rapport sur la proposition de loi, adoptée par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur (n°856).

SOMMAIRE

Pages

1. INTRODUCTION
2. COMMENTAIRE des ARTICLES
3. titre Ier METTRE FIN AUX SURTRANSPOSITIONS ET SURRÈGLEMENTATIONS FRANÇAISES EN MATIÈRE DE PRODUITS PHYTOSANITAIRES
4. Article 1er Assouplissement du dispositif de la séparation des activités de vente et de conseil en matière de produits phytopharmaceutiques et renforcement du conseil aux agriculteurs
5. Article 2 Mise sur le marché et utilisation des produits phytopharmaceutiques
6. titre ii Simplifier l’activitÉ des Éleveurs
7. Article 3 Assouplissement de la procédure d’autorisation environnementale et relèvement des seuils applicables aux installations d’élevage
8. Article 3 bis (nouveau) Moratoire de dix ans sur la délivrance des autorisations environnementales pour les élevages de saumons à circuit fermé
9. Article 4 Renforcement de l’offre d’assurance destinée aux prairies
10. Article 4 bis (nouveau) Expérimentation visant à instaurer une assurance contre les risques de pertes de récoltes ou de cultures causées par les espèces indigènes et invasives
11. Article 4 ter (nouveau) Rapport sur l’évolution du coût des primes d’assurance depuis l’entrée en vigueur de la loi du 2 mars 2022
12. Article 4 quater (nouveau) Rapport relatif à la création d’un fonds professionnel mutuel et solidaire pour la gestion des risques climatiques
13. TITRE III Faciliter la conciliation entre les besoins en eau des activitÉs agricoles et la nÉcessaire protection de la ressource
14. Article 5 Reconnaissance de l’intérêt général majeur s’attachant aux prélèvements et ouvrages de stockage d’eau et création d’une nouvelle catégorie de zone humide
15. Article 5 bis (nouveau) Modification des objectifs de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau
16. Article 5 ter (nouveau) Protection des captages d’eau
17. Article 5 quater (nouveau) Interdiction du financement par les agences de l’eau des réserves de substitution
18. Article 5 quinquies (nouveau) Réalisation d’une étude hydrologique obligatoire préalable à toute autorisation environnementale d’ouvrage de stockage d’eau pour l’irrigation agricole
19. Article 5 sexies (nouveau) Interdiction de l’irrigation des cultures intermédiaires à vocation énergétique à partir de prélèvements dans les eaux superficielles ou souterraines
20. Article 5 septies (nouveau) Moratoire suspendant l’autorisation de construction de méga-bassines
21. Article 5 octies (nouveau) Autorisation d’utilisation des ouvrages de stockage de l’eau alimentés par des prélèvements dans les eaux superficielles ou souterraines conditionnée à des conditions environnementales renforcées
22. Article 5 nonies (nouveau) Rapport annuel sur les volumes totaux d’eau prélevés par les ouvrages de stockage d’eau
23. Article 5 decies (nouveau) Rapport relatif aux pratiques agricoles économes en eau
24. Article 5 undecies (nouveau) Stratégie nationale de préservation et de restauration des cours d’eau
25. titre iv Mieux accompagner les contrÔles et dispositions diverses relatives aux suites liÉes aux inspections et contrÔles en matiÈre agricole
26. Article 6 Organisation des contrôles relatifs à la police de l’environnement et amélioration des relations entre les agents chargés de cette police et les usagers
27. Article 6 bis (nouveau) Reconnaissance du rôle des agents de la police de l’environnement et encadrement de la communication des autorités de l’État
28. Article 6 ter (nouveau) Généralisation du port d’arme apparent par les inspecteurs de l’environnement
29. Article 6 quater (nouveau) Rapport annuel sur l’usage des caméras individuelles par les agents de la police de l’environnement
30. Article 7 Création d’un cadre légal pour l’introduction dans l’environnement de macro-organismes utilisés à des fins de lutte autocide
31. Article 7 bis (nouveau) Prise en compte de l’intérêt des apiculteurs dans les demandes d’installation de ruchers en forêt domaniale
32. Article 8 Habilitation à légiférer par ordonnance pour adapter le régime de prévention et de sanction des atteintes à la protection des végétaux
33. Article 9 (nouveau) Doublement de l’amende applicable en cas de versement dans les cours d’eau de substances nuisibles aux poissons
34. examen en commission
35. 1. Réunion du mardi 13 mai 2025 à 16 heures 15 : discussion générale et examen des articles
36. 2. Réunion du mardi 13 mai 2025 à 21 heures 30 : examen des articles (suite)
37. 3. Réunion du mercredi 14 mai 2025 à 9 heures 30 : examen des articles (suite)
38. 4. Réunion du mercredi 14 mai 2025 à 16 heures 30 : examen des articles (suite)
39. 5. Réunion du mercredi 14 mai 2025 à 21 heures 30 : examen des articles (suite)
40. 6. Réunion du vendredi 16 mai 2025 à 9 heures 30 : examen des articles (suite et fin)
41. Liste des personnes auditionnées
42. avis fait au nom de la commission dU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
43. I. Examen des articles pour avis (articles ayant fait l’objet d’un avis simple)
44. titre Ier a (nouveau) mettre fin à la concurrence déloyale
45. Article 1er A (nouveau) Renforcement des exigences pour la mise sur le marché de produits alimentaires pour lesquels il a été fait usage de pesticides non autorisés
46. Article 1er AB (nouveau) Donner la possibilité au ministre de la santé de prendre des mesures conservatoires relatives à la mise sur le marché de produits alimentaires pour lesquels il a été fait usage de pesticides non autorisés
47. Article 1er AC (nouveau) Obligation pour l’autorité administrative de prendre des mesures conservatoires en cas de mise sur le marché de produits alimentaires pour lesquels il a été fait usage de pesticides non autorisés
48. titre Ier b (nouveau) lever les contraintes au métier d’apiculteur
49. Article 1er B (nouveau) Garantie pour les apiculteurs de la liberté de produire sans pesticides, et responsabilisation des distributeurs et metteurs sur le marché en cas de dissémination de ces produits
50. Article 1er BA (nouveau) Obligation pour l’Anses de se baser sur les connaissances scientifiques les plus récentes pour les tests de toxicité des pesticides avec une publication annuelle d’un bilan des protocoles existants
51. titre Ier Tirer les conséquences des connaissances scientifiques en matière de pesticides
52. Article 1er Abrogation de la séparation de la vente et du conseil pour les distributeurs de produits phytopharmaceutiques, évolution des conseils à l’utilisation de ces produits et maintien de l’interdiction des remises, rabais et ristournes
53. Article 2 A (nouveau) Garantie pour les agriculteurs biologiques de la liberté de produire sans pesticides, et responsabilisation des distributeurs et metteurs sur le marché en cas de dissémination de ces produits
54. Article 2 B (nouveau) Accessibilité des données d’utilisation des produits phytopharmaceutiques à l’Anses et au public
55. Article 2 C (nouveau) Expérimentation d’un mécanisme d’assurance-risque comme alternative à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques
56. Article 2 Révision de la procédure de délivrance des autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques par l’Anses, utilisation de drones pour la pulvérisation de produits phytopharmaceutiques, et autorisation à titre dérogatoire de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou assimilés
57. Article 2 bis (nouveau) Rejet de l’autorisation de mise sur le marché d’un produit biocide lorsqu’il est composé d’une substance active non approuvée pour la mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique
58. Article 2 ter (nouveau) Instauration d’une zone tampon autour des espaces scolaires et parascolaires, et des établissements de santé
59. Article 2 quater (nouveau) Rétablissement des expérimentations d’épandage par drone pour les fortes pentes, les bananeraies et les vignes-mères de porte-greffe conduites au sol
60. Article 2 quinquies (nouveau) Possibilité pour les parcs et réserves d’interdire l’utilisation des produits phytopharmaceutiques dans leur territoire
61. Article 2 sexies (nouveau) Instauration d’un taux plancher pour la taxe sur les produits phytopharmaceutiques vendus sur le territoire français
62. Article 2 septies (nouveau) Renforcement des missions de l’Anses pour organiser et superviser les essais évaluant l’impact des produits réglementés
63. Article 2 octies (nouveau) Instauration d’une liste nationale de contrôle des métabolites de pesticides dans les eaux destinées à la consommation humaine
64. Article 2 nonies (nouveau) Instauration d’une signalétique pour toute denrée alimentaire ayant été cultivée avec un traitement phytopharmaceutique
65. Article 2 decies (nouveau) Demande de rapport sur l’émission de Pfas liée à l’utilisation de pesticides
66. Article 2 undecies (nouveau) Demande de rapport sur les actions menées au niveau européen par le Gouvernement en vue d’une interdiction des néonicotinoïdes
67. Article 3 Allègement de la procédure d’enquête publique des projets soumis à autorisation environnementale ; relèvement des seuils au-delà desquels des projets d’élevage sont soumis à autorisation
68. titre iv Mieux accompagner les contrÔles et dispositions diverses relatives aux suites liÉes aux inspections et contrÔles en matiÈre agricole
69. Article 7 Macro-organismes utilisés dans le cadre de la lutte autocide
70. Article 8 Recours à une ordonnance pour améliorer l’action de l’État à l’encontre des propriétaires ne prenant pas les mesures de lutte contre les organismes nuisibles de quarantaine
71. Article 8 bis (nouveau) Création d’un régime spécifique de référé à l’encontre d’une décision d’autorisation environnementale
72. Article 8 ter (nouveau) Délai dans lequel le juge administratif statue sur les recours à l’encontre d’une autorisation environnementale
73. II. Réunions de la commission saisie pour avis
74. III. liste des personnes auditionnées par mme sandrine le feur, rapporteurE pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire
75. IV. contributions écrites reçues PAR mme sandrine le feur, rapporteurE pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire

INTRODUCTION

À l’issue de trois journées d’examen, la commission des affaires économiques a adopté, le vendredi 16 mai 2025, la proposition de loi visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur. Présentée par nos collègues sénateurs Laurent Duplomb et Franck Menonville à l’automne 2024, ce texte a été largement réécrit avant d’être adopté par le Sénat, le 27 janvier dernier, après engagement par le Gouvernement de la procédure accélérée. Bien qu’elle soit de taille modeste, cette proposition de loi contient une série de mesures attendues par le monde agricole, complémentaires de celles figurant dans la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture.

En amont de l’examen de cette proposition de loi par la commission des affaires économiques, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire (CDDAT) de l’Assemblée nationale a amendé ce texte de manière substantielle, en particulier les deux articles qui ont fait l’objet d’une délégation au fond : l’article 5 relatif aux enjeux des usages de l’eau en agriculture, qui a été supprimé, et l’article 6 portant sur les contrôles relatifs à la police de l’environnement, qui a été modifié (le commentaire de ces articles et des articles additionnels liés, délégués au fond à la CDDAT, par sa rapporteure pour avis, Mme Sandrine Le Feur, est intégré au présent rapport). À l’exception de l’article 4, les autres articles du texte examiné au fond par la commission des affaires économiques ont fait l’objet d’un avis simple de la part de la CDDAT (le commentaire des articles faisant l’objet de cet avis simple de la CDDAT, qui n’a pas nécessairement été suivi par la commission des affaires économiques, est présenté de façon distincte, à la suite du présent rapport).

L’article 1er, qui prévoyait initialement d’abroger purement et simplement la séparation des activités de vente et de conseil, supprime cette séparation pour les distributeurs, comme les coopératives qui constituent des interlocuteurs privilégiés pour conseiller les agriculteurs, mais la maintient pour les fabricants de produits phytosanitaires afin de limiter les risques de conflit d’intérêts. Cet article prévoit par ailleurs de recentrer sur les distributeurs le dispositif des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP).

Bien qu’aucune périodicité ne soit plus évoquée dans le dispositif législatif, le conseil stratégique demeurerait obligatoire dans la version issue de l’examen en commission. L’article 1er instaure un conseil stratégique global afin d’inciter les agriculteurs à mener une réflexion d’ensemble pour renforcer la viabilité économique, environnementale et sociale de leur exploitation. Son contenu a été précisé par la commission.

Autre mesure de la loi Egalim de 2018, l’interdiction des rabais, remises et ristournes sur la vente de produits phytopharmaceutiques, qui était supprimée dans le texte initial, a finalement été conservée dans la version adoptée par le Sénat et par la commission des affaires économiques.

L’article 2 modifie les dispositions du code de la santé publique et du code rural et de la pêche maritime relatives à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) et à la procédure de délivrance des autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques par cet établissement public.

Ces dispositions sont présentées par certains comme remettant en question l’indépendance de l’Anses, donc l’impartialité de l’analyse scientifique qui fonde ses décisions.

Si l’Anses est un établissement public placé sous la tutelle des ministres chargés de l'agriculture, de l'environnement, de la santé et du travail, la spécificité de ses missions implique qu’elle mette en œuvre « une expertise scientifique indépendante et pluraliste », ce que prévoit l’article L. 1313-1 du code de la santé publique.

Dans le même temps, il est normal que les autorités de tutelle interrogent l’efficacité de l’organisation des travaux de l’Anses, dans le cadre règlementaire européen et national qui s’impose à elle.

La pertinence de certaines dispositions du texte initial de la proposition de loi, comme du texte transmis à l’Assemblée nationale, peut en effet être questionnée. Leur objectif revendiqué est de faire en sorte que les ministres de tutelle, et tout particulièrement le ministre de l’agriculture, soient en mesure de veiller à ce que tout soit mis en œuvre pour accélérer la mise à disposition des agriculteurs de solutions aux impasses auxquelles ils sont confrontés en raison de l’interdiction de certaines substances ou du retrait de l’autorisation de mise sur le marché de certains produits. Pourtant ces dispositions semblent, pour certaines, de nature à perturber le travail de l’Anses sans apporter de réelles garanties pour la mise à disposition rapide de solutions.

Ces dispositions de la proposition de loi peuvent toutefois être modifiées afin de répondre à des problématiques précisément identifiées, par exemple en matière de reconnaissance mutuelle d’autorisation de mise sur le marché de produits phytosanitaires.

Par ailleurs, l’article 2 doit permettre de replacer l’Anses et l’évaluation scientifique au centre de la prise de décision en matière d’autorisation de mise sur le marché de produits phytosanitaires.

Le sujet de l’acétamipride doit être abordé de façon objective, sans prêter au texte des intentions et des effets qu’il n’a pas.

Un décret pourra, à titre exceptionnel et dans des conditions strictes déroger au principe d’interdiction d’utiliser des produits contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d'action identiques à ceux de ces substances. La dérogation ne pouvant concerner que des substances approuvées au sein de l’Union européenne, le sujet est donc concrètement celui de l’acétamipride.

Cette dérogation par décret ne vaudra pas autorisation d’utiliser des produits contenant de l’acétamipride, puisqu’il faudra encore que le produit contenant cette substance se voie délivrer une autorisation de mise sur le marché dans les conditions prévues par le droit européen et national, donc sous le contrôle de l’Anses.

L’article 2 est, sur ce point, strictement proportionné à l’objectif recherché, à savoir apporter une solution ponctuelle, pour un usage précis, à une filière qui ne dispose pas d’autre solution et qui se trouve pénalisée par rapport à ses voisines européennes qui disposent de ladite solution.

Enfin, l’article 2 prévoit que soient identifiés les usages prioritaires, c’est-à-dire ceux qui répondent à une absence (ou à une insuffisance) de solution pour les agriculteurs. Le sujet ne doit pas être de contraindre l’Anses dans l’organisation de ses travaux, mais d’organiser le dialogue entre toutes les parties prenantes, dont cette agence, sur la recherche de solutions. Le cadre de ce dialogue existe et il faut le faire vivre, c’est le comité des solutions créé en 2024.

Dans sa version transmise par le Sénat, l’article 3, modifié en séance à l’initiative du Gouvernement, assouplissait les modalités de consultation du public dans le cadre de la procédure d’autorisation environnementale, telle qu’elle résulte de la loi dite « Industrie verte », notamment pour les installations d’élevage. Il prévoyait que la consultation du public puisse être aménagée par le commissaire enquêteur en lien avec les autorités pour les projets à moindre enjeu, autrement dit que les réunions publiques puissent être remplacées par des permanences en mairie. Toutefois, la commission des affaires économiques a souhaité revenir à la rédaction initiale de cet article, c’est-à-dire au régime antérieur à celui prévu par la loi Industrie verte : lorsque la demande d’autorisation environnementale porte sur un projet destiné à l’élevage de bovins, de porcs ou de volailles, l’instruction de la demande se déroule en trois phases successives (examen, consultation du public sous la forme d’une enquête publique et décision).

Cet article prévoit également de relever les seuils applicables aux installations d’élevage, en lien avec la révision d’avril 2024 de la directive européenne sur les émissions industrielles, dite directive « IED », qui entrera en vigueur au plus tard au 1er septembre 2026. La commission a enfin précisé que le principe de non-régression environnementale ne s’oppose pas au relèvement des seuils de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement pour les élevages de bovins.

L’article 4, de nature programmatique, vise à mettre en place un plan pluriannuel de renforcement de l’offre d’assurance récoltes destinée aux prairies. Il y a un enjeu de confiance à installer entre les éleveurs et l’outil d’assurance indicielle.

L’article 7 clarifie le régime d’autorisation relatif à la lutte autocide, afin de s’assurer que le régime d’autorisation préalable à l’introduction dans l’environnement de macro-organismes stériles soit bien respecté. Les travaux en commission ont permis de clarifier encore davantage le droit existant, de renforcer la procédure d’autorisation et d’exclure le forçage génétique des techniques susceptibles d’être autorisées.

L’article 8 prévoit une habilitation à légiférer par ordonnance pour adapter les sanctions pénales et les mesures de police administrative applicables en matière de lutte contre les organismes de quarantaine (comme la flavescence dorée). Son champ a été restreint par la commission aux mesures de police administrative.

Au terme des débats, la commission des affaires économiques a adopté 91 amendements (sur plus de cinq cents amendements en discussion), dont plusieurs amendements portant article additionnel, qui sont rappelés dans le présent rapport. C’est donc un texte largement remanié qui sera très prochainement examiné en séance publique par l’Assemblée nationale.

*

COMMENTAIRE des ARTICLES

titre Ier METTRE FIN AUX SURTRANSPOSITIONS ET SURRÈGLEMENTATIONS FRANÇAISES EN MATIÈRE DE PRODUITS PHYTOSANITAIRES

Article 1er Assouplissement du dispositif de la séparation des activités de vente et de conseil en matière de produits phytopharmaceutiques et renforcement du conseil aux agriculteurs

La loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite loi « Egalim », a introduit diverses règles et restrictions en matière de commercialisation et d’usage des produits phytopharmaceutiques. Celles-ci ont vocation à encourager la réduction du recours à ces produits. Par ailleurs, la loi Egalim a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance plusieurs mesures tendant à une meilleure utilisation des produits phytopharmaceutiques, plus respectueuse de l’environnement.

L’interdiction des remises, rabais et ristournes (« 3R »)

L’ÉTAT DU DROIT

● L’article L. 253-5-1, introduit par l’article 74 de la loi Egalim et modifié par l’ordonnance ([1]), interdit :

– « les remises, les rabais, les ristournes, la différenciation des conditions générales et particulières de vente au sens de l’article L. 441-1 du code de commerce ou la remise d’unités gratuites et toutes pratiques équivalentes » lors de la vente de produits phytopharmaceutiques ;

– « les pratiques commerciales visant à contourner, directement ou indirectement, cette interdiction par l’attribution de remises, de rabais ou de ristournes sur une autre gamme de produits qui serait liée à l’achat de ces produits ».

Les dispositions de ce même article exemptent toutefois de cette interdiction les produits de biocontrôle et les produits à faible risque au sens du règlement n° 1107/2009. Les produits de biocontrôle sont définis à l’article L. 253-6 comme « des agents et des produits utilisant des mécanismes naturels dans le cadre de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures ». Ils comprennent « les macro-organismes » et « les produits phytopharmaceutiques qui sont composés de micro-organismes, de médiateurs chimiques tels que les phéromones et les kairomones, ou de substances naturelles d’origine végétale, animale ou minérale ».

● En cas de manquement aux interdictions énoncées à l’article L. 253-5-1, l’article L. 253-5-2 prévoit des sanctions administratives pouvant aller jusqu'à 15 000 euros pour une personne physique et 75 000 euros pour une personne morale. Le montant de ces sanctions est doublé en cas de réitération du manquement dans un délai de deux ans à compter de la date à laquelle la première décision de sanction est devenue définitive.

LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les dispositions de la proposition de loi initiale

Le 1° du présent article prévoyait de mettre un terme à l’interdiction des remises, rabais et ristournes (3R) des produits phytopharmaceutiques, par l’abrogation de la section 4 bis du chapitre III du titre V du livre II du code rural et de la pêche maritime, à savoir les articles L. 253-5-1 et L. 253-5-2 précités.

Les modifications adoptées par le Sénat

Maintenu à l’issue de son examen en commission, le 1° de la proposition de loi a été supprimé en séance publique à l’initiative du Gouvernement (amendement n° 89), avec un avis favorable de la commission du Sénat. En conséquence, l’interdiction des remises, rabais et ristournes sur les ventes de produits phytosanitaires est préservée.

S’il est difficile d’établir un bilan de cette mesure, une telle interdiction, qui existe dans d’autres domaines tels que la vente de médicaments vétérinaires, vise à valoriser le conseil et promouvoir la protection intégrée des cultures plutôt que les ristournes dans le choix des produits phytosanitaires par les agriculteurs. Ainsi que l’a rappelé la ministre au Sénat, il s’agit de limiter l’importance de l’argument commercial dans le choix des produits. Le rapporteur rejoint cet avis et estime que le maintien de cette interdiction, qui ne concerne pas les produits de biocontrôle dont l’utilisation doit être encouragée, apparaît prudent au regard de l’assouplissement de la séparation des activités de vente et de conseil proposé par l’article 1er de la proposition de loi.

La sÉparation de la vente et du conseil en matiÈre de produits phytopharmaceutiques

La séparation de la vente et du conseil résulte d’un engagement pris en 2017 par le Président de la République, alors candidat à l’élection présidentielle. Concrétisé à l’article 88 de la loi Egalim qui a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance ([2]), la séparation de la vente et du conseil des produits phytopharmaceutiques est effective depuis le 1er janvier 2021.

En l’absence de séparation des activités de vente et de conseil, des garde-fous existaient déjà dans le régime antérieur à la loi Egalim : obligations générales d’agrément et de certification, certification spécifique pour les activités de conseil (« Certiphyto conseil »), règles particulières telles que l’interdiction d’indexation de la rémunération des conseillers sur le volume ou le chiffre d’affaires de vente de ces produits, obligation pour les distributeurs de produits phytopharmaceutiques de formuler au moins une fois par un an un conseil individualisé ([3]).

L’ÉTAT DU DROIT

Le dispositif existant

● L’article L. 254-1 du code rural et de la pêche maritime encadre les activités en matière de vente et de conseil s’agissant des produits phytopharmaceutiques.

Le II de cet article dispose que sont subordonnées à la détention d’un agrément délivré par le ministère de l’agriculture les activités suivantes :

– la mise en vente, la vente ou la distribution à titre gratuit de produits phytopharmaceutiques (1°) ;

– l’application, en qualité de prestataire de services, des produits phytopharmaceutiques (2°) ;

– le conseil lorsque cette activité s’exerce à titre professionnel (3°).

Les utilisateurs professionnels agissant en compte propre, notamment les exploitations agricoles ou les collectivités territoriales, ne sont pas soumis à l’agrément.

Les détenteurs de cet agrément doivent concourir à la réalisation des objectifs du plan « Ecophyto » (V) ([4]).

L’agrément peut être obtenu à condition de disposer d’une assurance responsabilité civile professionnelle adaptée, d’une certification délivrée par un organisme certificateur reconnu par le ministère chargé de l’agriculture et d’un contrat avec l’organisme certificateur prévoyant le suivi nécessaire au maintien de la certification (article L. 254-2 du même code).

Les distributeurs doivent disposer d’un certificat d’économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP) ([5]), dont le dispositif a été généralisé après une phase expérimentale grâce à l’ordonnance n° 2019-361 du 24 avril 2019. Les CEPP encouragent la diffusion des pratiques économes en produits phytopharmaceutiques.

Aux termes du VI, l’exercice de l’activité de conseil est incompatible avec celui des autres activités mentionnées au 1° et au 2° du II ou au IV du même article qui vise « les personnes qui mettent des produits phytopharmaceutiques sur le marché autres que celles exerçant les activités mentionnées au 1° du II ». L’activité de conseil n’est compatible ni avec l’activité des distributeurs ou des applicateurs de produits phytopharmaceutiques ni avec celle des producteurs.

Toutefois, cette incompatibilité n’exclut pas la possibilité de fournir aux utilisateurs des informations appropriées concernant l’utilisation des produits phytopharmaceutiques (cible, dose recommandée, conditions de mises en œuvre, risques, consignes de sécurité), ou de promouvoir et de faciliter la mise en œuvre d’actions tendant à la réduction de l’utilisation de produits phytopharmaceutique.

● D’autres articles déclinent le principe de la séparation des activités de vente et de conseil.

L’article L. 254-1-1 du code rural et de la pêche maritime pose le principe de séparation capitalistique des organes proposant du conseil et de la vente. Cette séparation, dont le respect est vérifié à l’occasion de la délivrance de l’agrément nécessaire à l’exercice de ces activités, fixe ainsi des limites s’agissant des parts cumulées de capital à ne pas excéder et des droits de vote au sein des organes d’administration.

L’article L. 254-1-2 du même code porte sur les incompatibilités réciproques, au niveau de la gouvernance, entre les fonctions de « membres d’un organe de surveillance, d’administration et de direction d’une personne morale » exerçant une activité de conseil et celles de membres d’un de ces mêmes organes d’une personne morale exerçant une activité de vente ([6]) .

Le second alinéa de cet article L. 254-1-2 prévoit qu’une personne membre d’un organe de surveillance, d’administration ou de direction d’une personne morale exerçant une activité de vente peut détenir, dans un établissement mentionné à l’article L. 510-1 du même code bénéficiant d’un agrément pour les activités de conseil en matière de produits phytopharmaceutiques (chambres départementales ou régionales d’agriculture, Chambres d’agriculture France), un mandat de président, de membre du bureau ou de membre du conseil d’administration de Chambres d’agriculture France. Cette nouvelle disposition vise à permettre notamment aux administrateurs des coopératives agricoles de siéger au sein des instances des chambres d’agriculture. Toutefois, compte tenu de la séparation des activités de vente et de conseil, cette personne ne peut participer ni aux travaux, ni aux délibérations concernant l’activité de conseil à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques ([7]).

Les dispositions de l’article L. 254-1-3 du même code déclinent cette incompatibilité au niveau organisationnel : il est interdit pour une personne exerçant le conseil d’être employée ou rémunérée par une personne pratiquant la vente des produits phytopharmaceutiques.

Les difficultés soulevées par le dispositif actuel

● Après plusieurs années de mise en œuvre, force est de constater que le dispositif actuel s’est avéré trop complexe et contre-productif au regard des objectifs recherchés par le législateur.

Au cours de ces dernières années, plusieurs rapports ont mis en exergue ses défaillances. On peut citer le rapport de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale de 2023 sur les causes de l’incapacité de la France à atteindre les objectifs des plans successifs de maîtrise des impacts des produits phytosanitaires sur la santé humaine et environnementale et notamment sur les conditions de l’exercice des missions des autorités publiques en charge de la sécurité sanitaire, qui évoquait un « échec unanimement reconnu » de la réforme ([8]). Ce rapport faisait écho aux mises en garde du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) et du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), qui alertaient dès 2018 sur les conséquences de la séparation des activités de conseil et de vente de produits phytopharmaceutiques ([9]).

En outre, les rapporteurs du groupe de travail de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale créé en 2023 pour dresser le bilan de la séparation des activités de vente et de conseil des produits phytopharmaceutiques, nos collègues Dominique Potier et Stéphane Travert ([10]), notaient que :

– l’obligation de séparation entre la vente et le conseil n’est pas respectée en réalité : les vendeurs (coopératives et négociants) continuent de prodiguer des conseils oraux, de manière informelle, en l’absence d’autres conseillers sur le terrain. En effet, nombre d’acteurs ont fait le choix de conserver leur activité de vente de produits phytopharmaceutiques ;

– la séparation des activités de vente et de conseil freine le développement de solutions combinatoires : « le vendeur ne peut plus légalement conseiller à l’agriculteur la combinaison de produits phytopharmaceutiques avec des produits de biocontrôle, des outils d’aide à la décision agricole (OAD), des solutions mécaniques ou génétiques » ;

Le dispositif a ainsi eu des effets contre-productifs : le nombre de conseillers est resté insuffisant et il est difficile de définir les limites entre le conseil et les recommandations d’utilisation découlant de l’autorisation de mise sur le marché (AMM).

Les personnes auditionnées par le rapporteur ont très largement partagé ces constats et appellent à un assouplissement du dispositif actuel. Selon le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, « l’un des effets négatifs que la séparation de la vente et du conseil à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques a induit dès son instauration au 1er janvier 2021 est l’affaiblissement, voire l’arrêt brutal, de la dynamique d’accompagnement des collectifs d’agriculteurs travaillant sur la baisse ou l’utilisation en dernier recours des produits phytopharmaceutiques » ([11]). L’arrêt de l’activité de conseil par les coopératives n’a pas été compensé par l’installation d’entreprises de conseil. Par conséquent, « les acteurs de la distribution sont restés les interlocuteurs de prédilection des agriculteurs pour la gestion des bioagresseurs, sans que cette proximité puisse être mise à profit pour orienter le choix des agriculteurs dans le sens souhaité par les politiques publiques » ([12]).

● S’agissant plus spécifiquement des CEPP, le dispositif a été élargi depuis le 1er janvier 2022 à l’ensemble des acteurs tenus de déposer une déclaration au titre de la redevance pour pollutions diffuses. Les trieurs à façon ([13]) et les agriculteurs ayant acheté des produits phytopharmaceutiques à l’étranger sont ainsi entrés dans le périmètre des obligés du dispositif. Comme le relève le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, « cet élargissement a entraîné des difficultés car ces acteurs [qui ne représentent qu’une très faible proportion des obligations associées au dispositif, de l’ordre de 1 %] ne disposent pas des leviers dont disposent les distributeurs pour promouvoir des solutions alternatives, et donc pour générer des certificats » ([14]).

LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les dispositions de la proposition de loi initiale

Constatant l’échec de la réforme, les auteurs de la proposition de loi ont proposé l’abrogation totale de la séparation entre les activités de vente et de conseil (2° à 4° de l’article 1er). La commission des affaires économiques du Sénat a maintenu cette suppression.

Les modifications adoptées par le Sénat

● Toutefois, lors de l’examen en séance publique, le Sénat a rétabli, à l’initiative du Gouvernement (amendement n° 88 rect.), avec un avis favorable de la commission, la séparation de la vente et du conseil, dans une version révisée. Le dispositif adopté en séance par le Sénat assouplit et modifie les modalités de la séparation des activités de vente et de conseil.

Le 2° b) prévoit ainsi de maintenir l’interdiction pour les producteurs de produits phytopharmaceutiques d’exercer une activité de conseil, à l’exception du conseil en matière de produits de biocontrôle, de produits à faible risque ou des produits autorisés dans le cadre de l’agriculture biologique. Plus précisément, il s’agit des producteurs au sens du point 11 de l’article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009, soit « toute personne qui fabrique elle-même des produits phytopharmaceutiques, des substances actives, des phytoprotecteurs, des synergistes, des coformulants ou des adjuvants, ou qui sous-traite cette fabrication à une autre personne, ou toute personne désignée par le fabricant comme son représentant exclusif aux fins du respect du présent règlement ». Lors des auditions, le rapporteur a toutefois été interpellé sur la nécessité de conserver la possibilité pour les producteurs de fournir aux agriculteurs des informations techniques, distinctes du conseil au sens du 3° du II de l’article L. 254-1, indispensables à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques.

À l’inverse, les acteurs de la distribution seraient de nouveau autorisés à exercer une activité de conseil pour l’utilisation des produits phytopharmaceutiques. Cette activité de conseil serait conditionnée à la détention d’un agrément et au respect d’exigences définies par voie réglementaire afin d’empêcher tout risque de conflit d’intérêts.

En lien avec cette modification, l’amendement gouvernemental précité a prévu plusieurs coordinations pour restreindre la séparation des activités de vente et de conseil aux producteurs de produits phytopharmaceutiques, s’agissant :

– de la séparation capitalistique prévue à l’article L. 254-1-1 du code rural et de la pêche maritime (3° bis) ;

– des incompatibilités au niveau de la gouvernance prévue à l’article L. 254-1-2 du même code (a) du 3° ter). Les dispositions interdisant aux distributeurs et donc aux coopératives exerçant cette activité de siéger au sein des instances des chambres d’agriculture exerçant des activités de conseil sont supprimées (b) du 3° ter) ;

– de la séparation organisationnelle prévue par l’article L. 254-1-3 de ce code (3°quater).

L’exercice d’une activité de vente ou de distribution de produits phytopharmaceutiques, d’application, en tant que prestataire de service, ou de conseil pour l’utilisation des produits phytopharmaceutiques reste subordonné à la détention d’un agrément (article L. 254-1 du même code).

● Le Sénat a également adopté en séance publique un amendement (n° 90) du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission, pour recentrer le dispositif des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP) spécifiquement sur les distributeurs, qui seront les mieux placés pour diffuser les pratiques économes dans le cadre des activités de conseil. À cet effet, les 4° et 6° bis modifient respectivement les articles L. 254-2 et L. 254-10-1. Les applicateurs de produits phytopharmaceutiques ainsi que les agriculteurs ayant acheté des produits à l’étranger ne seraient désormais plus obligés du dispositif.

Le conseil pour l’utilisation des produits phytopharmaceutiques

L’ÉTAT DU DROIT

Le conseil stratégique

● Introduit par l’ordonnance n° 2019 du 24 avril 2019 et modifié par l’ordonnance n° 2019-1110 du 30 octobre 2019, l’article L. 254-6-2 du code rural et de la pêche maritime prévoit la mise en place d’un conseil stratégique à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques, qui « a pour objectif de fournir aux décideurs des entreprises utilisatrices de produits phytopharmaceutiques non soumises [à agrément] les éléments leur permettant de définir une stratégie pour la protection des végétaux ». Au même titre que le conseil spécifique mentionné à l’article L. 254-6-3 du même code (voir infra), il s’inscrit dans un objectif de réduction de l’usage des produits phytopharmaceutiques, en privilégiant des méthodes alternatives (méthodes non chimiques, utilisation des produits de biocontrôle) ([15]).

Ce conseil stratégique, qui est formalisé par écrit, est « fondé sur un diagnostic comportant une analyse des spécificités pédoclimatiques, sanitaires et environnementales des espaces concernés ». Ce diagnostic « prend également en compte l’organisation et la situation économique de l’exploitation et comporte une analyse des moyens humains et matériels disponibles, ainsi que des cultures et des précédents culturaux et de l’évolution des pratiques phytosanitaires ».

Ce diagnostic doit être effectué régulièrement, dans la limite de trois ans entre deux conseils. Cette périodicité est précisée par l’article R. 254-26-3 du code rural et de la pêche maritime : « deux conseils stratégiques au moins sont délivrés par période de cinq ans, à un intervalle de deux à trois ans ». Un conseil stratégique doit être dispensé « trois mois au plus tard après l’établissement ou l’actualisation d’un diagnostic ». Le deuxième conseil stratégique par période de cinq ans « dresse un bilan du déploiement du plan d’actions (…) et propose les évolutions nécessaires de ce plan ». Toutefois, un seul conseil stratégique par période de cinq ans est obligatoire pour les exploitations de petite taille satisfaisant certaines conditions (article R. 254-26-4 du même code).

Les agriculteurs sont tenus de pouvoir justifier le respect de l’obligation de recourir au conseil stratégique pour obtenir le renouvellement du certificat individuel de produits phytosanitaires (Certiphyto) Densa (décideurs en entreprise non soumise à agrément) ([16]), qui est nécessaire pour utiliser, conseiller, vendre ou acheter des produits phytopharmaceutiques dans le cadre d’une activité professionnelle (article L. 254-3 du même code).

Les Certiphyto, qui sont valables cinq années, peuvent être obtenus de trois façons différentes : soit le demandeur dispose d’un diplôme datant de moins de cinq ans permettant d’obtenir le Certiphyto ; soit, si le demandeur dispose d’un diplôme datant de plus de cinq ans, il peut passer un test auprès d’un organisme de formation habilité ; soit le demandeur doit suivre une formation, de 14 à 28 heures, auprès d’un organisme de formation habilité.

● Selon nos collègues Dominique Potier et Stéphane Travert, rapporteurs du groupe de travail de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale sur la séparation des activités de vente et de conseil pour ces produits, « la mise en œuvre du conseil stratégique est largement insuffisante, tant sur le plan quantitatif que qualitatif » ([17]).

D’une part, le nombre d’agriculteurs ayant bénéficié d’un conseil stratégique phytosanitaire (CSP) était très inférieur aux besoins globaux. Les rapporteurs estimaient en juillet 2023 que plus de deux cent mille exploitations n’avaient pas réalisé de CSP et risquaient, par conséquent, de se retrouver dans l’impasse au moment du renouvellement des Certiphyto. Cette situation a conduit le ministère à prolonger d’un an, en avril 2024 puis en mars 2025, la durée de validité des Certiphyto Densa par voie réglementaire ([18]).

D’autre part, les rapporteurs relevaient que « le conseil stratégique tel qu’il est aujourd’hui délivré est dans la majorité des cas inadapté aux besoins des agriculteurs. Le format souvent collectif du conseil stratégique délivré par les opérateurs est considéré comme peu efficace, dans la mesure où le conseil stratégique est censé garantir un conseil sur mesure à l’échelle de l’exploitation. Le contenu de la formation et sa qualité paraissent très variables en fonction des formateurs et des territoires. Le coût du conseil stratégique est estimé entre 400 et 700 euros et représente donc entre 800 et 1 400 euros pour les agriculteurs devant bénéficier de deux conseils stratégiques par période de cinq ans ». Le conseil stratégique, dont la qualité est très hétérogène, est trop souvent perçu par les agriculteurs comme étant avant tout une obligation et une contrainte administrative pour obtenir le renouvellement du Certiphyto et non pas comme une opportunité d’évolution des pratiques.

Le conseil spécifique

● L’article L. 254-6-3 prévoit, en complément du conseil stratégique, un conseil spécifique relatif à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques. Celui-ci vise à émettre des recommandations sur l’utilisation de produits phytopharmaceutiques et à préciser par écrit « la substance active ou la spécialité recommandée, la cible, la ou les parcelles concernées, la superficie à traiter, la dose recommandée et les conditions d’utilisation ».

● Selon les rapporteurs du groupe de travail précité, « les agriculteurs semblent s’être assez peu tournés vers le conseil spécifique fourni par le conseil indépendant – sauf pour ceux qui y avaient recours avant la réforme. (…) Le faible développement du conseil spécifique paraît être imputable à son coût – entre 500 et 1 500 euros pour un suivi annuel selon le ministère –, au manque de conseillers disponibles, mais surtout au fait qu’un conseil spécifique informel continue d’être délivré par les vendeurs. » ([19]).

Cette situation serait également source d’insécurité juridique, pour les vendeurs comme pour les acheteurs. Au niveau assurantiel, elle pose la question de la responsabilité en cas de problème. « Lorsque l’agriculteur se retourne contre le vendeur de produits phytopharmaceutiques en cas de mauvais conseil, le vendeur n’est plus couvert par son assurance, étant donné que le conseil délivré n’a pas d’existence juridique. De même, l’issue de l’action en justice de l’agriculteur est incertaine, en particulier lorsque le fondement du conseil est oral. Les coopératives agricoles dénoncent une insécurité juridique forte, qu’elles imputent aussi à la difficulté de distinguer le conseil spécifique, interdit au vendeur, du devoir d’information, qui lui incombe » ([20]).

LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les dispositions de la proposition de loi initiale

Le 5° et le 6° de l’article 1er initial supprimaient l’obligation d’une actualisation périodique du conseil stratégique pour l’utilisation des produits phytopharmaceutiques aux articles L. 254-6-2 et L. 254-7-1 du code rural et de la pêche maritime. Ces dispositions ont été conservées par la commission avant d’être revues en séance publique.

Les modifications adoptées par le Sénat

● En séance publique, l’adoption de l’amendement n° 88 rect. du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission, a conduit à abroger les articles L. 254-6-2 et L. 254-6-3 du même code portant respectivement sur le conseil stratégique et le conseil spécifique (5° bis). La notion de conseil spécifique est supprimée, tandis que le conseil stratégique est conservé : il est désormais mentionné au II de l’article L. 254-6-4 de ce code (5° ter b).

Le conseil stratégique est défini comme l’établissement d’« un plan d’action pluriannuel pour la protection des cultures de l’exploitation agricole qui s’inscrit dans les objectifs du plan d’action national mentionné à l’article L. 253-6. Il est fondé sur un diagnostic prenant en compte les spécificités de l’exploitation. Les exigences concernant la prévention des conflits d’intérêts pour la délivrance du conseil stratégique par le détenteur d’un agrément au titre des activités mentionnées au 1° du II de l’article L. 254-1 sont déterminées par voie réglementaire ». Il sera ainsi permis aux distributeurs de produits phytopharmaceutiques de réaliser une activité de conseil stratégique, sous réserve du respect d’exigences pour prévenir les conflits d’intérêts, qui seront précisées par décret.

Le 5 ter a), qui modifie le premier alinéa de l’article L. 254-6-4 du code rural et de la pêche maritime, définit l’activité de conseil mentionné au 3° du II de l’article L. 254-1 de ce code. Il s’agit de « toute recommandation d’utilisation de produits phytopharmaceutiques ». Ce conseil est formalisé par écrit. Il est précisé que la prestation est effectuée à titre onéreux. La facturation de la prestation doit permettre de matérialiser la distinction entre le conseil et l’acte de vente. Il est en outre rappelé que le conseil « s’inscrit dans un objectif de réduction de l’usage et des impacts des produits phytopharmaceutiques et respecte les principes généraux de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures ».

Un décret en Conseil d’État devra mettre à jour les règles relatives aux activités de vente et de conseil, notamment les modalités de délivrance du conseil, conformément à l’article L. 254-7-1 du même code qui est modifié par le 6°.

Le 6° ter relève de 15 000 euros à 50 000 euros le plafond de l’amende prévue à l’article L. 254-12 du code rural et de la pêche maritime en cas d’exercice d’une activité de vente ou de conseil sans agrément ou en cas de non-respect des conditions prévues par l’article L. 254-2 ou par l’article L. 254-5 de code.

● Enfin, le 7° complète le livre V du code rural et de la pêche maritime relatif aux organismes professionnels agricoles, en insérant un titre préliminaire relatif au « conseil stratégique global ». Ces dispositions résultent d’un amendement du rapporteur du Sénat, adopté en commission et modifié en séance par le Sénat avec l’avis favorable du Gouvernement. Selon M. Pierre Cuypers, il s’agit d’ « esquisser les contours du « conseil stratégique global » proposé dans plusieurs rapports parlementaires (rapports Potier-Travert et Potier-Descrozaille) ainsi par plusieurs acteurs du monde agricole (La Coopération agricole), qui consisterait en un conseil facultatif – nécessitant, de ce fait, d’être attractif pour les agriculteurs, et donc de leur apporter des informations utiles dans la conduite de leur exploitation ». Le conseil stratégique phytosanitaire serait une déclinaison de ce conseil stratégique global, ce qui permettrait de replacer la question de la stratégie de réduction de l’usage des produits phytosanitaires dans une réflexion plus globale sur l’exploitation.

Un nouvel article L. 500-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit que « les exploitants agricoles peuvent bénéficier d’un conseil stratégique global, formalisé par écrit, fourni par des conseillers compétents en agronomie, en protection des végétaux, en utilisation efficace, économe et durable des ressources ou en stratégie de valorisation et de filière, afin d’améliorer la viabilité économique, environnementale et sociale de leur exploitation. ». Un décret devra définir les exigences relatives à l’exercice de la fonction de conseiller, notamment en matière de formation.

L’instauration d’un conseil stratégique global, qui serait facultatif, apparaît intéressante et opportune. En effet, ainsi que le note le ministère de l’agriculture, « le conseil stratégique doit permettre de mener une réflexion à l’échelle de l’exploitation et d’établir une stratégie pluriannuelle, ce que ne permet pas le conseil lié à un traitement phytosanitaire en particulier » ([21]). Plutôt que d’imposer une nouvelle obligation aux agriculteurs, le conseil stratégique doit aborder tous les enjeux des exploitations, afin de renforcer leur viabilité économique, environnementale et sociale, ce qui encouragera les agriculteurs à y recourir. Il pourra notamment s’appuyer sur le diagnostic modulaire prévu par la loi d’orientation agricole, en particulier pour les projets d’installation et de cession.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Outre plusieurs amendements rédactionnels ou de coordination du rapporteur, la commission a adopté :

– un amendement du rapporteur (CE751) précisant, à l’article L. 254-6-4 du code rural et de la pêche maritime, la définition de l’activité de conseil au sens du 3° de l’article L. 254-1 du même code : le conseil couvre « toute recommandation d’utilisation de produits phytopharmaceutiques individualisée adressée à un utilisateur », par opposition avec les informations génériques relatives à ces produits qui sont publiées par les producteurs. Cette activité couvre aussi bien le conseil spécifique que le conseil stratégique mentionné au II du même article L. 254-6-4 ;

– un amendement de M. Stéphane Travert (CE607), avec un avis favorable du rapporteur, indiquant que « le conseil donne lieu à une facturation distincte » plutôt que la mention que le conseil est effectué à titre onéreux ;

– un autre amendement de M. Stéphane Travert (CE608), avec un avis favorable du rapporteur, précisant que le conseil stratégique « est obligatoire pour s’assurer que les conseils prodigués sont objectifs, et que les produits vendus sont utilisés de manière appropriée et responsable. » ;

– un amendement du rapporteur (CE708) déplaçant les dispositions relatives au conseil stratégique global dans le livre III du code rural et de la pêche maritime relatif aux exploitations agricoles, au sein du titre Ier portant sur les dispositions générales ;

– un amendement de M. Dominique Potier et de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés (CE764), avec un avis de sagesse du rapporteur, inscrivant le conseil stratégique global dans une logique de transition agroécologique. Inspiré notamment des approches mises en œuvre dans le cadre du réseau des fermes Dephy, ce conseil vise à « accompagner les exploitants dans la mise en œuvre de pratiques agronomiques durables et résilientes ». Il doit tenir compte de « l’ensemble des déterminants propres aux transitions : la réduction de la consommation énergétique et des émissions de gaz à effet de serre, la gestion durable de la ressource en eau, l’optimisation de la fertilisation et la préservation et la restauration de la qualité des sols. » ;

– un amendement de Mme Julie Ozenne et de ses collègues du groupe Ecologiste et Social (CE686), avec un avis défavorable du rapporteur, prévoyant que, « dans le cadre du conseil stratégique global et en partenariat avec les organisations pertinentes, tout agriculteur peut bénéficier d’un accompagnement humain dans le traitement des démarches administratives qui concernent son exploitation. L’accompagnement peut également porter sur toute démarche administrative et judiciaire qui concourt au redressement économique de l’exploitation et au traitement des dettes, en privilégiant une négociation à l’amiable avec les créanciers. » ;

– un amendement de M. David Taupiac et plusieurs de ses collègues du groupe Libertés, indépendants, outre-mer et territoires (CE551), avec un avis défavorable du rapporteur, rappelant que « les diagnostics modulaires mentionnés à l’article 22 de la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture peuvent être réalisés dans le cadre du conseil stratégique global et du conseil stratégique à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques mentionné à l’article L. 254-6-4. »

*

Article 2 Mise sur le marché et utilisation des produits phytopharmaceutiques

LE RÔLE DE L’ANSES DANS LA DÉLIVRANCE DES AUTORISATIONS DE MISE SUR LE MARCHÉ DE PRODUITS PHYTOPHARMACEUTIQUES

L’ÉTAT DU DROIT

Les règles applicables à l’approbation des substances actives que les produits phytopharmaceutiques contiennent, ou dont ils sont composés, et les règles applicables à l’autorisation de la mise sur le marché de ces produits phytopharmaceutiques sont prévues par le règlement européen n° 1107/2009 du Parlement et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil.

L’autorisation de mise sur le marché (AMM) d’un produit phytopharmaceutique composé de substances approuvées au niveau européen doit respecter une série de critères faisant l’objet d’une évaluation par l’agence nationale de l’État membre, en respectant des principes uniformes d’évaluation et d’autorisation définis par le règlement d’exécution n° 546/2011 de la Commission du 10 juin 2011 portant application du règlement (CE) n ° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les principes uniformes d’évaluation et d’autorisation des produits phytopharmaceutiques.

En France, c’est le ministre chargé de l’agriculture qui était compétent pour délivrer les AMM de produits phytopharmaceutiques jusqu’en 2014. Le ministre s’appuyait sur l’avis scientifique de l’Anses, ce qui induisait un double délai d’instruction, par l’Anses, puis par la direction générale de l’alimentation du ministère chargé de l’agriculture.

Depuis la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, l’article L. 1313-1 du code de la santé publique prévoit que c’est l’Anses qui « exerce, pour les produits phytopharmaceutiques et les adjuvants mentionnés à l’article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, ainsi que pour les matières fertilisantes, adjuvants pour matières fertilisantes et supports de culture mentionnés à l’article L. 255-1 du même code, des missions relatives à la délivrance, à la modification et au retrait des différentes autorisations préalables à la mise sur le marché et à l’expérimentation ».

Le code de la santé publique prévoit néanmoins, à son article L. 1313-5, que le ministre chargé de l’agriculture peut s’opposer, par arrêté motivé, à une décision du directeur général de l’Anses en matière de produits phytopharmaceutiques, et lui demander de réexaminer le dossier ayant servi de fondement à la décision rendue. Cette opposition suspend l’application de la décision.

LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les dispositions de la proposition de loi initiale

Les alinéas 1 à 6 de l’article 2 de la proposition de loi initiale reprennent la rédaction de l’article 13 de la proposition de loi pour un choc de compétitivité en faveur de la ferme France, adoptée par le Sénat le 23 mai 2023.

Ils prévoient que le ministre chargé de l’agriculture « peut, par arrêté motivé, suspendre une décision du directeur général prise en application du onzième alinéa de l’article L. 1313-1, après avoir réalisé une balance détaillée entre les risques sanitaires et environnementaux et les risques de distorsion de concurrence avec un autre État membre de l’Union européenne, et évalué l’efficience de solutions alternatives ».

Ils posent également le principe d’un accompagnement obligatoire de l’État en matière technique et de recherche en cas de retrait ou de modification d’autorisation visant à restreindre l’usage d’un produit.

Enfin, la rédaction proposée prévoit que les délais de grâce prévus par le droit européen en cas de retrait d’une autorisation de mise sur le marché sont systématiquement portés à leur extension maximale, à savoir six mois pour la vente et la distribution, et un an supplémentaire pour l’élimination, le stockage et l’utilisation des stocks existants.

Les modifications adoptées par le Sénat

L’alinéa 4 de l’article 2, dans sa version adoptée par le Sénat en première lecture, modifie l’article L. 1313-5 du code de la santé publique pour engager l’Anses à informer ses ministères de tutelle préalablement à toutes les décisions que le directeur général s’apprête à prendre au nom de l’État.

Votre rapporteur considère que cette obligation faite au directeur général de l’Anses d’informer ses ministres de tutelle des décisions qu’il s’apprête à prendre est formulée de manière trop large à l’alinéa 4 de l’article 2. Elle impose une obligation d’information, préalable à la prise de décision, pour l’ensemble des compétences que l’Anses assure au nom de l’État, en matière de produits biocides, de médicaments vétérinaires, de matières fertilisantes, ou encore d’agrément des laboratoires chargés d’assurer le contrôle sanitaire des eaux destinées à la consommation humaine. La tutelle d’un établissement public ne consiste pas à exercer un contrôle préalable de toutes les décisions de l’établissement, ce qui reviendrait à lui retirer son autonomie. Surtout, cette disposition introduirait une lourdeur préjudiciable à l’efficacité et à la célérité de l’Anses pour délivrer les AMM, puisqu’elle concernerait des milliers de décisions chaque année.

Toutefois, pour les demandes d’AMM concernant des produits répondant à un usage identifié comme étant prioritaire, l’information des ministres de tutelle, chargés de coordonner l’identification de ces usages et la recherche de solutions, apparaît justifiée. Votre rapporteur proposera donc un amendement pour restreindre l’information préalable des ministres de tutelles à ces situations.

L’alinéa 6 du même article 2 modifie l’article L. 1313-6-1 du même code afin de permettre au comité de suivi des autorisations de mise sur le marché constitué au sein de l’Anses de s’autosaisir en vue de rendre un avis consultatif sur les AMM de produits phytopharmaceutiques.

Votre rapporteur considère que cette disposition n’apporte rien au droit en vigueur, dès lors que le comité de suivi des AMM ne dispose pas de personnalité juridique et que l’Anses peut déjà le saisir pour éclairer ses décisions.

Le texte adopté par le Sénat en première lecture modifie également des dispositions du code rural et de la pêche maritime. Ainsi, l’article L. 253-1 du code précité est modifié par l’alinéa 9 de l’article 2 aux fins d’introduire une procédure contradictoire que devrait suivre l’Anses avant de rendre une décision de rejet d’AMM. L’Anses serait ainsi tenue de communiquer les motifs de la décision de rejet envisagée, afin de permettre au demandeur de produire des observations qui devraient être prises en compte par l’Anses lors de l’adoption de sa décision finale.

Pour votre rapporteur, l’instauration de cette procédure de demande de complément pour toutes les décisions d’AMM viendrait complexifier et alourdir la procédure et engendrerait également un risque de dépassement des délais fixés par la réglementation européenne. En revanche, s’agissant spécifiquement des demandes de reconnaissance mutuelle prévues à l’article 40 du règlement 1107/2009, certaines informations propres aux caractéristiques du territoire national doivent pouvoir être soumises par le demandeur après le dépôt de sa demande, afin d’éviter d’aboutir à des décisions de rejet purement formelles au bout de plusieurs mois d’instruction.

Enfin, la création d’un article L. 253-8-4 par les alinéas 40 à 46 de l’article 2 a été votée lors de l’examen en séance publique en première lecture au Sénat, afin d’instaurer un mécanisme de priorisation dans l’instruction des AMM par l’Anses, à travers la définition de ce que sont les usages prioritaires. Le dispositif est complété par la création d’un conseil d’orientation pour la protection des cultures, qui aurait pour mission de suivre la disponibilité des méthodes et moyens de protection des cultures, chimiques et non chimiques, de donner un avis sur les priorités attendues par les filières sur leurs usages, et de suivre le calendrier d’instruction des autorisations de mise sur le marché par l’Anses, sur ces usages prioritaires.

Votre rapporteur considère qu’il est nécessaire d’identifier les usages prioritaires en raison de l’absence d’alternative suffisante pour protéger le potentiel de production agricole. C’est d’ailleurs au sujet des décisions concernant ces usages prioritaires que le directeur général de l’Anses devrait informer ses ministres de tutelle. Les différents usages sont définis au 1 l’article 2 du règlement (CE) n° 1107/2009. Il doit être relevé qu’un usage ne correspond pas à un produit, un même produit pouvant correspondre à plusieurs usages.

En revanche, plutôt que de créer un nouveau conseil d’orientation pour la protection des cultures, votre rapporteur suggère de s’appuyer sur le comité des solutions déjà installé en mars 2024 et relancé à la fin de la même année, en lui donnant une existence légale. Le comité des solutions serait amené à donner un avis au ministre sur l’établissement de la liste des usages prioritaires, ce qui pourrait être pris en compte pour prioriser les travaux de l’Anses, ainsi que les travaux de recherche et d’innovation, publics et privés, mis en œuvre par les instituts techniques, l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement ou l’État.

Pour ces usages prioritaires, l’Anses établirait un calendrier d’instruction des demandes d’autorisation de mise sur le marché qu’elle présenterait régulièrement aux membres du comité des solutions. L’Anses demeurerait donc maître de l’organisation de ses travaux, tout en étant transparente sur le calendrier d’instruction des demandes d’AMM pour les usages prioritaires et en ayant l’occasion de faire preuve de pédagogie sur les contraintes liées au délai d’instruction de ces demandes.

L’usage de drones pour la pulvérisation de produits phytopharmaceutiques

Le droit en vigueur

La loi n° 2025-365 du mercredi 23 avril 2025 visant à améliorer le traitement des maladies affectant les cultures végétales à l’aide d’aéronefs télépilotés a été promulguée entre l’adoption de la présente proposition de loi par le Sénat et son examen par l’Assemblée nationale.

Cette loi du 23 avril 2025 modifie l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime pour y insérer un I bis, dont le B autorise de recourir aux drones pour appliquer des produits phytopharmaceutiques, par dérogation au I du même article qui prévoit le principe de l’interdiction de l’épandage de ces produits par voie aérienne.

Ce recours aux drones est limité aux produits phytopharmaceutiques à faible risque au sens de la législation européenne, aux produits utilisables en agriculture biologique et aux produits de biocontrôle. Il doit présenter un avantage manifeste pour la santé des personnes travaillant sur les parcelles à traiter et pour l’environnement par rapport aux applications par voie terrestre.

D’une part, l’utilisation des drones est autorisée sur les vignes en pente, les bananeraies et les vignes mères de porte-greffes conduites au sol. D’autre part, le I ter de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime prévoit la possibilité d’autoriser le recours aux drones sur d’autres types de parcelles lorsque des essais, préalablement autorisés pour une durée maximale de 3 ans, auront permis de démontrer les avantages pour la santé et pour l’environnement de ce mode d’épandage.

Le dispositif proposé

Les alinéas 12 à 24 de l’article 2 reprennent les dispositions de la proposition de loi visant à améliorer le traitement des maladies affectant les cultures végétales à l’aide d’aéronefs télépilotés, adoptée par l’Assemblée nationale le 27 janvier 2025 ([22]).

La seule différence entre les deux textes concerne le degré de pente retenu pour caractériser une parcelle en pente sur laquelle l’épandage par drone est autorisé. La loi du 23 avril 2025 retient un degré de pente de 20 %, contre 30 % à l’alinéa 15 de l’article 2 de la proposition de loi.

Dès lors que ces alinéas 12 à 24 sont satisfaits par l’adoption de la loi du 23 avril 2025, il convient de les supprimer. Votre rapporteur proposera un amendement en ce sens.

dispositions relatives à l’interdiction d’utiliser des produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives de la famille des néonicotinoïdes

Le droit en vigueur

Les néonicotinoïdes (NNI) sont une famille de substances insecticides qui peuvent notamment être utilisées dans des produits phytosanitaires destinés à l’agriculture. Ce sont des substances dites « systémiques », c’est-à-dire qu’elles se diffusent dans toute la plante pour la protéger des ravageurs. Elles peuvent être utilisées en granulés, en traitements de semences ou en pulvérisation. En agriculture, cinq substances sont répertoriées dans la famille des néonicotinoïdes : la clothianidine, l’imidaclopride, le thiaméthoxame, l’acétamipride et le thiaclopride.

L’interdiction d’utiliser des produits phytopharmaceutiques contenant une ou plusieurs substances de la famille des néonicotinoïdes en France

Au regard des risques identifiés par plusieurs études scientifiques concernant l’utilisation de substances néonicotinoïdes, en particulier pour l’environnement, l’Union européenne (UE) a progressivement restreint l’usage de ces substances. L’utilisation des substances néonicotinoïdes a d’importantes conséquences sur les pollinisateurs ([23]), peut également présenter des risques pour les oiseaux ([24]), et des risques de contaminations étendues de l’environnement par leur forte solvabilité dans l’eau ([25]) et leur persistance dans les sols ([26]). Les travaux de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (European Food Safety Authority, Efsa) débouchent en 2013 sur un moratoire de la Commission européenne imposant des restrictions concernant l’usage de la clothianidine, de l’imidaclopride et du thiaméthoxane, puis en 2019 de la thiaclopride. Seule l’acétamipride demeure autorisée au niveau européen jusqu’au 28 février 2033, à la suite du renouvellement de l’approbation intervenu le 24 janvier 2018.

En France, l’article 125 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, codifié à l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, a interdit à partir du 1er septembre 2018 l’emploi de produits phytopharmaceutiques contenant une ou plusieurs substances de la famille des néonicotinoïdes. Ce dispositif a été complété par la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite loi « Egalim », qui interdit les substances présentant des modes d’action identiques à ceux de la famille des NNI, à savoir le flupyradifurone et le sulfoxaflor. Ces deux substances sont autorisées au sein de l’Union européenne jusqu’au 9 décembre 2025 et 18 août 2025, respectivement (uniquement en serres permanentes pour le sulfoxaflor).

Ainsi, la France, en interdisant tous les produits à base de néonicotinoïdes, ne permet pas le recours à des produits contenant la substance active acétamipride pourtant autorisée dans tous les autres États membres de l’Union européenne. Par conséquent, l’Anses ne peut plus délivrer d’autorisations de mise sur le marché pour des produits à base de néonicotinoïdes, et en particulier d’acétamipride, et elle a retiré du site E-Phy les AMM existantes pour ces produits, qui se trouvent de facto privées d’effets depuis l’entrée en vigueur de la loi du 8 août 2016.

Le législateur français, au titre de la clause de sauvegarde, est donc intervenu dans le processus normal d’approbation des substances et d’autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques défini par le règlement (CE) n ° 1107/2009. L’Anses ne peut donc plus appliquer les principes uniformes d’évaluation et d’autorisation de mise sur le marché définis par le règlement d'exécution n° 546/2011. En la matière, l’évaluation scientifique a donc été écartée au profit d’une appréciation politique. En revanche, des produits à base d’acétamipride disposent toujours d’une AMM dans les 26 autres États membres de l’Union européenne.

En 2020, alors que la filière betterave était confrontée à un fort épisode de jaunisse de la betterave consécutive à la transmission de virus par des pucerons, le législateur a aménagé, pour cette filière et jusqu’au 1er juillet 2023, une possibilité de dérogation par arrêté, afin d’autoriser provisoirement l’emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques à base de néonicotinoïdes. La loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières prévoit que ces dérogations pouvaient être accordées dans les conditions prévues à l’article 53 du règlement 1107/2009, c’est-à-dire par des autorisations de mise sur le marché d’une durée maximale de 120 jours délivrées conjointement par les ministres chargés de l’agriculture et de l’environnement.

La loi du 14 décembre 2020 instaure par ailleurs un conseil de surveillance chargé du suivi et du contrôle de la recherche et de la mise en œuvre d’alternatives aux produits phytopharmaceutiques contenant une ou plusieurs substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances, ainsi que le principe de plans de recherche sur les alternatives aux néonicotinoïdes pour les filières bénéficiant de dérogations. Sur ce fondement, un plan national de recherche et d’innovation (PNRI) a été mis en place pour la filière Betterave et ses travaux ont été présentés au Conseil de surveillance en 2023. Il est alors apparu nécessaire de le prolonger, ce qui a été fait en 2024.

Sur le fondement du II de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime modifié par la loi du 14 décembre 2020, deux dérogations ont été accordées en 2021 et en 2022 pour autoriser provisoirement l’emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiamethoxam.

Une nouvelle dérogation était envisagée pour 2023. Toutefois, l’arrêté n’a pas été pris, en raison de la décision de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) n° C-162/21 du 19 janvier 2023. Par cette décision, la CJUE a rappelé l’interdiction de l’usage des substances néonicotinoïdes et précisé qu’il n’est « pas permis à un État-membre d’autoriser la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques en vue du traitement de semences, ainsi que la mise sur le marché et l’utilisation de semences traitées à l’aide de ces produits, dès lors que la mise sur le marché et l’utilisation de semences traitées à l’aide de ces mêmes produits ont été expressément interdites par un règlement d’exécution ».

Ainsi, à ce jour, l’interdiction en droit français d’utiliser des produits phytopharmaceutiques contenant une ou plusieurs substances de la famille des néonicotinoïdes ne souffre plus d’aucune exception.

Cet état du droit conduit plusieurs filières dans une véritable situation d’impasse.

La règlementation française place certaines filières agricoles en situation d’impasse

Alors que l’acétamipride est encore autorisée dans les autres États-membres de l’Union européenne, certaines filières qui avaient recours à cette substance avant son interdiction en France rencontrent d’importantes difficultés pour produire et dénoncent des distorsions de concurrence.

La filière française de noisettes est notamment concernée : l’Association nationale des producteurs de noisettes a fait état d’une perte de 70 % des rendements sur les vergers l’année suivant l’interdiction de l’acétamipride, ne permettant plus de faire face à la demande élevée de noisettes en France (troisième pays consommateur de noisettes au monde). L’acétamipride aurait une efficacité importante sur deux ravageurs qui touchent les cultures de noisettes : la punaise diabolique et le balanin de noisette.

Pourtant, dans son dernier avis en date de mai 2024 ([27]), l’Efsa, qui considère que des données complémentaires concernant les éventuelles propriétés neurotoxiques de l’acétamipride doivent être recueillies pour parvenir à une évaluation complète des risques induits par son utilisation, recommande d’abaisser les limites maximales de résidus existantes pour 38 produits, sans en interdire l’utilisation complète, validant ainsi son maintien au niveau européen.

De nombreuses productions en France pourraient se conformer sans difficulté aux seuils recommandés par l’Efsa, tout en menant une lutte efficace contre les ravageurs.

En outre, les alternatives utilisées en remplacement de la substance acétamipride ne constituent pas, selon les représentants des filières concernées, une solution pérenne : elles entraînent une multiplication des passages pour une efficacité moindre, induisent des surcoûts trop importants pour être adaptés et interrogent quant à leurs effets sur la santé humaine et l’environnement. En particulier, les pyréthrinoïdes, autre famille d’insecticides souvent utilisées comme alternatives aux néonicotinoïdes depuis leur interdiction, détruisent les insectes par contact et appellent à une fréquence importante de traitement, détruisant tous les insectes présents sur la parcelle. Elles ont fait l’objet d’alertes émises par l’Anses en février 2025 ([28]) quant à leurs effets sur la santé humaine, en particulier pour les enfants avec une possible altération des fonctions motrices, cognitives et sensorielles en lien avec l’exposition prénatale à ces substances.

Au-delà des positions dogmatiques, la présente proposition de loi vise donc à replacer l’analyse scientifique au centre de la prise de décision concernant l’autorisation de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques contenant la substance acétamipride.

Le dispositif proposÉ

Les dispositions de la proposition de la loi initiale

Le dispositif de la proposition de loi initiale portée au Sénat prévoyait l’abrogation des II et II bis de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, afin de supprimer le cadre d’interdiction français des produits contenant des substances actives de la famille des néonicotinoïdes, permettant d’appliquer uniquement la réglementation européenne en la matière.

Cette disposition qui aurait permis la délivrance d’autorisations de mise sur le marché et l’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant de l’acétamipride n’a pas été retenue à l’issue de l’examen du texte en séance.

Les modifications adoptées par le Sénat

L’examen en séance publique a conduit à l’adoption de l’amendement n° 112 déposé par le rapporteur Pierre Cuypers.

La rédaction retenue (alinéas 26 à 38 de l’article 2), tout en conservant l’interdiction de principe d’utiliser des produits phytopharmaceutiques contenant une ou plusieurs substances actives de la famille des néonicotinoïdes, ouvre la possibilité d’y déroger par décret, pour un usage déterminé. Limitée dans le temps, la dérogation ne peut être accordée qu’en l’absence d’alternative suffisante, uniquement pour des substances actives approuvées par l’Union européenne en application du règlement (CE) n° 1107/2009 et à la condition que la filière soit engagée dans un plan de recherche d’alternatives.

Cette dérogation peut être accordée à titre exceptionnel et « sans préjudice de la nécessité d’obtenir une autorisation de mise sur le marché ou une autorisation accordée dans les conditions prévues à l’article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009 ».

Dans les faits, les dérogations ne pourraient donc concerner que l’acétamipride, le flupyradifurone et le sulfoxaflor, seules substances appartenant à la famille des NNI ou assimilées, approuvées au niveau européen.

Le décret devrait être pris après avis du conseil de surveillance chargé du suivi et du contrôle de la recherche et de la mise en œuvre d’alternatives aux produits phytopharmaceutiques contenant une ou plusieurs substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances, qui se prononcerait notamment sur le respect des conditions précitées.

Le conseil de surveillance est chargé du suivi des dérogations par la publication d’un rapport relatif à chaque dérogation exceptionnelle, portant sur leurs conséquences notamment environnementales et économiques, ainsi que sur l’état d’avancement du plan de recherche d’alternatives.

Enfin, l’article L. 253-8-3 de ce même code, qui introduisait une dérogation uniquement pour l’emploi de semences de betteraves sucrières, est abrogé (3°).

Votre rapporteur partage l’objectif poursuivi par les sénateurs.

La possibilité de déroger à l’interdiction des produits contenant des substances actives de la famille des néonicotinoïdes est assortie de conditions strictes permettant de justifier qu’une telle dérogation répondra à un motif d'intérêt général, à savoir permettre aux producteurs français se trouvant dans une situation d’impasse technique objectivement établie, de pouvoir produire avec des moyens comparables à ceux de leurs voisins européens, et de contribuer ainsi aux priorités mentionnées à l’article L. 1 du code rural et de la pêche maritime modifié par la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture. Ces conditions strictes assurent également le caractère proportionné de la dérogation à l’objectif poursuivi, en la limitant à un usage déterminé, pendant une durée déterminée, pour les seules substances approuvées au niveau européen, donc probablement utilisées dans d’autres pays de l’Union européenne, et en l’accompagnant d’un plan de recherche d’alternatives.

Votre rapporteur proposera d’encadrer la durée d’application des décrets ouvrant la possibilité de déroger à l’interdiction des produits contenant des substances actives de la famille des néonicotinoïdes.

Dès lors qu’un décret sera pris sur le fondement de ces dispositions pour déroger, pour une substance et un usage déterminés, à l’interdiction des produits contenant des substances actives de la famille des néonicotinoïdes, la procédure normale d’autorisation de mise sur le marché des produits contenant cette substance par l’Anses devra être mise en œuvre. Il sera également possible d’accorder une autorisation dite « 120 jours », dans les conditions prévues à l’article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009.

Par ailleurs, l’interdiction de la plantation et replantation de végétaux attractifs d’insectes pollinisateurs après l’emploi de semences traitées avec des produits contenant les substances néonicotinoïdes doit être rendue systématique. Votre rapporteur proposera un amendement en ce sens.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Outre plusieurs amendements rédactionnels ou de coordination du rapporteur, la commission a adopté :

– plusieurs amendements identiques de Mme Delphine Batho, M. Richard Ramos, M. Loïc Prud’homme, M. David Taupiac, M. Dominique Potier, M. Jean-Luc Fugit et M. Pascal Lecamp (CE9, CE135, CE369, CE511, CE601, CE646 et CE784) supprimant, contre l’avis du rapporteur, les alinéas 1 à 9 ;

– un amendement du rapporteur (CE796), rétablissant l’affirmation du principe selon lequel l’État, lorsqu’il est à l’origine du retrait d’une solution pour les agriculteurs, doit financer l’accompagnement technique et de recherche permettant aux professionnels de disposer d’alternatives ;

– un amendement du rapporteur (CE745) et plusieurs amendements identiques supprimant les alinéas 12 à 24, dès lors que la loi du 23 avril 2025 visant à améliorer le traitement des maladies affectant les cultures végétales à l'aide d'aéronefs télépilotés a été promulguée ;

– un autre amendement du rapporteur (CE748) et un sous-amendement présenté par Mme Delphine Batho avec un avis favorable du rapporteur (CE803), qui ont pour objet de limiter dans le temps la durée d'application du décret dérogeant à l'interdiction d'utiliser des produits contenant des néonicotinoïdes et de prévoir que l’interdiction temporaire de plantation ou replantation de végétaux attractifs pour les insectes pollinisateurs est systématique après l’emploi de produits contenant la substance acétamipride ;

– un amendement de Mme Delphine Batho et de ses collègues du groupe Ecologiste et Social (CE29), avec un avis favorable du rapporteur, complétant le IV de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime par l'interdiction de la production, du stockage et de la circulation en France des substances actives non approuvées au niveau européen ou dont l'approbation a expiré ;

– un amendement de M. David Taupiac (CE518) affirmant que la nation se fixe pour objectif d’indemniser les exploitants agricoles subissant des pertes d’exploitation significatives résultant du retrait d’une autorisation de mise sur le marché d’un produit phytosanitaire contenant des substances approuvées, en l’absence de solutions alternatives ;

– un amendement de M. Jean-Luc Fugit (CE647), avec un avis favorable du rapporteur, substituant aux alinéas 41 à 46 des dispositions créant un comité des solutions chargé d’identifier les filières en impasses et de contribuer à la recherche d’alternatives.

*

titre ii Simplifier l’activitÉ des Éleveurs

Article 3 Assouplissement de la procédure d’autorisation environnementale et relèvement des seuils applicables aux installations d’élevage

L’assouplissement des modalitÉs de consultation du public pour les projets soumis À autorisation environnementale

L’État du droit

Le dispositif actuel

Les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) susceptibles de présenter de graves dangers ou inconvénients pour l’environnement, la santé et la sécurité publique sont soumis à autorisation environnementale. Depuis le 1er mars 2017, ce régime d’autorisation fait l’objet d’une procédure unique, qui concerne les projets d’ampleur dans le domaine industriel, logistique, mais aussi dans le domaine de l’élevage.

Les dossiers d’autorisation environnementale déposés entre 2019 et 2023 portent sur des projets de traitement des déchets (25 %), de carrières (15 %), de parcs éoliens terrestres (10 %), d’élevages intensifs (7 %), d’entrepôts (5 %) ou encore de méthanisation (2 %) ([29]).

La loi « Industrie verte » du 23 octobre 2023 (article 4) et son décret d’application du 6 juillet 2024 ont modifié la procédure d’autorisation environnementale, afin de réduire les délais d’instruction des demandes, tout en faisant évoluer la participation du public. Cette évolution fait suite au rapport de M. Laurent Guillot « Simplifier et accélérer les implantations d’activités économiques en France » ([30]), qui constatait que la procédure française d’autorisation environnementale se distingue des procédures mises en œuvre dans d’autres États-membres (Allemagne, Pologne, Suède) par le caractère tardif de la consultation du public.

Auparavant, les dossiers d’autorisation environnementale se déroulaient en trois phases (examen, consultation et décision). La loi dite « Industrie verte » a procédé à la fusion des phases d’examen et de consultation : l’instruction du dossier par les services de l’État, les consultations obligatoires de différentes instances et la participation du public sont désormais menées en même temps. Cette « parallélisation » des procédures d’examen et de consultation visant à faciliter l’installation de projets industriels et logistiques s’applique à tous les secteurs concernés par la loi « Industrie verte », y compris les projets importants d’élevage.

● Les modalités de consultation du public, qui sont détaillées à l’article L. 181-10-1 du code de l’environnement, ont été renouvelées. Le public est dorénavant consulté dès le début de la phase d’examen et pour une période de trois mois, contre un mois auparavant.

Le III de cet article L. 181-10-1 prévoit que la consultation est conduite par un commissaire enquêteur (ou une commission d’enquête) pour permettre au public de disposer d’une information complète sur le projet et de participer effectivement au processus de décision, selon les modalités suivantes :

– dans les quinze jours suivant le début de la consultation, le commissaire enquêteur organise une réunion publique d’ouverture avec la participation du pétitionnaire (1°) ;

– le public peut faire parvenir ses observations et propositions, pendant la durée de la consultation (2°). Les observations et propositions transmises par voie électronique sont accessibles sur un site internet désigné dans des conditions fixées par voie réglementaire (3°) ;

– les réponses éventuelles du pétitionnaire aux avis mis en ligne et aux observations et propositions du public sont transmises et publiées dans les mêmes conditions, y compris lorsque ces réponses ont été formulées lors d’une réunion publique (4°) ;

– dans les quinze derniers jours de la consultation du public, le commissaire enquêteur organise une réunion publique de clôture avec la participation du pétitionnaire. Il recueille les observations des parties prenantes jusqu’à la clôture de la consultation (5°).

Les réponses apportées par le pétitionnaire au plus tard lors de la réunion de clôture de la consultation sont réputées faire partie du dossier de demande d’autorisation, de même que les éventuelles modifications consécutives du projet, sous réserve qu’elles n’en modifient pas l’économie générale.

Le commissaire enquêteur dispose d’un délai de trois semaines à compter de la fin de la consultation du public pour remettre son rapport et ses conclusions motivées au préfet, et ainsi clore la phase d’examen et de consultation.

Il revient au pétitionnaire d’assumer les frais afférents à la consultation du public, notamment ceux relatifs aux différentes mesures de publicité de la consultation et à l’indemnisation du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête (V de l’article L. 181-10-1).

Par dérogation à la nouvelle procédure, deux formes de participation du public – la participation du public par voie électronique (PPVE) et l’enquête publique unique – peuvent encore être mises en œuvre selon les procédures applicables au projet (article L. 181-10). Dans ces deux cas, l’examen par les services et les consultations obligatoires (organismes et instances dont un avis est requis réglementairement ainsi que les collectivités territoriales) sont conduits en même temps avant que le public ne soit consulté.

● La phase de décision qui suit les phases d’examen et de consultation n’a pas été modifiée. À compter de l’envoi du rapport du commissaire enquêteur au pétitionnaire, elle dure deux mois ou trois mois ; ce délai peut être prorogé par arrêté motivé du préfet dans la limite de deux mois, ou pour une durée supérieure si le pétitionnaire donne son accord (article R. 181-41).

La mise en œuvre du nouveau dispositif

● Compte tenu de la date d’entrée en vigueur de ces dispositions et des délais propres à cette procédure, la direction générale de la prévention des risques (DGPR) a indiqué au rapporteur que « les services du ministère ne disposent pas encore de suffisamment de matière et de recul pour procéder à une analyse des impacts de la réforme. Un retour d’expérience sera conduit dans le courant de l’année 2025 » ([32]). La DGPR indique toutefois qu’au 18 mars 2025, 241 dossiers ont été déposés depuis l’entrée en vigueur de la réforme le 22 octobre 2024 : 131 dossiers ICPE, 106 dossiers IOTA et 4 dossiers travaux miniers. La consultation « parallélisée » devrait constituer le mode de participation du public le plus utilisé : 107 des 131 dossiers ICPE, soit 81,5 % du total, contre 22 enquêtes publiques uniques (17 %) et 2 participations du public par voie électronique (PPVE) (1,5 %).

● Plusieurs acteurs ont fait le constat d’un manque de souplesse dans la nouvelle procédure d’autorisation environnementale, s’agissant de l’organisation de réunions publiques ou de l’obligation de répondre aux avis mis en ligne et observations du public.

Lors de leurs auditions conduites par le rapporteur, certains acteurs ont indiqué que la systématisation des réunions publiques tendrait à renforcer les risques de contentieux ou de mobilisation de riverains et d’associations environnementales, tout en exposant individuellement les agriculteurs porteurs de projet. Bien que la nouvelle procédure issue de la loi « Industrie verte » ne soit en vigueur que depuis le 22 octobre 2024, elle aurait conduit certains éleveurs de porcs, en Bretagne notamment, à mettre leurs projets en attente, ce qui entraînerait le ralentissement de la modernisation du parc de bâtiments.

Par ailleurs, selon la FNSEA, cette nouvelle procédure d’autorisation induirait un coût supplémentaire d’au moins 5 000 euros pour le porteur d’un projet, de par le doublement des coûts du commissaire enquêteur, la location de salles, la mise à disposition d’un site internet, etc. Or, le coût total d’une procédure d’autorisation d’un projet était déjà estimé à trente mille euros en moyenne sans prendre en compte les modifications prévues par la loi « Industrie verte » ([33]).

LE DISPOSITIF proposÉ

Les dispositions de la proposition de loi initiale

Dans sa version initiale, l’article 3 prévoyait notamment de revenir au régime antérieur à la loi Industrie verte pour les seuls bâtiments d’élevage de bovins, de porcs et de volailles, en rétablissant les trois phases successives de l’instruction de l’autorisation environnementale, annulant ainsi l’obligation d’organiser deux réunions publiques pour ces installations (2° et 3°). Il précisait que l’avis de l’autorité environnementale devait se fonder sur les enseignements de la science et citer les études académiques mobilisées pour son élaboration (1°). L’article 3 visait aussi à reconnaître la spécificité des projets d’exploitations agricoles en matière d’ICPE (4°).

L’ensemble de ces dispositions ont été supprimées au cours de l’examen de la proposition de la loi par le Sénat.

Les modifications adoptées par le Sénat

● Dans sa version adoptée par le Sénat, l’article 3 supprime l’obligation de réaliser systématiquement des réunions publiques d’ouverture et de clôture de la consultation du public, dans le cadre de l’instruction des demandes d’autorisation environnementale. Cette modification résulte d’un amendement (COM-30) du rapporteur, M. Pierre Cuypers, adopté en commission et conservée en séance.

L’article L. 181-10-1 du code de l’environnement a été complété de manière à ce que le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête puissent choisir, en concertation avec le préfet, de remplacer la réunion publique d’ouverture et la réunion publique de clôture par une permanence à des lieux, jours et heures qu’ils déterminent, incluant au moins une journée dans la mairie de chaque commune du lieu d’implantation du projet (b) et c) du 3° bis du I). Cette mesure vise à alléger la procédure pour des projets de moindre ampleur, qu’ils soient de nature agricole ou non, tout en garantissant l’implication du public en fonction des enjeux locaux. Aussi, des réunions publiques pourront être organisées pour les dossiers à plus forts enjeux.

Selon le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, ces mesures de souplesse pourront être précisées via un guide de bonnes pratiques à l’attention des commissaires enquêteurs pour proportionner ces procédures à l’impact du projet de l’exploitation d’élevage ([34]).

Contrairement à la version initiale de l’article, ces dispositions concernent l’ensemble des procédures d’autorisation environnementale, et non pas uniquement les bâtiments d’élevage. Cette rédaction présente l’avantage de conserver un régime unique – mais plus souple – en matière d’autorisation environnementale. La création d’un régime particulier pour les installations d’élevage, comme le souhaitent certains acteurs du monde agricole, pourrait conduire à des difficultés d’articulation entre les deux composantes d’un même projet qui n’auraient pas relevé de la même procédure, par exemple un projet comportant un volet élevage et un volet méthanisation.

● Des précisions ont été ajoutées par le Sénat en séance s’agissant des réponses à apporter par les porteurs de projet dans le cadre de la consultation du public (b) bis du 3° bis du I). L’article L. 181-10-1 précité a également été complété en séance publique à l’initiative du rapporteur (amendement n° 108) pour préciser que les réponses du pétitionnaire aux avis ainsi qu’aux observations et propositions du public, à l’exception de la réponse à l’avis de l’autorité environnementale, sont facultatives.

Cet ajout ne modifie pas l’état du droit : le 4° du III de l’article L. 181-10-1 prévoit déjà que les réponses « éventuelles » du porteur de projet. En outre, le caractère obligatoire de la réponse à l’avis de l’autorité environnementale est déjà prévu (article L. 122-1). Enfin, le Sénat a précisé que « les réponses aux observations et aux propositions du public peuvent être transmises et publiées en une seule fois, jusqu’à la fin de la consultation du public ».

Les a), d) et e) du 3° bis du I prévoient des modifications de coordination ou rédactionnelles.

LE relÈvement des seuils applicables aux installations d’Élevage

L’État du droit

● Le régime français des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) est défini au titre 1er du livre V du code de l’environnement, relatif à la prévention des pollutions, des risques et des nuisances. L’article L. 511-1 de ce code précise les activités concernées par ce régime (usines, ateliers, dépôts, chantiers, etc., qui peuvent affecter leur environnement).

Les porteurs de projet concernés peuvent être soumis à déclaration, enregistrement ou à autorisation en fonction de leur impact potentiel.

L’article L. 512-7 du code de l’environnement prévoit que l’enregistrement (ou autorisation simplifiée) concerne les installations qui présentent des dangers ou des inconvénients graves pour la santé, l’environnement et le patrimoine tels que mentionnés à l’article L. 511-1 mais pouvant être évités par des prescriptions générales (éloignement des habitations, d’établissements recevant du public, des cours d’eau, etc.) édictées par le ministre chargé des installations classées ou si les enjeux et risques sont bien connus. Toutefois, ce même article exclut de son champ d’application les installations soumises à deux directives européennes :

– la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions des installations industrielles au titre de son annexe I (directive dite « IED ») ;

– la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (directive dite « EIE »), qui impose une évaluation systématique des impacts environnementaux pour certains projets ;

La directive IED actuellement en vigueur ne permet pas d’appliquer le régime de l’enregistrement à des projets d’élevage relevant du champ d’application de cette directive. En effet, cette directive implique qu’une autorisation soit délivrée pour chaque installation et que celle-ci précise les meilleures techniques disponibles (MTD) et les valeurs limites d’émissions (VLE) individualisées, adaptées à chaque projet d'installation. Cela rend son application incompatible avec le régime de l’enregistrement actuel, qui est prévu pour mettre en œuvre des prescriptions génériques.

Toutefois, cette directive a été révisée en avril 2024. Cette nouvelle version prévoit des règles d’exploitation uniformes pour les élevages, définies dans un acte d’exécution de la Commission européenne qui doit être adopté avant le 1er septembre 2026. Elle ouvre donc la possibilité, à partir de la publication de ces règles, d’avoir recours au régime de l’enregistrement avec des règles générales contraignantes au niveau national plutôt qu’au régime d’autorisation individuelle avec des règles spécifiques à chaque installation. Elle permettra à certaines installations d’élevage de porcs et de volailles, qui ne sont pas soumises à évaluation environnementale systématique, de relever non plus du régime de l’autorisation mais du régime de l’enregistrement.

Cette évolution n’est pas neutre pour les éleveurs, notamment au regard des frais associés à chaque procédure. La FNSEA évalue le coût du dépôt et d’examen d’un dossier soumis à procédure d’enregistrement à 10 000 euros, contre trente mille euros pour un dossier soumis à procédure d’autorisation ([35]). De telles différences sont susceptibles de générer des effets de seuils, les éleveurs pouvant être incités à maintenir la taille de leur élevage juste en-dessous du seuil d’autorisation ou du seuil d’enregistrement. Le tableau ci-dessous présente les effectifs dans chacune des catégories en 2020.

Nombre d’installations d’Élevage classées (France métropolitaine, 2020)

Source : Cour des comptes, Les installations classées pour la protection de l’environnement dans le domaine agricole, 9 mai 2022, d’après les données de la direction générale de la prévention des risques (DGPR).

LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les dispositions de la proposition de loi initiale

Le 5° de l’article 3 initial de la proposition de loi initiale visait à procéder à un relèvement des seuils dont le franchissement fait basculer un projet de l’enregistrement à l’autorisation, en s’alignant, pour les projets d’élevage, sur les seuils de la directive EIE (évaluation des incidences sur l’environnement), et non plus sur ceux, plus bas, de la directive IED (directives sur les émissions industrielles). Cette disposition a fait l’objet de modifications lors de l’examen en commission et en séance au Sénat.

Les modifications adoptées par le Sénat

● En commission, le Sénat a adopté un amendement du rapporteur (COM-32), maintenu dans la rédaction adoptée en séance, visant à permettre à certains projets d’élevage relevant jusqu’à présent du régime de l’autorisation de bénéficier du régime d’enregistrement. Il s’agit des élevages de porcs et de volailles soumis à la directive IED, mentionnés à son annexe I bis, mais non énumérés à l’annexe I de la directive EIE ([36]) (b) du 5° du I). Cette modification à l’article L. 512-7 du code de l’environnement permettrait un alignement des seuils de la procédure d’enregistrement avec ceux de la directive IED révisée.

En considérant le périmètre actuel de la directive IED, ces installations correspondent :

– aux élevages de truies de 751 à 900 emplacements ;

– aux élevages de porcs à l’engraissement de 2 001 à 3 000 emplacements ;

– aux élevages de poules pondeuses de 40 001 à 60 000 emplacements ;

– aux élevages de poulets de chair de 40 001 à 85 000 emplacements ;

– à l’ensemble des autres élevages de volailles de plus de 40 001 places.

D’après les estimations actuellement disponibles du ministère de l’agriculture, la nouvelle version de la directive IED, révisée en 2024, permettrait à environ 1 300 élevages supplémentaires de relever du champ de cette directive, et donc de bénéficier du régime de l’enregistrement ([37]). Les nouveaux seuils qui seront applicables aux élevages pour être soumis au régime de l’enregistrement sont les suivants :

– 350 unités de cheptel pour les élevages de porcs (soit 700 emplacements de truies reproductrices ou 1 167 emplacements de porcs) ;

– 300 unités de cheptel pour les poules pondeuses (soit 21 429 emplacements de poules pondeuses ;

– 280 unités de cheptel pour les autres volailles (soit quarante mille emplacements de poulets de chair) ;

– 380 unités de cheptel pour les élevages mixtes.

Le périmètre retenu devrait permettre de faciliter le développement, la transmission et la reprise des élevages, en simplifiant l’agrandissement des installations. En effet, près de 2 900 élevages se trouvent aujourd’hui à moins de 10 % du seuil de l’enregistrement actuel selon la DGPR. Par ailleurs, le périmètre retenu permet de répondre aux objectifs européens issus de la directive EIE, en maintenant une procédure d’autorisation pour les installations soumises à évaluation environnementale systématique.

● Le II prévoit que ces dispositions entrent en vigueur à la date de publication de l’acte d’exécution prévu par la directive IED révisée, prévue avant le 1er septembre 2026. Cette disposition permettrait de garantir la transposition de la nouvelle directive.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Outre un amendement rédactionnel du rapporteur, la commission a adopté :

– une série d’amendements identiques de M. Jean-Pierre Vigier et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine (CE138), de M. Stéphane Travert (CE276, de M. Didier Le Gac (CE456), de M. Thierry Benoît (CE637) et de M. Guillaume Lepers et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine (CE644) et de Mme Hélène Laporte et plusieurs de ses collègues du groupe Rassemblement National (CE648), avec un avis de sagesse du rapporteur. Ces amendements rétablissent l’écriture initiale de la partie de l’article 3 relative à la consultation du public afin de revenir au régime antérieur à celui prévu par la loi Industrie verte. Ils prévoient que, lorsque la demande d’autorisation environnementale porte sur un projet destiné à l’élevage de bovins, de porcs ou de volailles, l’instruction de la demande se déroule en trois phases successives : examen, consultation du public sous la forme d’une enquête publique et décision. Selon l’exposé sommaire de ces amendements, il s’agit ainsi d’éviter que les éleveurs soient obligés d’organiser deux réunions publiques pour leurs projets soumis à autorisation, d’être soumis à une consultation du public de trois mois au lieu de trente jours ou encore de créer un site internet ;

– un amendement de cohérence du rapporteur visant à reprendre l’intitulé complet de la directive 2010/75/UE au second alinéa du I de l'article L. 512-7 du code rural et de la pêche maritime ;

– un amendement de M. Thierry Benoît (CE642), avec un avis défavorable du rapporteur, visant à préciser que les dispositions du titre Ier relatif aux ICPE du livre V du code de l’environnement prennent en compte les spécificités des projets des exploitations agricoles, qui font l’objet de procédures et prescriptions adaptées si nécessaire. Cet amendement réintroduit ainsi le 4° de l’article 3 initial de la proposition de loi, supprimé en séance par un amendement gouvernemental (n° 95). Dans son exposé sommaire, le Gouvernement rappelait que « la prise en compte des spécificités agricoles est d’ores et déjà au cœur de la réglementation environnementale en matière d’installation classée pour la protection de l’environnement. Cette prise en compte se traduit dans les bonnes pratiques d’administration et ne relève pas de la loi. Elles pourront faire l’objet de lignes directrices d’ailleurs autant que de besoin » ;

– une série d’amendements identiques de M. Jean-Pierre Taite et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine (CE97), de M. Jean-Pierre Vigier et plusieurs de ses collègues de ce groupe (CE140), de M. Stéphane Travert (CE278), de M. Guillaume Lepers et plusieurs de ses collègues du groupe Droite Républicaine (CE652), de Mme Hélène Laporte et plusieurs de ses collègues du groupe Rassemblement National (CE660), avec un avis favorable du rapporteur. Ces amendements prévoient que le principe de non-régression environnementale ne s’oppose pas, en ce qui concerne les élevages bovins, au relèvement des seuils de la nomenclature ICPE. Les modalités d’application de cette disposition devront être définies par décret en Conseil d’État. Il s’agit ainsi de neutraliser les effets potentiels du principe de non-régression environnementale en cas de relèvement des seuils pour les élevages bovins.

Pour mémoire, le principe de non-régression environnementale implique, selon le 9° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, que « la protection de l’environnement ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ». Il s’impose au pouvoir réglementaire, sauf si le législateur en a écarté l’application ([38]) ou s’il a confié au pouvoir réglementaire le soin d'en préciser les contours. Au cours de ces dernières années, le Conseil d’État a été saisi à plusieurs reprises par des associations environnementales qui invoquaient le principe de non-régression environnementale pour contester des décrets où était en jeu le régime des ICPE. Pour rendre ses décisions, le juge met en balance l’ensemble des enjeux (économiques, administratifs et environnementaux) et exerce un contrôle concret sur les effets réels de chaque évolution réglementaire ([39]) .

*

Article 3 bis (nouveau) Moratoire de dix ans sur la délivrance des autorisations environnementales pour les élevages de saumons à circuit fermé

Introduit par la commission

La commission a adopté, avec un avis favorable du rapporteur, une série de trois amendements identiques portant article additionnel de Mme Lisa Belluco et ses collègues du groupe Écologiste et Social (CE274), de Mme Anne Stambach-Terrenoir et ses collègues du groupe La France insoumise – Nouveau Front Populaire (CE395) et de M. Benoît Biteau et de plusieurs de ses collègues du groupe Écologiste et Social (CE422).

Ces amendements reprennent le dispositif de la proposition de loi transpartisane n° 1136 portée par notre collègue Anne Stambach-Terrenoir et visant à instaurer un moratoire sur les projets de fermes aquacoles de saumons à circuit fermé, enregistrée à la présidence de l’Assemblée nationale le 18 mars dernier. Son exposé des motifs rappelle que la France est l’un des gros consommateurs de saumons au monde (270 000 tonnes en 2021), la quasi-totalité provenant de l’étranger puisque la production française ne s’élève qu’à 3 000 tonnes.

Ces amendements prévoient un moratoire de dix ans à compter de la promulgation de la loi portant sur la délivrance des autorisations environnementales « pour les élevages de saumons dont la totalité du grossissement est prévue dans des installations aquacoles à circuit fermé ». Dans les faits, ils visent deux projets qui sont en cours d’installation : Pure Salmon au Verdon-sur-Mer (Gironde) et Local Ocean à Boulogne-sur-Mer (Pas-de-Calais).

Les installations d’élevage dites « en RAS » (Recirculating Aquaculture Systems ou systèmes d’aquaculture en recirculation) permettent de maintenir les saumons dans des bassins situés en pleine terre pendant toute la durée de leur vie. Selon les auteurs des amendements, cette technique d’élevage présenterait de nombreux inconvénients : impact sur les écosystèmes par l’évacuation d’importantes quantités d’eaux usées du fait des rejets des poissons, menace pour le secteur conchylicole, importations accrues de soja, notamment de la région amazonienne, pour l’alimentation des saumons d’élevage, etc.

Le projet Local Ocean a obtenu le 14 février 2024 une autorisation environnementale qui a fait l’objet de recours. Les enjeux économiques de ces deux projets ne sont pas négligeables, puisqu’ils pourraient créer plusieurs centaines d’emplois (250 pour celui de Pure Salmon en Gironde).

*

Article 4 Renforcement de l’offre d’assurance destinée aux prairies

L’ÉTAT DU DROIT

Afin de mieux protéger les agriculteurs face aux conséquences du changement climatique, la loi n° 2022-298 du 2 mars 2022 d’orientation relative à une meilleure diffusion de l’assurance récolte en agriculture et portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture a instauré, aux articles L. 361-4 A à L. 361-4-7 du code rural et de la pêche maritime, un dispositif destiné à mieux protéger les agriculteurs et à encourager la souscription de contrats d’assurance multirisques climatiques (MRC).

Dans ce dispositif entré en vigueur en 2023, les aléas courants sont assumés par les agriculteurs ; les aléas significatifs sont pris en charge par l’assurance multirisques climatiques subventionnée, pour les agriculteurs qui ont fait le choix de s’assurer ; enfin, les aléas exceptionnels relèvent de la solidarité nationale, y compris pour les agriculteurs non-assurés, et sont pris en charge par l’État. Le seuil de déclenchement de la solidarité nationale, et la franchise correspondante, varient selon les filières.

Aux termes de l’article D. 361-43-1 du code rural et de la pêche maritime, les prairies constituent l’un des six groupes de cultures qui peuvent faire l’objet d’un contrat d’assurance multirisques climatiques.

Pour les prairies, les évaluations des pertes de récoltes ou de cultures sont fondées sur un indice qui, grâce à des images satellites, évalue l’évolution du couvert végétal, donc de la production annuelle, de manière simplifiée, individualisée et stable au cours du temps.

Ce système d’assurance indicielle en prairie a nécessité un investissement important des entreprises d’assurances accompagnées par les pouvoirs publics, afin de disposer d’un outil permettant de proposer des contrats avec un niveau de prime acceptable pour les agriculteurs, grâce notamment à des frais d’expertises réduits du fait de l’absence de visites sur le terrain.

Toutefois, ce système est régulièrement remis en cause par les producteurs qui l’estiment notamment inopérant pour détecter des pertes liées à certains aléas climatiques tels que l’excès de pluviométrie ou la grêle. Ils soutiennent notamment que même quand l’indice fait apparaître une pousse de l’herbe, la récolte peut être pénalisée par les excès d’eau en raison d’une dégradation de la qualité de l’herbe ou de difficultés pour aller la faucher.

Sans revenir à un système d’expertise terrain fondé sur des bilans fourragers, il apparaît ainsi important de conforter dans la durée la confiance de tous les acteurs et en particulier des éleveurs dans l’approche indicielle et d’améliorer en continu l’indice.

À cette fin, le décret n° 2022-116 du 29 décembre 2022 prévoit la mise en place d’un réseau d’observation de la pousse de l’herbe : l’Observatoire national de la pousse de l’herbe (ONPH), selon un protocole scientifique strict, pour vérifier la bonne cohérence entre les résultats des indices et la pousse de l’herbe observée sur le terrain.

LE DISPOSITIF PROPOSÉ et LES Modifications apportées par le sÉnat

Les dispositions de la proposition de loi initiale

L’article 4 de la proposition de loi proposait de compléter l’article L. 361-4-6 du code rural et de la pêche maritime en conférant aux comités départementaux d’expertise de gestion des risques en agriculture mentionnés à l’article L. 361-8 de ce code la responsabilité de lancer une enquête de terrain en vue d’évaluer une perte moyenne de production sur une zone donnée, dès lors qu’un nombre suffisant de réclamations est atteint au sein du département. Au terme de cette enquête, une rectification des évaluations des pertes de récolte ou de culture mesurées par l’indice pourrait être proposée à l’assureur.

Les modifications adoptées par le Sénat

À l’issue de l’examen de cet article par les sénateurs en séance publique, les dispositions relatives à la procédure de réclamation ont été supprimées à la suite de l’adoption d’un amendement du Gouvernement (amendement n° 104) qui a recueilli un avis favorable de la commission.

Le Gouvernement insistait sur la nécessité de ne pas remettre en cause l’approche indicielle pour l’évaluation des pertes en prairie, ce qui implique de ne pas pouvoir remettre en cause les résultats obtenus par des enquêtes de terrain.

Comme l’explique l’Institut national de la recherche agronomique, « sans système indiciel, les entreprises d’assurance ne pourraient pas établir de tarif et proposer des contrats d’assurance en prairie. L’indice est également le meilleur moyen d’avoir une indemnisation rapide et correspondant le mieux à la situation individuelle de chaque éleveur. En outre, la réforme prévoit que les méthodes de calcul des pertes soient similaires entre les agriculteurs assurés et ceux non assurés. Le versement de l’indemnisation de solidarité nationale aux éleveurs non assurés est ainsi également réalisé via un système indiciel ».

Toutefois, conscient de la nécessité de renforcer la confiance des éleveurs dans l’approche indicielle, le Gouvernement a fait adopter dans son amendement le principe de la mise en place d’un plan pluriannuel de renforcement de l’offre d’assurance récolte destinée aux prairies.

L’article dispose que « ce plan porte sur l’information des éleveurs en cours de campagne, le perfectionnement et l’accroissement de la performance de l’approche indicielle, la meilleure intégration de l’ensemble des aléas climatiques dans l’assurance récolte des prairies et la simplification et l’accélération de la procédure de recours pour les éleveurs ».

La remise d’un rapport par le Gouvernement au Parlement avant le 31 décembre 2026 est également prévue pour suivre l’état d’avancement de ce plan pluriannuel et de la poursuite de son déploiement dans la durée.

En outre, un sous-amendement du rapporteur Pierre Cuypers (sous-amendement n° 110 à l’amendement n° 104 du Gouvernement) a été adopté avec un avis favorable du Gouvernement, afin que, sur demande des organisations syndicales représentatives, les instances départementales puissent se réunir après chaque campagne de production pour répondre à tout questionnement ou contestation s’agissant des indices utilisés. Le préfet est ensuite chargé de transmettre une synthèse des travaux de ces instances au comité national des indices.

Votre rapporteur partage la volonté de renforcer la confiance des éleveurs dans l’approche indicielle, ce qui passe par une objectivation de la corrélation entre l’évaluation des pertes par l’indice et les constatations sur le terrain.

L’analyse de cette corrélation ne doit pas être utilisée pour remettre en cause les évaluations de perte à titre individuelle. Dès lors que le choix a été fait d’investir pour mettre en place un système d’assurance récolte indicielle, il faut faire fonctionner ce dispositif sans interférence.

Toutefois, la bonne corrélation entre, d’une part, les résultats de l’application de l’indice et, d’autre part, un relevé de points d’observation de la pousse de l’herbe, qui est d’ailleurs le principal critère pour l’approbation de l’indice par l’État, doit être en permanence vérifiée pour rassurer les éleveurs et rendre les résultats incontestables. Par conséquent, votre rapporteur proposera de compléter l’article 4 pour affirmer l’objectif de pérenniser le réseau d’observation de la pousse de l’herbe (l’ONPH).

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

La commission a adopté, malgré un avis défavorable du rapporteur, un amendement de rédaction globale de M. Nicolas Ray, visant à revenir à la rédaction initiale adoptée par le Sénat pour l’article 4 concernant l’assurance destinée aux prairies (CE508), sous-amendé par un amendement de M. Jean-Pierre Vigier (CE823) supprimant la mention d’une entrée en vigueur de la disposition à compter du 1er juin 2025 – cette date n’apparaissant pas réaliste au vu du calendrier parlementaire d’examen de la proposition de loi.

*

Article 4 bis (nouveau) Expérimentation visant à instaurer une assurance contre les risques de pertes de récoltes ou de cultures causées par les espèces indigènes et invasives

Introduit par la commission

La commission a adopté, avec un avis de sagesse du rapporteur, un amendement portant article additionnel de Mme Mélanie Thomin et ses collègues du groupe Socialistes (CE477).

*

Article 4 ter (nouveau) Rapport sur l’évolution du coût des primes d’assurance depuis l’entrée en vigueur de la loi du 2 mars 2022

Introduit par la commission

La commission a adopté, avec un avis de sagesse du rapporteur, un amendement portant article additionnel de M. Pascal Lecamp et ses collègues du groupe Démocrates (CE793).

*

Article 4 quater (nouveau) Rapport relatif à la création d’un fonds professionnel mutuel et solidaire pour la gestion des risques climatiques

Introduit par la commission

La commission a adopté, avec un avis de sagesse du rapporteur, un amendement portant article additionnel de M. Benoît Biteau et ses collègues du groupe Écologiste et Social (CE431).

TITRE III Faciliter la conciliation entre les besoins en eau des activitÉs agricoles et la nÉcessaire protection de la ressource

Article 5 Reconnaissance de l’intérêt général majeur s’attachant aux prélèvements et ouvrages de stockage d’eau et création d’une nouvelle catégorie de zone humide

L’ÉTAT du droit

la loi sur L’EAU prÉvoit une planification territoriale de la gestion de l’eau et encadre les projets impactant la ressource et les Écosystèmes aquatiques

La directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, dite « directive cadre sur l’eau » (DCE), constitue le cadre principal de la politique de l’eau. Elle fixe des règles pour protéger toutes les formes d’eau, restaurer les écosystèmes aquatiques, réduire les pollutions et garantir une utilisation durable de l’eau. Au niveau national, les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (Sdage) et les schémas d’aménagement de gestion des eaux (Sage) organisent la planification de la gestion de l’eau à l’échelle respectivement des bassins-versants et des sous-bassins versants. Ils sont élaborés et votés dans le cadre d’une concertation avec les usagers du territoire et les décideurs publics. Les décisions administratives doivent être compatibles avec les mesures d’orientation des Sdage et des Sage. Aux termes du V de l’article L. 212-2 du code de l’environnement, les Sdage visent la mise en œuvre des objectifs de la directive-cadre sur l’eau. Ainsi, leurs actions doivent prévenir la détérioration de la qualité des eaux, permettre l’atteinte d’un bon état écologique et chimique pour les eaux de surface (rivières, lacs), d’un bon état chimique et quantitatif pour les eaux souterraines, d’un bon état chimique et d’un bon potentiel écologique pour les eaux superficielles et les masses d’eau « fortement modifiées ».

Une masse d’eau fortement modifiée telle que définie à l’article 2 de la DCE est une « masse d’eau de surface qui, par suite d’altérations physiques dues à l’activité humaine, est fondamentalement modifiée quant à son caractère, telle que désignée par l’État membre ». Les Sdage désignent ces masses d’eau. Le Sdage 2022–2027 du bassin Adour-Garonne définit ainsi une masse d’eau fortement modifiée comme « une masse d’eau dont les modifications hydromorphologiques, liées à un usage socio-économique et présentant un caractère irréversible, ne lui permettront jamais d’atteindre le bon état écologique (lacs de retenues, zones endiguées pour la protection contre les crues, zones aménagées pour la navigation, ports, etc.) ».

Aux termes des articles L. 214-2 et R. 214-1 du code de l’environnement relatifs à la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités (Iota), les opérations sont soumises à autorisation ou déclaration suivant les dangers et l’impact sur la ressource et les écosystèmes aquatiques qu’elles représentent. Les opérations de stockage et d’irrigation d’eau, ainsi que les opérations situées en zone humide peuvent relever de cette nomenclature. Aux termes des articles R. 122-1 à R. 122-2 du code, certains projets sont soumis à évaluation environnementale selon leur ampleur, et leur impact potentiel sur l’eau et les milieux aquatiques. Les demandes d’autorisation ou de déclaration doivent prévoir des mesures visant à éviter les incidences, puis à les réduire, et si ce n’est pas suffisant, les compenser.

Les notions d’intÉrêt général majeur et de raison impÉrative d’intÉrêt public majeur

Aux termes du 1 bis de l’article R. 212-16 du code de l’environnement, retranscrivant l’article 4 de la DCE, relever de l’intérêt général majeur est l’une des trois conditions pour se voir accorder des dérogations aux obligations relatives à l’atteinte des objectifs de qualité et de quantité des eaux prévus dans les Sdage. Les deux autres conditions sont la présence de mesures d’atténuation des incidences sur les masses d’eau, et l’absence de meilleure alternative sur le plan environnemental.

Ainsi, la notion d’intérêt général majeur a-t-elle été reprise dans diverses propositions visant à simplifier les obligations environnementales associées aux pratiques agricoles et à l’utilisation de la ressource en eau. La dernière en date ayant abouti relève de l’article 1er de la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture, dite « loi d’orientation agricole ». Ce dernier insère un nouvel article L. 1 A au sein du code rural et de la pêche maritime dont le premier alinéa prévoit que « la protection, la valorisation et le développement de l’agriculture et de la pêche sont d’intérêt général majeur en tant qu’ils garantissent la souveraineté alimentaire de la Nation. Ils constituent un intérêt fondamental de la Nation en tant qu’éléments essentiels de son potentiel économique ». La notion d’intérêt général majeur n’est cependant pas définie par la loi et relève de l’interprétation jurisprudentielle.

La notion de raison impérative d’intérêt public majeur est issue du régime de dérogation prévu par la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite « directive Habitats », et retranscrite dans l’article L. 411-2 du code de l’environnement. Cet article prévoit la possibilité de recourir à une dérogation s’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, et que la dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle. Les motifs justifiant de déroger aux interdictions de destruction ou de perturbation des espèces protégées sont la protection d’habitats naturels, la prévention de dommages importants notamment sur les cultures, élevages, forêts, pêcheries ou eaux, la recherche scientifique, la réintroduction d’espèces, et le fait de relever d’une raison impérative d’intérêt public majeur.

La directive Habitats ne donne pas non plus de définition de la raison impérative d’intérêt public majeur. Elle cite simplement des exemples tels que la santé publique, la sécurité publique, des motifs d’ordre social ou économique ou des motifs liés à des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement. La définition précise des autres raisons impératives d’intérêt public majeur est également à l’appréciation du juge administratif.

Ainsi, qu’il s’agisse de l’intérêt général majeur dans le cadre de la DCE, ou de la raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) dans le cadre de la directive Habitats, leur appréciation relève du cas par cas, conforme à la nature évolutive de la notion d’intérêt général.

le stockage de l’eau et l’irrigation s’inscrivent dans un contexte de tension sur la ressource appelant à une gestion équilibrée et durable de l’eau

Le stockage de l’eau à vocation agricole a considérablement augmenté depuis les années 1950. Les retenues d’eau ont été soutenues pour assurer les besoins d’irrigation et la dilution des rejets d’effluents. L’agriculture est la première activité consommatrice d’eau avec 58 % du total, devant l’eau potable (26 %), le refroidissement des centrales électriques (12 %), et les usages industriels (4 %) ([40]). L’augmentation de la fréquence des sécheresses et la baisse des étiages estivaux sont à l’origine d’un recours accru à l’irrigation et au stockage. Il existe différents types de retenues d’eau ([41]) :

– Les réserves de substitution alimentées par pompage dans la nappe en période de hautes eaux – les « bassines » ;

– Les réserves alimentées par pompage dans la rivière ;

– Les retenues collinaires alimentées par ruissellement et déconnectées du réseau hydrographique ;

– Les retenues en dérivation ;

– Les retenues en barrage sur le cours d’eau.

Les retenues impactent les écosystèmes aquatiques et le fonctionnement du cycle de l’eau. Une retenue isolée, selon ses caractéristiques, peut diminuer l’eau disponible pour le cours d’eau en aval, générer de l’eutrophisation, piéger les sédiments, favoriser l’implantation d’espèces exotiques, modifier la nature des flux, de la forme du lit du cours d’eau et des habitats correspondants, et modifier les caractéristiques physico-chimiques de l’eau (température, oxygène). Par ailleurs, l’accumulation sur un réseau hydrographique de retenues, même petites, augmente l’ampleur des effets et crée une réduction généralisée des volumes écoulés. La présence de retenues sur un bassin modifie donc l’ensemble des caractéristiques fonctionnelles de ce dernier ([42]).

En son alinéa 5° bis, l’article L. 211-1 du code de l’environnement prévoit que la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau vise, entre autres, « la promotion d’une politique active de stockage de l’eau pour un usage partagé de l’eau permettant de garantir l’irrigation, élément essentiel de la sécurité de la production agricole et du maintien de l’étiage des rivières, et de subvenir aux besoins des populations locales. ».

Les projets de prélèvements, de plans d’eau ou « retenues », les réseaux de drainage ou encore les barrages de retenue ou ouvrages similaires sont soumis à autorisation ou à déclaration selon la nomenclature Iota, et peuvent faire l’objet d’évaluation environnementale. Ils doivent également être compatibles avec les Sdage et les Sage.

Les obligations relatives à la nomenclature Iota pour les projets de stockage ont fait récemment l’objet de simplification. Ainsi, l’article 45 de la loi d’orientation agricole du 24 mars 2025 a modifié l’article L. 214-3 du code de l’environnement afin de faciliter, pour les retenues collinaires, la modification de la nomenclature Iota. Les nouvelles dispositions prévoient désormais que le principe de non-régression environnementale, défini au 9° du paragraphe II de l’article L. 110-1 du même code, ne s’oppose pas, en ce qui concerne les retenues collinaires, à la modification de la nomenclature Iota. Ces nouvelles dispositions contraignent par ailleurs l’autorité administrative en lui imposant un délai de quatre mois à compter de la réception d’une déclaration de projet pour demander une mise en œuvre de mesures de compensation, et d’un délai de deux mois pour s’opposer au projet si elle estime que les atteintes sont trop graves ou que les mesures de compensation ne sont pas suffisantes.

Enfin, pour compléter les Sdage et les Sage, les projets de territoire pour la gestion de l’eau (PTGE) ont été créés en 2015 afin de planifier à l’échelle d’un territoire cohérent sur le plan hydrologique le partage de l’eau entre les différents usagers. Ses objectifs, définis par l’instruction du Gouvernement du 7 mai 2019, sont d’optimiser les leviers de sobriété et l’usage de tous les ouvrages de stockage existants. Pour l’usage agricole, il s’agit d’augmenter l’efficience en eau de l’irrigation (changements techniques, pilotage, modernisation du matériel, adoption de nouvelles pratiques culturales). Les nouvelles solutions de stockage doivent étudier les potentialités de multi-usagers, veiller à une répartition précise entre les usagers, et adapter le dimensionnement des ouvrages de stockage aux évolutions attendues du climat, et à l’incidence sur la qualité de l’eau.

Les PTGE, ainsi que les programmes d’action des agences de l’eau, les Sdage et les Sage, invitent à favoriser les solutions fondées sur la nature pour offrir des solutions de stockage de l’eau. La restauration des zones humides est notamment plébiscitée pour permettre de stocker l’eau, la filtrer, recharger les nappes, soutenir les débits et réapprovisionner les cours d’eau en été. Pourtant, le présent article pourrait, selon la rapporteure, conduire à une dégradation des zones humides en introduisant une nouvelle catégorie (cf. infra).

Une protection des zones humides essentielle

Les zones humides sont les seuls milieux naturels à faire l’objet d’une convention internationale, la convention de Ramsar adoptée en 1971 et entrée en vigueur en France en 1986. La désignation comme site Ramsar constitue pour chaque zone humide concernée, un label de reconnaissance de son importance internationale. Malgré cette reconnaissance internationale, les zones humides font l’objet d’une pression anthropique majeure. En effet, 50 % d’entre elles ont disparu en France entre 1960 et 1990 ([43]), et leur dégradation se poursuit aujourd’hui puisque 41 % des sites humides emblématiques français ont vu leur état se dégrader entre 2010 et 2020. Pourtant, les zones humides sont essentielles. Elles correspondent aux prairies, tourbières, marais, forêts alluviales, mares, rives des étangs et cours d’eau non artificialisés. Ces milieux stockent l’eau, favorisent son infiltration dans les sols, constituent des zones tampon contre les crues, filtrent les polluants, abritent une biodiversité importante, et constituent un puits de carbone considérable. Leur dégradation s’inscrit à contresens des objectifs de préservation de la biodiversité, d’atténuation et d’adaptation au changement climatique. En, effet, il est estimé que 6 % des émissions de l’Union européenne sont dues à la destruction des tourbières ([44]).

Les zones humides sont protégées par le code de l’environnement depuis la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau. L’article L. 211-1 les définit comme des terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau (douce, salée ou saumâtre), de façon permanente ou temporaire, ou dont la végétation, si elle existe, est dominée par des plantes hygrophiles une partie de l’année. L’arrêté ministériel du 24 juin 2008 relatif aux critères d’identification et de délimitation des zones humides précise les méthodes et les listes de référence pour l’identification et la délimitation des zones humides, en application des articles L. 214-7-1 et R. 211-108 du code de l’environnement. Il inscrivait l’identification d’une zone humide par la présence alternative de critères pédologiques ou botaniques, approche que la jurisprudence avait adoptée jusqu’alors. Le Conseil d’État, dans sa décision du 22 février 2017 (n° 386325), est revenu sur cette approche en retenant une approche cumulative des critères pédologiques et botaniques, excluant de fait certaines zones humides cultivées du champ d’application du code. La loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 est venue réaffirmer le caractère alternatif des critères pour réintégrer ces zones humides cultivées dans le périmètre de protection.

Sur la base de l’arrêté du 24 juin 2008, des inventaires de zones humides sont réalisés dans le cadre du référentiel du réseau partenarial des données sur les zones humides (référentiel RPDZH) ([45]). L’inventaire national n’est à ce jour pas complet et couvre 67 % de l’hexagone. Les zones humides inventoriées à ce jour représentent 5,7 % du territoire dont 3,8 % en surfaces agricoles (majoritairement des prairies). Un inventaire national complet est nécessaire à l’application de la réglementation sur les zones humides.

La cartographie des zones humides est un outil clé dans le cadre de l’éco-conditionnalité de la politique agricole commune (PAC). Depuis janvier 2025, les règles des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) qui portent sur la « protection des zones humides et tourbières » interdisent les remblais, dépôts, et nouveaux drainages en zones humides, ainsi que les prélèvements et brûlages sur les parcelles en tourbières. Ces interdictions ne sont pas absolues, mais conditionnent l’octroi des aides de la PAC. Le périmètre d’application de la BCAE 2 repose sur les habitats tourbeux du référentiel RPDZH et les sites classés Ramsar. Ce zonage reste toutefois très restrictif par rapport à la définition des zones humides car les tourbières ne sont qu’un type de zone humide, et les sites Ramsar, de reconnaissance internationale, répondent à des critères plus exigeants que la définition juridique nationale. Ainsi, bien que les zones humides couvrent au moins 4 % de la surface agricole utile (SAU), la BCAE 2 ne s’applique qu’à moins de 1 % de celle-ci, laissant ainsi la majorité des zones humides agricoles sans restriction. Il conviendrait en conséquence de réfléchir à l’élargissement du périmètre de la BCAE 2, et d’accélérer la cartographie des zones humides dans le cadre du référentiel RPDZH.

De plus, en application de l’article R. 214-1, les opérations d’assèchement, de drainage, de mise en eau, de remblais de zones humides sont soumises à autorisation ou à déclaration dans le cadre de la nomenclature Iota. L’application de ces démarches dépend donc aussi de l’inventaire des zones humides. Les opérations « d’assèchement, mise en eau, imperméabilisation, remblais » des zones humides de plus d’un hectare sont soumises à une étude d’impact par application de l’article R. 122-2 du code de l’environnement. La doctrine « éviter, réduire, compenser » introduite dans le droit français par la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité s’applique. Pour les opérations concernant des zones humides comprises entre 0,1 et 1 hectare, une simple déclaration est suffisante. À la suite des demandes du monde agricole au printemps 2024, l’arrêté du 3 juillet 2024 fixant les prescriptions techniques générales applicables aux plans d’eau et modifiant l’arrêté du 9 juin 2021 a facilité la création de petits plans d’eau implantés en zone humide de moins d’un hectare. Ces derniers n’ont plus besoin de répondre à un intérêt général majeur, de justifier qu’aucune alternative n’est possible, et de prévoir une réduction et une compensation de l’impact pour être autorisés. Dans tous les cas, les dispositions de Sdage et Sage relatives aux zones humides doivent aussi être respectées. Ces derniers donnent des préconisations à valeur juridique en matière de compensation d’opérations en zones humides.

le dispositif proposé

La version initiale du texte

L’article 5 initial du texte visait tout d’abord à intégrer dans la politique de gestion de l’eau le principe de « non-régression du potentiel agricole ». Cette notion est inspirée de celle de « non-régression de la souveraineté alimentaire » introduite par les sénateurs MM. Laurent Duplomb (LR) et Franck Menonville (UDI) par l’amendement n° COM-343 à l’article 2 de la loi d’orientation agricole du 24 mars 2025. Cet article prévoit que les politiques publiques et les règlements ayant une incidence sur l’agriculture ne sauraient qu’améliorer le potentiel agricole de la Nation. L’article et le principe de non-régression de la souveraineté alimentaire, visant à asseoir une prise en compte des intérêts agricoles, ont été censurés par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2025-876 DC du 20 mars 2025.

Poursuivant les mêmes objectifs que la loi d’orientation agricole, la version initiale de l’article 5 insérait ainsi le principe de « non régression du potentiel agricole » dans l’article L. 211-1 du code de l’environnement fixant les grands objectifs de la politique de l’eau, dans l’article L. 212-1 relatif aux missions des comités de bassin et objectifs des Sdage et l’article L. 212-6 relatif aux Sage.

Deuxièmement, le texte initial visait à faciliter les projets de stockage de l’eau et les prélèvements nécessaires au remplissage des plans d’eau permanents ou non en les faisant reconnaître d’intérêt général majeur dans les articles L. 211-1 et L. 212-1 précités.

Troisièmement, il modifiait la hiérarchie des usages de l’eau figurant dans le II de l’article L. 211-1 du code de l’environnement en plaçant les usages agricoles au même rang de priorité que la santé, la salubrité publique, la sécurité publique et l’alimentation en eau potable.

Quatrièmement, la proposition initiale modifiait les objectifs des Sdage et les Sage pour que ces derniers prennent davantage en compte les intérêts agricoles dans les priorités d’usage de la ressource en eau. Cela visait à sécuriser le stockage, les prélèvements et l’irrigation en eau. Il prévoyait l’insertion à l’article L. 212-1 relatif aux Sdage d’un régime de dérogations à la modification des masses d’eau pour les projets de stockage d’eau et les prélèvements.

Cinquièmement, il modifiait l’article L. 211-1 pour revenir à l’interprétation cumulative des critères pédologiques et botaniques nécessaires à la qualification comme zone humide et ainsi amoindrir le périmètre pouvant être qualifié de zone humide protégée par la réglementation.

Enfin, le texte initial modifiait l’article L. 213-8 du code de l’environnement pour renforcer la part des représentants des usagers économiques de l’eau de 20 % à 30 %, et diminuer celle des usagers non économiques de 20 % à 10 % dans les collèges des comités de bassin en charge de l’élaboration des Sdage.

La version finalement adoptée par le Sénat

L’examen en séance publique a fait l’objet d’une réécriture de l’article 5 en raison de l’adoption d’un amendement du Gouvernement.

Les objectifs du Gouvernement sont triples :

– inscrire la préservation de l’accès à la ressource en eau aux fins d’abreuvement dans les objectifs de la politique de l’eau ;

– établir la qualification d’intérêt général majeur et de raison impérative d’intérêt public majeur pour sécuriser les stockages d’eau à finalité agricole au regard du droit européen ;

– introduire une nouvelle catégorie de « zones humides fortement modifiées » au sein desquelles les Iota ne seraient plus soumis à autorisation et déclaration, et qui permettrait un allégement des obligations de compensation écologique.

Ainsi, le présent article modifie, dans ses alinéas 2 à 4, le I de l’article L. 211-1 du code de l’environnement portant sur les objectifs d’une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, en y intégrant « la préservation de l’accès à la ressource en eau aux fins d’abreuvement » (alinéa 5°ter).

Il insère par ailleurs, aux alinéas 6 et 7, un article L. 211-1-2 au sein du même code, qui dispose que les ouvrages de stockage d’eau et les prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines associés poursuivant à titre principal une finalité agricole sont présumés d’intérêt général majeur, à condition :

– qu’ils se situent dans une zone affectée d’un déficit quantitatif pérenne compromettant le potentiel de production agricole ;

– qu’ils soient issus d’une démarche territoriale concertée sur la répartition de la ressource en eau entre l’ensemble des usages ;

– qu’ils s’accompagnent d’un engagement dans des pratiques sobres en eau ;

– qu’ils concourent à un accès à l’eau pour ces usagers.

De même, l’article instaure, dans ses alinéas 12 et 13, un nouvel article L. 411-2-2 au sein du code de l’environnement qui prévoit que les ouvrages de stockage d’eau et les prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines associés poursuivant à titre principal une finalité agricole sont présumés répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur au sens de l’article L. 411-2 du même code, et sous les mêmes conditions que l’article L. 211-1-2.

Or, comme expliqué précédemment, la notion d’intérêt général majeur constitue une des conditions pour se voir attribuer des dérogations aux dispositions prévues par un Sdage. De plus, aux termes de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, la qualification de raison impérative d’intérêt public majeur faciliterait la délivrance de dérogations aux interdictions relatives à la protection des habitats naturels explicitées dans l’article L. 411-1 du code de l’environnement.

L’objectif de la rédaction du Gouvernement est de sécuriser juridiquement la facilitation des stockages d’eau et de l’irrigation au regard de la « directive-cadre sur l’eau » (DCE), et de la « directive Habitats » précitées. En créant une source législative nouvelle de définition de l’intérêt général majeur, et de la raison impérative d’intérêt public, l’article 5 fournirait d’après la rapporteure davantage de poids aux intérêts agricoles face aux nécessités de protection de l’environnement dans l’analyse qui sera faite au cas par cas de travaux de stockage d’eau et d’irrigation par les services de l’État ou le juge administratif.

D’après la rapporteure, certaines solutions de stockage de l’eau telles que les retenues collinaires peuvent être bénéfiques à condition qu’elles soient associées à des pratiques durables. Néanmoins, l’actuelle gouvernance de l’eau prévoit déjà des modalités pour la mise en place de solutions de stockage, cela de manière concertée et au regard des autres enjeux de protection et d’utilisation de la ressource en eau. Par exemple, la retenue collinaire collective de la commune de Saint-Romain-de-Popey a été autorisée en avril 2024. Elle desservira 25 hectares de parcelles appartenant à six exploitations agricoles diversifiées et labellisées Haute Valeur Environnementale. Le projet de retenue collinaire collective a été jugé compatible avec le Sdage Rhône-Méditerranée et a été conçu en concertation avec les acteurs locaux économiques (exploitants agricoles) et non économiques (syndicats de rivière, collectivités). Il a été déclaré comme relevant d’une raison impérative d’intérêt public car il contribuerait à pérenniser des activités agricoles, installer des jeunes exploitants, faciliterait la transmission des unités de production, sécuriserait l’autonomie fourragère, favoriserait des pratiques agricoles vertueuses (couverts intermédiaires), et diminuerait l’impact cumulé de projets individuels de retenues d’eau agricoles sur le bassin-versant. Il fait l’objet d’une compensation de la destruction de zones humides à hauteur de 200 % via la restauration d’une prairie humide et celle du lit d’un ruisseau endigué et de fossés bouchés. D’après la rapporteure, cet exemple illustre qu’il est possible dans la réglementation actuelle d’entreprendre une opération de stockage et d’irrigation à vocation agricole, sans présumer d’office d’une raison d’intérêt général pour les tous les ouvrages de stockage et de prélèvement en eaux souterraines à des fins agricoles.

Par ailleurs, comme explicité plus en amont, le récent article 45 de la loi d’orientation agricole précitée entend déjà simplifier la procédure pour recourir aux retenues collinaires. Les PTGE permettent aussi la mise en place d’une démarche territoriale concertée sur la répartition de la ressource en eau entre l’ensemble des usages. Ainsi, un nouveau cadre législatif et réglementaire ne serait d’après la rapporteure ni nécessaire, ni souhaitable, car il pourrait aboutir à des dommages environnementaux et réduire la place de la concertation dans les Sage et les Sdage, qui ont justement pour vocation d’être des lieux de concertation et de décision sur ces sujets.

Enfin, l’article 5 prévoit l’insertion de deux alinéas à l’article L. 214-2 du code de l’environnement relatif à la protection des zones humides :

– le premier alinéa introduit la notion de zone humide fortement modifiée, soit « une zone humide dont l’usage qui en est régulièrement fait ne permet plus d’assurer l’essentiel des fonctions écosystémiques spécifiques caractérisant les zones humides » ;

– le second alinéa prévoit qu’un décret en Conseil d’État détermine les conditions selon lesquelles les impacts des installations, ouvrages, travaux et activités mentionnés à l’article L. 214-1 du code de l’environnement sur une zone humide fortement modifiée sont suffisamment faibles pour justifier qu’ils ne soient pas soumis à autorisation ou à déclaration au seul titre de la préservation des zones humides.

La législation actuelle serait ainsi, selon le Gouvernement, trop rigide pour les porteurs de projets notamment en raison d’obligations de compensations fonctionnelles ou surfaciques importantes, ces dernières étant souvent encadrées par les Sdage, éventuellement les Sage, avec des exigences de l’ordre de 100 à 150 %.

Interrogé par la rapporteure sur la définition de cette nouvelle catégorie de zones humides, le ministère de la transition écologique précise que les fonctions qui ne seraient plus remplies dans ces zones humides fortement modifiées (ZHFM) seraient les trois fonctions naturelles essentielles : hydrologique (éponge), biogéochimique (filtre), et biologique (biodiversité). L’exemple type des zones visées sont les zones humides drainées depuis longtemps pour de la culture intensive dont l’arrêt n’est pas prévu à court terme. L’autre exemple type qui inspire cette notion est un terrain de friches, d’anciens remblais ou de chantiers, où le sol a perdu totalement sa qualification et est trop transformé, sur une certaine profondeur, pour permettre aux fonctions de zones humides de s’exprimer en l’état. Il est envisagé de ne qualifier une zone humide de « fortement modifiée » qu’au cas par cas, à l’occasion du portage d’un projet pouvant normalement relever de la rubrique Iota 3.3.1.0 « assèchement, mise en eau, imperméabilisation, remblais de zones humides ».

Dans un tel cas, le porteur de projet pourrait ajouter à son dossier la démonstration, selon les modalités fixées par le décret, que son projet de retenue par exemple, ou l’agrandissement de son bâtiment agricole, est situé dans une zone humide répondant aux critères de zones humides fortement modifiées, eux-mêmes précisés par le décret. Le décret devrait également prévoir l’avis d’un groupe d’experts ou d’acteurs pour valider cette qualification. Ces conditions ne seraient pleinement élucidées que dans le cadre de l’élaboration du décret. Cette action au cas par cas permettrait, selon le ministère, de rendre supportable l’impact de cette mesure tout en palliant les contraintes non nécessaires : alléger la partie « mesures compensatoires » de certains projets nouveaux, en raison de la destruction déjà existante des fonctions de la zone humide concernée.

La rapporteure est opposée à l’introduction de cette nouvelle catégorie de zones humides dans le code de l’environnement, et au régime de simplification de la dégradation des zones humides.

Premièrement, insérer une nouvelle catégorie de zone humide serait source de flou et d’insécurité juridique et méthodologique dans un contexte où l’inventaire et la cartographie des zones humides n’est pas finalisé et doit aboutir à échéance de deux ou trois ans. Par ailleurs à ce stade, il n’y a aucune estimation des superficies qui seraient potentiellement concernées par la dénomination de zones humides fortement modifiées. Des incertitudes perdurent donc sur l’implication réelle de l’introduction d’une telle catégorie.

De plus, le parallélisme avec les « masses d’eau fortement modifiées » pour lesquelles l’atteinte du bon état écologique n’est pas obligatoire dans le cadre de la DCE ne serait pas adapté. En effet, une zone humide, même fortement modifiée, possède des fonctionnalités déterminantes telles que l’absorption d’eau ou le stockage du carbone justifiant sa préservation. Si une zone humide est dégradée, et assure des services écologiques moindres, elle est néanmoins connectée à un réseau hydrographique et à d’autres masses d’eau. La dégrader davantage crée un risque pour les zones humides et masses d’eau limitrophes ou connectées.

La rapporteure met par ailleurs en garde contre les effets pervers que permettrait l’adoption de cette disposition. Ne pas soumettre à autorisation ou déclaration, ainsi qu’aux obligations de compensation des opérations sur des zones humides fortement modifiées créerait un effet d’incitation à la dégradation des zones humides. En d’autres termes, dégrader faiblement une zone humide conforterait le droit de la dégrader totalement et de s’affranchir de toute obligation de compensation écologique. Alors que 50 % des zones humides ont disparu en France entre 1960 et 1990 ([46]) la disposition de cette proposition de loi prolongerait la tendance de leur destruction. La priorité est une cartographie robuste et opérationnelle des zones humides telles que définies par le code de l’environnement – définition faisant l’objet d’un consensus scientifique et adoptée par les autres pays de la communauté internationale.

La rapporteure rappelle que la priorité en ce qui concerne les zones humides modifiées est leur restauration, selon le principe de non-régression et les objectifs et obligations du règlement (UE) 2024/1991 du Parlement européen et du Conseil du 24 juin 2024 relatif à la restauration de la nature et modifiant le règlement (UE) 2022/869. L’article 11 (4.a) de ce dernier fixe notamment l’objectif de restauration de 30 % des surfaces de sols organiques agricoles constitués de tourbières drainées d’ici 2030, dont un quart doit être remis en eau. Par ailleurs, la DCE fixe en son article 1er l’objectif de prévenir toute dégradation supplémentaire des zones humides. L’article 5 de cette proposition de loi augmenterait ainsi les risques de contentieux au regard du droit de l’Union européenne. La dégradation des zones humides est également contraire à la Stratégie nationale biodiversité 2030 dont l’axe 2 « Restaurer la biodiversité dégradée partout où c’est possible » prévoit de restaurer 50 000 hectares de zones humides. Les zones humides modifiées sont un potentiel de restauration pour l’atténuation et l’adaptation au changement climatique, ainsi que la préservation de la biodiversité et de notre ressource en eau.

Enfin, la rapporteure souligne que l’article ainsi rédigé inscrirait dans une fausse opposition l’agriculture et la préservation des zones humides. D’une part, les zones humides fournissent des services essentiels à la production agricole, telles que le stockage de l’eau et l’abreuvement des bêtes dans les prairies humides. Les récents épisodes d’inondations dans le nord de la France rappellent l’importance fondamentale des zones humides pour diminuer les effets des évènements extrêmes et réduire les dégâts et les pertes agricoles. D’autre part, les pratiques agricoles compatibles avec le maintien des zones humides existent, qu’il s’agisse du pâturage extensif comme d’agriculture vivrière.

L’examen au Sénat

les modifications apportées en commission

L’amendement N° COM-12 présenté par M. Vincent Louault (LIRT) et adopté en commission renforçait la condition cumulative de la définition de la zone humide en remplaçant « ; » par « et dont » dans la rédaction de la définition : « on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, et dont la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année ».

L’amendement N° COM-34 présenté par M. Pierre Cuypers (LR), rapporteur du texte en commission, regroupait les références à l’intérêt général majeur s’attachant au stockage de l’eau à des fins agricoles en insérant au code de l’environnement l’article L. 211-1-2 ainsi rédigé : « Pour l’application du présent titre, et notamment du VII de l’article L. 212-1, et dans le respect des dispositions de l’article 4 de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, les projets destinés au stockage de l’eau et aux prélèvements nécessaires au remplissage des plans d’eau, permanents ou non, qui répondent à un usage partagé au sens du 5 bis du I de l’article L. 211-1 sont réputés d’intérêt général majeur. ». Il supprimait ainsi les références à l’intérêt général majeur telles qu’insérées dans la proposition initiale aux articles L. 211-1 et L. 212-1 du code de l’environnement. La rédaction visait aussi à sécuriser sur le plan juridique le principe d’intérêt général majeur en l’inscrivant dans le cadre de la directive-cadre sur l’eau.

les modifications apportées en séance

La version finale adoptée par le Sénat décrite plus en amont (II.B) est issue de l’adoption de l’amendement de réécriture n° 97 du Gouvernement.

LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est prononcée en faveur de la suppression de cet article en votant les amendements identiques CD487 de la rapporteure pour avis, CD3 de Mme Delphine Batho (EcoS), CD193 de M. Fabrice Barusseau (SOC), CD299 de M. Loïc Prud’homme (LFI), CD417 de M. Marcellin Nadeau (GDR) et CD437 de M. Hubert Ott (Dem).

La commission des affaires économiques a adopté ces amendements.

*

Article 5 bis (nouveau) Modification des objectifs de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau

Introduit par la commission

L’article 5 bis, créé par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, vise à inscrire dans les objectifs de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, fixés dans le code de l’environnement, l’objectif de réduction des prélèvements pour l’irrigation, d’adaptation des pratiques agricoles au changement climatique et de l’usage exclusif des retenues d’eau pour l’agriculture biologique ou de conversion.

La commission des affaires économiques a adopté cet article.

L’irrigation agricole en augmentation face au changement climatique

L’irrigation représente 6,8 % de la surface agricole utile (SAU). En France hexagonale, la surface agricole irrigable s’élevait en 2020 à plus de 1,8 million d’hectares. Si les exploitations maraîchères et horticoles sont les plus équipées en système d’irrigation (51 %), ce sont les cultures de maïs qui mobilisent le plus de surfaces irriguées (38 %), devant le blé (12 %) et les légumes frais, fraises et melons (9 %). Les conséquences du changement climatique sur nos territoires ont conduit à une augmentation moyenne des surfaces irrigables de 23 % entre 2010 et 2020 ([47]). Les productions de ces surfaces irriguées sont à 34 % destinées à l’exportation. Parmi ce qui reste en France, seulement 26 % sont destinés à l’alimentation humaine, et 28 % sont destinés à l’alimentation animale ([48]).

Selon les projections hydrologiques en fin de siècle de l’étude Explore2, les étiages seront plus sévères, et les sécheresses du sol et hydrologiques plus intenses, ce qui jouera sur l’état de la ressource en eau dans les rivières et les nappes phréatiques ([49]).

La loi n° 2016-1888, dite « loi montagne 2 » avait introduit à l’article L. 211-1 du code de l’environnement un objectif de promotion du stockage de l’eau pour l’irrigation. En effet, elle insérait au sein de cet article un alinéa 5° bis visant « la promotion d’une politique active de stockage de l’eau pour un usage partagé de l’eau permettant de garantir l’irrigation, élément essentiel de la sécurité de la production agricole et du maintien de l’étiage des rivières, et de subvenir aux besoins des populations locales ».

Le dispositif adoptÉ par la commission

Le présent article est issu de l’amendement CD311 déposé par M. Loïc Prud’homme (LFI) et plusieurs de ses collègues. Il réécrit le 5° bis du I de l’article L. 211-1 du code de l’environnement fixant les objectifs de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau.

La rédaction du 5° bis prévue vise « la réduction des volumes prélevés dans les eaux superficielles ou souterraines destinées à l’usage d’irrigation agricole, l’adaptation des pratiques agricoles au changement climatique par des solutions fondées sur la nature, et l’usage exclusif de l’eau stockée dans les ouvrages existants de stockage de l’eau à usage d’irrigation agricole pour l’irrigation de cultures relevant du mode de production biologique au sens de l’article L. 641-13 du code rural et de la pêche maritime, ou de conversion vers ce mode de production ».

La rapporteure pour avis a émis un avis défavorable à l’adoption de cet article, bien qu’elle partage les objectifs de réduction des prélèvements et d’adaptation des pratiques agricoles au changement climatique. Néanmoins, réserver toute l’eau des retenues de stockage à la seule agriculture biologique poserait en l’état un problème de faisabilité et couperait de l’accès à la ressource de nombreux agriculteurs pratiquant l’agroécologie.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est prononcée en faveur de cet amendement, que la commission des affaires économiques a ensuite adopté.

*

Article 5 ter (nouveau) Protection des captages d’eau

Introduit par la commission

L’article 5 ter, créé par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, prévoit un ensemble de dispositions visant à protéger durablement les captages d’eau potable contre les pollutions diffuses d’origine agricole et industrielle, tout en assurant un meilleur suivi de la qualité des eaux prélevées et distribuées.

La commission des affaires économiques a adopté cet article.

Le présent article est issu de l’amendement CD489 de la rapporteure pour avis, sous-amendé par M. Jean-Claude Raux (EcoS) (CD497 et CD495). Il est largement inspiré de la proposition de loi présentée par celui-ci sur la protection des captages d’eau, tout en prévoyant quelques dispositions supplémentaires indispensables pour son application au sein du code général des collectivités territoriales.

L’article prévoit ainsi plusieurs modifications du code général précité et du code de l’environnement. En premier lieu, il systématise la délimitation d’aires d’alimentation des captages (AAC) par l’autorité administrative compétente, laquelle doit instaurer un plan d’actions obligatoires visant à préserver la qualité de l’eau. Il modifie en conséquence l’article L. 211-3 du code de l’environnement et les articles L. 2224-7-6 et L. 2224-7-7, du code général des collectivités territoriales.

L’autorité administrative devra en outre soumettre le projet de programme pluriannuel d’actions à la consultation du comité de bassin mentionné à l’article L. 213-8 du code de l’environnement, de la commission locale de l’eau prévue à l’article L. 212-4 du même code ainsi que, le cas échéant, de l’établissement public territorial de bassin mentionné à l’article L. 213-12.

Enfin, le présent article instaure une interdiction de l’usage de pesticides de synthèse et d’engrais azotés minéraux dans ces AAC lorsqu’elles sont associées à des points de prélèvement sensibles, c’est-à-dire qui approchent les seuils limites de tolérance pour les pollutions concernées. L’interdiction ne s’applique ni aux produits de bio-contrôle ni aux produits autorisés en agriculture biologique. L’interdiction ne s’applique pas non plus aux traitements et mesures nécessaires à la destruction et à la prévention de la propagation des organismes nuisibles mentionnés à l’article L. 251-3 du code rural et de la pêche maritime.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est prononcée en faveur de cet amendement, que la commission des affaires économiques a ensuite adopté.

*

Article 5 quater (nouveau) Interdiction du financement par les agences de l’eau des réserves de substitution

Introduit par la commission

L’article 5 quater, créé par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, vise à interdire le financement par les agences de l’eau de la construction, de l’alimentation, de l’entretien ou du démantèlement de réserves de substitution destinées à l’irrigation.

La commission des affaires économiques a adopté cet article.

le Financement public des rÉserves de substitution

Depuis la circulaire du 3 août 2010 relative à la résorption des déséquilibres quantitatifs en matière de prélèvements d’eau et gestion collective des prélèvements d’irrigation dans les bassins, les agences de l’eau doivent considérer, dans les bassins à écart important, une majoration des taux d’aide pouvant aller jusqu’à 70 % pour les études d’incidence et projets de retenues de substitution collectives, sous réserve d’une participation financière des agriculteurs[50]. L’écart entre le volume prélevé en année quinquennale sèche et le volume prélevable doit être supérieur à un seuil de l’ordre de 30 %. Il en résulte que les agences de l’eau ont participé au financement de plusieurs projets de « méga-bassines », notamment dans les Deux-Sèvres.

Le dispositif adoptÉ par la commission

L’article 5 quater est issu de l’amendement CD313 déposé par M. Loïc Prud’homme (LFI). Il modifie l’article L. 213-9-2 du code de l’environnement fixant les missions des agences de l’eau. Il prévoit d’insérer un VI bis selon lequel « l’agence ne peut pas financer la construction, l’alimentation, l’entretien ou le démantèlement des réserves de substitution destinées à l’irrigation ». Il ajoute que « ces constructions sont financées directement par les seules personnes qui prélèvent, stockent ou utilisent de l’eau par leur biais ».

L’amendement a été adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, après avis défavorable de la rapporteure qui a considéré que les décisions d’attribution ou de refus éventuels de financement par les agences de l’eau aux retenues de substitution devaient prendre place à l’occasion des concertations menées dans les comités de bassin et au sein des commissions locales de l’eau.

La commission des affaires économiques a adopté cet amendement.

*

Article 5 quinquies (nouveau) Réalisation d’une étude hydrologique obligatoire préalable à toute autorisation environnementale d’ouvrage de stockage d’eau pour l’irrigation agricole

Introduit par la commission

L’article 5 quinquies, créé par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, vise à rendre obligatoire la réalisation d’une étude hydrologique avant délivrance de toute autorisation environnementale pour la construction d’ouvrage de stockage d’eau à destination de l’irrigation agricole, afin de prendre en compte les effets anticipés du changement climatique.

La commission des affaires économiques a adopté cet article.

Un besoin de planification des volumes prÉlevables au regard des Évolutions de la ressource en eau

Les études hydrologie, milieux, usages, climat (H.M.U.C) ont vocation à produire des connaissances sur la gestion quantitative de la ressource en eau à l’échelle d’un territoire cohérent sur le plan hydrologique. Il s’agit de dresser un état des lieux des équilibres quantitatifs d’un territoire et de sa sensibilité au changement climatique aux horizons 2050 et 2070, afin de quantifier les volumes potentiellement mobilisables en période de basses eaux.

La notion a été introduite par le Sdage 2016-2021 du bassin Loire-Bretagne et plusieurs études H.M.U.C ont déjà été réalisées sur ce bassin. La préfète coordinatrice du bassin de Loire-Bretagne a lancé en 2024 une mission portée par le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux et l’Inspection générale du développement durable sur la réalisation d’études H.M.U.C ([51]). La mission a confirmé l’intérêt des analyses H.M.U.C et invite à clarifier les étapes de ces études pour les rendre plus opérationnelles et les inscrire dans une stratégie territoriale.

Aux termes des articles L. 214-2 et R. 214-1 du code de l’environnement relatifs à la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités (Iota), les opérations de stockage d’eau à vocation d’irrigation agricole peuvent être soumises à autorisation ou déclaration suivant les dangers et l’impact sur la ressource et les écosystèmes aquatiques qu’elles représentent. Elles peuvent aussi, selon leur ampleur, faire l’objet d’une évaluation environnementale, imposant d’après l’article R. 122-1 dudit code la réalisation d’une étude d’impact préalable.

Le dispositif adoptÉ par la commission

L’article 5 quinquies est issu de l’amendement CD309 déposé par Mme Clémence Guetté (LFI). Il insère un article L.214-11-1 au sein du code de l’environnement prévoyant qu’une étude hydrologique doit être réalisée dans les cinq années précédant la délivrance de l’autorisation environnementale pour les projets d’ouvrage de stockage de l’eau à des fins d’irrigation agricole. Elle doit contenir un bilan de la disponibilité des usages de la ressource en eau sur le territoire concerné, ainsi que des projections à moyen et long terme de l’évolution de la ressource en prenant en compte les effets du changement climatique. L’étude doit sur cette base déterminer les volumes pouvant être prélevés pour maintenir le bon fonctionnement des écosystèmes aquatiques.

L’amendement a été adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. La rapporteure pour avis a émis un avis défavorable, considérant que les impacts du changement climatique sur la ressource en eau sont déjà pris en compte dans l’élaboration des Sdage et des Sage, avec lesquels les autorisations environnementales doivent être compatibles. Il serait préférable, selon la rapporteure pour avis, que les comités de bassin et les commissions locales aient des moyens suffisants pour réaliser ces études dans le cadre de l’élaboration des Sdage et des Sage.

La commission des affaires économiques a adopté cet amendement.

*

Article 5 sexies (nouveau) Interdiction de l’irrigation des cultures intermédiaires à vocation énergétique à partir de prélèvements dans les eaux superficielles ou souterraines

Introduit par la commission

L’article 5 sexies, créé par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, vise à interdire dans les zones de répartition des eaux, l’irrigation des cultures intermédiaires à vocation énergétique (CIVE) à partir de prélèvements dans les eaux superficielles ou souterraines, ou d’ouvrages de stockage alimentés par ces prélèvements.

La commission des affaires économiques a adopté cet article.

Zones de rÉpartition des eaux

Les zones de répartition des eaux (ZRE) correspondent à des zones où la disponibilité naturelle en eau est limitée. Elles sont fixées par un préfet coordonnateur de bassin hydrographique. Dans ces zones, tout prélèvement d’eau est soumis à déclaration, et tout prélèvement supérieur à 8 mètres cubes par heure est soumis à autorisation. Les seuils de prélèvements soumis à autorisation y sont ainsi plus bas que sur le reste du territoire.

Les cultures intermÉdiaires À vocation ÉnergÉtique (CIVE)

Les CIVE correspondent à des cultures implantées et récoltées entre deux cultures principales au sein d’une rotation ; elles sont utilisées pour produire de l’énergie via la méthanisation. Elles peuvent fournir des services écosystémiques comme l’atténuation de l’érosion du sol et du lessivage, la diminution de l’usage des produits phytosanitaires et des fertilisants de synthèse, le piège à nitrate ou encore l’enrichissement des sols. Néanmoins, elles présentent aussi des limites. Elles peuvent nécessiter une fertilisation et une irrigation supplémentaires pour atteindre des rendements attendus, et sont parfois moins adaptées que d’autres cultures intermédiaires restituant davantage de carbone et d’azote et apportant des services écosystémiques similaires.

Le dispositif adoptÉ par la commission

L’article 5 sexies est issu de l’amendement CD36 déposé par Mme Delphine Batho (EcoS). Il insère un III à l’article L. 541-39 du code de l’environnement qui prévoit que : « dans les zones de répartition des eaux et les périmètres mentionnés au 6° du II de l’article L. 211-3, l’irrigation des cultures intermédiaires à vocation énergétique mentionnée au I à partir de prélèvements dans les eaux superficielles ou souterraines, ou d’ouvrages de stockage alimentés par des prélèvements dans les eaux superficielles ou souterraines, n’est pas autorisée ».

L’amendement a été adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, après un avis de sagesse émis par la rapporteure pour avis.

La commission des affaires économiques a adopté cet amendement.

*

Article 5 septies (nouveau) Moratoire suspendant l’autorisation de construction de méga-bassines

Introduit par la commission

L’article 5 septies, créé par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, vise à instaurer un moratoire suspendant la délivrance des autorisations pour la construction de méga-bassines.

La commission des affaires économiques a adopté cet article.

les mÉga-bassines n’ont actuellement pas de dÉfinition juridique dans le code de l’environnement

Aux termes des articles L. 214-2 et R. 214-1 du code de l’environnement relatifs à la nomenclature Iota précitée, les ouvrages de stockage d’eau et les prélèvements d’eau à destination agricole sont soumis à autorisation ou déclaration en fonction de leurs impacts sur les écosystèmes aquatiques. L’article R. 214-1 du code de l’environnement prévoit que les projets de stockage ou d’irrigation sont systématiquement soumis à autorisation :

– lorsque les prélèvements prévus dans un système aquifère sont supérieurs à 200 000 mètres cubes par an ;

– lorsque les prélèvements prévus dans un cours d’eau ont une capacité totale maximale supérieure ou égale à 1 000 mètres cubes par heure ou à 5 % du débit du cours d’eau ;

– pour un plan d’eau, permanent ou non, dont la superficie est supérieure à 3 hectares ([52]) .

Les « méga-bassines » correspondent à des ouvrages de stockage pour l’irrigation destinés à permettre la substitution des prélèvements en période de basses eaux par des prélèvements effectués en dehors de cette période. Si elles peuvent s’insérer dans la catégorie décrite ci-dessus, elles n’ont actuellement pas de définition législative spécifique.

Le dispositif adoptÉ par la commission

L’article 5 septies est issu de l’amendement CD308 déposé par Mme Clémence Guetté (LFI). Il instaure un moratoire interdisant la délivrance des autorisations pour la construction de méga-bassines dans le cadre de la nomenclature Iota. Il prévoit que ce moratoire sera instauré pour une durée de 10 ans à compter de la promulgation de la loi, et ce dans l’attente d’une réforme législative sur le sujet. Il prévoit également que les autorisations de construction et d’exploitation de méga-bassines délivrées dans les dix années précédant la promulgation de la présente loi sont suspendues durant la durée du moratoire.

L’amendement a été adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, après avis défavorable de la rapporteure pour avis, qui a estimé que s’il fallait évidemment limiter les prélèvements d’eau à destination agricole dans les nappes phréatiques, un moratoire général n’est pas souhaitable pour les effets négatifs qu’il peut entraîner sur le fonctionnement actuel d’un grand nombre d’exploitations, et cela sans distinction de territoires ni de mise en œuvre d’un projet de territoire associé. En outre, les décisions concernant les ouvrages de stockage de substitution doivent se faire de manière concertée dans le cadre des comités de bassins, et d’élaboration des documents locaux de planification et de gestion de la ressource en eau.

La commission des affaires économiques a adopté cet amendement.

*

Article 5 octies (nouveau) Autorisation d’utilisation des ouvrages de stockage de l’eau alimentés par des prélèvements dans les eaux superficielles ou souterraines conditionnée à des conditions environnementales renforcées

Introduit par la commission

L’article 5 octies, créé par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, vise à conditionner la poursuite de l’utilisation des ouvrages de stockage de l’eau à usage d’irrigation agricole et alimentés par des prélèvements dans les eaux superficielles ou souterraines à des conditions environnementales renforcées.

La commission des affaires économiques a adopté cet article.

L’article 5 octies est issu de l’amendement CD147 déposé par Mme Delphine Batho (EcoS). Il prévoit que, dans un délai d’un an, la poursuite de l’utilisation des ouvrages de stockage de l’eau à usage d’irrigation agricole alimentés par des prélèvements dans les eaux superficielles ou souterraines existant sur le territoire national et ayant bénéficié d’une autorisation environnementale est conditionnée à :

– la mise en place, dans le périmètre du territoire concerné, d’un schéma directeur de la biodiversité et de l’adaptation des pratiques agricoles au changement climatique basé sur les solutions fondées sur la nature ;

– la baisse des volumes prélevés, définis sur la base d’une étude portant sur l’hydrologie, les milieux, les usages et le climat prenant en compte l’impact du changement climatique ;

– un partage de l’eau entre agriculteurs ;

– l’usage exclusif de l’eau stockée dans ces ouvrages pour l’irrigation de cultures relevant du mode de production biologique, au sens de l’article L. 641-13 du code rural et de la pêche maritime, ou de conversion vers ce mode de production, pour favoriser la restauration de la qualité des eaux.

L’amendement a été adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire après avis défavorable de la rapporteure pour avis, celle-ci considérant que si les trois premières conditions peuvent être discutées, la quatrième condition, à savoir le fait de réserver toute utilisation de l’eau stockée uniquement à l’agriculture biologique, avec une période de transition d’à peine un an, risquerait de mettre en difficulté de nombreuses exploitations agricoles. En outre, cette disposition ne serait pas juste pour les exploitations qui s’efforcent d’adopter des pratiques agroécologiques, sans pour autant être classées en agriculture biologique.

La commission des affaires économiques a adopté cet amendement.

*

Article 5 nonies (nouveau) Rapport annuel sur les volumes totaux d’eau prélevés par les ouvrages de stockage d’eau

Introduit par la commission

L’article 5 nonies, créé par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, prévoit que l’État publie annuellement un bilan des volumes totaux d’eau prélevés par les ouvrages de stockage d’eau et des différentes stratégies d’irrigation agricole dans un contexte de changement climatique.

La commission des affaires économiques a adopté cet article.

L’article 5 nonies est issu de l’amendement CD375 déposé par Mme Julie Ozenne (EcoS). Il prévoit que l’État publie annuellement un bilan des volumes totaux d’eau prélevés par les ouvrages de stockage d’eau et des différentes stratégies d’irrigation agricole dans un contexte de changement climatique. Il présente notamment les territoires et les cultures les plus consommatrices. Il est inspiré d’une proposition du Conseil économique, social et environnemental qui appelait, dans son avis d’avril 2023 intitulé « Comment favoriser une gestion durable de l’eau (quantité, qualité, partage) en France face aux changements climatiques ? » à objectiver le débat sur les réservoirs ou stockages d’eau et préconisait que soient rendus publics les volumes totaux prélevés et les stratégies d’irrigation agricole.

L’amendement a été adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, après avis défavorable de la rapporteure pour avis, celle-ci estimant qu’une information globalisée sur le stockage de l’eau, qui ne ferait pas la différence entre les périodes de prélèvement, le type d’ouvrages et les conditions de son utilisation, risquerait d’être peu pertinente.

La commission des affaires économiques a adopté cet amendement.

*

Article 5 decies (nouveau) Rapport relatif aux pratiques agricoles économes en eau

Introduit par la commission

L’article 5 decies, créé par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, prévoit que l’État publie un rapport relatif aux pratiques agricoles économes en eau permettant de réduire les besoins d’irrigation pour parvenir à un équilibre tenant compte de l’évolution du climat.

La commission des affaires économiques a adopté cet article.

L’article 5 decies est issu de l’amendement CD189 déposé par M. Fabrice Barrusseau (SOC). Il prévoit que, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente loi et en perspective de la loi d’orientation agricole, le Gouvernement remet au Parlement un rapport relatif aux pratiques agricoles économes en eau permettant de réduire les besoins d’irrigation pour parvenir à un équilibre tenant compte de l’évolution du climat. Ce rapport identifiera, territoire par territoire, les types de culture et les modes de production les plus résilients au regard des données scientifiques relatives au changement climatique dans un double objectif de souveraineté alimentaire et d’adaptation au changement climatique.

L’amendement a été adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, après avis défavorable de la rapporteure pour avis, celle-ci estimant qu’une information globalisée sur les stratégies agricoles économes en eau doit faire partie des Sdage et des Sage.

La commission des affaires économiques a adopté cet amendement.

*

Article 5 undecies (nouveau) Stratégie nationale de préservation et de restauration des cours d’eau

Introduit par la commission

L’article 5 undecies, créé par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, prévoit que, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, l’État se dote d’une stratégie nationale de préservation et de restauration des cours d’eau, fixée par décret, qui définit la marche à suivre pour conduire la politique de préservation et de restauration des cours d’eau sur le territoire.

La commission des affaires économiques a adopté cet article.

L’article 5 undecies est issu de l’amendement CD373 déposé par Mme Julie Ozenne (EcoS). Il prévoit que, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, l’État se dote d’une stratégie nationale de préservation et de restauration des cours d’eau, fixée par décret, qui définit la marche à suivre pour conduire la politique de préservation et de restauration des cours d’eau sur le territoire. Cette stratégie définit une trajectoire chiffrée pour atteindre l’objectif de 25 000 km de cours d’eau restaurés, associée à un plan d’action national. Le plan d’action national définit des objectifs pluriannuels chiffrés en termes de linéaires de cours d’eau restaurés, les zones à prioriser et les mesures pour y parvenir.

L’amendement a été adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, après avis défavorable de la rapporteure pour avis, celle-ci ayant rappelé qu’une mission d’information sur ce sujet était en cours et qu’il était prudent d’en attendre les conclusions avant de légiférer.

La commission des affaires économiques a adopté cet amendement.

*

titre iv Mieux accompagner les contrÔles et dispositions diverses relatives aux suites liÉes aux inspections et contrÔles en matiÈre agricole

Article 6 Organisation des contrôles relatifs à la police de l’environnement et amélioration des relations entre les agents chargés de cette police et les usagers

L’État du droit

l’office français de la biodiversitÉ exerce unE mission essentielle de police environnementale

L’exercice du pouvoir de police environnementale est assuré sous le contrôle du représentant de l’État ou du procureur de la République

La police de l’environnement vise à garantir le respect de la réglementation environnementale. Elle est exercée par des agents, qui disposent, d’une part, du pouvoir de police administrative, en émettant des avis techniques sur des projets soumis à instruction administrative et en réalisant des contrôles administratifs du respect des réglementations environnementales et, d’autre part, du pouvoir de police judiciaire, leur permettant de rechercher et constater certaines infractions environnementales. Ces conditions de mise en œuvre sont définies par le titre VII du code de l’environnement intitulé « Dispositions communes relatives aux contrôles et aux sanctions ».

Dans le cadre de leurs pouvoirs de police administrative, les agents exercent leurs missions sous l’autorité du préfet de département. Dans le cadre de leurs pouvoirs de police judiciaire, seuls les inspecteurs de l’environnement commissionnés par l’autorité administrative et assermentés peuvent rechercher et constater tout ou partie d’une infraction, sous l’autorité du procureur de la République (article L. 172-1 du code de l’environnement). Ils doivent constater les éventuelles infractions par des procès-verbaux adressés dans les cinq jours qui suivent leur clôture au procureur de la République (article L. 172-16 du code de l’environnement).

De fait, la police de l’environnement est mise en œuvre par une pluralité de fonctionnaires et agents, dont les pouvoirs, les expertises et les approches sont complémentaires. Ces derniers sont aujourd’hui rattachés à des structures administratives distinctes :

– soit au sein des services de l’État, notamment pour la législation spécifique aux installations classées pour la protection de l’environnement, tels que les directions de l’équipement, de l’aménagement et du logement (DEAL), des directions départementales de la protection des populations (DDPP), ainsi que des directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) ;

– soit au sein d’établissements publics tels que l’Office français de la biodiversité (OFB), des parcs nationaux (parc national du Mercantour, des Cévennes, de la Vanoise, etc.), l’Office national des forêts (ONF) ou encore des gestionnaires d’espaces protégés pour la législation relative à l’eau et à la nature.

Les missions de police de l’Office français de la biodiversité font l’objet d’une coordination avec les services de l’État

L’OFB est un établissement public de l’État (article L. 131-8 du code de l’environnement) qui est placé sous la tutelle conjointe des ministères chargés de l’environnement et de l’agriculture. Il contribue à la surveillance, la préservation, la gestion et la renaturation de la biodiversité, dans les milieux terrestres, aquatiques et marins, ainsi qu’à la gestion équilibrée et durable de l’eau en coordination avec la politique nationale de lutte contre le réchauffement climatique.

Pour ce faire, l’établissement assure des missions de développement de la connaissance, d’expertise et d’assistance, d’appui à la conception des politiques publiques, de gestion et de renaturation des espaces naturels, de communication et de sensibilisation du public, mais également des « missions de police administrative et de police judiciaire relatives à l’eau, aux espaces naturels, aux espèces, à la chasse et à la pêche ainsi que des missions de police sanitaire en lien avec la faune sauvage » (article L. 131-9 du code de l’environnement).

Pour prévenir et réprimer ces atteintes à l’environnement, près de 1 700 inspecteurs de l’environnement de l’OFB apportent leur expertise technique, surveillent le territoire, sensibilisent les usagers, recherchent et constatent les infractions, et font des interventions contre le braconnage. Chaque année, ces agents de l’OFB réalisent environ 20 000 contrôles. Ces opérations portent principalement sur la police de la chasse (31 %), la préservation des milieux aquatiques (16 %) et la qualité de l’eau (16 %). Ces contrôles ciblent l’ensemble des catégories d’usagers. En 2021, les catégories d’usagers contrôlés se répartissent entre les particuliers (44 %), les agriculteurs (19 %), les collectivités territoriales (10 %), les entreprises (11 %) et les propriétaires et multi-usagers (6 %).

Les opérations de contrôles sont programmées dans le cadre de plans de contrôle annuels. Elles peuvent être inopinées ou annoncées pour la personne ou l’établissement qui font l’objet du contrôle. En 2021, 40,5 % des contrôles étaient programmés, 22,3 % étaient réalisés à la suite d’un signalement et 34,4 % étaient le résultat d’une constatation en flagrance.

Le législateur a ainsi confié à l’OFB des missions et des prérogatives particulièrement vastes, qui ont suscité de fortes attentes à l’égard de l’exercice de la police de l’environnement. Afin d’assurer une planification de l’action de l’office dans l’exercice de la police de l’environnement, il revient au représentant de l’État dans le département d’assurer « en tant que délégué territorial de l’office, la cohérence de l’exercice des missions de police administrative de l’eau et de l’environnement de l’office dans les territoires relevant de son ressort avec les actions des autres services et établissements publics de l’État » (article L. 131-9 du code de l’environnement).

Ainsi, la planification des contrôles sur les politiques et territoires prioritaires pour la préservation de l’eau et de la nature se matérialise par l’élaboration, dans le cadre de la mission interservices de l’eau et de la nature (Misen) ([53]) présidée par le préfet de département, d’un plan annuel de contrôle départemental inter-services de l’eau et de la nature ([54]), auquel est associé le procureur de la République en raison de l’articulation nécessaire entre les actions de polices administrative et judiciaire. Ce plan doit décliner au niveau local les priorités nationales définies par le comité stratégique national des contrôles de l’environnement dans le domaine de l’eau et de la nature. Il doit également permettre d’assurer une cohérence de l’action de l’État et de ses administrations déconcentrées, à l’échelle du département, entre les contrôles de l’eau et de la nature avec les contrôles des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), les contrôles de la sécurité des ouvrages hydrauliques, les contrôles de la conditionnalité des aides de la Politique agricole commune (PAC) et les contrôles de l’environnement marin.

Parallèlement, le comité opérationnel de lutte contre la délinquance environnementale (Colden) ([55]), présidé par le procureur de la République territorialement compétent, vise à coordonner, toujours au niveau départemental, les activités de lutte contre les atteintes à l’environnement.

Enfin, la circulaire du 4 novembre 2024 ([56]) a mis en place un contrôle administratif annuel unique des exploitations agricoles, dans le cadre d’une nouvelle instance, la mission interservices agricole (Misa). Le préfet de département, dans son rôle de coordination, veille à articuler les programmes prévisionnels de contrôles établis par chaque service ou organisme concerné, pour s’assurer du respect du principe de contrôle unique des exploitations agricoles. La Misa regroupe l’ensemble des services déconcentrés et établissements de l’État réalisant des missions de contrôle dans un cadre administratif au sein des exploitations agricoles. Le principe du contrôle unique ne concerne que les contrôles réalisés dans un cadre administratif, pour lesquels un agent est physiquement présent sur le terrain et qui font l’objet d’une programmation. La Misa se réunit deux fois par an et doit se coordonner avec la Misen sur les sujets environnementaux.

Une police injustement contestÉe dans son principe et ses modalitÉs

La police de l’environnement fait l’objet de nombreuses crispations dans le débat public, en particulier auprès d’une partie du monde agricole, en dépit des missions essentielles réalisées au quotidien par les inspecteurs de l’environnement pour permettre l’application et le respect du droit de l’environnement. Ces crispations vis-à-vis des normes environnementales prennent la forme de réticences et de contestations auxquelles les inspecteurs de l’environnement sont confrontés sur le terrain, alors même que la consécration d’une police environnementale aux missions clairement définies est une demande forte et ancienne des élus locaux et de la profession agricole.

Si elles ont culminé lors des crises agricoles de 2024, les manifestations d’hostilité à l’égard des réglementations environnementales sont de plus en plus courantes, tout autant qu’est contestée la manière dont les agents de l’OFB procèdent aux contrôles et à la recherche des infractions. Les inspecteurs de l’environnement sont régulièrement confrontés à des comportements irrespectueux sur le terrain. Dans une tribune publiée dans Le Monde de juin 2024, certains agents de l’établissement disent se faire qualifier de « Gestapo », de « bio cops » ou encore de « cow-boys verts » ([57]). L’hostilité dépasse parfois le cadre verbal : en mars 2023, les locaux de l’OFB à Brest ont été incendiés à la suite du lancement de plus de trois cents fusées de détresse tirées par les pêcheurs en colère et, tout au long de l’année 2024, des implantations territoriales et des véhicules de l’OFB ont été vandalisés.

Pour autant, cette conflictualité médiatisée entre les agriculteurs et les inspecteurs de l’environnement semble en décalage avec la réalité des données révélées par le rapport d’information du Sénat de M. Jean Bacci sur l’évaluation de la loi portant création de l’OFB. En premier lieu, les données rendues publiques par la mission ne témoignent pas d’un « acharnement » des inspecteurs de l’environnement à l’égard du monde agricole : sur 21 635 contrôles administratifs, seuls 2 759 contrôles concernent le monde agricole, soit un peu moins de 13 %. La mission démontre que ces contrôles, ramenés au nombre d’exploitations agricoles, environ 400 000 en France, font état de 0,75 % des installations contrôlées par an. En second lieu, entre 2020 et 2023, la mission révèle que 136 incidents ont été recensés sur l’ensemble des contrôles, dont 70 % d’entre eux pour des menaces, agressions verbales ou outrages, 20 % pour des agressions physiques et 10 % pour des menaces avec armes. Le nombre d’incidents demeure ainsi très faible comparativement au nombre de contrôles effectués ([58]).

Toutefois, il est regrettable que l’établissement et ses agents soient la cible de telles exactions, alors que les agents de l’OFB font preuve de discernement et de bon sens dans la mise en œuvre de la police de l’environnement.

Le dispositif proposÉ

Les dispositions de la proposition de loi initiale

L’article 6 de la proposition de loi initiale prévoyait de compléter l’article L. 131-9 du code de l’environnement par une phrase disposant qu’en « cas de primo-infraction ou d’infraction ayant causé un faible préjudice environnemental [le représentant de l’État dans le département] invite l’office à privilégier la procédure administrative ». Il s’agirait, pour les auteurs de la proposition de loi, de confier au préfet la mission « d’inviter l’office à privilégier la procédure administrative, pour éviter autant que faire se peut des procédures judiciaires – ces dernières ayant pu être jugées infamantes, alors que les peines finalement prononcées sont équivalentes à celles de la voie administrative –, dès lors que les faits poursuivis relèvent d’une primo-infraction ou d’une infraction ayant causé un faible préjudice environnemental » ([59]).

Les modifications adoptÉes par le sÉnat

L’examen en commission

La commission au Sénat a estimé que la « rédaction proposée semble poser quelques difficultés dans la mesure où la notion de faible préjudice environnemental est sujette à interprétation ». De même, la commission s’interroge sur « l’invitation à privilégier la procédure administrative en cas de primo-infraction, sans considérer la nature de cette primo-infraction » ([60]), et en contraction avec le principe de l’opportunité des poursuites qui appartient non pas au représentant de l’État mais au procureur de la République.

Pour ces deux raisons, la commission a adopté un amendement ([61]), à l’initiative de son rapporteur, visant à réécrire l’intégralité du dispositif envisagé. La rédaction proposée par le rapporteur vise à inscrire à l’article L. 131-9 du code de l’environnement l’existence des missions interservices agricoles (Misa), récemment instituées par voie de circulaire. La commission a estimé qu’au « regard de l’enjeu de meilleure lisibilité des contrôles dont les agriculteurs font l’objet, et de meilleure organisation à l’échelle des territoires de ces contrôles, inscrire les Misa dans la loi, de même que leur objet, est de nature à renforcer le caractère obligatoire de leur mise en œuvre » ([62]).

La commission a par ailleurs adopté un sous-amendement ([63]) à l’amendement du rapporteur visant à préciser au sein du même article que les inspecteurs de l’environnement communiquent à leur supérieur hiérarchique leur procès-verbal d’infraction, ce dernier assurant la transmission, après signature, au procureur de la République territorialement compétent. Cette précision viserait à « permettre un meilleur suivi des procès-verbaux à l’échelle du territoire ainsi qu’une meilleure remontée des problématiques rencontrées par les inspecteurs sur le terrain » ([64]).

L’examen en séance publique

L’examen en séance publique au Sénat a donné lieu à une nouvelle réécriture intégrale de l’article 6 avec l’adoption de cinq amendements à l’initiative du Gouvernement et du rapporteur :

– un amendement ([65]) du Gouvernement qui modifie l’intitulé du titre IV dans lequel s’insère l’article 6, en remplaçant l’intitulé « Apaiser les relations entre l’office français de la biodiversité et les agriculteurs » par l’intitulé « Mieux accompagner les contrôles et dispositions diverses relatives aux suites liées aux inspections et contrôles en matière agricole » ;

– un amendement ([66]) du Gouvernement qui précise, à l’article L. 131-9 du code de l’environnement que l’OFB contribue, « sous l’autorité du représentant de l’État dans le département », à l’exercice des missions de police administrative et, « sous la direction du procureur de la République », à l’exercice des missions de police judiciaire. L’amendement désigne le représentant de l’État dans le département comme coordinateur de l’exercice des missions de police administrative de l’office, donnant la responsabilité de valider « la programmation annuelle des contrôles réalisés dans le cadre de ces missions » ;

– un amendement ([67]) du Gouvernement qui supprime l’inscription dans la loi des Misa au motif que ces dernières ont déjà été mises en place par voie réglementaire et qu’elles sont déjà opérationnelles dans la plupart des départements ;

– un amendement ([68]) du rapporteur complétant l’article L. 172-16 du code de l’environnement afin que le procès-verbal constatant une infraction soit transmis au procureur de la République « par voie hiérarchique » ;

– un amendement ([69]) du Gouvernement qui permet aux inspecteurs de l’environnement, notamment ceux de l’OFB et aux agents commissionnés des réserves naturelles ainsi qu’aux gardes du littoral, d’être équipés d’une caméra individuelle pour la réalisation des missions de police administrative et de police judiciaire. Les modalités de mises en œuvre retenues sont strictement identiques à celles appliquées aux forces de sécurité intérieure. Il s’agit, pour les auteurs de l’amendement, « d’apaiser les tensions entre les agents chargés de la police de l’environnement et certains usagers en objectivant la réalité des modalités d’exercice de cette police de l’environnement ». Un nouvel article L. 174-3 est inséré à cette fin au code de l’environnement. Son entrée en vigueur est prévue au plus tard un an après la promulgation de la loi. Ses modalités d’application seront précisées par décret en Conseil d’État après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

L’ensemble de ces amendements ont été adoptés avec un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement.

LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 6, compte tenu de modifications.

Elle a estimé que l’ensemble des mesures adoptées au Sénat concernant le renforcement de la position du préfet de département comme superviseur et coordinateur des missions de police environnementale de l’OFB conduisent à remettre en cause l’autonomie de l’office et de ses agents. Elle a en particulier estimé que la transmission « par voie hiérarchique » au procureur de la République des procès-verbaux constatant une infraction portait une atteinte grave à l’autonomie des agents dans l’exercice de leurs missions de police judiciaire environnementale. La commission a par conséquent adopté, malgré l’avis défavorable de la rapporteure pour avis, deux amendements identiques ([70]) de suppression de l’ensemble des mesures ajoutées par le Sénat sur le renforcement de la position du préfet de département (exercice des missions de police administrative environnementale sous l’autorité du préfet, organisation d’une programmation annuelle des contrôles administratifs par le préfet et transmission par voie hiérarchique des procès-verbaux au procureur de la République).

La commission a également supprimé la référence à la formation et à la pédagogie des agents de l’OFB dans les finalités d’usage des caméras individuelles ([71]), estimant que cette mention sous-entendait une remise en cause infondée de leurs compétences professionnelles. Elle a également décidé de renforcer les possibilités juridiques offertes par l’utilisation de ces caméras et d’aligner leurs conditions d’utilisation sur celles des agents de la police nationale et de la gendarmerie nationale (article L. 241-1 du code de la sécurité intérieure) :

– en permettant « lorsque la sécurité des agents est menacée » que les images captées et enregistrées au moyen des caméras individuelles puissent « être transmises en temps réel à l’établissement concerné et aux personnels impliqués dans la conduite du contrôle » ([72]) ;

– en permettant aux agents d’utiliser directement les enregistrements auxquels ils procèdent dans le cadre d’une procédure judiciaire ou d’une intervention pour « faciliter la recherche d’auteurs d’infractions ou l’établissement fidèle des faits lors des comptes rendus d’interventions » ([73]).

La commission a également souhaité renforcer le suivi des contrôles réalisés par l’office dans le cadre de ses missions de police environnementale :

– par la publication annuelle par « les services compétents » d’un bilan des constats d’infractions environnementales précisant la nature et les suites données, notamment les classements sans suite, les poursuites judiciaires ou les sanctions administratives ([74]) ;

– par la création « d’un outil public de suivi des contrôles » réalisés par l’office, ainsi que des incidents qui pourraient en découler, dans une optique de transparence et d’amélioration de l’efficacité des interventions ([75]).

Enfin, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté cinq amendements rédactionnels de la rapporteure pour avis.

La commission des affaires économiques a adopté ces amendements.

*

Article 6 bis (nouveau)

Reconnaissance du rôle des agents de la police de l’environnement et encadrement de la communication des autorités de l’État

Introduit par la commission

L’article 6 bis, créé par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, interdit aux autorités de l’État toute communication publique dénigrante à l’égard des agents de la police de l’environnement.

La commission des affaires économiques a adopté cet article.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté, malgré l’avis défavorable de la rapporteure pour avis, un amendement CD172 portant article additionnel de Mme Marie Pochon (EcoS) visant à interdire les communications publiques mettant en cause de manière injustifiée ou dénigrante les agents de la police de l’environnement.

Il s’agit de créer, au sein du code de l’environnement, un nouvel article L. 131-1-1 qui dispose que « les autorités de l’État s’abstiennent, dans leur communication publique, de toute mise en cause injustifiée ou dénigrante à l’encontre des agents de la police de l’environnement (…) dans l’exercice de leurs fonctions. Elles veillent au respect de leur mission d’intérêt général et à la reconnaissance publique de leur rôle dans la préservation de l’environnement ».

Cette disposition est introduite à la suite de plusieurs prises de parole publiques, notamment celles de responsables politiques, qui ont remis en cause, de manière polémique, l’action des agents de l’office. Face à ces attaques politiques, la commission a souhaité réaffirmer la légitimité de l’action des agents de l’OFB et le nécessaire respect dû à leur engagement au service de l’intérêt général.

La rapporteure pour avis partage pleinement la reconnaissance du travail mené par les agents de l’OFB, qui agissent quotidiennement avec compétence et professionnalisme dans des conditions parfois tendues. Il ne lui a pas semblé en revanche justifié d’introduire une disposition spécifique dans la loi pour encadrer la communication publique de l’État en la matière, en réaction à des prises de position individuelle et polémique. Elle estime ainsi que la portée normative de cet article est contestable, voire nulle, et note qu’aucune disposition similaire n’existe en droit, en particulier pour les forces de sécurité intérieure.

La commission des affaires économiques a adopté cet amendement.

*

Article 6 ter (nouveau)

Généralisation du port d’arme apparent par les inspecteurs de l’environnement

Introduit par la commission

L’article 6 ter, créé par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, impose le port apparent de l’arme pour les inspecteurs de l’environnement habilités, afin de garantir la transparence des interventions, en réponse aux critiques suscitées par la généralisation récente du port discret prévue par voie de circulaire.

La commission des affaires économiques a adopté cet article.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté, malgré l’avis défavorable de la rapporteure pour avis, un amendement CD168 portant article additionnel de Mme Marie Pochon (EcoS) visant à encadrer les conditions de port de l’arme par les agents de la police de l’environnement habilités à en détenir une, en rendant obligatoire son port apparent lors des interventions. L’objectif recherché est double : garantir l’information du public lors des contrôles sur le port de l’arme et assurer la transparence de l’action des agents de l’environnement dans un contexte marqué par des tensions croissantes entre l’OFB et certains usagers, notamment dans le monde agricole.

À ce jour, aucune disposition législative ne précise les modalités de port de l’arme par les inspecteurs de l’environnement. Un cadre a toutefois été fixé par la circulaire du 3 décembre 2024 sur les modalités de contrôle des exploitations agricoles, prise en réponse aux tensions révélées lors des mobilisations agricoles au cours de l’année 2024. Celle-ci prévoit la mise en place immédiate du port d’arme discret par les agents de l’OFB en recourant en particulier à l’utilisation d’étuis dits « inside ». Cette orientation visait à apaiser les relations avec les usagers concernés par les contrôles, notamment dans le monde rural, tout en garantissant la sécurité des agents dans les situations les plus sensibles (trafic d’espèces protégées, braconnage armé, etc.).

Cette mesure de port discret a cependant suscité des critiques, jugée par certains comme une réponse d’affichage peu adaptée au terrain. C’est la raison pour laquelle la commission a généralisé dans la loi le port d’arme apparent par les inspecteurs de l’environnement.

La rapporteure pour avis a toutefois émis un avis défavorable à l’adoption de ce dispositif, considérant, d’une part, que le port discret permet d’adapter la posture des agents à la diversité des contextes d’intervention, dans un souci d’apaisement et de proportionnalité et, d’autre part, que cette disposition empiète sur le pouvoir exécutif en matière d’organisation des forces publiques et de sécurité, alors que les modalités concrètes d’équipement et d’armement relèvent normalement du domaine réglementaire.

La commission des affaires économiques a adopté cet amendement.

*

Article 6 quater (nouveau)

Rapport annuel sur l’usage des caméras individuelles par les agents

de la police de l’environnement

Introduit par la commission

L’article 6 quater, créé par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, impose la publication annuelle d’un rapport transmis au Parlement sur l’usage des caméras individuelles par les agents de la police de l’environnement, afin d’évaluer leur utilité, leur usage effectif et les garanties apportées en matière de protection des données.

La commission des affaires économiques a adopté cet article.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté, malgré l’avis défavorable de la rapporteure, un amendement CD139 portant article additionnel de Mme Marie Pochon (EcoS) imposant de transmettre au Parlement, chaque année, un rapport public sur l’usage des caméras individuelles par les agents de la police de l’environnement. Ce rapport devra détailler le nombre d’interventions ayant donné lieu à un enregistrement, les situations types justifiant ces enregistrements, les transmissions effectuées à des autorités judiciaires ou disciplinaires, ainsi que les mesures mises en œuvre pour garantir la protection des données personnelles.

L’objectif de cette disposition est d’instaurer un cadre de transparence et d’évaluation autour du dispositif de caméra individuelle, introduit par la présente proposition de loi, pour contribuer à l’apaisement des relations entre les agents de l’environnement et certains usagers, notamment dans les milieux agricoles ou ruraux. En effet, si les caméras individuelles sont censées avoir un effet préventif face aux comportements agressifs ou conflictuels, les auteurs de l’amendement estiment que leur efficacité, leur utilité concrète et leurs limites pratiques (autonomie, activation, stockage des données, etc.) restent à objectiver.

La production régulière d’un bilan chiffré et qualitatif viserait ainsi à garantir une information fiable du législateur, à prévenir d’éventuels abus ou dysfonctionnements et à s’assurer du respect des libertés individuelles. Elle s’inscrit dans une logique de responsabilité et de redevabilité des pouvoirs publics dans la mise en œuvre de nouveaux outils de contrôle. La rapporteure pour avis a estimé toutefois que cette mesure était redondante avec la création « d’un outil public de suivi des contrôles » à l’article 6 de la présente proposition de loi.

La commission des affaires économiques a adopté cet amendement.

*

Article 7 Création d’un cadre légal pour l’introduction dans l’environnement de macro-organismes utilisés à des fins de lutte autocide

L’état du droit : un vide juridique autour de la technique de l’insecte stérile

L’alinéa 1er de l’article L. 258-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) encadre l’entrée sur le territoire et l’introduction dans l’environnement de macro-organismes non indigènes utiles aux végétaux dans le cadre de la lutte biologique, en prévoyant que cette introduction soit soumise à autorisation préalable délivrée par arrêté conjoint des ministres chargés de l’agriculture et de l’environnement.

La lutte biologique désigne l’utilisation de macro-organismes essentiellement invertébrés (acariens, insectes et nématodes) pour lutter contre les organismes nuisibles. Elle couvre différentes méthodes :

– La lutte augmentative : régulation rapide des bioagresseurs par introduction massive et provisoire de parasitoïdes ou de prédateurs des ravageurs des cultures ;

– La lutte par conservation : développement d’auxiliaires de culture déjà présents sur le territoire, via notamment des pratiques agroécologiques ;

– La lutte par acclimatation : introduction durable d’auxiliaires de culture dans l’objectif de permettre une gestion à long terme du bioagresseur ;

– La lutte autocide (principalement la technique de l’insecte stérile) : introduction en masse de mâles stérilisés de la même espèce que le nuisible, pour freiner sa reproduction.

L’autorisation préalable prévue par l’article L. 258-1 du code rural et de la pêche maritime permet d’éviter un risque d’invasions biologiques d’organismes non indigènes, telle que celle connue avec la coccinelle asiatique. Elle permet aussi, en principe, de soumettre à autorisation préalable l’introduction d’insectes issus d’une espèce présente sur le territoire mais stérilisés dans le cadre de la lutte autocide. Ces insectes, en effet, ne sont plus considérés comme « indigènes » au sens strict dès lors qu’ils ont été modifiés et ne sont donc pas présents à l’état naturel sur le territoire. Ainsi, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation (Anses) a expliqué dans sa réponse écrite avoir déjà eu l’occasion ([76]) d’évaluer une demande portant sur l’introduction dans l’environnement d’insectes stériles.

Toutefois, certains acteurs ignorent que les insectes en question ne sont pas considérés comme « indigènes » et ne peuvent donc être introduits dans l’environnement sans autorisation préalable. Il existe donc un risque que de tels macro-organismes soient introduits dans l’environnement sans autorisation en raison d’une mauvaise compréhension du droit actuel.

le dispositif proposé : une mention ambiguë de la lutte autocide dans la disposition légale relative à la lutte biologique

L’article 7 de la proposition de loi, introduit en première lecture au Sénat (amendements n° 102 et n° 24 du Gouvernement et de M. Louault), vise à soumettre expressément l’introduction dans l’environnement d’insectes stérilisés à la procédure d’autorisation prévue par l’article L. 258-1 du code rural et de la pêche maritime.

L’alinéa 2 de l’article 7 de la proposition de loi modifie le titre du chapitre VIII dont dépend cet article du code, pour y faire une référence explicite à la lutte autocide.

L’alinéa 5 complète la formule actuelle de l’article L. 258-1 du code rural et de la pêche maritime (« l’introduction dans l’environnement d’un macro-organisme non indigène utile aux végétaux ») par les mots : « ou d’un macro-organisme utilisé dans le cadre de la lutte autocide », afin d’en exclure toute interprétation incorrecte.

Les alinéas suivants de l’article 7 remplacent, à l’article L. 258-1 du même code, les occurrences du mot « organisme » par le mot « macro-organisme ». Cette modification est purement formelle, puisque l’article L. 258-1 du même code ne concerne de toute façon pas les micro-organismes, qui sont considérés comme des substances phytopharmaceutiques soumises à une réglementation propre.

Le rapporteur estime qu’il est nécessaire de clarifier le statut des macro-organismes stérilisés pour sécuriser le recours à cette technique prometteuse, notamment pour lutter contre les mouches des fruits dans la filière arboricole. L’article 7 de la proposition de loi est donc bienvenu, d’autant qu’il garantit une évaluation préalable – par l’Anses – des risques pour l’environnement et la biodiversité.

La rédaction de l’article 7 de la proposition de loi appelle néanmoins plusieurs remarques. Premièrement, la disposition manque de clarté : en introduisant une base légale pour la lutte autocide en complément de la base existante pour la lutte biologique, elle semble opposer la lutte autocide et la lutte biologique, alors que la lutte autocide est une forme de lutte biologique. La disposition ne clarifie pas non plus le fait que les macro-organismes issus de la technique de l’insecte stérile ne sont pas indigènes, au contraire, puisqu’elle semble introduire une base légale nouvelle alors qu’il s’agit de préciser l’étendue d’une base légale existante.

Le rapporteur proposera donc différentes précisions rédactionnelles pour clarifier le cadre légal à droit constant.

Enfin, la notion de « lutte autocide » est ambiguë et pourrait se référer non seulement à la technique de l’insecte stérile visée en premier lieu, mais aussi à la technique du « forçage génétique ». Dans le cadre de celle-ci, la modification est génétique et le gène modifié se transmet de génération en génération, ce qui peut conduire à une extinction rapide et non maîtrisée de l’espèce.

Le rapporteur proposera que la technique du forçage génétique, contrairement aux autres techniques de lutte autocide, soit toujours interdite sans pouvoir faire l’objet d’une autorisation.

Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté l’article 7 avec plusieurs modifications issues d’amendements du rapporteur ou d’amendements soutenus par le rapporteur :

– L’amendement CE802 du rapporteur clarifie le titre du chapitre dans lequel s’insère l’article L. 258-1 du code rural et de la pêche maritime ;

– L’amendement CE773 du rapporteur réécrit la première phrase du premier alinéa de l’article L. 258-1 du même code pour clarifier le fait que les insectes utilisés dans le cadre de la lutte autocide sont considérés comme non indigènes et que leur introduction dans l’environnement (désormais dissociée de « l’entrée sur le territoire » qui ne concerne pas ces macro-organismes) est soumise au régime d’autorisation préalable ;

– L’amendement CE41 de M. Benoît Biteau associe le ministre de la santé, en plus des ministres chargés de la culture et de l’environnement, à la décision relative à l’entrée sur le territoire ou à l’introduction dans l’environnement d’un macro-organisme non indigène utile aux végétaux ;

– L’amendement CE769 de Mme Mélanie Thomin associe l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (Inrae) à l’évaluation du risque phytosanitaire et environnemental aujourd’hui réalisée seulement par l’Anses ;

– L’amendement CE42 de M. Benoît Biteau précise que la dérogation prévue au deuxième alinéa de l’article L. 258-1 du code rural et de la pêche maritime (possibilité d’autoriser l’entrée sur le territoire de macro-organismes non indigènes sans évaluation préalable des risques s’ils sont maintenus en milieu confiné) n’est possible que pour des opérations réalisées à des fins scientifiques ;

– L’amendement CE775 du rapporteur interdit, en tout état de cause, l’introduction dans l’environnement sur le fondement de l’article L. 258-1 du même code de macro-organismes issus de la technique du « forçage génétique ».

*

Article 7 bis (nouveau) Prise en compte de l’intérêt des apiculteurs dans les demandes d’installation de ruchers en forêt domaniale

Introduit par la commission

L’article 7 bis, créé par l’amendement CE798 du rapporteur, introduit dans le code forestier une obligation pour l’Office national des forêts (ONF) de « tenir compte », en cas de demande d’installation d’une ruche dans une forêt domaniale, de « l’intérêt légitime » de l’apiculteur.

Cet amendement a pour but d’éviter que les apiculteurs professionnels ne puissent exercer leur activité en forêt domaniale à cause de refus parfois trop systématiques et insuffisamment motivés de l’ONF. Il consacre un principe de conciliation entre les intérêts « légitimes » de l’apiculteur et les autres intérêts, notamment environnementaux, que l’ONF a pour mission de défendre. L’ONF pourra toujours refuser la demande s’il estime qu’une installation de ruchers porterait une atteinte disproportionnée et non légitime à la préservation de la biodiversité.

L’amendement prévoit en outre une concertation obligatoire entre l’ONF et les représentants de la filière apicole. Les modalités de cette concertation seront déterminées par arrêté du ministre chargé des forêts.

*

Article 8 Habilitation à légiférer par ordonnance pour adapter le régime de prévention et de sanction des atteintes à la protection des végétaux

L’état du droit : un régime de prévention et de sanction peu adapté

Le régime de prévention et de répression des atteintes à la protection des végétaux défini par les titres V et VII du livre II du code rural et de la pêche maritime (CRPM) a pour but de prévenir la dissémination des organismes de quarantaine.

Les organismes de quarantaine (par exemple la flavescence dorée) sont des organismes nuisibles dont la présence sur le territoire n’est pas encore significative. Pour éviter leur prolifération, la législation impose des mesures de lutte collectives, comme l’obligation d’arracher et de détruire les végétaux infestés dès qu’un foyer est connu.

Le cadre légal et réglementaire actuel prévoit huit délits ([77]) et dix-neuf contraventions ([78]) pour sanctionner les manquements aux obligations relatives à la lutte contre les organismes de quarantaine.

La nature délictuelle de certaines incriminations peut sembler disproportionnée et contre-productive. Ainsi, le délit prévu au 1 du II de l’article L. 251-20 du CRPM de non-respect des mesures de surveillance et de lutte obligatoires contre les organismes de quarantaine est puni d’une peine de six mois d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende.

D’un point de vue opérationnel, la procédure pénale est lourde à instruire, car elle nécessite de démontrer l’intentionnalité de l’infraction. En pratique, de nombreuses affaires sont classées sans suite ou aboutissent dans des délais incompatibles avec la nécessité de réagir rapidement pour lutter contre la dissémination des organismes de quarantaine.

Le régime répressif actuel n’est donc pas efficace. Ce n’est pas non plus le cas des mesures de police administrative.

Au titre des mesures de police administrative, les agents en charge de la protection des végétaux peuvent ordonner des mesures pour faire cesser un risque, par exemple la destruction des végétaux infestés. La procédure d’exécution d’office permet aux services de l’État d’exécuter directement, à la place du propriétaire défaillant, les mesures de lutte contre les organismes de quarantaine. Mais cette procédure est complexe, faisant intervenir plusieurs échelons, dont le préfet de département, alors que la santé des végétaux ressort en principe de la compétence du préfet de région. De ce fait, la procédure d’exécution d’office nécessite, comme les procédures pénales, plusieurs mois, voire plusieurs années ; elle est en pratique peu mise en œuvre.

le dispositif proposé : une habilitation à préciser

Une habilitation à adapter par voie d’ordonnance le régime des sanctions pénales et des mesures de police administrative

L’article 8 de la proposition de loi, introduit en première lecture au Sénat par l’amendement n° 103 du Gouvernement, habilite le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, pour adapter le régime de sanctions et les mesures de police administrative prévus en cas de violation des obligations relatives à la lutte contre les organismes de quarantaine.

Le I de l’article 8 décrit le périmètre des mesures qui pourront être prises sur le fondement de cet article. Ces mesures sont de trois types :

– la modification ou la suppression des sanctions pénales (1° du I de l’article 8) ;

– l’adaptation du contenu et des modalités d’exécution des mesures de police administrative (2° du I de l’article 8) ;

– la modification ou l’abrogation des dispositions devenues obsolètes (3° du I de l’article 8).

Le II de l’article 8 précise le délai de dépôt du projet de loi de ratification (trois mois à compter de la publication de chaque ordonnance).

Un article d’habilitation imprécis et partiellement redondant avec les dispositions de la proposition de loi « ott »

Le rapporteur considère que cet article d’habilitation poursuit un objectif louable, mais que ses dispositions ne sont pas suffisamment précises pour donner au législateur une idée adéquate des mesures qui seront prises par voie d’ordonnance sur son fondement.

En particulier, le 1° du I permet aussi bien au Gouvernement de « créer de nouvelles sanctions pénales » que de « réexaminer leur nécessité », c’est-à-dire de les supprimer ou de les remplacer par des sanctions administratives. L’adaptation du régime de sanctions pénales doit se faire, aux termes de l’alinéa 2 de l’article 8, « en tenant compte de ce que le manquement a été commis à l’occasion de l’exécution d’obligations légales ou réglementaires relatives à la protection des végétaux », ce qui pourrait sous-entendre paradoxalement que les infractions résulteraient de l’exécution des obligations ou que les obligations relatives à la protection des végétaux seraient intrinsèquement de moindre importance.

Dans sa réponse écrite, le Gouvernement indique que les délits pourraient être remplacés tantôt par des sanctions administratives, tantôt par des contraventions. Un régime contraventionnel se substituerait ainsi au régime délictuel pour sanctionner la non-réalisation des mesures de surveillance et de lutte contre les organismes de quarantaine. Le Gouvernement indique toutefois que les infractions les plus graves – par exemple l’introduction volontaire d’un organisme de quarantaine sur le territoire – auraient vocation à rester de niveau délictuel.

Le rapporteur regrette que ces précisions, essentielles pour définir le sens même de l’habilitation et poser des garde-fous, ne figurent pas directement dans le texte de l’article 8. En outre, l’habilitation pourrait partiellement entrer en conflit avec la proposition de loi n° 822 visant à instaurer un dispositif de sanction contraventionnelle pour prévenir le développement des vignes non cultivées qui représentent une menace sanitaire pour l’ensemble du vignoble français (proposition de loi « Ott »), déposée le 21 janvier 2025 à l’Assemblée nationale et examinée au Sénat le 5 juin 2025, qui prévoit précisément des adaptations du droit similaire à celles envisagées via ordonnance.

Aussi, la proposition de loi précitée semble être un cadre plus adéquat pour adapter l’échelle des sanctions pénales que l’habilitation à légiférer par ordonnance, en l’état trop imprécise, de la présente proposition de loi.

Le rapporteur considère néanmoins que l’habilitation conserve sa pertinence pour améliorer l’efficacité des mesures de police administrative existantes (2° du I de l’article 8). La procédure d’exécution d’office doit être simplifiée pour permettre sa mise en œuvre en temps utile, de même que la procédure d’état des lieux contradictoires, qui doit actuellement faire intervenir le maire.

Une simplification par ordonnance des mesures de police administrative serait donc utile en complément des adaptations du régime de sanctions pénales prévues par la proposition de loi « Ott », sous réserve de l’évolution de ce texte au cours des débats parlementaires qui auront lieu au Sénat au mois de juin.

Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté l’article 8 modifié par deux amendements du rapporteur :

– L’amendement CE776 supprime l’alinéa 2 de l’article 8, c’est-à-dire tout le volet de l’habilitation relatif aux sanctions pénales ;

– L’amendement CE777 réécrit la partie de l’habilitation relative aux mesures de police administrative en précisant que l’habilitation ne pourra que « compléter » les mesures de police administrative ou « simplifier » leurs modalités d’exécution, ce qui exclut un affaiblissement de ces mesures ; l’habilitation pourra également « faciliter l’identification des propriétaires ou détenteurs de végétaux » qui en font l’objet.

*

Article 9 (nouveau) Doublement de l’amende applicable en cas de versement dans les cours d’eau de substances nuisibles aux poissons

Introduit par la commission

L’article 9 a été créé par l’amendement CE679 de Mme Julie Ozenne, adopté par la commission avec l’avis favorable du rapporteur.

Cet article double le montant de l’amende, la portant à 36 000 euros, dont est puni le délit de déversement dans les cours d’eau de substances nuisibles aux poissons (article L. 432-2 du code de l’environnement).

L’article ne modifie pas la peine d’emprisonnement associée (deux ans d’emprisonnement).

*

examen en commission

Au cours de ses réunions du mardi 13 mai 2025 à 16 heures 15 et 21 heures 30, du mercredi 14 mai 2025 à 9 heures 30, 16 heures 30 et 21 heures 30, et du vendredi 16 mai 2025 à 9 heures 30, la commission des affaires économiques a examiné la proposition de loi, adoptée par le Sénat, après engagement de la procédure accélérée, visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur (n° 856) (M. Julien Dive, rapporteur).

1. Réunion du mardi 13 mai 2025 à 16 heures 15 : discussion générale et examen des articles

Mme la présidente Aurélie Trouvé. La proposition de loi visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur résulte de l’initiative des sénateurs Laurent Duplomb et Franck Menonville. À l’issue de son examen par le Sénat, elle comporte huit articles. Notre commission en a délégué au fond les articles 5 et 6 et les amendements connexes à la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire : nous n’en débattrons donc pas et nous contenterons d’entériner les amendements qu’elle a adoptés. En revanche, notre commission examinera l’ensemble des 506 amendements aux autres articles.

Je précise que trente amendements ont été déclarés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution, en raison de leur incidence financière, après consultation du président de la commission des finances. Par ailleurs, trois amendements ont été déclarés irrecevables au titre de l’article 20 de la Constitution – injonctions au Gouvernement – et cinquante amendements l’ont été au titre de son article 45, pour absence de lien avec les dispositions dont nous sommes saisis – des cavaliers législatifs. J’ai ainsi été conduite à écarter notamment des amendements portant sur l’interdiction des nouvelles techniques génomiques (NTG), la commercialisation des produits alimentaires ne respectant pas les normes de production nationales, les filières à responsabilité élargie du producteur, le maintien des surfaces cultivées en agriculture biologique, ou encore l’assouplissement des règles de l’objectif zéro artificialisation nette (ZAN).

Ce texte aborde des questions sensibles pour nos producteurs agricoles et sur le plan environnemental, notamment dans les articles 1er à 3, dont nous sommes saisis au fond : l’assouplissement du dispositif de séparation des activités de vente et de conseil en matière de produits phytopharmaceutiques ; la mise sur le marché et l’utilisation de ces produits ; la procédure d’autorisation environnementale et le relèvement des seuils applicables aux installations d’élevage.

La commission du développement durable a adopté des amendements sur les articles dont nous sommes saisis au fond, notamment la suppression des articles 2 et 3. Elle a également, dans le cadre de son avis simple, adopté des amendements de suppression des articles 7 et 8, relatifs à l’introduction dans l’environnement de macro-organismes utilisés à des fins de lutte autocide et à la possibilité d’adapter par ordonnances le régime de prévention et de sanction des atteintes à la protection des végétaux.

M. Julien Dive, rapporteur. Bien que d’ampleur modeste, cette proposition de loi contient une série de mesures très attendues par le monde agricole, complémentaires à celles figurant dans la loi d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture – dite LOA – votée en mars dernier. Si elle comporte également des sujets qui prêtent au débat, nous pouvons nous retrouver sur certains points, notamment ceux qui ont fait l’objet de travaux parlementaires, à l’instar du groupe de travail sur le bilan de la séparation de la vente et du conseil en matière de produits phytopharmaceutiques, en 2023, dont les corapporteurs étaient Dominique Potier et Stéphane Travert.

Je ne reviendrai pas sur la situation compliquée – pour ne pas dire dégradée – de l’agriculture française et de la souveraineté alimentaire. À l’Assemblée comme en circonscription, nous passons beaucoup de temps à travailler sur les sujets agricoles et à échanger avec les agriculteurs, qui attendent de nous des réponses concrètes. Tel est l’objet de ce texte, initié par les sénateurs Duplomb et Menonville : son rapporteur, le sénateur Pierre Cuypers, a mené un travail de fond pour l’améliorer. Le Sénat l’a d’ailleurs largement modifié, en commission puis en séance, tout comme la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale, saisie au fond sur les articles 5 et 6.

J’en viens aux articles 1er, 2, 3, 4, 7 et 8, pour lesquels notre commission est compétente au fond et la commission du développement durable a émis un avis. L’article 1er supprime la séparation des activités de vente et de conseil pour les distributeurs, comme les coopératives, qui constituent des interlocuteurs privilégiés pour conseiller les agriculteurs, et la maintient pour les fabricants de produits phytosanitaires, afin de limiter les risques de conflits d’intérêts. Il prévoit par ailleurs de recentrer sur les distributeurs le dispositif des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP), rend le conseil stratégique facultatif, ce qui facilitera le renouvellement des certificats individuels pour les produits phytopharmaceutiques – les certiphytos – et instaure un conseil stratégique global, qui doit inciter les agriculteurs à mener une réflexion d’ensemble pour renforcer la viabilité économique, environnementale et sociale de leur exploitation. L’interdiction des 3R – rabais, remises, ristournes – sur la vente des produits phytopharmaceutiques, figurant dans la loi Egalim du 30 octobre 2018 et supprimée dans la première version du texte, a finalement été conservée par le Sénat.

Quant à tous ceux qui appellent à mettre la science au centre de nos prises de décision concernant l’autorisation de produits phytosanitaires, je leur dis, sans aucune provocation, qu’il leur faudra en toute cohérence voter l’article 2 avec les aménagements que je proposerai. Le débat, qui a commencé dans les médias et s’est poursuivi en commission du développement durable, n’est pas rationnel. Le texte n’entend pas mettre l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) sous tutelle des ministres : elle est déjà, par définition, un établissement public sous tutelle. Je suis néanmoins convaincu de la nécessité de procéder à des ajustements, pour ne pas perturber le travail de cet établissement public. Nous avons entendu son directeur général à plusieurs reprises et j’échange régulièrement avec lui.

L’article 2 recense également les usages prioritaires et utiles à tous les acteurs qui travaillent sur les sujets phytosanitaires, que ce soit pour la recherche, l’innovation, la négociation des règles communes au niveau européen ou encore la délivrance des autorisations de mise sur le marché (AMM). Il ne faut toutefois pas contraindre l’Anses dans l’organisation de ses travaux – ce qui ne signifie pas pour autant qu’elle ne doit pas dialoguer avec l’ensemble des parties prenantes.

En ce qui concerne l’acétamipride, je forme le vœu que l’on discute du texte dont nous sommes saisis et non des supposées intentions des auteurs de la proposition de loi initiale. Quel est l’effet de l’article 2 sur la question des néonicotinoïdes ? Cela revient à replacer l’Anses et l’évaluation scientifique au centre de la prise de décision. Un décret pourra, à titre exceptionnel et dans des conditions strictes, déroger au principe de l’interdiction d’utiliser des produits contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances. Cette dérogation ne vaudra pas autorisation d’utiliser partout des produits contenant de l’acétamipride. Le texte le prévoit clairement, il faudra que le produit contenant cette substance fasse l’objet d’une AMM : l’Anses, écartée par le législateur en 2016, retrouve son rôle.

La dérogation à l’interdiction d’utiliser des produits contenant des néonicotinoïdes ne pourra concerner que des substances approuvées au sein de l’Union européenne, c’est-à-dire l’acétamipride. La décision de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) de 2003 interdit aux États membres de délivrer des AMM dérogatoires pour des produits contenant des substances interdites au niveau européen, ce qui exclue l’imidaclopride, le thiaméthoxame, la clothianidine et le thiaclopride. Le texte va même plus loin, en limitant la possibilité de dérogation aux substances approuvées, c’est-à-dire utilisées dans l’Union. Il est donc strictement proportionné à l’objectif recherché : apporter une solution ponctuelle, pour un usage précis, à une filière qui, ne disposant pas d’autre solution, est pénalisée par rapport à ses voisines européennes.

La deuxième condition est qu’il ne doit pas exister d’alternatives suffisantes à l’utilisation de produits contenant de l’acétamipride pour l’usage concerné. Enfin, la dérogation implique qu’un plan de recherche d’alternatives soit mis en œuvre. Je proposerai d’apporter la précision suivante : si une alternative apparaît alors que le décret de dérogation a été pris, il devra immédiatement être abrogé. Je souhaite également que la durée d’application du décret soit limitée dans le temps.

Il est donc faux d’affirmer que l’article 2 met fin à l’interdiction des néonicotinoïdes de manière immédiate. L’interdiction reste le principe, avec une possibilité de dérogation dans un cadre très restrictif afin de permettre à l’Anses d’évaluer la possibilité de délivrer une AMM pour les produits concernés et un usage précis.

Remettre la science au centre de la prise de décision, c’est aussi mettre fin à des situations absurdes et dangereuses pour l’environnement et pour la santé. Je pense à l’utilisation des pyréthrinoïdes comme alternative aux néonicotinoïdes. À cet égard, l’intervention intempestive du législateur conduit à des effets de report non anticipés et délétères dans leurs conséquences – j’y reviendrai. Le cadre européen est protecteur. Si vous estimez qu’il ne l’est pas assez, agissons au bon niveau pour le faire évoluer, afin que nos filières ne soient pas pénalisées vis-à-vis de leurs concurrentes européennes.

L’article 3 a lui aussi été très largement modifié par le Sénat. Il assouplit les modalités de consultation du public dans le cadre de la procédure d’autorisation environnementale, telle qu’elle résulte de la loi relative à l’industrie verte, notamment pour les installations d’élevage. Il prévoit que la consultation du public puisse être aménagée par le commissaire enquêteur, en lien avec les autorités, pour les projets à moindre enjeu : les réunions publiques pourront être remplacées par des permanences en mairie. Cet article prévoit également de relever le seuil applicable aux installations d’élevage, en lien avec la directive IED, relative aux émissions industrielles, révisée en 2024 pour une entrée en vigueur au plus tard le 1er septembre 2026.

L’article 4, de nature programmatique, vise à mettre en place un plan pluriannuel de renforcement de l’offre d’assurance récolte, destiné aux prairies. L’enjeu est d’installer la confiance entre les éleveurs et l’outil d’assurance indicielle ; je défendrai un amendement sur ce point.

L’article 7 a pour objet de modifier le code rural et de la pêche maritime quant à l’introduction dans l’environnement d’insectes stériles à des fins de lutte autocide, après évaluation de l’Anses. Le cadre légal du recours à cette technique prometteuse – une alternative aux produits phytosanitaires – doit être clarifié. Incomprise, cette disposition a été supprimée pour avis par la commission du développement durable, sans que cela n’affecte le cadre légal existant. Je proposerai donc un amendement visant à préciser ce point.

Enfin, l’article 8 est une habilitation à légiférer par ordonnance, pour adapter les sanctions pénales et les mesures de police administrative applicables en matière de lutte contre les organismes de quarantaine, comme la flavescence dorée. L’habilitation étant trop large et insuffisamment précise, notamment eu égard aux sanctions pénales, je proposerai de préciser son champ et de le restreindre aux mesures de police administrative.

Je conclurai en formant le vœu que nous puissions avoir des échanges apaisés, argumentés et constructifs, malgré nos divergences.

Mme la présidente Aurélie Trouvé. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

Mme Hélène Laporte (RN). Depuis de longs mois, les agriculteurs français attendent ce texte, qui leur est promis depuis l’automne dernier et dont notre commission est enfin saisie. Nous désespérions de le voir examiné. Ces multiples reports constituent une trahison pour nos agriculteurs, qui ne pourront bénéficier des mesures attendues pour la campagne 2025.

La disposition centrale de cette proposition de loi tant attendue par l’ensemble du monde agricole était l’abrogation de l’interdiction générale des néonicotinoïdes, décidée par la loi de 2016 dite de reconquête de la biodiversité. En raison de cette mesure idéologique voulue par le pouvoir socialiste alors en place, les producteurs français ont été privés du recours à l’acétamipride, à la flupyradifurone et au sulfoxaflor, des substances qui ne connaissent aucun équivalent et demeurent autorisées partout ailleurs dans l’Union européenne et dans le monde.

Or, rien ne justifie que des substances autorisées dans la réglementation européenne, qu’aucun autre État n’interdit et dont l’impact environnemental ne souffre aucune comparaison avec celui des quatre néonicotinoïdes interdits – l’acétamipride est 3 600 fois moins toxique pour les abeilles que la clothianidine –, soient écartés du marché français sans aucun égard pour les besoins de nos filières, en l’absence de toute alternative crédible.

L’an dernier, en raison de l’interdiction de l’acétamipride, 8 500 tonnes de la filière noisette ont été détruites ou rendues impropres à la consommation, soit 65 % des récoltes, avec pour conséquence des dizaines de milliers d’euros de pertes et une pérennité mise à mal. La filière de la betterave est laissée sans solution depuis l’arrêt de la CJUE de 2023 sur les semences enrobées. Les filières de la pomme, de la cerise et de la fraise sont également concernées. Toutes réclament une réglementation phytosanitaire en adéquation avec la réalité.

Lors de son entrée en fonction, le Premier ministre affirmait : « Pour notre agriculture, le principal enjeu, aujourd’hui, est celui de l’égalité des armes ». La ministre de l’agriculture, qui a fait de ce sujet un axe majeur de sa communication politique, déclarait, en novembre, que « ce qui est autorisé en Europe devrait l’être également en France ». Nos agriculteurs étaient donc en droit de s’attendre à un soutien ferme du Gouvernement et du socle commun. Au lieu de cela, ils ont subi l’abandon d’une Droite républicaine à l’assiduité hasardeuse et sans cohésion, la trahison du camp présidentiel et l’hostilité de l’ensemble de la gauche. Lors de l’examen de la proposition de loi, le Sénat a substitué à la réautorisation une complexe procédure de dérogation limitée à une filière déterminée et soumise à des conditions restrictives. Dernier clou dans le cercueil : à la suite du vote de la commission du développement durable, c’est maintenant l’abrogation pure et simple de cette disposition qui nous est proposée. D’égalité des armes, il n’est plus question.

Alors que ce texte est menacé d’être vidé de toute substance, il apparaît plus clairement que jamais que seul le Rassemblement national s’oppose réellement à un effondrement de l’agriculture française auquel l’ensemble des groupes politiques semblent s’être résignés. Seuls les députés RN ont réclamé l’examen en urgence de la proposition de loi ; ils se sont seuls opposés clairement, la semaine dernière, à la suppression de cinq articles en commission pour avis ; enfin, ils ont toujours été les seuls à défendre les agriculteurs sans dévier et sans aucun compromis.

Nous voterons en faveur du rétablissement de la proposition de loi dans toute la force de sa version originelle.

M. Julien Dive, rapporteur. Il y a un an, nous débattions du projet de loi d’orientation pour la souveraineté en matière agricole et le renouvellement des générations en agriculture, que votre groupe a rejeté en bloc dans l’hémicycle avant de se dédire quelques mois après et de l’adopter à l’issue de la commission mixte paritaire. La position du groupe Les Républicains, en revanche, n’a pas varié.

Réautoriser, comme vous l’avez demandé, les néonicotinoïdes de manière globale reviendrait à permettre l’utilisation du seul acétamipride puisque quatre des cinq produits contenant des substances de la famille des néonicotinoïdes sont interdits dans l’Union européenne. Surtout, une telle disposition serait inconstitutionnelle et, à ce titre, censurée par le Conseil constitutionnel. En adoptant une telle mesure, on ferait rêver les agriculteurs pour rien.

M. Jean-Luc Fugit (EPR). Tout le monde parle de soutenir notre agriculture mais la question est de savoir quels moyens employer pour ce faire. Pour nous, il convient de garantir la résilience de notre modèle agricole, d’aider nos agriculteurs à faire face aux aléas climatiques, qui ont un impact de plus en plus marqué, et de répondre à des exigences sociétales parfois contradictoires. Cette proposition de loi, d’initiative sénatoriale, complète les mesures prises par le gouvernement de Gabriel Attal début 2024 et celles de la loi d’orientation agricole que nous avons définitivement adoptée au début de l’année.

Le groupe Ensemble pour la République est favorable à l’adoption de mesures concrètes de simplification et d’allègement normatif, qui sont de nature à faciliter la pratique du métier d’agriculteur. Nous serons donc favorables à la plupart des dispositions de ce texte. Nous soutenons notamment les dispositions de l’article 1er visant à assouplir la séparation de la vente et du conseil concernant les produits phytopharmaceutiques – il s’agit là d’une recommandation de la mission menée en 2021 par Stéphane Travert. Notre groupe soutiendra les amendements qui visent cet objectif et espère qu’ils recevront un avis favorable du rapporteur.

On peut s’interroger sur les objectifs de l’article 2. Il est surprenant que le rôle et le positionnement de l’Anses soient à ce point mis en question, dans la mesure où l’appui de cette autorité scientifique indépendante est indispensable. Ne pouvant accepter que la science soit, d’une certaine manière, placée sous la tutelle du politique, nous avons déposé un amendement visant à supprimer la partie du texte relative à l’Anses et aux priorités d’usage. En revanche, nous proposons de renforcer le rôle du comité des solutions, lancé il y a un an par les ministres Marc Fesneau et Agnès Pannier-Runacher, en lui donnant corps juridiquement dans cet article.

Nous sommes aussi, pour une majorité d’entre nous, favorables à la réautorisation de l’acétamipride dans le cadre dérogatoire de droit commun défini par le Sénat. Nous soutiendrons la limitation dans le temps de cette dérogation, telle que vous la proposez, monsieur le rapporteur. Nos propositions sont cohérentes avec le principe « pas d’interdiction sans solution » adopté dans la LOA. En réautorisant ce produit, nous mettrions fin à une surtransposition qui empêche nos agriculteurs de disposer des mêmes conditions de traitement que leurs homologues européens. En effet, les études scientifiques de l’Efsa (ou AESA, Autorité européenne de sécurité des aliments) ont conduit à renouveler l’autorisation d’usage de cette molécule à l’échelle européenne jusqu’en 2033.

Nous sommes également favorables aux mesures d’assouplissement des procédures relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) prévues à l’article 3, tel qu’il a été adopté au Sénat.

Nous regrettons que la commission du développement durable ait supprimé l’article 5, relatif à la gestion de la ressource en eau, qui est un enjeu fondamental pour notre agriculture. Nous proposerons, en vue du débat en séance publique, des amendements de réécriture visant à concilier la préservation du potentiel agricole et celle de la ressource en eau, ainsi qu’à assurer son juste partage.

Cette proposition de loi contient des mesures nécessaires pour améliorer les pratiques de nos agriculteurs. Elle mérite un débat constructif, apaisé, fondé sur la raison scientifique et non l’émotion. Il nous appartient de faire de ce texte un outil utile à notre agriculture et à nos agriculteurs.

M. Julien Dive, rapporteur. Dominique Potier et Stéphane Travert ont enrichi le travail mené en matière de séparation de la vente et du conseil (SVC). La commission d’enquête sur la maîtrise des impacts des produits phytosanitaires avait établi en 2023 que la réforme engagée en la matière avait échoué. Je donnerai un avis favorable sur un certain nombre d’amendements qui visent à aménager le texte et à préserver l’équilibre issu du Sénat.

Je partage pleinement votre volonté de garantir l’autonomie et l’indépendance de l’Anses. La science doit rester la plus libre possible. À cet égard, je suis convaincu de la pertinence du recours à un outil tel que le comité des solutions, pour peu qu’on lui donne une feuille de route et un objectif ; je défendrai un amendement visant à lui conférer une existence légale.

Mme Mathilde Hignet (LFI-NFP). J’aborde l’examen de ce texte en ayant une pensée pour Christian, qui nous a quittés le 10 avril dernier. Je voudrais rendre hommage au combat de cet agriculteur et fils d’agriculteur, emporté par la leucémie, qui est l’une des maladies reconnues comme étant liée aux pesticides. Il y a deux ans, il était venu témoigner à l’Assemblée. Christian se demandait comment il était possible de continuer à faciliter l’utilisation des pesticides alors que le collectif de soutien aux victimes de ces produits, dont il faisait partie, comprenait 120 personnes reconnues comme étant atteintes d’une maladie professionnelle. Il disait souvent que les pesticides avaient bousillé sa vie.

Nous refusons d’être complices d’un système qui bousille la vie des agriculteurs. Non, la productivité ne repose pas sur l’agrandissement des fermes et la libre utilisation des produits phytosanitaires. Oui, les agriculteurs sont usés par des crises successives, mais ce texte est loin de répondre à leurs maux. Détricoter les normes environnementales ne répondra ni à l’insuffisance de la rémunération des agriculteurs, ni à la multiplication des maladies qui touchent les cultures et les élevages, ni au besoin de renouvellement des générations. En revanche, on continuera de rendre malades les gens et les terres. Lorsque les terres ne seront plus fertiles, comment les agriculteurs travailleront-ils ? Lorsqu’ils seront touchés par la maladie après avoir été contraints d’utiliser des pesticides pour répondre aux exigences de rentabilité, que leur direz-vous ?

C’est surtout la qualité des sols, la rusticité, la diversité des semences, la polyculture-élevage, la préservation des zones humides qui aideront l’agriculture à résister au changement climatique. L’agronomie contribue à l’amélioration de la production alimentaire. Toutefois, en ce domaine comme dans d’autres, les affirmations des scientifiques sont systématiquement remises en question lorsqu’elles ne vont pas dans le sens attendu par les multinationales. Relever le seuil des ICPE, revenir sur la réglementation des produits phytosanitaires sont autant de mesures de court terme qui finiront pas détruire l’outil de travail et la santé des agriculteurs.

Ce texte passe à côté de la question centrale. De nombreuses personnes souhaitent s’installer en agriculture mais se heurtent à des difficultés telles que l’accaparement des terres par quelques-uns et la mise en avant d’un modèle dans lequel la diversité des cultures, la polyculture-élevage, le bio ou encore l’installation en collectif sont parfois mal vus. Ces pratiques sont pourtant sollicitées par les personnes non issues du milieu agricole, qui représentent 60 % des candidats à l’installation.

Ce texte témoigne de la volonté d’homogénéiser l’agriculture pour entrer dans le moule voulu par l’agro-industrie. Ceux qui dirigent l’agriculture d’en haut ne veulent surtout pas changer de système. Sous couvert de défendre les agriculteurs et les agricultrices, ceux-là protègent avant tout leurs profits. Les multinationales continuent de faire ce qu’elles veulent, tandis que les pouvoirs publics détournent le regard.

Par ce texte, vous répondez aux injonctions de l’agro-industrie et de l’agrochimie, qui n’ont que faire des agriculteurs comme Christian. Nous porterons la voix de la majorité agricole silencieuse, qui est confrontée avant tout à des contraintes économiques.

M. Julien Dive, rapporteur. Nous pouvons tous nommer, dans nos circonscriptions, des agriculteurs qui ont été emportés par la maladie ou qui ont mis fin à leurs jours. Les agriculteurs sont à bout, du fait d’une concurrence déloyale – dont le législateur est en partie responsable – qui les étouffe et contre laquelle ils ne peuvent plus rien. Personne ne remet en cause la nécessité de réduire les produits phytosanitaires mais il faut aussi permettre à des filières qui se trouvent dans une impasse – pas seulement sur le plan économique – de retrouver un certain équilibre. En tant que législateur, nous avons le choix : soit nous les abandonnons, avec les conséquences que cela implique, soit nous les accompagnons pour leur permettre de rivaliser avec la concurrence.

M. Dominique Potier (SOC). Dans le meilleur des mondes, on aurait eu le courage de bâtir une loi qui lève véritablement les entraves à la régulation du foncier, pour permettre le renouvellement des générations, une loi qui prépare le partage de la valeur, lutte contre les concurrences déloyales et alloue les moyens publics plus justement. Nous devrions parler du plan stratégique national (PSN), qui doit être révisé. Nous devrions évoquer l’atténuation des effets du dérèglement climatique et l’adaptation à ce dernier. La falaise démographique et le mur climatique sont deux questions essentielles pour la productivité et l’avenir de l’agriculture.

Il nous est proposé un récit aux accents de contre-révolution culturelle qui est largement instrumentalisé par son auteur, le sénateur Laurent Duplomb, et qui exacerbe les tensions entre le monde agricole et le reste de la société. Pour le groupe Socialistes, il est impératif de s’inscrire dans une logique de réconciliation si l’on veut que l’agriculture remplisse ses missions. Nous prenons au sérieux les questions soulevées par la proposition de loi, telles que l’entrée de gamme, la maîtrise des produits phytosanitaires ou la politique publique dans le domaine de l’eau, mais nous estimons que les solutions proposées ne sont pas les bonnes, ce qui nous conduira à nous y opposer ou à vous proposer de les amender.

Pour nous, qui sommes les auteurs de la loi de 2014, dont l’un des objets était d’affirmer l’autonomie de la science, il est impératif qu’aucune influence – politique ou économique – n’entrave la définition du bien commun et de la sécurité. Nous veillerons à ce que cette ligne rouge ne soit pas franchie. Je salue l’évolution de la position du rapporteur, qui, contre vents et marées, défend des mesures qui s’écartent des dispositions initiales et de celles proposées par le ministère de l’agriculture.

S’agissant des néonicotinoïdes, nous suivrons la même logique, en nous en tenant aux enseignements de la science, rien que la science, et en faisant donc abstraction de la dictature de l’opinion et du marché – pour déterminer si ces produits sont ou non toxiques.

Nous sommes clairement opposés au fait qu’une loi agricole traite de la gestion de l’eau. En effet, les solutions passeront par le partage territorial de l’eau. L’agriculture devra trouver sa place, dans ce cadre, pour retirer les bénéfices d’une nouvelle politique de l’eau. Il serait totalement contre-productif, y compris pour le monde agricole, de vouloir régir cette ressource sur nos territoires en partant seulement de l’agriculture.

En matière d’ICPE, nous nous inscrivons dans une logique d’ouverture. À nos yeux, la taille des fermes importe peu : il convient surtout de savoir qui les dirige. Nous défendons une agriculture d’entrepreneurs, de paysans, et non de firmes et de salariés. Nous serons attentifs à ce que ces régimes d’autorisation, qui pourraient légèrement évoluer, prennent en compte la question des actifs et de la transparence des groupements agricoles d’exploitation en commun (Gaec).

M. Julien Dive, rapporteur. Je souscris à vos propos concernant le partage de la valeur, le foncier et le PSN. Nous aurons à nous pencher sur la programmation de la prochaine politique agricole commune (PAC), sujet sur lequel nous avons commencé à travailler, avec Benoît Biteau. Nous réclamions, il y a un an, une grande loi d’orientation agricole comportant un plan de programmation ; malheureusement, les sujets que nous sommes amenés à examiner sont un peu saucissonnés.

La proposition de loi traite d’un certain nombre d’entraves auxquelles se heurte l’agriculture ; je suis convaincu qu’il nous faudra en aborder d’autres, ce que nous n’avons pas pu faire dans le cadre de ce texte compte tenu de l’irrecevabilité au titre de l’article 45 de la Constitution.

Nous reviendrons sur les ICPE à l’occasion de l’examen de l’article 3 ; je prêterai une oreille attentive à vos propositions.

M. Guillaume Lepers (DR). Depuis des années, notre agriculture est à bout de souffle. Cernée par des normes toujours plus complexes, paralysée par des surtranspositions, concurrencée de manière déloyale, elle se bat pour sa survie. Cette proposition de loi adoptée par le Sénat n’est pas seulement attendue : elle est vitale pour un monde agricole à bout de nerfs, au bord de la rupture.

Nous tous, ici, avons été à l’écoute des agriculteurs lors de la crise de 2024. Il nous revient, chers collègues, d’apporter les réponses qui donneront à nos agriculteurs la liberté de faire leur métier, c’est-à-dire de nous nourrir.

Cette proposition de loi est, d’abord, un texte de responsabilité qui réintroduit de la cohérence dans un système devenu absurde. Trop souvent, la France va au-delà des normes européennes, pénalisant ses propres producteurs. En matière phytosanitaire, l’aberration est criante : nos vergers et nos champs sont dévastés pendant que déferlent des produits étrangers traités au moyen de substances que nous interdisons. Cette concurrence déloyale est insupportable : en ce qui concerne l’acétamipride, rien ne la justifie. L’article 2 n’est pas un retour en arrière, dans la mesure où il propose une dérogation encadrée, ciblée pour sortir de véritables impasses sanitaires. C’est une avancée indispensable pour sauver nos filières et notre souveraineté alimentaire.

C’est aussi un texte pragmatique qui corrige les effets contre-productifs de la loi Egalim, notamment sur la séparation entre vente et conseil phytosanitaire, laquelle a affaibli le conseil de terrain. Nous devons cesser de surréglementer et d’affaiblir nos agriculteurs.

C’est, enfin, un texte de compétitivité et d’équité, qui allège les procédures d’élevage, simplifie le régime des ICPE, encourage l’assurance récolte pour les prairies – autant de mesures concrètes ancrées dans la réalité du terrain.

Nous devons tout faire pour harmoniser nos règles avec celles de nos voisins ; nous devons lever les freins injustifiés qui tuent la compétitivité et bloquent le renouvellement des générations et la modernisation des exploitations. Notre groupe défendra des amendements en ce sens.

Ce texte ne sacrifie en rien les exigences environnementales. Il les rend simplement compatibles avec la réalité. Notre agriculture ne peut plus se contenter de grands principes. Elle n’a plus besoin de compassion, mais de solutions. Il est temps de dépasser les postures idéologiques. La question qui nous est posée est grave : voulons-nous qu’il y ait encore, demain, une agriculture française ? Ce débat mérite mieux que des clivages figés. Il nous appelle à l’écoute, à l’ouverture et au courage politique.

Pour l’ensemble de ces raisons, le groupe Droite républicaine votera avec force pour ce texte. Nous serons toujours aux côtés des agriculteurs pour défendre une agriculture libre, compétitive, respectée et fière.

M. Julien Dive, rapporteur. J’ai eu l’occasion de constater que, dans votre département du Lot-et-Garonne, la filière de la noisette était dans l’impasse, notamment du fait des dégâts causés par la punaise diabolique. La production de noisettes, qui s’étend sur 7 000 à 8 000 hectares à l’échelle nationale, est insuffisante, ce qui rend nécessaire le recours aux importations. De surcroît, la filière n’arrive plus à faire face à la concurrence déloyale de producteurs étrangers qui utilisent des substances interdites en Europe. L’article 2, qui fait l’objet d’un certain nombre d’amendements, vise à déroger – sous réserve du respect de plusieurs conditions – à l’interdiction d’usage des produits contenant des substances de la famille des néonicotinoïdes.

M. Benoît Biteau (EcoS). Je n’irai pas par quatre chemins : le texte que vous nous proposez est un agrégat d’idées démagogues qui, après avoir tourné le dos à l’agriculture familiale et paysanne, cherchent à sacrifier la santé publique, la science et la biodiversité pour donner l’illusion de répondre aux problèmes des agriculteurs.

Ce texte vise prétendument à lever les contraintes de l’exercice du métier d’agriculteur. Mais de quelles contraintes parle-t-on ? De celles qui ont conduit les agriculteurs à se mobiliser, il y a un peu plus d’un an ? Ce texte permettra-t-il aux agriculteurs de vivre de leur travail ? Non. Il ne propose rien sur le revenu, alors que c’était la première revendication des agriculteurs. Permettra-t-il de désendetter les fermes ? Non. Protégera-t-il les agriculteurs de la concurrence internationale déloyale ? Non. Leur donnera-t-il davantage de marges de manœuvre en tant que chefs d’entreprise ? Non. Ils resteront soumis aux pressions du marché international.

En réalité, les auteurs de ce texte n’ont rien à proposer aux agriculteurs. Il ne s’agit que d’une vaste entreprise de communication désignant les prétendus ennemis de l’agriculture. Le premier d’entre eux est la science, parce qu’elle propose d’utiliser moins de pesticides, voire aucun, et d’écarter du marché les produits dangereux.

Le deuxième ennemi est la santé publique. Le projet de relégation de l’Anses au rang d’organe consultatif est un véritable scandale. Comment les auteurs de ce texte expliqueront-ils à des personnes atteintes de cancer qu’on n’interdit pas les pesticides dangereux qui les ont rendues malades, quand bien même l’Agence le recommande ? C’est insupportable.

Enfin, le troisième ennemi est la biodiversité. Plus de 60 % des insectes volants ont disparu entre 2021 et 2024 : que vous faut-il de plus pour comprendre que nous sommes entrés dans la sixième extinction de masse et que sans biodiversité, il n’y aura pas d’agriculture ? Ce qui menace réellement la souveraineté alimentaire, et donc le revenu des agriculteurs, ce sont le dérèglement climatique et l’effondrement de la biodiversité. Alors que la science, l’agronomie et le principe de précaution devraient être notre seule boussole, ce texte propose de les reléguer au rang d’opinions parmi d’autres ; alors que les questions de santé publique et de biodiversité devraient nous rassembler, il soutient une agro-industrie qui s’oppose à la santé et à la biodiversité, sans apporter la moindre réponse aux problèmes des agriculteurs.

Pour notre groupe, ce texte est nul et non avenu, un coup de com’ stérile et dangereux que nous devrions refuser en bloc. Nous espérons qu’il subira le même sort dans notre commission qu’en commission du développement durable où, la semaine dernière, la majorité d’entre nous a voté la suppression de cinq articles sur huit.

Pour conclure, je me joins à Mathilde Hignet dans son hommage à Christian, et je salue la mémoire de mon ami Yannick, premier malade professionnel décédé à cause des pesticides, qui avait dit : « J’espère que je n’ai tué personne. »

M. Julien Dive, rapporteur. Monsieur le député, je n’en attendais pas moins de vous. Nous avons des divergences, c’est incontestable, mais la condition du débat est de les respecter. Concernant la biodiversité, vous vous focalisez sur l’article 2. Or, le texte prévoit de réautoriser une substance par dérogation pour seulement 7 % des surfaces qui, avant la loi Pompili, étaient traitées avec des néonicotinoïdes. De plus, cela ne concernera que des filières en situation d’impasse, et non l’intégralité des filières.

M. Pascal Lecamp (Dem). Le soutien que nous devons aux agriculteurs ne peut pas être passif : il s’agit, avec eux, de préparer l’avenir. L’urgence du dérèglement climatique et de la préservation de notre souveraineté alimentaire impose des transitions. Ce n’est pas un slogan, mais une nécessité : nous devons adapter nos systèmes de production, préserver la biodiversité, protéger les sols, les ressources en eau et la santé. C’est à ces conditions seulement que nous pourrons continuer de produire une alimentation de qualité, en quantité suffisante pour assurer notre souveraineté.

Avec mes collègues démocrates, nous regrettons la manière dont cette proposition de loi aborde des sujets pourtant essentiels, quelques mois à peine après l’adoption de la LOA. On ne prétend pas réformer le stockage de l’eau, l’usage des produits phytosanitaires, la méthode de travail de l’Anses, le droit de l’environnement et celui des installations classées sans étude d’impact, sans consultation, sans données.

« Produire », « quantités », « protéger l’environnement » ne sont pas des gros mots, pas plus que l’équilibre, la nuance ou le consensus. À cet égard, la proposition de loi, même si le Sénat en a réécrit de nombreuses dispositions, soulève des interrogations. Ce n’est pas rendre service aux agriculteurs que de les enfermer sans cesse dans une logique d’opposition aux exigences environnementales, aux attentes croissantes et légitimes d’une partie de la population. Il est possible de faire des choix politiques et de permettre des avancées concrètes pour l’agriculture sans rechercher un bouc émissaire.

C’est cette ligne que nous tenterons de défendre, article après article, avec des principes clairs : pas de souveraineté alimentaire possible sans assumer des transitions ; la science comme boussole, l’Europe comme cadre ; la conviction que l’avenir de notre agriculture ne se construit pas dans la caricature ou en opposition aux attentes des Français.

Nous ferons des propositions complémentaires concernant la séparation de la vente et du conseil ainsi que la mise en place d’un conseil stratégique global obligatoire, sur la base des conclusions du rapport Travert-Potier. Nous serons en revanche très réservés envers ce qui remettrait en cause l’expertise scientifique, qui doit éclairer la décision publique, en réaffirmant le rôle crucial de référence de l’Anses.

Mon collègue Éric Martineau défendra un amendement pour encadrer davantage la réintroduction limitée de l’acétamipride afin d’apporter une réponse aux filières noisettes et pommes. En assumant de dire la vérité à nos agriculteurs, c’est bien vers une baisse de l’utilisation des produits phytosanitaires que nous nous dirigeons. Notre groupe n’est pas unanime sur le sujet mais nous partageons tous la volonté de nous interroger sur la définition de la situation d’impasse, qui est un sujet essentiel.

Apprenons de nos erreurs et préparons l’avenir à travers la recherche d’alternatives. C’est à la science que nous devons faire confiance. Nous soutiendrons l’élevage en proposant des simplifications à la loi « industrie verte », en particulier pour les ICPE, en vue de la révision de la directive IED.

Enfin, nous ne pouvons accepter la remise en cause de la hiérarchie des usages de l’eau, qui pose de vraies difficultés constitutionnelles. Des pistes existent en revanche pour le financement d’ouvrages hydrauliques vertueux, qui permettraient de résoudre les difficultés actuelles liées à la définition des cours d’eau.

Monsieur le rapporteur, nous vous savons acteur de nombreux compromis ; nous serons attentifs aux propositions constructives que vous nous ferez.

M. Julien Dive, rapporteur. Lorsqu’il s’est agi d’interdire les néonicotinoïdes, en 2016, aucune étude d’impact n’a analysé les conséquences du report sur des alternatives plus nocives – l’Anses a d’ailleurs alerté sur certaines d’entre elles. C’est la raison pour laquelle nous en débattons aujourd’hui.

La recherche d’un compromis, d’un point d’équilibre est ce qui me guide depuis le départ, tant lors des auditions que de l’examen des amendements. Je compte bien poursuivre dans cette voie lors des débats en séance.

M. Henri Alfandari (HOR). Les agriculteurs expriment depuis longtemps un épuisement, un malaise profond et durable auquel nous devons répondre avec lucidité et pragmatisme. Soyons clairs : la proposition de loi initiale, déposée au Sénat, comportait des dispositions qui soulevaient de réelles interrogations, notamment sur la protection de l’environnement, la sécurité sanitaire ou encore l’indépendance de l’expertise scientifique. Les débats ont été nourris et parfois vifs. Le texte transmis à l’Assemblée nationale a cependant été profondément retravaillé. Plusieurs dispositions ont été corrigées, précisées ou entièrement réécrites : quatre des six articles d’origine ont été revus en profondeur ; deux nouveaux articles ont été introduits, à l’initiative du Gouvernement. Ce travail parlementaire exigeant a permis de bâtir un compromis solide, entre le soutien nécessaire au monde agricole et la protection de la biodiversité, dans le respect de nos responsabilités environnementales.

Ce texte n’oppose pas agriculture et environnement. Il complète utilement la LOA récemment promulguée, en s’attaquant à des surtranspositions et surréglementations bien identifiées. Il cible des blocages concrets, notamment dans les domaines de la protection des cultures, des projets d’élevage, de la gestion de l’eau, ou encore des modalités de contrôle des exploitations. Le groupe Horizons & indépendants le considère satisfaisant en l’état. Nous veillerons à préserver cet équilibre, sans surenchère ni recul.

M. Julien Dive, rapporteur. Je souscris à vos propos. Il sera toujours possible d’apporter des améliorations, afin de rassurer les collègues qui s’interrogent, notamment sur l’article 2.

M. David Taupiac (LIOT). Le désir de simplification exprimé par les agriculteurs en janvier 2024 est légitime, de même qu’il est normal que le législateur fasse en sorte d’y répondre. Après tout, le travail des agriculteurs est de cultiver la terre, pas de composer avec un cadre normatif trop lourd.

Nous ne pouvons pas pour autant laisser croire que cette proposition de loi répondra à tous les maux. Ce n’est pas elle qui mettra fin aux distorsions de concurrence, pas plus qu’elle ne répondra aux enjeux relatifs aux revenus agricoles ni à la question de l’accès à la terre. Nous n’approuvons pas non plus son postulat de départ : la transition agricole et les mesures de protection de l’environnement ne riment pas nécessairement avec la perte de souveraineté alimentaire.

Si nous partageons la volonté de ses auteurs d’alléger les charges administratives et réglementaires qui pèsent sur les agriculteurs, nous sommes sceptiques quant à certaines de ses mesures. C’est le cas notamment de la révision du mode de fonctionnement de l’Anses, qui complexifie la procédure d’instruction et place l’institution sous pression économique. Faut-il rappeler que le rôle premier de l’agence est de préserver notre santé et notre environnement ? Remettre en question son indépendance, c’est nuire à sa légitimité et à sa capacité de nous protéger.

D’autres dispositions mériteraient d’être retravaillées pour offrir davantage de garanties à ceux qui, comme moi, sont attachés à la défense de l’environnement. Ce texte propose de revenir sur la séparation de la vente et du conseil en matière de produits phytosanitaires, qui posait des difficultés structurelles. Il faudra cependant établir une séparation opérationnelle pour qu’une même personne ne puisse pas à la fois vendre des pesticides et établir des conseils pour réduire leurs usages, ce qui constituerait un risque de conflit d’intérêts bien trop évident.

S’agissant de l’acétamipride, seule substance concernée par la réautorisation, nous appelons le Gouvernement à négocier une évolution de la législation communautaire pour avancer vers une interdiction généralisée à l’échelle européenne. Cela éviterait qu’une décision individuelle française place les producteurs dans des situations d’impasse, une concurrence déloyale qui mettrait en difficulté nos filières.

En ce qui concerne les élevages, le texte procède à une simplification des procédures de consultation. Nous n’y sommes pas opposés par principe. Encore faut-il que cela concerne exclusivement les élevages et non l’ensemble des installations industrielles, comme le propose le texte.

Convaincus qu’une loi favorable aux agriculteurs n’est pas, par nature, défavorable à l’environnement, nous défendrons des amendements pour revenir à un texte plus équilibré.

M. Julien Dive, rapporteur. Je suis d’accord avec vous : ce texte ne réglera pas tous les problèmes de l’agriculture. Il permettra de lever certaines contraintes mais n’a pas vocation à tout révolutionner. Les manifestations du monde agricole, l’an dernier, ont rappelé que le problème principal était le revenu. Celui-ci, qui se fonde sur les volumes, supporte des charges liées aux formalités administratives et aux normes, dont nous ne sommes pas toujours responsables, et subit la pression exercée par la concurrence, parfois déloyale. C’est un point que nous avons essayé de traiter dans les différentes lois Egalim. Je formule le vœu que nous en débattions lors du futur débat sur Egalim 4.

M. Julien Brugerolles (GDR). Il n’y a pas besoin d’aller beaucoup plus loin que le titre pour comprendre la tromperie sur la marchandise que constitue ce texte. Quand ils se sont mobilisés cet hiver, les agriculteurs ne réclamaient pas seulement moins de tracasseries administratives ou l’assouplissement des contrôles réglementaires : ils demandaient d’abord de pouvoir vivre décemment de leur travail et de mettre un terme à la concurrence déloyale des produits qui ne respectent pas nos standards sociaux et environnementaux. Ils demandaient aussi à ne pas être laissés seuls face aux aléas climatiques, sanitaires et environnementaux qui, eux, sont de plus en plus contraignants.

Prendre à bras-le-corps les difficultés des agriculteurs aurait nécessité d’ouvrir en grand le débat sur l’insécurité économique à laquelle ils font face en matière de prix de vente de leur production, de revenus et de partage de la valeur ajoutée. Prendre à bras-le-corps les menaces qui pèsent sur la pérennité des exploitations aurait exigé de travailler au plus vite à la mise en place d’un régime public de prévention, d’adaptation et d’assurance pour faire face à la fois aux aléas climatiques, environnementaux et sanitaires. Nous défendons depuis longtemps un tel un régime public, couvrant toutes les exploitations sans exception, et non pas seulement celles ayant la capacité de souscrire une assurance multirisque climatique.

Or, le texte que nous examinons ne répond pas à ces priorités. Il est tout entier porté par l’idée que pour venir en aide aux agriculteurs, il faudrait accentuer la déréglementation et revenir sur les normes, qui sont pourtant notre seule protection contre les concurrences déloyales. Je suis convaincu que plus nous alignerons à la baisse nos exigences sur celles des pays moins-disants – qu’ils soient membres de l’Union européenne ou pays tiers –, moins nous aurons d’arguments, de poids et de force pour protéger notre agriculture. Le cercle vicieux du moins-disant, c’est la fuite en avant vers une dévalorisation des productions agricoles. Ceux qui captent déjà l’essentiel de la valeur pourront ainsi continuer librement à mettre en concurrence les producteurs nationaux avec ceux des pays tiers et à exercer une pression à la baisse sur les prix d’achat pour accroître leurs marges.

Moins de deux mois après l’adoption de la loi dite d’orientation agricole – loi sans orientation ni programmation –, nous examinons un texte qui traduit la même volonté de taire les grands enjeux qui pèsent réellement sur la durabilité de nos systèmes et de nos structures agricoles. Dans sa rédaction initiale, le texte comportait de très graves reculs environnementaux et en matière de santé publique. Le travail de modération accompli par le Gouvernement en séance au Sénat a certes permis d’en limiter les dispositions les plus inquiétantes. Toutefois, le texte comporte toujours des reculs majeurs inacceptables : la remise en cause de l’indépendance de l’Anses, l’assouplissement des procédures environnementales pour les plus grosses structures agricoles, l’obstination à vouloir imposer une gestion de l’eau spécifique aux usages agricoles plutôt que de développer une gestion publique multi-usage partagée et concertée à l’échelle des bassins versants.

M. Julien Dive, rapporteur. Pour un agriculteur, vivre du fruit de son travail implique de vendre sa production au prix juste. Certes, la proposition de loi ne supprime pas toutes les entraves mais elle apporte des compléments sur ce sujet. Nous ne sommes pas dans une économie administrée qui fixerait un prix – peut-être est-ce votre vœu mais ce n’est pas le mien, ni celui de nombre de députés. Il faut savoir accepter le monde dans lequel nous vivons. Nous sommes là pour poser des garde-fous, comme nous l’avons fait par exemple dans la loi Egalim 2 avec la sanctuarisation de la part de matière première agricole. C’est de cette façon que nous parviendrons à préserver le prix juste.

M. Alexandre Allegret-Pilot (UDR). L’ensemble des filières dénoncent constamment les surtranspositions des normes environnementales européennes et appellent à simplifier les lourdeurs administratives. Cette loi est donc très attendue par les agriculteurs, notamment par les arboriculteurs dans la pomme, dans la cerise, dans la fraise, dans la noisette – tous sont aux abois. Se pose une question de rendement et de compétitivité-coût. Voici donc une énième loi agricole, loi que nous soutiendrons dans sa dimension de simplification et d’allégement des normes.

Toutefois, cette loi risque de ne pas porter ses fruits. L’article 2 initial revenait sur l’interdiction générale des néonicotinoïdes pour ne conserver que celle concernant les produits dont la nocivité a été démontrée. Cet article a été détricoté en commission du développement durable, enlevant tout espoir de lutte contre le puceron cendré et la punaise diabolique pour de nombreux agriculteurs, qui subissent ainsi une perte de production de 20 % à 30 %. Dans ces conditions, il est impossible de lutter face aux importations de fruits étrangers.

En l’état des connaissances, interdire dogmatiquement toute utilisation d’acétamipride, même fortement encadrée – elle ne concernerait que 7 % des surfaces anciennement traitées –, est par définition une surtransposition. C’est donc contraire à l’objectif du texte.

Pour mémoire, l’esprit n’est pas de réintroduire les néonicotinoïdes, interdits au niveau européen : l’acétamipride étant autorisé par l’Union européenne au moins jusqu’en 2033, l’introduction proposée est limitée. Une interdiction en France ne serait légitime que sous réserve d’une interdiction dans les pays concurrents, au minimum dans l’Union européenne.

À l’UDR, nous avons plusieurs lignes directrices en la matière : la science doit l’emporter sur la croyance, le réalisme sur l’utopisme ; pas d’interdiction sans solution, principe qu’il s’agit de mettre en œuvre plutôt que de répéter sans l’appliquer ; dans un marché commun, laver plus blanc que blanc ne mène qu’à la mort lente et programmée de nos agriculteurs sous l’effet d’une concurrence que nous rendons nous-mêmes déloyale. Nous voterons donc pour rétablir cette proposition de loi dans une version plus proche de sa mouture – ou bouture – initiale.

M. Julien Dive, rapporteur. Entre ceux qui disent que le texte ne va pas assez loin et ceux qui affirment le contraire, il y a un équilibre à trouver. Nous pourrions y tendre avec ce qui a été négocié au Sénat et ce sur quoi nous discuterons en commission, en séance et en commission mixte paritaire. Je suis peut-être plus optimiste en entendant les différentes interventions, notamment celles selon lesquelles le texte n’irait pas assez loin.

Cela étant, je vous rejoins sur la question de la science : celle-ci doit conserver la plus grande autonomie possible, sans interférence et sans ingérence. Tel est l’objet des amendements que j’ai déposés à l’article 2, qui visent à rendre le pouvoir de décision sur les attributions et les retraits d’AMM à la seule Anses.

Mme la présidente Aurélie Trouvé. Nous en venons aux questions des autres députés.

Mme Anne-Laure Blin (DR). Après les manifestations de l’année dernière et les intentions affichées dans le projet de loi d’orientation agricole, le moment est venu de concrétiser les promesses faites aux agriculteurs. Oui, il faut simplifier les procédures, arrêter la surtransposition des normes, assainir les relations avec l’administration, aborder la question du stockage des lots et, évidemment, celle des produits phytosanitaires. Ce texte n’est pas une régression environnementale, parce que nos agriculteurs sont les premiers protecteurs de l’environnement. Voici l’occasion de leur donner tous les moyens pour restaurer notre souveraineté agricole et semencière. Gardons ce cap !

Mme Delphine Batho (EcoS). Monsieur le rapporteur, à la demande de notre groupe, vous avez bien voulu auditionner des scientifiques. L’un d’entre eux vous a dit que l’on constatait des pertes de rendement des cultures de 5 à 80 % en raison de l’effondrement des pollinisateurs. L’accélération du changement climatique, dont l’agriculture est la première victime en France, et l’extinction de la biodiversité, notamment à cause des pesticides, menacent à court terme notre sécurité alimentaire. Qui plus est, des forces obscurantistes mènent des attaques contre la science. La France doit-elle s’inspirer du trumpisme et remettre en cause l’Anses ? Non. Aussi allons-nous combattre ce texte en bloc, article par article, amendement par amendement.

M. Julien Dive, rapporteur. La science doit rester indépendante, sans quoi on finira par juger les molécules au gré des bourses politiques. J’ai déposé des amendements en ce sens.

L’un des scientifiques de la liste que vous et Benoît Biteau m’aviez transmise a en effet tenu ces propos sans donner plus de détails toutefois sur les cultures étudiées. J’ai insisté sur le fait que des molécules pouvaient être responsables de la réduction du nombre des pollinisateurs. Cependant, le sujet de l’acétamipride ne concerne pas les cultures mellifères et des amendements ont été déposés pour que cela continue.

M. Dominique Potier (SOC). Il n’y a pas les partisans de la productivité et ceux de la non-productivité. C’est bien au nom de la productivité que nous défendons la protection de l’environnement et des écosystèmes, qui est la condition même de notre survie et de notre capacité à produire demain.

Lors de notre réunion de groupe, ce matin, certains ont exprimé les pressions parfois vives dont ils font l’objet. Il est important que les députés, d’où qu’ils viennent, puissent, en totale sérénité, avec la science et en conscience, délibérer en vue du bien commun, sans qu’aucune menace pèse sur eux.

M. Julien Dive, rapporteur. Nous avons tous reçu des dizaines de milliers de mails pré-écrits. Nous avons aussi subi d’autres pressions sur d’autres textes. Il suffit de prendre le recul nécessaire et de rester froids dans nos décisions.

M. Thierry Benoit (HOR). J’ai eu le sentiment que l’auteur de la proposition de loi voulait régler des comptes avec une certaine forme d’agriculture, notamment l’agriculture bio. Il s’est attaqué de front à l’Anses et à l’Agence bio. Or, l’agriculture conventionnelle a besoin de l’agriculture bio pour évoluer, pour assurer sa transition, et l’agriculture bio ne peut exister que s’il y a une agriculture conventionnelle performante en France et en Europe. Nous devons réconcilier les deux, pour que l’agriculture française soit performante et ne pas décevoir les agriculteurs qui se sont mobilisés pendant l’hiver 2023-2024.

M. Julien Dive, rapporteur. J’ai publié une déclaration officielle sur la préservation de l’Agence bio dans le dernier projet de loi de finances. Nous sommes à l’Assemblée nationale et je n’ai, pour ma part, de comptes à régler avec personne. Je cherche seulement des solutions pour le monde agricole. Je suis pleinement d’accord avec vous : trouvons un équilibre entre le bio et le conventionnel.

M. Stéphane Travert (EPR). Entre la radicalité du texte de départ et celle qui pourrait s’exprimer à l’occasion de notre examen, nous pourrons trouver les compromis nécessaires pour que chaque modèle agricole, qu’il convient de ne pas opposer entre eux, trouve des solutions. Les propositions du rapporteur vont dans ce sens et nous en soutiendrons une grande partie.

En 2018, dans la loi Egalim, nous avions instauré une séparation capitalistique entre la vente et le conseil en matière de produits phytopharmaceutiques. Les missions que j’ai menées à la fois sur les coopératives avec Fabien Di Filippo et sur le bilan de la séparation de la vente et du conseil avec Dominique Potier nous ont convaincus que le dispositif actuel ne fonctionnait pas bien. Dès lors, il s’agit de corriger les erreurs et les approximations sans revenir sur nos objectifs : réduire l’utilisation des produits phytosanitaires, permettre à notre agriculture de rester compétitive et éviter toute interdiction sans solution.

M. Jean-Pierre Vigier (DR). Ce texte important pour notre souveraineté alimentaire est très attendu par nos agriculteurs. Il simplifie certaines démarches et corrige plusieurs surtranspositions. Trop souvent, nos agriculteurs font face à des règles plus lourdes qu’ailleurs en Europe. Alléger ces procédures, c’est sécuriser les projets et préserver notre modèle agricole. Je souhaite que l’article 5 soit rétabli dans sa version originelle en séance car il facilite la gestion de l’eau, en soutenant des projets de stockage et en garantissant l’accès à la ressource, notamment pour abreuver les animaux. Monsieur le rapporteur, êtes-vous favorable au relèvement des seuils ICPE pour les porcins et les volailles, alors que la France est plus stricte que l’Europe ? Quant aux bovins, pour lesquels il n’existe aucun seuil européen, seriez-vous favorable à une revalorisation des seuils français pour maintenir une production en phase avec notre consommation ?

M. Julien Dive, rapporteur. Plusieurs amendements ont été déposés sur ce sujet à l’article 3 et j’y suis évidemment favorable. En effet, la question se pose dès lors que nous sommes importateurs nets d’un certain nombre de denrées, notamment la volaille, face à une forte concurrence. La loi « industrie verte », en modifiant la procédure d’autorisation environnementale pour les ICPE, a embarqué le monde agricole dans une mauvaise voie.

Mme Mélanie Thomin (SOC). Le texte que nous nous apprêtons à examiner sera sans doute une belle occasion de faire l’inventaire de ce que la loi d’orientation agricole n’a pas pu traiter, malgré toute l’ambition affichée pour répondre à la crise. Lors de mes discussions avec le monde agricole sur la proposition de loi Duplomb, on m’a dit qu’il s’agissait d’une sorte de voiture-balai. L’examen sera aussi l’occasion de débattre des textes indispensables à inscrire à notre ordre du jour pour traiter correctement de l’élevage ou des grandes lois foncières attendues par le monde agricole.

M. Julien Dive, rapporteur. Ce texte ne suffira pas non plus à faire l’inventaire de ce qui ne va pas en agriculture. Nous aurons peut-être l’occasion de revenir sur plusieurs points, le foncier ou les relations commerciales. Mais ce n’est en rien une voiture-balai.

M. Benoît Biteau (EcoS). Le débat n’est pas binaire entre la deltaméthrine ou l’acétamipride, qui sont autant d’impasses. Il y a une troisième voie, convoquant l’agronomie et les équilibres naturels, les solutions fondées sur la nature, qui permet d’apporter des réponses particulièrement efficaces, d’autant plus quand on parle de souveraineté alimentaire. Écoutez des scientifiques, comme Philippe Grandcolas ou Vincent Bretagnolle, qui nous disent qu’à force d’utiliser des pesticides, l’effondrement des populations de pollinisateurs est tel que les fleurs ne sont plus visitées et que l’on a du mal à produire des grains, des fruits et des légumes.

Mme Justine Gruet (DR). Beaucoup de choses ont été dites sur les contraintes à lever pour faciliter l’exercice du métier d’agriculteur et je ne peux qu’y souscrire. Parmi elles, deux dispositions importantes n’ont malheureusement pas pu être étudiées en commission du développement durable. Un article concernant les injonctions administratives contradictoires avait été voté lors de l’examen de la LOA, avant d’être censuré par le Conseil constitutionnel. Ces hommes et ces femmes qui nous nourrissent sont parfois contraints de choisir entre deux règles incompatibles au risque d’être sanctionnés, alors même qu’ils agissent de bonne foi. Ne soyons, par ailleurs, pas plus royalistes que le roi, en étant les seuls à interdire sans alternative. Enfin, placer l’OFB (Office français de la biodiversité) sous l’autorité du préfet offrirait une meilleure coordination des acteurs sur le terrain. J’espère que nos débats permettront de remédier à des situations incompréhensibles dans le quotidien des agriculteurs.

M. Julien Dive, rapporteur. Je n’ai pas abordé les questions de l’OFB et de l’eau, dans la mesure où elles ne se posent pas au sein de notre commission, compte tenu des travaux de la commission du développement durable dans le cadre de sa délégation au fond, mais cela ne nous empêchera pas d’y revenir en séance.

S’agissant d’une voie alternative, monsieur Biteau, je crois que le choix n’est pas binaire en effet. Il faut se demander si ces alternatives sont efficaces, si elles sont abordables et si elles ne nécessitent pas un trop grand nombre de passages. Des alternatives ont été trouvées pour lutter contre la jaunisse de la betterave, grâce au PNRI (plan national de recherche et d’innovation), mais ce n’est pas le cas pour toutes les filières.

M. Hervé de Lépinau (RN). Nous avons conscience que ce texte répond pour partie à ce qui a été de fait une grande convention citoyenne : les manifestations des agriculteurs, qui ont exprimé leur mal-être ainsi que les dangers structurels et économiques pesant sur leurs exploitations. Nous sommes d’accord pour dire que la LOA n’était pas à même de traiter, par définition, des problèmes qui n’étaient pas encore apparus. Nous sommes là pour répondre aux aspirations de nos agriculteurs. Ils nous regardent. Quant à ceux d’entre vous qui ont versé des larmes de crocodile pendant le Salon de l’agriculture en disant : « Je vous ai compris, rassurez-vous, on va s’occuper de votre cas », mais qui vont voter les amendements de suppression et dévitaliser le texte, je pense qu’ils vous attendront au virage une nouvelle fois.

Avant l’article 1er

Amendements identiques CE252 de la commission du développement durable et CE18 de Mme Delphine Batho

Mme Sandrine Le Feur, présidente de la commission du développement durable. Je laisserai Mme Batho défendre cet amendement, qui est le sien en réalité.

Mme Delphine Batho (EcoS). L’amendement vise à remplacer le titre Ier « Mettre fin aux surtranspositions et surréglementations françaises en matière de produits phytosanitaires » par celui-ci « Tirer les conséquences des connaissances scientifiques en matière de pesticides ». En effet, il n’y a pas de surtranposition en cette matière, pour la simple et bonne raison que le règlement est d’application directe. Il prévoit une répartition des compétences entre l’autorisation des substances, à l’échelle de l’Union, et celle des produits, qui relève des États membres.

M. Julien Dive, rapporteur. Avis défavorable. Il ne me paraît pas opportun de modifier l’intitulé du titre Ier avant d’aborder les questions de fond. Du reste, la multiplicité des règlements de l’Union européenne entraîne une surréglementation et une potentielle surtransposition.

Mme Delphine Batho (EcoS). Non, il n’y a pas de surtransposition, à tel point que vous n’expliquez pas cette notion dans votre rapport. L’intitulé d’un titre est censé préciser l’intention du législateur, mais je n’ai pas trouvé dans votre rapport quel problème cette proposition de loi entend régler. Le dispositif de séparation des activités de vente et de conseil en matière de produits phytopharmaceutiques souffre-t-il d’une surtransposition ? Non ! La procédure d’examen, par l’Anses, des demandes d’autorisation de mise sur le marché est-elle alourdie par une surtransposition ? Non ! Les interdictions de produits composés de néonicotinoïdes constituent-elles des surtranspositions ? Non ! Il n’y a rien à transposer, puisque le règlement européen est d’application directe. Il faut donc voter cet amendement.

Mme Anne-Laure Blin (DR). S’il n’y a pas de surtransposition, madame Batho, comment expliquez-vous que soit interdite, sur notre territoire, une substance autorisée partout ailleurs dans l’Union européenne ? Pensez-vous que tous les autres pays veulent intoxiquer et faire mourir leur population, et que nos mesures franco-françaises sont bien plus vertueuses que les leurs ? Ce n’est pas cohérent ! L’agriculture française meurt de la volonté de refaire le monde depuis Paris, sous les ors de la République, en dépit des législations de tous nos voisins. Parmi toutes les mesures que comporte cette proposition de loi, l’article 2 vise clairement à mettre fin à une surtransposition.

M. Dominique Potier (SOC). En toute rigueur, Delphine Batho a raison : les dispositifs qu’elle a évoqués ne dénotent aucune surtransposition. Ils s’inscrivent dans une bataille culturelle : à force de dire que les problèmes viennent de l’environnement, des normes et de la surtransposition, on finit tous par le croire. Il faut remettre les pieds sur terre, regarder les réalités économiques et écologiques en face, et arrêter de faire de l’idéologie ou de la propagande.

Sur ces sujets très techniques, soyons précis : il n’y a pas de substance interdite en France qui serait autorisée dans d’autres pays de l’Union européenne, puisque l’Efsa définit un régime européen. Ce sont les produits qui relèvent de règles nationales. Or, il arrive qu’il y ait un décalage calendaire entre l’interdiction d’une substance par l’agence européenne et l’interdiction des produits correspondants par une agence nationale, ou que des dérogations soient prévues. On ne recourt pas assez aux systèmes permettant d’harmoniser les règles ; nous souhaitons tous les utiliser davantage.

Quoi qu’il en soit, ne racontons pas d’histoires : il n’y a pas de surtransposition en matière d’interdiction des substances. Il faut donc modifier l’intitulé du titre Ier.

M. Loïc Prud’homme (LFI-NFP). Madame Blin, vous nous faites prendre des vessies pour des lanternes en mettant sur le compte de surtranspositions la différence de régime entre les substances actives et les formules commerciales. Contre l’intérêt de l’agriculture française, vous prônez l’alignement sur les autorisations de mise sur le marché les moins-disantes ou les moins vertueuses de toute l’Union européenne. Autrement dit, vous voulez recourir aux pires pesticides autorisés en Europe – aux substances utilisées en Hongrie, par exemple – pour produire plus sale et assurer aux agriculteurs le même niveau de revenu que dans ces pays-là. Dites-le directement, mais ne tournez pas autour du pot en présentant les surtranspositions comme le mal absolu, alors qu’elles n’existent pas !

M. Hervé de Lépinau (RN). Du point de vue strictement juridique, je peux souscrire à l’analyse de Mme Batho, mais il faut alors traiter le cœur du problème. Si nous modifions l’intitulé du titre Ier, nous devrons étudier les conséquences d’une réglementation européenne d’application directe. Les agriculteurs ont clairement dénoncé des interdictions sans solution. Le système juridique actuel crée de fait une concurrence déloyale au sein de l’Union européenne, puisque l’on confie à une agence nationale le soin de se prononcer sur l’autorisation de mise sur le marché de produits déjà autorisés dans les autres pays. Ne tournons pas autour du pot : le fond du problème, c’est que les agriculteurs ne peuvent plus produire certaines denrées, parce qu’ils ne disposent plus des produits pharmaceutiques permettant de lutter contre les nuisibles et les maladies.

M. Julien Dive, rapporteur. Je ne sais pas, monsieur Prud’homme, si certaines autorisations sont moins vertueuses que d’autres au niveau européen. Je vous laisse en juger. Pour ma part, je fais confiance à la science, au niveau français et, par ricochet, au niveau européen. Je me fie donc aux avis de l’Anses, mais également à ceux de l’Efsa. Qu’on le veuille ou non, cette dernière dispose aussi d’un comité scientifique, dont les membres sont renouvelés tous les cinq ans.

Du point de vue juridique, les analyses de Delphine Batho et d’Hervé de Lépinau peuvent s’entendre, même si c’est la loi qui, en 2016, a interdit le recours aux néonicotinoïdes en France. Au niveau européen, ces substances sont restées autorisées, jusqu’à ce que la Commission interdise trois d’entre elles en 2018 puis une quatrième en 2021.

Mme Delphine Batho (EcoS). Nous avons donc eu raison !

M. Julien Dive, rapporteur. Je ne sais pas. Il est facile de dire que l’on a eu raison avant les autres. Pour ma part, je fais confiance à la science : je me réfugie derrière l’avis des scientifiques.

La notion de surtransposition est peut-être discutable : je suis prêt à chercher une nouvelle rédaction de l’intitulé du titre Ier d’ici à la séance. Néanmoins, la formulation que vous nous proposez ne va pas du tout dans le sens des articles 1er et 2. Je maintiens donc mon avis défavorable.

La commission rejette les amendements.

Article 1er : Assouplir le dispositif de la séparation des activités de vente et de conseil en matière de produits phytopharmaceutiques et renforcer le conseil aux agriculteurs

Amendements de suppression CE13 de M. Benoît Biteau et CE359 de M. Loïc Prud’homme

M. Benoît Biteau (EcoS). En permettant aux distributeurs de produits phytopharmaceutiques d’assurer à nouveau des missions de conseil, l’article 1er priverait les agriculteurs des vertus du système de séparation des activités de vente et de conseil. Nous risquerions ainsi de revenir à une logique commerciale fondée sur la promotion des pesticides au détriment de l’intérêt général.

M. Loïc Prud’homme (LFI-NFP). Nous souhaitons également supprimer cet article, qui revient sur une avancée notable de la loi de 2018, bien que cette dernière n’ait pas eu les effets attendus. Nous déplorions à l’époque que l’on reste au milieu du gué, car l’interdiction, pour les distributeurs de produits phytopharmaceutiques, d’assurer des missions de conseil n’était assortie d’aucune solution publique indépendante. Une fois de plus, monsieur le rapporteur, il faut admettre que nous avions malheureusement raison avant les autres. Au prétexte que la loi de 2018 est incomplète, vous préconisez un retour vers le pire ; quant à nous, nous proposons de pousser plus loin la logique et de garantir un conseil agricole désintéressé, indépendant de tous les intérêts économiques et financiers qui, aujourd’hui, prévalent et sabordent le principe de séparation des activités de vente et de conseil.

M. Julien Dive, rapporteur. J’espère ne pas froisser votre ego, monsieur Prud’homme, en disant que vous n’avez pas eu raison avant les autres. Comme je l’ai rappelé tout à l’heure dans mon propos liminaire, ce sujet a été considérablement documenté, tant dans le cadre d’une commission d’enquête parlementaire que par nos collègues Dominique Potier et Stéphane Travert, qui seront peut-être les meilleurs défenseurs de l’article 1er. Nous avons pu constater les limites du principe de séparation des activités de vente et de conseil, qui ont d’ailleurs été confirmées lors des auditions que j’ai menées. On peut notamment déplorer l’insuffisance de la formation et le manque de conseillers de terrain, si bien que le conseil est en réalité donné oralement, « sous le manteau », par les vendeurs. Une suppression de l’article 1er ne résoudrait donc pas le problème, mais l’accentuerait au contraire.

M. Loïc Prud’homme (LFI-NFP). Nous avions effectivement pointé le manque de conseillers indépendants et la nécessité de les former. D’aucuns avaient prédit le développement d’un conseil « sous le manteau », comme vous dites, depuis 2018. Je le répète, il faut pousser plus loin la logique en garantissant un conseil indépendant assuré par des acteurs publics tels que les chambres d’agriculture, comme je l’ai proposé la semaine dernière en commission du développement durable, ou par le réseau des centres d’initiatives pour valoriser l’agriculture et le milieu rural (Civam), qui disposent déjà de conseillers formés en matière de produits phytosanitaires.

M. Benoît Biteau (EcoS). Nous convenons tous de l’efficacité insuffisante du dispositif de séparation des activités de vente et de conseil, mais ne jetons pas le bébé avec l’eau du bain ! Nous devons réformer le système pour qu’il devienne réellement efficace : c’est précisément ce qui permettra de surmonter les difficultés économiques des exploitants, que des conseillers indépendants orienteront vers des pratiques agricoles plus rentables. La confusion des activités de vente et de conseil, au contraire, vise davantage à renflouer les caisses des distributeurs de pesticides que celles des agriculteurs.

Mme Hélène Laporte (RN). Nous voterons évidemment contre ces amendements de suppression, car la fin de la séparation des activités de vente et de conseil en matière d’engrais et de produits phytopharmaceutiques est une mesure de bon sens. Elle résulte d’un constat factuel : cette séparation artificielle de deux activités intimement liées n’a absolument pas conduit à une baisse des ventes d’intrants. Cette situation démontre ce qui relève de l’évidence pour quiconque connaît le monde agricole : si les agriculteurs ont recours à des engrais et à des produits phytosanitaires, ce n’est pas parce qu’ils sont manipulés par des lobbys qui leur vendent des substances inutiles, mais au contraire parce que ces produits sont des auxiliaires bénéfiques et même indispensables pour produire de façon compétitive. Comme à l’accoutumée, les groupes Écologiste et LFI préfèrent l’idéologie à la réalité.

Mme Anne-Laure Blin (DR). La séparation des activités de conseil et de vente est une catastrophe pour les agriculteurs, qui se voient privés d’une expertise précieuse. Les conseils stratégiques à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques (CSP) ayant échoué dans leur mission, les agriculteurs ne bénéficient plus des conseils dont ils auraient tant besoin. Un rapport révèle ainsi que seuls 10 000 conseils stratégiques ont été tenus, alors que près de 250 000 exploitations sont concernées par cette obligation, soit un taux d’atteinte de la cible d’environ 4 %. Selon le rapport d’une mission d’évaluation menée par le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux, ce manque de CSP a empêché trente mille agriculteurs de renouveler leur certiphyto en 2024. Par ailleurs, le prix unitaire d’un conseil stratégique, pourtant censé permettre des économies, se situe entre 500 et 600 euros.

M. Dominique Potier (SOC). Comme mes collègues Biteau et Prud’homme, je suis très favorable à un conseil indépendant qui affranchirait les agriculteurs du conseil commercial, favoriserait la transition agroécologique et pourrait être délivré par trois familles : la puissance publique, dans le cadre d’une sorte de délégation de service public accordée au réseau consulaire ; les organismes nationaux à vocation générale (Onag) tels que les Civam, ou d’autres ; des conseillers indépendants, libéraux.

Cependant, cette proposition défendue par le Président de la République en 2017 et soutenue par France nature environnement (FNE) s’avère impraticable, car on ne peut empêcher un commercial de donner un conseil à un agriculteur, à moins de mettre un gendarme derrière chacun d’eux. Ce n’est donc pas une question idéologique : en pratique, le conseil indépendant ne marche pas, et nous avons donc continué sur la voie du conseil commercial.

M. Julien Dive, rapporteur. J’entends les positions des uns et des autres : comme tout à l’heure, certains expliquent qu’il faut maintenir le dispositif de séparation des activités de vente et de conseil, tandis que d’autres entendent revenir dessus. Des amendements à l’article 1er visent à l’aménager. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements.

2. Réunion du mardi 13 mai 2025 à 21 heures 30 : examen des articles (suite)

Article 1er (suite) : Assouplir le dispositif de la séparation des activités de vente et de conseil en matière de produits phytopharmaceutiques et renforcer le conseil aux agriculteurs

Amendement CE520 de M. Patrice Martin

M. Patrice Martin (RN). Nous proposons une réécriture partielle de l’article 1er afin de revenir sur deux mesures particulièrement contestées par le monde agricole : l’interdiction des remises, rabais et ristournes (3R) sur les produits phytopharmaceutiques, d’une part, et la séparation stricte entre la vente de ces produits et le conseil, d’autre part. Ces dispositions, adoptées sans réelle évaluation des impacts, ont fragilisé l’autonomie économique des exploitants et rendu plus complexe l’accès à un conseil technique pertinent.

Nous souhaitons également reprendre le dispositif du conseil stratégique facultatif, en l’intégrant au conseil stratégique global que le rapporteur du Sénat a ajouté en commission. L’objectif est clair : redonner de la souplesse, de la cohérence et de l’efficience à l’accompagnement des agriculteurs sans leur imposer une contrainte administrative supplémentaire déconnectée des réalités du terrain.

M. Julien Dive, rapporteur. Je m’en tiens à l’équilibre qui a été trouvé au Sénat. Nous avons déjà eu ce débat à propos de la loi du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite loi « Egalim 1 », qui interdit les remises, rabais et ristournes pour les produits phytopharmaceutiques, mais qui les autorise pour les produits de biocontrôle. À l’époque, une comparaison pertinente avait été faite avec la vente de médicaments, qui interdit, elle aussi, les remises au profit du conseil – la qualité de celui-ci étant assurée par des garde-fous. Je suis donc défavorable à cet amendement ainsi qu’à tous ceux qui visent à rétablir les 3R.

La commission rejette l’amendement.

Amendements CE579 M. Christophe Barthès, amendements identiques CE524 de M. Patrice Martin, CE616 de M. Robert Le Bourgeois et CE639 de M. Guillaume Lepers (discussion commune)

M. Christophe Barthès (RN). Nous souhaitons abroger la section 4 bis du code rural et de la pêche maritime, qui prohibe le cumul du conseil et de la vente. Par cohérence, nous proposons de supprimer les dispositions introduites par le Gouvernement au Sénat qui sabotent la proposition de loi.

Depuis son entrée en vigueur, l’interdiction du cumul entre le conseil et la vente n’a cessé de pénaliser la filière agricole française. Les rapports successifs démontrent qu’elle a complexifié les relations avec le monde agricole. Pire, alors qu’elle visait à diminuer l’usage d’intrants, elle a eu pour effet de réduire l’information donnée aux usagers. L’acharnement du Gouvernement à conserver cette interdiction confine à l’aveuglement. Le secteur déplore en outre l’imprécision du terme « conseil ». Tout cela aboutit à des situations absurdes où les informations sont communiquées oralement aux agriculteurs, qui les recopient sur un bout de papier. Les fabricants qui, par responsabilité et par éthique, s’imposent d’élaborer des instructions d’utilisation de leurs produits en viennent à flirter avec ce qui s’apparente à du conseil prohibé.

M. Patrice Martin (RN). Nous voulons revenir sur l’interdiction des remises, rabais et ristournes sur les produits phytopharmaceutiques, mesure qui s’est avérée profondément contre-productive : elle a désorganisé les circuits d’approvisionnement, renchéri les coûts pour les agriculteurs sans réduire significativement les volumes utilisés et créé une distorsion avec nos voisins européens, qui n’appliquent pas un dispositif équivalent. Elle pèse sur la compétitivité des exploitations, en particulier des plus modestes, et empêche toute logique de négociation commerciale équitable, surtout quand les agriculteurs attendent des alternatives crédibles aux produits phytopharmaceutiques.

M. Robert Le Bourgeois (RN). En demandant le rétablissement des remises, rabais et ristournes pour les produits phytopharmaceutiques, nous réaffirmons notre confiance et notre soutien aux agriculteurs, sur lesquels le discrédit est trop souvent jeté. Il faut le dire et le redire : nos agriculteurs font, pour la plupart, un usage raisonné de ces produits. L’utilisation des produits de biocontrôle augmente, tandis que celle des substances cancérogènes, mutagènes et toxiques pour la reproduction est en baisse constante et significative. J’ajoute que l’interdiction des 3R a engendré une certaine complexité. Nous souhaitons y mettre fin.

M. Guillaume Lepers (DR). La suppression des remises, rabais et ristournes sur les produits phytopharmaceutiques introduite par la loi Egalim 1 pénalise les agriculteurs, qui ne bénéficient pas systématiquement des meilleurs prix. Cela a des conséquences sur leur compétitivité et introduit une distorsion avec leurs concurrents européens. Nous voulons par conséquent réintroduire ces pratiques commerciales.

M. Julien Dive, rapporteur. J’ai déjà expliqué pourquoi j’étais défavorable au rétablissement des 3R. Je fais moi aussi confiance aux agriculteurs, monsieur Le Bourgeois : ils font un usage responsable et raisonnable des produits. Ils ont aussi besoin d’être accompagnés et conseillés – nous en reparlerons au sujet de la séparation entre le conseil et la vente et du conseil stratégique global.

La pratique des 3R induit, entre autres, le risque que les agriculteurs stockent des produits achetés à un prix attractif, dont ils n’ont pas une utilité immédiate et qui pourraient être prohibés ultérieurement. Ainsi, des substances interdites sont encore employées dans certains territoires. Même si ce n’est pas l’argument principal, c’est aussi pour éviter cet effet de stockage que les 3R doivent être proscrits.

M. Benoît Biteau (EcoS). Je vois un autre effet pervers à ces pratiques : en maintenant des abattements sur le prix des pesticides, on dissuade les agriculteurs de s’en éloigner. En outre, en vertu du principe « pollueur-payeur », les redevances pour pollution diffuse des agences de l’eau sont calquées sur le prix des produits phytopharmaceutiques. Les ristournes induisent donc un manque à gagner pour ces agences : c’est la double peine. C’est pourquoi nous sommes opposés à ces amendements.

La commission rejette successivement les amendements.

Amendement CE636 de M. Guillaume Lepers

M. Guillaume Lepers (DR). Dans les faits, la séparation de la vente et du conseil a surtout fait disparaître le conseil de terrain, essentiellement réalisé par des coopératives et des négociants. L’offre de conseil reste insuffisante au regard des besoins. Les agriculteurs ne bénéficient plus du même accompagnement que précédemment, ce qui nuit à la compétitivité et à l’innovation. Nous proposons donc de mettre fin à cette séparation.

M. Julien Dive, rapporteur. Je maintiens mes positions sur la séparation entre le conseil et la vente. Comme je l’ai dit dans mon propos introductif, je considère qu’il y a matière à revoir entièrement la question – des amendements d’aménagement ont d’ailleurs été déposés. À titre personnel, j’étais favorable à l’abrogation de cette séparation, mais j’ai entendu vos arguments et ceux des personnes auditionnées. C’est pourquoi je m’en remets à la sagesse de la commission.

M. Benoît Biteau (EcoS). Nous comprenons la volonté de mettre du conseil à la disposition des agriculteurs ; le problème est que vous proposez qu’il soit dispensé par des vendeurs de pesticides, ce qui nous éloigne de la volonté de séparer le conseil et la vente. Nous plaidons pour un conseil indépendant, éventuellement public, qui redonne une autonomie de décision aux agriculteurs.

La commission rejette l’amendement.

Amendements CE144 et CE145 de M. Benoît Biteau (discussion commune)

M. Benoît Biteau (EcoS). Nous souhaitons tous que les agriculteurs retrouvent de la rentabilité – certains parlent même de compétitivité. Pour y parvenir, ils doivent bénéficier de conseils avisés, indépendants de la vente et qui respectent leur autonomie de décision. La séparation du conseil et de la vente prévue par la loi Egalim 1 doit être préservée, de même que la définition des conseils stratégique et spécifique. Le conseil doit être impartial, protecteur pour la santé publique et l’environnement et respectueux de la liberté de choix des agriculteurs. Il ne doit pas être influencé par des objectifs commerciaux. L’absence de séparation entre vente et conseil risque d’entraîner des recommandations en cascade : si, par exemple, on favorise une fertilisation azotée accrue, on devra aussi conseiller une protection phytosanitaire beaucoup plus élevée pour lutter contre les insectes, les champignons et les adventices. Ce peut être l’amorce d’un cercle vicieux : plus on utilise de substances de synthèse, plus on en est dépendant.

M. Julien Dive, rapporteur. Au-delà de votre bel argumentaire, vous souhaitez supprimer les alinéas qui redéfinissent la séparation entre la vente et le conseil, au profit d’un statu quo. Il s’agit, somme toute, de propositions de repli par rapport à vos amendements de suppression : j’y suis tout aussi défavorable. Je préconise un aménagement de la séparation entre la vente et le conseil, dont des travaux parlementaires ont montré l’inefficacité.

La commission rejette successivement les amendements.

Amendement CE57 de M. Benoît Biteau

M. Benoît Biteau (EcoS). Actuellement, une holding qui détient un agrément pour des activités de vente et de conseil peut en faire bénéficier tous ses établissements, en cascade. Nous souhaitons que chaque établissement qui se livre à ces activités sollicite un agrément en propre. L’objectif est de préserver la valeur et la robustesse des agréments.

M. Julien Dive, rapporteur. Vous voulez instaurer de nouvelles contraintes et de nouvelles entraves à l’attribution des agréments, en complexifiant le dispositif. Avis défavorable.

M. Benoît Biteau (EcoS). Il s’agit, au contraire, de s’assurer que les agriculteurs bénéficieront d’un conseil pertinent qui les aidera à éviter les entraves, notamment la dépendance à des pesticides dont ils peuvent se passer.

M. Stéphane Travert (EPR). Avec la loi Egalim de 2018, nous avons précisément voulu garantir l’indépendance des conseillers et des vendeurs de produits phytosanitaires. La séparation capitalistique devait garantir la robustesse des agréments, et donc la qualité des missions. Or elle s’est avérée inopérante ; elle n’a pas atteint les résultats escomptés, même si la vente de produits phytosanitaires a diminué. Des blocages sont apparus dans certaines entreprises, sans que cela remette en cause la robustesse des agréments et du conseil. C’est pourquoi nous souhaitons faire évoluer le système, tout en maintenant la séparation entre la vente et le conseil.

M. Dominique Potier (SOC). Même si cet amendement mériterait d’être précisé, nous le soutenons : la vente en ligne, la filialisation et l’« ubérisation » risquent d’entraîner une dilution d’agréments désincarnés qui déresponsabilisera les vendeurs.

Avec notre collègue Stéphane Travert, nous avions identifié deux pistes que la commission d’enquête sur les pesticides a explorées. La première, inspirée du modèle québécois, consistait à expérimenter un ordre professionnel des conseillers en phytopharmarcie afin de favoriser le développement de la profession de phytiatre. La proposition était audacieuse et probablement en avance sur son époque, mais elle reste une voie d’avenir.

La seconde piste était de retirer leur agrément aux vendeurs qui n’entraient pas dans une dynamique d’économie des produits phytosanitaires. C’était une menace lourde, qui a été désamorcée par la séparation entre le conseil et la vente. En effet, on ne peut pas exiger d’une coopérative qu’elle enclenche une réduction de ces produits dès lors qu’il lui est formellement interdit de dispenser du conseil. C’est un des effets pervers de la séparation entre le conseil et la vente : elle a ruiné l’espoir des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP).

Mme Manon Meunier (LFI-NFP). Nous soutenons cet amendement. L’une des entraves actuelles est précisément la dépendance aux produits phytosanitaires, entretenue par les entreprises qui les commercialisent et qui ont tout intérêt à conseiller d’en employer davantage. Or les études démontrent que les fermes qui s’en sortent le mieux sont celles qui cherchent à limiter leurs charges, et donc à réduire l’usage de produits phytosanitaires. Pour des raisons environnementales et sanitaires, mais aussi pour favoriser la performance économique des exploitations agricoles, le conseil doit être indépendant.

M. Julien Dive, rapporteur. Cet amendement ne répond pas à l’objectif louable de sortir de la dépendance aux produits phytopharmaceutiques. Il prévoit plutôt de multiplier et de complexifier les demandes d’agrément, y compris pour les firmes qui proposeraient des solutions de biocontrôle. Vous pénalisez finalement ceux qui cherchent à s’affranchir des produits phytopharmaceutiques.

La commission rejette l’amendement.

Amendement CE58 de M. Benoît Biteau

M. Benoît Biteau (EcoS). Je comprends la frustration de ceux qui ont œuvré à séparer les deux activités. Elle est inévitable, puisque, dans les faits, on ne peut pas empêcher les vendeurs de faire du conseil. Nous ne souhaitons pas contrôler chaque vendeur, mais proposer un conseil totalement dissocié de la vente. Une fois encore, il s’agit de rendre aux agriculteurs leur autonomie de décision. C’est pourquoi nous souhaitons que chaque établissement qui souhaite exercer des activités de vente et de conseil sollicite un agrément.

M. Julien Dive, rapporteur. Avis défavorable, pour les raisons exposées précédemment.

M. Stéphane Travert (EPR). Il ne s’agit pas de frustration, mais de pragmatisme : quand un dispositif ne fonctionne pas, on le modifie, même si on y était favorable à l’origine. Nous devons travailler à la sécurisation juridique du vendeur et de l’applicateur. La séparation entre vente et conseil, ainsi que les dispositifs que nous proposerons tout à l’heure, sont essentiels pour assurer l’efficacité de la mesure et réduire l’utilisation de produits phytosanitaires.

La commission rejette l’amendement.

Amendement CE360 de Mme Mathilde Hignet

Mme Mathilde Hignet (LFI-NFP). La séparation de la vente et du conseil permet d’éviter les conflits d’intérêts. Si elle n’a pas bien fonctionné jusqu’à présent, c’est parce que nous ne sommes pas allés assez loin, notamment dans la formation de conseillers indépendants. Les dispositions de l’article 1er vont à rebours des annonces, en particulier du plan Écophyto 2030 qui vise à réduire de 50 % l’utilisation de pesticides à l’horizon 2030 par rapport à la période 2015-2017. Les agriculteurs nous reprochent de leur imposer tout et son contraire ; pour eux, ces injonctions contradictoires sont de vraies contraintes.

M. Julien Dive, rapporteur. Vous voulez détricoter le nouveau cadre de la séparation entre conseil et vente ; j’y suis défavorable. Je rappelle que la proposition de loi entend préserver cette séparation pour les fabricants, ce qui pourra vous rassurer.

M. Dominique Potier (SOC). J’ai rendu un rapport au Gouvernement en 2014 sur les pesticides et l’agroécologie. À l’époque, nous avions écarté le projet de séparer vente et conseil, car nous pressentions, avec le ministre de l’agriculture et toutes les parties prenantes, que c’était une fausse bonne idée. Dix ans après, la commission d’enquête a démontré que ce dispositif ne pouvait pas fonctionner, pour des raisons structurelles, et qu’il avait même des effets pervers puisqu’il déresponsabilisait le vendeur et nous privait de la dynamique des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques.

Nous ne défendons pas une trajectoire anti-agroécologique. Au contraire, nous proposons de créer un conseil public en agronomie et de rétablir les CEPP. Maintenir la séparation entre le conseil et la vente, ce serait perpétuer un échec.

Mme Manon Meunier (LFI-NFP). Vous partez du postulat que l’on ne peut pas décorréler la vente du conseil puisque, sur le terrain, le vendeur sera de toute façon obligé de donner des conseils. Mais comment le vendeur pourrait-il donner des conseils désintéressés si l’intérêt économique de son entreprise est de vendre le plus possible de pesticides ? Comment faites-vous pour supprimer ce conflit d’intérêts ? En outre, j’aimerais que vous nous prouviez que vous avez mis suffisamment de moyens pour que la séparation entre vente et conseil soit un succès : nous ne les avons pas vus, ces moyens ; nous n’avons pas vu dans les chambres d’agriculture se multiplier des conseillers allant dans les fermes pour inciter à la baisse de l’utilisation des produits phytosanitaires. À notre avis, c’est cela la raison de l’échec.

Mme Hélène Laporte (RN). Dans ce débat sur la séparation entre vente et conseil, on oublie de dire que l’utilisation des produits phytosanitaires a diminué. Les ventes de substances cancérogènes, mutagènes et toxiques pour la reproduction se sont même littéralement effondrées au cours des dernières années, passant de 6 111 tonnes en 2009 à 88 tonnes en 2023. Cités par le Président de la République Emmanuel Macron lors du salon de l’agriculture de 2024, ces chiffres n’ont pas été contestés. Une multitude d’amendements sur la séparation entre vente et conseil ont été déposés, mais tenez déjà compte de l’effondrement des ventes !

M. Benoît Biteau (EcoS). Ces indicateurs ne sont pas les bons, madame Laporte : il ne faut pas retenir le tonnage, mais le nombre moyen de doses unités par hectare. Pour obtenir une cuve de deux cents litres de mélange nécessaire au traitement d’un hectare, il suffit désormais de dix grammes d’une substance conditionnée en sachet hydrodispersible, alors qu’il fallait auparavant trois litres de produit pour obtenir une égale toxicité. Dans ces conditions, le tonnage diminue forcément ! Quand on retient le bon indicateur, c'est-à-dire le nombre de doses unités (Nodu), on constate que l’utilisation des pesticides augmente de 5 % par an depuis 2008, date du lancement du plan Écophyto sur fond de Grenelle de l’environnement, qui prévoyait une baisse de 50 % de l’utilisation des pesticides… Si nous utilisions les bons indicateurs, cela irait beaucoup mieux.

La commission rejette l’amendement.

Amendement CE119 de M. Dominique Potier

M. Dominique Potier (SOC). Cet amendement reprend une disposition, balayée au Sénat, qui s’inspirait de la loi Egalim du 30 octobre 2018. Nous voulons préserver les règles de séparation capitalistique pour les producteurs de produits phytopharmaceutiques à faible risque et ne laisser faire du conseil stratégique qu’aux seuls vendeurs de produits de biocontrôle (ou utilisables en agriculture biologique). Les produits de biocontrôle et assimilés ont d’ailleurs bénéficié d’un « coupe-file » dans la loi d’avenir pour l’agriculture de 2014 : l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) les traite en priorité, avant les solutions chimiques.

M. Julien Dive, rapporteur. Si j’ai bien compris votre amendement, vous voulez étendre la séparation entre le conseil et la vente aux produits composés de substances de base et aux produits à faible risque. Si c’est le cas, j’émettrai un avis défavorable, car cela créerait une incohérence dans les dispositions relatives aux produits phytopharmaceutiques du code rural. En effet, les substances de base et les produits à faible risque sont exclus de l’interdiction de remises, rabais et ristourne lors de la vente et sont définis comme des méthodes alternatives. Mais votre présentation de l’amendement me semble différente.

M. Dominique Potier (SOC). Notre intention est évidemment de laisser les vendeurs de produits de biocontrôle promouvoir leurs produits, y compris par du conseil stratégique. Ce privilège du conseil stratégique, retiré aux vendeurs commerciaux et devenu monopole de la puissance publique, est laissé aux vendeurs de produits de biocontrôle. Mais j’admets que ce n’est peut-être pas très clair. Comme ce n’est pas une affaire fondamentale, je vais retirer l’amendement pour éviter toute confusion et malentendu. Nous pourrons proposer une nouvelle rédaction car, quoi qu’il en soit, nous sommes d’accord pour considérer que les produits de biocontrôle doivent bénéficier d’un régime particulier comme dans de nombreux domaines.

M. Julien Dive, rapporteur. C’est une bonne idée de retirer l’amendement : tel que rédigé, il pouvait prêter à confusion et son adoption aurait pu entraîner des conséquences non voulues.

L’amendement est retiré.

Amendement CE59 de M. Benoît Biteau

M. Benoît Biteau (EcoS). Il s’agit toujours de clarifier les rôles, par exemple quand conseillers et vendeurs appartiennent à des établissements différents d’une même entreprise ou quand une entreprise est partiellement détenue ou gérée par un producteur de produits phytopharmaceutiques. Nous proposons d’étendre la séparation entre vente et conseil à ces situations : les vendeurs de pesticides ne doivent pas délivrer de conseils aux agriculteurs.

M. Julien Dive, rapporteur. Il est dans la même veine que les amendements CE144 et CE145. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendement CE691 de Mme Julie Ozenne

Mme Julie Ozenne (EcoS). Nous voulons que l’activité de conseil soutienne la mise en place de pratiques et d’infrastructures agroécologiques dont l’efficacité pour diminuer la dépendance aux pesticides est avérée. Cela passe par la valorisation de la biodiversité et le renforcement de la santé des sols, l’adoption de mesures préventives telles que l’usage de variétés tolérantes ou résistantes aux maladies, des pratiques agricoles adaptées et la combinaison de solutions agronomiques. À la différence des pesticides, la protection agroécologique des cultures permet aussi d’agir à l’échelle du territoire et de l’agrosystème, ainsi que sur tous les bioagresseurs. L’activité de conseil doit donc valoriser pleinement ces pratiques.

M. Julien Dive, rapporteur. L’alinéa 7 est une modification de coordination avec l’alinéa 6, qui assouplit la séparation vente-conseil. Par souci de cohérence, avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendement CE692 de Mme Julie Ozenne

Mme Julie Ozenne (EcoS). Selon l’article L. 254-1 du code rural et de la pêche maritime, les détenteurs de l’agrément doivent concourir à la réalisation des plans Écophyto. Or, ceux-ci n’ont jamais atteint leurs objectifs, au point qu’une commission d’enquête, pilotée par notre collègue Dominique Potier, a été entièrement consacrée aux causes de ces échecs. Il existe pourtant une solution, préconisée par les scientifiques : engager la transition de notre système agricole vers l’agroécologie. Nous proposons de préciser que les détenteurs de l’agrément doivent promouvoir la mise en place de pratiques et d’infrastructures agroécologiques.

M. Julien Dive, rapporteur. Cela reviendrait à obliger les détenteurs de l’agrément comme les distributeurs, mais aussi les producteurs, à adopter des pratiques et des infrastructures agroécologiques, ce qui n’est pas leur mission. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendements CE147 de M. Benoît Biteau et CE361 de M. Loïc Prud’homme (discussion commune)

M. Benoît Biteau (EcoS). Nous proposons de supprimer les alinéas 9 à 25, afin de conserver la séparation capitalistique, organisationnelle et des ressources humaines entre les activités de conseil et celles de mise en vente, vente, distribution ou application de produits phytosanitaires. Si nous n’adoptons pas cet amendement, un salarié d’une entreprise de vente de pesticides pourra délivrer aussi du conseil, soit l’exact inverse de ce que nous avions prévu dans la loi Egalim 1.

M. Loïc Prud’homme (LFI-NFP). Nous sommes pour la séparation entre vente et conseil, je le répète. « Ce n’est pas parce que ça n’a pas marché que c’est un échec », dirait le président Macron. Nous pensons que cela peut fonctionner. Commencez par répondre à la demande de notre collègue Manon Meunier : prouvez que des moyens suffisants ont été déployés pour faire en sorte que le dispositif fonctionne ! Pour notre part, nous proposons une solution : une séparation intransigeante entre vente et conseil, avec un conseil public gratuit qui fera péricliter le conseil donné sous le manteau par les vendeurs. Si vous pouvez bénéficier d’un conseil pertinent, indépendant et gratuit, vous pouvez réduire vos charges, améliorer votre revenu et le niveau agronomique de votre exploitation. C’est tout bénéfice. Dans ces conditions, la séparation entre vente et conseil fonctionne.

M. Julien Dive, rapporteur. Monsieur Prud’homme, si c’est à mon intention que vous relayez la demande de madame Meunier, je tiens à vous dire que je ne me sens pas visé : je ne suis pas l’instigateur du dispositif de séparation entre vente et conseil et je n’étais pas au Gouvernement lors de sa mise en place. Je n’ai pas les éléments de réponse. Peut-être se trouvent-ils dans les différents rapports parlementaires sur la question ? Sinon, vous pourrez toujours interroger le Gouvernement en séance.

Quant aux amendements, l’un propose de supprimer les alinéas 9 à 25, l’autre les alinéas 9 à 16. On ne taille plus à la serpe, mais à la hache ! Ces amendements dénaturent complètement l’article 1er et l’équilibre obtenu. Avis défavorable.

Mme Manon Meunier (LFI-NFP). Vous n’étiez certes pas au Gouvernement, mais la défense de cet article suppose de donner une réponse à la question centrale que je soulève. Cet article est en effet bâti sur un postulat : la séparation entre vente et conseil n’a pas fonctionné. Il faut se demander pourquoi : pour des raisons de fond ou parce que les moyens nécessaires n’ont pas été mis sur la table ? Nous croyons à la deuxième option. Il faut mettre des moyens pour avoir, dans les chambres d’agriculture, des conseillers formés qui pourront accompagner les agriculteurs et contrebalancer l’influence des vendeurs de produits phytosanitaires, omniprésents sur le terrain.

M. Dominique Potier (SOC). Je connais bien notre collègue Manon Meunier, sa formation, son expertise et son engagement, mais je vais répéter ce que disent tous les observateurs et ce qu’enseignent des années d’expérience : on ne peut pas empêcher un commercial de donner un conseil, à moins d’être dans un système policier absolu. Il faut donc développer une offre alternative en guise d’antidote : le conseil public. Au terme de notre commission d’enquête, nous avions proposé un conseil universel prodigué par mille agronomes au cours de deux demi-journées pendant ce que l’on appelait les « mortes-saisons », les périodes où les commerciaux donnaient des conseils pour le printemps et l’automne. Ce conseil agronomique universel inclurait les conséquences des produits sur l’air, l’eau, la biodidiversité, etc. Nous avons un amendement en ce sens, qui, je l’espère, suscitera votre intérêt.

L’expérience nous enseigne aussi que certains agriculteurs n’iront pas voir les conseillers publics, ce qui est leur droit. Par conséquent, il faut que le conseiller commercial soit responsabilisé concernant l’impact des produits sur l’eau, la biodiversité et l’économie de l’exploitation, ce qui est le but du dispositif des CEPP. Si nous séparons le conseil de la vente, le conseiller ne pourra pas entraîner l’agriculteur vers une voie plus responsable. C’est la raison de notre désaccord : la meilleure volonté du monde peut provoquer les pires échecs.

M. Stéphane Travert (EPR). Quand on interdit à un vendeur de faire du conseil, on place aussi bien ce vendeur que l’applicateur du produit en pleine insécurité juridique. On sait en effet que, de toute façon, le vendeur donnera des conseils, pour diverses raisons : il connaît les agriculteurs, les terres exploitées et le territoire ; il a l’habitude de travailler avec eux ; il fait son métier. Dès lors, que se passera-t-il si le produit phytopharmaceutique ne donne pas les résultats escomptés et détruit la récolte ? Vers qui pourra-t-on se retourner ? Ce sont des choses qui arrivent !

S’agissant des moyens, des contrats d’objectifs et de performance (COP) sont signés entre le ministère et les chambres d’agriculture. Celui qui avait été validé en 2018 prévoyait bien l’embauche de personnels pour effectuer ces missions de conseil.

M. Thierry Benoit (HOR). Ce débat, qui me rappelle les échanges que nous avions eus lors de l’examen de la loi Egalim, place les parlementaires en position de suspicion et de défiance vis-à-vis des agriculteurs, des techniciens et des vendeurs. Nous nous torturons le cerveau. Pour ma part, je pense que lorsqu’un agriculteur fait appel à un technicien pour sa culture de céréales, il doit se retrouver devant une personne qui peut à la fois le conseiller et lui vendre les produits. Ce postulat de défiance que nous avons vis-à-vis des agriculteurs et du monde para-agricole nous a conduits à prendre des mesures complexes dans le cadre de la loi Egalim, dont nous mesurons à présent les conséquences. Il est dommage que nous ayons à débattre de ce type d’amendements.

M. Benoît Biteau (EcoS). Pour votre part, vous partez du postulat qu’il est nécessaire d’utiliser des pesticides quand on cultive des céréales. Quand on ne sépare pas le conseil de la vente, on n’a plus affaire qu’à des gens qui font du conseil pour vendre des pesticides. Où les agriculteurs désireux de s’affranchir des pesticides vont-ils alors trouver le conseil si nous ne construisons pas cette force indépendante, éventuellement dans les chambres d’agriculture comme le propose notre collègue Dominique Potier ? Nous devons constituer ce socle de conseillers indépendants pour que le conseil ne soit pas l’apanage des vendeurs de pesticides.