rapport sur le projet de loi de finances pour 2025 (n°324). — Exposé général

SOMMAIRE

Pages

1. introduction
2. FICHE N° 1 : Le contexte macroéconomique
3. I. une prévision de croissance reposant sur des hypothèses favorables dans un contexte de reflux de l’inflation
4. A. la poursuite de la dÉsinflation
5. 1. Le reflux de l’inflation en France et dans le monde
6. 2. Un assouplissement des politiques monétaires
7. B. une croissance stable de l’activité mondiale mais une croissance de l’économie nationale fragile
8. 1. Une croissance mondiale qui demeure stable
9. 2. Des prévisions de croissance fragiles et incertaines : une sous-évaluation des effets récessifs liés au choc budgétaire, à l’instabilité fiscale et à l’incertitude politique
10. 3. Une croissance peu stimulée
11. a. Une consommation et des investissements des ménages atones
12. b. Le risque d’une augmentation du chômage en 2025
13. c. Les entreprises dans l’incertitude
14. d. La modeste et précieuse contribution du commerce extérieur à la croissance
15. e. Les dépenses publiques
16. II. L’avis du Haut Conseil des finances publiques
17. 1. L’appréciation du scénario macroéconomique
18. 2. L’appréciation de la trajectoire des finances publiques
19. FICHE N° 2 : La situation des finances publiques
20. I. des prÉlÈvements obligatoires dont le rendement doit être rétabli
21. A. Les prÉlÈvements obligatoires jusqu’en 2023
22. 1. L’évolution de long cours
23. 2. La structure des prélèvements obligatoires
24. B. LEs prélèvements obligatoires en 2024 et 2025
25. 1. Une croissance spontanée modérée des prélèvements obligatoires
26. 2. L’incidence des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires
27. II. UN RALENTISSEMENT DE LA PROGRESSION DES DÉPENSES EN 2025 DANS UN CONTEXTE DE DÉGRADATION DES COMPTES PUBLICS
28. A. Une hausse modÉrÉe des dépenses publiques en volume en 2025 aprÈs une Évolution non maÎtrisÉe en 2024
29. 1. 2024 : « une année noire pour les finances publiques »
30. 2. 2025 : une moindre augmentation des dépenses alors que la loi de programmation constitue déjà une référence obsolète
31. B. des mesures de rÉduction des dÉpenses publiques en trompe-l’Œil
32. 1. La présentation des réductions de dépenses par rapport à une évolution tendancielle et la classification de certaines mesures comme des économies sont des choix discutables
33. 2. Des mesures d’économies complémentaires incertaines
34. C. Une évolution de la dépense différenciée selon les sous-secteurs d’administration publique
35. 1. Pour l’État, des mesures d’économies importantes par rapport à l’évolution tendancielle des dépenses
36. 2. Une mise à contribution injustifiée des collectivités territoriales au redressement des comptes publics
37. 3. Une progression limitée des dépenses des administrations de sécurité sociale
38. D. Une trop lente décrue du ratio de dépense publique par rapport au PIB
39. E. La dépense publique en milliards d’euros courants
40. III. l’impérieuse nécessité du redressement d’un solde public très dégradé
41. A. L’Évolution du dÉficit public sur longue pÉriode
42. B. un solde public qui s’est fortement dégradé en 2023 et 2024 et dont le gouvernement vise une amélioration substantielle en 2025
43. 1. Une nouvelle aggravation du solde public en 2024
44. 2. Une amélioration attendue en 2025 sous l’effet d’un effort en recettes supérieur à la hausse des dépenses
45. 3. Une nouvelle trajectoire pour les finances publiques, qui doit être définie par le plan budgétaire et structurel national à moyen terme
46. C. Les administrations publiques centrales, source de l’essentiel du déficit public
47. a. L’État porte l’essentiel du déficit public
48. i. Une exécution budgétaire de l’État en 2023 se soldant par un déficit de 173 milliards d’euros
49. ii. Une prévision actualisée du déficit de l’État en 2024 qui atteint 166,6 milliards d’euros
50. iii. Un déficit de l’État devant amorcer sa décrue en 2025
51. iv. La concentration du déficit public sur l’État s’était accentuée avant la crise et perdure
52. b. Le solde des administrations publiques locales serait marginalement affecté par la conjoncture
53. D. Les administrations de sécurité sociale
54. E. Le dÉficit de l’État en comptabilitÉ nationale
55. IV. une dette dont la progression n’est pas enrayée
56. A. Une dynamique haussière continue de l’endettement public depuis 2020
57. 1. Un choc haussier historique sur le niveau d’endettement public en 2020
58. 2. Une diminution du niveau d’endettement public en trompe-l’œil entre 2021 et 2023 facilitée par l’inflation
59. 3. Le retour d’une dynamique haussière du ratio de dette publique en 2024
60. B. Le ratio de dette publique poursuit sa croissance en 2025, et ne devrait se stabiliser qu’à partir de 2027
61. 1. La poursuite de la hausse du ratio de dette publique en 2025
62. 2. La nécessité d’infléchir de manière urgente la trajectoire du ratio de dette publique afin d’assurer sa soutenabilité à long terme
63. a. Les points de vigilance
64. i. L’impact temporaire et limité de l’inflation
65. ii. La remontée pérenne des taux d’intérêt, malgré l’inflexion amorcée en juin dernier
66. iii. La hausse de la charge de la dette
67. iv. La hausse du spread de taux
68. b. La nécessité de respecter une trajectoire de stabilisation et de diminution de la dette publique pour assurer sa soutenabilité à long terme
69. 3. La remise en cause du calendrier de remboursement de la « dette Covid » cantonnée
70. FICHE N° 3 : LE BUDGET DE L’ÉTAT
71. I. Les recettes
72. A. Les recettes fiscales de l’État
73. 1. Identification des recettes fiscales nettes
74. a. La prise en compte des dégrèvements d’impôts locaux dans l’article d’équilibre
75. b. Les recettes fiscales de l’État hors budget général
76. 2. Présentation générale
77. a. Méthodologie de l’évolution des recettes fiscales d’un exercice au suivant
78. i. L’évolution spontanée
79. ii. Les mesures législatives
80. iii. Les mesures de périmètre et de transfert
81. 3. L’évolution générale des recettes
82. a. Des exercices budgétaires 2023 et 2024 marqués par de forts écarts aux prévisions, avec des recettes bien moindres que celles attendues
83. b. Une forte hausse des recettes attendue en 2025
84. 4. Présentation par impôt
85. a. La hausse, au profit de l’État, du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
86. b. Une augmentation du produit de l’impôt sur le revenu, après trois années de stagnation
87. i. En 2024
88. ii. En 2025
89. c. Des recettes d’impôt sur les sociétés en stagnation
90. i. En 2024
91. ii. En 2025
92. d. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
93. i. En 2024
94. ii. En 2025
95. e. Les autres recettes fiscales
96. B. Les recettes non fiscales du budget général
97. C. Les prélèvements sur recettes
98. D. les dépenses fiscales continuent À croÎtre en 2025
99. II. Les dÉpenses de l’État
100. A. l’Évolution du pÉrimÈtre des dÉpenses pilotables de l’État proposÉes en 2025
101. B. L’Évolution des dÉpenses du budget gÉnÉral en 2025 reflÈte les mesures d’Économie envisagÉes par le Gouvernement
102. 1. La forte baisse des dépenses liées aux plans de relance et aux mesures de soutien face à la hausse des prix de l’énergie
103. 2. La poursuite du renforcement du pôle régalien conformément aux lois de programmation, à l’exception notable de la mission Justice
104. 3. La mission Écologie, développement et mobilité durables contribuerait fortement aux mesures d’économies présentées
105. 4. Une forte diminution des moyens de la mission Travail, emploi et administration des ministères sociaux
106. 5. La diminution du budget consacré à la mission Aide publique au développement
107. 6. La réduction des crédits de la mission Santé traduit la fin attendue du financement du « Ségur de l’investissement »
108. 7. Des restes à payer qui continuent leur progression
109. III. L’Évolution des effectifs et de la masse salariale de l’État et de ses opÉrateurs
110. A. L’Évolution de la masse salariale de l’État en 2024 et 2025
111. B. L’Évolution des effectifs des ministÈres
112. 1. Un objectif de réduction des emplois sur la période 2017-2022 progressivement abandonné
113. 2. Un schéma d’emploi en baisse pour l’État et ses opérateurs en 2025
114. Audition du président du Haut Conseil des finances publiques
115. Audition du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, et du ministre auprès du Premier ministre, chargé du budget et des comptes publics

introduction

Déposé dix jours après l’expiration du délai fixé par la loi organique relative aux lois de finances, dans un contexte politique singulier, le projet de loi de finances pour l’année 2025 est présenté alors que nos finances publiques connaissent un dérapage massif : le déficit public pour l’année 2024 devrait être supérieur de près de 52 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances pour 2024 et atteindrait 179 milliards d’euros. Il devrait ainsi s’établir à 6,1 % du PIB, après 5,5 % en 2023, contre 5 % initialement prévu. Un tel creusement du déficit, hors période de crise, est inédit. La trajectoire de nos finances publiques définie par la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027 adoptée voilà moins d’un an, puis celle présentée dans le cadre du Programme de stabilité, en avril dernier, sont devenues obsolètes au bout de quelques mois, et la perspective d’un retour sous la barre des 3 % de déficit ne cesse de s’éloigner. La crédibilité de la France à l’égard des institutions européennes et sur les marchés financiers s’effrite, la dette publique atteint des niveaux inégalés, soit 3 228 milliards d’euros fin juin, et devrait avoisiner 113 % du PIB en fin d’année.

Le projet de loi de finances pour 2025 doit donc engager sans délai le redressement de nos comptes publics, afin de mettre un terme à cette dérive continue. Lors de sa présentation, le Gouvernement a affiché l’objectif de ramener le déficit public à 5 % en 2025 et présente pour ce faire un programme qui se fonderait sur des économies de 60 milliards d’euros, dont 20 milliards d’euros de recettes supplémentaires et 40 milliards d’euros de moindres dépenses. Le plan budgétaire et structurel national de moyen terme (PSMT) qui doit être transmis à la Commission européenne à la fin du mois d’octobre définit une nouvelle trajectoire financière, prévoyant de revenir à un déficit de 2,9 % du PIB en 2029, contre 2027 dans le Programme de stabilité transmis voilà sept mois.

Toutefois, le scénario macroéconomique du Gouvernement qui sous-tend le texte et cette trajectoire apparaît optimiste – c’est le terme employé par le Haut conseil des finances publiques (HCFP) dans son avis – et semble ne pas tenir compte, ou du moins sous-estimer fortement, les conséquences récessives des mesures proposées. La prévision de croissance retenue de 1,1 %, pour l’année 2025, identique à celle de l’année 2024, n’intègre pas l’effet dépressif des baisses de dépenses publiques et des hausses de prélèvements prévues, lequel est estimé à 0,5 point de PIB par le HCFP, voire à 0,8 point par l’OFCE – sauf à considérer que le taux de croissance se serait élevé, hors mesures proposées, à 1,6 % ou 1,8 % en 2025, ce qui n’apparaît guère réaliste. Les hypothèses macroéconomiques retenues, en termes d’épargne, d’investissement et d’évolution de la masse salariale, apparaissent de surcroît très volontaristes. À titre d’exemple, la perspective d’une baisse du taux d’épargne des ménages, aujourd’hui à un niveau historiquement haut, ne paraît pas étayée à ce stade, alors qu’elle constituerait un facteur important de relance de la consommation. Le Gouvernement retient l’hypothèse d’un léger rebond de l’investissement des entreprises, malgré la détérioration de leur taux de marge et l’instauration d’une surtaxe exceptionnelle d’impôt sur les sociétés.

En second lieu, la répartition des économies présentée par le Gouvernement, entre un tiers de hausse des recettes et deux tiers de baisse des dépenses, est sujette à débat. La classification de certaines des mesures proposées au titre des économies en dépenses s’avère discutable : la réforme des allègements des cotisations employeurs prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale, pour 4 milliards d’euros, et la réduction de niches sociales, pour 0,7 milliard d’euros, présentées comme des mesures de réduction des dépenses, constituent en réalité une hausse des recettes pour les organismes de sécurité sociale. La hausse des cotisations employeur au titre de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), pour 2,3 milliards d’euros, ne peut être considérée comme une « moindre dépense sociale », puisqu’il s’agit d’une charge supplémentaire pour les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers. In fine, la hausse des prélèvements avoisinerait donc 30 milliards d’euros. C’est d’ailleurs ce qu’indique le PSMT provisoire transmis au Parlement le 20 octobre dernier, qui évalue à 29,5 milliards d’euros les hausses de prélèvements obligatoires en 2025, soit 1 point de PIB – en contradiction avec le chiffre affiché par le Gouvernement d’une hausse de 20 milliards.

L’évaluation des moindres dépenses pour 2025 est présentée par rapport à une évolution tendancielle des dépenses, estimée à 2,8 % en volume par le Gouvernement, soit un niveau particulièrement élevé selon le HCFP. Ce postulat apparaît discutable et le HCFP estime quant à lui l’effort réalisé sur les dépenses à 12 milliards d’euros, soulignant par ailleurs le manque de mesures d’économies documentées. La répartition de l’effort semble donc plutôt d’un tiers en mesures d’économies et de deux tiers en recettes supplémentaires, soit la proportion inverse de celle affichée par le Gouvernement.

En tout état de cause, les mesures figurant dans le présent texte ainsi que dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale s’avèrent trop brutales, par leur ampleur et leur cumul : un objectif trop ambitieux de réduction du déficit pour 2025 risque de peser sur la croissance et l’investissement de façon excessive et d’être finalement contreproductif, en éloignant la possibilité qu’il soit atteint.

Le scénario présenté pour rétablir nos comptes repose par ailleurs sur des prévisions probablement trop optimistes de recettes, au regard des deux dernières années. L’année 2023, et, compte tenu des derniers chiffres disponibles, plus encore l’année 2024, se caractérisent par des écarts aux prévisions très importants sur les montants de recettes recouvrées, particulièrement en matière d’impôt sur les sociétés, mais aussi pour la TVA et l’impôt sur le revenu. Le niveau des recettes perçues en 2024 devrait s’avérer inférieur de 26 milliards d’euros – soit environ 0,9 point de PIB – aux prévisions initiales. Ces moindres recettes font peser un doute sur le réalisme des projections de recettes attendues en 2025 – en hausse de pas moins de 35 milliards d’euros par rapport à 2024 –, et appellent une réflexion sérieuse sur la robustesse des évaluations sur la base desquelles nous travaillons.

Enfin, s’il apparaît naturel que les collectivités territoriales prennent leur part dans le rétablissement des comptes publics, le projet de loi de finances leur impose un effort disproportionné au regard de leur responsabilité dans le dérapage budgétaire. Pour mémoire, le déficit public imputable aux collectivités territoriales se limitait à 0,4 point de PIB en 2023, contre 5,5 points pour l’État, tandis que leur dette représente 9,8 points de PIB au total contre 96,3 points pour l’État… Le dérapage allégué de leurs dépenses est apprécié au regard de la trajectoire irréaliste définie par le Programme de stabilité ; le surcroît de dépenses de fonctionnement et d’investissement en 2024, estimé par le Gouvernement à 16 milliards d’euros, serait en réalité plus proche de 11 milliards d’euros.

Or les mesures d’économies qui sont demandées aux collectivités territoriales dépasseraient 6 milliards d’euros, entre le gel de la dynamique de TVA, pour 1,2 milliard, la réduction du taux du fonds de compensation pour la TVA, à hauteur de 800 millions d’euros, la création d’un fonds de réserve minorant leurs ressources de 3 milliards, ou encore la hausse des cotisations employeur de la CNRACL, pour 1,3 milliard d’euros – sans compter la baisse des dotations du fonds vert. Le « fonds de réserve » proposé par l’article 64 est un dispositif particulièrement injuste, s’apparentant à une forme de sanction collective pénalisant toutes les collectivités, sans tenir compte de leurs efforts respectifs.

Le projet de loi de finances qui nous est soumis doit donc être amendé afin de procéder au redressement de nos comptes publics, nécessité que nul ne peut contester, de façon plus progressive et plus juste, en assurant la crédibilité de la trajectoire proposée. Des mesures trop massives risquent de nuire à la croissance et de s’avérer contre-productives. Si une hausse des prélèvements obligatoires est incontournable, au regard de la dégradation de notre situation budgétaire, elle doit cibler les ménages et les entreprises les plus à mêmes de contribuer à cet effort et elle ne saurait nous exonérer de la mise en œuvre de mesures d’économies sur les dépenses.

FICHE N° 1 : Le contexte macroéconomique

Les prévisions relatives aux finances publiques de l’année à venir sont directement liées au contexte macroéconomique. Les objectifs fixés en termes de solde, de recettes et de dépenses publics doivent découler d’hypothèses macroéconomiques crédibles en termes de croissance, d’inflation, de taux d’intérêt et d’emploi.

Ces hypothèses, qui sont considérées comme des données exogènes à la conception du budget à venir, reposent sur des prévisions gouvernementales qui peuvent être comparées aux estimations externes en provenance de divers organismes statistiques ou économiques. Le Haut Conseil des finances publiques, organisme indépendant, est chargé d’apprécier la cohérence et la sincérité de ces prévisions.

I. une prévision de croissance reposant sur des hypothèses favorables dans un contexte de reflux de l’inflation

Après une période de stagnation liée aux conséquences de la crise financière de 2008, l’économie française avait retrouvé un dynamisme à compter de 2014, avec un point haut enregistré en 2017 s’appuyant sur la progression de l’investissement des entreprises et des ménages. Le rythme de croissance avait ensuite ralenti parallèlement à la détérioration des perspectives internationales, avant de connaître un recul inédit en 2020.

La croissance en france depuis 1974

(en % du PIB en volume)

(en grisé, les années où la croissance a été inférieure à 1 %)

Source : INSEE, comptes nationaux (base 2020).

Le rebond franc de l’année 2021 a montré la résilience de l’économie française en sortie de crise, malgré l’amorce de tensions sur les prix et les approvisionnements. La croissance a cependant rapidement décéléré, pour s’établir à 0,9 % en 2023 (1,1 % en données corrigées des jours ouvrables), après 2,6 % en 2022.

A. la poursuite de la dÉsinflation

1. Le reflux de l’inflation en France et dans le monde

● L’inflation annuelle mesurée par les prix à la consommation devrait poursuivre son reflux dans les pays du Groupe des Vingt (G20), grâce à l’atténuation des tensions sur les coûts. Après la hausse des prix de 5,9 % observée en 2024, l’inflation devrait, selon l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE), retomber à 3,3 % en 2025 et se rapprocher des cibles visées par la plupart des politiques monétaires.

L’inflation globale dans le monde selon l’ocde

Note de lecture : pourcentage de variation annuel en volume de l’indice des prix à la consommation (IPC) ou de l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) pour l’Allemagne, l’Italie, la France et le Royaume-Uni. Année des prix de référence : prix de 2019 pour le Royaume-Uni ; de 2017 pour les États-Unis ; de 2015 pour la Chine, le Japon, l’Italie et la zone euro ; 2014 pour la France ; prix de 2000 pour le Brésil.

Source : Perspectives économiques de l’OCDE, septembre 2024.

Plusieurs risques continuent cependant de peser sur l’économie mondiale et pourraient ralentir la baisse de l’inflation. Tout d’abord, les tensions géopolitiques au Moyen-Orient et la guerre en Ukraine pourraient causer des perturbations sur les marchés de l’énergie et les marchés financiers, peser sur la croissance et renchérir les prix de l’énergie. Pour l’instant, si le conflit au Moyen-Orient semble ne pas avoir d’effet sur les cours du pétrole – orientés à la baisse depuis la mi-juillet –, le prix du gaz en Europe tend à augmenter depuis plusieurs mois, compte tenu de l’évolution du conflit russo-ukrainien ; l’Insee prévoit une hausse de 0,9 % en 2024.

La persistance de fortes tensions sur les coûts et des marges des entreprises élevées, notamment dans les services, pourraient de même ralentir la désinflation, ce qui pourrait pousser les banques centrales à une baisse plus modérée de leurs taux d’intérêts, non sans effets négatifs, notamment sur le marché du travail.

Enfin, les conséquences de long terme des politiques monétaires restrictives menées ces dernières années ne sont pas encore bien connues. Des effets négatifs pourraient se faire durablement sentir, alors même que la désinflation est marquée. C’est par exemple le cas en ce qui concerne la dette publique, dont la charge risque d’augmenter, nonobstant la baisse des taux d’intérêt : à mesure que les obligations émises avant le regain des tensions inflationnistes et la fin des politiques monétaires dites ultra-accommodantes arrivent à échéance, elles sont peu à peu remplacées par des souches au coupon plus élevé. Certains secteurs d’activité économique, qui connaissent des faillites et défaillances d’entreprises aujourd’hui plus nombreuses qu’elles ne l’étaient avant la pandémie dans plusieurs pays, peuvent également en pâtir – notamment l’immobilier commercial, toujours en difficulté.

● En France, le recul attendu de l’inflation totale et sous-jacente se concrétise. Selon les projections publiées en septembre 2024 par la Banque de France, l’inflation, telle que mesurée par l’IPCH, reculerait nettement : après 5,7 % en 2023 ([1]), elle s’établirait à 2,5 % en 2024, puis à 1,5 % en 2025. Le rythme d’évolution des prix se stabiliserait par la suite et la hausse des prix resterait modérée, s’établissant à 1,7 % en 2026. Après une interruption transitoire au second semestre 2024, la décélération des prix des services se poursuivrait et permettrait à l’inflation sous-jacente de descendre à 1,9 % en 2026.

Selon l’Insee, les prix à la consommation augmentent de 1,1 % sur un an, en France, en septembre 2024. La désinflation « s’explique par le net repli des prix de l’énergie et le ralentissement de ceux des services ». L’inflation sous-jacente a un rythme comparable et s’établit à 1,4 % en septembre 2024, sur un an.

Source : Insee.

prÉvisions d’inflation en moyenne annuelle en pourcentage

Note de lecture : évolution annuelle en pourcentage de l’IPC pour l’ensemble des organisations à l’exception de l’OCDE pour laquelle l’évolution est en pourcentage de l’IPCH.

Sources : Projections macroéconomiques intermédiaires – septembre 2024 (Banque de France) ; Perspectives économiques de l’OCDE, mai 2024 ; Policy brief no 137 du 16 octobre 2024 (OFCE) ; Haut Conseil des finances publiques ; PLF 2025.

Dans ce contexte, les salaires progressent désormais plus rapidement que les prix à la consommation, un mouvement qui pourrait encore s’accentuer en 2025. Cette progression des salaires réels soutiendrait les gains de pouvoir d’achat et la consommation, avec un effet bénéfique sur le chômage au long terme. Ces effets positifs sont toutefois à relativiser : quand bien même le pouvoir d’achat et l’épargne augmentent, la consommation des ménages stagne.

Contribution par poste À l’inflation d’ensemble en France

Note de lecture : glissement annuel en %, contributions en points.

Source : Insee, point de conjoncture du 9 septembre 2024.

L’inflation alimentaire est la principale contributrice à l’inflation d’ensemble sur l’année qui vient de s’écouler. Elle s’établit au mois d’août 2024 à 0,5 % sur un an, et garderait un rythme comparable d’ici à la fin du mois de décembre 2024. Autre poste important d’inflation, les prix des services sont en hausse de 3,1 % sur un an en août 2024 : les entreprises répercutent les hausses de salaires passées. Les prix des services devraient donc continuer de progresser : si, au mois d’août 2024, ils étaient soutenus temporairement par le relèvement des tarifs des transports en Île-de-France, ce rythme ralentirait à 2,4 % en décembre.

Le scénario macroéconomique sous-jacent au projet de loi de finances pour 2025 repose pour sa part sur une prévision d’inflation, en moyenne annuelle, de 2,1 % en 2024 et de 1,8 % en 2025. En effet, « en 2024, les prix des services resteraient dynamiques, sans accélérer pour autant, les hausses passées de salaires continuant de se transmettre progressivement aux prix », tandis qu’en 2025, l’inflation « serait essentiellement tirée par les prix des services, lesquels accéléreraient sous l’effet des revalorisations de certains tarifs médicaux », tandis que « les prix alimentaires seraient globalement stables et les prix de l’énergie orientés à la baisse, tout particulièrement les prix de l’électricité dans le contexte de la sortie progressive de la crise énergétique et du bouclier tarifaire ».

2. Un assouplissement des politiques monétaires

Dans ce contexte de reflux de l’inflation, l’amélioration des conditions financières mondiales accroît la marge de manœuvre des banques centrales, particulièrement dans les pays émergents. Toutefois, la réduction des taux doit être menée à un rythme prudent, de façon à préserver les anticipations d’inflation des agents économiques et à juguler les tensions inflationnistes sous-jacentes de manière durable.

Après une première baisse au mois de juin 2024, la Banque centrale européenne (BCE) a procédé à de nouvelles baisses de ses taux en septembre, puis en octobre, son principal taux directeur, le taux de la facilité de dépôt, passant de 4 % en mai à 3,25 % fin octobre. Cette baisse s’est accompagnée d’une restructuration et d’une convergence de ses taux directeurs.

évolution des taux directeurs de la bce de 2019 au mois d’octobre 2024

Source : commission des finances à partir des données de la Banque de France.

Avec le resserrement de l’écart entre ses taux, la BCE espère réduire la volatilité sur les marchés interbancaires. Cette baisse signifie à la fois une moindre rémunération des produits d’épargne pour les épargnants, et des conditions de crédit un peu plus favorables pour les entreprises et les ménages, notamment pour les prêts immobiliers ou de consommation.

évolution des taux des prêts du secteur concurrentiel

depuis décembre 2021

Sources : L’Observatoire Crédit Logement/CSA.

Les finances publiques de la France devraient aussi tirer profit de cette détente des taux. Néanmoins, le creusement de l’écart de taux (spread) entre l’Allemagne et la France – consécutif à la situation politique française depuis la dissolution de l’Assemblée nationale en juin 2024 et à l’ouverture par la Commission européenne d’une procédure de déficit excessif contre la France – risque d’empêcher la dette française de bénéficier pleinement de la baisse annoncée par la BCE.

B. une croissance stable de l’activité mondiale mais une croissance de l’économie nationale fragile

1. Une croissance mondiale qui demeure stable

D’après le FMI, malgré l’environnement international instable, la croissance mondiale est restée stable, avec un taux estimé à 3,2 % en 2024 et 3,3 % en 2025, après 3,3 % en 2023.

Perspectives de la croissance mondiale

(en %)

Source : FMI, Perspectives de l’économie mondiale, juillet 2024.

2. Des prévisions de croissance fragiles et incertaines : une sous-évaluation des effets récessifs liés au choc budgétaire, à l’instabilité fiscale et à l’incertitude politique

Les mesures proposées par le projet de loi de finances pour 2025, ainsi que par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, pourraient avoir un effet récessif sur l’économie française, par les baisses des dépenses et les hausses d’impôts qu’il prévoit. Le Gouvernement retient pourtant l’hypothèse d’une croissance de 1,1 % du produit intérieur brut en 2025, identique à celle qu’il prévoit pour 2024. Cette prévision repose sur l’idée d’un ajustement budgétaire réduisant uniquement des dépenses ayant une faible efficacité et ne faisant porter l’effort en recettes que sur les agents économiques à forte capacité contributive, tandis qu’une hausse des exportations se conjuguerait à une reprise de la consommation des ménages et un rebond des investissements des entreprises permis par la baisse des taux.

Prévisions de croissance du PIB de la France en 2024 et en 2025

(Évolution en % du PIB en volume)

Source : commission des finances d’après le projet de loi de finances pour 2025 et les prévisions des organismes de conjoncture.

Les prévisions de croissance des organismes de conjoncture disponibles n’intègrent que très partiellement les effets induits par l’ajustement budgétaire proposé par le projet de loi de finances pour 2025. En effet, la plupart ont été établies avant le dépôt de ce texte, et aucune d’entre elles ne tient compte des évolutions attendues de ce dernier, qui, par rapport au texte initial, accroîtraient encore de 1,5 milliard d’euros les recettes et réduiraient de 5 milliards d’euros les dépenses. Ces mesures supplémentaires n’en risquent pas moins de grever l’activité économique et pourraient ainsi participer à réduire le taux de croissance du PIB.

De manière générale, l’ampleur du redressement budgétaire en 2025 aura des effets majeurs sur l’activité économique et, par voie de conséquence, sur la croissance du PIB ainsi que sur le solde public. Dans son avis sur le projet de loi de finances, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) estime l’effet dépressif de l’ajustement budgétaire proposé à 0,5 point de PIB sur la base du multiplicateur retenu par le Gouvernement, soulignant que le scénario proposé par le Gouvernement suppose ainsi que, sans ajustement budgétaire, la croissance aurait été en forte hausse en 2025, à un niveau de l’ordre de 1,7 % ; or le HCFP observe que l’acquis de croissance laissé à fin 2024 devrait être faible et les derniers indicateurs conjoncturels restent dans l’ensemble en deçà de leur moyenne de longue période.

Selon l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) ([2]), le projet de loi de finances devrait avoir un effet récessif sur la croissance plus important encore que celui estimé par le HCFP, estimé à 0,8 point de PIB. En effet, la croissance hors chocs aurait été de 1,4 % en 2025. L’OFCE estime que les effets positifs de la politique monétaire au travers de la baisse des taux (+ 0,4 point de croissance en 2025) ne seront pas de nature à équilibrer les effets négatifs induits par les ajustements budgétaires contenus dans le projet de loi de finances pour 2025 puisqu’ils équivalent à la moitié des effets négatifs liés à l’effort budgétaire sur la croissance. L’OFCE estime par ailleurs que l’incertitude politique nationale, notamment liée à la dissolution de l’Assemblée nationale en juin 2024, aura réduit la croissance de l’activité de 0,1 point en 2024 et de 0,2 point en 2025.

La croissance du PIB en 2025 devrait ainsi être ramenée à 0,8 %, soit un niveau inférieur de 0,3 point à la prévision du Gouvernement, ce qui se traduirait par des pertes de recettes d’environ 3,8 milliards d’euros par rapport à la prévision du Gouvernement.

évaluation de l’effet des différents chocs sur la croissance du PIB

(*) La croissance hors chocs correspond à la croissance potentielle, plus la fermeture de l’output gap et l’acquis potentiel sur la croissance. Dans le détail, le choc énergie conduit à réduire la croissance de PIB de – 1,1 point en 2022, – 0,7 point en 2023 et l’augmenterait de 0,3 point en 2024 et 0,5 point en 2025, soit un effet cumulé de – 1 point de PIB sur la période 2022-2025. La mise en place de mesures budgétaires spécifiques pour amortir ce choc énergie a eu un effet sur la croissance du PIB de 0,8 point en 2023, – 0,4 point en 2024 et – 0,4 point en 2025, soit un effet cumulé de 0,2 point de PIB sur la période qui devrait s’annuler au-delà de 2025 en raison de l’extinction progressive des mesures budgétaires exceptionnelles.

Source : Insee, prévisions OFCE octobre 2024.

Enfin, toujours selon l’OFCE, le déficit public ne serait ni de 5 points, comme le prévoit le Gouvernement aux termes du scénario de finances publiques dont le HCFP a été saisi, ni de 5,2 points, conformément aux termes de l’article liminaire du texte déposé, mais de 5,3 points de PIB.

3. Une croissance peu stimulée

a. Une consommation et des investissements des ménages atones

Prévisions économiques relatives aux ménages

selon le scénario macroéconomique

sous-jacent au projet de loi de finances pour 2025

Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2025.

Le taux d’épargne des ménages demeure à un niveau historiquement élevé par rapport au niveau d’avant crise et baisserait de 0,5 point en 2025, pour revenir à 17,6 %. Le taux se situe à un niveau très supérieur à sa moyenne de long terme (environ 15 %). Le Gouvernement émet, dans le rapport économique, social et financier (RESF), l’hypothèse que ce maintien d’un taux d’épargne à un niveau élevé serait au moins en partie lié à l’inflation ressentie par les ménages, plus importante que l’inflation mesurée. Les ménages freineraient ainsi leur consommation.

Le HCFP estime quant à lui dans son avis que le repli du taux d’épargne, déjà attendu en 2024, est « possible en 2025 », mais que « les indicateurs avancés, comme la part des ménages estimant qu’il est opportun d’épargner à son plus haut niveau historique en septembre, ne l’annoncent pas ».

L’investissement des ménages, essentiellement composé des achats dans l’immobilier neuf, est resté faible en 2024. Le recul est continuel depuis trois ans avec une baisse de 3,3 % en 2022, de 8,2 % en 2023 et de 5,9 % en 2024. Cela est notamment dû à la faible production de nouveaux logements en raison des niveaux élevés des taux d’intérêts.

b. Le risque d’une augmentation du chômage en 2025

Le Gouvernement retient l’hypothèse d’une progression en moyenne annuelle de l’emploi salarié marchand non agricole de 0,3 % en 2024, puis de 0,1 % en 2025.

L’OFCE estime que le taux de chômage remonterait à 8 % de la population active à la fin de l’année 2025, contre 7,5 % fin 2024. Le retournement du marché du travail s’expliquerait par une faible croissance de l’activité, un rattrapage partiel des pertes de productivité passées ainsi que la réduction des allégements de cotisations employeurs. Cette dernière mesure permettrait aux administrations de sécurité sociale de récupérer 5,1 milliards d’euros mais, selon l’OFCE, pourrait détruire 50 000 emplois en trois ans dans le secteur marchand, dont 15 000 dès la première année.

c. Les entreprises dans l’incertitude

Les entreprises sont particulièrement touchées par l’incertitude et l’instabilité fiscale dans leurs décisions d’investissement. Si les taux d’intérêt ont baissé, l’investissement en construction des entreprises de même que ceux en biens d’équipements ont reculé en 2024. Selon l’OFCE, la demande serait atone en 2025, ce qui entraînerait, dans un contexte de hausse de fiscalité, de réduction des aides aux entreprises et d’incertitude politique, une baisse de l’investissement des entreprises de 0,7 % en 2025, après une baisse de 1,4 % en 2024.

Dans l’ensemble, le taux de marge des sociétés non financières a baissé, bien qu’il convient de noter des disparités selon les secteurs. Selon l’OFCE, cette baisse s’explique par une diminution de la productivité du travail entre 2020 et 2023. Toutefois, il est attendu pour 2025 une progression plus rapide de la productivité du travail par rapport aux salaires réels permettant une légère hausse du taux de marge des entreprises. Ainsi, l’OFCE prévoit que le taux de marge des entreprises serait de 31,3 % de la valeur ajoutée en 2025, contre 30,8 % en 2024. Ces prévisions sont supérieures à celles retenues par le Gouvernement, qui prévoit que le taux de marge des sociétés non financières s’établirait à 30,7 % en 2025, après 31,3 % en 2024. Selon l’Insee, l’épargne des entreprises atteint son plus bas niveau depuis 2012.

Enfin, d’après l’OFCE, le niveau de faillite des entreprises a atteint un niveau record en 2024, dépassant son niveau de 2019.

d. La modeste et précieuse contribution du commerce extérieur à la croissance

En raison de la faible consommation, le volume des importations a faibli, ce qui a, par extension, un effet positif pour la balance commerciale. Dans le même temps, les exportations se sont accrues dans les secteurs de l’aéronautique, des matériels de transport, de la métallurgie et de l’industrie pharmaceutique. Le commerce extérieur apparaît comme l’un des moteurs de la croissance. D’après l’OFCE, sa contribution à la croissance du PIB s’établit à 1,2 point, dont 80 % s’expliquent par une baisse marquée des importations.

e. Les dépenses publiques

La croissance est également tirée par les dépenses publiques, au travers de la consommation et l’investissement des administrations publiques (APU). Selon l’OFCE, ces dernières participent à la croissance à hauteur de 0,5 point de PIB sur une année, impliquant toutefois un creusement du déficit public. Ainsi, les coupes budgétaires impliquent un effet récessif sur le dynamisme de l’activité économique.

II. L’avis du Haut Conseil des finances publiques

Dans son avis n° HCFP-2024-3 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2025 publié le 10 octobre 2024, le HCFP a examiné les hypothèses retenues par le Gouvernement, associées au projet de loi de finances pour 2025.

1. L’appréciation du scénario macroéconomique

Le Haut Conseil estime que le scénario macroéconomique sur lequel se fonde le projet de loi de finances pour 2025 est « dans l’ensemble fragile ».

La prévision de croissance du Gouvernement pour 2025 (1,1 %) apparaît « un peu élevée », en dépit du soutien que peut apporter la baisse des taux d’intérêt, compte tenu :

– de l’orientation restrictive du scénario de finances publiques associé, qui se traduit notamment par un repli de la demande publique et des mesures de hausse des prélèvements obligatoires atteignant un point de PIB ;

– des hypothèses favorables retenues sur le commerce mondial, l’investissement des entreprises et la baisse du taux d’épargne des ménages, qui correspondraient à une nette accélération de l’activité sans ajustement budgétaire ;

Au regard des enquêtes de conjoncture disponibles, le Haut Conseil estime que l’accélération de l’activité envisagée par le Gouvernement « apparaît optimiste » au regard des enquêtes de conjoncture disponibles.

La prévision d’inflation (2,1 %) paraît « un peu élevée au regard du mouvement de désinflation observé depuis le début de cette année ».

La prévision d’évolution de la masse salariale (+ 2,8 % en 2025 pour les branches marchandes non agricoles) est jugée elle aussi « un peu optimiste » du fait de la prévision d’emploi, en lien avec l’appréciation de l’évolution du PIB, et de la prévision du salaire moyen par tête.

2. L’appréciation de la trajectoire des finances publiques

Le HCFP constate une dégradation du solde public pour la deuxième année consécutive. L’écart entre le déficit initialement prévu pour 2024 (4,4 points de PIB selon le projet de loi de finances pour 2024) et la prévision actualisée associée au projet de loi de finances pour 2025 (6,1 points) atteint 1,7 point de PIB. Il précise que la prévision d’un déficit public de 5 points de PIB en 2025 est fragile et présente « un risque élevé d’être dépassée », « du fait de l’optimisme du scénario macroéconomique sur lequel il repose et de l’ampleur des mesures à mettre en œuvre sans que celles-ci soient documentées à ce stade ». Le Gouvernement estime que le solde structurel s’élèvera à – 4,5 points de PIB en 2025.

Les prévisions des prélèvements obligatoires sont marquées d’une « incertitude non négligeable ». Si, pour 2024, la prévision de croissance spontanée des prélèvements obligatoires, nettement révisée à la baisse par rapport au Programme de stabilité, est cohérente avec les dernières informations disponibles, la prévision de croissance spontanée pour l’année 2025, cohérente avec le scénario macroéconomique retenu, s’avère « un peu élevée » au regard du caractère optimiste des prévisions associées à ce scénario.

Par ailleurs, le Haut Conseil estime que l’effort structurel pour atteindre un déficit de 5 % du PIB en 2025 repose à 70 % sur des hausses de prélèvements obligatoires (30 milliards d’euros, soit un point de PIB) et à 30 % sur les dépenses (12 milliards d’euros, soit 0,4 point de PIB), alors que la présentation du Gouvernement, fondée sur une mesure de l’écart à l’évolution tendancielle, suggère qu’elle reposerait aux deux tiers sur un effort de maîtrise des dépenses.

Le HCFP relève par ailleurs que l’objectif d’une hausse de 20 milliards d’euros des prélèvements obligatoires ne tient pas compte de certaines mesures figurant dans le projet de budget. Cela concerne par exemple une partie de l’augmentation de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE). Par ailleurs, le HCFP note que la réduction des exonérations de cotisations employeur, ordinairement classifiée en hausse de prélèvements obligatoires, est ici affichée comme une réduction de dépenses. Il relève également que des hausses de prélèvements obligatoires ne sont pas documentées.

L’ajustement structurel de 1,2 point de PIB en 2025 suppose, selon le Haut Conseil, un effort structurel de 1,4 point, soit 42 milliards, compte tenu de l’impact négatif à hauteur de 0,2 point d’une croissance spontanée des prélèvements obligatoires, à législation constante, inférieure à celle du PIB. Le HCFP relève que l’ajustement structurel prévu pour 2025 serait conforme à l’exigence d’un ajustement d’au moins 0,5 point de PIB qui s’impose à la France, placée en procédure de déficit excessif depuis juillet dernier, soit l’exigence prévue par le volet correctif du Pacte de stabilité et de croissance.

S’agissant de la dépense publique, le HCFP estime ne pas être en mesure d’évaluer la pertinence de l’estimation produite par le Gouvernement du fait du choix méthodologique retenu par ce dernier. L’estimation du Gouvernement s’appuie en effet sur une évolution tendancielle des dépenses, « à un niveau très élevé » de + 2,8 % en volume, soit bien au-dessus de la croissance potentielle (+ 1,2 %) ; l’effort affiché par le Gouvernement de 1,3 point de PIB ne réduit ainsi le poids des dépenses dans le PIB que de 0,4 point. En outre, le Haut Conseil relève que le détail des économies attendues sur le budget de l’État et les dépenses d’assurance maladie, notamment, n’est pas documenté, et ajoute que « les modalités des "mécanismes de résilience" et des autres mesures d’économies attendues pour les collectivités locales n’ayant pas été précisées, la prévision d’un fort ralentissement du volume des dépenses de fonctionnement des APUL paraît particulièrement fragile ».

Le Haut Conseil considère que la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023-2027, promulguée il y a moins d’un an, constitue une référence déjà dépassée. Il estime par conséquent que la trajectoire du plan budgétaire et structurel national de moyen terme 2025-2028, qui sera transmise par la France à la Commission européenne d’ici au 31 octobre 2024, constitue « une référence plus pertinente et doit absolument être respectée ».

Enfin, pour le Haut Conseil, la soutenabilité à moyen terme des finances publiques appelle à une « vigilance accrue » et à des « efforts immédiats et soutenus dans la durée ». Ces efforts doivent permettre à la France de maîtriser son endettement « en veillant à ne pas trop affecter son potentiel de croissance ».

FICHE N° 2 : La situation des finances publiques

I. des prÉlÈvements obligatoires dont le rendement doit être rétabli

Les prélèvements obligatoires (PO) comprennent les impôts et cotisations sociales recouvrées par les administrations publiques et les institutions européennes. En comptabilité nationale, le taux de prélèvements obligatoires est calculé net des crédits d’impôt, afin de rester proche de la charge fiscale réelle supportée par les agents économiques.

Les prélèvements obligatoires ont connu, en tendance longue, une progression presque continue, avant de se stabiliser depuis une dizaine d’années.

A. Les prÉlÈvements obligatoires jusqu’en 2023

La part des prélèvements obligatoires dans le PIB connaît une hausse régulière, avant de se stabiliser depuis une dizaine d’années (A) afin de financer les différents sous-secteurs d’administration publique (B).

1. L’évolution de long cours

Les prélèvements obligatoires (PO) ont fortement augmenté entre 1974 et 1982, passant de 33,7 à 40,3 % du PIB, essentiellement en raison du développement de la protection sociale : les cotisations sociales ont augmenté de 6,6 points de produit intérieur brut (PIB) sur cette période. Le taux de PO a ainsi dépassé 40 % du PIB en 1982.

Ce taux a ensuite progressé par paliers :

– tout d’abord, entre 1982 et 1995, les prélèvements obligatoires ont évolué dans une fourchette comprise entre 40 % et 42,1 % du PIB, avec une moyenne de 41,3 % du PIB ;

– ensuite, de 1996 à 2012, ils ont oscillé entre 41,2 et 44 % du PIB, avec une moyenne de 42,7 % du PIB ;

– enfin, depuis 2013, ils ont franchi la barre des 44 % du PIB, avec une moyenne de 44,7 % du PIB.

Les PrÉlÈvements obligatoires depuis 1974 en points de PIB

(en % du PIB)

Source : INSEE, base 2020.

La progression des prélèvements obligatoires par rapport à la richesse nationale a donc été une tendance lourde. Un point haut a été atteint en 2017, à 45,3 %. Plus récemment, en 2022, ils ont atteint 45 %, sous l’effet de l’élasticité supra unitaire des prélèvements obligatoires à l’activité (cf. encadré infra).

Au cours des quinze dernières années, les oscillations à la baisse et à la hausse n’ont pas été corrélées à la sensibilité politique de la majorité parlementaire et présidentielle. Ainsi la hausse a-t-elle été d’une ampleur comparable durant les années 2007 à 2012 (+ 1,6 point) et durant les années 2012 et 2017 (+ 1,4 point). Toutefois, une décrue a pu être observée entre 2017 et 2019 (– 1,3 point), avant une remontée jusqu’en 2022 (+ 1 point par rapport à 2019).

évolution du montant des PrÉlÈvements obligatoires depuis 2002

* : par rapport à 2002.

** : par rapport à 2007.

*** Prévisions associées au projet de loi de finances pour 2025.

Source : INSEE, base 2020, et projet de loi de finances pour 2025.

La crise économique et sanitaire de 2020 a donc mis fin à la réduction du taux de prélèvements obligatoires amorcée en 2017. Dans le même temps, le montant absolu des prélèvements obligatoires diminuait pourtant de 42,4 milliards d’euros. Ce phénomène s’explique par un « effet dénominateur » : la contraction du PIB sur l’année 2020 a entraîné, mécaniquement, une remontée du taux de prélèvements obligatoires en diminuant le dénominateur de ce ratio.

Le taux de prélèvements obligatoires est resté proche en 2021 de son niveau en 2020, avant de remonter, au cours de l’année 2022, sous l’effet de l’élasticité supra unitaire des prélèvements obligatoires par rapport à l’activité, pour atteindre 45 %.

Une élasticité très inférieure a conduit à l’inverse en 2023 à une nette baisse du ratio, qui a diminué de 1,8 point, pour atteindre 43,2 points – le montant des recettes de prélèvements obligatoires progressant tout de même sous l’effet de l’accélération de l’inflation.

2. La structure des prélèvements obligatoires

Le RESF annexé au projet de loi de finances pour 2024 présentait la répartition des prélèvements obligatoires par sous-secteur d’administrations publiques sur plusieurs années, telle que cette répartition ressortait des prévisions sous-jacentes au projet de loi de finances pour 2024. Retracée pour mémoire dans le tableau ci-après, cette présentation révèle une part prépondérante des administrations de sécurité sociale. Au sein des APUC, l’État est destinataire de la grande majorité des recettes issues des prélèvements obligatoires.

Si le tableau ci-après n’est pas actualisé pour l’année 2024 et ne comporte pas de prévisions pour l’année 2025, en l’absence de ces données dans le RESF annexé au projet de loi de finances pour 2025, il n’en présente pas moins l’ordre de grandeur des parts respectives des différents sous-secteurs d’administrations publiques dans les prélèvements obligatoires.

DÉcomposition des prÉlÈvements obligatoires

par sous-secteur d’administrations publiques entre 2022 et 2024

Selon les hypothèses sous-jacentes au projet de loi de finances pour 2024

En % du PIB, champ courant

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2024.

B. LEs prélèvements obligatoires en 2024 et 2025

L’année 2024 serait marquée par une nouvelle baisse de 0,4 point du taux de prélèvements obligatoires, qui régresserait à 42,8 % du PIB après 43,2 % en 2023, en raison d’une élasticité toujours inférieure à l’unité.

Ce taux connaîtrait en 2025 un mouvement inverse qui ferait plus que compenser cette baisse, et remonterait de 0,8 point. En montant, les prélèvements obligatoires devraient atteindre 1 250 milliards d’euros en 2024, puis 1 311 milliards d’euros en 2025.

Évolution des finances publiques sur la pÉriode 2017-2023

En milliards d’euros (en % du PIB)

* : les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales.

** : les « autres recettes » correspondent à des cotisations sociales imputées que l’État se verse à lui-même, à la production de ses branches marchandes et aux ventes résiduelles, à la production pour emploi final propre (c’est-à-dire les biens et services développés en interne) ou encore aux revenus de la propriété publique.

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur général.

1. Une croissance spontanée modérée des prélèvements obligatoires

Après une sensible hausse de 0,8 point en 2022, le taux de prélèvements obligatoires a régressé de 1,8 point en 2023, soit une évolution inverse d’une amplitude supérieure, avant une nouvelle baisse de 0,4 point en 2024. Les prélèvements obligatoires en valeur absolue progresseraient toutefois de 32 milliards d’euros entre 2023 et 2024.

En 2024, le montant des prélèvements obligatoires connaîtrait une croissance spontanée de 2,3 %, sensiblement inférieure à celle du PIB en valeur, qui connaît une progression de 3,5 %. Ce phénomène s’expliquerait notamment par :

– une croissance plus tournée vers les exportations, cette substitution apparente du commerce extérieur à la consommation pesant sur le dynamisme des recettes de taxe sur la valeur ajoutée ;

– une baisse passée des salaires réels venant amoindrir le dynamisme de l’impôt sur le revenu ;

– la poursuite d’une diminution très forte des droits de mutation à titre onéreux (– 22 %) en raison d’une anticipation de baisse des volumes de transactions et d’une baisse des prix ;

– un recul des droits de mutation à titre gratuit après une année 2023 exceptionnelle ;

– une consommation de carburants en retrait affectant les recettes de taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE).

En 2025, la croissance spontanée du montant des prélèvements obligatoires serait pratiquement égale à celle de l’activité, puisqu’elle est évaluée à 2,5 % contre 2,9 % pour la croissance du PIB en valeur. Ce serait notamment l’effet de l’évolution des recettes de l’impôt sur les sociétés, grevées par la contraction du bénéfice fiscal 2024, qui pèse sur les acomptes contemporains et le solde 2024 payé en 2025, à quoi s’ajoute la poursuite de la baisse du produit de la TICPE en raison de la baisse de la consommation de produits pétroliers.

2. L’incidence des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires

Selon la présentation du Gouvernement, en 2025, les hausses de recettes représenteraient 19,3 milliards d’euros – y compris les mesures qui devraient être prises par voie d’amendement, pour 1,5 milliard d’euros –, soit environ un tiers de l’effort total de consolidation des comptes publics, estimé, en économies par rapport au tendanciel, à 60 milliards d’euros. Il s’agit principalement d’une contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises, dont le produit serait de 8 milliards d’euros, et d’une contribution différentielle temporaire sur les très hauts revenus, dont le produit serait de 2 milliards d’euros.

Compte tenu des écarts entre l’exécution et la prévision constatés en 2023 et de l’écart de la prévision révisée à la prévision initiale en 2024, le rapporteur général accueille avec prudence ces hypothèses.

Principales mesures législatives

sur les prÉlÈvements obligatoires en 2025 (toutes APU)

(en millions d’euros)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2025.

II. UN RALENTISSEMENT DE LA PROGRESSION DES DÉPENSES EN 2025 DANS UN CONTEXTE DE DÉGRADATION DES COMPTES PUBLICS

La dépense de l’ensemble des administrations publiques, hors crédit d’impôt, est estimée à 1 694 milliards d’euros pour 2025, après 1 658 milliards en 2024 ([3]), soit une hausse de 36 milliards d’euros. Alors que l’année 2024 devrait être marquée par une forte progression des dépenses en volume de + 2,1 %, cette dynamique ne serait plus que de + 0,7 % en 2025. En effet, au regard de la dégradation du solde public en 2024, le Gouvernement prévoit un fort ajustement budgétaire de 60 milliards d’euros, qui doit reposer aux deux tiers sur les dépenses, « au service d’une plus grande efficacité et du redressement des comptes publics » ([4]) : le présent développement analyse les mesures d’économies proposées, ainsi que le cadre d’évolution de la dépense publique en 2025.

Il convient de relever d’emblée que le rapporteur général déplore le manque de transparence du Gouvernement vis-à-vis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), qui a été difficilement en mesure d’évaluer la prévision de dépenses du projet de loi de finances comme la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 lui en confie la mission ([5]). Ainsi, le HCFP, dans son avis relatif au projet de loi de finances pour 2025, relève que son appréciation sur le réalisme de la prévision en dépense ne peut être que « partielle » en raison du caractère « très limité » des éléments transmis pour documenter les économies envisagées en dépense ([6]). À l’occasion de son audition devant la commission des finances de l’Assemblée nationale, le président du HCFP a souligné à nouveau que, s’agissant des prévisions en dépenses, les informations qui avaient été communiquées par le Gouvernement étaient « insuffisantes » pour apprécier la capacité à atteindre les « ambitieux objectifs de (…) freinage de la dépense en 2025 ».

A. Une hausse modÉrÉe des dépenses publiques en volume en 2025 aprÈs une Évolution non maÎtrisÉe en 2024

D’après les hypothèses présentées par le projet de loi de finances pour 2025, la dépense publique croîtrait légèrement, à hauteur de + 0,7 % en volume en 2025 et s’établirait à 1 694 milliards d’euros, soit 56,5 % du PIB. Cette modération de la croissance des dépenses en volume, à un niveau nettement inférieur à la croissance du PIB (+ 1,1 %), traduit les mesures présentées par le Gouvernement qui visent à diminuer les dépenses primaires de l’État dans un contexte d’extinction des dépenses de crise et de relance, à contenir les dépenses des administrations de sécurité sociale alors que l’inflation diminue, ainsi qu’à réduire les ressources des collectivités territoriales afin de les faire participer à l’effort de maîtrise des comptes publics.

Évolution des dépenses des administrations publiques

(*) Pour 2025, le rapport économique, social et financier annexé au PLF pour 2025 indique un ratio de dépense publique de 56,4 % du PIB et une croissance en volume de + 0,4 %, qui prennent en compte les mesures d’économies supplémentaires que le Gouvernement envisage d’introduire par amendements lors de l’examen du PLF.

(**) Montant prenant en compte les 5 milliards d’économies attendues par voie d’amendements lors de l’examen du PLF.

Note : les valeurs sont exprimées hors crédits d’impôt.

Source : article liminaire du projet de loi de finances pour 2025 et programme de stabilité 2024-2027.

1. 2024 : « une année noire pour les finances publiques »

Dès le début de l’année 2024, des mesures de régulation budgétaire ont été mises en œuvre afin de contenir la hausse des dépenses pour le budget de l’État et de ses opérateurs.

À la suite de la révision à la baisse de la prévision de croissance pour 2024 (1 % au lieu de 1,4 %) et afin de prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire défini par la loi de finances pour 2024 (soit un déficit public de 4,4 % du PIB), le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 a procédé à l’annulation de 10 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 10,18 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) sur le budget de l’État. Une fois pris en compte le décret d’annulation, les ouvertures de crédits pour 2024 s’établissaient à 431,4 milliards d’euros ([7]), soit un montant inférieur à celui de 2022 (439,2 milliards d’euros ouverts en loi de finances pour 2022). Si ces annulations conduisent à réduire les crédits ouverts en loi de finances pour 2024, il convient de tenir compte des reports de crédits de 2023 sur 2024, qui viennent au contraire majorer les crédits pouvant être consommés en 2024 ; ces reports de crédits sur 2024 se sont élevés à 23,4 milliards d’euros, en diminution toutefois de 5,5 milliards d’euros par rapport à 2023.

En outre, en 2024, le montant des enveloppes « gelées » ([8]) devrait s’élever à 16,5 milliards d’euros. Lors de son audition devant la commission des finances de l’Assemblée nationale, le ministre chargé du budget et des comptes publics a annoncé qu’une « part substantielle des crédits ayant fait l’objet d’un surgel pour 2024 pourra également être annulée pour réduire au maximum le déficit de l’année 2024 » ([9]) : cette annulation sera partielle en raison de la réalité des besoins de financement en fin d’exercice.

● Toutefois, ces mesures de frein de la dépense d’ordre réglementaire, limitées dans leur ampleur par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), ne sauraient suffire à contenir la hausse des dépenses pour 2024. Alors que le programme de stabilité 2024-2027 remis en avril 2024 prévoyait une évolution en volume de la dépense publique hors crédits d’impôts de + 0,6 % en 2024, le PLF pour 2025 prévoit désormais une croissance de + 2,1 % en volume, d’autant moins compréhensible qu’aucune crise extérieure n’est venue altérer l’activité socio-économique.

Il en résulterait une dégradation de 20,4 milliards d’euros par rapport aux prévisions du programme de stabilité, due pour moitié à la dynamique des dépenses des collectivités territoriales – le Gouvernement évoque même un surcroît de dépenses des collectivités de 16 milliards d’euros en 2024, hypothèse que le rapporteur général estime irréaliste et infondée –, en fonctionnement comme en investissement, et pour moitié aux dépenses de l’État, notamment en raison d’une hausse de la charge de la dette à hauteur de 7,4 milliards d’euros.

2. 2025 : une moindre augmentation des dépenses alors que la loi de programmation constitue déjà une référence obsolète

En 2025, les dépenses publiques hors crédits d’impôt atteindraient 1 694 milliards d’euros, soit une hausse de 36 milliards d’euros par rapport à 2024. La tendance d’augmentation fléchirait fortement par rapport à 2024, avec une hausse de 2,1 % en valeur et de 0,4 % en volume.

Hors dépenses exceptionnelles et charge de la dette, la hausse des dépenses en volume serait de 0,2 % et ramenée à un niveau inférieur à 2023. Le poids des dépenses publiques diminuerait alors pour atteindre 56,5 points de PIB, ce qui resterait néanmoins supérieur de 1,2 point au niveau de 2019.

L’écart cumulé depuis 2022 de l’évolution des dépenses en volume entre le PLF et la LPFP 2023-2027 est élevé : il atteint 1,9 % en 2024 et 1,5 % en 2025 ([10]). Le HCFP relève que la LPFP 2023-2027 « constitue déjà une référence dépassée, du fait de la forte dégradation de la situation des finances publiques en 2023 et 2024 » et considère que la trajectoire du plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT), que la France doit transmettre à la Commission européenne à la fin du mois d’octobre 2024, est désormais plus pertinente pour apprécier la situation des finances publiques.

B. des mesures de rÉduction des dÉpenses publiques en trompe-l’Œil

Le Gouvernement avance des mesures de réduction des dépenses publiques à hauteur de 41,3 milliards d’euros, qui représenteraient les deux tiers des économies envisagées pour 2025. Ces propositions d’économies, récapitulées dans le tableau ci-dessous, appellent plusieurs commentaires de la part du rapporteur général.

prÉsentation par le gouvernement des moindres dÉpenses des administrations publiques par rapport au tendanciel en 2025

(en milliards d’euros)

Source : rapport économique, social et financier annexé au PLF pour 2025.

1. La présentation des réductions de dépenses par rapport à une évolution tendancielle et la classification de certaines mesures comme des économies sont des choix discutables

En premier lieu, le Gouvernement se fonde sur un raisonnement tendanciel pour évaluer le montant de ses mesures d’économies. Dès lors, sur le seul champ des dépenses de l’État, 15 milliards d’euros seraient économisés par la stabilisation en valeur des crédits par rapport au budget voté pour 2024.

Le Gouvernement estime que l’effort de consolidation budgétaire de 60 milliards, se décomposant en 41,3 milliards de réductions de dépenses et 19,3 milliards de hausses des prélèvements obligatoires, représente des économies en dépenses par rapport à une évolution tendancielle de hausse de 2,8 % en volume : comme le relevait le président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) lors de son audition devant la commission des finances de l’Assemblée nationale, cette trajectoire de référence « paraît nettement supérieure à la croissance potentielle et à la croissance effective » ([11]). Le rapporteur général estime contestable de présenter un scénario d’économies par rapport à une trajectoire tendancielle qui suppose la poursuite de l’évolution des exercices 2023 et 2024, évolution jugée « catastrophique » par le président du HCFP.

Afin d’apprécier la trajectoire de dépenses publiques en 2025, le HCFP adopte une méthodologie différente de celle du Gouvernement dans son avis sur le PLF et le PLFSS pour 2025. Ainsi, il choisit de calculer le montant des mesures proposées selon une approche structurelle. Selon cette logique, les économies réalisées seraient de 42 milliards d’euros, dont 12 milliards d’euros de réduction des dépenses soit 0,4 point de PIB : l’effort reposerait donc à seulement 30 % sur les dépenses, et non aux deux tiers comme dans le raisonnement tendanciel du Gouvernement. Ces résultats sont similaires à ceux publiés par l’OFCE dans une note d’octobre 2024 ([12]), qui estime que l’effort en dépenses primaires inscrit dans le PLF 2025 permettrait de diminuer le déficit structurel de 0,4 point de PIB, soit 12 milliards d’euros.

Enfin, le classement de certaines mesures en réductions de dépenses est critiquable : à titre d’illustration, la réforme des allègements généraux de cotisations sociales par l’article 6 du PLFSS pour 2025, affichée comme une réduction de dépenses nettes de 4 milliards d’euros ([13]), ainsi que la réduction de niches sociales pour 0,7 milliard d’euros, doivent en réalité être considérée comme une hausse des recettes pour les organismes de sécurité sociale. La hausse des cotisations employeur au titre de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) est classée de manière discutable dans les « moindres dépenses sociales », alors que cette augmentation constitue une charge supplémentaire pour les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers. Le Gouvernement prévoit par ailleurs deux hausses de même ampleur au bénéfice de la CNRACL en 2026 et 2027, pour un coût de 5 milliards d’euros supplémentaires par an à partir de 2027 pour les collectivités territoriales. En outre, le prélèvement instauré sur les recettes des collectivités territoriales les plus importantes au bénéfice du fonds de réserve créé par l’article 64 du présent projet de loi de finances verrait son produit réparti entre collectivités territoriales : il est donc critiquable de classer ce dispositif comme une économie (cf. supra). Ainsi, même en se référant à un scénario tendanciel, la répartition des économies proposées par le Gouvernement se rapproche davantage d’une répartition équitable entre les prélèvements obligatoires et les dépenses.

2. Des mesures d’économies complémentaires incertaines

Parmi les réductions de dépenses présentées, le Gouvernement envisage 5 milliards d’économies supplémentaires par la voie d’amendements déposés lors de l’examen du PLF pour 2025. Le dossier de presse du PLF pour 2025 précise que « ces économies seront réparties entre l’ensemble des ministères, tout en veillant à préserver les secteurs concernés par des lois de programmation ([14]). » Le rapport économique, social et financier annexé au PLF pour 2025 indique que cette mesure « sera équivalente à l’annulation de l’ordre de la moitié des crédits qui constituent habituellement la mise en réserve de début de gestion » et qu’elle « sera associée à une réduction du taux de mise en réserve en début de gestion ».

Dans son avis n° 2024-3 relatif aux PLF et PLFSS pour l’année 2025, le HCFP relève un « écart inédit entre la prévision de finances publiques présentée au Haut Conseil, qui conduit à une prévision de déficit de 5,0 points de PIB en 2025, et celle présentée dans l’article liminaire du projet de loi, qui affiche un déficit de 5,2 points de PIB, qui ne tient pas compte de ces mesures ». Si les circonstances particulières d’élaboration du budget pour 2025 peuvent expliquer le choix de recourir à des amendements visant à réduire les crédits de certaines missions budgétaires, le rapporteur général s’étonne néanmoins du manque de précision sur les modalités de ces économies au regard de leur ampleur, ainsi que du choix optimiste du Gouvernement d’intégrer leur adoption dans la prévision de déficit soumise au HCFP.

En outre, il observe que le Gouvernement attend dans son plan d’économies 6,1 milliards d’euros grâce à des mesures « d’optimisation, de gains de productivité et de lissage des dépenses ». Ce chiffrage, dont le calcul n’est pas précisé, recouvre une catégorie floue et hétéroclite d’efforts « de réorganisation et de modernisation des administrations, notamment le regroupement de structures ayant des activités proches, une simplification du fonctionnement de l’État et des normes » selon le dossier de presse du PLF pour 2025. Au regard du caractère diffus de ces éléments, le rapporteur général s’interroge sur la consistance des économies alléguées.

C. Une évolution de la dépense différenciée selon les sous-secteurs d’administration publique

L’évolution de la dépense publique suit une dynamique différenciée selon les secteurs d’administration publique, qui dépend notamment des sollicitations particulières auxquelles ceux-ci ont fait face depuis plusieurs années, dans le cadre de la crise sanitaire, des politiques de relance, puis des mesures de soutien face à l’inflation. Les administrations de sécurité sociale constitueraient toujours, en 2025, le premier secteur en termes de dépense publique, avec 45,7 % de la dépense totale, contre 34,5 % pour les administrations publiques centrales et 19,7 % pour le secteur local.

Évolution de la dÉpense publique en valeur entre 2024 et 2025

(en milliards d’euros)

(*) La dépense primaire correspond à la dépense hors charge d’intérêt.

Les évolutions sont représentées à champ constant, hors transferts entre administrations publiques.

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

À périmètre constant, l’évolution de la dépense publique en valeur de l’ensemble des APU, hors crédits d’impôt, s’établirait à + 2,2 % en 2025 par rapport aux dépenses autorisées et prévues initialement pour 2024, après une hausse de 4,2 % entre 2023 et 2024.

La trajectoire d’évolution de la dépense publique primaire en volume par sous-secteur d’administration publique est exposée dans le tableau ci-dessous. Elle illustre, comme en 2024, la concentration de l’effort en dépense sur les administrations publiques centrales en 2025.

Évolution de la dÉpense publique primaire en volume (*)

(en % d’évolution)

(*) Hors transferts et hors crédits d’impôts.

Source : dossier de presse du PLF pour 2025.

1. Pour l’État, des mesures d’économies importantes par rapport à l’évolution tendancielle des dépenses

En ce qui concerne les administrations publiques centrales, l’article 10 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 propose une nouvelle définition du champ des dépenses de l’État ([15]). La nouvelle norme, dite « périmètre des dépenses de l’État » (PDE), donne une vision d’ensemble des dépenses engagées par l’État. Ainsi, cette norme regroupe :

– les crédits du budget général, à l’exception de ceux relatifs à la charge de la dette, à l’amortissement de la dette liée à la covid-19 et aux remboursements et dégrèvements ([16]) ;

– les crédits des budgets annexes ;

– les taxes affectées plafonnées ;

– les dépenses des comptes d’affectation spéciale, à l’exception de celles liées au désendettement, aux participations financières de l’État et aux pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre ;

– les dépenses du compte de concours financier Avances à l’audiovisuel public ;

– ainsi que les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne.

Les dépenses incluses dans le PDE s’établiraient à 493 milliards d’euros en 2024 et à 490 milliards d’euros en 2025 – ou 485 milliards d’euros après prise en compte des cinq milliards d’euros d’économies attendues par voie d’amendements. Entre la loi de finances initiale pour 2024 et le PLF pour 2025, les dépenses de l’État au sens de ce nouveau périmètre diminueraient donc de 3 milliards d’euros (soit – 0,6 % en valeur) – ou bien de 8 milliards d’euros en prenant en compte les économies attendues par voie d’amendements.

Évolution du périmètre des dépenses de l’État

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur général.

Pour l’État, les économies en dépenses seraient de 20,3 milliards d’euros, soit 0,7 point de PIB, par rapport à l’évolution tendancielle. Les crédits des missions régaliennes encadrés par une loi de programmation, comme les missions Défense, Sécurités et Justice, confirmeraient leur progression, tandis que 22 missions verraient leurs crédits diminuer, notamment les missions Aide publique au développement, Économie et Travail, emploi et administration des ministères sociaux. Parmi les réductions les plus significatives, on peut relever la mise à contribution à hauteur de 4,5 milliards des aides aux entreprises et à la politique de l’emploi, notamment via la diminution du soutien à l’apprentissage. Enfin, 1,9 milliard d’euros sont attendus de la baisse des crédits alloués à diverses aides écologiques et 800 millions d’euros d’économies seraient générés par une réforme des modalités de la prime d’activité, présentée comme « l’application du « dispositif ressources mensuelles » à la prime d’activité », qui vise à diminuer les indus grâce au pré-remplissage des ressources des allocataires.

Crédits de paiement ouverts au titre des missions du budget général

en LFI pour 2024, crédits disponibles au total en 2024 et ouvertures proposées pour 2025, hors contributions au CAS Pensions

(en milliards d’euros)

Notes : arrondis à la décimale supérieure, soit à la centaine de millions d’euros. Pour les missions dont les reports de 2023 vers 2024 s’élèvent à un montant inférieur à 50 millions d’euros, affiché comme nul dans le tableau, ces arrondis expliquent les différences de taux d’évolution selon que l’on rapporte les montants prévus par le PLF 2025 à ceux de la LFI 2024 ou au total disponible pour 2024.

Afin de comprendre la communication du Gouvernement sur l’évolution des crédits du budget général, les crédits inscrits pour la LFI 2024 sont présentés au format du PLF pour 2025, ce qui peut inclure des mesures de périmètre détaillées dans la fiche 3 du présent rapport : à titre d’exemple, le dispositif MaPrimeRénov’, transféré par le PLF pour 2025 de la mission Écologie, développement et mobilité durables vers la mission Cohésion des territoires, n’est pas retracé par ce tableau dans les crédits de la mission Écologie au titre de la LFI pour 2024.

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

● En 2025, les dépenses exceptionnelles mises en œuvre face à la hausse des prix – en particulier ceux de l’énergie – reculeraient fortement par rapport aux années précédentes. Les dépenses directement liées à la crise sanitaire et à la relance auraient pour leur part un caractère encore plus résiduel qu’en 2024. Ainsi, la décrue des dépenses de soutien face à la hausse des coûts de l’énergie (– 4,6 milliards d’euros en comptabilité nationale), retracée dans le tableau ci-dessous, ainsi que des dépenses de relance (– 6,9 milliards d’euros), participerait à la diminution des dépenses totales des administrations publiques centrales.

Évolution du Coût des mesures de soutien

pour faire face à l’inflation, notamment énergétique

(en comptabilité nationale)

(en milliards d’euros)

(*) L’économie indiquée est en écart entre le niveau de CSPE constaté ou anticipé et celui prévu par la Commission de régulation de l’énergie en juillet 2023, avant la mise en place des boucliers tarifaires.

Source : commission des finances d’après le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2025.

2. Une mise à contribution injustifiée des collectivités territoriales au redressement des comptes publics

● Après une augmentation en volume de 4,7 %, les dépenses publiques primaires des administrations publiques locales (APUL) devraient avoir une croissance nulle en 2025. En valeur, le Gouvernement prévoit une croissance importante de leurs dépenses d’investissement (+ 6,9 %) mais un ralentissement clair de leurs dépenses de fonctionnement (+ 0,9 % après + 4,6 % en 2024).

En effet, le Gouvernement prévoit d’associer les collectivités territoriales à l’effort de maîtrise des comptes publics par une série de mesures qui doivent permettre, selon le rapport économique, social et financier annexé au PLF pour 2025, « une plus grande résilience des finances publiques des collectivités territoriales, dans une logique d’auto-assurance pluriannuelle ». Les mesures d’économies ciblant les collectivités territoriales sont significatives :

– 1,2 milliard d’euros avec le gel de la dynamique de la TVA : toutefois, le tome I de l’Évaluation des voies et moyens annexée au PLF pour 2025 prévoit une hausse de 2,9 % du produit net de TVA totale : dès lors, le gel de la dynamique des fractions de TVA transférées aux collectivités territoriales devrait plutôt représenter une économie de 1,5 milliard d’euros ;

– 0,8 milliard avec la réduction du taux du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) ;

– 3 milliards avec la création d’un « fonds de réserve », proposée par l’article 64 du PLF pour 2025, qui serait abondé à hauteur de 2 % des recettes réelles de fonctionnement en 2024 des collectivités territoriales dont les dépenses réelles de fonctionnement sont supérieures à 40 millions d’euros en 2023, et dont le produit serait réparti par le comité des finances locales entre les fonds de péréquation horizontale prévus aux articles L. 2336-1, L. 3335-2 et L. 4332-9 du code général des collectivités territoriales ([17]) ;

– 1,3 milliard d’euros de hausse des cotisations employeur au titre de la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).

En intégrant cette dernière mesure, le total obtenu à la charge des collectivités territoriales serait de 6,3 milliards d’euros, auxquels s’ajoutent la baisse des dotations du « fonds vert » de 1,5 milliard d’euros en AE, soit un montant supérieur aux 5 milliards d’euros présentés dans le RESF et le dossier de presse du PLF pour 2025. À la lumière de ces dispositifs, le HCFP juge dans son avis sur le PLF pour 2025 que l’hypothèse de baisse en volume des dépenses de fonctionnement des APUL (– 0,9 %) par rapport à 2024 est « particulièrement fragile ». Cette hypothèse est d’autant plus optimiste que le Gouvernement prévoyait à l’été 2024 une hausse des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales de 11 milliards d’euros par rapport à la trajectoire présentée par le programme de stabilité 2024-2027 d’avril 2024.

Évolution des dÉpenses des collectivitÉs territoriales en 2024

(*) Hypothèse : taux de croissance annuel en ligne avec données à fin juillet 2024.

Source : Gouvernement.

Le rapporteur général estime que ces charges nouvelles imposées aux collectivités territoriales, dans un contexte de limitation de la croissance de leurs dépenses, risquent de fragiliser encore davantage leur situation financière. Surtout, il observe que les modalités du « fonds de réserve », aussi appelé « mécanisme de résilience » dans la communication du Gouvernement, s’apparentent davantage à une sanction collective qui ne tient pas compte des efforts individuels de certaines collectivités territoriales. Ainsi, les mesures proposées pour faire participer les collectivités territoriales à la maîtrise des comptes publics apparaissent injustifiées à la fois par leur ampleur et par leur caractère peu respectueux du principe de libre administration des collectivités territoriales.

3. Une progression limitée des dépenses des administrations de sécurité sociale

Les dépenses des administrations de sécurité sociale connaîtraient une croissance de + 0,6 % en volume, contre + 3,1 % en 2024. L’augmentation de l’ONDAM ([18]) serait contenue à 2,8 % par rapport à 2024 alors que son évolution tendancielle est évaluée à 4,8 %. Cette hausse est portée par le dynamisme des soins de ville à hauteur de + 1,7 milliard d’euros, en raison notamment de la nouvelle convention médicale du 4 juin 2024 fixant à 30 euros à partir du 1er décembre 2024 le tarif de consultation médicale ([19]), ainsi que de la hausse de 4 % des taux de cotisation CNRACL des employeurs de la fonction publique hospitalière pour un coût d’environ 1 milliard d’euros ([20]).

Après 3,3 % d’augmentation en 2024 par rapport à 2023 – le montant de l’ONDAM étant ainsi estimé pour 2024 à 256,1 milliards d’euros ([21]) –, la contrainte sur l’évolution des dépenses de l’ONDAM en 2025 représenterait 4,9 milliards d’euros d’économie : cette prévision paraît « très optimiste » au HCFP. Afin de contenir la progression de l’ONDAM, le Gouvernement avance la baisse de prix des produits de santé, des hausses de tickets modérateurs, la baisse du plafond des indemnités journalières, ainsi qu’un effort en matière d’efficience des dépenses à l’hôpital. Hors du champ de l’ONDAM, le report au 1er juillet 2025 de l’indexation des pensions de retraite doit générer 3,6 milliards d’euros d’économies.

Le rapporteur général observe que la contrainte sur le plafond de l’ONDAM pour 2025 est particulièrement forte dans un contexte de déficit croissant et de sous-activité récurrente des établissements publics de santé par rapport aux prévisions, comme le souligne le comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie ([22]). La situation financière des hôpitaux publics, notamment, s’avère dégradée, avec un déficit atteignant un montant compris entre 1,7 et 1,9 milliard d’euros en 2023, après un déficit d’un milliard d’euros en 2022 selon les travaux de la Cour des comptes ([23]).

D. Une trop lente décrue du ratio de dépense publique par rapport au PIB

Depuis 1975 et avant la crise sanitaire de 2020, il n’y avait eu que trois périodes de plus de deux années successives de baisse de la part de la dépense publique dans la richesse nationale – ou ratio de dépense publique. Par ailleurs, jamais ce ratio n’avait atteint un niveau aussi élevé que celui de 2020 (61,7 %).

Le ratio de dépense publique a fortement progressé à la suite de la crise économique et financière en 2008-2009. Il avait atteint un maximum en 2013 à 58,6 %. Cette part a été réduite six années durant à compter de 2014, à hauteur de 3,3 points : ainsi, en 2019, la dépense publique représentait 55,3 % de la richesse nationale produite en une année.

La crise sanitaire liée à la covid-19 a interrompu cette dynamique baissière. En 2020, le ratio de dépense publique a atteint 61,7 %, en hausse de 6,4 points par rapport à 2019. Le rattrapage de l’activité à partir de 2021, dans un contexte de décrue des dépenses de soutien et de relance, puis l’inflation élevée en 2022 et en 2023, ont permis, malgré la mise en place de mesures de soutien face à la hausse des prix, de faire reculer ce ratio à un rythme soutenu (plus de 1,5 point par an en moyenne). Toutefois, la hausse imprévue des dépenses publiques en 2024 a entraîné une nouvelle stagnation de la réduction du ratio de la dette publique par rapport au PIB.

Évolution de la part de la dÉpense publique

hors crédits d’impôt dans le PIB depuis 1975

(en % du PIB)

Source : commission des finances, d’après les données de l’INSEE, base 2020, et le PLF pour 2025.

Le ratio de dépense publique diminuerait très légèrement en 2025, le rythme de hausse en volume des dépenses des administrations publiques demeurant inférieur à celui de la croissance. Il s’établirait à 56,5 % en 2025, en baisse de 0,3 point par rapport à 2024, mais supérieur de 9 points à la moyenne de la zone euro.

E. La dépense publique en milliards d’euros courants

D’après les données fournies au rapporteur général par le Gouvernement, la dépense publique hors crédits d’impôt augmenterait de 36 milliards d’euros en 2025, après une hausse de 67 milliards d’euros en 2024. Le rapporteur général souligne l’ampleur de la correction de la hausse des dépenses pour 2024, prévue à hauteur de 48 milliards d’euros par la loi de finances initiale.

Le tableau ci-dessous présente l’évolution de la dépense publique en milliards d’euros courants. S’il s’agit d’une présentation lisible de l’évolution de cet agrégat, elle n’est pas la plus pertinente. En effet, le montant en euros courants de la dépense publique est extrêmement sensible aux hypothèses macroéconomiques et, en particulier, aux hypothèses d’inflation et de croissance. Cette analyse est donc complémentaire de celle de l’évolution en volume de la dépense publique ainsi que de celle de sa part rapportée au PIB.

Évolution annuelle de la dÉpense publiqUE

(en milliards d’euros)

(*) Arrondis à la décimale supérieure, ce qui explique un écart possible avec l’augmentation annuelle.

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

Cette chronique de l’évolution de la dépense publique met en évidence l’incapacité à freiner la hausse des dépenses en sortie de choc conjoncturel, en particulier depuis la crise sanitaire de 2020 : la difficulté à mettre fin au « quoi qu’il en coûte » est perceptible en 2024, où les dépenses ont continué de progresser malgré la diminution de 18,9 milliards d’euros des mesures de soutien face à l’inflation par rapport à 2023. En cumul depuis 2022, malgré le recul des dépenses exceptionnelles (crise sanitaire, inflation, relance, France 2030), la progression des dépenses en valeur atteindrait 10,5 % en 2025 dans un contexte de forte inflation sur la période (4,9 % en 2023). Entre 2016 et 2025, la hausse de la dépense publique intégrant les crédits d’impôt atteindrait 434 milliards d’euros, soit + 34 %.

III. l’impérieuse nécessité du redressement d’un solde public très dégradé

L’article liminaire du projet de loi de finances comprend un tableau de synthèse mentionnant les objectifs de déficit public et de déficit structurel pour 2025.

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour les annÉes 2023 À 2025

(en points de PIB)

NB : les chiffres étant arrondis au dixième, la somme des arrondis peut ne pas correspondre à l’arrondi de la somme.

Source : article liminaire du projet de loi de finances pour 2025.

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et donc de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des administrations publiques locales (APUL), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des divers organismes d’administration centrale (ODAC).

Cette mesure est également la référence à partir de laquelle la France évalue le respect de ses engagements européens.

A. L’Évolution du dÉficit public sur longue pÉriode

Le dernier excédent public constaté date de 1974. Alors que les effets du premier choc pétrolier commençaient à se faire sentir, les comptes publics affichaient un solde légèrement positif de 0,1 % du PIB. Depuis 1975, les comptes publics de la France sont en déficit, dans des proportions toutefois très variables.

Le dÉficit public depuis 1974

(en points de PIB)

(en grisé, les déficits supérieurs à 3 points de PIB)

* prévisions du projet de loi de finances pour 2025.

Source : INSEE, base 2020.

Avant 2020, le point le plus bas de solde effectif avait été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit de 7,4 points de PIB. En 2020, le déficit a été encore plus élevé, atteignant 8,9 points de PIB.

L’évolution des principales données relatives aux finances publiques est retracée dans le tableau ci-dessous.

Évolution des finances publiques depuis 2017

En milliards d’euros (en % du PIB)

* Les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales

Source : réponses au questionnaire du rapporteur général.

Au total, de 2017 à 2024, les dépenses publiques annuelles se seraient alourdies de 394 milliards d’euros alors que le niveau annuel des recettes publiques n’aurait progressé que de 320 milliards d’euros. Le déficit de l’État atteindrait pour sa part à la fin de l’année 2024 un niveau supérieur de 74 milliards d’euros à celui qui était le sien en 2017. L’endettement public aurait pour sa part augmenté de 1 186 milliards d’euros.

La barre des 3 points de PIB de déficit public a été franchie à cinq périodes :

– une première fois, très brièvement, en 1986 ;

– une deuxième fois, pour une période de six années entre 1992 et 1997 ;

– une troisième fois, pour une période de quatre années entre 2002 et 2005 ;

– une quatrième fois entre 2008 et 2016 soit au total neuf années consécutives ;

– une cinquième fois depuis 2020.

L’année 2017 avait marqué le retour du déficit sous la barre des 3 % du PIB, ce qui a permis à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle faisait l’objet depuis 2009. Ainsi, la réduction du déficit public, hors mesures exceptionnelles, avait été tendancielle jusqu’à la crise déclenchée en 2020. Le niveau de déficit enregistré en 2020 (– 8,9 % du PIB) fut, ainsi, le plus élevé enregistré depuis la création des comptes nationaux en 1948.

La crise sanitaire fut l’occasion de mettre en œuvre, le 20 mars 2020, la clause dérogatoire générale introduite lors de la réforme du Pacte de stabilité et de croissance par le « six-pack » ([24]) permettant aux États membres de s’écarter temporairement des exigences normales des règles budgétaires européennes en cas de crise généralisée provoquée par une grave récession économique dans la zone euro ou dans l’ensemble de l’Union. Face à la crise sanitaire et ses conséquences économiques et sur la recommandation de la Commission européenne, le Conseil de l’Union européenne a décidé la mise en œuvre de cette clause le 23 mars 2020. Son application a été prolongée jusqu’au 31 décembre 2023. Dans sa communication sur les orientations pour la politique budgétaire en 2024 ([25]), la Commission européenne a estimé que les conditions de désactivation de la clause seraient considérées comme remplies à partir de 2024.

Dès lors, les exigences du droit européen et, partant, les sanctions afférentes aux dépassements des normes de déficit et de dette sont de nouveau applicables. Ainsi le Conseil de l’Union européenne, suivant la recommandation de la Commission européenne, a-t-il constaté le 26 juillet dernier l’existence d’un déficit excessif en France ([26]).

B. un solde public qui s’est fortement dégradé en 2023 et 2024 et dont le gouvernement vise une amélioration substantielle en 2025

Au terme de l’année 2023, le déficit public, atteignant 5,5 points de PIB, se sera creusé de 0,7 point par rapport au solde de l’année 2022 et aura excédé de 0,5 point la prévision initiale et de 0,6 point la prévision révisée associée à la loi de finances pour 2024 et la loi de fin de gestion de l’année 2023.

L’année 2024 marquerait une nouvelle étape sur la voie d’une dégradation continue de nos finances publiques, le déficit public connaissant, par rapport à son niveau de la fin de l’année 2023, une nouvelle aggravation de 0,6 point de PIB, qui le porterait à 6,1 points de PIB – niveau excédant de 1,7 point la prévision initiale et de 0,6 point la prévision révisée du Programme de stabilité pour les années 2024 à 2027.

1. Une nouvelle aggravation du solde public en 2024

Alors que le déficit atteignait déjà 5,5 points de PIB en 2023, il se dégraderait encore pour s’établir à 6,1 points de PIB à la fin de l’année 2024.

Évolution des prÉvisions de solde pour 2024

En raison d’effets d’arrondis, la somme des arrondis peut ne pas correspondre à l’arrondi de la somme.

Source : LFI pour 2024, Programme de stabilité 2024-2027, PLF pour 2025.

La prévision n’a ainsi cessé de se détériorer au fil de l’exercice. Le déficit public pour l’année 2024, qui devait atteindre 128 milliards d’euros selon les prévisions de la loi de finances pour 2024, devrait finalement s’élever à 179 milliards d’euros, soit une dégradation de pas moins de 51 milliards d’euros – correspondant à l’écart à la prévision susmentionné de 1,7 point de PIB. Les recettes publiques seraient effectivement inférieures d’environ 17 milliards d’euros et les dépenses publiques supérieures d’environ 34 milliards d’euros aux prévisions associées à la loi de finances pour 2024.

Le rapporteur général ne peut que déplorer que ce manque de fiabilité des prévisions initiales, pour la deuxième année consécutive, ne soit pas sans nuire à la crédibilité des hypothèses de rendement associées aux mesures proposées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2025.

2. Une amélioration attendue en 2025 sous l’effet d’un effort en recettes supérieur à la hausse des dépenses

Entre 2024 et 2025, les recettes redeviendraient plus dynamiques que les dépenses, ramenant le déficit à 151 milliards d’euros, soit un niveau légèrement inférieur à celui de la fin de l’année 2023. Le déficit serait ainsi réduit de 28 milliards d’euros par rapport à 2024.

Évolution du déficit public en valeur entre 2023 et 2025

(en milliards d’euros)

En raison d’effets d’arrondi, l’arrondi de la somme peut ne pas correspondre à la somme des arrondis.

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur général.

3. Une nouvelle trajectoire pour les finances publiques, qui doit être définie par le plan budgétaire et structurel national à moyen terme

Le solde public se sera sensiblement écarté des trajectoires successives de la loi de programmation des finances publiques, adoptée au mois de décembre 2023, et du Programme de stabilité pour les années 2024 à 2027, publié au mois d’avril 2024.

Évolution du solde public jusqu’en 2027

(en % du PIB)

Source : commission des finances.

Ainsi que le relève le Haut Conseil des finances publiques, « la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, pourtant promulguée il y a moins d’un an, constitue une référence dépassée, du fait de la forte dégradation de la situation des finances publiques en 2023 et en 2024 ».

En revanche, si le Haut Conseil relève également que « la trajectoire du plan budgétaire et structurel à moyen terme, que la France [devait] transmettre à la Commission européenne à la fin du mois [de septembre], constitue aujourd’hui une référence plus pertinente et doit absolument être respectée », le rapporteur général ne peut que déplorer que la teneur de ce plan ne soit toujours pas connue et qu’il n’ait été, à l’heure où ce rapport est rédigé, transmis ni à la représentation nationale ni à la Commission européenne.

L’avis du Haut conseil des finances publiques fait mention de la trajectoire de solde prévisionnel défini par le PSMT : celle-ci conduirait à un retour en deçà du seuil des 3 % de déficit public en 2029, au lieu de 2027 comme prévu par le Programme de stabilité. Pour la période 2024 à 2027, le déficit public annuel prévu dans le PSMT est généralement supérieur d’un point de PIB à celui prévu par le Programme de stabilité – les prévisions de ce dernier étant elles-mêmes supérieures à celles définies par la LPFP 2023-2027 d’environ 0,5 point entre 2023 et 2026.

Trajectoires successives du solde définies par les LPFP, PSTAB et PSMT

Source : commission des finances.

Les administrations publiques centrales, source de l’essentiel du déficit public

Des trois sous-secteurs d’administration publique, l’État et les organismes divers d’administration centrale sont celui auquel est imputable la majeure partie du déficit public.

Solde public par sous-secteur

(en points de produit intérieur brut)

En raison d’effets d’arrondi au dixième, l’arrondi de la somme peut ne pas correspondre à la somme des arrondis.

* : solde cible visé par le Gouvernement compte tenu des économies et recettes supplémentaires qu’il introduirait au cours de la discussion par voie d’amendement. L’article liminaire du projet de loi de finances pour 2025 présente, pour sa part, un solde public de – 5,2 points de PIB.

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2025.

a. L’État porte l’essentiel du déficit public

Le solde budgétaire de l’État est constitué par la somme du solde du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

i. Une exécution budgétaire de l’État en 2023 se soldant par un déficit de 173 milliards d’euros

En 2023, le solde budgétaire de l’État était de – 173 milliards d’euros, soit une amélioration de 21,5 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2022.

ExÉcution budgétaire en 2023

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

Une prévision actualisée du déficit de l’État en 2024 qui atteint 166,6 milliards d’euros

La loi de finances pour 2024 prévoyait un déficit du budget de l’État de 146,9 milliards d’euros. Le projet de loi de finances pour 2025 actualise les prévisions pour 2024, en portant la prévision de déficit de l’État à 166,6 milliards d’euros, soit une aggravation de 19,7 milliards d’euros, principalement sous l’effet de moindres recettes fiscales nettes (– 26 milliards d’euros) que ne suffisent pas à compenser la révision à la baisse (– 5,3 milliards d’euros) du montant des dépenses, des recettes non fiscales plus importantes que prévu (+ 0,7 milliard d’euros) et une amélioration du solde des comptes spéciaux (+ 0,3 milliard d’euros).

prÉvision actualisÉe pour 2024

(en milliards d’euros)

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

Un déficit de l’État devant amorcer sa décrue en 2025

Aux termes du texte déposé, le déficit de l’État diminuerait de 24,5 milliards d’euros entre 2024 et 2025, pour s’établir à 142,1 milliards d’euros.

prÉvision d’équilibre pour l’année 2025

aux termes du texte déposé

(en milliards d’euros)

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

La réduction du déficit résulterait d’une progression des recettes fiscales plus forte que la progression des dépenses.

passage du solde 2024 actualisÉ au solde du plf 2025

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

Le Gouvernement vise toutefois une réduction plus forte encore du déficit, que permettraient les évolutions attendues au cours de l’examen du texte. Des mesures complémentaires proposées par voie d’amendement permettraient en effet de réduire de 5 milliards d’euros les dépenses et d’accroître de 1,5 milliard d’euros les recettes.

prÉvision d’équilibre pour l’année 2025

selon le scénario cible du Gouvernement

(après adoption par voie d’amendement de mesures d’économies de 5 milliards d’euros d’économies supplémentaires et de recettes de 1,5 milliard d’euros supplémentaires)

(en milliards d’euros)

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

La concentration du déficit public sur l’État s’était accentuée avant la crise et perdure

On observe une tendance nette à la concentration du déficit public sur le déficit de l’État. En comptabilité nationale, la part de l’État dans le déficit public est ainsi passée de 89 % en 2012 à près de 92 % en 2016. Cette part est devenue supérieure au déficit public de 2017 à 2019, le déficit de l’État allant jusqu’à représenter 113 % du déficit public en 2019.

Cette tendance a été interrompue par la crise sanitaire, qui a pesé lourdement sur les finances sociales : en 2020 et 2021, le déficit de l’État ne représentant plus qu’une part comprise entre 85 % et 88 % du déficit public. Depuis 2022, le déficit de l’État est à nouveau supérieur au déficit public.

DÉcomposition du solde public par sous-secteur d’administration

depuis 2010 (comptabilitÉ nationale)

(en milliards d’euros)

En raison d’arrondis au dixième, la somme des soldes État, ODAC, APUL et ASSO peut ne pas correspondre au solde public.

Source : Insee, comptes nationaux (base 2020).

Le solde des administrations publiques locales serait marginalement affecté par la conjoncture

En 2024 et en 2025, le solde des administrations publiques locales subirait l’effet d’une forte accélération des dépenses en 2024. Il passerait ainsi de – 0,4 point de PIB en 2023 à – 0,7 point en 2024 et en 2025, sous l’effet d’une croissance de 6,6 % des dépenses par rapport à 2023 (+ 14,1 % de croissance des dépenses d’investissement, + 4,6 % de croissance des dépenses de fonctionnement).

Les administrations de sécurité sociale

Les comptes de la sécurité sociale ont connu une amélioration continue de leur solde entre 2010 et 2018, année où le déficit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse se trouvait réduit à 1,5 milliard d’euros, suivie d’un léger ressaut de ce déficit en 2019, avant une nette aggravation en 2020, essentiellement portée par la branche maladie, sous l’effet de la crise sanitaire. Ainsi le déficit s’est-il creusé de 38 milliards d’euros entre 2019 et 2020. Si un redressement s’est engagé dès 2021, l’année 2024 serait marquée par un nouvel accroissement du déficit, à hauteur de 7 milliards d’euros par rapport à 2023.

Évolution des dÉficits sociaux depuis 2012

(en milliards d’euros)

* accidents du travail et maladies professionnelles.

** FSV : Fonds de solidarité vieillesse.

*** : sans objet depuis l’entrée en vigueur de la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ([27]).

Source : Cour des comptes et projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

Il convient toutefois de noter que le déficit des comptes sociaux ne constitue pas le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO), qui prend également en compte le fonds de réserve pour les retraites (FRR), l’Unédic, la Caisse d’amortissement de la dette sociale et les régimes complémentaires.

Le solde du périmètre des administrations de sécurité sociale s’est fortement dégradé en 2020 pour s’établir à – 48,3 milliards d’euros en raison des mesures d’urgence décidées en réponse à la crise sanitaire. Les dépenses de santé et d’activité partielle ont fortement progressé tandis que le repli de l’activité a entraîné une baisse des recettes.

Le déficit des administrations de sécurité sociale a commencé à se résorber dès 2021, atteignant – 19,3 milliards d’euros. L’amélioration était encore plus significative en 2022 et 2023, les ASSO renouant avec les excédents, à hauteur de 8,2 milliards d’euros puis 11,5 milliards d’euros. Cependant, elles redeviendraient déficitaires en 2024, notamment du fait des prestations de vieillesse et des dépenses dans le champ de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM).

DÉcomposition du solde des administrations de sÉCURITÉ sociale

(en milliards d’euros)

N.B. : Les recettes et dépenses sont dans le tableau ci-dessus en comptabilité nationale après consolidation, c’est-à-dire retraitées des transferts entre caisses sans impact sur le solde. Toutefois, ce n’est pas le cas des régimes ou groupes de régimes, dont le solde est affecté par les transferts internes aux ASSO. En conséquence, la somme des recettes et des dépenses des sous-ensembles ne correspond pas au total des ASSO.

Source : réponses au questionnaire du rapporteur général et rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2024.

En 2025, le Gouvernement entend maîtriser les dépenses des administrations de sécurité sociale, dans un contexte de baisse de l’inflation, notamment grâce à une évolution contenue de l’ONDAM (+ 2,8 %), une indexation des pensions de retraites reportée du 1er janvier au 1er juillet 2025 et une évolution des allégements généraux. Le sous-secteur des ASSO retrouverait un excédent de 0,2 point de PIB.

Le dÉficit de l’État en comptabilitÉ nationale

Si le Gouvernement vise, pour l’année 2025, un déficit de l’État d’un montant de 135,6 milliards d’euros en comptabilité budgétaire, son montant en comptabilité nationale serait toutefois inférieur de 6,9 milliards d’euros, et s’établirait à 128,7 milliards d’euros.

Traditionnellement, l’examen du projet de loi de finances avait pour but de débattre uniquement du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire d’une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Il s’agit encore aujourd’hui de la comptabilité la plus observée et la plus commentée car elle permet de mesurer le déficit budgétaire et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépenses.

Depuis 2013, l’examen du projet de loi de finances permet, grâce à l’examen de son article liminaire et grâce au RESF, de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

Les résultats de la comptabilité nationale sont désormais au cœur du débat public : c’est à partir d’eux qu’il est possible de savoir si la France respecte ou non les règles européennes relatives à son déficit public ou à son solde structurel. Plusieurs retraitements sont nécessaires pour passer du solde budgétaire au solde en comptabilité nationale.

L’écart entre le solde 2025 en comptabilité budgétaire et en comptabilité nationale s’explique principalement par les effets retracés dans le tableau ci-dessous.

Principales ClÉs de passage du solde en comptabilitÉ budgÉtaire

au solde en comptabilitÉ nationale en 2025

(en milliards d’euros)

Source : réponses au questionnaire du rapporteur général.

une dette dont la progression n’est pas enrayée

À la suite du choc haussier historique en 2020 de l’endettement public français dans le contexte de la crise sanitaire (+ 16,7 points entre 2019 et 2020), la poussée inflationniste a permis une diminution du ratio de dette publique rapportée au PIB entre 2021 et 2023. Cependant, la décrue de l’inflation, la normalisation de la politique de taux directeurs de la Banque centrale européenne et la dégradation du solde public en 2023 et 2024 ont replacé la dette publique sur une tendance haussière.

Le PLF 2025, malgré ses efforts de réduction du déficit public, n’infléchit pas la tendance haussière de l’endettement public. La trajectoire de la dette publique s’inscrit désormais dans le cadre du plan budgétaire et structurel à moyen terme issu de la réforme des règles de gouvernance économique de l’Union européenne. Celui-ci prévoit que le niveau d’endettement public continuerait à augmenter jusqu’en 2027, avant de se stabiliser et d’entamer une lente baisse. Cette dynamique négative, qui se traduit dans les taux d’intérêt et la charge de la dette, remet en question la soutenabilité de la dette publique française.

Une dynamique haussière continue de l’endettement public depuis 2020

1. Un choc haussier historique sur le niveau d’endettement public en 2020

Dans le contexte de la crise sanitaire, la dégradation du déficit public en 2020 (– 8,9 % du PIB), la croissance de la dépense (+ 6,8 % en volume par rapport à 2019) et la chute du PIB (– 7,4 %) ont eu pour effet d’accroître très fortement le ratio de dette publique, en agissant à la fois sur son numérateur et sur son dénominateur. Ce ratio est ainsi passé de 98,1 % du PIB en 2019 à 114,8 % en 2020, soit une hausse de 16,7 points. En euros courants, la hausse a représenté 276,0 milliards d’euros et la dette s’établissait à 2 662,1 milliards d’euros au 31 décembre 2020 (+ 11,6 %).

Cette augmentation exceptionnelle du ratio de dette publique ne fut pas propre à la France, bien que nettement supérieure à celle observée en moyenne dans la zone euro. Le ratio de dette publique dans l’ensemble des pays de la zone euro est en effet passé de 84,1 % fin 2019 à 97,0 % fin 2020 (soit une hausse de 12,9 points) ([28]). Aussi, la France a connu une hausse de son endettement supérieure de 3,8 points à celle de la moyenne de la zone euro.

COMPARAISON DE l’évolution des RATIOS DE DETTE publique

DE LA FRANCE, DE LA ZONE EURO ET DE L’Allemagne

(en points de PIB)

Source : commission des finances et Eurostat.

2. Une diminution du niveau d’endettement public en trompe-l’œil entre 2021 et 2023 facilitée par l’inflation

Après le choc de dette historique de 2020, le ratio de dette publique a diminué de 2,1 points en 2021, s’établissant à 112,7 % du PIB. Cette baisse s’explique, d’une part, par la réduction du déficit en 2021 (– 6,6 % du PIB) et, d’autre part, par le net rebond de l’activité en sortie de crise (+ 6,4 %) qui a permis de ralentir la croissance de l’endettement public.

En 2022 et 2023, malgré les effets de l’inflation sur l’économie et la mise en place de mesures exceptionnelles de soutien au pouvoir d’achat des Français, le ratio de dette publique/PIB a de nouveau reflué grâce à l’effet mécanique de l’inflation sur la croissance nominale.

Malgré le choc d’inflation observé et la mise en place de mesures importantes visant à soutenir le pouvoir d’achat des Français, ce ratio a de nouveau diminué de 1,5 point en 2022 pour s’établir à 111,2 % du PIB. La croissance réelle forte (+ 2,6 %) couplée au niveau élevé d’inflation (+ 5,2 % en moyenne annuelle) s’est traduite par une croissance nominale de + 5,9 %, qui a permis d’observer un solde stabilisant le ratio de dette publique (– 6,3 %) inférieur de plus d’un point au solde public (– 4,7 %). Il convient de noter que les boucliers énergétiques, dont le coût au sens de la comptabilité nationale est pris en compte dans le calcul du déficit public, n’ont pas donné lieu à des décaissements pour un montant équivalent en comptabilité budgétaire en 2022, du fait de reports sur 2023.

En 2023, le ratio de dette publique a continué sa baisse de 1,3 point, s’établissant à 109,9 %. Malgré une croissance faible de + 0,9 % en volume et la dégradation du solde public à – 5,5 %, la persistance de l’inflation (+ 4,9 % en moyenne annuelle) a dopé la croissance nominale à + 6,3 %, fixant le solde stabilisant à – 6,6 %.

3. Le retour d’une dynamique haussière du ratio de dette publique en 2024

En 2024, le ralentissement marqué de l’inflation et la faiblesse de la croissance réelle (+ 1,1 %) se traduiraient par un solde stabilisant de – 3,7 %. La dégradation du solde public à – 6,1 % entraînerait un écart négatif au solde stabilisant, qui provoquerait une hausse du niveau d’endettement public de 3,0 points. Le ratio de dette publique/PIB s’élèverait à 112,9 % en fin d’année 2024.

Au 30 juin 2024, la dette était portée à près de 81 % par l’État, à un peu plus de 2 % par les organismes divers d’administration centrale (ODAC) ([29]), à environ 8 % par les administrations publiques locales (APUL) ([30]) et à près de 9 % par les administrations de sécurité sociale (ASSO).

Répartition de la dette publique par sous-secteur au 30 juin 2024

(en pourcentage du total)

Source : commission des finances d’après les données de l’Insee.

B. Le ratio de dette publique poursuit sa croissance en 2025, et ne devrait se stabiliser qu’à partir de 2027

1. La poursuite de la hausse du ratio de dette publique en 2025

D’après les données du présent PLF, le ratio de dette publique poursuivrait sa hausse en 2025, s’élevant à 114,7 % du PIB. La stabilité de la croissance en volume, s’établissant à + 1,1 %, et l’amélioration du solde public (– 5,0 % en 2025 après – 6,1 % en 2024) seraient largement insuffisantes pour compenser l’augmentation du solde stabilisant. Celui-ci s’établirait à – 3,2 % du fait de la faiblesse de la croissance nominale, prévue à + 2,9 %, traduisant la poursuite du ralentissement de l’inflation. Le flux de créances étant nul, l’écart entre le solde effectif et le solde stabilisant se traduirait intégralement par une hausse du ratio de dette publique de + 1,8 point en 2025.

évolution et trajectoire du ratio de dette publique française

(en % du PIB)

Source : commission des finances d’après les données de l’Insee et le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

La hausse du ratio de dette publique de 1,8 point prévue en 2025 résulterait principalement de celle des administrations publiques centrales (+1,7 point), dans une moindre mesure de celle des administrations publiques locales (+ 0,5 point), tandis que le ratio d’endettement des administrations de sécurité sociale refluerait de 0,4 point.

ÉVOLUTION DU RATIO D’ENDETTEMENT PAR SOUS-SECTEUR D’ADMINISTRATION

(en points de PIB, base 2020)

Source : réponses au questionnaire du rapporteur général.

2. La nécessité d’infléchir de manière urgente la trajectoire du ratio de dette publique afin d’assurer sa soutenabilité à long terme

a. Les points de vigilance

La soutenabilité de la dette publique désigne la capacité d’un État à honorer ses engagements financiers dans le futur.

Dans le contexte actuel, marqué par la normalisation de la politique monétaire, par la perspective d’une décrue de l’inflation et par l’élargissement du spread des taux d’intérêt, plusieurs points de vigilance doivent être relevés.

i. L’impact temporaire et limité de l’inflation

L’inflation a un impact positif à court terme sur le ratio de dette publique en augmentant le taux de croissance du PIB en valeur ([31]) et en facilitant ainsi le remboursement de la dette héritée du passé. Elle produit donc une baisse « mécanique » du ratio rapportant la dette au PIB, puisque le dénominateur de ce ratio augmente.

Cet effet favorable s’est toutefois trouvé limité, dans le cas du choc d’inflation qui a débuté en 2022, par le caractère largement importé de la hausse du niveau des prix observée, par les importantes dépenses de soutien aux ménages et par l’alourdissement de la charge de la dette ([32]).

Si l’inflation a donc un effet incertain sur le taux d’endettement public, elle accroît en revanche la charge de la dette, de manière directe et immédiate, par ses conséquences sur l’encours des obligations indexées sur l’inflation et, plus indirectement et à plus long terme, via la réponse de politique monétaire qu’elle tend à engendrer.

L’encours de dette de moyen et long terme de l’État était constitué en septembre 2024, de 11,8 % d’obligations assimilables du Trésor (OAT) indexées sur l’inflation. La référence d’indexation de ces titres est, à hauteur des trois quarts de leur encours, l’indice des prix à la consommation harmonisé hors tabac de la zone euro publié par Eurostat (ces titres sont désignés « OAT€i ») et, pour le quart restant, l’indice français des prix à la consommation hors tabac publié par l’Insee (OATi).

Contrairement au cas des obligations dites « nominales », le capital des OAT indexées évolue chaque année au même rythme que l’inflation constatée entre l’émission et la date d’échéance du titre. En contrepartie, leur taux fixe, qui détermine le montant des coupons annuels versés à l’investisseur, est plus faible. Chaque année, le coût représentatif de l’indexation de ces titres est inscrit en loi de finances comme charge budgétaire au sein du budget général de l’État, sous la forme d’une provision pour charge d’indexation.

Le niveau d’inflation a donc un impact direct sur la charge de la dette puisqu’il se répercute sur la totalité de l’encours des titres indexés, à la différence des variations de taux d’intérêt qui affectent uniquement les émissions de titres. Au 30 septembre 2024, l’encours des titres indexés était de 283 milliards d’euros : une variation positive durable de 0,1 point du taux d’inflation aurait donc un impact annuel de l’ordre de 283 millions d’euros supplémentaires sur la charge de la dette.

À la suite de l’inflation soutenue constatée en zone euro et en France à partir de 2022, la provision pour charge d’indexation des OAT€i et OATi est passée de 3 milliards d’euros environ en 2021 à 15,5 milliards d’euros en 2022 et 15,8 milliards d’euros en 2023. En 2024, elle s’établirait à 7,0 milliards d’euros, soit 1,7 milliard de moins que l’estimation présentée en loi de finances initiale pour 2024, en raison du reflux de l’inflation plus rapide que prévu. Cette provision devrait poursuivre sa baisse en 2025, s’élevant à 5,8 milliards d’euros.

La charge de la dette indexée se comporte donc de façon contra-cyclique : elle augmente lorsque l’inflation progresse, alors que celle-ci tend à faire progresser avec elle le PIB en valeur et les rentrées fiscales, mais diminue lorsque la hausse des prix et le dynamisme des recettes fiscales s’atténuent.

ii. La remontée pérenne des taux d’intérêt, malgré l’inflexion amorcée en juin dernier

Dans un contexte d’inflation basse et de crise économique, la Banque centrale européenne (BCE) a mené depuis l’après-crise de 2009, et singulièrement depuis 2014, une politique monétaire accommodante caractérisée par des taux directeurs faibles voire négatifs et par des programmes d’achats d’actifs publics et privés sur le marché secondaire. Cette politique, qui a eu un effet baissier sur les taux d’intérêt de la dette française, comme sur ceux de l’ensemble des États de la zone euro, a été accentuée en 2020 lors de la crise sanitaire, avec la mise en place d’un programme d’achat d’urgence face à la pandémie, ou « Pandemic Emergency Purchase Programme » (PEPP).

Cependant, face à la poussée inflationniste de 2022 et 2023, la BCE a procédé au relèvement de ses taux directeurs de 450 points de base entre juillet 2022 et septembre 2023, fixant le taux de dépôt à 4 % ; elle a mis un terme à son programme d’achats d’actifs à compter du 1er juillet 2022 et a entamé la fin des réinvestissements des actifs à compter du 1er mars 2023. De son côté, confrontée à une inflation plus rapide, la réserve fédérale des États-Unis (Fed) a mis fin à ses rachats d’actifs en mars 2022, a annoncé une réduction de son bilan en juillet 2022 et a fortement relevé ses taux directeurs en 2022 et 2023 (+ 525 points de base).

Ce resserrement des politiques monétaires et le maintien d’une inflation élevée ont conduit à une remontée des taux d’intérêt demandés par les marchés sur les obligations souveraines aux États-Unis et en zone euro. Ainsi, alors que le taux des obligations françaises à 10 ans s’est établi en moyenne à 0 % en 2021, il atteignait 1,5 % en 2022 et 3,02 % en 2023.

Le reflux rapide de l’inflation en 2024 a toutefois conduit les banques centrales à assouplir leur politique de taux. En effet, la BCE a abaissé ses taux directeurs de 25 points de base en juin, puis en septembre et en octobre 2024 : à compter du 23 octobre 2024, le taux de dépôt de la BCE s’élève à 3,25 %. La Fed a quant à elle abaissé ses taux directeurs de 50 points de base en septembre 2024.

Cependant, cette baisse de taux en 2024 s’inscrit dans une tendance plus longue de normalisation de la politique monétaire, qui ne devrait plus se caractériser par des taux faibles. Aussi, le gouvernement prévoit des taux d’intérêt sur les obligations souveraines françaises à 10 ans qui poursuivraient leur hausse, s’élevant à 3,6 % fin 2025, et se stabiliseraient à 3,7 % à la fin 2026.

Évolution DES TAUX DE L’OAT À 10 ANS FRANÇAISE (moyenne annuelle)

(en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après les rapports annuels de l’AFT et les prévisions du présent PLF.

Note : les données pour 2024 à 2027 correspondent à des hypothèses en fin d’année et non à des moyennes annuelles.

La hausse de la charge de la dette

Malgré le choc de dette de 2020, la charge de la dette de l’État est restée très contenue en 2020 et en 2021, dans un contexte d’inflation faible et de taux d’intérêt négatifs. La hausse des anticipations d’inflation et de taux d’intérêt des marchés à partir de 2022 ont provoqué une hausse importante de cette charge, qui s’est établie à 51,5 milliards d’euros en 2022 et à 54,8 milliards d’euros en 2023 en comptabilité budgétaire. En 2024, le reflux de l’inflation et la baisse des taux directeurs de la BCE ont entraîné une baisse de la charge d’intérêts, prévue à 50,9 milliards.

Cependant, la charge de la dette de l’État, connaîtrait une hausse continue à compter de 2025, s’élevant à 54,9 milliards d’euros (soit une hausse de 4,0 milliards d’euros), puis atteignant 60,1 milliards d’euros en 2026 (soit + 5,2 milliards d’euros) et 69,6 milliards d’euros en 2027 (soit + 9,5 milliards d’euros). Cette hausse continue de la charge de la dette est due à un effet volume, le niveau de l’endettement français étant croissant, et à un effet taux provoqué par l’amortissement d’obligations émises à taux bas et l’émission d’obligations à des taux structurellement plus élevés.

Charge de la dette et de la trésorerie de l’État (*)

(en milliards d’euros)

(*) En charge budgétaire, retracée par les programmes 117 Charge de la dette et de la trésorerie de l’État et 355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État.

Source : AFT, projet annuel de performance Engagements financiers de l’État et réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général.

La charge de la dette toutes administrations publiques, en comptabilité maastrichtienne, augmenterait également de façon marquée. Alors qu’elle s’élevait à 53 milliards d’euros en 2023, elle devrait atteindre 60 milliards d’euros en 2024, puis près de 70 milliards d’euros en 2025 en euros courants, 90 milliards d’euros en 2027 et 125 milliards d’euros en 2031. Aussi, la charge de la dette des administrations publiques devrait s’accroître à partir de 2024 à un rythme annuel de presque 10 milliards d’euros.

Évolution de la charge de la dette des administrations publiques en comptabilité nationale en points de PIB

(en % du PIB)

Source : avis n° HCFP-2024-4 du Haut conseil des finances publiques relatif au plan budgétaire et structurel à moyen terme 2025-2028, 9 octobre 2024.

iv. La hausse du spread de taux

La perception par les investisseurs du risque lié à la dette publique française s’est nettement dégradée en 2024. En effet, l’écart du taux d’intérêt à 10 ans (ou spread) entre l’Allemagne et la France, qui demeurait stable à environ 50 points de base depuis la fin de l’année 2023, a connu deux hausses successives : à partir du mois de juin 2024, le spread a augmenté de 20 points en raison de l’instabilité politique. À la fin du mois de septembre, les prévisions actualisées de déficit public pour 2024 ont entraîné une hausse supplémentaire de 10 points du spread. Aussi, l’écart de taux d’intérêt souverains entre la France et l’Allemagne fluctue désormais entre 70 et 80 points de base, renchérissant le coût de la dette française.

Si le spread se situe loin des niveaux observés lors de la crise des dettes souveraines (il avait atteint près de 200 points de base au plus fort de la crise, au mois de novembre 2011), les obligations souveraines françaises connaissent désormais des taux d’intérêt supérieurs à ceux des obligations portugaises ou espagnoles.

taux d’intérêt de l’obligation souveraine

à 10 ans au 17 octobre 2024

(en pourcentage)

Source : Bloomberg.

Cette hausse des taux d’intérêt se traduit par une hausse de la charge de la dette, d’autant plus forte que le stock de dette à amortir et les nouvelles émissions sont importants. La durée de vie moyenne de la dette négociable étant de 8 ans et 173 jours à la fin du mois d’août 2024, la hausse des taux consécutive à la persistance d’une inflation élevée ne se transmet que progressivement à la charge de la dette, au rythme des nouvelles émissions. D’après le rapport sur la dette des administrations publiques annexé au présent projet de loi de finances pour 2025, une augmentation de 1 % des taux d’intérêt sur toutes les maturités aurait un impact de 3,2 milliards d’euros la première année, de 7,6 milliards d’euros la deuxième année, de 19,1 milliards d’euros la cinquième année et de 32,6 milliards d’euros la neuvième année.

IMPACT D’UN CHOC DE TAUX d’intérêt DE 1 %

SUR LA CHARGE DE LA DETTE NÉGOCIABLE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Source : rapport sur la dette des administrations publiques annexé au PLF 2025.

Note : le graphique présente l’impact sur la charge de la dette de l’État en comptabilité nationale.

b. La nécessité de respecter une trajectoire de stabilisation et de diminution de la dette publique pour assurer sa soutenabilité à long terme

Dans un contexte de croissance limitée autour de son potentiel et de normalisation de la politique monétaire, le maintien de taux d’intérêt et d’un spread contenus est indispensable pour assurer la soutenabilité de la dette publique ([33]), ce qui implique de conforter la confiance des marchés. Il est primordial de fixer une trajectoire de dette claire et crédible pour les prochaines années, afin d’infléchir la tendance du niveau d’endettement public de façon durable.

Cette trajectoire doit s’inscrire dans le temps long. En ce sens, le plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) pour les années 2025 à 2028 prévoit que le déficit public passerait sous le seuil des 3 % en 2029. Le ratio de dette publique, quant à lui, poursuivrait sa hausse en 2026 (+ 1,2 point) et en 2027 (+ 0,5 point), culminant à 116,5 % du PIB, soit un niveau d’endettement supérieur à celui connu en 2020.

Cette trajectoire s’avère très dégradée par rapport à celle de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 et du programme de stabilité pour les années 2024 à 2027.

évolution de la TRAJECTOIRE DE ratio de dette publique 2023-2027 selon les LPFP, PSTAB et PSMT

(en % du PIB)

Source : loi du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, Programme de stabilité 2024 et rapport sur la dette des administrations publiques annexé au PLF 2025.

La trajectoire proposée par le Gouvernement s’inscrit néanmoins dans les contraintes définies par la réforme de la gouvernance économique de l’Union européenne, et fera l’objet d’un suivi régulier de la Commission européenne.

trajectoire d’endettement public

(en % du PIB)

Source : rapport sur la dette des administrations publiques annexé au PLF 2025.

NB : arrondis à la décimale supérieure.

La confiance des marchés dépend par ailleurs de la cohérence de la trajectoire d’endettement public française avec celle de nos principaux partenaires européens. À cet égard, la France connaît désormais le troisième ratio de dette publique le plus élevé, après la Grèce et l’Italie. Cette situation est le résultat du cumul de déficits publics élevés en 2023 et 2024 alors que les États membres de la zone euro avaient entamé le redressement de leurs comptes publics.

trajectoire du ratio de la dette publique de la France, de l’Espagne, de l’Italie et de la Grèce

(en % du PIB)

Source : commission des finances à partir des plans budgétaires et structurels de moyen terme de la France, de l’Italie, de l’Espagne et de la Grèce.

Enfin, il est important de rappeler que l’endettement constitue une perte de souveraineté. La charge de la dette constitue en effet une dépense qui réduit les marges de manœuvre financières de l’État pour mener sa politique budgétaire de manière autonome. En 2023, les dépenses de charge de la dette de l’État – y compris la charge de la dette de la SNCF – se sont ainsi élevées à 54,8 milliards d’euros, soit 12,2 % de l’ensemble des dépenses du budget général de l’État (449,4 milliards d’euros hors remboursements et dégrèvements) et 2,2 % de l’encours de la dette négociable (2 513 milliards d’euros). La charge de la dette de l’État anticipée en 2025 (54,9 milliards d’euros) aura un impact sur le solde public comparable à celui des crédits budgétaires alloués à la mission Défense (60,0 milliards d’euros).

Ces dépenses de charge de la dette contraindront de plus en plus fortement les marges de manœuvre financières des administrations publiques dans les années à venir, alors que sous l’effet de la hausse des taux d’intérêts et du volume de dette publique, le poids de la charge de la dette devrait atteindre 3,1 % du PIB en 2029, contre 1,4 % en 2021 (voir supra) ([34]).

3. La remise en cause du calendrier de remboursement de la « dette Covid » cantonnée

La loi de finances pour 2022 a créé un programme 369 Amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19 au sein de la mission Engagements financiers de l’État, afin d’isoler les 165 milliards d’euros de dette directement liée à la crise sanitaire de 2020 du reste de l’encours, issu des déficits successifs antérieurs. Ce montant de 165 milliards d’euros correspond aux écarts des déficits constatés en 2020 et en 2021 par rapport à ceux qui étaient anticipés à la fin de l’année 2019, retraités du plan de relance.

Le cantonnement de cette dette « covid » doit contribuer au renforcement de la lisibilité de l’information sur la trajectoire de la dette publique et constitue un engagement politique de la France à rembourser cette dette. Le Gouvernement prévoit ainsi son amortissement en vingt ans, d’ici 2042.

Ce programme a été doté dès 2022 d’autorisations d’engagement (AE) à hauteur du montant de 165 milliards d’euros retenu. Il ne fera donc plus l’objet d’aucune ouverture d’AE au cours des années ultérieures.

Les crédits de paiement sont quant à eux fixés chaque année en fonction de la dynamique de la croissance : 5,9 % du surcroît de recettes fiscales nettes dégagées chaque année au-delà de leur niveau de 2020 est consacré au désendettement, cette fraction permettant, dans la trajectoire prévisionnelle de croissance établie en 2021, de rembourser la dette « Covid » d’ici 2042. Ce taux doit être ajusté au fur et à mesure de l’amortissement, à la hausse ou à la baisse, selon que la croissance du PIB est plus ou moins élevée par rapport à sa trajectoire prévisionnelle, afin de respecter l’horizon de remboursement.

Le programme a été doté de 1,9 milliard d’euros de crédits de paiement en 2022, de 6,6 milliards d’euros en 2023 et de 6,5 milliards d’euros en 2024. Le présent projet de loi de finances prévoit de consacrer 5,2 milliards d’euros à ce remboursement en 2025. Ce montant s’éloigne sensiblement des prévisions d’ouverture des crédits en 2025 du projet de loi de finances pour 2024, qui s’élevaient à 8,7 milliards d’euros. Cet écart est la conséquence du moindre dynamisme des recettes fiscales en 2024 et 2025 et du ralentissement de la croissance en 2025.

Prévisions des ouvertures de crédits et d’amortissement de la dette « Covid » du programme 369

(en milliers d’euros)

Source : projets annuels de performances de la mission Engagements financiers de l’État annexés aux projets de loi de finances pour 2024 et 2025.

Aussi, alors que le projet de loi de finances pour 2024 prévoyait un amortissement de près de 33 milliards d’euros fin 2026, le présent projet de loi de finances pour 2025 estime ce montant à 26 milliards d’euros. Cette trajectoire ne semble pas conforme à l’objectif de remboursement de 165 milliards d’euros en vingt ans, qui nécessite des ouvertures annuelles d’au moins 8 milliards d’euros. Compte tenu de l’abaissement des perspectives de croissance, le pourcentage du surcroît de recettes fiscales affecté au remboursement de la dette « Covid » devra être revu à la hausse. À défaut, le calendrier d’amortissement devra être repoussé au-delà de 2042.

FICHE N° 3 : LE BUDGET DE L’ÉTAT

I. Les recettes

Les recettes nettes du budget général de l’État atteindraient, aux termes du texte déposé par le Gouvernement, 378,2 milliards d’euros en 2025, contre 345,9 milliards d’euros en 2024, soit une progression de 32,3 milliards d’euros. Grâce à un effort supplémentaire de 1,5 milliard d’euros introduit par voie d’amendement, la hausse des recettes atteindrait même 33,8 milliards d’euros.

Recettes nettes du budget gÉNÉral de l’État en 2024 et 2025

(en milliards d’euros)

*Ce montant comprend la contribution différentielle applicable à certains contribuables titulaires de très hauts revenus et la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises.

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

Après prise en compte des prélèvements sur recettes – qui sont en réalité des dépenses au sens de la comptabilité nationale – il est prévu que les recettes nettes hors fonds de concours du budget général s’établissent, aux termes du texte déposé par le Gouvernement, à 310,6 milliards d’euros en 2025 au lieu de 278,7 milliards d’euros en 2024.

A. Les recettes fiscales de l’État

L’analyse des recettes fiscales de l’État suppose au préalable d’identifier le périmètre des recettes fiscales nettes (1). Les recettes fiscales nettes sont ensuite présentées de façon générale (2) puis par principaux impôts (3).

1. Identification des recettes fiscales nettes

Dans le tableau précédent, les recettes « nettes » sont présentées sans prendre en compte les remboursements et dégrèvements afférents aux différents impôts affectés au budget de l’État. Ces remboursements et dégrèvements font l’objet d’une mission spécifique du budget général.

a. La prise en compte des dégrèvements d’impôts locaux dans l’article d’équilibre

Le montant des recettes fiscales nettes présenté à l’article 41 (article d’équilibre) du projet de loi de finances s’établit à 357,6 milliards d’euros. Il correspond aux recettes fiscales d’État brutes minorées des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État ([35]).

b. Les recettes fiscales de l’État hors budget général

La présentation budgétaire classique ne tient pas compte des recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État. Cette fraction de la fiscalité, souvent omise dans l’analyse politique et économique des comptes de l’État, n’est pourtant pas négligeable.

Ainsi le rendement de la fiscalité affectée aux budgets annexes et comptes spéciaux de la comptabilité budgétaire de l’État serait-il en 2025 d’un peu plus de 1 milliard d’euros. Il convient notamment de noter la progression des recettes issues du tarif de l’aviation civile (TAC) ; selon le projet annuel de performances pour 2025 relatif au budget annexe Contrôle et exploitation aériens, elles s’établiraient en 2025 à 545,8 millions d’euros, soit une hausse de 34,5 millions d’euros (+7 %) par rapport aux estimations de la loi de finances initiale pour 2024, du fait de la dynamique de la reprise du trafic aérien.

Impôts affectés à des budgets annexes et comptes spéciaux de l’état

(en millions d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2025, état A.

2. Présentation générale

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État sont estimées :

– à 322,5 milliards d’euros en 2024, soit une prévision actualisée inférieure de 26 milliards d’euros par rapport à la loi de finances pour 2024 ;

– et, aux termes du projet de loi de finances déposé par le Gouvernement, à 357,6 milliards d’euros en 2025 (359,1 milliards d’euros compte tenu des évolutions attendues au cours de l’examen du texte).

Recettes fiscales nettes du budget général

de l’État depuis 2009

(en milliards d’euros)

Source : réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général.

a. Méthodologie de l’évolution des recettes fiscales d’un exercice au suivant

Les recettes fiscales sont évaluées à législation constante en fonction de la croissance du PIB, ce qui permet de déterminer leur « évolution spontanée ». Par la suite, cette évaluation est corrigée des mesures fiscales (nouvelles et antérieures) et des mesures de périmètre devant produire des effets durant l’année faisant l’objet du projet de loi de finances.

i. L’évolution spontanée

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative l’affectant n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre l’évolution spontanée d’un impôt est de 5 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 105 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

Pour calculer cette évaluation, une hypothèse d’élasticité de chaque impôt à la croissance est déterminée.

La croissance spontanée des recettes est comparée à l’évolution du PIB en valeur plutôt qu’en volume. Selon les hypothèses du projet de loi finances, en 2023, la croissance en valeur est de 6,8 % (1 % en volume) ; en 2024, elle est de 4 % (1,4 % en volume).

ii. Les mesures législatives

Les mesures législatives sont des changements de législation qui entraînent des baisses ou des hausses du rendement des impôts. Il peut s’agir de mesures dites « antérieures » si elles ont été adoptées avant la loi de finances initiale mais qui produisent néanmoins des effets au cours de l’année afférente à cette loi de finances.

Il peut encore s’agir de mesures dites « nouvelles » si elles ont été adoptées lors de l’examen ou après l’examen de la loi de finances de l’année. Les mesures législatives ont pour effet de modifier la charge fiscale des contribuables.

L’examen du rendement des mesures législatives permet de mesurer l’impact des réformes fiscales décidées par le Parlement.

iii. Les mesures de périmètre et de transfert

Les mesures dites de « périmètre » ou de « transfert » peuvent modifier la fraction du produit d’un impôt affecté à l’État lorsque la répartition de ce produit entre plusieurs administrations publiques est modifiée en cours d’année. Les mesures de périmètre ou de transfert ne modifient pas la charge fiscale des contribuables.

Par exemple, pour un impôt dont le rendement est de 100, si la fraction revenant à l’État passe de 90 % à 95 % (le solde revenant à une autre administration), ce dernier bénéficie d’un produit de 95 au lieu de 90, soit une hausse de 5. Inversement, l’autre administration subit une baisse de 5.

3. L’évolution générale des recettes

a. Des exercices budgétaires 2023 et 2024 marqués par de forts écarts aux prévisions, avec des recettes bien moindres que celles attendues

En 2023, les recettes fiscales nettes du budget général se sont avérées en régression (– 2,2 %), passant de 330,3 milliards d’euros en 2022 à 322,9 milliards d’euros en 2023. Elles ont atteint un niveau inférieur de 5,3 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale pour 2023 (328 milliards d’euros) ; l’écart est plus significatif encore avec la loi de finances de fin de gestion de 2023 (331 milliards d’euros), atteignant 7,7 milliards d’euros, alors même que celle-ci était publiée à l’approche de la fin de l’exercice. C’est pour l’impôt pour les sociétés que cet écart s’est révélé le plus important, à hauteur de 4,4 milliards d’euros.

Les prévisions de recettes pour 2024 font l’objet d’une actualisation dans le projet de loi de finances pour 2025, par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2024. Cette actualisation laisse présager un écart à la prévision bien plus important encore que celui constaté en 2023, puisque les recettes fiscales nettes en 2024 seraient inférieures de 26 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances pour 2024, notamment sous l’effet de moindres recettes attendues à hauteur de 14,3 milliards d’euros pour l’IS, de 5,3 milliards pour l’IR et de 4,7 milliards pour la TVA – ces variations étant commentées plus en détail infra.

écart à la prévision de la LFI 2024 des Recettes fiscales nettes de l’État pour l’année 2024

Source : commission des finances.

Les difficultés rencontrées dans l’évaluation des recettes fiscales, particulièrement pour celles d’impôt sur les sociétés, ont donné lieu à une mission de l’inspection générale des finances, demandée par les ministres de l’économie et des finances et des comptes publics, en avril 2024, afin d’identifier les causes des écarts aux prévisions et de formuler des recommandations pour améliorer la robustesse des évaluations.

Le rapport remis en juillet 2024 ([36]) formule plusieurs préconisations, estimant que les facteurs internes (modèles utilisés, hypothèses plus ou moins favorables, exploitation ou pas d’informations disponibles), correspondant à la part « évitable » de l’écart de prévision, représenteraient environ 20 % des écarts, les 80 % restants correspondant à des facteurs externes (macroéconomie, comportement des acteurs).

Le creusement considérable des écarts aux prévisions qui se profile pour l’année 2024 incite toutefois à approfondir le travail engagé pour améliorer les évaluations de recettes. Ces moindres recettes de 26 milliards d’euros en 2024 pèsent lourdement sur les prévisions de déficit public – en représentant, si elles étaient confirmées, une aggravation du déficit de près de 0,9 % de point de PIB – sur le 1,7 point de dérapage anticipé en 2024.

b. Une forte hausse des recettes attendue en 2025

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État s’établiraient en 2025, aux termes du projet de loi de finances, à 357,6 milliards d’euros, en hausse sensible de 35,1 milliards d’euros par rapport à la prévision actualisée pour 2024.

L’évolution spontanée des recettes fiscales nettes atteindrait 2,8 % en 2025, soit une progression proche de celle du PIB en valeur (+ 2,9 %). L’élasticité serait proche mais inférieure à l’unité, en raison d’une baisse des recettes de l’impôt sur les sociétés, grevées par la contraction du bénéfice fiscal de l’année 2024 (– 1,9 %), qui pèse sur les acomptes contemporains et le solde 2024 payé en 2025. En outre, les recettes de TICPE continueraient de décroître en raison de la baisse de la consommation des produits pétroliers. La hausse des recettes d’impôt sur le revenu, soutenues par la croissance des revenus réels en 2024, compenserait partiellement cette double évolution.

Les mesures nouvelles du projet de loi de finances pour 2025 conduiraient à augmenter les recettes fiscales nettes de 14,7 milliards d’euros, les principales mesures étant l’instauration d’une contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises dont le rendement serait de 8 milliards d’euros et la création d’une contribution différentielle applicable à certains contribuables titulaires de hauts revenus, dont le produit serait de 2 milliards d’euros.

Recettes fiscales nettes de l’État en 2025

(en milliards d’euros)

En raison d’effets d’arrondis, le total ou sous-total peut ne pas correspondre à la somme des rendements intermédiaires.

Source : commission des finances, d’après le projet de loi de finances pour 2025 et les réponses au questionnaire du rapporteur général.

Le niveau de recettes supplémentaires attendu apparaît considérable ; au regard des difficultés observées ces deux dernières années en matière d’estimation des recettes fiscales, le rapporteur général s’interroge sur le caractère réaliste de ces estimations pour l’année 2025.

4. Présentation par impôt

Les impôts les plus importants sur le plan budgétaire sont étudiés ci-après.

a. La hausse, au profit de l’État, du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

La TVA est un impôt d’État partagé en premier lieu avec la sécurité sociale. Elle joue à ce titre un rôle de variable d’ajustement dans les transferts financiers entre l’État et la sécurité sociale. Depuis 2018, les régions bénéficient également d’une fraction de la TVA ([37]).

Le partage des recettes de TVA entre les sous-secteurs d’administration publique s’est amplifié en 2021 avec l’affectation d’une fraction de TVA aux départements et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale, et d’une nouvelle fraction de TVA aux régions dans le cadre de la baisse des impôts de production. Ce partage a été amplifié sous l’effet de la suppression d’une partie de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), compensée par l’affectation d’une nouvelle fraction de TVA. Entre 2022 et 2024, les entités de l’audiovisuel public ont également été affectataires d’une part de TVA.

De 2017 à 2024, la part des recettes nettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) conservée par l’État, en diminution constante, est passée de 93 % à 46 % ; cette part se redresserait toutefois en 2025, atteignant 49,1 %, la dynamique des recettes de TVA bénéficiant en 2025 au seul État, et non aux autres affectataires.

répartition du produit de la TVA depuis 2013

(en milliards d’euros)

En raison d’effets d’arrondi au dixième, l’arrondi de la somme peut ne pas correspondre à la somme des arrondis.

Source : lois de règlement pour les années 2018 à 2020, projet de loi de finances pour 2025, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I, et réponses au questionnaire du rapporteur général.

En 2024

En 2024, le rendement de la TVA affectée à l’État ne progresserait, par rapport à 2023, que de 0,9 milliard d’euros pour s’établir à 96,1 milliards d’euros, soit un montant inférieur de 4,8 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale. Cette révision à la baisse de la prévision résulte de la reprise en base des moindres recettes de 2023 par rapport aux prévisions pour 2023 associées à la loi de finances pour 2024, de la moindre croissance des emplois taxables (+ 1,9 % au lieu de + 3,8 % selon les hypothèses du projet de loi de finances pour 2024) sous l’effet d’une composition de la croissance de l’activité moins favorable aux recettes de TVA, et de la prolongation de la tendance des remontées comptables disponibles sur 2024.

En 2025

En 2025, la part de TVA affectée à l’État progresserait de plus de 10,1 milliards d’euros par rapport à 2024, pour atteindre 106,2 milliards d’euros. Cette hausse des recettes serait la conséquence de la suppression du transfert à l’audiovisuel public, de l’évolution spontanée de la TVA ainsi que de la stabilisation des transferts aux autres administrations publiques.

En effet, la fraction de TVA transférée aux administrations de sécurité sociale, en application de l’article 38 du projet de loi de finances, se stabiliserait à 57,5 milliards d’euros, notamment du fait de la minoration du transfert de TVA correspondant à la reprise d’excédents budgétaires de l’Unedic, et de la prise en compte du « retour IS » de la réduction des allègements de cotisations employeur ([38]) ; les fractions de TVA affectées aux collectivités territoriales seraient par ailleurs gelées en valeur, en application de l’article 31 du projet de loi de finances, au titre de l’effort financier qui leur est demandé.

Il résulterait de ces dispositions que l’État serait le seul à bénéficier de la dynamique des recettes de TVA pour l’année 2025, tandis qu’il ne reverserait plus de TVA à l’audiovisuel public, ce qui se traduirait par une hausse de la part des recettes de TVA qui lui sont affectées, qui passerait de 45,7 % en 2024 à 49,1 % en 2025.

L’évolution spontanée n’en paraît pas moins faible. Dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2025, le HCFP relève à cet égard qu’aux termes du scénario de finances publiques retenu par le Gouvernement, « la hausse spontanée de la prévision de TVA (+2,2 %) est prudente car de nouveau inférieure à la croissance des emplois taxables anticipée par le Gouvernement (+2,7 %) ». La question de la cohérence de la prévision de recette de TVA avec les hypothèses macroéconomiques sous-jacentes au projet de loi de finances paraît se poser.

Des recettes nettes de tva en 2023 aux recettes attendues en 2025

(en milliards d’euros)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2025, tome I.

Les mesures de périmètre et de transfert correspondent à la stabilisation du transfert de la fraction de TVA aux collectivités territoriales (1,2 milliard d’euros) et au moindre transfert de TVA lié à l’« effet retour » sur l’impôt sur les sociétés de la réforme des allègements de cotisations employeur (1 milliard), tandis que les mesures nouvelles intègrent notamment l’arrêt du taux réduit de TVA sur les abonnements à l’électricité et au gaz (1,2 milliard), ainsi que la hausse du taux de TVA sur les chaudières à gaz.

b. Une augmentation du produit de l’impôt sur le revenu, après trois années de stagnation

L’impôt sur le revenu (IR) est affecté intégralement au budget général de l’État. Son produit a progressé de 18,8 milliards d’euros entre 2015 et 2024.

Rendement net de l’Impôt sur le revenu depuis 2015

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement, projets de loi de règlement pour 2021 et 2022 et Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2025, tome I.

i. En 2024

Les recettes d’IR diminueraient en 2024 de 0,5 milliard d’euros par rapport à 2023 pour atteindre 88,1 milliards d’euros, soit un montant inférieur de 5,3 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale pour 2024. Cette évolution s’expliquerait notamment par des revenus réels en diminution en 2023 et des plus-values mobilières moins dynamiques que prévu et un moindre dynamisme du prélèvement à la source, pénalisé par la reprise en base des moindres recettes 2023 par rapport à la prévision révisée pour 2023 de la loi de finances initiale pour 2024. Il convient en outre de noter la progression des remboursements et dégrèvements. Selon les hypothèses sous-jacentes au projet de loi de finances pour 2025, leur montant progresserait en 2024 de 2,1 milliards d’euros par rapport à 2023, soit près de 9 %, en passant de 23,5 milliards d’euros à 25,6 milliards d’euros.

ii. En 2025

En 2025, les recettes progresseraient de 5,7 milliards d’euros par rapport à la prévision révisée pour 2024 et s’élèveraient à 93,8 milliards d’euros. Cette évolution serait due, à hauteur de 5,1 milliards d’euros, à des recettes prélevées sur des assiettes contemporaines dynamiques notamment portées par les recettes de prélèvement à la source en raison d’une masse salariale croissante en 2025 et une hausse du solde et des autres composantes liée notamment à des revenus réels en augmentation en 2024.

Les mesures nouvelles – la suppression du dispositif dit Pinel et la réintégration des amortissements dans l’assiette des plus-values immobilières pour les locations meublées non professionnelles – contribueraient à la hausse des recettes pour 0,6 milliard d’euros.

Les remboursements et dégrèvements d’impôt sur le revenu poursuivraient leur progression, passant de 25,6 milliards à 26,4 milliards d’euros, soit une progression de 0,8 milliard d’euros.

de l’impôt brut sur le revenu à l’impôt net

(en milliards d’euros)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2025, tome I.

Des recettes nettes d’impôt sur le revenu en 2023

aux recettes attendues en 2025

(en milliards d’euros)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2025, tome I.

c. Des recettes d’impôt sur les sociétés en stagnation

L’impôt sur les sociétés est affecté intégralement au budget général de l’État.

Rendement net de l’impôt sur les sociétés depuis 2015

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement, projets de loi de règlement pour 2021 et 2022 et Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2025, tome I.

i. En 2024

La prévision révisée de rendement de l’impôt sur les sociétés pour 2024 est inférieure de 14,3 milliards d’euros à l’estimation de la loi de finances initiale et de 0,6 milliard d’euros au rendement de l’impôt en 2023. Cela s’explique principalement par la révision à la baisse de la prévision de croissance du bénéfice fiscal 2023 (de + 14 % à + 1 %), qui reflète les déclarations de solde déposées par les entreprises en 2024, et celle du bénéfice fiscal 2024 (de + 4 % à – 1,9 %).

ii. En 2025

En 2025, les recettes de l’IS connaîtraient une nouvelle baisse, de 1,5 milliard d’euros par rapport à leur niveau de l’année 2024, sous l’effet de la décroissance du bénéfice fiscal 2024 (– 1,9 %) ([39]) et de l’« effet retour » de la baisse des allègements de cotisations employeurs (– 1 milliard d’euros), en partie atténuée par la création d’une taxe sur le résultat d’exploitation des sociétés de fret maritime (+ 0,5 milliard d’euros). Elles atteindraient 56,2 milliards d’euros. Il convient de noter que le produit attendu (8 milliards d’euros) de la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises est intégré non à la prévision de recettes d’IS mais aux prévisions relatives aux « autres recettes fiscales nettes », à la différence du produit de la taxe sur le résultat d’exploitation des sociétés de fret maritime précitée.

Des recettes nettes d’impôt sur les sociétés en 2023

aux recettes attendues en 2025

(en milliards d’euros)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2025, tome I.

Sont comptabilisés au titre des mesures nouvelles prévues par le projet de loi de finances pour 2025 les effets sur l’IS de la suspension de la baisse de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et de la hausse des accises sur l’énergie.

d. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

La TICPE est partagée entre l’État et divers affectataires, dont les collectivités territoriales. Ces affectations permettent essentiellement de compenser des transferts de compétence.

Décomposition des recettes de TICPE

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2025, annexe Évaluation des voies et moyens, tome 1.

i. En 2024

La TICPE nette pour l’État s’établirait à 15,5 milliards d’euros en 2024, en légère hausse de 0,1 milliard d’euros par rapport à la prévision initiale, la baisse des consommations de carburants étant moins forte que prévu, mais en baisse de 1,3 milliard d’euros par rapport à 2023.

ii. En 2025

En 2025, les recettes de la TICPE nette de l’État progresseraient de 1 milliard d’euros par rapport à 2024, malgré une baisse de 0,4 milliard d’euros des recettes brutes sous l’effet de la baisse des consommations. Cela s’explique par la baisse des transferts à l’AFITF et des dépenses prévues de remboursements et dégrèvements.

Des recettes nettes de TICPE en 2023 aux recettes attendues en 2025

(en milliards d’euros)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2025, tome I

e. Les autres recettes fiscales

Les autres recettes fiscales nettes sont calculées comme la somme de recettes brutes qui comprennent les droits de mutation à titre gratuit, l’impôt sur la fortune immobilière ou les taxes intérieures de consommation hors TICPE, nettes des remboursements et dégrèvements.

En 2024, les autres recettes fiscales nettes seraient en baisse, principalement en raison de la baisse attendue sur les droits de mutations à titre gratuit, après des recettes très dynamiques enregistrées en 2023. Le montant des autres recettes fiscales s’élèverait à 65,1 milliards d’euros, en baisse de plus de 1,7 milliard d’euros par rapport à la prévision de la loi de finances initiale.

Évolution de plusieurs autres recettes fiscales nettes

(en milliards d’euros)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2025, tome I

En 2025, les autres recettes fiscales nettes connaîtraient une forte progression de 19,7 milliards d’euros par rapport à l’année 2024 compte tenu de l’introduction de la contribution différentielle applicable à certains contribuables titulaires de très hauts revenus (2 milliards d’euros attendus) et de la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises (8 milliards d’euros attendus), ainsi que la hausse des accises sur l’énergie, sous l’effet de la sortie du bouclier tarifaire, et la budgétisation des recettes du Fonds national d’aide au logement (FNAL).

B. Les recettes non fiscales du budget général

Les recettes non fiscales de l’État comprennent cinq grandes catégories : les dividendes et recettes assimilées, les produits du domaine de l’État, les produits de la vente de biens et de services, les remboursements et intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières, les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite.

Les recettes non fiscales de l’État devraient atteindre 23,4 milliards d’euros en 2024, montant supérieur de 0,7 milliard d’euros aux estimations de la loi de finances initiale, à la faveur de la hausse des dividendes perçus par l’État et recettes assimilées (+ 1,6 milliard d’euros), partiellement compensée par la baisse des produits de la vente de biens et services (– 0,9 milliard d’euros).

En 2025, les recettes non fiscales diminueraient de 2,8 milliards d’euros par rapport à la prévision révisée pour 2024 pour s’établir à 20,5 milliards d’euros au total, essentiellement sous l’effet de la baisse des produits divers (– 4,1 milliards d’euros), notamment en raison d’un moindre versement de l’Union européenne dans le cadre du cofinancement par la Facilité pour la reprise et la résilience du Plan national de relance et de résilience, baisse qu’atténuerait la hausse des dividendes et recettes assimilés (+ 1,2 milliard d’euros), malgré l’hypothèse d’une absence d’excédent du fonds de réserve des retraites des agents de la Banque de France.

Des recettes non fiscales de l’année 2024

aux recettes non fiscales de l’année 2025

(en millions d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2025, annexe Évaluation des voies et moyens, tome I.

Le projet de loi de finances prévoit ainsi 4,472 milliards d’euros en 2025 au titre des produits des participations de l’État dans les entreprises non financières, en lien avec une anticipation sur les résultats financiers, notamment concernant EDF.

C. Les prélèvements sur recettes

Les prélèvements sur recettes, qui avaient progressé de 1,8 milliard d’euros entre 2022 et 2023, connaîtraient en 2024 une baisse de 2,4 milliards d’euros par rapport à 2023.

Évolution des prÉLÈvements sur recettes entre 2023 et 2025

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2025, annexe Évaluation des voies et moyens, tome I.

Le prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne connaîtrait en 2025 une hausse d’environ 0,3 milliard d’euros par rapport à la prévision actualisée pour 2024. Cela s’explique par une légère reprise des paiements de la politique de cohésion par rapport à 2024 et une hausse limitée des ressources propres traditionnelles (RPT), soit les droits de douane ([40]).

Les PSR en faveur des collectivités connaîtraient une baisse limitée de 0,7 milliard d’euros.

D. les dépenses fiscales continuent À croÎtre en 2025

Le tome II de l’annexe au projet de loi de finances pour 2025 relative aux Évaluations des voies et moyens définit les dépenses fiscales comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français ».

La notion de dépenses fiscales repose donc sur l’écart à la norme fiscale et englobe l’ensemble des réductions d’impôt (qui diminuent le montant de l’impôt dû) et des crédits d’impôt (qui entraînent, si le montant du crédit est supérieur à celui de l’impôt dû, une restitution en faveur du contribuable concerné).

Le projet de loi de finances pour 2025 prévoit des dépenses fiscales de 85,1 milliards d’euros.

les Dépenses fiscales de 2021 à 2025

(en milliards d’euros)

Source : tomes II de l’Évaluation des voies et moyens annexée aux projets de loi de finances pour 2023, 2024 et 2025.

Le coût total des dépenses fiscales progresserait en 2025 de 1,8 milliard d’euros par rapport à 2024.

La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 ([41]) disposait que « le rapport entre, d’une part, le montant annuel des dépenses fiscales et, d’autre part, la somme des recettes fiscales du budget général, nettes des remboursements et dégrèvements, et des dépenses fiscales ne peut excéder 28 % pour les années 2018 et 2019, 27 % pour l’année 2020, 26 % pour l’année 2021 et 25 % pour l’année 2022 ». La LPFP pour les années 2023 à 2027 ([42]) ne comporte pas de dispositif similaire de plafonnement du taux de dépenses dans les recettes. Elle prévoit en revanche un plafond pour l’incidence budgétaire des nouvelles dépenses fiscales (article 6) ainsi que leur bornage dans le temps (article 7).

Plafond annuel de l’incidence budgétaire des mesures nouvelles

en prélèvements obligatoires

(en milliards d’euros courants)

Source : article 6 de la LPFP pour les années 2023 à 2027.

L’article 7 de la LPFP fixe à trois ans la durée maximale d’application des dépenses fiscales nouvellement créées, ainsi que celle de la prorogation des dépenses fiscales existantes – prorogation conditionnée à la réalisation d’une évaluation des principales caractéristiques des bénéficiaires des mesures, qui précise l’efficacité et le coût de celles-ci.

Bien qu’il en soit dénombré 474 ([43]), dont 65 sont en cours d’extinction, dans le tome II de l’annexe Évaluation des voies et moyens, le coût des dépenses fiscales est en réalité concentré sur un faible nombre d’entre elles. Ainsi les quinze dépenses fiscales les plus coûteuses représentent-elles à elles seules plus de 50 % du montant total des dépenses fiscales.

Il convient par ailleurs de rappeler qu’en l’absence d’obligations déclaratives l’administration fiscale ne dispose pas de données issues de déclarations fiscales. Dans ce cas, l’évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances indique que « soit les coûts peuvent être reconstitués à partir de données autres que fiscales, soit aucune donnée permettant de procéder à une estimation ou à une simulation du coût de la dépense n’est disponible. Le coût de la dépense fiscale est alors indiqué comme non chiffrable. »

Certaines estimations sont par ailleurs reconduites d’une année sur l’autre sans véritable évaluation. Tel est par exemple le cas de la dépense fiscale occasionnée par le dispositif dit pacte Dutreil prévu par l’article 787 B du code général des impôts, pour lequel la dépense fiscale a été évaluée à 500 millions d’euros à partir du projet de loi de finances pour 2012… jusqu’au projet de loi de finances pour 2024. Le tome II de l’annexe Évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2025 a fortement rehaussé ce montant, de manière « pifométrique » semble-t-il, pour le porter à 800 millions d’euros.

Les 15 dÉpenses fiscales les plus coÛteuses en 2024 et 2025

(en millions d’euros)

Source : Évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2025, tome II.

Les dÉpenses de l’État

Les dépenses de l’État proposées pour 2025 traduisent la volonté du Gouvernement de contenir leur progression par rapport à la loi de finances pour 2024, objectif favorisé par la mise en extinction des dépenses de réponse aux crises. Si les missions budgétaires régaliennes sont dans l’ensemble préservées, de nombreuses missions contribuent à l’effort de maîtrise des comptes publics.

A. l’Évolution du pÉrimÈtre des dÉpenses pilotables de l’État proposÉes en 2025

Plusieurs périmètres permettent d’apprécier les dépenses de l’État :

– les dépenses brutes, c’est-à-dire les crédits de paiement ouverts aux ministres tels que résultant de l’état B annexé au projet de loi de finances, s’élèveraient dans le projet de loi de finances pour 2025 à 594 milliards d’euros sur le budget général (article 42), 2,5 milliards d’euros sur les budgets annexes (article 43), 80,7 milliards d’euros sur les comptes d’affectation spéciale et 145,7 milliards d’euros sur les comptes de concours financiers (article 44) ;

– les dépenses nettes du budget général, comptabilisées à l’article d’équilibre du budget (article 41), correspondent aux dépenses brutes desquelles sont soustraits les remboursements et dégrèvements d’État (147,1 milliards d’euros) : leur montant serait de 446,9 milliards d’euros en 2025, soit + 5,4 milliards d’euros par rapport à la loi de finances pour 2024 ([44]). Cette augmentation des dépenses nettes du budget général de l’État s’explique principalement par des hausses de 2,7 milliards d’euros de la charge de la dette, de 2,2 milliards d’euros des contributions au CAS Pensions, et de 1,7 milliard des crédits budgétaires des ministères, partiellement compensées par une réduction de l’amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19 (– 1,3 milliard d’euros).

● L’article 10 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 propose un nouvel agrégat relatif aux dépenses de l’État, appelé périmètre des dépenses de l’État (PDE). Cette norme regroupe les crédits du budget général, à l’exception de ceux relatifs à la charge de la dette, à l’amortissement de la dette liée à la covid-19 et aux remboursements et dégrèvements ([45]), les crédits des budgets annexes, les taxes affectées plafonnées, les dépenses des comptes d’affectation spéciale (à l’exception de celles liées au désendettement, aux participations financières de l’État et aux pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre), les dépenses du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public ainsi que les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne.

Selon cette nouvelle norme, les dépenses de l’État s’élèveraient à 490,4 milliards d’euros en 2025, soit 1,5 milliard d’euros de moins que les crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale pour 2024. L’article 10 de la LPFP pour les années 2023 à 2027 prévoit que ces dépenses sont plafonnées à 505 milliards d’euros en 2025, à 512 milliards d’euros en 2026 et à 519 milliards d’euros en 2027.

pÉrimÈtre des dÉpenses de l’État entre 2024 et 2025

(en milliards d’euros)

(*) Après adoption des amendements du Gouvernement portant 5 milliards d’euros de réduction de dépenses.

Note : les montants présentés sont en format courant.

Source : projet de loi de finances pour 2025.

● L’état F, annexé au projet de loi de finances depuis la révision de la LOLF par la loi organique du 28 décembre 2021 précitée, offre un panorama des moyens globaux alloués à chaque mission et permet de mieux appréhender la diversité du financement des politiques publiques. Ainsi, au sein d’une mission, cette annexe permet de distinguer les crédits budgétaires, les ressources affectées aux opérateurs, les prélèvements sur recettes (PSR), les dépenses des comptes spéciaux ([46]) ou encore les dépenses fiscales.

Le graphique ci-dessous met en évidence l’importance des PSR dans le financement des collectivités territoriales, le poids des dépenses fiscales dans les moyens de nombreuses missions, notamment Économie et Cohésion des territoires, le rôle majeur des opérateurs dans les politiques publiques de la recherche, ainsi que l’importance des taxes affectées pour le financement des opérateurs des missions Écologie, développement et mobilité durables et Travail, emploi et administration des ministères sociaux.

moyens globaux allouÉs par mission

(en milliards d’euros)

Note : hors contribution des comptes spéciaux aux politiques publiques visées par la mission et hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : commission des finances, d’après les données présentées à l’état F annexé au projet de loi de finances.

B. L’Évolution des dÉpenses du budget gÉnÉral en 2025 reflÈte les mesures d’Économie envisagÉes par le Gouvernement

Le projet de loi de finances pour 2025 est marqué par la volonté de stabiliser le niveau des dépenses budgétaires par rapport aux plafonds votés en loi de finances pour 2024. Cette orientation se traduit par un soutien conforté aux missions régaliennes, dans un contexte favorable d’extinction des dépenses de crise, ainsi que par une mise à contribution des ministères sociaux et de la transition écologique.

Entre la loi de finances initiale pour 2024 et le projet de loi de finances pour 2025, l’augmentation totale des crédits de paiement du budget général serait de 10,7 milliards d’euros et de 3,1 milliards d’euros si l’on exclut les dépenses liées aux remboursements et dégrèvements ([47]). La hausse des dépenses du budget général entre 2019 et 2025 s’élèverait à 81,9 milliards d’euros hors contributions directes au CAS Pensions et hors plan de relance.

Les plus fortes variations des crédits budgétaires sont néanmoins concentrées sur certaines missions. Sur les 34 missions du budget général, 11 connaissent une hausse de leurs crédits supérieure ou égale à 100 millions d’euros et 16 une diminution supérieure ou égale à 100 millions d’euros. Pour cinq missions, la baisse est supérieure à 1 milliard d’euros.

principales Évolutions des crÉdits par missions entre 2024 et 2025

(CP, en milliards d’euros)

Note : Seules les variations supérieures ou inférieures à 300 millions d’euros sont représentées. Crédits hors mission Remboursement et dégrèvements et contribution au CAS Pensions. Les crédits de la LFI pour 2024 sont au format du PLF pour 2025.

Source : commission des finances, à partir du dossier de presse du PLF pour 2025.

● Les principales évolutions de la maquette budgétaire par rapport à 2024 sont les suivantes :

– le programme 235 Sûreté nucléaire et radioprotection, doté de 360,5 millions d’euros en AE et de 365,2 millions d’euros en CP, est créé et rattaché à la mission Écologie, développement et mobilité durables. Il retrace les crédits de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), résultant de la fusion de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) prévue par la loi du 21 mai 2024 relative à l’organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire ([48]) ;

– le programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance est supprimé, en cohérence avec l’extinction progressive des dispositifs mis en place en réponse à la crise sanitaire en 2021.

Plusieurs évolutions tendent à simplifier la gestion des crédits et leur lisibilité :

– le programme 352 Innovation et transformation numériques, sous la responsabilité de la direction interministérielle du numérique (DINUM) et auparavant rattaché à la mission Transformation et fonction publiques, qui portait les crédits du fonds d’accélération des startups d’État (FAST) et du volet numérique du programme « France Nation verte », est fusionné au sein du programme 129 Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du Gouvernement, qui finance le fonctionnement et les emplois de la DINUM ;

– un programme unique regroupant les emplois et les financements des activités de soutien des administrations en charge de la sécurité sociale est constitué au sein du programme 155 Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail, qui devient le programme Soutien des ministères sociaux, grâce à sa fusion avec le programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances. Le programme 155 reste rattaché à la mission Travail et emploi, renommée Travail, emploi et administration des ministères sociaux. Un des objectifs de cette fusion est de gagner en efficacité en matière de pilotage des crédits, du plafond d’emplois et de la masse salariale ;

– afin d’améliorer la compréhension du financement accordé à la rénovation énergétique des logements du parc privé, les crédits alloués au dispositif MaPrimeRénov’ par le programme 174 Énergie, climat et après-mines de la mission Écologie, développement et mobilité durables, soit 1 milliard d’euros en AE et 1,4 milliard d’euros en CP, sont désormais portés par une ligne de l’action 04 du programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat de la mission Cohésion des territoires, qui regroupe les subventions accordées à l’Agence nationale de l’habitat (Anah).

1. La forte baisse des dépenses liées aux plans de relance et aux mesures de soutien face à la hausse des prix de l’énergie

L’année 2025 marque une « normalisation » des dépenses exceptionnelles introduites depuis 2021 afin de répondre aux crises.

Les dépenses du programme 345 Service public de l’énergie ont fortement augmenté à partir de 2022 avec l’ajout des mesures de soutien aux consommateurs finals dans un contexte de très forte inflation des prix de l’énergie, avec notamment les boucliers tarifaires sur le gaz et l’électricité. Ses crédits ont ainsi doublé entre 2021 et 2023, jusqu’à atteindre une consommation de 20,2 milliards d’euros en 2023. La forte baisse des prix de marché du gaz a conduit à l’extinction du bouclier « gaz » fin juin 2023, tandis que le bouclier « électricité » a été prolongé en 2024. Pour 2025, 7,3 milliards d’euros en AE et 6,7 milliards d’euros en CP sont prévus sur le programme : il retrouve sa vocation principale de soutien à la production d’énergies renouvelables, dans un contexte de baisse des prix de l’électricité, alors que les reliquats des boucliers tarifaires au titre de 2024 ne représenteraient plus que 336 millions d’euros.

Suivi des charges de service public de l’Énergie

en comptabilitÉs budgÉtaire et nationale

(en milliards d’euros)

(*) Un signe négatif signifie une recette pour l’État.

Source : commission des finances, d’après les données de la Commission de régulation de l’énergie (annexe 7 de la délibération n° 2024-139 du 11 juillet 2024) et la documentation budgétaire.

La mission Plan de relance, créée dans le contexte de la crise sanitaire, a été déployée sur deux ans : l’intégralité de ses autorisations d’engagement a été consommée en 2021 et, plus marginalement, en 2022. Ces engagements ont été couverts par des dépenses diminuant chaque année : 18,9 milliards d’euros consommés en 2021, 11,6 milliards d’euros en 2022 et 4,1 milliards d’euros en 2023. Elle entre désormais dans une phase de mise en extinction progressive. Elle présente pour 2025 des ouvertures à hauteur de 169 millions d’euros en CP, nécessaires à la couverture des décaissements d’engagements déjà réalisés ou qui doivent l’être d’ici la fin de l’année 2024. Ce niveau d’ouvertures très réduit, associé à la clôture du programme 364 Cohésion, reflète la sortie du dispositif exceptionnel de relance. Aucun engagement nouveau, y compris au titre de redéploiements, n’est désormais censé être pris.

2. La poursuite du renforcement du pôle régalien conformément aux lois de programmation, à l’exception notable de la mission Justice

● En 2025, la mission Défense bénéficie d’un nouvel accroissement de ses crédits de 3,3 milliards d’euros (+ 7 %) hors contribution au CAS Pensions, en cohérence avec la trajectoire de la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030 ([49]).

Trajectoire des crÉdits de la mission dÉfense dÉfinie par la LPM 2024-2030

(CP, en milliards d’euros courants)

Source : article 4 de la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030.

Les crédits supplémentaires contribuent en priorité à la préparation opérationnelle face à l’intensification des conflits, au renouvellement des équipements, aux capacités liées aux nouveaux milieux (spatial, cyberespace), à l’amélioration des conditions d’entraînement et à la poursuite de la modernisation des composantes de la dissuasion nucléaire.

Les effectifs du ministère des armées seront renforcés de 630 équivalents temps plein (ETP) par rapport à 2024, au bénéfice notamment du service industriel de l’aéronautique et du dispositif interministériel de protection du potentiel scientifique et technique de la Nation. Ce schéma d’emploi vise à répondre aux évolutions prioritaires des armées, notamment en matière de renseignement et de cyberdéfense.

En outre, l’année 2025 marque la poursuite de l’effort en faveur de la réserve opérationnelle, dans une perspective de doublement de nombre de volontaires d’ici à 2030 avec l’objectif à terme d’atteindre le ratio d’un réserviste pour deux militaires d’active.

● Les crédits demandés pour la mission Sécurités sont accrus de 0,6 milliard d’euros (+ 3,6 %) par rapport à la loi de finances pour 2024 : ils atteindraient 17,3 milliards d’euros, hors contributions au CAS Pensions. Ces moyens supplémentaires s’inscrivent en cohérence avec la trajectoire définie par la loi du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (LOPMI), qui prévoit 16,8 milliards d’euros en CP pour la mission.

L’année 2025 sera notamment marquée par la consolidation des crédits relatifs à la rénovation des équipements et des bâtiments afin d’améliorer les conditions de travail des forces de sécurité, alors que l’état du parc immobilier de la gendarmerie nationale demeure un point d’attention avec des dépenses en hausse de 233 milliards d’euros en AE. L’augmentation du budget permettra aussi de poursuivre les efforts en matière de transformation numérique.

Le schéma d’emplois prévu pour 2025 est nul, après une dynamique fortement positive depuis 2019. Les dépenses de personnel continuent de progresser et s’élèveraient à 20,9 milliards d’euros (+ 3 %), reflétant les mesures prises en faveur de la rémunération des agents.

Évolution des crédits et des emplois de la mission SÉcuritÉs

(en milliards d’euros courants)

Note : y compris contributions au CAS Pensions ; ETP : équivalent temps plein travaillé.

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

Au cours de la période 2023-2027 et par rapport à 2022, le ministère de l’intérieur bénéficierait, dans le cadre de la trajectoire définie par la LOPMI, d’un cumul de 15,3 milliards d’euros supplémentaires hors charges de pensions ainsi que de 8 500 créations nettes de postes.

● Alors que la hausse des crédits de la mission Justice entre les lois de finances initiales pour 2017 et 2024 atteignait + 47 %, les crédits de paiement de la mission Justice augmenteraient en 2025 de seulement 108 millions d’euros (+ 1,1 %) hors contribution au CAS Pensions. Cette trajectoire est inférieure de 440 millions d’euros à celle définie par la loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 : dans le dossier de presse du PLF pour 2025, le Gouvernement indique que « ces crédits seront réévalués » dans le cadre du débat parlementaire.

Trajectoire des crédits de la mission Justice proposée par la loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027

(CP, en milliards d’euros)

Source : article 1er de la loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027.

Parmi les évolutions notables, les crédits pour l’immobilier judiciaire seraient en retrait de 93 millions d’euros par rapport à la loi de finances pour 2024, tandis que les crédits d’investissement augmenteraient de 104 millions d’euros afin de poursuivre la mise en œuvre du plan de construction de 15 000 places de prison supplémentaires.

Les dépenses de personnel proposées en 2024 progresseraient de 1 % par rapport à la loi de finances pour 2023 et s’établiraient à 5,1 milliards d’euros hors contribution au CAS Pensions, tirée par un schéma d’emplois positif à hauteur de + 619 ETP pour renforcer les juridictions et les nouveaux établissements pénitentiaires qui entreront en service en 2025.

3. La mission Écologie, développement et mobilité durables contribuerait fortement aux mesures d’économies présentées

Alors que les crédits de paiement de la mission Écologie, développement et mobilité durables diminueraient de 1,1 milliard d’euros en valeur entre les lois de finances pour 2024 et 2025, le RESF annexé au PLF pour 2025 mentionne que les crédits de la mission « augmentent de 2,8 milliards d’euros ». Cette information est contestable :

– d’une part, elle ne vaut que si l’on considère les crédits du PLF pour 2025 au format de la loi de finances pour 2024, ce qui neutralise le transfert des crédits de MaPrimeRénov’ du programme 174 Énergie, climat et après-mines vers le programme 135 de la mission Cohésion des territoires, alors que l’enveloppe budgétaire totale de ce dispositif diminuerait par ailleurs de 1,4 milliard d’euros en AE et de 1,3 milliard d’euros en CP ;

– d’autre part, la hausse affichée n’est pas le choix de mesures discrétionnaires mais le reflet de la diminution des prix de l’électricité, qui augmente mécaniquement le soutien à la production d’énergies renouvelables porté par le programme 345 Service public de l’énergie, en hausse de 1,8 milliard d’euros ([50]).

En réalité, cette mission est concernée au premier plan par les mesures d’économie du Gouvernement. Ainsi, le programme 174 Énergie, climat et après-mines verrait ses crédits diminuer de 59 % (– 3,3 milliards d’euros en CP). Au-delà du transfert de la totalité du financement de MaPrimeRénov’ sur la mission Cohésion des territoires, les crédits alloués au « chèque énergie » seraient en baisse de 180 millions d’euros en conséquence de la réforme proposée par l’article 60 du PLF pour 2025, tandis que les aides à l’acquisition de véhicules propres ([51]), en particulier la prime à la conversion, seraient réduites de 530 millions d’euros en AE et en CP.

Les AE du programme 380 relatif au fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires (ou « fonds vert ») seraient fortement diminuées, à hauteur de 1,5 milliard d’euros, en raison de la réduction du financement d’aides relatives à la performance environnementale, comme par exemple le soutien à la rénovation de l’éclairage public.

4. Une forte diminution des moyens de la mission Travail, emploi et administration des ministères sociaux

La mission Travail, emploi et administration des ministères sociaux ferait l’objet des réductions de crédits les plus importantes proposées par le PLF pour 2025, à hauteur de – 2,3 milliards d’euros par rapport à la LFI pour 2024.

Le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi, qui porte notamment les politiques visant à soutenir une insertion rapide et durable dans l’emploi, verrait ses crédits diminuer de 2,8 milliards d’euros : les crédits alloués à l’action 01 Développement des compétences par l’alternance, dans un contexte de recentrage des dispositifs de soutien à l’apprentissage, diminueraient de 1,4 milliard d’euros, tandis que les dispositifs de financement de la formation professionnelle seraient affectés par des diminutions de crédits d’environ 390 millions d’euros.

En outre, l’opérateur France Travail connaîtrait un schéma d’emplois négatif à hauteur de – 500 ETP. Dans le même temps, la subvention pour charges de service public qui abonde France Compétences diminuerait de 19 % pour s’établir à 2 milliards d’euros, malgré une situation financière de l’établissement jugée « déséquilibrée », comme en 2024 ([52]).

5. La diminution du budget consacré à la mission Aide publique au développement

La mission Aide publique au développement verrait ses crédits diminuer de 1,3 milliard d’euros par rapport au périmètre de la LFI pour 2024, représentant une forte baisse, de l’ordre de 20 % des montants alloués.

Ainsi, les deux principaux programmes de la mission connaîtraient une réduction de leur dotation par rapport à 2024, en particulier le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement dont les crédits seraient abaissés de près de 33 %. L’aide humanitaire dans le cadre des contributions multilatérales serait ramenée à 514,2 millions d’euros en CP, en baisse de 27,2 %, tandis que le budget consacré aux opérations de gestion et de sortie de crise diminuerait de 367 millions d’euros.

6. La réduction des crédits de la mission Santé traduit la fin attendue du financement du « Ségur de l’investissement »

Le PLF pour 2025 propose une réduction de près de 41 % des crédits de la mission Santé : toutefois, hors programme 379, ceux-ci seraient en hausse de 4 % par rapport à 2024 pour s’élever à 1,55 milliard d’euros.

En effet, le programme 379 finance le reversement à la sécurité sociale de la part de l’enveloppe européenne de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) destinée à financer le volet « Investissement » du Ségur de la santé. Le plan national de relance et de résilience (PNRR) étant en voie d’achèvement, la budgétisation du programme 379 serait donc en forte diminution : alors que 1,3 milliard d’euros étaient inscrits au titre de l’année 2024, seulement 94 millions d’euros sont demandés en 2025.

7. Des restes à payer qui continuent leur progression

Les restes à payer correspondent à la somme des engagements souscrits (en AE) n’ayant pas été soldés à la fin d’un exercice par des crédits de paiement. Cette notion permet donc d’avoir une visibilité sur les flux financiers futurs : lors des exercices budgétaires suivants, un montant minimal de CP devra être voté pour couvrir les restes à payer.

Le montant global des restes à payer s’élevait à 226,5 milliards d’euros à la fin de l’année 2023 et diminuerait légèrement à la fin 2024 pour atteindre 224,4 milliards d’euros, soit le double du niveau de 2017 (+ 114 milliards d’euros).

La mission Défense se distingue par des niveaux massifs de restes à payer, qui s’élèvent désormais à 99,8 milliards d’euros, résultant notamment de la mise en œuvre de la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030 ([53]).

Évolution des restes À payer depuis 2017

(en milliards d’euros)

Note : hors programme 369 Amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19 de la mission Engagements financiers de l’État.

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur général et de la documentation budgétaire.

Les missions Plan de relance et Investir pour la France de 2030, dont les objectifs supposent une ouverture importante d’AE puis des décaissements de CP échelonnés sur plusieurs années, présentent des restes à payer significatifs, respectivement de 5,1 milliards d’euros (– 3,5 milliards d’euros par rapport à 2023) et de 34,6 milliards d’euros (– 1,8 milliard d’euros). La mission Justice voit ses restes à payer atteindre 12,6 milliards d’euros fin 2024, en croissance de 21,2 %.

Le rapporteur général relève que ces restes à payer massifs et en constante progression, parfois contraints par des lois de programmation comme pour les missions Défense et Justice, atténuent la portée du principe d’annualité budgétaire : les crédits soumis à l’autorisation parlementaire sont ainsi de plus en plus contraints par les engagements passés. L’annualité est également affectée par le montant important des reports de crédits depuis la crise sanitaire ; ces reports s’élevaient à 23,5 milliards d’euros de 2023 vers 2024, dont 18,6 milliards d’euros sur le périmètre des dépenses de l’État. D’après les informations recueillies par le rapporteur général, les reports de crédits de 2024 vers 2025 devraient s’élever à un peu plus de 9 milliards d’euros sur ce même périmètre des dépenses de l’État, ce qui impliquerait qu’une part importante des reports de 2023 serait consommée, venant majorer le montant des crédits ouverts en loi de finances pour 2024, ou bien annulée.

● En outre, l’examen des dépenses programmées pour les années à venir confirme l’augmentation tendancielle des dépenses, au-delà de l’inflation. Depuis l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances du 28 décembre 2021 précitée, chaque projet annuel de performances présente à titre prévisionnel les dépenses envisagées pour les deux exercices suivant le projet de loi de finances ([54]). Il en ressort que les dépenses des missions augmenteraient de 28,6 milliards d’euros de 2025 à 2027, passant de 594,0 milliards d’euros à 622,6 milliards d’euros ([55]), soit une augmentation de 4,8 % en valeur et d’environ 2,5 % en volume.

III. L’Évolution des effectifs et de la masse salariale de l’État et de ses opÉrateurs

En 2025, la croissance de la masse salariale de l’État serait contenue à + 2,4 % par rapport à 2024, dans le contexte d’un schéma d’emplois négatif à hauteur de – 2 201 ETP (équivalents temps plein) qui marque une inflexion à la baisse par rapport à la tendance des années précédentes.

A. L’Évolution de la masse salariale de l’État en 2024 et 2025

● En 2024, les dépenses de personnel du budget général de l’État, dites de titre 2, incluant les opérateurs, s’élèveraient en fin d’année à 153,5 milliards d’euros, soit une augmentation de 8,7 milliards d’euros (+ 6 %) par rapport à l’exécution 2023 ([56]).

● En 2025, les dépenses de personnel, prévues sur ce même périmètre s’élèveraient à 157,1 milliards d’euros (+ 2,4 % par rapport à 2024), dont 90,7 milliards d’euros de rémunérations d’activité (+ 0,7 %, contre + 6 % de 2023 à 2024) et 65 milliards d’euros de cotisations et contributions sociales (+ 4,3 %), y compris la contribution au CAS Pensions de chacune des missions.

Entre 2018 et 2022, la valeur du point d’indice de la fonction publique n’a pas été revalorisée. Selon la Cour des comptes, une augmentation de 1 % de la valeur du point correspondait alors à un surcoût annuel de 2,1 milliards d’euros pour l’ensemble des administrations publiques, dont 880 millions pour l’État et ses opérateurs ([57]).

Face à l’accélération de l’inflation, le point d’indice a été revalorisé de 3,5 % à partir du 1er juillet 2022. En 2023, cette revalorisation représentait un coût en année pleine de 7,6 milliards d’euros. À la suite du maintien de l’inflation à un niveau élevé, le Gouvernement a décidé une nouvelle revalorisation du point d’indice de la fonction publique, à hauteur de 1,5 %, à compter du 1er juillet 2023.

En 2024, en année pleine, ce coût atteindrait 3,2 milliards d’euros au total, dont 1,5 milliard d’euros pour l’État.

Par ailleurs, à compter du 1er janvier 2024, l’ensemble des agents publics a bénéficié d’une augmentation de 5 points d’indice majoré ([58]), se traduisant par une revalorisation uniforme des rémunérations de l’ordre de 295 euros bruts par an. Cette mesure aurait un impact budgétaire de 2,15 milliards d’euros en 2024, dont 0,93 milliard d’euros pour l’État.

B. L’Évolution des effectifs des ministÈres

Alors que les effectifs de la fonction publique d’État ont continué à croître depuis 2017, l’année 2025 marque une nette inflexion dans cette trajectoire avec une réduction de près de 2 points de la croissance du plafond d’emplois et des schémas d’emplois négatifs à hauteur de – 2 201 ETP pour l’État et ses opérateurs.

1. Un objectif de réduction des emplois sur la période 2017-2022 progressivement abandonné

Le Gouvernement avait fixé, au début du quinquennat précédent, un objectif de réduction nette de 50 000 emplois sur le champ de l’État et de ses opérateurs entre 2017 et 2022. Cette prévision avait été inscrite à l’article 10 de la LPFP pour les années 2018 à 2022, qui disposait que l’incidence en 2022 des schémas d’emplois exécutés sur cette période devait être au moins égale à une baisse de 50 000 emplois exprimés en équivalents temps plein travaillé (ETPT) ([59]).

Le Gouvernement avait par la suite révisé cet objectif en prévoyant, à partir de 2020, une diminution nette de 10 500 ETP entre 2018 et 2022. Depuis la présentation du projet de loi de finances pour 2021, le Gouvernement n’a plus présenté d’objectif pluriannuel chiffré d’évolution des plafonds d’emplois de l’État ([60]).

En 2022, le nombre d’emplois consommés par l’État et ses opérateurs avait progressé de près de 11 700 ETPT par rapport à celui de 2017 ([61]). Cette hausse était principalement due au champ des opérateurs, dont les emplois ont progressé de près de 8 200 ETPT sur la période. Cette évolution masque par ailleurs des disparités importantes entre ministères, qui traduisent le choix de renforcer l’action de l’État dans le champ régalien (armée, intérieur, justice) ainsi que dans l’enseignement primaire.

Pour 2023, la loi de finances initiale prévoyait des schémas d’emplois positifs à hauteur de + 10 809 ETP. Les créations de postes concernaient principalement l’État (+ 8 975 ETP) et, dans une moindre mesure, les opérateurs (+ 1 834 ETP).

2. Un schéma d’emploi en baisse pour l’État et ses opérateurs en 2025

Le plafond des autorisations d’emplois de l’État pour 2025 proposé par l’article 47 du PLF pour 2025 s’élève à 1 995 994 équivalents temps plein travaillé (ETPT) au titre des missions du budget général et à 11 011 ETPT au titre des budgets annexes. Le plafond des autorisations d’emplois de l’État augmente au total de + 21 698 ETPT par rapport au plafond autorisé par la loi de finances pour 2024, en raison notamment :

– de l’effet en 2025 du schéma d’emplois, c’est-à-dire le solde global des créations et des suppressions d’emplois sur l’État, à hauteur de – 3 381 ETPT ;

– de l’effet en année pleine sur 2025 des variations d’effectifs prévues en loi de finances pour 2024, à hauteur de + 5 803 ETPT ;

– des mesures de transfert et de périmètre à hauteur de + 20 184 ETPT, notamment liée à l’achèvement du passage sur le titre 2 des accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH), antérieurement rémunérés sur le hors titre 2 ([62]), et des assistants d’éducation (AED) ayant signé un contrat à durée indéterminée avec le rectorat.

Consommation et plafonds des autorisations d’emplois de l’État

pour les annÉes 2022 à 2025

(en ETPT)

(*) Création, suppression ou changement de périmètre en PLF pour 2025. Les ministères autrefois associés sont marqués par la même couleur.

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 et projet de loi de finances pour 2024.

● En 2025, le schéma d’emplois dans les ministères s’élève à – 1 196 ETP, en forte diminution par rapport au schéma d’emploi inscrit dans la loi de finances pour 2024 qui prévoyait une croissance des effectifs de + 6 695 ETP. Les principales diminutions seraient portées par le ministère de l’éducation nationale à hauteur de – 2 000 ETP et par le ministère du budget et des comptes publics pour – 505 ETP. Ces effets seraient partiellement compensés par des créations au sein des ministères régaliens, avec + 630 ETP pour le ministère des armées et + 619 pour le ministère de la justice. Ces augmentations d’effectifs entrent dans le cadre des lois de programmation relatives aux ministères concernés.

● Le plafond d’emplois proposé à l’article 48 pour les opérateurs de l’État est de 402 218 ETPT, en baisse de – 2 712 ETPT par rapport au plafond fixé en loi de finances pour 2024.

Cette évolution intègre la réduction du schéma d’emplois de – 1 005 ETP, après une hausse de + 1 664 ETP prévue par la loi de finances pour 2024. Cette forte diminution concerne à hauteur de – 883 ETP le ministère du travail, dont – 500 ETP pour l’opérateur France Travail. La diminution du plafond d’emplois intègre également des mesures de transfert et des corrections et abattements techniques, pour – 1 812 ETPT, qui tiennent compte de la fusion de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) avec l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN).

Toutefois, le rapporteur général observe que cette évolution à la baisse des emplois sous plafond ne fait pas obstacle à une hausse de + 8 102 ETPT des emplois rémunérés par les opérateurs de l’État. Si l’on inclut le total des emplois en fonction dans les opérateurs de l’État mais qui ne sont pas rémunérés par eux, cette augmentation atteint même + 8 326 ETPT (+ 1,7 %) : cette croissance interroge sur les efforts réels réalisés par les opérateurs en matière de maîtrise de leur masse salariale.

structure des emplois des opÉrateurs de l’État

(en ETPT)

Source : annexe générale « Opérateurs de l’État » au projet de loi de finances pour 2025.

Évolution des effectifs dans les ministÈres et leurs opÉrateurs en 2025

(en ETP)

Source : commission des finances, à partir des données transmises en réponse au questionnaire du rapporteur général.

Audition du président du Haut Conseil des finances publiques

Lors de sa réunion du jeudi 10 octobre 2024, la commission a entendu M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques sur l’avis du Haut Conseil relatif au projet de loi de finances pour 2025 (n° 324) (M. Charles de Courson, rapporteur général) et au projet de loi de financement de la sécurité sociale (n° 325) ([63]).

M. le président Éric Coquerel. Nous recevons M. Pierre Moscovici, en sa qualité de président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), afin qu’il nous présente les avis rendus par ce dernier d’une part sur le projet de loi de finances (PLF) et le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2025, d’autre part sur le projet de plan budgétaire et structurel national à moyen terme (PSMT).

Dans son avis sur le PLF et le PLFSS, le Haut Conseil souligne que la programmation des finances publiques résultant de la loi promulguée l’an dernier est déjà dépassée du fait de la forte dégradation de la situation, et que c’est la trajectoire du PSMT qui devient la référence la plus pertinente, à respecter absolument.

L’avis rendu sur le PSMT constitue, lui, une nouveauté : c’est la première fois que la France doit, conformément à la réforme de la gouvernance économique européenne d’avril 2024, transmettre un plan de ce type aux institutions européennes. On peut se réjouir que le Gouvernement ait décidé d’en saisir le Haut Conseil alors même que les textes ne l’imposaient pas formellement. On peut en revanche s’inquiéter de ce que le Haut Conseil juge que les informations qui lui ont été transmises sont « insuffisantes pour lui permettre d’apprécier le réalisme de la trajectoire pluriannuelle inscrite dans ce PSMT ». Ce caractère lacunaire est probablement lié aux délais dont le Gouvernement a disposé pour l’établir.

Mes chers collègues, j’ai essayé de faire en sorte que les documents relatifs au PLF pour 2025 nous soient adressés directement. Charles de Courson et moi-même avons décliné l’invitation qui nous a été faite d’assister à la conférence de presse organisée aujourd'hui à quinze heures, estimant que ce n’était pas dans ce contexte que les représentants de la commission des finances devaient prendre connaissance du projet de budget. Mais nous vous transmettons tout ce que nous recevons.

M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. Je me réjouis de venir devant vous pour vous présenter les principales conclusions des deux avis que nous avons remis au Gouvernement.

Conformément à la loi organique du 28 décembre 2021, le Haut Conseil a été saisi des prévisions macroéconomiques de l’exécutif et a porté une appréciation sur le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses du PLF et du PLFSS. Le Gouvernement a par ailleurs décidé de le saisir du PSMT, le plan budgétaire pluriannuel qu’il devra présenter à la Commission à l’automne en vertu de la nouvelle gouvernance économique européenne. Le HCFP se félicite de cette décision, à laquelle le Gouvernement n’était pas tenu pendant les premières années d’existence de cette nouvelle gouvernance. Comme je l’avais signifié par écrit au Premier ministre, il aurait semblé regrettable de priver le Parlement d’un avis dont il disposait auparavant s’agissant du programme de stabilité, que le PSMT remplace. Toutefois, sans doute en raison des délais impartis, les informations transmises par le Gouvernement restent effectivement très insuffisantes pour permettre au HCFP de juger du réalisme de la trajectoire proposée. S’il faut se réjouir de cette première, nous devrons donc faire mieux à l’avenir.

J’ai eu l'occasion de le dire à de multiples reprises : 2024 est une année noire pour les finances publiques. Alors que l’objectif de déficit public inscrit dans la loi de finances pour 2024 était fixé à 128 milliards d’euros, soit 4,4 % du PIB, il a déjà été relevé à 5,1 % en avril et est désormais prévu à 6,1 %, soit près de 180 milliards d’euros. L’écart entre ce que vous avez voté il y a moins d’un an et ce qui devrait être réalisé atteint donc 1,7 point de PIB, soit 52 milliards, ce qui est à la fois absolument considérable et totalement inédit, d’autant que nous ne sommes pas en période de crise. C’est plus qu’inhabituel et, en vérité, assez inquiétant : en fin d’année, et en l’absence de mesure de frein nouvelle, notre déficit sera plus de deux fois supérieur à la limite de 3 points de PIB prévue par le pacte de stabilité et de croissance. Ce dérapage majeur, qui entraîne également une dégradation de nos conditions de financement, doit s’arrêter là.

Dans ce contexte, le Haut Conseil souligne la nécessité de retenir des hypothèses prudentes en matière de recettes et de ralentissement des dépenses lorsqu’aucun dispositif robuste n’est prévu pour les appuyer. Alors que nos choix nationaux à court et moyen terme sont scrutés par les marchés et la Commission européenne, son rôle de vigie des finances publiques est plus que jamais crucial. L’année 2024 a en outre été marquée par l’ouverture, en juillet, d’une procédure pour déficit excessif à l’encontre de la France, dont nous devons tenir le plus grand compte.

Concrètement, cette procédure nous impose de transmettre une trajectoire crédible de désendettement, fondée sur un budget cohérent, dans le cadre du PSMT. Ce dernier nous paraît plus réaliste que les trajectoires précédemment présentées. Je suis venu deux fois devant vous, depuis l’automne dernier, pour évoquer respectivement la loi de programmation des finances publiques (LPFP) et le programme de stabilité. J’ai successivement expliqué que les trajectoires proposées n’étaient pas crédibles, puis qu’elles étaient caduques, et enfin qu’elles n’étaient pas cohérentes. Ce n’est pas du tout le cas cette année : un effort de réalisme a été fait, le PSMT prévoyant désormais de ramener le déficit public sous la barre des 3 points de PIB en 2029 et non plus en 2027, échéance qui apparaissait déjà intenable au printemps. Il était crucial de tenir un discours de vérité aux Français et à nos partenaires européens.

Le scénario proposé suppose, pour être conforme aux règles de gouvernance européenne, que la période d’ajustement budgétaire de la France soit prolongée, raison pour laquelle le PSMT court sur sept ans, jusqu’en 2031.

Il est tout aussi crucial que les nouvelles prévisions soient tenues : il ne suffit pas de gagner du temps, il faut aussi être crédible. Nous ne pouvons plus nous permettre de définir des trajectoires pluriannuelles qui deviennent caduques avant même de commencer. Il y va non seulement de notre crédibilité, mais aussi et surtout de notre capacité à reprendre le contrôle de nos finances publiques. Les objectifs du PLF et du PLFSS pour 2025, examinés comme d’habitude dans des délais très brefs par le Haut Conseil, constituent la première brique de cette nouvelle trajectoire. La réduction du déficit structurel de 1,2 point de PIB en 2025, si elle reflète une inflexion réelle et bienvenue, supposera de franchir une marche très haute et requerra un ajustement budgétaire massif. La réussite est donc sujette à de nombreuses incertitudes. Or toute déviation en 2025 aurait des conséquences sur la crédibilité de l’ensemble de la trajectoire. Si nous jugeons positivement cet objectif ambitieux, nous insistons donc sur la nécessité de le respecter. Les changements répétés de chiffres et les cibles sans cesse mouvantes font très mal à notre pays. Un objectif a été fixé. Tenons-le.

J’en viens aux trois principaux messages que le Haut Conseil entend faire passer.

S'agissant d'abord des prévisions macroéconomiques du Gouvernement, si le scénario présenté pour 2024 semble désormais réaliste, celui pour 2025 paraît encore un peu fragile. Le scénario de moyen terme retenu dans le PSMT, quoiqu’encore un peu optimiste, est plus raisonnable que les précédentes programmations pluriannuelles, qui sont maintenant clairement dépassées. Dans le contexte actuel, il n’est évidemment pas question d'adopter rapidement une nouvelle LPFP, mais pour ce qui est de l’actuelle, je vous le dis : oubliez-la. C’est la trajectoire définie dans le PSMT qui constitue la nouvelle référence.

Pour ce qui est ensuite des prévisions de recettes et de dépenses, les informations communiquées au Haut Conseil sont, malgré ses demandes, insuffisantes pour apprécier totalement la capacité du Gouvernement à atteindre ses ambitieux objectifs de hausse des prélèvements obligatoires et de freinage de la dépense en 2025. Pour les années suivantes, ces informations sont même totalement inexistantes. Le HCFP est pourtant une institution indispensable à l’information du Parlement et des citoyens, dont le rôle est consacré par la loi organique de 2021. Pour travailler sérieusement, il doit pouvoir accéder à l’ensemble des informations et documents qu’il juge nécessaires. Je déplore que ce ne soit pas systématiquement le cas, surtout dans la situation actuelle des finances publiques, qui appelle la plus entière transparence du Gouvernement envers nous, c'est-à-dire envers vous.

Enfin, le Haut Conseil salue l’inflexion que constitue l’objectif d’un déficit ramené à 5 points de PIB en 2025, même si le risque est assez élevé de ne pas l’atteindre. La trajectoire du PSMT présente aussi un caractère plus réaliste, notamment grâce au report de deux ans de l’objectif de retour du déficit sous les 3 points de PIB. Repasser sous la barre des 3 % dès 2027 en partant de si haut eût été économiquement dommageable et socialement préjudiciable – sans parler de l’acceptabilité politique des mesures qui auraient été nécessaires, dont vous êtes juges. Ce réalisme retrouvé contraste avec la trajectoire initiale du programme de stabilité.

Avant d’entrer davantage dans le détail, il convient de présenter rapidement le contexte économique international.

L’économie mondiale, après avoir dû surmonter successivement une pandémie, un choc énergétique et des tensions géopolitiques majeures, continue à faire preuve de résilience. La croissance mondiale devrait ainsi conserver, en 2025, le rythme d’environ 3 % enregistré ces deux dernières années. Un rééquilibrage devrait toutefois s’opérer entre la croissance des économies américaine et chinoise, qui se modérerait après avoir été plutôt dynamique, et celle de la zone euro, qui commencerait à se redresser après avoir quelque peu langui.

Aux États-Unis, les indicateurs font état d’un atterrissage en douceur de l’économie : la consommation des ménages devrait ralentir et la décision d'assouplissement de la politique monétaire prise par la Réserve fédérale en septembre devrait contribuer à soutenir l’activité. En parallèle, la croissance de l’économie chinoise se révèle décevante et devrait continuer à fléchir en 2025. La banque centrale chinoise a certes annoncé de nouvelles mesures de soutien à l’activité en septembre, mais leur efficacité demeure assez incertaine.

Dans la zone euro, en revanche, la croissance a redémarré en début d’année 2024, tirée principalement par le commerce extérieur, tandis que la demande intérieure continuait à pâtir de la chute de l’investissement. Ce changement dans la composition de la croissance, qui a affecté les rentrées de TVA, donc les recettes fiscales, explique sans doute en partie le dérapage observé en France. La conjoncture est cependant très contrastée d’un pays à l’autre : en une sorte de revanche de l’histoire, l’activité semble très bien orientée dans les pays du Sud, en particulier en Espagne ou au Portugal, alors que l’économie allemande, qui fut longtemps le moteur de l’Europe, fonctionne toujours au ralenti et connaît une nouvelle récession en 2024. Son évolution dans les années à venir est d’ailleurs une source de préoccupation, y compris pour nous, l’Allemagne étant un partenaire commercial majeur et notre premier fournisseur.

En 2025, la zone euro devrait néanmoins bénéficier de la baisse de l’inflation et de marchés du travail toujours tendus, qui devraient entraîner des hausses de salaires réels et des gains de pouvoir d’achat, alimentant un rebond bienvenu de la consommation des ménages. Enfin, l’activité devrait bénéficier d’une politique monétaire plus accommodante, la Banque centrale européenne ayant amorcé au printemps un cycle de baisse des taux qui s’est déjà traduit par une diminution de 50 points de base du taux d’intérêt de la facilité de dépôt. Cet assouplissement devrait se poursuivre.

Les incertitudes sur la conjoncture internationale demeurent malgré tout fortes : aux tensions géopolitiques s’ajoute le flou sur la politique économique qu’appliqueront les États-Unis après l’élection de novembre, avec notamment le risque d’un retour à un protectionnisme plus ou moins fort selon le candidat qui sera élu et d’une poursuite du démantèlement du système commercial multilatéral. Parallèlement, les incertitudes sur l’Allemagne demeurent et une désinflation plus rapide que prévu aux États-Unis et en zone euro n’est pas à exclure.

J’en viens aux observations du Haut Conseil sur les prévisions macroéconomiques du Gouvernement pour les années à venir. Dans le contexte international que je viens d’évoquer, nous estimons, je l’ai dit, que le scénario prévu pour 2024 est dans l’ensemble réaliste, tandis que celui pour 2025 présente des fragilités.

Le Gouvernement prévoit désormais une croissance du PIB de 1,1 % en 2024, comparable à la prévision du consensus des économistes. L’activité a progressé modérément au premier semestre 2024, tirée essentiellement par le commerce extérieur et la demande publique, la consommation des ménages étant demeurée atone. À la mi-année, l’acquis de croissance atteignait 0,9 point, si bien que la prévision de 1,1 % de croissance annuelle semble tout à fait atteignable.

Pour 2025 en revanche, nous qualifions l’objectif d’« un peu élevé ». Autrement dit, il n’est pas inatteignable, mais il y a des risques qu’il ne soit pas atteint. Le Gouvernement anticipe une stabilisation du rythme de croissance à 1,1 % du PIB en moyenne annuelle. Cette prévision est conforme au consensus des économistes, mais elle s’en éloigne si l’on tient compte de l'orientation restrictive du scénario de finances publiques qui y est associé. En effet, ce scénario intègre un ajustement budgétaire structurel de 1,2 point de PIB, un niveau très inhabituel et supérieur à celui retenu par les institutions auditionnées. En appliquant le multiplicateur budgétaire de 0,5 retenu par le Gouvernement, cela suppose que la croissance spontanée – c'est-à-dire hors effet récessif des mesures qui vous seront soumises – s’établisse à 1,7 % pour que l’objectif gouvernemental soit atteint. Or aucun des indicateurs dont nous disposons ne laisse présager une telle accélération.

Nous craignons donc que le Gouvernement ne tienne pas suffisamment compte des effets récessifs de l’ajustement prévu : s’il prévoit bien un recul de la consommation et de l’investissement des administrations publiques en 2025, il retient en revanche des hypothèses optimistes sur l’évolution de la demande privée et du commerce extérieur. Si certaines semblent justifiées – la dynamique récente des permis de construire et des mises en chantier, première conséquence positive de la baisse du coût du crédit immobilier, peut laisser envisager une stabilisation de l’investissement des ménages en 2025 –, d’autres sont plus volontaristes. Le Gouvernement table par exemple, au motif d’une baisse de l’inflation perçue par les ménages, sur un repli très fort de leur taux d’épargne, qui serait favorable aux dépenses de consommation. Les enquêtes suggèrent toutefois que la part des ménages estimant opportun d’épargner a atteint son plus haut niveau historique en septembre. Le recul de l'épargne, attendu de longue date, s’il n'est pas impossible, ne semble donc pas écrit dans les astres.

La prévision d’inflation pour 2025 s’établit quant à elle à 1,8 %, ce qui paraît un peu élevé au vu de l’ampleur du mouvement de désinflation observé depuis le début de l’année. Le chiffre de 2,1 % retenu pour 2024 semble en revanche tout à fait plausible. Enfin, le HCFP juge que la prévision de croissance de la masse salariale dans les branches marchandes non agricoles, établie à 2,8 %, est un peu optimiste, les prévisions de croissance de l’emploi et du salaire moyen par tête semblant toutes deux un peu élevées.

Le Haut Conseil a également examiné le scénario macroéconomique sous-jacent au PSMT, dans la limite des informations assez maigres qu’il a reçues – le Gouvernement n’a notamment pas pu détailler la composition de la croissance au-delà de 2025. Cette remarque n’est pas une critique, mais un constat. Je ne blâme pas le Gouvernement, qui a joué le jeu. Seulement, lorsqu’il communiquera le document le 31 octobre à la Commission européenne, il devra être beaucoup plus précis.

La principale donnée macroéconomique sur laquelle le HCFP est en mesure de se prononcer, qui fonde la trajectoire prévue par le Gouvernement et aura l'impact le plus important sur les demandes formulées par la Commission européenne, est l’estimation du PIB potentiel, c'est-à-dire la croissance que connaîtrait l’économie en l’absence de choc conjoncturel. Elle a été revue à la baisse, étant désormais estimée à 1,2 % entre 2024 et 2028 – au lieu de 1,35 % – puis à 1 % les années suivantes. Nous disions depuis longtemps que le gouvernement précédent surestimait la croissance potentielle : la prévision actuelle, quoiqu’encore un peu élevée, semble revenir à un réalisme bienvenu. Quant au scénario de croissance effective, il paraît plutôt optimiste lui aussi.

J’en viens aux prévisions de finances publiques pour 2025. Le Gouvernement prévoit un déficit public effectif de 6,1 % du PIB en 2024 et de 5 % en 2025.

En 2024, le déficit public dépasserait donc l’objectif initial de 1,7 point. Bien qu’il subsiste un niveau d’incertitude non négligeable d’ici à la fin de cette année, ces prévisions apparaissent malheureusement assez réalistes. La Cour des comptes reviendra devant vous en mai pour vous présenter son rapport sur l’exécution du budget 2024. Il faudra faire l’autopsie de ce dérapage : l’écart est tellement considérable que nous avons besoin de comprendre, non pour critiquer, mais pour éviter que cela ne se reproduise.

En 2025 donc, le déficit serait ramené à 5 points de PIB grâce à un ajustement budgétaire massif de 1,1 point de PIB, qui marquerait une inflexion de tendance importante et souhaitable après deux années très sombres, et même assez graves, pour les finances publiques. Le déficit public resterait néanmoins nettement supérieur au niveau envisagé dans le programme de stabilité, à savoir 4,1 points de PIB.

Le HCFP souligne un facteur de risque supplémentaire et inédit : le chiffre présenté dans l’article liminaire du PLF n’est pas de 5 points de PIB, mais de 5,2. Pour fonder sa prévision à 5 %, le Gouvernement prend en compte des mesures qui ne sont pas encore intégrées au texte et qui devront l’être par amendement au cours du débat parlementaire. J’insiste : le point de départ de la discussion budgétaire sera un déficit de 5,2 %, et le ramener à 5 % dépendra de l'adoption de tels amendements par le Parlement.

Cette prévision de déficit pour 2025 semble fragile, en raison de l’optimisme du scénario macroéconomique déjà évoqué, mais aussi de l’ampleur des mesures à prendre. Le fait qu’elles ne soient pas toutes documentées à ce stade – sans doute le seront-elles davantage à l’issue du Conseil des ministres de ce jour – empêche d’apprécier pleinement la plausibilité de la trajectoire présentée.

Les recettes, tout d’abord, ont été révisées à la baisse en 2024 de plus de 14 milliards d’euros par rapport aux prévisions initiales, en raison de la faiblesse des rentrées fiscales – notamment de l’impôt sur le revenu et de la TVA. En 2025, les prélèvements obligatoires devraient s’établir à 1 311 milliards, en hausse de 4,9 %. Leur croissance spontanée atteindrait 2,5 % et resterait donc moins rapide que celle du PIB en valeur, pour la troisième année consécutive. Toutefois, cette prévision paraît un peu haute au vu des prévisions de croissance et d’inflation retenues dans le scénario macroéconomique du Gouvernement. Celui-ci prévoit également 30 milliards d’euros de recettes supplémentaires grâce à des mesures nouvelles de prélèvements obligatoires. Du fait d’une information lacunaire, le Haut Conseil n’est malheureusement pas en mesure d’apprécier le réalisme de ce montant. Par exemple, les détails de la baisse des allégements généraux de cotisations ou du mécanisme d'imposition minimale pour les particuliers prévus dans le PLF n’étaient pas documentés lorsque nous avons été consultés.

Pour ce qui est des dépenses publiques, comme je l’ai déjà regretté devant vous, l’objectif affiché pour 2024 ne sera pas atteint, faute de mesures de frein efficaces au second semestre. Cette année sera donc bien une année noire pour les finances publiques. Hors dépenses exceptionnelles et charge de la dette, les dépenses déflatées augmenteraient de 2,6 % en volume, contre 0,5 % observés en 2023 – ce qui montre que le « quoi qu’il en coûte » n’a, en réalité, jamais pris fin. Il en résulterait une dégradation de 20,4 milliards d’euros par rapport aux prévisions du programme de stabilité, due pour moitié à la dynamique des dépenses des collectivités territoriales, en fonctionnement comme en investissement, et pour moitié aux dépenses de l’État. Les dépenses des administrations sociales sont quant à elles restées plutôt proches des prévisions initiales. Au total, les dépenses publiques hors crédits d’impôt atteindraient 56,8 points de PIB, soit 3 points de plus qu’observé en 2019, avant la crise sanitaire. On retrouve ici l’effet de cliquet qu’on observe classiquement en France après une crise. Ce ratio est par ailleurs supérieur de 9 points à la moyenne de la zone euro.

Nous n’avons donc pas d’autre choix que d’engager une baisse de notre endettement et de notre déficit, principalement en réalisant des économies. Pour ce faire, il est indispensable que les mesures prévues par le Gouvernement soient documentées et effectivement appliquées.

Les modalités de cette modération des dépenses restent à ce jour peu définies, quel que soit le champ des administrations concernées. Tel est le cas pour les 20 milliards d’économies en dépenses de l’État et des 4,9 milliards d’effort portant sur l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam). Tel est aussi le cas des mécanismes de résilience qui permettraient, selon le PLF, de contenir la hausse des dépenses de fonctionnement des collectivités locales à 0,2 point en volume par rapport à 2024.

Si ces économies étaient toutes réalisées, la hausse des dépenses en volume hors dépenses exceptionnelles et hors charge de la dette serait contenue à 0,2 point, après la forte progression de 2024, et ramenée à un niveau inférieur à 2023. Le poids des dépenses publiques diminuerait alors pour atteindre 56,3 points de PIB, ce qui resterait supérieur de 2,5 points au niveau d’avant la crise sanitaire. J’observe en passant que l’on entend parler d’austérité, mais que lorsqu’on a des dépenses publiques représentant 56,3 points de PIB, on peut s’autoriser à estimer que l’on est encore assez bien charpenté de ce point de vue.

La cible de dépenses pour 2025 est très ambitieuse. L’atteindre suppose la mise en œuvre rapide de mesures d’économies, ce qui, soyons lucides, sera difficile. Si les modalités de ces mesures ne sont pas clarifiées dans les meilleurs délais, il existe un risque de trancher dans les dépenses publiques brutalement, de façon non ciblée et peu intelligente.

À ce propos, je tiens à rappeler un point de vigilance majeur pour nous : pour être socialement acceptables, pour être durables du point de vue des finances publiques et pour ne pas porter atteinte à la croissance ni à notre modèle social, les diminutions de dépenses publiques doivent être fondées sur un unique prisme, qui est l’évaluation préalable de leur qualité – ce avec quoi l’urgence ne fait pas bon ménage.

J’en viens à l’analyse du Haut Conseil sur le solde structurel présenté par le Gouvernement. Il s’élève à 4,5 points de PIB en 2025, après 5,7 en 2024, soit un ajustement structurel de 1,2 point. Cet ajustement serait conforme aux exigences de la procédure pour déficit excessif, qui prévoit une amélioration du solde structurel d’au moins 0,5 point de PIB par an. Mais y parvenir supposerait en réalité de réaliser un effort structurel plus élevé, de 1,4 point de PIB au total, soit 42 milliards, pour compenser l’impact négatif de la croissance spontanée des prélèvements obligatoires, inférieure à celle du PIB.

Pour nous, cet effort reposerait à 70 % sur des hausses de prélèvements obligatoires, de 30 milliards, et à 30 % sur la réduction des dépenses, de 12 milliards – autrement dit, 1 point de PIB d’un côté et 0,4 point de l’autre. Pour répondre d’emblée au commentaire selon lequel ces proportions sont inverses de celles retenues par le Gouvernement, je tiens à dire, sans jouer sur les mots, qu’il s’agit d’une différence et non d’un différend.

Le Gouvernement se fonde sur un raisonnement tendanciel. Il estime que l’effort de consolidation budgétaire de 60 milliards, se décomposant en 40 milliards de réductions de dépenses et 20 milliards de hausses des prélèvements obligatoires, représente des économies en dépenses par rapport à une évolution tendancielle de 2,8 %, qui est énorme et qui, en tout état de cause, paraît nettement supérieure à la croissance potentielle et à la croissance effective.

En d’autres termes, il postule que nous aurions dû assister à la poursuite de l’évolution catastrophique de 2023 et de 2024. Nous ne sommes pas en mesure de l’apprécier ; cette dérive a quelque chose de conventionnel. En raison de ce choix méthodologique, l’effort en dépenses affiché par le Gouvernement est de 1,3 point de PIB, mais il ne réduirait le poids des dépenses dans le PIB que de 0,4 point de PIB en structurel.

Par ailleurs, la classification des mesures fiscales en dépenses diffère entre le Gouvernement et le HCFP. Les 20 milliards de prélèvements obligatoires ne tiennent pas compte selon nous – en vérité, cela n’est pas contesté : vous pourrez poser la question au ministre, je me suis entretenu avec les membres de son cabinet – de certaines mesures fiscales prévues pour 2025, telles qu’une partie de l’augmentation de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité et la réduction des exonérations de cotisations à la charge de l’employeur. Affichées comme des réductions de dépenses, ces mesures sont clairement des prélèvements.

En réalité, si vous raisonnez en structurel, cela donne 30 milliards de hausses des prélèvements et 12 milliards d’économies en dépenses ; si vous raisonnez en tendanciel, vous êtes plus proches d’une répartition 50-50 – près de 30 milliards de hausses des prélèvements et 30 milliards d’économies, mais dont 20 reposent sur la prolongation d’une tendance qui n’est pas la bonne.

J’en arrive à l’évolution de la dette publique prévue par le projet de loi de finances pour 2025. Le ratio de dette publique recommencerait à croître en 2024 et en 2025, si fortement qu’il retrouverait en 2025 le point haut atteint en 2020 lors de la crise sanitaire, soit près de 115 points de PIB. La charge de la dette progresserait fortement ; elle atteindrait 2,3 points de PIB en 2025, soit près de 70 milliards d’euros courants, contre 53 milliards en 2023 et à peu près 25 avant la crise sanitaire.

Vous savez comme moi que chaque euro dépensé dans le remboursement de la dette est un euro perdu pour les services publics ou pour les politiques publiques que vous défendez les uns et les autres, fût-ce de façon contradictoire. Le remboursement de la dette deviendrait le premier budget de l’État devant l’éducation nationale. Convenons tous que c’est un gâchis ! Soyons conscients que nos concitoyens, désormais, ne considèrent plus la question comme anecdotique, mais essentielle. Ils sont très conscients qu’un État endetté est un État impuissant.

Je finis avec les observations du Haut Conseil sur les prévisions de finances publiques du PSMT. Nous nous félicitons que le Gouvernement nous ait saisis alors qu’il n’était pas tenu de le faire, mais nous n’avons pas pu porter une appréciation fondée sur le réalisme de la trajectoire des finances publiques au-delà de 2025. Nous nous contentons donc d’indiquer que le décalage de la date de retour du déficit sous le seuil de 3 points de PIB nous paraît pertinent.

Dans cette nouvelle trajectoire, le ratio de dette publique connaîtrait une hausse continue jusqu’en 2027 et ne commencerait à baisser qu’en 2028, ce qui signifie que la charge de la dette des administrations continuera à progresser pour atteindre 2,8 points de PIB en 2027, soit une charge annuelle de l’ordre de 90 à 100 milliards. Dans l’ensemble, nous considérons que la nouvelle trajectoire du PSMT est fondée sur des projections plus raisonnables que les précédentes. Elle doit d’autant plus être respectée.

Mesdames et messieurs les députés, je m’exprime devant vous avec une forme de gravité. Il est indispensable, je dirais même vital que la France reprenne le contrôle de ses finances publiques. Nous sommes désormais le troisième pays le plus endetté de la zone euro, derrière la Grèce et l’Italie. En volume, nous sommes le premier. Cette situation n’est pas à la hauteur de notre pays.

La charge de la dette ne cesse de s’alourdir. Nous avons l’ardente obligation de réduire notre déficit public et de replacer la dette sur une trajectoire descendante. Le Haut Conseil, plus que jamais, appelle à la plus grande vigilance sur la soutenabilité à moyen terme des finances publiques. Pour moi, ce prisme devrait irriguer tous les débats relatifs au projet de loi de finances pour 2025.

Pour être pérenne, cette recherche de soutenabilité doit être acceptable socialement et soutenable économiquement. Ce n’est pas une politique d’austérité qui doit être menée, mais une politique de maîtrise des dépenses et d’amélioration de leur efficience ainsi que de leur qualité. À cet effet, il faut suivre une démarche réfléchie et raisonnée, afin que les efforts à venir soient durables et vertueux. Sinon, l’impuissance nous guette.

M. le président Éric Coquerel. Une réflexion préalable : vous avez dit qu’en raison de la parcimonie avec laquelle le Gouvernement vous a communiqué des informations, vous avez eu du mal à apprécier le niveau des recettes et des dépenses, mais que nous sommes dans un moment exceptionnel et que sa responsabilité n’est que partielle. Il n’en reste pas moins qu’un problème démocratique se pose. Ce n’est pas la première fois, mais le contexte le rend plus grave. Comment le résoudre impérativement pour les prochains projets de loi de finances ?

J’en viens à des questions plus précises. La prévision de déficit pour 2024 était de 4,4 points de PIB dans le projet de loi de finances pour 2024 et de 5,1 dans le programme de stabilité 2024-2027. Elle est désormais de 6,1 points, soit un écart de 1,7 point de PIB par rapport à la prévision initiale et une dégradation de 0,6 point par rapport à 2023. Cette variabilité des estimations, apparue en 2023, est préoccupante. Certains parlent d’insincérité, d’autres de cécité, d’autres encore de problèmes techniques. Comment l’expliquez-vous ? Vous pose-t-elle problème ?

Il me semble que nous devons tous au moins être d’accord sur la gravité de la chose. Je suis certain que les taux d’intérêt appliqués à notre dette n’augmentent pas seulement à cause de la hausse des déficits, mais aussi en raison de la perte de crédibilité de la France. Celle-ci repose sur la capacité de l’appareil d’État à donner des informations justes et crédibles, sur lesquelles les marchés peuvent se fonder au moment où ils prêtent. S’il y a une brèche dans notre crédibilité, c’est très inquiétant.

À ce sujet, j’annonce que je proposerai dans les semaines à venir, comme j’en ai la possibilité, que la commission des finances soit dotée des prérogatives d’une commission d’enquête afin d’étudier les causes de la variabilité des prévisions fiscales et budgétaires et l’évolution des déficits publics ces dernières années. Nous ne pouvons plus accepter cette situation.

Vous avez expliqué que les 60 milliards d’économies du Gouvernement s’entendent par comparaison à une évolution tendancielle dont vous contestez d’ailleurs le montant, et vous estimez que l’effort de baisse des dépenses, affiché à 42 milliards, serait plutôt de 12 milliards et que la hausse des prélèvements serait bien plus importante qu’annoncé.

L’évolution tendancielle du budget est un critère peu utilisé jusqu’à présent. N’est-il pourtant pas le meilleur, dans la mesure où il permet de comparer le budget au précédent à l’aune non seulement de l’inflation mais aussi de la capacité à répondre aux besoins des Français, en tenant notamment compte de l’augmentation et du vieillissement de la population ?

En tout état de cause, vous considérez que l’effort structurel de 1,2 point de PIB est d’une ampleur inédite, de sorte que, même sans tenir compte de l’évolution tendancielle, il s’agit de facto, compte tenu de l’inflation, d’une baisse. Êtes-vous inquiet des répercussions que cela peut avoir, notamment sur les ministères les plus fortement touchés ?

Par ailleurs, vous précisez dans votre avis que ces mesures auront sur l’activité un effet récessif éventuel. Avez-vous tenu compte des conséquences plus larges et des effets négatifs durables sur le cadre économique et l’activité des prochaines années qu’aura une telle politique ? Menez-vous une réflexion à ce sujet ?

Votre document évoque une éventuelle surestimation des dépenses mais ne dit rien d’une éventuelle surestimation des recettes. Si je m’interroge sur ce point, c’est parce qu’on nous a parlé l’an dernier d’une taxation des énergéticiens censée rapporter 12 milliards et qu’elle n’a rapporté que quelques centaines de millions. Avez-vous perçu pareil risque dans les documents qui vous ont été transmis ?

Je constate d’ores et déjà que le report d’une année de la réduction de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises est présenté comme une hausse de recette, ce qui est pour le moins discutable. J’ai aussi des doutes sur le versement par EDF d’un dividende de 2 milliards.

Quant à la charge de la dette dans son ensemble, je vous accorde qu’elle n’est pas anecdotique mais, sans vouloir rouvrir un débat que nous avons souvent, je rappelle qu’il ne s’agit pas d’argent jeté par la fenêtre. Je persiste à penser que la question à se poser est de savoir ce que l’on fait de la dette. Si les 62 milliards de recettes en moins que vous avez vous-même évoqués lors de vos dernières auditions desservent l’État, l’affaiblissent et augmentent les déficits, alors il s’agit de mauvaise dette.

M. Pierre Moscovici. S’agissant des informations qui nous ont été transmises, je fais largement la part des circonstances : une dissolution ; un gouvernement longtemps cantonné à la gestion des affaires courantes ; un Premier ministre nommé plus tardivement que prévu, d’un mois ; un gouvernement nommé encore un peu plus tard, quinze jours après. Le budget a bel et bien été élaboré dans des conditions particulières, et très rapidement.

Toutefois, je ne peux pas m’en satisfaire entièrement. Je l’ai dit au ministre de l’économie et des finances, certaines informations que nous avions demandées ne nous ont pas été transmises. À l’avenir, il faudra que les droits que la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques accorde au HCFP en matière d’accès aux informations budgétaires soient respectés par le Gouvernement. Ce n’est pas plus compliqué que cela.

Sur la variabilité des prévisions, je partage totalement votre sentiment. L’une des raisons pour lesquelles on doute de la France est que les chiffres varient sans cesse. Si l’on se fixe une cible, il faut la respecter et se donner les moyens de l’atteindre. Il faudra y veiller lorsque le PSMT aura été complété : la Commission européenne – je le sais d’expérience – jugera la trajectoire proposée, mais aussi les mesures mises en face pour la suivre.

S’agissant des 60 milliards d’économies, je n’ai pas contesté l’estimation de 2,8 % d’évolution tendancielle, j’ai dit que nous ne sommes pas en mesure de l’apprécier : elle est en partie conventionnelle. Le Gouvernement considère, par exemple dans une note du Trésor qui a été diffusée, que si nous n’avions rien fait, le déficit se serait élevé à 6,8 % ou à 7 % et que la pente catastrophique des précédentes années se serait prolongée. Mais pas forcément. L’évolution tendancielle est bien plus élevée que les prévisions de croissance potentielle et effective, ce qui suppose en effet que les choses ont continué à se dégrader. Mais certains éléments vont dans un sens, d’autres dans l’autre sens. C’est pourquoi j’ai dit qu’il s’agit non d’un différend mais d’une différence.

Le Haut Conseil n’en doit pas moins réfléchir en structurel. Et quelle que soit l’approche retenue, la proportion des recettes et des dépenses est respectivement de 70 % et 30 %, et non l’inverse. Par ailleurs, nonobstant les différences de classification que j’ai évoquées, que vous avez confirmées pour ce qui vous concerne et que votre commission aura à examiner en détail, il apparaît que même en tendanciel, la répartition n’est pas de deux tiers-un tiers mais plutôt de 50-50, avec 30 milliards de chaque côté.

S’agissant des effets négatifs sur la croissance, nous ne les estimons pas. Il faut tenir compte de l’effet multiplicateur. Si l’on retient un effet de freinage à 1,2 et un multiplicateur à 0,5, comme cela est parfois évoqué, nous obtenons quelque 0,6 point de croissance.

S’agissant de la surestimation, nous n’utilisons pas ce mot. Nous disons que les prévisions de recettes et de dépenses sont élevées.

S’agissant de la dette, nous avons une divergence d’appréciation que je suis obligé de confirmer. Vous n’avez peut-être pas tort de tenir compte de ce à quoi sert cet argent, mais je n’ai pas tort non plus de constater que, lorsque nous remboursons 70 milliards par an au lieu de 53 ou même 25 auparavant, et que nous nous dirigeons vers les 90, notre marge de manœuvre pour définir des programmes d’action intelligents et des investissements pour l’avenir se trouve considérablement réduite. Ce sera encore plus le cas si nous ne faisons pas l’effort de réduire la dette et si nous observons par ailleurs un renchérissement de son coût – je rappelle que nous émettons quelque 315 milliards d’euros sur les marchés financiers.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Monsieur le président du Haut Conseil, merci pour vos deux avis. J’ai sept questions à vous poser.

D’abord, la prévision de croissance du Gouvernement pour 2025 vous paraît un peu élevée, notamment en raison de l’effet récessif des mesures de hausse des prélèvements obligatoires et de baisse des dépenses publiques, dont vous déplorez par ailleurs le caractère peu documenté. Vous serait-il possible de quantifier, au moins sous la forme d’un ordre de grandeur, ce possible effet récessif ?

L’une des conditions de la prévision de croissance de 1,1 % du Gouvernement est une reprise de la consommation des ménages. Cela suppose un certain reflux de leur taux d’épargne, qui atteint 18,1 % du revenu disponible, bien au-dessus de sa moyenne de long terme de 15 %. D’après les prévisions gouvernementales, il ne diminuerait que de 0,5 point en 2025. Compte tenu de ce phénomène d’épargne durablement élevée, la prévision de croissance n’est-elle pas non seulement un peu élevée, mais d’une grande fragilité ?

Le taux de marge des entreprises perdrait 2 points entre 2023 et 2025, tombant de 32,7 à 30,7 %. Leur taux d’épargne serait également réduit, toujours d’après les prévisions gouvernementales, de 4 points – passant de 21,7 % en 2023 à 17,1 % en 2025. Dès lors, n’est-il pas hasardeux d’envisager même une timide reprise de l’investissement ?

Concernant les dépenses des administrations publiques, la tendance d’augmentation fléchirait fortement par rapport à 2024, avec une hausse de 2,1 % en valeur et de seulement 0,4 % en volume. Vous indiquez dans votre avis que cette cible d’évolution des dépenses est « particulièrement ambitieuse ». Quel crédit accordez-vous aux prévisions d’économies sur le budget de l’État, d’un montant de 20,3 milliards pour 2025, sachant que leur détail ne vous a pas été précisé par le Gouvernement ?

S’agissant du champ des administrations de sécurité sociale, l’augmentation de l’Ondam serait contenue à 2,8 % par rapport à 2024. Cela suppose des économies importantes, de l’ordre de 3,8 milliards. Quelles seraient les conséquences de cet effort sur les hôpitaux publics et sur les cliniques, alors même que le déficit de fonctionnement devrait atteindre plus de 2 milliards pour les seuls hôpitaux publics ?

D’après les prévisions, le niveau d’endettement public devrait croître fortement en 2024 et en 2025, respectivement de 3 et de 1,2 point de PIB. La tendance haussière se poursuivrait jusqu’en 2027 pour atteindre 116,5 % du PIB. La prévision de hausse de la charge de la dette, que le Gouvernement a fixée à 2,8 points de PIB en 2027 et 3,5 en 2031, après 1,9 point en 2023, s’appuie sur une hypothèse de hausse des taux longs d’intérêt de 3 % en 2023 à 3,8 % à l’horizon 2027. Cette estimation vous paraît-elle réaliste ? Avez-vous pu accéder aux hypothèses économiques sous-tendant ces prévisions ?

Enfin, vous relevez que la prévision d’une baisse de 0,9 % en volume des dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales, soit 0,9 % d’augmentation en valeur, est particulièrement fragile. Pouvez-vous préciser pourquoi ?

M. Pierre Moscovici. Plusieurs réponses sont déjà contenues dans vos questions.

S’agissant de l’effet récessif, il serait, sur la base du multiplicateur retenu par le Gouvernement, de quelque 0,5 ou 0,6 point, ce qui suppose une croissance spontanée de 1,7 %. Ce n’est pas ce que disent les chiffres. Cela ne signifie pas qu’il est impossible d’atteindre 1,1 % de croissance, mais qu’il faudrait pour cela que la croissance spontanée soit plus forte et que l’effet récessif soit moindre ; disons que ce n’est pas l’hypothèse de base. Dès lors, les estimations sur la reprise de l’investissement et de la consommation et sur la décrue de l’épargne nous paraissent un peu élevées.

En ce qui concerne les économies des administrations d’État, nous n’avons pas eu d’informations sur leur répartition. Il est donc difficile d’en apprécier complètement le réalisme.

Concernant le champ des administrations de sécurité sociale, le chiffre annoncé suppose selon nous des économies en dépenses de 4,9 milliards par rapport à l’évolution tendancielle, estimée à 4,7 %, notamment grâce à des mesures qui ne sont pas spécifiées sur le champ des établissements et des professionnels en ville, et grâce à un transfert de la charge vers les assurés et les mutuelles.

Il n’y aura pas forcément d’impact sur les hôpitaux. Économiser 4,9 milliards sur l’Ondam n’est pas hors de portée. Il faudra simplement que vous posiez au Gouvernement les questions qui conviennent pour savoir ce qu’il envisage exactement.

Pour ce qui est de l’évaluation nouvelle en prélèvements obligatoires, il est possible qu’elle soit un peu élevée. Nous n’avons pas eu d’informations suffisantes sur toutes les mesures.

Il est possible d’évaluer le montant de la surtaxe sur les grandes entreprises, sur la base du précédent de 2017, lorsqu’une surtaxe équivalente avait rapporté 5 milliards. Compte tenu de la hausse du bénéfice des entreprises constatée depuis lors, le montant de 8 milliards ne nous paraît pas non crédible. De même, la hausse de 4 points des cotisations vieillesse de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) est aisée à évaluer et devrait bel et bien rapporter 1,3 milliards.

En revanche, nous ne pouvons pas évaluer d’autres mesures importantes telles que la refonte des allégements généraux et la taxe sur les très hauts revenus faute d’informations suffisantes sur les mécanismes envisagés.

S’agissant des hypothèses de taux d’intérêt, le Gouvernement n’a fourni aucune explication précise, ni beaucoup d’informations. Elles sont peut-être élevées mais il est difficile pour nous d’être plus précis. En tout état de cause, elles reposent sur un chemin qui demandera à être confirmé et dont la première étape, en 2025, reste à dessiner.

S’agissant des collectivités locales, les mécanismes de résilience ne sont pas spécifiés. Ils devront par définition être prévus. Je fais simplement observer, comme nous l’avons fait l’an dernier aussi bien lors de l’examen du PLF que de la loi de programmation des finances publiques et du programme de stabilité, que le volume de dépenses des collectivités locales était censé diminuer et qu’on constate au contraire une forte hausse. Si nous ne sommes pas capables de définir de façon précise des mesures de résilience, alors ces chiffres sont eux aussi conventionnels et ne se réaliseront pas.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Michel Castellani (LIOT). L’objectif du PSMT est d’obtenir un fléchissement de la dette et un déficit maîtrisé, ce qui n’est pas facile, surtout avec une croissance de 1,1 %, qui limite fortement les marges de manœuvre. Compte tenu du relèvement prévu des prélèvements obligatoires, la croissance sera au rendez-vous si et seulement si l’efficacité dynamique de la dépense publique augmente. Or je suis obligé de constater que, depuis sept ans que je siège dans cette commission, le PIB de la France a augmenté globalement de 480 milliards et son endettement public de 1 000 milliards. Il y a un problème !

Pour obtenir une trajectoire vertueuse, il faudra jouer sur de nombreux paramètres, au premier rang desquels l’amélioration du solde des échanges, qui pour l’heure joue dans un sens récessif, le maintien des taux d’intérêt à bas niveau, qui peut poser problème, le soutien à la demande des ménages, en espérant qu’ils puiseront dans leur épargne, et le maintien à un haut niveau de l’investissement des entreprises, ce qui suppose une conjoncture porteuse et un climat de confiance, les deux étant liés. Voilà pour le court terme. S’agissant du moyen terme, je m’en tiens à l’avis du HCFP et préfère ne pas m’aventurer dans l’analyse, tant les variables et les effets multiplicateurs sont nombreux.

Que vous inspire le fait que la croissance de la dette soit deux fois supérieure à celle du PIB ?

M. Pierre Moscovici. Ce que cela m’inspire, je ne cesse de le dire depuis que je suis à la Cour des comptes, et même bien avant : lorsque la dette augmente, on glisse petit à petit dans l’impuissance. À force de limiter ses marges de manœuvre, on se retrouve complètement paralysé.

Par ailleurs, il en résulte une perte de crédibilité aux yeux de nos partenaires européens comme des marchés, ce qui finit par créer un effet tout à fait désagréable. Nous nous trouvons désormais, à certaines échéances, au-dessus de l’Espagne, de la Grèce ou du Portugal. Nous n’en étions pas là il y a quelques années. Ce regard plutôt négatif jeté sur notre pays ne me réjouit pas.

Être troisième sur le podium de la dette et premier en volume, avec une tendance qui s’écarte complètement de celle des autres, me paraît de très mauvais augure. Nous ne pouvons pas l’accepter. C’est pourquoi le PLF doit marquer une inflexion nette, afin de réduire significativement les déficits pour progressivement maîtriser la dette.

M. Matthias Renault (RN). Votre avis est assez édifiant. Il prend complètement à revers la communication du Gouvernement.

Selon ce dernier, le budget présente un effort de 60 milliards, dont 20 d’impôts et 40 d’économies. Pour vous, les proportions sont inverses : l’effort porte à 70 % sur des augmentations d’impôts et à 30 % sur des économies.

Côté impôts supplémentaires, dans le PLF que nous venons de recevoir, beaucoup relèvent de la fiscalité verte et de la fiscalité énergétique – hausse de la taxe sur l’électricité, hausse du malus écologique, hausse de la TVA sur l’installation de chaudières à gaz et autres verdissements de la fiscalité.

Côté dépenses, c’est le grand flou : 15 milliards sont présentés comme des économies sur le budget de l’État alors qu’il s’agit d’une reconduction du budget 2024. Au total, nous constatons bel et bien une augmentation des dépenses publiques de 2,1 % en valeur.

J’ai trois questions précises.

S’agissant de l’enveloppe prévue par les lettres plafonds, on nous a dit tout l’été que la reconduction du budget 2024 présentait une économie relative de 10 milliards en tenant compte de l’inflation. Désormais, il s’agirait de 15 milliards. Quel est l’avis du Haut Conseil : 10 milliards, 15 milliards ou pas d’économies du tout ?

S’agissant de la charge de la dette, vous l’estimez à 69 milliards en 2025, ce qui est énorme et traduit une très forte augmentation, de 9 milliards. Elle a plus que doublé en cinq ans. Ces 69 milliards ont-ils été calculés sur l’hypothèse d’une stabilité des taux d’intérêt en 2025 ?

Avez-vous calculé ce que coûterait, toutes choses égales par ailleurs, une hausse de 100 points de base des taux d’intérêt de la dette française en 2025 ?

M. Pierre Moscovici. Le HCFP ne se positionne pas par rapport à la communication du Gouvernement, ne serait-ce que parce que celui-ci raisonne en tendanciel quand notre approche est structurelle. Se pose la question de la classification entre les recettes et les dépenses : nous maintenons notre estimation selon laquelle les prélèvements augmenteront de 30 milliards, car certaines économies en dépenses sont plutôt selon nous des hausses de prélèvements obligatoires. Nous reclassons certaines opérations du Gouvernement, celui-ci n’ayant d’ailleurs pas beaucoup contesté nos modifications – il s’expliquera peut-être devant vous sur ses choix de répartition.

Le montant de 15 milliards correspond au 0,2 point de PIB qui sépare le déficit indiqué dans l’article liminaire du PLF – soit 5,2 % – du solde sur lequel le HCFP a dû se prononcer – 5 %. Vous en débattrez lors de l’examen des amendements.

Le calcul sur les 100 points de base est possible mais théorique. Nous ne sommes pas dans cette situation et nous ne devons pas y arriver : pour ce faire, il faut adopter une loi de finances pour 2025 rigoureuse.

M. Éric Woerth (EPR). On trouve des éléments positifs et des interrogations dans les deux avis du Haut Conseil. Avoir anticipé la demande européenne avec un avis sur le PSMT est une initiative heureuse, même si les réformes sur lequel il repose ne sont pas clairement documentées.

Vous avez eu raison de qualifier 2024 d’année noire : l’ampleur de l’écart entre la prévision budgétaire et la réalisation effective a causé un choc, et exige d’évaluer nos modèles de prévisions de recettes.

L’année 2025 doit être celle du sursaut. Comme vous le dites, l’effort nécessaire pour un pilotage raisonnable de nos finances publiques est important – 1,25 point d’inflexion structurelle représente une très haute marche – mais vous estimez réalistes les prévisions macroéconomiques – PIB potentiel, inflation et masse salariale. Quant à l’écart de 0,2 point de PIB en matière de déficit, entre 5 % et 5,2 %, il est effectivement original, mais il donne toute son utilité à la discussion parlementaire.

Du point de vue structurel, vous considérez que l’effort porte à 70 % sur les prélèvements obligatoires et à 30 % sur les dépenses quand le Gouvernement présente les choses différemment, dans une perspective tendancielle. Ces deux approches différentes vous semblent-elles conciliables ?

Enfin, le niveau de croissance de l’Ondam, fixé à 2,8 %, vous paraît-il crédible ?

M. Pierre Moscovici. C’est vrai, il y a des éléments positifs comme des interrogations. Je suis en effet content que l’on nous ait demandé de nous prononcer sur le PSMT ; il conviendra de reproduire cet exercice. Le décalage de deux ans est tout à fait justifié, et l’estimation de la croissance potentielle est beaucoup plus raisonnable. Il y a donc une réelle amélioration de la qualité de la trajectoire, même si nous ne pouvons pas entrer dans le détail car les informations restent lacunaires.

Le raisonnement en tendanciel du Gouvernement n’est pas faux, il est défendable. Celui du Haut Conseil porte, de manière logique, sur l’évolution structurelle. Les deux approches sont complémentaires – mais, dans les deux, il vous faudra clarifier la classification des mesures d’économies entre les prélèvements obligatoires et les dépenses. Aux yeux du HCFP, la hausse des prélèvements atteint 30 milliards. On peut être en désaccord avec cette estimation, mais si on la suit, la répartition ne serait de toute façon pas de deux tiers-un tiers, même avec une approche tendancielle.

Il est sans doute nécessaire de revenir à des croissances plus limitées de l’Ondam, mais il faudra que le Gouvernement vous explique, ce qu’il n’a pas fait jusqu’à présent, comment il compte parvenir à cet objectif. Reprendre la maîtrise des dépenses d’assurance maladie sans pour autant hypothéquer les services hospitaliers est possible et nécessaire, nous l’avons d’ailleurs fait pendant très longtemps. Je remettrai au Premier ministre, lorsque je le rencontrerai, la revue des dépenses que la Cour des comptes a réalisée dans ce domaine.

M. Aurélien Le Coq (LFI). Près de dix jours après la limite fixée par la Constitution, le Gouvernement s’apprête enfin à transmettre le PLF au Parlement. Nous avons des raisons d’être très inquiets.

Le chaos budgétaire dans lequel nous a plongés la Macronie est en immense partie dû à un manque de recettes découlant des cadeaux fiscaux offerts par dizaines de milliards aux plus riches du pays. Pour rétablir la situation, la solution semble évidente : les ultra-riches doivent partager et contribuer davantage aux recettes publiques. Pourtant, le gouvernement Barnier a décidé de répartir les 60 milliards d’effort en deux tiers de coupes budgétaires et un tiers d’augmentation des recettes : la hausse des prélèvements obligatoires sera donc particulièrement faible par rapport aux cadeaux offerts aux plus riches depuis sept ans.

La saignée que s’apprête à faire le Gouvernement nous alerte : l’austérité réduit les investissements publics, donc la croissance, donc les recettes. Anne-Laure Delatte estime que la cure d’austérité pourrait nous coûter entre 0,6 et 1 point de PIB en 2025, quand l’Observatoire français des conjonctures économiques évalue l’impact d’une réduction des dépenses de 20 milliards à une diminution de 0,6 point de la croissance. Il ne suffit pas de prévoir des recettes, encore faut-il les percevoir.

Nous avons eu des gouvernements de menteurs qui présentaient des budgets insincères, reposant sur des prévisions de croissance et de recettes systématiquement surévaluées, et qui cachaient le plus longtemps possible à la représentation nationale les conséquences budgétaires de leur politique. Si les recettes se révélaient cette année de nouveau bien moindres que prévu, nous aurions droit à une nouvelle saignée austéritaire de Macron en 2025 ; ce scénario s’est produit en 2024, avec 18 milliards de coupes budgétaires en cours d’année.

Les prévisions de recettes du Gouvernement vous semblent-elles réellement sincères et réalistes ? Et en est-il de même pour la prévision de la croissance, au vu du montant très important des coupes budgétaires prévues ?

M. Pierre Moscovici. Comme je l’ai expliqué, nous n’avons relevé aucun problème d’insincérité et nous soulignons une inflexion bienvenue ; cette question aurait pu se poser d’autres années, mais pas celle-ci. Quant aux prévisions macroéconomiques et de finances publiques, elles sont réalistes pour 2024 et un peu fragiles pour 2025. Il y a en effet des questions à trancher : vous avez du travail devant vous ! Parmi elles figure le partage entre la hausse de la fiscalité et les économies de dépenses.

M. Jacques Oberti (SOC). Permettez-nous d’être particulièrement surpris de vous entendre dire que, comme nous, le Haut Conseil n’a pas reçu suffisamment d’informations pour porter une appréciation exhaustive sur le PLF pour 2025. C’est par l’avis du HCFP que nous, parlementaires, apprenons que la situation des finances publiques est encore pire que ce qui était annoncé. L’autopsie de l’année budgétaire 2024 sera nécessaire.

Juste avant l’été, la France a essuyé une baisse de sa notation par une agence financière, mais le ministre de l’économie et des finances d’alors nous a dit que ce n’était pas grave. Pas grave que le déficit atteigne 6,1 % du PIB en 2024 quand il était prévu à 4,3 % ? Pas grave qu’à 1,1 %, la croissance du PIB ne représente que les deux tiers de ce que le Gouvernement prévoyait encore un an auparavant ? Quel échec économique ! Pour 2025, les prévisions s’établissent à 5 % au lieu de 3,5 % pour le déficit, et 1 % au lieu de 1,7 % pour la croissance. Oui, quel échec !

C’est un enfer qui est annoncé à nos concitoyens. Au moins 100 milliards d’économies à réaliser en trois ans – sans doute bien plus, car la facture augmente chaque semaine – et cela sans empêcher le taux d’endettement d’atteindre 115 % – et encore les experts du HCFP jugent-ils cette trajectoire « fragile » ! Voilà ce que produisent sept années de politique macroniste de suppressions d’impôt à tout va : des caisses vides et une absence de croissance. Si seulement les gouvernements avaient écouté les mises en garde que nous leur avons adressées pendant sept ans !

Le PLF vise à dégager 60 milliards par des mesures d’austérité ; or les baisses d’impôt consenties chaque année aux grandes entreprises et aux contribuables les plus fortunés représentent 62 milliards. Ce n’est pas un hasard : les Français vont payer pour les plus riches.

Pour atteindre ces 60 milliards, un effort magistral est demandé aux collectivités territoriales et à leurs regroupements. Que pense le président du Haut Conseil des finances publiques de la recommandation de la Cour des comptes de supprimer 100 000 postes dans la fonction publique territoriale ?

M. Pierre Moscovici. Je ne commenterai pas votre discours de politique générale. Par définition, le président du Haut Conseil ne pense rien des positions du Premier président de la Cour des comptes. Mais en changeant un instant de casquette, je peux vous dire que la Cour des comptes n’a pas recommandé de supprimer un seul poste dans les collectivités locales ; elle a simplement indiqué que si les collectivités ne remplaçaient pas tous les départs en retraite sur les six prochaines années, on pourrait aboutir à 100 000 emplois de moins. Les travaux de la Cour des comptes sont parfois déformés, et c’est ennuyeux. J’ai été élu local, je me suis entretenu avec des représentants d’associations d’élus locaux et des directeurs généraux de collectivités et je leur ai dit que, contrairement à ce que l’on entendait parfois, nous ne recommandions pas de supprimer certaines allocations ni de laisser des gens sur le bord du chemin !

Mme Véronique Louwagie (DR). Je me félicite que vous qualifiiez le scénario présenté, révisé à la baisse par rapport aux évaluations précédentes, de raisonnable, même si vous le jugez également optimiste. Vous estimez réalistes les hypothèses pour 2024, tout en qualifiant celles de 2025 de fragiles. Il n’y a, en tout cas, pas de surestimation, pour reprendre votre terme. Je regrette que votre analyse ait été entravée par un manque d’informations. Nous avons bien conscience que le chemin est étroit et que tout écart en 2025 pourrait compromettre le passage en dessous de 3 % du déficit prévu en 2029.

Vous faites état d’une augmentation des dépenses de 35,5 milliards sur un total de 1 693 milliards. C’est 12 milliards de moins que l’augmentation initialement prévue, qui était de 47,5 milliards. La Droite républicaine est très attentive aux dépenses et milite pour leur réduction afin de parvenir à un niveau de déficit acceptable. Pensez-vous qu’il serait possible de consentir un effort encore supérieur à ces 12 milliards ?

Comment avez-vous mesuré l’impact des gels de dépenses prévus en 2024 ? Le montant des crédits gelés devait s’établir à 16,5 milliards, à ajouter aux 10 milliards provenant des décrets d’annulation. L’ancien ministre Thomas Cazenave nous avait indiqué que la moitié pourrait être dégelée : quelle a été votre analyse des chiffres de 2024 ?

Vous avez évoqué une hausse de 1,3 milliard de la taxe abondant la CNRACL, qui serait à la charge des collectivités : ce montant s’ajoute-t-il à l’effort de 5 milliards déjà demandé, ce qui aboutirait à une somme totale de 6,3 milliards ?

M. Pierre Moscovici. Le Haut Conseil donne des avis d’experts, dans un domaine à mon sens quelque peu trop restreint. Nous nous prononçons sur le caractère réaliste des prévisions des données macroéconomiques, des recettes et des dépenses, nous n’avons pas à dire si des mesures pourraient ou devraient être plus ou moins différentes.

Compte tenu du niveau élevé des prélèvements obligatoires, l’effet structurel est relativement faible, d’où notre choix de décomposer l’effort entre 0,4 % pour les dépenses et 1 % pour les prélèvements. Cela signifie que les années suivantes, il ne sera pas possible de reproduire des efforts fiscaux de cette nature. Quand j’étais ministre des finances, j’avais malheureusement augmenté très fortement les impôts une année, avant de parler de ras-le-bol fiscal l’année suivante car une telle politique ne peut être conduite qu’un an, pas deux. Je ne me prononce donc pas sur les choix pour 2025, mais je crois profondément que l’essentiel de l’effort devra porter sur les dépenses les années suivantes. Ce sera à vous d’apprécier la bonne répartition entre les recettes et les dépenses.

Les gels de dépenses sont en partie compensés par les reports de 2023, lesquels représentent environ 10 milliards. Cela dit, nous ne connaissons que la prévision de déficit du Gouvernement pour la fin de l’année, à 6,1 %. C’est à lui qu’il faut demander le niveau de départ – 6,2 % ou 6,3 % – ainsi que les mesures qui sont annulées ou non.

Quant à l’effort des collectivités territoriales, vous avez donné les bons chiffres.

Mme Eva Sas (EcoS). On ne pourra pas vous reprocher de ne pas avoir tiré la sonnette d’alarme ! Vous dites depuis plusieurs années qu’il est déraisonnable – on aurait pu dire irresponsable – de procéder à des baisses d’impôt non financées. Loin de vous écouter, les gouvernements successifs ont organisé, depuis 2018, un véritable désarmement fiscal de la France : ainsi, les recettes fiscales de l’État ont plongé de 62 milliards. Les grandes entreprises et les plus riches en ont largement profité, sans aucune contrepartie. Le résultat est un déficit galopant, inédit depuis la seconde guerre mondiale, et des services publics à l’agonie.

Voilà donc que le déficit pour 2024 devrait excéder 6 % du PIB et que le Gouvernement annonce un effort budgétaire colossal en 2025. Que l’on retienne le chiffre de 1,4 ou celui de 2 points de PIB, soit 42 milliards ou 60, l’effort budgétaire voulu par le Gouvernement est d’une grande brutalité ou, si je reprends vos mots, d’une « ampleur inhabituelle ». Certes, la France se trouve en situation de déficit excessif, mais la Commission européenne ne nous impose en rien d’aller aussi loin : elle exige simplement un ajustement budgétaire minimal de 0,5 % de PIB par an, soit environ 14 milliards. Pourquoi l’ajustement budgétaire doit-il être aussi brutal ? Quelles en seront les conséquences sur l’activité, les services publics et la protection sociale des Français ?

Nous proposons d’augmenter les impôts des contribuables les plus aisés et des grandes entreprises : partagez-vous notre approche ? Un tel ciblage minimiserait l’impact récessif de l’ajustement budgétaire.

Les conséquences économiques du dérèglement climatique, estimées à au moins 0,1 point de croissance chaque année, ont-elles été prises en compte dans les hypothèses sous-jacentes du projet de loi de finances ?

M. Pierre Moscovici. Je ne répondrai qu’à votre première question, les deux dernières relevant du débat parlementaire et de vos échanges avec le Gouvernement.

Les règles européennes imposent en effet un effort minimum de 0,5 point de PIB, mais la France est en procédure de déficit excessif et pâtit d’une dette trop lourde : il faut absolument diminuer notre taux d’endettement. Dès lors que le Gouvernement prolonge la trajectoire de deux ans pour atteindre un déficit de 3 %, en 2029, il est impératif d’être à 5 % en 2025 et donc de consentir un effort massif cette année. Sinon, les 3 % ne seront pas atteints avant 2031. Or plus l’échéance est repoussée, plus la crédibilité de la France est entamée. Il importe donc que la première marche soit élevée. L’effort est très dur, mais totalement justifié.

Mme Sophie Mette (Dem). À la lecture de votre avis relatif au PLF pour 2025, un élément fondamental apparaît, la résilience de notre économie. La croissance est robuste en 2024 et le restera en 2025, tandis que le niveau d’inflation est désormais maîtrisé. Nous devrons nous appuyer sur ces fondamentaux pour réussir à redresser nos finances publiques. Vous jugez toutefois la prévision de croissance du Gouvernement un peu optimiste compte tenu des mesures d’effort en dépenses et en recettes.

Vous indiquez également que les informations fournies par le Gouvernement ne sont pas suffisantes pour évaluer le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses sur lesquelles reposent les textes financiers pour l’année 2025. Des éléments nouveaux, de nature à éclairer davantage votre évaluation, vous sont-ils parvenus ces derniers jours, voire ces dernières heures ?

Vous vous prononcez également sur l’économie allemande : notre plus proche partenaire européen traverse une période difficile, ce qui, compte tenu de son poids dans la zone euro, ne peut qu’affecter l’activité économique de notre pays. Vous indiquez que les perspectives pour 2025 sont très incertaines. Quels éléments fondent votre analyse, alors que le gouvernement allemand table sur une croissance de 1,1 % l’année prochaine ?

Enfin, je tiens à saluer le fait que le Gouvernement ait saisi le Haut Conseil sur les prévisions et hypothèses macroéconomiques du PSMT, alors qu’il n’était pas tenu de la faire. Cela nous a permis de constater que le Gouvernement a revu à la baisse sa prévision de croissance potentielle, notamment à cause du ralentissement de la population active. Partagez-vous cette analyse ? D’autres facteurs propres à l’économie française sont-ils responsables de cet essoufflement de la croissance potentielle ?

M. Pierre Moscovici. La résilience de l’économie française est incontestable, mais les décisions prises n’ont pas transformé notre pays en champion toutes catégories puisque la croissance potentielle a été ramenée à 1,2 %, puis 1 %. Compte tenu des évolutions démographiques que vous avez évoquées, cette prévision est réaliste et nous saluons le fait que le Gouvernement retienne désormais une estimation plus raisonnable de la croissance potentielle. Il faut tout faire pour alimenter la croissance et ne rien faire qui puisse l’endommager, mais n’attendons pas de la croissance qu’elle puisse seule résorber les déficits : cela relève de la pensée magique et plus personne ne doit commettre cette erreur.

Nous ne possédons aucun élément nouveau ; nous avons déposé notre avis avant-hier soir, tard, au Conseil d'État, puis nous l’avons diffusé hier soir. Les membres du Gouvernement vous apporteront des éléments plus précis. Le processus n’est pas illogique, même si nous aurions préféré bénéficier de davantage d’informations. J’ajoute que j’ai demandé au Gouvernement des éléments qu’il ne m’a pas transmis, ce qui est une erreur. Nous ne disposions pas des données que vous avez finalement obtenues, difficilement, monsieur le président. Le Gouvernement gagnerait à être transparent à l’endroit du Parlement et du Haut Conseil, cela ne lui serait pas préjudiciable. Nous avons le droit d’obtenir les éléments nécessaires à notre travail et je reviendrai systématiquement à la charge si ceux-ci venaient à nous manquer.

L’économie allemande devrait se contracter de 0,2 % en 2024, si bien que l’acquis de croissance sera extrêmement faible en 2025. L’ensemble des hypothèses du gouvernement allemand semblent bien optimistes. Notre prudence est aussi alimentée par le fait que c’est la troisième année de suite que nos voisins annoncent la reprise.

M. le président Éric Coquerel. Être informé par la presse constitue un problème.

M. Pierre Moscovici. Absolument. La réponse du ministre à mon courrier n’était pas satisfaisante : je le lui ai dit et il en a convenu. J’ai bon espoir que cela ne se reproduise pas. Nous en apprenons davantage à la lecture de certains journaux qu’avec ce que nous transmet le Gouvernement ! Qu’il en soit ainsi pour des institutions dont l’existence est prévue par la Constitution pour le Parlement et par une loi organique pour le Haut Conseil, c’est absolument anormal.

M. François Jolivet (HOR). Le groupe Horizons & indépendants est particulièrement attaché au rétablissement des comptes publics car vivre à crédit sur le dos de nos enfants et de nos petits-enfants n’est pas une bonne solution. Vos deux avis donnent un peu le vertige. Nous observons, en 2023 et en 2024, une décorrélation entre la croissance du PIB et la progression des recettes alors que depuis toujours, dans notre pays, la prévision du montant des recettes est assise sur celle de la croissance. Tout le monde s’inquiète de ce changement, à Bercy comme parmi les économistes ; ils y travaillent et l’on entend parler de nouveaux calculs de l’élasticité de la croissance, comme si la France était devenue, du jour au lendemain, un pays qui exporte beaucoup hors de l’Union européenne parce qu’elle n’aurait pas de TVA. Si les recettes avaient évolué comme le PIB en 2023, l’objectif de déficit aurait été atteint ; en 2024, il aurait de toute façon été trop élevé, mais tout de même moins important. Vous reconnaissez que le Gouvernement entreprend des efforts. Notre modèle de prévision des recettes ne souffre-t-il pas d’une maladie systémique ?

M. Pierre Moscovici. Nos avis ne contiennent aucun jugement de valeur : ils soulignent les décisions positives et mettent en lumière les éléments d’incertitude, voire de risque. Dans une situation telle que la nôtre, il est opportun d’élaborer des hypothèses prudentes pour éviter d’avoir à constater ex post, comme ce fut le cas ces dernières années, des évolutions très négatives. Le pire est de donner l’impression d’être incapable de donner de bons chiffres.

J’ignore si votre commission se transformera en commission d’enquête, mais il y a lieu de conduire une autopsie de l’année budgétaire 2024. Plusieurs facteurs ont joué : certaines prévisions ont sans doute péché par optimisme, les dépenses n’ont cessé de croître, et l’évaluation des recettes s’est révélée totalement irréaliste. Nous avons des raisons de penser que la situation sera meilleure l’année prochaine, mais sera-t-elle bonne ? Nous sommes capables d’identifier les mécanismes à l’œuvre, mais pas d’en estimer la pondération et l’impact. Il est essentiel de comprendre ce qui s’est précisément passé pour pouvoir faire la distinction entre ce qui peut se reproduire et ce qui n’est que l’affaire d’une année – ou de deux, en l’occurrence.

Le HCFP ne s’est pas penché sur la question et ne dispose pas des éléments pour le faire, mais la Cour des comptes publiera en mai son rapport annuel sur l’exécution du budget de l’État, dans lequel figurera forcément une analyse du dérapage de 2024. Mais peut-être serait-il utile de ne pas attendre le mois de mai pour étudier le sujet.

M. le président Éric Coquerel. Je compte bien que la commission et l’Assemblée suivront ma recommandation en la matière.

M. Nicolas Sansu (GDR). Même s’il vous a manqué des éléments pour préparer ces deux avis, ceux-ci sont éclairants. Ils montrent la conséquence du désarmement fiscal organisé à partir de 2017.

L’écart entre la prévision actuelle de déficit, solide, et celle, initiale, du PLF pour 2024 – avant les ajustements apportés par le programme de stabilité – est de 1,7 point de PIB. N’oublions pas qu’il aurait même pu s’approcher de 2 points si des crédits n'avaient pas été gelés ou annulés entretemps, et atteindre ainsi près de 60 milliards d’euros. C’est un problème qu’il faudra étudier.

Vous nous avez demandé d’oublier la LPFP : cela tombe bien, nous ne l’avons jamais votée !

Quels seraient les effets récessifs, inévitables, d’une baisse trop importante des dépenses publiques ?

Pensez-vous qu’il soit possible de contenir l’évolution de l’Ondam à 2,8 %, eu égard au vieillissement de la population et aux attentes des Français en matière de santé et d’accès aux soins ?

Le Gouvernement prévoit de collecter 8 milliards grâce à la surtaxe d’impôt sur les sociétés. Cet objectif vous semble-t-il atteignable, dans le cadre fixé par l’article 11 du projet de loi de finances ?

La baisse prévue du montant du fonds de compensation pour la TVA et du fonds Vert n’affectera-t-elle pas trop l’investissement public, local ou non ?

Notre société est, de plus en plus, une société de rentiers et d’héritiers. N’est-ce pas un problème à prendre en compte pour élaborer un budget juste et fiscalement tenable ?

M. Pierre Moscovici. J’ai déjà indiqué quel multiplicateur nous utilisons pour estimer l’effet récessif des mesures prévues.

L’objectif de contenir l’évolution de l’Ondam à 2,8 % me semble atteignable, mais c’est au Gouvernement qu’il faudra demander comment il compte s’y prendre, et il faudra étudier les impacts des mesures envisagées.

Oui, l'objectif d’économies sur le budget des collectivités locales me semble crédible, de même que les 8 milliards de l’impôt sur les sociétés et la hausse du taux de cotisation à la CNRACL. Vous devrez demander au Gouvernement comment il évalue l’impact de ces mesures sur l’investissement.

Quant à mon opinion sur la société d’héritiers, j’aurais pu la donner quand j’étais des vôtres mais, hélas, pas en tant que président du HCFP.

M. Gérault Verny (UDR). Soyons francs, ce PSMT prévoit des trajectoires qui frôlent l’irresponsabilité, en repoussant encore et encore l’heure de vérité. En 2027, le déficit public avoisinerait 4 % et la dette publique exploserait. Elle atteindrait 116,5 % du PIB, soit un niveau supérieur à celui enregistré pendant la crise sanitaire, lors du fameux « quoi qu’il en coûte ». Le Gouvernement présente la croissance future comme un remède miracle. Pour notre part, nous constatons seulement une croissance de la dette, des déficits et de l’irresponsabilité.

Seule certitude à la lecture de votre avis, les taux d’intérêt alourdiront la charge de la dette : ils représenteront jusqu’à 3,5 % du PIB en 2031. Et la situation pourrait encore se détériorer ! Si nous continuons à dépenser sans compter, la seule priorité sera de rembourser les intérêts d’une dette abyssale, obérant ainsi l’avenir de nos enfants, de nos familles, de nos entreprises. Le seul recul constaté est celui du courage, alors qu’il serait indispensable de fournir des efforts dès maintenant.

Pensez-vous réellement que le niveau de la dette puisse baisser à partir de 2028, comme le prévoit le PSMT ? Ne serions-nous pas une nouvelle fois en train de sous-estimer le risque que la dette devienne ingérable, faute de marges de manœuvre en cas de choc conjoncturel ?

Croyez-vous que l’inflation atteindra bien 1,8 % l’an prochain ? Je rappelle qu’avec un taux inférieur, mécaniquement, le PIB et les rentrées fiscales seraient moindres qu’escompté.

M. Pierre Moscovici. Selon nous, la prévision d’inflation est un peu trop élevée, de l’ordre de quelques dixièmes. Quant à la trajectoire prévue dans le PSMT, elle me paraît plus raisonnable que celles de la LPFP et du programme de stabilité, qui sont dépassées. C’est jouable, si tout va bien, mais il faut que les engagements pris soient documentés, puis tenus. La première marche, celle d’un déficit à 5 points, devra absolument être gravie.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux questions des autres députés.

M. Nicolas Ray (DR). Revenons sur votre différence d’appréciation avec le Gouvernement concernant la part respective des dépenses et des recettes dans la réduction des déficits. J’ai compris que le Gouvernement, contrairement à vous, calculait à partir de la hausse tendancielle des dépenses, mais le taux qu’il retient, de 2,8 %, vous paraît-il pertinent ?

Pour notre part, nous souhaiterions que l’effort porte davantage sur les dépenses que sur le levier fiscal. Pensez-vous que des économies d’effet rapide ou immédiat – c’est ce que M. Barnier attend de nous – soient possibles sur les dépenses de fonctionnement de l’État ou ses opérateurs ? Si oui, connaissant le caractère incompressible, rigide, de certaines dépenses de l’État, pouvez-vous nous donner des pistes précises ?

M. Pierre Moscovici. La différence de calcul avec le Gouvernement n’est pas un différend. Vous demanderez au ministre comment il est parvenu au taux de 2,8 %. Son choix de calculer en tendanciel se défend, même si cela revient ici à considérer, comme le font les notes du Trésor, que les années 2023 et 2024 constituent la nouvelle norme. Or pourquoi se fonder sur une catastrophe pour justifier les économies ? Pour notre part, nous sommes obligés d’adopter une approche structurelle ; mais, en l’occurrence, elle nous paraît plus adaptée.

La Cour des comptes, dans ses rapports, étudie les politiques publiques et souligne les économies possibles. Je pense aux revues des dépenses que nous remettrons prochainement sur les collectivités locales, la sécurité sociale, ou les dispositifs de sortie de crise. D’autres revues des dépenses ont été produites par les inspections générales, celle des finances, notamment. Oui, il doit être possible de trouver des économies de fonctionnement. Il vous revient d’en débattre avec le Gouvernement.

M. Emeric Salmon (RN). Quelque 40 % des médicaments commercialisés dans l’Union européenne sont importés, et 60 % à 80 % des principes actifs sont produits en Chine et en Inde, ce qui explique la pénurie de médicaments. La trajectoire budgétaire annoncée empêchera-t-elle les actions fortes nécessaires pour y remédier, ou d’autres politiques de santé importantes pour nos concitoyens ?

M. Pierre Moscovici. Je n’ai pas la réponse à cette question.

Mme Véronique Louwagie (DR). Je n’ai pas bien compris votre réponse de tout à l’heure. La hausse de 4 % du taux de cotisation à la CNRACL représente 1,3 milliard d’euros. Cette somme s’ajoute-t-elle aux 5 milliards d’euros d’économies demandées aux collectivités locales, ou y est-elle incluse ?

M. Pierre Moscovici. Je crois qu’il faut l’ajouter – votre raisonnement me semble juste ; mais je ne suis pas certain des chiffres. Il faut demander au Gouvernement.

M. Christian Baptiste (SOC). Le Haut Conseil des finances publiques révèle une situation alarmante. Le Gouvernement, par son manque délibéré de transparence, n’a pas permis une évaluation complète du PSMT. C’est un affront aux principes fondamentaux de rigueur et de sincérité budgétaire que votre institution incarne.

En pleine crise de finances publiques, l’exécutif a ainsi choisi l’opacité, cherchant manifestement à se soustraire au contrôle et à la vérité sur ses engagements budgétaires. Cette stratégie, qui s’apparente à un sabotage des mécanismes de contrôle démocratique, révèle un mépris scandaleux envers votre institution et la représentation nationale. Le refus de fournir des données précises et fiables traduit-il la volonté de masquer les incohérences de la politique budgétaire actuelle ? Si c’est le cas, cela porterait gravement atteinte à la crédibilité des engagements financiers de la France, au niveau national et international.

Cela crée également une situation intenable pour le Haut Conseil : comment évaluer la trajectoire financière de la France lorsque le gouvernement se dérobe à ses devoirs les plus élémentaires de transparence ?

M. Pierre Moscovici. Je suis beaucoup moins sévère que vous. Même si nous constatons que, faute des informations nécessaires, nous ne pouvons évaluer pleinement la trajectoire prévue, nous discernons des éléments positifs et des circonstances atténuantes.

Le Gouvernement nous a saisis alors que ce n’était pas obligatoire. Je prends cela comme une main tendue, en insistant pour que nous obtenions les informations la prochaine fois. Par ailleurs, parmi les rares éléments qui nous ont été transmis, il faut tout de même mentionner l’étalement du retour du déficit à 3 % et une estimation plus raisonnable de la croissance potentielle. Cette estimation demeure un peu élevée, mais est tout de même plus conforme que les précédentes aux recommandations que le Haut Conseil formulait depuis plusieurs années.

Au chapitre des circonstances atténuantes, j’observe que, alors qu’un nouveau gouvernement était annoncé pour le 15 août, le Premier ministre n’a été nommé que le 15 septembre, et le gouvernement le 25 septembre. C’est selon moi le manque de temps plutôt que la volonté de se dérober qui explique la situation. Sinon, le Gouvernement ne nous aurait pas saisis. Je comprends que la situation politique est extrêmement particulière et je suis plus indulgent que vous, peut-être moins suspicieux également.

En revanche, le Gouvernement, qui a décalé l’envoi à la Commission européenne du PSMT au 31 octobre, devra veiller à ce qu’il soit complet et extrêmement documenté, car la Commission ne pourra se contenter de l’ébauche que nous avons reçue.

Enfin, un rendez-vous a été pris : nous reviendrons annuellement vous parler du PSMT. L’an prochain, les circonstances seront différentes et nous ne serons pas aussi indulgents.

M. le président Éric Coquerel. Depuis tout à l’heure, nous additionnons des recettes fiscales et des mesures d’économie pour calculer leur part respective dans l’effort à fournir. Mais n’oublions pas une autre distinction : pour moi, une moindre dépense fiscale ou sociale n’est pas une recette. Nous reviendrons à ce débat, qui n’est pas nouveau.

Audition du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, et du ministre auprès du Premier ministre, chargé du budget et des comptes publics

Lors de sa réunion du vendredi 11 octobre 2024, la commission a entendu M. Antoine Armand, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie et M. Laurent Saint-Martin, ministre auprès du Premier ministre, chargé du budget et des comptes publics sur le projet de loi de finances pour 2025 (n° 324) (M. Charles de Courson, rapporteur général) ([64]).

M. le président Éric Coquerel. Mes chers collègues, nous auditionnons ce matin M. Antoine Armand, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, et M. Laurent Saint-Martin, ministre auprès du Premier ministre, chargé du budget et des comptes publics, qui nous présentent le projet de loi de finances (PLF) pour 2025 adopté hier, en fin d’après-midi, en Conseil des ministres.

Nous commencerons l’examen, en commission, de la première partie du PLF mercredi prochain, 16 octobre, à dix-sept heures, et nous poursuivrons nos travaux les jeudi 17, vendredi 18 et samedi 19 octobre. Le délai de dépôt des amendements est fixé au dimanche 13 octobre à minuit, c’est-à-dire dans la nuit du dimanche 13 au lundi 14 octobre.

En séance publique, la discussion de la première partie devrait avoir lieu du lundi 21 au vendredi 25 octobre, en vue d’un vote solennel le mardi 29 octobre, après les questions au Gouvernement. Je rappelle à ce propos qu’il faut que la première partie du PLF soit adoptée, ou considérée comme adoptée, avant que l’examen de la seconde partie puisse débuter.

En commission des finances, la discussion de la seconde partie commencera le lundi 28 octobre. Jusqu’au lundi 4 novembre, la commission se saisira successivement de toutes les missions, dont l’examen sera à l’ordre du jour de la séance publique du mardi 5 au lundi 18 novembre. Il faudra également examiner, en commission, les articles non rattachés le mercredi 6 novembre, en vue d’un passage en séance publique le lundi 18 novembre.

Le vote solennel sur l’ensemble du projet de loi de finances pour 2025 se tiendrait le mardi 19 novembre, à moins que l’examen de l’ensemble des articles et des amendements ne soit pas achevé à cette date et qu’il convienne donc d’ouvrir des jours supplémentaires de séance. Dans ce cas, du fait du délai de quarante jours imposé pour l’examen du PLF en première lecture à l’Assemblée nationale, et dans la mesure où la lettre récapitulative faisant partir le décompte de ce délai devrait être adressée demain à la présidente de notre assemblée, nous pourrions être amenés à siéger jusqu’au jeudi 21 novembre.

Avant même le début de l’examen du PLF, nous aurons pu avoir, lundi prochain, 14 octobre, à quinze heures, un débat en séance publique sur la dette, puis, le lundi 21 octobre à seize heures, un débat d’orientation et de programmation des finances publiques, qui portera sur le plan budgétaire et structurel national à moyen terme que la France doit transmettre aux institutions européennes d’ici au 31 octobre et qui devrait être porté à notre connaissance d’ici au 16 octobre. Outre ces deux débats, un débat en séance publique sur les finances publiques locales se tiendra le jeudi 24 octobre à neuf heures, et le traditionnel débat sur le prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne aura lieu le vendredi 25 octobre à quinze heures. Je me réjouis que le Gouvernement ait accédé à ces différentes demandes de débats en séance publique.

Messieurs les ministres, nous avons déjà évoqué lors de votre dernière audition les retards que nous pouvons déplorer par rapport aux délais prévus par la loi organique relative aux lois de finances (Lolf). Le fait que la presse se soit fait l’écho de certaines mesures contenues dans le budget avant que nous n’en ayons été informés a été fort peu apprécié. Je vous remercie cependant d’avoir envoyé le PLF à tous les commissaires hier.

M. Antoine Armand, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie. Je suis heureux de me trouver devant vous, comme le veut la tradition, au lendemain de la présentation du projet de loi de finances pour 2025 en Conseil des ministres, pour répondre à vos questions et entamer ainsi le parcours législatif de ce texte.

J’ai déjà eu l’occasion de vous le dire, notre pays se trouve dans une situation inédite et à un moment pivot. Nous sortons d’une crise sanitaire sans précédent, nous avons traversé une crise énergétique majeure, la guerre est en Europe, et l’escalade au Proche et au Moyen-Orient comporte des risques essentiels pour notre économie. Tous ces chocs ont affecté et affectent encore la situation économique. La croissance demeure, mais il a fallu la relancer, y compris au niveau européen, par des investissements publics massifs ; elle reste cependant atone sur tout le continent. C’est bien l’ensemble de nos économies qui tournent au ralenti et se trouvent confrontées à un risque d’affaissement productif, voire d’effacement face à l’interventionnisme agressif de nos concurrents internationaux, en particulier de la Chine et des États-Unis. Ce ralentissement nécessitera d’ailleurs la définition d’un nouvel agenda de compétitivité au niveau européen, car sans une meilleure coordination de nos politiques économiques et industrielles, sans une défense ferme et résolue de notre tissu productif, et sans investissements massifs, publics comme privés, dans l’industrie et dans les transitions écologique et numérique, les économies européennes seront condamnées à un tel affaissement.

Dans ce contexte, la France résiste. Sa croissance est meilleure que la moyenne des autres pays de la zone euro. L’Insee vient d’ailleurs de relever de 0,1 point sa prévision de croissance pour le quatrième trimestre 2024 ; pour l’ensemble de l’année, elle devrait atteindre 1,1 %. Le chômage de masse n’est plus le fléau que nous avons connu : le taux de chômage est même proche de son plus bas niveau depuis quarante ans, à 7,3 %. Des usines rouvrent, nos exportations augmentent, notre pays est le plus attractif de la zone euro et l’inflation continue de baisser – de plus de 4 % l’année dernière, elle est passée à moins de 2 % dans nos prévisions pour l’année à venir.

Nos fondamentaux économiques sont donc relativement solides, ce que nous devons avant tout à l’agenda ambitieux de réformes menées depuis 2017 et à l’action constante et déterminée des gouvernements qui se sont succédé. Je ne rappellerai pas les baisses d’impôts, à hauteur de 60 milliards d’euros, qui ont montré l’efficacité d’une doctrine fiscale stable. Je ne rappellerai pas les réformes du droit du travail et de l’assurance chômage, qui ont permis de viser le plein emploi, car le travail est le meilleur moyen de créer de la richesse. Je ne rappellerai pas la réforme des retraites et la progression du taux d’emploi des seniors. Je ne rappellerai pas l’investissement dans la recherche, ni les efforts sans commune mesure accomplis pour favoriser l’apprentissage, ce qui a permis d’atteindre la barre du million d’apprentis. Je ne rappellerai pas les différents paquets de simplification. Je ne rappellerai pas non plus les travaux menés, y compris par des parlementaires présents dans cette salle, pour transformer et moderniser notre économie.

Est-ce suffisant ? Évidemment non : il nous reste du travail à accomplir. L’économie française résiste, mais notre dette publique est colossale. En 2024, elle devrait dépasser 3 300 milliards d’euros, soit près de 113 % du produit intérieur brut. Tel est le résultat combiné de cinquante budgets nationaux en déséquilibre et d’une dépense publique qui n’a cessé d’augmenter – quasiment chaque année – lors des dernières décennies. La France est désormais le pays de l’Union européenne ayant le taux de dépenses publiques le plus élevé. Cette situation résulte aussi, il faut le reconnaître, de la réponse efficace et massive que nous avons apportée aux crises financières, sanitaire et énergétique qui se sont succédé.

Le problème de la dette ne peut être réduit à une question financière.

C’est d’abord un enjeu de souveraineté : si nous ne pouvons plus nous financer sur les marchés à des coûts raisonnables, nous ne pourrons pas continuer à préparer l’avenir, à relever notre industrie et à soutenir les infrastructures énergétiques.

C’est aussi, bien sûr, un enjeu de crédibilité, puisque la France est le troisième pays le plus endetté de la zone euro. Aussi présentons-nous un budget et une trajectoire macroéconomique et budgétaire dont l’objectif est de ramener le déficit sous la barre des 3 % du PIB, comme l’a annoncé le Premier ministre, à partir de 2029. Cela nous permettra simplement de stabiliser notre endettement, et donc de nous fixer un horizon de désendettement. À compter de 2027, si les prévisions de nos partenaires européens sont justes, la France sera le seul pays dont le déficit dépassera 3 % du PIB, puisque l’Italie et la Finlande devraient passer sous ce seuil en 2026.

La dette est enfin une question d’économie et de société. Nous paierons probablement cette année plus de 50 milliards d’intérêts et, si nous ne faisons rien, le service de la dette deviendra en 2027 le premier poste budgétaire de l’État – en d’autres termes, nous rembourserons nos emprunts pour un montant plus important que celui investi dans notre sécurité ou dans notre tissu socioéconomique. Personne d’entre nous ne peut se résoudre à cette fatalité. Pour éviter pareille situation, il faudra évidemment bousculer nos pratiques, notre façon de dépenser de l’argent public et d’agir collectivement. C’est pourquoi l’objectif premier de ce budget et de la trajectoire qui l’accompagne est de réduire notre déficit et de contenir notre endettement. Je le dis sincèrement, ce sera difficile et cela nécessitera sans doute des efforts nouveaux, y compris dans notre manière d’aborder la dépense publique et d’en suivre l’exécution, mais cela sera indispensable pour protéger la signature de la France et, plus largement, pour assurer notre stabilité macroéconomique. Nous devons donc examiner l’ensemble de nos dépenses publiques – je pense que le débat parlementaire le permettra très largement – alors que ces dernières augmentent et que les citoyens ne sont pas plus satisfaits des services ainsi financés.

Vous connaissez les nombreux leviers que nous pourrons actionner. J’en cite quelques-uns : la simplification et la réforme de l’État ; la maîtrise de la dépense de l’État, de la dépense sociale et de la dépense locale ; la maîtrise de l’ensemble des emplois publics. Ces mesures sont évidemment nécessaires, sur le long terme, pour rétablir les comptes publics de manière durable et pérenne. C’est tout le sens de ce budget, qui entend aussi protéger nos leviers de croissance et de transformation, dont certains sont importants – j’ai parlé de l’apprentissage, mais j’aurais également pu mentionner la décarbonation et le soutien à l’activité, deux leviers actionnés ces dernières années qui ont prouvé leur efficacité pour ce qui est de la croissance, de l’emploi et du soutien à la recherche et à l’innovation.

Pour suivre cette trajectoire et arriver à 3 % de déficit en 2029, nous avons besoin d’ancres solides, crédibles, qui marquent notre volonté très forte de redresser les comptes publics. C’est ce qui explique aussi le choix d’atteindre un déficit de 5 % en 2025. L’effort portera bien plus sur la baisse des dépenses que sur la hausse des prélèvements obligatoires, alors que la France a l’un des taux de prélèvements obligatoires les plus élevés du monde.

Les efforts demandés, qui seront temporaires pour les contributions exceptionnelles et permanents pour la réduction des dépenses publiques, devront s’accompagner de réformes profondes, structurelles, visant à améliorer durablement l’efficacité de la dépense. Avec Guillaume Kasbarian, ministre de la fonction publique, de la simplification et de la transformation de l’action publique, et Laurent Saint-Martin, ministre du budget et des comptes publics, nous engagerons un plan de simplification et de modernisation du service public, dont l’objectif affiché sera de produire des gains d’efficacité durables tout en améliorant la qualité du service public pour l’ensemble de ses usagers.

Je souhaite également que nous puissions améliorer la qualité de nos prévisions et du suivi de nos comptes. Je sais que ce sujet a été beaucoup discuté au sein de votre commission et que de nombreuses questions ont été posées s’agissant des écarts de prévisions, tant en dépenses qu’en recettes, sur le budget de l’État en 2023 et 2024. Personne n’a rien à cacher : toute la transparence sera faite et toutes les informations nécessaires seront communiquées à la représentation nationale. Une mission de l’Inspection générale des finances (IGF) a été diligentée pour rechercher les causes de ces écarts ; elle a rendu ses conclusions à l’été 2024 et, même si d’autres écarts ont été constatés depuis, il nous reste à en tirer les conséquences opérationnelles dans l’organisation des services et de leurs travaux. Sur la base de ce rapport, nous lancerons conjointement, en associant la représentation nationale – si elle le souhaite –, un plan d’action visant à améliorer la qualité et la transparence des prévisions de finances publiques. L’objectif est que nous disposions en permanence du diagnostic le plus actualisé possible, s’agissant tant du suivi des dépenses que des prévisions de recettes. Si vous êtes d’accord, monsieur le président, nous vous présenterons un point d’étape sur le renforcement de ces outils et des procédures de prévision avant la fin de l’année 2024.

Ce n’est qu’après avoir posé ce diagnostic et mis l’accent sur la réduction des dépenses publiques que nous pouvons évoquer les prélèvements exceptionnels, temporaires et ciblés qui seront nécessaires pour l’exercice 2025 afin de réduire notre déficit. J’insiste, vous vous en doutez, sur le caractère temporaire de ces hausses d’impôts, qui ne doivent pas pénaliser notre développement ni s’inscrire dans la durée.

Je n’ai pas besoin de vous rappeler le soutien que les précédents gouvernements ont apporté aux entreprises, de manière constante et durable tout au long des sept dernières années, pour affronter les crises et assurer leur croissance. Aussi proposons-nous que les plus grandes entreprises – celles dont le chiffre d’affaires dépasse 1 milliard d’euros – bénéficiaires paient un complément d’impôt exceptionnel sur leurs profits. Ce prélèvement supplémentaire devrait rapporter 8 milliards d’euros en 2025, 4 milliards en 2026, et concerner 440 groupes. Nous avons conscience de l’importance de l’effort demandé, mais celui-ci est nécessaire et, je le rappelle, temporaire. Je tiens à saluer l’esprit de responsabilité qui a animé de très nombreux représentants de grandes entreprises, qui se sont dits explicitement prêts à contribuer de manière exceptionnelle et temporaire au redressement des comptes publics, car ils savent comme nous que le coût de financement de l’État sera étroitement lié au coût de financement des entreprises et à la bonne santé macroéconomique de notre pays.

Dans un esprit de responsabilité, nous devons aussi reporter la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Nous n’avons pas pour autant changé d’avis sur cet impôt, qui pénalise en particulier notre industrie. La baisse reprendra, dans trois ans – nous inscrivons ce principe dans la loi –, même si nous ne pouvons pas nous le permettre aujourd’hui. Il y va de notre sérieux budgétaire.