rapport d'enquête concernant l’organisation des élections en France

La commission d’enquête concernant l’organisation des élections en France, est composée de : M. Thomas Cazenave, président ; M. Antoine Léaument, rapporteur ; Mme Farida Amrani ; Mme Léa Balage El Mariky ; M. Erwan Balanant ; M. Bruno Bilde ; Mme Manon Bouquin ; M. Xavier Breton ; M. Pierre-Yves Cadalen ; Mme Colette Capdevielle ; Mme Eléonore Caroit ; M. Jean-Victor Castor ; M. Vincent Caure ; Mme Sophia Chikirou ; Mme Nicole Dubré-Chirat ; M. Emmanuel Duplessy ; Mme Agnès Firmin Le Bodo ; Mme Martine Froger ; Mme Pascale Got ; M. Guillaume Gouffier Valente ; M. Thomas Ménagé ; M. Maxime Michelet ; M. Frédéric Petit ; M. Kévin Pfeffer ; M. Stéphane Rambaud ; M. Emeric Salmon ; M. Thierry Tesson ; Mme Céline Thiébault-Martinez.

SOMMAIRE

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1. I. POINT DE VUE du PrÉsident
2. II. CONSTATS ET RECOMMANDATIONS DU rapporteur
3. INTRODUCTION
4. Partie I : mobiliser les Électeurs
5. I. Le vote : un acte citoyen essentiel.
6. A. Le suffrage universel : une conquÊte historique, dont la pratique garantit la vigueur de la dÉmocratie française.
7. 1. Le suffrage universel : une conquête populaire faite de luttes et de Révolutions.
8. a. La naissance du régime représentatif en France.
9. b. Le mandat représentatif, un moyen de « neutraliser la volonté politique de l’électeur » ?
10. c. L’extension progressive du droit de vote au cours des siècles.
11. 2. Les fonctions politique, symbolique et sociale du vote aujourd’hui.
12. a. Le vote comme « légalisation d’une forme de contestation » et de canalisation des conflits politiques.
13. b. Le vote comme pratique rituelle garantissant le plein attachement à la démocratie.
14. c. La participation électorale comme critère de légitimité démocratique et enjeu de robustesse institutionnelle.
15. B. Le régime juridique du vote en France : des modalités garantissant la robustesse du processus électoral.
16. 1. Le statut de l’électeur.
17. a. La définition de l’électeur.
18. b. Le statut administratif de l’électeur.
19. c. Le cas particulier de l’électeur européen et l’incohérence du droit français.
20. 2. Le statut de l’élection : l’encadrement de l’acte de vote.
21. C. La crise du vote : une remise en cause du suffrage qui touche la plupart des élections en France.
22. 1. La contestation de la valeur sociale et politique du vote et de sa capacité à représenter l’intérêt général.
23. 2. Le contexte, plus large, d’une défiance généralisée à l’égard du régime représentatif.
24. 3. La remise en cause du suffrage à l’échelle internationale.
25. II. L’abstention : un phénomène structurel confortant les inégalités politiques.
26. A. L’État des lieux de l’abstention en France : un phénomène massif, durable et inquiétant.
27. B. Pour une analyse sociologique de l’abstention : quels sont les profils des abstentionnistes et les facteurs de l’abstention ?
28. 1. Ruraux, urbains, ultramarins : l’abstention est partout sur le territoire national.
29. 2. Une abstention « socialement située ».
30. 3. L’abstention « constante » : un phénomène structurel en croissance, principalement nourri par la mal-inscription.
31. III. La participation : une nécessité de combler les failles des systèmes d’inscription et d’information des électeurs.
32. A. Le principe de l’inscription sur les listes Électorales.
33. 1. L’état des lieux de l’inscription en France.
34. 2. La mise en œuvre du Répertoire électoral unique : un outil facilitant l’inscription des électeurs sur les listes électorales.
35. a. Le principe du Répertoire électoral unique.
36. b. Le succès de la mise en œuvre du Répertoire électoral unique.
37. c. Les utilités multiples du REU.
38. B. La non-inscription : près de 3 millions de citoyens exclus du vote.
39. C. La mal-inscription : un phénomène d’ampleur à faire reculer.
40. 1. Le phénomène de la mal-inscription.
41. 2. Comment la mal-inscription fausse le résultat des élections.
42. D. Les radiAtions excessives des listes électorales : un risque d’arbitraire et de manipulation des élections.
43. 1. Présentation du système de radiation des listes électorales.
44. 2. Les radiations pour perte d’attache communale : un risque d’arbitraire et de suffrage censitaire.
45. 3. Le cas d’Évry-Courcouronnes : des radiations abusives qui faussent le résultat du scrutin.
46. E. Un suffrage censitaire organisé de facto en France
47. IV. Nos propositions pour en finir avec le nouveau suffrage censitaire et organiser la mobilisation des citoyens aux élections.
48. A. Vers une redéfinition du statut de l’électeur en France ?
49. 1. Vers l’abaissement du droit de vote à 16 ans et le renforcement de l’éducation à la citoyenneté.
50. 2. Corriger une aberration du droit électoral français pour les étrangers.
51. B. De l’exigence d’un renforcement de la lisibilité des campagnes institutionnelles.
52. C. De la nécessité d’achever la modernisation du système d’inscription électorale et de limiter les effets indésirables des radiations.
53. 1. Mettre en place un système d’inscription automatique sur les listes électorales.
54. 2. Dans l’attente, mettre en œuvre des mesures ciblées contre la mal-inscription et la non-inscription.
55. D. Mettre en place le vote obligatoire et reconnaître le vote blanc.
56. 1. Les modalités de l’acte de vote.
57. a. Le vote par procuration.
58. b. Le vote par internet.
59. 2. La date du vote.
60. PARTIE II : ORGANISER LES ÉLECTIONS
61. I. Voter : une opération complexe qui mobilise une multitude d’acteurs.
62. A. un rôle prépondérant de l’administration centrale de l’État dans l’organisation des Élections.
63. 1. Les ministères : clef de voûte de l’organisation des élections en France.
64. a. Le ministère de l’Intérieur (MINT)
65. b. Le ministère des Outre-mer (MOM)
66. c. Le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE)
67. d. Le ministère de la Justice (MJ)
68. 2. Des partenaires complémentaires pour gérer les démarches électorales.
69. 3. Des échanges nourris avec les autres acteurs du processus électoral.
70. a. Les juridictions : le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel.
71. b. Les autorités administratives indépendantes
72. c. Les acteurs de terrain
73. B. Une mise en œuvre opérationnelle qui repose sur l’action conjointe des préfectures et des communes.
74. 1. Un rôle important des préfectures – relais du ministère de l’Intérieur.
75. 2. Un rôle essentiel des communes : cœur de la démocratie.
76. C. de nombreuses commissions électorales prÉsentes lors des diffÉrentes étapes du processus électoral.
77. 1. Les commissions administratives de contrôle des listes électorales.
78. 2. Les commissions de propagande.
79. 3. Les commissions de contrôle des opérations de vote (CCOV).
80. 4. Les commissions de recensement des votes (CRV).
81. 5. La commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l’élection présidentielle (CNCCEP).
82. II. un dispositif robuste… mais largement perfectible
83. A. Une organisation robuste qui s’appuie sur un maillage d’acteurs coordonnés et expérimentés.
84. B. Des difficultés souvent résolues mais qui ne peuvent pas Être passées sous silence
85. 1. Des difficultés conjoncturelles rares mais des échecs marquants
86. a. Un bilan « désastreux » de la distribution de la propagande électorale en 2021.
87. b. Des leçons retenues mais des responsabilités de l’ex-prestataire qui n’ont pas été complètement engagées.
88. 2. Pénurie d’urnes et d’isoloirs, listes d’émargement inaccessibles… des erreurs matérielles à corriger
89. a. Une pénurie d’urnes et d’isoloirs lors des élections départementales et régionales de 2021.
90. b. Des panneaux d’affichage libre trop souvent indisponibles.
91. c. Des difficultés d’accès aux listes d’émargement lors du premier tour de l’élection présidentielle en 2022.
92. d. Un calendrier serré pour organiser les élections législatives anticipées en 2024.
93. 3. Des difficultés logistiques et matérielles structurelles qui persistent
94. a. Le problème de la pénurie d’assesseurs.
95. b. Une gestion complexe des panneaux électoraux lors des élections.
96. c. Un manque de moyens pour traiter en urgence les demandes de réinscription sur les listes électorales.
97. 4. Des difficultés spécifiques qui concernent aussi les candidats.
98. a. Une lisibilité incertaine des décisions prises par les commissions de propagande
99. b. Des règles de financement des campagnes politiques facteurs de difficultés multiples.
100. i. La difficulté d’ouvrir un compte bancaire
101. ii. Les difficultés rencontrées lors du dépôt des comptes de campagne.
102. iii. Garantir la stabilité et la prévisibilité de l’application des règles de financement de la vie politique par la CNCCFP
103. iv. Mieux harmoniser les pratiques de contrôles de la CNCCFP pour éviter les inégalités.
104. v. Garantir l’impartialité de l’instruction et la confidentialité des échanges avec les candidats
105. C. Des Évolutions qui doivent Être engagées afin de gagner en efficacité.
106. 1. Les machines à voter : une sortie du moratoire qui apparaît inévitable et doit donc être préparée.
107. a. Des communes utilisatrices qui plébiscitent les machines à voter.
108. b. Des pouvoirs publics plus réservés sur leur utilisation
109. c. Un moratoire qui ne pourra pas être maintenu indéfiniment.
110. 2. Maintenir un principe de bénévolat pour le recrutement d’assesseurs
111. 3. Améliorer la prise en charge par l’État des dépenses engagées par les communes.
112. 4. Maintenir l’envoi postal de la propagande électorale et multiplier les modes d’information des électeurs.
113. 5. Offrir toutes les garanties d’indépendance et de transparence nécessaires à la confiance des citoyens
114. i. Permettre un parrainage citoyen des candidats à l’élection présidentielle
115. ii. Assurer une liaison constante entre les représentants des partis politiques et le bureau des élections politiques lors des scrutins.
116. iii. Renforcer la présence des magistrats au sein des commissions électorales.
117. iv. Renforcer la capacité de contrôle des procurations par les candidats aux élections pour éviter les fraudes.
118. v. Envisager à terme de confier l’organisation des élections à une autorité administrative indépendante
119. 6. Préserver le droit des détenus de voter par correspondance aux élections locales et législatives.
120. 7. Une présentation des résultats qui doit être fiable et objective
121. III. L’organisation des Élections en dehors du territoire hexagonal : DES EFFORTS considérables à faire pour garantir une réelle Egalité des citoyens face au suffrage.
122. A. Voter en Outre-mer : des défis logistiques d’ampleur
123. 1. Des spécificités justifiant l’application de règles dérogatoires au droit commun.
124. a. Les spécificités « de droit »
125. i. Des spécificités concernant les élections municipales.
126. ii. Des règles électorales adaptées au sein des collectivités d’outre-mer.
127. iii. Des règles spécifiques en matière de financement des campagnes électorales.
128. b. Les spécificités « de fait »
129. i. Listes électorales
130. ii. Organisation des opérations de vote
131. iii. Centralisation des résultats
132. 2. Des difficultés liées aux caractéristiques des territoires ultramarins.
133. a. L’insularité
134. b. L’adressage de la propagande électorale
135. c. L’accès aux procurations dématérialisées.
136. 3. Un bilan global correct en termes d’organisation mais entaché d’irrégularités multiples.
137. 4. Des efforts à poursuivre pour renforcer l’égalité des citoyens devant le vote.
138. a. Un changement de regard indispensable sur les outremers.
139. i. Une participation inférieure des votants ultramarins pour les scrutins nationaux (élections présidentielles, législatives, européennes)
140. ii. Un niveau de participation satisfaisant pour les scrutins locaux et territoriaux.
141. iii. « Grève des urnes » dans les Outre-mer : sortir du mépris hexagonal pour renforcer la participation.
142. iv. Dans les Outre-mer, la France n’est pas à la hauteur des promesses de la République
143. v. Renforcer la place des Outre-mer dans les médias nationaux, en particulier pendant les campagnes électorales nationales.
144. b. Renforcer l’information à destination des citoyens.
145. i. Par les pouvoirs publics.
146. ii. Par les acteurs politiques
147. c. Une distribution de la propagande électorale qui ne doit pas être « sacrifiée ».
148. d. Un système de procuration qui doit s’adapter aux contraintes ultramarines
149. e. Une absence de suivi des incidents dans les bureaux de vote qui inquiète
150. B. Voter à l’étranger : un dispositif qui souffre d’insuffisances et doit gagner en efficacité.
151. 1. Une organisation et des modalités de vote particulières.
152. a. Un droit de vote des citoyens français qui ne connaît « pas de frontières »
153. b. Des élections qui présentent des spécificités
154. i. Une problématique de « grandes distances » entre les électeurs et les bureaux de vote.
155. ii. Des modalités de vote particulières mises en œuvre pour y faire face.
156. iii. Des adaptations du calendrier électoral lors de certains scrutins.
157. 2. Des difficultés incontestables, en particulier concernant le dispositif de vote par internet.
158. a. Des dysfonctionnements du vote par internet.
159. b. Des difficultés de distribution de la propagande électorale.
160. 3. Des pistes de réforme à explorer.
161. a. Fiabiliser enfin le système de vote par internet.
162. b. Un envoi dématérialisé de la propagande électorale qui doit être étudié.
163. c. Conserver la possibilité de voter par correspondance pour les Français de l’étranger
164. PARTIE III : protéger l’information électorale et l’intégrité du scrutin.
165. I. La régulation des médias et des réseaux sociaux : encadrer les vecteurs de diffusion sans compromettre le pluralisme et la liberté d’expression.
166. A. Les chaînes d’information en continu : des médias de diffusion de l’information électorale nécessairement encadrés.
167. 1. Les règles applicables aux chaînes d’information en continu.
168. a. Le pluralisme dans la loi de 1986, et ses effets.
169. b. La décision du Conseil d’État du 13 février 2024.
170. 2. Les nouveaux risques de manipulation de l’information électorale que pose l’émergence des chaînes d’information en continu.
171. B. Le développement des réseaux sociaux : un risque accru de manipulation de l’information électorale.
172. 1. L’impact des réseaux sociaux sur la qualité et la neutralité de l’information électorale.
173. a. Un vecteur de pluralisme informationnel et d’engagement civique.
174. b. Les « bulles de filtres » ou « bulles cognitives » et le risque de morcellisation de l’espace civique.
175. c. Le risque de l’amplification algorithmique de contenus polarisants ou mensongers.
176. d. Le risque d’une propagation incontrôlée des campagnes de désinformation électorale.
177. e. Le risque de l’influence dérégulée de certains influenceurs dans les équilibres politiques et de l’absence de traçabilité des financements.
178. 2. Le cadre juridique applicable à la lutte contre la manipulation de l’information sur les réseaux sociaux.
179. 3. Des engagements perfectibles pris par les plateformes afin de lutter contre la manipulation de l’information électorale.
180. 4. De la nécessité de prévenir tout risque de manipulation de l’information électorale sur les réseaux sociaux.
181. II. Les ingérences étrangères en matière électorale : une dangereuse internationalisation de la déstabilisation démocratique.
182. A. L’état des lieux du risque d’ingérences étrangères dans les processus électoraux en France.
183. 1. Ingérences étrangères : une menace actuelle accentuée par des failles médiatiques.
184. a. Étoiles de David, mains rouges : des ingérences étrangères qui cherchent à diviser le peuple.
185. b. Des failles médiatiques et politiques majeures qui servent de caisse de résonance aux ingérences étrangères
186. 2. Les figures de l’ingérence étrangère en France.
187. 3. Les modalités de l’ingérence numérique au cœur de la déstabilisation démocratique.
188. B. Le cadre institutionnel et normatif applicable à la lutte contre les ingérences.
189. 1. Les acteurs institutionnels.
190. 2. Les textes en vigueur applicables à la lutte contre l’ingérence étrangère.
191. C. Face aux ingérences étrangères : renforcer nos anticorps républicains et nos moyens d’action.
192. 1. De la nécessité de renforcer la coordination et les moyens du dispositif national de lutte contre les ingérences numériques étrangères.
193. 2. De l’importance d’accroître la formation des citoyens et des institutions à la vigilance informationnelle
194. 3. De la nécessité de réguler plus efficacement les instruments privés de diffusion et de manipulation de l’information.
195. III. Des ingérences étrangères aux ingérences financières : quand les ultra-riches veulent manipuler les élections
196. A. La captation croissante des médias par des intérêts économiques au prisme idéologique affiché.
197. 1. L’intrusion de logiques d’influence dans les décisions d’investissements médiatiques.
198. 2. Le groupe Bolloré : un empire médiatique au service d’une stratégie idéologique et électorale.
199. B. Le projet Périclès, ou l’illustration de l’utilisation de la puissance financière au service d’un projet idéologique.
200. 1. Le fonctionnement du projet Périclès.
201. 2. Les dangers que fait peser le projet Périclès sur la qualité des débats politiques en France et la stabilité démocratique.
202. a. Une stratégie d’influence à la frontière du droit électoral ?
203. b. Une opacité susceptible d’accroître la défiance démocratique et de renforcer la crise du vote.
204. c. Interroger les mécanismes actuels de prêts aux partis et aux campagnes.
205. PARTIE IV : réguler les sondages
206. I. Les sondages jouent aujourd’hui un rôle central lors des élections politiques.
207. A. Une origine américaine – les « votes de paille ».
208. 1. Une introduction en France à la fin des années 1930 et un essor quantitatif inédit sous la Ve République
209. 2. Une dynamique qui se stabilise, avec de fortes variations selon la nature de l’élection concernée.
210. B. Des effets multiples sur le processus électoral.
211. 1. Des effets variés et parfois contestés sur le processus électoral.
212. a. Les effets sur la vie médiatique.
213. b. Les effets sur les acteurs politiques.
214. c. Les effets sur les comportements électoraux.
215. 2. Un cadrage problématique du débat public par les sondages.
216. a. Une France qui ne se droitise pas…
217. b. …mais qui vote à droite par l’effet de cadrage.
218. c. Une mécanique bien rodée.
219. i. L’imposition de problématiques
220. ii. L’autorité des sondages
221. iii. La domination thématique des « mieux-placés »
222. iv. La circulation circulaire de l’information
223. C. Une instrumentalisation au profit d’un agenda conservateur.
224. 1. La fabrique de l’opinion…
225. 2. …au service d’un agenda politique conservateur.
226. II. DES FAIBLESSES MÉTHODOLOGIQUES MANIFESTES.
227. A. Des erreurs multiples : un phénomène ancien, massif, documenté.
228. 1. Des critiques qui ne datent pas d’aujourd’hui…
229. 2. …et qui s’appuient sur des erreurs manifestes de prévision.
230. 3. « L’opinion publique n’existe pas ».
231. i. Une notion dont l’existence est mise en doute dès l’apparition moderne des sondages en France.
232. ii. Un critique sociologique de « l’opinion publique »
233. 4. Des faiblesses méthodologiques mises en lumière par des chercheurs contemporains.
234. B. « les sondages Électoraux ne sont pas une science » () : quelques Exemples.
235. 1. Elabe : des redressements sources d’interrogation.
236. a. Interrogation sur l’écart des redressements appliqués.
237. b. Un arrondissement arbitraire qui pose question.
238. c. Une justification peu satisfaisante.
239. d. Le sensationnalisme sondagier : la victoire redressée de Valérie Pécresse.
240. 2. IFOP : quand les redressements produisent des effets différents en fonction du candidat.
241. a. Analyse du redressement.
242. b. Analyse de l’échantillon politique.
243. C. Une rhétorique défensive des sondeurs… qui ne s’appuie pas sur la science.
244. 1. L’argument des résultats toujours « très proches de la réalité ».
245. 2. L’argument opportun du caractère non prédictif des sondages.
246. 3. Le périmètre changeant de la notion « d’erreur des sondages ».
247. 4. L’argument des effets conjoncturels non maîtrisables.
248. D. un Déni problématique de ces difficultés par les sondeurs.
249. a. Une foi indiscutable en leurs méthodes.
250. b. Des arguments défensifs anciens.
251. c. Une fiabilité contestable des réponses fournies par les personnes interrogées en ligne.
252. d. Chez les sondeurs : un auto-satisfécit qui balaie sans argument scientifique des critiques légitimes.
253. E. une Commission des sondages trop souvent « en soutien » des sondeurs.
254. a. Des arguments endossés par la commission des sondages.
255. b. Une faiblesse du contrôle réel opéré par la Commission des sondages démontré « sur pièces et sur place ».
256. III. les redressements : une « cuisine sondagière » opaque.
257. A. Le sacro-saint redressement : un dogme inamovible.
258. 1. Le redressement sociodémographique.
259. 2. Le redressement politique.
260. 3. Les résultats.
261. B. UNe incapacité des sondeurs à constituer des échantillons représentatifs des électeurs.
262. 1. Des problèmes structurels de représentation de certains électorats.
263. 2. Un cas pratique exemplaire : analyse des sondages de la présidentielle 2022 à la lumière des pièces recueillies dans le cadre d’un contrôle sur pièces et sur place par votre rapporteur.
264. C. Quand l’algorithme reconfigure « l’opinion publique ».
265. D. Le redressement : le “pifomètre” recouvert de la science statistique.
266. 1. « Faut mettre Le Pen à 12, plutôt 12,5 », « ce qu’on a fait ne marche pas du tout » : des redressements pifométriques ?
267. 2. Des redressements déformants : quand les ajustements inversent le sens des résultats bruts.
268. 3. Des redressements problématiques : sous-estimation et surestimation chroniques de certains candidats.
269. 4. Des redressements inconstants.
270. 5. Des redressements structurellement différenciés en fonction des candidats et des instituts.
271. a. IFOP : des redressements structurellement défavorables au candidat Jean-Luc Mélenchon.
272. b. IPSOS : quand le redressement… aggrave les problèmes d’échantillon.
273. c. ELABE : des redressements qui apparaissent cohérents.
274. E. Regarder au-delà des instituts : analyse agrégée des redressements électoraux.
275. F. Des justifications avancées peu convaincantes ou non-démontrables.
276. 1. Une multiplicité des critères de redressement qui n’explique pas les écarts constatés.
277. 2. Un taux de report de voix évolutif.
278. G. Voter ou disparaître : quand les classes populaires sont méthodologiquement évacuées.
279. 1. “Le certain d’aller voter” : un filtre faisant disparaître les classes populaires.
280. 2. La spirale du silence et l’apparente domination de l’opinion populaire.
281. a. Définition du concept.
282. b. La spirale du silence et les sondages électoraux.
283. IV. un cadre de régulation qui date de 1977 et qui a fait l’objet de rares révisions.
284. A. La loi de 1977 : un encadrement visant à lutter contre les officines.
285. B. La création d’une autorité de régulation dédiée : la Commission des sondages.
286. C. Des obligations qui s’imposent aux instituts de sondage et aux médias.
287. D. Une révision en 2002 pour assurer la compatibilité de la loi avec les exigences du droit de l’Union européenne.
288. E. Une initiative de refonte envisagée en 2011 mais sans succès
289. F. Des évolutions du cadre de régulation en 2016, 2017 et 2021.
290. 1. La loi du 25 avril 2016 de modernisation de diverses règles applicables aux élections.
291. 2. La loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
292. 3. La loi organique n° 2021-335 du 29 mars 2021 portant diverses mesures relatives à l’élection du Président de la République.
293. V. des réformes indispensables pour contrôler l’influence des sondages sur les élections et le débat politique.
294. A. dépasser la frayeur des sondeurs pour engager un nouvel acte de la régulation des sondages.
295. 1. La transparence des données brutes : une initiative bien accueillie par les instituts
296. 2. Une foi consensuelle en l’autorégulation pour faire front à des critiques systématiques
297. 3. La boucle d’autolégitimation : quand la notoriété tient lieu de preuve scientifique
298. 4. L’effet de réputation : lorsque les experts commentent leurs propres chiffres
299. 5. Le verrouillage du marché : un effet d’éviction
300. B. Un renforcement nécessaire de la Commission des sondages face à un niveau de risque croissant.
301. 1. Un renforcement indispensable de ses moyens humains.
302. 2. Une modification de sa composition en faveur des compétences techniques.
303. C. Une vigilance nécessaire vis-à-vis de l’indépendance de la commission et de ses agents.
304. D. INSTITUTS DE SONDAGE : POUR UNE fermeté réelle face aux mauvaises pratiques !
305. 1. Un renforcement de l’action a priori de la commission.
306. 2. Un renforcement de l’action a posteriori de la commission.
307. E. Une vigilance indispensable sur les risques liés aux panels
308. F. Une révision de la loi de 1977 indispensable pour renforcer la transparence des sondages et l’information des citoyens.
309. G. Empêcher les instituts de sondage de peser sur les candidatures à une élection
310. H. Face à l’opacité des sondeurs, réaliser un choc de transparence sondagier
311. I. Empêcher les conflits d’intérêts entre les médias et les instituts de sondage.
312. J. S’assurer de l’efficacité de la régulation existante vis-à-vis des acteurs étrangers.
313. K. Un recours par la puissance publique aux sondages qui doit être suivi avec attention (SIG).
314. 1. Le SIG un gros client des instituts de sondage
315. 2. « Macron 2032 », « racisme anti-blanc », les étranges sondages du SIG
316. Conclusion
317. LISTE DES RECOMMANDATIONS du rapporteur
318. I. MOBILISER LES ÉLECTEURS
319. II. ORGANISER LES ÉLECTIONS
320. III. protéger l’information
321. IV. réguler LES SONDAGES
322. V. conclusion
323. Annexes
324. III. Contributions des groupes politiques
325. Contribution du groupe rassemblement national
326. Contribution du groupe Ensemble pour la République
327. Synthèse des propositions
328. CONTRIBUTION DU GROUPE LA FRANCE INSOUMISE – NOUVEAU FRONT POPULAIRE
329. CONTRIBUTION DU GROUPE ÉCOLOGISTE ET SOCIAL
330. Contribution du groupe LES Démocrates
331. IV. EXAMEN EN COMMISSION
332. V. LISTE DEs PERSONNES AUDITIONNÉES

I. POINT DE VUE du PrÉsident

Pendant six mois, la commission d’enquête sur l’organisation des élections en France a conduit un travail exigeant, méthodique et pluraliste. Plus de 40 auditions ont permis d’entendre près de 120 personnes : des représentants des ministères, des autorités de régulation, des chercheurs, des magistrats, des journalistes, des instituts de sondage, des responsables de plateformes numériques, des élus locaux, des membres de la société civile, ainsi que plusieurs acteurs du débat public. La qualité des échanges, la diversité des points de vue et la sincérité des contributions ont permis de nourrir la réflexion des membres de la commission.

Le présent rapport est structuré en trois parties distinctes, qui reflètent la méthode que nous avons suivie tout au long de cette commission d’enquête et la diversité des points de vue qui s’y sont exprimés. Après le point de vue du Président, figurent les constats et propositions propres au rapporteur et enfin les contributions des différents groupes politiques.

La participation électorale connaît, en France comme dans d’autres démocraties comparables, une érosion progressive. Elle touche plus particulièrement certains scrutins jugés éloignés, comme les européennes ou les départementales, et concerne davantage les jeunes, les moins diplômés, les habitants des quartiers populaires ou des zones rurales. Cette dynamique traduit moins une hostilité qu’un éloignement : une mise à distance du politique, nourrie par la lassitude, la défiance ou le sentiment d’inutilité du vote.

Ce phénomène s’inscrit dans un contexte de transformation plus large. Les formes d’engagement se diversifient, les canaux traditionnels de la vie démocratique perdent en influence, et l’accès à l’information repose de plus en plus sur des mécanismes opaques. Le lien civique se fragilise. Y répondre suppose plus qu’une réponse technique : il faut s’interroger sur les conditions concrètes qui rendent possible un exercice réel et confiant du droit de vote.

Mais cette crise n’est pas une fatalité. Elle exprime aussi une exigence. Lorsque les électeurs perçoivent un enjeu clair, une utilité directe à leur vote, ils se mobilisent. Les élections législatives de 2024 l’ont montré : dans un contexte incertain, la participation a progressé. Le ressort démocratique n’est pas brisé. Il doit être compris et réarmé.

Une organisation électorale solide, digne de confiance

Les auditions ont permis de confirmer un point essentiel : les élections en France sont bien organisées. À chaque étape du processus, les garanties juridiques, administratives et logistiques sont solides. Cette stabilité, largement reconnue par les acteurs entendus, constitue un socle démocratique précieux. Les élections législatives de 2024 sont, à cet égard, un bon exemple. En quelques semaines, la mobilisation du Gouvernement, de l’administration, des élus locaux a permis d’organiser dans l’urgence un scrutin pour lequel aucun incident notable n’a été relevé.

Des scrutins bien organisés et largement incontestés

Les auditions ont permis de dresser un constat largement partagé : les élections en France sont bien organisées. Loin des soupçons de manipulation ou des scénarios d’instabilité parfois évoqués dans d’autres démocraties, notre pays offre un cadre électoral rigoureux, maîtrisé et résilient. Les processus sont encadrés à chaque étape : convocation des électeurs, réception des candidatures, organisation matérielle du scrutin, dépouillement, transmission des résultats, contrôle a posteriori. À chaque maillon, des acteurs formés, des procédures éprouvées, des outils juridiques solides.

Le ministère de l’Intérieur joue, à cet égard, un rôle central. Il coordonne l’ensemble des opérations électorales, avec l’appui des préfectures, des communes, des magistrats et des agents territoriaux. La fiabilité de ce pilotage n’est pas une donnée abstraite : elle se mesure au nombre très limité d’incidents, à la fluidité des opérations sur le terrain, à la confiance des électeurs dans le bon déroulement du vote. Même dans les territoires confrontés à des contraintes logistiques fortes — insularité, éloignement, dispersion — l’organisation reste assurée, parfois avec des moyens exceptionnels, toujours avec le même objectif : garantir à chaque citoyen la possibilité d’exprimer son choix.

Les commissions de propagande, les bureaux de vote, les magistrats désignés pour suivre les opérations, ainsi que le juge administratif, contribuent eux aussi à cette solidité institutionnelle. Le contentieux électoral, suivi de manière précise, reste contenu et ne remet pas en cause la légitimité des scrutins. Il témoigne, au contraire, de la capacité du droit à traiter les contestations dans un cadre serein. En ce sens, l’élection continue d’incarner un moment démocratique, ordonné et respecté. Cette stabilité n’est pas un acquis passif. Elle est le produit d’une vigilance constante et d’une volonté collective de préserver la sincérité du suffrage.

Des marges d’ajustement ciblées

Si l’architecture électorale française est solide, certaines situations ont mis en lumière des ajustements souhaitables, non pour corriger une défaillance systémique, mais pour renforcer encore l’effectivité du droit de vote. C’est notamment le cas des radiations liées à la perte d’attache communale. Lorsqu’elles interviennent à quelques semaines seulement d’un scrutin, elles peuvent placer certains électeurs dans l’incapacité matérielle de voter, alors même qu’ils n’en ont pas été clairement informés ou qu’ils n’ont pas eu la possibilité de contester utilement cette décision.

Cette situation, si elle demeure marginale, appelle une évolution à la hauteur de ses effets potentiellement disproportionnés. Il ne s’agit pas de remettre en cause les principes d’actualisation des listes électorales, mais de mieux encadrer leur mise en œuvre. Un délai plus adapté, une information systématique, une traçabilité renforcée des décisions pourraient suffire à éviter que le jour du scrutin ne se transforme, pour certains citoyens, en moment d’exclusion involontaire.

De manière plus large, la modernisation du répertoire électoral entreprise ces dernières années va dans le bon sens. La centralisation progressive des données, la possibilité d’inscription en ligne, la coordination entre les communes et l’INSEE ont contribué à fluidifier les démarches et à limiter les erreurs. Ce mouvement doit se poursuivre, avec le souci constant de rendre les procédures plus lisibles et plus accessibles. Ainsi, il serait souhaitable d’enrichir, de manière volontaire, le répertoire électoral unique des adresses électroniques et des numéros de téléphone des électeurs.

Sur ce sujet, j’ai donc une divergence importante avec le rapporteur. Je ne crois pas que l’heure soit à une refonte profonde du droit électoral. Nous n’avons pas affaire à une crise du système, mais à des ajustements ciblés à opérer pour rendre les règles plus accessibles, les démarches plus fluides, et les informations plus claires pour nos concitoyens.

La modernisation du système électoral

La modernisation des outils électoraux peut répondre à des contraintes techniques réelles : simplifier l’organisation des scrutins, améliorer l’accessibilité, faciliter certaines démarches. Elle ne doit pas être écartée par principe. Mais elle ne constitue pas une réponse aux causes profondes de la baisse de participation. Aucun dispositif, aussi innovant soit-il, ne remplace la confiance dans le débat démocratique, ni ne recrée à lui seul l’intérêt pour le vote. Et certaines évolutions, si elles sont mal encadrées, peuvent nourrir plus de soupçon que de mobilisation. C’est pourquoi la prudence, ici, est une condition de l’efficacité.

Machines à voter : sortir de l’ambiguïté

Le recours aux machines à voter concerne aujourd’hui une soixantaine de communes. Depuis plus d’une décennie, un moratoire empêche l’extension de ce mode de scrutin, sans pour autant le remettre en cause dans les collectivités qui y ont recours. Ce statu quo crée une situation paradoxale : d’un côté, certaines communes sont attachées à ce dispositif, en apprécient la fiabilité et la simplicité ; de l’autre, aucune évolution technologique, aucune actualisation réglementaire n’est possible, faute de position claire de l’État.

Ce moratoire prolongé génère de l’insécurité juridique et pratique. Il empêche toute modernisation des équipements, rend difficile leur maintenance et décourage l’innovation dans un domaine pourtant essentiel à la confiance démocratique. Il alimente aussi, à bas bruit, des inégalités de traitement entre électeurs selon leur commune de résidence. Une telle situation ne peut se prolonger indéfiniment. Le ministère de l’Intérieur doit, à terme, trancher : soit en actant la fin de ce dispositif, soit en encadrant de manière rigoureuse sa pérennisation.

Je propose que l’on autorise à nouveau le recours aux machines à voter, dans les communes qui le souhaitent, sous réserve de garanties techniques et juridiques renforcées. Cette décision permettrait de lever l’ambiguïté actuelle, d’accompagner les collectivités concernées dans la modernisation de leur matériel, et de tirer pleinement parti des innovations disponibles, sans compromettre la sécurité du vote.

Vote électronique à distance : une prudence renforcée

Le vote électronique à distance suscite un intérêt croissant, en France comme ailleurs. Il est souvent présenté comme une solution moderne, capable de faciliter la participation électorale, en particulier chez les jeunes ou les personnes éloignées du bureau de vote. Cette promesse technologique repose sur une idée simple : en abaissant les contraintes logistiques, on rend le vote plus accessible. L’argument mérite d’être entendu. Mais il ne suffit pas à emporter la conviction.

Sur le plan technique, les dispositifs expérimentés ou projetés sont de plus en plus sécurisés. Des audits indépendants, des protocoles de chiffrement, des procédures de vérification ont été développés. Mais le risque principal n’est pas technique. Il est politique. L’introduction du vote à distance pour les élections générales créerait une incertitude structurelle en ouvrant la voie à des contestations, même sans incident avéré. Dans un climat où la défiance précède parfois le scrutin, le simple soupçon de fragilité du système peut suffire à délégitimer le résultat. Surtout, en l’absence de bulletins papiers, il serait impossible de procéder à un recomptage, rendant toute vérification concrète impossible et aggravant la portée d’éventuelles contestations.

Le vote à distance interroge donc moins la capacité technique de l’État que sa capacité à garantir, sans équivoque, la sincérité du scrutin. Ce constat conduit à une forme de prudence renouvelée.

Les vecteurs d’information électorale : encadrer sans restreindre

Les auditions ont permis de constater que les vecteurs d’information électorale traditionnels : sondages, médias audiovisuels, presse, sont, dans leur ensemble, correctement encadrés. Les règles existent, les régulations sont effectives, et aucun dysfonctionnement structurel n’a été mis en évidence. Cela ne dispense pas d’interroger certaines pratiques ou de renforcer la transparence, mais cela appelle à ne pas alimenter une défiance infondée.

Les sondages : un outil démocratique sous haute régulation

Les sondages occupent une place importante dans la vie démocratique contemporaine. Ils permettent de capter des tendances, de structurer le débat public, d’éclairer les électeurs comme les responsables politiques. Leur rôle ne se limite pas à la période électorale : il s’inscrit dans un continuum d’information qui influence, à des degrés divers, la hiérarchie des sujets, la stratégie des acteurs, l’intérêt des citoyens.

Le droit encadre déjà la publication des sondages de manière stricte, notamment en période électorale. La Commission des sondages exerce une mission de contrôle reconnue, et rien, dans les auditions tenues par la commission d’enquête, ne permet de douter de la qualité et du sérieux de son travail. Les instituts ont rappelé les principes méthodologiques qui régissent leurs enquêtes : échantillons représentatifs, redressements explicites, marges d’erreur assumées. Ces pratiques, parfois mal comprises, ne relèvent pas d’un calcul politique mais d’un traitement statistique destiné à restituer, autant que possible, une photographie de l’opinion à un instant donné.

Cela n’interdit pas le débat. Des interrogations existent sur la lisibilité des notices, sur la compréhension des redressements, ou sur l’effet d’amplification que peut produire leur commentaire médiatique. Ces enjeux méritent d’être pris au sérieux, non pour délégitimer l’outil, mais pour renforcer sa clarté. La publication plus systématique des données brutes, une meilleure pédagogie des marges d’incertitude, une vigilance sur les projections en sièges sont autant de pistes à explorer. Elles ne remettent pas en cause la fonction même des sondages et leur professionnalisme. Elles visent à maintenir un équilibre entre leur utilité démocratique et la responsabilité qu’elle implique.

Les médias audiovisuels : pluralisme réel et responsabilité éditoriale

Le rôle des médias audiovisuels dans la formation de l’opinion politique reste central, en particulier à l’approche des scrutins. Malgré l’essor des réseaux sociaux et des nouveaux formats numériques, la télévision demeure l’un des premiers vecteurs d’exposition aux débats électoraux. Dans ce cadre, la régulation assurée par l’Arcom garantit un certain équilibre : temps de parole comptabilisé, traitement équitable des candidats, contrôle des formats et des conditions d’accès. Ce cadre fonctionne. Aucun manquement systémique n’a été relevé. Le pluralisme politique, en tant que tel, est respecté.

Cela ne signifie pas pour autant que les enjeux soient épuisés. La structure même du débat télévisé a évolué. La montée en puissance des chaînes d’information en continu a modifié le rythme et la nature des échanges. Le traitement éditorial, la composition des plateaux, la scénarisation des confrontations peuvent parfois reléguer l’analyse au second plan. Les formats resserrés, les effets de polarisation ou les stratégies de provocation peuvent conduire à une mise en scène plus qu’à une mise en perspective. Cette évolution appelle une forme de responsabilité partagée, qui ne relève pas seulement du régulateur.

De nouveaux risques démocratiques aujourd’hui mal couverts par le droit

Si l’organisation des scrutins demeure solide, les travaux de la commission ont mis en évidence deux vulnérabilités majeures qui ne relèvent pas du droit électoral classique, mais qui peuvent affecter en profondeur la sincérité du débat démocratique : les ingérences étrangères et le financement para-politique. Ces phénomènes, bien que différents dans leurs modalités, ont en commun de contourner les règles existantes tout en pesant sur les conditions du vote. Ils appellent une réponse institutionnelle adaptée, fondée sur la transparence, la vigilance et un encadrement juridique renforcé.

Ingérences étrangères : une menace bien réelle

Depuis plusieurs années, la question des ingérences étrangères s’est imposée comme un sujet de sécurité démocratique. Ces actions hostiles, souvent discrètes, rarement revendiquées, ne visent pas à prendre le contrôle d’un scrutin, mais à en affaiblir la légitimité. Elles s’appuient sur les réseaux sociaux, les médias alternatifs, les failles de circulation de l’information. Elles exploitent les tensions internes, les controverses mémorielles, les fractures culturelles. Leur finalité n’est pas d’imposer une vérité, mais de produire de la confusion.

Le précédent le plus marquant reste celui de la Roumanie, où une opération de désinformation conduite sur la plateforme TikTok a contribué à l’annulation du premier tour de l’élection présidentielle en 2024. Cette intervention a pris la forme d’une amplification massive de contenus mensongers, jouant sur des thématiques sensibles, jusqu’à semer un doute généralisé sur le processus électoral lui-même. Ce cas n’est ni anecdotique, ni isolé. Il montre que des campagnes coordonnées, si elles ne sont pas contenues à temps, peuvent produire un effet institutionnel majeur. Il démontre aussi que l’infrastructure informationnelle du débat public est devenue une cible stratégique à part entière.

Des signaux préoccupants ont également été identifiés en France. L’exemple de la campagne des « mains rouges » apposées sur le Mémorial de la Shoah illustre cette dynamique. Une opération de nature symbolique, relayée puis amplifiée artificiellement sur les réseaux sociaux, a provoqué un emballement médiatique et politique. Si elle n’avait pas été identifiée rapidement comme une tentative de manipulation, elle aurait pu nourrir une fracture civique autour d’un sujet particulièrement sensible. Ce type d’épisode montre que la frontière entre ingérence extérieure et instrumentalisation intérieure peut se brouiller, rendant d’autant plus difficile la réponse publique.

Les plateformes ont amorcé un dialogue avec les autorités françaises, certaines ayant mis en place des cellules de vigilance ou des systèmes de signalement accélérés en période électorale. Mais cette coopération repose encore largement sur une base volontaire. L’entrée en vigueur du Digital Services Act constitue une avancée importante en renforçant les obligations de transparence et de réactivité qui s’imposent aux plateformes, mais ses effets concrets doivent encore se déployer. La réalité demeure que la puissance publique ne dispose pas, à ce stade, d’un accès direct aux données permettant de documenter, qualifier et contrer efficacement une opération d’influence étrangère en temps réel. Les auditions ont montré que les parlementaires eux-mêmes n’ont qu’une capacité limitée à exercer leur contrôle sur ces enjeux.

La réponse institutionnelle doit être renforcée. Le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum) a marqué une étape structurante, mais ses moyens restent modestes face à l’ampleur de la tâche. La lutte contre les ingérences ne peut être cantonnée à une mission de veille. Elle suppose une stratégie articulée : meilleure coordination entre les administrations, capacité d’alerte rapide, exigence de transparence renforcée à l’égard des plateformes, montée en puissance de l’expertise publique sur les campagnes informationnelles. Elle suppose aussi une sensibilisation des citoyens eux-mêmes, afin de renforcer leur résilience face aux tentatives de manipulation. Il ne s’agit pas de transformer chaque débat sensible en objet de suspicion. Il s’agit de garantir que le cadre du débat démocratique, lui, ne soit pas affaibli à bas bruit par des puissances qui n’en partagent ni les règles ni les principes.

Le financement de la vie para-politique : une question en suspens.

Parmi les sujets abordés par la commission d’enquête, celui du financement de la vie politique a fait apparaître des tensions croissantes entre les principes consacrés par le droit – transparence, égalité, traçabilité – et des pratiques nouvelles, plus diffuses, qui contournent sans toujours violer les règles en vigueur. L’analyse des campagnes européennes et législatives de 2024 a mis en évidence plusieurs limites : disparités croissantes d’accès aux ressources, complexité du circuit des prêts intrapartisans, multiplication des soutiens indirects via des relais médiatiques, des influenceurs ou des structures para-politiques.

La commission a également souhaité se pencher à la demande du rapporteur sur un cas spécifique, rendu public par voie de presse à l’été 2024 : celui du programme « Périclès », financé par Pierre-Édouard Stérin. Ce programme, structuré autour d’un acronyme revendiquant des marqueurs idéologiques clairs, associe un objectif assumé de victoire électorale à une stratégie de long terme : sélection de candidats, mise à disposition d’outils technologiques, renforcement de la présence dans les médias, formation de cadres, préparation de contentieux ciblés. Le tout adossé à une projection budgétaire de 150 millions d’euros sur dix ans.

Ces éléments, partiellement confirmés lors de l’audition du directeur de Périclès, n’ont pu être pleinement confrontés. M. Stérin, sollicité à de nombreuses reprises, a refusé de comparaître devant la commission. Ce refus, malgré les garanties apportées sur sa sécurité et la possibilité d’une audition en présentiel dans des conditions apaisées, constitue une entrave manifeste à l’établissement des faits. C’est pourquoi j’ai pris la décision de saisir la procureure de la République de Paris.

La poursuite des travaux est indispensable pour apprécier si notre droit est aujourd’hui adapté à l’émergence d’acteurs nouveaux, à côté des partis politiques dont l’activité est très encadrée et à la frontière entre influence et action politique.

La commission n’a pas pu aller au bout de ce travail. Des auditions essentielles ont manqué. Des zones d’ombre subsistent. Il reviendra au législateur de poursuivre cette réflexion.

Conclusion

Les travaux de la commission ont permis de conforter la solidité de notre système électoral : les institutions tiennent, les procédures sont fiables, et les résultats acceptés. Ce socle fonctionne. Mais deux points de vigilance appellent à poursuivre l’effort : d’une part, l’influence croissante des réseaux sociaux et les risques d’ingérence étrangère ; d’autre part, l’émergence de nouvelles formes d’action politique.

Je tiens par ailleurs à exprimer ma réserve sur l’inclusion, dans les constats et recommandations du rapporteur, de propositions qui n’ont pas été abordées lors de nos auditions : qu’il s’agisse du vote obligatoire, du droit de vote à 16 ans, du vote des étrangers ou encore de la mise en place d’une VIe République. Ces sujets peuvent mériter un débat, mais ils ne sauraient apparaître ici comme le prolongement naturel de nos travaux.

Synthèse des propositions du Président

Encadrer les radiations pour perte d’attache communale en fixant un délai minimal avant un scrutin et en garantissant une information claire et traçable aux électeurs concernés.

Enrichir le Répertoire électoral unique (REU) en y intégrant des coordonnées numériques (email, téléphone) afin de faciliter l’information des électeurs et, à terme, la dématérialisation de la propagande électorale si l’électeur le souhaite.

Lever le moratoire sur les machines à voter en autorisant les communes qui le souhaitent à les utiliser, sous réserve d’un encadrement technique rigoureux et actualisé.

Refuser le vote électronique à distance à l’échelle nationale, en raison des risques accrus de contestation du scrutin et de l’impossibilité d’un recomptage.

Renforcer la réponse institutionnelle face aux ingérences étrangères, en augmentant les moyens de Viginum, en améliorant la coordination entre services de l’État et en exigeant davantage de transparence des plateformes numériques.

Poursuivre les travaux parlementaires sur le financement para-politique, afin d’évaluer s’il convient de faire évoluer le droit face à l’émergence de nouveaux acteurs politiques structurés hors des partis.

II. CONSTATS ET RECOMMANDATIONS DU rapporteur

INTRODUCTION

« La loi est-elle l’expression de la volonté générale, lorsque le plus grand nombre de ceux pour qui elle est faite ne peut concourir à sa formation ? Non. »

Dans son discours du 25 janvier 1790, Maximilien Robespierre s’oppose par ces mots au suffrage censitaire, qui permettait aux seuls citoyens les plus riches de voter aux élections et d’être eux-mêmes élus. Pourtant, déjà en 1789, la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen affirmait à son article 3 que « le principe de toute Souveraineté réside essentiellement dans la Nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d’autorité qui n’en émane expressément ». On ne peut d’ailleurs comprendre pleinement cet article sans le mettre en lien avec le tout premier, qui dispose que « les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droit. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l’utilité commune ».

235 ans plus tard, la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen fait toujours partie de nos droits fondamentaux, après avoir été inscrite dans notre bloc de constitutionnalité. Mais en a-t-on vraiment fini avec le suffrage censitaire quand on sait que 10 millions de nos compatriotes sont concernés par des problèmes d’inscription sur les listes électorales, qu’ils soient non-inscrits (2,9 millions de personnes) ou mal-inscrits (7,7 millions de personnes) ? En a-t-on vraiment fini avec le suffrage censitaire quand on constate les niveaux importants d’abstention aux élections dans notre pays ?

C’est pour répondre d’abord à cette question majeure que le groupe parlementaire de la France insoumise a fait le choix de recourir à son droit de tirage pour créer une commission d’enquête sur l’organisation des élections en France. L’enjeu est de taille : dans le système représentatif qui est le nôtre, où les citoyens délèguent par leurs votes leur pouvoir de décision à des élus qui sont censés être leurs représentants, comment s’assurer de la bonne représentativité de ces élus si les électeurs ne se rendent pas aux urnes ou, pire, en sont empêchés alors même qu’ils souhaitaient participer aux élections ? Comment garantir cette représentativité si des dysfonctionnements plus ou moins graves mettent en doute la sincérité du scrutin, qu’il s’agisse de problèmes matériels comme l’accès aux bureaux de votes ou les tentatives de triche aux élections, ou de problèmes liés à l’information honnête des électeurs, au moment où les tentatives d’ingérences étrangères et financières, l’intelligence artificielle, les réseaux sociaux ou encore les effets médiatiques et politiques des sondages peuvent constituer autant de sources de biais informationnels ou de manipulations pures et simples ?

Le droit de vote est un droit bien particulier dans notre pays. En République française, et ce depuis ses origines en 1792, l’identité nationale est attachée à la citoyenneté. Ainsi, la Constitution du 24 juin 1793, c’est-à-dire celle de la Ire République, ne différenciait pas « nationalité » et « citoyenneté » comme on le fait aujourd’hui. Et, depuis lors, être Français n’est ni une couleur de peau, ni une religion, ni une origine, ni un genre, ni une orientation sexuelle, ni même une langue. C’est bien sûr d’abord être républicain, c’est-à-dire être attaché aux valeurs de Liberté, d’Égalité et de Fraternité. Mais c’est aussi, très concrètement, être citoyen et pouvoir voter à toutes les élections. Ce qui nous fonde comme matériellement égaux, c’est notre droit de vote : dans l’isoloir, riche ou pauvre, homme ou femme, grand ou petit, valide ou en situation de handicap, quelle que soit notre religion ou absence de religion, une personne égale une voix. Nous sommes égaux dans notre capacité à faire la loi et, dès lors, dans notre devoir de la respecter.

Mais le vote est aussi un moment collectif, un rituel d’autodéfinition où le peuple exprime ce qu’il est en exprimant ce qu’il veut. Les élections (hors partielles) sont ainsi toujours convoquées nationalement, même quand elles concernent des scrutins locaux : tout le monde est appelé aux urnes en même temps, le même jour, et les élections participent ainsi d’une définition de ce que nous sommes politiquement comme peuple. Du moins… à la condition que tout le peuple s’exprime effectivement ou soit en capacité matérielle de le faire.

Aussi, dans une société qui se veut pleinement démocratique, nous devons donc nous donner collectivement pour objectif que l’ensemble du peuple participe aux élections et soit réellement représenté. Or, aujourd’hui en France, la grande gagnante des élections reste toujours l’abstention. Ainsi, en 2024, lors du premier tour des élections législatives anticipées, ce sont 16,4 millions de personnes inscrites sur les listes électorales qui ne sont pas allées voter. Cela représente plus d’une fois et demie le nombre de voix obtenues par le Rassemblement national (9,4 millions) ou le Nouveau Front Populaire (9 millions). Et ce chiffre ne tient d’ailleurs pas compte des personnes qui n’ont pas pu voter du tout, parce qu’elles n’étaient pas inscrites sur les listes électorales.

Au problème de l’abstention s’ajoute celui de la non-inscription sur les listes électorales. Les données de l’Insee sont alarmantes à cet égard : 2,9 millions de citoyens sont concernés par ce problème. Ce chiffre, colossal, représente plus du double du nombre de voix obtenues par le parti Les Républicains aux élections législatives de 2024. Par ailleurs, l’abstention elle-même peut être nourrie par le phénomène de la mal-inscription, qui représente un phénomène encore plus conséquent puisqu’elle concerne 7,7 millions de personnes. La mal-inscription désigne ainsi l’ensemble des citoyens qui, bien qu’inscrits sur les listes électorales, le sont à une adresse différente de celle de leur domicile. Les raisons sont multiples : défaillance administrative, réinscription non effectuée après un changement d’adresse, lieu d’études différent du lieu d’inscription… pour ne citer que ces exemples. En tout état de cause et devant tant d’anomalies, votre rapporteur ne peut que rejoindre Céline Braconnier et Jean-Yves Dormagen, spécialistes de l’abstention, lorsqu’ils affirment : « Le système électoral français, l’un des plus contraignants du monde, aggrave les inégalités de participation. (…) La procédure d’inscription sur les listes constitue en effet un puissant facteur d’auto-exclusion : elle nécessite une démarche spécifique (dont seuls sont exemptés les jeunes de 18 ans), alors que, dans la plupart des démocraties, elle est automatique ; il faut la renouveler après chaque déménagement, s’inscrire l’année précédant le scrutin, etc. Tout cela pénalise les populations les plus mobiles et génère un phénomène de “mal-inscription” ».

Or, il faut rappeler que l’abstention, au même titre que les problèmes de mal-inscription ou de radiation sont socialement situés. Comme dans bien d’autres domaines, ce sont les plus jeunes et les plus pauvres de notre pays qui en pâtissent. Le constat est donc simple : par des phénomènes matériels cumulés et parfaitement identifiés, la jeunesse et les personnes issues des classes populaires sont laissées à l’écart du pouvoir démocratique que constitue le vote. C’est donc bien là une nouvelle forme de suffrage censitaire qui ne dit pas son nom, ou un Cens caché, pour reprendre les mots du professeur de science politique Daniel Gaxie.

C’est donc pour trouver les moyens matériels d’en finir avec ce suffrage censitaire évitable que les insoumis ont décidé d’utiliser leur droit de tirage pour déclencher une commission d’enquête sur les élections.

Devant cette situation soulevant de réelles questions démocratiques, les pouvoirs en place n’ont pourtant pas jugé opportun de mettre en œuvre des campagnes massives d’inscription sur les listes électorales, ni de travailler à la mise en place d’un mode d’inscription automatique sur les listes électorales, comme cela existe dans la plupart des pays. Tout se passe comme si cette situation de non-inscription, de mal-inscription et d’abstention massive n’était pas considérée comme un enjeu majeur par les pouvoirs politiques qui se sont succédé à la tête de l’État. Pas plus que ne semblent l’être les radiations massives dites « pour perte d’attache communale » (500 000 depuis 2022), qui conduisent à la désinscription pure et simple de nos compatriotes des listes électorales, les privant parfois du droit fondamental de voter, comme on le verra avec le cas d’Évry-Courcouronnes, étudié dans ce rapport.

À l’issue de six mois d’enquête, votre rapporteur dresse plusieurs grands constats.

D’abord, il est nécessaire d’avancer vers un mécanisme automatique d’inscription sur les listes électorales, pour atteindre l’objectif « 100 % d’inscrits, 0 % de mal-inscrits ». Un tel objectif est atteignable à très court terme, à condition d’en faire un enjeu prioritaire, comme le souhaite votre rapporteur. Une telle mesure aurait aussi pour effet d’empêcher toute radiation abusive des listes électorales et de protéger le droit de suffrage de chaque citoyen. Par ailleurs, et sans même mettre en place un tel mécanisme, il est d’ores et déjà possible de mobiliser des moyens multiples pour augmenter le nombre d’inscrits et faire baisser le nombre des mal-inscrits, mais aussi d’augmenter l’information et la participation électorales.

D’autre part, votre rapporteur propose ici des solutions pour faire face aux risques multiples qui pèsent sur les élections :

Risques de triche, qui ont toujours existé dans les élections, mais où des fragilités du droit conduisent aussi à des points de faiblesse sur ce point, notamment sur la question des procurations.

Risques de radiations massives des listes électorales (qui pourraient atteindre plus d’un million de personnes entre deux élections présidentielles), et dont la distribution est non seulement socialement située, mais aussi politiquement située, pénalisant en particulier la gauche dans les élections.

Risques de dysfonctionnements dans le vote électronique, en particulier pour les Français de l’étranger qui utilisent ce système

Risque de difficultés d’accès aux bureaux de vote, soit en raison de changements organisationnels, soit en raison du manque de volontaires pour tenir ces bureaux

Risques de défaillance de l’information électorale, qu’il s’agisse des problèmes associés à l’envoi de propagande, à la disponibilité de panneaux électoraux, ou de difficultés pour toucher effectivement les citoyens avec cette information

Risques de manipulation de l’information associée au débat politique, qu’il s’agisse de tentatives d’ingérences étrangères ou de manipulations internes à l’aide des réseaux sociaux et de fausses informations, mais aussi d’ingérences financières visant à orienter le débat public autour de thématiques bien précises

Risques de rupture d’égalité du financement des campagnes entre les candidats à une élection par le contournement des lois sur le financement de la vie politique ou par les failles que peuvent comporter ces lois.

Risque de détournement du sens des élections par la place prise par les sondages dans le débat public et le manque de transparence qui entoure ces outils.

Ce dernier point, en particulier, a retenu l’attention de votre rapporteur, compte tenu de la place qu’il prenait dans la résolution tendant à la création de la commission d’enquête pour laquelle le groupe LFI a utilisé son droit de tirage. Celle-ci indiquait en effet que l’un des objectifs de la commission d’enquête était d’« éclairer les facteurs d’erreurs dans les sondages et [de] proposer une réglementation de leur usage pour assurer la sincérité des scrutins ». Pour répondre à cet objectif, il a donc fallu, d’abord, tenter de rompre l’opacité qui entoure les données associées à ces outils, et votre rapporteur a pu le faire partiellement en utilisant ses pouvoirs d’enquête sur pièces et sur place à la Commission des sondages. S’il a pu avoir accès à des données inédites, jamais publiées ni par les instituts, ni par les médias, ni par la Commission des sondages, il a toutefois pu constater que même l’organe de contrôle de ces outils ne dispose pas de toutes les informations nécessaires pour faire un travail rigoureux.

Au terme des auditions menées par votre rapporteur, il apparaît sans conteste que sondages et médias disposent d’une influence majeure sur la bonne tenue des élections. Les sondages jouent un rôle important, pour ne pas dire omniprésent durant la période de campagne électorale. Ils créent des réalités, façonnent l’opinion, et influent potentiellement sur les mécaniques de vote des électeurs. Ils sont présentés dans les médias comme des données scientifiques dont on nous répète régulièrement qu’« ils ne sont qu’une photographie » mais auxquels les acteurs politiques, médiatiques et plus largement les citoyens confèrent un rôle de quasi-prophétie pour l’avenir. Cela est particulièrement problématique dans la mesure où les travaux produits n’ont pas de caractère scientifique, comme l’a reconnu le directeur de l’institut de sondage IFOP en audition, et que les limites de ces derniers ne sont pas clairement exposées aux yeux de la population.

Or, les instituts de sondage peuvent commettre de très lourdes erreurs, qui ne sont pas sans effet sur les choix électoraux. Ainsi, lors de la dernière campagne présidentielle de 2022, Valérie Pécresse a été surestimée en moyenne de 3 points tandis que Jean-Luc Mélenchon a été sous-estimé en moyenne de 5 points. Par ailleurs, lors des élections législatives anticipées de 2024, les instituts de sondage donnaient le Rassemblement national vainqueur des élections. Il est pourtant arrivé, au final, en troisième position au deuxième tour, tandis que le Nouveau Front Populaire a remporté les élections… ce qu’aucun sondage n’avait anticipé. Quelles auraient été les pratiques de vote si certains sondages avaient envisagé cette possibilité, particulièrement dans un contexte où l’abstention a une fois encore été très forte ? Nul ne le sait… Et c’est précisément toute l’adresse argumentaire des instituts de sondage ! Votre rapporteur a pu le constater en audition : lorsqu’ils trouvent le « bon résultat », ils s’en félicitent pour donner a posteriori un caractère scientifique et prédictif à leurs travaux ; mais lorsqu’ils se trompent, et lourdement, ils se servent de leurs erreurs pour dire que, in fine, ce sont les électeurs qui décident et que cela prouve qu’ils n’ont aucune influence sur les choix électoraux. Imparable sophisme.

Votre rapporteur a donc cherché à éclairer ce point en détail. En traitant les plus de 14 000 fichiers transmis par la Commission des sondages, il a pu analyser les données agrégées de l’ensemble des instituts, en se concentrant particulièrement sur l’élection présidentielle de 2022. Personne n’avait jamais été en capacité de réaliser un tel travail, en raison de l’opacité qui règne sur ces données, mais aussi du manque de moyens de la Commission des sondages. Les résultats sont édifiants. Non seulement les instituts de sondage sont globalement incapables de constituer des échantillons réellement représentatifs de la population française, en particulier sur le plan politique (un comble quand on essaie de déterminer des intentions de vote), non seulement ils tendent à invisibiliser l’expression électorale future de ceux qui ne sont pas certains d’aller voter et qui pourtant le font in fine, mais il existe de surcroît des « redressements » qui tendent à aggraver et non à corriger les problèmes d’échantillon. Ce dernier point, en particulier, a pu être établi matériellement à partir des données, pourtant là encore très opaques, que votre rapporteur a pu recueillir.

Aussi, et pour toutes ces raisons, votre rapporteur appelle à renforcer la transparence des données issues des instituts de sondage, mais aussi à améliorer l’information des citoyens sur le sujet. Dans cette seconde optique, votre rapporteur espère que ses travaux permettront au monde médiatique de prendre toute la mesure des enjeux associés aux sondages et de tenir pleinement son rôle d’éclaireur du débat public afin d’améliorer, à l’avenir, la distance critique nécessaire des citoyens vis-à-vis des sondages électoraux comme des sondages dits « d’opinion ».

Cela apparaît d’autant plus nécessaire que les travaux de notre commission d’enquête ont conduit à éclairer d’un jour nouveau les risques d’ingérence dans la vie politique, en mettant en lumière l’existence d’ingérences économiques ou financières aux côtés des ingérences étrangères.

Si les ingérences étrangères sont connues, il ressort de nos travaux qu’elles constituent une menace réelle pour les prochaines élections, particulièrement compte tenu du fait que votre rapporteur a pu constater que les médias traditionnels peuvent s’en faire involontairement le relais.

Mais ce qui ressort sans doute encore davantage de notre commission d’enquête, c’est la place croissante prise par les ingérences financières dans la vie politique de notre pays. Si notre commission s’intéressait d’abord aux questions relatives au financement de la vie politique et aux enjeux associés, elle a peu à peu dirigé ses travaux vers le cas emblématique du projet Périclès, acronyme de « Patriotes, Enracinés, Résistants, Identitaires, Chrétiens, Libéraux, Européens, Souverainistes ». Ce projet, développé par le milliardaire Pierre-Édouard Stérin, déploie des objectifs visant à obtenir une « victoire idéologique », une « victoire politique ». Il évoque la possibilité de « former au combat électoral » des candidats, de « faire la différence lors des élections », de « construire une relation de confiance avec tous les leaders de la droite de demain », mais aussi de « rendre nos idées majoritaires dès maintenant » ou de « décrédibiliser et attaquer les idées adverses ».

Ce projet n’a malheureusement pu être qu’effleuré dans notre commission. D’abord parce qu’il n’en constituait pas un objectif central et qu’il n’est venu qu’à l’issue de nos travaux. Ensuite parce que, si le directeur général du projet Périclès s’est présenté en audition de notre commission, son initiateur, M. Stérin, a quant à lui utilisé toutes les méthodes dilatoires possibles pour éviter de se présenter devant nous avant la fin des travaux que nous menions. Votre rapporteur estime donc nécessaire de créer une commission d’enquête dédiée aux ingérences financières dans la vie politique et de ne pas la limiter au seul projet Périclès. En effet, il apparaît nécessaire d’envisager ces ingérences financières au sens large, et d’étudier celles qui viseraient à favoriser un camp politique, qu’il soit de droite ou de gauche, pour s’assurer que la vie démocratique et médiatique de notre pays elle-même ne devienne pas elle aussi, petit à petit, la propriété privée des personnes les plus fortunées.

Espérant que cette importante recommandation sera suivie par ses collègues députés, votre rapporteur tient ici à alerter une dernière fois ses concitoyens, mais aussi le monde médiatique, sur cette menace particulière qui pèse sur notre démocratie. Oui, un enjeu civilisationnel est désormais posé à notre société : certains semblent désormais prêts à ne reculer devant aucune méthode, même la manipulation de l’information, pour parvenir à leurs fins. Leur objectif n’est à l’évidence plus de convaincre les citoyens mais de les contraindre dans leurs choix électoraux. Et, plus encore que de nouvelles réglementations – qui seront peut-être néanmoins nécessaires – notre meilleur outil collectif pour se prémunir de cette nouvelle menace, comme de celle des ingérences étrangères, est le développement de notre esprit critique : face à ceux qui veulent manipuler l’information, le meilleur rempart sera toujours la possibilité de vérifier les sources, d’analyser leur origine, et donc d’être en capacité matérielle de se faire sa propre opinion de manière libre et éclairée.

Mais si votre rapporteur tenait ici à alerter ses lecteurs sur les risques qui pèsent sur les élections et les enjeux associés à l’information, il ne peut terminer cette introduction sans une note optimiste. Car ce rapport n’est pas seulement une étude des problèmes posés. Il contient aussi un grand nombre de propositions pour y remédier. Fort de ses 115 recommandations, il propose des solutions concrètes et d’intérêt général pour répondre à chacun des enjeux. Avec un objectif simple : protéger la démocratie contre ceux qui la menacent en permettant à tous les citoyens d’exercer leur souveraineté par le vote de manière libre et éclairée. Ou, pour le dire autrement, avec l’objectif d’appliquer pour de bon le programme politique que contient la devise de notre République : « Liberté, Égalité, Fraternité ».

Partie I : mobiliser les Électeurs

I. Le vote : un acte citoyen essentiel.

A. Le suffrage universel : une conquÊte historique, dont la pratique garantit la vigueur de la dÉmocratie française.

1. Le suffrage universel : une conquête populaire faite de luttes et de Révolutions.

Votre rapporteur souhaite en préambule rappeler que le suffrage universel, tel qu’il s’est imposé dans l’histoire constitutionnelle française, ne saurait être compris comme un acquis immédiat ou naturel de la démocratie représentative. Il est au contraire le fruit d’une construction juridique et politique progressive, issue de luttes et de révolutions populaires La monarchie n’est pas tombée toute seule : elle est tombée parce que des révolutionnaires et des républicains y ont mis un terme. Le suffrage universel ne s’est pas imposé naturellement : il s’est imposé progressivement par les luttes, et notamment celles des féministes qui ont rendu réellement universel un suffrage qui, 150 ans après la Révolution, ne l’était toujours pas.

Cette conquête historique du suffrage universel s’est opérée selon une logique ambivalente : si elle a permis l’élargissement du corps électoral, elle a également maintenu une conception restrictive de la participation politique, fondée sur le primat du régime représentatif et sur l’invisibilisation de ceux qui s’abstiennent ou qui votent “blanc”. Cette logique a également eu tendance à exclure du champ politique la capacité d’intervention directe des citoyens. Si le droit de pétition existe, il reste tellement encadré que son pouvoir d’intervention dans la chose publique est faible. D’autres formules plus directes encore comme le référendum d’initiative citoyenne pour proposer une loi, abroger une loi, ou encore révoquer un élu en cours de mandat, n’existent tout simplement pas encore dans le droit français.

a. La naissance du régime représentatif en France.

Selon François-Xavier Arnoux ([1]), spécialiste de l’histoire de l’abstention, auditionné par la commission, la naissance du régime représentatif en France doit être comprise au prisme des événements de 1789, au cours desquels les révolutionnaires ont progressivement mis en place un nouveau mode de légitimation du pouvoir fondé sur la représentation nationale, théorisé notamment par Talleyrand et Sieyès. Face à un pouvoir monarchique « de droit divin », qui disait tenir sa légitimité d’un dieu, la question de la légitimité du pouvoir politique issu de la Révolution était centrale : la notion de « souveraineté nationale » répondait à cet enjeu.

Ainsi, la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 proclame dès son article 3 : « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d’autorité qui n’en émane expressément. » Dès lors sont définis dans un même article à la fois l’unique source de la légitimité (« la nation », c’est-à-dire le peuple des citoyens) et la possibilité de la représentation, ou, pour le dire autrement, celui de la délégation de l’autorité populaire.

Mais dès lors que « le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation », la question du vote devient centrale. Et avec elle, sont posés immédiatement un grand nombre de sujets associés tels que la dimension du corps électoral (suffrage censitaire ? masculin ? universel ?), le mode de scrutin (direct ? indirect ? de liste ? à un ou deux tours ?), mais aussi, et cela dès les commencements des élections en France, la prise en compte ou non des « non-votes », que l’on parle de ce qu’on nomme aujourd’hui le vote blanc ou l’abstention.

Dans une France entrée en Révolution et où, selon François Xavier Arnoult, « les royalistes et les ultras cherchent à délégitimer l’action de l’Assemblée nationale nouvellement proclamée en n’y participant pas », les révolutionnaires vont chercher, toujours selon lui à « neutraliser toutes les voix contestataires, notamment les abstentionnistes ». Dans cette perspective, les révolutionnaires auraient d’abord conçu l’élection et la représentation qui l’accompagne moins comme l’expression directe de la volonté populaire que comme un mécanisme de désignation d’une autorité souveraine au nom de la nation, entendue comme une entité distincte du peuple dans son acception immédiate.

b. Le mandat représentatif, un moyen de « neutraliser la volonté politique de l’électeur » ?

La théorie du mandat représentatif repose, selon François-Xavier Arnoux, sur une justification juridique et politique précise : garantir la liberté de délibération des représentants contre toute forme d’instruction impérative émanant des électeurs. L’universitaire précise ainsi que « tout l’intérêt d’une assemblée délibérante est précisément de délibérer, c’est-à-dire de confronter puis harmoniser les points de vue pour que chacun s’exprime. Pour cela, il faut que les élus soient libres ». Cette construction impliquait donc un transfert décisif de souveraineté : « confier l’action politique à l’élu, et non plus à l’électeur, entraîne un transfert de pouvoir ». Ce transfert est, aujourd’hui encore, consacré à l’article 27 de la Constitution de 1958, qui dispose que « tout mandat impératif est nul ».

Dans cet ensemble doctrinal, la fonction du vote était dès l’origine perçue comme un simple mécanisme de désignation et non comme un véritable instrument d’expression directe de la volonté politique. François-Xavier Arnoux précise ainsi que, dans la tradition politique française, « l’élection n’est pas un acte de gouvernance mais une simple désignation parmi un panel de candidats choisis – n’oublions pas que jusqu’en 1795, les candidatures sont interdites ». La notion de suffrage exprimé, introduite en 1817 par la loi Lainé, a formalisé cette conception restrictive en « servant à ignorer les votes blancs et l’abstention ». Ainsi, la question de l’abstention et du vote blanc fut délibérément écartée du processus électoral dès l’origine.

c. L’extension progressive du droit de vote au cours des siècles.

Si les fondements du régime représentatif français sont apparus dès 1789, l’accès effectif au vote a fait, quant à lui, l’objet d’une extension progressive, marquée initialement par l’exclusion d’une partie substantielle de la population sur la base de critères économiques et sociaux. Le suffrage censitaire, instauré par la loi électorale de 1791, réservait en effet le droit de vote aux seuls citoyens masculins acquittant un impôt minimal, dit « cens », restreignant ainsi la participation politique à une minorité aisée. Ce système fondait la légitimité électorale sur la capacité contributive, conformément à une logique selon laquelle seuls ceux qui soutenaient financièrement l’État pouvaient être habilités à le gouverner. Il fut combattu fortement, avant sa mise en place et après elle, par les révolutionnaires jacobins, au premier rang desquels Maximilien Robespierre (voir encadré).

Le « cens » mettait de fait en cause l’égalité en droits garantie par la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 dès son article 1er. Aussi, après la Révolution du 10 août 1792, la déposition du roi Louis XVI et la chute de la monarchie Constitutionnelle, les élections convoquées dès le 11 août pour la formation de la Convention nationale se feront pour la première fois au suffrage masculin, sans distinction de revenu. Le 21 septembre 1792, au lendemain de la victoire de Valmy, la Convention nationale proclamera pour la première fois en France la République. Quelques mois plus tard, la Ire République consacrera le suffrage masculin dans une conception extensive de la citoyenneté et de la souveraineté populaire définies aux articles 4 et 7 de la Constitution du 24 juin 1793. Cette Constitution, sans doute l’une des plus démocratique que notre pays ait connu (mais jamais appliquée) consacrait également une capacité d’intervention citoyenne directe à la fois via le système des « Assemblées primaires », consacrées aux articles 11 à 20, mais aussi par un droit et même un devoir d’insurrection, consacré par l’article 35 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen qui lui servait de préambule.

La Révolution de février 1848 et l’établissement de la IIᵉ République consacreront de nouveau le suffrage universel masculin, supprimant toute condition de fortune. Les étrangers ayant participé à la Révolution et permis de faire tomber la monarchie de Juillet seront d’ailleurs naturalisés et deviendront citoyens Français. Les conditions d’obtention de la citoyenneté étaient encore élargies par rapport à la Constitution de 1793 puisque six mois de résidence en un même lieu suffisaient pour obtenir la citoyenneté française et donc participer à l’élection de l’Assemblée législative (loi électorale du 15 mars 1849).

Néanmoins, la participation demeurait fortement encadrée. Comme le rappelle François-Xavier Arnoux, « pendant la période révolutionnaire et ensuite, l’abstention est très forte, de l’ordre de 80 % du corps électoral ». À cet égard, l’idée selon laquelle le suffrage universel aurait immédiatement produit une démocratie électorale de masse constitue un mythe. De plus, les tentations de la bourgeoisie républicaine comme orléaniste à limiter la participation des classes laborieuses aux élections se concrétisèrent rapidement par une réduction du corps électoral, avec la loi dite des « Burgraves » du 31 mai 1850, qui établissait à trois ans la durée de résidence minimale dans une même commune pour être citoyen. De fait, avec cette restriction, une grande partie des artisans villageois et des ouvriers, industriels ou agricoles furent exclus du scrutin. Autrement dit : une forme de suffrage censitaire était dès lors rétablie sans pour autant avoir mis en cause dans les faits le principe du suffrage masculin. Il faudra ensuite plus d’un siècle de luttes féministes internationales et nationales pour que le suffrage devienne enfin réellement universel, c’est-à-dire non limité aux seuls hommes. La reconnaissance du droit de vote des femmes, est ainsi intervenue tardivement en droit français. Elle a été consacrée par l’ordonnance du 21 avril 1944, prise par le Gouvernement provisoire de la République française, après plusieurs décennies de revendications féministes et de débats parlementaires. Il a ainsi fallu attendre 1945 pour que les femmes participent effectivement pour la première fois aux élections municipales, parachevant formellement l’universalisation du suffrage.

L’extension du suffrage n’était toutefois pas finie. Ainsi, dès son arrivée au pouvoir en 1974, l’une des premières lois que fit adopter le président Valéry Giscard d’Estaing fut l’extension de la citoyenneté aux jeunes de moins de 21 ans. Promulguée le 5 juillet 1974, cette loi étendait le droit de vote à tous les jeunes de plus de 18 ans.

Toutefois, comme le souligne implicitement François-Xavier Arnoux, cette extension progressive du corps électoral ne remit pas en cause les fondements juridiques du régime représentatif, tels qu’ils avaient été établis dès 1789. Le vote a continué d’être conçu comme un acte de désignation à finalité majoritaire, excluant toute reconnaissance matérielle de l’abstention ou du vote blanc.

2. Les fonctions politique, symbolique et sociale du vote aujourd’hui.

Votre rapporteur souhaite rappeler que l’acte de voter, au-delà de sa seule dimension décisionnelle, revêt une pluralité de fonctions qui conditionnent la vitalité d’un régime démocratique. Il ne constitue pas seulement un instrument de désignation des gouvernants : il est également une forme ritualisée et codifiée d’expression de la liberté de choix politique (y compris de contestation), une pratique civique matérialisant l’appartenance à la communauté nationale et participant de sa définition elle-même et, enfin, un indicateur décisif de la robustesse (ou non) de notre édifice institutionnel.

a. Le vote comme « légalisation d’une forme de contestation » et de canalisation des conflits politiques.

Comme l’a souligné François-Xavier Arnoux au cours de son audition, Victor Hugo écrivait, à propos du droit de vote : « c’est le droit d’insurrection aboli par le droit de suffrage ». La première fonction du vote, sociale, réside dans sa capacité théorique à canaliser et légaliser un désir de contestation politique. En offrant aux citoyens la possibilité d’exprimer leur désaccord dans le cadre institutionnel des élections, il contribue à désamorcer les tensions sociales susceptibles de dégénérer en violence politique. En ce sens, le vote est en principe garant de la paix civile et de la stabilité démocratique, en plus d’en être la condition d’existence.

Lors de son audition, le professeur Alain Garrigou ([3]) a confirmé cette fonction intégrative du vote en insistant sur son rôle de pacification des électeurs dans l’histoire électorale française, selon une logique d’apprivoisement démocratique qui a rendu possible, au fil du temps, un comportement ordonné, rationnel et pacifié devant, dans, et à la sortie des bureaux de vote.

Bien sûr, il y a loin de la théorie à la pratique, et l’histoire récente de notre pays a démontré que la faiblesse de la participation électorale, en particulier pour les élections législatives, ou encore que le mode de scrutin à deux tours, qui conduit à choisir son candidat au premier et à éliminer celui dont on veut le moins au deuxième, peuvent conduire à une forme de disjonction entre l’expression de la souveraineté nationale par le vote (ou le non-vote) et la représentation politique de la Nation. De même, on a pu voir que lorsqu’une décision ou un fait politique était fortement contesté par une partie plus ou moins large de la population sans réaction du pouvoir en place, des mécanismes d’expression populaire plus vigoureux pouvaient s’exprimer fortement (gilets jaunes en 2018, mobilisations contre la réforme des retraites en 2022-2023, révoltes urbaines en 2023, pour ne citer que quelques exemples).

Le Vote ou le fusil, gravure de Louis-Marie Bosredon

© Bibliothèque Nationale de France

b. Le vote comme pratique rituelle garantissant le plein attachement à la démocratie.

Le vote revêt une dimension rituelle forte, qui participe de l’attachement des citoyens aux valeurs démocratiques. À ce titre, plusieurs acteurs auditionnés par la commission ont souligné l’importance de l’acte électoral comme moment structurant de la vie civique. François-Xavier Arnoux évoque un « moment où l’on fait nation », un acte par lequel se construit la définition du peuple comme sujet politique souverain.

De même, Tristan Haute ([4]) insiste sur le fait que le rituel électoral tel qu’il s’est construit sous la Troisième République engendrait une forme d’obligation sociale qui, sans être universelle, pouvait produire des effets comparables, voire supérieurs, à ceux d’une obligation juridique. Ce rituel repose notamment sur la mise en scène de l’égalité politique dans l’espace du bureau de vote, où chaque citoyen, quelle que soit sa condition sociale, est appelé à accomplir un même geste dans les mêmes conditions. Le déplacement physique, le passage par l’isoloir, le dépôt du bulletin dans l’urne, l’émargement sur la liste électorale forment autant d’éléments codifiés qui renforcent la perception d’un acte civique partagé.

À cet égard, les auditions ont suggéré que le développement du vote en ligne pourrait atténuer cette dimension collective et symbolique de la participation électorale, en substituant à la présence physique un geste dématérialisé privé de toute dimension cérémonielle. Alain Garrigou a ainsi mis en garde contre les risques d’effacement de cette « mise en scène du peuple qui fait la queue sans se disputer et qui accepte volontiers la discipline de vote » que constitue l’acte électoral, observant que le vote en ligne ferait perdre à l’élection sa caractéristique d’être un moment collectif de reconnaissance réciproque entre citoyens.

Car comme souhaite le rappeler votre rapporteur, le rituel électoral est aussi le moment d’une manifestation du sentiment d’appartenance nationale. Ainsi, ce qui se joue dans un scrutin, ce n’est pas seulement son résultat, même si celui-ci participe évidemment de la définition politique de ce que nous formons comme Nation (à ce titre, le deuxième tour du scrutin législatif de 2024, déjouant tous les sondages, a participé par exemple d’une définition clairement antifasciste du peuple français). Mais au-delà du résultat, le moment du scrutin est un temps où le peuple est appelé à « faire République » et à définir par la citoyenneté elle-même l’Égalité qui est au centre de notre devise nationale : dans l’isoloir, riche ou pauvre, grand ou petit, femme ou homme, quelle que soit notre religion ou absence de religion, quelle que soit notre origine, quelle que soit notre couleur de peau, une personne égale une voix. Et dès lors l’égalité républicaine est définie de la manière la plus forte qui soit : nous ne sommes pas seulement égaux en droits, nous sommes aussi égaux dans notre capacité à faire la loi et dans notre devoir de la respecter.

c. La participation électorale comme critère de légitimité démocratique et enjeu de robustesse institutionnelle.

D’après Céline Braconnier et Jean-Yves Dormagen ([5]), la participation électorale, directement liée au vote, occupe également une fonction cardinale : elle est le critère principal à travers lequel se mesure la vitalité démocratique. Plus encore, l’intensité de la participation est perçue comme un indicateur de la robustesse des institutions représentatives.

Cette dimension centrale de la participation est d’autant plus importante qu’elle joue un rôle structurant dans la perception de la légitimité des décisions publiques. En effet, une abstention massive peut conduire à une mise en question de la capacité du système représentatif à incarner véritablement la volonté générale.

B. Le régime juridique du vote en France : des modalités garantissant la robustesse du processus électoral.

1. Le statut de l’électeur.

a. La définition de l’électeur.

La définition de l’électeur peut être approchée de différentes manières. Il est, au sens de l’article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958, la matérialisation juridique du « peuple », lequel exerce la souveraineté nationale « par ses représentants ou par la voie du référendum ». Plus précisément, au terme de l’alinéa 4 de l’article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958, les électeurs sont définis comme « tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques ».

L’article L. 2 du code électoral précise que « sont électeurs les Françaises et Français âgés de dix-huit ans accomplis, jouissant de leurs droits civils et politiques et n’étant dans aucun cas d’incapacité prévu par la loi. » Certaines qualités juridiques conditionnent donc la capacité électorale d’une personne physique. Dans le détail, trois conditions doivent être réunies par l’électeur :

1° Il doit posséder la nationalité française ;

2° Il doit avoir atteint la majorité civile, fixée à dix-huit ans depuis la loi du 5 juillet 1974, abaissant l’âge de la majorité de vingt-et-un à dix-huit ans ;

3° Il doit, enfin, avoir la jouissance des droits civils et politiques, condition pouvant être affectée par certaines décisions judiciaires de condamnation pénale, d’interdiction légale ou de tutelle.

Le Conseil constitutionnel a, en outre, plusieurs fois rappelé que le droit de vote constituait une prérogative fondamentale attachée à la qualité de citoyen et qu’il devait être protégé comme une disposition constitutionnelle au sens des articles 1er et 3 de la Constitution. Il ne peut dès lors faire l’objet de restrictions qu’à la condition qu’elles soient nécessaires, proportionnées et précisément définies par la loi. En ce sens, la décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010 a affirmé que le législateur ne pouvait priver une personne de son droit de vote de manière automatique et indifférenciée, sans appréciation individualisée par l’autorité judiciaire ([6]).

b. Le statut administratif de l’électeur.

Si le droit de vote est rattaché à la nationalité, à la majorité et à la jouissance des droits civils et politiques, son exercice effectif est subordonné à une formalité administrative préalable – et de taille ! – : l’inscription sur les listes électorales. Au terme de l’article L. 9 du code électoral, « l’inscription sur les listes électorales est obligatoire » ; elle constitue le fondement administratif du statut de l’électeur.

Les listes électorales constituent des registres nominatifs tenus par les communes et centralisés au niveau national, recensant l’ensemble des citoyens remplissant les conditions légales d’exercice du droit de vote. Elles permettent l’organisation matérielle du scrutin, la répartition des électeurs entre les bureaux de vote, la vérification de l’identité des votants et l’établissement des statistiques de participation. Leur qualité et leur actualité conditionnent directement la sincérité du scrutin.

c. Le cas particulier de l’électeur européen et l’incohérence du droit français.

Les citoyens de l’Union européenne résidant en France peuvent, dans certaines conditions, être électeurs sans avoir la nationalité française. Ce régime dérogatoire découle de l’article 88-3 de la Constitution, introduit par la loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992, préalablement à la ratification du traité de Maastricht. Au terme de cet article, « le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales [et européennes] peut être accordé aux seuls citoyens de l’Union résidant en France. »

Cette dérogation est, en droit, encadrée par deux textes européens :

– la directive 93/109/CE du 6 décembre 1993 fixant les modalités de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants ;

– la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994 fixant les modalités de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils n’ont pas la nationalité.

En application de ces directives, les citoyens de l’Union résidant en France sont inscrits sur une liste électorale complémentaire, distincte de celle des électeurs français. Les listes complémentaires sont tenues par les communes et gérées selon des procédures analogues à celles de la liste générale, mais les électeurs européens n’y figurent qu’au titre des scrutins ouverts à leur participation.

2. Le statut de l’élection : l’encadrement de l’acte de vote.

Le droit électoral français repose sur un ensemble de principes fondamentaux, qui conditionnent la régularité du scrutin et structurent l’ensemble du contentieux électoral. Ces principes ne figurent pas toujours explicitement dans les textes constitutionnels ou organiques, mais sont régulièrement rappelés par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État, au titre des exigences attachées à la sincérité du scrutin.

Cette notion de sincérité du scrutin constitue du reste le principe directeur du contentieux électoral, au sens où son respect ou sa violation permettent de statuer sur la validité d’une élection. Elle est définie comme l’adéquation entre le résultat proclamé et la volonté librement exprimée de la majorité du corps électoral ([7]). Lorsque cette volonté ne peut être établie de manière fiable, le scrutin doit être annulé.

Trois principes juridiques permettent de caractériser l’exigence de sincérité : l’égalité devant le suffrage, la liberté du vote, et son caractère secret.

Le principe d’égalité se manifeste d’abord dans l’égalité de traitement des électeurs (chaque voix compte pour une), mais aussi dans l’égalité des conditions de compétition entre candidats. Il suppose une équité dans l’accès aux ressources électorales (temps de parole, financement), et se décline en une exigence d’équilibre démographique dans le découpage des circonscriptions, que le Conseil constitutionnel qualifie de « règle fondamentale » du droit électoral ([8]).

Le principe de liberté impose que le choix des électeurs soit exempt de toutes pressions. Il s’applique à l’organisation de la campagne électorale, qui ne doit pas faire l’objet d’une intervention de l’État en faveur de certains candidats, même indirecte. Cette exigence de neutralité s’applique tant aux actes préparatoires qu’à la tenue matérielle du scrutin.

Le secret du vote, enfin, est une garantie essentielle de la liberté de l’électeur. Il s’impose aux autorités administratives comme aux électeurs eux-mêmes, qui doivent se conformer à l’obligation d’user de l’isoloir, de l’enveloppe, et de ne manifester aucune intention de vote dans l’espace public du bureau. Toute atteinte à ce principe, même sous forme symbolique ou revendiquée, est susceptible de conduire à l’annulation du scrutin. L’article L. 59 du code électoral dispose à cet effet que « le scrutin est secret ».

C. La crise du vote : une remise en cause du suffrage qui touche la plupart des élections en France.

Votre rapporteur souhaite rappeler que la remise en cause contemporaine du vote ne saurait être analysée au seul prisme de l’abstention : elle traduit une évolution plus profonde des représentations collectives, dans laquelle le suffrage tend à perdre son statut de pratique fondatrice de la citoyenneté démocratique.

Cette évolution s’exprime moins par un rejet explicite du principe du suffrage que par une désaffiliation silencieuse et diffuse, dans laquelle le vote est parfois perçu comme un geste sans véritable efficacité politique, compte tenu du fait que même lorsqu’il est exprimé de manière claire et sans appel, des dirigeants politiques se permettent de l’ignorer. Il en est allé ainsi, par exemple, du vote « Non » lors du référendum de 2005 sur le Traité Constitutionnel Européen (TCE), exprimé à près de 55 % et par une participation forte de près de 70 % des électeurs en âge de voter ; pourtant, ce vote a ensuite été ignoré par des dirigeants de droite comme de gauche qui ont avalisé par leurs votes à l’Assemblée nationale, au Sénat, puis en Congrès le Traité de Lisbonne qui reprenait l’essentiel de ses dispositions. Plus récemment, et au terme d’une dissolution de l’Assemblée nationale qu’il avait pourtant lui-même prononcée, appelant à une « respiration démocratique », le chef de l’État Emmanuel Macron a quant à lui d’abord choisi d’ignorer pendant deux mois le résultat des urnes, prétextant d’une prétendue « trêve olympique », avant de nommer Premier Ministre Michel Barnier dont le parti était pourtant arrivé en quatrième position dans l’élection législative, avec seulement 6 % des voix au premier tour.

1. La contestation de la valeur sociale et politique du vote et de sa capacité à représenter l’intérêt général.

Le vote est en crise. Cette crise ne se résume pas à un désengagement quantitatif ; elle engage plus profondément la valeur symbolique et politique du suffrage. Ce diagnostic trouve un écho direct dans les représentations exprimées par les citoyens. Avec toute la distance critique que l’on connaît à votre rapporteur sur les sondages, le récent Baromètre de la confiance politique du Centre d’étude de la vie politique française (Cevipof) (vague 16, février 2025) ([9]) est sur ce point éclairant : 45 % des personnes interrogées considèrent que « ce n’est pas avec les élections qu’on peut changer les choses en France » et 57 % estiment que « les gouvernements ne peuvent plus faire grand-chose aujourd’hui, le pouvoir réel est ailleurs », dans les marchés financiers (31 %) ou dans les institutions européennes (18 %).

Les perceptions du rôle du suffrage et du gouvernement en France (février 2025)

Source : Cevipof, Baromètre de la confiance politique / vague 16 – février 2025, étude réalisée sur un échantillon de 3 561 individus.

Cette remise en cause affecte non seulement l’efficacité perçue du vote, mais aussi sa légitimité morale : 78 % des sondés jugent que « ce n’est pas parce que les femmes et les hommes politiques ont été élus qu’ils ont le droit de décider de [leur] vie » ; seuls 27 % d’entre eux considèrent que « la démocratie fonctionne bien en France ». Autrement dit, et non sans fondement compte tenu de la disjonction croissante entre les aspirations populaires et les décisions politiques effectivement prises, le sentiment dit « dégagiste » envers les représentants politiques est au plus haut. Et le vote, dès lors, est de plus en plus questionné comme moyen de « régler ses comptes » avec un pouvoir politique jugé – souvent en bloc – trop éloigné des préoccupations réelles des Françaises et des Français.

Les perceptions de la légitimité politique des élus en France (février 2025)

Source : Cevipof, Baromètre de la confiance politique / vague 16 – février 2025, étude réalisée sur un échantillon de 3 561 individus.

Comme l’a indiqué Tristan Haute devant la commission, cette crise touche particulièrement les jeunes générations, qui perçoivent d’autres formes d’action (manifestation, pétition, boycott) comme des vecteurs d’expression plus efficaces que le suffrage. Dans ces conditions, une partie croissante de la population semble estimer « que le vote est plus un droit qu’un devoir » et qu’il ne serait pas ou plus un outil pour changer de fond en comble la vie du pays Trouver des solutions concrètes à cet enjeu apparaît donc crucial à votre rapporteur.

2. Le contexte, plus large, d’une défiance généralisée à l’égard du régime représentatif.

La délégitimation du vote s’inscrit dans un cadre plus large de remise en cause des mécanismes de la représentation. Le Baromètre du Cevipof montre que 83 % des personnes interrogées considèrent que « les responsables politiques ne se préoccupent pas de ce que pensent les gens comme eux » ; seuls 25 % estiment que les élus sont « plutôt honnêtes ». Le rejet du régime représentatif se traduit aussi dans l’attractivité croissante de modèles alternatifs : 56 % des sondés se déclarent favorables à un « gouvernement d’experts non élus », et 41 % approuvent l’idée d’« un homme fort à la tête du pays, sans se préoccuper du Parlement ni des élections ».

Au cours des auditions menées par la commission d’enquête, ce phénomène a également été souligné par François-Xavier Arnoux, lequel a rappelé que les transformations du système représentatif l’avaient éloigné du principe de délibération : « dans la situation politique actuelle, il est rarissime que les interventions conduisent les députés à changer d’avis et à adopter une position différente de celle de leur groupe ».

Cette défiance croissante à l’égard du régime représentatif s’explique en partie par la perte de capacité des citoyens à influer réellement sur les décisions politiques. Comme l’a montré le philosophe récemment disparu Bernard Manin, les démocraties contemporaines reposent sur un « gouvernement représentatif » qui, tout en procédant d’élections libres, tend à fonctionner de manière de plus en plus oligarchique. Les électeurs choisissent des dirigeants, mais ces derniers échappent ensuite largement à leur contrôle. Ce décalage nourrit un sentiment d’impuissance politique : voter ne suffit plus à faire entendre sa voix, d’autant que les choix électoraux paraissent souvent restreints et peu différenciés. La critique du vote renvoie donc, plus largement, à une mise en cause du mode même de sélection et d’exercice du pouvoir dans les institutions actuelles.

3. La remise en cause du suffrage à l’échelle internationale.

La crise de légitimité que traverse le vote ne constitue pas une singularité française : elle s’inscrit dans une dynamique internationale de remise en cause du suffrage universel comme mécanisme exclusif d’expression de la volonté démocratique. Dans plusieurs régimes représentatifs, la légitimité des élections fait l’objet de contestations croissantes, tandis que des dispositifs alternatifs ou correctifs sont expérimentés.

Le phénomène est particulièrement marqué aux États-Unis, où le résultat de l’élection présidentielle de 2020 a été contesté par une partie significative de l’électorat n’acceptant pas la défaite du président sortant. Un épisode comparable a été observé au Brésil, tandis qu’en Turquie ou en Hongrie, des forces politiques installées dans les institutions contribuent parfois à remettre en cause la neutralité du processus électoral.

Ce constat est étayé par les données du V-Dem Democracy Report 2025, publié par l’Institut V-Dem (Varieties of Democracy Institute), rattaché à l’université de Göteborg en Suède. Ce rapport constitue aujourd’hui l’une des références empiriques et scientifiques les plus largement reconnues dans le champ des études démocratiques en sciences politiques. Dans son édition 2025, le rapport relève que plus de 40 États ont connu, au cours de la dernière décennie, une régression significative de la qualité de leurs processus électoraux. Il qualifie ce phénomène de « troisième vague d’autocratisation », mettant ainsi en lumière une dynamique progressive de remise en cause des standards démocratiques à travers le canal même des élections. En d’autres termes, la procédure électorale demeure, mais elle est instrumentalisée à des fins de consolidation autoritaire du pouvoir.

Pays en cours de démocratisation ou d’autocratisation, en 2024.

Cette carte du V-dem institute présente les pays en cours de démocratisation (en bleu) ou d’autocratisation (en rouge) en 2024. L’intensité des couleurs indique l’ampleur du changement observé sur l’indice de démocratie libérale (LDI) depuis le début de la transformation du régime.

À l’opposé de cette dynamique de dégradation des processus démocratiques, des expérimentations institutionnelles sont mises en œuvre dans plusieurs pays, visant à étayer ou compléter la légitimation démocratique acquise par le vote. On peut citer les conventions citoyennes tirées au sort, les jurys citoyens, les budgets participatifs ou les mécanismes de consultation populaire locale. Ces démarches s’inscrivent dans une tentative de réappropriation citoyenne des décisions publiques, hors du seul cadre du suffrage.

Plus largement, en France, et hors de tout cadre institutionnel préétabli, le mouvement des Gilets jaunes a porté plusieurs revendications démocratiques fortes, allant jusqu’à proposer la convocation d’une Assemblée Constituante pour faire une « VIe République » ou, selon d’autres appellations, une « Ire Démocratie ». Ce mouvement a en particulier revendiqué une forme d’intervention populaire plus directe dans les affaires politiques avec en particulier la proposition de mettre en place un droit nouveau au Référendum d’initiative citoyenne (RIC) pour proposer une loi, abroger une loi, révoquer un élu en cours de mandat ou, même, modifier la Constitution elle-même dans le cas où ce droit serait introduit dans le cadre de la Ve République.

Ces initiatives traduisent une interrogation contemporaine sur la place du vote dans la démocratie : est-il encore un instrument suffisant de souveraineté populaire, ou doit-il être redéfini dans un écosystème plus large de médiations et de participation citoyenne ?

II. L’abstention : un phénomène structurel confortant les inégalités politiques.

L’abstention constitue le deuxième volet, plus visible, de la crise du vote. Si elle n’est pas un phénomène nouveau, sa croissance doit inquiéter. Votre rapporteur souhaite, à ce titre, revenir sur ses différents facteurs, avant d’évoquer les voies opérationnelles permettant de tenter de la faire reculer.

En effet, si le suffrage universel est le fondement institutionnel de la démocratie représentative, sa désertion massive par une part croissante du corps électoral constitue un dangereux rétrécissement de l’espace civique. En outre, cette abstention, loin de se résumer en une simple indifférence de l’électeur, produit une dynamique électorale proche du suffrage censitaire d’autrefois : les groupes sociaux les moins dotés en ressources économiques, sociales ou symboliques participent moins régulièrement aux votes, ce qui confère mécaniquement un poids supérieur aux catégories les plus favorisées.

Cette fracture démocratique est accentuée par les phénomènes de mal-inscription et de non-inscription, qui viennent s’ajouter aux obstacles matériels, sociaux ou personnels à la participation. Pour le dire autrement et de manière très claire, tout se passe comme si les dirigeants politiques successifs n’avaient non seulement pas cherché à faire diminuer le phénomène de l’abstention de masse aux élections mais s’en étaient au contraire accommodés ou, pire, avaient établi leurs stratégies électorales en misant sur le maintien de cette très forte abstention.

A. L’État des lieux de l’abstention en France : un phénomène massif, durable et inquiétant.

L’abstention électorale en France revêt les caractéristiques d’un phénomène massif, durable et structurellement préoccupant, comme l’ont souligné nombre d’experts auditionnés par la commission d’enquête. Lors de son intervention, Tristan Haute a ainsi établi une distinction conceptuelle entre plusieurs formes d’abstention : « L’abstention constante, qui consiste à ne jamais voter, a été le fait de 16 % des personnes inscrites sur les listes électorales en 2022. L’abstention intermittente, qui consiste à ne voter que lors de certains scrutins, est très répandue : elle a concerné 47 % des personnes inscrites sur les listes électorales en 2022 », ce qui atteste de la prégnance du phénomène bien au-delà des seuls électeurs systématiquement éloignés des urnes.

Vote systématique, vote intermittent et abstention systématique de 2002 à 2022

Source : Élisabeth Algava et Kilian Bloch, « Vingt ans de participation électorale : en 2022, les écarts selon l’âge et le diplôme continuent de se creuser », Insee Première, n° 1929, 17 novembre 2022.

La directrice des statistiques démographiques et sociales de l’Insee, Christel Colin, a pour sa part rappelé les contours statistiques du phénomène en s’appuyant sur l’enquête électorale réalisée par l’Insee ([10]), laquelle s’étendait sur les quatre tours des élections présidentielle et législatives de 2022. Cette enquête, portant sur un échantillon de 34 000 personnes, a révélé que « 16 % des électeurs inscrits […] n’ont voté à aucun tour de ces scrutins (abstention systématique), 36 % ont voté à tous les tours (vote systématique) et 48 % ont voté par intermittence à certains tours, mais non à d’autres » ([11]).

Source : réponse écrite de l’INSEE au questionnaire adressé par le rapporteur de la commission d’enquête.

B. Pour une analyse sociologique de l’abstention : quels sont les profils des abstentionnistes et les facteurs de l’abstention ?

Partant du constat du caractère massif de l’abstention, votre rapporteur a souhaité en comprendre plus finement les ressorts sous-jacents. Comme l’a rappelé Céline Braconnier au cours de son audition : « l’abstention est multifactorielle » et il serait faux de la réduire à la seule incrimination de la procédure électorale. Il existe, en effet, « un lien très fort entre la participation électorale et le niveau de politisation » des individus ; « mais ce niveau est lui-même directement lié à certains facteurs sociodémographiques tels que l’âge, le niveau de vie ou la catégorie socioprofessionnelle ».

Ainsi, « plus vous êtes en difficulté économique, jeune, dépourvu de diplôme et isolé, plus vous avez de chances d’être non-inscrit ou de vous abstenir. »

1. Ruraux, urbains, ultramarins : l’abstention est partout sur le territoire national.

L’approche sociologique de l’abstention oblige à considérer, au-delà des seuls paramètres individuels, l’effet déterminant des lieux de vie sur les comportements électoraux. Ainsi, comme l’a souligné Tristan Haute lors de son audition, « du lieu d’habitation dépendent de nombreuses caractéristiques sociales, mais aussi des sociabilités favorisant ou freinant la participation électorale ».

Historiquement, la littérature sociologique a opposé les espaces ruraux, perçus comme des lieux de forte cohésion sociale, aux espaces urbains, souvent décrits comme des lieux d’anomie. Toutefois, cette opposition traditionnelle connaît aujourd’hui des inflexions majeures, comme l’a mis en évidence Sébastien Vignon. Selon les travaux de ce dernier, résumés par Tristan Haute, « certains villages sont devenus, notamment pour les classes populaires qui ne peuvent plus habiter dans le périurbain proche, des territoires de relégation sociale, où la sociabilité villageoise est en fort déclin ». Ces villages-dortoirs, caractérisés par « une juxtaposition de petits réseaux familiaux ou amicaux, parfois très faibles », se transforment progressivement en espaces marqués par l’isolement social, un facteur qui, selon Tristan Haute, « favorise peu la participation ». Cette analyse souligne la nécessité de dépasser les lectures simplistes d’un monde rural uniformément participatif et d’un monde urbain uniformément abstentionniste, en mettant en lumière « la forte hétérogénéité de la participation, tant au sein du monde rural que du monde urbain ».

Marie Neihouser ([12]) a, pour sa part, introduit des éléments de différenciation propres à certains territoires ultramarins et insulaires, insistant sur la nécessité de ne pas « trop essentialiser » les disparités géographiques. Selon elle, « en Corse et dans certains territoires ultramarins, l’éloignement du champ politique national et de l’action publique a un effet sur la participation électorale ». Cette configuration particulière conduit à observer que, dans ces zones, « les scrutins locaux peuvent mobiliser davantage que les scrutins nationaux et attirer des profils différents ». Il convient de noter que ce constat a été corroboré par la Direction générale des Outre-mer (DGOM).

Par ailleurs, votre rapporteur souhaite rappeler la place que peut jouer l’expérience vécue du racisme sur la participation électorale pour certaines personnes, et la forme de relégation qui peut être ressentie par les habitants des territoires ultramarins. De fait, et puisque le vote est un moment où l’on « fait Nation », il ne semble pas étonnant que celles et ceux qui sont régulièrement mis à l’écart de la Nation par des formes variées de « dénis de francité » (ex : contrôles d’identité dits « au faciès », discriminations à l’emploi, au logement, etc.) se mettent in fine elles-mêmes hors de la participation électorale puisqu’elles sont rejetées régulièrement - et parfois par des institutions publiques - hors des frontières de la citoyenneté française. Pour toutes ces raisons, il semble donc indispensable de mettre en place des politiques volontaristes de lutte contre le racisme et les discriminations, à commencer par une mesure simple : le récépissé de contrôle d’identité.

2. Une abstention « socialement située ».

Les auditions de la commission d’enquête ont également révélé le rôle prépondérant des facteurs individuels et sociaux dans la détermination du niveau de participation des individus. Christel Colin a, à cet égard, rappelé que « les jeunes adultes s’abstiennent plus souvent à tous les tours, ainsi que les personnes âgées de plus de 85 ans. Plus d’un jeune électeur sur deux a voté à certains tours, mais pas à tous. Inversement, le vote systématique est majoritaire parmi les 70-79 ans ». Cette répartition de la participation selon l’âge illustre une hétérogénéité des comportements électoraux, les générations les plus jeunes apparaissant de manière constante moins mobilisées.

Comportements de vote en 2002 et 2022 selon l’âge.

Source : Élisabeth Algava et Kilian Bloch, « Vingt ans de participation électorale : en 2022, les écarts selon l’âge et le diplôme continuent de se creuser », Insee Première, n° 1929, 17 novembre 2022.

Au-delà de l’âge, d’autres déterminants socioéconomiques jouent un rôle central. Christel Colin a ainsi souligné que « la participation croît nettement avec le niveau de vie et le diplôme », établissant une corrélation directe entre capital scolaire ou économique et la propension du citoyen à voter.

Comportements de vote en 2002 et 2022 selon le niveau de diplôme

Source : Élisabeth Algava et Kilian Bloch, « Vingt ans de participation électorale : en 2022, les écarts selon l’âge et le diplôme continuent de se creuser », Insee Première, n° 1929, 17 novembre 2022.

Marie Neihouser a également attiré l’attention de votre rapporteur sur un autre levier d’inégalité face au vote, moins immédiatement visible mais tout aussi structurant : le vote par procuration. Selon elle, « le vote par procuration augmente encore les inégalités de participation. Ceux qui votent par procuration sont ceux qui ont le plus de ressources économiques, culturelles ou sociales ». Elle a ainsi rappelé que les publics les plus précaires, c’est-à-dire « les plus pauvres, les moins aisés, les moins éduqués et même les plus âgés », recouraient peu à ce dispositif, malgré les difficultés matérielles qu’ils rencontraient pour se rendre aux urnes. Le mécanisme de la procuration, bien qu’il ait vocation à faciliter l’expression du suffrage, tend ainsi paradoxalement à renforcer « encore les écarts de participation entre catégories sociales ».

Un autre facteur favorisant l’abstention réside dans les transformations du monde du travail. Lors de son audition, Tristan Haute a mis en lumière l’impact des nouvelles formes d’emploi sur la mobilisation électorale, interrogeant notamment les effets de l’ubérisation de l’emploi. Il a ainsi souligné que ces travailleurs « disposent d’une faible autonomie dans leur travail, ce qui contribue à une forme d’apprentissage de la passivité ». En s’appuyant sur les travaux de l’économiste Thomas Coutrot, il a relayé l’hypothèse selon laquelle « ce phénomène pourrait conduire à une démobilisation politique des travailleurs en dehors du travail », ce qui soulève la question d’un affaissement plus large du civisme dans certaines catégories professionnelles précarisées.

Dans le sillage de ces réflexions sur les déterminants sociologiques de l’abstention, Christel Colin a retracé, devant la commission d’enquête, l’évolution historique des écarts de participation. Elle a ainsi rappelé que « l’abstention systématique est passée de 12 % à 16 % » entre 2002 et 2022, tandis que « le vote systématique a chuté de 48 % à 37 % ». Plus encore, elle a insisté sur l’aggravation des disparités : « l’écart de participation entre les personnes non diplômées et les personnes diplômées de l’enseignement supérieur était de 9 points en 2002, mais il a augmenté pour atteindre 15 points en 2022 », et « les écarts se sont sensiblement accrus entre les plus jeunes et la tranche des 60-80 ans, c’est-à-dire ceux qui votent le plus ». Ces évolutions démontrent que l’abstention est aujourd’hui « socialement située », avec une progression marquée de l’abstention « chez les non-diplômés et chez les ouvriers ».

3. L’abstention « constante » : un phénomène structurel en croissance, principalement nourri par la mal-inscription.

L’analyse sociologique de l’abstention ne saurait être complète sans une attention particulière portée à la catégorie des abstentionnistes dits « constants », c’est-à-dire ceux qui ne participent à aucun scrutin malgré leur inscription sur les listes électorales. Cette forme spécifique d’abstention, distincte par sa récurrence, traduit une déconnexion profonde et durable du citoyen à l’égard du vote.

Un des facteurs majeurs identifiés par les spécialistes auditionnés pour expliquer cette abstention chronique réside dans le phénomène de la mal-inscription. Céline Braconnier souligne ainsi que « quand on est mal inscrit, on a entre deux et trois fois plus de chances d’être abstentionniste de façon constante que lorsqu’on est bien inscrit » ; en effet, « le taux d’abstention constante des mal-inscrits est compris entre un quart et un tiers ».

À ce titre, votre rapporteur souhaite rappeler que la notion de mal-inscription, souvent considérée dans le débat public comme un simple aléa administratif, revêt en réalité des formes variées et soulève des enjeux démocratiques fondamentaux. En tant que principal facteur de l’abstention constante, elle est souvent liée à une distance trop importante séparant le lieu de résidence effective du citoyen de l’emplacement de son bureau de vote. Ainsi, comme le rappelle Céline braconnier, « à peu près la moitié des mal-inscrits […] habitent à moins de 17 kilomètres de leur lieu de vote ». Or, « moins on est politisé, plus le vote est coûteux et plus l’obstacle matériel peut être rédhibitoire en matière de participation ». L’effet de la distance au bureau de vote s’aggrave dans certains cas : « à peu près un quart des mal-inscrits se trouvent à plus de 91 kilomètres », précise Céline Braconnier, ajoutant qu’à Paris, « plus de la moitié des mal-inscrits se trouvent à plus de 200 kilomètres de leur lieu de vote ».

Il ressort de ces observations que la mal-inscription est intimement liée à la mobilité résidentielle, laquelle, comme l’a rappelé Céline Braconnier, « n’est pas propre à une catégorie sociale », bien qu’elle revête des formes différenciées selon le statut socioéconomique des individus : « ces dernières peuvent être plus ou moins contraintes, en lien avec le travail ou les études par exemple ».

Les conséquences pratiques de la mal-inscription ont été illustrées par Jean-Yves Dormagen devant la commission d’enquête, lequel a évoqué l’étude de cas de la cité des Cosmonautes en Seine-Saint-Denis : « la moitié des habitants y avaient un problème d’inscription, mais ceux qui étaient bien inscrits avaient voté assez massivement lors du fameux scrutin du 21 avril 2002 : ils s’étaient déplacés à plus de 80 % tandis que le taux de participation du bureau était de 59 %, preuve que l’abstention était essentiellement nourrie par la mal-inscription ». Cette analyse met en lumière un enseignement d’importance : ce n’est pas tant un déficit de volonté civique qui explique l’abstention massive dans certaines zones, mais bien un défaut d’information électorale adaptée, ou une trop grande rigidité des procédures d’inscription. Autrement dit : la responsabilité de l’abstention ne pèse pas d’abord, dans ces cas spécifiques, sur les personnes qui s’abstiennent mais sur un système administratif d’inscription qui organise une mal-inscription de masse.

III. La participation : une nécessité de combler les failles des systèmes d’inscription et d’information des électeurs.

Si l’abstention est un phénomène massif en France, votre rapporteur souhaite rappeler qu’elle ne constitue pas une fatalité. La commission d’enquête concernant l’organisation des élections en France a précisément été voulue pour identifier des solutions concrètes afin d’augmenter la participation électorale des citoyens, ainsi que pour mettre fin au caractère « socialement situé » du non-vote, c’est-à-dire en particulier à l’exclusion de certaines catégories sociales du vote. En républicain convaincu, votre rapporteur n’accepte pas l’idée que des inégalités sociales se transforment in fine en inégalités de pouvoir, et introduisent ainsi une brèche dans l’égalité qui est la règle entre citoyens.

Il est ainsi apparu nécessaire de chercher à mieux comprendre les raisons de la crise du vote en France, en interrogeant notamment les obstacles administratifs auxquels se trouve confronté l’électeur souhaitant voter. Il convient à cet égard de se concentrer sur le principe même de l’inscription sur les listes électorales, dont les modalités conditionnent très largement les niveaux d’abstention et de participation.

A. Le principe de l’inscription sur les listes Électorales.

L’inscription conditionne, en France, la capacité électorale du citoyen sur le plan administratif. Conformément à l’article L. 9 du code électoral, elle est obligatoire et doit précéder tout vote. L’article L. 11 du même code dispose ainsi que sont inscrits sur la liste électorale de la commune, sur leur demande :

– Tous les électeurs qui ont leur domicile réel dans la commune ou y habitent depuis six mois au moins et leurs enfants de moins de 26 ans ;

– Ceux qui figurent pour la deuxième fois sans interruption, l’année de la demande d’inscription, au rôle d’une des contributions directes communales et, s’ils ne résident pas dans la commune, ont déclaré vouloir y exercer leurs droits électoraux ;

– Ceux qui, sans figurer au rôle d’une des contributions directes communales, ont, pour la deuxième fois sans interruption l’année de la demande d’inscription, la qualité de gérant ou d’associé majoritaire ou unique d’une société figurant au rôle ;

– Ceux qui sont assujettis à une résidence obligatoire dans la commune en qualité de fonctionnaires.

En outre, sont inscrites d’office sur la liste électorale de la commune de leur domicile réel, en vue de participer à un scrutin :

– Les personnes qui ont atteint l’âge prévu par la loi pour être électeur à la date de ce scrutin ou, lorsque le mode de scrutin permet un second tour, à la date à laquelle ce second tour a vocation à être organisé ;

– Les personnes qui viennent d’acquérir la nationalité française.

1. L’état des lieux de l’inscription en France.

L’analyse du système d’inscription électorale en France repose sur un suivi statistique précis assuré par l’Insee, qui publie régulièrement des bilans du corps électoral. Christel Colin rappelle ainsi que « de 2019 à 2022, l’Insee a publié chaque année un état des lieux du corps électoral avant la tenue des scrutins de l’année ». Cette pratique s’est poursuivie, puisque « l’Insee a aussi publié cet état des lieux en mai 2024, avant les élections européennes, dans lequel il était indiqué que 49,5 millions de personnes étaient inscrites sur les listes électorales ».

Toutefois, ce taux global masque des écarts notables selon les classes d’âge. Toujours selon Christel Colin, « cette publication montrait que 95 % des Français en âge de voter étaient inscrits sur les listes électorales », un chiffre qui atteint « 100 % pour les jeunes de 18-24 ans, du fait de la procédure d’inscription d’office », mais qui s’établit à « 91 % pour les 40-54 ans ».

2. La mise en œuvre du Répertoire électoral unique : un outil facilitant l’inscription des électeurs sur les listes électorales.

a. Le principe du Répertoire électoral unique.

Le Répertoire électoral unique (REU), mis en place par la loi n° 2016-1048 du 1er août 2016, constitue une réforme d’ampleur du système d’inscription électorale en France, visant à centraliser et à fiabiliser la gestion des listes électorales. Selon les explications fournies par l’Insee, le REU a pour fonction essentielle « la gestion du processus électoral et la fiabilisation des listes électorales », en permettant une supervision unique et en temps réel des données relatives aux électeurs.

Concrètement, le REU repose sur une articulation entre plusieurs acteurs institutionnels. Les communes et consulats demeurent compétents pour recevoir les demandes d’inscription, procéder aux radiations et traiter les rectifications éventuelles. L’Insee, de son côté, assure la mise à jour continue du répertoire en exploitant les informations issues d’un vaste réseau administratif comprenant notamment le ministère de l’Intérieur (pour les acquisitions de nationalité), le ministère de la Justice (pour les décisions d’incapacité ou les condamnations pénales), le ministère des Armées (pour les militaires), ainsi que les données issues du répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP), c’est-à-dire de l’état civil (pour les décès et les acquisitions de majorité).

Le fonctionnement du répertoire électoral unique

Source : Centre de gestion de la fonction publique territoriale - Côtes-d’Armor

Ces échanges d’informations permettent d’actualiser le répertoire de façon continue et de garantir la validité des données. Il peut néanmoins octroyer à certains acteurs un pouvoir de radiation des listes électorales parfois très problématique, comme votre rapporteur a pu le constater lors de ses auditions ou encore en utilisant ses pouvoirs d’enquête sur pièces et sur place dans la ville d’Évry-Courcouronnes, qui détenait en 2024 le triste record national de plus de 16 % de personnes radiées des listes électorales, à quelques mois à peine des élections européennes.

Le système prévoit plusieurs modalités d’inscription : les inscriptions volontaires des électeurs (qui peuvent se faire en mairie ou en ligne), les inscriptions d’office (notamment pour les jeunes atteignant 18 ans et pour les personnes naturalisées), ainsi que les radiations automatiques, notamment en cas de décès. Ainsi, le REU remplace l’ancien système de gestion locale par les 35 500 communes, qui tenaient chacune leur propre liste électorale. Cette réforme a permis de résoudre plusieurs problèmes structurels identifiés sous le régime antérieur, notamment la présence de doublons ou l’inscription persistante de personnes décédées sur les listes.

Par ailleurs, le REU permet aux électeurs d’accéder à des services modernisés, tels que la consultation en ligne de leur situation électorale. Cette fonctionnalité offre à chaque citoyen la possibilité de vérifier, de manière sécurisée, son inscription et d’identifier son bureau de vote. La centralisation permet également une meilleure réactivité en cas de changement de situation de l’électeur, contribuant ainsi à limiter les risques d’erreurs ou d’exclusions injustifiées du corps électoral.

Focus sur le fonctionnement du répertoire électoral unique (REU)

La loi n° 2016-1047 du 1er août 2016 a réformé en profondeur les modalités d’inscription sur les listes électorales ainsi que leur gestion. Elle a notamment institué le Répertoire électoral unique (REU), un fichier national centralisé visant à simplifier et fiabiliser l’inscription des électeurs. Géré par l’INSEE, ce répertoire regroupe près de 49,5 millions d’électeurs et permet une mise à jour en continu des listes électorales.

Le REU a mis fin à de nombreuses anomalies telles que les doubles inscriptions, le maintien de personnes décédées sur les listes, ou encore certaines radiations injustifiées. Les données du répertoire sont automatiquement croisées avec l’état civil et les fichiers de la sécurité sociale, ce qui permet une vérification régulière et fiable.

Ce dispositif repose sur une collaboration entre plusieurs acteurs institutionnels : le ministère de l’Intérieur, le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, les communes, les consulats, et l’INSEE.

Le décret n° 2018-350 du 14 mai 2018 est venu préciser les modalités techniques de mise en œuvre du REU, en lien avec les articles L.16 à L.20 du code électoral, qui en constituent la base législative.

Pour les électeurs, l’entrée en vigueur du REU au 1er janvier 2019 a mis fin à la règle antérieure du 31 décembre comme date limite d’inscription annuelle. Désormais, l’inscription est possible jusqu’au sixième vendredi précédant un scrutin, permettant une plus grande souplesse et une meilleure prise en compte des recours.

Par ailleurs, la loi a introduit deux modifications majeures concernant les conditions d’inscription :

– Les gérants ou associés majoritaires d’une société inscrite au rôle des contributions communales peuvent désormais être inscrits sur la liste électorale de la commune concernée.

– Les Français établis à l’étranger ne peuvent plus être inscrits simultanément sur une liste électorale communale et sur une liste consulaire, mettant ainsi fin au double vote potentiel.

Désormais, plusieurs listes électorales sont gérées par le REU :

– Les listes électorales principales destinées aux électeurs de nationalité française : elles sont tenues par les communes.

– Les listes électorales complémentaires destinées aux électeurs non-français ressortissants de l’Union européenne. Elles sont tenues par les communes et se déclinent en deux versions : une première, européenne (ouvrant le droit de voter aux élections européennes) et une seconde, municipale (ouvrant le droit de voter aux élections municipales).

– Les listes consulaires pour les électeurs français installés à l’étranger : elles sont tenues par les consulats.

Enfin, la réforme modifie les missions des services communaux et consulaires : les maires ou autorités consulaires, sous le contrôle des commissions de contrôle, décident désormais des inscriptions et radiations pour perte d’attache communale. Les demandes d’inscription peuvent être déposées tout au long de l’année. Quant aux inscriptions automatiques pour les jeunes majeurs ou les personnes nouvellement naturalisées et aux radiations pour décès ou incapacité, elles sont directement prises en charge par l’INSEE.

Il est à noter que le REU ne s’applique pas à la Nouvelle Calédonie-Kanaky.

b. Le succès de la mise en œuvre du Répertoire électoral unique.

L’efficacité de la réforme opérée par la mise en place du Répertoire électoral unique (REU) a été unanimement soulignée lors des auditions conduites par la commission d’enquête. Christian Charpy ([13]), venu présenter un récent rapport de la Cour des comptes sur l’organisation des élections, a ainsi rappelé que « la création du répertoire électoral unique (REU) en 2019, […] a globalement été un succès ».

L’amélioration de l’accessibilité des démarches électorales s’est également traduite par la création et le développement de nouveaux outils. Christian Charpy a rappelé à cet égard « la création ou le développement de téléservices pour les électeurs : vérification de la situation électorale, inscription en ligne, demande de procuration en ligne ». Ces outils numériques ont rencontré un succès réel, notamment à l’approche de l’élection présidentielle de 2022, pour laquelle la Cour des comptes dit avoir « constaté une croissance des inscriptions volontaires ».

Du point de vue de la mise en œuvre locale du REU, Guy Geoffroy ([14]), vice-président de l’Association des maires de France (AMF), a noté que « le dispositif fonctionne d’une manière qui donne satisfaction à nos services, qu’il s’agisse des communes qui disposent d’un personnel et de compétences avérées ou des communes moins nombreuses en population et donc en effectifs d’agents ».

En somme, la mise en œuvre du REU apparaît comme un succès tant sur le plan technique que sur le plan opérationnel, conjuguant amélioration de la fiabilité des listes électorales et facilitation concrète de l’exercice du droit de vote.

c. Les utilités multiples du REU.

Au-delà de sa fonction première de fiabilisation des listes électorales, le Répertoire électoral unique (REU) se distingue par une série d’utilités opérationnelles et statistiques qui renforcent son rôle stratégique dans l’organisation des scrutins.

Sur le plan statistique, Christel Colin indique que le REU « permet notamment de décrire le corps électoral, ses caractéristiques sociodémographiques (sexe et âge), de calculer des taux d’inscription sur les listes en comparant avec la population et de décrire l’évolution dans le temps du corps électoral, notamment les radiations et inscriptions entre deux scrutins ». Ce volet statistique permet un suivi précis et actualisé des dynamiques électorales. Il a d’ailleurs permis à votre rapporteur de demander plusieurs précisions à l’Insee concernant les radiations et ainsi d’objectiver des problèmes de radiations excessives pour certaines villes comme Évry-Courcouronnes.

Le REU offre également la possibilité d’analyser les procurations électorales. Christel Colin précise qu’il « permet de compter les procurations et de décrire le profil des mandants, leur sexe, âge et lieu de résidence, et de croiser le profil des mandants et celui des mandataires », mentionnant notamment que « 3,4 millions d’électeurs avaient établi une procuration pour les législatives anticipées de 2024 ».

Enfin, le répertoire est interconnecté avec trois démarches en ligne essentielles : « s’inscrire sur les listes électorales, s’informer sur sa situation électorale et établir une procuration », démarches qui, selon Christel Colin, « rencontrent un succès important », ce qui témoigne de la modernisation de l’accès aux démarches électorales.

B. La non-inscription : près de 3 millions de citoyens exclus du vote.

Malgré les avancées notables permises par la réforme et la mise en œuvre opérationnelle du REU, ces évolutions techniques et administratives n’ont pas suffi à lever l’ensemble des obstacles à la pleine effectivité du suffrage universel. En effet, au-delà de la question de la fiabilité des listes électorales et de la simplification des démarches d’inscription, subsiste une problématique structurelle : celle de la non-inscription persistante d’une part des citoyens, et cela même après la mise en place du REU, qui pourrait pourtant permettre d’avancer vers l’inscription de 100 % des citoyens en âge et en droit de voter.

La non-inscription sur les listes électorales désigne le fait, pour une personne remplissant les conditions légales pour voter, de ne pas figurer sur les listes électorales. Cette non-inscription peut être causée par de multiples facteurs. Par exemple, par un défaut de démarche volontaire, une méconnaissance des démarches administratives et des délais d’inscription, un échec de l’inscription automatique par l’INSEE d’un citoyen ayant atteint la majorité, ou encore une radiation des listes électorales pour « perte d’attache communale »

Les conséquences juridiques d’une non-inscription se traduisent par une impossibilité de voter et d’être candidat à des élections, ainsi que par l’absence de recours possible pour la personne non-inscrite le jour du scrutin.

Pour Tristan Haute « la non-inscription concerne 5 % du corps électoral potentiel, une catégorie que l’on néglige trop souvent en parlant uniquement en pourcentage des inscrits ». Pour les élections européennes de 2024, le nombre de personnes non-inscrites et pourtant en droit de voter était ainsi évalué à près de 3 millions de personnes (2,9 millions), soit l’équivalent d’une liste qui aurait pu réaliser un score de plus de 10 % dans cette élection et compte tenu du niveau d’abstention.

La mise en place de l’inscription automatique des jeunes atteignant l’âge de 18 ans a fort heureusement permis de faire reculer le phénomène de la mal-inscription. Comme le rappelle Tristan Haute, « pour les jeunes, on est passé avec l’inscription automatique de 10 % de non-inscrits en 2012 à 5 % en 2022. » Toutefois, « il ne faut pas oublier que la non-inscription et la mal-inscription s’interpénètrent : lorsque vous êtes mal inscrit depuis longtemps, vous finissez par être radié des listes électorales. »

C. La mal-inscription : un phénomène d’ampleur à faire reculer.

Votre rapporteur souhaite donc attirer l’attention sur un deuxième facteur majeur d’affaiblissement de la participation électorale, déjà évoqué : la mal-inscription. La mal-inscription consiste en l’inscription d’un électeur sur une liste électorale d’une commune autre que celle de sa résidence effective, pouvant entraîner un éloignement géographique du bureau de vote et un non-exercice de facto du droit de vote.

1. Le phénomène de la mal-inscription.

Christel Colin a rappelé que « lors de l’élection présidentielle de 2022, 16,5 % des électeurs, soit 7,7 millions de personnes, étaient inscrits dans une commune autre que celle de leur résidence principale, telle que déclarée au recensement de la population ». Elle a toutefois rappelé que ces situations ne relèvent pas toutes nécessairement d’une mal-inscription problématique, car « le code électoral prévoit différents cas de figure où l’inscription électorale est possible dans une commune différente de la commune de résidence, par exemple pour les jeunes de moins de 26 ans ». Cependant, dans l’immense majorité des cas, la mal-inscription est involontaire, ce qui est extrêmement problématique sur le plan démocratique compte tenu du fait qu’elle est l’un des facteurs les plus prédictifs de l’abstention.

Votre rapporteur estime important de souligner que, bien que le REU ait permis de centraliser et de fiabiliser les inscriptions électorales, il ne peut, par sa nature même, traiter la question de la pertinence géographique de l’inscription. En effet, le REU garantit l’unicité de l’inscription et la régularité administrative des données mais ne remet pas en cause le principe, toujours en vigueur, qui autorise l’inscription dans une commune autre que celle de résidence principale selon les critères prévus par le code électoral. Ce dispositif, s’il sécurise la qualité formelle des listes, ne répond donc pas aux situations dans lesquelles des électeurs demeurent inscrits dans des communes éloignées de leur domicile effectif, ce type de situation engendrant une abstention mécanique le jour du vote faute de présence physique dans la commune d’inscription. La mal-inscription relève ainsi d’une problématique distincte, que la modernisation actuelle des procédures administratives n’a pour l’instant pas suffi à résorber.

part des personnes non inscrites sur les listes électorales de leur commune de résidence principale par département, en 2022.

Source : Chantal Brutel, « Élection présidentielle 2022 : 16,5 % des électeurs inscrits l’étaient dans une autre commune que celle de leur résidence principale », Insee Première, no 1986, 6 mars 2024.

À ce titre, Céline Braconnier a souligné la dimension structurelle du phénomène en rappelant que « la procédure d’inscription sur les listes électorales est très ancienne et correspond à une époque où la mobilité était beaucoup moins forte ». Elle a mis en lumière les transformations sociales et professionnelles qui nourrissent aujourd’hui cette réalité, précisant que « celle-ci est désormais nourrie par différents facteurs, tels que les études et le travail. Environ la moitié des mal-inscrits ont moins de 35 ans, répartis équitablement entre les deux premières tranches de la jeunesse ». Elle a également attiré l’attention sur la situation particulière des jeunes adultes en indiquant que « les étudiants sont très représentés dans cette catégorie, de même que les jeunes cadres qui déménagent pour leur travail ou quittent les centres-villes une fois qu’ils ont un deuxième enfant, et qui ne se réinscrivent pas tout de suite sur les listes électorales ».

Cette analyse a permis de mettre en lumière un effet secondaire paradoxal de la réforme de l’inscription automatique des jeunes majeurs : « certes ils procrastinent, mais il y a aussi une méconnaissance de l’étape de l’inscription sur les listes qui a sans doute été accentuée par l’inscription d’office à 18 ans », a indiqué Céline Braconnier, précisant que « cette mesure a bien sûr permis de réduire les non-inscriptions […], mais elle a aussi mécaniquement produit de la mal-inscription quelques années plus tard : ne s’étant pas déplacés pour s’inscrire la première fois, les jeunes, lorsqu’ils deviennent autonomes, ne le font pas pour une réinscription ».

Jean-Yves Dormagen a confirmé le caractère massivement générationnel du phénomène en affirmant que « la mal-inscription est effectivement essentiellement liée à l’âge, et il est important de se rendre compte des proportions : en gros, la moitié de la jeunesse n’est pas en situation de voter sur son lieu d’habitation, si l’on inclut la petite partie de jeunes non-inscrits qui n’ont pas bénéficié de l’inscription automatique à 18 ans ». M. Dormagen a ainsi souligné que « plus de 40 % des 25-30 ans sont mal inscrits, dans une situation qui rend le vote très compliqué ».

Devant la commission d’enquête, il a particulièrement insisté sur le cas des étudiants : « ils sont une minorité à pouvoir voter dans la ville où ils résident, ce qui a des effets spectaculaires sur la composition du corps électoral ». À titre d’illustration, « pour les élections municipales par exemple, il faut savoir que, dans les villes et les grandes métropoles, les étudiants représentent entre 3 % et 4 % des votants alors qu’ils constituent environ le quart des habitants ».

Part des personnes non inscrites sur les listes électorales de leur commune de résidence principale selon l’âge, en 2022.

Source : Chantal Brutel, « Élection présidentielle 2022 : 16,5 % des électeurs inscrits l’étaient dans une autre commune que celle de leur résidence principale », Insee Première, no 1986, 6 mars 2024.

2. Comment la mal-inscription fausse le résultat des élections.

Socialement située essentiellement chez les moins de 35 ans comme on vient de le voir, la mal-inscription – et l’abstention qu’elle occasionne par l’incapacité matérielle à aller voter – pourrait conséquemment avoir des effets directs sur les résultats électoraux. Ainsi, lors de l’élection présidentielle de 2022, 31 % des jeunes de 18-24 ans avaient porté leur vote sur la candidature de Jean-Luc Mélenchon (contre 26 % pour Marine Le Pen et 20 % pour Emmanuel Macron) ; un chiffre qui montait à 34 % chez les 25-34 ans (contre 25 % pour Marine Le Pen et 23 % pour Emmanuel Macron). Effet direct de la mal-inscription des plus jeunes, 42 % des 18-24 ans et 46 % des 25-34 ans s’étaient abstenus, tandis que seuls 12 % des 60-69 ans s’étaient abstenus. En résumé, en moyenne, le « poids » électoral des 60-69 ans était près de deux fois plus élevé que celui des 25-34 ans ([15]). Et comme leurs choix électoraux étaient diamétralement opposés à celui de leurs plus jeunes compatriotes (30 % pour Emmanuel Macron, 23 % pour Marine Le Pen, 17 % pour Jean-Luc Mélenchon), ils revenaient à accentuer des écarts politiques qu’une absence de mal-inscription et une égale capacité à participer auraient pu corriger.

répartition des préférences de vote selon l’âge.

Source : Ipsos- Sopra Steria.

Pour le dire autrement : sans la mal-inscription des plus jeunes, et avec une égale participation de ceux-ci au scrutin, Jean-Luc Mélenchon aurait vraisemblablement été au second tour de l’élection présidentielle. La mal-inscription étant inégalement répartie socialement en particulier en raison de l’âge (mais pas seulement), elle participe donc à fausser le résultat des élections. La combattre est donc une nécessité pour s’assurer d’une meilleure représentation politique de la population, et en particulier de la jeunesse.

D. Les radiAtions excessives des listes électorales : un risque d’arbitraire et de manipulation des élections.

1. Présentation du système de radiation des listes électorales.

Votre rapporteur souhaite enfin mentionner un autre obstacle à la pleine effectivité du droit de vote, lequel se situe à un autre moment du cycle électoral : celui des radiations excessives des listes électorales.

Si la mise en œuvre du REU a considérablement fiabilisé la gestion administrative des listes, plusieurs acteurs auditionnés par la commission ont souligné que cette modernisation n’avait pas totalement éliminé certains dysfonctionnements en matière de radiations. En effet, même en étant effectuées dans le respect de règles formelles, celles-ci peuvent se traduire par une exclusion du droit de vote pour des élections nationales ou locales de pans entiers de la population d’une ville. Cette problématique, qui touche particulièrement des publics populaires ou fortement mobiles, mérite un examen attentif. Et cela d’autant plus que cela peut conduire à peser, parfois lourdement, sur le résultat des élections. La radiation des listes électorales désigne la suppression d’un électeur du REU lorsque celui-ci ne remplit plus les conditions légales pour figurer sur la liste électorale d’une commune ou d’un poste consulaire. Cette procédure, qui entraîne une privation du droit de vote, peut être automatique (décès, perte des droits civiques, déménagement), ou répondre à une situation administrative circonstanciée, lorsqu’elle résulte d’une décision du maire, en application de l’article L. 18 du code électoral ([16]).

Conformément à l’article L. 11 du code électoral, tout électeur doit justifier d’un lien avec la commune (domicile, résidence continue, qualité de contribuable, etc.). Si ces conditions ne sont plus remplies, le maire a l’obligation de procéder à la radiation de l’électeur. Cette décision est ensuite vérifiée par la commission de contrôle communale prévue à l’article L. 19 du même code, laquelle peut, si nécessaire, procéder à une réinscription.

La mise en œuvre des radiations a été facilitée par la mise en place du REU. Ce dernier permet au maire de radier un électeur pour perte d’attache communale. Comme le rappelle l’Insee dans sa contribution écrite, « les investigations pour déterminer si l’électeur a perdu ou pas son attache communale sont de la seule responsabilité de la commune et sont menées avec des outils hors REU. » Dès lors, le REU ne met pas fin à la possibilité qu’existent des radiations excessives.

Le nombre de sollicitations de l’Insee par les tribunaux judiciaires instruisant des contentieux en la matière peut constituer un indicateur intéressant pour évaluer le volume de ces radiations réputées excessives. Il ne s’agit que d’un indicateur indirect, car ces contentieux n’ont pas tous comme origine une radiation, que tous les tribunaux ne sollicitent pas l’Insee et, surtout, que toutes les personnes injustement radiées des listes électorales ne font pas nécessairement de recours devant le tribunal administratif – loin de là. Comme le souligne par ailleurs l’Insee, l’ordre de grandeur de ces contestations par voie judiciaire, supposant une saisine de l’Insee, ne représente que 0,4 % du total des radiations pour perte d’attache communale.

Aux radiations excessives s’ajoutent les radiations mal anticipées. Celles-ci sont liées à un défaut d’information ou de notification : l’électeur n’est pas informé de sa radiation dans des délais raisonnables, ce qui l’empêche de contester la décision à temps ou de se réinscrire avant un scrutin.

Christel Colin, lors de son audition par la commission d’enquête, a ainsi précisé les proportions détaillées des différentes catégories de radiations observées entre mars 2022 et mai 2024 :

« Entre mars 2022 et mai 2024, le premier motif de radiation des listes électorales a concerné l’inscription dans une autre commune, pour un total de plus de 2 millions de radiations sur la période. Dès qu’un électeur s’inscrit dans une nouvelle commune, il est automatiquement radié de l’ancienne commune par le REU, sans aucune action de quiconque.

« Le deuxième motif de radiation concerne les décès, qui se sont élevés à 1,2 million sur la période mentionnée », précisant que « l’Insee radie automatiquement les personnes des listes électorales sur la base des informations que nous récupérons dans le répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP).

« Le troisième motif de radiation est lié à la perte d’attache communale, dont les communes ou les consulats sont responsables. 530 000 radiations de ce type sont intervenues sur la période de deux ans considérée. Les autres situations concernent essentiellement des décisions de justice ou des décisions de la commission de contrôle communale, soit 72 000 cas entre 2022 et 2024. »

Nombre de radiations opérées entre mars 2022 (élection présidentielle)

et mai 2024 (élections européennes)

Source : contribution écrite de l’Insee transmise à votre rapporteur à l’issue de son audition par la commission d’enquête. Pour information de contexte : le nombre d’inscriptions sur la même période est de 4,5 millions pour un total de 49,3 millions d’électeurs.

Guy Geoffroy, vice-président de l’AMF, a fourni un éclairage synthétique sur la répartition globale de ces radiations : « En 2024, ces radiations n’ont pas été anodines, puisque leur nombre représentait 8 % de l’ensemble du corps électoral. Cependant, seulement 13 % de ces radiations ont été opérées dans le cadre de la perte d’attache communale. La plus grande partie de ces radiations est constituée par les personnes décédées, soit environ 30 %. Ensuite, 55 % de ces radiations interviennent du fait d’une inscription sur une autre commune, ce qui signifie que les personnes radiées ont la possibilité de voter dans leur nouvelle commune. »

2. Les radiations pour perte d’attache communale : un risque d’arbitraire et de suffrage censitaire.

Votre rapporteur souhaite attirer l’attention sur le fait que, bien que quantitativement minoritaires au regard de l’ensemble des radiations, les radiations excessives ou mal anticipées touchent de manière disproportionnée des publics des milieux populaires, ce qui revient à exclure du corps électoral une partie de la population et à rétablir parfois une forme de suffrage censitaire qui ne dit pas son nom.

En effet, nos compatriotes des milieux populaires, et en particulier des quartiers populaires urbains, présentent des caractéristiques qui les exposent davantage à des ruptures administratives ou à des défauts d’information : mobilité résidentielle fréquente, logements dégradés qui posent des problèmes d’adressage des courriers, problèmes plus urgents à régler que l’inscription (ou le maintien de l’inscription) sur les listes électorales, éloignement des canaux ordinaires d’information citoyenne, etc. Ces facteurs peuvent contribuer à accentuer le risque d’une radiation subie, non identifiée par l’électeur avant le scrutin, engendrant in fine une privation du droit de vote sans possibilité immédiate de régularisation

Plus grave encore : votre rapporteur a constaté dans ses auditions qu’en l’état actuel du droit, rien n’interdit un maire en exercice de procéder à une radiation des listes électorales d’une partie des électeurs de sa commune dans les six semaines qui précèdent le scrutin, période au cours de laquelle une réinscription par les voies traditionnelles est impossible, exigeant un passage par le tribunal administratif pour faire valoir ses droits de citoyens. Cette situation fait peser un risque majeur d’arbitraire sur les décisions associées aux radiations sur les listes électorales et fait peser un puissant enjeu démocratique sur les élections municipales à venir. Elle exige de toute urgence une correction du droit afin de protéger nos concitoyens de radiations qui pourraient s’avérer arbitraires.

En outre, l’articulation entre les obligations légales pesant sur les communes et la capacité effective des électeurs à contester leur radiation dans les délais légaux demeure un frein à la participation. L’absence ou l’insuffisance de notification formelle, souvent relevée lors des auditions, accroît cette vulnérabilité, car elle empêche l’électeur de réagir à temps pour faire valoir ses droits. C’est en particulier ce que votre rapporteur a pu constater concernant la ville d’Évry-Courcouronnes, qui détient – de loin – un nombre record de radiations pour perte d’attache communale pour la période 2022-2024.

3. Le cas d’Évry-Courcouronnes : des radiations abusives qui faussent le résultat du scrutin.

Le cas d’Evry-Courcouronnes est emblématique des problèmes majeurs qui peuvent être associés aux radiations pour perte d’attache communale. Ainsi, lors des élections européennes de 2024, de nombreuses personnes ont été empêchées d’aller voter en raison de ces radiations… et cela alors même qu’elles habitaient toujours la ville et qu’elles étaient, parfois, allées voter aux précédentes élections !

Votre rapporteur a été alerté sur ce sujet par la députée de la ville d’Évry-Courcouronnes, Farida Amrani, membre de notre commission d’enquête. Un article du journal Le Monde, intitulé « Élections européennes : dans les bureaux de vote et au tribunal d’Evry, la colère des électeurs radiés des listes électorales », en témoigne. Le journaliste Luc Bronner, présent au tribunal administratif de la ville le jour du vote, fait état de la situation particulièrement problématique à laquelle il a pu assister.

Cet article fait état d’un grand nombre de problèmes associés à ces radiations : surcharge du tribunal administratif (« Je ne suis pas sûre de pouvoir traiter tous vos recours. (...) Nous n’arriverons pas à tout traiter. »), impossibilité d’accès au droit fondamental d’aller voter, problème politique associé au non-vote (« c’est parce qu’ils ne veulent pas de nos votes ? »), découragement possible d’électeurs devant l’attente (« Je suis arrivée à 10h pour voter (...) il est 15h, je viens de voter »), inégalités des radiations au sein d’un même foyer (« J’ai toujours voté. J’ai été radiée mais pas ma fille qui vit à mon domicile, comment vous l’expliquez ? »), absence de réception du courrier recommandé de la mairie (« La mairie dit qu’il y a eu un recommandé, c’est faux, on a une caméra devant la maison, on l’a jamais vu le facteur »).

La députée Farida Amrani elle-même a été témoin de radiations aléatoires au sein de sa propre famille, dont elle avait pour sa part pu se rendre compte alors qu’elle s’était rendue à la mairie pour obtenir le numéro d’électeur de ses parents et de sa fille aînée dans l’objectif d’établir des procurations. Ainsi, son père, sa mère et sa première fille avaient été radiés, tandis qu’elle-même, sa sœur et sa deuxième fille ne l’étaient pas ! Une situation qui apparaît largement arbitraire et aléatoire, chacune des personnes habitant en effet bien à Évry-Courcouronnes.

Votre rapporteur a d’abord voulu objectiver les choses. Y a-t-il eu oui ou non une situation exceptionnelle à Évry-Courcouronnes ? Cette situation s’est-elle produite dans d’autres villes ? Il a donc demandé à l’Insee de lui fournir la liste des communes ayant effectué le plus de radiations sur la période 2023-2024, pour chercher à dresser un panorama national des villes ayant effectué le plus de radiations. Au total, sur ces deux années, 2 366 communes ont eu un taux de radiation pour perte d’attache communale supérieur ou égal à 5 % du corps électoral et 289 communes ont eu un taux de radiation supérieur à 10 % du corps électoral. Si on se concentre sur les communes de plus de 1 000 électeurs, on constate que la ville d’Évry-Courcouronnes est bien la ville ayant connu le plus de radiations, avec un taux de radiation pour perte d’attache communale de 16,7 % du corps électoral, que l’on peut ramener, après exclusion du bureau de vote dérogatoire de la ville (c’est-à-dire celui associé aux lieux de privation de liberté, comme la prison de Fleury-Mérogis), à un taux de 14,6 % du corps électoral, soit 5 532 radiations sur 37 998 inscrits.

Ces données établies, votre rapporteur a voulu savoir si ces radiations étaient également réparties ou non dans la ville d’Évry-Courcouronnes. Il a donc demandé à l’Insee d’établir le détail des radiations par type de radiation et par bureau de vote dans la ville, afin de chercher à comprendre si des bureaux de vote étaient davantage touchés que d’autres par ces radiations. Les résultats sont édifiants : certains bureaux de vote connaissent des radiations qui dépassent 250 personnes ; d’autres en ont moins de quelques dizaines.

Fort de ces données, votre rapporteur s’est rendu à la mairie d’Évry-Courcouronnes le vendredi 18 avril 2025, pour effectuer un contrôle sur pièces et sur place du mode d’organisation de ces radiations. Après avoir déclaré qu’il était impossible d’accéder aux documents demandés, les personnes présentes sur place ont fini par donner accès à votre rapporteur aux courriers recommandés avec accusé de réception envoyés par la ville. Stockés en sous-sol de la municipalité, près d’une vingtaine de cartons, contenant chacun plusieurs centaines de courriers étaient entreposés avec les urnes et le matériel nécessaire au vote. Votre rapporteur a ainsi pu établir qu’un premier courrier daté du 16 novembre 2023 avait été envoyé durant le mois de décembre 2023, suivi d’un deuxième courrier daté du 15 février 2025, signalant l’effectivité de la radiation, celle-ci étant effectivement intervenue plus tard, à l’issue d’une commission électorale qui s’était tenue le 17 mai 2025.

Votre rapporteur a interrogé les services de la municipalité sur ces radiations. Dans le bureau n° 12, qui avait connu 415 radiations, les services ont indiqué qu’un grand logement collectif avait été détruit, ce qui expliquait le fort niveau de radiations. Votre rapporteur a ensuite posé la question pour les bureaux de vote dont plus de 200 électeurs ont été radiés, qui ont été décrits comme « des bureaux de votes plutôt populaires » tandis que les bureaux qui avaient connu moins de 100 radiations étaient décrits comme « plutôt pavillonnaires ». À la question de savoir si cela pouvait avoir des effets politiques, en favorisant ou en défavorisant certains candidats aux élections, aucune réponse n’a été apportée. Votre rapporteur a donc cherché à objectiver ce point en comparant les radiations par bureau de vote aux résultats électoraux obtenus à différentes élections dans ces mêmes bureaux de vote. Là encore, les résultats sont édifiants.

Comparaison entre les radiations et les résultats électoraux par bureau de vote.

Le constat est sans appel. Les bureaux de vote qui ont connu le plus de radiations sont aussi ceux dans lesquels le vote pour la gauche, et en particulier pour Jean-Luc Mélenchon et la France insoumise, étaient les plus élevés à l’élection présidentielle 2022, aux élections législatives de 2022, aux élections européennes de 2024 et aux élections législatives de 2024 ; à l’inverse, les bureaux de vote ayant connu le moins de radiations sont aussi les bureaux où les scores du parti d’Emmanuel Macron étaient les plus élevés lors de ces mêmes élections. Autrement dit, l’effet politique de ces radiations a statistiquement été d’exclure davantage d’électeurs de gauche que d’électeurs de droite du scrutin.

Pour objectiver encore davantage ces données, votre rapporteur a demandé à la municipalité d’Évry-Courcouronnes de lui fournir des documents relatifs à la délivrance d’attestations de radiations des listes électorales qu’on peut qualifier d’abusives (au sens où l’attestation fournie par la municipalité indiquait que, vérification faite sur pièces justificatives, il n’y aurait en réalité pas eu lieu de procéder à une radiation), mais aussi au suivi qui a été fait au tribunal de ces radiations. Et là encore, les chiffres sont édifiants.

Source : document papier remis à votre rapporteur par la municipalité d’Évry-Courcouronnes lors du contrôle sur pièces et sur place.

Au total, on constate que le jour du vote pour les élections européennes (9 juin 2024), 100 % des personnes dont les dossiers ont pu être examinés à temps par le tribunal d’Évry (soit 81) ont été réinscrites sur les listes électorales par les magistrats ! Il n’y avait donc aucune raison pour qu’elles soient radiées des listes. Par ailleurs, on constate également que ce jour-là, 126 attestations avaient été délivrées par la mairie. On peut donc légitimement supposer qu’au moins 45 personnes supplémentaires étaient en droit de se réinscrire sur les listes électorales mais n’ont pas pu le faire faute de temps du côté du tribunal administratif. Par ailleurs, ces données sont celles dont il reste une trace administrative, et elles ne prennent donc pas en compte tous ceux qui sont allés au bureau de vote et sont rentrés chez eux sans savoir qu’ils pouvaient aller devant le tribunal administratif, ou bien ont été découragés par l’attente en mairie (pour les attestations de radiations abusives) ou au tribunal (pour les réinscriptions). Au total, le cas d’Évry-Courcouronnes démontre l’effet de ces radiations prétendument pour « perte d’attache communale » : avoir privé de nombreux compatriotes de leur droit de vote, qui est le droit fondamental de chaque citoyen de la République. Il est également à noter que, au total, la municipalité d’Évry-Courcouronnes a délivré pas moins de 472 attestations en un mois, et que le tribunal d’Évry a, au total, réinscrit 163 personnes sur les listes électorales, montrant l’ampleur des radiations abusives qui ont eu lieu dans cette ville.

Ces chiffres sont inquiétants. Particulièrement quand on sait que le maire d’Évry-Courcouronnes Stéphane Baudet était lui-même candidat aux élections législatives de 2024 et que, comme on a pu le voir ci-avant, les radiations les moins nombreuses se sont produites dans les bureaux de vote où il a fait ses meilleurs scores tandis que les radiations les plus nombreuses se sont produites dans les bureaux où son adversaire Farida Amrani faisait quant à elle ses meilleurs scores. Autrement dit : l’effet politique des radiations abusives a été de pénaliser la gauche aux élections européennes et législatives de 2024.

Votre rapporteur est donc plus qu’inquiet sur l’effet de ces radiations à l’échelle nationale. En effet, suite à ses échanges avec l’Insee, votre rapporteur est en mesure d’établir que 13 667 communes ont procédé à des radiations pour perte d’attache communale sur les années 2023 et 2024, soit plus d’un tiers des communes du pays. Au total, les radiations cumulées en deux ans pour perte d’attache communale s’élèvent à près de 500 000 (très précisément : 499 349) ! Et cela sans que l’on puisse savoir si ces personnes ont effectivement ou non pu ensuite se réinscrire sur les listes électorales ! Par ailleurs, les radiations pour perte d’attache communale ne se sont pas arrêtées en 2024 et il est donc plus que probable que d’autres communes aient procédé à ce type de radiations depuis lors. Une projection des chiffres sur les années à venir est vertigineuse. Si les radiations pour perte d’attache communale se poursuivent à un tel rythme, ce sont, entre deux élections présidentielles (2022-2027), jusqu’à 1,2 million de personnes qui pourraient avoir été victimes de ce type de radiations en l’espace de 5 ans, sans que l’on sache si elles ont pu ou non se réinscrire.

Partant de ces constats alarmants, votre rapporteur suggère en urgence la mise en place d’un moratoire sur les radiations prononcées au motif d’une perte d’attache communale. Concrètement, il conviendrait de suspendre l’application de la procédure prévue à l’alinéa 2 de l’article L. 18 du code électoral, dans la mesure où elle permet la radiation d’électeurs au seul motif qu’ils ne rempliraient plus les conditions énoncées au 1° du I de l’article L. 11, c’est-à-dire l’absence de domicile réel ou de résidence d’au moins six mois dans la commune.

Aussi, afin d’assurer la continuité du droit de suffrage sans compromettre la fiabilité du fichier électoral, votre rapporteur préconise l’introduction d’une disposition législative dérogatoire à l’article L. 18.

Cette disposition aurait pour effet d’interdire aux maires, pendant une période courant jusqu’au 31 décembre 2027, de procéder à des radiations pour perte d’attache fondées sur le seul manquement aux conditions de domiciliation ou de résidence prévues au 1° du I de l’article L. 11.

E. Un suffrage censitaire organisé de facto en France

Au terme des travaux de la commission d’enquête, votre rapporteur tient à souligner que, malgré les avancées administratives indéniables permises par le REU et la modernisation de certaines procédures, la France persiste à tolérer, dans les faits, un système électoral qui reproduit mécaniquement les logiques d’exclusion politique jadis associées au suffrage censitaire, conduisant des pans entiers de la population à ne pas pouvoir matériellement participer au scrutin, et cela indépendamment des logiques purement politiques de l’abstention.

Ce constat, qui peut sembler excessif au regard du principe formel de l’universalité du suffrage, trouve cependant sa pleine justification dans les auditions menées par la commission d’enquête.

Historiquement, la conquête du suffrage universel a été marquée par des étapes de résistance institutionnelle de la bourgeoisie visant à restreindre la participation politique à une part de la population définie par des critères économiques, sociaux et symboliques. Aujourd’hui encore, les inégalités de participation traduisent une fracture profonde entre les citoyens les mieux dotés en ressources économiques ou culturelles et ceux qui en sont privés. Le constat est implacable : les jeunes, les non-diplômés, les travailleurs précaires, les habitants des quartiers populaires ou des territoires isolés votent significativement moins que les autres, et cela d’abord parce qu’ils souffrent davantage que les autres des problèmes de non-inscription, de mal-inscription ou de radiations excessives des listes électorales.

Les phénomènes de non-inscription et de mal-inscription, qui touchent des millions de nos concitoyens, constituent, à cet égard, des indicateurs patents de cette exclusion. En outre, la progression continue de l’abstention, dont le caractère socialement situé a été abondamment démontré au cours des travaux de la commission, accentue la dynamique d’un suffrage censitaire de fait. Car l’abstention ne saurait être, les auditions de votre rapporteur l’ont montré, interprétée comme l’expression exclusive d’un désintérêt individuel pour la vie politique : elle procède d’inégalités structurelles et de conditions matérielles inégales de l’exercice du droit de vote.

Celles-ci acquièrent, par ailleurs, une reconnaissance tacite dès lors qu’aucune politique publique ambitieuse n’est déployée pour les résorber. En conséquence, nous assistons à un affaiblissement progressif de la pacification démocratique historiquement assurée par le rituel électoral, en ce qu’il prive une part croissante de la population de la capacité concrète à exercer son droit de vote et à produire une « contestation légale » à l’encontre du système. Un tel processus de désaffiliation civique mine peu à peu la légitimité même des institutions représentatives de la Ve République en ce qu’il conduit à empêcher la représentation politique de pans entiers de la population.

Votre rapporteur estime qu’il est plus que jamais temps de reconnaître la gravité de cette situation et de rompre avec la passivité des pouvoirs publics, laquelle équivaut, par son inertie, à une forme de consentement tacite voire d’organisation d’un suffrage censitaire dissimulé sous le vernis du suffrage universel.

Ce constat appelle à une transformation des dispositifs d’inscription, d’information, mais aussi de mobilisation civique, afin de garantir l’effectivité réelle du droit de vote pour tous les citoyens, indépendamment de leur âge, de leur capital économique, culturel ou social. Dans cette perspective, votre rapporteur souhaite désormais orienter sa réflexion vers des préconisations opérationnelles, ambitieuses et ciblées.

IV. Nos propositions pour en finir avec le nouveau suffrage censitaire et organiser la mobilisation des citoyens aux élections.

Votre rapporteur souscrit pleinement à l’idée développée par Tristan Haute au cours de son audition par la commission : « le processus électoral français est caractérisé par une forme de robustesse mais aussi parfois d’inertie » Ainsi, par exemple, après une radiation, « les procédures pour s’inscrire de nouveau sur les listes électorales sont en effet assez complexes. »

Les constats dressés appellent à poursuivre deux voies de réforme pour accroître la mobilisation des citoyens : la première consiste à repenser le statut de l’électeur afin de rendre l’acte de vote plus incitatif et d’encourager un développement de l’esprit civique au sein de l’ensemble de la population ; la deuxième, plus technique, consiste à optimiser le fonctionnement des procédures d’inscription et l’exercice concret de l’acte de vote, en limitant autant que possible la survenance de barrières administratives pouvant endiguer l’expression du suffrage, et conduire de larges pans de la population française à être dans l’incapacité matérielle de voter.

A. Vers une redéfinition du statut de l’électeur en France ?

Les éléments qui conditionnent le statut de l’électeur revêtent parfois, en France, le caractère de normes intangibles. Il convient cependant de ne pas oublier que le vote est un droit dont les contours ont substantiellement évolué au cours de l’histoire : il a ainsi fallu attendre 1944 pour que les femmes puissent voter et 1974 pour que l’âge de la majorité soit abaissé de 21 ans à 18 ans. Pour votre rapporteur, il faut maintenant ouvrir une nouvelle étape de l’extension du corps électoral en ouvrant la possibilité de voter dès l’âge de 16 ans.

1. Vers l’abaissement du droit de vote à 16 ans et le renforcement de l’éducation à la citoyenneté.

Il apparaît ainsi que les évolutions relatives au statut de l’électeur ont, dans l’histoire, souvent reflété des progrès sociaux plus larges, cristallisant en dernier ressort les changements fondamentaux de la société. Dans le sillage de cette réflexion, votre rapporteur a souhaité mener une réflexion sur l’opportunité d’abaisser l’âge à partir duquel le citoyen peut voter. Il a, en ce sens, auditionné Mm Clémentine Beauvais, autrice d’un essai incisif défendant le droit de vote dès la naissance. Même si elle est a priori étonnante et difficilement opérationnelle, cette proposition, présentée devant la commission, a permis d’ouvrir un champ de réflexion stimulant sur le rôle de la jeunesse dans les processus électoraux.

Clémentine Beauvais ([18]) a notamment souligné qu’il était intéressant de noter « que la société accepte que les enfants deviennent des consommateurs dès leur plus jeune âge, souvent influencés par la publicité et les médias, sans que cela soulève de débat », alors même qu’elle considère, dans le même temps, qu’ils ne peuvent procéder à des choix éclairés en matière politique. Aussi, il lui apparaît « paradoxal de refuser aux enfants la capacité de faire des choix pour le bien commun tout en acceptant qu’ils effectuent des choix monétaires. »

Sans aller jusqu’à proposer le droit de vote à la naissance, comme le fait Clémentine Beauvais, votre rapporteur est, dans le sillage de ces réflexions, favorable à l’abaissement du droit de vote à 16 ans. En effet, cet abaissement accorderait une reconnaissance explicite à une catégorie de la population, la jeunesse, souvent perçue comme marginalisée dans le processus démocratique, en accroissant sa capacité d’action directe sur les choix collectifs.

Cet abaissement aurait par ailleurs une forme de logique dans la mise en cohérence du droit français. En effet, l’âge de 16 ans est actuellement un âge charnière qui ouvre de nombreux droits, mais pas celui d’être pleinement citoyen en exerçant celui de voter. Ainsi, à 16 ans, un mineur qui commet une infraction pénale peut être condamné à la même peine qu’un adulte ; on le considère donc comme capable d’un discernement sur un sujet aussi crucial que la justice pénale, mais on continue à le considérer incapable du même discernement pour se rendre aux urnes. À 16 ans, un mineur peut arrêter l’école et commencer à travailler, il peut obtenir son émancipation avec accord de son tuteur légal, il peut participer à la création d’une association et participer à son administration, il peut s’engager dans un service civique, il peut devenir pompier volontaire, il peut préparer le permis A1 (moto légère), il peut s’occuper des questions relatives à sa santé, choisir un médecin traitant, ouvrir un dossier médical personnel, s’immatriculer à la sécurité sociale ([19]). Mais il ne peut pas voter. Pour votre rapporteur, il est temps de remédier à ce qui s’apparente, non seulement à une aberration du droit mais aussi à une injustice pour nos plus jeunes compatriotes.

L’abaissement de l’âge électoral aurait également pour vertu de nourrir l’intérêt des jeunes pour les débats politiques, en leur donnant un accès concret aux mécanismes de décision. Il s’agirait ainsi d’encourager l’éveil civique dès le plus jeune âge, en suscitant une familiarité précoce avec les enjeux de la vie publique et en favorisant le développement de compétences critiques nécessaires à l’exercice éclairé du suffrage. Par ailleurs, 95 % d’une classe d’âge étant toujours scolarisée à 16 ans, 92,5 % à 17 ans et 78,3 % à 18 ans selon l’Insee ([20]), un tel abaissement de l’âge pour participer aux élections permettrait de faire encore davantage de l’école de la République un lieu d’apprentissage de la citoyenneté, puisque les échéances électorales ne manqueraient pas d’alimenter les conversations, les débats, et avec elle la capacité de maîtriser encore mieux le fonctionnement du système électoral français.

Toutefois, cette réforme n’aurait de portée effective qu’à la condition d’être accompagnée d’un effort approfondi en matière d’éducation civique. Par exemple, la généralisation de l’organisation de dispositifs pédagogiques innovants dans les établissements scolaires, tels que des simulations de votes, des débats publics ou des rencontres avec des élus, pourrait contribuer à ancrer durablement cette culture démocratique chez les enfants et les adolescents.

Par ailleurs, la réactivation systématique des cérémonies de citoyenneté, au cours desquelles les jeunes majeurs se voient remettre leur carte électorale, constitue un levier symbolique fort pour renforcer l’engagement civique. Ces cérémonies, organisées par les mairies, permettent de rappeler les principes fondamentaux de la République et de souligner l’importance du droit de vote. Elles peuvent également être l’occasion de remettre le livret du citoyen, élaboré par la Direction de l’information légale et administrative (DILA), qui présente les droits et devoirs du citoyen français. En associant ces démarches à des actions éducatives, telles que des simulations de votes ou des débats publics, il serait possible de favoriser une appropriation concrète des enjeux démocratiques par les jeunes générations.

2. Corriger une aberration du droit électoral français pour les étrangers.

Comme votre rapporteur l’a rappelé, il est possible aux ressortissants européens ne détenant pas la nationalité française de participer aux élections municipales et européennes en France. Ce régime, dérogatoire, altère le principe selon lequel la nationalité et la citoyenneté sont, dans notre tradition politique et philosophique, étroitement associées (cette conception française de la citoyenneté étant fondée sur l’appartenance juridique à la communauté nationale).

À ce titre, votre rapporteur considère que cette situation crée une inégalité de fait entre les étrangers européens et les étrangers non européens qui peut à la limite s’expliquer pour ce qui concerne les élections européennes qui impliquent une citoyenneté européenne, mais qui devient incompréhensible dès lors que l’on vient à parler des élections municipales. La Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen disposant à son article 1er que « Les Hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits », il apparaît inopportun que la République distingue entre les droits des étrangers sur son sol.

Aussi, votre rapporteur préconise de mettre fin à cette étrangeté légale et de permettre aux étrangers résidant en France de participer aux élections municipales.

À ce titre, l’Assemblée nationale pourrait débattre d’une proposition de loi en ce sens, laquelle pourrait s’inspirer de la proposition de loi visant à accorder le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales aux étrangers non ressortissants de l’Union européenne résidant en France, déposée par le député Sacha Houlié lors de la XVIème législature.

Plus largement, cette inégalité fondamentale du droit devant être rapidement corrigée afin de respecter nos principes fondamentaux, votre rapporteur estime qu’il serait opportun de poser une réflexion plus globale sur le sens de la nationalité et de la citoyenneté. En effet, si l’on résume la situation actuelle, il existe trois statuts différents : 1) le citoyen français, qui peut participer à toutes les élections, 2) le citoyen européen, qui peut participer aux élections européennes et municipales, 3) l’étranger, qui ne peut participer à aucune élection, mais peut néanmoins payer des impôts et taxes (TVA) et participer au financement de l’État sans aucun pouvoir de décision. Il existe donc sur le sol de la République trois statuts de citoyenneté : total (citoyen français), partiel (citoyen européen) et non-électif (citoyen étranger).

Votre rapporteur estime dommageable cette situation qui met en cause des principes fondamentaux de l’Histoire longue de la République française. En effet, le lien entre nationalité et citoyenneté, entendue au sens « d’exercice du droit de vote », est profondément ancré dans l’Histoire constitutionnelle française, notamment depuis la Révolution.

La Constitution du 24 juin 1793 proposait ainsi une conception élargie et audacieuse de la citoyenneté permettant aux étrangers d’intégrer rapidement la communauté nationale par l’exercice du droit de vote. Son article 4 disposait en effet que tout homme né et domicilié en France, âgé de vingt et un ans accomplis, ainsi que tout étranger de plus de vingt et un ans, domicilié en France depuis un an, y vivant de son travail, y acquérant une propriété, épousant une Française, adoptant un enfant ou nourrissant un vieillard, ou encore tout étranger jugé par le Corps législatif comme ayant « bien mérité de l’humanité », pouvait être admis à l’exercice des droits de citoyen français. Cet article témoignait ainsi d’une volonté d’intégration rapide des étrangers à la communauté politique, cette intégration supposant un acte d’adhésion à la nation, à travers une insertion durable, économique, familiale ou morale, dans le corps social français.

S’inscrivant dans cette perspective républicaine historique, votre rapporteur considère donc que s’il est urgent de corriger une aberration actuelle du droit français qui distingue les étrangers européens des étrangers non-européens en permettant à tous de participer aux élections municipales, une réflexion plus large doit s’engager sur la facilitation de l’accès à la citoyenneté - et donc aujourd’hui à la nationalité - des étrangers vivant en France. À l’heure où le ministre de l’Intérieur tend à durcir ces conditions d’accès, votre rapporteur estime au contraire qu’il faudrait les faciliter pour être fidèle à la tradition républicaine française : celle d’une communauté politique fondée sur l’appartenance juridique et symbolique à la nation entendue comme corps des citoyens en droit de voter.

B. De l’exigence d’un renforcement de la lisibilité des campagnes institutionnelles.

Le renforcement de la participation électorale doit passer par une refonte du statut de l’électeur et un renforcement de l’esprit civique mais nécessite aussi une information électorale fiable et précise en amont des échéances électorales.

À ce titre, votre rapporteur souhaite saluer le rôle crucial joué par les sites institutionnels tels que ceux de la Direction de l’information légale et administrative (DILA), qui assurent une diffusion massive, accessible et fiable de l’information électorale.

Sa directrice Anne Duclos-Grisier ([21])a ainsi rappelé devant la commission : « La dissolution a entraîné un surcroît de fréquentation de nos sites. En juin, le site vie-publique.fr a enregistré 3,9 millions de visites, contre une moyenne mensuelle de 2,4 millions pendant l’année. La fiche sur la dissolution de l’Assemblée nationale a reçu 320 000 visites tandis que celle sur les différences entre le vote nul et le vote blanc a été consultée à 111 000 reprises en juin et autant en juillet. Douze des vingt fiches les plus consultées du site service-public.fr concernent les élections. La fiche sur le vote par procuration a recueilli 4,2 millions de visites au mois de juin contre 657 000 au mois de mai 2024, la fiche “Élections politiques, déroulement du scrutin”, 869 000, et la fiche “Quelles sont les dates des prochaines élections ?”, 708 000 – bref, la hausse a été nette. »

Elle a également insisté sur la vigilance apportée à la qualité et à la neutralité de l’information publiée : « Nous ne jouons pas de rôle direct dans la lutte contre la désinformation, si ce n’est en mettant en avant notre propre information. Je me réjouis que vous ayez constaté que les informations publiées étaient fiables et équilibrées ; nous y sommes très attentifs. »

Parallèlement, le directeur du Service d’information du gouvernement (SIG), M. Michaël Nathan ([22]), a exposé devant la commission son action visant à « encourager l’engagement démocratique » grâce à une stratégie combinant des campagnes nationales, un logo commun « Allons voter » et la mise en place de partenariats, notamment numériques, en complément d’une plateforme centralisée (elections.interieur.gouv.fr) permettant à chaque citoyen de vérifier son inscription ou d’engager une procuration.

M. Nathan a souligné que cette communication reposait sur « une approche très servicielle », martelant « la date […] la nature du scrutin, de même que les modalités pratiques », et qu’elle s’appuyait sur « une coordination interministérielle » afin de garantir la cohérence de l’action publique.

Cependant, malgré les efforts réalisés par les différents services à l’échelle nationale, plusieurs problématiques subsistent concernant l’information électorale, notamment dans les territoires d’outre-mer. Les taux d’abstention y restent particulièrement élevés, atteignant 65 % en Guadeloupe, 67 % en Martinique et jusqu’à 73 % en Guyane lors des législatives de 2024, ce qui souligne un déficit d’information et de mobilisation dans ces régions.

Par ailleurs, l’absence de communication de proximité, prenant en compte les particularismes territoriaux, peut réduire à néant les efforts de mobilisation nationale. À cet égard, Marie Neihouser ([23]) a rappelé à la commission les résultats de ses travaux : « Lors d’une enquête commune menée à Roubaix lors de l’élection présidentielle, on a constaté que des gens revenaient voter après s’être longtemps abstenus mais qu’ils n’étaient pas au courant des changements de bureau de vote. Ils prenaient assez mal le fait de s’être trompés et, surtout, renonçaient à se rendre dans le bon bureau. Il faudrait donc informer davantage les électeurs pour qu’ils sachent mieux quel est leur bureau de vote et comment s’y rendre. » Cette observation montre que l’absence d’une communication de proximité, prenant en compte les particularismes territoriaux, peut réduire à néant les efforts de mobilisation nationale.

Il apparaît en somme que l’efficacité des campagnes d’information électorale ne saurait être évaluée uniquement à l’aune des volumes de fréquentation des sites institutionnels ou de la multiplication des supports de communication. Une telle approche, bien que rassurante en apparence, peut occulter des dysfonctionnements structurels plus profonds. En effet, la complexification croissante de l’environnement informationnel, marquée par une fragmentation des canaux de communication et une saturation des messages, rend plus difficile la transmission claire et ciblée des informations essentielles aux électeurs. Cette situation est exacerbée par une méfiance grandissante envers les institutions et les médias traditionnels, notamment parmi les jeunes générations et les populations les plus éloignées des circuits de participation politique.

Dans ce contexte, votre rapporteur recommande de renforcer non seulement l’ampleur mais aussi la territorialisation des campagnes d’information électorale, en veillant à associer les collectivités locales à leur élaboration et à leur diffusion, afin de garantir à chaque citoyen une information complète, compréhensible et adaptée à sa situation concrète.

Il pourrait également être pertinent d’envisager l’utilisation du dispositif FR-Alert, actuellement employé pour diffuser des alertes en cas de danger imminent, comme moyen de communication pour rappeler aux citoyens les échéances électorales importantes, telles que les dates limites d’inscription sur les listes électorales ou les jours de scrutin.

Ce système, qui permet d’envoyer des notifications géolocalisées à tous les téléphones mobiles présents dans une zone déterminée, a démontré son efficacité lors de situations d’urgence. Son adaptation à des fins d’information électorale pourrait renforcer la sensibilisation et la participation des électeurs, notamment dans les zones où l’accès à l’information est limité. Toutefois, une telle utilisation nécessiterait une réflexion approfondie sur les modalités de mise en œuvre, afin de garantir le respect de la finalité initiale du dispositif et d’éviter toute confusion ou saturation de messages auprès de la population.

C. De la nécessité d’achever la modernisation du système d’inscription électorale et de limiter les effets indésirables des radiations.

Si votre rapporteur tient à souligner les avancées permises par la mise en place du REU ([24]) et l’intégration croissante des démarches numériques, notamment grâce à FranceConnect., les auditions ont mis en lumière des marges significatives d’amélioration pour empêcher les radiations électorales involontaires et corriger pour de bon les problèmes de non-inscription (près de 3 millions de personnes) et de mal-inscription (plus de 7 millions de personnes), qui touchent au total plus de 10 millions de nos compatriotes, soit plus que le score du candidat arrivé en tête au premier tour de l’élection présidentielle de 2022.

1. Mettre en place un système d’inscription automatique sur les listes électorales.

Le principal enjeu consiste à faire basculer le système actuel vers une automatisation des procédures d’inscription. Cette solution, optimale, permettrait de résoudre à la fois les problèmes liés à la non-inscription et ceux liés à la mal-inscription, en systématisant l’inscription de tout citoyen actif sur la liste électorale de son lieu d’habitation, ainsi qu’en permettant automatiquement son transfert en cas de déménagement ou pour tout autre changement de situation administrative.

Toutefois, comme l’indique la Cour des comptes dans son rapport, et comme l’a confirmé Christian Charpy devant la commission d’enquête, « l’inscription automatique sur les listes électorales revêt une certaine complexité, puisqu’actuellement, ces listes sont rattachées aux communes ». En effet, comme l’écrit l’Insee dans sa contribution, l’inscription automatique sur les listes électorales en France soulève d’importantes contraintes techniques et juridiques, principalement en raison de l’absence d’une base de données unique et fiable centralisant l’identité, la nationalité et l’adresse actualisée des citoyens. À ce jour, les principaux fichiers existants (carte nationale d’identité, RNIPP, fichiers fiscaux) ne réunissent pas simultanément ces informations essentielles, chacun comportant des lacunes majeures : mise à jour insuffisante, absence d’indication de la nationalité, pluralité d’adresses pour un même individu.

Cependant, une interconnexion généralisée constituerait un défi majeur en matière de protection des données personnelles, soulevant des enjeux d’acceptabilité sociale et politique. De surcroît, le code électoral autorise plusieurs modalités de rattachement électoral, ce qui obligerait à créer des règles précises pour traiter les situations de multi-résidence et désigner une commune de rattachement unique.

En outre, la mise en place d’un registre national de population, solution alternative souvent évoquée et pratiquée dans certains pays étrangers, impliquerait l’instauration de contraintes administratives fortes, obligeant chaque citoyen à s’y inscrire et à signaler tout changement sous peine de perdre certains droits, ainsi qu’un numéro unique pour assurer le suivi des situations individuelles. Une telle réforme nécessiterait également un dispositif centralisé au niveau national, faute de quoi les écueils observés avant la création du REU, notamment la multiplication des doublons locaux, réapparaîtraient. Enfin, la charge de gestion et de mise à jour d’un tel registre incomberait en grande partie aux communes, soulevant des enjeux d’organisation et de moyens humains qui doivent être soigneusement évalués.

En conclusion, votre rapporteur recommande de mener une évaluation approfondie de l’état des bases de données existantes, de leur interopérabilité, dans le strict respect des principes de protection des données personnelles. Comme l’a souligné Tristan Haute lors de son audition, « le système d’inscription sur les listes électorales est désormais relié à FranceConnect, ce qui permet d’envisager des interconnexions ». L’accès renforcé des citoyens au droit de vote par la disparition totale des non-inscriptions et des mal-inscriptions est donc aux yeux de votre rapporteur non seulement un objectif atteignable à court terme, mais plus encore une nécessité démocratique et républicaine.

2. Dans l’attente, mettre en œuvre des mesures ciblées contre la mal-inscription et la non-inscription.

Dans un contexte marqué par la persistance de phénomènes de mal-inscription et de non-inscription, souvent aggravés par des déménagements non suivis de réactualisation d’inscription sur les listes électorales, plusieurs intervenants auditionnés par la commission d’enquête ont formulé des pistes rapides d’amélioration.

Tristan Haute a souligné la nécessité de « mieux informer les électeurs sur les procédures en cas de changement d’adresse – tout particulièrement en les avertissant lorsqu’ils sont radiés », jugeant également indispensable que cette information soit relayée « par tous les canaux ». L’objectif visé est de permettre à chacun de comprendre les conséquences d’un déménagement sur son inscription électorale et de pouvoir réagir à temps. Cette préoccupation rejoint celle exprimée par Christian Charpy, qui a estimé « fâcheux que les personnes radiées ne soient pas informées », et proposé en conséquence « d’enrichir le REU des adresses électroniques, afin de pouvoir prévenir les électeurs, et aussi de leur envoyer la propagande électorale ».

Sur ce point, la contribution écrite de l’Insee apporte des précisions utiles en indiquant que l’adresse mail est aujourd’hui disponible pour seulement 24 % des électeurs, principalement ceux inscrits après la création du REU, et que deux voies d’amélioration sont envisageables : la mise en place d’un téléservice permettant aux électeurs de mettre à jour leurs coordonnées et la récupération de cette donnée auprès d’autres administrations, sous réserve d’évolutions juridiques et d’une procédure de vérification rigoureuse pour éviter les erreurs liées aux homonymies.

Par ailleurs, des ajustements procéduraux ont été évoqués afin de réduire les effets dissuasifs de certaines pratiques administratives. Tristan Haute a ainsi suggéré d’« envisager un maintien de l’inscription ou une proposition de réinscription automatique par la commune en cas de déménagement intracommunal ».

Enfin, s’agissant des périodes électorales elles-mêmes, Christian Charpy a appelé à une adaptation du calendrier des radiations pour éviter des exclusions de dernière minute. Il a ainsi rappelé que la Cour des comptes avait « considéré que les modalités d’exercice de ce droit de radiation devaient être ajustées, notamment en suspendant les radiations entre la date limite d’inscription en vue d’une élection nationale et la tenue de cette élection. En d’autres termes, personne ne doit être radié six semaines avant la tenue d’élections sans pouvoir s’inscrire sur une autre liste électorale. »

Votre rapporteur estime quant à lui que cette durée elle-même est insuffisante puisqu’une personne pourrait tout de même être radiée à quelques jours de la date limite d’inscription sur les listes électorales sans en être correctement informé, se retrouver ainsi dans l’incapacité de se réinscrire, et être in fine privé de son droit de vote. Il préconise donc d’interdire les radiations pour perte d’attache communale dans les six mois qui précèdent une élection de quelque nature que ce soit. Plus largement, votre rapporteur questionne la pertinence de ce type même de radiations puisque, si on peut en comprendre l’intérêt organisationnel pour les communes (réduire la taille des listes d’émargement dans les bureaux de vote et ainsi faciliter le travail des assesseurs), elles conduisent néanmoins à fabriquer des personnes non-inscrites sur les listes électorales, et donc à aggraver un problème majeur que votre rapporteur souhaite au contraire corriger.

D. Mettre en place le vote obligatoire et reconnaître le vote blanc.

Au-delà des pistes de modernisation des procédures d’inscription et des moyens de remédier à la mal-inscription et la non-inscription, votre rapporteur juge pertinent de s’interroger sur les modalités mêmes d’exercice du droit de vote. En effet, l’amélioration des dispositifs administratifs, bien qu’indispensable, ne saurait suffire à elle seule à restaurer la participation électorale, si elle ne s’accompagne pas d’une réflexion plus large sur le sens, les conditions et les modalités du vote.

L’hypothèse de l’instauration du vote obligatoire en France, souvent avancée dans les débats publics comme un levier pour réduire l’abstention, a été jugée avec prudence par les acteurs auditionnés par la commission. Comme l’a rappelé Tristan Haute, « même dans les pays qui l’ont instauré, une partie de la population ne se rend pas aux urnes ». En effet, selon lui, le vote obligatoire n’est pas un « remède miracle » en raison notamment de sa mise en œuvre juridique complexe et souvent peu efficiente.

Si cette solution fait débat, force est de constater que plusieurs pays qui l’ont mis en place connaissent un taux de participation aux élections nationales plus élevé qu’en France. Ainsi, au Brésil, les élections présidentielle et législatives ont vu plus de 79 % des inscrits se rendre aux urnes ; une participation qui monte à plus de 87,20 % au Luxembourg (législatives 2023), 87,42 % en Belgique (législatives 2024) et à 88,42 % en Bolivie (générales 2020). Des chiffres bien au-delà de la participation établie en France à l’élection présidentielle (73,69 % au premier tour de 2022) ou aux élections législatives (66,71 % au premier tour de 2024 et 47,51 % au premier tour de 2022).

Les études académiques réalisées en Belgique sur le sujet estiment que sans le vote obligatoire, la participation aux élections législatives dans ce pays s’établirait entre 50 % et 60 % ([25]), en baisse de 27,5 à 37,5 points. Aussi, à la lumière de ces éléments, votre rapporteur estime que la mise en place du vote obligatoire serait une mesure utile pour faire augmenter fortement la participation, et en particulier celle des catégories sociales les plus éloignées du vote actuellement. Mais qu’une telle mesure devrait s’accompagner nécessairement de la pleine et entière prise en compte du vote blanc.

La reconnaissance du vote blanc dans les élections apparaît en effet être une mesure utile pour restaurer l’attachement au suffrage d’une partie des abstentionnistes. Ainsi, pour François-Xavier Arnoux, « le vote blanc permet de donner corps à une insurrection passive », évoquant Pierre-Joseph Proudhon qui fut « le premier à théoriser le vote blanc [comme] une forme d’insurrection passive qui signifie le refus de cautionner la loi a priori et exprime tout à la fois l’avertissement que l’électeur adresse à l’État pour lui signifier qu’il ne lui donne aucun blanc-seing et qu’il a repéré une anomalie, mais aussi le signal qu’il envoie aux autres électeurs pour faire savoir qu’il conteste le choix proposé ».

En somme, la vertu de la reconnaissance du vote blanc est de permettre à l’électeur d’exprimer légalement sa désapprobation sans pour autant se retirer du processus démocratique, ce qui contribue à réintégrer dans l’espace électoral une partie des citoyens tentés par l’abstention ou le retrait silencieux. Pour reprendre un mot de François-Xavier Arnoux, cette reconnaissance permet de « réduire la pression, comme une cocotte-minute celle de la vapeur d’eau », en offrant une issue institutionnelle au mécontentement, ce qui renforce en retour la légitimité des élus et du système représentatif.

Reste, toutefois, la question de l’interprétation du vote blanc. Faut-il considérer que, lorsqu’il atteint un certain taux, l’élection doit être annulée ? À l’étranger, comme le rappelle François-Xavier Arnoux, « il existe déjà des seuils relatifs ou absolus, par exemple deux tiers des inscrits ou 10 000 électeurs – au Pérou par exemple ». Sur ce sujet, votre rapporteur, favorable à la reconnaissance du vote blanc, invite à engager une réflexion collective, associant notamment les citoyens, sur l’opportunité d’instaurer des seuils à partir desquels l’ampleur du vote blanc pourrait avoir des conséquences juridiques sur la validité du scrutin, dans une perspective de renforcement démocratique.

1. Les modalités de l’acte de vote.

Les modalités de l’acte de vote, entendues comme l’ensemble des conditions matérielles régissant l’exercice du suffrage, doivent faire l’objet d’un examen approfondi, dans la mesure où toute modification susceptible d’en affecter l’organisation peut éventuellement aboutir à une complexification de l’acte électoral. Or, ce qui fait la force de l’acte de vote et qui justifie la confiance des citoyens dans le processus électoral, c’est précisément la simplicité. Lors des auditions conduites par la commission, plusieurs intervenants ont par ailleurs observé que le recours au vote par procuration présentait des risques d’inégalités d’accès au suffrage, ou encore que le développement du vote par internet ne constituait pas une réponse satisfaisante au phénomène de l’abstention.

Votre rapporteur tient à rappeler que les modalités de vote ne sauraient être réduites à de simples considérations techniques ou logistiques. Parce qu’elles participent de la ritualisation républicaine du vote, ces modalités revêtent une dimension symbolique qu’il importe d’appréhender avec la plus grande prudence. À cet égard, toute réforme précipitée ou insuffisamment concertée est susceptible de contribuer à l’érosion de la confiance des citoyens dans l’intégrité et la sincérité du processus électoral.

a. Le vote par procuration.

Le vote par procuration permet à un électeur qui ne peut être présent le jour du scrutin de désigner un autre électeur, appelé mandataire, pour voter en son nom. Cette modalité vise à garantir que toute personne dans l’incapacité de se déplacer puisse néanmoins participer au processus électoral, sous réserve de prendre les dispositions nécessaires dans les délais requis.

Depuis le 1er janvier 2022, il n’est plus nécessaire que le mandataire soit inscrit sur la liste électorale de la même commune que le mandant. En revanche, le mandataire doit toujours se déplacer dans le bureau de vote du mandant pour voter à sa place. Un même électeur ne peut détenir qu’un maximum de deux procurations, dont une seule peut être établie en France. Cette restriction vise à préserver l’équilibre et la sincérité du scrutin, en limitant le cumul de représentations par une seule personne.

Toutefois, lors des élections régionales et départementales de 2021 dans le contexte de la pandémie de Covid-19, une disposition exceptionnelle a assoupli les conditions du vote par procuration, en autorisant temporairement la « double procuration », c’est-à-dire la possibilité, pour un même mandataire, de porter deux procurations établies en France. Cette dérogation a été de courte durée car, en amont de l’élection présidentielle de 2022, le Gouvernement, par la voix de la ministre déléguée chargée de la Citoyenneté ([26]), a écarté la prolongation de cette faculté, au motif que son impact s’était avéré limité. Selon Mme Marlène Schiappa, la double procuration n’avait concerné que 8 % des mandataires, représentant moins de 20 000 électeurs, et ne produisait donc aucun effet significatif sur le taux global de participation.

En outre, des auditions réalisées dans le cadre des travaux de la commission d’enquête et déjà citées ont montré que le vote par procuration pouvait être socialement discriminant ([27]). Dans ces conditions, si la consécration de la double procuration peut avoir un effet marginal sur la participation, il n’apparaît pas opportun à votre rapporteur de recommander sa généralisation ([28]).

b. Le vote par internet.

Quant au vote par internet, les auditions menées dans le cadre des travaux de la commission d’enquête ont mis en évidence des réserves majeures, tant d’un point de vue technique que symbolique, quant à la généralisation de ce mode de participation électorale.

Sur le plan symbolique tout d’abord, comme l’a souligné Marie Neihouser ([29]) lors de son audition : « le fait de passer par un isoloir permettait d’une certaine manière à chaque citoyen de se dépouiller de ses oripeaux sociaux pour devenir le citoyen universel pensé par les Lumières ». Cette mise en scène de l’égalité civique, constitutive du rituel électoral républicain, se trouve affaiblie par les dispositifs numériques, qui tendent à individualiser l’acte de vote, à le dissocier de toute forme de mise en commun du suffrage, et à l’inscrire dans des pratiques quotidiennes banalisées. En somme, comme le résume Mme Neihouser : « On peut se demander si permettre aux citoyens de voter chacun dans leur coin et sans forcément interrompre leurs activités quotidiennes ne poserait pas un problème à cet égard. »

Sur le plan technique ensuite, les auditions ont mis en lumière l’extrême complexité des conditions nécessaires pour assurer l’intégrité du vote par internet. Mme Véronique Cortier ([30]), directrice de recherche au sein du Laboratoire lorrain de recherche en informatique et ses applications (Loria-CNRS/Université de Lorraine/Inria), a notamment insisté sur la nécessité de « rendre le système ouvert » ([31]), soulignant que seule cette ouverture permettrait de garantir un « contrôle collectif du scrutin » non seulement par la communauté scientifique, mais encore par la communauté citoyenne. S’appuyant sur l’exemple suisse, elle a précisé que la transparence et l’évaluation continue du système par des dispositifs de type « bug bounty » ([32]), assortis de primes pour détecter les vulnérabilités, constituaient des conditions minimales de fiabilité.

Toutefois, comme l’a rappelé Vincent Strubel ([33]), directeur général de l’ANSSI, « le vote électronique ([34]) sera toujours, par nature, moins sécurisé que le vote à l’urne ».

Trois facteurs sont ici déterminants.

Premièrement, « l’introduction d’une dépendance numérique implique qu’il ne puisse exister une sécurité de 100 % ».

Deuxièmement, « l’intégrité, le secret et la liberté attendus lors d’un scrutin sont difficiles à obtenir simultanément sur le plan informatique », leur combinaison constituant « un défi technologique majeur ».

Troisièmement, et surtout, le recours au vote électronique introduit un déplacement de la confiance : alors que « les mécanismes de sécurité du vote traditionnel sont facilement compréhensibles par tous », le système de vote en ligne repose sur des dispositifs « hors de portée du citoyen moyen », de sorte que « la confiance dans le vote repose désormais sur un panel d’experts et non plus sur le citoyen lui-même ».

La généralisation du vote par internet exposerait ainsi la France à des risques multiples : le risque de manipulation du résultat, le risque d’atteinte au secret du vote, le risque de coercition, et enfin, « sans doute le plus préoccupant, le risque de déstabilisation et d’atteinte à la confiance dans le processus démocratique », lequel pourrait être gravement mis à mal « par une simple revendication d’attaque, même infondée ».

Bien que certains bénéfices du vote en ligne puissent être identifiés, notamment pour les Français de l’étranger pour lequel il est déjà mis en place en raison des difficultés d’accès aux bureaux de vote physiques, il apparaît clairement que sa généralisation ne saurait être envisagée sans compromettre les principes fondamentaux de crédibilité et de transparence des scrutins. Pour ces raisons, votre rapporteur n’est pas favorable à l’ouverture de cette modalité de vote sur le territoire national.

2. La date du vote.

Plusieurs intervenants ont évoqué l’éventualité d’interroger la date du vote, traditionnellement placée le dimanche, afin notamment d’augmenter la participation électorale. En effet, comme l’a souligné Tristan Haute : « La réflexion sur le jour du vote est très intéressante parce que le dimanche a de plus en plus tendance à se désingulariser. C’est un jour consacré à un nombre croissant d’activités, y compris professionnelles, ce qui le rend moins propice au rituel électoral. » ; et l’universitaire de conclure : « on pourrait dès lors envisager d’étaler le vote sur plusieurs jours, ce qui est le cas chez certains de nos voisins, par exemple en Italie. On a constaté que la possibilité de voter pendant deux jours a permis d’y augmenter la participation lors des élections régionales. »

Si votre rapporteur comprend cet argument, il demeure toutefois attaché au principe d’une date fixe du vote, placée le dimanche. En effet, la fixation d’une date inscrite dans les mémoires collectives et reconnue de tous les citoyens participe de la ritualisation du processus électoral et, en conséquence, du renforcement de la valeur qui lui est accordée. En outre, une extension de la période de vote au-delà d’une journée, sur un week-end entier ou sur trois jours par exemple, conduirait à l’apparition de nouvelles problématiques tenant notamment à la surveillance des scrutins, au coût de l’organisation des élections et au contrôle de l’intégrité du processus électoral. Dans un contexte où l’organisation des élections en France pâtit déjà d’un manque de ressources humaines bénévoles criant, il n’apparaît pas opportun à votre rapporteur de remettre en cause le principe du vote le dimanche et sur une seule journée.

En revanche, afin d’améliorer la participation électorale autant que la valeur symbolique du suffrage, votre rapporteur a la conviction que la journée du dimanche consacrée au vote doit être une journée chômée et fériée. Les dérogations au repos dominical, présentes dans la législation, ne devraient donc pas trouver à s’appliquer.

PARTIE II : ORGANISER LES ÉLECTIONS

I. Voter : une opération complexe qui mobilise une multitude d’acteurs.

A. un rôle prépondérant de l’administration centrale de l’État dans l’organisation des Élections.

La convocation des électeurs procède, selon les élections concernées, d’un décret émanant soit du Président de la République, soit du Premier ministre. L’administration centrale joue ensuite un rôle capital pour organiser les élections, en lien avec les préfectures, les communes et l’ensemble des acteurs parties prenantes de ce processus.

1. Les ministères : clef de voûte de l’organisation des élections en France.

a. Le ministère de l’Intérieur (MINT)

L’organisation des élections politiques est une compétence historique du ministre de l’Intérieur, qu’il exerce depuis le XIXe siècle, sans préjudice des attributions du ministre de l’Europe et des affaires étrangères, qui assure, pour sa part, l’organisation du vote des Français résidant hors de France.

Sur le plan administratif, cette mission est mise en œuvre au sein du ministère de l’Intérieur par la direction du management de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur (DMATES), sous l’autorité du secrétaire général du ministère, au sein d’un bureau dédié : le bureau des élections politiques (BEP).

Composé d’une vingtaine de personnes, ce bureau, divisé en trois sections (juridique, financière, études politiques) assure les missions suivantes :

- le pilotage du réseau des différents bureaux des élections des préfectures ;

- la préparation des circulaires adressées aux préfets et aux maires qui rappellent l’ensemble des règles applicables pour un scrutin donné ;

- le pilotage budgétaire du programme 232 « Vie politique », ainsi que la gestion de l’aide publique aux partis ;

- l’élaboration du droit électoral et du droit du financement des campagnes électorales et des partis politiques.

Le bureau des élections politiques assure également le suivi de la centralisation des résultats lors de la tenue de scrutins. Il assure la mise à disposition de ces résultats auprès du public en les publiant sur le site internet du ministère de l’Intérieur. Il pilote enfin les démarches électorales destinées aux usagers.

Au sein du ministère de l’intérieur, il coopère avec les services compétents en matière informatique, à savoir la direction de la transformation numérique (applicatifs électoraux et démarches en ligne), et les services en charge de la gestion des forces de sécurité intérieure, pour ce qui concerne l’établissement des procurations. Il mobilise également la délégation à l’information et à la communication pour les campagnes d’information du public sur les sujets liés aux élections.

b. Le ministère des Outre-mer (MOM)

Le ministère des Outre-mer est un partenaire quotidien du ministère de l’Intérieur en ce qui concerne l’organisation des élections au sein des territoires ultramarins. Son action garantit la prise en compte de toutes les spécificités juridiques et organisationnelles ultramarines lors de la préparation des opérations électorales.

Si la compétence organisationnelle demeure celle du ministère de l’Intérieur pour tous les scrutins nationaux et locaux, le ministère des Outre-mer exerce, en revanche, en entière compétence pour ce qui concerne l’organisation des scrutins territoriaux des départements et collectivités d’outre-mer, avec l’appui du bureau des élections politiques du ministère de l’Intérieur. Ces scrutins territoriaux recouvrent les élections spécifiques organisées au sein des territoires de Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis-et-Futuna, la Polynésie Française et, enfin, les élections provinciales et les consultations en Nouvelle Calédonie-Kanaky.

Au sein de ce ministère, la direction générale des outre-mer (DGOM) assure l’ensemble de ces missions, de la préparation des textes nécessaires à la tenue et à l’organisation des élections (circulaire, décret de convocation des électeurs etc.), aux opérations de remontée des résultats et à la communication des résultats pour les scrutins relevant de son champ de compétences. En pratique, cette direction ministérielle s’appuie sur l’action des préfectures et hauts-commissariats. Les dépenses liées aux scrutins ultramarins sont toutefois prises en charge par le programme 232 « Vie politique » qui relève du ministère de l’Intérieur.

c. Le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE)

Le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE) est responsable de l’organisation du scrutin pour les Français de l’étranger.

La direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire (DFAE) assure, en effet, l’organisation des sept types d’élections pour lesquelles les Français de l’étranger peuvent exercer leur droit de vote, à savoir l’élection présidentielle, les élections législatives, européennes, sénatoriales, les référendums, ainsi que les élections des conseillers des Français de l’étranger, et des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger.

Cette mission recouvre la fixation du calendrier de ces élections, la publication des textes réglementaires, la programmation budgétaire afférente, les différentes instructions adressées aux postes consulaires, ainsi que le traitement des questions relatives au découpage électoral, aux opérations de vote et à la comptabilisation des résultats.

La DFAE travaille en ce sens en étroite liaison avec le ministère de l’Intérieur, la direction du numérique (DNUM) et avec le service de la valise diplomatique du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères.

Plusieurs prestataires interviennent dans le processus électoral, soit dans le cadre de marchés publics, (avec en particulier l’entreprise KOBA, chargée du conditionnement du matériel électoral et de la mise sous pli de la propagande électorale, ou La Poste chargée de l’envoi postal de la propagande électorale aux électeurs), soit « hors marché » pour ce qui concerne l’envoi des courriels aux électeurs, comme Active Trail. Des titulaires de marchés publics avec le service de la valise diplomatique participent également à ces opérations (Nord-Sud pour le transport aérien, Bolloré Logistics pour le stockage ou la mise en sacs de matériel électoral).

Enfin, l’organisation du vote par internet fait appel à de nombreux partenaires, institutionnels (ANSSI, ministère de l’Intérieur), ou dans le cadre de marchés publics (Voxaly-Docaposte pour la solution de vote).

d. Le ministère de la Justice (MJ)

Le ministère de la Justice est également un acteur de l’organisation des élections et un partenaire important pour le ministère de l’Intérieur sur plusieurs aspects.

L’action de l’autorité judiciaire dans ce domaine se décline dans plusieurs dimensions comme l’a rappelé M. de Lesquen, adjoint au directeur des services judiciaires, lors de son audition : « Elle s’exerce tout d’abord par le contrôle des lieux de vote, puis par sa contribution à l’organisation matérielle des scrutins. Elle se manifeste également à travers le contentieux des listes électorales, ainsi que par l’établissement des procurations et la tenue de permanences le jour du scrutin, permettant aux électeurs de formuler un recours en cas de non-inscription sur les listes. Enfin, elle se prolonge par la participation à diverses commissions électorales, en amont même des opérations de vote » ([35]).

Le ministère de la Justice est également en charge d’assurer le vote des personnes détenues, dont l’organisation échoit à la direction de l’administration pénitentiaire (DAP). Les personnes détenues peuvent en effet voter lorsqu’elles n’ont pas été déchues de leurs droits civiques, selon des modalités particulières (infra). En pratique, des opérations électorales avec passage dans l’isoloir sont organisées en détention par les services pénitentiaires et le chef d’établissement remet ensuite en mains-propres les plis de l’ensemble de son établissement au président du bureau de vote dérogatoire le jour du scrutin.

« En tant que tiers indépendant entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, l’autorité judiciaire confère au processus électoral un regard extérieur, impartial et indispensable, propre à garantir l’équilibre institutionnel et la confiance démocratique » ([36]), comme l’a également rappelé M. de Lesquen lors de son audition.

2. Des partenaires complémentaires pour gérer les démarches électorales.

D’autres acteurs participent à l’organisation des élections, en lien avec certains besoins spécifiques nécessitant une spécialisation particulière.

L’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) assure, pour sa part, la gestion du répertoire électoral unique (REU). Une convention lie d’ailleurs, à ce sujet, le ministère de l’Intérieur et l’INSEE. Une réunion DMATES-INSEE se tient d’ailleurs toutes les semaines pour traiter les enjeux de gestion et de préparation des futurs scrutins.

La direction de l’information légale et administrative (DILA), service rattaché au Premier ministre, est également mobilisée pour la gestion des démarches « Demande d’inscription sur les listes électorales » (DILE) « Interroger votre situation électorale » (ISE) et « l’inscription consulaire au registre des Français établis hors de France (IRF) ».

La direction de l’information légale et administrative (DILA)

La direction de l’information légale et administrative est un service du Premier ministre rattaché au secrétariat général du Gouvernement (SGG). Créé par le décret n° 2010-31 du 11 janvier 2010, ce service résulte de la fusion de deux directions historiques du SGG à savoir la direction des Journaux officiels et la direction de la Documentation française.

La DILA assure plusieurs missions en lien direct avec l’organisation des élections :

- elle publie sur le site servicepublic.fr de nombreuses fiches explicatives pour informer les usagers sur les démarches liées aux élections, ainsi que des brèves d’actualité en lien avec les élections.

- elle assure un service de renseignement administratif par mail à partir de formulaires de contact accessibles sur son site et par téléphone.

- elle développe et gère plusieurs démarches en ligne directement liées aux élections, à savoir l’outil « Interroger sa situation électorale » (ISE) créé en 2019 en lien avec l’ouverture du répertoire électoral unique, et la démarche d’inscription en ligne sur les listes électorales (DILE) créé en 2009.

- elle assure, enfin, un travail d’édition et de publication de nombreux documents et ouvrages directement liés aux élections et au fonctionnement des institutions.

Source : commission d’enquête.

Enfin, les éditeurs de logiciel pour les communes sont sollicités par le ministère de l’Intérieur lors des élections afin d’être informés des différentes évolutions des applications gérées ou cogérées par les services du ministère (la liste électorale, en particulier).

3. Des échanges nourris avec les autres acteurs du processus électoral.

a. Les juridictions : le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel.

En fonction des élections, les aspects organisationnels du scrutin sont également coordonnés avec le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel.

Dans le cadre de l’élection présidentielle, le vice-président du Conseil d’État préside la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l’élection présidentielle.

Lors des élections européennes, le Conseil d’État procède au recensement général des votes et à la proclamation des résultats.

Le Conseil constitutionnel, dans le cadre de ses missions de contrôle des opérations électorales de l’élection présidentielle et des opérations référendaires, est également consulté sur tous les textes relatifs à l’organisation.

b. Les autorités administratives indépendantes

Le ministère de l’Intérieur travaille également avec les autorités administratives indépendantes qui interviennent dans le champ électoral, avec qui sont systématiquement organisées des réunions de coordination en amont des scrutins :

– la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) sur les aspects de financement de la vie politique ;

– l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) pour la campagne audiovisuelle ;

– la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), pour ce qui est des déclarations obligatoires des élus, le dépôt de la déclaration de situation patrimoniale conditionnant notamment le remboursement partiel des frais de campagne.

c. Les acteurs de terrain

Le ministère de l’Intérieur échange, enfin, en amont de chaque scrutin avec plusieurs partenaires mobilisés pour la tenue des opérations relatives à la propagande électorale.

Des réunions sont donc organisées, au niveau central et par les préfectures, avec les acteurs suivants :

– les imprimeurs des candidats, afin de les accompagner dans la lecture des documents publiés avant chaque élection – notamment le mémento aux candidats qui rappelle les règles applicables en matière d’impression de la propagande électorale ;

– les routeurs, entreprises industrielles spécialisées dans le routage de courrier, qui sont en charge de l’adressage des plis de propagande – c’est-à-dire de l’inscription des adresses postales provenant du répertoire électoral unique sur ces derniers –, de leur ordonnancement pour les trier dans un ordre adapté à la tournée des facteurs, et enfin de la mise sous pli des documents électoraux. Les préfectures font systématiquement appel aux routeurs pour l’adressage et l’ordonnancement, qui sont effectués bien en amont de chaque scrutin. La mise sous pli, en revanche, peut être externalisée ou internalisée, cette dernière option ne nécessitant pas de recourir à un routeur ;

– l’opérateur postal en charge de l’acheminement des plis de propagande aux électeurs et des bulletins de vote aux mairies (La Poste dans la plupart des cas, Geodis pour l’acheminement des bulletins de vote à Paris, et des opérateurs locaux en Nouvelle Calédonie-Kanaky et en Polynésie française) ;

– les prestataires du ministère pour l’impression des documents électoraux, lorsque ceux-ci doivent être réalisés aux frais de l’État – c’est notamment le cas pour l’élection présidentielle.

B. Une mise en œuvre opérationnelle qui repose sur l’action conjointe des préfectures et des communes.

1. Un rôle important des préfectures – relais du ministère de l’Intérieur.

Au niveau territorial, les responsables des élections des 106 préfectures et hauts-commissariats jouent un rôle essentiel de coordination des modalités juridiques et pratiques d’organisation des scrutins.

Les préfectures appuient les communes et les candidats en leur apportant notamment un conseil juridique. Elles prennent également en charge les dépenses relevant du remboursement forfaitaire des dépenses de campagne et du remboursement des dépenses de propagande officielle, à l’exception des élections présidentielle et européennes pour lesquelles ce rôle est dévolu au bureau central des élections.

Au niveau départemental, le préfet remplit également des tâches importantes en matière d’organisation des élections. Il enregistre les candidatures des candidats aux élections, sauf pour les élections présidentielles et européennes. Il assiste également la commission de propagande dans sa mission de contrôle de la régularité de la propagande électorale des candidats et veille à la bonne distribution de celle-ci aux électeurs du département. Il centralise, enfin, les résultats le soir des scrutins et assure leur remontée au niveau central, condition de leur publication définitive.

2. Un rôle essentiel des communes : cœur de la démocratie.

Les communes, maillon essentiel, sont chargées de l’organisation pratique des opérations électorales. Les maires agissent dans ce cadre comme agents de l’État, sous l’autorité des préfets. Ils sont principalement responsables de l’inscription des électeurs sur les listes électorales, de l’envoi des cartes d’électeur, de la mise en place et de la tenue des bureaux de vote, du dépouillement des bulletins et de la proclamation des résultats.

Le ministère de l’Intérieur est par ailleurs en contact régulier avec les associations des maires, en particulier avec l’Association des maires de France (AMF) pour les sujets relatifs aux élections.

C. de nombreuses commissions électorales prÉsentes lors des diffÉrentes étapes du processus électoral.

1. Les commissions administratives de contrôle des listes électorales.

La loi n° 2016-1048 du 1er août 2016 rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales, entrée en vigueur le 1er janvier 2019, a mis fin au principe de la révision annuelle des listes électorales. Ces dernières sont dorénavant permanentes et extraites du répertoire électoral unique (REU). Les listes électorales sont par ailleurs désormais établies par commune, et non plus par bureau de vote. Cette loi a également transféré aux maires, en lieu et place des commissions administratives, la compétence pour statuer sur les demandes d’inscription et sur les radiations des électeurs.

Les commissions administratives de contrôle des listes électorales assurent une mission indispensable de contrôle sur ces deux aspects. Créées au sein de chaque commune, elles doivent en effet s’assurer de la régularité des listes électorales et statuer sur les recours administratifs préalables obligatoires (RAPO) déposés par les électeurs à l’encontre des décisions prises par le maire dans cette matière.

Dans les communes de moins de 1 000 habitants, ces commissions sont composées de trois membres répartis de la façon suivante :

– un conseiller municipal de la commune pris dans l’ordre du tableau parmi les membres prêts à participer aux travaux de la commission de contrôle. À défaut de volontaires, le plus jeune conseiller municipal est désigné d’office membre de la commission de contrôle ;

– un délégué de l’administration désigné par le représentant de l’État ;

– un délégué désigné par le président du tribunal judiciaire.

Dans les communes de plus de 1 000 habitants, ces commissions sont composées de cinq conseillers municipaux, selon des modalités qui varient en fonction du nombre de listes ayant obtenu des sièges au sein du conseil municipal.

Les membres de ces commissions sont nommés par arrêté préfectoral.

2. Les commissions de propagande.

Dans chaque département, le préfet institue par arrêté les commissions de propagande ([37]) au plus tard le jour de l’ouverture de la campagne électorale ([38])pour l’essentiel des scrutins ([39]). Cette commission se réunit après la fin de dépôt des candidatures à une date définie localement par le préfet. Elle peut être compétente pour plusieurs circonscriptions et plusieurs élections.

Les missions des commissions de propagande sont les suivantes ([40]) :

– contrôler la conformité des circulaires et des bulletins de vote aux prescriptions du code électoral ;

– adresser, au plus tard le mercredi précédant le premier tour de scrutin et le jeudi précédant le second tour, une circulaire et un bulletin de vote de chaque candidat à tous les électeurs de la circonscription, quel que soit leur lieu de résidence ;

– envoyer dans chaque mairie de la circonscription, dans les mêmes délais, les bulletins de vote de chaque candidat en nombre au moins égal à celui des électeurs inscrits.

La commission est composée comme suit ([41]) :

– un magistrat désigné par le premier président de la cour d’appel, président ;

– un fonctionnaire désigné par le préfet ;

– un représentant de l’opérateur postal chargé de l’envoi de la propagande.

Chaque candidat désirant obtenir le concours de la commission de propagande doit remettre ses bulletins et circulaires dans les quantités prévues par l’article R. 39 du code électoral au président de la commission pour les premiers et seconds tours, avant une date limite fixée par arrêté préfectoral ([42]). Les dates limites et lieux de dépôt sont communiqués par les services de la préfecture lors du dépôt de la déclaration de candidature.

La validation de la propagande électorale par les commissions de propagande repose sur les critères définis par le code électoral, notamment les prescriptions de taille et de grammage, l’absence des couleurs du drapeau national ou des emblèmes nationaux pour les circulaires, et la présence des seuls noms et photos des candidats déclarés pour les bulletins de vote. La commission n’est pas tenue d’assurer l’envoi des circulaires et bulletins remis après ces dates limites, ni ceux dont le format, le libellé ou l’impression ne sont pas conformes aux prescriptions.

Si les quantités remises à la commission de propagande sont moindres que celles prévues ci-dessus, la liste candidate doit proposer leur répartition entre les électeurs. À défaut de proposition ou lorsque la commission le décide, les circulaires demeurent à la disposition de la liste candidate et les bulletins de vote sont distribués dans les bureaux de vote, à l’appréciation de la commission, en tenant compte du nombre d’électeurs inscrits ([43]).

Dans la pratique, il est recommandé aux candidats de soumettre à la commission de propagande les projets de circulaires et de bulletins de vote pour obtenir un avis avant leur impression, afin de s’assurer de leur conformité.

Les préfectures sont les acteurs principalement mobilisés dans le fonctionnement des commissions de propagande, dont elles assurent l’organisation et le fonctionnement. Le bureau des élections politiques du ministère de l’intérieur assure toutefois les actions suivantes en centrale pour l’ensemble des scrutins :

– le cadrage juridique en amont de l’élection, rédaction des textes de droit dur et souple encadrant le fonctionnement des commissions ;

– le pilotage national des opérations de propagande, détermination des quantités à imprimer ;

– la formation des préfectures en amont de chaque scrutin, notamment par des supports et webinaires dédiés ;

– une fonction support aux préfectures pour répondre à leurs interrogations juridiques et pratiques, avant et pendant la tenue des commissions de propagande.

3. Les commissions de contrôle des opérations de vote (CCOV).

Les commissions de contrôle des opérations de vote sont des commissions indépendantes constituées au sein des communes de plus de 20 000 habitants dont le rôle est de vérifier la régularité de la composition des bureaux de vote, des opérations de vote, du dépouillement des bulletins de vote et du dénombrement des suffrages ([44]).

Ces commissions sont composées de la façon suivante ([45]) :

– un magistrat désigné par le premier président de la cour d’appel ;

– un membre désigné par la même autorité parmi les auxiliaires de justice du département ;

– un fonctionnaire désigné par le préfet, qui assure le secrétariat de la commission.

Les membres de ces commissions sont nommés par arrêté préfectoral.

4. Les commissions de recensement des votes (CRV).

Les commissions de recensement des votes ([46]) sont instituées au chef-lieu de chaque département et de chaque collectivité d’outre-mer lors de l’élection présidentielle, des élections législatives, des élections européennes, des élections régionales et lors des élections spéciales se déroulant en Outre-mer ([47]).

La composition de ces commissions peut varier en fonction des scrutins concernés :

– pour l’élection présidentielle, ces commissions comprennent trois magistrats, désignés par le premier président de la Cour d’appel ([48]) ;

– pour les autres élections, ces commissions comprennent un magistrat, président de la commission, désigné par le premier président de la cour d’appel, un conseiller départemental et un fonctionnaire désigné par le préfet.

Un représentant de chacun des candidats ou de chacune des listes candidates peut assister aux opérations de ces commissions.

En sus des commissions locales, il existe pour certaines élections des commissions de recensement supra-départementales, pour les élections régionales et européennes.

Ces commissions ont pour mission de vérifier les résultats constatés au niveau de chaque commune et de les totaliser, en s’appuyant sur les procès-verbaux et leurs annexes qui ont été transmis par les maires au représentant de l’État. Elles tranchent pour l’essentiel des questions relatives au décompte des bulletins de vote et procèdent le cas échéant à toute rectification nécessaire des chiffres portés sur les procès-verbaux.

Ces commissions n’ont, en revanche, pas de compétence pour trancher les réclamations formulées par les électeurs au sein des procès-verbaux des opérations de vote.

5. La commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l’élection présidentielle (CNCCEP).

La commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l’élection présidentielle (CNCCEP) est une commission temporaire particulière créée par voie réglementaire afin de préserver l’intégrité du scrutin présidentiel.

Cette commission est composée de cinq membres ([49]). Elle est présidée par le vice-président du Conseil d’État.

Comme l’a rappelé M. Tabuteau, vice-président du Conseil d’État, lors de son audition, cette commission, qui est réactivée à chaque scrutin présidentiel, exerce trois catégories de missions.

La CNCCEP veille, d’abord, à la stricte application d’une disposition importante de la loi du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel selon laquelle « tous les candidats bénéficient de la part de l’État des mêmes facilités pour la campagne en vue de l’élection présidentielle » ([50]). Cette compétence, d’ordre général, inclut notamment la question de l’utilisation des moyens mis à disposition par l’État.

La CNCCEP exerce, en outre, une seconde mission de vérification de la conformité du matériel électoral officiel des candidats (affiches, déclarations, professions de foi) vis-à-vis des dispositions réglementaires et législatives applicables, afin de préserver l’intégrité du scrutin.

Enfin, cette commission poursuit une dernière mission, d’ordre plus général, qui consiste à surveiller « les différents aspects de la campagne électorale, qu’il s’agisse des réunions publiques, de la presse écrite, des médias audiovisuels, des médias numériques ou des réseaux sociaux », afin de pouvoir « intervenir lorsque des agissements ou des comportements sont de nature à compromettre l’expression libre et éclairée du suffrage » ([51]) comme l’a rappelé son président. La CNCCEP peut en l’espèce adresser si nécessaire « des avertissements » ou demander la modification de certaines déclarations ou mentions.

L’action de la CNCCEP s’appuie sur des commissions locales de contrôle établies au sein de chaque département pour mener à bien ses missions. Cette commission publie, par ailleurs, à l’issue de chaque élection présidentielle, un rapport spécifique relatant son action sur le scrutin concerné.

Les recommandations formulées par la CNCCEP dans son rapport de 2022

Dans son rapport consacré à l’élection présidentielle de 2022, la CNCCEP formule plusieurs recommandations de nature à améliorer l’efficacité de son action.

Elle sollicite, d’abord, une pleine consécration de son existence et de ses missions par la loi organique, afin de pérenniser son existence.

Face aux conséquences de la guerre Ukraine en matière d’inscription électorale, la CNCCEP suggère également de retenir une interprétation souple des dispositions relatives à l’inscription sur les listes électorales, afin de permettre aux ressortissants français ayant dû quitter ce pays à la suite du conflit de s’inscrire dans leur nouveau lieu de résidence. Elle propose, en outre, de sécuriser la gestion de ce type de cas de figure en complétant l’article L. 30 du code électoral afin d’y intégrer la notion de « force majeure ».

La CNCCEP propose, en outre, d’avancer significativement la date à laquelle les candidats doivent remettre lui remettre pour homologation leur matériel électoral, afin de faciliter l’exercice de son contrôle.

Elle sollicite également une nouvelle compétence à travers la faculté de prévoir qu’un candidat n’aura pas accès au remboursement de ses dépenses de campagne afférentes aux professions de foi non conformes, ce qui viendrait en conséquence compléter sa « palette d’outils » actuelle (homologation, homologation avec réserve, refus d’homologation).

Au-delà de ces recommandations, la CNCCEP a exprimé dans ce rapport une satisfaction vis-à-vis de « du bon fonctionnement du dispositif de veille et de suppression des contenus illicites qui a été mis en place avec la coopération active des principales plateformes » lors de la dernière élection présidentielle. Elle prend également position en faveur du maintien d’un envoi papier de la propagande électorale dans ce cadre, sans être défavorable à ce que les électeurs puissent ne recevoir que la version dématérialisée de cette propagande s’ils en font le choix.

Source : CNCCEP.

II. un dispositif robuste… mais largement perfectible

L’organisation des élections politiques est par définition une opération sensible, qui nécessite la mise en place d’un dispositif fiable et coordonné faisant intervenir une pluralité d’acteurs. L’expérience de longue date de l’État et des communes contribue à la fiabilité de cette organisation, laquelle demeure néanmoins perfectible sur certains points.

A. Une organisation robuste qui s’appuie sur un maillage d’acteurs coordonnés et expérimentés.

Force est de constater qu’un réel consensus existe autour de la grande fiabilité du processus électoral français.

Dans son rapport publié en 2024 sur ce sujet, la Cour des comptes qualifie cette organisation de « dispositif robuste » ([52]) et plaide en faveur d’évolutions ponctuelles. Lors de son audition, M. Christian Charpy a confirmé ce « constat positif » ([53]).

Ce bilan favorable est partagé par l’Association des maires de France (AMF), qui suit avec attention cette question, au regard du rôle important des communes dans le déroulement du scrutin.

Lors de son audition, M. Guy Geoffroy s’est félicité de ce que l’AMF soit, sur cette question, « écoutée et souvent entendue » par l’État, soulignant que « ses propositions sont régulièrement bien analysées et reçues » ([54]). Il a illustré son propos par la demande formulée par l’AMF, et acceptée par le ministère de l’Intérieur, de prévoir seulement une simple faculté de présentation d’une pièce d’identité pour les communes de moins de 1 000 habitants, car « cette exigence pourrait être plus péjorative que positive à l’égard de certains habitants » ([55]).

Cette robustesse a été mise en lumière lors des élections législatives anticipées de 2024, comme l’a indiqué, au nom du ministère de l’Intérieur, Mme Fabienne Balussou, DMATES, lors de son audition : « La pertinence de cette organisation a été démontrée lors des élections législatives de 2024, organisées en seulement vingt-quatre jours » ([56]), soulignant que cette efficacité tenait à la capacité du ministère « compte tenu de l’importance du processus électoral pour le fonctionnement démocratique et de l’évolution de la société » à « réinterroger les procédures en place, tout en conservant les principes fondamentaux de notre système, qui fondent sa légitimité » ([57]). Votre rapporteur tient toutefois à signaler que la rapidité de l’organisation de ces élections a été la source de nombreuses difficultés matérielles, en particulier pour l’organisation de la distribution de la propagande électorale, parfois arrivée tardivement dans les boîtes aux lettres.

Le faible nombre d’annulations des scrutins témoigne également de cette robustesse, comme l’a également relevé Mme Balussou lors de son audition : « En ce qui concerne les dysfonctionnements dans les scrutins, la meilleure source d’information réside dans les décisions prises par les juges sur les contentieux dont ils sont saisis. Pour les dernières élections législatives, nous avons eu 84 contentieux, dont 16 sont encore en cours d’examen devant le Conseil constitutionnel. Depuis 1959, nous comptons seulement 77 annulations d’élections. Ces chiffres concernent les irrégularités majeures portées devant le juge. » ([58]).

Votre rapporteur partage globalement les constats présentés et observe que la robustesse de l’organisation des élections politiques en France est une réalité qui s’appuie sur plusieurs éléments-clés :

– une longue expérience du ministère de l’Intérieur dans ce domaine et, par extension, des autres ministères compétents. Cette compétence échoit en effet à ce ministère depuis le milieu du XIXe siècle. Ce processus mobilise des acteurs qui ont donc développé non seulement des compétences techniques indéniables mais aussi des habitudes de travail efficaces ;

– une relation de confiance entre les administrations et les collectivités territoriales, qui se traduit par un dialogue efficace entre les maires, les services préfectoraux et l’administration centrale ;

– une capacité d’adaptation face aux difficultés rencontrées sur le terrain, grâce à la mobilisation des maires et des préfets, et au civisme des citoyens participant aux opérations de tenue des bureaux de vote et de dépouillement ;

– une capacité à faire évoluer certaines pratiques, en recourant de façon croissante à la dématérialisation et à des systèmes d’information efficaces. À titre d’exemple, la mise en œuvre du registre électoral unique en 2018 a été saluée par la Cour des comptes. La dématérialisation des procurations, récemment mise en œuvre, est une réforme qui peut également être saluée (infra). Votre rapporteur souligne néanmoins que des efforts peuvent encore être réalisés en particulier pour faciliter la vérification de l’inscription sur les listes électorales.

Source : commission d’enquête.

B. Des difficultés souvent résolues mais qui ne peuvent pas Être passées sous silence

1. Des difficultés conjoncturelles rares mais des échecs marquants

a. Un bilan « désastreux » de la distribution de la propagande électorale en 2021.

Lors des élections départementales et régionales de 2021, des défaillances massives ont été observées lors de la distribution de la propagande électorale.

Cette situation, qui s’est traduite par des taux de non-distribution inédits, a conduit la représentation nationale à se saisir de cette question afin de formuler des recommandations visant à garantir que ce type d’incident ne puisse se reproduire.

Interrogé sur ce sujet lors de son audition, Mme Balussou a indiqué que, concernant l’acheminement de la propagande électorale, les leçons des dysfonctionnements constatés en 2021, lors d’un double scrutin incluant une semaine d’écart seulement entre les deux tours avaient été tirées : « Nous avons ainsi conclu un marché pérenne avec La Poste et conçu un plan d’organisation robuste. Cela a permis de mener avec succès les opérations de propagande lors des sept tours de scrutin suivants, y compris dans des délais très contraints en 2024. Chaque préfecture dispose désormais d’un plan de secours et les externalisations des mises sous pli ne sont accordées que par dérogation, après une analyse rigoureuse des garanties proposées par le prestataire choisi par la préfecture. Cette organisation, bien que sollicitant fortement les services de l’État, garantit l’égalité d’information des électeurs » ([60]).

Cet échec semblait pourtant en partie prévisible, comme l’a noté le président de La Poste, M. Philippe Wahl, au regard du marché conclu. Ce dernier a rappelé, à cet égard, que La Poste avait, à cette époque, essayé, sans succès d’attirer « l’attention du ministère de l’Intérieur sur deux points […] le poids du critère de prix, [qui] était très lourd [ce qui ouvrait] la porte à une manœuvre simple, qui est de baisser les prix pour gagner » et sur la complexité du métier de la « distribution du courrier adressé », qui est « complètement différent de celui de la distribution de courrier non adressé » ([61]).

Cet échec s’est traduit, très rapidement, par des remontées massives d’élus locaux inquiets de ne pas voir cette propagande électorale acheminée dans les délais, comme l’a rappelé l’AMF lors de son audition. Les élus locaux ont constaté que « des pans entiers de secteurs ruraux ont été oubliés », ainsi que « des interversions entre départements, des paquets entiers de propagande jetés devant les immeubles, abandonnés dans des fossés ou brûlés, des enveloppes incomplètes », pour un bilan global qualifié à raison de « désastreux » ([62]).

Dans son rapport précité, la Cour des comptes estime que cette situation serait liée à « une mauvaise appréciation par le ministère de l’Intérieur de la capacité d’Adrexo à réaliser la mission » ([63]). Votre rapporteur partage cette conclusion et s’interroge sur les conditions dans lesquelles un tel marché a pu être attribué à Adrexo. Il apparaît en effet, de toute évidence, que d’autres considérations que le seul service à rendre sont entrées en ligne de compte, telles que la situation économique de cette entreprise et les conséquences sociales de sa possible liquidation à l’époque.

Force est de constater, malheureusement, que cette opportunité n’a pas permis à l’entreprise de sortir des difficultés. Interrogés à ce sujet lors de leur audition, les représentants du syndicat CAT d’Adrexo ont détaillé les causes de cet échec retentissant, mettant en cause directement la direction de l’entreprise ([64]).

Selon ces derniers, plusieurs facteurs sont à l’origine de cette défaillance de l’entreprise Adrexo :

– le manque d’anticipation de l’entreprise, qui a fait le pari de faire reposer cette distribution sur l’action de « 20 000 intérimaires », face aux « 60 000 à 65 000 facteurs à l’échelle nationale ». Face à l’échec du recrutement en ligne, l’entreprise a sollicité des agences d’intérim classiques afin de procéder à de tels recrutements « dans l’urgence, dans les trois à quatre semaines précédant le début de l’opération » ([65]) ;

– le manque de formation des personnels recrutés pour exercer cette tâche. M. Philippe Viroulet, ancien représentant des personnels de la société Milee (ex-Adrexo), a indiqué lors de son audition que les intérimaires avaient dû tenter de mener à bien leur mission « sur la base d’une formation de seulement trente minutes et d’un recrutement exclusivement en ligne » ([66]) ce qui est notoirement insuffisant pour « gérer un véhicule chargé de plis électoraux » ([67]). Cette même distribution était quasi impossible à son sens dans la mesure où les plans qui leur avaient été fournis étaient « incomplets, notamment en milieu rural » ([68]) ;

– la « désinvolture coupable » de la direction d’Adrexo, qui n’a vu « dans cette opération qu’une opportunité financière, négligeant la mise en place des moyens nécessaires à la réussite de la mission » ([69]). Votre rapporteur ne peut qu’abonder en ce sens au regard des éléments portés à sa connaissance par les représentants syndicaux lors de leur audition.

Cette situation s’est traduite, sur le terrain, par une absence de remontée d’informations et de traitement des difficultés rencontrées selon M. Viroulet lors de son audition : « Quant aux alertes, la chaîne hiérarchique était régulièrement informée de la situation sur le terrain, que ce soit en matière de recrutement, de mise en œuvre de la distribution ou de suivi de l’avancement des secteurs. […]. À l’échelle locale, nous avons remonté toutes les informations sans chercher à les dissimuler. Une forte inquiétude régnait d’ailleurs parmi les salariés permanents et les cadres chargés de l’organisation. Des initiatives ont même été prises au niveau régional, comme le recours aux clubs de football pour recruter des jeunes en intérim. Chaque cadre régional a déployé tous les efforts possibles pour assurer le bon déroulement de l’opération » ([70]).

b. Des leçons retenues mais des responsabilités de l’ex-prestataire qui n’ont pas été complètement engagées.

Votre rapporteur considère, sur ce sujet, que deux choses doivent être distinguées en ce qui concerne « l’affaire Adrexo ».

En matière d’organisation de la distribution de la propagande électorale, il estime que les leçons ont fort heureusement été tirées par le ministère de l’Intérieur, qui a su faire évoluer ses pratiques et ses exigences.

Ces évolutions sont les suivantes :

– le marché conclu avec la société Adrexo a été résilié et un marché de substitution a été conclu en 2022 avec La Poste. Deux marchés pérennes ont été ensuite conclus depuis avec La Poste ;

– les critères permettant d’évaluer et de retenir un nouveau prestataire ont pris en compte les recommandations formulées par les assemblées ([71]). En conséquence, au sein des documents contractuels, le poids de la notation du critère financier a été réévalué, des garanties supplémentaires ont été demandées aux candidats ;

– l’organisation de l’acheminement de la propagande électorale a été significativement revue, avec la mise en place, au sein de chaque préfecture, d’un plan de secours et une approche plus ferme en matière d’externalisations des mises sous pli, qui ne sont désormais accordées « que par dérogation, après une analyse rigoureuse des garanties proposées par le prestataire choisi par la préfecture » ([72]) , comme le rappelle le ministère de l’Intérieur dans sa contribution écrite adressée à la commission d’enquête ;

En revanche, votre rapporteur estime que les logiques d’appel d’offres et de marché pour la distribution des plis électoraux sont une aberration au regard de leur importance stratégique pour l’expression de la souveraineté nationale, ainsi que de l’expérience et de l’efficacité indéniable de l’opérateur historique et public qu’est La Poste.

Par ailleurs, votre rapporteur estime que toute la lumière n’a pas été faite sur les raisons ayant présidé à l’attribution des lots de ce marché au prestataire Adrexo en 2020.

Votre rapporteur souhaite rappeler, à ce sujet, que cet échec a eu un impact social fort, comme l’ont rappelé les responsables syndicaux, alors que « cette opportunité aurait pu sauver cette entreprise » ([73]). Aussi, et afin de faire comprendre à chacun la mesure de la brutalité sociale que représentent les licenciements massifs organisés par des grands patrons peu scrupuleux de la dignité de leurs employés, votre rapporteur souhaite ici reproduire in extenso les propos de M. Philippe Viroulet, représentant syndical, auditionné par notre commission : « Il est scandaleux que 30 000 citoyens, en comptant les familles, aient été impactés par cette injustice, par des agios, des expulsions, des dépressions ou des tentatives de suicide. Il est à la fois anormal et insupportable que des gens désespérés ne soient plus capables de nourrir leurs enfants alors que des dirigeants qui se sont octroyé d’importants dividendes, malgré un déficit abyssal, n’aient ni à rendre des comptes ni à justifier leur attitude méprisante. À mon sens, cette histoire est un énorme gâchis » ([74]).

Votre rapporteur partage en tout point ces propos. Il estime lui aussi que des comptes doivent désormais être demandés par la Justice aux dirigeants de cette entreprise. Lors de son audition M. Philippe Viroulet, représentant syndical, a rappelé, à raison, à cet égard, les enjeux financiers relatifs à cette société, dont la liquidation est intervenue désormais. Il a indiqué, en ce sens, que l’entreprise Adrexo avait d’abord été rachetée en 2017 « par des actionnaires américains à un prix négatif », avant qu’une partie des fonds concernés ne soient transférés « vers Colis Privé », entreprise « qui a ensuite été intégrée au groupe Hopps, la holding mise en place pour superviser l’ensemble des filiales » ([75]).

L’entreprise Colis Privé a ensuite été vendue en 2021 pour 670 millions d’euros, « dont la moitié a été reversée à Adrexo, qui en détenait 50 % des parts » ([76]), ce qui conduit M. Viroulet à s’interroger sur le fait « qu’en raison de graves difficultés économiques, [Adrexo ait] a dû contracter d’importants emprunts avant la cession de Colis Privé » ([77]).

Dans ces conditions, l’échec d’Adrexo et la liquidation de l’entreprise soulèvent en effet « des interrogations quant à la gestion et à la liquidation de l’entreprise qui, malgré ces entrées d’argent, n’a jamais ajusté son modèle économique pour atteindre la rentabilité. Depuis 2017, et même avant, l’entreprise n’a jamais été à l’équilibre, ce que son ancien propriétaire justifiait par une rentabilité structurellement négative. Cette absence de redressement, malgré les ressources disponibles, interpelle sur la stratégie adoptée et les choix financiers opérés » ([78]).

Lors de son audition, M. François-Noël Buffet, ministre auprès du ministre de l’Intérieur, a indiqué qu’une récente décision de justice avait conduit l’État à devoir rembourser les pénalités infligées à Adrexo lors de la résiliation rapide du marché qui lui avait été attribué, le tribunal ayant considéré que ces dernières étaient insuffisamment motivées : « Adrexo avait signé un marché avec le ministère de l’intérieur en décembre 2020 pour la distribution de la propagande. À la suite des manquements constatés, le ministère a résilié le contrat et appliqué des pénalités, qui étaient prévues par le marché. Adrexo a engagé une procédure contentieuse en septembre 2021. Le 15 novembre 2024, le tribunal administratif a condamné l’État à verser aux sociétés civiles professionnelles BTSG, JP Louis et Lageat, co-liquidateurs judiciaires de la société Milee, qui avait racheté Adrexo, la somme de 2,313 millions d’euros sur les 40 millions initialement demandés, soit le montant des pénalités infligées à Adrexo par le ministère en 2021, au motif que celles-ci étaient insuffisamment justifiées. En effet, les défaillances dans la distribution de la propagande électorale aux élections régionales et départementales de cette année-là relèvent pour partie de l’État et des routeurs ; elles ne pouvaient donc donner lieu à des pénalités additionnelles aux réfactions qui avaient été infligées. En revanche, la résiliation du marché et les réfactions n’ont pas été remises en question » ([79]).

La restitution consécutive de plus de deux millions d’euros à cet opérateur économique est problématique, et interroge votre rapporteur sur le sérieux apporté au sein du ministère à la passation de ces marchés publics, au suivi de leur exécution et au contentieux afférent.

En outre, face aux zones d’ombre liées aux opérations financières évoquées par les anciens représentants du personnel de Milee (ex Adrexo), votre rapporteur invite les pouvoirs publics à se saisir réellement de ce dossier, sous son aspect financier, afin de vérifier que les lois et règlements applicables ont effectivement été respectés. La saisine de Tracfin pourrait être utile à cet égard.

2. Pénurie d’urnes et d’isoloirs, listes d’émargement inaccessibles… des erreurs matérielles à corriger

En sus de l’échec de la distribution de la propagande électorale en 2021, d’autres difficultés logistiques plus ponctuelles, et de nature conjoncturelle ont pu émailler les scrutins précédents et doivent d’être signalées.

a. Une pénurie d’urnes et d’isoloirs lors des élections départementales et régionales de 2021.

Lors des élections départementales et régionales de 2021, en sus des dysfonctionnements ayant affecté la distribution de la propagande électorale, une « pénurie d’urnes et d’isoloirs » a été constatée.

Dans sa contribution écrite, l’AMF indique en effet avoir été saisie par de nombreux maires « sur la pénurie d’urnes et d’isoloirs constatée dans certains départements ».

Face à ce constat, le ministère de l’Intérieur a rappelé aux communes la possibilité, pour leurs services, de fabriquer elles-mêmes ce matériel. L’Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des détenus (ATIGIP) a d’ailleurs été mobilisée pour fabriquer en urgence des isoloirs démontables en bois à un tarif très accessible (97 €) et les livrer. L’AMF indique que 120 communes ont profité de cette offre et quelque 200 isoloirs ont été livrés.

Si cette solution de secours a fonctionné, il apparaît néanmoins utile que le ministère de l’Intérieur sécurise cette problématique afin que de telles difficultés ne se reproduisent pas. Il est en effet inconcevable d’imaginer que dans une grande puissance comme la France, la fabrication des urnes et des isoloirs repose sur les municipalités elles-mêmes.

b. Des panneaux d’affichage libre trop souvent indisponibles.

Par ailleurs, votre rapporteur a été saisi par nombre d’acteurs politiques locaux sur le manque de disponibilité de panneaux d’affichage libre, présents dans les communes en vertu de l’article L. 581-13 du code de l’environnement, et régi par les articles R. 581-2 et R. 581-3 du même code pour la taille et les emplacements des panneaux.

Plusieurs acteurs signalent ainsi un manque de disponibilité de ces panneaux, rendant difficile l’action des acteurs politiques et associatifs qui collent parfois hors des zones réservées et s’exposent donc à des sanctions.

Votre rapporteur estime donc qu’il faut non seulement s’assurer du respect de la loi, mais aussi qu’une modification des articles R. 581-2 et R. 581-3 du code de l’environnement doit être envisagée afin de permettre l’exercice plein et entier de la liberté d’expression garantie à l’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen.

c. Des difficultés d’accès aux listes d’émargement lors du premier tour de l’élection présidentielle en 2022.

Si la réforme du répertoire électoral unique a été saluée par les élus locaux, l’AMF a indiqué que les communes avaient rencontré une réelle difficulté pour accéder « aux livrables du répertoire électoral unique lors du premier tour de l’élection présidentielle en 2022 » ([80]).

Selon l’AMF, en effet, une « forte concentration des demandes de listes d’émargements a entraîné plusieurs heures d’attente la veille du scrutin. Cela a occasionné beaucoup d’inquiétudes pour les communes et notamment pour les communes d’Outre-Mer qui votaient le samedi (pas de priorisation de l’impression des listes d’émargement pour ces communes) » ([81]).

Ce problème semble néanmoins avoir été résolu pour les élections législatives et être « désormais consolidé de manière pérenne » ([82]). Votre rapporteur observe que cette difficulté ne s’est pas reproduite mais attire l’attention du ministère de l’Intérieur sur la nécessité de bien anticiper les transitions en cas de réforme de cette nature.

d. Un calendrier serré pour organiser les élections législatives anticipées en 2024.

L’organisation des élections législatives anticipées en 2024 a suscité des difficultés logistiques importantes pour les maires.

Lors de son audition, M. Geoffroy a indiqué que cette situation avait créé, légitimement, « une fébrilité chez les élus locaux », certains d’entre eux craignant « à juste titre de ne pas pouvoir disposer du temps ni des moyens financiers, humains et matériels pour pouvoir organiser ces élections » ([83]).

Les problématiques structurelles relatives à l’organisation des élections se sont posées avec une particulière acuité, par exemple en ce qui concerne la pénurie récurrente d’assesseurs, comme l’a rappelé M. Geoffroy : « Je me souviens que la première question posée par la responsable de ces questions dans ma commune, au lendemain du scrutin européen, concernait le risque de ne pas disposer de suffisamment d’assesseurs lors des élections législatives anticipées. Immédiatement, nous avons pris la décision, certainement partagée par d’autres, de ne pas attendre la semaine ou les dix jours précédant le premier tour pour prendre contact avec ceux qui venaient de tenir les bureaux de vote des élections européennes ou qui avaient l’habitude de le faire. Nous leur avons exprimé l’importance de s’assurer au plus vite de notre capacité, compte tenu de la réglementation, à organiser le bureau de vote » ([84]).

Si l’AMF ne disposait pas, lorsque son représentant a été auditionné, d’un bilan exhaustif sur l’organisation des élections législatives anticipées, elle relève, dans sa contribution écrite, que les principales difficultés observées « ont pu être traitées en amont avec le bureau des élections » ([85]).

Votre rapporteur souscrit, toutefois, au bilan formulé par M. Geoffroy, qui estime que « même dans ce contexte qui était très périlleux, les communes de France, leurs services et leurs maires ont réussi ce pari, au contact de l’État déconcentré dans chaque préfecture et sous-préfecture » et que « ce pari réussi a permis une sincérité réelle des scrutins des premier et second tours des élections législatives », [et donc] « une totale légitimité des élus de la Nation qui en sont issus » ([86]).

Il estime néanmoins qu’une telle situation pourrait être de nature à porter atteinte à la sincérité du scrutin en cas de répétition. Il invite donc le ministère de l’Intérieur à anticiper la survenue éventuelle de nouvelles élections législatives, au regard de l’imprévisibilité observée d’une telle décision, en particulier si celles-ci devaient se dérouler en plein été, au moment où de nombreux acteurs municipaux, préfectoraux et citoyens assesseurs ou scrutateurs peuvent être en vacances à distance de leur lieu habituel de travail ou de résidence.

Votre rapporteur rappelle à cet égard qu’une dissolution peut intervenir dès le 7 juillet 2025, ce qui conduirait, si elle était effectuée à ce moment-là, à une tenue des élections entre la fin du mois de juillet et le milieu du mois d’août. Une telle situation serait de nature à faire peser sur l’organisation des élections des risques majeurs de faisabilité humaine et technique, qui non seulement ne sont pas à exclure, mais doivent être parfaitement anticipées par les pouvoirs publics.

Recommandation n° 20 : Anticiper les enjeux logistiques d’une éventuelle nouvelle dissolution de l’Assemblée nationale et prévoir le cas où celle-ci interviendrait aux mois de juillet ou août, afin de réduire les difficultés des communes en matière d’organisation des élections.

3. Des difficultés logistiques et matérielles structurelles qui persistent

a. Le problème de la pénurie d’assesseurs.

La pénurie d’assesseurs pour tenir les bureaux de vote et procéder aux dépouillements se poursuit et tend même à s’aggraver.

Cette difficulté a été rappelée à plusieurs reprises par M. Geoffroy, au nom de l’AMF, lors de son audition : « il est de plus en plus difficile de trouver des assesseurs pour tenir les bureaux électoraux. Nous avons envisagé la possibilité d’autoriser les maires à désigner des assesseurs extérieurs à leur commune. Le ministère de l’Intérieur, que nous avons consulté, nous a fait part de son avis très défavorable, pour des raisons qui nous ont paru assez convaincantes : le risque d’interférence politique est réel. Il faut donc maintenir le principe actuel d’appartenance des assesseurs à la commune, en en appelant au civisme des citoyens » ([87]).

M. Geoffroy indique en outre avoir observé, à l’occasion des élections législatives anticipées, que « la situation s’est fragilisée » sur ce sujet : « Dans ma commune et dans mon département, nous avons été inquiets, mais également assez rapidement rassurés, par le maintien de l’engagement citoyen en dépit des difficultés de date. En effet, organiser un nouveau scrutin imprévu un mois après une élection est probablement moins périlleux en avril ou en mai que fin juin et début juillet. Malgré tout, nous y sommes parvenus. Cependant, nous sentons que la situation s’est fragilisée. À une certaine époque, la mobilisation était spontanée et nos concitoyens nous relançaient avant qu’on ne les relance. Désormais, nous devons nous assurer bien en amont que nous ne souffrirons pas de difficultés » ([88]).

L’article R. 42 du code électoral prévoit, pour mémoire, que chaque bureau de vote doit être composé d’un président, d’au moins deux assesseurs et d’un secrétaire. Ce format garantit une surveillance efficace des opérations électorales et participe de la lutte contre la fraude.

La présence d’assesseurs est également indispensable pour assurer le pluralisme politique au sein du bureau. Ceux-ci sont désignés prioritairement parmi les électeurs du département des candidats aux élections. L’article R. 44 prévoit également que les assesseurs puissent être désignés parmi les conseillers municipaux dans l’ordre du tableau puis, le cas échéant, parmi les électeurs de la commune ([89]).

Dans sa contribution écrite, le ministère de l’Intérieur rappelle, en outre, qu’il est « possible de recourir à la réserve civique pour faire appel à des assesseurs au moyen de la plateforme jeveuxaider.gouv.fr qui permet aux communes de diffuser des appels à candidature pour devenir assesseur au sein d’un bureau de vote, sur la base d’un modèle d’offre préétabli » ([90]).

Face à cette situation, votre rapporteur appelle à lancer une campagne nationale d’information sur l’organisation des élections et l’importance de la tenue des bureaux de vote. Une telle campagne permettrait sans aucun doute de participer à faciliter le recrutement d’assesseurs, nombre de nos concitoyens ne connaissant pas nécessairement ce rôle crucial, tandis que des critiques sont régulièrement formulées, et parfois à juste titre, sur la sincérité des scrutins et les possibilités de triche. Elle aurait par ailleurs pour effet positif de participer également d’une campagne d’information civique et sans conteste d’améliorer la maîtrise des enjeux associés aux divers scrutins.

b. Une gestion complexe des panneaux électoraux lors des élections.

Une première difficulté logistique récurrente concerne l’affichage réalisé sur les panneaux électoraux lors des élections reposant sur un système de listes et comportant un nombre très élevé de listes.

Comme le relève l’AMF dans sa contribution écrite « à chaque élection européenne, la question des panneaux électoraux refait surface » ([91]). Face aux très nombreuses listes de candidats (34 en 2019, 38 en 2024), les maires sont confrontés « notamment dans les petites communes, à la difficulté d’installer autant de panneaux qu’il y a de candidats, et ce, dans des délais très restreints (4 jours) » ([92]). Le coût de ces panneaux n’est pas non plus négligeable, avec une estimation de l’ordre de 100 à 150 euros hors taxe.

Si une circulaire « permet aux communes de fabriquer elles-mêmes des panneaux » ([93]) dans certaines conditions, cette situation reste problématique selon l’AMF. Pour les scrutins de liste, cette difficulté s’ajoute, par ailleurs, à la volatilité de la réglementation relative au matériel électoral, avec des changements de format, « y compris pour la dimension des bulletins de vote » ([94]).

Votre rapporteur appelle donc à doter les communes de panneaux électoraux normés et en nombre suffisant pour prévoir les scrutins comportant de nombreuses listes, comme les élections européennes.

c. Un manque de moyens pour traiter en urgence les demandes de réinscription sur les listes électorales.

Les auditions menées ont fait apparaître l’existence de difficultés, dans certaines circonscriptions, pour traiter les demandes de réinscription émanant des électeurs contestant leur radiation des listes électorales, particulièrement dans les villes où des niveaux élevés de radiations ont été enregistrés.

Les dernières élections législatives anticipées, organisées dans des délais contraints, ont été particulièrement marquées par ce phénomène, comme l’a rappelé lors de son audition M. de Lesquen, adjoint au directeur des services judiciaires (DSJ), notamment au sein de la circonscription d’Évry-Courcouronnes où « le tribunal de proximité a enregistré 81 demandes de réinscription sur les listes électorales, alors qu’en temps normal, ce chiffre s’élève au maximum à une dizaine » ([95]). Cette situation est due à ce que votre rapporteur juge être un véritable scandale de radiations excessives dans cette ville, et qui est étudié en détail dans une autre partie du rapport, sur la base du contrôle sur pièces et sur place effectué à Évry-Courcouronnes par votre rapporteur.

Face à ce volume de requêtes, « nettement supérieur aux prévisions habituelles » ([96]), des fonctionnaires et des magistrats supplémentaires ont été mobilisés en urgence, sans toutefois, malheureusement, pouvoir traiter complètement une telle volumétrie, laissant de côté de nombreux citoyens qui n’ont donc pas pu exercer leur droit de vote dans les élections ayant eu lieu après ces radiations (européennes et législatives anticipées).

M. de Lesquen a indiqué que ce type de situation révèle incontestablement « une limite inhérente à un dispositif fondé sur des données historiques, qui ne permet pas, par défaut, une mobilisation étendue de l’ensemble du tribunal, ce qui serait sans doute excessif en l’absence d’alerte préalable » ([97]), soulignant que la mise en place pour la circonscription concernée d’un « un dispositif renforcé pour les scrutins ultérieurs » ([98]) avait permis d’éviter qu’une telle situation se reproduise.

Votre rapporteur souscrit à cette analyse et soutient un renforcement de l’action des magistrats dans ce domaine (infra).

4. Des difficultés spécifiques qui concernent aussi les candidats.

a. Une lisibilité incertaine des décisions prises par les commissions de propagande

Plusieurs députés membres de la commission d’enquête ont fait état lors des auditions de la complexité des règles applicables à la propagande électorale. Ce constat est ainsi largement partagé par les parlementaires.

Interrogé sur ce sujet, au titre de la présence de magistrats au sein de ces commissions, M. de Lesquen a indiqué, qu’en effet, l’intervention de ces commissions, « à l’échelle départementale voire, dans certains cas, à un niveau plus local […] peut entraîner des appréciations sensiblement différentes d’un territoire à l’autre » soulignant par ailleurs à raison que « les magistrats appelés à y siéger disposent généralement d’une spécialisation moindre sur ces sujets » ([99]).

M. de Lesquen a reconnu, en outre, qu’il n’existait pas, à cette heure, de « de dispositif de péréquation à proprement parler », mais uniquement « un corpus jurisprudentiel applicable de manière uniforme sur l’ensemble du territoire ». Il a également indiqué qu’il semblait préférable que « le ministère de l’Intérieur demeure l’unique interlocuteur en la matière, [le rôle du ministère de la Justice] se limitant à transmettre aux magistrats les précisions contenues concernant l’interprétation des nuances de couleurs utilisées dans les documents de propagande » ([100]).

Votre rapporteur comprend cette préoccupation de conserver un acteur unique afin d’éviter tout phénomène de dispersion, qui viendrait paradoxalement nourrir, de fait, une application inégale des règles en vigueur. Il estime néanmoins que les magistrats ne doivent pas hésiter à jouer pleinement le rôle de vigie vis-à-vis de la juste application des règles en vigueur.

Interrogé également sur ce sujet, lors de son audition, M. Christophe Kirgo, adjoint au chef de bureau des élections politiques, a rappelé les contraintes importantes qui s’imposent aux commissions de propagande dans le cadre des élections. Il estime toutefois, à cet égard, que les « règles juridiques pour l’impression des documents sont relativement simples », puisqu’il s’agit, pour les circulaires, « principalement d’éviter l’utilisation des couleurs du drapeau national et d’un emblème national ». Pour les bulletins de vote, « les règles varient selon les élections mais se limitent généralement à l’inclusion des noms des candidats, et éventuellement de leurs remplaçants pour les élections législatives. » ([101]).

Votre rapporteur peut souscrire en partie à ces propos, puisqu’il considère que c’est davantage l’application de ces règles que leur compréhension qui peut présenter des difficultés. Il estime toutefois que si ces règles peuvent parfois être utiles, puisqu’elles visent à préserver la clarté de l’information électorale pour les électeurs, il apparaît souhaitable d’intégrer les retours effectués par les candidats sur les contraintes imposées par l’application de certaines de ces règles, afin de simplifier l’organisation des campagnes électorales. Cette simplicité est en effet également une garantie d’égalité entre les candidats, qui ne bénéficient pas tous d’un appui technique spécifique sur ces questions, par exemple lorsqu’ils se présentent sans le soutien d’un parti politique.

Votre rapporteur soutient, en conséquence, l’idée d’organiser des échanges entre représentants des candidats et le ministère de l’Intérieur afin d’étudier les simplifications raisonnables envisageables, afin d’adapter soit le contenu, soit l’application de certaines règles.

Recommandation n° 22 : Simplifier les règles applicables à la propagande électorale afin de faciliter leur application par les candidats lors des élections.

Il soutient également l’idée de renforcer l’harmonisation des pratiques des commissions de propagande, en améliorant les outils d’aide à la décision dont ces dernières peuvent bénéficier par exemple.

Recommandation n° 23 : Harmoniser l’application par les commissions de propagande de la réglementation en vigueur en dotant ces dernières d’outils supplémentaires d’aide à la décision.

Enfin, votre rapporteur considère que ces commissions de propagande doivent davantage prêter attention à l’utilisation par les candidats des marques politiques (logos, noms de partis, etc.). Il est en effet impératif de ne pas faire reposer cette nécessaire vigilance sur les seuls candidats lésés par tout usage inapproprié de celles-ci.

Recommandation n° 24 : Conférer aux commissions de propagande un rôle de suivi attentif vis-à-vis de l’utilisation légitime des marques politiques par les candidats aux élections.

b. Des règles de financement des campagnes politiques facteurs de difficultés multiples.

Les règles de financement des campagnes politiques présentent également une forme de complexité que rencontrent les candidats aux élections lorsqu’il s’agit d’organiser le financement de leur campagne électorale, puis, ensuite, quand il s’agit de déposer leur compte de campagne auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

La commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP)

Créée par la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, la Commission nationale des comptes de campagne et du financement politique est une autorité administrative indépendante chargée de garantir l’intégrité financière des campagnes électorales et de la vie politique.

Elle assure à cet égard deux missions principales :

– elle approuve, réforme ou rejette les comptes de campagnes des candidats aux élections politiques, ces derniers étant tenus, en application de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique

– elle vérifie que les comptes des partis politiques sont conformes aux exigences de la législation en vigueur.

Elle comprend neuf membres, nommés pour une durée de cinq ans.

En fonction des scrutins concernés, la commission peut être conduite à rendre un nombre de décisions élevé. Dans le cadre des élections législatives, la CNCCFP a ainsi rendu 3 200 décisions dont 85 décisions de rejet des comptes de campagne soumis.

Source : commission d’enquête

i. La difficulté d’ouvrir un compte bancaire

Une première difficulté rencontrée par les candidats tient à la capacité de leur mandataire à ouvrir un compte bancaire auprès d’un établissement de crédit.

Cette situation n’est pas acceptable dans la mesure où la loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique a explicitement créé un droit du mandataire à l’ouverture d’un compte bancaire, dont les modalités, renforcées en 2017 ([102]), sont définies au sein de l’article L. 52-6-1 du code électoral.

Cet article prévoit, en l’espèce, qu’en cas de refus de la part de l’établissement de crédit sollicité, le candidat peut saisir la Banque de France afin qu’elle désigne un établissement de crédit situé dans sa circonscription devant lui offrir gratuitement les services bancaires de base. Le respect de ce droit est assuré par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et un médiateur du crédit peut être sollicité par le candidat en cas de difficulté.

Le constat formulé par la commission d’enquête est celui d’un respect inégal de ces dispositions par les établissements de crédit, ce qui suscite des difficultés importantes, en particulier pour les “petits” candidats.

Lors de son audition, M. Jean-Philippe Vachia, président de la CNCCFP, a indiqué partager ce constat : « L’ouverture du compte bancaire reste un sujet sensible. La majorité des candidats parvient à ouvrir un compte, parfois avec des délais excessifs, particulièrement problématiques dans le cas d’élections dont la période de financement est courte. En cas de difficulté, le candidat peut faire valoir son droit au compte auprès de la Banque de France ou solliciter l’intervention du médiateur du crédit. Nous déplorons les cas où, malgré la désignation d’un établissement par la Banque de France, celui-ci ne donne pas suite, ce qui est inacceptable » ([103]).

Il a également regretté, sur ce sujet, que « certains établissements facturent des frais exorbitants pour l’ouverture de compte, pratique que nous jugeons contestable » et souligné qu’une réflexion pourrait être engagée utilement sur « l’obligation d’ouvrir un compte pour tout candidat, même sans recette ni dépense », cette exigence légale expliquant souvent « le rejet des comptes de nombreux petits candidats » ([104]).

Votre rapporteur partage cette analyse, et considère également, comme M. Vachia, que « le législateur pourrait envisager un aménagement de cette obligation, pour simplifier le processus pour ces candidats » ([105]). Il plaide également en faveur d’une vraie politique dissuasive de sanctions à l’endroit des établissements de crédit qui ne respectent pas leurs obligations envers les mandataires des candidats.

Recommandation n° 25 : Étudier l’opportunité de faire évoluer l’obligation pour les « petits candidats » de devoir déposer un compte de campagne auprès de la CNCCFP lorsque leur campagne électorale n’a donné lieu à aucune dépense ni recette.

Recommandation n° 26 : Sanctionner les établissements de crédit qui ne respectent pas les obligations d’ouverture de compte bancaire prévues à l’article L. 52-6-1 du code électoral.

Enfin, votre rapporteur considère que ces difficultés pourraient être évitées en mettant en place une véritable banque de la démocratie, afin de garantir une réelle égalité de traitement entre les candidats pour l’ouverture des comptes de campagne et l’accès aux crédits bancaires et réduire, par ailleurs, les risques d’ingérence financière.

Recommandation n° 27 : Créer une banque de la démocratie afin de faciliter le financement des campagnes électorales et de prévenir les ingérences financières.

ii. Les difficultés rencontrées lors du dépôt des comptes de campagne.

Les travaux menés par la commission d’enquête et les témoignages des candidats font apparaître l’existence de difficultés quant à la bonne maîtrise de la notion de dépense électorale et à la capacité d’anticipation par ces derniers des décisions prises par la CNCCFP.

Sur le premier point, votre rapporteur note qu’un guide du mandataire et du candidat est édité par la commission lors de chaque élection, et qu’il contient en effet un certain nombre d’éléments utiles. Il observe également qu’il est possible de solliciter la Commission afin d’obtenir des réponses en cas de difficulté d’interprétation. Néanmoins, il souligne que des réponses contradictoires peuvent parfois être remises par la CNCCFP d’une élection à l’autre, ce qui n’est pas de nature à faciliter l’uniformisation des pratiques.

Il estime, en conséquence, que c’est davantage vers la question des moyens qu’il convient de se tourner afin de faciliter la compréhension par les candidats de l’appréciation par la commission du respect des règles en vigueur. À son sens, la CNCCFP doit mettre en œuvre un véritable dispositif d’accompagnement des candidats pendant et après la campagne, afin de simplifier la gestion financière des campagnes électorales.

Ce dispositif nécessite, en conséquence, non seulement des moyens humains supplémentaires, mais aussi une évolution du rôle de la CNCCFP qui doit davantage accompagner les candidats en amont du contrôle légitime de leurs comptes de campagne. Le recours croissant à des outils numériques, dans cette perspective, pourrait apporter un appui utile aux candidats dans cette perspective.

Recommandation n° 28 : Renforcer les effectifs de la CNCCFP pendant et après les campagnes afin d’améliorer l’accompagnement des candidats, de renforcer l’application des règles relatives au financement des campagnes électorales, et de diminuer le nombre de cas problématiques lors de l’étude des comptes.

iii. Garantir la stabilité et la prévisibilité de l’application des règles de financement de la vie politique par la CNCCFP

Les candidats doivent pouvoir bénéficier, durant l’ensemble de la campagne, d’une stabilité dans l’application des règles et d’une réelle visibilité.

Votre rapporteur propose que les échanges entre les candidats et la commission soient davantage formalisés et que les réponses apportées par cette dernière puissent engager sa pratique. Il invite donc la CNCCFP à étudier la meilleure façon de fiabiliser les réponses adressées aux questions des candidats, en leur garantissant une stabilité de l’application des règles concernées.

iv. Mieux harmoniser les pratiques de contrôles de la CNCCFP pour éviter les inégalités.

Votre rapporteur observe, également, certains témoignages de candidats ayant eu le sentiment de faire l’objet d’un traitement différencié pour des dépenses ou des situations pourtant identiques. En particulier, lors des dernières élections législatives anticipées, il a pu constater que la CNCCFP effectuait des demandes de précision à certains candidats sur des dépenses sans faire les mêmes demandes de précision à d’autres candidats qui avaient pourtant fait les mêmes dépenses. Il a pu également constater que les règles de prise en compte des dépenses et des remboursements associés n’étaient là encore pas nécessairement les mêmes pour tous.

Il invite, en conséquence, la CNCCFP à assurer une harmonisation réelle des pratiques de ses rapporteurs, tout en ayant conscience de la nécessité de ménager leur liberté d’enquête, qui est légitime. La mise en œuvre d’outils complémentaires dans cette perspective et l’adaptation des exigences aux moyens des candidats peut constituer une piste à explorer de façon raisonnable.

Recommandation n° 30 : Harmoniser les pratiques de contrôle des comptes de campagne des candidats pour renforcer la lisibilité des décisions de la CNCCFP.

v. Garantir l’impartialité de l’instruction et la confidentialité des échanges avec les candidats

Votre rapporteur plaide, enfin, pour que des garanties complémentaires soient offertes aux candidats quant à l’impartialité du traitement de leur compte de campagne par les rapporteurs de la CNCCFP.

Comme l’a rappelé M. Vachia, lors de son audition, la CNCCFP comprend non seulement un « personnel permanent » à savoir quarante-six personnes, mais fait surtout reposer son travail sur « un vivier de deux cents rapporteurs qui sont des agents de la fonction publique ou des retraités de la fonction publique issus des administrations financières et des juridictions financières administratives » ([106]).

La procédure d’examen du compte de campagne décrite par M. Vachia est la suivante :

– les rapporteurs de la CNCCFP « procèdent à l’instruction de base des rapports » ([107]), en se fondant « non pas sur leur opinion personnelle, mais sur un guide du candidat et du mandataire » qui est remis à jour pour chaque élection, ainsi que sur « un guide d’audit, qui définit l’ensemble des diligences attendues » ([108]) ;

– ce rapport « remonte [ensuite] à la commission » et fait alors l’objet d’un « contrôle qualité » ([109]) de la part de cette dernière ;

– il est ensuite présenté par un des membres de la Commission, qui joue le rôle de rapporteur général ;

– la Commission délibère et prend une décision, en veillant, selon M. Vachia, « à ce que chaque décision soit bien fondée », ainsi qu’à « l’égalité de traitement des candidats dans des situations similaires » ([110]).

Force est de constater, toutefois, que ces garanties n’ont pas toujours suffi à préserver la confidentialité des documents transmis par les candidats, comme votre rapporteur a pu l’observer dans ce que l’on peut appeler « l’affaire Logerot-de Chalvron ».

Source : commission d’enquête.

Face à cette situation, votre rapporteur formule les deux recommandations suivantes :

– renforcer le contrôle des profils des rapporteurs de la Commission, afin de s’assurer de leur parfaite impartialité et indépendance. À défaut, face au nombre important de décisions à prendre par la CNCCFP lors de certains scrutins, certains conflits d’intérêts risquent de ne pas être constatés ;

– garantir une confidentialité absolue des documents transmis et sanctionner très fermement toute diffusion à la presse, en sollicitant systématiquement le procureur de la République sur le fondement de l’article 40 du code de procédure pénale, en plus des sanctions qu’il est possible d’adopter à la suite d’une enquête administrative interne.

Recommandation n° 31 : Renforcer le contrôle préalable des profils des rapporteurs travaillant pour la CNCCFP afin de prévenir tout conflit d’intérêt.

Recommandation n° 32 : Garantir une complète confidentialité de l’instruction des dossiers par la CNCCFP et sanctionner tout manquement à cette obligation légale.

C. Des Évolutions qui doivent Être engagées afin de gagner en efficacité.

1. Les machines à voter : une sortie du moratoire qui apparaît inévitable et doit donc être préparée.

Les machines à voter sont des dispositifs électroniques permettant d’enregistrer le vote des électeurs sans recourir au dépôt d’un bulletin papier dans une urne. Leur utilisation a été autorisée en 1969 par le ministère de l’Intérieur et a perduré pendant quatre décennies avant qu’un moratoire ne gèle la possibilité d’y recourir en 2008, en raison des risques de sécurité et d’atteinte à l’intégrité des scrutins que leur utilisation est susceptible de présenter.

Pour mémoire, l’article L. 57-1 du code électoral dispose que les machines à voter peuvent être utilisées dans les bureaux de vote des communes de plus de 3 500 habitants figurant sur une liste arrêtée dans chaque département par le représentant de l’État.

Depuis 2008, ce dispositif a été adopté dans soixante-trois communes, ce qui représente environ 1,3 million d’électeurs, soit environ 3 % du corps électoral.

Les travaux menés par la commission d’enquête font apparaître des positions très divergentes entre les chercheurs, les autorités publiques, et les communes utilisatrices de ces machines.

a. Des communes utilisatrices qui plébiscitent les machines à voter.

Les communes utilisatrices de ces machines, rassemblées depuis 2014 au sein d’une association dédiée, ont plébiscité leur recours avec plusieurs arguments à l’appui.

Tout d’abord, ces machines facilitent grandement l’organisation des scrutins, puisqu’il n’est plus nécessaire de procéder à un dépouillement papier. M. Didier Gonzales, président de l’Association des villes pour le vote électronique (AVVE), estime même que le vote papier constituerait une forme de « préhistoire de la consultation » ([111]) face aux machines à voter et à la « rapidité d’exécution » du dépouillement. Votre rapporteur a d’ailleurs pu le constater en effectuant un contrôle sur pièces et sur place à Boulogne-Billancourt lors du deuxième tour de l’élection législative partielle de la 9e circonscription des Hauts-de-Seine, et a été en effet surpris par la rapidité du dépouillement.

Par ailleurs, selon M. Gonzales, l’avantage des machines à voter réside également en amont de l’élection, puisqu’il n’est plus nécessaire d’imprimer beaucoup de bulletins papier et de recourir à des enveloppes.

Les représentants de l’AVVE estiment, en outre, que les machines à voter garantissent une plus grande sécurité pour le scrutin, le recours au papier dans le cadre du dépouillement étant de nature à faciliter les fraudes. Ils ont écarté l’existence de risque de sécurité informatique, en indiquant que les procédures prévues par le ministère de l’Intérieur étaient robustes et fiables.

Ces procédures sont les suivantes :

– en amont du scrutin, les machines sont stockées dans un lieu sécurisé et scellées de sorte à ne pas pouvoir être modifiées ;

– au moment de l’installation des machines dans le bureau de vote, une vérification des touches et du paramétrage est effectuée en présence des élus et des candidats d’opposition ou de leurs représentants. Elles sont ensuite scellées et stockées dans un lieu sécurisé ;

– le jour du scrutin, « les machines sont remises en marche devant les élus d’opposition et le bureau » ([112]) afin de réaliser une « expertise contradictoire » ([113]). Les scellés sont alors brisés et il est procédé de nouveau à l’édition d’un ticket afin de vérifier que les touches sont attribuées aux bons votes.

– à l’issue du scrutin, un ticket est édité avec les résultats et il est vérifié que le cahier d’émargement est cohérent avec le nombre de votes.

L’AVVE a indiqué à votre rapporteur, à l’appui de sa demande de levée du moratoire, être favorable « à ce que l’on ajoute éventuellement d’autres contraintes sur les machines » ([114]) si cela était nécessaire.

Un troisième argument est mobilisé par les représentants de l’AVVE : l’argument écologique et économique, en raison de l’économie générée par l’absence de recours au papier et la réduction consécutive des coûts d’acheminement du matériel électoral concerné.

M. Etienne Béranger a indiqué qu’à Issy-les-Moulineaux, le coût de la location des machines de vote pour deux tours de scrutin était de 107 000 euros pour l’ensemble des bureaux de vote. Pour la ville de Suresnes, qui comporte trente-deux bureaux de vote, le coût annuel était par ailleurs, selon M Guillaume Boudy, de 12 288 euros pour les élections comportant un seul tour et 15 288 euros pour les élections en comportant deux, dépense à laquelle s’ajoute la présence d’un huissier de justice pour 1 200 euros.

À l’appui de ces éléments, M. Boudy estime que les machines à voter constituent une solution plus économique que le vote papier.

Enfin, le recours aux machines présente l’avantage de permettre de comptabiliser les votes blancs et d’éviter les votes nuls.

b. Des pouvoirs publics plus réservés sur leur utilisation

Les pouvoirs publics sont plus réservés sur le recours à ces machines à voter, raison pour laquelle aucune évolution significative n’est intervenue depuis la mise en place du moratoire en 2008.

Après plus d’une décennie de relative inertie, un rapport a été remis par le Gouvernement au Parlement en décembre 2021 sur la possibilité de recourir aux machines à voter. Ce rapport reprend les préconisations de l’étude réalisée par l’ANSSI sur ce sujet ([115]), qui envisage plusieurs scénarios parmi lesquels figure, en particulier, la possibilité de recourir à des machines à voter en envisageant l’édition d’un bulletin papier afin de rendre le vote vérifiable et auditable.

Dans sa contribution écrite, le ministère de l’Intérieur relève, d’ailleurs, que « l’édition d’un bulletin papier est déjà utilisée dans plusieurs pays tels que la Belgique ou l’Inde afin d’apporter la plus grande sécurité au vote en permettant un recompte manuel si nécessaire et de préserver la confiance des électeurs » ([116]). D’autres acteurs ont néanmoins indiqué que ce récépissé pouvait cependant créer un nouveau biais, puisqu’un électeur qui va voter à l’urne à l’heure actuelle ne reçoit aucun récépissé de vote et que cela pourrait induire une forme d’inégalité supplémentaire dans les élections.

Interrogée par votre rapporteur, l’ANSSI a détaillé les principaux enjeux de sécurité relatifs à l’utilisation des machines à voter :

– en cas de recours à des machines à voter, il convient de protéger non seulement les résultats des élections mais aussi le déroulement pour l’électeur et la phase de dépouillement ;

– le recours aux machines à voter induit par nature un risque de dépendance à l’outil numérique, et un risque de perte d’intelligibilité pour les citoyens, en faisant reposer la confiance dans le vote sur des experts (concepteurs, auditeurs, chercheurs) ;

– les protocoles de sécurisation actuellement mis en place ne réduisent aucun des risques identifiés ;

– les faibles mesures de sécurité autour des machines à voter notamment pendant leur stockage lors des périodes séparant deux tours d’élection et le manque de robustesse des mesures visant à prouver leur intégrité matérielle et logicielle présente une difficulté.

Des mesures pour renforcer la sécurité des machines à voter sont envisageables, à l’appui des bonnes pratiques observées à l’étranger, via l’édition d’un bulletin papier qui rend le vote auditable et vérifiable, l’audit des logiciels utilisés au sein des machines à voter, une procédure de vérification de l’intégrité matérielle et logicielle des machines et, enfin, une vigilance accrue sur le maintien dans le temps d’un niveau de sécurité élevé ([117]).

c. Un moratoire qui ne pourra pas être maintenu indéfiniment.

Dans le cadre de son rapport relatif à l’organisation des élections, la Cour des comptes a indiqué qu’il serait souhaitable que le ministère de l’Intérieur réfléchisse à la meilleure façon de sortir de ce moratoire et, en tout état de cause, s’agissant des seules communes actuellement utilisatrices, il pourrait être pertinent de les autoriser à recourir à du matériel plus moderne et plus sûr, ou au minimum à la possibilité d’effectuer les mises à jour nécessaires des logiciels de ces machines.

Votre rapporteur souscrit à cette proposition. Il souhaite en conséquence que la concertation engagée en 2023 par le ministère de l’Intérieur afin de réfléchir à l’avenir des machines à voter puisse aboutir rapidement.

La situation se résume, pour faire court, à deux possibilités simples : soit une levée du moratoire en autorisant de nouveau l’achat ou la location de ces machines pour les communes qui n’en sont pas dotées, soit une interdiction de ces machines et un retour à la situation ex ante. Sur ce point, votre rapporteur lui-même est resté partagé, mais penche in fine davantage pour revenir sur l’autorisation.

En effet, d’un côté, ces machines facilitent effectivement les opérations de vote et de dépouillement. Mais de l’autre, et compte tenu en particulier des menaces d’ingérences qui pèsent sur les élections, plusieurs problèmes sécuritaires semblent devoir retenir une extension de ce système. Pour n’en retenir que deux, la difficulté à pleinement sécuriser ces dispositifs et, surtout, le manque potentiel de confiance dans les résultats de l’élection que pourrait provoquer l’introduction massive de ces dispositifs est de nature à susciter davantage d’inquiétude que de sérénité aux yeux de votre rapporteur.

Votre rapporteur a pris note de l’engagement de M. François Noël Buffet, ministre auprès du ministre de l’Intérieur, lors de son audition, de réunir à nouveau ce groupe de travail technique et de trancher cette question rapidement : « Le ministère de l’intérieur a lancé une concertation afin de réfléchir à la levée du moratoire s’appliquant à l’installation de ces machines à voter, et à leur avenir. Un groupe de travail de niveau technique a déjà réuni, en mars 2023, les services de l’État, la DMATES et l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (Anssi) principalement, ainsi que la société France Élection, afin d’évaluer la faisabilité des évolutions techniques préalables à une éventuelle levée du moratoire. J’ai décidé de réunir à nouveau rapidement ce groupe de travail afin de trancher définitivement la question » ([118]).

Il insiste néanmoins sur le fait que l’impératif de sécurité et de confiance dans le vote fasse l’objet d’une priorisation afin de ne pas mettre en péril la sincérité du scrutin pour des avantages d’ordre pratique. Il convient en effet de prévenir tout risque d’ingérence étrangère à cet égard.

Recommandation n° 33 : Proposer une solution de sortie du moratoire relatif aux machines à voter en s’appuyant sur les travaux du groupe de travail dédié mis en place par le ministère de l’Intérieur.

Recommandation n° 34 : Prioriser l’impératif de préservation de la sincérité du scrutin sur les avantages pratiques offerts par les machines à voter.

2. Maintenir un principe de bénévolat pour le recrutement d’assesseurs

Face à la pénurie d’assesseurs, votre rapporteur observe que certaines communes ont été tentées de recruter des assesseurs contre une rémunération financière.

Il note, à ce sujet, que, pour reprendre les propos de M. Geoffroy, l’AMF « n’a pas formulé de doctrine sur ce sujet » mais partage les réserves formulées par ce dernier en ce sens lors de son audition : « Il existe des assesseurs titulaires, mais également des assesseurs suppléants […]. Si nous nous orientions vers un dispositif qui aboutit à ce que l’assesseur suppléant doit être indemnisé alors que l’assesseur titulaire est bénévole, et alors même qu’ils n’auront peut-être pas passé le même temps au bureau de vote, cela serait assez triste et préoccupant. Cela n’apporterait pas grand-chose et contribuerait certainement à une banalisation du fait électoral, que je ne souhaite pas et que je ne recommanderai pas » ([119]).

La fonction d’assesseur au sein des bureaux de vote doit rester un engagement citoyen et une obligation pour les élus municipaux.

Votre rapporteur est davantage convaincu par la nécessité, pour les services de l’État, d’accompagner davantage les communes rencontrant des difficultés, en apportant leur appui dans cette démarche lorsqu’elle reste infructueuse. Il serait utile, au sein des préfectures, qu’un suivi dédié à cette problématique soit organisé, et qu’une campagne nationale d’information soit mise en œuvre sur ce sujet, comme votre rapporteur l’a déjà proposé ci-avant dans ce rapport.

Recommandation n° 35 : Engager une démarche renforcée d’accompagnement des services de l’État à destination des communes rencontrant des difficultés pour recruter des assesseurs.

3. Améliorer la prise en charge par l’État des dépenses engagées par les communes.

Lors de son audition, M. Geoffroy a évoqué la nécessité de mieux prendre en charge les dépenses engagées par les communes dans le cadre des élections, en particulier lorsque ces dernières n’étaient pas initialement prévues.

L’AMF regrette à ce sujet, en effet, que « les dotations de la part de l’État pour les élections [n’aient] pas varié depuis vingt ans » alors que « le panier du maire – comme on parle du panier de la ménagère » a augmenté, particulièrement ces dernières années » ([120]). Il existe donc, d’après M. Geoffroy, « un risque de décrochage entre le coût réel de ces prestations et les moyens que l’État met à [la] disposition [des maires] » ([121]).

Cette compensation, qui n’a pas été revalorisée depuis 2006, s’effectue à hauteur de 44,73 euros par bureau de vote, montant auquel il convient d’ajouter 0,10 euro par électeur. La mobilisation des agents rémunérés sur la base d’heures supplémentaires majorées le dimanche engendre en outre des coûts supplémentaires.

Dans son rapport précité, La Cour des comptes partage ce constat : « Ainsi, en 2017, l’Association des maires de France (AMF) évaluait la participation de l’État à seulement 15 % du coût réel du scrutin. » et souligne, par ailleurs, que « le suivi des budgets locaux assuré par la direction générale des collectivités locales (DGCL) ne lui permet pas d’évaluer les dépenses réalisées par les communes en matière d’organisation des élections. » ([122]).

Face à cette situation, votre rapporteur invite les pouvoirs publics à assurer une réelle compensation des coûts générés par l’organisation des élections pour les communes. Il partage également le constat formulé par la Cour des comptes d’une consolidation plus robuste de l’évaluation du coût des élections.

Recommandation n° 36 : Assurer une meilleure prise en charge par l’État des dépenses engagées par les communes lors de l’organisation des élections.

Recommandation n° 37 : Renforcer la transparence et la consolidation du coût des élections par le ministère de l’Intérieur.

4. Maintenir l’envoi postal de la propagande électorale et multiplier les modes d’information des électeurs.

Face à l’échec retentissant de l’acheminement de la propagande électorale en 2021 et dans un contexte d’essor du numérique, de nombreuses propositions ont été formulées en faveur d’une dématérialisation de la propagande électorale.

Votre rapporteur n’ignore pas que cette dématérialisation pourrait présenter certains avantages, tant en termes de coût, que d’empreinte écologique. Il estime néanmoins que l’expression pleine et entière du suffrage universel et de la souveraineté nationale ne saurait être subordonnée à d’autres impératifs, sous peine de réduire la place de la démocratie dans notre société. Il estime donc non seulement que l’envoi de la propagande électorale par courrier doit être maintenue mais qu’il faut de surcroît multiplier les modes d’information des électeurs.

Ainsi, votre rapporteur préconise, en plus de l’envoi de la propagande électorale par courrier, de mettre en place un envoi de la propagande électorale par mail et par SMS via un lien cliquable et sécurisé, mis en place hors des comptes de campagne par les services préfectoraux, au minimum pour les élections nationales (présidentielles, européennes et législatives) l’un ne devant pas se substituer à l’autre mais venir en complément. Cette multiplicité des canaux d’information aurait le double avantage de multiplier les chances de l’électeur d’être correctement informé, mais aussi de se voir rappeler la date imminente d’une élection par plusieurs outils différents.

La réorganisation mise en œuvre par le ministère de l’Intérieur et l’efficacité de l’action de La Poste plaident quoi qu’il en soit pour un maintien de l’envoi de propagande papier, de même que l’importance, pour certains électeurs, de ce mode d’information, qui constitue un élément de rappel du vote et une habitude à maintenir.

Recommandation n° 38 : Maintenir absolument l’envoi de la propagande électorale par voie postale et ouvrir en complément l’envoi de propagande dématérialisée par mail et SMS pris en charge par les préfectures, au minimum pour les élections nationales (présidentielle, européenne et législatives).

5. Offrir toutes les garanties d’indépendance et de transparence nécessaires à la confiance des citoyens

Votre rapporteur considère que les élections sont un pilier de notre République et qu’il convient en conséquence de préserver la confiance de l’ensemble des parties prenantes dans leur bon déroulement.

Il estime, à cet égard, que des progrès peuvent être réalisés sur plusieurs aspects du processus à l’œuvre.

i. Permettre un parrainage citoyen des candidats à l’élection présidentielle

L’élection présidentielle dispose d’un statut particulier au sein de la Ve République, qui se traduit non seulement par l’existence d’autorités administratives spécifiques à cette élection (CNCCEP), mais aussi par des règles particulières en matière d’éligibilité.

La candidature à l’élection présidentielle repose en effet sur un système de parrainage qui, s’il ne présente pas que des inconvénients, en théorie, apparaît néanmoins parfaitement suranné et comme pouvant faire obstacle à la volonté des électeurs.

Source : viepublique.fr

Dans cette perspective, et afin d’éviter que les sondages fabriquent des candidatures et déterminent donc en partie le résultat de l’élection (infra), votre rapporteur suggère, sur la base du rapport publié en 2012 par la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique présidée par M. Lionel Jospin ([123]), de créer un mécanisme de parrainage citoyen.

Il partage en effet les conclusions de ce rapport sur ce sujet, à savoir :

– qu’un mécanisme de filtrage doit être maintenu afin d’éviter une dispersion excessive des candidatures ;

– que le mécanisme actuel présente une double fragilité problématique, en mettant en risque la participation de certains courants politiques majeurs au sein du pays tout en ne permettant plus, paradoxalement, de maintenir un nombre maîtrisé de candidatures ;

– que le panel d’élus qui peuvent parrainer, à savoir essentiellement des élus locaux, n’est pas complètement satisfaisant. Il n’apparaît pas évident, par ailleurs, que les maires concernés apprécient de devoir trancher entre les candidats pour les parrainages, voire peuvent se sentir parfois presque en situation de « compétence liée » vis-à-vis de leurs partis politiques ;

– que le système actuel est insatisfaisant car il crée de sérieuses inégalités entre les candidats, en fonction en particulier du développement local de leurs partis politiques.

Votre rapporteur ajoute, par ailleurs, que le temps consacré au recueil des parrainages pourrait probablement être mieux utilisé par les candidats.

Dans ces conditions, votre rapporteur est favorable à une réforme du système de parrainage dans la droite ligne de la proposition du rapport Jospin, à savoir l’instauration d’un parrainage des candidats à l’élection présidentielle par les citoyens dans les conditions prévues par le rapport précité.

ii. Assurer une liaison constante entre les représentants des partis politiques et le bureau des élections politiques lors des scrutins.

En matière de transparence et de confiance, d’abord, votre rapporteur est convaincu que les représentants des candidats doivent pouvoir être présents au sein des bureaux qui centralisent les résultats des élections.

Cette présence est actuellement prévue, en droit, au sein des commissions de recensement des votes. Un suivi en temps réel de la centralisation des résultats apporterait une garantie supplémentaire pour les candidats aux élections.

Dans cette perspective, votre rapporteur propose que les représentants des différents candidats ou listes candidates puissent suivre aux côtés des membres du bureau des élections politiques du ministère de l’Intérieur la centralisation en direct des votes lors des élections.

iii. Renforcer la présence des magistrats au sein des commissions électorales.

La présence des magistrats au sein des commissions des commissions indépendantes garantit un juste contrepoids face à la prépondérance de l’exécutif en matière d’organisation des élections.

Lors de son audition, la DSJ a confirmé toute la pertinence de leur présence en ce sens afin de garantir que les lois et règlements soient bien appliqués.

Votre rapporteur estime en revanche que des efforts doivent être faits afin de renforcer l’attractivité de ces fonctions, qu’il s’agisse d’efforts en termes de formation, afin qu’ils puissent pleinement exercer leur office, ou en termes de valorisation, leur rôle étant critique afin de garantir la pleine transparence des opérations électorales.

Il invite donc les pouvoirs publics, et plus particulièrement la direction des services judiciaires du ministère de la Justice, à engager une réflexion en partenariat avec les magistrats en ce sens.

Recommandation n° 41 : Renforcer la formation et la valorisation des magistrats au sein des commissions électorales.

iv. Renforcer la capacité de contrôle des procurations par les candidats aux élections pour éviter les fraudes.

Dans le cadre de la dématérialisation des procurations, certaines dispositions du code électoral ont fait l’objet de modifications.

C’est le cas, notamment, de l’article R. 76 du code électoral, qui ne prévoit plus, depuis 2021, l’annexion du registre des procurations à la liste électorale. Si cette modification peut s’expliquer par le fait que le contrôle des procurations est désormais effectué directement au sein du répertoire électoral unique, la suppression de cette disposition est problématique vis-à-vis du contrôle mis en œuvre par les citoyens et les candidats sur ce sujet.

Ainsi, l’élection législative de 2022 dans la première circonscription de Charente avait été annulée à la suite du recours formulé par M. René Pilato devant le Conseil constitutionnel. Cette élection s’était en effet jouée à 24 voix et M. Pilato avait constitué auprès du Conseil constitutionnel un dossier démontrant que sur 134 procurations manuscrites, 64 semblaient irrégulières.

Dans sa décision n° 2022-5784 AN du 2 décembre 2022, le Conseil Constitutionnel avait annulé l’élection, ayant constaté que 27 voix au moins pouvaient être considérées comme frauduleuses, sans avoir toutefois pu examiner la question desdites procurations. Élu à la suite de la nouvelle élection convoquée après l’annulation, M. Pilato avait saisi le ministre de l’Intérieur à plusieurs reprises (par une question orale le 28 novembre 2023, puis par une question écrite le 26 décembre 2023, signalée de nouveau le 8 avril 2024), sans recevoir de réponse.

Saisi de ce sujet par M. Pilato dans le cadre de ses travaux, et dans une volonté de contrôle accru des citoyens et des candidats, votre Rapporteur propose de rétablir la disposition qui existait avant 2021 et donc d’annexer les procurations concernées à la liste électorale du bureau de vote concerné. Il est également favorable à la centralisation de ces registres de procuration au sein des préfectures afin de faciliter ce contrôle.

Recommandation n° 42 : Rétablir l’annexion des procurations au procès-verbal des bureaux de vote lors des élections.

Recommandation n° 43 : Permettre la centralisation en préfecture des registres des procurations pour faciliter leur vérification.

Ce renforcement de la capacité de contrôle doit également passer par une évolution de la borne temporelle limitant le recours aux procurations.

En effet, la possibilité de réaliser une procuration « jusqu’au dernier moment », c’est-à-dire jusqu’à la veille du scrutin, crée des difficultés significatives pour les communes, les services de police et de gendarmerie, en plus de réduire mécaniquement la capacité de contrôle de la bonne conformité d’établissement de ces procurations.

Votre rapporteur note, sur ce sujet, que M. François Noël Buffet, ministre auprès du ministre d’État, lui a indiqué que le gouvernement était « prêt travailler […] sur l’instauration d’une date limite pour l’établissement de la procuration » car « nous connaissons ces procurations faites le samedi après-midi en toute hâte ou le samedi soir, pour ne pas parler du dimanche matin, qui sont juridiquement valables mais dont les conséquences administratives sont terribles – il faut rééditer la liste électorale, la contrôler, etc. Nous devons trouver une solution, peut-être fixer la date limite au vendredi, pour ne pas s’exposer aux difficultés pratiques » ([124]).

Environ 400 000 procurations ont été établies en ligne dans les deux jours précédant le premier tour des élections législatives de 2024, et environ 200 000 supplémentaires dans les deux jours précédant le second tour.

Votre rapporteur propose, sur ce point, de trouver un équilibre raisonnable en envisageant que la date limite pour réaliser une procuration soit fixée l’avant-veille du scrutin concerné à minuit.

Recommandation n° 44 : Fixer la date limite pour réaliser une procuration à l’avant-veille du scrutin à minuit pour des raisons d’organisation du scrutin et de préservation de son intégrité.

Enfin, votre rapporteur estime qu’il pourrait être utile, compte tenu de la dématérialisation des procurations et de leur intégration au sein du REU, de disposer d’un outil national de contrôle des procurations. Cela permettrait de déceler des fraudes potentielles aux procurations dans le cas où certains bureaux de votes présenteraient un usage important ou disproportionné des procurations au regard de la moyenne nationale, et sans que cela puisse s’expliquer par des raisons associées à la géographie ou la population particulière de ces bureaux.

Recommandation n° 45 : Mettre en place un outil national de contrôle des procurations afin de faciliter l’identification de fraudes potentielles aux procurations dans les bureaux de vote.

v. Envisager à terme de confier l’organisation des élections à une autorité administrative indépendante

Les travaux conduits par votre rapporteur ont démontré la robustesse de l’organisation des élections selon la configuration actuelle, c’est-à-dire mise en œuvre essentiellement par le pouvoir exécutif, via le ministère de l’Intérieur pour l’essentiel.

Face à cette prééminence de l’exécutif, des commissions électorales indépendantes ont progressivement été créées afin de rétablir une forme d’équilibre nécessaire afin de préserver l’indépendance du scrutin. En effet, si l’administration agit dans l’intérêt général et dans le respect des lois et règlements, il existe évidemment une marge d’appréciation dans laquelle peut être tenté de se glisser tout ministre de l’Intérieur, et dont la manifestation peut prendre les différentes formes précitées (attribution des nuances politiques, réaction plus ou moins rapide selon les situations etc.)

Aussi, dans le prolongement du mouvement global visant à rééquilibrer l’organisation des élections, et à en assurer un contrôle renforcé, votre rapporteur considère qu’une réflexion doit être engagée en vue d’envisager la création d’une autorité indépendante structurante chargée d’organiser les élections.

Cette autorité administrative pourrait comprendre un représentant par groupe parlementaire ou parti politique présentant des candidats lors des élections concernées.

Cette solution aurait plusieurs avantages selon votre rapporteur :

– une indépendance complète sur l’ensemble du cycle relatif à l’organisation des élections ;

– la réduction importante des mises en cause du pouvoir exécutif, qui serait moins sujet à toute critique de partialité dans l’organisation des élections, cette compétence étant devenue celle de cette autorité ;

– la participation renforcée des élus et du Parlement dans ce domaine, dans un rôle de contrôle utile ;

– renforcer le pluralisme du contrôle de l’organisation des élections.

Recommandation n° 46 : Envisager la mise en place d’une autorité administrative indépendante en charge de l’organisation des élections.

6. Préserver le droit des détenus de voter par correspondance aux élections locales et législatives.

Les personnes détenues qui n’ont pas été déchues de leurs droits civiques bénéficient du droit de vote selon trois modalités distinctes, que sont le vote par procuration, le vote à l’urne à la suite d’une demande de permission accordée ou, depuis 2019, le vote par correspondance.

Dans ce dernier cas, les personnes détenues votent directement au sein de leur établissement pénitentiaire, après la vérification de leur identité, et leur vote est ensuite acheminé au sein d’un bureau de vote national unique au ministère de la Justice. Cette modalité de vote concerne l’élection présidentielle.

Pour les élections législatives et locales, le vote par correspondance est également possible pour les personnes détenues, mais celles-ci doivent alors être inscrites sur la liste électorale de la commune chef-lieu du département de l’établissement pénitentiaire où elles sont retenues.

En prévision des élections municipales, et face aux effets liés à ce rattachement dans le cadre des élections municipales à venir, la Cour des comptes recommandait d’engager une réflexion pour adapter les modalités de vote des personnes détenues.

En parallèle, une proposition de loi relative au droit de vote par correspondance des personnes détenues a été déposée devant le Sénat et adoptée en première lecture le 25 mars 2025.

En l’état actuel de sa rédaction, cette proposition de loi prévoit deux systèmes de fonctionnement de ce vote par correspondance.

Dans le cadre des élections organisées à l’échelle nationale, où il n’existe donc qu’une circonscription électorale unique, le système actuel serait maintenu. Les personnes détenues pourront donc continuer de voter par correspondance à condition d’être inscrites sur les listes électorales de la commune chef-lieu du département ou d’implantation de l’établissement pénitentiaire.

En revanche, pour les élections locales et législatives, la proposition de loi prévoit de supprimer la possibilité de voter par correspondance pour les personnes détenues. Cette suppression est tout simplement inacceptable pour votre rapporteur : elle constitue à la fois un retour en arrière préoccupant et une atteinte disproportionnée au droit de vote des personnes détenues.

Votre rapporteur estime préférable, tout simplement, de conserver la proposition initiale de ce texte, à savoir la possibilité pour les personnes détenues souhaitant voter par correspondance de s’inscrire sur la liste électorale de la commune où elles avaient élu domicile avant leur incarcération ou au sein de la commune où est domicilié un membre de leur famille.

Recommandation n° 47 : Préserver le droit pour les personnes détenues de voter par correspondance aux élections locales et législatives, et envisager toutes les possibilités techniques pour augmenter l’inscription et la participation au vote dans les lieux de détention.

7. Une présentation des résultats qui doit être fiable et objective

L’attribution par le ministère de l’Intérieur de nuances politiques aux candidats des élections est une pratique qui fait souvent l’objet de contestations de la part des candidats et de recours devant le juge administratif.

En application des dispositions du décret du 9 décembre 2014 relatif à la mise en œuvre de deux traitements automatisés de données à caractère personnel dénommés « Application élection » et « Répertoire national des élus », le préfet attribue en effet une nuance politique aux candidats aux élections.

Contrairement à l’étiquette politique, qui est librement choisie, la nuance politique est attribuée de façon discrétionnaire en fonction d’une grille spécifique définie au sein d’une circulaire dédiée. Les candidats souhaitant contester la nuance politique peuvent demander une rectification à l’autorité administrative, puis saisir le juge administratif, en l’espèce le Conseil d’État, en cas de désaccord.

Si l’attribution des nuances politiques vise à permettre le fonctionnement des dispositifs numériques précités, et à garantir la lisibilité des résultats aux élections pour les citoyens, force est de constater que le pouvoir discrétionnaire mis en œuvre par le ministère de l’Intérieur est contestable. Les difficultés intervenues lors des élections législatives de 2022 sur ce sujet, et qui ont conduit le juge administratif à suspendre l’exécution de la circulaire du 13 mai 2022 relative à l’attribution des nuances aux candidats aux élections législatives de 2022 en témoignent. Cette problématique a d’ailleurs donné lieu à d’autres contentieux depuis ([125]).

Votre rapporteur considère, sur ce sujet, qu’il n’est pas opportun de faire reposer la charge de contester les nuances politiques attribuées aux candidats par le pouvoir exécutif aux seuls candidats et partis concernés. Dans cette perspective, il estime, au regard de l’importance de cette question dans la lecture des résultats des élections, d’attribuer cette compétence à une commission indépendante dédiée, seule option pour réduire toute tentation d’interprétation à géométrie variable sur ce sujet. La création d’une telle commission ou l’adjonction de cette fonction à une commission indépendante déjà existante pourrait par ailleurs être l’occasion de fournir une base légale satisfaisante vis-à-vis de cet enjeu.

III. L’organisation des Élections en dehors du territoire hexagonal : DES EFFORTS considérables à faire pour garantir une réelle Egalité des citoyens face au suffrage.

L’organisation des élections hors de la France hexagonale présente des spécificités en raison des caractéristiques des territoires concernés.

En outre-mer, les difficultés constatées existent sur un certain nombre de territoires, en particulier depuis les zones difficiles d’accès, mais aussi en raison de l’absence de prise en compte de certaines spécificités (comme la date du vote) dans les campagnes officielles.

Les Français établis à l’étranger peuvent également voter pour la plupart des élections politiques nationales, selon des modalités adaptées afin de tenir compte des contraintes pratiques existantes.

A. Voter en Outre-mer : des défis logistiques d’ampleur

1. Des spécificités justifiant l’application de règles dérogatoires au droit commun.

a. Les spécificités « de droit »

i. Des spécificités concernant les élections municipales.

Une première spécificité tient au fait que certaines élections ne sont pas organisées ou connaissent une organisation différente de celle retenue en métropole. C’est le cas des élections municipales. Il n’y a pas d’élection municipale à Saint-Martin, Saint-Barthélemy et à Wallis-et-Futuna, car ces collectivités ne comportent pas de communes. En Polynésie française, par ailleurs, les scrutins municipaux concernent des communes associées, et non une commune unique. Enfin, en Nouvelle Calédonie-Kanaky, le mode de scrutin utilisé lors des élections municipales est différent. Un scrutin de liste avec représentation proportionnelle y est en effet appliqué y compris au sein des communes de moins de 1 000 habitants.

Une seconde spécificité concerne la composition du corps électoral en Nouvelle Calédonie-Kanaky. L’accord sur la Nouvelle Calédonie-Kanaky signé à Nouméa le 5 mai 1998, qui reconnaît une situation de colonisation et l’existence de deux peuples, prévoit en effet la création d’une citoyenneté calédonienne qui fonde des restrictions au corps électoral amené à élire les membres du congrès et des assemblées de province de Nouvelle Calédonie-Kanaky. Dans ce territoire, il existe donc, en plus de la liste électorale générale, une liste électorale spéciale pour les provinciales (LESP), destinée à permettre l’élection du congrès et des assemblées de province.

ii. Des règles électorales adaptées au sein des collectivités d’outre-mer.

Enfin, d’autres règles spécifiques tendent à s’appliquer au sein de certains territoires ultramarins en raison de leurs spécificités géographiques, mais davantage sous la forme d’adaptations des règles électorales de droit commun (infra).

iii. Des règles spécifiques en matière de financement des campagnes électorales.

Trois spécificités affectent les élections en outre-mer, en ce qui concerne le financement des campagnes électorales.