rapport sur le projet de loi de finances pour 2025 (n°324). — Conditions générales de l'équilibre financier

● En outre, indépendamment du mode d’imposition choisi, l’assiette du gain net, peut, dans la limite de son montant, être diminuée de l’abattement fixe de 500 000 euros applicable aux cessions de titres de PME réalisées par les dirigeants lors de leur départ à la retraite prévu à l’article 150-0 D ter du CGI, lorsque l’ensemble des conditions d’application de cet abattement est rempli ([516]).

● Lorsqu’à la date de la cession des titres acquis en exercice des bons le bénéficiaire exerce son activité depuis moins de trois ans dans la société émettrice ou l’une de ses sociétés filiales détenant au moins 75 % du capital ou des droits de vote, un taux majoré est appliqué.

Ainsi, le gain correspondant :

– est taxable au taux majoré de 30 % sans possibilité d’option pour le barème progressif de l’impôt sur le revenu, en application du second alinéa du I de l’article 163 bis G du CGI ;

– n’ouvre pas droit au bénéfice de l’abattement fixe de 500 000 euros applicable aux cessions de titres de PME réalisées par les dirigeants lors de leur départ à la retraite en application du 4° du III de l’article 150-0 D ter du CGI

Ces modalités d’imposition s’appliquent également lorsque le bénéficiaire, qui n’est plus salarié, dirigeant ou membre du conseil d’administration, du conseil de surveillance ou, en ce qui concerne les SAS, de tout organe statutaire équivalent de l’entreprise émettrice ou de sa filiale au moment de la cession des titres souscrits au moyen des BSPCE, y a exercé son activité, ou, le cas échéant, son mandat, pendant moins de trois ans.

Ce délai est décompté de quantième à quantième, c’est-à-dire du jour d’une année civile donnée au jour correspondant de la troisième année civile suivante et tient compte :

– pour les bénéficiaires de la société émettrice, de la période d’activité ou de la durée du mandat dans la société émettrice et, le cas échéant, dans ses sociétés filiales ;

– pour les bénéficiaires d’une société filiale de la société émettrice, de la période d’activité ou de la durée du mandat dans la société filiale et, le cas échéant, dans la société émettrice.

● Les gains nets réalisés lors de la cession de titres acquis en exercice de BSPCE sont soumis aux prélèvements sociaux dus au titre des revenus du patrimoine dès le 1er euro, quel que soit le montant des cessions réalisées par le foyer fiscal au cours de l’année.

Les gains de cession des titres acquis en exercice des BSPCE ne sont pas compris dans l’assiette des cotisations de sécurité sociale définie à l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale. Par conséquent, ces gains ne sont pas soumis à l’ensemble des prélèvements assis sur les salaires dont l’assiette est alignée sur celle des cotisations de sécurité sociale, tels que la taxe sur les salaires ou la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC).

● Enfin, conformément à l’article 182 A ter du CGI, les gains de source française provenant de cessions de titres souscrits en exercice de BSPCE, sont, au même titre que ceux provenant des options sur titres et des actions gratuites, soumis à une retenue à la source lorsqu’ils sont réalisés par des personnes qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France. Les taux appliqués sont les taux de 12,8 % et de 30 %, dans les conditions présentées supra.

La doctrine fiscale relative aux BSPCE a fait l’objet de deux récentes décisions du Conseil d’État

● Deux points précisés par la doctrine fiscale et relatifs aux BSPCE et à leur régime fiscal ont récemment fait l’objet de décisions du Conseil d’État entrainant l’annulation de commentaires fiscaux produits par l’administration.

La possibilité d’inscrire des BSPCE et des titres souscrits en exercice de ces bons sur un plan d’épargne en actions

La première décision portait sur la possibilité d’inscrire des BSPCE et les titres souscrits en exercice de ces bons sur un plan d’épargne en actions (PEA).

● Comme a pu le souligner la doctrine fiscale, afin d’éviter le cumul d’avantages fiscaux, les « bons de souscription de parts de créateurs d’entreprise (BSPCE) ainsi que les titres souscrits en exercice de ces bons ([517]) » ont été intégrés à la liste des titres ne pouvant être employés sur un plan d’épargne en actions (PEA). En effet, le régime fiscal du PEA ([518]) prévoit une exonération d’impôt sur le revenu pour les gains tirés d’un PEA ouvert depuis plus de cinq ans ([519]).

L’article 13 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 avait ainsi modifié l’article L. 221-31 du code monétaire et financier, qui fournit la liste des emplois possibles des sommes versées sur un PEA, afin d’en retirer les droits ou bons de souscription ou d’attribution, qui ne pouvaient en conséquence plus être inscrits sur un PEA à compter du 1er janvier 2014. Selon les commentaires administratifs publiés au bulletin officiel des finances publiques le 25 septembre 2017 sous la référence BOI-RPPM-RCM-40-50-20-20 (paragraphe 585), « conformément aux dispositions (…) les droits ou bons de souscription ou d’attribution ne peuvent plus être inscrits sur un PEA à compter du 1er janvier 2014. Cette disposition a pour effet non seulement d’interdire l’inscription dans le plan de ces droits et bons, mais également des actions qu’ils permettent d’acquérir ou souscrire. En effet, ces droits ou bons ne peuvent être ni inscrits, ni exercés, ni cédés dans le plan. En revanche, les droits ou bons de souscription ou d’attribution qui figurent au 31 décembre 2013 sur le plan peuvent y demeurer et continuer à bénéficier du régime d’exonération de l’impôt sur le revenu applicable aux produits figurant dans le plan. »

● Dans une décision rendue le 8 décembre 2023 ([520]), le Conseil d’État a annulé pour excès de pouvoir la décision implicite de refus du ministre d’une demande d’abrogation des paragraphes du bulletin officiel des finances publiques interdisant d’employer sur un PEA non seulement les BSPCE mais aussi les titres souscrits en exercice de ces bons, soit les paragraphes 540 et 585 susmentionnés. La décision rendue considère que les précisions ainsi apportées sur le sort des actions ou parts acquises en exercice des BSPCE ajoutaient « incomplètement » aux dispositions législatives qu’elles avaient pour objectif de commenter et présumaient ainsi une interdiction non explicitement formulée par le législateur.

Cette décision, transposable aux autres droits ou bons de souscription ou d’attribution – droits préférentiels de souscription (DPS), bons de souscription d’actions (BSA) – s’applique aussi aux PEA-PME, déclinaison du PEA consacrée au financement des petites et moyennes entreprises (PME) et des entreprises à taille intermédiaire (ETI) ([521]). Concernant les droits préférentiels de souscription relatifs à des titres cotés inscrits dans un PEA, une tolérance administrative était appliquée sous conditions ([522]).

● En outre, l’article 4 de la loi du 13 juin 2024 visant à accroître le financement des entreprises et l’attractivité de la France a modifié l’article L. 221-31 du code monétaire et financier afin d’intégrer les droits ou bons de souscription ou d’attribution attachés aux actions ([523]), aux parts de SARL ou de sociétés dotées d’un statut équivalent et aux titres de capital de sociétés coopératives ([524]) à la liste des emplois possibles des sommes versées sur un PEA.

La possibilité pour les gains résultant de l’apport à une société non contrôlée par l’apporteur de titres souscrits en exercice de BSPCE de bénéficier d’un sursis d’imposition

Le deuxième point porte sur la possibilité pour les gains résultant de l’apport à une société non contrôlée par l’apporteur de titres souscrits en exercice de BSPCE de bénéficier du sursis d’imposition prévu par l’article 150-0 B du CGI.

● Dans une décision rendue le 5 février 2024 ([526]), le Conseil d’État a décidé de l’annulation de plusieurs commentaires administratifs publiés le 25 mai 2023 ([527]) et excluant le gain résultant de l’apport de titres reçus en exercice des BSPCE du mécanisme de sursis d’imposition. Le commentaire publié sous la référence BOI-RES-RSA-000127 indiquait ainsi que « dans le cadre du régime fiscal de faveur prévu à l’article 163 bis G du CGI, le renvoi à l’article 150-0 A du CGI a pour objet de définir les modalités d’assiette applicables au gain résultant de la cession de titres souscrits en exercice de BSPCE. Il ne peut s’agir d’un renvoi implicite à l’ensemble du régime des plus-values mobilières et, notamment, à l’article 150-0 B du CGI relatif au sursis d’imposition. Dès lors, le gain résultant de l’apport de titres reçus en exercice des BSPCE ne bénéficie pas du mécanisme du sursis d’imposition (…) La plus-value résultant de la vente ultérieure des titres reçus en rémunération de l’apport sera imposée selon le régime des plus-values mobilières en vigueur à la date de la cession ».

Dans la décision susmentionnée, le Conseil d’État a contesté cette interprétation et admis en conséquence le bénéfice du sursis d’imposition prévu à l’article 150-0 B du CGI pour les gains résultant de l’apport à une société non contrôlée par l’apporteur de titres souscrits en exercice de BSPCE. La décision, qui fait valoir l’application aux BSPCE visés à l’article 163 bis C du CGI de l’ensemble des dispositions de l’article 150-0 A du CGI, « sous la seule réserve particulière du taux qu’il édicte », emporte ainsi l’application aux gains de cession des titres souscrits en exercice de BSPCE de l’ensemble du régime applicable aux plus-values mobilières, ce qui inclut tant le mécanisme de sursis d’imposition que le mécanisme de report d’imposition présenté supra et applicable lorsque les gains sont apportés à une société contrôlée par l’apporteur.

Le dispositif proposé

Une clarification du rÉgime d’imposition des gains tirés de BSPCE

Le I du présent article modifie le code général des impôts (CGI) afin de clarifier le régime fiscal des BSPCE :

– en introduisant une distinction entre le gain d’exercice, de nature salariale, et le gain de cession, de nature patrimoniale ;

– en modifiant les conditions d’exigibilité de l’impôt dû sur les gains d’exercice, tout en conservant le régime fiscal favorable des BSPCE qui permet de ne pas exiger l’impôt dû sur le gain d’exercice au moment de l’exercice du bon et de lui appliquer une imposition forfaitaire.

Le bénéfice du sursis d’imposition prévu à l’article 150-0 B du CGI est ainsi réservé au seul gain de cession, de nature patrimoniale, et ne s’applique pas au gain d’exercice.

● Le a du 1° du D du I remplace ainsi le premier alinéa de l’article 163 bis G du CGI par des dispositions visant d’une part à définir le gain d’exercice comme « l’avantage salarial correspondant à la différence entre la valeur des titres souscrits au jour de l’exercice de bons attribués dans les conditions définies aux II et III et le prix d’acquisition des titres fixé au jour de l’attribution de ces bons » et d’autre part à en prévoir l’imposition « sur le revenu au taux forfaitaire prévu au 1° du B du 1 de l’article 200 A ou, sur option du bénéficiaire, suivant les règles de droit commun des traitements et salaires », soit un choix entre le taux forfaitaire du PFU de 12,8 % et une imposition au barème progressif de l’impôt sur le revenu.

Le b du 1° du D du I modifie le deuxième alinéa de l’article 163 bis G du CGI afin de préciser que le taux d’imposition forfaitaire de cet avantage salarial est porté à 30 % lorsqu’à la date de la cession des titres acquis en exercice des bons le bénéficiaire exerce son activité depuis moins de trois ans dans la société émettrice ou l’une de ses sociétés filiales détenant au moins 75 % du capital ou des droits de vote.

Le c du 1° du D du I ajoute à l’article 163 bis G du CGI un 2 prévoyant que cet avantage salarial est imposé au titre de l’année de « disposition ([528]), de cession, de conversion au porteur ou de mise en location des titres souscrits en exercice des bons ». Ce même 2 prévoit, en cas d’échange sans soulte de ces mêmes titres « résultant d’une opération d’offre publique, de fusion, de scission, de division ou de regroupement réalisée conformément à la réglementation en vigueur », que l’impôt est dû au titre de l’année de disposition, de cession, de conversion au porteur ou de mise en location des actions reçues en échange. L’impôt sur le gain d’exercice sera ainsi dû au moment de l’apport de titres tout en bénéficiant d’un mécanisme ad hoc du report de son exigibilité dans les cas expressément visés par le 2 ainsi ajouté à l’article 163 bis G du CGI, qui correspondent à une restructuration. Dans ce cas, la durée minimale de trois ans d’exercice dans la société émettrice est appréciée à la date de disposition, de cession, de conversion au porteur ou de mise en location des actions reçues en échange.

Le taux de 30 % s’applique ainsi, uniquement à l’avantage salarial, dans les situations suivantes :

– lorsqu’à la date de cession des titres souscrits en exercice des bons – date correspondant à l’exigibilité de l’impôt dû au titre de cet avantage – le bénéficiaire des bons exerce son activité dans la société émettrice des bons depuis moins de trois ans ;

– lorsqu’à la date de cession des actions reçues en échange des titres souscrits en exercice des bons à l’occasion de certaines opérations limitativement énumérées - date correspondant à l’exigibilité de l’impôt dû au titre de cet avantage - le bénéficiaire des bons exerce son activité dans la société émettrice des bons depuis moins de trois ans.

● Le 2° du D du I du présent article introduit un I bis portant sur les gains de cession des titres obtenus en exercice de BSPCE. Le gain net est ainsi défini comme étant « égal à la différence entre le prix de cession des titres souscrits en exercice des bons attribués dans les conditions définies aux II et III et la valeur des titres souscrits au jour de l’exercice de ces bons ». L’imposition de ces gains est prévue par ce même I bis dans les conditions prévues à l’article 150-0 A du CGI.

En conséquence, par renvoi à l’article 150-0 A du CGI, qui définit les modalités d’imposition de droit commun des plus-values mobilières, le présent article admet le bénéfice du sursis et du report d’imposition aux gains de cession des titres souscrits en exercice de BSPCE. Le gain de cession est imposé à 12,8 % quelle que soit la durée d’exercice d’activité du bénéficiaire dans l’entreprise émettrice des BSPCE, sauf option globale exprimée pour le barème progressif de l’impôt sur le revenu.

● Les points A et C du I du présent article tirent les conséquences de ces modifications en supprimant des références au « gain net mentionné au I de l’article 163 bis G du CGI » :

- de l’article 150-0 D du CGI, qui prévoit des abattements pour durée de détention sur les gains de titres – auquel les gains tirés des BSPCE n’étaient pas, conformément à l’actuel dernier alinéa du 1 de cet article – éligibles ;

- et de l’article 158 du CGI, qui porte sur les revenus entrant dans la composition du revenu net global et dont le 4 du 6° bis prévoyait des modalités spécifiques de prise en compte pour les gains visés à l’article 163 bis G du CGI.

● De même, le B du I du présent article modifie la fin du 4° du III de l’article 150-0 D ter du CGI qui prévoyait l’exclusion du gain net de cession de titres souscrits en exercice de BSPCE du bénéfice de l’abattement fixe prévu par cet article lorsque la durée de trois ans présentée supra n’était pas respectée, et ce par une référence au « gain net mentionné au second alinéa du I de l’article 163 bis G », qui porte, dans la rédaction issue du présent article, sur le gain d’exercice.

Dissocié du gain d’exercice, de nature salariale, le gain de cession, de nature patrimoniale, pourra ainsi bénéficier du régime d’abattement pour durée de détention visé à l’article 150-0 D du CGI et de l’abattement fixe prévu par l’article 150-0 D ter quelle que soit la durée d’exercice dans la société émettrice du bénéficiaire des bons. Le gain d’exercice est en revanche exclu du bénéfice de cet abattement.

● Le E du I du présent article modifie l’article 182 A ter du CGI, qui prévoit une retenue à la source sur les gains de source française provenant de la cession de titres souscrits en exercice de BSPCE réalisés par des personnes qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France.

Le 1° du E modifie le premier alinéa du 1 du I de l’article 182 A ter afin de substituer aux gains nets de cession des titres souscrits en exercice de BSPCE le gain d’exercice tiré de BSPCE.

Le a du 2° du E modifie la rédaction du 1 du II de l’article 182 A ter. Le 1 ainsi rédigé précise que la base de la retenue à la source sur les gains d’exercice de BSPCE réalisés par des personnes qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France correspond au montant du gain. Le b du 2° du E procède à des ajustements rédactionnels au 2 de l’article 182 A ter du CGI rendues nécessaires par la nouvelle rédaction du 1.

Le 3° du E modifie la rédaction du 1 du III de l’article 182 A ter, qui définit les taux de retenue à la source applicables, pour y substituer le gain d’exercice au gain de cession actuellement visé. Les taux appliqués sont définis par renvoi au I de l’article 163 bis G, soit les taux de 12,8 % et 30 %, et l’imposition optionnelle au barème de l’IR est également admise en cas de retenue à la source.

En conséquence, la retenue à la source prévue par l’article 182 A ter s’appliquera au seul gain d’exercice, le gain net de cession étant soumis à la retenue à la source prévue par l’article 244 bis du CGI, qui contient un renvoi à l’article 150-0 A du CGI.

● Enfin, le A du III du présent article modifie l’article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale en insérant un e au 3° du III de cet article afin d’exclure de l’assiette de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus d’activité et de remplacement, visée à l’article L.136-1 du même code, le gain salarial des BSPCE.

● Le B du III du présent article modifie l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale en complétant le e du I dans le but de soumettre ce même gain à la CSG sur les revenus du patrimoine, dont le taux est également fixé à 9,2 %.

● Conformément au A du V du présent article, ces dispositions du I et du III s’appliquent au titre des dispositions, cessions, conversions au porteur ou mises en location de titres souscrits en exercice de BSPCE mentionnés à l’article 163 bis G du code général des impôts réalisées à compter du 10 octobre 2024.

L’interdiction d’inscrire des bspce ainsi que les titres souscrits en exercice dans un pea, un PEA-PME, un PEE, un PEI ou un PERCO

Le II du présent article modifie le code monétaire et financier afin de donner une valeur légale à l’interdiction, auparavant de nature doctrinale, d’inscrire des droits ou bons de souscription ou d’attribution et des titres souscrits en exercice de ceux-ci sur un PEA. Par cohérence, il modifie dans un objectif similaire les dispositions relatives aux plans d’épargne en actions destinés au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (PEA-PME), aux plans d’épargne entreprise (PEE), aux plans d’épargne interentreprises (PEI) et aux plans d’épargne pour la retraite collectif (PERCO) et figurant dans le code monétaire et financier et le code du travail.

● Le A du II modifie l’article L. 221-31 du code monétaire et financier, qui dresse la liste des emplois possibles des sommes versées sur un PEA.

Le 2° du A du II du présent article insère un alinéa au 1° du II de l’article L. 221-31 du code monétaire et financier afin d’interdire l’inscription sur un PEA de titres reçus en exercice de droits ou bons de souscription ou d’attribution, tandis que le 1° modifie la rédaction du c du 1° du I du même article afin de supprimer l’actuelle référence aux droits ou bons de souscription ou d’attribution dans la liste des emplois possibles des sommes versées sur un PEA. Ce point est réécrit afin d’admettre une exception au principe formulé par l’alinéa ajouté au 1° du II, au profit des droits préférentiels mentionnés à l’article L. 225-135 du code de commerce, lorsqu’ils respectent les conditions suivantes, déjà retenues par la doctrine administrative pour appliquer la tolérance présentée supra :

– ils sont attribués au titulaire du plan à raison des titres des sociétés concernées détenus sur ce même PEA ;

– ils sont admis aux négociations sur un marché réglementé au sens des articles L. 421-1 ou L. 422-1 ou sur un système multilatéral de négociation au sens des articles L. 424-1 ou L. 424-9 du code monétaire et financier.

● Le B du II du présent article modifie le 1 de l’article L. 221-31-2 du code monétaire et financier, qui porte sur les emplois possibles des sommes investies sur un PEA-PME. Il y insère un e) qui, par renvoi aux dispositions insérées par le A du II du présent article au c du 1° du I de l’article L. 221-31 du même code, admet parmi les emplois possibles les mêmes droits préférentiels que ceux admis pour un PEA.

Conformément au B du V du présent article, ces dispositions du II s’appliquent aux droits ou bons de souscription attribués à compter du 10 octobre 2024.

Le B du V précise également le régime applicable aux droits ou bons de souscription figurant sur un PEA ou un PEA-PME, au 10 octobre 2024, soit la date d’entrée en vigueur des présentes dispositions. Le titulaire pourra les retirer du plan en effectuant, dans un délai maximum de deux mois à compter de la date du retrait, un versement compensatoire en numéraire d’un montant égal à la valeur de ces droits ou bons appréciées à la date du retrait, sans que ce versement ne soit pris en compte dans l’appréciation des plafonds de versements autorisés sur ces produits et visés aux articles L. 221-30 et L. 221-32-1 du code monétaire et financier. Ces plafonds s’élèvent à 132 000 euros pour un PEA et 225 000 euros pour un PEA-PME.

● Le IV du présent article modifie l’article L. 3332-15 du code du travail, qui identifie les acquisitions possibles grâce à des sommes recueillies sur un plan d’épargne d’entreprise (PEE). Le plan épargne d’entreprise est un système d’épargne collectif permettant aux salariés de se constituer, avec l’aide de leur entreprise, un portefeuille de valeurs mobilières. Il peut être décliné sous la forme d’un plan d’épargne interentreprises (PEI), dont le fonctionnement et l’objectif sont similaires mais qui est commun à plusieurs entreprises.

Le IV du présent article complète l’article susmentionné du code du travail afin d’y insérer un alinéa interdisant l’inscription sur un plan d’épargne d’entreprise des BSPCE attribués dans les conditions définies aux II et III de l’article 163 bis G du code général des impôts et des titres souscrits en exercice de ces bons.

Dans la mesure où les articles L. 3333-1 et L. 3334-1 du code du travail disposent que, sous réserve de dispositions particulières, les dispositions relatives au PEE sont applicables aux PEI et aux plans d’épargne pour la retraite collectifs (PERCO) ([529]), l’interdiction prévue par le IV du présent article vaut également pour ces contrats.

Le C du V du présent article précise que ces dispositions du IV s’appliquent aux BSPCE attribués ou exercés à compter du 10 octobre 2024.

Il précise également le régime applicable aux titres souscrits en exercice de BSPCE figurant dans un PEE au 10 octobre 2024, date d’entrée en vigueur des présentes dispositions. Le titulaire pourra les retirer du plan en effectuant, dans un délai maximum de deux mois à compter de la date du retrait, un versement compensatoire en numéraire d’un montant égal à la valeur de ces droits ou bons appréciée à la date du retrait, sans que ce versement ne soit pris en compte dans l’appréciation du plafond d’autorisation des versements annuels visé à l’article L. 3332-10 du code du travail. Ces versements ne peuvent excéder le quart de la rémunération annuelle ou du revenu professionnel du titulaire imposé à l’impôt sur le revenu au titre de l’année précédente.

Le rapporteur général n’est pas favorable à l’interdiction d’inscrire sur un PEA, un PEA-PME, un PEE, un PEI ou un PERCO des bons de souscription ou d’attribution ou des titres souscrits en exercice de ceux-ci, afin de soutenir l’actionnariat salarié en permettant notamment de cumuler le cadre fiscal avantageux des BSPCE et la possibilité de bénéficier de l’exonération d’impôt sur le revenu prévue pour les gains générés sur les PEA et PEA-PME ouverts depuis plus de cinq ans, mais uniquement sur la partie patrimoniale du gain, afin d’éviter que le gain de nature salariale n’échappe à l’impôt.

*

Article 26 Instauration pour les grandes entreprises d’une taxe sur les réductions de capital consécutives au rachat de leurs propres titres

l’état du droit

Une libéralisation des opérations de rachats d’actions réalisée par le législateur en 1998

Les opérations de rachat d’actions ont été pour la première fois encadrées par le législateur en 1966 ([530]), lorsque ce dernier a posé le principe de leur interdiction, en ménageant toutefois une exception dans l’hypothèse d’un rachat effectué pour procéder à une réduction du capital non motivée par des pertes. Cette interdiction s’inscrivait dans un contexte de méfiance vis-à-vis de telles opérations, car le capital d’une société, composé des apports des actionnaires, garantit ses créances à l’égard des tiers.

À la faveur de travaux démontrant les avantages pouvant résulter de ces opérations ([531]), le régime applicable aux rachats d’actions a ensuite été progressivement assoupli, jusqu’au renversement du régime d’interdiction en régime d’autorisation par la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier ([532]).

Des opérations encadrées par le droit de l’Union européenne et le droit national

Désormais, les rachats d’actions sont encadrés par les articles L. 22-10-62 et suivants du code du commerce pour les sociétés cotées et les articles L. 225-206 et suivants du même code pour les autres sociétés. Ces articles énumèrent différents cas dans lesquels les sociétés peuvent procéder à un rachat :

– les opérations visant à attribuer des actions (gratuitement ou à titre onéreux avec décote) aux salariés ;

– les opérations visant à améliorer la gestion financière des fonds propres de l’entreprise, notamment pour stabiliser la cotation, favoriser la liquidité des titres, réaliser une opération de croissance externe (fusion, scission, apport) ou encore permettre à la société d’honorer ses obligations liées à des titres de créances convertibles ou échangeables en actions ([533]) ;

– les opérations de rachat non motivées par des pertes, le cas échéant en vue d’une réduction du capital de l’entreprise.

● En parallèle, les programmes de rachat d’actions ont été encadrés par le droit de l’Union européenne afin de prévenir l’utilisation de cet outil à des fins de manipulation de marché.

Le règlement européen ([536]) sur les abus du marché prévoit ainsi une règle générale de prohibition des activités visant à manipuler les cours. Les émetteurs procédant au rachat de leurs actions bénéficient cependant d’une présomption de légitimité irréfragable, sous réserve de respecter plusieurs conditions ayant trait :

– aux objectifs du programme de rachat ;

– à la publicité du programme de rachat et à sa notification à l’autorité des marchés financiers ;

– au respect de limites adéquates concernant les prix d’achat et les volumes d’actions rachetées.

Le code de commerce prévoit à cet égard qu’une société ne peut acheter un nombre d’actions représentant plus de 10 % du total de son capital social, ou 5 % lorsque les actions rachetées sont utilisées en paiement ou en échange d’actifs dans le cadre d’une opération de croissance externe, de fusion, de scission ou d’apport.

Les opérations de rachat d’actions sont autorisées par l’assemblée générale ordinaire de l’entreprise. Cette autorisation ne peut être donnée pour une durée supérieure à 12 mois, ou 18 mois pour les sociétés cotées.

l’évolution du montant d’actions rachetées par les entreprises du cac 40

Le montant des rachats d’actions au sein des entreprises du CAC 40 a fortement progressé à compter de l’année 2021, pour atteindre 30,1 milliards d’euros en 2023, contre 67,1 milliards d’euros de dividendes versés.

Évolution du montant de dividendes versés et d’actions rachetées

par les entreprises du cac 40

Source : La Lettre Vernimmen.

Si le volume des rachats d’actions a progressé en France, cette situation n’est toutefois pas comparable à celle que connaissent les États-Unis, où les entreprises recourent davantage à de telles opérations. Les entreprises américaines du S&P 500 présentent des volumes de rachats cinq fois plus importants en 2022 par rapport à ceux réalisés par les 600 principales capitalisations boursières européennes, comme le montre le graphique suivant :

Volume de rachats d’actions en europe et aux États-unis

(en milliards d’euros)

Source : Medef.

La taxation des rachats d’actions et des opérations de réduction de capital

Les États-Unis ont instauré une taxe spécifique sur les rachats d’actions en 2023

Les États-Unis ont institué une taxe spécifique de 1 % sur les rachats d’actions réalisés par les sociétés américaines à compter du 1er janvier 2023. L’assiette de cette taxe est composée de la valeur de marché des actions rachetées, diminuée de la valeur des actions émises au cours de la même année.

L’institution de cette taxe a été motivée par le volume important d’actions rachetées par les entreprises américaines, ainsi que par l’existence d’un biais fiscal qui avantage les actionnaires rémunérés via un rachat plutôt que par la perception d’un dividende. Ce biais résulte principalement des modalités différentes d’imposition des dividendes et des plus-values applicables en droit fiscal américain.

Il ressort des chiffres présentés par le Wall Street Journal en août 2023 que les entreprises américaines anticipaient un coût imputable à la taxe sur les rachats d’actions de 3,5 milliards de dollars pour le premier semestre 2023 ([537]). Le volume des rachats d’actions des entreprises du S&P 500 a par ailleurs chuté de 20 % au second trimestre 2023 par rapport aux volumes rachetés au premier trimestre 2023 et à la fin de l’année 2022. Cette tendance ne serait toutefois pas imputable à la taxe, dans la mesure où les entreprises mettent plutôt en avant les incertitudes macroéconomiques et la hausse des taux d’intérêt pour expliquer le moindre volume d’actions qu’elles rachètent.

En France, l’imposition des rachats d’actions revêt plusieurs formes

Les rachats d’actions constituent le fait générateur de différents prélèvements, qui pèsent soit sur le cessionnaire du titre, soit sur le cédant.

En revanche, depuis que le législateur a supprimé les droits d’enregistrements auparavant exigibles sur de telles opérations, le fait d’annuler les actions rachetées ne fait l’objet d’aucune imposition spécifique.

Les rachats d’actions sont imposables au titre de la taxe sur les transactions financières

● En France, le fait pour une entreprise de racheter ses propres actions est sans incidence sur son résultat imposable. Conformément au traitement comptable, le rachat d’un titre à un prix inférieur à sa valeur nominale ne dégage pas de profit imposable. Réciproquement, le rachat à un prix supérieur à la valeur nominale ne dégage pas de perte déductible.

Les rachats d’actions sont toutefois imposés au titre de la taxe sur les transactions financières (TTF), dont l’assiette est composée de « toute acquisition à titre onéreux d’un titre de capital […] ou d’un titre de capital assimilé […] dès lors que ce titre est admis aux négociations sur un marché réglementé français, européen ou étranger […] et que ce titre est émis par une société dont le siège social est situé en France et dont la capitalisation boursière dépasse un milliard d’euros au 1er décembre de l’année précédant celle de l’imposition » ([538]).

Le montant de la taxe s’élève à 0,3 % de la valeur d’acquisition des titres. Elle est due par le prestataire de services d’investissement, qui la répercute sur l’acquéreur final des titres.

Sont toutefois exclus de l’assiette de la taxe les rachats de titres destinés à être cédés aux adhérents d’un plan d’épargne d’entreprise.

D’autres pays européens ont instauré une taxe similaire à la TTF :

– l’Italie a instauré une taxe de 0,1 % pour les échanges de titres d’entreprises italiennes de plus de 500 millions d’euros de capitalisation réalisés sur un marché réglementé (le taux de la taxe est porté à 0,2 % pour les échanges de gré à gré) ;

– la Belgique a instauré une taxe de 0,35 % sur les échanges d’actions et de 0,12 % sur les échanges d’obligations ;

– le Royaume-Uni a instauré une taxe intitulée Stamp duty de 0,5 % sur les achats d’actions. L’Irlande dispose d’une taxe similaire ;

– l’Espagne a instauré en 2021 une TTF qui se rapproche du modèle français et italien ;

– la Suisse dispose d’un droit de timbre de 0,15 % sur les échanges de titres suisses et de 0,3 % sur les échanges de titres étrangers.

Aucun pays européen, ayant instauré ou non une TTF ou une taxe assimilée, n’a toutefois institué de taxe spécifique sur les rachats d’actions.

Les rachats d’actions réalisés par les sociétés cotées font l’objet d’une contribution prélevée au profit de l’Autorité des marchés financiers

Outre la TTF, le rachat par une société de ses propres titres constitue le fait générateur d’un prélèvement prévu par les dispositions de l’article L. 621-5-3 du code monétaire et financier au profit de l’Autorité des marchés financiers (AMF).

Cette contribution constitue la contrepartie de la supervision de l’AMF sur les programmes de rachats d’actions. Elle pèse exclusivement sur les sociétés cotées sur un marché réglementé dont la capitalisation boursière excède un milliard d’euros. Son montant s’élève à 0,20 pour mille de la valeur des titres rachetés et son produit s’établit en moyenne à 6 millions d’euros par an.

Les droits d’enregistrement sur les opérations de réduction de capital des sociétés et les rachats d’actions ont été progressivement supprimés

Certains actes de la vie des entreprises doivent obligatoirement faire l’objet d’un enregistrement auprès de l’administration fiscale. Il s’agit d’une formalité permettant de prouver la réalité d’un acte en cas de litige et de lui conférer une date certaine entre les parties et vis-à-vis des tiers.

La formalité de l’enregistrement peut donner lieu à la perception d’un droit par l’administration fiscale. Jusqu’au 1er janvier 2019, les réductions de capital consécutives au rachat par les sociétés de leurs propres titres étaient enregistrées au droit fixe de 375 euros, porté à 500 euros pour les sociétés ayant un capital de 225 000 euros. Les réductions de capital qui ne constatent aucun remboursement aux associés étaient quant à elles soumises au droit fixe des actes innomés (125 euros), prévu à l’article 680 du CGI.

Ces droits ont progressivement été supprimés : l’article 26 de la loi de finances pour 2019 ([539]) a tout d’abord prévu la gratuité des actes d’enregistrement de réduction de capital consécutive au rachat par les sociétés de leurs propres actions. La loi de finances pour 2021 a ensuite supprimé les droits d’enregistrement perçus sur les autres actes de réduction du capital des sociétés.

Toutefois, une société qui rachète ses titres en vue de les annuler reste redevable des droits de mutation à titre onéreux prévus à l’article 726 du CGI, au taux de 0,1 %.

La plus-value réalisée par le cédant du titre est imposable selon plusieurs régimes

Le cédant de l’action rachetée par l’entreprise est imposé au titre de la plus-value qu’il a réalisée ([540]). Si l’actionnaire est une personne physique, la plus-value sera imposée au prélèvement forfaitaire unique (PFU) ([541]) ou au barème de l’impôt sur le revenu en cas d’option pour ce mode d’imposition – le cas échéant, avec la possibilité, pour les titres acquis ou souscrits avant 2018, de réduire le montant du gain imposé par application d’un abattement pour durée de détention ([542]).

Le cédant personne morale assujetti à l’impôt sur les sociétés sera imposé sur la plus-value dégagée lors de la cession selon les conditions définies à l’article 39 duodecies du CGI, portant sur le régime d’imposition des plus-values de long terme et de court terme ([543]).

le dispositif proposé

Le 2° du I du présent article institue une taxe sur les réductions de capital consécutives au rachat, par les grandes entreprises, de leurs propres titres, dont les modalités sont codifiées au sein d’un nouvel article 235 ter XB du CGI.

L’assiette et le taux de la taxe

Le 2 de l’article 235 ter XB précité créé par le présent article donne les critères permettant de distinguer, d’une part, les sociétés qui seront assujetties à la taxe et celles qui en seront exonérées et, d’autre part, les opérations de réduction de capital qui composeront son assiette.

● S’agissant du premier point, le présent article circonscrit le champ des redevables de la taxe aux sociétés ayant leur siège en France et ayant réalisé un chiffre d’affaires individuel ou consolidé hors taxe supérieur à 1 milliard d’euros au titre de leur dernier exercice clos. Sont ainsi concernées tant les entreprises cotées que celles réalisant des rachats suivis d’une annulation hors marché réglementé.

Pour les sociétés comprises dans un périmètre de consolidation ou de combinaison, le chiffre d’affaires s’entend du montant inscrit dans les états financiers consolidés. Sont toutefois exclues du champ de la taxe les sociétés dont les comptes ne sont pas consolidés par intégration globale ou proportionnelle.

Cette précision conduit à ne pas assujettir à la taxe les réductions de capital réalisées par les sociétés consolidées par la méthode de mise en équivalence. En l’absence d’une telle exclusion, une société dans laquelle un groupe réalisant un chiffre d’affaires de plus d’un milliard d’euros détient une participation minoritaire serait assujettie à la taxe, quand bien même cette société serait majoritairement détenue par un groupe de petite taille.

● Les opérations de réduction de capital ne sont pas toutes prises en compte pour déterminer l’assiette de la taxe. Sont ainsi exonérées les réductions de capital visant à compenser les opérations d’augmentation de capital réalisées :

– dans le cadre d’un programme d’attribution d’options donnant droit au personnel salarié de souscrire ou d’acheter des actions, prévu aux articles L. 225-177 à L. 225-184 et L. 22-10-56 du code de commerce ;

– dans le cadre d’un programme d’attribution gratuite d’actions ([546]) ;

– dans le cadre d’un programme de cession de titres réservé aux adhérents d’un plan d’épargne d’entreprise ([547]) .

Sont également exonérées les opérations de réduction de capital visant à faciliter une opération de fusion ou de scission par rachat ou annulation représentant au plus 0,25 % du montant du capital social – ou par rachat et annulation d’actions réalisés dans des conditions prévues par une réglementation étrangère équivalente.

● Le III de l’article 235 ter XB du CGI définit les sommes qui devront être prises en compte pour calculer le montant de la taxe.

Il s’agit à la fois du montant de la réduction de capital et d’une fraction des sommes qui revêtent sur le plan comptable le caractère de primes liées au capital.

Ces primes, comprenant les primes d’émission, les primes de fusion, les primes d’apport et les primes de conversion d’obligation en action sont comptabilisées distinctement du capital et des réserves.

Elles désignent les sommes qui permettent de compenser la différence entre la valeur d’une action rapportée au capital (soit sa valeur nominale) et la valeur de cette même action rapportée à l’actif social ([548]) (sa valeur vénale) lors d’une opération de restructuration ou d’augmentation de capital. Ces primes sont libres d’emploi, ce qui signifie qu’elles peuvent être capitalisées ou utilisées afin de compenser les pertes si la réserve légale a atteint son niveau minimal autorisé. Elles peuvent également être distribuées.

Pour calculer la fraction de primes liées au capital prises en compte dans l’assiette de la taxe, l’entreprise doit d’abord calculer le rapport entre le montant de la réduction de capital et le montant du capital avant cette réduction. Le taux obtenu est ensuite multiplié au montant de primes inscrites dans les comptes de l’entreprise avant l’opération de réduction de capital.

Le a du 2 du III de l’article 235 ter XB précité vise à éviter une double comptabilisation des primes liées au capital à l’occasion de deux opérations de réduction du capital différentes. Il prévoit ainsi que le montant des primes liées au capital dont il doit être tenu compte est réduit de la fraction des primes déjà retenues dans la base de la taxe. Il n’est toutefois pas tenu compte des réductions de primes liées au capital résultant de l’opération soumise à la taxe.

Les b et c du même 2 neutralisent par ailleurs différentes opérations pouvant être réalisées par l’entreprise pour modifier la structure de ses capitaux propres – en dehors des émissions ou annulations d’actions – et ayant une incidence sur la détermination de la base taxable :

– les sommes incorporées aux réserves à l’occasion d’une réduction de capital non motivée par des pertes ou d’une affectation des primes liées au capital doivent être regardées pour le calcul de la taxe comme n’ayant pas été soustraites dans le capital ou dans les primes liées au capital ;

– les réserves ayant fait l’objet d’une incorporation au capital ou aux primes liées au capital restent considérées comme des réserves.

● Le taux de la taxe s’établit à 8 %. Il s’agit d’un taux supérieur au taux de 1 % applicable aux États-Unis et au taux qui a pu être proposé par le passé s’agissant de l’institution d’une taxe sur les rachats d’actions ([549]).

Cependant, la taxe dont l’institution est proposée par le présent article a une assiette bien plus étroite : bien qu’elle intègre une partie des primes liées au capital, ce qui permet d’appréhender les apports réalisés lors d’opérations d’émission de titres ou de fusion, elle est principalement assise non pas sur la valeur de marché des actions rachetées (comme aux États-Unis) mais sur la valeur nominale des actions détruites.

Or, l’écart entre la valeur nominale et la valeur réelle des actions peut, pour certaines entreprises, être particulièrement important.

exemples de l’écart entre la valeur nominale et la valeur de marché des actions de certaines sociétés du CAC 40 en octobre 2024

(en euros)

Source : commission des finances

L’assiette de la taxe a été définie afin d’éviter que celle-ci entre en contradiction avec la directive mère-fille ([550]). Cette dernière vise à prévenir la double imposition économique des remontées de dividendes des « sociétés filles » vers les « sociétés mères », lorsqu’elles sont situées dans des États membres différents. Elle interdit ainsi à l’État membre où est située la société mère d’un groupe d’imposer les bénéfices distribués par l’une de ses filiales située dans un autre État membre.

Asseoir la taxe sur les réductions de capital et non sur les sommes mobilisées par l’entreprise pour racheter ses propres actions garantit ainsi que l’assiette de la taxe ne sera pas constituée de bénéfices déjà taxés.

Selon l’évaluation préalable de l’article, 500 entreprises réalisent un chiffre d’affaires supérieur à un milliard d’euros et un vingtaine d’entreprises pourraient être redevables de la taxe au titre des opérations de rachat d’ores et déjà annoncées. Il en ressort que le rendement attendu de la taxe s’élève à 200 millions d’euros.

Enfin, le 1° du I du présent article prévoit que le montant de la taxe n’est pas déductible de l’assiette de l’impôt sur les sociétés.

Les modalités de recouvrement de la taxe

Le A du II du présent article prévoit que la taxe s’applique aux opérations de réduction de capital réalisées dès la présentation du projet de loi de finances en Conseil des ministres, soit le jeudi 10 octobre 2024. Cette application rétroactive est justifiée, selon l’évaluation préalable de l’article, par le fait de neutraliser les potentiels comportements d’évitement qu’auraient pu adopter les entreprises en accélérant leurs opérations de réduction de capital à la fin de l’année 2024 pour limiter le montant de taxe dû en 2025.

En application du V de l’article 234 ter XB du CGI créé par le présent article, la taxe est déclarée et liquidée sur l’annexe à la déclaration de TVA déposée au titre de la période au cours de laquelle est intervenue la demande d’inscription modificative au registre du commerce et des sociétés en conséquence de la réduction de capital. Le C du II du présent article précise toutefois que les opérations assujetties à la taxe réalisées entre le 10 octobre 2024 et le 31 mars 2025 doivent être déclarées sur une déclaration déposée en avril 2025.

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Article 27 Intégration des communes anciennement classées en zone de revitalisation rurale dans le nouveau zonage France ruralités revitalisation et prorogation du dispositif d’exonérations fiscales et sociales dans les bassins d’emploi à redynamiser

L’État du droit

Les dispositifs zonés ou « zonages » sont des fractions du territoire national délimitées sur des critères géographiques (milieu rural ou urbain, densité et dynamique démographique, etc.) et socio-économiques (chômage, activité commerciale ou industrielle, revenus, etc.) créées par le législateur pour constituer le support de politiques publiques en faveur du développement de ces territoires.

Les entreprises installées dans le ressort de ces zonages peuvent ainsi bénéficier de plusieurs exonérations fiscales (sur leurs bénéfices ou sur les impôts locaux de production) qui doivent favoriser leur installation et leur maintien. S’agissant des impôts locaux, les allègements peuvent être prévus par la loi (auquel cas ils sont compensés aux collectivités territoriales par l’État) ou laissés au choix des collectivités (auquel cas ils ne sont pas compensés). Des avantages financiers non fiscaux peuvent aussi être associés aux zonages (par exemple, la majoration d’une dotation pour les communes zonées, ou le bénéfice d’exonération de cotisations sociales pour les entreprises).

La crÉation d’un zonage unique, France ruralitÉs revitalisation, en remplacement des anciens dispositifs zonaux

L’article 73 de la loi de finances pour 2024 ([551]) a mis en œuvre à compter du 1er juillet 2024 la fusion de deux dispositifs zonés ciblant les territoires ruraux – les zones de revitalisation rurale (ZRR) et les zones de revitalisation des commerces en milieu rural (ZoRCoMiR) – désormais réunis dans un zonage unique dénommé France ruralités revitalisation (FRR).

Les critères d’éligibilité aux deux niveaux du zonage FRR

Les zones FRR sont déclinées en deux niveaux : un niveau FRR « socle » établi en fonction du revenu et de la densité de population et un niveau renforcé FRR « plus » ciblant les communes les plus vulnérables parmi celles situées en FRR.

L’éligibilité au niveau « socle »

Les critères de classement en FRR, inscrits à l’article 44 quindecies A du code général des impôts (CGI), sont de plusieurs ordres : ils s’appuient sur la densité de population, le revenu des habitants et l’évolution démographique à l’instar des critères utilisés dans les anciennes ZRR. L’échelon de référence peut être l’EPCI, le bassin de vie ([554]) ou la commune.

Il existe cinq modalités différentes de classement dans une zone FRR « socle ».

● Sont classées en zone FRR les communes de France métropolitaine de moins de 30 000 habitants qui sont membres d’un EPCI présentant :

– une densité de population inférieure ou égale à la densité médiane nationale des EPCI ([555]) ;

– un revenu disponible médian par unité de consommation inférieur ou égal à la médiane des revenus médians par EPCI.

● Par ailleurs, le préfet de région peut, « lorsque l’intérêt général le justifie », proposer au ministre chargé des collectivités territoriales le classement à titre complémentaire de l’ensemble des communes de France métropolitaine de moins de 30 000 habitants qui appartiennent à un bassin de vie qui satisfait aux mêmes critères de densité de population et de revenus faibles par rapport aux autres bassins de vie de France métropolitaine.

● Sont également classées en zone FRR les communes métropolitaines de moins de 30 000 habitants situées dans un département présentant :

– une densité de population inférieure à 35 habitants par kilomètre carré ;

– un revenu disponible médian par unité de consommation inférieur ou égal à la médiane des revenus médians disponibles par unité de consommation par département.

Treize départements répondent à ce double critère : les Alpes-de-Haute-Provence, les Hautes-Alpes, l’Ariège, l’Aveyron, le Cantal, la Creuse, le Gers, l’Indre, le Lot, la Lozère, la Haute-Marne, la Meuse et la Nièvre.

● En outre, sont classées en zone FRR les communes de France métropolitaine de moins de 30 000 habitants membres d’un EPCI dont :

– au moins 50 % de la population est située en zone de montagne ([556]) ;

– la densité de population est inférieure ou égale à la densité médiane nationale des EPCI ;

– le revenu disponible par unité de consommation médian est inférieur ou égal au 75ème centile des revenus disponibles médians par EPCI.

● Enfin, sont classées dans le zonage FRR les communes de Guyane ainsi que celles de La Réunion comprises dans la zone spéciale d’action rurale ([557]) délimitée par décret.

L’éligibilité au zonage FRR « plus »

Le III de l’article 44 quindecies A du CGI prévoit les critères d’éligibilité des communes au zonage FRR+. Celles-ci doivent être classées dans une FRR et être membres d’un EPCI confronté sur une période d’au moins dix ans à des « difficultés particulières » caractérisées par une forte déprise démographique et économique.

Ces difficultés sont appréciées en fonction d’un indice synthétique établi par décret en tenant compte de l’évolution de la population, du revenu et de l’emploi dans les EPCI concernés.

Les communes de FRR sont classées en fonction de cet indice en ordre décroissant. Les communes qui intègrent la zone FRR+ sont celles du premier quart du classement en fonction de l’indice (donc celles qui sont le plus en difficulté).

Le zonage en FRR et en FRR+ est établi par arrêté des ministres chargés des collectivités et du budget et révisé tous les six ans, sur la base des données de l’Insee.

Des zones ouvrant droit à des exonérations fiscales temporaires pour les entreprises

Les allègements fiscaux communs aux zones FRR et FRR+

L’article 44 quindecies A détaille également les exonérations fiscales attachées aux zones FRR et FRR+.

Ainsi, les entreprises créées ou reprises ([558]) dans une FRR (ou une FRR+ par construction) entre le 1er juillet 2024 et le 31 décembre 2029 et qui exercent une activité industrielle, commerciale ou artisanale, ou professionnelle non commerciale (ce qui inclut notamment les activités libérales) ([559]) bénéficient d’exonérations d’impôt pour leurs bénéfices (impôt sur le revenu ou impôt sur les sociétés – IR/IS) réalisés dans la zone.

L’exonération s’applique pour cinq ans à compter de l’année qui suit la création de l’établissement. À l’issue de la période d’exonération, l’entreprise bénéficie d’une entrée progressive dans l’impôt : sa base imposable fait l’objet d’un abattement égal à 75 % la première année, 50 % la deuxième et 25 % la troisième. À partir de la quatrième année suivant la période d’exonération, elle paie l’impôt normalement.

Le dispositif vise les micros entrepreneurs et les petites et moyennes entreprises ([560]) de moins de 11 salariés. Le siège social de l’entreprise ainsi que l’ensemble de son activité et de ses moyens d’exploitation doivent être implantés dans la zone.

Bien qu’il soit impossible pour l’instant d’évaluer précisément le montant de ces exonérations fiscales sur les bénéfices des entreprises, du fait de leur récente entrée en vigueur, le coût de l’ancien zonage ZRR permet de donner un ordre de grandeur. Ainsi, le tome II de l’évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2025 l’évalue à 350 millions d’euros en 2023 au bénéfice de 42 600 entreprises.

Les entreprises qui embauchent des salariés dans les zones FRR bénéficient également d’exonérations de cotisations patronales en vertu des articles L. 241-19 et L. 241-20 du code de la sécurité sociale.

Les allègements renforcés en zone FRR+

Parmi les communes en zone FRR, celles qui se situent en zone FRR+ bénéficient d’exonérations fiscales renforcées visant les créations d’activités.

Ainsi, outre l’ouverture d’exonérations lors de créations d’entreprises, le zonage FRR+ élargit le dispositif aux autres créations d’activités, comme certaines activités professionnelles non commerciales ou les transferts d’activités. Le champ des exonérations est donc plus étendu, car une entreprise déjà créée peut créer une nouvelle activité dans la zone. En FRR+, cette création d’activité ou la reprise d’entreprise en difficulté pourra donc être exonérée d’IR ou d’IS, mais aussi, selon les délibérations locales, de CFE et de TFPB (voir infra).

En FRR+, le dispositif est également ouvert à toutes les petites et moyennes entreprises, y compris celles qui ont le statut de micro-entreprise ou qui comptent plus de onze salariés.

Des exonérations qui peuvent être décidées par les collectivités concernées

En application de l’article 1466 G du CGI, les communes et les EPCI à fiscalité propre peuvent décider d’exonérer de CFE les établissements exerçant une activité dans une FRR.

De même, conformément à l’article 1383 K du CGI, les communes et EPCI à fiscalité propre peuvent exonérer de TFPB les immeubles situés en FRR et rattachés à un établissement qui remplit les conditions pour bénéficier de l’exonération de CFE.

En FRR+, ces exonérations peuvent en outre être étendues aux extensions d’établissements ([561]) réalisées jusqu’au 31 décembre 2029.

Les modalités d’exonération sont similaires à celles prévues pour les bénéfices des entreprises : exonération pendant cinq ans, suivie d’un abattement sur la base nette taxable qui permet une entrée progressive de l’assiette (ici, foncière, à partir de la valeur locative cadastrale) dans l’impôt (75 % d’abattement de la base nette imposable la première année, puis 50 % la deuxième et 25 % la troisième). Pour la CFE, l’exonération s’applique à compter de l’année qui suit la création, ou de la deuxième année qui suit l’extension de l’établissement (une extension d’établissement n’étant pas imposable à la CFE la première année). L’exonération de TFPB cesse de s’appliquer l’année suivant celle où les immeubles ne sont plus affectés à une activité exonérée.

Le nouveau zonage conduit À l’exclusion de nombreuses communes

Un arrêté du 19 juin 2024 ([562]) a ainsi classé 17 717 communes en zone FRR « socle » à compter du 1er juillet 2024, dont l’ensemble des communes « rattrapables », sur proposition des préfets de région (3 013).

Le nombre de communes bénéficiaires du zonage FRR est très semblable à celui des communes inscrites en zone ZRR (qui s’élevait au 1er janvier 2023 à 17 681). Ce classement a toutefois eu pour effet de faire entrer plus de 2 000 nouvelles communes dans le dispositif et de faire sortir 2 168 communes jusque-là bénéficiaires du classement en ZRR.

Comparaison de l’ancien zonage ZRR et du nouveau zonage FRR

Source : DGCL.

La détermination des communes classées en FFR+ doit faire l’objet d’un arrêté qui n’a pas encore été pris, l’évaluation préalable renvoyant cette échéance à 2025, « postérieurement au débat parlementaire relatif à la loi de finances pour 2025 ».

Un autre dispositif zonÉ : les bassins d’emploi À redynamiser

Les bassins d’emploi à redynamiser (BER), créés par la loi de finances rectificative pour 2006 ([563]), désignent les territoires caractérisés par un taux de chômage élevé ainsi qu’une variation négative de population et de l’emploi.

Les BER sont délimités par un décret du 20 février 2007 ([564]). Dans les faits, les BER concernent 404 communes qui sont toutes situées dans les départements des Ardennes (zone d’emploi de la vallée de la Meuse) et de l’Ariège (zone d’emploi de Lavelanet).

À l’instar des FRR, les BER entraînent l’application de plusieurs exonérations fiscales.

Les créations d’activités dans les BER entraînent une exonération temporaire d’IR/IS ([565]) dont bénéficient 620 entreprises.

Sauf délibération contraire des communes et des EPCI à fiscalité propre, les créations et les extensions d’établissements réalisées en BER bénéficient également d’exonérations temporaires de TFPB ([566]), de CFE ([567]) ou de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ([568]).

Les entreprises installées en BER avant le 31 décembre 2020 bénéficient également d’une exonération de cotisations patronales au titre des assurances sociales, des allocations familiales ainsi que du versement transport et des contributions et cotisations au Fonds national d’aide au logement, dans la limite du produit du nombre d’heures rémunérées par le montant du SMIC majoré de 40 %. Les entreprises implantées dans un BER bénéficient de l’exonération pendant cinq ans à compter de l’implantation ou de la création de l’entreprise dans la zone, ou, pour les salariés embauchés au cours de ces cinq années, à compter de la date d’effet du contrat.

L’article 73 de la loi de finances pour 2024 a prorogé les exonérations fiscales liées au dispositif BER jusqu’au 30 juin 2024 pour la CFE et jusqu’au 31 décembre 2024 pour les autres impositions. Les exonérations sociales ont quant à elles été prorogées jusqu’au 31 décembre 2026.

le Dispositif proposÉ

Le maintien dans le dispositif FRR des communes auparavant classées en ZRR mais exclues du nouveau zonage en 2024

Le III du présent article procède au maintien dans le dispositif FRR des 2 168 communes anciennement classées en zone ZRR et exclues du nouveau zonage (en violet dans la carte ci-dessous). Cette disposition correspond à l’engagement pris par M. Gabriel Attal, alors Premier ministre, à l’occasion de la séance de questions au Gouvernement du 4 juin 2024 à l’Assemblée nationale.

La nouvelle liste des communes bénéficiant du classement en FRR fera l’objet d’un arrêté des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget.

Nouvelle gÉographie du zonage France ruralitÉs revitalisation

Source : DGCL.

Le maintien en zone FRR s’applique à compter du 1er juillet 2024 et s’appliquera jusqu’au 31 décembre 2027.

Ces communes maintenues correspondent à des communes anciennement bénéficiaires du zonage ZRR au 30 juin 2024 incluant celles qui avaient été sorties du zonage lors de la révision de ses critères en 2017 mais qui ont bénéficié d’une clause de maintien dans le dispositif ZRR ([569]).

L’évaluation préalable estime le coût du maintien de ces communes pour l’État à un million d’euros en 2025. Ce coût croîtrait jusqu’à 41 millions d’euros en 2029, année prévue d’arrêt du dispositif FRR, avant de diminuer pour s’établir à 3 millions d’euros en 2035. La nature des exonérations fiscales explique la durée prolongée du coût du dispositif. Le coût pour les collectivités territoriales est non chiffrable car dépendant des délibérations prises par ces dernières.

La prorogation jusqu’en 2027 du dispositif des bassins d’emploi à redynamiser

Par ailleurs, cet article proroge le dispositif des bassins d’emploi à redynamiser.

Ainsi, les 1° et 3° du I prorogent les exonérations fiscales attachées au dispositif des BER jusqu’au 31 décembre 2027 afin de poursuivre le soutien à l’activité dans les 404 communes des Ardennes et de l’Ariège concernées. De même, le II procède à la prorogation jusqu’au 31 décembre 2027 des exonérations sociales du zonage BER, permettant ainsi une harmonisation des allègements fiscaux et sociaux du dispositif.

L’évaluation préalable estime le coût de cette prorogation pour l’État entre un et quatre millions d’euros par an entre 2026 et 2032.

Des ajustements apportÉs aux dispositifs FRR et FRR +

Le présent article prévoit par ailleurs diverses modifications relatives aux dispositifs FRR et FRR+.

● Le b) du 2° du I élargit le bénéfice du classement en zone FRR aux communes membres d’un EPCI dont au moins la moitié des communes est située partiellement ou intégralement dans un des 13 départements classés intégralement (voir supra).

Cette mesure doit permettre d’éviter certaines situations constatées depuis la mise en œuvre des FRR dans lesquelles l’intercommunalité, à cheval sur plusieurs départements, est coupée en deux entre communes classées et communes non classées alors même qu’elles font partie d’une même unité territoriale.

● Le c) du 2° du I prévoit que les portions de territoire d’une commune nouvelle puissent bénéficier du classement en zone FRR ou FRR+ si elles correspondent à une ancienne commune classée en FRR.

L’ensemble du territoire de la commune nouvelle peut même bénéficier de ce classement si celle-ci compte moins de 30 000 habitants, qu’elle comprend une portion de territoire correspondant à une ancienne commune classée en FRR et que toutes les autres portions sont rurales au sens de l’Insee ([570]).

● Pour les communes relevant des deux points précédents ainsi que les 2 168 communes maintenues, le IV prévoit que les délibérations des communes et des EPCI à fiscalité propre visant à instaurer des exonérations de fiscalité locale au titre de 2025 ne peuvent intervenir que jusqu’au 28 février 2025. Le V précise également les modalités de demande d’exonération des propriétaires des locaux situés dans ces mêmes communes.

● Le d) du 2° du I procède par ailleurs, à compter du 1er janvier 2025, à une modification des critères d’éligibilité au zonage FRR+ afin de tenir compte, d’après l’évaluation préalable, des « concertations conduites, notamment avec l’Association des maires de France ». Ainsi le présent article :

– restreint le classement en FRR+ aux communes rurales au sens de l’Insee ;

– élargit l’éligibilité au dispositif aux communes membres d’un bassin de vie confronté à des « difficultés particulières » et non plus seulement aux communes membres d’un EPCI placé dans la même situation ;

– tire les conséquences législatives des modifications des modalités de calcul de l’indice synthétique de classement des communes (qui permet de désigner celles placées en zone FRR+). En effet, l’évaluation préalable indique que cet indice, établi par décret, devrait « calculer le produit des variables et non plus la moyenne géométrique ».

Prenant acte de la date de prise de l’arrêté classant les communes en zone FRR+ fixée à 2025, le B du VI met en œuvre les modifications précitées, prévues par le d) du 2° du I, à compter du 1er janvier 2025. De même, les élargissements d’exonérations fiscales attachés aux zones FRR+ s’appliquent à compter du 1er janvier 2025 et non plus au 1er juillet 2024, ainsi que le prévoient le a) du 2° du I et le 4° du I.

Le C du VI précise également les modalités de délibération des communes et des EPCI à fiscalité propre qui souhaiteraient mettre en œuvre des exonérations fiscales dans les zones FRR+. Les délibérations doivent ainsi intervenir dans les 90 jours suivant la publication de l’arrêté fixant la liste des communes classées FRR+.

Le tableau ci-après récapitule les critères d’éligibilité et les exonérations attachées aux zonages FRR, FRR+ et BER ainsi que les modifications apportées par le présent article.

*

Article 28 Prorogation de l’expérimentation des clubs de jeux à Paris

l’état du droit

La loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain ([571]) a fixé le cadre juridique pour une expérimentation permettant la création d’une nouvelle catégorie d’établissements de jeux à Paris : les clubs de jeux, remplaçant les cercles de jeux à compter du 1er janvier 2018. Cette expérimentation, à l’origine d’une durée de trois ans, a été prorogée à deux reprises pour atteindre sept ans.

En remplacement de l’impôt sur les cercles et maisons de jeux, la loi du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 a institué à partir du 1er janvier 2018 un régime fiscal spécifique pour les clubs de jeux ([572]), prorogé également à deux reprises jusqu’au 31 décembre 2024.

en l’absence de casinos, des clubs de jeux sont autorisÉs À titre expÉrimental À paris depuis 2018

Le principe général d’interdiction des jeux d’argent et de hasard est établi par l’article L. 320-1 du code de la sécurité intérieure, qui reprend l’ancienne proscription introduite par la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries et par la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard.

Si l’interdiction est la règle depuis 1836, de nombreuses dérogations, aujourd’hui prévues par l’article L. 320-6 du code de la sécurité intérieure, ont permis l’organisation de jeux d’argent et de hasard en France.

Les établissements de jeux en France avant 2018 : les casinos et les cercles de jeux

Avant 2018, la France comptait deux catégories d’établissements de jeux : les casinos et les cercles de jeux.

● La loi du 15 juin 1907 a autorisé l’ouverture de casinos dans les sites « balnéaires, thermaux ou climatériques » et en a défini les critères d’implantation, les modalités et les procédures d’exploitation. Les conditions d’implantation ont été progressivement assouplies, avec comme exemple le plus récent la loi n° 2023-1178 du 14 décembre 2023 visant à réduire les inégalités territoriales pour les ouvertures de casinos.

Les casinos sont des établissements commerciaux implantés dans des communes répondant aux critères énumérés à l’article L. 321-1 du code de la sécurité intérieure. Ils font l’objet d’une autorisation administrative, qui fixe notamment la durée de la concession et la nature des jeux d’argent et de hasard autorisés : elle est délivrée par le ministre de l’intérieur, après avis selon les cas de la commission consultative des établissements de jeux ([573]).

S’agissant de leur offre de jeux d’argent et de hasard, les casinos peuvent proposer ([574]) :

– des jeux dits « de contrepartie », définis comme des jeux dans lesquels les joueurs jouent contre le casino, comme le black jack ou la roulette ;

– des jeux dits « de cercle », c’est-à-dire les jeux dans lesquels les joueurs jouent les uns contre les autres, comme le bingo ou certaines formes de poker ;

– des machines à sous, qui sont des « appareils automatiques (…) qui permettent, après utilisation d’un enjeu monétisé, la mise en œuvre d’un système entraînant l’affichage d’une combinaison aléatoire permettant d’établir les éventuels gains (…) » ([575]).

Depuis 1920, il est interdit d’exploiter un casino à moins de 100 kilomètres de Paris ([576]). L’article 24 de la loi du 31 mars 1931 a toutefois introduit une dérogation au profit des « casinos des stations thermales légalement reconnues », dont seul l’établissement d’Enghien-les-Bains bénéficie à ce jour.

● L’article 47 de la loi du 30 juin 1923 portant fixation du budget général de l’exercice 1923 a permis à des cercles de jeux, constitués sous le régime de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association, et titulaires d’une autorisation du ministère de l’intérieur, d’organiser des jeux de hasard. Leur offre de jeux était plus limitée que celle des casinos : elle se limitait aux jeux de commerce, dans lesquels le joueur défend sa propre chance, comme le bridge ou le tarot, à certains jeux de hasard comme le baccara, et excluait les machines à sous. Contrairement aux casinos, les cercles de jeux n’entretenaient aucune relation contractuelle avec les communes d’accueil.

Le modèle économique des cercles de jeux présentait plusieurs spécificités. En premier lieu, les adhérents au cercle devaient s’acquitter d’une cotisation à l’association. En outre, des joueurs qui ne prenaient pas part au jeu, appelés « banquiers », assuraient la contrepartie financière en apportant des liquidités ([577]) : leurs gains et leurs pertes étaient inscrits depuis 2014 dans un registre conservé par leur cercle de jeux ([578]).

En 2017, seuls deux cercles étaient encore exploités en France, tous deux situés à Paris.

● En mai 2015, le rapport remis au ministre de l’intérieur par M. Jean-Pierre Duport, préfet de région honoraire, a souligné la nécessité de réformer le régime juridique des cercles de jeux ([579]).

La réglementation des cercles de jeux présentait plusieurs limites : la difficulté du contrôle des fonds, favorisée par le statut de « banquier », était un facteur de risque accru de blanchiment ou de fraude fiscale par rapport aux casinos, tandis que le statut associatif, moins contraignant que celui de société commerciale, notamment en matière de comptabilité, était un vecteur d’opacité et de complexité pour les autorités de contrôle.

La disparition des cercles de jeux, sans offre légale de substitution, n’était pas souhaitable pour autant au regard de la demande de jeux non-satisfaite à Paris qui risquait de favoriser le développement de jeux clandestins. Le rapport proposait ainsi plusieurs scénarios, dont l’implantation dans la capitale d’établissements de jeux sous forme de société commerciale, sans machines à sous et dont la régulation dépendrait seulement de l’État.

L’expérimentation des clubs de jeux à Paris depuis 2018

Partant du constat présenté par le rapport remis en 2015 au ministre de l’intérieur, deux modifications principales au régime des cercles de jeux ont été introduites par l’article 34 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris :

– la suppression des cercles de jeux à compter du 1er janvier 2018, avec une période de transition autorisant les cercles de jeux bénéficiant d’une autorisation d’exploiter en vigueur au 31 décembre 2017 de poursuivre leur activité pour une durée d’un an ;

– la création, à titre expérimental, de « clubs de jeux », à Paris uniquement, pour une durée de trois ans à partir du 1er janvier 2018, dont l’autorisation temporaire d’exploiter est soumise au ministre de l’intérieur et à l’avis de la commission consultative des établissements de jeux.

Si certains jeux d’argent et de hasard comme les machines à sous demeurent interdits ([580]), le régime juridique des clubs de jeux se rapproche davantage de celui des casinos :

– les clubs de jeux doivent être constitués sous forme de société commerciale, avec obligation de disposer d’un commissaire aux comptes ([581]), et assurent eux-mêmes la contrepartie, sans joueur faisant office de « banquier » ;

– les dispositions du code monétaire et financier relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux leur sont applicables dans les mêmes conditions que pour les casinos ([582]).

En outre, la loi prévoit qu’un rapport d’évaluation proposant les suites à donner à cette expérimentation doit être présenté par le Gouvernement au Parlement au plus tard huit mois avant que ne s’achève l’expérimentation.

les clubs de jeux font l’objet d’un rÉgime fiscal propre

La fiscalité des établissements de jeux d’argent et de hasard dispose d’un régime propre, pour l’essentiel assis sur le produit net des jeux, en sus des prélèvements fiscaux et sociaux de droit commun applicables ([583]).

L’ancien impôt sur les cercles et maisons de jeux

Les cercles de jeux relevaient, outre l’impôt sur les sociétés ([584]), de « l’impôt sur les cercles et maisons de jeux », prévu aux articles 1559 à 1566 du code général des impôts (CGI) et affecté aux communes.

Cet impôt repose sur un barème progressif assis sur les recettes brutes, constituées du montant intégral du produit des jeux d’argent pratiqués dans les cercles et maisons de jeux, aussi appelé « produit brut des jeux » (PBJ). Le PBJ correspond au « montant total des droits fixes, prélèvements ou redevances encaissés au profit du cercle ou de la maison de jeux à l’occasion des parties engagées » ([585]), mais n’inclut toutefois pas les sommes perçues au titre des droits d’entrée.

Le taux du prélèvement progressif applicable est fixé par l’article 1560 du CGI, avec une troisième tranche prévoyant avant 2018 une taxation à hauteur de 70 % des recettes annuelles supérieures à 228 700 euros. L’article 1566 du CGI précise que le produit de l’impôt est attribué aux communes sur le territoire desquelles le cercle est implanté, sous déduction d’une retenue de 5 % pour frais d’assiette et de recouvrement. Les communes sont quant à elles « tenues de reverser à des centres d’action sociale une fraction des recettes pour un montant au moins égal à un tiers des sommes perçues ».

En 2017, le produit de la taxe sur les cercles de jeux s’élevait à environ 2 millions d’euros, contre 7 millions d’euros en moyenne sur la période de 2011 à 2017, en cohérence avec la diminution du nombre de cercles à Paris.

produit de la taxe sur les cercles et maisons de jeux

(en millions d’euros)

* dont un cercle fermé provisoirement à la suite d’un contrôle.

Source : direction de la législation fiscale.

L’introduction du prélèvement progressif sur les clubs de jeux

Afin d’encourager l’investissement des acteurs privés malgré l’incertitude entourant la pérennisation de l’expérimentation des clubs de jeux, et pour ne pas déstabiliser le marché préexistant des casinos à proximité de Paris, un nouvel impôt spécifique aux clubs de jeux a été créé sur le modèle du prélèvement progressif existant pour les casinos.

Ainsi, avec l’entrée en vigueur de l’article 34 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 (LFR pour 2017), les clubs de jeux ne sont plus soumis à l’impôt prévu par les articles 1559 à 1566 du CGI, renommé « impôt sur les maisons de jeux » et dont le barème est rendu plus progressif, mais à un nouveau régime fiscal propre.

Le nouvel impôt tient compte de la spécificité de l’activité des clubs de jeux par rapport aux casinos, notamment en matière d’offre : les machines à sous sont interdites, alors qu’elles représenteraient environ 90 % du PBJ des casinos.

Le fait générateur du « prélèvement progressif dû par les clubs de jeux autorisés à exploiter à Paris » est constitué par la réalisation du PBJ. Le prélèvement est assis sur le PBJ défini aux 1° et 3° de l’article L. 2333-55-1 du code général des collectivités territoriales, diminué d’un abattement de 30 %, équivalent aux deux réfactions retenues pour les casinos ([586]), permettant d’obtenir le produit net des jeux (PNJ).

Un barème progressif de treize tranches taxées de 5 % à 70 % est institué, avec un taux global de taxation ([587]) moins élevé pour les clubs de petite taille comparé à l’ancien impôt.

barÈme du prÉlÈvement progressif

appliquÉ aux clubs de jeux

Source : 5 du II de l’article 34 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

Le nouveau prélèvement est affecté à l’État, qui reverse 20 % du produit à la Ville de Paris dans la limite de 12 millions d’euros.

une expÉrimentation prorogÉe À deux reprises afin de procÉder À une Évaluation satisfaisante du dispositif

L’expérimentation des clubs de jeux et la nouvelle taxe associée ont été prolongées par l’article 219 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, pour une durée de cinq ans, c’est-à-dire jusqu’au 31 décembre 2022, puis pour une durée de sept ans, soit jusqu’au 31 décembre 2024, par l’article 148 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

La première prolongation de l’expérimentation était justifiée par l’ouverture tardive des établissements : au moment du vote de la loi de finances pour 2020, seuls cinq clubs de jeux étaient ouverts, dont trois depuis seulement quelques semaines. La seconde prolongation était motivée par la fermeture des clubs de jeux durant presque un an en raison de l’épidémie de covid-19 ([588]) qui ne permettait pas de réaliser un bilan représentatif de l’expérimentation à l’attention du Parlement, en vertu du troisième alinéa du V de l’article 34 de la loi du 28 février 2017.

● Alors qu’il ne restait que deux cercles de jeux à Paris en 2017, il existe aujourd’hui sept clubs de jeux dans la capitale, qui emploient à la fin de l’année 2023 près de 900 personnes. Le prélèvement sur le PBJ des clubs de jeux parisiens institué par la LFR pour 2017 a permis de percevoir près de 46,9 millions d’euros en 2023, soit un produit presque quadruplé par rapport au montant de 2021.

À titre de comparaison, à la fin août 2024, les recettes des prélèvements sur le PBJ dans les casinos s’élevaient à 600 millions d’euros, contre 27,4 millions d’euros pour le prélèvement progressif dû par les clubs de jeux.

recettes du prÉlÈvement sur le pbj des clubs de jeux parisiens

(en euros)

Source : commission des finances, d’après les données de la direction générale des finances publiques.

En outre, les clubs de jeux reversent leurs « orphelins », c’est-à-dire les « sommes et enjeux, ainsi que le montant du crédit des cartes de paiement ou des tickets (…) trouvés à terre, laissés sur les tables de jeux ou abandonnés en cours de partie sans que l’on sache à qui ils appartiennent », au centre d’action sociale de la Ville de Paris : ces sommes atteignaient 5 197 euros en 2021, 28 848 euros en 2022 et 627 115 euros en 2023.

● Le bilan de l’expérimentation des clubs de jeux à Paris reste complexe à établir en 2024 et le Gouvernement n’a toujours pas remis le rapport d’évaluation prévu par la loi. Le Gouvernement relève que le lent démarrage du dispositif et les effets des crises n’ont pas permis à l’expérimentation introduite par la loi du 28 février 2017 de se dérouler sur une durée de trois années dans des conditions normales. L’évaluation de l’activité et des recettes fiscales générées ne serait pas plus pertinente, puisque seules les données des recettes fiscales des années 2022 et 2023 sont représentatives de l’activité du secteur et que les données pour l’année 2024 ne sont pas définitives.

En l’état du droit positif, l’expérimentation des clubs de jeux et la taxe afférente prendront fin au 31 décembre 2024. La disparition d’une offre légale et régulée de clubs de jeux présente le risque de voir des établissements clandestins se développer, avec des risques accrus en termes de blanchiment et de jeu excessif, de priver d’emploi le millier de salariés des clubs de jeux et de supprimer une source de recettes fiscales non négligeable pour l’État et la Ville de Paris.

le dispositif proposÉ

Le I du présent article proroge d’un an l’expérimentation prévue au V de l’article 34 de la du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain, soit jusqu’au 31 décembre 2025.

En cohérence avec cette prolongation, le II proroge le prélèvement dû par les clubs de jeux en vertu du II de l’article 34 de la loi du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 jusqu’au 31 décembre 2025.

Le rapport remis au Parlement d’ici à la fin du mois d’avril 2025, soit huit mois avant la fin de l’expérimentation, devrait proposer des orientations sur l’issue à donner à l’expérimentation, c’est-à-dire « arrêter, modifier ou pérenniser l’exploitation des clubs, éventuellement en élargissant leur périmètre géographique d’installation », comme le proposait déjà le Gouvernement dans son amendement n° II-1314 à la loi de finances pour 2020 visant à allonger la durée de l’expérimentation pour la première fois. Avec un délai d’exploitation effective des clubs de jeux allongé d’un an, un bilan significatif de leur activité pourrait être dressé afin d’évaluer leur viabilité économique, l’incidence de leur exploitation sur les jeux clandestins, ainsi que les éventuelles adaptations de l’encadrement juridique requises.

Le but de la prorogation de l’expérimentation des clubs de jeux est également de permettre une évaluation plus objective de leur statut fiscal temporaire, afin d’envisager l’adoption d’une fiscalité pérenne. Plusieurs sujets devront être arbitrés à ce titre selon l’évaluation préalable de l’article annexée au PLF pour 2025, comme le maintien de l’abattement de 30 % sur l’assiette, la progressivité du barème, la création de prélèvements sociaux comme pour les casinos ([589]) ou encore l’introduction d’une taxe sur les gains.

Enfin, le maintien d’une offre légale de jeux à Paris permettrait de lutter contre le jeu clandestin et les pratiques de jeu excessives, tout en stabilisant les emplois de cette filière dans un contexte favorable pour cette activité, avec 738 278 entrées dénombrées au cours de la saison 2022-2023, et en conservant les ressources fiscales d’environ 47 millions d’euros au profit de la Ville de Paris et de l’État.

*

II – RESSOURCES AFFECTÉES

A – Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 29 Fixation pour 2025 du montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des variables d’ajustement

L’État du droit

Une augmentation modÉrÉe de la DGF en 2023 et 2024

La dotation globale de fonctionnement (DGF) constitue le principal concours financier que l’État verse aux collectivités territoriales.

La DGF répond historiquement à la volonté de regrouper en un concours unique et libre d’emploi un certain nombre de versements de l’État à destination des collectivités qui étaient auparavant dispersés.

Elle vise aujourd’hui à :

– assurer aux collectivités des ressources relativement stables et prévisibles d’une année sur l’autre ;

– mettre en œuvre une péréquation verticale en apportant un soutien particulier aux collectivités confrontées à des charges importantes sans pour autant disposer des ressources suffisantes pour y faire face.

Elle est versée à la section de fonctionnement. Elle est attribuée aux communes, aux EPCI à fiscalité propre et aux départements ([591]).

En 2024, son montant est de 27,245 milliards d’euros, en hausse de 320 millions d’euros après une hausse équivalente en 2023. Ces deux augmentations successives – bien qu’inédites depuis 2013 à périmètre constant – ne représentent que des hausses annuelles d’environ 1 % du montant global de la DGF, une progression inférieure à celle de l’inflation sur la même période.

Évolution du montant global de DGF inscrit en LFI À pÉrimÈtre courant

(en milliards d’euros)

(*) Suppression de la DGF des régions, remplacée par une fraction de TVA.

Source : commission des finances.

La DGF représente environ 15 % des recettes réelles de fonctionnement (RRF) des communes, 20 % des RRF des EPCI à fiscalité propre et 12 % de celles des départements.

Montants moyens de DGF par habitant en 2024

Source : Direction générale des collectivités locales (DGCL), Guide pratique de la DGF 2024.

La DGF est un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR). L’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dispose qu’un « montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales […]. Ces prélèvements sur les recettes de l’État sont, dans leur montant, évalués de façon précise et distincte dans la loi de finances. Ils sont institués par une loi de finances, qui précise l’objet du prélèvement ainsi que les catégories de collectivités territoriales qui en sont bénéficiaires. » ([592]). Il ne s’agit donc pas de crédits du budget de l’État mais de moindres recettes pour ce dernier.

L’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que « le montant de la dotation globale de fonctionnement est fixé chaque année par la loi de finances ».

La DGF est composée de dix dotations : quatre dotations au profit des communes, deux dotations au profit des EPCI et quatre dotations au profit des départements.

La DGF en 2024

(en milliards d’euros)

DNP : dotation nationale de péréquation.

Source : DGCL, Guide pratique de la DGF 2024.

Les dotations qui composent la DGF peuvent être dissociées en deux catégories : les dotations forfaitaires et de compensation d’un côté, et les dotations de péréquation de l’autre.

La dotation forfaitaire des communes prend en compte la population locale, mais intègre également d’anciennes composantes historiques figées. La persistance de ces composantes figées peut expliquer que des communes largement similaires en termes de population ou de richesse perçoivent des dotations forfaitaires d’un montant sensiblement différent. La dotation forfaitaire évolue aussi spontanément, avec la croissance de la population, les mouvements d’intercommunalité ou les créations de communes nouvelles.

Les dotations de compensation des EPCI et des départements regroupent également d’anciennes composantes figées.

Les dotations de péréquation visent à garantir à toute collectivité une possibilité de développement local, dans le cadre de son autonomie financière, c’est-à-dire compenser les disparités qui relèvent de l’histoire ou de la géographie sans interférer avec celles qui résultent de l’exercice de la libre administration.

Pour autant, les dotations de la DGF répondent à des principes communs :

– le comité des finances locales (CFL) est associé à la répartition de la DGF ;

– les montants doivent être communiqués aux élus chaque année pour le 31 mars, dans la perspective du vote des budgets locaux (les budgets primitifs doivent être adoptés le 15 avril au plus tard), et sont mis en ligne sur le site internet de la direction générale des collectivités locales (DGCL) ([593]) ;

– la DGF est calculée à partir d’une trentaine de critères de ressources et de charges.

Ces critères sont de nature :

– démographique (population, nombre d’enfants) ;

– sociale (nombre de logements sociaux, quartiers prioritaires de la politique de la ville) ;

– financière (potentiel financier, effort fiscal) ;

– physique ou géographique (superficie, classement en zone de montagne, longueur de voirie) ;

– ou administrative (qualité de chef-lieu de canton ou d’arrondissement, classement en zone de revitalisation rurale).

L’ensemble de ces critères visent à caractériser la diversité de situation des collectivités, tout en étant suffisamment fiables pour faire l’objet d’un recensement et de comparaisons à l’échelle nationale.

La part des dotations de péréquation augmente régulièrement au sein de la DGF. Cette augmentation est prévue en seconde partie de la loi de finances ([594]). La dotation forfaitaire évolue quant à elle spontanément, suivant la croissance de la population, les mouvements d’intercommunalité ou les créations de communes nouvelles.

Sans abondement externe, la DGF est à la fois une « dotation vivante » et une enveloppe fermée. La progression de la péréquation et la hausse mécanique de la dotation forfaitaire ont été régulièrement financées par minoration (« écrêtement ») de la dotation forfaitaire selon une clef de répartition fixée par le CFL lors de sa séance annuelle de février. Même avec un montant stabilisé (entre 2017 et 2022) la DGF devenait donc plus péréquatrice (hausse des dotations de péréquation et baisse de la dotation forfaitaire, qui est la composante la plus historique et qui correspond le moins à la réalité économique des territoires).

En 2023 comme en 2024, la péréquation du bloc communal a été augmentée de 320 millions d’euros et l’ensemble du montant de la DGF a été augmenté du même montant. Il n’y a donc pas eu besoin d’écrêtement pour financer l’accroissement de la péréquation. Cet abondement a été réparti en 2024 entre la DSR (150 millions d’euros), la DSU (140 millions d’euros) et la DI (30 millions d’euros).

Les variables d’ajustement ont ÉtÉ minorÉes de 47 millions d’euros en 2024

Les « variables d’ajustement » désignent un ensemble de dotations figées versées par PSR, minorées chaque année d’un montant cible pour neutraliser en tout ou partie le dynamisme de certains concours financiers (on parle de « gage »). La loi de finances de l’année fixe l’assiette et les taux de minoration des variables d’ajustement. C’est la loi de finances pour 2008 ([595]) qui avait mis en place ce mécanisme de maîtrise des concours financiers de l’État. Par la suite, le nombre de ces variables a été progressivement étendu ou modifié de manière à répartir équitablement l’effort.

En 2024 comme en 2023, le périmètre des variables d’ajustement s’est uniquement composé de dotations de compensation issues de la réforme de la taxe professionnelle (TP) :

– la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) du bloc communal, des départements et des régions, qui vise à compenser les principaux effets de la réforme de la TP ;

– la dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale (DTCE ou dot « carrée »), qui comprend certaines allocations compensatrices régionales et départementales historiques ;

– et la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) qui alimente ces fonds, autrefois financés par la TP, pour un montant égal à la somme des versements effectués en 2009 au bloc communal ([596]).

En outre, depuis la loi de finances pour 2020 ([597]), le PSR de compensation aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) de la perte de recettes consécutive au relèvement en 2016 du seuil d’assujettissement (de 9 à 11 salariés) des entreprises au versement transport, aujourd’hui versement mobilité (VM), a intégré les variables d’ajustement et est plafonné à 48 millions d’euros.

En 2024, la minoration s’est établie à un niveau de 47 millions d’euros, supportée par le bloc communal, pour 14 millions d’euros sur leur DCRTP et pour 13 millions d’euros pour leur FDPTP ainsi que par les départements pour 20 millions d’euros sur leur DCRTP. La minoration initialement prévue pour les régions (20 millions d’euros sur leur DCRTP) dans le projet de loi de finances pour 2024 déposé par le Gouvernement a été supprimée en nouvelle lecture par amendement du Gouvernement intégré dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution ([598]).

Montant des variables d’ajustement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Depuis la loi de finances pour 2019, les minorations sont réparties entre collectivités au prorata des recettes réelles de fonctionnement. Cette modalité de répartition permet de tenir compte des ressources de la collectivité.

le Dispositif proposÉ

La DGF demeure À son niveau de 2024

Le I du présent article fixe le montant de la DGF en 2025 à 27 244 686 833 euros.

Il demeure stable par rapport à 2024 à périmètre constant. À périmètre courant, la DGF diminue de 359 529 euros. Cette différence résulte de mesures de périmètre :

– la DGF du département de l’Ardèche est minorée de manière pérenne de 128 439 euros pour tenir compte de la cessation de missions de vaccination ;

– de même, la DGF du département de la Charente-Maritime est minorée de manière pérenne de 231 090 euros pour tenir compte de la cessation de missions de vaccination.

Les variables d’ajustement sont minorÉes de 487 millions d’euros

En second lieu, le présent article procède à une minoration des variables d’ajustement de 487 millions d’euros pour 2025 (après 47 millions d’euros en 2024).

Le A du II prévoit que le PSR de compensation des pertes de recettes résultant pour les AOM de la réduction de l’assiette du versement transport reste plafonné à 48 millions d’euros en 2025, comme en 2024.

Le a) du 1° du B du II prévoit que la dot « carrée » des départements n’est pas minorée.

Le b) du même 1° prévoit que la dot « carrée » des régions n’est pas minorée.

Le a) du 2° du B du II prévoit le taux de minoration applicable en 2025 à la DCRTP des régions et à celle des départements.

Le b) du 2° du même B prévoit le taux de minoration applicable en 2024 à la DCRTP du bloc communal (communes et EPCI à fiscalité propre).

Le C du II prévoit le taux de minoration de la dotation de garantie des reversements des FDPTP.

Il ressort donc de ces dispositions que, pour 2025, les minorations portent sur :

– la DCRTP du bloc communal (– 201 millions d’euros) ;

– la DCRTP des départements (– 39 millions d’euros) ;

– la DCRTP des régions (– 189 millions d’euros) ;

– la dotation aux FDPTP (– 58 millions d’euros).

Les dot « carrée » des départements et des régions ne sont pas minorées en 2025. Ces dotations étant figées par rapport aux compensations historiques, leur montant en 2025 sera égal à celui versé en 2024.

En 2025, les minorations porteront ainsi pour 259 millions d’euros sur le bloc communal (DCRTP et FDPTP), 39 millions d’euros sur les départements et 189 millions d’euros sur les régions.

Le pÉrimÈtre des variables d’ajustement

et les taux de minoration en 2025

(en euros)

Source : Commission des finances.

Ces minorations visent en principe à compenser le dynamisme de certains concours financiers. Sans qu’un calcul explicite ne donne leur montant, elles correspondent habituellement à certaines hausses de dotations ou de PSR. Les hausses de PSR observées à l’article 32 du présent projet de loi de finances s’élèvent à 337 millions d’euros et sont principalement liées au dynamisme des allocations compensatrices d’allègements de fiscalité locale.

Ce montant, inférieur à celui des minorations de variables d’ajustement, intervient toutefois après des minorations bien plus faibles entre 2021 et 2024 (d’environ 50 millions d’euros et même de 15 millions d’euros en 2023) et pourrait, de ce point de vue, s’apparenter à une forme de « rattrapage ».

Le III précise enfin les modalités de minoration des variables d’ajustement en 2025. Depuis 2019, la minoration est réalisée au prorata des recettes réelles de fonctionnement (RRF) des bénéficiaires des dotations minorées. Pour 2025, il s’agit des recettes réelles de fonctionnement (RRF) constatées dans les comptes de gestion afférents à l’exercice 2023.

*

Article 30 Modulation des conditions d’attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

L’État du droit

Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) est un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR). L’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dispose qu’un « montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales […]. Ces prélèvements sur les recettes de l’État sont, dans leur montant, évalués de façon précise et distincte dans la loi de finances. Ils sont institués par une loi de finances, qui précise l’objet du prélèvement ainsi que les catégories de collectivités territoriales qui en sont bénéficiaires. » ([599]). Il ne s’agit donc pas de crédits du budget de l’État mais de moindres recettes pour ce dernier.

Le FCTVA est le plus important soutien de l’État à l’investissement local. En 2024, son montant devrait s’élever à 7,1 milliards d’euros.

Fonctionnement du FCTVA

Le FCTVA permet de compenser la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) acquittée par les collectivités territoriales sur leurs dépenses d’investissement et encaissée par l’État en amont. En effet, la TVA supportée en amont des achats ou des investissements n’est pas déductible ou récupérable dès lors que l’acteur économique qui la supporte n’est pas assujetti à la TVA, ce qui est la situation des collectivités territoriales pour leurs activités administratives.

En sus des dépenses d’investissement des collectivités territoriales, l’article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que le FCTVA compense la TVA acquittée par les collectivités pour trois catégories de dépenses de fonctionnement :

– l’entretien des bâtiments publics et de la voirie ;

– l’entretien des réseaux payés ;

– la fourniture de prestations de solutions de « l’informatique en nuage ».

Les attributions au titre du FCTVA sont déterminées en appliquant aux dépenses réelles d’investissement un taux de compensation forfaitaire qui s’applique quel que soit le taux de TVA ayant grevé les opérations d’investissement.

L’article L. 1615-6 du CGCT a fixé ce taux à 16,404 % depuis le 1er janvier 2015.

Le taux de compensation est déterminé en prenant en compte un investissement toutes taxes comprises (TTC) sur la base du taux normal de 20 %. Or, 20 %, appliqués sur un montant hors taxes d’un investissement, équivalent à 16,667 % de son montant TTC. Le taux de 16,667 % est ensuite diminué du montant de la part de TVA versée par la France au budget de l’Union européenne, ce qui conduit au taux de 16,404 %.

Par dérogation, le taux de remboursement des dépenses au titre de l’« informatique en nuage » s’élève à 5,6 %.

À la différence de la dotation globale de fonctionnement (DGF), les remboursements du FCTVA sont versés à la section d’investissement des budgets des collectivités bénéficiaires ainsi que le prévoit l’article L. 1615-5 du CGCT ([600]).

Les ressources du FCTVA bénéficient aux collectivités territoriales, à leurs groupements, à leurs régies, aux services départementaux et territoriaux d’incendie et de secours (SDIS), aux centres communaux d’action sociale (CCAS), aux caisses des écoles et à d’autres organismes divers d’administration locale. Les versements sont répartis au prorata de leurs dépenses éligibles au fonds.

Trois régimes de versements du FCTVA coexistent, selon que les sommes sont versées l’année de réalisation des dépenses, l’année suivant les dépenses, ou selon le régime de droit commun, deux années après l’exécution des dépenses :

– près de 2 000 entités bénéficient des versements en année N. Il s’agit principalement des communautés d’agglomération et des communautés de commune ainsi que des communes nouvelles ;

– 18 000 bénéficiaires perçoivent le FCTVA en année N+1. Il s’agit notamment de collectivités qui ont respecté des engagements de dépenses réelles d’équipement ;

– 25 000 bénéficiaires perçoivent les versements du fonds en année N+2. Il s’agit du régime de droit commun.

Pour les bénéficiaires relevant du régime de versement N, l’année de réalisation des dépenses, le versement des attributions du FCTVA s’effectue trimestriellement ([601]). Pour les bénéficiaires du régime de versement N+1 et N+2, le versement est fait annuellement sur la base des comptes arrêtés.

Le FCTVA a connu des modifications rÉcentes de son assiette

La loi de finances pour 2021 ([602]) a instauré l’automatisation du versement des attributions du FCTVA. Cette automatisation a permis de supprimer la gestion manuelle des versements et la quasi-totalité des obligations déclaratives, et de supprimer presque entièrement le non-recours au FCTVA par les collectivités.

Ce mouvement a toutefois entraîné certaines modifications de l’assiette des dépenses éligibles. L’éligibilité d’une dépense se constate désormais lorsqu’elle est régulièrement enregistrée sur un compte éligible dont la liste est fixée par arrêté interministériel. La réforme s’inscrivant dans un objectif de neutralité budgétaire, certaines dépenses ont intégré l’assiette automatisée, mais d’autres, auparavant éligibles, en ont été exclues. C’est le cas des dépenses d’acquisition, d’aménagements et d’agencement de terrains (comptes 211 et 212).

Ce choix a conduit à exclure du FCTVA des dépenses portant notamment sur l’aménagement de terrains sportifs, ainsi que l’aménagement d’aires de jeux, de parcs, de jardins, etc.

L’exposé des motifs de la loi de finances pour 2024 a cependant prévu la réintégration de ces dépenses à compter du 1er janvier 2024, effective depuis la publication de l’arrêté interministériel du 30 janvier 2024 ([603]) et dont le coût anticipé était alors de 250 millions d’euros.

Le Gouvernement n’a toutefois pas souhaité mettre en place une extension rétroactive de l’éligibilité des dépenses d’aménagements de terrains en raison du surcoût de cette mesure, « évalué à près de 750 millions d’euros pour les trois exercices 2021, 2022 et 2023 » ([604]).

le Dispositif proposÉ

Dans l’objectif de faire participer les collectivités territoriales à la maîtrise des comptes publics, le présent article prévoit une réduction du taux de remboursement et de l’assiette des dépenses éligibles au FCTVA.

Ainsi, le A du présent article prévoit d’exclure de l’assiette du FCTVA les dépenses de fonctionnement (entretien des bâtiments publics et de la voirie, entretien des réseaux payés et fourniture de prestations de solution d’informatique en nuage).

Le B procède par ailleurs à une diminution du taux de compensation du FCTVA à partir du 1er janvier 2025, le faisant passer de 16,404 % à 14,850 %, soit une baisse de 1,554 point.

Le taux de 5,6 % compensant la fourniture de prestations de solution de l’« informatique en nuage » est maintenu pour les dépenses éligibles réalisées avant l’exercice 2025.

Cette mesure de réduction d’assiette et de taux devrait entraîner une baisse de 800 millions d’euros du montant du FCTVA par rapport à sa dynamique anticipée. La mesure d’assiette représenterait 10 % de ce montant et la réduction du taux compterait pour 90 %.

Ainsi, le FCTVA, qui aurait dû atteindre 7,64 milliards d’euros en 2025 sans ces mesures paramétriques, devrait finalement s’élever à 6,85 milliards d’euros. Il s’agit d’une baisse de 258 millions d’euros du fonds par rapport au montant inscrit en loi de finances pour 2024.

Évolution du montant du FCTVA

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

Cette réduction de 800 millions d’euros du FCTVA s’inscrit dans un effort budgétaire auquel le Gouvernement a souhaité soumettre les collectivités territoriales pour un montant total de 5 milliards d’euros, dont 1,2 milliard d’euros liés au gel de la dynamique des recettes de TVA transférées aux collectivités ([605]) et 3 milliards d’euros au titre du mécanisme de fonds de réserve ([606]).

Il convient toutefois d’ajouter à cette somme la réduction de 1,5 milliard d’euros du fonds vert ([607]) et la hausse de 4 points du taux des cotisations patronales au bénéfice de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) qui engendrerait un coût pour les collectivités territoriales de l’ordre de 1,3 milliard d’euros – les structures hospitalières étant également concernées, à hauteur d’environ un milliard d’euros.

*

Article 31 Stabilisation en valeur au titre de 2025 des fractions de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectées aux collectivités locales

L’État du droit : une proportion croissante du produit de TVA parmi les recettes des collectivitÉs territoriales

Depuis 2018, des affectations de fiscalité ont été opérées en contrepartie de la suppression d’impositions locales, en substitution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des régions ou à des fins de péréquation horizontale.

Ces affectations prennent la forme de transferts d’une quote-part de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) nationale à des collectivités sous la forme d’une ressource libre d’emploi.

En 2023, l’ensemble de ces fractions de TVA affectées aux collectivités territoriales représentait un montant total de 52,1 milliards d’euros, soit plus d’un cinquième (21 %) de leurs produits réels de fonctionnement ([608]). Elle dépasse désormais plus de la moitié des produits de fonctionnement des régions (53 %), plus du quart de ceux des départements (29 %) et près du quart de ceux des intercommunalités (25 %).

Le versement des fractions de TVA est effectué mensuellement par douzièmes, comme le produit des impôts locaux, au moyen du compte d’avances aux collectivités territoriales. La loi de finances pour 2024 ([609]) a par ailleurs engagé une « contemporéanisation » de ce versement en prévoyant que le douzième versé à compter du mois de janvier 2026 soit calculé sur la base du produit net de la taxe sur la valeur ajoutée encaissé lors du mois précédent ([610]).

Le remplacement de la DGF des rÉgions par une fraction de TVA en 2018

L’article 149 de la loi de finances pour 2017 ([611]) a remplacé, à compter du 1er janvier 2018, la DGF perçue par les régions depuis 2004 par une fraction de TVA.

Le montant compensé correspond à la somme de la DGF 2017 des régions et de la dotation globale de décentralisation (DGD) de Corse.

La fraction de TVA affectée est définie comme le ratio entre ce montant et les recettes nettes de TVA de 2017 appliqué au produit net de TVA de l’année. Chaque collectivité perçoit ainsi un montant proportionnel à la somme de sa DGF 2017 et, pour la Corse, du montant perçu au titre de la DGD.

Le montant de la fraction de TVA transférée aux régions à ce titre évolue chaque année comme le produit de la TVA nationale. Toutefois, le V de l’article précité prévoit un mécanisme de garantie à hauteur du montant de la DGF supprimé en 2017 soit 4,025 milliards d’euros. Ce dispositif n’a été activé qu’en 2020 à hauteur de 18 millions d’euros pour compenser la baisse de TVA constatée cette année-là. En 2023, le montant de cette fraction s’élevait à 5,1 milliards d’euros.

La suppression progressive de la CVAE a donnÉ lieu À de nouveaux transferts de fractions de TVA aux collectivitÉs territoriales

La compensation des régions

L’article 8 de la loi de finances pour 2021 ([612]) a procédé à une première réduction de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), dans le cadre du plan de relance, afin de réduire les impôts de production des entreprises.

Il a ainsi supprimé la part régionale de CVAE qui représentait 50 % du produit total de l’impôt. En compensation, les régions ont bénéficié en 2021 d’une fraction de TVA égale à la CVAE qu’elles avaient perçue en 2020 et, à compter de 2022, cette fraction de TVA a suivi la dynamique nationale.

Ainsi, depuis 2022 il est appliqué annuellement au produit budgétaire national de TVA de l’année N un ratio entre le montant de CVAE perçu en 2020 par les régions et le produit national de TVA encaissé en 2021.

La formule de calcul de fraction de TVA peut s’écrire comme suit :

Au titre des premiers mois de chaque année, ce ratio est appliqué à l’évaluation proposée des recettes nettes de TVA pour l’année inscrites dans l’annexe au projet de loi de finances de l’année. Une régularisation est effectuée sitôt connu le produit net de TVA encaissé au titre de l’année.

Ce mécanisme permet à chaque région de bénéficier sur sa fraction de la dynamique annuelle nationale de TVA (si la TVA augmente de 3 % en année N, la fraction de chaque bénéficiaire augmentera de 3 %).

En 2023, les régions ont perçu 10,9 milliards d’euros au titre de cette fraction de TVA.

La compensation des départements et du bloc communal

L’article 55 de la loi de finances pour 2023 ([613]) a engagé la suppression progressive sur deux ans – 2023 et 2024 – de la part restante de la CVAE affectée au bloc communal et aux départements. Les collectivités territoriales cessent donc toutes de percevoir la CVAE et reçoivent en compensation des fractions de TVA. Depuis 2023, le produit de CVAE est donc directement affecté à l’État et non plus aux collectivités territoriales.

La fraction de TVA transférée aux collectivités du bloc communal et aux départements en compensation de leur perte de CVAE se calcule comme indiqué ci-dessous.

Chaque année, il est appliqué au produit budgétaire national de TVA de l’année N un ratio ([614]) entre :

– d’une part, la somme de la moyenne quadriennale de CVAE des années 2020 à 2023 et de la moyenne quadriennale des compensations d’exonérations de CVAE des années 2020 à 2023 perçues par chaque collectivité ou établissement public de coopération intercommunal (EPCI) ;

– et, d’autre part, le produit national de TVA encaissé en 2022.

Ainsi, la formule de calcul de fraction de TVA peut s’écrire comme suit :

Au titre des premiers mois de chaque année, ce ratio est appliqué à l’évaluation proposée des recettes nettes de TVA pour l’année inscrites dans l’annexe au projet de loi de finances de l’année. Une régularisation est effectuée sitôt connu le produit net de TVA encaissé au titre de l’année.

Ce mécanisme permet à chaque collectivité ou EPCI de bénéficier sur sa fraction de la dynamique annuelle nationale de TVA.

À la différence du mécanisme qui s’applique pour la compensation de CVAE des régions, la fraction de TVA perçue par le bloc communal et les départements est divisée en deux parts distinctes.

Une première part est fixe et correspond à la perte de CVAE précisée précédemment.

Une seconde part correspond à la différence entre le montant qui résulte de la formule ci-dessus et la première part fixe ; la seconde part correspond donc à la dynamique de la fraction de TVA.

En ce qui concerne les départements, cette seconde part est répartie entre eux de la même manière que la première part, à l’image de ce qui est prévu pour les régions. En ce qui concerne le bloc communal néanmoins, cette seconde part est affectée à un fonds national de l’attractivité économique des territoires (FNAET). Ce fonds est réparti chaque année entre les communes et les EPCI afin de tenir compte du dynamisme de leurs territoires respectifs, selon des modalités définies par décret ([615]).

En 2023, le bloc communal a perçu 5,5 milliards d’euros et les départements 4,9 milliards d’euros au titre de cette fraction de TVA.

La suppression de la taxe d’habitation sur les rÉsidences principales a entraÎnÉ le transfert d’autres fractions de TVA

L’article 16 de la loi de finances pour 2020 ([616]) a prévu la suppression de la taxe d’habitation sur les locaux meublés affectés à l’habitation principale (THRP) ainsi qu’un nouveau schéma de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Les EPCI à fiscalité propre et la Ville de Paris ont ainsi reçu en compensation de la perte de leurs recettes de THRP une fraction de TVA.

Pour calculer cette dernière à compter de l’exercice 2021, il est appliqué aux recettes nationales de TVA de l’année le ratio entre, d’une part, les recettes de THRP et les compensations d’exonération de THRP perçues par les EPCI et la Ville de Paris en 2020 et, d’autre part, le produit national de TVA encaissé en 2021.

La formule de calcul de fraction de TVA s’écrit comme suit :

Les départements ont également perçu une fraction de TVA en compensation du transfert aux communes de l’ancienne taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPB) départementale.

De manière analogue, pour calculer cette fraction de TVA, il est appliqué aux recettes nationales de TVA de l’année le ratio entre, d’une part, les recettes de TFPB et les compensations d’exonération de TFPB perçues par le département en 2020 et, d’autre part, le produit national de TVA encaissé en 2021.

La formule de calcul de fraction de TVA s’écrit comme suit :

Le montant de la fraction de TVA transférée aux EPCI, à la Ville de Paris et aux départements versée du fait de la suppression de la THRP évolue donc chaque année comme le produit de la TVA nationale.

Un mécanisme de garantie à hauteur du montant des recettes supprimées permet d’empêcher que les recettes de TVA compensatrices soient inférieures aux montants perçus avant la réforme ; il n’a pas trouvé à s’appliquer jusqu’alors.

En 2023, le montant de ces fractions de TVA s’élevait à 8,8 milliards d’euros pour les EPCI et à 16,6 milliards d’euros pour les départements.

Le versement d’une fraction de TVA aux dÉpartements les plus fragiles depuis 2021

L’article 16 de la loi de finances pour 2020 a par ailleurs attribué aux départements, à compter de 2021, une fraction de TVA d’un montant fixé à 250 millions d’euros réparti entre les départements éligibles sur la base de critères de ressources et de charges, fraction qui a remplacé le fonds de stabilisation à destination des départements.

Parallèlement, a été mis en place un fonds de répartition de la dynamique de cette fraction de TVA – qui évolue comme la TVA nationale – dit « fonds de sauvegarde ». Ce fonds, de nature cumulative et abondé chaque année, a été institué pour soutenir les départements en cas de forte baisse des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et de hausse importante des dépenses sociales.

Il est réparti entre les départements dans les conditions prévues au II de l’article 208 de la loi de finances pour 2020. Celui-ci indique que sont éligibles au fonds de sauvegarde les départements confrontés à une baisse importante de produit de DMTO perçus et à une hausse importante des dépenses exposées au titre des allocations individuelles de solidarité : revenu de solidarité active (RSA), allocation personnalisée pour l’autonomie (APA) et prestation de compensation du handicap (PCH).

En 2023, le montant de cette fraction de TVA, dynamique incluse, s’élevait à 279 millions d’euros.

Par la loi de finances pour 2024 ([617]), l’État a par ailleurs abondé de 53 millions d’euros le fonds de sauvegarde.

Fractions de TVA affectÉes aux collectivitÉs territoriales

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, rapport sur les finances publiques locales 2024 annexé au PLF 2025.

le Dispositif proposÉ

Le présent article prévoit le gel des fractions de TVA transférées aux collectivités territoriales pour l’année 2025. Ces fractions ne bénéficieront pas de la dynamique de la TVA en 2025 et demeureront donc à leur niveau de 2024 de 52,5 milliards d’euros.

Ce dispositif touche toutes les fractions de TVA à l’exception de celle versée aux départements fragiles depuis 2021 ([618]).

● Le II du présent article modifie donc la formule du calcul de la fraction de TVA transférée aux EPCI à fiscalité propre, à la Ville de Paris et aux départements conséquemment à la suppression de la THRP. Ces fractions de TVA sont désormais calculées en appliquant le même ratio au produit N-1 de la TVA. Les nouvelles formules de calcul s’écrivent donc de la manière suivante :

Ainsi, en 2025, le calcul des fractions de TVA se fera en fonction du produit 2023 de TVA, c’est-à-dire de la même manière qu’en 2024. Dans les faits, cela revient à faire de l’année 2025 une année blanche en ce qui concerne les montants de TVA transférés aux collectivités.

Plus précisément :

– le 1° du II est relatif à la fraction de TVA compensant la perte de THRP aux EPCI à fiscalité propre ;

– le 2° du II est relatif à la fraction de TVA compensant la perte de TFPB aux départements ;

– le 3° du II est relatif à la fraction de TVA compensant la perte de THRP à la Ville de Paris.

● Le III du présent article procède à la même modification en ce qui concerne la fraction de TVA transférée aux régions compensant leur perte de recettes de CVAE. La nouvelle formule de compensation s’écrit comme suit :

● Le IV du présent article procède à la même modification en ce qui concerne la fraction de TVA transférée au bloc communal et aux départements compensant leur perte de recettes de CVAE. La nouvelle formule de compensation s’écrit comme suit :

● Enfin, le I procède également au gel de la fraction de TVA compensant l’ancienne DGF versée aux régions.

● Le gel des fractions de TVA devrait permettre à l’État d’obtenir un surplus de recettes de TVA de « près d’un milliard d’euros » d’après l’évaluation préalable. Lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2025 au comité des finances locales le 8 octobre 2024, le ministre chargé du Budget et des Comptes publics a toutefois avancé un montant plus précis de 1,2 milliard d’euros.

Ce gel s’inscrit dans un effort budgétaire auquel le Gouvernement a souhaité soumettre les collectivités territoriales pour un montant total de 5 milliards d’euros qui comporte une réduction de 800 millions d’euros du FCTVA ([619]) et 3 milliards d’euros d’économies au titre du mécanisme de fonds de réserve ([620]).

Il convient toutefois d’ajouter à cette somme la réduction de 1,5 milliard d’euros du fonds vert ([621]) et la hausse de 4 points du taux des cotisations patronales au bénéfice de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), qui engendrerait un coût pour les collectivités territoriales de l’ordre de 1,3 milliard d’euros – les structures hospitalières étant également concernées, à hauteur d’environ un milliard d’euros.

*

Article 32

Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État

au profit des collectivités territoriales

L’État du droit

dÉfinition des prÉlÈvements sur recettes de l’État par la LOLF

L’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([622]) encadre l’usage des PSR de l’État, dérogatoires au principe d’universalité ([623]) car institués au bénéfice direct de l’Union européenne ou des collectivités territoriales. Il prévoit ainsi qu’un « montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou de l’Union européenne ». Ces montants permettent notamment de financer les charges financières de ces dernières ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales. L’article précise que ces PSR sont, « dans leur montant, évalués de façon précise et distincte dans la loi de finances ».

D’un point de vue comptable et juridique, les PSR ne sont donc pas des dépenses, mais des moindres recettes pour l’État. Ils ne sont pas soumis aux règles de présentation (en autorisations d’engagement et crédits de paiement, et en missions et programmes) et d’évaluation (objectifs et indicateurs de performance) prévues pour les crédits budgétaires. Pour les bénéficiaires, et notamment les collectivités territoriales, les montants inscrits en loi de finances sont préservés de la régulation budgétaire (gel ou annulation de crédits). Les montants versés sont libres d’emploi.

Le mécanisme des PSR apparaît ainsi comme une garantie pour les collectivités. La seule contrainte est l’éventuelle imputation en section de fonctionnement (pour la dotation globale de fonctionnement – DGF), ou en section d’investissement (pour le Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée – FCTVA). La DGF et le FCTVA sont les deux PSR les plus importants, en montant, au bénéfice des collectivités locales.

Les PSR sont également un outil de maîtrise des finances publiques par l’État, le législateur pouvant procéder à des minorations de certains concours, pour compenser en partie la hausse spontanée ou prévue d’autres concours. Les concours minorés sont les « variables d’ajustement » : il s’agit d’un ensemble de PSR qui regroupent d’anciennes dotations de compensation figées à un niveau historique ([624]).

Les PSR reprÉsentant l’essentiel des concours financiers de l’État dÉsormais encadrÉs

L’ensemble des transferts financiers élargis ([625]) de l’État aux collectivités locales représente dans la loi de finances initiale pour 2024 un montant de 150,5 milliards d’euros ([626]). Ces transferts forment un ensemble hétéroclite de fiscalité transférée, de transferts financiers divers et de concours financiers de l’État. Ces derniers constituent environ un tiers des transferts financiers élargis de l’État, soit 54,3 milliards d’euros en 2024.

L’article 14 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 ([627]) précise que les concours financiers comprennent :

– les PSR au profit des collectivités territoriales ; ils s’élèvent à 45,1 milliards d’euros en 2024 ;

– le produit de l’affectation de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) aux régions depuis 2018 en remplacement de la DGF ; il s’élève à 5,3 milliards d’euros en 2024 ;

– les crédits du budget général relevant de la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) ; ils atteignent 4,0 milliards d’euros en 2024.

L’article précité indique aussi l’évolution FCTVA, également un PSR, qui s’élève en 2024 à 7,1 milliards d’euros.

rÉpartition des CONCOURS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS en 2024

Source : Rapport sur les finances publiques locales 2024.

Ainsi, l’ensemble des PSR, FCTVA compris, représente près de 83 % des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales.

La LPFP pour les années 2023 à 2027 a entendu encadrer pour la première fois ([628]) l’évolution des PSR à travers une trajectoire qui détaille chaque catégorie de concours financiers.

Trajectoire des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales

(en millions d’euros)

(*) Hors dotation de soutien à l’investissement local exceptionnelle.

Source : Article 14 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

Les montants plafonnés dans la loi de programmation sont ceux de la ligne PSR (hors FCTVA) et la mission Relations avec les collectivités territoriales qui regroupe des crédits budgétaires. Il n’existe cependant pas de mécanisme de contrainte, la LPFP ne s’imposant pas juridiquement aux lois de finances.

La rÉintÉgration des dÉpenses d’amÉnagement de terrain dans l’assiette du FCTVA

Le FCTVA est le plus important soutien de l’État à l’investissement local. En 2024, son montant devrait s’élever à 7,1 milliards d’euros. Ce PSR permet de compenser la TVA acquittée par les collectivités territoriales sur leurs dépenses d’investissement et encaissée par l’État en amont. En effet, la TVA supportée en amont des achats ou des investissements n’est pas déductible ou récupérable dès lors que l’acteur économique qui la supporte n’est pas assujetti à la TVA, ce qui est la situation des collectivités territoriales pour leurs activités administratives.

Les attributions au titre du FCTVA sont déterminées en appliquant aux dépenses réelles d’investissement un taux de compensation forfaitaire qui s’applique quel que soit le taux de TVA ayant grevé les opérations d’investissement. Ce taux est fixé depuis le 1er janvier 2015 à 16,404 % par l’article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales.

La loi de finances pour 2021 ([629]) a instauré l’automatisation du versement des attributions du FCTVA. Cette automatisation a permis de supprimer la gestion manuelle des versements et la quasi-totalité des obligations déclaratives, et de supprimer presque entièrement le non-recours au FCTVA par les collectivités.

Ce mouvement a toutefois entraîné certaines modifications de l’assiette des dépenses éligibles. L’éligibilité d’une dépense se constate désormais lorsqu’elle est régulièrement enregistrée sur un compte éligible dont la liste est fixée par arrêté interministériel. La réforme s’inscrivant dans un objectif de neutralité budgétaire, certaines dépenses ont intégré l’assiette automatisée, mais d’autres, auparavant éligibles, en ont été exclues. C’est le cas des dépenses d’acquisition, d’aménagements et d’agencement de terrains (comptes 211 et 212).

Ce choix a conduit à exclure du FCTVA des dépenses portant notamment sur l’aménagement de terrains sportifs, ainsi que l’aménagement d’aires de jeux, de parcs, de jardins, etc.

L’exposé des motifs de la loi de finances pour 2024 a cependant prévu la réintégration de ces dépenses à compter du 1er janvier 2024, effective depuis la publication de l’arrêté interministériel du 30 janvier 2024 ([630]) et dont le coût anticipé était alors de 250 millions d’euros.

Le Gouvernement n’a toutefois pas souhaité mettre en place une extension rétroactive de l’éligibilité des dépenses d’aménagements de terrains en raison du surcoût de cette mesure « évalué à près de 750 millions d’euros pour les trois exercices 2021, 2022 et 2023 » ([631]).

Les dispositifs de « filets de sÉcuritÉ » À destination des collectivitÉs territoriales

À travers deux PSR distincts, l’État a soutenu les collectivités confrontées, en 2022 et en 2023, à l’inflation liée notamment à la guerre en Ukraine et à ses conséquences sur certaines dépenses locales particulièrement exposées. Ces deux dispositifs exceptionnels sont appelés à disparaître.

Le « filet de sécurité inflation » pour l’année 2022 a visé à atténuer la brutale augmentation de certaines dépenses exposées à l’inflation pour le bloc communal

L’article 14 de la première loi de finances rectificative pour 2022 ([632]) a créé une dotation au profit des collectivités du bloc communal fragilisées par l’inflation et la revalorisation du point d’indice.

Ce dispositif a visé les communes et EPCI dont :

– l’épargne brute au 31 décembre 2021 représentait moins de 22 % de leurs recettes réelles de fonctionnement ;

– l’épargne brute a enregistré en 2022 une baisse de plus de 25 %, « principalement » du fait de la majoration de la rémunération des agents publics, d’une part, et de la hausse des prix de l’énergie (électricité, chauffage) et des achats de produits alimentaires – le terme « principalement » signifiant une hausse des dépenses visées supérieure ou égale à 50 % du montant de la baisse de l’épargne brute selon le décret du 13 octobre 2022 ([633]) ;

– le potentiel financier par habitant est inférieur au double du potentiel financier (potentiel fiscal pour les EPCI) moyen par habitant des communes appartenant à la même strate démographique.

Lors de l’adoption de la LFR, 53 % des communes et 75 % des EPCI étaient éligibles au dispositif sur la base de leur potentiel financier et de leur épargne brute au 31 décembre 2021. Les communes et EPCI qui anticipaient une baisse de leur épargne brute de plus de 25 % pouvaient demander le versement d’un acompte sur le fondement d’une estimation de leur situation financière.

La compensation versée aux collectivités était égale à :

– 50 % de la hausse des dépenses constatées en 2022 liées à la revalorisation du point d’indice ;

– 70 % de l’augmentation de dépenses d’approvisionnement en énergie, électricité et chauffage urbain et d’achat de produits alimentaires constatées en 2022.

Le montant alloué à ce dispositif exceptionnel a été estimé en loi de finances rectificative pour 2022 à 430 millions d’euros. Toutefois, l’essentiel des versements avait vocation à intervenir en 2023 (une fois connus les montants définitifs de pertes d’épargne brute en 2022). Le décret précité précise en effet que l’acompte est égal à 30 % de la dotation prévisionnelle.

Ainsi, sur ce montant de 430 millions d’euros, seuls 106 millions ont été consommés en 2022, sous la forme d’acomptes versés à 4 178 communes et EPCI. La dotation définitive, qui devait être calculée sur la base des comptes de gestion (ou des comptes financiers uniques) de l’exercice 2022, a été liquidée en 2023.

In fine, 406 millions d’euros ont été versés à 2 949 bénéficiaires au cours des années 2022 et 2023. Le calcul du solde effectivement dû a conduit à de multiples reversements d’acomptes : 3 420 communes ou EPCI ont reversé 67,3 millions d’euros en raison d’une mauvaise estimation du versement auquel ils ont eu droit.

Le « filet de sécurité inflation » pour l’année 2023 tend à soutenir l’ensemble des collectivités contre une éventuelle persistance de la hausse des dépenses d’énergie

L’article 113 de la loi de finances pour 2023 a, pour cet exercice, modifié le dispositif de « filet de sécurité » tout en l’élargissant.

D’abord, au stade de l’éligibilité préalable :

– la dotation n’est plus réservée au bloc communal mais ouverte à l’ensemble des collectivités territoriales ;

– il n’est plus exigé au préalable une épargne brute en année N-1 inférieure à 22 % des RRF, dans la mesure où cette condition pouvait entraîner un effet de seuil injustifié (en cas d’épargne brute élevée en année N-1 mais en baisse forte en année N) ;

– en revanche, la condition de potentiel financier est conservée.

Ensuite, le bénéfice effectif de la dotation est ainsi conditionné :

– la collectivité doit enregistrer une baisse d’épargne brute en 2023 (par rapport à 2022) de plus de 15 % (et non plus 25 %) ;

– la collectivité doit subir une hausse des dépenses d’énergie particulièrement forte par rapport à la hausse de ses RRF ([634]) (une augmentation des dépenses d’approvisionnement en énergie, électricité et chauffage urbain en 2023 par rapport à 2022 supérieures à 50 % de l’augmentation des RRF en 2023 par rapport à 2022). La dotation ne compense donc plus les hausses des prix alimentaires ou les coûts liés à la revalorisation du point d’indice. Par ailleurs, en mettant en relation les hausses de dépenses avec celles des RRF, elle cible davantage un « effet ciseau ».

Pour chaque bénéficiaire, la dotation est égale à 50 % de la différence entre l’augmentation des dépenses d’énergie et 50 % de l’augmentation des RRF.

Le coût de cette nouvelle version du « filet de sécurité inflation » a été estimé à 1,5 milliard d’euros en 2023. Il a également été possible de solliciter un acompte sur le montant de ce filet. En application d’un décret du 15 juin 2023 ([635]), 26 communes et un syndicat ont ainsi reçu en 2023 un acompte de 6,2 millions d’euros.

La loi de finances pour 2024 a ramené à 400 millions d’euros le montant prévisionnel de ce PSR. La dotation définitive sera liquidée en 2024 au vu des comptes de gestion de l’exercice 2023. La Cour des comptes estime ([636]) toutefois que le montant effectivement exécuté devrait être encore moins élevé que prévu par la loi de finances pour 2024.

Le dispositif proposÉ

Pour 2025, le montant des prélèvements sur recettes de l’État au profit des collectivités territoriales est évalué à 44,189 milliards d’euros, en diminution de 869 millions d’euros (– 1,9 %). Toutefois, si l’on exclut l’arrêt du dispositif de « filet de sécurité » pour 2023, les PSR connaissent une baisse de 469 millions d’euros en 2025.

Évolution des PSR au PLF 2025 par rapport À la LFI 2024

(en euros)

Source : commission des finances.

Quelques évolutions des PSR par rapport à 2024 sont à relever.

● La dotation globale de fonctionnement stagne en valeur à 27,24 milliards d’euros après avoir augmenté de 320 millions d’euros en 2023 puis en 2024 à périmètre constant (voir le commentaire de l’article 29 du présent projet de loi).

● Le FCTVA diminue de 258 millions d’euros par rapport à 2024. La hausse tendancielle du fonds aurait dû faire croître son montant de 540 millions d’euros. Toutefois, l’article 30 du présent projet de loi a procédé à une réduction du taux de remboursement et de l’assiette des dépenses éligibles au FCTVA ([637]). Ainsi, le FCTVA, qui aurait dû atteindre 7,64 milliards d’euros en 2025 sans ces mesures paramétriques, devrait finalement s’élever à 6,85 milliards d’euros, soit une diminution de 800 millions d’euros.

Cette réduction du montant du FCTVA s’inscrit dans le cadre d’un effort budgétaire auquel le Gouvernement a souhaité soumettre les collectivités territoriales pour un montant total de 5 milliards d’euros, dont 1,2 milliard d’euros liés au gel de la dynamique des recettes de TVA transférées aux collectivités ([638]) et 3 milliards d’euros au titre du mécanisme de fonds de réserve ([639]).

Il convient toutefois d’ajouter à cette somme la réduction de 1,5 milliard d’euros du fonds vert ([640]) et la hausse de 4 points du taux des cotisations patronales au bénéfice de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) qui engendrerait un coût pour les collectivités territoriales de l’ordre de 1,3 milliard d’euros – les structures hospitalières étant également concernées, à hauteur d’environ un milliard d’euros.

Évolution du montant du FCTVA

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

● Le PSR de compensation de la division par deux des valeurs locatives des bâtiments industriels augmente de 274 millions d’euros. Cette augmentation de 6,8 % par rapport à 2024 s’explique par l’intégration de la dynamique des bases de cotisation foncière des entreprises (CFE) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Il s’agit à la fois de l’évolution physique des bases et de l’effet de la revalorisation annuelle indexée sur l’inflation.

ÉVOLUTION DU PSR DE COMPENSATION DE LA DIVISION PAR DEUX DES VALEURS LOCATIVES DES LOCAUX INDUSTRIELS

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

● Les autres allocations compensatrices d’allègements de fiscalité locale fixés par la loi augmentent au total de 40 millions d’euros ([641]) du fait du dynamisme des bases fiscales mais également de l’intégration dans le champ du PSR d’une compensation d’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements sociaux ([642]). Celle-ci faisait jusqu’à présent l’objet de crédits budgétaires inscrits au sein du programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat de la mission Cohésion des territoires.

● Les variables d’ajustement – DCRTP et FDPTP – sont minorées en 2025 d’un montant de 487 millions d’euros. Toutes les catégories de collectivités territoriales sont concernées par ces minorations dont le montant progresse de 440 millions d’euros par rapport à celui de 2024 (voir le commentaire de l’article 29 du présent projet de loi).

● Deux dispositifs exceptionnels prennent fin en 2025, contribuant à l’évolution négative du montant des PSR à périmètre courant :

– d’une part, l’abondement ponctuel de l’État de 53 millions d’euros au bénéfice du fonds de sauvegarde des départements inscrit dans la loi de finances pour 2024 ([643]) n’a pas vocation à être reconduit ;

– d’autre part, le « filet de sécurité » au titre de l’année 2023 a connu ses derniers décaissements en 2024.

Tirant les conséquences de l’extinction des « filets de sécurité » au titre des années 2022 et 2023, le II et le III du présent article suppriment les dispositions légales relatives à ces deux dispositifs.

● Enfin, plusieurs mouvements de moindre ampleur sont également observables :

– la dotation spéciale pour le logement des instituteurs diminue de 500 000 euros (évolution tendancielle, qui repose sur la baisse du nombre d’instituteurs recensés) ;

– le PSR de compensation de la réforme de 2023 de la taxe sur les logements vacants (TLV) ([644]) s’établit à son montant définitif de 33,4 millions d’euros (soit une hausse de 8,7 millions d’euros) ;

– la dotation au bénéfice des communes nouvelles instituée par la loi de finances pour 2024 ([645]) connaît une hausse de 6,8 millions d’euros.

*

B – Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Article 33 Dispositions relatives à l’affectation de ressources à des tiers

l’État du droit

Le cadre de la fiscalité affectée à des tiers a fait l’objet d’une réforme récente opérée par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques ([647]). Cette pratique budgétaire, qui contrevient aux principes d’unité et d’universalité (A) et dont les enjeux financiers sont conséquents (B), a fait l’objet d’un encadrement plus strict à l’occasion de cette réforme (C).

La fiscalitÉ affectÉe à des tiers, une dÉrogation aux principes d’unitÉ et d’universalitÉ budgÉtaires

La fiscalité affectée à des tiers est une dérogation aux principes d’unité et d’universalité budgétaires, lesquels trouvent leur traduction au niveau organique dans diverses dispositions de la LOLF, en particulier son article 6.

Le principe d’unité exige, d’une part, que le budget de l’État soit retracé dans un document unique pour assurer que la présentation des recettes et des dépenses de l’État au Parlement soit claire. Il impose, d’autre part, à la loi de finances de prévoir et d’autoriser l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État.

Les taxes affectées constituent par leur nature même des dérogations à ce principe. La loi de finances n’autorise qu’indirectement la perception des taxes affectées à l’occasion de l’autorisation générale de perception opérée par son article 1er ([648]). Les taxes affectées ne figuraient donc pas annuellement dans la loi de finances jusqu’à l’exercice budgétaire 2022. Auparavant, elles n’apparaissaient qu’à l’occasion d’une modification de leur plafond ou du dispositif législatif dont elles découlaient.

Le principe d’universalité se décline en deux règles distinctes. En premier lieu, la règle de non-contraction interdit la compensation des dépenses en recettes dans la présentation budgétaire afin que ne soient pas dissimulées certaines charges. En second lieu, la règle de non-affectation exige que l’ensemble des recettes assure l’exécution de l’ensemble des dépenses. Elle interdit par conséquent qu’une recette déterminée soit affectée à une dépense déterminée. Il s’agit de permettre à l’autorité budgétaire de décider et de gérer les fonds publics dans une logique de solidarité et d’unité nationales.

L’affectation de taxes s’oppose par construction à ladite règle de non-affectation. Il s’agit en effet d’octroyer des ressources à un organisme tiers, lui permettant de financer des dépenses concourant à la réalisation d’une mission d’intérêt général. Ces dépenses n’étant pas retracées dans le budget de l’État, le Parlement n’a pas la possibilité de les réorienter vers un autre objet à l’inverse de ce qu’il peut faire lors de l’examen d’une mission budgétaire par les amendements modifiant l’affectation de crédits.

Le niveau ÉlevÉ de la fiscalitÉ affectÉE

L’accroissement du nombre de taxes et du montant des recettes affectées à des tiers est un phénomène marquant depuis le début des années 2000. En 2013, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) constatait le « développement intense » ([649]) de cette modalité de financement des services publics ; il formule le même constat dans une note de septembre 2024 ([650]), constatant que les impôts et taxes affectées se sont développés fortement au cours des six dernières années. Cet essor est en grande partie lié à une démarche de contournement des normes budgétaires, mises en place à partir de 2004, les taxes affectées n’ayant été progressivement introduites dans les normes de dépenses qu’à partir de 2012. Il a également accompagné l’essor des agences et opérateurs de l’État dont le financement par une fiscalité affectée devait permettre d’augmenter l’acceptabilité de l’impôt dès lors qu’il servait une politique publique définie et connue. Enfin, le financement par affectation de ressources pour les organismes de sécurité sociale et pour les administrations publiques locales a été progressivement préféré car considéré comme un gage de prévisibilité et d’autonomie.

En 2025, la fiscalité affectée dans son ensemble atteindrait 374 milliards d’euros dont 66 % bénéficieraient aux organismes de sécurité sociale et 15 % aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

Montant des taxes affectÉes selon les secteurs

(en millions d’euros)

Source : données transmises par le Gouvernement.

Les termes de « fiscalité affectée » évoquent bien souvent la seule fiscalité affectée à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs groupements et les organismes de sécurité sociale. En ce sens, l’affectation temporaire jusqu’au 31 décembre 2024 d’une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) aux sociétés de l’audiovisuel public, prévue par la loi de finances rectificative pour 2022 ([651]), fait partie de la « fiscalité affectée » à des tiers, puisque les sociétés de l’audiovisuel public ne sont ni des collectivités territoriales ou leurs établissements publics, ni des organismes de sécurité sociale. Cependant, l’affectation de la fraction de TVA à ces sociétés n’avait pas été intégrée dans le tableau récapitulant l’ensemble des taxes affectées à des tiers, prévu au 5° bis du I de l’article 34 de la LOLF, au sein de l’article 156 de la loi de finances pour 2024. Cette omission nuisait à l’appréciation globale des taxes affectées à des tiers par le législateur. S’agissant du projet de loi de finances pour 2025, il en va de même, mais pour une raison différente : le financement des sociétés de l’audiovisuel public est assuré par une mission nouvellement créée, intitulée Audiovisuel public et dotée de crédits budgétaires à hauteur de 4,03 milliards d’euros. Le projet annuel de performances de cette mission indique toutefois que cette solution budgétaire « ne préempte pas d’éventuelles modifications du cadre organique visant à définir un mode de financement alternatif pour le secteur qui serait décidé par le Parlement. »

Aussi, le niveau du produit des taxes affectées à ces « tiers autres », hors audiovisuel public, s’élèverait à 72,3 milliards d’euros en 2025. À titre de comparaison, les recettes fiscales nettes de l’État représenteraient 359,1 milliards d’euros en 2025 ([652]). Les recettes fiscales affectées à des tiers sont équivalentes à 20 % des ressources fiscales de l’État. C’est ce volet de la fiscalité affectée, hors audiovisuel public, qui est concerné par le présent article. Le tableau ci-dessous présente le produit de ces taxes ventilé par type d’affectataires.

Produit de la fiscalitÉ affectÉe À des tiers n’appartenant

ni au secteur social ni au secteur local

(en millions d’euros)

* En 2020, la création de France compétences a conduit à une mesure de transfert de 9,5 milliards d’euros depuis le secteur de la formation professionnelle vers ce nouvel opérateur.

Source : Données transmises par le Gouvernement.

La fiscalité affectée fait l’objet d’un encadrement, qui s’est renforcé au cours des années récentes.

L’encadrement progressif de la fiscalitÉ affectÉe

Les contraintes organiques

Bien que l’affectation de taxes aille à l’encontre de certains principes budgétaires, elle est possible dès lors qu’elle respecte plusieurs conditions organiques. Elle est d’ailleurs explicitement prévue par la LOLF, sous certaines réserves qu’elle définit et qui ont été précisées par le Conseil constitutionnel ([653]). À la suite des recommandations de la mission d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([654]), la loi organique du 28 décembre 2021 précitée a instauré une doctrine plus restrictive d’affectation des taxes à des tiers au niveau organique.

● La LOLF a posé dès le départ une condition de fond à l’affectation de taxes à des tiers, qui ne peuvent recevoir cette ressource qu’à raison des missions de service public qui leur sont confiées ([655]).

La loi organique du 28 décembre 2021 précitée conduit à un durcissement de ce critère à compter du dépôt du projet de loi de finances pour 2025. En dehors des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale, les tiers ne peuvent bénéficier d’une fiscalité affectée qu’à la double condition de disposer de la personnalité morale – ce qui exclut la possibilité d’affecter une taxe à un fonds sans personnalité juridique – et que soit justifié un lien entre la taxe affectée considérée et la mission de service public que le tiers assure ([656]).

● La LOLF pose ensuite des conditions de forme à l’affectation de taxe.

Lorsque la ressource qu’il est envisagé d’affecter à un tiers est une ressource de l’État, un changement d’affectation totale ou partielle ne peut être établi que par une loi de finances ([657]). De plus, en vertu de la loi organique du 28 décembre 2021 précitée, pour les tiers autres que les organismes de sécurité sociale et les collectivités territoriales et leurs établissements publics, la création d’une taxe affectée n’est plus possible, à compter du dépôt du projet de loi de finances pour 2025, que par l’adoption d’une disposition en loi de finances.

La loi de finances doit également autoriser chaque année la perception des taxes affectées. Cette obligation passait jusqu’alors par une autorisation générale de perception pour l’ensemble des taxes affectées, traditionnellement opérée par l’article 1er de la loi de finances ([658]). Pour donner au législateur une appréciation plus complète de la fiscalité affectée et renforcer le principe d’universalité budgétaire, la loi organique du 28 décembre 2021 précitée a prévu que la loi de finances de l’année présente, dans sa première partie, l’ensemble des impositions de toutes natures dont le produit est affecté à une personne morale autre que les collectivités territoriales et leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale, ainsi que leur produit prévisionnel pour l’année ([659]). Le présent article met pour la troisième fois en œuvre cette disposition.

Enfin, la liste et l’évaluation par bénéficiaire de toutes les taxes affectées à des tiers doivent figurer en annexe du projet de loi de finances ([660]). Elle est présentée dans le tome I de l’annexe Voies et moyens.

Le plafonnement des taxes affectées

● Compte tenu de la dynamique de la fiscalité affectée, un mécanisme de plafonnement a été institué à l’occasion de la loi de finances pour 2012 ([661]). Ce dispositif d’encadrement budgétaire vise à :

− renforcer le suivi et le contrôle par le Parlement des ressources fiscales affectées aux opérateurs, conformément aux principes budgétaires d’annualité (autorisation annuelle du Parlement) et d’universalité (interdiction en principe d’affecter une ressource à un tiers), afin de conforter le contrôle parlementaire sur l’emploi des ressources de l’État ;

− ajuster les ressources des opérateurs à leurs besoins pour assurer leurs missions de service public ;

− maîtriser le niveau de la dépense de certains opérateurs de l’État par la régulation de leurs ressources affectées, de manière à les inciter à dépenser moins et assurer ainsi leur contribution à la maîtrise des comptes publics.

Le fonctionnement de ce plafonnement permanent repose sur les dispositions suivantes :

− les affectations de ressources sont autorisées dans la limite d’un plafond soumis annuellement au Parlement. Au-delà de ce plafond, les ressources sont écrêtées au profit du budget général de l’État ;

− les plafonds et leur niveau en milliers d’euros sont mentionnés par ressource affectée, avec mention de la personne affectataire, dans un tableau unique, prévu jusqu’en 2023 au I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012. L’article 156 de la loi de finances pour 2024 ([662]) a supprimé le tableau présenté au I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 et lui a substitué un tableau annuel présenté en loi de finances, permettant une appréciation exhaustive par le législateur.

● Les lois de programmation des finances publiques ([663]) ont posé, à compter du 1er janvier 2016, le principe général du plafonnement des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale. S’appliquant initialement à 46 taxes, le plafonnement des produits affectés a progressivement été étendu. Il concernera 69 taxes en 2025, pour un produit affecté prévisionnel de 22,9 milliards d’euros. Cette pratique n’est toutefois pas généralisée puisque 62 taxes continuent d’échapper au plafonnement.

Évolution du nombre et du montant des taxes affectÉes plafonnÉes

Source : données transmises au Rapporteur général par le Gouvernement.

La loi de programmation du 18 décembre 2023 précitée prévoit que l’absence de plafonnement d’une taxe affectée fait l’objet d’une dérogation justifiée, via la présentation par le Gouvernement d’une liste de l’ensemble des impositions affectées non plafonnées et des « motivations ayant présidé à l’absence de plafonnement » ([665]). Le présent projet de loi de finances pour 2025 ne met toutefois pas en œuvre cette disposition de la LPFP.

De plus, la loi de programmation du 18 décembre 2023 précitée a prévu que le niveau du plafond de chaque taxe affectée à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale « ne peut excéder de plus de 5 % le rendement de l’imposition » prévu par le projet de loi de finances de l’année ([666]). Cependant, le CPO a relevé en septembre 2024 que cette disposition avait été méconnue par la loi de finances pour 2024 pour une dizaine de taxes affectées ([667]).

● Instituée par la loi organique du 28 décembre 2021 précitée, la rationalisation des modalités de plafonnement a été progressivement mise en œuvre. En effet, l’article 34 de la LOLF prévoit désormais qu’en plus de présenter l’ensemble des taxes affectées et leur rendement prévisionnel, la loi de finances « décide, le cas échéant, l’attribution, totale ou partielle, » du produit d’une taxe affectée à l’État. Il s’agissait de prévoir que l’ensemble des opérations jusqu’ici réalisées par la modification du I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 soient effectuées par l’insertion et la modification d’un tableau définissant chaque plafonnement dans chaque projet de loi de finances. Il devrait être possible de modifier le niveau d’un plafonnement ou de le supprimer, voire de rebudgétiser une taxe en supprimant complètement son affectation à un tiers en amendant un tableau inséré dans chaque projet de loi de finances.

Un premier progrès dans le projet de loi de finances pour 2023 ([668]) a consisté à soumettre au législateur un tableau récapitulant l’ensemble des taxes affectées à des tiers et leur rendement prévisionnel mais cette présentation n’avait qu’un caractère informatif.

Le projet de loi de finances pour 2024 est venu se conformer à l’intention du législateur organique, par la suppression du I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 et par la présentation annuelle en loi de finances d’un second tableau présentant chaque taxe plafonnée, leur affectataire et le montant du plafond ([669]). Aussi, une modification apportée à un tel plafond peut désormais intervenir par amendement à ce tableau. Le présent projet de loi de finances pour 2025 met en œuvre ce principe pour la deuxième fois.

En outre, si le renforcement des conditions de fond de l’affectation de la fiscalité à des tiers, imposant aux tiers affectataires de disposer de la personnalité morale et établissant un lien entre l’imposition affectée et les missions de service public de l’affectataire, ne s’applique qu’à partir du dépôt du projet de loi de finances pour 2025 ([670]), la loi de finances pour 2024 a déjà mis en conformité quatre impositions affectées à des tiers :

– la contribution pour frais de contrôle auparavant affectée à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), qui ne dispose pas de la personnalité morale, est désormais affectée à la Banque de France ;

– la fraction du produit des cotisations principale et additionnelle des bailleurs sociaux à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) qui était auparavant affectée au Fonds national d’accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL) a été rebudgétisée, du fait de l’absence de personnalité juridique du fonds ;

– la contribution annuelle des employeurs au fonds de développement pour l’insertion professionnelle des handicapés, dénué de personnalité morale, est désormais affectée à l’Association pour la gestion des fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) ;

– la contribution à la formation des entreprises de travail temporaire, dont l’affectation était auparavant définie par accord de branche, est désormais régie par la loi, conformément aux dispositions organiques ; elle est collectée par les opérateurs de compétences et reversée au fonds professionnel pour l’emploi dans le travail temporaire.

le dispositif proposé

Le I du présent article comporte le tableau prévu par le 5° bis du I de l’article 34 de la LOLF tel que modifié par la loi organique du 28 décembre 2021 de modernisation de la gestion des finances publiques. Ce tableau est constitué de quatre colonnes qui mentionnent :

– à la colonne A : l’imposition affectée (sans toutefois renvoyer à la disposition législative fiscale correspondante comme le faisait, de façon opportune, le tableau de l’article 46 de la loi de finances pour 2012) ;

– à la colonne B : l’affectataire de l’imposition selon le droit en vigueur ;

– à la colonne C : l’éventuel nouveau bénéficiaire de l’imposition, à compter de l’année sur laquelle porte le projet de loi de finances ;

– à la colonne D : le rendement prévisionnel de l’imposition pour l’année 2025.

Le II du présent article met en œuvre le principe organique selon lequel les niveaux de plafonnement des taxes affectées sont fixés chaque année en loi de finances. Ce II procède ainsi à la modification des plafonds de certaines taxes affectées par rapport au droit en vigueur.

Le III reporte à 2026 le relèvement du plafond global des taxes affectées aux agences de l’eau, prolonge en 2025 le dispositif dérogatoire de répartition des taxes affectées entre les agences de l’eau, et prévoit une augmentation de leur contribution à l’Office français de la biodiversité.

Le IV instaure à l’article L. 5212-9 du code du travail un plafonnement annuel de l’affectation des contributions des employeurs à l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH).

Le V instaure l’affectation, pour l’année 2025, du produit du tarif de base de la taxe sur les installations nucléaires relevant du secteur énergétique au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), dans la limite d’un plafond.

Le VI opère un prélèvement de 450 millions d’euros sur le fonds du roulement du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC).

Les VII à XIV opèrent plusieurs modifications relatives à l’affectation de taxes au Fonds paritaire national (FPN), au Fonds de financement des dossiers impécunieux (FFDI), au Fonds national d’aide au logement (FNAL), aux comités départementaux des pêches maritimes et des élevages marins, au Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA), à l’Agence nationale du sport (ANS), au Fonds de garantie des dommages consécutifs à des actes de prévention, de diagnostic ou de soins dispensés par des professionnels de santé (FAPDS) et au Fonds de solidarité pour le développement (FSD).

Une diminution globale du plafonnement des taxes affectÉes de 719,3 millions d’euros, et de 593,0 millions d’euros À pÉrimÈtre constant

Le présent article prévoit une diminution de 719,3 millions d’euros des ressources affectées et plafonnées, et une diminution de 593,0 millions d’euros hors mesures de périmètre. Cette modulation découle :

– de l’augmentation de la somme des plafonds de 218,1 millions d’euros afin d’accompagner l’évolution des missions des sept affectataires concernés ou de tirer les conséquences d’une modification de leurs modalités de financement ;

– de la diminution de 811,1 millions d’euros de la somme des plafonds des taxes affectées à quatre opérateurs, afin de faire contribuer leurs bénéficiaires à l’effort de redressement des comptes publics ;

– de la création de deux nouveaux plafonds, à hauteur de 697,0 millions d’euros, au titre des ressources affectées à l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH), et, pour l’année 2025, au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) ;

– de la suppression de quatre affectations de taxes plafonnées à des opérateurs, à hauteur de 823,3 millions d’euros, aux fins de mise en conformité avec les nouvelles dispositions de l’article 2 de la LOLF ou de modifications de financements.

Les opérateurs dont le plafond augmente

Le Gouvernement propose d’élever les plafonds d’affectation de sept organismes affectataires pour une augmentation totale de 218,1 millions d’euros.

L’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail

L’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) a été instituée par l’ordonnance du 7 janvier 2010 portant création d’une agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail ([671]), qui a fusionné l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (AFSSET). L’ANSES est un établissement public à caractère administratif dont les missions sont précisées à l’article L. 1313-1 du code de la santé publique. L’agence met en œuvre une expertise scientifique indépendante et pluraliste et contribue principalement à assurer la sécurité sanitaire humaine dans les domaines de l’environnement, du travail et de l’alimentation, contribuant également à assurer la protection de la santé des êtres vivants, et la protection de l’environnement, en exerçant des missions relatives à la délivrance, à la modification et au retrait d’agrément de nombreux produits réglementés tels que les produits phytopharmaceutiques ou les produits biocides.

L’ANSES est financée par des subventions des personnes publiques, par des redevances et par le produit de taxes affectées. Plus particulièrement, elle bénéficie de l’affectation des taxes présentées dans le tableau ci-après.

Montant des taxes affectÉes À l’ANSES

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances, d’après le tome I des « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2025.

En 2025, les ressources affectées à l’ANSES augmentent de 2,5 millions d’euros, aux termes des mouvements suivants :

– l’augmentation du plafond de la taxe annuelle portant sur les autorisations de médicaments vétérinaires et les autorisations d’établissements pharmaceutiques vétérinaires à hauteur de 0,5 million d’euros, pour s’établir à 5 millions d’euros en 2025 ;

– l’augmentation du plafond de la taxe liée aux dossiers de demande concernant les médicaments vétérinaires ou leur publicité à hauteur de 2 millions d’euros, pour s’établir à 6 millions d’euros en 2025.

Ces rehaussements des plafonds sont motivés, suivant l’évaluation préalable du présent article, par les restes à financer importants sur l’activité liée aux médicaments vétérinaires conduisant à un déficit depuis 2019, qui entraîne une dynamique à la hausse du nombre de dossiers déposés dans ce domaine, donc des activités de l’ANSES et des taxes affectées à cette agence.

Il est à noter que tous les plafonds des taxes affectées à l’ANSES sont supérieurs au rendement prévisionnel des taxes affectées à l’agence.

L’Autorité des marchés financiers

L’Autorité des marchés financiers (AMF) est une autorité publique indépendante instituée par la loi du 1er août 2003 de sécurité financière ([672]) qui assure une mission de régulation des marchés financiers, ainsi que des acteurs et produits de la place financière française. À ce titre, elle perçoit des droits et contributions versés par les acteurs soumis à son contrôle comme prévu par les articles L. 621-5-2 à L. 621-5-4 du code monétaire et financier.

Les ressources affectées à l’AMF sont régulièrement augmentées afin de permettre à l’opérateur de :

– se doter des moyens techniques et humains pour faire face à des exigences accrues en matière de lutte contre le blanchiment et de cybersécurité, et de traiter des sujets émergents liés à la finance durable et digitale ;

– jouer pleinement son rôle dans le contexte de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Cela passe par une contribution plus importante à l’Autorité européenne des marchés financiers (ESMA), versée par l’AMF, et une supervision et un accompagnement accrus des acteurs qui choisissent de s’implanter ou de renforcer leurs activités en France, notamment à la suite de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Les autorités de régulation des marchés financiers en Allemagne et en Italie ont bénéficié, dans ce contexte, d’une augmentation significative de leurs moyens.

Plus particulièrement, l’augmentation proposée du plafond des ressources affectées à l’AMF s’accompagne de l’augmentation de son schéma d’emplois de +25 ETP.

Évolution du plafond des ressources affectÉes À l’AMF depuis 2019

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances.

Pour 2025, il est ainsi proposé de porter le plafond des ressources de l’autorité à 126 millions d’euros, soit une hausse de 5 millions d’euros par rapport à 2024.

Les établissements d’enseignement supérieur

La loi du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants a instauré une contribution de vie étudiante et de campus (CVEC), destinée à favoriser l’accueil et l’accompagnement social, sanitaire, culturel et sportif des étudiants et à conforter les actions de prévention et d’éducation à la santé qui leur sont destinées ([673]).

Aux termes de l’article L. 841-5 du code de l’éducation, la contribution est due par les étudiants au moment de leur inscription à une formation initiale dans un établissement d’enseignement supérieur. Acquittée auprès du centre régional des œuvres universitaires et scolaires (CROUS), elle bénéficie aux établissements d’enseignement supérieur.

Le montant initial de la contribution a été fixé à 90 euros. Le produit de cette contribution varie selon deux effets :

– un effet volume qui dépend du nombre d’étudiants attendus à la rentrée ;

– un effet prix car la CVEC est indexée sur l’inflation. Elle a été revalorisée à 92 euros à la rentrée 2020 puis à 93 euros à la rentrée 2021, à 95 euros à la rentrée 2022, à 100 euros à la rentrée 2023, et à 103 euros à la rentrée 2024.

Évolution du plafond de la CVEC affectÉe aux Établissements d’enseignement supÉrieur depuis 2019

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances.

Le II du présent article propose d’augmenter le plafond d’affectation de la CVEC d’un million d’euros, pour le porter à 178 millions d’euros afin que le produit de la CVEC soit intégralement versé aux établissements d’enseignement supérieur. Cependant, le tableau du I du présent article présente un rendement prévisionnel de la CVEC de 176,3 millions d’euros en 2025, soit un montant inférieur au plafond en vigueur en 2024 et au plafond proposé pour 2025.

Les établissements publics fonciers locaux

Les établissements publics fonciers interviennent dans les territoires où les enjeux d’intérêt général en matière d’aménagement et de développement durables le justifient, mettant en place des stratégies foncières pour mobiliser le foncier et favoriser le développement durable et la lutte contre l’étalement urbain.

Pour le financement de leurs interventions, les articles 1607 ter et 1609 B à D du code général des impôts instituent des taxes spéciales d’équipement qui constituent des taxes additionnelles aux deux taxes foncières (sur les propriétés bâties et non bâties), à la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et à la cotisation foncière des entreprises. Le montant de taxe spéciale d’équipement affectée à chacun des dix établissements publics fonciers et à chacun des deux établissements publics fonciers et d’aménagement (en Guyane et à Mayotte) est plafonné chaque année en loi de finances initiale. Le produit de la taxe spéciale d’équipement est ensuite voté par le conseil d’administration des établissements publics fonciers.

La réforme de la taxe d’habitation a conduit à une diminution de l’assiette de ces taxes, pour laquelle il a été fait le choix de compenser les établissements par dotation budgétaire – sur le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat rattaché à la mission Cohésion des territoires – depuis la loi de finances pour 2021 afin de ne pas reporter la charge fiscale sur les autres assujettis ([674]). La réforme des assiettes de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la cotisation foncière des entreprises des immobilisations industrielles a également entraîné une diminution de l’assiette de ces taxes, compensée par une dotation prévue par la loi de finances pour 2021 ([675]).

Les ressources affectées aux établissements publics fonciers locaux augmentent globalement de 7,5 millions d’euros en 2025. Cette augmentation permet de couvrir de nouveaux besoins :

– des besoins de 3 millions d’euros en ingénierie et en acquisition pour la gestion du recul du trait de côté pour les établissements publics fonciers de Bretagne, Normandie, Nouvelle-Aquitaine, Occitanie, Provence-Alpes-Côte d’Azur et Vendée, soit 0,5 million d’euros par établissement ;

– des besoins de 1 million d’euros liés à la poursuite du développement des interventions de l’établissement public foncier du Grand Est sur le territoire étendu à l’ancienne région Champagne-Ardenne ;

– le renforcement, à hauteur de 4,5 millions d’euros, des actions de maîtrise foncière de l’établissement public de Provence-Alpes-Côte d’Azur en faveur de la lutte contre l’habitat indigne et les copropriétés dégradés, et l’engagement de la maîtrise foncière sur les quatre ensembles de copropriétés identifiés à Marseille comme susceptibles de faire l’objet d’opérations de requalification de copropriétés dégradées d’intérêt général ;

– l’atteinte des objectifs d’acquisition du programme pluriannuel d’intervention de l’établissement public foncier de Vendée, à hauteur de 4,4 millions d’euros ;

– des besoins de 0,5 million d’euros de l’établissement public foncier et d’aménagement de Mayotte pour rattraper l’augmentation de la taxe spéciale d’équipement inscrite pour 2024 au projet stratégique de développement, honorée seulement pour moitié en 2024.

Le plafond de taxe spéciale d’équipement affectée à l’établissement public foncier des Hauts-de-France est abaissé de 5,9 millions d’euros afin de permettre l’augmentation des plafonds des autres établissements.

Par ailleurs, les établissements publics fonciers de l’État subissent l’inflation des prix des terrains fonciers et connaissent une diversification de leurs missions, via leur participation à la lutte contre l’habitat dégradé, à la mise en œuvre de la réforme « zéro artificialisation nette » et à la production de logements. Ces tendances sont de nature à accroître les besoins futurs des établissements.

Plafonds des taxes affectÉes aux Établissements publics fonciers

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances d’après le présent article.

France Compétences

France compétences est un établissement public administratif sui generis, opérateur de l’État créé par l’article 36 de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ([676]). Ses missions sont définies à l’article L. 6123–5 du code du travail.

Regroupant les missions de quatre institutions ([677]), France compétences assure, depuis le 1er janvier 2019, le financement, la régulation, le contrôle et l’évaluation du système de la formation professionnelle et de l’apprentissage.

Des ressources ont été attribuées à France compétences pour financer les différents dispositifs de formation sur le fondement de l’article L. 6123-12 du code du travail. Assises sur la masse salariale, le montant attendu de ces ressources est de 11,6 milliards d’euros en 2025 ([678]). France compétences sera destinataire en 2025, après une période transitoire qui s’est terminé fin 2021 ([679]) :

– de la contribution unique à la formation professionnelle et à l’alternance (CUFPA) créée par la loi du 5 septembre 2018 précitée à compter du 1er janvier 2019 et regroupant la contribution à la formation professionnelle continue (CFP) et la taxe d’apprentissage (TA). Son rendement prévu en 2025 est de 10,6 milliards d’euros ;

– de la contribution supplémentaire à l’apprentissage (CSA), fiscalité incitative, due par les structures assujetties à la taxe d’apprentissage dont l’effectif annuel moyen est supérieur à 250 salariés et qui n’atteignent pas un nombre de contrats en alternance au moins égal à 5 % de leur effectif. Son rendement attendu en 2025 est de 190,9 millions d’euros ;

– des participations des employeurs à la formation professionnelle continue (PEFPC) pour 680,7 millions d’euros en 2025 ;

– de la contribution des personnes immatriculées au répertoire des métiers pour 94 millions d’euros en 2025 ;

– de la contribution spécifique à la formation professionnelle pour Saint-Pierre-et-Miquelon dont le rendement prévisionnel est de 0,3 million d’euros en 2025.

RÉcapitulation des taxes affectÉes À France CompÉtences

(en euros)

Source : commission des finances d’après le présent article.

Le présent article relève le plafond de la CUFPA de 120 millions d’euros pour atteindre 10 620 millions d’euros. Il s’agit de reverser à l’opérateur l’ensemble du rendement de cette contribution prévu pour 2025.

La société des Grands Projets

Établissement public en charge de la réalisation du projet du Grand Paris Express, la société des Grands Projets, créée par l’article 7 de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris ([680]) et initialement intitulée société du Grand Paris, bénéficie de cinq ressources affectées comme le résume le tableau ci-après.

RÉsumÉ des Mouvements de plafonds de la sociÉtÉ des grands projets

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances d’après le présent article.

En 2025, les ressources affectées à la SGP augmentent de 75 millions d’euros, aux termes de plusieurs mouvements visant à faire correspondre, d’après l’évaluation préalable du présent article, les plafonds à la variation du rendement prévisionnels des taxes en 2025. Il est à noter que ce plafond excède de 17 millions d’euros le rendement prévisionnel des taxes affectées à la SGP.

Voies navigables de France

Voies navigables de France (VNF) est un établissement public à caractère administratif de l’État prévu à l’article L. 4311-1 du code des transports, placé sous la tutelle du ministère de la Transition écologique. Il est chargé de promouvoir la logistique fluviale, de concourir à l’aménagement du territoire et d’assurer la gestion globale de l’eau.

VNF compte parmi ses ressources une redevance hydraulique à caractère domanial qui lui est affectée par le 1° de l’article L. 4316-1 du code des transports. Elle est due par les titulaires de titres d’occupation ou d’utilisation du domaine public fluvial confié à VNF qui implantent ou exploitent des ouvrages destinés à la prise ou au rejet d’eau, ou d’autres ouvrages hydrauliques destinés à prélever ou à évacuer des volumes d’eau sur le domaine public fluvial.

Le II du présent article prévoit le relèvement du plafond de cette redevance hydraulique afin de permettre à VNF de bénéficier du dynamisme de cette ressource dont le rendement attendu est en hausse. Ainsi, de 136,5 millions d’euros, le plafond est relevé à 143,1 millions d’euros, soit la totalité du rendement prévisionnel de la taxe ; la hausse enregistrée atteint ainsi 6,6 millions d’euros.

Les opérateurs dont le plafond baisse

Le II du présent article propose d’abaisser les plafonds des produits affectés à quatre entités au titre de 2025, pour une diminution totale de 811,1 millions d’euros.

L’Agence de financement des infrastructures de transport de France

L’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est, en vertu de l’article L. 1512-19 du code des transports, un établissement public à caractère administratif chargé du financement de grands projets d’infrastructures de transport. Conformément à l’article R. 1512-12 du code des transports, l’AFITF a pour mission de concourir, dans le respect des objectifs du développement durable, au financement de projets d’intérêt national, international ou ayant fait l’objet d’un contrat de plan entre l’État et les régions, relatifs à la réalisation ou à l’aménagement d’infrastructures de transport, de projets relatifs à la création ou au développement de transports collectifs de personnes, et de divers concours publics.

Pour mener à bien ses missions, l’article L. 1512-20 du code des transports affecte à l’AFITF le produit de diverses taxes :

– une fraction du tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passagers (ancienne taxe de solidarité sur les billets d’avion) plafonnée à 270 millions d’euros en 2025 ;

– la taxe sur la distance parcourue sur le réseau autoroutier concédé (ancienne taxe due par les concessionnaires d’autoroutes ou taxe d’aménagement du territoire), dans la limite d’un plafond fixé à 567 millions d’euros en 2025 ;

– la fraction de l’accise sur les énergies perçue en métropole sur les produits autres que les charbons, les gaz naturels et l’électricité (ancienne taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques – TICPE), dans la limite d’un plafond fixé à 1,281 milliard d’euros en 2025 ;

– la taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance, dans la limite d’un plafond s’élevant à 600 millions d’euros en 2025.

L’AFITF est également financée par des dotations reçues de l’État, des redevances et des amendes, le produit des placements et des emprunts, et d’autres ressources, comme le montre le tableau ci-après.

Ressources totales de l’AFITF prÉvues pour 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les données de l’AFITF et du projet annuel de performances de la mission Écologie, développement et mobilité durables.

Les plafonds des taxes affectées à l’AFITF diminuent de 745,1 millions d’euros aux termes des mouvements suivants :

– le plafond de la fraction du tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passagers affectée à l’AFITF est augmenté de 18 millions d’euros, s’élevant à 270 millions d’euros, afin de garantir le versement de l’intégralité du produit de la taxe à l’AFITF ;

– le plafond de la fraction de l’accise sur les énergies perçue en métropole sur les produits énergétiques autres que les gaz naturels et les charbons (ex-TICPE) est abaissé de 763,1 millions d’euros, s’établissant à 1,281 milliard d’euros. L’évaluation préalable du présent article indique que la part de l’ancienne TICPE affectée à l’AFITF est déterminée, une fois prises en compte les autres ressources de l’agence, de manière à financer la trajectoire d’investissements de celle-ci.

RÉsumÉ des Mouvements de plafonds de L’AFITF

(en milliers d’euros)

Source : commission des finances d’après le présent article.

Selon l’évaluation préalable du présent article, la baisse des plafonds des taxes affectées à l’AFITF serait cohérente avec les perspectives d’investissements dans les infrastructures de transport. Cependant, le projet annuel de performances de la mission Écologie, développement et mobilité durables annexé au présent projet de loi de finances pour 2025 ne détaille pas les perspectives d’investissement de l’AFITF. Il se borne à préciser que les ressources de l’agence « permettent d’assurer le financement des restes à payer correspondant aux dépenses nées, en 2025, d’engagements antérieurs à 2025, et de contribuer aux programmes de régénération et de modernisation des réseaux » ([681]). Le document ne présente qu’une vision parcellaire des dépenses de l’AFITF. Cette documentation lacunaire ne permet pas à la représentation nationale de se prononcer sur la pertinence des plafonds de taxes affectées à l’AFITF ni des crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables proposés par le présent projet de loi de finances pour 2025.

DÉpenses de l’AFITF en 2025 prÉSENTÉes par le projet annuel de performances (PAP) de la mission Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le PAP de la mission Écologie, développement et mobilité durables.

L’Agence nationale du sport

L’Agence nationale du sport (ANS) est un groupement d’intérêt public (GIP) créé en 2019 et dont les missions sont précisées à l’article L. 112-10 du code du sport :

– développer l’accès à la pratique sportive pour toutes et tous et favoriser le sport de haut niveau et la haute performance sportive, en particulier dans les disciplines olympiques et paralympiques ;

– apporter son concours aux projets et aux acteurs, notamment les fédérations sportives, les collectivités territoriales et leurs groupements, contribuant au développement de l’accès à la pratique sportive, au sport de haut niveau et à la haute performance sportive.

Alors qu’elle devrait être financée par l’ensemble des parties prenantes au GIP, à savoir l’État, le mouvement sportif, les collectivités territoriales et les acteurs économiques du secteur sportif, l’ANS bénéficie essentiellement du concours de l’État sous la forme de trois taxes affectées – présentées dans le tableau ci-dessous – ainsi que de dotations budgétaires portées par le programme 219 Sport de la mission Sport, jeunesse et vie associative.

Les taxes affectÉes à l’Agence nationale du sport

(en millions d’euros)

* Le plafond de cette contribution est systématiquement supérieur au rendement effectif de la contribution.

Source : commission des finances d’après le tome I de l’annexe « Voies et moyens » du projet de loi de finances pour 2025.

Le présent article prévoit une baisse de 6 millions d’euros du plafond de global des taxes affectées à l’ANS. Cette évolution se décompose comme suit :

– une suppression de l’affectation du prélèvement sur le produit brut des jeux de loterie hors paris sportifs commercialisés en réseau physique de distribution et en ligne, entraînant une diminution de 71,8 millions d’euros des ressources de l’ANS. Cette suppression vise à mettre en conformité le circuit de financement de l’ANS avec les nouvelles dispositions de l’article 2 de la LOLF (voir infra) ;

– une augmentation du plafond du prélèvement sur le produit brut des paris sportifs, entraînant une augmentation de 65,6 millions d’euros des ressources de l’ANS.

L’évaluation préalable du présent article ne précise pas les raisons ayant motivé la diminution de 6 millions d’euros des plafonds des taxes affectées à l’ANS.

Les chambres de commerce et d’industrie

Un nouveau cadre de financement des chambres de commerce et d’industrie (CCI) a été fixé par les lois du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises, dite « loi Pacte » ([682]) et du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 (article 59) ([683]) – avant d’être en partie révisé à l’occasion de la diminution des impôts de production engagée par la loi de finances pour 2021 :

– CCI France est devenu l’affectataire de la taxe pour frais de chambres (TCCI). Celle-ci est constituée de deux contributions : une taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TA–CFE) prévue par le II de l’article 1600 du code général des impôts (CGI), et une taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TA–CVAE) prévue par le III du même article ;

– le taux de TA–CVAE a été fixé à compter de 2020 à 1,73 % au lieu d’un taux variable en fonction de l’évolution du plafond d’affectation de cette taxe additionnelle. Dans le cadre de la baisse des impôts de production mise en œuvre par la loi de finances pour 2021, ce taux a été doublé une première fois pour atteindre 3,46 % afin de ne pas grever les ressources de CCI France et du réseau consulaire. La suppression progressive de la CVAE prévue par l’article 55 de la loi de finances initiale pour 2023 a conduit à un nouveau doublement du taux en 2023, passant à 6,92 %. L’article 79 de la loi de finances pour 2024 ([684]) a prévu que le taux de TA-CVAE serait augmenté progressivement entre 2024 et 2026 (de 9,23 % en 2024 à 27,68 % en 2026), afin de maintenir un rendement suffisant pour cette recette jusqu’en 2027. L’article 15 du présent projet de loi prévoit le report de trois ans de la suppression progressive de la CVAE, et reporte en conséquence de trois ans la hausse du taux de TA-CVAE, maintenant ce taux à 9,23 % jusqu’en 2027, puis le portant à 13,84 en 2028 et à 27,68 % en 2029 ;

– il est prévu une convergence des taux régionaux de TA-CFE vers un taux national unique de 0,89 % en 2024, entraînant une baisse du rendement de la taxe.

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2024, le Gouvernement avait annoncé dans l’évaluation préalable des articles du projet de loi une diminution progressive du plafond de la taxe pour frais de chambre affectée à CCI France pour un total de 100 millions d’euros en 2027, échelonné à raison de 25 millions d’euros par an entre 2024 et 2027. Cependant, la loi de finances pour 2024 n’a pas retenu cette diminution du plafond et a institué un prélèvement sur les fonds de roulement du réseau des CCI à hauteur de 40 millions d’euros en 2024, réparti entre les différents établissements du réseau par CCI France et reversé au budget général de l’État.

L’évaluation préalable du présent article prévoit une diminution progressive du plafond de la taxe pour frais de chambre affectée à CCI France, pour un total de 100 millions d’euros en 2027, à raison de 40 millions d’euros en 2025, 30 millions d’euros en 2026 et 30 millions d’euros en 2027. Cette baisse de plafond est présentée comme le corollaire de l’intensification des mutualisations, de la poursuite du processus de régionalisation du réseau consulaire, de l’adaptation de son offre de services en complémentarité avec l’offre assurée par d’autres opérateurs de l’État.

Le présent article prévoit ainsi une baisse de 40 millions d’euros du plafond de la TA-CVAE en 2025 – ainsi fixé à 205 millions d’euros – et une stabilité de celui de la TA-CFE.

Évolution des plafonds de taxes affectÉes aux CCI

(en milliers d’euros)

* En raison de la crise sanitaire, la troisième loi de finances rectificative pour 2020 a autorisé un relèvement dérogatoire de 100 millions d’euros du plafond de la TA–CFE en 2020. Cette hausse temporaire a été justifiée par l’appui exceptionnel que devaient assurer les CCI aux entreprises dont la situation économique était fragilisée.

Source : commission des finances d’après les tomes 1 des « Voies et Moyens » annexés au projet de loi de finances de 2016 à 2025.

Les chambres des métiers et de l’artisanat

Les chambres des métiers et de l’artisanat (CMA) sont des établissements publics administratifs qui, en vertu de l’article L. 311-3 du code de l’artisanat, ont pour mission de contribuer au développement économique des entreprises du secteur des métiers et de l’artisanat immatriculées au registre national des entreprises ainsi qu’au développement des territoires, en remplissant en faveur des acteurs économiques et en partenariat avec les structures existantes toute mission d’intérêt général en faveur du secteur de l’artisanat. Plus particulièrement, les CMA sont chargées de la tenue du répertoire des métiers, l’attribution des titres de maître artisan, l’organisation de l’apprentissage dans leur secteur, et l’amélioration de la rentabilité des entreprises, de la qualité des produits et des services, des techniques et des méthodes de production et de commercialisation – en favorisant la collaboration entre entreprises et la création de services communs, la participation au développement de la formation professionnelle et l’appui au développement international des entreprises et à l’exportation de leur production.

Pour leurs missions de service public, les chambres des métiers et de l’artisanat sont financées par la taxe pour frais de chambres de métiers (TFCM), qui est une taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (CFE) définie à l’article 1601 du code général des impôts.

Le présent article propose une diminution du plafond de la TFCM de 20 millions d’euros pour l’établir à 162,9 millions d’euros. Après une période de stabilité depuis 2016, la loi de finances initiale pour 2023 a mis en œuvre une trajectoire de baisse progressive échelonnée jusqu’en 2027 du plafond de la TFCM, pour un total de 60 millions d’euros. L’évaluation préalable du présent article décrit une diminution de ce plafond de 7 millions d’euros en 2023, 13 millions d’euros en 2024, 20 millions d’euros en 2025, 10 millions d’euros en 2026 et 10 millions d’euros en 2027. Cette diminution est présentée par l’évaluation préalable comme le corollaire de mutualisations au sein du réseau consulaire et d’une adaptation de l’offre de services des chambres.

Évolution du plafond de la taxe pour frais de chambres de métiers affectÉe Aux chambres des mÉtiers et de l’artisanat

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les tomes 1 des « Voies et Moyens » annexés au projet de loi de finances de 2016 à 2025.

La création de deux nouveaux plafonds

Le II du présent article propose de créer des plafonds pour deux taxes affectées aux tiers, pour une augmentation de 697 millions d’euros du montant des taxes affectées plafonnées.

L’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH)

L’association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH), instituée par la loi du 10 juillet 1987 en faveur de l’emploi des travailleurs handicapés ([685]), est, en vertu de l’article L. 5214-1 du code du travail, une association paritaire administrée par des représentants des salariés, des employeurs et des personnes handicapées ainsi que par des personnalités qualifiées. Elle œuvre à l’accès et au maintien dans l’emploi des personnes en situation de handicap dans les entreprises privées et en milieu ordinaire de travail. L’AGEFIPH participe au conseil et à l’accompagnement, au développement des compétences et au financement des actions des entreprises en faveur du maintien dans l’emploi des personnes en situation de handicap. Elle est notamment chargée, en vertu de l’article L. 5214-1 précité, d’attribuer des subventions au fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (FIPH).

Afin de mener à bien cette mission de financement, l’AGEFIPH est majoritairement financée à travers l’affectation de la contribution annuelle des entreprises au FIPH prévue à l’article L. 5212-9 du code du travail. En effet, conformément à l’article L. 5212-2 du même code, les employeurs d’entreprises d’au moins 20 salariés sont tenus d’employer des bénéficiaires de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (OETH) dans la proportion minimale de 6 %. Les employeurs ne respectant pas cette obligation sont tenus de verser une contribution annuelle, qui est affectée à l’AGEFIPH. Le montant de la contribution est modulé en fonction de l’effectif de l’entreprise et des emplois, déterminés par décret, exigeant des conditions d’aptitude particulières, occupés par des salariés de l’entreprise. En 2023, cette contribution a constitué 97 % des ressources de l’AGEFIPH.

L’évaluation préalable du présent article indique que le transfert de l’AGEFIPH aux Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et à la Mutualité sociale agricole (MSA) du recouvrement de la contribution annuelle au FIPH intervenu en 2021 s’est accompagné d’une dégradation de la prévisibilité du rendement de la taxe. Cette imprévisibilité s’est traduite par des montants effectivement affectés à l’AGEFIPH inférieurs de 13,5 % aux prévisions en 2022 et de 6,5 % en 2023. Les dépenses de l’association étant calibrées sur ses recettes prévisionnelles, ces moindres recettes ont contribué à aggraver le déficit de l’AGEFIPH.

Aussi, le présent article instaure un plafond au montant de la contribution annuelle des entreprises au FIPH affecté à l’AGEFIPH. Ce plafond s’établirait en 2025 à 457 millions d’euros, alors que le montant prévisionnel de la contribution est estimé à 507 millions d’euros.

Si l’évaluation préalable du présent article ne précise pas les modalités de compensation des 50 millions d’euros réaffectés de l’AGEFIPH au budget de l’État prévues par le projet de loi de finances pour 2025, le projet annuel de performances de la mission Travail, emploi et administration des ministères sociaux ainsi que les réponses aux questionnaires budgétaires relatifs à cette mission présentent une augmentation de 50 millions d’euros des crédits budgétaires visant à soutenir les entreprises adaptées au sein du programme 102 Accès et retour à l’emploi. Cette budgétisation d’une partie des crédits de soutien aux entreprises adaptées comporte toutefois le risque, à la différence des taxes affectées, d’une éventuelle régulation budgétaire passant par le gel voire l’annulation des crédits dédiés.

Le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives

Le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), institué par l’ordonnance du 18 octobre 1945 instituant un commissariat à l’énergie atomique ([686]), est un établissement à caractère scientifique, technique et industriel, ayant le statut d’établissement public à caractère industriel et commercial. Conformément à l’article L. 332-3 du code de la recherche, le CEA est administré par un conseil d’administration comprenant des représentants de l’État, dont un administrateur général nommé par décret en conseil des ministres, des personnalités qualifiées, et des représentants du personnel.

En vue de l’utilisation de l’énergie nucléaire dans les domaines de la science, de l’industrie et de la défense, les missions du CEA, prévues à l’article L. 332-2 du même code, sont notamment la poursuite des recherches scientifiques et techniques, la participation à la protection des personnes et des biens contre les effets de l’énergie atomique et l’exercice des activités de recherche, de production, de stockage, de transport, de transformation et de commerce de matières premières nucléaires. Le CEA peut aussi prolonger certaines de ces activités de recherche et de développement dans des domaines non nucléaires.

Le CEA est financé, en vertu de l’article L. 332-5 du même code, par des crédits inscrits annuellement au budget de l’État, et est habilité à recevoir toutes subventions publiques ainsi que tous dons ou legs.

L’évaluation préalable du présent article souligne que le Président de la République a acté, lors de la réunion du 19 juillet 2023 du conseil de politique nucléaire, la finalisation de la construction du réacteur de recherche Jules Horowitz (RJH). Ce projet de réacteur vise à répondre à moyen terme aux besoins du secteur nucléaire civil en matière d’irradiation de matériaux ou de combustible nucléaire tant pour la poursuite du fonctionnement du parc existant que pour le nouveau nucléaire, et à sécuriser l’approvisionnement européen en radio-isotopes médicaux.

Le financement de ce réacteur est assuré par le budget du CEA, sur la base d’une subvention versée par l’État, prévue selon l’évaluation préalable du présent article à 123 millions d’euros en 2025, et à 121 millions d’euros en 2026 et 2027. Cependant, le CEA estime un besoin de financement de 240 millions d’euros pour la construction du RJH.

Aussi, le présent article vise à affecter le montant de la taxe sur les installations nucléaires de base au CEA, dans la limite d’un plafond. Cette taxe, instaurée par l’article 43 de la loi de finances pour 2000 ([687]), est due par l’exploitant de l’installation nucléaire de base. Son montant est égal au produit d’une imposition forfaitaire par catégorie d’installation fixée par l’article précité, par un coefficient multiplicateur fixé par décret en Conseil d’État ([688]) en fonction du type et de l’importance des installations dans des limites fixées par la loi. L’article 5 du présent projet de loi de finances pour 2025 procède à la codification de la taxe au sein du code des impositions sur les biens et services (CIBS).

Aussi, le I du présent article affecte le produit de la taxe sur les installations nucléaires de base, auparavant affectée au budget général, au CEA.

Le II fixe le plafond de la taxe affectée à 240 millions d’euros en 2025. Le rendement prévisionnel de la taxe en 2025 s’élève à 830 millions d’euros.

Cette affectation vise à faire contribuer le secteur de la production d’électricité d’origine nucléaire, qui bénéficiera des services fournis par le RJH, au financement de ce réacteur. En effet, l’article 5 du présent projet de loi de finances pour 2025 prévoit l’augmentation du taux de la taxe sur les installations nucléaires de base afin de ne pas dégrader le déficit budgétaire de l’État suite à l’affectation du produit de la taxe au CEA.

La suppression de cinq plafonds due à la réaffectation de taxes à l’État

Outre la suppression de l’affectation du prélèvement sur le produit brut des jeux de loterie à l’Agence nationale du sport (voir supra et infra), quatre plafonds de taxes affectées sont supprimés par le présent article, en raison de la réaffectation des taxes à l’État. Ces quatre réaffectations se traduisent par une baisse de 823,3 millions d’euros du montant des taxes affectées plafonnées.

L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire

L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) auquel sont confiées des missions d’expertise, de recherche et d’information du public dans le domaine de la sécurité nucléaire, conformément à l’article L. 592-45 du code de l’environnement. Il peut notamment être chargé, à la demande de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), d’activités d’expertise soutenues par des activités de recherche.

À ce titre, il perçoit une contribution due par les exploitants des installations nucléaires de base, prévue par l’article 96 de la loi de finances rectificative pour 2010 ([689]), et qui est recouvrée directement par l’IRSN. Cette taxe affectée faisait l’objet d’un plafond, qui s’élève depuis 2022 à 61,1 millions d’euros – égal au rendement prévisionnel de la taxe.

La loi du 21 mai 2024 relative à l’organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire ([690]) fusionne l’IRSN et l’ASN au sein d’un nouvel opérateur, l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) à compter du 1er janvier 2025. Aussi, à partir de cette date, l’IRSN ne sera plus habilité à collecter la contribution due par les exploitants, et ne pourra plus être affectataire du produit de cette contribution, créée expressément pour financer l’IRSN. Le présent article tire les conséquences de cette évolution en supprimant l’affectation de la contribution à l’IRSN.

Le I du présent article supprime l’affectation de la contribution due par les exploitants des installations nucléaires de base à l’IRSN, et réaffecte son produit à l’État. L’article 5 du présent projet de loi de finances pour 2025 prévoit l’intégration de cette contribution au sein de la taxe sur les installations nucléaires de base, qui sera codifiée dans le CIBS. Cette taxe sera collectée par l’ASNR pour le compte de l’État.

Le Fonds national d’aide au logement et le Fonds de solidarité pour le développement

Par ailleurs, trois autres plafonds font l’objet d’une réaffectation au budget général :

– la fraction du produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région d’Île-de-France affectée au Fonds national d’aide au logement (FNAL) ;

– le tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passagers, affecté au Fonds de solidarité pour le développement (FSD) ;

– la part du produit de la taxe sur les transactions financières affectée à ce même fonds.

Ces réaffectations sont opérées pour mettre les circuits de financement de ces fonds sans personnalité juridique en conformité avec les nouvelles dispositions de l’article 2 de la LOLF (voir infra).

Les autres Dispositions RELATIVES à l’affectation de ressources à des tiers

Le présent article propose dix modifications concernant des tiers bénéficiaires de recettes affectées. Elles concernent les agences de l’eau, le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) et des acteurs dont le circuit de financement par taxes affectées est devenu caduc avec l’entrée en vigueur de l’article 2 modifié de la LOLF depuis le dépôt du présent projet de loi de finances pour 2025.

Une modification du calendrier d’évolution du plafond global des taxes affectées aux agences de l’eau, de la répartition des taxes affectées entre les agences de l’eau et une augmentation de leur contribution à l’Office français de la biodiversité

● Les agences de l’eau sont des établissements publics administratifs qui participent à la gestion de l’eau dans leur périmètre territorial de compétence. Le montant total des recettes affectées aux agences de l’eau relève d’un plafond unique.

Dans le cadre du « Plan eau », présenté le 30 mars 2023 par le Président de la République, une augmentation annuelle de 475 millions d’euros des ressources des agences de l’eau a été annoncée ([691]), composée d’une hausse de 325 millions du plafond des taxes et redevances affectées aux agences de l’eau, et de ressources supplémentaires de 150 millions d’euros. Aussi, l’article 156 de la loi de finances pour 2024 ([692]) a consacré une augmentation progressive du plafond des taxes affectées aux agences de l’eau de façon étalée entre 2024 et 2025, avec une hausse de 150 millions d’euros en 2024 et une hausse de 175 millions d’euros en 2025, fixant le plafond pour l’ensemble des taxes affectées aux agences de l’eau à 2 522,6 millions d’euros à compter de 2025. La réforme des redevances de l’eau adoptée dans la loi de finances pour 2024 ([693]) qui entrera en vigueur au 1er janvier 2025, devait permettre la hausse du rendement de celles-ci et permettre l’augmentation des ressources des agences de l’eau.

Cependant, suivant l’évaluation préalable du présent article, la réforme des redevances de l’eau ne devrait pas permettre une hausse suffisante du rendement de celles-ci, leur produit prévisionnel s’établissant à 2 161,2 millions d’euros en 2025, soit un montant inférieur au plafond des redevances affectées aux agences de l’eau en 2024 fixé à 2 347,6 millions d’euros.

Le II du présent article fixe le plafond des taxes affectées aux agences de l’eau à 2 347,6 millions d’euros, soit le même niveau qu’en 2024, et reporte ainsi la hausse du plafond à 2026.

Le A du III fixe quant à lui le plafond des taxes affectées aux agences de l’eau à 2 522,6 millions d’euros à partir de 2026.

● Le III bis de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 encadre la répartition des redevances sur l’eau entre les six agences de l’eau. Il prévoit que le montant du plafond de chaque agence est fixé par un arrêté conjoint des ministres chargés de l’écologie et du budget. Chaque plafond doit être fixé dans une limite de plus ou moins 4 % par rapport au montant déterminé par le tableau figurant au troisième alinéa de ce III bis.

Le B du III du présent article prévoit que le montant du plafond de taxes affectées à chaque agence pourra varier dans une limite de plus ou moins 8 % par rapport au niveau fixé par le tableau précité pour l’année 2025.

Cette modification, qui avait déjà été appliquée en 2024, est justifiée par le Gouvernement, au sein de l’évaluation préalable du présent article, par le fait que la mise en œuvre du « Plan eau » implique des besoins différents selon les bassins et nécessite une nouvelle répartition des taxes affectées entre agences de l’eau.

● Depuis 2018, les agences de l’eau versent à l’Office français de la biodiversité (OFB) une contribution annuelle. À compter de 2024, son montant, fixé par un arrêté conjoint des ministres chargés de l’écologie et du budget, varie entre 397,6 millions d’euros et 424,6 millions d’euros en application de l’article 135 de la loi de finances pour 2018. Cette contribution a été fixée à 397,9 millions d’euros en 2024.

Le C du III du présent article modifie cette fourchette, en fixant des seuils inférieur et supérieur à 417,6 millions d’euros et 464,6 millions d’euros à compter de 2025.

Un prélèvement sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l’image animée

Le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la culture. Le président du CNC est nommé par décret du Président de la République et préside le conseil d’administration et dirige l’établissement. Le conseil d’administration règle par ses délibérations les affaires de l’établissement.

Le CNC participe à l’élaboration et la mise en œuvre de la politique de l’État dans les domaines du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée, notamment ceux de l’audiovisuel, de la vidéo et du multimédia, dont le jeu vidéo. Plus particulièrement, le CNC a pour mission d’observer l’évolution des professions et activités du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée, leur environnement technique, juridique, économique et social ainsi que les conditions de formation et d’accès aux métiers concernés. Il contribue également au financement et au développement du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée, et à leur adaptation aux évolutions technologiques, à travers l’attribution d’aides financières.

Pour accomplir ses missions, le CNC est financé par des taxes qu’il perçoit ou qui lui sont affectées. Aucune de ces taxes ne fait l’objet d’un plafond.

Taxes affectÉes au CNC

(en milliers d’euros)

Le rapport de la Cour des comptes relatif à la gestion du CNC pour la période 2011-2022 ([694]) souligne que le fonds de roulement et le niveau de trésorerie de l’opérateur se situent, depuis 2011, à un niveau structurellement élevé, fluctuant entre 600 et 800 millions d’euros, soit le montant total des ressources annuelles du CNC.

Le VI du présent article institue un prélèvement de 450 millions d’euros du fonds de roulement du CNC pour l’année 2025. Cette disposition vise à faire contribuer l’opérateur au redressement des comptes publics.

La mise en conformité de certaines affectations aux nouvelles dispositions de l’article 2 de la LOLF

Le présent article met en conformité huit circuits de financement de tiers avec l’article 2 de la LOLF modifié par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques. En effet, depuis le dépôt du présent projet de loi de finances pour 2025, les tiers affectataires de taxes doivent être dotés de la personnalité morale et il doit exister un lien entre leurs missions de service public et l’imposition qui leur est affectée.

Le Fonds paritaire national

Institué par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale ([695]), le Fonds paritaire national (FPN) ou fonds pour le financement du dialogue social est chargé d’une mission de service public en vertu de l’article L. 2135-9 du code du travail, en contribuant au financement des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d’employeurs. Plus particulièrement, le FPN finance les activités des acteurs du dialogue social prévues à l’article L. 2135-11 du même code, comprenant la conception, la gestion, l’animation et l’évaluation des politiques menées paritairement, ainsi que la formation économique, sociale, environnementale et syndicale des salariés.

À cette fin, le FPN est financé en partie par l’affectation d’une contribution patronale assise sur les rémunérations versées aux salariés, prévue par le 1° de l’article L. 2135-10 du même code. Son taux est fixé par accord des organisations représentatives syndicales et patronales au niveau national et interprofessionnel et agréé par le ministre du travail, ou à défaut par décret. Cette taxe affectée ne fait pas l’objet d’un plafond, et son montant prévisionnel s’établirait à 123,7 millions d’euros.

Le fonds, dénué de personnalité morale, est géré par l’association de gestion du fonds paritaire national (AGFPN), instance de gestion du FPN dotée de la personnalité morale en vertu de l’article L. 2135-15 du même code. Cette association est administrée par un conseil d’administration composé paritairement de membres des organisations syndicales et patronales représentatives au niveau national et interprofessionnel.

Le FPN ne disposant pas de la personnalité juridique, il ne peut plus être financé par une taxe affectée à compter de l’entrée en vigueur de la réforme de l’article 2 de la LOLF.

Le A du VII du présent article modifie l’article L. 2135-10 du code du travail pour supprimer l’affectation au FPN de la contribution patronale et lui substituer une subvention versée par l’AGFPN.

Le B du VII met en conformité l’article L. 2135-11 du code du travail avec le nouveau mode de financement par subvention du FPN, en procédant aux coordinations nécessaires.

Le C du VII affecte à l’AGFPN la contribution patronale auparavant perçue par le FPN. Il crée un nouvel article L. 2135-15-1 au sein du code du travail qui reprend les caractéristiques de cette contribution, auparavant décrites au 1° du I et au II de l’article L. 2135-10 du même code.

Le D du VII procède à une coordination.

Le Fonds de financement des dossiers impécunieux

Le Fonds de financement des dossiers impécunieux (FFDI), créé par la loi du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises ([696]), est chargé en vertu de l’article L. 663-3 du code de commerce de rémunérer le liquidateur ou le mandataire judiciaire lorsque le dossier de l’entreprise est déclaré impécunieux par décision du tribunal. Un dossier est déclaré impécunieux lorsque le produit de la réalisation des actifs de l’entreprise ne permet pas au liquidateur ou au mandataire judiciaire d’obtenir une rémunération au moins égale à une somme définie par décret en Conseil d’État. Dans ce cas, ladite somme est versée par le FFDI au liquidateur ou au mandataire judiciaire. Le FFDI ne dispose pas de la personnalité juridique, et est géré par la Caisse des dépôts et consignations sous le contrôle d’un comité d’administration.

Le FFDI est financé par une quote-part des intérêts servis par la Caisse des dépôts et consignations sur les fonds déposés par les administrateurs, liquidateurs et mandataires judiciaires dans le cadre des procédures de redressement et liquidation judiciaires, en application des articles L. 622-18, L. 626-25 et L. 641-8 du code de commerce. Cette imposition de toute nature affectée au FFDI ne fait pas l’objet d’un plafond, et son montant pour 2025 est estimé à 54 millions d’euros.

Le FFDI ne disposant pas de la personnalité juridique, il ne peut plus être financé par des taxes affectées à compter de l’entrée en vigueur de la réforme de l’article 2 de la LOLF.

Le VIII du présent article modifie l’article L. 663-3 du code de commerce, afin de supprimer l’affectation au FFDI de la quote-part des intérêts servis par la Caisse des dépôts et consignations dans le cadre des procédures de redressement et liquidation judiciaires, et de prévoir que cette quote-part est désormais prélevée par la Caisse pour le compte de l’État et donc versée au budget général.

Aussi, les recettes de cette imposition de toute nature sont inscrites au budget général ; elles ont vocation à majorer les crédits du programme 101 Accès au droit et à la justice de la mission Justice, ce qui consacre un financement du FFDI par subvention. Le montant de cette subvention s’élèverait à 54 millions d’euros en crédits de paiement en 2025 ([697]). La budgétisation des crédits visant à financer le FFDI expose toutefois ce fonds à la régulation budgétaire, pouvant se traduire par des gels et des annulations de crédits en cours d’année d’exécution.

Le Fonds national d’aide au logement

Le Fonds national d’aide au logement (FNAL), créé par la loi du 16 juillet 1971 relative à l’allocation de logement ([698]) et aujourd’hui régi par les articles L. 811-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation, finance les aides personnelles au logement et les primes de déménagement définies à l’article L. 821-1 du même code. Ce fonds, administré par un conseil de gestion, ne dispose pas de la personnalité juridique.

Les recettes du FNAL sont retracées dans l’article L. 813-1 du code de la construction et de l’habitation. Aussi, le FNAL est financé en partie par deux taxes affectées :

– une contribution des employeurs relative à l’allocation de logement sociale, prévue à l’article L. 813-4 du code de la construction et de l’habitation, due par toute personne physique ou morale employant un ou plusieurs salariés relevant soit des professions non agricoles, soit des professions agricoles. Cette taxe ne fait pas l’objet d’un plafond et son montant prévisionnel pour 2025 est estimé à 2,98 milliards d’euros ;

– une fraction du produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région d’Île-de-France et prévue par l’article 231 ter du code général des impôts. La fraction de cette taxe, à laquelle sont soumises les personnes privées ou publiques propriétaires de locaux imposables ou titulaires d’un droit réel portant sur de tels locaux, a été affectée au FNAL par l’article 36 de la loi de finances pour 2017 ([699]). Cette taxe affectée est plafonnée, mais son plafond devrait s’établir en 2024 à 100 % du rendement prévisionnel de la taxe, soit 24,2 millions d’euros. Le rendement prévisionnel de la taxe en 2025 s’élèverait également à 24,2 millions d’euros.

Le FNAL ne disposant pas de la personnalité juridique, il ne peut plus être financé par des taxes affectées à compter de l’entrée en vigueur de la réforme de l’article 2 de la LOLF.

Le A du IX du présent article supprime l’affectation au FNAL de la fraction du produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région d’Île-de-France.

Le B du IX abroge, dans les articles L. 813-1, L. 813-4 et L. 813-6 du code de la construction et de l’habitation, le financement du FNAL par la contribution des employeurs relative à l’allocation de logement sociale et par la fraction du produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région d’Île-de-France.

Aussi, les recettes afférentes à ces taxes sont inscrites au budget général et devraient se traduire par une hausse des crédits du programme 109 Aide à l’accès au logement de la mission Cohésion des territoires, ce qui consacre un financement du FNAL par crédits budgétaires. Le projet annuel de performances de la mission prévoit une augmentation des crédits du programme 109 équivalente au produit prévisionnel de la contribution des employeurs relative à l’allocation de logement sociale et de la fraction du produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région d’Île-de-France ([700]).

Les comités des pêches maritimes et des élevages marins

● Les éoliennes maritimes sont imposées via une taxe spécifique dite « taxe sur les éoliennes en mer » prévue à l’article 1519 B du CGI. Acquittée tous les ans par l’exploitant de l’éolienne, son produit est réparti entre plusieurs acteurs selon des critères fixés par l’article 1519 C du CGI :

– 50 % du produit est attribué aux communes littorales d’où les installations sont visibles ;

– 35 % aux comités des pêches maritimes et élevages marins, pour le financement de projets concourant à l’exploitation durable des ressources halieutiques et au développement durable de la pêche et des élevages marins. Cette fraction est ainsi répartie : 15 % au profit du Comité national des pêches maritimes et des élevages marins, 10 % pour les comités régionaux des pêches maritimes et des élevages marins dans le ressort desquels les éoliennes ont été implantées et 10 % pour les comités départementaux et interdépartementaux des pêches maritimes et des élevages marins dans le ressort desquels ces installations ont été implantées ;

– 10 % à l’Office français de la biodiversité ;

– 5 % aux organismes de secours et de sauvetage en mer.

● Le Comité national, les comités régionaux et les comités départementaux ou interdépartementaux des pêches maritimes et des élevages marins sont des organismes professionnels de droit privé au titre des articles L. 912-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime.

Ces comités sont tous dotés de la personnalité morale et sont répartis sur toutes les façades maritimes du territoire métropolitain ainsi qu’outre-mer ; on compte un Comité national, 12 comités régionaux et 13 comités départementaux ou interdépartementaux.

Les articles L. 912-2 et L. 912-3 du code rural et de la pêche maritime attribuent au comité national et aux comités régionaux plusieurs missions de service public dont la participation à l’élaboration de règles pour assurer la gestion des ressources halieutiques, pour encadrer l’usage des engins et la cohabitation des métiers de la mer, pour participer aux politiques publiques de protection et de mise en valeur de l’environnement, afin notamment de favoriser une gestion durable de la pêche maritime et des élevages marins.

Les missions des comités départementaux et interdépartementaux prévues au II de l’article L. 912-3 ne relèvent pas du service public (il leur revient d’assurer la représentation des intérêts généraux de la profession ainsi qu’une mission d’information et de conseil auprès des entreprises de pêche et de leurs salariés).

Dès lors qu’ils n’exercent pas de mission de service public, l’affectation d’une taxe aux comités départementaux et interdépartementaux n’est pas en conformité avec les nouvelles dispositions de l’article 2 de la LOLF.

● Le X du présent article propose deux modifications au 2° de l’article 1519 C du CGI.

Son 1° prévoit de réaffecter aux comités régionaux la fraction de 10 % de la taxe sur les éoliennes en mer dévolue jusqu’à présent aux comités départementaux et interdépartementaux. Ce faisant, les comités régionaux se voient affecter au total 20 % de ladite taxe.

Par ailleurs, son 2° propose d’inscrire à l’article 1519 C du CGI la possibilité pour les comités départementaux et interdépartementaux d’émettre un avis simple sur l’utilisation des fonds ainsi affectés aux comités régionaux au moment de la sélection de projets d’investissement qui se situent dans leur ressort.

Des dispositions similaires avaient été proposées par l’article 28 du projet de loi de finances pour 2024 mais supprimées par voie d’amendement au motif que ces modalités de financement faisaient alors l’objet de concertations en cours.

Le Fonds national de gestion des risques en agriculture

Le Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA), institué par la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche ([701]) pour se substituer au Fonds national de garantie des calamités agricoles, est régi par les articles L. 361-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime. Ce fonds participe au financement des dispositifs de gestion des aléas climatique, sanitaire, phytosanitaire et environnemental dans le secteur agricole.

La gestion comptable et financière du fonds est assurée, en vertu de l’article L. 431-11 du code des assurances, par la Caisse centrale de réassurance (CCR), personne morale de droit privé détenue par l’État, dans un compte distinct de ceux qui retracent les autres opérations pratiquées par cette caisse.

Le FNGRA est financé en partie par une contribution additionnelle aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d’assurance couvrant les dommages aux bâtiments et au cheptel mort affectés aux exploitants agricoles et les risques de responsabilité civile et de dommages relatifs aux véhicules utilitaires affectés aux exploitations agricoles, ainsi que par une contribution additionnelle particulière applicable aux exploitations conchylicoles ([702]). Depuis 2023, le taux de la contribution additionnelle aux primes ou cotisations a été relevé de 5,5 % à 11 % ([703]), parallèlement à l’augmentation du plafond d’affectation au FNGRA du produit de la contribution, passé de 60 à 120 millions d’euros par an.

Le FNGRA ne disposant pas de la personnalité juridique, il ne peut plus être financé par des taxes affectées à compter de l’entrée en vigueur de la réforme de l’article 2 de la LOLF.

Le A du XI du présent article modifie l’article L. 431-11 du code des assurances pour ouvrir la possibilité que la gestion comptable et financière du FNGRA soit assurée soit par la CCR, soit par une de ses filiales intégralement détenue par elle.

Le 1° du B du XI modifie l’article L. 361-2 du code rural et de la pêche maritime pour supprimer l’affectation des contributions au FNGRA et lui substituer le financement versé par la CCR ou par une de ses filiales.

Le 2° du B du XI crée dans le code rural et de la pêche maritime un nouvel article L. 361-2-1 qui désigne la CCR ou une de ses filiales comme affectataire des contributions auparavant affectées au FNGRA.

Le C du XI met l’article 1635 bis A du code général des impôts en conformité avec le nouveau circuit d’affectation des contributions.

Aussi, le présent article réaffecte à la CCR les contributions auparavant affectées au FNGRA et ouvre la possibilité pour celle-ci de créer une filiale exclusivement dédiée à la gestion comptable et financière du FNGRA.

L’Agence nationale du sport

L’Agence nationale du sport (ANS), groupement d’intérêt public institué par la loi du 1er août 2019 ([704]), est régie par les articles L. 112-10 et suivants du code du sport, comme vu supra.

Pour mener à bien ses missions, l’ANS est, en vertu de l’article L. 112-11-1 du code du sport, affectataire du produit de trois taxes :

– le prélèvement de 5,1 % sur le produit brut des jeux de loterie hors paris sportifs commercialisés en réseau physique de distribution et en ligne, prévu à l’article 1609 novovicies du code général des impôts. Le produit brut des jeux est constitué par la différence entre les sommes misées par les joueurs et les sommes versées ou à reverser aux gagnants. Cette taxe affectée était plafonnée en 2024 à hauteur de 71,8 millions d’euros, le rendement de ce prélèvement étant estimé à 246,1 millions d’euros. En 2025, le rendement prévisionnel de cette taxe est évalué à 289,8 millions d’euros ;

– le prélèvement sur le produit brut des paris sportifs, prévu par l’article 1609 tricies du même code. Le produit brut des paris sportifs est constitué par la différence entre les sommes misées par les joueurs et les sommes versées ou à reverser aux gagnants. Le prélèvement est dû par la Française des Jeux et par des opérateurs agréés, et son taux est fixé à 6,6 % du produit des jeux pour les paris sportifs commercialisés en réseau physique et à 10,6 % pour les paris sportifs en ligne. La taxe affectée à l’ANS était plafonnée en 2024 à hauteur de 34,6 millions d’euros. En 2025, son plafond serait relevé à hauteur de 65,8 millions d’euros pour atteindre un niveau de 100,4 millions d’euros, le rendement de ce prélèvement étant estimé à 213,9 millions d’euros ;

– la taxe sur la cession de droits d’exploitation audiovisuelle des manifestations sportives, prévue par les articles L. 455-28 et suivants du code des impositions sur les biens et services. L’assiette de la taxe est égale à la somme des contreparties versées au titre de la cession du droit d’exploitation audiovisuelle d’une manifestation sportive, et son taux s’élève à 5 %. La taxe est due par la personne bénéficiaire d’une contrepartie versée au titre de la cession du droit d’exploitation audiovisuelle d’une manifestation sportive. Cette taxe affectée est plafonnée, mais son plafond devrait s’établir en 2025 à 100 % du rendement prévisionnel de la taxe, soit 59,7 millions d’euros.

Aussi, à la différence des deux dernières taxes, qui portent sur les paris sportifs et les droits de diffusion de manifestations sportives, le prélèvement sur le produit brut des jeux de loterie n’est pas compatible avec les nouvelles dispositions de l’article 2 de la LOLF, puisqu’il ne présente pas de lien avec les missions de service public de l’Agence nationale du sport.

Le A du XII du présent article modifie l’article 1609 novovicies du code général des impôts pour supprimer l’affectation à l’ANS du prélèvement sur le produit brut des jeux de loterie hors paris sportifs commercialisés en réseau physique de distribution et en ligne.

Le B du XII modifie l’article L. 122-11-1 du code du sport pour supprimer le prélèvement sur le produit brut des jeux de loterie hors paris sportifs commercialisés en réseau physique de distribution et en ligne parmi les taxes affectées à l’ANS.

Aussi, le présent article met en conformité avec l’article 2 de la LOLF l’affectation de taxes à l’ANS par la suppression de l’affectation du prélèvement sur le produit brut des jeux de loterie. La perte de recettes pour l’ANS est en partie compensée par l’augmentation du plafond de l’affectation du prélèvement sur le produit brut des paris sportifs. Cependant, le montant global des taxes affectées à l’ANS diminue de 6 millions d’euros (voir supra).

Le Fonds de garantie des dommages consécutifs à des actes de prévention, de diagnostic ou de soins dispensés par des professionnels de santé

Le Fonds de garantie des dommages consécutifs à des actes de prévention, de diagnostic ou de soins dispensés par des professionnels de santé (FAPDS) a été créé par la loi de finances pour 2012 ([705]) afin de régler, lorsque ces dommages engagent la responsabilité civile professionnelle des professionnels de santé, les indemnisations fixées au titre de la réparation des préjudices subis par les victimes, sans possibilité d’action récursoire. Plus particulièrement, l’article L. 426-1 du code des assurances prévoit que le FAPDS intervient lorsque le montant des indemnisations dépasse le montant minimal du plafond fixé par l’article R. 1142-4 du code de la santé publique (soit 8 millions d’euros par sinistre et 15 millions d’euros par année d’assurance), ou, s’il est supérieur, le montant du plafond de garantie prévu par le contrat d’assurance. Le fonds prend également en charge l’intégralité des indemnisations en cas d’expiration du délai de validité de la couverture d’assurance du professionnel de santé.

En outre, le fonds a pour mission d’indemniser les bénéficiaires des contrats souscrits par les professionnels de santé exerçant à titre libéral, en cas de retrait d’agrément des entreprises d’assurance opérant en France.

Le FAPDS n’est pas doté de la personnalité morale. Aussi, l’article L. 426-1 du code des assurances dispose que la gestion comptable, financière et administrative du fonds est assurée par la Caisse centrale de réassurance (CCR), dans un compte distinct de ceux retraçant les autres opérations qu’elle effectue.

Le FAPDS est financé, en vertu de l’article L. 426-1 du code des assurances, par une contribution forfaitaire annuelle à la charge des professionnels de santé exerçant à titre libéral, et dont le montant est fixé par arrêté des ministres chargés de la santé et de l’économie entre 15 et 25 euros par an. Ce montant peut être modulé en fonction de la profession exercée.

Cependant, le FAPDS ne disposant pas de la personnalité juridique, il ne peut plus être financé par cette contribution affectée à compter de l’entrée en vigueur de la réforme de l’article 2 de la LOLF.

Le XIII du présent article modifie l’article L. 426-1 du code des assurances pour permettre que la gestion comptable et financière du FAPDS soit assurée soit par la CCR, soit par une de ses filiales intégralement détenue par elle. Le XIII supprime également l’affectation au FAPDS de la contribution forfaitaire annuelle à la charge des professionnels de santé exerçant à titre libéral, lui substitue un financement par la CCR ou par une de ses filiales, et désigne la CCR ou une de ses filiales comme affectataire de la contribution.

Aussi, le présent article réaffecte à la CCR la contribution auparavant affectée au FAPDS et ouvre la possibilité pour celle-ci de créer une filiale exclusivement dédiée à la gestion comptable et financière du FAPDS.

Le Fonds de solidarité pour le développement

Le Fonds de solidarité pour le développement (FSD) a été institué par la loi de finances rectificative pour 2005 ([706]), avec l’objet de contribuer au financement des pays en développement et de tendre à réaliser les « objectifs du millénaire pour le développement », notamment dans le domaine de la santé. Ce fonds sans personnalité juridique est géré par l’Agence française de développement.

Le FSD est financé par l’affectation du produit de deux taxes :

– le tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passagers, prévu par l’article L. 422-20 du code des impositions sur les biens et les services. Ce tarif est déterminé par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l’aviation civile, dans les limites inférieures et supérieures prévues par l’article L. 422-22 du même code, qui varient en fonction de la destination finale du transport et des services additionnels dont bénéficie le passager. Cette affectation fait l’objet d’un plafond, fixé à 210 millions d’euros en 2024. Conformément à l’article L. 422-20 du même code, le tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passagers est également affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), et son reliquat est reversé au budget annexe Contrôle et exploitation aériens ;

– une part du produit de la taxe sur les transactions financières prévue par l’article 235 ter ZD du code général des impôts. Cette taxe s’applique à toute acquisition à titre onéreux d’un titre de capital ou d’un titre de capital assimilé, dès lors que ce titre est admis aux négociations sur un marché réglementé français, européen ou étranger, que son acquisition donne lieu à un transfert de propriété, et que ce titre est émis par une société dont le siège social est situé en France et dont la capitalisation boursière dépasse un milliard d’euros. Son taux est fixé à 0,3 % de la valeur du titre. Cette affectation fait l’objet d’un plafond fixé à 528 millions d’euros en 2024 – le rendement de la taxe sur les transactions financières étant évalué à 1,2 milliard d’euros pour 2024 et à 1,9 milliard d’euros en 2025.

Le FSD ne disposant pas de la personnalité juridique, il ne peut plus être financé par cette contribution affectée à compter de l’entrée en vigueur de la réforme de l’article 2 de la LOLF.

Le A du XIV du présent article supprime l’affectation du tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passagers et de la part du produit de la taxe sur les transactions financières au FSD.

Le B du XIV abroge une disposition de l’article 125 de la loi de finances pour 1991 qui organisait les affectations du tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passagers.

Le C du XIV supprime l’affectation du produit annuel excédant les plafonds prévus pour le FSD au budget annexe Contrôle et exploitation aériens, en le réaffectant au budget général. Cette modification permet que le surplus de recettes perçu par l’État soit reversé au budget général et non pas au budget annexe Contrôle et exploitation aériens.

Le D du XIV modifie l’article L. 422-40 du code des impositions sur les biens et les services en renvoyant l’affectation du tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passagers à l’article L. 1512-20 du code des transports.

Le E du XIV modifie l’article L. 1512-20 du code des transports, qui affecte une fraction du tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passagers à l’Agence de financement et des infrastructures de transport de France, pour le mettre en cohérence avec la suppression de l’affectation de ce tarif au FSD.

Les recettes de ces taxes seront versées au budget général et devraient se traduire par une majoration des crédits de la mission Aide publique au développement. Cette mission comporte en son sein un nouveau programme 384 Fonds de solidarité pour le développement, doté de 738 millions d’euros en crédits de paiement, soit un montant égal au produit des taxes affectées au FSD en 2024 ([707]).

Aussi, la fraction du tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passagers qui n’est plus affectée au FSD ne vient plus abonder le budget annexe Contrôle et exploitation aériens, mais est versée au budget général, et consacre le financement des actions du FSD par voie de crédits budgétaires.

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C – Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

Article 34 Dispositions relatives aux affectations : reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants

Du principe d’universalité budgétaire découle celui de non-affectation de recettes à des dépenses, qui conduit à présenter distinctement et dans leur globalité les recettes et les dépenses. Toutefois, par exception à ce principe, l’article 16 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ([708]) dispose : « Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d’un budget annexe ou d’un compte spécial. »

Par ailleurs, le 3° du I de l’article 34 de la même loi organique prévoit que « la loi de finances de l’année comporte toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget de l’État ».

En conséquence, l’objet de cet article est de confirmer, pour 2025, les affectations résultant de budgets annexes et de comptes spéciaux créés par les lois de finances antérieures – la création des budgets annexes et des comptes spéciaux étant un monopole des lois de finances, conformément aux articles 18 et 19 de la LOLF.

Le dispositif est le suivant : « Sous réserve des dispositions de la présente loi, les affectations résultant de budgets annexes créés et de comptes spéciaux ouverts antérieurement à la date d’entrée en vigueur de la présente loi sont confirmées pour l’année 2024 ».

Ainsi, seraient reconduits pour 2025 :

– deux budgets annexes avec, au total, des ressources d’un montant de 2,8 milliards d’euros et des charges s’élevant à 2,5 milliards d’euros ;

– six comptes d’affectation spéciale (CAS) dont les ressources s’élèveraient à 79,7 milliards d’euros et les charges à 80,8 milliards d’euros ;

– six comptes de concours financiers avec, au total, des ressources d’un montant de 145,5 milliards d’euros et des charges de 145,7 milliards d’euros ;

– neuf comptes de commerce, dont les autorisations de découvert s’élèvent au total à 19,8 milliards d’euros, l’essentiel – 19,2 milliards d’euros – étant lié à la seule gestion de la dette et de la trésorerie de l’État ;

– trois comptes d’opérations monétaires, dont les autorisations de découvert, d’un montant de 175 millions d’euros, concernent le seul compte Pertes et bénéfices de change.

Cette confirmation de l’affectation des ressources se fait « sous réserve » des dispositions particulières que pourrait finalement comporter la loi de finances pour 2025, aucune disposition de cette nature ne figurant dans le texte initial.

Le tableau suivant présente le solde des deux budgets annexes de l’État.

Solde des budgets annexes

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Source : loi de finances pour 2024 et article d’équilibre du projet de loi de finances pour 2025.

Les deux tableaux ci-dessous mentionnent le solde attendu des comptes spéciaux pour 2024 et pour 2025, ainsi que les autorisations de découvert des comptes de commerce et d’opérations monétaires.

Solde des comptes spÉciaux

(en millions d’euros)

En raison de l’effet d’arrondis au dixième, le résultat présenté peut ne pas correspondre à la somme des chiffres intermédiaires.

Source : loi de finances pour 2024 et article d’équilibre du projet de loi de finances pour 2025.

autorisations de découvert des comptes spÉciaux

(en millions d’euros)

Source : loi de finances pour 2024 et article d’équilibre du projet de loi de finances pour 2025.

Les cinq tableaux suivants récapitulent les intitulés des budgets annexes et des comptes spéciaux confirmés par cet article.

Liste des budgets annexes

du projet de loi de finances pour 2025

Liste des comptes d’affectation spéciale

du projet de loi de finances pour 2025

Liste des comptes de concours financiers

du projet de loi de finances pour 2025

Liste des comptes de commerce

du projet de loi de finances pour 2025

Liste des comptes d’opÉrations monÉtaires

du projet de loi de finances pour 2025

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Article 35 Versement d’avances remboursables aux collectivités régies par les articles 73, 74 et 76 de la Constitution

l’État du droit

Le compte de concours financiers avances aux collectivitÉs territoriales

Le compte de concours financiers (CCF) Avances aux collectivités territoriales, créé par le II de l’article 46 de la loi de finances pour 2006 ([709]), a pour objet de verser des avances aux collectivités territoriales, à des établissements publics fonciers et aux chambres consulaires sur les recettes fiscales et différents versements de l’État qui leur reviennent, dans l’attente du recouvrement effectif de ceux-ci.

Ce CCF comprend trois sections qui correspondent à trois programmes :

– la première section, ou programme 832 intitulé Avances aux collectivités et établissements publics et à la Nouvelle-Calédonie, porte les crédits permettant d’accorder, sous certaines conditions ([710]), des avances remboursables à des collectivités qui connaîtraient des difficultés financières. Ces avances qui portent intérêt doivent être remboursées dans le délai maximum de deux ans ;

– la deuxième section, ou programme 833 intitulé Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements publics et divers organismes, porte la quasi-totalité des crédits du compte d’avances et retrace les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales et à divers établissements publics et organismes, correspondant au montant des impositions directes locales qu’il perçoit pour leur compte ;

– la troisième section, ou programme 834 intitulé Avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux destinées à soutenir les départements et d’autres collectivités affectés par les conséquences économiques de l’épidémie de Covid-19, a été créée pour une durée limitée en loi de finances rectificative pour 2020 ([711]) et était destinée à soutenir les départements et d’autres collectivités comme la ville de Paris et la métropole de Lyon, confrontés à des pertes de recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) en raison de la crise sanitaire. Ce programme n’est plus alimenté en crédits.

Le programme 832 est longtemps restÉ inutilisÉ

Pour 2025, le programme 832 est doté de 6 millions d’euros (en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement), montant identique à celui inscrit en loi de finances pour 2024 et dans les lois de finances précédentes. Ainsi, le programme n’a connu aucune dépense ni recette depuis 2013.

En effet, les conditions strictes d’octroi des avances qui y figurent et le manque d’attractivité des dispositifs proposés rendent l’utilisation des crédits du programme très rare. Le programme 832 comprend quatre actions.

● L’action 1 retrace, en application de l’article L. 2337-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les avances consenties par le ministre chargé de l’économie, des finances et de l’industrie aux communes et aux établissements publics locaux faisant face à des difficultés momentanées de trésorerie.

Les bénéficiaires de ces avances doivent justifier que leur situation de caisse compromet le règlement des dépenses indispensables et urgentes, et ne trouve pas son origine dans une insuffisance de ressources affectées à la couverture de leurs charges et en particulier à un déséquilibre budgétaire.

Cette action porte pour l’exercice 2025 les 6 millions d’euros dont est doté le programme.

● L’action 2 retrace, en application de l’article L. 2337-2 du CGCT, les avances consenties par le ministre chargé de l’économie, des finances et de l’industrie aux communes, départements, régions, territoires, et à leurs établissements publics qui décident de contracter un emprunt à moyen ou à long terme.

Ces avances, qui doivent être remboursées sur le produit de l’emprunt réalisé et portent intérêt au taux de cet emprunt, sont, d’après les documents budgétaires annexés au présent projet de loi, devenues « peu attractives depuis quelques années ». Ainsi, aucune avance n’a été accordée à ce titre depuis plusieurs années.

● L’action 3 retrace les avances sur recettes budgétaires à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna lorsqu’elles sont confrontées à des difficultés de trésorerie liées à une différence de rythme entre le recouvrement des recettes et le paiement des dépenses.

Ces avances ont été mises en œuvre par l’article 34 de la loi du 31 décembre 1953 ([712]) qui habilite le ministre chargé des finances à les accorder. Il s’agit du principal instrument d’avances pour soutenir la Nouvelle-Calédonie mais son champ demeure restreint à des questions de trésorerie et ne permet pas la mise en œuvre d’avances plus larges.

● L’action 4 porte les avances du Trésor à la Nouvelle-Calédonie dans le cadre d’un protocole signé le 22 juillet 1975 et prorogé jusqu’en 1994. En effet, l’État s’était engagé en 1975 à garantir la Nouvelle-Calédonie contre le risque de diminution de ses recettes budgétaires liée à la mise en œuvre d’une réforme fiscale applicable aux entreprises exerçant leurs activités dans la métallurgie du nickel. L’apurement de cette garantie est intervenu en 2013 ([713]) et aucune avance n’a été accordée au titre de cette action depuis lors.

le dispositif proposÉ

Le 13 mai 2024, des émeutes ont éclaté en Nouvelle-Calédonie conduisant à ce que l’état d’urgence soit décrété. Le choc dépressif causé par ces évènements sur l’économie calédonienne s’est avéré particulièrement important : le montant des destructions se situe entre 15 % et 30 % du produit intérieur brut (PIB) néocalédonien et les budgets des collectivités publiques ont été réduits d’environ 270 millions d’euros, soit 3,2 points du PIB néocalédonien, tandis que le chômage touche 30 % des salariés du privé ([714]).

Le Gouvernement a déjà engagé un large dispositif d’aides à la Nouvelle-Calédonie en réaction à ces évènements pour un montant qui s’élevait en septembre 2024 à plus de 400 millions d’euros, dont une majorité sous forme de prêts. D’autres projets de soutien sont en face de conception et étofferont ce dispositif auquel s’ajoutent les crédits hors mesures exceptionnelles à destination de cette collectivité s’élevant au total à 1,39 milliard d’euros pour 2025 ([715]).

En outre, alors que la situation financière de la Nouvelle-Calédonie se trouve très dégradée, le système d’avances pouvant lui bénéficier et visé à l’action 3 du programme 832 apparaît trop restreint. Ainsi, le II du présent article abroge l’article 34 de la loi du 31 décembre 1953 devenu inadapté.

Afin de remplacer ce dispositif, le 3° du I prévoit l’instauration, au sein du programme 832, d’un régime d’avances remboursables accordées par décision du ministre chargé des finances pour une durée déterminée qui ne peut dépasser deux ans. L’exposé des motifs de l’article précise que les avances permettront « d’aider par le versement de subventions des organismes gérant des services publics situés sur le territoire de ces collectivités et qui ne peuvent […] recourir à l’emprunt ».

Ces avances remboursables sont subordonnées à la signature d’une convention entre la collectivité bénéficiaire et les administrations concernées des ministères des finances et de l’outre-mer – et éventuellement du ministère des relations avec les collectivités territoriales le cas échéant. Cette convention prévoit des modalités de remboursement encadrées et éventuellement un « protocole d’accompagnement » selon l’exposé des motifs.

Le projet annuel de performances (PAP) relatif au programme 832 et annexé au présent projet de loi de finances ne mentionne toutefois pas encore les montants anticipés de ces avances.

Le 2° du I élargit le bénéfice du programme 832 et donc du nouveau mécanisme d’avances remboursables aux collectivités d’outre-mer (COM) : les îles Wallis et Futuna, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et la Polynésie française qui forment les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution. Formellement, le programme 832 prendra désormais le nom Avances aux collectivités et établissements publics, à la Nouvelle-Calédonie et aux collectivités régies par l’article 74 de la Constitution.

Enfin, le 1° du I procède à une modification formelle du nom du compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales en soulignant son élargissement aux collectivités régies par les articles 73, 74 et 76 de la Constitution, c’est-à-dire aux départements et aux régions d’outre-mer, aux collectivités d’outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie. Ce compte de concours s’intitulera désormais Avances aux collectivités territoriales et aux collectivités régies par les articles 73, 74 et 76 de la Constitution.

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Article 36 Réforme du financement du compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

L’état du droit

Visant à soutenir l’action des autorités organisatrices de la distribution d’électricité ([716]), le compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale (CAS FACÉ) est financé par des contributions dues par les gestionnaires des réseaux publics de distribution.

Le compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

Aux termes de l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances ([717]) (LOLF), « les comptes d’affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

Créé le 1er janvier 2012, en application de l’article 7 de la deuxième loi de finances rectificative pour l’année 2011 ([718]), le CAS FACÉ a précisément pour objet de « soutenir les autorités organisatrices de la distribution d’électricité (AODE), par une aide financière, dans leurs travaux de structuration des réseaux électriques ainsi que dans les opérations de maîtrise de la demande en électricité, de production d’énergie renouvelable en sites isolés et plus généralement de transition énergétique en milieu rural » ([719]). Sa création procédait du souci de « clarifier les modalités de financement du réseau d’électrification rurale, tout en conservant les caractéristiques de la gouvernance du Fonds d’amortissement des charges d’électrification en préservant notamment la composition de son conseil » ([720]).

recettes et dépenses du Compte d’affectation spéciale

En recettes, le CAS FACÉ retrace les contributions dues par les gestionnaires des réseaux publics de distribution, assises sur le nombre de kilowattheures distribués en basse tension, soit la même assiette que l’accise sur l’électricité. Leur rendement est de 377 millions d’euros par an.

Source : I bis de l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales.

En dépenses, le CAS retrace les aides liées au financement d’une partie du coût des travaux de développement et d’adaptation des réseaux ruraux de distribution publique d’électricité, ainsi que les frais de gestion liés à ces aides. Un décret du 10 décembre 2020 ([721]) précise les critères d’éligibilité aux aides financées par le CAS et leurs conditions d’utilisation.

Le dispositif proposé

Le IV de l’article 7 du projet de loi de finances pour 2025 adapte les tarifs d’accise sur l’électricité afin de garantir au consommateur une baisse de 9 % du tarif réglementé de vente en 2025 à partir du 1er février, tout en y intégrant, à des fins de simplification, la contribution au CAS FACÉ. En effet, le 1° dudit IV de l’article 7, comme il est indiqué supra dans le commentaire de celui-ci, supprime, au I bis de l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, la contribution due par les gestionnaires des réseaux publics de distribution d’électricité pour le financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale, et y substitue une disposition prévoyant que le financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale est régi par l’article 7 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011. L’évaluation préalable indique que « la contribution FACé est intégrée au sein de l’accise sur l’électricité au moyen d’une fraction égale à 1,16 euro / MWh en 2025 et indexée sur l’inflation pour les années ultérieures ».

Substituant, au 1° du I de l’article 7 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative précitée, la mention d’une « fraction de 377 millions d’euros du produit de l’accise sur l’électricité mentionnée au I bis de l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales » à la référence aux « contributions dues par les gestionnaires des réseaux publics de distribution en application du I bis de l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales », le présent article 36 sécurise l’abondement du CAS à son niveau actuel.

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Article 37 Minoration et affectation d’une fraction des recettes de la première section du compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

L’État du droit

Créé en 2006, le compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, d’une architecture complexe, finance, notamment grâce à une part du produit des amendes forfaitaires issues des radars automatisés, des « dépenses contribuant aux structures et aux dispositifs de la sécurité routière, à la modernisation de ses applications, au financement de certains équipements des collectivités territoriales et au désendettement de l’État » ([722]). Le solde de ce produit finance, entre autres, l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI), qui doit faire face à de nouveaux besoins.

L’architecture complexe du CAS

L’architecture complexe du CAS procède de l’article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 qui l’a créé.

Aux termes du I dudit article, le CAS est divisé en deux sections qui financent quatre programmes :

– la première section, dénommée Contrôle automatisé, finance le programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière ;

– la deuxième section, dénommée Circulation et stationnement routiers, finance les programmes 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers, 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières et 755 Désendettement de l’État.

Le II du même article prévoit :

– d’une part, au premier alinéa, l’affectation du produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction ([723]) au CAS dans la limite de 509,95 millions d’euros, se répartissant successivement à hauteur de 339,95 millions d’euros à la première section Contrôle automatisé, puis à hauteur de 170 millions d’euros à la deuxième section Circulation et stationnement routiers ;

– d’autre part, au second alinéa, l’affectation des sommes excédant ce plafond de 509,95 millions d’euros au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé (FMIS) dans la limite de 26 millions d’euros, et du solde à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Est également affecté au CAS, en application du b du 1° du B du I, le produit des autres amendes de la police de la circulation, minoré d’une fraction de 45 millions d’euros revenant au budget général de l’État. Cette recette abonde la seule deuxième section Circulation et stationnement routiers.

Source : projet annuel de performance pour 2024 du CAS Radars.

Il est en outre prévu, au second alinéa du b) du 2° du A du I, que le solde constaté à la fin de l’exercice 2010 sur le CAS est affecté à la première section de celui-ci.

La nÉcessitÉ de nouveaux financements pour l’ANTAI

Créée par un décret du 29 mars 2011 ([724]), l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) est un établissement public administratif de l’État placé sous la tutelle du ministre de l’intérieur. Sa « mission première » est « d’agir en tant que prestataire de services dans le cadre de la politique de sécurité routière pour le traitement des infractions routières relevées par l’intermédiaire de dispositifs de contrôle automatisé ou via des dispositifs de verbalisation électronique » ([725]).

Le budget de l’ANTAI est financé par les programmes 751 Structures et dispositifs de sécurité routière et 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers du CAS. Ainsi la loi de finances pour 2024 précitée prévoyait-elle qu’elle bénéficie de subventions d’un montant total de 116 millions d’euros : 90 millions d’euros en provenance du programme 751 et 26 millions d’euros en provenance du programme 753.

L’article 53 de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration ([726]), dite loi 3DS, ouvre aux collectivités et à leurs groupements la possibilité d’installer des dispositifs de contrôle automatisé. Selon l’exposé des motifs du présent article, « afin de rendre effective cette disposition, la délégation à la sécurité routière (DSR) prépare un marché qui permettra à toutes les collectivités d’acheter un service complet comprenant la mise à disposition des équipements de terrain, les travaux de génie civil, les services permettant l’acheminement des messages d’infraction à l’ANTAI et au centre national de traitement. La mise en œuvre des dispositifs de contrôle impliquera que l’ANTAI supporte des coûts, liés notamment au développement d’une chaîne dédiée de traitement informatique des messages d’infraction en vue d’adresser les contraventions aux titulaires du certificat d’immatriculation, ainsi qu’à la hausse des dépenses d’éditique et d’affranchissement imputables à la production et l’envoi des avis des contraventions ».

L’évaluation préalable de l’article précise que « la possibilité ouverte aux collectivités et à leurs groupements d’installer des dispositifs de contrôle automatisé conduira à une évolution significative de l’ANTAI » et « impliquera notamment la mise en place de nouvelles chaînes de traitement informatique permettant de traiter de manière différenciée l’avis de contravention issu des radars mis en place par les collectivités territoriales ».

Le dispositif proposÉ

Le 1° de l’article supprime, dans un objectif d’intelligibilité et de lisibilité de la norme, la disposition de l’article 49 de la loi de finances pour 2006 précitée qui traite spécifiquement du solde de la fin de l’année 2010 du CAS, soit précisément le second alinéa du b) du 2° du A du I dudit article.

Le 2°, modifiant le premier alinéa du II du même article 49, abaisse de 3,3 millions d’euros le plafond des recettes affectées à la première section Contrôle automatisé, afin de l’ajuster au niveau du plafond de dépenses prévu à l’état D du projet de loi de finances et ainsi éviter tout report systématique de crédits.

Le 3° prévoit d’affecter une fraction, d’un montant de 13 millions d’euros, du produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction à l’ANTAI. Si la fraction de ce produit dévolue au FMIS demeure de 26 millions d’euros, le solde affecté à l’AFITF – qui se trouve, en conséquence de l’abaissement du plafond de recettes affecté à la première section, augmenté de 3,3 millions d’euros – subirait un prélèvement par minoration de 13 millions d’euros au profit de l’ANTAI. Comme le relève l’évaluation préalable, une telle disposition législative « garantit l’affectation du montant de 13 millions d’euros au bénéfice de l’ANTAI sans transiter par le programme 751 ». Il convient en outre de noter que, selon les prévisions du projet de loi de finances pour 2025, ce prélèvement par minoration n’empêcherait pas le montant du solde affecté à l’AFITF de progresser de 13 millions d’euros, passant de 232 millions d’euros à 245 millions d’euros.

Source : projet annuel de performance pour 2025 du CAS Radars.

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D – Autres dispositions

Article 38 Relations financières entre l’État et la sécurité sociale

l’état du droit

L’article relatif aux relations financières entre l’État et la sécurité sociale, prévu habituellement par la loi de finances, définit les modalités de compensation à la sécurité sociale d’allègements de cotisations sociales ou de missions transférées par l’État.

Un principe de compensation intÉgrale qui tolÈre dÉsormais des exceptions

La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2019 ([727]) a marqué un changement de doctrine s’agissant du principe de compensation.

● Jusqu’alors, les relations financières étaient régies par un principe introduit par la loi dite « Veil » de 1994 ([728]). En application de l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, l’État prend à sa charge intégralement, au moyen de recettes fiscales ou de crédits budgétaires :

– toute mesure de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale instituée à compter du 26 juillet 1994 ([729]) ;

– toute mesure de réduction ou d’exonération de contributions sociales instituée à compter de l’entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie ([730]) ;

– toute mesure de réduction ou d’abattement d’assiette de cotisations ou contributions sociales à compter de l’entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004 précitée ;

– toute mesure de transferts de charges.

Les exceptions à cette obligation sont prévues à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale et ne peuvent être établies que dans le cadre d’une LFSS, conformément à l’article L.O. 111-3-16 du même code.

● Inspirée par les conclusions d’un rapport transmis au Parlement par le Gouvernement en octobre 2018 ([731]), la LFSS pour 2019 traduit un changement de doctrine dans le principe de compensation des pertes de recettes de la sécurité sociale par l’État, fondée sur l’idée que la participation de la sécurité sociale au financement du coût des allégements de charges est justifiée par l’effet positif de ces mesures pour l’emploi et donc pour la masse salariale sur laquelle sont assises les cotisations.

La nouvelle architecture des relations financières entre l’État et la sécurité sociale est donc fondée sur les modalités suivantes :

– les exonérations ciblées de cotisations font l’objet d’une compensation budgétaire par l’État ;

– les baisses de prélèvements obligatoires sont supportées par l’État ou la sécurité sociale en fonction de leur affectation ;

– les transferts entre l’État et la sécurité sociale sont compensés par l’affectation d’une fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) brute budgétaire pour solde de tout compte : ils ne bénéficient donc pas de régularisations en cours d’année en cas d’écart entre les prévisions de recettes de TVA et les recettes effectivement perçues. En 2023, 57,3 milliards d’euros ont été affectés à la sécurité sociale, soit 27,5 % du produit de la TVA.

● Aux termes de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, dans sa version en vigueur depuis le 1er février 2024, une fraction correspondant à 28,57 % du produit de la TVA est affectée en 2024 à la sécurité sociale, dont :

– 23,39 points de cette fraction sont affectés à la branche maladie de la sécurité sociale (a du 9° de l’article L. 131-8 du CSS) ;

– 5,18 points sont affectés à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (b du 9° de l’article L. 131-8 du CSS).

Les mesures modifiant l’affectation de recettes de l’État À la sÉcuritÉ sociale en 2025

Plusieurs mesures, notamment portées par le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2025, affectent les relations financières entre l’État et la sécurité sociale en 2025, qui marque par ailleurs la troisième année consécutive de reprise par l’État de l’excédent de l’Unédic.

Les transferts financiers

La réforme des allègements généraux prévue par le PLFSS pour 2025

Au début des années 1980, la hausse des cotisations sociales et leur dégressivité avec le niveau des salaires avaient conduit à des taux de prélèvements élevés au niveau du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) et nettement plus faibles au niveau de salaires plus élevés. Depuis 1993, plusieurs dispositifs visant à réduire le coût du travail des bas salaires ont été mis en place en France. La tendance générale a été celle d’une diminution continue des taux de cotisation employeur au niveau du SMIC : ces derniers sont passés de 45 % en 1993 à successivement 39 % en 1995, 26,6 % en 1998, 22,7 % en 2005, 16,7 % en 2013, 10,7 % en 2019, pour aboutir à 6,9 % en 2024. Ces exonérations représentent une diminution de près de 40 points de cotisations au niveau du SMIC sur la période, soit près de 90 % du taux initial de 1995.

● Les dispositifs généraux de réduction des cotisations et contributions patronales comportent trois principales composantes :

– la réduction dégressive portant sur les salaires compris entre 0 et 1,6 SMIC, dite « allègement Fillon » ;

– la réduction de 6 points de cotisations maladies portant sur les salaires compris entre 0 et 2,5 SMIC, dite « bandeau maladie » ;

– la réduction de 1,8 point de cotisations familiales portant sur les salaires compris entre 0 et 3,5 SMIC, dite « bandeau famille ».

coÛt des exonÉrations de cotisations sociales pour les rÉgimes de base de la sÉcuritÉ sociale

(en milliards d’euros)

Source : annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

Selon l’annexe 9 du PLFSS pour 2025, depuis la mise en place des premières exonérations générales en 1993, le coût estimé pour les finances publiques des exonérations générales a crû de manière continue pour atteindre 78,4 milliards d’euros en 2024 ([732]), soit une augmentation de plus de 30 % depuis 2021 ([733]).

● Plusieurs travaux récents se sont intéressés à l’efficacité des exonérations de cotisations sociales. Ainsi, le rapport des députés Marc Ferracci et Jérôme Guedj de septembre 2023 propose « de resserrer le périmètre des allègements généraux aux seuls salaires allant jusqu’à 2,5 SMIC » et relève que le bandeau famille est « sans effet significatif sur l’emploi et la compétitivité » ([734]). À la suite de la conférence sociale du 16 octobre 2023, la Première ministre Mme Élisabeth Borne a confié aux économistes Antoine Bozio et Étienne Wasmer une « mission relative à l’articulation entre les salaires, le coût du travail et la prime d’activité et à son effet sur l’emploi, le niveau des salaires et l’activité économique ». Leur rapport, publié en octobre 2024, souligne que les exonérations de cotisations sont très protectrices pour les coûts salariaux des entreprises à bas salaires, allant jusqu’à réduire leurs coûts quand le SMIC augmente, et qu’elles « conduisent à court terme à une compression salariale ». Il avance un changement de doctrine afin de « faciliter la montée en gamme des emplois et des secteurs (…), en commençant par des réformes du profil des allègements généraux » ([735]).

Ces travaux ont inspiré la réforme des allègements généraux de cotisations patronales introduite par l’article 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2025. La mesure proposée par cet article consiste à créer, à partir du 1er janvier 2026, un dispositif unique de réduction générale dégressive des cotisations sociales (RGD) qui s’appliquera à l’ensemble des salaires d’un montant inférieur à 3 SMIC, en supprimant en contrepartie les « bandeaux » famille et maladie. Ce nouveau point de sortie sera donc inférieur au point de sortie maximal actuel du « bandeau » famille (3,44 SMIC ([736])), mais très supérieur au point de sortie de la réduction générale de cotisations (1,6 SMIC).

Cette réforme doit se faire en deux étapes.

Dès le 1er janvier 2025, le montant maximal d’exonération de la réduction générale sera diminué de deux points. En outre, les points de sortie des « bandeaux » maladie et famille seront respectivement ramenés à 2,2 et 3,2 SMIC.

AllÈgements gÉnÉraux de cotisations et de contributions patronales en taux et en montant au 1er janvier 2025

(par part de SMIC)

Source : annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

À compter du 1er janvier 2026, ces modifications seront complétées par la suppression des dispositifs de réduction proportionnelle de cotisations d’assurance maladie et d’allocations familiales et la réforme de la dégressivité de la réduction générale, qui auront pour finalité l’extension du point de sortie de la RGD à 3 SMIC. Minoré de deux points supplémentaires par rapport à 2025, le taux maximal d’exonération au niveau du SMIC atteindra 35,74 % ([737]) ou 36,14 % ([738]) selon les employeurs.

AllÈgements gÉnÉraux de cotisations et de contributions patronales en taux et en montant au 1er janvier 2026

(par part de SMIC)

Source : annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

● Ainsi, la réforme des allègements généraux en 2025 et 2026 aurait pour effet :

– de réduire le niveau des exonérations de 1 à 1,3 SMIC, de 2,2 à 2,5 SMIC et de 3,2 à 3,5 SMIC dès 2025 et de 1,9 à 3,2 SMIC à partir de 2026 ;

– d’augmenter le montant des exonérations entre 1,3 et 1,8 SMIC à partir de 2026.

Cette refonte occasionnerait des recettes supplémentaires pour les organismes de sécurité sociale de 5,1 milliards d’euros en 2025 et de 5 milliards d’euros en 2026. La réduction des allègements généraux de cotisations patronales aurait également pour conséquence une baisse du bénéfice des entreprises assujetties à l’impôt sur les sociétés (IS), ce qui entraînerait un manque à gagner évalué en ordre de grandeur à 1 milliard d’euros pour l’État.

La compensation des gains de la réforme des retraites au titre de la fonction publique d’État

Les mesures de relèvement de l’âge légal de départ en retraite à 64 ans et d’accélération du relèvement de la durée de cotisation à 43 annuités pour bénéficier d’une retraite à taux plein, par la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 portant réforme des retraites, ont eu pour effet de modifier l’équilibre financier du régime des retraites de la fonction publique d’État (FPE), retracé par le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions. Selon le Gouvernement, la réforme des retraites devrait se traduire par un gain de 69 millions d’euros en 2025, contre 194 millions en 2024, sous l’effet, d’une part, de recettes supplémentaires dues à un surcroît de cotisations et, d’autre part, de moindres charges de pension.

La fraction de TVA affectée par l’État à la branche maladie, en vertu du a) du 9° de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale est majorée à hauteur de 69 millions, au titre de ces gains enregistrés en 2025. Afin de réaffecter ce produit vers la branche vieillesse, l’article 8 du PLFSS pour 2025 opère ce reversement en modifiant la clef d’affectation de la taxe sur les salaires entre branches prévue au 1° de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale.

On peut toutefois s’étonner de cette décision sur le principe : d’une part, au regard de la trajectoire prévisionnelle dégradée du solde cumulé du CAS Pensions, et, d’autre part, en raison du fait que le régime des retraites de la FPE n’est équilibré que par le taux de contribution employeur de l’État, qui doit être relevé de 4 points au 1er janvier 2025 afin de maintenir un solde cumulé positif du CAS Pensions.

Les autres transferts

Deux mesures de périmètre, d’un montant plus réduit, font par ailleurs l’objet de transferts financiers entre l’État et la sécurité sociale :

– le cumul de l’exonération partielle dégressive de cotisations d’assurance maladie dont bénéficient les jeunes chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole pendant les cinq années qui suivent leur installation ([739]) avec les taux réduits de cotisation d’allocations familiales ([740]) et de cotisation d’assurance maladie ([741]) dont bénéficient les travailleurs indépendants : prévue par l’article 5 du PLFSS pour 2025, cette mesure est compensée par l’État pour un montant de 25 millions d’euros ;

– la reprise par l’État, à hauteur de 10 millions d’euros, de la dotation exceptionnelle octroyée en 2020 par les régimes obligatoires d’assurance maladie à l’Établissement français du sang (EFS) afin de financer la transformation de cet établissement, allocation qui avait fait en 2021 l’objet d’une majoration de la fraction de TVA affectée à l’assurance-maladie ([742]).

La reprise par l’État d’excédents de l’Unédic en raison de l’amélioration structurelle du solde financier de l’assurance chômage

L’article 38 prévoit la reprise par l’État d’une partie des excédents de l’Unédic résultant, depuis 2022, de la gestion de l’assurance chômage dans un contexte d’amélioration de la situation de l’emploi ([743]).

Par l’intermédiaire de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), l’État compense les pertes résultant pour l’Unédic, notamment, de la réduction générale des cotisations patronales pour les salaires ne dépassant pas 1,6 SMIC, étendue à partir du 1er octobre 2019 aux contributions à la charge de l’employeur dues au titre de l’assurance chômage ([744]) à la suite de la suppression par la loi de finances pour 2018 du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE). Cette mesure représentait, en 2023, un montant de 5 milliards d’euros, compensé à hauteur de 3 milliards d’euros par l’État, et auquel s’ajoutaient 407 millions d’euros au titre d’autres exonérations compensées par l’État ([745]).

Le nombre mensuel d’allocataires indemnisés au titre de l’assurance chômage est passé de 2,85 millions à la fin de l’année 2019 à 2,54 millions à la fin du premier semestre 2024. Au cours de la même période, les créations nettes d’emplois ont rehaussé le rendement des cotisations dues au titre de l’assurance chômage, de sorte que, partant d’un résultat déficitaire de 1,9 milliard d’euros en 2019, l’Unédic connaît désormais des excédents structurels et anticipés comme croissants, de l’ordre de 6,6 milliards d’euros en 2025.

Pour 2025, l’article 38 fixe à 3,35 milliards d’euros le montant repris par l’État au titre de ces excédents, qui auraient vocation à financer « les politiques visant le plein emploi » au travers des opérateurs France Travail et France Compétences. Ce montant est en hausse de 750 millions d’euros par rapport à la reprise d’excédents réalisée par l’État en 2024, laquelle atteignait 2,6 milliards d’euros.

Évolution du solde financier de l’assurance chÔmage

(en milliards d’euros)

Source : Unédic, prévisions financières de février 2024.

Cette amélioration de l’équilibre financier de l’assurance chômage dans les prochaines années serait due à un double mouvement de diminution de ses dépenses au titre des prestations versées (– 4,6 milliards d’euros entre 2024 et 2027) et de hausse des recettes sous l’effet du dynamisme des contributions (+ 6,2 milliards d’euros sur la même période).

Évolution des dÉpenses et des recettes de l’Unédic (2019-2025)

(en milliards d’euros)

Source : Unédic, situation financière de l’assurance chômage pour 2024-2027, juin 2024.

● La diminution globale des dépenses de l’Unédic masque néanmoins l’augmentation de ses dépenses d’intérêts, liées à la gestion financière du régime, qui augmenteraient de près de 1 milliard d’euros en cumul entre 2023 et 2027. En effet, les prélèvements de l’État sur les recettes de l’Unédic contraignent le régime à emprunter davantage dans un contexte de taux d’intérêt élevés afin qu’il puisse respecter ses engagements financiers. Les dépenses nettes d’intérêt de l’Unédic devraient au total représenter 2 milliards d’euros de 2023 à 2027, soit environ 1 % des recettes de l’Unédic sur la période.

Du fait d’un solde financier structurellement déficitaire à partir de 2009, l’endettement financier de l’Unédic a progressé, passant de 13,4 milliards d’euros en 2011 à 41,1 milliards d’euros en 2019. Les effets de la crise sanitaire sur le régime d’assurance chômage ont conduit à une hausse inédite des emprunts, sous la forme notamment d’obligations à vocation sociale (« social bonds »). En 2021, l’endettement total de l’Unédic atteignait près de 68 milliards d’euros, dont 60 milliards d’euros de dette de moyen et long terme. Grâce à l’amélioration du solde financier de l’assurance chômage, l’encours brut de dette financière de l’Unédic a diminué en 2022 de manière inédite. Ce mouvement devrait se poursuivre dans les années à venir. En juin 2024, l’Unédic estimait à – 8,5 milliards d’euros la variation de son endettement net hors trésorerie entre 2024 et 2026.

Endettement du rÉgime d’assurance-chÔmage

(en milliards d’euros)

Source : Unédic, situation financière de l’assurance chômage pour 2024-2027, juin 2024.

Le rapporteur général considère qu’il n’est pas justifié de ponctionner les excédents de l’Unédic alors que sa dette prévisionnelle est estimée à 58,4 milliards d’euros en 2024. Le régime de l’assurance-chômage fonctionnant selon un principe contracyclique, l’Unédic doit pouvoir profiter des périodes plus favorables sur le plan de l’emploi pour consolider ses comptes et diminuer rapidement son endettement massif. En tout état de cause, le Gouvernement motive de façon trop lacunaire la pertinence de l’utilisation au service des politiques de l’emploi du montant prélevé à l’Unédic depuis 2023 pour continuer à préserver cette pratique. En outre, la reprise de cet excédent, qui améliore légèrement le solde budgétaire de l’État, n’a aucun intérêt sur le plan du désendettement puisque la dette de l’Unédic est prise en compte pour le calcul de la dette publique maastrichtienne.

Le dispositif proposÉ

● Le I modifie le 9 ° de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale pour diminuer le montant de la fraction de TVA affectée à la branche maladie de la sécurité sociale et à l’ACOSS.

Son 1° minore de 0,43 point cette fraction de TVA pour la porter à 28,14 %, ce qui représente une diminution évaluée à 916 millions d’euros en faveur des organismes de sécurité sociale. Cette fraction de TVA représente un montant total proche de 60,5 milliards d’euros.

Son 2° attribue la fraction de TVA à la branche maladie de la sécurité sociale. La fraction qui lui est affectée est donc réduite de 0,43 point pour s’établir à 22,96 points de TVA, ce qui représente environ 49,4 milliards d’euros.

Si la fraction de 5,18 points de TVA, affectée à l’ACOSS au titre de sa mission de compensation de l’extension de la réduction générale des cotisations sur les bas salaires aux cotisations de retraite complémentaire (AGIRC-ARRCO) et d’assurance chômage (Unédic), demeure inchangée, le 3° minore cependant cette fraction d’un montant de 3,35 milliards d’euros au titre de la reprise par l’État d’excédents de l’Unédic.

Ces montants correspondent aux mesures décrites au B du I du présent développement et récapitulées dans le tableau suivant :

Montant de TVA À affecter À la sÉCURITÉ sociale en 2025 par rapport À 2024

(en millions d’euros)

Note : 2,6 milliards d’euros ont été repris par l’État en 2024 au titre des excédents de l’Unédic.

Source : évaluation préalable de l’article 38 du PLF pour 2025.

Par rapport à 2024, les transferts entre l’État et la sécurité sociale seront donc réduits de 1,7 milliard d’euros. Le solde budgétaire de l’État s’en trouverait donc amélioré.

Au total, le montant total de TVA transférée par l’État devrait s’élever à 57,2 milliards d’euros, après intégration de ces minorations.

● Le II fixe la date d’entrée en vigueur du I de l’article au 1er février 2025. Ce décalage d’un mois s’explique par les différences existant entre la comptabilité de l’État et celle de la sécurité sociale. Cette dernière étant établie en droits constatés, elle a pour conséquence un décalage dans l’encaissement des recettes.

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Article 39 Aménagement du dispositif de financement des missions de sûreté et de sécurité des aéroports français