rapport d'enquête sur le modèle économique des crèches et sur la qualité de l'accueil des jeunes enfants au sein de leurs établissements

Le dispositif du Cifam est donc très avantageux pour les plus de 12 500 entreprises qui y ont recours. Une évaluation du Cifam réalisée en 2021 par une mission commune de l’Igas et de l’IGF ([174]), dont les données ont été en partie mises à jour par une autre mission commune aux deux inspections en 2024 ([175]), a montré que le Cifam est surtout utilisé par de grandes entreprises, qui détiennent au moins 32 % de la créance totale. L’essentiel des entreprises bénéficiaires du Cifam se concentre sur quelques secteurs d’activité : les activités financières et d’assurance, les activités scientifiques et techniques, les services administratifs et de soutien, ainsi que les sièges sociaux et les holdings ([176]). Ce sont ainsi plusieurs dizaines de milliers de berceaux qui sont réservés chaque année, sans que la rapporteure n’ait pu néanmoins établir ce chiffre de manière précise.

● L’existence de ce dispositif fiscal est un pilier majeur du financement des EAJE, en particulier pour les acteurs privés lucratifs. En effet, la création du Cifam a accompagné la montée en puissance du secteur marchand (voir Première Partie. I. A. 2. a.) et constitue un élément essentiel de leur modèle économique. Les financements qui découlent de la réservation de berceaux par les entreprises au bénéfice de leurs salariés permettent en effet aux crèches privées lucratives, et dans une bien moindre mesure aux crèches associatives, de fonctionner sans l’intervention d’une collectivité territoriale en tant que tiers financeur.

Les acteurs privés lucratifs sont principalement concernés par le système de réservation de berceaux dans la mesure où il est nécessaire de disposer d’une force de commercialisation pour démarcher les entreprises et les encourager à réserver des berceaux – en comparaison avec une association qui ne dispose généralement par d’un service dédié au marketing, ni de commerciaux parmi son personnel. Par ailleurs, le fait de proposer un réseau de structures sur l’ensemble du territoire français constitue, pour les grands groupes de crèches, un avantage concurrentiel non négligeable.

Si cette affirmation est particulièrement vraie pour les EAJE dont le financement repose sur la PSU, cela concerne également les micro-crèches Paje, alors même qu’elles n’ont théoriquement pas besoin de tiers financeur, puisque les familles payent l’intégralité du coût de l’accueil de leur enfant, et peuvent a posteriori bénéficier d’une aide financière à travers le CMG « structure ». Pourtant, de nombreuses micro-crèches proposent des berceaux à la réservation. En effet, dans ce cas, les frais de réservation versés par l’employeur peuvent permettre :

– de réduire le reste à charge pour la famille concernée ;

– de dégager une marge financière plus importante pour la structure.

Selon les calculs réalisés par l’Igas et l’IGF dans leur évaluation du crédit d’impôt famille, 26 % des financements perçus par les crèches privées lucratives fonctionnant avec la PSU proviennent de la réservation de berceaux par des entreprises ayant recours au Cifam ([177]), là où les contributions des entreprises représentent moins de 2 % des recettes du secteur associatif et 0,3 % des recettes du secteur public. Grâce aux recettes issues de la réservation de berceaux, le secteur marchand bénéficie de ressources totales plus importantes en moyenne, qui lui permettent de couvrir des coûts de fonctionnement qui peuvent être plus élevés (voir Première partie. II. B. 3. a.).

Composition des recettes des crèches PSU pour le financement annuel d’un berceau selon le secteur

Source : IGAS-IGF d’après données Cnaf 2017.

Le modèle économique des crèches privées lucratives est donc construit autour des réservations de berceaux par les entreprises au bénéfice de leurs salariés, et indirectement autour du Cifam et de la dépense fiscale qui lui est associée.

● Le coût total du Cifam pour les finances publiques, en incluant le montant du crédit d’impôt et le montant de la déduction fiscale afférente, est difficile à évaluer. En effet, si les annexes budgétaires du projet de loi de finances et du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’État précisent le montant du Cifam, elles n’individualisent pas le montant total de la déduction des dépenses éligibles au titre de la réservation de berceaux, et ne ventilent pas le CIFAM par catégorie de dépenses éligibles du résultat fiscal des entreprises avant l’application du taux de l’impôt sur les sociétés.

Pour évaluer le coût total de la dépense fiscale liée au Cifam, la rapporteure s’est appuyée sur la méthodologie suivie par l’Igas et l’IGF dans le cadre de leur évaluation du crédit d’impôt famille de 2021. Les mêmes calculs ont été réalisés, sur la base de données plus récentes, et en utilisant le taux actuel de l’impôt sur les sociétés de 25 %, là où l’Igas et l’IGF tenaient compte du taux de 28 % alors applicable. Par ailleurs, il convient de préciser qu’en raison du poids marginal des dépenses de catégorie 2 et 3 – moins de 10 % – dans le montant total du Cifam, les chiffres présentés dans les développements suivants ont été calculés en appliquant le seul taux de 50 % à l’ensemble des dépenses éligibles au Cifam. Les résultats obtenus sont donc légèrement surestimés dans la mesure où certaines dépenses ne bénéficient en réalité du crédit d’impôt qu’à hauteur de 25 % ou de 10 %.

Pour tenter d’estimer le coût total, pour les finances publiques, de la dépense fiscale résultant de la réservation de berceaux par les entreprises employeurs en tenant compte du montant du crédit d’impôt et de la déductibilité des dépenses de l’impôt sur les sociétés, un calcul simple peut être réalisé : à partir du montant du crédit d’impôt seul, on peut déterminer le montant des dépenses éligibles de chaque année, soit le double si l’on retient le seul taux de 50 %. Pour calculer le coût de la déduction fiscale au titre de l’impôt sur les sociétés, il suffit d’appliquer le taux de l’impôt sur les sociétés alors en vigueur au montant total des dépenses éligibles. Le coût total pour les finances publiques du Cifam correspond ensuite à la somme du montant du Cifam et du montant de la déduction fiscale.

Évolution du coût total brut du Cifam

pour les finances publiques entre 2017 et 2023

(en millions d’euros)

Source : Commission d’enquête d’après PLR 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 et 2023.

Il convient de noter que ces résultats s’appuient sur un raisonnement qui ne considère que les dépenses brutes de l’État, et ne tient pas compte des effets économiques du recours au Cifam par l’entreprise – fidélisation des salariés, amélioration de la productivité, etc. Pour prendre en compte ces effets économiques, l’Igas et l’IGF avaient émis l’hypothèse qu’une entreprise rationnelle, même sans le Cifam, aurait dans tous les cas engagé le montant de la dépense consacrée à l’accueil des jeunes enfants de ses salariés qui lui revient après la déduction fiscale (soit 25 % de la dépense totale), le cas échéant en faveur d’autres mesures liées à son attractivité (congés payés, augmentation des salaires) ou à sa productivité.

Or, pour ces dépenses, l’entreprise bénéficie d’une réduction fiscale sur son impôt sur les sociétés, ou génère des gains de productivité dont découle une augmentation des recettes fiscales de l’État. Ainsi, pour 100 euros de dépenses en faveur de l’accueil des jeunes enfants des salariés, grâce au Cifam, le coût réel pour l’entreprise s’établit à 25 euros. Si l’entreprise choisit de dépenser ces 25 euros pour des mesures tenant à son attractivité vis-à-vis de ses salariés, elle pourra déduire la dépense engagée de son résultat fiscal. Dès lors, pour obtenir le même reste à charge de 25 euros, elle peut en réalité dépenser 33,33 euros, dont 25 % feront l’objet d’une dépense fiscale à la charge de l’État, soit 8,33 euros.

Ce raisonnement amène l’Igas et l’IGF à considérer que l’estimation du montant total de la dépense fiscale résultant de la réservation de berceaux doit tenir compte de la dépense fiscale dont aurait de toute façon bénéficié l’entreprise si elle avait fait le choix de financer d’autres mesures avec le montant qui reste à sa charge après avoir bénéficié de ce mécanisme fiscal. En conséquence, le surcoût du Cifam pour les finances publiques ne correspond pas à 75 % du montant des dépenses engagées par les entreprises au titre de la réservation de berceaux, mais à 66,67 % de ce montant. Pour l’année 2022, cela signifie que le coût total de la dépense fiscale associée au Cifam s’établit non pas à 255 millions d’euros, mais à 226,68 millions d’euros, pour une dépense totale en faveur de l’accueil des jeunes enfants estimée à 340 millions d’euros.

Estimation du surcoût réel du CIFAM pour les finances publiques

(en millions d’euros)

Source : Commission d’enquête d’après PLR 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 et Igas-IGF.

● Sur la base de ces calculs, l’Igas et l’IGF ont ensuite cherché à mesurer l’effet de levier de la dépense fiscale résultant du Cifam, c’est-à-dire l’effet de la dépense publique réalisée sur le montant des dépenses des entreprises bénéficiaires. De manière très simplifiée, les deux inspections choisissent de calculer l’effet de levier en rapportant le montant des dépenses additionnelles des entreprises à la somme du surcoût généré pour les finances publiques.

Suivant cette démarche, 100 euros de dépenses des entreprises en faveur de l’accueil des jeunes enfants de leurs salariés dans des EAJE génèrent un surcoût pour les finances publiques de 66,67 euros : l’effet de levier s’établit donc autour d’un ratio de 1,5. De fait, cela signifie que 100 euros de dépense fiscale liée à ce mécanisme génèrent une dépense supplémentaire des entreprises bénéficiaires de l’ordre de 50 euros. En 2022, ce calcul implique que pour un coût total de 206,68 millions d’euros pour les finances publiques, le mécanisme de déduction fiscale associé à la réservation de berceaux a entraîné des dépenses additionnelles de la part des entreprises de l’ordre de 103,3 millions d’euros.

À l’instar de l’Igas et de l’IGF, la rapporteure recommande de considérer ces chiffres avec précaution, car la méthode de calcul utilisée, relativement schématique, ne permet pas d’aboutir à des résultats aussi fiables qu’une véritable étude économique, qui ne peut être réalisée, à l’heure actuelle, faute de données suffisantes et exhaustives. En outre, l’effet de levier ainsi calculé est difficile à interpréter faute de pouvoir le comparer avec les effets de levier d’autres crédits d’impôt.

Néanmoins, les calculs ainsi réalisés semblent montrer que l’effet de levier du mécanisme de déduction fiscale lié au Cifam sur les dépenses des entreprises en faveur de l’accueil des jeunes enfants de leurs salariés est relativement limité. En réalité, avec le Cifam, les entreprises, en tant qu’employeurs, contribuent relativement peu au financement des crèches dans lesquelles les enfants de leurs salariés sont accueillis, contrairement à l’État, qui participe indirectement à leur financement dans une proportion beaucoup plus importante.

● Par ailleurs, le mécanisme de dépense fiscale résultant du Cifam est très peu pilotable, notamment dans la mesure où le plafond de 500 000 euros par an ne joue pas son rôle. En effet, ce plafond est applicable à chaque société membre d’un groupe au sens de l’impôt sur les sociétés, et non à l’ensemble du groupe. En pratique, le plafond est donc rarement atteint en pratique.

De plus, le Cifam a un effet inflationniste sur le prix du berceau, car le prix de réservation payé par l’employeur est souvent deux à trois fois supérieur à la contribution des autres tiers financeurs au financement des crèches, ce qui témoigne des effets pervers d’un mécanisme qui encourage les entreprises réservataires à engager des dépenses dont elles ne supportent in fine que 25 % du coût. L’émergence de plateformes de réservations de berceaux, portées par les grandes entreprises de crèches, mais aussi par des entreprises indépendantes montre qu’il s’agit d’un marché susceptible de générer une rentabilité conséquente (voir Première partie. II. C. 3. a.).

Enfin, le principe même de la réservation de berceaux interroge dans la mesure où il favorise les salariés de grandes entreprises ou d’administrations publiques, au détriment des familles qui ne bénéficient pas du soutien de leur employeur. Or, dans le cadre de la construction du service public de la petite enfance, cette inégalité structurelle de traitement n’est pas acceptable à terme.

Ces constats conduisent la rapporteure à s’interroger sur la pertinence du dispositif fiscal. Cette observation doit toutefois s’inscrire dans le cadre d’une réflexion plus globale sur le financement des crèches, puisque la PSU et les participations familiales ne sont pas construites pour couvrir l’intégralité du coût de revient, et que l’intervention d’un tiers financeur, public ou privé est indispensable. Or, si les crèches municipales et les crèches associatives trouvent traditionnellement leur tiers financement auprès des collectivités territoriales, cette équation est bien moins automatique pour le secteur privé lucratif qui a été encouragé à aller chercher le soutien financier des entreprises pour équilibrer leur budget de fonctionnement.

2. Afin de soutenir les dépenses de fonctionnement et d’investissement des gestionnaires de crèches, la Cnaf a mis en place d’un grand nombre d’aides financières complémentaires

En raison des limites de la PSU et des difficultés rencontrées par les tiers financeurs pour compenser le financement déficitaire des EAJE, la branche famille de la sécurité sociale a instauré différentes catégories d’aides financières pour consolider le modèle économique des crèches et corriger les effets non désirés de la PSU.

Ces aides financières concernent d’abord le budget de fonctionnement des EAJE : par le biais de bonus forfaitaires et de fonds territoriaux, les Caf soutiennent les gestionnaires de crèches tout en encourageant une amélioration de l’offre d’accueil. Les Caf peuvent également soutenir les efforts d’investissement des gestionnaires, en attribuant diverses subventions visant à moderniser, agrandir ou créer des structures. Toutefois, les modalités d’attribution de ces aides, malgré une réglementation définie au niveau national, semblent faire l’objet d’une déclinaison territoriale inéquitable.

a. La Cnaf, à l’aide de bonus et de fonds territoriaux, cherche à consolider le financement des structures tout en améliorant l’offre d’accueil à destination de tous les enfants

Les financements alloués par la branche famille aux EAJE sont conçus pour répondre à plusieurs objectifs : assurer le niveau de service le plus adapté aux besoins des familles, solvabiliser le secteur pour garantir sa pérennité et favoriser son développement, ou encore promouvoir l’accessibilité des EAJE à tout public.

La PSU, qui repose sur une tarification à l’heure, ne permet pas seule d’atteindre ces différents objectifs. Dès lors, si elle représente 74 % des financements versés par les Caf aux EAJE, il existe aussi des financements forfaitaires complémentaires qui visent à améliorer l’offre d’accueil et à réduire les inégalités territoriales tout en consolidant le budget des EAJE.

Les « bonus » forfaitaires des Caf ont pour objectif affiché d’améliorer l’accessibilité de l’offre d’accueil en crèches

Les financements forfaitaires versés par les Caf aux EAJE en complément de la PSU visent à solvabiliser les structures, en leur garantissant des ressources prévisibles, moins dépendantes de l’activité réalisée, permettant de corriger les effets négatifs de la PSU, dont le prix horaire varie en fonction du taux de facturation. Ces financements forfaitaires cherchent aussi à améliorer l’accessibilité des EAJE en encourageant l’accueil de publics spécifiques tout en compensant les surcoûts qui en découlent. Cette démarche concerne, pour l’essentiel, les bonus « inclusion handicap » et « mixité sociale », créés en 2019 afin de favoriser l’accueil des enfants en situation de handicap ou issus de familles en situation de précarité.

● Chez les enfants âgés de 0 à 6 ans, le taux de prévalence du handicap est estimé à 11,2 %. L’accueil des enfants en situation de handicap au sein des crèches est un donc facteur majeur de la politique menée en faveur de l’inclusion des personnes handicapées. Par ailleurs, les crèches constituent un lieu privilégié de repérage précoce des troubles du développement chez les jeunes enfants grâce aux compétences spécifiques des professionnels qui y travaillent. Or, lorsque les troubles du développement chez les enfants sont détectés tôt, et qu’une prise en charge adaptée leur est rapidement proposée, leur plasticité cérébrale permet de développer des compensations favorisant l’insertion en milieu dit « ordinaire » et de limiter le risque de sur-handicap.

Toutefois, l’accueil d’enfants en situation de handicap, dont les besoins sont souvent plus importants et plus spécifiques, engendre souvent des surcoûts pour les crèches avec des besoins en personnels plus élevés, des temps de concertation plus importants, la nécessité de former les personnels, ou encore la fréquentation irrégulière de la crèche par les familles qui doivent régulièrement se présenter à des rendez-vous médicaux. Face à ce constat, la Cnaf a mis en œuvre, à partir de 2019, un bonus « inclusion et handicap » à destination des EAJE qui accueillent des enfants en situation de handicap.

Ce bonus s’applique dès le premier enfant en situation de handicap accueilli au sein de la structure. Le montant du bonus « inclusion handicap » dépend ensuite du pourcentage d’enfants porteurs de handicap accueillis. Au départ limité aux seuls enfants bénéficiaires de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH), le bénéfice du bonus a été étendu en 2020 aux handicaps en cours de détection.

Dès lors, les EAJE peuvent en bénéficier dès lors qu’ils accueillent un enfant :

– bénéficiaire de l’AEEH ;

– entré dans un parcours de bilan et d’intervention précoce, sur la base d’un formulaire validé par les plateformes départementales de coordination et d’orientation (PCO) ;

– faisant l’objet d’une prise en charge régulière par un centre d’action médico-sociale précoce (Camsp) ;

– ayant reçu une notification de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) pour une prise en charge en service d’éducation spéciale et de soins à domicile (Sessad) ou en service d’accompagnement familial et d’éducation précoce (Safep) ;

– faisant l’objet d’une attestation médicale, délivrée par un centre hospitalier ou par un médecin de PMI, précisant que l’enfant nécessite une prise en charge globale thérapeutique, éducative ou rééducative compte tenu d’un développement inhabituel des acquisitions psychomotrices ou du diagnostic d’une pathologie ou d’une atteinte sensitive ou motrice grave.

Le calcul du montant du bonus « inclusion handicap » repose sur différentes variables :

– le nombre de places agréées, c’est-à-dire le nombre de places prévu par l’autorisation de l’établissement ;

– la proportion d’enfants en situation de handicap ayant fréquenté au moins une fois l’EAJE au cours de l’année ;

– le taux de financement, qui dépend de la proportion d’enfants en situation de handicap accueillis dans la structure ;

Taux de financement en fonction de la part d’enfants porteurs de handicap frÉquentant la structure en 2024

Source : Cnaf.

– le coût par place, qui correspond au rapport entre l’ensemble des dépenses de la structure sur une année et le nombre de places agréées cette même année, dans la limite d’un plafond ;

Plafond du coût par place en fonction de la part d’enfants en situation

de handicap frÉquentant la structure en 2024

Source : Cnaf.

Le calcul du montant du bonus « inclusion handicap » est réalisé grâce à la formule suivante :

Le calcul du bonus tient compte de l’ensemble des places de la structure, et non des seules places attribuées à des enfants en situation de handicap. Il ne s’agit donc pas d’une aide individualisée pour chaque enfant accueilli, mais d’un bonus qui concerne l’ensemble de la crèche afin d’encourager le gestionnaire à adapter le projet d’accueil à l’accueil d’un ou plusieurs enfants en situation de handicap. Le montant du bonus « inclusion handicap » ne peut excéder 1 399 euros par place et par an.

Entre 2019 et 2022, le montant des dépenses relatives au « bonus inclusion handicap » a été presque triplé, ce qui témoigne de l’appropriation par les crèches du dispositif.

Évolution des dÉpenses consacrÉes au bonus « inclusion handicap »

entre 2019 et 2022

(en millions d’euros)

Source : Commission d’enquête d’après données transmises par la Cnaf.

Depuis sa mise en place, le bonus « inclusion handicap » a vraisemblablement permis de faire progresser l’accueil des enfants en situation de handicap au sein des crèches. Selon les informations transmises par la Cnaf à la rapporteure, l’objectif initial fixé par la COG 2018-2022 était de couvrir, avec le bonus handicap, 3 100 EAJE soit 110 000 places. Cet objectif a été très largement dépassé : en 2021, 4 897 EAJE, représentant 179 914 places, ont bénéficié du bonus « inclusion handicap ». En 2022, 5 901 EAJE, représentant 215 115 places, ont bénéficié du bonus.

Le nombre d’enfants en situation de handicap accueillis au sein des crèches a de fait augmenté de 14 % entre 2016 et 2019, et de 41 % entre 2019 et 2020, grâce à l’élargissement des critères conditionnant l’éligibilité au bonus « inclusion handicap » (initialement réservé aux EAJE qui accueillaient des enfants bénéficiaires de l’AEEH, puis étendu aux enfants dont le handicap est en cours de détection).

Évolution du nombre d’enfants en situation de handicap accueillis en EAJE entre 2016 et 2020

Source : Cnaf.

Malgré ces avancées très significatives, il ressort des travaux menés par la rapporteure que le bonus « inclusion handicap » versé par les Caf ne permet pas toujours de compenser entièrement les coûts supplémentaires qu’engendre l’accueil d’un enfant en situation de handicap au sein d’une crèche.

En effet, la construction du bonus handicap repose sur l’analyse macroéconomique du surcoût financier que représente l’accueil d’enfants en situation de handicap dans les établissements qui en recevaient plus de 7,5 % : en 2016, un surcoût de près de 20 % était observé par rapport aux établissements qui n’en accueillaient aucun ([178]).

Effet du bonus « inclusion handicap » sur le reste À charge des structures en fonction du nombre d’enfants en situation de handicap accueillis

Source : Données Cnaf 2019.

Les données transmises par la Cnaf à la rapporteure tendent à montrer que les crèches qui accueillent plus de 7,5 % d’enfants en situation de handicap présentent un coût de revient très supérieur aux crèches qui n’accueillent aucun enfant en situation de handicap. Ces données montrent également que pour ces structures, le bonus « inclusion handicap » permet de réduire le reste à charge de l’ordre de 5 points.

Toutefois, il apparaît également que le bonus « inclusion handicap » a un très faible effet sur le reste à charge des crèches accueillant moins d’enfants en situation de handicap : la réduction du reste à charge est de l’ordre de 0,2 point pour les crèches accueillant moins de 5 % d’enfants en situation de handicap, et de 1,60 point pour les crèches accueillant entre 5 % et 7,5 % d’enfants en situation de handicap. De plus, si l’on considère l’ensemble des crèches, indépendamment de la proportion d’enfants en situation de handicap accueillis, le bonus « inclusion handicap » ne réduit le reste à charge du gestionnaire que de 0,2 point.

Ces données, qui auraient vocation à être actualisées sur la base des chiffres postérieurs à 2020, semblent indiquer que si le bonus « inclusion handicap » a pu encourager les crèches à accueillir plus d’enfants en situation de handicap, il ne permet pas nécessairement de financer la qualité de l’accueil proposé à ces enfants. Les témoignages que la rapporteure a pu recueillir lors de ses travaux, à l’instar des témoignages recueillis par les inspecteurs de l’Igas dans le cadre du rapport relatif à la qualité d’accueil au sein des crèches ([179]), illustrent plutôt de réelles difficultés de la part des professionnels de la petite enfance à prendre en charge de manière qualitative des enfants en situation de handicap dans un contexte collectif.

Ces témoignages pointent notamment du doigt une insuffisance de personnels, dans la mesure où la nature et l’ampleur du handicap fait considérablement évoluer les modalités et donc le coût de l’accompagnement spécifique qui doit lui être apporté (un enfant en situation de handicap pouvant avoir besoin de l’accompagnement d’un professionnel de manière presque constante, sans que cette personne soit pour autant déchargée de l’accompagnement et des soins nécessaires aux autres enfants présents). Cela peut générer une mise à l’écart de l’enfant en situation de handicap du groupe (par exemple sur un tapis ou un coussin dont il ne peut pas bouger) ou à l’inverse, la présence d’un personnel en moins auprès des autres enfants avec des difficultés d’encadrement accentuées pour les personnels qui doivent assurer l’accueil d’un plus grand nombre d’enfants. Par ailleurs, les professionnels comme les parents soulignent une véritable volonté de bien faire à laquelle une insuffisante formation fait parfois obstacle. De même, ils remarquent l’absence d’un matériel adapté aux besoins spécifiques des enfants en situation de handicap.

Ces témoignages tendent à montrer que l’accueil des enfants en situation de handicap, s’il a évolué positivement d’un point de quantitatif, doit encore progresser d’un point de vue qualitatif afin de s’assurer que tout enfant – qu’il soit en situation de handicap ou non, et quelles que soient la nature et l’importance de son handicap – reçoive une réponse complète et appropriée à l’expression de ses besoins physiologiques et affectifs au sein des crèches. À cet égard, la rapporteure considère que le bonus handicap ne doit pas seulement encourager les gestionnaires de crèches à accueillir des enfants en situation de handicap, mais doit compenser à leur juste mesure les surcoûts que leur accueil génère (formation des personnels, achat de matériel adapté, et surtout, adaptation du taux d’encadrement ou embauche d’une auxiliaire de vie sociale).

● En parallèle du bonus « inclusion handicap », le bonus « mixité sociale » entend également répondre à un enjeu d’accessibilité des EAJE, en favorisant l’accueil d’enfants issus de familles précaires. Il s’agit d’un investissement social visant à développer la mixité sociale et l’égalité des chances entre tous les enfants.

La PSU a été construite dans cet objectif : les berceaux d’une même crèche bénéficient d’un financement équivalent, quels que soient les revenus des parents des enfants, puisque les participations des familles sont déduites du versement PSU (voir Première Partie. II. A. 1. a.). Toutefois, les enfants issus de familles modestes sont davantage gardés par leurs parents ou par leurs grands-parents que les enfants issus de familles plus aisées. Par ailleurs, l’accueil d’enfants issus de familles précaires génère des effets de bord pour les crèches : les structures qui accueillent davantage d’enfants en situation de pauvreté tendent en effet à consacrer plus de temps aux parents et au soutien à la parentalité, et font face à un accueil plus irrégulier et plus court des enfants, qui a souvent pour effet de dégrader leur taux de facturation. Par ailleurs, ces familles ne bénéficient que très rarement d’un tiers financement par leur employeur, ce qui implique de moindres ressources pour les crèches. En 2018, le manque de recettes pour les EAJE accueillant le plus d’enfants issus de familles précaires était estimé à 2 132 euros annuels par place ([180]).

Le bonus « mixité sociale », créé en 2019, vise à encourager les EAJE à accueillir plus d’enfants issus des familles les plus pauvres. Il est calculé en fonction du montant moyen des participations familiales perçues par la crèche : la structure en bénéficie dès lors que les participations familiales sont inférieures à un seuil fixé chaque année par la Cnaf. À l’instar du bonus « inclusion handicap », le bonus « mixité sociale » s’applique à toutes les places de la structure, y compris à celles occupées par des enfants issus de familles plus aisées. Il s’agit d’encourager la mixité sociale, et non uniquement l’accueil d’enfants issus des familles les plus pauvres.

BarÈme 2024 du bonus « mixitÉ sociale »

Source : Cnaf.

En 2022, les dépenses relatives au bonus « mixité sociale » se sont élevées à 58,4 millions d’euros, contre 75,9 millions d’euros initialement prévus par la COG 2018-2022. Ce sont près de 3 000 EAJE qui en bénéficient chaque année.

PrÉvision et rÉalisation des dÉpenses relatives au bonus « mixitÉ sociale » entre 2019 et 2022

(en millions d’euros)

Source : Cnaf.

Nombre d’EAJE et de places d’accueil bénéficiaires du bonus

« mixité sociale » en 2021

Source : Cnaf.

À l’heure actuelle, seules les données de 2019 sont réellement exploitables, l’année 2020 ayant été marquée par la crise sanitaire, et les données de 2021 n’étant pas encore entièrement disponibles.

En 2019, le bonus « mixité sociale » aurait permis de réduire les écarts de recettes et de reste à charge des EAJE accueillant les familles les plus pauvres par rapport aux autres EAJE. Selon la Cnaf, « en raison d’un faible nombre d’heures d’accueil par place, le reste à charge des crèches où les participations familiales moyennes sont inférieures à 0,75 euro par heure ([181]) était de l’ordre de 53 % (contre 46 % en moyenne) avant le versement du bonus. Le bonus permet de réduire ce reste à charge de 15,2 points » ([182]), qui s’établit ainsi à un peu plus de 38 % en moyenne, soit un niveau toujours supérieur au taux de reste à charge théorique de 34 %.

Écarts de restes à charge constatÉs en 2019 en fonction du montant

des participations familiales et du bonus « mixitÉ sociale »

Source : Cnaf

Néanmoins, dans la mesure où le calcul du bonus « mixité sociale » tient compte du montant moyen des participations familiales, tous les EAJE qui font l’effort d’accueillir des enfants issus de familles modestes ne bénéficient pas toujours de ce financement complémentaire. Ainsi, comme le montre le tableau ci-dessous, pour une même part d’enfants concernés, certaines structures toucheront le bonus, et d’autres non ; de plus, pour une même part d’enfants concernés, deux structures peuvent toucher des bonus de montants différents. Selon la Cnaf, « l’approche par les participations familiales moyennes cible le bon ordre de grandeur en nombre d’EAJE, mais comporte des approximations de l’ordre de 10 % dans le ciblage des EAJE concernés et dans la détermination des tranches de bonus applicables » ([183]).

Calcul thÉorique du montant du bonus « mixité sociale » dans trois crèches recevant la même proportion d’enfants issus de familles modestes

Ce tableau vise à expliciter comment, pour la même proportion d’enfants issus de familles modestes accueillis, trois crèches peuvent recevoir des bonus « mixité sociale » différents. Pour faciliter la compréhension, le tableau propose de considérer une situation idéale-typique dans laquelle trois crèches présentent le même nombre de places, accueillent le même nombre d’enfants issus de familles modestes, et dont tous les enfants sont accueillis sur la base d’un même volume horaire. Par ailleurs, le calcul suppose que les familles appartenant à une même « catégorie » paient exactement le même montant horaire.

Le calcul réalisé, sur la base de cette hypothèse idéale-typique, montre que la crèche n°1, qui accueille seulement des enfants de classe moyenne en parallèle des enfants issus de familles modestes, bénéficie d’un bonus d’un montant supérieur à celui de la crèche n°2 qui accueille autant d’enfants de familles modestes, mais moins d’enfants de classe moyenne et quelques enfants de familles aisées. Enfin, la crèche n°3, qui accueille autant d’enfants de familles pauvres que d’enfants de familles aisées, et quelques enfants de classe moyenne, ne perçoit quant à elle aucun bonus. Il est à noter que l’écart des participations familiales ne peut justifier la différence de montant du bonus mixité puisque cet écart est neutralisé par le montant de la PSU perçue par le gestionnaire.

Source : Commission d’enquête.

En réalité, le bonus « mixité sociale », d’un point de vue purement mathématique, encourage bien les EAJE à accueillir des enfants issus de familles aux revenus modestes, mais non à organiser une réelle mixité sociale avec des enfants issus de familles dont l’ampleur des revenus est très étalée. Dans la situation idéale-typique présentée dans le tableau supra, une crèche accueillant 8 enfants issus de familles pauvres, 8 enfants issus de familles de classe moyenne, et 8 enfants issus de familles aisées ne bénéficierait pas du bonus « mixité sociale » alors même qu’il s’agirait de la structure la plus mixte socialement.

Dès lors, une partie des acteurs de la petite enfance a pu affirmer que le bonus « mixité sociale » était mal-nommé, puisqu’il valorise l’accueil d’enfants issus de familles modestes, mais pas la mixité sociale en tant que telle. De plus, selon la FNMF, le bonus « mixité sociale » n’a pas encouragé les gestionnaires à accueillir les familles modestes : « si nous nous basons sur les modalités de financement pour bénéficier du montant maximum proposé, il nous faudrait accueillir exclusivement des familles en dessous du seuil de pauvreté » ([184]).

Enfin, selon les informations communiquées par la Cnaf à la rapporteure, le bonus « mixité sociale » bénéficie davantage aux crèches accueillant un nombre important d’enfants par place. En effet, les EAJE qui présentent des participations familiales moyennes d’un niveau relativement faible sont souvent des structures qui accueillent un grand nombre d’enfants différents pour chaque place d’accueil. Cela signifie qu’une même place permet de répondre à des besoins d’accueil occasionnel, pour des familles ayant de faibles revenus ou dont les besoins fluctuent en fonction de l’insertion professionnelle des parents. Ainsi, le bonus « mixité sociale » bénéficie plus souvent à des EAJE présentant plus de 3,5 enfants inscrits par place ; son montant moyen est alors plus élevé que pour les autres EAJE. Aussi, le bonus mixité a pour effet de favoriser un accueil hebdomadaire plus court ce qui n’était pourtant pas l’objectif qui lui était assigné.

Part des EAJE bénéficiant du bonus « mixité sociale » et montant du bonus en fonction du nombre d’enfants inscrits par place

Source : Cnaf.

● En parallèle des bonus « inclusion handicap » et « mixité sociale », la Cnaf a développé des financements forfaitaires relatifs à l’analyse des pratiques professionnelles qui était peu, voire pas, prise en compte par la PSU. En effet, les heures éventuellement consacrées à des réunions d’équipe, en vue de réfléchir à la mise en œuvre du projet pédagogique, d’échanger autour des pratiques professionnelles et des besoins individuels et collectifs des enfants accueillis au sein de la crèche ne sont pas facturées aux familles, et ne sont de ce fait financées ni par les familles, ni par la Caf.

Pour mieux en tenir compte, dès 2004, la Cnaf a instauré des « heures de concertation » qui doivent rémunérer les heures de travail des professionnels des crèches qui ne sont pas prises en compte par la tarification horaire de la PSU : rédaction de projets d’établissement, développement de la structure, réunions avec les familles, etc. Le nombre d’heures de concertation financées chaque année par la branche famille est passé, en 2018, de 3 heures par place à 6 heures par place.

Le tarif horaire de financement de ces heures de concertation est le même que celui dont bénéficie l’établissement au titre de la PSU. Le montant du versement Caf relatif à ces heures de concertation est calculé à l’aide de la formule suivante :

Plus récemment, la Cnaf a décidé, à compter de 2024, de la création d’un financement dédié aux « journées pédagogiques ». Ces journées correspondent à des temps de réflexion entre professionnels, en dehors de la présence des enfants, afin d’ajuster l’organisation, les pratiques pédagogiques, de rédiger ou réviser le projet d’accueil, de mettre à jour les connaissances relatives au développement du jeune enfant, ou encore d’organiser des séances d’analyse des pratiques professionnelles.

Ces journées pédagogiques sont des journées de fermeture au public de l’établissement. Les familles ne sont donc pas facturées, et la Caf compense l’intégralité de la perte de recettes résultant de la non-perception des participations familiales et de la PSU.

Trois journées pédagogiques au plus peuvent être organisées chaque année. Le financement versé par la Caf correspond à un forfait de 10 heures par place et par jour. Le montant de ce versement est calculé selon la formule suivante :

En 2024, 20,4 millions d’euros seront consacrés au financement de cette mesure.

ii. Les Caf proposent des financements visant à soutenir les gestionnaires et les collectivités locales et à réduire les inégalités territoriales

En parallèle des bonus forfaitaires visant à améliorer l’accessibilité des EAJE et la qualité d’accueil proposé, la Cnaf a également élaboré des financements territoriaux visant à soutenir les gestionnaires de crèches et les collectivités territoriales.

● La branche famille de la sécurité sociale soutient les collectivités territoriales finançant des EAJE, à travers l’attribution de subventions territoriales dans un cadre contractuel, avec d’abord les contrats enfance jeunesse (CEJ) aujourd’hui remplacés par les conventions territoriales globales (CTG).

Les CEJ, créés en 2006, étaient des contrats d’objectifs et de cofinancement des places nouvellement créées sur un territoire. Ils donnaient lieu, pour les places concernées, à un financement de 55 % des dépenses restant à la charge des EAJE après perception de la PSU et des participations familiales, dans la limite d’un prix plafond. Ils étaient conclus par les Caf avec des partenaires tels que les communes ou intercommunalités, les entreprises non éligibles au Cifam ou les administrations de l’État, pour une durée de 4 ans.

Après 14 ans de mise en œuvre, les modalités du CEJ ont été remises en cause par les Caf et leurs partenaires, en raison des lourdeurs de gestion et d’une difficulté à prévoir les dépenses associées. La charge du traitement administratif des CEJ tendait à fortement mobiliser les Caf, au détriment d’un accompagnement qualitatif des projets de territoire.

À partir de 2019, les CEJ ont progressivement disparu pour laisser place aux CTG et à leur déclinaison financière avec les bonus « territoire CTG ». Les CTG reposent, à l’instar des CEJ, sur une démarche partenariale entre les Caf et les collectivités territoriales ou les administrations publiques. Elles couvrent un champ plus large que la petite enfance et la jeunesse, puisqu’elles visent aussi à soutenir et renforcer les services aux habitants en matière d’animation de la vie sociale, d’accès aux droits et d’inclusion numérique, de logement, ou encore de prise en compte du handicap. En matière de petite enfance, les actions des CTG portent sur le développement de places d’accueil, la rénovation des équipements d’accueil du jeune enfant, l’adaptation aux besoins des parents et des enfants (horaires atypiques, insertion professionnelle, handicap, etc.), et l’amélioration de la qualité d’accueil.

L’élaboration d’une CTG repose sur un diagnostic partagé par les partenaires concernés afin de définir les priorités et les moyens dans le cadre d’un plan d’actions adapté. La CTG intègre :

– un diagnostic de l’état des besoins de la population selon les thématiques choisies par la Caf et les collectivités concernées ;

– l’offre d’équipements existante soutenue par la Caf et les collectivités locales ;

– un plan d’actions précisant les objectifs de création de nouveaux services, mais aussi de maintien et d’optimisation des services existants ;

– les modalités d’intervention et les moyens mobilisés ;

– les modalités d’évaluation et de pilotage de la démarche.

Dans le cadre des CTG, les financements dont bénéficiaient auparavant les EAJE dans le cadre des CEJ sont remplacés par des bonus « territoire CTG ». Ce dispositif vise à garantir, à l’échelle du territoire de compétences concerné, un maintien des financements précédemment versés dans le cadre des CEJ, mais en simplifiant leurs modalités de calcul. En effet, les modalités de calcul du bonus « territoire CTG » reposent sur des montants forfaitaires par unité d’œuvre, soit le nombre de places pour les EAJE. Pour les collectivités locales signataires, cela garantit une meilleure prévisibilité des montants du bonus « territoire CTG », et une plus grande rapidité de traitement par les Caf, sur la base des données transmises par les gestionnaires d’EAJE afin de percevoir la PSU.

Le bonus « territoire CTG » est versé directement aux EAJE qui bénéficient du soutien financier d’une collectivité territoriale. Celui-ci peut revêtir diverses formes : création de places d’accueil dans une structure gérée en régie ; subventionnement d’EAJE bénéficiant de la PSU ; réservation de places d’accueil au sein d’EAJE de droit privé au bénéfice des habitants du territoire. Il peut s’agir d’un soutien monétaire ou d’un soutien en nature – mise à disposition des locaux, des fluides ou de personnels. En conséquence, les places d’accueil non soutenues par une collectivité signataire d’une CTG ne bénéficient pas du bonus « territoire CTG ».

Le bonus « territoire CTG » constitue un complément d’aide au fonctionnement des services aux familles éligibles – dont les EAJE. Il est composé de deux volets :

– le premier volet vise à financer le maintien des places d’accueil existantes ;

– le second volet vise à accompagner la création de nouvelles places en crèches.

Pour le financement des places existantes, il s’agit de garantir un montant minimum par place en fonction des caractéristiques du territoire, au moins équivalent aux financements qui étaient versés dans le cadre des CEJ. Pour calculer ce forfait par place, les Caf ont additionné les financements dont bénéficiaient les EAJE dans le cadre du CEJ antérieur, et l’ont rapporté au nombre de places d’EAJE soutenues par la collectivité territoriale concernée, que ces places aient ou non été financées auparavant par le CEJ. Ce mécanisme de lissage doit permettre à chaque place déjà existante dans les EAJE bénéficiant de la PSU sur un même territoire de bénéficier du même montant de bonus « territoire CTG ».

Exemple théorique de calcul du bonus « territoire CTG »

pour les places déjà existantes

Ce tableau présente un exemple de calcul du montant du bonus « territoire CTG » dans le cas d’une intercommunalité gérant deux crèches en régie et subventionnant une crèche associative. Le mécanisme de lissage du montant du bonus « territoire CTG » conduit à accorder le même financement par place aux trois EAJE soutenus par l’intercommunalité, alors que ces EAJE ne bénéficiaient pas des mêmes financements dans le cadre du CEJ.

Source : Commission d’enquête d’après exemple proposé par la circulaire 2020-01 de la Cnaf.

Le montant par place ainsi calculé pour les EAJE d’un même territoire est ensuite comparé au montant minimum garanti par un barème national élaboré par la Cnaf en fonction des caractéristiques du territoire. Sont pris en compte :

– le potentiel financier par habitant, c’est-à-dire le montant d’impôts qu’encaisserait une collectivité si elle appliquait à ses bases nettes d’imposition les taux ou tarifs moyens nationaux ;

– le niveau de vie par habitant, qui correspond à la médiane du revenu disponible par unité de consommation des ménages fiscaux (déterminé par l’Insee).

Barème 2024 du bonus « territoire CTG » pour les places existantes

Source : Cnaf

À caractéristiques territoriales identiques, deux situations peuvent se présenter :

– si le montant par place calculé est inférieur au montant du bonus territoire CTG minimum garanti par le barème, c’est ce montant minimum qui s’applique à toutes les places du territoire concerné ;

– si le montant par place calculé est égal ou supérieur au montant minimum garanti, alors c’est le montant calculé qui s’applique sur le territoire.

Exemple d’application du montant minimum garanti

Ce tableau propose un exemple d’application du montant minimum garanti pour la détermination du bonus « territoire CTG ». Ici, deux territoires présentent les mêmes caractéristiques, mais l’application du mécanisme de lissage lors du passage du CEJ à la CTG conduit au calcul de deux montants différents pour le bonus « territoire CTG ». Dans un cas, le montant minimum s’applique puisque le montant calculé était inférieur ; dans l’autre cas, on retient le montant calculé car il était supérieur au montant minimum garanti.

Source : Commission d’enquête d’après exemple proposé par la circulaire 2020-01 de la Cnaf.

Pour le financement de places nouvelles, le calcul du bonus « territoire CTG » repose sur l’application d’un forfait national pour chaque place créée. Le montant du forfait varie, comme pour les places existantes, selon les caractéristiques du territoire concerné.

Barème 2024 du bonus « territoire CTG » pour les places nouvelles créées

Source : Cnaf.

Une offre de service supplémentaire est considérée comme nouvelle au cours de la CTG durant laquelle elle a été créée. Au moment du renouvellement de la CTG, elle est intégrée à l’offre existante. Afin de garantir la stabilité des financements octroyés, les caractéristiques du territoire concerné sont considérées comme figées pendant la durée d’application de la convention.

Enfin, le bonus « territoire CTG » est plafonné de telle sorte que la somme des participations familiales et de l’ensemble des financements versés par les Caf à un EAJE ne dépasse pas 90 % de ses charges de fonctionnement.

En mars 2024, 3 019 CTG avaient été conclues sur l’ensemble du territoire national, couvrant 99 % de la population. 2 888 d’entre elles présentent un axe dédié à la petite enfance, soit plus de 95 %. Cet axe ouvre nécessairement droit au bonus « territoire CTG » pour les EAJE. En 2023, une fois l’ensemble des CEJ transformés en CTG, le montant total des droits au bonus « territoire CTG » s’est élevé à près de 785 millions d’euros.

Le bonus « territoire CTG » permet de réduire le reste à charge pour les collectivités territoriales qui financent des EAJE à hauteur de 9 % en moyenne au niveau national. En 2022, les financements des CEJ et le bonus « territoire CTG » représentaient près de 75 % des financements complémentaires versés par les Caf aux EAJE en parallèle de la PSU (qui représente à elle seule 74 % des financements versés par les Caf aux EAJE).

ÉVOLUTION de la contribution du CEJ et du bonus territoire CTG

au financement des EAJE entre 2010 et 2022

Source : Commission d’enquête d’après données Cnaf.

part des financements des CEJ et du bonus « territoire CTG » dans l’ensemble des financements alloués par les C AF en 2022

Source : Commission d’enquête d’après données Cnaf.

Toutefois, le bonus « territoire CTG » est marqué par d’importantes disparités territoriales, entre départements d’abord, mais aussi entre les différentes CTG qui couvrent un même territoire départemental, et enfin entre les EAJE relevant d’une même CTG.

En effet, bien que les critères d’attribution du bonus « territoire CTG » soient déterminés au niveau national, et ne puissent pas faire l’objet de dérogations locales, les modalités de son calcul tiennent largement compte de l’historique de la relation partenariale entre la Caf départementale et les collectivités territoriales soutenant les EAJE bénéficiaires de ces financements. C’est un constat souligné par la Cnaf : « si le montant du soutien en cas d’offre nouvelle est basé sur des forfaits nationaux tenant compte des caractéristiques des territoires mais identiques à situation comparable, le montant lissé soutenant l’offre existante est variable entre territoires selon l’apport financier historique de la Caf lui-même lié à la politique plus ou moins dynamique de la collectivité territoriale » ([185]).

La rapporteure, dans le cadre de ses travaux, a souhaité interroger l’ensemble des Caf sur l’enjeu du reste à charge pour les gestionnaires, et en particulier les collectivités territoires. Nombre d’entre elles partageaient le constat d’un reste à charge élevé pour les collectivités territoriales, et soulignaient que le bonus « territoire CTG » ne compensait qu’imparfaitement ce reste à charge sous l’effet de deux facteurs :

– l’ancienneté des EAJE qui, s’ils ont été créés avant les CEJ, n’ont pas bénéficié des financements associés à ces contrats, qui n’ont donc pas été repris dans les CTG ;

– la différence importante, dans le cadre des CTG, entre le montant du financement alloué aux places nouvellement créées (3 600 euros par place maximum) et celui alloué aux places déjà existantes (1 700 euros par place maximum), qui pénalise les collectivités qui ont, de longue date, investi dans l’accueil des jeunes enfants.

Face à ces disparités territoriales, qui peuvent conduire certaines collectivités territoriales à cesser de financer les EAJE déjà existants ou à renoncer à la création de nouvelles places, la Cog 2023-2027 prévoit une revalorisation du bonus « territoire CTG » ainsi qu’une convergence progressive entre le financement de l’offre existante et le financement de l’offre nouvelle qui devrait corriger ces disparités (voir Deuxième Partie. I. B. 1. a).

● En parallèle des CTG, les Caf peuvent aussi mobiliser le fonds « publics et territoires » (FPT) pour soutenir financièrement les EAJE. Ce fonds national vise à accompagner les besoins spécifiques des familles et des territoires, selon sept axes prévus par la Cog 2023-2027 :

– axe 1 : l’accueil des enfants et adolescents en situation de handicap dans les structures et services de droit commun ;

– axe 2 : l’amélioration de la qualité et de l’accessibilité de l’accueil collectif et individuel du jeune enfant ;

– axe 3 : l'engagement et la participation des enfants et des jeunes ;

– axe 4 : le maintien et le développement des services aux familles dans des territoires spécifiques ;

– axe 5 : soutien des établissements d’accueil du jeune enfant, des services enfance et jeunesse présentant de graves fragilités économiques ;

– axe 6 : appui aux démarches innovantes ;

– axe 7 : renforcement de la lutte contre la non-décence des logements et promotion des projets en faveur du logement des familles, des jeunes et du cadre de vie.

Les crèches, qui peuvent être concernées par plusieurs de ces axes, sont plus particulièrement visées par l’axe 2, dont l’évolution du financement entre 2022 et 2027 est prévue par la Cog. Le volet « Petite enfance – Qualité de l’accueil collectif et individuel » du FPT était doté de 76,2 millions d’euros en 2022. En 2027, la Cog prévoit que 161,2 millions d’euros lui seront alloués, soit une progression de + 112 % par rapport à 2022.

Projection de dÉpenses du volet « Petite enfance – qualité de l’accueil collectif et individuel » du fonds publics et territoires entre 2022 et 2027

Source : Cog 2023-2027.

Historiquement, le FPT permet de financer, de manière annuelle ou pluriannuelle, des projets et services à l’amorçage, en investissement ou en fonctionnement. Sont particulièrement visés les projets portant sur le renforcement de l’accessibilité des modes d’accueil pour les enfants en situation de handicap ou en situation de vulnérabilité, dont les parents sont en situation d’insertion ou ayant des besoins d’accueil à horaires atypiques. Une enveloppe dédiée à l’innovation permet également de soutenir l’émergence de modèles alternatifs et complémentaires à la crèche multi-accueil traditionnelle.

Depuis 2024, l’accroissement des moyens financiers alloués au FPT doit permettre d’accompagner en priorité l’amorçage de démarches d’élévation de la qualité des conditions d’accueil des enfants et des conditions de travail des professionnels, et d’assurer, de manière plus secondaire, leur pérennisation grâce à des moyens de fonctionnement pour les EAJE. Sont notamment visées les actions de soutien aux fonctions managériales, les projets associant les pratiques de terrain et les actions de recherche et de formation, et les démarches de mise en œuvre et d’évaluation de la Charte nationale d’accueil du jeune enfant. La rapporteure s’en réjouit et en déduit une réelle prise de conscience par l’État et la Cnaf de la nécessité de renforcer les financements liés à la qualité d’accueil du jeune enfant.

Au niveau local, les actions financées par le FPT sont déclinées conformément aux priorités déterminées par le schéma départemental des services aux familles (SDSF) et par les CTG. Ces financements sont octroyés sur décision du conseil d’administration de la Caf, qui statue en opportunité au regard des axes et objectifs fixés au niveau national et en fonction de la dotation allouée par la Cnaf à chaque Caf départementale. Les actions financées sont souvent identifiées sur la base d’appels à projets. En moyenne, les financements du fonds publics et territoires représentent 2 % des financements alloués par les Caf aux EAJE, et moins de 1 % des recettes totales des EAJE, mais ont vocation à croître dans les années à venir (voir tableau supra).

● Enfin, chaque Caf départementale dispose de fonds locaux qui lui permettent d’allouer des subventions aux EAJE, selon des règles d’octroi et de calcul fixées localement dans les règlements internes d’action sociale. Ce type de financements leur permet de tenir compte des spécificités territoriales. Les Caf respectent un principe de financement à hauteur de 80 % maximum des actions sélectionnées.

Évolution des dÉpenses totales des CAF en faveur des EAJE sur fonds locaux

(en millions d’euros)

Source : Commission d’enquête d’après données Cnaf.

Selon les explications fournies par la Cnaf, la baisse brutale des financements sur fonds locaux à partir de 2020 s’explique par la mise en place d’un budget commun de gestion au sein du réseau des Caf, vers lequel ont été transférées les dépenses relatives aux personnels d’action sociale et aux gestions directes. Dès lors, en réalité, ces dépenses n’ont pas diminué, mais font l’objet d’une comptabilité désormais différenciée. L’enveloppe des fonds locaux ne contient désormais que les financements répondant au principe d’attribution non fléchée au niveau national, et décidée par les conseils d’administration des Caf en fonction des besoins du territoire.

Dans le cadre de leurs réponses au questionnaire qui leur avait été adressé par la rapporteure, les Caf départementales ont pu donner divers exemples d’actions financées par leurs fonds locaux :

– financement du reste à charge pour le gestionnaire suite à l’accueil d’un étudiant en alternance ou apprentissage dans le cadre d’une formation d’éducateur de jeune enfant ou d’auxiliaire de puériculture ;

– financement de formations à destination des professionnels de la petite enfance pour l’accueil des enfants en situation de handicap ;

– aides à l’investissement en complémentaire des aides nationales ou lorsque les projets ne sont pas éligibles aux fonds nationaux ;

– financement d’un « sur-encadrement » dans les EAJE qui accueillent des enfants en situation de handicap ;

– financement supplémentaire pour les EAJE qui accueillent des enfants dont les parents sont confrontés à des emplois avec horaires atypiques ou confrontés à des difficultés d’employabilité ou à une situation de fragilité économique et sociale ;

– financement de petits aménagements immobiliers ou de l’acquisition de matériels et de mobiliers ;

– aide au fonctionnement pour réduire le reste à charge des structures et/ou des collectivités ;

– accompagnement financier des innovations et initiatives locales en amont du déploiement des CTG.

La rapporteure remarque que tous les projets financés par les Caf sur fonds locaux sont d’intérêt majeur et permettent de soutenir les EAJE, en fonctionnement comme en investissement. Néanmoins, il ressort de ses travaux que l’existence de ces subventions locales engendre des inégalités de financement entre les structures, mais aussi entre les départements, selon les politiques locales définies au niveau de chaque Caf. De plus, les fonds locaux sont utilisés pour subventionner des actions qui sont, en principe, déjà financées par les fonds nationaux (accueil des enfants en situation de handicap, aides à l’investissement, aides au fonctionnement), ce qui démontre que ces financements socles sont structurellement jugés insuffisants.

De manière plus générale, la rapporteure constate que l’ensemble des aides territorialisées attribuées par les Caf aux EAJE et aux collectivités territoriales permettent effectivement de réduire le reste à charge pour le gestionnaire. Toutefois, ces aides ne contribuent pas à réduire les disparités territoriales et les écarts de financement entre les EAJE. Au contraire, elles semblent les renforcer.

Dans leurs réponses au questionnaire adressé par la rapporteure, les Caf ont témoigné de restes à charge très différents selon les départements, et selon les structures. Ainsi, dans certaines situations, le reste à charge peut s’établir autour de 10 % du coût de fonctionnement de la crèche, si le gestionnaire a su et a pu mobiliser l’ensemble des aides financières proposées par la branche famille, ce qui nécessite un effort important que toutes les structures ne sont pas en capacité de réaliser, notamment lorsqu’il s’agit de répondre à des appels à projets. À l’inverse, certaines Caf ont indiqué à la rapporteure que le reste à charge pouvait largement dépasser 40 % du coût de fonctionnement, notamment lorsque les structures considérées ne sont pas éligibles à ces aides territoriales, ou lorsque les collectivités gestionnaires n’ont pas les moyens en ingénierie de projet pour les mobiliser.

La rapporteure note enfin l’infinie complexité des financements attribués par les Caf aux EAJE, en sus de la PSU qui est d’ores et déjà très complexe à comprendre et à manipuler, pour un résultat très insatisfaisant, au regard du sous-financement constaté.

b. Les Caf soutiennent également les efforts d’investissement des gestionnaires de crèches selon des règles d’attribution inégalement appliquées

Afin d’encourager la création de places en crèches, les Caf ont, de longue date, soutenu les dépenses d’investissement des gestionnaires de crèches, en parallèle du soutien apporté au fonctionnement. Ces aides à l’investissement sont importantes, mais essentiellement concentrées sur les créations de places. Par ailleurs, s’il existe des règles nationales d’attribution, les conseils d’administration des Caf disposent d’une marge d’appréciation qui génère des disparités territoriales dans l’octroi de ces aides et dans les pratiques de contrôle de leur bonne utilisation.

i. Les aides à l’investissement versées par les Caf

Les Caf attribuent des subventions d’investissement aux gestionnaires d’EAJE afin d’accompagner la création de places en crèches, dans le cadre du plan d’investissement pour l’accueil du jeune enfant (Piaje), et la rénovation des crèches, dans le cadre du fonds de modernisation des établissements (FME). Les règles d’attribution de ces subventions nationales sont définies au sein de circulaires élaborées par la Cnaf et ont donc vocation à s’appliquer d’une manière homogène sur l’ensemble du territoire.

Les Caf peuvent également, sur leurs fonds locaux, élaborer des aides complémentaires pour les établissements de leur territoire, selon des conditions précisées dans le règlement intérieur d’action sociale propre à chaque Caf (voir Première partie. II. B. 2. a.). Ces aides locales sont plafonnées à 80 % du coût total des projets.

Projection de dÉpenses du Piaje et du FME entre 2022 et 2027

(en milliers d’euros)

Source : Cog Cnaf 2023-2027.

● Concernant les aides à l’investissement relatives à la création de places en crèches attribuées dans le cadre du Piaje, tous les EAJE peuvent en bénéficier, qu’il s’agisse d’une crèche PSU ou d’une micro-crèche Paje. Toutefois, les critères d’éligibilité ne sont pas les mêmes selon la forme de l’EAJE.

Critères d’éligibilité des crèches PSU et des micro-crèches Paje

aux financements du PIAJE

Source : Commission d’enquête d’après circulaire n° 2024-020 de la Cnaf.

Les aides à l’investissement du Piaje peuvent être utilisées pour financer le coût du foncier ou du terrain, le gros œuvre et les grosses réparations, les aménagements intérieurs, les équipements simples et particuliers, les honoraires et les frais administratifs (architecte, maîtrise d’œuvre, etc.) ou d’autres types de travaux (aménagements intérieurs, voirie ou réseaux). La rapporteure relève que le subventionnement du foncier ou du terrain est très contestable en ce qui concerne les crèches du secteur privé lucratif, dans la mesure où le schéma le plus courant, lorsqu’elles font le choix d’acquérir leurs locaux plutôt que de les louer, est de créer une société civile immobilière distincte de la société qui assure la gestion de la crèche.

Pour les EAJE, ces travaux doivent être destinés à :

– la création de places nouvelles, sans existence préalable d’un local ou par aménagement d’un local existant non affecté préalablement à cet usage ;

– l’extension d’un EAJE existant avec une augmentation d’au moins 10 % de places nouvelles ;

– la transplantation d’un EAJE sur un autre site avec une augmentation d’au moins 10 % de places nouvelles par rapport aux places existantes.

Les projets de rénovation d’un EAJE sans création de places nouvelles ne sont pas éligibles au Fiaje et relèvent du FME.

Tous les projets d’accueil font l’objet d’une analyse du besoin et d’un diagnostic préalable par la Caf. L’opportunité de soutenir le projet s’apprécie localement, en cohérence avec les orientations et les priorités du schéma départemental des services aux familles (SDSF) et tout autre schéma local, éventuellement contractualisé dans le cadre d’une CTG.

L’appréciation de l’opportunité du projet s’effectue dans le cadre du diagnostic préalable, sur la base de quatre indicateurs :

– le taux de couverture en mode d’accueil de la zone concernée (en tenant compte de tous les modes de garde, individuels ou collectifs) ;

– le nombre d’enfants de moins de trois ans du territoire ;

– le taux d’occupation réel et financier des EAJE à proximité ;

– la viabilité économique du projet.

Les projets bénéficient d’une aide forfaitaire « socle » par place existante et nouvelle. Ce socle peut ensuite bénéficier de quatre types de majorations :

– la majoration « gros œuvre », lorsque les dépenses de gros œuvre représentent au moins 30 % des dépenses subventionnables ;

– la majoration « développement durable » lorsque les travaux de gros œuvre relèvent d’une démarche particulièrement ambitieuse en matière de développement durable, correspondant à une liste de labels et certifications établie par la Cnaf.

– la majoration « rattrapage territorial », lorsque le projet est implanté sur une commune ou une intercommunalité dont le taux de couverture en mode d’accueil est inférieur à 58 % ;

– la majoration « potentiel financier », attribuée en fonction de la richesse du territoire d’implantation de la structure.

L’aide « socle » et la majoration gros œuvre peuvent être attribuée aux places existantes à condition qu’elles n’aient pas déjà été subventionnées par un autre plan d’investissement au cours des dix dernières années.

Barème 2024 des aides à l’investissement du PIAJE pour les EAJE

Source : Cnaf.

Les subventions d’investissement de la Caf sont plafonnées à hauteur de 80 % des dépenses subventionnables par place, et de façon à ce que le total des subventions dont bénéficie le projet, quelles que soient leur nature et leur origine, n’excède pas 100 % du coût total du projet.

Le porteur de projet doit s’engager à maintenir la destination sociale de l’équipement ayant bénéficié des subventions d’investissement pendant une période de 15 ans à compter de la date d’ouverture de la première place résultant du projet financé. Cet engagement implique aussi l’application du barème des participations familiales pour les crèches PSU et d’une tarification modulée en fonction des ressources des familles pour les micro-crèches Paje.

● Le fonds de modernisation des établissements (FME) a été historiquement mobilisé pour soutenir la rénovation des établissements, pour aménager les EAJE existants en lien avec les incitations à fournir les repas et les couches, ou encore pour l’achat ou le remplacement d’un logiciel de gestion ou d’enregistrement des présences.

Dans la continuité de la réforme des modes d’accueil intervenue en 2021, le FME peut également financer l’adaptation des locaux des crèches au référentiel bâtimentaire, l’adaptation des ustensiles de cuisines en lien avec les exigences des lois « Egalim » ([186]) et « Climat et résilience » ([187]), l’amélioration des conditions de travail des professionnels (acquisition de mobilier pour adulte ou de mobiliers professionnels ergonomiques, opérations d’insonorisation, etc.), ainsi que l’adaptation de l’équipement aux enjeux de la transition écologique (performance énergétique, végétalisation, etc.).

Les aides à l’investissement du FME sont accessibles à l’ensemble des EAJE, crèches PSU comme micro-crèches Paje, selon les mêmes critères d’éligibilité. Seules les micro-crèches accolées n’y sont pas éligibles, suite à une évolution de la doctrine des Caf qui, par le passé, ont pourtant parfois encouragé cette pratique.

Les aides à l’investissement du FME peuvent financer les mêmes catégories de dépenses que les aides du Piaje (gros œuvre, aménagement intérieur, équipements, etc.).

Comme pour les projets de création de places, les projets de modernisation font l’objet d’un diagnostic préalable pour apprécier l’opportunité de leur financement par le FME. Ce diagnostic repose sur différents critères :

– l’analyse territoriale des besoins, en lien avec le schéma départemental des services aux familles ou tout autre schéma local, éventuellement contractualisé dans le cadre d’une CTG ;

– l’ancienneté de la crèche, les structures dont les bâtiments ont plus de dix ans étant prioritaires ;

– le risque de fermeture prochaine de places et la restauration de l’attractivité pour les professionnels, qui sont souvent liés à un déficit de mise aux normes bâtimentaires de l’établissement et à une dégradation des conditions de travail des personnels ;

– l’amélioration du service rendu aux familles et de la qualité d’accueil des enfants (fourniture des repas et des couches, désartificialisation des espaces extérieurs, amélioration du confort d’été, etc.).

Contrairement aux aides à l’investissement du Piaje, les aides du FME sont les mêmes pour les crèches PSU et les micro-crèches Paje à compter de 2024. Leur montant est majoré lorsque le projet contient des travaux de gros œuvre ou poursuit des objectifs de développement durable.

Barème 2024 des aides à l’investissement du FME pour les EAJE

Source : Cnaf.

Lors de ses travaux, la rapporteure a pu constater que les aides à l’investissement étaient très dynamiques concernant les créations de places en crèches, et beaucoup moins concernant les rénovations de structure. Sans pouvoir objectiver ces constats à l’échelle nationale, la rapporteure a pu observer des communes qui avaient bénéficié d’une aide très conséquente de la branche famille pour la construction d’une crèche, là où certaines communes pour lesquelles des travaux de modernisation importants s’imposaient au regard des nouvelles normes bâtimentaires ne bénéficiaient que de peu, ou pas, de financements de la part de la Caf.

Interrogée à ce sujet, la Cnaf souligne que les coûts de la construction et de la rénovation ne sont pas les mêmes, et que les moyens du Piaje et du FME sont calibrés en conséquence. Le montant moyen de l’aide par place témoigne en effet, a priori, d’un moindre besoin en matière de rénovation – qui peut porter uniquement sur l’achat de matériel ou l’aménagement à la marge de la structure – qu’en matière de création de places. La Cnaf relève également que les projets de grosse rénovation peuvent bénéficier du Piaje lorsqu’ils intègrent une augmentation de la capacité d’accueil d’au moins 10 %.

Montant moyen des aides du Piaje et du FME par place de crèche psu nette

Source : Cnaf.

Les montants moyens figurant dans le tableau ci-dessus reflètent l’ampleur du soutien apporté par les Caf, et non le besoin de financement des EAJE. La rapporteure constate néanmoins que le montant moyen de l’aide du FME pour les places modernisées était de 747 euros en 2023, très loin du plafond de 4 800 euros actuellement applicable.

ii. Les aides à l’investissement versées par les Caf font l’objet de disparités territoriales et d’un contrôle insuffisant

Il ressort des travaux de la rapporteure qu’il existe des disparités territoriales importantes dans l’attribution des aides à l’investissement par les Caf au niveau départemental, malgré l’existence de règles nationales. Par ailleurs, l’efficacité de ces subventions d’investissement n’est pas démontrée.

● Si les règles d’attribution des subventions du Piaje et du FME sont fixées par les circulaires de la Cnaf et ont vocation à s’appliquer de manière homogène sur l’ensemble du territoire, les circulaires laissent une marge d’appréciation discrétionnaire aux Caf départementales, s’agissant en particulier du diagnostic territorial et de l’opportunité du projet.

Le rapport de l’Igas et de l’IGF relatif aux micro-crèches ([188]) rejoint les constats réalisés par la rapporteure : les Caf tendent à subventionner davantage les créations de places en PSU qu’en micro-crèches Paje. Entre 2015 et 2022, les Caf ont subventionné la création de plus de 58 000 places en crèches PSU, contre plus de 17 000 places en micro-crèches Paje. : Si le montant moyen de la subvention par place en crèche PSU est plus important qu’en micro-crèche Paje, les coûts des travaux en crèche PSU sont plus de deux fois supérieurs au coût des travaux pour une place en micro-crèche Paje. Aussi, les micro-crèches Paje bénéficient en moyenne d’une subvention couvrant une part plus importante du coût total des travaux, soit 48 % contre 34 % en moyenne pour les crèches PSU. Dans les deux modèles, le plafond de 80 % des dépenses éligibles prévu au titre du Piaje n’est donc jamais atteint.

Subventions versÉes par les Caf pour la création de places nouvelles

en EAJE PSU et Paje sur la période 2015-2022

Source : Igas et IGF, « Micro-crèches : modèles de financement et qualité d’accueil », janvier 2024.

L’Igas et l’IGF relèvent par ailleurs que 18 Caf n’ont versé aucune subvention pour les créations de places en micro-crèches Paje sur la période. Deux raisons sous-tendent ce constat : certaines de ces Caf se situent dans des départements où aucune micro-crèche Paje ne s’est implantée sur la période considérée ; pour les autres Caf, l’absence de subvention d’investissement aux micro-crèches Paje relève d’un choix délibéré.

La rapporteure a également pu observer cette situation lors de ses visites sur le terrain. De nombreux gestionnaires de micro-crèches rencontrés lui ont indiqué ne même pas faire l’effort de déposer une demande de subvention d’investissement auprès de la Caf départementale, car ils savaient d’ores et déjà que cette demande serait refusée, ou ignorée. Lors de son audition par la commission d’enquête, Mme Fanny Schosseler, présidente du Regroupement des entreprises de micro-crèches (Remi), a déclaré à ce sujet : « dans le département des Bouches-du-Rhône, la CAF n’étudie pas les dossiers. C’est la raison pour laquelle je n’ai pas souhaité déposer de dossier. Les gestionnaires qui ont demandé une aide ont perdu beaucoup de temps en formalités administratives » ([189]).

Ces observations ont été confirmées par les Caf, en réponse au questionnaire écrit adressé par la rapporteure. À titre d’exemple, la Caf de Paris a ainsi indiqué : « la réglementation nationale ne pose pas de principes différents entre les EAJE PSU et PAJE mais, à Paris, une décision de la commission d’action sociale, confortée par le conseil d’administration en date de 11 décembre 2013 précise qu’aucun projet de création ou de rénovation de micro-crèche Paje n’est financé par les fonds nationaux. ». De nombreuses autres Caf ont précisé ne pas attribuer d’aides aux micro-crèches Paje.

Le choix des Caf de privilégier les crèches PSU sur les micro-crèches Paje peut toutefois s’expliquer par la volonté de promouvoir une offre d’accueil abordable pour les familles, alors que la contribution nette demandée aux familles dans une micro-crèche Paje est en moyenne plus élevée (voir Première partie. II. A. 2. b.). C’est la justification avancée notamment par la Caf de Guadeloupe : « la Caf priorise le financement de places PSU. En effet, le profil des familles ne permet pas de payer des sommes aussi conséquentes (entre 1 200 et 1 400 euros mensuellement [pour une place en micro-crèche]). Enfin, la Caf constate depuis quelques années, la fermeture des EAJE financés via la PAJE ».

Par ailleurs, il convient de noter que la Cnaf elle-même a invité les Caf de son réseau à surseoir à statuer sur les demandes d’aides à l’investissement déposées par des micro-crèches Paje à compter du 1er avril 2024, « dans l’attente de nouvelles consignes », vraisemblablement en lien avec la publication imminente du rapport de l’Igas et de l’IGF relatif aux micro-crèches ([190]).

Certains gestionnaires de crèches privées lucratives ont également signalé faire l’objet de pratiques discriminatoires de la part des Caf, qui tendent à privilégier les structures publiques et associatives. La rapporteure n’a toutefois pas été en mesure d’objectiver cette observation. Elle rappelle à ce titre que la Cnaf exige que le pouvoir discrétionnaire des Caf en matière d’attribution des aides à l’investissement « ne [conduise pas] à des décisions discriminatoires (sur la base de la nature juridique du gestionnaire) » ([191]).

● Les subventions d’investissement versées par les Caf présentent plusieurs limites, qui affectent leur efficacité, et peuvent éventuellement conduire à des abus. Dans leur rapport consacré au modèle économique des micro-crèches ([192]), l’Igas et l’IGF font état de plusieurs critiques à l’encontre de ces aides à l’investissement :

– « ces subventions sont versées uniquement avant l’exécution du projet, ce qui ne permet pas aux Caf d’assurer un contrôle du projet sur la durée, ni de conditionner les décaissements à certaines conditions de réalisation du projet » ;

– « les montants versés par les Caf au démarrage peuvent atteindre 80 % du montant des dépenses subventionnables, soit des sommes très importantes, ce qui n’est pas justifié par une logique économique, les banques pouvant apporter leurs concours dès lors que le modèle économique de la structure est soutenable » ;

– « les aides à l’investissement des Caf ne sont pas des conditions nécessaires à la réalisation des projets de micro-crèches et peuvent générer des effets d’aubaine. En effet, en étudiant les deux départements les mieux dotés en micro-crèches pour 100 enfants de moins de trois ans en 2020, le Bas-Rhin et la Marne, il apparaît d’une part que la Caf du Bas-Rhin a subventionné 1 214 nouvelles places en micro-crèches sur la période 2015-2022, contre seulement dix places pour la Caf de la Marne. L’absence d’aides à l’investissement dans le département de la Marne n’a donc pas été un frein à l’implantation de micro-crèches. A contrario, il est possible que des micro-crèches du Bas-Rhin aient bénéficié d’aides à l’investissement qui n’étaient pas déterminantes pour la mise en œuvre du projet ».

Les deux inspections en concluent que « les aides à l’investissement de la Caf sont insuffisamment ciblées et n’encouragent pas à la transparence des structures sur l’utilisation de ces fonds. Les capacités de contrôle de la Caf sur l’utilisation des fonds sont de ce fait limitées ».

La rapporteure partage les observations de la mission Igas-IGF. Il semblerait en effet que les entrepreneurs peu scrupuleux ou des associations aient pu réaliser des montages juridiques complexes pour bénéficier des aides à l’investissement de la branche famille tout en se constituant un capital immobilier personnel. La rapporteure invite, à ce titre, les Caf à être particulièrement vigilantes aux montages retenus, en particulier en ce qui concerne les sociétés civiles immobilières dites « de circonstance ».

3. Les modes de financement des crèches ne garantissent pas la pérennité économique de ces structures

Tous les acteurs de la petite enfance, quel que soit le statut juridique des crèches au sein desquelles ils intervenaient l’ont affirmé : le mode de financement des crèches ne couvre pas l’augmentation des coûts de fonctionnement, ce qui met en péril l’équilibre économique des structures.

Les coûts de fonctionnement des crèches augmentent fortement

En 2022, le coût moyen annuel d’un berceau s’est établi à 17 536 euros, toutes structures confondues (multi-accueil, crèche familiale, micro-crèche, etc.). Toutefois, cette moyenne masque des disparités en fonction :

– du mode de financement de la crèche, selon qu’il s’agisse d’un EAJE PSU ou d’une micro-crèche Paje ;

– du statut juridique du gestionnaire, public, associatif ou privé lucratif ;

– de la localisation de l’EAJE concerné, car le coût du foncier et de l’immobilier est nettement plus élevé dans les métropoles, et en particulier en Ile-de-France.

En 2022, le coût moyen annuel minimum d’un berceau dans un EAJE PSU s’est élevé à 6 948 euros, et le coût maximum à 31 025 euros. Un tel écart, même en tenant compte des disparités qui peuvent exister en matière de coût du foncier, interpelle très fortement la rapporteure.

● La structure du coût de fonctionnement d’une crèche est aujourd’hui difficile à appréhender, dans la mesure où, selon la nature juridique du gestionnaire, les règles comptables ne sont pas les mêmes et les charges peuvent concerner des périmètres différents. C’est la raison pour laquelle la Cnaf a indiqué à la rapporteure qu’elle ne produit aucune donnée par nature de gestionnaire.

Dès lors, en première analyse, sur la base de données datant de 2017, il apparaît que le secteur privé lucratif présente un coût moyen annuel de 17 894 euros par berceau, là où le coût du berceau se situe plutôt autour de 15 000 euros annuels pour le secteur associatif et le secteur public. Par ailleurs, l’implantation en Ile-de-France d’un EAJE engendre une augmentation de l’ordre de 2 000 euros du coût annuel moyen d’un berceau.

Coût moyen annuel d’un berceau en 2017

Pour mieux comprendre ces différences, il convient d’étudier, dans le détail, les différentes composantes du coût de revient horaire des EAJE. Là où les dépenses de personnels représentent l’essentiel du coût horaire des crèches associatives et publiques, elles représentent seulement la moitié du coût horaire des crèches privées lucratives.

Composantes du coût de revient horaire moyen des EAJE PSU selon

le type de gestionnaire en 2017

Source : Commission d’enquête d’après données Cnaf 2017.

Les services extérieurs et les achats représentent les deux autres catégories de dépenses importantes. Les services extérieurs correspondent aux dépenses de sous-traitance générale, de redevance de crédit-bail, de locations, aux charges d’entretien et de réparation, aux frais d’assurance, au recours à des personnels intérimaires, ou encore aux frais de publicité. Ce poste présente également une importante disparité selon la nature du gestionnaire qui peut, en partie au moins, se justifier au regard de la mutualisation des moyens dans les EAJE du secteur marchand, et donc expliquer l’écart constaté, selon les secteurs, en ce qui concerne la part des dépenses de personnels dans la structure des coûts. Les achats renvoient à des dépenses de matières premières, de fournitures consommables (dont les couches et les repas), d’entretien et de réparation des petits équipements, ou encore de fluides (eau, électricité, etc.).

La composition des dépenses des crèches privées lucratives se démarque également par le paiement de charges sociales et d’impôts à hauteur de 4 % du coût de revient horaire moyen, là où leur montant est négligeable pour les crèches associatives et publiques. En outre, les gestionnaires privés lucratifs présentent des dépenses « autres » plus importantes. Ces dernières contiennent notamment les frais de siège des entreprises de crèches, sans qu’il soit possible de les quantifier. La mission de contrôle des grands groupes de crèches lancée par la ministre déléguée chargée de l’enfance, de la jeunesse et des familles Sarah El Haïry, à la fin du mois de mars 2024, devrait permettre de mieux les quantifier et de comprendre les charges qu’ils recouvrent.

Toutefois, cette analyse de la composition du coût de revient horaire des EAJE financés par la PSU présentée ci-dessus a des limites, en particulier concernant les crèches publiques. En effet, il existe des coûts « cachés » dans le secteur public, qui résultent d’une non-valorisation comptable de différentes prestations fournies par la collectivité territoriale à la crèche : mise à disposition d’un agent d’entretien ou d’un jardinier, mise à disposition des locaux, prise en charge de la gestion administrative, prise en charge des fluides, etc. En conséquence, il est probable que le coût de revient horaire moyen d’une crèche municipale soit en réalité supérieur à celui d’une crèche privée lucrative.

En ce qui concerne les micro-crèches, il est difficile de connaître précisément la structure de leurs coûts, dans la mesure où elles ne transmettent pas leurs comptes de résultat aux Caf. Les informations recueillies par la rapporteure lui ont néanmoins permis de constater que le coût de revient annuel d’un berceau au sein d’une micro-crèche est en moyenne plus élevé que celui d’une crèche PSU (souvent plus de 20 000 euros par an) ([193]).

● Les coûts de fonctionnement des EAJE ont fortement augmenté depuis 2010. Selon les données transmises par la Cnaf, entre 2010 et 2017, le coût total des EAJE pour leurs gestionnaires a augmenté de 38,9 %, et entre 2017 et 2022, il a progressé de 14,8 %. De fait, entre 2010 et 2022, le prix de revient moyen d’une place d’accueil en EAJE PSU est passé de 12 881 euros à 17 536 euros (+ 36 %), sous l’effet des revalorisations successives du salaire minimum et de l’inflation sur le prix des consommables notamment.

Entre 2010 et 2017, ce sont les financements des Caf qui ont le plus fortement augmenté (+ 55,3 %), sous l’effet de la revalorisation de la PSU et de la création des différents financements forfaitaires visant à soutenir l’équilibre budgétaire des structures, suivis des participations familiales (+ 26,2 %), contribuant ainsi à limiter l’augmentation du reste à charge des collectivités et organismes publics agissant comme tiers financeurs (+ 12,8 %). En revanche, entre 2017 et 2022, les financements des Caf n’ont augmenté que de 11 % et les participations familiales de 10 %. Dès lors, malgré le développement rapide des financements employeurs (+ 31 %), ce sont surtout les collectivités et organismes publics tiers financeurs qui ont absorbé l’augmentation des coûts avec une augmentation de leurs contributions de l’ordre de 21,4 %. Cette situation explique en partie les difficultés croissantes des collectivités territoriales à financer leurs crèches municipales et les crèches associatives.

Or, les coûts globaux des crèches sont amenés à augmenter davantage d’ici 2027. Selon l’AMF, « le directeur général de la Cnaf a lui-même alerté sur l’augmentation des coûts globaux des crèches, déjà constatés par les élus locaux, qui devraient atteindre + 20 % d’ici 5 ans, avec l’annonce d’une hausse du reste à charge pour les communes de + 1 454 euros par place en 2027 par rapport à 2022 » ([194]), en tenant compte de la seule augmentation des coûts alimentaires et de l’énergie, sans présager ni d’une évolution du taux d’encadrement, ni d’une augmentation des rémunérations moyennes au sein du secteur.

b. L’évolution des financements de la branche famille n’a pas suivi l’inflation

L’ensemble des gestionnaires de crèches auditionnés, quel que soit leur statut juridique, ont fait état d’une insuffisante indexation des financements de la branche famille sur l’augmentation des coûts de fonctionnement.

Les barèmes de la PSU et des participations familiales sont régulièrement revalorisés pour tenir de l’évolution du coût de revient des EAJE, en utilisant comme indicateur de référence un indice mixte prix-salaires, composé à 80 % de l’évolution du salaire moyen par tête du secteur privé et à 20 % de l’inflation des prix des biens à la consommation hors tabac. Or, selon les informations communiquées par la Cnaf à la rapporteure, « la PSU horaire augmente plus vite que l’indice mixte prix-salaires, mais moins vite que les prix de revient » : le montant horaire de la PSU aurait ainsi fait l’objet de revalorisations plus dynamiques que l’évolution des coûts reflétée par l’indice mixte prix-salaires, mais insuffisantes au regard de l’évolution réelle des coûts de revient au sein des structures.

Le rehaussement du financement des EAJE PSU pour tenir compte de l’inflation repose en réalité sur trois variables :

– l’augmentation du tarif horaire plafond prévu par le barème de la PSU, qui a progressé de 6,71 % entre 2022 et 2023 ;

– le montant des prestations familiales, qui ont augmenté de 2,7 % entre 2022 et 2023, sous l’effet de l’augmentation du barème et du plafond des revenus qui leur sont applicables ;

– le montant de la PSU horaire, qui dépend de la contribution des familles, qui a progressé de 8,8 % entre 2022 et 2023.

Selon la Cnaf, sur une plus longue période, le prix plafond du barème de la PSU et les participations familiales ont augmenté de 16 % entre 2017 et 2023, soit une augmentation très proche de celle de l’indice mixte prix-salaire (+ 15,8 %). Toutefois, année après année, il n’y a pas de corrélation entre l’augmentation de l’indice mixte et la revalorisation des barèmes de la PSU et des participations familiales : une année donnée, l’indice mixte peut évoluer à la hausse de manière plus ou moins dynamique, sans que la revalorisation des barèmes ne suive exactement la même tendance. Cela s’explique par le fait que la revalorisation des barèmes est prévue par avance par la Cog en cours d’application, alors que l’indice mixte reflète la réalité de l’augmentation des coûts de fonctionnement des EAJE.

En outre, l’utilisation d’un indice aussi général ne permet pas d’appréhender dans son entièreté la réalité de l’augmentation des coûts de fonctionnement des crèches. Selon les informations transmises par People&Baby, les hausses successives du Smic ont contraint les gestionnaires de crèches à revaloriser également les rémunérations de leurs salariés à hauteur de 8 à 15 % selon les régions. Par ailleurs, l’inflation sur les consommables tels que les couches (+ 33 %) ou le lait (+ 31,5 %), sur les fluides (+ 34,3 %) ou encore sur l’alimentation (+7,2 %) n’a pas été couverte par une revalorisation suffisante de la PSU ([195]).

Au regard de l’ensemble des témoignages qu’elle a pu recueillir, la rapporteure ne peut que constater que les crèches sont en réalité sous-financées par la branche famille de la sécurité sociale, d’abord en raison du mécanisme de la PSU, qui ne permet jamais de réduire le reste à charge à hauteur du taux théorique de 34 %, et de manière plus criante encore dans le contexte inflationniste des deux dernières années.

Ce constat semble en revanche plus nuancé concernant les micro-crèches Paje. Certes, le plafond horaire du CMG « structure », fixé à 10 euros, n’a pas évolué depuis 2013. Toutefois, l’Igas et l’IGF, dans leur rapport consacré au modèle économique des micro-crèches, ont constaté que « le plafond des 10 € par heure en micro-crèche Paje semble rarement atteint : le tarif horaire moyen se situe à 7,4 € en 2022. Le tarif minimum moyen des micro-crèches Paje est de 5,4 € et le tarif maximum moyen est de 9,1 € » ([196]). Dès lors, en ce qui concerne ce modèle de financement, l’enjeu prioritaire est plutôt de réduire le reste à charge pour les familles les plus modestes, en rendant le barème plus progressif.

C. Le modÈle Économique des crÈches gÉnÈre des dÉrives tant pour la qualitÉ de l’accueil que pour les finances publiques

Le modèle économique des crèches génère des dérives qui affectent la qualité de l’accueil proposé aux enfants, et qui engendrent des surcoûts injustifiés pour les finances publiques.

La rapporteure a constaté que la PSU, si elle se veut vertueuse dans son principe, conduit à un sous-financement des EAJE et met sous pression les gestionnaires qui consacrent un temps très important à l’optimisation de leur taux de facturation afin de bénéficier du maximum de financements possibles de la part de la branche famille de la sécurité sociale. Par ailleurs, les financements publics alloués aux EAJE ont parfois été détournés de leurs objectifs initiaux, comme en témoigne la commercialisation des places en crèches.

1. La PSU n’encourage pas l’amélioration de la qualité d’accueil des enfants, mais peut au contraire contribuer à la dégrader

Le taux de facturation constitue le facteur déterminant dans la formule de calcul de la PSU. En effet, le dépassement des seuils prévus par le barème peut engendrer des pertes de recettes très importantes pour les gestionnaires de crèches. En conséquence, la PSU les contraint à surveiller de très près le taux de remplissage de leur structure, pour assurer le meilleur taux de facturation possible. Cette pratique a des effets délétères sur la qualité de l’accueil, et conduit les personnels des crèches à se montrer rigides avec les familles, au risque de déstabiliser l’équilibre économique de leur structure, sans pour autant que cela ne se justifie par une baisse substantielle de charges.

a. La PSU oblige les gestionnaires de crèches à optimiser en permanence le niveau d’occupation de chaque structure

Nombreux sont les acteurs du secteur de la petite enfance qui dénoncent aujourd’hui les effets pervers de la PSU, toujours en lien avec l’optimisation du taux de facturation. En effet, l’importance donnée au taux de facturation de chaque structure dans la formule de calcul de la PSU oblige les directeurs de crèches et les professionnels de la petite enfance à faire en sorte que le nombre d’heures de présence réelles des enfants se rapproche au maximum des heures facturées à leurs parents.

● Les absences des enfants ou l’accueil d’urgence ou ponctuel d’enfants supplémentaires peuvent avoir un effet très important sur le montant de la PSU perçue par la crèche, en raison des effets de seuils, en engendrant des baisses de recettes majeures en cas de dégradation du taux de facturation. C’est ce dont témoignent tous les acteurs de la petite enfance interrogés à ce sujet par la rapporteure ([197]) :

– « le principe du taux de facturation induit une pression pour le gestionnaire : il doit contractualiser avec les familles au plus près de leurs besoins ([ce qui est] positif), mais les absences des enfants pour des raisons indépendantes du fonctionnement peuvent pénaliser » (association Familles rurales) ;

– « le système mis en place (et notamment le dispositif ultra-complexe des taux d’assiduité) pousse les gestionnaires à maximiser leur occupation. En fonction de la présence réelle des enfants en comparaison du contrat initial signé par les familles, le montant de la PSU varie (trois tranches sont ainsi mises en place) » (Babilou) ;

– « le critère de taux de facturation […], s’il permet de répondre au plus près aux besoins des familles […], est remis en cause par les communes et EPCI. En effet, il n’incite pas à une ouverture sur de larges plages horaires ni à l’accueil de familles vulnérables qui peuvent présenter un taux d’absentéisme plus élevé qu’une famille bi-active ayant besoin d’un nombre d’heures d’accueil important » (Association des maires de France).

Le mécanisme de la PSU fragilise de fait l’équilibre économique des structures dans la mesure où 66 % de leurs ressources théoriques sont susceptibles d’évoluer à la baisse, là où leurs charges sont très stables, puisque principalement liées à la masse salariale ([198]). Comme la Cnaf elle-même le souligne, les « seuils ont un effet couperet pour les gestionnaires, puisqu’ils engendrent de fortes variations de PSU à partir d’une très faible variation des heures réalisées et facturées » ([199]).

Calcul théorique du montant de la PSU perçue par un établissement lorsqu’il réalise 100 heures d’accueil en moins et en plus par rapport

à une situation de base

Situation n° 1 : établissement dans lequel le coût de revient est inférieur au prix plafond du barème

Situation n°2 : établissement dans lequel le coût de revient est supérieur au prix plafond du barème

Pour illustrer la perte de recettes que peuvent entraîner les écarts entre le nombre d’heures d’accueil facturées et le nombre d’heures d’accueil réalisées, les deux tableaux décrivent, dans deux situations données, le montant de la PSU perçue par une structure lorsqu’elle réalise 100 heures de moins que les heures facturées, ou lorsqu’elle accepte d’accueillir un enfant supplémentaire pour 100 heures de plus. La différence entre la situation n°1 et la situation n°2 réside dans le coût de revient horaire de l’accueil.

Lorsqu’un établissement réalise 100 heures d’accueil en moins que le nombre d’heures facturées (par exemple, parce qu’une famille est partie en vacances ou lorsque l’enfant est malade), son budget reste le même, puisque largement composé de coûts fixes, mais son taux de facturation augmente. Or, dans les situations présentées, l’augmentation du taux de facturation engendre le franchissement du seuil de 107 % fixé par le barème de la PSU, ce qui engendre l’application d’un prix plafond inférieur au coût de revient réel, et donc une perte de recettes de 14 814 € dans la situation n°1 et de 26 082 € dans la situation n°2.

À l’inverse, si un établissement accepte de rendre service à une famille en accueillant un enfant pour 100 h supplémentaires, le nombre d’heures facturées augmente en parallèle. Dès lors, le taux de facturation reste sensiblement le même. Le budget de la structure n’augmente également que très peu puisque les coûts sont fixes. On admet ici une augmentation de 100 € du budget annuel pour tenir compte des consommables – repas et couches. Dès lors, son coût de revient horaire ne diminue que très légèrement, et le montant de PSU perçue n’augmente que de manière marginale (+ 66 € dans la situation n°1, soit moins que l’augmentation annuelle du budget, et +663 € dans la situation n°2).

Source : Commission d’enquête.

● L’incitation à s’adapter au plus près des besoins des parents conduit dès lors les gestionnaires à contractualiser un volume d’heures d’accueil avec les familles, mais aussi à négocier ou à imposer aux parents un nombre limité de journées d’absence de leur enfant au sein de la structure, afin de réduire les écarts entre les heures facturées et les heures réalisées, et donc le taux de facturation.

Par ailleurs, la tarification à l’heure a conduit l’ensemble des gestionnaires de crèches à instaurer un système de pointage à l’arrivée de l’enfant dans la crèche et à son départ, afin de pouvoir calculer le temps de présence réel des enfants. De nombreuses crèches utilisent un système informatisé pour calculer le nombre d’heures d’accueil dont a bénéficié chaque enfant, avec un recensement des horaires d’arrivée et de départ par l’intermédiaire de badges remis aux parents.

Or, ces mécanismes ont des conséquences très concrètes sur la relation des professionnels de la petite enfance et des gestionnaires de crèches avec les familles puisqu’au lieu d’inciter à la souplesse, ils génèrent à l’inverse une grande rigidité, très souvent incompréhensible pour les familles. Ainsi, des parents se voient notamment reprocher des absences ou des retards et ne peuvent que difficilement comprendre en quoi ces heures d’accueil contractualisées dont ils ne font pas usage ont des conséquences financières négatives pour la crèche, alors même qu’ils les ont payées.

De même, l’importance du pointage est peu audible pour les familles, qui se voient souvent rappelées à l’ordre. Comme en témoigne La Maison Bleue, « cela implique des rappels réguliers de la part des directions de crèches aux familles sur la nécessité de ce pointage et les règles à respecter et a un impact sur la relation de confiance avec les familles » ([200]). Par ailleurs, l’existence du pointage « a appauvri le temps d’échange professionnels-parents chaque jour lors des transmissions » ([201]) puisque sitôt qu’un parent a signalé son heure de départ (en badgeant par exemple), toute minute supplémentaire consacrée aux échanges avec les personnels de la crèche n’est plus financée.

● Les enjeux de financement, en lien avec le principe d’une tarification horaire et avec l’effet du taux de facturation sur son montant, incitent, en outre, les gestionnaires de crèches à favoriser la suroccupation des structures en milieu de journée afin de compenser le moindre nombre d’enfants sur les plages horaires situées aux extrémités de la journée. Beaucoup d’acteurs auditionnés par la commission d’enquête ont évoqué l’inexistence de ces « enfants magiques » ([202]) qui ne fréquenteraient les crèches qu’entre 7 heures et 9 heures le matin, et entre 17 heures à 19 heures le soir.

C’est ce qu’a pu constater l’Igas dans le cadre de la mission relative à la qualité d’accueil dans les crèches : « dans la mesure où il est de facto très difficile de « combler les trous » au sein d’une journée lorsqu’un enfant n’est pas accueilli sur l’intégralité des heures d’ouverture de la structure, les établissements tendent à améliorer leur taux d’occupation en valeur hebdomadaire en jouant sur l’autorisation de suroccupation à 115 % de la structure » ([203]).

Or, ce sont notamment ces situations de « suroccupation compensatoire » qui contribuent à une forte dégradation de la qualité d’accueil. Comme le signale l’Igas, « un fonctionnement de routine fondé sur ces pratiques pose question, dans la mesure où l’agrément est pensé pour assurer une qualité d’accueil standard au regard du nombre d’enfants par mètre carré. Dans la mesure où peu d’enfants sont présents sur les créneaux les plus matinaux et les plus tardifs, il peut conduire à un nombre excessif d’enfants sur les créneaux de milieu de journée, qui requièrent pourtant le plus de temps individuel, notamment pour la prise de repas » ([204]), ce à quoi la rapporteure souscrit pleinement. L’ANAPSY se montre plus critique encore, en évoquant « une possibilité de dépassement du taux d’occupation qui se transforme en impératif aveugle de remplissage » ([205]).

Selon Babilou, la PSU, dont l’un des objectifs affichés était l’amélioration du taux d’occupation des structures, « attendait donc des opérateurs qu’ils rentrent dans cette logique délétère de remplissage, qu’ils accroissent et pilotent l’occupation des crèches. [Les gestionnaires de crèches ont] été critiqués pour cela, alors [qu’ils répondent] aux exigences des nouvelles circulaires » ([206]).

● Enfin, l’importance donnée par la PSU au taux de facturation et à l’occupation de la structure a un coût financier qu’il est difficile d’estimer. D’abord, les structures ont dû investir dans les logiciels de gestion performants, et mettre en place des systèmes de pointage. Ces efforts ont été en partie financés par les aides à l’investissement versées par les Caf.

Ensuite, au quotidien, les gestionnaires de crèches et les directeurs de structures sont contraints de surveiller, de manière constante, le niveau d’occupation de leur structure et s’assurer que le taux de facturation ne se dégrade pas. De fait, la réforme de la PSU en 2014 a généré, pour les directions de crèches, « une augmentation significative de tâches administratives et de gestion du personnel au détriment souvent de l’accompagnement pédagogique des équipements et donc du maintien de la qualité d’accueil » ([207]). Outre la gestion administrative et informatique, les directeurs sont souvent amenés à engager des démarches visant à améliorer le taux d’occupation de leurs structures, à l’image du démarchage commercial pour proposer un accueil ponctuel ou temporaire. Or, ces tâches sont étrangères à leur mission d’encadrement et les éloignent des préoccupations centrales relatives à la qualité d’accueil du jeune enfant. Dans un contexte de pénurie de personnels, en particulier des professionnels les plus qualifiés que sont les éducateurs de jeunes enfants et les infirmiers puériculteurs, il est absurde que ces derniers, en tant que directeurs de structures, consacrent une large partie de leur temps à des tâches administratives ou commerciales, « le nez dans des tableurs Excel », comme ont pu témoigner nombre des personnes auditionnées.

Cette augmentation de la charge administrative des structures a également entraîné une hausse des coûts associés : « pour sauvegarder l’entreprise lors de cette réforme, nous avons dû investir des millions d’euros pour créer des outils de pilotage et recruter de nouveaux postes […]. Ce n’est pas un choix, nous préférerions nous occuper du terrain, de nos projets pédagogiques et sociaux, et laisser nos professionnels se concentrer sur leur cœur de métier » ([208]). De même, France urbaine indique que « la charge administrative permettant de rendre compte et de bénéficier des versements de PSU (y compris de ses nombreux bonus) a un effet chronophage et donc un coût administratif conséquent » ([209]).

● La Cnaf elle-même reconnaît les effets pervers de la PSU sur la gestion des crèches : « les gestionnaires se sont adaptés et ont fortement développé le pilotage, au point qu’il existe désormais des concentrations statistiquement anormales juste en dessous des seuils », ce qui peut être « générateur de stress chez les gestionnaires », « source d’interférence dans la relation de service avec les familles », et entraîner des « pratiques de contournement » avec des gestionnaires qui « développent des pratiques visant à diminuer les heures facturées, et ainsi passer sous les seuils de taux de facturation [en procédant à] des avoirs de circonstance aux familles » ([210]).

En parallèle, la PSU ne semble pas avoir réellement favorisé une amélioration significative du taux d’occupation des structures. Comme le souligne la Cnaf, « l’analyse sur longue période montre […] que le nombre d’enfants par place est relativement stable […] avec un niveau de fréquentation proche de 2 enfants par place » ([211]). La rapporteure constate que ce niveau de fréquentation a même tendance à diminuer, ce qui pose réellement question au regard des objectifs initialement assignés à la PSU.

Évolution du nombre d’enfants inscrits par place d’accueil entre 2015 et 2022

Source : Cnaf.

b. La PSU n’incite pas les gestionnaires à l’amélioration de la qualité d’accueil proposée aux enfants

Au regard de l’ensemble des informations recueillies au cours de ses travaux, des éléments d’analyse développés supra, et des nombreux témoignages de professionnels de la petite enfance et de gestionnaires de crèches, la rapporteure considère que le financement par la PSU ne contribue pas à améliorer la qualité de l’accueil proposé aux enfants. Pire, il semblerait que le mode de calcul de la PSU soit l’une des causes profondes de la dégradation de la qualité d’accueil constatée ces dernières années.

● À ce titre, la rapporteure tient à revenir sur ce que recouvre la notion de qualité d’accueil. En effet, depuis de nombreuses années, et même si l’on constate une inflexion dans le cadre de la Cog 2023-2027, avec la progression de la part des financements forfaitaires dans les recettes des crèches, et la linéarisation prévue du taux de facturation, la qualité de l’accueil a été envisagée, en particulier par la Cnaf, par le seul prisme de la réponse aux besoins des parents : permettre à chaque famille d’accéder à d’un mode de garde et faire en sorte que l’offre d’accueil et le prix payé par les familles s’adapte au plus près des besoins réels des parents.

La PSU reflète cette conception de la qualité d’accueil. Il ressort en effet des éléments transmis par la Cnaf à la rapporteure que la tarification modulée en fonction des ressources des familles, l’incitation à s’adapter aux besoins réels de chaque famille, ainsi que la fourniture des couches et des repas sont considérés comme faisant partie des éléments relatifs à la qualité d’accueil financés grâce à la PSU.

Or, si ces différents aspects peuvent effectivement relever de la qualité d’accueil entendue au sens large, ils ne concernent pas de manière évidente la qualité d’accueil entendue au sens strict, soit la réponse rapide et complète aux besoins physiologiques, émotionnels, affectifs exprimés par les jeunes enfants tout au long de la journée. À cet égard, on peut considérer que la PSU privilégie la réponse aux besoins des familles sur la qualité d’accueil au sens strict, au sens de la satisfaction des besoins de l’enfant accueilli.

● Toutes les limites de la PSU évoquées supra tendent même à montrer que ce mode de financement des EAJE contribue à la dégradation de l’accueil constaté au sein des crèches.

D’abord, la PSU conduit au sous-financement des structures. En effet, son mécanisme reposant sur l’activité réalisée, elle ne garantit pas aux crèches des ressources stables et suffisantes leur permettant de recruter suffisamment de personnels, de bien rémunérer ces salariés afin de les fidéliser, d’améliorer leurs conditions de travail, et de s’adapter aux besoins spécifiques des enfants accueillis, en particulier des enfants en situation de handicap. Elle ne permet même pas la couverture théorique, à hauteur de 66 %, du coût de revient du berceau.

Ensuite, les financements complémentaires alloués par les Caf, censés répondre à des enjeux plus qualitatifs que quantitatifs, ne permettent pas de compenser ce sous-financement, complexifient les financements, et tendent à accentuer les disparités territoriales entre les établissements. En effet, le montant de ces bonus est souvent insuffisant pour financer réellement les facteurs de qualité qu’ils visent à soutenir. Leurs modalités de calcul sont complexes, engendrent une charge administrative supplémentaire pour les établissements et pour les Caf, et peuvent entraîner des disparités entre les EAJE, selon les relations historiquement entretenues avec la Caf, mais aussi en raison des effets de bord de leurs formules de calcul.

Enfin, le mécanisme de la PSU met sous tension les EAJE et oblige les directeurs de structure à consacrer une part trop importante de leur temps de travail à la gestion administrative de la crèche, en veillant au maintien d’un taux d’occupation, et d’un taux de facturation, permettant d’en garantir l’équilibre financier. Or, il est certain que l’essentiel du temps de travail des directeurs de crèches devrait être consacré à l’accompagnement et à l’encadrement des personnels au contact des enfants, à l’analyse des besoins spécifiques de chaque enfant et à l’adaptation de l’accueil à ces besoins, et enfin au développement du projet pédagogique de la structure, au travers du recours à des intervenants extérieurs, de l’organisation d’activités d’éveil en groupe, ou encore de la formation des personnels à de nouvelles compétences en lien avec le projet pédagogique ou les besoins des enfants accueillis.

● Dès lors, la rapporteure estime qu’une réforme structurelle de la PSU s’impose aujourd’hui, comme l’ensemble des acteurs rencontrés le demandent. Cette réforme structurelle devra conserver les éléments positifs apportés par ce mode de financement, en particulier le principe de neutralisation des participations familiales, qui permet à toute famille, quels que soient ses revenus, d’avoir accès à un mode d’accueil, et l’exigence d’un niveau minimal de service rendu, avec la fourniture des couches et des repas.

Une réforme paramétrique de la PSU a d’ores et déjà été négociée par l’État et la Cnaf. Elle est en cours d’application dans le cadre de la Cog 2023-2027 (voir Deuxième Partie. I. B. 1. a). Toutefois, la rapporteure estime que cette réforme permettra peut-être d’atténuer les effets pervers de la PSU, sans pour autant y mettre fin. Le principe d’une tarification à l’activité doit aujourd’hui être pleinement remis à plat.

2. Le modèle économique des micro-crèches Paje ne garantit pas la qualité de l’accueil proposé aux enfants

Les travaux de la commission d’enquête, de même que les conclusions du rapport de l’Igas et de l’IGF relatif au modèle économique et à la qualité d’accueil des micro-crèches, ne permettent pas de considérer que le mécanisme de financement des micro-crèches Paje garantit davantage la qualité d’accueil des enfants, bien que ce constat doive être nuancé au regard de la grande diversité des modèles économiques de ces structures.

● Les micro-crèches Paje reposent sur un financement plus souple que les crèches percevant la PSU. Leur financement par la Paje étant indirect, leurs relations avec les Caf sont presque inexistantes : contrairement aux EAJE PSU, il n’y a pas de conventions d’objectifs et de financement entre le gestionnaire d’une micro-crèche et la Caf dont il relève pour encadrer les obligations et devoirs respectifs et organiser le suivi de l’activité réalisée. Par ailleurs, aujourd’hui, il n’existe pas de définition de l’offre minimale de services en micro-crèche, comme c’est le cas en PSU. Le tarif horaire plafond de 10 euros ne prévoit pas obligatoirement, par exemple, la fourniture des couches et des repas.

Dans le cadre de ses travaux, la rapporteure a eu l’occasion d’échanger avec des gestionnaires de micro-crèches qui lui ont expliqué que le financement indirect par la Paje était la garantie d’un accueil de qualité : la plus grande simplicité de ce mécanisme leur permettrait en effet de largement réduire leurs coûts de gestion administrative, au profit de moyens supplémentaires déployés en faveur de la rémunération des personnels et de leur nombre, de la qualité des repas et des couches, du recours à des intervenants extérieurs, ou encore de l’achat de jeux et de matériel de puériculture.

Par ailleurs, comme ont pu en témoigner les représentantes du Remi devant la commission d’enquête, « la sécurité [du] modèle réside dans le fait que les micro-crèches ne supportent pas une avance de trésorerie de plusieurs mois en attendant le financement de la Caf » ([212]), ce qui réduit la tension économique pour ces établissements.

● Néanmoins, comme le souligne également la Cnaf, si la souplesse du financement des micro-crèches Paje peut permettre de financer une meilleure qualité d’accueil, « le mécanisme de la Paje n’implique pas en lui-même que les facilités financières ou de trésorerie qu’il offre sont réinjectées dans la qualité d’accueil » ([213]). Dès lors, en raison des multiples dérogations offertes aux micro-crèches en matière de qualité d’accueil (voir Première Partie. I. A. 3. a.), il existe en réalité une grande diversité de modèles économiques pour les micro-crèches. L’Igas et l’IGF ont, à cet égard, identifié trois principaux modèles :

– « des établissements qui choisissent d’appliquer une grande partie, voire toutes les dérogations dont peuvent bénéficier les micro-crèches Paje, avec des risques en matière de qualité de prise en charge » ;

– « des structures qui cherchent à se rapprocher au maximum des normes applicables aux autres EAJE et présentent donc des charges plus élevées qu’elles peuvent assumer avec une tarification plus élevée, un niveau minimal de réservation de berceaux, ou parce qu’elles se situent dans des zones où les charges sont moindres, en particulier les charges locatives » ;

– « des entreprises qui cherchent à maximiser la réservation de berceaux dans les établissements et partant, la rentabilité » ([214]).

Les travaux de la commission d’enquête, comme ceux de la mission Igas-IGF relative aux micro-crèches, conduisent par ailleurs à distinguer deux grands types de micro-crèches : les micro-crèches appartenant au réseau des grandes entreprises de crèches (Babilou, Les Petits Chaperons Rouges, La Maison Bleue, People&Baby), et les micro-crèches dites « indépendantes ». En effet, l’existence, ou non, d’un groupe en support d’une micro-crèche a nécessairement un impact sur son modèle économique.

À cet égard, selon l’Igas et l’IGF, « le coût de revient d’une place en crèche par berceau apparaît plus élevé pour les grands groupes, que ce soit en Paje comme en PSU. Ainsi, pour les micro-crèches Paje, les charges totales par berceau s’élèvent à 16 016 euros pour les indépendants contre 22 440 euros pour les grands groupes » ([215]).

L’Igas et l’IGF ont par ailleurs constaté que « le chiffre d’affaires par berceau des micro-crèches Paje appartenant à un groupe est nettement supérieur à celui des micro-crèches Paje indépendantes », et que « les micro-crèches Paje appartenant à un groupe dégagent une rentabilité par berceau légèrement supérieure aux micro-crèches Paje indépendantes » et ce, malgré un coût de revient par berceau supérieur. Pour améliorer leur rentabilité, les groupes ont en effet « la capacité de générer un effet volume sur la réservation de berceaux » ([216]), que n’ont pas les micro-crèches indépendantes.

La mission note également que « les charges de personnel totales apparaissent […] significativement plus élevées pour les grands groupes, aussi bien pour les micro-crèches PSU que pour les micro-crèches Paje. Toutefois, les charges de personnel au contact des enfants sont moindres pour les grands groupes, que ce soit pour les micro-crèches Paje comme pour les micro-crèches PSU, ce qui suggère qu’ils utilisent davantage que les autres structures des dérogations applicables aux micro-crèches en termes de qualification du personnel et d’encadrement » ([217]) mais aussi que ces charges de personnels supplémentaires sont affectées en réalité à d’autres personnels que ceux en contact avec les enfants, notamment au sein des services commerciaux.

Éléments de comparaison des micro-crèches paje

(données 2022)

Source : Igas et IGF, « Micro-crèches : modèles de financement et qualité d’accueil », janvier 2024.

● Toutefois, il convient de ne pas caricaturer le secteur, en opposant les micro-crèches des grandes entreprises de crèches, qui seraient seulement animées par la recherche de rentabilité, et les micro-crèches indépendantes, qui rechercheraient uniquement le bien-être des enfants. La réalité est en effet beaucoup plus nuancée.

En effet, l’appui d’un grand groupe de crèches à une micro-crèche peut constituer un facteur de qualité, puisque la trésorerie du groupe peut éventuellement compenser de moindres ressources sur une période donnée, et donc offrir des marges de respiration financière plus larges, en comparaison d’un gestionnaire de micro-crèche indépendante, qui s’est souvent endetté personnellement pour créer sa structure, qui se doit de rembourser à échéance régulière sa dette et ses intérêts d’emprunts, et dont le salaire mensuel constitue très souvent la variable d’ajustement lorsque les résultats de la structure ne sont pas optimaux.

Par ailleurs, le seul statut d’indépendant ne garantit en rien la qualité de l’accueil proposé au sein de la micro-crèche. Si de nombreux créateurs de micro-crèches sont des professionnels de la petite enfance – éducateurs de jeunes enfants, infirmiers puériculteurs notamment – souvent animés par la volonté de proposer des solutions alternatives aux crèches PSU traditionnelles, aucun diplôme ni aucune formation dans le domaine de la petite enfance ne sont exigés pour diriger une ou plusieurs micro-crèches. Cela a notamment inspiré des personnes ayant déjà une expérience entrepreneuriale, ou ayant côtoyé des crèches en tant que parents de jeunes enfants, à fonder leur réseau de micro-crèches.

Toutefois, au sein des gestionnaires de micro-crèches, il existe aussi des entrepreneurs peu scrupuleux, qui créent des structures dans le seul objectif de générer une forte rentabilité économique, grâce à des marges financières importantes. Or, d’après les informations recueillies par la rapporteure, un réseau de micro-crèches ne permet au gestionnaire de structures de se verser un salaire décent que lorsqu’il atteint une certaine taille – au moins 4 ou 5 structures. Dès lors, il est très difficile pour une seule micro-crèche proposant un véritable accueil de qualité de dégager des marges financières importantes, à moins de recourir de manière importante à la réservation de berceaux par les entreprises employant les parents. En l’absence de ce co-financement, la seule manière d’obtenir rapidement une rentabilité économique soutenue consiste à exploiter l’ensemble des dérogations dont bénéficient les micro-crèches par rapport aux normes régissant les EAJE, et à optimiser autant que possible les dépenses de fonctionnement. Ces pratiques ont nécessairement un impact sur la qualité de l’accueil proposé par la structure.

En conséquence, la rapporteure rejoint les conclusions de la mission Igas-IGF : il apparaît nécessaire de mettre fin aux normes dérogatoires applicables aux micro-crèches et d’aligner progressivement le mode de financement des crèches sur un mécanisme identique à toutes les structures, ou sur une PSU rénovée. Toutefois, il convient de s’inspirer des avantages du modèle des micro-crèches, et en particulier leur souplesse de gestion ainsi que la stabilité de leur trésorerie.

3. La commercialisation des places en crèches constitue une manne financière pour les intermédiaires tout en reposant jusqu’à 75 % sur un financement public

Les enjeux relatifs à la commercialisation des places en crèches ont été longtemps ignorés par les pouvoirs publics, alors même qu’ils impliquent un financement public important. La rapporteure a en effet identifié cette question lors d’un échange sur le terrain avec une gestionnaire de micro-crèche, qui lui a indiqué que certains grands groupes de crèches lui achetaient des berceaux pour les revendre ensuite à des entreprises. Par la suite, la lecture de l’évaluation du crédit d’impôt famille réalisée par l’Igas et l’IGF ([218]), dans laquelle la question de l’intermédiation en matière de réservation de berceaux était abordée, l’a convaincue qu’il y avait un sujet majeur sur lequel interroger les acteurs du secteur.

a. Le secteur des crèches a vu émerger des plateformes d’intermédiation qui commercialisent des places en crèches auprès d’entreprises réservataires

Le modèle économique des crèches privées lucratives, hors délégations de service public, repose essentiellement sur l’intervention d’une entreprise réservataire de berceaux au bénéfice de ses salariés en tant que tiers financeur, dans la mesure où le montant ainsi perçu est plus important que lorsqu’il s’agit d’un tiers financement assuré par le secteur public.

L’entreprise réservataire peut être une entreprise locale, qui réserve un ou deux berceaux dans des crèches au bénéfice de ses salariés, mais il peut également s’agir – et c’est même souvent le cas – d’une grande entreprise implantée sur tout le territoire, et dont le siège social se trouve à Paris. Cela peut aussi concerner une administration publique. Or, dans une telle situation, si une entreprise souhaite réserver des dizaines voire des centaines de berceaux au bénéfice de ses salariés sur l’ensemble du territoire, il est plus contraignant de procéder à cette réservation berceau par berceau, en contactant individuellement chaque EAJE, en fonction des besoins exprimés par ses salariés.

Dès lors, l’entreprise va plutôt passer un marché de droit privé, pour réserver un nombre donné de places en crèches sur l’ensemble du territoire national, sans en connaître encore la répartition territoriale ni même les salariés qui en bénéficieront. Les grandes entreprises de crèches sont les mieux placées pour répondre à ce type de marché puisqu’elles disposent d’un réseau de structures développé sur l’ensemble du territoire. Toutefois, afin de mieux répondre aux besoins des salariés de ces entreprises, qui souhaitent généralement que la crèche dans laquelle leur enfant est accueilli soit située au plus près de leur domicile plutôt que près de leur lieu de travail, les grands groupes de crèches, lorsqu’ils ne disposent pas d’une structure répondant à ce critère, se tournent vers un réseau de crèches dites « partenaires », ou contactent des crèches avec lesquelles ils n’avaient initialement pas de relations, lorsqu’elles présentent une situation géographique plus favorable. Il existe aussi une entreprise, Les Parents Zens, initialement connue sous le nom de Ma place en crèche, qui propose un service d’intermédiation entre les employeurs et un réseau de crèches partenaires réparties sur l’ensemble du territoire, sans être elle-même gestionnaire de crèches – ou seulement à la marge.

Aujourd’hui, il existe donc cinq acteurs majeurs de l’intermédiation en matière de réservation de places en crèches :

– Les Parents Zens, seule entreprise qui n’est pas un grand groupe gestionnaire de crèches par ailleurs, dont le réseau est constitué de 4 000 crèches partenaires ;

– Babilou, avec son réseau 1001 crèches recensant 3 000 crèches ;

– La Maison Bleue, dont le réseau La Maison Bleue & Co, comprend plus de 2 800 crèches ;

– People&Baby, dont le réseau Crèches pour tous comprend 3 300 crèches ;

– Les Petits Chaperons rouges, qui revendique un réseau de près de 3 000 crèches.

À première vue, l’ensemble des parties prenantes à cette activité seraient gagnantes, comme ont pu l’affirmer devant la commission d’enquête les représentants de ces entreprises. En effet, si le service proposé concerne d’abord l’entreprise réservataire des berceaux, la crèche partenaire sollicitée par le grand groupe serait également gagnante : « cette solution apporte une nouvelle source financière à des crèches qui n’y ont pas accès (les petits réseaux privés, les associations et les mairies n’ont pas les moyens de gérer des forces commerciales pour démarcher des entreprises pour quelques berceaux, s’ils les commercialisaient par leurs propres moyens, leur coût commercial par berceau vendu serait astronomique). Nous aidons à l’équilibre économique et social de très nombreuses petites crèches de tout statut à l’heure où les financements publics sont en baisse » ([219]). Ce service bénéficierait également aux familles des enfants accueillis, puisqu’il leur permet d’obtenir une place en crèche au plus proche de leur domicile.

b. Ces activités d’intermédiation posent question dans la mesure où les marges dégagées sont financées à hauteur de 75 % par de l’argent public

Comme le décrivent l’Igas et l’IGF dans leur évaluation du Cifam, les plateformes d’intermédiation se rémunèrent en prélevant à leur profit une partie du prix de la réservation facturé à l’entreprise réservataire. Le prix de la réservation est ainsi partagé entre le gestionnaire de crèches qui fournit la prestation d’accueil effectif de l’enfant, et la plateforme d’intermédiation qui propose un service commercial de mise en relation.

Tout l’enjeu de ce système d’intermédiation se situe dans le montant de la commission que prélève la plateforme d’intermédiation. Or, ce montant est variable, selon les marchés auxquels ces entreprises répondent, mais aussi en fonction de la capacité de négociation que la crèche partenaire est en mesure de développer. Surtout, il souffre d’une opacité absolue, puisque l’entreprise réservataire n’a aucun moyen de vérifier que le prix de réservation qu’elle paye correspond au coût réel du berceau dans la crèche partenaire, et cette dernière ne peut pas savoir si le prix proposé par la plateforme d’intermédiation correspond effectivement au montant in fine facturé à l’entreprise réservataire.

Les travaux menés par la commission d’enquête tendent toutefois à montrer que l’activité d’intermédiation est particulièrement profitable aux structures qui la pratiquent : elles bénéficient en effet d’un avantage considérable dans la négociation avec de plus petites structures, qui n’ont aucune relation avec l’entreprise réservataire du berceau. Or, par le biais du Cifam, le service proposé par les plateformes d’intermédiation est en réalité financé très largement par de l’argent public.

Selon les informations communiquées à la rapporteure par les entreprises proposant ces services d’intermédiation, le montant prélevé représente en moyenne entre 2 500 euros et 4 000 euros par berceau. Ainsi, en s’appuyant sur un exemple fondé sur les prix médians facturés par une des structures d’intermédiation interrogées par la rapporteure, un berceau vendu 16 000 euros à une entreprise réservataire est acheté à 12 000 euros auprès de la crèche partenaire qui accueillera l’enfant. Néanmoins, à l’instar de l’Igas et de l’IGF, dans le cadre de ses travaux, la rapporteure a pu constater des prix facturés aux entreprises réservataires correspondant parfois au double de la somme versée à la crèche partenaire, générant ainsi une marge de l’ordre de 50 % du prix payé par le réservataire.

Les plateformes d’intermédiation interrogées à ce sujet justifient des marges brutes moyennes importantes – autour de 30 % du prix facturé au réservataire – qui ne couvriraient en réalité que les frais de commercialisation de ces berceaux et les coûts qui découlent nécessairement de l’animation d’un réseau important de crèches partenaires – suivi de la qualité d’accueil proposée, accompagnement des familles et des employeurs, services et formations proposées aux partenaires, etc. En conséquence, la marge nette dégagée, une fois le coût de commercialisation déduit, serait extrêmement faible, voire négative. L’intérêt de cette activité se situerait alors dans l’image de marque de ces entreprises pouvant revendiquer un réseau de taille suffisamment critique pour répondre à l’intégralité des besoins exprimés par les salariés des entreprises réservataires.

Or, ces marges financières, quelle que soit leur ampleur réelle, sont largement financées non pas par les entreprises réservataires, mais par le budget de l’État, au travers de la dépense fiscale associée au mécanisme du Cifam. Dès lors, les frais de commercialisation de ces berceaux, et les marges nettes qui sont éventuellement dégagées, sont financés à hauteur de 75 % par de l’argent public. Pour la rapporteure, il n’est pas acceptable que de l’argent public serve à financer un service de commercialisation de berceaux en générant des gains d’une telle ampleur.

De plus, comme le relèvent l’Igas et l’IGF dans leur rapport consacré aux micro-crèches, « le Cifam a un effet inflationniste sur les prix de la réservation de berceaux, au détriment des employeurs qui n’en bénéficient pas » ([220]). En effet, pour les entreprises réservataires, l’existence d’une commission, y compris lorsqu’elle est très importante, est quasiment indolore, puisqu’elles ne payent en réalité que 25 % de ce montant. En revanche, pour toutes les administrations publiques qui recourent à la réservation de berceaux dans toute la France par l’intermédiaire de ces plateformes, aucun crédit d’impôt ni aucun autre mécanisme ne viennent réduire le montant facturé. Dans cette hypothèse, les frais de commercialisation et la marge réalisée par les intermédiaires sont financées à 100 % par de l’argent public.

En tout état de cause, le coût de revient moyen d’un berceau s’établissant à un peu moins de 20 000 euros par an pour un EAJE, et dans la mesure où au moins 40 % de ce coût est couvert par la PSU et les prestations familiales, sans compter les financements complémentaires qui lui sont associés, il semble difficilement justifié, sauf exceptions très particulières tenant notamment à la situation géographique de l’établissement, que le prix facturé aux entreprises réservataires dépasse 10 000 euros. C’est pourtant une réalité courante comme l’atteste le prix de vente médian établi à 16 000 euros mentionné supra.

c. Les travaux de la commission d’enquête n’ont, en revanche, pas démontré que le modèle de financement des EAJE a été imaginé dans le seul objectif de permettre aux grandes entreprises de crèches de générer des profits déraisonnables

La commission d’enquête avait notamment pour mission de « dévoiler les stratégies de lobbying des entreprises de crèches et leur impact sur les pouvoirs publics ainsi que les éventuels conflits d’intérêts au sein des instances de gouvernance des organismes financeurs ». À cet égard, tant les anciens ministres en charge des familles que les gestionnaires des grandes entreprises de crèches, ainsi que leurs représentants d’intérêts, ont été interrogés à ce sujet.

Il ressort de ces travaux que les représentants d’intérêts des entreprises de crèches ont effectivement joué leur rôle : ils ont ainsi rencontré, à échéances régulières, les ministres en charge de leur secteur, fait état de leurs difficultés, et éventuellement demandé des évolutions réglementaires ou législatives. Ainsi, par exemple, en 2020, lorsque le ministère chargé de l’économie et des finances a envisagé, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021, une limitation temporelle du Cifam, en lien avec son évaluation, les entreprises de crèches et leurs représentants se sont mobilisés pour témoigner d’une vive inquiétude vis-à-vis d’un mécanisme qui constitue un pilier majeur de leur modèle économique. Leurs arguments ont, à l’époque, été entendus, sans que la rapporteure n’y voit la moindre forme de collusion : sans modèle alternatif de financement, et dans la mesure où le financement des crèches par la PSU implique nécessairement l’intervention d’un tiers financeur, mettre au fin au Cifam aurait pu avoir des conséquences particulièrement dommageables sur le secteur des crèches, en remettant en cause leur équilibre économique, dans un contexte où l’on souhaitait plutôt créer de nouvelles places.

Les différents ministres en charge de la famille auditionnés – M. Christian Jacob ; Mme Nadine Morano ; Mme Marisol Touraine ; M. Adrien Taquet ; Mme Aurore Bergé ; et enfin Mmes Catherine Vautrin et Sarah El Haïry – ont fait état de relations tout à fait ordinaires avec les représentants du secteur privé lucratif, mais aussi avec les représentants du secteur associatif ou encore les syndicats représentatifs des professionnels de la petite enfance. En effet, comme tous les ministres en charge d’un secteur social ou économique, ils rencontrent de manière régulière les représentants des acteurs qui interviennent dans ce domaine. De fait, s’il est avéré qu’ils ont eu des entretiens avec les fondateurs des grandes entreprises de crèches, ceux-ci ne présentent ni un format, ni un contenu, ni une régularité inhabituels qui laisseraient présager l’existence de conflits d’intérêts pour ces ministres.

En ce qui concerne le développement du secteur privé lucratif, les ministres auditionnés ont tous fait état de la nécessité pressante d’une politique favorable à la création de nouvelles places en crèches. Néanmoins, cette pression ne venait pas des acteurs du secteur privé lucratif, mais plutôt des familles, et surtout des élus locaux, qui étaient les mieux placés pour constater l’insuffisance du nombre de places existantes et qui en faisaient que relayer les souhaits de leurs administrés. En conséquence, le secteur privé lucratif a été considéré comme l’un des leviers à activer en faveur du développement des places en crèches, dans un contexte où les collectivités territoriales étaient déjà réticentes à l’idée d’investir des moyens supplémentaires en faveur de la création d’EAJE. À ce titre, les pouvoirs publics ont accompagné la création d’un modèle économique permettant aux crèches privées lucratives de se développer.

En revanche, la rapporteure ne dispose d’aucun élément d’information lui permettant d’affirmer que les gouvernements successifs ont construit des outils fiscaux ou budgétaires dans le seul objectif de permettre au secteur privé lucratif de dégager une forte rentabilité. S’il y a eu une convergence d’intérêts entre les pouvoirs publics et les représentants du secteur privé lucratif, en vue de la création de nouvelles places en crèches, dans un contexte où il s’est agi de l’un des objectifs centraux de la politique familiale menée au cours des vingt dernières années, les travaux de la commission d’enquête ont démontré que les financements publics dont ont pu bénéficier les entreprises de crèches – mais aussi les secteurs public et associatif – n’avaient pas pour objet de leur permettre de générer des profits d’une ampleur démesurée, ni de favoriser l’enrichissement personnel de leurs fondateurs.

*

DeuxiÈme Partie : RÉformer le modÈle Économique des crÈches dans le cadre de la mise en œuvre du service public de la petite enfance pour garantir l’Équilibre financier des structures et assurer la qualitÉ de l’accueil des jeunes enfants

Au regard des travaux menés par la commission d’enquête, de l’ensemble des témoignages entendus et des informations qui lui ont été communiquées, la rapporteure considère qu’une réforme structurelle du modèle économique des crèches est absolument nécessaire. La mise en œuvre progressive du service public de la petite enfance (SPPE) constitue à ce titre l’occasion de refondre entièrement les règles de financement des établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE), dans le respect des principes inhérents au service public, de faire évoluer les normes de qualité qui leur sont applicables, en replaçant les besoins du jeune enfant au cœur du système, et de repenser la place de chaque acteur – gestionnaire de crèche, commune, service de protection maternelle et infantile, Caf, État – afin d’œuvrer pour un modèle pérenne et vertueux d’accueil du jeune enfant en France.

Si certaines d’entre elles dérogent à cette règle, la plupart des recommandations ici formulées par la rapporteure n’ont donc pas vocation à être mises en œuvre à très court terme, au risque de déstabiliser fortement un secteur déjà fragile. Si des réformes paramétriques sont d’ores et déjà prévues, ou peuvent être envisagées dans le cadre de la Cog 2023-2027, la rapporteure souhaite ici promouvoir une évolution profonde du modèle économique des crèches, qui devra être préparée par les services ministériels, la Cnaf, et les collectivités compétentes, notamment les régions en ce qui concerne la formation professionnelle, et en concertation avec l’ensemble des acteurs du secteur de la petite enfance. L’horizon de mise en œuvre de ces recommandations correspond donc, pour la plupart d’entre elles, à la prochaine Cog entre l’État et la Cnaf, soit au-delà de 2027.

Les recommandations de la rapporteure s’articulent autour de deux grands axes :

– d’une part, une réforme des modes de financement des crèches afin de créer un cercle vertueux en faveur de la qualité de l’accueil en lieu et place d’un modèle centré sur l’optimisation de l’occupation des structures et l’augmentation du nombre de places ;

– d’autre part, d’une refonte de la gouvernance du secteur de la petite enfance, accompagnée d’une évolution structurelle de la politique d’accueil du jeune enfant, en créant des alternatives à l’accueil en crèche ou chez une assistante maternelle.

I. RÉviser les modes de financement des crÈches et promouvoir la qualitÉ de l’accueil des jeunes enfants

Les travaux de la commission d’enquête ont montré que le modèle économique des crèches ne permet actuellement ni de garantir l’équilibre financier des structures, qui font l’objet d’un sous-financement constant, ni de promouvoir la qualité de l’accueil proposé aux jeunes enfants : c’est ce modèle qui a conduit les acteurs à privilégier la vente de berceaux aux entreprises, avec les difficultés constatées (voir Première partie, II), et qui a contribué à créer un cercle vicieux qui fragilise la situation des personnels de crèches, pourtant au cœur de la qualité d’accueil.

La rapporteure propose donc une réforme en profondeur des modes de financement des crèches, afin d’assurer un équilibre réel entre leurs recettes et leurs coûts de fonctionnement, ainsi qu’un meilleur pilotage et un meilleur usage des deniers publics. Cette refonte du modèle économique devrait permettre d’améliorer la qualité au sein des établissements d’accueil du jeune enfant, qui devra faire l’objet de contrôles réguliers et renforcés.

A. renforcer la qualitÉ d’accueil et l’effectivitÉ des contrÔles des EAJE et garantir l’ÉgalitÉ devant le service public de la petite enfance

La création d’un service public de la petite enfance implique l’application du principe d’égalité : tous les enfants doivent pouvoir accéder à une place d’accueil et se voir garantir un épanouissement effectif et la satisfaction de leurs besoins fondamentaux.

À ce titre, il est nécessaire de renforcer la réglementation applicable aux crèches, en lien avec l’évolution des connaissances relatives aux besoins fondamentaux des enfants, dont toutes les crèches doivent garantir le respect. La priorité donnée à la qualité d’accueil devra s’accompagner d’un renforcement des contrôles exercés sur les crèches, afin de s’assurer du respect de la réglementation et d’accompagner les équipes au contact des enfants. En effet, la progression de la qualité d’accueil devra nécessairement s’appuyer sur une amélioration des conditions de travail des professionnels de la petite enfance et de l’attractivité des postes, afin de mettre fin aux difficultés de recrutement, et de mieux répondre aux besoins des enfants.

1. Renforcer la réglementation applicable aux crèches en lien avec l’évolution des connaissances relatives aux besoins fondamentaux des jeunes enfants

La satisfaction des besoins fondamentaux des jeunes enfants est essentielle, et exige une réponse appropriée et rapide afin de garantir le meilleur développement de l’enfant, ce qui contribuera, à long terme, au bien-être de la société dans son ensemble. À ce titre, il est nécessaire de renforcer la réglementation relative à la qualité d’accueil au sein des EAJE, en mettant fin aux dérogations applicables aux micro-crèches et en renforçant les taux d’encadrement,

a. Mettre fin à la réglementation dérogatoire applicable aux micro-crèches

Les micro-crèches bénéficient d’une réglementation dérogatoire, initialement instaurée dans un objectif de souplesse, mais remettant en cause aujourd’hui la qualité d’accueil proposée (voir première partie, I, A, 3). Cette réglementation dérogatoire aboutit de surcroît à une inégalité de traitement entre les enfants qui n’apparaît pas compatible avec les exigences du service public de la petite enfance. Dès lors, la rapporteure préconise de revenir sur les assouplissements successifs de la réglementation relative aux micro-crèches, dont :

– la dispense de désigner un directeur de structure, au bénéfice d’un seul référent technique, introduite par l’article 14 du décret n° 2020-613 du 7 juin 2010, qui n’est pas justifiée au regard de la taille actuelle de ces EAJE ;

– l’absence d’obligation, pour les micro-crèches, contrairement aux autres EAJE, de disposer d’une équipe pluridisciplinaire alors que la pluridisciplinarité des équipes est un élément déterminant de la qualité de l’accueil des jeunes enfants, notamment l’intervention régulière de psychologues et de spécialistes variés de la petite enfance ;

– la suppression, dans le cadre de la réforme « Norma », de l’obligation de disposer, dans les micro-crèches, d’effectifs diplômés d’État dans les équipes au contact des enfants, ces professionnels pouvant n’avoir qu’une certification de niveau 3 (CAP) ;

– la possibilité, dans les micro-crèches, de n’avoir qu’un seul membre du personnel présent à certains moments de la journée, là où la présence de deux professionnels en permanence, gage de sécurité et de qualité, est requise dans les autres structures.

De manière générale, la rapporteure préconise le rapprochement des régimes juridiques applicables à tous les EAJE, sans exception liée à leur statut juridique ou à leur taille. Afin de garantir la sécurité et l’égalité entre tous les enfants, toutes les crèches doivent répondre au même cadre normatif.

Néanmoins, la suppression des dérogations dont bénéficient les micro-crèches ne pourra pas intervenir de manière abrupte, au risque d’entraîner la fermeture d’une grande partie de ces structures, dans un contexte de difficultés de recrutement, notamment de personnels qualifiés. Le renforcement des exigences qui leur sont applicables devra donc être annoncé suffisamment tôt par rapport à sa mise en œuvre, avec une perspective claire, afin que les gestionnaires de micro-crèches aient le temps d’adapter le fonctionnement de leur structure et de recruter les professionnels nécessaires.

b. Rehausser les taux d’encadrement applicables dans l’ensemble des crèches afin de garantir une réponse rapide et appropriée aux besoins exprimés par les enfants accueillis

Les travaux de la commission d’enquête ont montré que le principal vecteur de la qualité d’accueil, c’est la présence de personnels qualifiés en nombre suffisant pour répondre aux besoins physiologiques, affectifs et émotionnels exprimés par les enfants. Face à ce constat, la rapporteure estime que les taux d’encadrement doivent faire l’objet de deux évolutions : d’une part, chaque professionnel doit avoir la charge d’un nombre plus restreint d’enfants ; d’autre part, le taux d’encadrement doit être calculé au niveau des groupes d’enfants, en tenant compte du principe de référence, et non au niveau de l’établissement.

i. Davantage de professionnels pour prendre en charge les enfants

● À l’heure actuelle, le taux d’encadrement des enfants accueillis en EAJE est d’un professionnel pour cinq enfants qui ne marchent pas et d’un professionnel pour huit enfants qui marchent. Depuis la réforme « Norma », le gestionnaire de la structure peut également opter pour un taux d’encadrement global d’un professionnel pour six enfants.

La rapporteure considère que la distinction établie entre les enfants qui marchent et ceux qui ne marchent pas n’a pas lieu d’être. En effet, les enfants qui marchent ne demandent pas moins d’efforts et d’attention de la part des professionnels que les enfants qui ne marchent pas : ils se déplacent plus facilement et plus rapidement, leur équilibre est souvent encore instable, de sorte qu’ils nécessitent tout autant une attention de tous les instants, d’autant qu’ils ont davantage besoin de se dépenser. Les professionnels eux-mêmes considèrent que cette distinction est artificielle et peut conduire les enfants à changer de groupe ou de section en cours d’année, lorsqu’ils commencent à marcher, ce qui génère des difficultés d’organisation.

● Par ailleurs, le taux d’encadrement global d’un professionnel pour six enfants est insuffisant, alors même qu’il constitue l’élément déterminant de la qualité d’accueil. Au regard de l’évolution des connaissances scientifiques sur les besoins fondamentaux des jeunes enfants, le rapport de la commission des 1 000 premiers jours préconisait un taux d’encadrement d’un professionnel pour cinq enfants, qu’ils marchent ou non, ce qui est la norme moyenne au sein des pays de l’OCDE. À titre de comparaison, le Danemark a opté pour un ratio de trois professionnels pour une section de douze enfants, qui devrait bientôt être ramené à un professionnel pour trois enfants. En Allemagne et en Angleterre, le ratio est d’un professionnel pour quatre enfants. L’Igas rappelle par ailleurs que la littérature scientifique considère comme optimal un taux d’un professionnel pour trois enfants de moins de deux ans, puis un pour quatre ou pour cinq pour les enfants de plus de deux ans.

La rapporteure estime que la qualité d’accueil des jeunes enfants en crèches devra nécessairement passer par une réforme des taux d’encadrement. Cependant, une telle réforme ne peut intervenir à court terme, compte tenu de la pénurie de professionnels, sous peine de déstabiliser tout le secteur et d’entraîner des fermetures de places qui mettraient les familles en grande difficulté.

Dès lors, la rapporteure propose que les pouvoirs publics se fixent un objectif de plus long terme et organisent le rehaussement progressif des taux d’encadrement. Ainsi, dans le cadre de la prochaine Cog entre l’État et la Cnaf, il serait souhaitable de parvenir à un taux d’encadrement global d’un professionnel pour cinq, que ceux-ci marchent ou ne marchent pas. À plus long terme, les pouvoirs publics doivent se fixer pour objectif d’atteindre un taux d’encadrement d’un professionnel pour quatre enfants.

La rapporteure tient également à rappeler que le renforcement du taux d’encadrement, en plus de contribuer à l’amélioration de la qualité d’accueil pour les enfants, permet également d’améliorer les conditions de travail des professionnels. Mettre fin aux assouplissements réglementaires intervenus pour répondre à la pénurie, mais qui ont eu pour effet pervers de l’accentuer en détériorant les conditions de travail des professionnels toujours en poste, contribuera, de manière décisive, à renforcer l’attractivité des métiers de la petite enfance.

ii. Calculer le taux d’encadrement au niveau de groupe d’enfants de petite taille

Les travaux de la commission d’enquête ont montré que le succès des micro-crèches résultait notamment de la taille réduite du groupe d’enfants – 12 enfants, avec une possibilité d’accueil en surnombre jusqu’à 15 enfants. C’est également un élément de qualité souvent mis en avant par les professionnels ayant travaillé dans ces structures, mais également par les travaux scientifiques sur le développement des jeunes enfants, dans la mesure où cela permet d’attacher un groupe de professionnels à un groupe d’enfants et de respecter ainsi les principes d’attachement et de référent.

● En conséquence, la rapporteure préconise de réduire la taille des sections ou des groupes d’enfants dans l’ensemble des EAJE afin d’offrir de meilleures conditions de travail aux professionnels (notamment en ce qui concerne les nuisances sonores) et une meilleure qualité d’accueil aux enfants, qui ont besoin de calme et de sérénité pour se développer. Tout comme le recommandait déjà l’Igas dans son rapport sur les maltraitances en crèches, la taille des groupes doit faire l’objet d’une réflexion en vue de la prochaine Cog.

Ainsi, même au sein des grands établissements, la rapporteure recommande de s’inspirer du modèle des micro-crèches et de viser, dans un premier temps, des groupes de 15 enfants maximum au sein de la même unité de vie, et à terme, des groupes de 12 enfants.

● Par ailleurs, afin de tenir compte du principe de référence et d’assurer un encadrement homogène, la rapporteure considère que le calcul du taux d’encadrement devra se faire au niveau du groupe d’enfants, et non au niveau de l’ensemble de l’EAJE comme c’est le cas aujourd’hui.

En effet, comme le rapport de l’Igas sur les maltraitances dans les crèches l’a relevé ([221]), « un tel calcul ne paraît pas présenter de cohérence au regard des exigences de l’accueil, l’encadrement ne pouvant s’apprécier qu’en fonction du nombre de professionnels en présence des enfants ». L’inspection relevait qu’un tel raisonnement « laisse par ailleurs ouvertes des zones de risque excessives, dans la mesure où il peut conduire, par compensation entre sections, à avoir un taux d’encadrement insuffisant dans certains groupes ».

Dès lors, la rapporteure propose :

– à moyen terme, la présence de trois professionnels pour un groupe de 15 enfants, lorsque le taux d’encadrement sera fixé à 1 professionnel pour 5 enfants ;

– à plus long terme, la présence de trois professionnels pour un groupe de 12 enfants, lorsque le taux d’encadrement sera fixé à 1 professionnel pour 4 enfants.

Par ailleurs, les personnels affectés à un groupe devront être, dans la mesure du possible, toujours les mêmes, afin de respecter le principe de référence, selon lequel les jeunes enfants ont besoin d’identifier des référents affectifs. Dès lors, si des remplacements pourront évidemment intervenir pour tenir compte des horaires, des congés ou des arrêts maladie, les enfants devront néanmoins être en contact, la majorité du temps avec les mêmes professionnels.

c. Revenir sur les assouplissements des exigences relatives à la qualification des professionnels de la petite enfance

Travailler au contact des enfants, prendre soin d’eux, et encourager leur éveil, n’est en aucun cas inné et doit faire l’objet d’une formation spécifique. Aussi, la rapporteure considère qu’il est absolument primordial que tous les professionnels au contact des enfants bénéficient d’un diplôme pour exercer au sein d’un EAJE.

i. Inverser le ratio de qualification résultant de l’article 19 du décret n° 2010–613 du 7 juin 2010

Le décret n° 2010-613 du 7 juin 2010 relatif aux établissements et services d’accueil des enfants de moins de six ans et l’assouplissement normatif a posé les bases d’un premier assouplissement dans le recrutement de personnels qualifiés en prévoyant, à son article 19, la réduction de 50 % à 40 % du taux d’encadrement obligatoire par des puéricultrices, des éducateurs de jeunes enfants, des infirmières ou psychomotriciens diplômés d’État.

Or, la rapporteure estime qu’améliorer la qualité d’accueil en crèche doit nécessairement passer par la mise en valeur des compétences spécifiques au travail auprès des jeunes enfants, et par le renforcement des qualifications exigibles. Aussi, elle propose de revenir à un taux de 50 % d’encadrement obligatoire par des puéricultrices, des éducateurs de jeunes enfants, des infirmières ou psychomotriciens diplômés d’État au sein des EAJE dans le cadre de la prochaine Cog et, à plus long terme, elle préconise l’application d’un taux de 60 % à cet égard.

ii. Mettre fin au recrutement de personnels non diplômés à brève échéance

● L’article 2 de l’arrêté du 29 juillet 2022 relatif aux professionnels autorisés à exercer dans les modes d’accueil du jeune enfant a prévu le recrutement, à titre exceptionnel, de professionnels non diplômés de la petite enfance (voir première partie, I, B, 3, a). La rapporteure estime que, malgré les 120 heures de formation que doit effectuer la personne non diplômée au sein de la structure, cette situation est insatisfaisante au regard de l’articulation entre la compréhension théorique des besoins des enfants et le travail concret réalisé au sein des EAJE.

● Par ailleurs, cette possibilité, pourtant exceptionnelle, est reconnue dès lors que la structure a publié une offre d’emploi visant à recruter un professionnel qualifié et que celle-ci n’a pas été pourvue dans un délai de trois semaines. Or, ce délai semble extrêmement court pour juger de l’existence d’une situation réellement « exceptionnelle ».

Aussi, la rapporteure estime qu’il est nécessaire, pour garantir la qualité de l’accueil en crèche, de supprimer cette possibilité de recrutement de personnel non diplômé à horizon 2027. À plus court terme, il est proposé de rallonger le délai après lequel, à défaut de candidatures à une offre d’emploi, la situation peut être considérée comme « exceptionnelle » et justifier le recours à une telle dérogation. Elle propose de retenir un délai de deux mois en lieu et place du délai de trois semaines.

d. Mettre en place une carte professionnelle pour les professionnels des crèches

Les travaux de la commission d’enquête ont montré qu’il était parfois peu aisé, en pratique, de vérifier les qualités et compétences professionnelles ainsi que les antécédents judiciaires des personnels travaillant dans les EAJE. De nombreux témoignages ont mis en lumière que les crèches, de même que les PMI, communiquent peu entre elles sur les difficultés qu’ont pu poser certains professionnels.

Dès lors, afin de garantir la sécurité et le bien-être des enfants, la rapporteure préconise la mise en place d’une carte professionnelle pour les professionnels des crèches.

En pratique, cette carte professionnelle serait délivrée en même temps que le diplôme sanctionnant des études dans le champ de la petite enfance. Son attribution et son retrait s’appuieraient sur un fichier contenant a minima le casier judiciaire du professionnel, qui devra être automatiquement mis à jour.

De surcroît, de la même manière que l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles prévoit que, pour les établissements et services gérés par une personne physique ou morale de droit privé accueillant des enfants de moins de six ans ([222]) et les services à la personne, à savoir la garde d’enfants, l’assistance aux personnes âgées ou handicapées et les services à la personne à leur domicile ([223]), une attestation doit faire état de l’absence de condamnation non définitive ou de mise en examen mentionnées au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violences, ces éléments doivent également être vérifiés, s’agissant des professionnels travaillant en EAJE, par l’intermédiaire de la carte professionnelle.

En revanche, la rapporteure ne souhaite pas permettre aux employeurs de signaler eux-mêmes, par l’intermédiaire de la carte professionnelle, les éventuelles difficultés rencontrées, voire les alertes, relatives à l’un de leurs salariés. Elle préconise que ces signalements soient adressés à la PMI et aux services déconcentrés de l’État, qui devront instruire les allégations, et pourront, le cas échéant, procéder à leur inscription au dossier contenu par la carte professionnelle.

2. Mettre en place un contrôle régulier et effectif de l’ensemble des établissements d’accueil du jeune enfant

Les travaux de la commission d’enquête ont mis en lumière des pratiques de contrôle des EAJE insuffisantes et hétérogènes. Or, le renforcement de la qualité d’accueil implique des contrôles plus approfondis et plus réguliers. À ce titre, la rapporteure estime nécessaire de recentrer le contrôle des PMI sur la seule qualité d’accueil, dans une approche plus axée sur l’accompagnement des équipes. Dès lors, les contrôles bâtimentaires et administratifs, pour lesquels l’intervention d’un professionnel de la petite enfance ou d’un médecin n’apporte pas de réelle plus-value, pourraient être délégués aux Caf.

a. Recentrer le contrôle des PMI sur la qualité de l’accueil proposé aux enfants

La réalisation d’un contrôle davantage qualitatif par les services de PMI implique l’allègement de leurs missions pour les recentrer sur la qualité d’accueil. Cela suppose que les services de PMI délèguent aux Caf le contrôle d’un certain nombre de pièces administratives et les contrôles bâtimentaires ne nécessitant pas la participation d’un professionnel de santé ou de la petite enfance.

i. Élaborer des paramètres de contrôle permettant d’améliorer la qualité d’accueil, tant du point de vue réglementaire qu’éducatif et affectif

Afin de garantir une qualité d’accueil suffisante sur tous les EAJE du territoire, la rapporteure propose de recentrer le rôle des PMI sur le contrôle de la qualité de l’accueil des jeunes enfants et sur l’accompagnement des équipes au contact des enfants. Pour ce faire, elle estime nécessaire de mettre en place un référentiel national de qualité d’accueil en EAJE.

● Les contrôles que les services de PMI réalisent sur les EAJE sont aujourd’hui trop axés sur des critères bâtimentaires (« mesurer la hauteur des poignées de portes ») qui, s’ils permettent en effet de garantir la sécurité des enfants durant les heures d’accueil, ne permettant cependant pas de garantir la qualité de cet accueil, la sécurité ne constituant que l’un des aspects de la qualité.

Ainsi, il est nécessaire d’engager une réflexion, d’ici 2027, sur l’amélioration de la qualité dans les critères de contrôle des EAJE par les services de PMI. Les services de PMI doivent, dans le contexte de la montée en puissance du service public de la petite enfance, s’assurer du respect par les EAJE d’éléments qualitatifs liés à la sécurisation affective des enfants accueillis et à leur développement serein au sein de la crèche d’une part, et d’éléments éducatifs d’autre part, dans la mesure où l’accueil des enfants en crèche ne constitue plus un « mode de garde » mais bien un accueil, avec un projet d’accompagnement de l’enfant vers l’éveil et l’acquisition de savoirs.

● La rapporteure estime cependant qu’il est illusoire de « critériser » la qualité au-delà des normes réglementaires liées au taux d’encadrement et aux qualifications du personnel. Elle considère qu’il serait plus efficace d’instaurer des « obligations de faire » pesant sur les professionnels qui réalisent les contrôles des PMI. Par exemple, elle préconise de rendre obligatoire, lors des contrôles, la réalisation d’un entretien individuel avec chaque personnel de la crèche, en l’absence de sa hiérarchie. Un tel entretien est de nature à aborder les éventuelles difficultés rencontrées par les équipes sur le terrain ainsi que les dysfonctionnements qui pourraient en découler.

Dans la même logique, la rapporteure préconise d’intégrer, dans les grilles de contrôle des services de PMI, la vérification du principe de référence, à savoir contrôler qu’il existe une continuité relationnelle dans la prise en charge des enfants, et qu’un fort turn-over n’empêche pas de facto les enfants de créer des relations de confiance avec les professionnels des structures.

Afin de garantir une continuité dans la prise en charge des enfants durant leur accueil en EAJE, la rapporteure estime également souhaitable de mettre en place un livret de suivi des enfants, retraçant leurs besoins, leurs progrès, ainsi que les activités pédagogiques menées, dont l’existence et la mise à jour progressive seraient contrôlées par les services de PMI.

La rapporteure préconise également de questionner la standardisation des pratiques, par exemple de faire manger tous les enfants à la même heure tous les jours, coucher tous les enfants à la même heure, etc. En effet, des pratiques standardisées, si elles sont nécessaires dans un environnement collectif, vont parfois à l’encontre des besoins individuels des enfants, et sont le terreau de « douces violences » qui, répétées 8 heures par jour, tous les jours, pendant trois ans, ne sont pas sans conséquence.

ii. Déléguer aux Caf le contrôle des pièces administratives et des normes bâtimentaires pour décharger les PMI des vérifications ne nécessitant pas l’intervention d’un professionnel de santé ou de la petite enfance

Afin de permettre aux PMI de se recentrer sur la qualité de l’accueil et l’accompagnement des équipes des EAJE, il convient de les décharger d’une partie des contrôles bâtimentaires et administratifs qu’elles réalisaient jusqu’alors. À ce titre, la rapporteure préconise de déléguer ces contrôles aux Caf dès lors qu’ils ne nécessitent pas l’intervention d’un professionnel de la petite enfance ou d’un professionnel médical. À titre d’exemple, il ne semble pas nécessaire de faire intervenir un médecin de PMI ou une infirmière puéricultrice pour contrôler l’existence d’un détecteur de fumée au sein d’une structure.

En outre, la rapporteure tient à souligner l’intérêt du partenariat expérimental mis en œuvre entre le conseil départemental de Haute-Savoie et la Caf, qui a permis de décharger l’équipe de PMI de l’instruction des dossiers de création d’EAJE, mission qui représente en temps normal environ 50 % du temps de travail consacré aux crèches, ainsi que du suivi des EAJE, afin de permettre à la PMI de se concentrer sur les éléments d’accompagnement et de contrôle nécessitant la présence d’un médecin. Ce partenariat donne par ailleurs accès à des données (taux de remplissage de la structure, éventuelles difficultés financières) qui sont importantes pour le contrôle de la qualité d’accueil, car elles permettent de définir des signaux d’alerte.

b. S’assurer que toutes les crèches, quel que soit leur statut juridique, soient effectivement contrôlées

La rapporteure a pu, au cours des travaux de la commission d’enquête et en particulier grâce aux réponses des services PMI à son questionnaire national, prendre la mesure des disparités territoriales en matière de fréquence de contrôle des EAJE, mais aussi des critères de déclenchement de ces contrôles. Elle a notamment constaté qu’un certain nombre de PMI contrôlent beaucoup plus fréquemment les crèches privées lucratives que les crèches publiques et associatives.

Or, pour garantir la qualité d’accueil dans les crèches, mais également dans une logique d’égalité de traitement, la rapporteure estime que le contrôle de la qualité doit concerner toutes les crèches, indépendamment de leur statut juridique. Par ailleurs, les contrôles inopinés doivent être privilégiés. Enfin, les services déconcentrés de l’État doivent s’assurer de la réalité des contrôles des services de PMI, et le cas échéant, en cas de défaillance, s’y substituer.

i. Le contrôle de la qualité d’accueil doit concerner toutes les structures, quel que soit leur statut juridique

Toutes les crèches, indépendamment de leur statut, et sur tout le territoire national, doivent être contrôlées, et cela à la même fréquence.

● La rapporteure a pris la mesure, lors des auditions menées dans le cadre de la commission d’enquête tout comme lors de ses visites de terrain, de l’existence, dans certains départements a minima, d’une inégalité de traitement des EAJE selon leur statut face aux contrôles exercés. En effet, il ressort des contributions reçues que certains services de PMI ont tendance à contrôler plus régulièrement les EAJE relevant du secteur privé lucratif que les EAJE publics, qui bénéficient parfois d’une présomption de qualité d’accueil. Parmi les EAJE privés lucratifs, ceux fonctionnant en délégation de service public tendent également à être moins fréquemment contrôlés.

Or, dès lors qu’un type de structure fait l’objet de moins de contrôles, la qualité peut tendre à décliner, la crainte de la sanction se trouvant amoindrie.

De plus, la rapporteure estime qu’aucun type d’EAJE ne devrait faire l’objet de pratiques discriminatoires fondées sur des présomptions relatives à la qualité de l’accueil qui ne sont pas justifiées. Aussi, elle propose la mise en place obligatoire de plans départementaux de contrôle prévoyant un contrôle régulier de tous les EAJE, sans différencier le type de structure.

● Par ailleurs, l’article 18 de la loi pour le plein emploi prévoit que les EAJE soient désormais évalués tous les cinq ans. La rapporteure salue l’intégration, dans la loi, d’une norme relative à la régularité des évaluations des EAJE, puisque cette fréquence était jusqu’alors laissée à la seule opportunité des services de PMI.

Cependant, pour garantir la qualité d’accueil des jeunes enfants en crèche de manière plus ambitieuse, la rapporteure considère qu’un contrôle des structures tous les trois ans est préférable, et semble constituer une fréquence acceptable, tant pour les crèches que pour les services de PMI. Un tel objectif pourrait être fixé dans le cadre de la prochaine Cog, en 2027.

ii. Les contrôles inopinés doivent, dans la mesure du possible, être privilégiés

Les travaux conduits par la rapporteure ont montré que seuls 5 % des services de PMI déclarent ne pas effectuer de contrôles inopinés, soit une très faible minorité. Cependant, parmi les PMI qui déclarent effectuer des contrôles inopinés, plus de la moitié ne les déclenche qu’en cas de signalement ou de dysfonctionnement étayé.

Or, la rapporteure considère que si les contrôles inopinés sont particulièrement utiles lorsque des alertes ont d’ores et déjà été lancées, ils le sont tout autant en l’absence d’alerte. En effet, des dysfonctionnements graves, d’autant plus au regard du caractère particulièrement vulnérable du public accueilli, voire des maltraitances, peuvent exister même en l’absence de tout signalement. Dès lors, des contrôles inopinés, qui ont précisément pour intérêt de visiter un établissement sans jugement préconçu, sont pertinents à la fois pour les EAJE qui ont fait l’objet d’alertes, mais aussi pour les EAJE dans lesquels, a priori, il n’existe aucun problème de qualité.

En conséquence, la rapporteure plaide pour la généralisation des contrôles inopinés fondés sur la base, par exemple, d’un tirage au sort annuel, déjà pratiqué par certaines PMI. Elle relève que certaines PMI pratiquent exclusivement des contrôles inopinés et considère qu’à terme, l’idéal, pour la qualité d’accueil, serait que tous les contrôles soient inopinés. Toutefois, il conviendra alors de distinguer clairement les contrôles stricts des EAJE des interventions liées à l’accompagnement des structures et des équipes.

iii. Les services déconcentrés de l’État doivent vérifier la réalité des contrôles effectués par les services de PMI sur les crèches

Face au constat d’importantes disparités territoriales, selon les départements, dans la réalité des contrôles des PMI sur les EAJE, la rapporteure considère que les services déconcentrés de l’État doivent être mis à contribution en exerçant régulièrement, sur une base annuelle, un contrôle de l’activité des services de PMI en matière d’accueil collectif des jeunes enfants : il s’agit de vérifier la réalité et la fréquence des contrôles effectués, mais aussi la conformité à la loi du plan de contrôle annuel.

● Ainsi, au niveau départemental, les directions départementales de l’emploi, du travail et des solidarités (DDETS), sous l’autorité du préfet de département, devraient assurer cette surveillance de l’activité des services de PMI, dans leur ressort territorial, afin de garantir le respect de la fréquence minimale de contrôle prévue par la loi, ainsi que l’égalité de traitement de toutes les structures, quel que soit leur statut juridique.

Au niveau régional, ensuite, les directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS), sous l’autorité du préfet de région, sur la base des données transmises par les DDETS, vérifieront qu’au sein de chaque région, les PMI contrôlent régulièrement les EAJE, sur la base des critères définis par la loi. Ces dernières pourront ensuite transmettre ces données aux administrations centrales, ce qui permettrait d’avoir une meilleure connaissance de l’activité des PMI au niveau national.

● Dans l’hypothèse où les services de l’État constateraient des lacunes persistantes dans la réalisation des contrôles par les services de PMI, la rapporteure estime qu’il serait opportun de leur conférer le pouvoir de se substituer à eux pour la réalisation de ces contrôles.

● Enfin, la fermeture des crèches relevant exclusivement de la compétence du préfet de département, après avis du président du conseil départemental, la rapporteure a pu constater qu’elle n’est en réalité que rarement décidée, même lorsque des dysfonctionnements graves sont repérés.

Aussi, la rapporteure tient à rappeler que la sécurité physique et psychique des enfants, de même que leur bien-être, doit primer sur toute autre considération, et qu’il appartient aux autorités déconcentrées de l’État d’instruire les alertes et de prendre les sanctions nécessaires, en application des nouvelles dispositions prévues par la loi pour le plein-emploi ([224]) (voir première partie, B, 4, c, iv), et de décider de la fermeture, temporaire ou définitive d’un établissement lorsque les enfants qui y sont accueillis sont manifestement en danger.

3. Améliorer les conditions de travail des professionnels de la petite enfance afin de mettre fin à la pénurie de ces mêmes professionnels

La qualité de l’accueil des enfants au sein des EAJE passe, d’abord et avant tout, par les professionnels qui y travaillent au quotidien. Or, le manque de personnels au sein des structures, et l’assouplissement des taux d’encadrement pour tenter de maintenir les places existantes, entraînent la création d’un cercle vicieux : les conditions de travail se dégradent, et de plus en plus de professionnels renoncent à exercer au sein des crèches, ce qui engendre une détérioration plus importante des conditions de travail, qui elle-même alimente le départ des professionnels.

Comme évoqué dans la première partie du rapport, la dégradation des conditions de travail est la traduction d’un contexte de tension sur l’activité réalisée, de situations de sous-effectifs, de manque de temps ou de manque de considération, qui conduisent in fine à une détérioration des conditions d’accueil des enfants, et à une perte de sens pour le métier.

Aussi, la rapporteure estime qu’il est urgent de renforcer l’attractivité des métiers de la petite enfance, ce qui passe notamment par la question salariale, mais également par celle des conditions concrètes de travail. Il est également nécessaire de renforcer la formation, tant initiale que continue, des professionnels pour leur permettre d’adapter leurs compétences aux évolutions des connaissances des besoins des enfants et de disposer de meilleures perspectives d’évolution de carrière.

a. Renforcer l’attractivité des métiers de la petite enfance

L’un des facteurs du manque d’attractivité des métiers de la petite enfance tient au niveau des rémunérations des professionnels de ce secteur qui est, comme évoqué supra, inférieur au salaire médian national. Aussi, la question salariale doit être abordée au soutien des réflexions visant à accroître l’attractivité des métiers de la petite enfance. Or, la problématique des rémunérations est rendue d’autant plus complexe que les professionnels de la petite enfance relèvent d’un grand nombre de conventions collectives différentes, ce qui rend les négociations particulièrement difficiles.

En outre, une revalorisation sociétale doit également être mise en œuvre, car les métiers de la petite enfance sont trop souvent perçus comme des emplois demandant peu de qualifications, qui consistent avant tout à « jouer » toute la journée avec des enfants, sans reconnaître suffisamment la dimension éducative de ces métiers, pourtant stratégique dans le bon développement de l’enfant.

i. L’importance de la question salariale

Pour améliorer l’attractivité des métiers de la petite enfance, la question salariale est particulièrement importante compte tenu du faible niveau des salaires qui caractérise ce secteur, où de surcroît les emplois sont très majoritairement occupés par des femmes. Il sera donc nécessaire, pour répondre à cette pénurie, de revaloriser les salaires de ces professionnels, mais également de leur proposer des avantages en nature, tels que des logements sociaux.

● Les salaires des professionnels de la petite enfance travaillant en EAJE sont faibles et sont, en grande majorité, égaux ou très légèrement supérieurs au SMIC. Ces niveaux de rémunération ne correspondent pas aux qualifications de ces personnels, ni à leur niveau de responsabilités.

Une augmentation de 100 à 150 euros nets par mois a d’ores et déjà été décidée dans le cadre de l’application de la présente Cog 2023-2027, et a été actée par le conseil d’administration de la Cnaf. La rapporteure salue cette mesure, qui sera financée à hauteur de 200 millions d’euros par la branche famille. Elle espère vivement que les négociations en cours pourront aboutir rapidement et note que, dans le secteur public, une révision des grilles salariales semble a priori pouvoir être mise en œuvre sans grande difficulté, là où la modification des conventions collectives applicables dans le secteur privé – associatif ou lucratif – est beaucoup plus complexe.

Cependant, il sera vraisemblablement nécessaire d’aller plus loin pour remédier au manque d’attractivité du secteur. La PSU rénovée qu’elle propose, qui devrait permettre de bien mieux financer les dépenses de fonctionnement des crèches, devrait à ce titre encourager les gestionnaires de crèches à augmenter les salaires. Dans le cadre des expérimentations préconisées supra, et en vue d’une généralisation de ce nouveau mode de financement, la rapporteure souhaite que les Caf soient particulièrement vigilantes à ce que, si une augmentation des coûts de fonctionnement des crèches est constatée, elle soit essentiellement le résultat d’augmentations salariales pour les professionnels de la petite enfance.

● En outre, la rapporteure fait le constat que la dispersion des conventions collectives ne permet pas aux professionnels de s’organiser efficacement pour obtenir des augmentations de salaires, ce qui peut nuire à l’attractivité du secteur. Aussi, la rapporteure préconise la réduction, voire l’unification, à terme, des conventions collectives applicables dans le secteur de la petite enfance. Un travail en ce sens pourrait être initié au sein du Comité de filière « petite enfance ».

● Pour soutenir l’attractivité des métiers de la petite enfance, les communes peuvent également utiliser d’autres leviers de gratification que le salaire facial, afin d’améliorer les conditions de vie des professionnels. Ainsi, la rapporteure juge pertinent de donner la priorité aux personnels occupant des postes opérationnels dans les crèches dans l’attribution des logements sociaux, en particulier dans les grandes métropoles où le niveau des loyers est particulièrement élevé au regard des rémunérations des professionnels de la petite enfance.

ii. Communiquer sur le sens des métiers de la petite enfance

La pénurie de professionnels de la petite enfance appelle la mise en place d’une campagne nationale de communication sur les métiers de la petite enfance, pour rappeler l’importance de ces métiers pour la société toute entière, redonner envie de se tourner vers les carrières de ce secteur, et présenter les filières de formation, en lien avec les régions, qui sont compétentes en la matière.

La rapporteure estime qu’une telle campagne de communication, pour être pleinement utile, se doit d’attirer des profils adaptés et motivés par le travail auprès des enfants, grâce à une information ciblée et précise sur la nature de ces métiers et les compétences requises, afin notamment d’éviter des désillusions ultérieures. En effet, le taux de déperdition d’étudiants au cours des différentes années du cursus de formation dans le champ de la petite enfance est élevé, en raison d’une vision souvent déformée du métier, liée à la différence entre les enseignements théoriques et la pratique observée lors du stage au sein d’une structure.

b. Améliorer les conditions de travail en engageant une démarche de prévention des risques et des maladies professionnelles au sein des crèches

Le manque d’attractivité des métiers de la petite enfance ne tient pas seulement aux faibles rémunérations. La rapporteure a pu constater au fil des travaux de la commission d’enquête que des enjeux extra-pécuniaires, liés à la qualité de vie au travail, sont également au cœur des préoccupations des professionnels de la petite enfance.

Si l’augmentation des taux d’encadrement et la constitution de petites unités d’accueil devraient contribuer à améliorer fortement les conditions de travail des professionnels de la petite enfance, la rapporteure estime qu’il est nécessaire de prendre en compte, dans le référentiel bâtimentaire applicable aux EAJE, les risques professionnels, notamment musculo-squelettiques, afin de garantir aux personnels de meilleures conditions de travail et de reconnaître la pénibilité de ces métiers.

Celle-ci est en effet très peu considérée, alors même que les professionnels sont exposés à des risques importants pour leur santé. En particulier, le fait de soulever et de porter des enfants quotidiennement, avec une répétition des mêmes gestes tout au long de la journée, engendre des troubles musculo-squelettiques qui doivent être reconnus. Les professionnels sont également très exposés à des nuisances sonores, liées à la présence d’un grand nombre de jeunes enfants en plein développement dans un espace de taille réduite. Enfin, de nombreux professionnels ont également témoigné de l’impact de leur travail sur leur psychisme, et en particulier la charge mentale et émotionnelle qui en découle.

M. Saber Benjima, coprésident de la fédération nationale des éducateurs de jeunes enfants (Fneje) précisait, lors de son audition devant la commission d’enquête, qu’un grand nombre de professionnels souffrent de maux de dos ou de poignets à force de porter des enfants.([225]) Mme Julie Marty Pichon, coprésidente de la même fédération, soulignait à ce titre qu’un professionnel en crèche peut porter environ une tonne par jour, en partant du principe qu’un enfant pèse environ dix kilogrammes et qu’un professionnel porte un enfant une dizaine de fois dans la journée.([226]) Aussi, pour M. Saber Benjima, « au bout de quinze, vingt, ou trente ans, ces professionnels subissent des opérations et doivent s’arrêter de travailler, ce qui n’est pas neutre financièrement. Cela peut aller jusqu’au handicap ».([227])

Cette pénibilité est inhérente aux métiers des soins à la personne qui, bien souvent, ne peuvent pas être exercés toute une vie durant ; mais elle est encore trop souvent passée sous silence. En conséquence, la rapporteure recommande d’établir une concertation nationale, associant les syndicats du personnel et les représentants des employeurs, au sein du Comité de filière « petite enfance », afin d’établir une liste des risques professionnels physiques et psycho-sociaux auxquels sont exposés les professionnels des crèches, et d’élaborer des mesures de prévention communément partagées.

En outre, une politique ambitieuse de prévention des risques professionnels passe très souvent par des mesures simples et peu coûteuses, comme l’achat de matériel ergonomique. À cet égard, la rapporteure préconise que les enjeux liés à la prévention des risques musculo-squelettiques soient pleinement intégrés au référentiel bâtimentaire applicable aux crèches.

À titre d’exemple, le mobilier dédié aux changes doit intégrer un marchepied pour permettre aux jeunes enfants qui le peuvent de monter eux-mêmes sur le meuble, au lieu de devoir être portés. Cela les rend pleinement acteurs de ce moment d’intimité avec le professionnel qui s’occupe d’eux, et permet de réduire considérablement le nombre de portés réalisés par celui-ci tout au long de la journée. Par ailleurs, les gestionnaires de crèches doivent commander des équipements adaptés aux adultes, en plus de ceux conçus pour les enfants – tables et chaises notamment –, en particulier dans les salles de pause. Le poids des meubles, qui sont souvent déplacés en vue des repas ou des activités d’éveil, doit également être pris en compte, et un mobilier doté de roulettes doit systématiquement être privilégié.

La rapporteure préconise donc que les mesures permettant de réduire les risques professionnels soient intégrées à la grille de contrôle bâtimentaire, avec pour objectif de contrôler tout particulièrement l’ergonomie des équipements.

Par ailleurs, la prévention des risques professionnels se traduit également par la formation des professionnels exposés aux gestes et postures qui permettent de limiter les blessures et l’apparition de troubles musculo-squelettiques – plier les genoux plutôt que de courber le dos pour prendre un enfant dans les bras, ou encore ne pas s’asseoir sur ses genoux par exemple. En conséquence, la rapporteure estime qu’une formation obligatoire et régulière des personnels des crèches sur ces bonnes pratiques doit être instaurée.

c. Renforcer les parcours de formation initiale et continue pour des professionnels mieux formés, avec des perspectives de carrière plus dynamiques

L’attractivité des métiers de la petite enfance passe également par une meilleure formation initiale et continue, qui permette d’améliorer la qualité d’accueil, et donc de donner du sens au travail, mais aussi de créer de nouvelles perspectives de carrière.

i. Garantir aux professionnels de la petite enfance une meilleure connaissance des besoins des jeunes enfants

Permettre aux professionnels de bénéficier d’une formation plus approfondie et actualisée sur les besoins fondamentaux des enfants permettrait non seulement aux enfants de bénéficier d’un accueil de plus grande qualité, mais également aux professionnels du secteur de redonner du sens à leur métier, en connaissant plus finement les besoins des enfants et les savoir-faire pour y répondre.

● Les auditions de la commission d’enquête et les contributions écrites reçues par la rapporteure ont mis en évidence une inquiétude grandissante concernant l’affaiblissement du niveau des étudiants au sein des cursus délivrant les diplômes permettant de travailler en EAJE. En particulier, le contenu de la formation conduisant à l’obtention d’un CAP « Petite enfance » est globalement jugé insuffisant, et peu à jour de l’évolution des connaissances relatives aux besoins fondamentaux des jeunes enfants. Il apparaît donc indispensable de repenser les enseignements qui le composent.

● La mise à jour régulière des connaissances des professionnels sur les besoins des jeunes enfants doit également passer par la formation continue. La formation continue revêt effectivement une dimension d’importance toute singulière dans le champ de la petite enfance, car les connaissances scientifiques en la matière sont en perpétuelle évolution. Afin de garantir une meilleure qualité d’accueil aux enfants accueillis en EAJE, la rapporteure estime qu’il est nécessaire de renforcer la part de la formation continue des professionnels concernés, afin qu’ils puissent prendre connaissance de l’avancée des connaissances relatives aux besoins des enfants et aux neurosciences. La rapporteure recommande l’instauration d’une obligation de formation continue régulière des professionnels des EAJE afin de mettre à jour leurs connaissances et leurs pratiques.

La fixation du nombre d’heures de formation à réaliser chaque année devra faire l’objet d’une concertation entre les acteurs de la petite enfance, les syndicats, la Cnaf et les services ministériels compétents. À titre d’exemple, pour les professionnels de santé, une obligation de formation continue triennale existe. De la même manière, l’article L. 912-1-2 du code de l'éducation prévoit une obligation de formation continue pesant sur les enseignants. La rapporteure estime qu’un mécanisme semblable pourrait s’envisager au profit des professionnels de la petite enfance travaillant au contact des enfants.

De plus, l’instauration d’une carte professionnelle (voir recommandation n° 11), pourrait permettre de suivre la réalisation de ces heures de formation continue.

● Enfin, les encadrants, au sein des micro-crèches, issus d’une formation extérieure au monde de la petite enfance, comme c’est de plus en plus fréquemment le cas, qui ont une compétence « managériale », doivent également être formés aux spécificités de l’accueil du jeune enfant et de leur famille. La rapporteure estime, à cet égard, que les personnels de direction de tout EAJE devraient avoir l’obligation d’avoir suivi au moins une formation de niveau CAP pour travailler au sein d’une structure.

● La qualité de l’accueil proposé aux enfants passe également par la mise en place de temps d’échanges et d’analyse des pratiques entre les professionnels de la petite enfance. En effet, les temps d’analyse des pratiques sont des temps qui permettent aux professionnels à la fois de prendre de la hauteur sur leurs pratiques professionnelles et leurs réponses aux besoins des enfants et de s’échanger des conseils et des bonnes pratiques. Les autorités de contrôle des EAJE, que sont les Caf et les PMI, doivent contrôler l’organisation régulière et effective de ces temps d’analyse des pratiques, dont le financement doit être inclus dans la PSU rénovée proposée par la rapporteure (voir infra).

● En sus du temps d’analyse des pratiques professionnelles entre les personnels des EAJE au contact des enfants, la rapporteure estime qu’il serait nécessaire d’institutionnaliser des temps d’échange entre les personnels encadrants – gestionnaires ou directeurs de structures – et les professionnels au contact des enfants afin de faciliter le dialogue et la remontée des problématiques rencontrées au quotidien, et d’organiser des formations communes à ces deux types de professionnels.

● La rapporteure estime par ailleurs utile de chercher à diversifier les profils professionnels au sein des EAJE pour favoriser une compréhension multifactorielle du développement des enfants et de leurs besoins.

Lors de son audition devant la commission d’enquête, Julie Marty Pichon, coprésidente de la fédération nationale des éducateurs de jeunes enfants (FNEJE) a fait valoir que les personnels des crèches sont issus, en grande majorité, des professionnels de la filière sanitaire, à l’instar des auxiliaires de puériculture et des infirmières puéricultrices. Or, selon elle, « cette situation doit nous conduire à nous demander ce que signifie accueillir un jeune enfant et son parent dans un établissement collectif » dès lors que la tradition hygiéniste ayant justifié la création des premières crèches n’est plus censée prévaloir aujourd’hui, au bénéfice de la qualité d’accueil, du développement de l’enfant et de l’acquisition de savoirs fondamentaux.

Aussi, la rapporteure souligne la nécessité de diversifier les profils des professionnels au sein des crèches pour valoriser davantage les professions issues de la filière éducative et sociale, à savoir essentiellement les éducateurs de jeunes enfants et, dans une moindre mesure, les titulaires d’un CAP d’accompagnement éducatif petite enfance (AEPE). Améliorer la qualité d’accueil des enfants au sein des crèches doit passer par la recherche d’un projet éducatif plus poussé, et ne pas se cantonner à garantir la sécurité des enfants.

ii. Garantir la dimension pratique des formations dans le domaine de la petite enfance

Bien qu’une connaissance théorique des besoins fondamentaux des enfants soit nécessaire, en lien avec l’évolution des connaissances dans les neurosciences, la rapporteure considère qu’il faut renforcer la dimension pratique des formations.

● À ce titre, elle prône un meilleur équilibre entre théorie et pratique au sein des formations dans le secteur de la petite enfance. Selon le Syndicat national des professionnels de la petite enfance (SNPPE), quel que soit le niveau de formation, il conviendrait d’envisager une répartition des temps de formation à hauteur de 50 % d’enseignements pratiques et 50 % d’enseignements théoriques. La rapporteure estime qu’une telle solution permettrait de rééquilibrer les formations, alors qu’il ressort des travaux de la commission d’enquête que, dans certains cas, les néo-diplômés arrivant dans les EAJE manquent de savoir-faire pratiques tandis que d’autres manquent de connaissances théoriques.

● Ce nouvel équilibre ne doit néanmoins pas conduire à la possibilité d’obtenir un diplôme dans le champ de la petite enfance en cas d’insuffisance des qualités pratiques de l’étudiant. Aussi, la rapporteure propose que toutes les formations initiales évoluent pour inclure plusieurs stages dont le bon déroulement conditionne l’obtention du diplôme.

Compte tenu de l’importance des gestes pratiques dans la prise en charge des enfants au sein des EAJE, il est en effet tout à fait primordial que toutes les formations initiales destinées à former des professionnels de la petite enfance contiennent des périodes de stages au contact des enfants d’une régularité et d’une durée suffisantes pour que les professionnels ainsi formés soient en capacité, dès leur recrutement, de prendre en charge qualitativement les enfants accueillis.

En outre, l’obtention de tout diplôme dans le champ de la petite enfance doit être conditionnée au bon déroulement des stages effectués durant la formation. Par conséquent, la rapporteure considère qu’il ne devrait pas être possible de pouvoir compenser une mauvaise notation lors du stage par de bonnes notes obtenues dans les enseignements théoriques.

● Eu égard à l’importance de la pratique professionnelle, les formations diplômantes dans le champ de la petite enfance dont le déroulé se fait exclusivement en ligne constituent une aberration. Il est impensable que des professionnels puissent être recrutés au sein d’EAJE en ayant uniquement suivi un enseignement à distance, sans contact auprès des enfants, quand bien même ces diplômés bénéficieraient d’une courte formation à leur arrivée au sein d’un établissement. La rapporteure propose dès lors d’interdire purement et simplement le recrutement de professionnels diplômés à la suite d’une formation suivie à distance. Afin de limiter les effets juridiques qu’une telle interdiction sans délai de préavis suffisant pourrait avoir en termes de prévisibilité juridique, la rapporteure propose de retenir 2027 comme date pour la mettre en œuvre.

● La rapporteure relève également que les formations en alternance ou en apprentissage apportent en revanche une réelle plus-value, car elles permettent de mêler de manière cohérente les apprentissages théoriques avec la nécessité de maîtriser en pratique la prise en charge des enfants. L’immersion professionnelle favorisée par l’alternance est bénéfique à l’amélioration de la qualité d’accueil proposée par les professionnels lorsqu’ils sont ensuite recrutés sur un premier poste. Cependant, les alternants restent des étudiants dont les connaissances doivent encore être consolidées, ils ne peuvent pas être pris en compte dans le calcul du taux d’encadrement des structures. Les alternants bénéficiant déjà d’un diplôme de la petite enfance, ainsi que ceux en cours de formation en vue de l’obtention d’une qualification plus approfondie (par exemple, une personne titulaire d’un CAP « Petite enfance » et engagée dans une formation pour obtenir le diplôme d’auxiliaire de puériculture), pourront en revanche être pris en compte dans ce calcul.

iii. Donner des perspectives d’évolution de carrière aux professionnels de la petite enfance

Le manque d’attractivité des métiers de la petite enfance repose également sur l’insuffisance des perspectives d’évolution de carrière. La rapporteure propose en conséquence plusieurs pistes de réflexion pour accroître la mobilité de ces professionnels.

● Au cours des travaux de la commission d’enquête, la question de la mise en place d’un « tronc commun » de formation a été abordée. Mme Julie Marty Pichon, coprésidente de la Fédération nationale des éducateurs de jeunes enfants (FNEJE) a affirmé, durant son audition devant la commission d’enquête, que le niveau minimal permettant d’assurer l’accueil des enfants et des familles devrait être un diplôme de niveau 4, là où le CAP « Petite enfance » ne sanctionnerait qu’une « formation minimale ». Selon elle, il faut définir un socle de formation eu égard à la capacité de réflexion, d’analyse, de recul nécessaire pour pouvoir travailler auprès des enfants et des familles.

Mme Sylviane Giampino, présidente du HCFEA, recommande également de forger une « identité professionnelle commune de l’accueil du jeune enfant » pour créer une synergie au sein des professions et favoriser l’évolution professionnelle([228]). Selon elle, l’identité professionnelle dans le secteur de la petite enfance est à consolider car il n’existe pas de branche professionnelle commune à l’ensemble du secteur de la petite enfance, alors même qu’« une identité commune est pourtant latente, qui ne demande qu’à être rendue plus effective » ([229]).

Or, cette situation a un effet sur la qualité de l’accueil : le syndicat national des professionnels de la petite enfance (SNPPE) a ainsi mis en exergue le fait que l’absence d’un socle commun de connaissances sur les besoins du jeune enfant avait pour conséquence l’arrivée d’un nombre important de néo-diplômés dont les connaissances théoriques sont trop légères, que les équipes déjà en place, par manque de temps, ne peuvent pas accompagner.

Aussi, il est nécessaire de décloisonner les professions, sans ignorer leurs spécificités, afin que toutes contribuent de manière conjointe au bon développement des enfants et à la qualité d’accueil, et que le sentiment d’appartenance à un même corps de métiers, porteur de sens, se développe.

● Il convient également de favoriser les passerelles vers d’autres métiers, notamment ceux en lien avec l’accueil des jeunes enfants, à l’instar des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) ou des animateurs de relais petite enfance (RPE). Une évolution des personnels des crèches vers les services de PMI ou les services « Petite enfance » des communes ou des intercommunalités est également envisageable.

● La rapporteure souhaiterait également qu’une réflexion sur l’instauration d’un tronc commun plus large, au sein des filières de l’accueil ou des services à la personne, soit engagée. Cela permettrait en effet de créer de nouvelles possibilités de mobilité entre les métiers, de favoriser les reconversions et les évolutions professionnelles entre les différents secteurs. En parallèle de la montée en puissance du service public de la petite enfance, le Comité de filière « Petite enfance » apparaît comme le lieu de concertation le plus évident à ce sujet.

iv. Soutenir la création de places dans les formations relatives aux métiers de la petite enfance

Compte tenu de la pénurie actuelle de professionnels, la rapporteure estime qu’il est nécessaire et urgent d’augmenter le nombre de places au sein des formations relatives aux métiers de la petite enfance, en particulier pour les auxiliaires de puériculture et les éducateurs de jeunes enfants.

Néanmoins, ces créations de places devront reposer sur un diagnostic territorial des besoins en personnels au sein des EAJE, en lien avec les régions, afin de concentrer l’effort sur les territoires où la pénurie est la plus prégnante.

B. Garantir l’Équilibre financier des crÈches par une rÉforme structurelle de leur mode de financement

La rapporteure préconise une réforme structurelle du financement des crèches, au travers d’une suppression du modèle dérogatoire de financement des micro-crèches, de la suppression du crédit d’impôt famille, d’une refonte de la prestation de service unique afin de financer réellement les EAJE à hauteur de leurs coûts de fonctionnement, et enfin d’un repositionnement des communes ou des intercommunalités comme seuls tiers financeurs des crèches, grâce à de nouveaux moyens financiers.

1. Engager une refonte structurelle de la prestation de service unique afin de faire cesser l’injonction au remplissage des crèches et de permettre aux professionnels de se concentrer sur la qualité d’accueil proposée

Les effets pervers de la prestation de service unique (PSU) sont aujourd’hui largement documentés et les travaux de la commission d’enquête y ont largement contribué (voir première partie, II, A, 1). Afin d’y remédier, la Cog 2023-2027 entre la Cnaf et l’État prévoit d’ores et déjà des ajustements dans les modalités de calcul de la PSU et dans l’attribution des financements complémentaires qui y sont associés afin de soutenir financièrement les EAJE. La rapporteure considère néanmoins que ces évolutions n’engendreront pas le changement de paradigme en faveur de la qualité d’accueil dont le secteur de la petite enfance a besoin et ne répondent pas aux enjeux de simplification des financements. Dès lors elle préconise une réforme structurelle de la PSU, afin de financer réellement le coût de fonctionnement des crèches, y compris son évolution sous l’effet de l’inflation.

a. Une évolution des règles de calcul et d’application de la PSU est déjà prévue par la Cnaf pour en limiter les effets pervers

● La Cog 2023-2027 entre l’État et la Cnaf prévoit de « renforcer l’accompagnement des Caf et [d’]adapter leurs modalités de financement des modes d’accueil en vue de pérenniser le parc existant et [de] l’adapter aux enjeux de la transition écologique » ([230]).

À ce titre, la tarification à l’activité des crèches PSU doit faire l’objet d’adaptations :

– le niveau de progression pluriannuelle du barème de la PSU, soit l’évolution annuelle du prix plafond et du tarif horaire, doit être communiqué aux acteurs du secteur en début de mise en œuvre de la Cog, en tenant compte de l’évolution attendue des coûts de fonctionnement des EAJE ;

– la PSU est revalorisée dès 2023, pour sécuriser les ressources des gestionnaires de crèches ;

– le maintien et la création des places en crèches seront soutenus par le renforcement des financements forfaitaires, en particulier le bonus « territoire CTG » ;

– les modalités de prise en compte du taux de facturation seront modifiées pour supprimer les effets de seuils.

Par ailleurs, il est prévu de mettre en place deux nouveaux bonus à destination des EAJE financés par la PSU :

– le bonus attractivité ;

– le bonus « trajectoire de développement ».

Enfin, concernant les EAJE financés par le bloc communal, il est prévu une convergence des barèmes applicables aux places nouvellement créées et aux places existantes, ainsi que l’indexation, à partir de 2025, des montants des bonus territoires par place en fonction d’une évolution prévisionnelle des coûts de revient, et enfin la majoration de la part forfaitaire de financement de l’ensemble des places existantes cofinancées par le bloc communal dès lors que la trajectoire de développement de places PSU est conforme aux engagements pris dans la CTG.

● La rapporteure constate que le prix plafond de la PSU a effectivement été revalorisé à hauteur de 6,71 % en 2023. En outre, le 28 mars 2024, la Cnaf a publié une instruction au réseau ([231]) relative à la revalorisation des montants versés au titre du forfait « places existantes » du bonus « territoire CTG ». Ainsi, à partir de 2025, les montants versés pour chaque place en crèche déjà existante seront revalorisés annuellement jusqu’en 2027, à un rythme supérieur à l’évolution prévisionnelle des coûts de revient estimée en juillet 2023. Cela ne concerne que les places qui étaient financées par le forfait « places existantes » du bonus « territoire CTG » pour un montant inférieur au forfait « offre nouvelle » (voir supra).

Revalorisation annuelle des montants du forfait « places existantes » versÉs au titre du bonus « territoire CTG » entre 2025 et 2027

Source : Cnaf.

Les montants planchers du forfait « places existantes », qui dépendent des caractéristiques du territoire concerné, seront également revalorisés chaque année jusqu’en 2027.

La même instruction au réseau prévoit la revalorisation du montant versé au titre du contrat territorial réservataire employeur (CRTE) pour les réservations de places existantes.

Revalorisation annuelle du forfait « offre existante » applicable

dans le cadre des CRTE entre 2025 et 2027

Source : Cnaf.

Ces mesures seront financées à hauteur de 232 millions d’euros sur la période 2025-2027.

● Concernant la linéarisation du barème de la PSU, qui vise à atténuer les effets de seuil générés par le taux de facturation, les modalités de calcul ne sont pas encore précisément connues. En effet, cette réforme n’a pas encore été adoptée, dans son principe, par les administrateurs de la Cnaf.

Néanmoins, selon les informations communiquées par la Cnaf à la rapporteure, les modalités de calcul de la PSU continueront à inciter les gestionnaires à réduire leur taux de facturation, afin de maintenir le principe d’une adaptation aux besoins des familles, mais les effets de rupture seront effacés. Le prix de revient plafond sera progressivement dégressif à mesure que le taux de facturation d’une structure augmente, « de façon à faire progressivement baisser les recettes totales (participations familiales et PSU) jusqu’à un plateau à définir. Il n’existera plus de seuil incitant à l’optimisation, voire à la fraude » ([232]). Cette mesure doit être accompagnée dans le cadre de la Cog à hauteur de 78 millions d’euros, dès 2025.

● Dans le cadre de la Cog 2023-2027, la création d’un nouveau bonus « trajectoire de développement » a été actée. Il sera applicable à partir du 1er janvier 2025. Celui-ci doit accompagner la dynamique de créations de places prévue par les CTG, en consolidant le financement des places existantes sur un territoire en contrepartie du développement effectif du nombre de places d’accueil ([233]).

L’ensemble des places en crèches PSU bénéficiaires du bonus « territoire CTG » seront éligibles au bonus « trajectoire de développement », sous réserve de répondre à deux critères cumulatifs :

– la signature par la collectivité qui cofinance l’EAJE d’une CTG contenant, dans le domaine de la petite enfance, un diagnostic de l’état de l’offre et des besoins, un plan d’actions précisant les objectifs de création, de maintien et d’optimisation des services déjà existants, les moyens mobilisés ainsi que les modalités d’évaluation et de pilotage de la démarche ;

– le développement du nombre de places en EAJE PSU financées par un bonus « territoire CTG » en référence à l’année 2023.

Le bonus est calculé chaque année – soit pour 2025, 2026 et 2027 – au titre de la présente Cog, en fonction du développement observé par rapport à l’année 2023. De fait, l’octroi du bonus « trajectoire de développement » au titre d’une année ne garantit pas son maintien lors de l’année ultérieure dans le cas où le développement observé serait remis en cause. Dans ce cas, le bonus pourra voir son montant diminué, voire être supprimé.

Montant du bonus « trajectoire de dÉveloppement » par place en fonction du niveau de dÉveloppement du nombre de places

Source : Cnaf.

Selon la Cnaf, « ce mécanisme de financement constitue une incitation collective forte à l’échelle d’un territoire pour maintenir a minima les acquis des années antérieures et désinciter à la destruction de places. Il est par ailleurs particulièrement encourageant pour les collectivités qui soutenaient peu, voire aucune place d’accueil existante sur leur territoire, et qui s’engagent à en soutenir sur la période 2025 à 2027 » ([234]).

70 millions d’euros ont été prévus par la Cog 2023-2027 au titre de l’accompagnement de cette mesure.

● Enfin, la Cog 2023-2027 prévoit la mise en place d’un bonus « attractivité » visant à prendre en charge une partie des coûts résultant de revalorisations salariales mises en œuvre dans le secteur public comme dans le secteur privé. Toutefois, la mise en œuvre effective de ce bonus reste encore incertaine au regard des difficultés générées par la renégociation des conventions collectives qui couvrent le secteur de la petite enfance et par la révision du régime indemnitaire des professionnels concernés dans le secteur public (voir infra).

*

La rapporteure se réjouit de la hausse des financements alloués aux EAJE prévues par la Cog en cours d’application. Les constats dont elle fait état dans le cadre du présent rapport semblent en effet avoir déjà fait l’objet d’une réflexion de la part de la Cnaf et de la direction de la Sécurité sociale (DSS).

Toutefois, les réponses apportées aux difficultés financières rencontrées par les EAJE semblent toujours les mêmes, à travers la création de bonus, aux modalités de calcul toujours plus complexes, qui s’additionnent les uns aux autres, dont l’octroi et le montant sont imprévisibles, qui maintiennent une distinction entre places nouvelles et places existantes, sans jamais répondre entièrement à la problématique du sous-financement des crèches par la branche famille et par les collectivités territoriales. S’ajoutent ainsi à un système complexe des sources de nouvelle complexité.

À ce titre, bien que la Cnaf et la DSS lui aient affirmé qu’aucun système parfait de financement n’existait, et que la tarification à l’activité par le biais de la PSU était probablement le meilleur système envisageable, sous réserve des adaptations formalisées dans la Cog 2023-2027, la rapporteure se propose d’envisager un autre modèle de financement, qui maintiendrait les apports de la PSU, tout en tentant d’en réduire les effets pervers pour la qualité d’accueil.

Néanmoins, dans l’attente de la mise en œuvre d’une telle réforme, à l’horizon de la prochaine Cog, les améliorations apportées aux modalités de calcul et d’attribution de la PSU et des financements complémentaires qui lui sont associés sont assurément les bienvenues.

b. L’instauration d’un financement forfaitaire revalorisé tenant compte de l’évolution réelle des coûts de fonctionnement des EAJE

Tout en comprenant l’esprit de la réforme de la PSU de 2013, la rapporteure considère que celle-ci a entraîné de nombreuses dérives, sans pour autant atteindre son objectif principal, soit l’amélioration du taux d’occupation des crèches.

● Dès lors, elle propose de revenir à un financement forfaitaire des EAJE, à la demi-journée comme le recommandait le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA) en 2023 ([235]). En parallèle, l’intégralité des financements complémentaires et des bonus aujourd’hui alloués par les Caf pour soutenir les dépenses de fonctionnement des EAJE devront être supprimés. Les moyens qui y étaient consacrés seront réattribués vers la nouvelle subvention forfaitaire de fonctionnement.

À l’instar du HCFEA, la rapporteure préconise d’initier cette réforme structurelle par une expérimentation pilotée par les Caf départementales, avec pour horizon une généralisation dans le cadre de la prochaine Cog. Cette expérimentation pourrait éventuellement reposer sur des modalités de calcul et d’attribution différentes afin de les « tester » dans des groupes de trois à quatre départements et d’en évaluer les bénéfices et les effets de bord.

En effet, le retour à un financement forfaitaire des EAJE pourrait entraîner la résurgence des dérives ayant conduit à sa suppression, et en particulier :

– le financement de places très faiblement occupées ;

– l’inadaptation de l’offre aux besoins réels des parents, ou l’exclusion des familles dont les besoins ne correspondent pas aux forfaits généralement privilégiés.

Il conviendra également de mesurer l’effet du retour à un financement forfaitaire sur le montant du reste à charge pour les familles et sur le maintien de places d’accueil occasionnel. À ce titre, le principe de la neutralisation des participations familiales, apport majeur de la PSU qui garantit l’égalité de traitement de tous les enfants quelle que soit la situation financière de leur famille, doit être maintenu.

Différents paramètres devront être éprouvés, avec pour objectif principal le financement réel de la qualité d’accueil et l’accessibilité de ce qui constitue désormais un service public pour toutes les familles, quelles que soient leurs ressources ou leur lieu de résidence. Ces estimations devront également établir l’effet des différents paramètres considérés sur les finances publiques.

Le retour à un financement forfaitaire des EAJE constitue une évolution structurelle majeure, qui devra être préparée par la Cnaf et la direction de la sécurité sociale, en lien avec les communes et les intercommunalités qu’il convient de replacer au centre du modèle économique des crèches. La rapporteure est consciente que la construction de cette réforme sera technique, et devra tenir compte de la fragilité du secteur, en évitant les « perdants », tout en garantissant un juste financement du fonctionnement des crèches.

Toutefois, la complexité actuelle du financement des EAJE, et notamment la multiplication des bonus et autres dispositifs forfaitaires visant à équilibrer un modèle économique déficitaire par nature, et dont les effets de bord sont nombreux et mal évalués, a également un coût. Il s’agit d’abord d’un coût humain, puisque l’optimisation du financement des crèches détourne les directeurs de structures des enjeux relatifs à la qualité de l’accueil. Il s’agit également d’un coût administratif, tant pour les gestionnaires de crèches que pour les Caf : les premiers doivent consacrer des moyens importants à la recherche de recettes – notamment en répondant à des appels à projets pour obtenir certains financements, ; les secondes doivent prévoir des moyens humains pour procéder à l’attribution des financements et au contrôle de leur bonne utilisation. Enfin, cette complexité a nécessairement un coût financier, qu’il est difficile d’estimer, mais qui résulte, notamment, de l’absence de vision consolidée et claire des moyens réellement alloués aux EAJE, et d’un pilotage de la dépense publique rendu quasiment impossible.

La rapporteure est convaincue que le retour à un financement forfaitaire tenant compte des coûts de fonctionnement réels de chaque EAJE, constituera une simplification salutaire du modèle économique des crèches, sans surcoûts exagérés pour les finances publiques, et en particulier pour la branche famille de la sécurité sociale.

● Le rétablissement d’un financement forfaitaire, en lieu et place de la tarification à l’activité des EAJE et de tous les bonus complémentaires qui lui étaient associés, devra s’accompagner d’une augmentation considérable de la part des dépenses de fonctionnement ainsi couvertes.

En effet, alors qu’à ce jour la PSU ne permet même pas de couvrir 66 % du coût de revient d’un berceau, la rapporteure considère que la somme de la PSU forfaitaire et des participations familiales devra permettre de financer le minimum réglementaire en termes de qualité d’accueil, soit les dépenses de personnels correspondant aux taux d’encadrement en vigueur, les consommables (repas, couches, petit matériel de soins), ainsi que les éventuels surcoûts résultant de l’accueil d’enfants en situation de handicap. Les charges de fonctionnement restantes, soit les loyers, les fluides, le projet pédagogique de la structure, et éventuellement, le dépassement des normes minimales en matière de qualité d’accueil, en particulier le sur-encadrement, seront à la charge des communes ou des intercommunalités, lorsqu’elles sont compétentes. Dans ce cadre, il sera mis fin au tiers financement par les employeurs résultant de la réservation de berceaux.

Selon les estimations de la rapporteure, les dépenses de personnels et les consommables représentent environ 80 % des coûts de fonctionnement d’une crèche, là où l’ensemble des financements versés par les Caf aux crèches PSU et les participations familiales représentent aujourd’hui en moyenne 60 à 70 % de leurs coûts de fonctionnement. Dès lors, le financement forfaitaire proposé par la rapporteure entraînera une augmentation d’au minimum 10 % des financements aujourd’hui versés par les Caf aux EAJE, soit entre 500 millions et 1 milliard d’euros supplémentaires, en tenant compte de l’intégration des micro-crèches aujourd’hui financées par la Paje au nouveau dispositif de financement PSU. Des projections financières plus précises devront néanmoins être réalisées par la Cnaf et la DSS pour estimer plus précisément ces surcoûts.

Néanmoins, si l’on tient compte des crédits non consommés par le Fonds national d’action sociale en 2023, à hauteur de 400 millions d’euros, et de la trajectoire financière excédentaire de la branche famille de la sécurité sociale, qui afficherait un solde de 1,7 milliard d’euros en 2027, il semblerait, en première analyse, que ce nouveau modèle de financement forfaitaire pourrait être financé sans difficultés majeures.

● Ce financement forfaitaire devra être indexé sur l’augmentation réelle des coûts de fonctionnement des structures. La nouvelle PSU forfaitaire devra donc évoluer à la hausse chaque année de manière automatique, sur la base d’une formule de révision assise sur la structure des dépenses financées par le forfait, soit les salaires et les consommables.

● Enfin, afin de répondre aux enjeux de trésorerie des établissements d’accueil du jeune enfant, les financements forfaitaires de la branche famille devront être versés à échéances plus régulières. Un versement trimestriel, sur la base des coûts de fonctionnement constatés l’année précédente permettrait de remédier aux difficultés de trésorerie mises en avant par de nombreuses crèches. Une régularisation des financements interviendrait lors de la clôture des comptes de l’année, avec éventuellement une déduction des trop-perçus des acomptes prévus pour l’exercice suivant, ou à l’inverse, le versement d’un complément de financement par la branche famille.

2. Mettre à contribution les entreprises employeurs en créant une taxe affectée au profit des collectivités territoriales et en supprimant le crédit d’impôt famille et en mettant fin au mécanisme de réservation de berceaux par les entreprises

La rapporteure estime qu’il est nécessaire de supprimer le crédit d’impôt famille et la réservation de berceaux par les entreprises tout en maintenant le principe d’une participation des employeurs au financement des crèches. À ce titre, elle recommande d’instaurer une taxe affectée au bénéfice du bloc communal.

a. Mettre fin à la réservation de berceaux par les entreprises et supprimer le crédit d’impôt famille tout en maintenant le principe d’une participation des employeurs au financement des crèches

En 2004, les pouvoirs publics ont fait le choix de mettre à contribution les employeurs des parents de jeunes enfants, en créant le crédit d’impôt famille. Or, selon les informations recueillies par la rapporteure, le système de tiers réservataire ainsi mis en place en France fait figure d’exception en Europe, de par son ampleur. Dans les autres États, la participation des employeurs dans le cadre d’un système de réservation n’existe qu’à la marge, les crèches étant essentiellement financées par l’État ou les collectivités territoriales.

La réservation de berceaux constitue aujourd’hui l’un des piliers du financement des crèches en France, en particulier pour le secteur privé lucratif. Elle concerne tous types d’employeurs, qu’il s’agisse de l’État ou des collectivités territoriales, de même que les entreprises privées au bénéfice de leurs salariés. Seules les entreprises assujetties à l’impôt sur les sociétés ou à l’impôt sur le revenu, en tant qu’employeurs, bénéficient du crédit d’impôt famille, qui leur garantit une prise en charge par l’État de leurs dépenses en matière de réservation de berceaux, à hauteur de 50 %, auxquels s’ajoute le mécanisme de déduction des charges au titre de l’impôt sur les sociétés. Dès lors, elles ne contribuent en réalité au financement des crèches qu’à hauteur de 25 % du coût de réservation des places concernées. En revanche, l’État devient de fait un tiers financeur important des EAJE, à travers cette dépense fiscale.

La rapporteure considère que la participation des entreprises, en tant qu’employeurs de parents de jeunes enfants, au financement des crèches, est parfaitement justifiée. En effet, l’existence de modes d’accueil pour les jeunes enfants permet à leurs salariés de consacrer plus de temps à leur vie professionnelle, et favorise leur productivité. Ainsi, les crèches s’inscrivent dans un écosystème de services publics dont bénéficient les entreprises sur leur territoire d’implantation, à l’image des transports ou encore du secteur du logement.

Toutefois, la rapporteure estime que le mécanisme de réservation de berceaux par les entreprises et le dispositif du Cifam ne constituent pas une modalité adéquate pour organiser cette participation financière des entreprises au financement des EAJE, pour plusieurs raisons :

– d’abord, comme tout crédit d’impôt, il s’agit d’une dépense fiscale peu pilotable par les services de l’État : il est difficile d’en estimer le coût réel, et il est peu flexible, toute évolution créant de vives inquiétudes pour le secteur des crèches privées lucratives, dont le modèle économique dépend pour une grande part ;

– ensuite, il s’agit d’un dispositif très coûteux pour les finances publiques au regard de sa performance : l’effet de levier calculé par l’Igas et l’IGF avait été estimé à 1,5, ce qui signifie que pour un coût de plus de 200 millions d’euros par an pour les finances publiques, le Cifam génère à peine plus de 100 millions d’euros de dépenses additionnelles de la part des entreprises ;

– en outre, il génère des inégalités croissantes : à l’heure où les modes d’accueil du jeune enfant deviennent un véritable service public, il est de moins en moins acceptable que certaines familles puissent avoir accès à une place en crèche, parce que l’employeur de l’un des parents contribue à son financement, là où d’autres seraient exclues en raison de l’absence de tiers financeur. Pire encore, les travaux de la commission d’enquête ont mis en exergue le fait que certains employeurs assortissaient l’achat de berceaux pour les enfants de leur personnel à un droit de priorité, financé in fine en grande partie par des dépenses fiscales à la charge de l’État, conduisant les gestionnaires de crèches à mettre un terme à l’accueil d’un autre enfant ne bénéficiant pas de ce mécanisme ;

– enfin, il a eu un effet inflationniste sur le prix de réservation des berceaux, qui sont souvent achetés par les entreprises réservataires à un coût bien supérieur à celui facturé à la structure d’accueil, afin de financer des frais de commercialisation, voire des marges financières, grâce à 75 % de fonds publics.

Dès lors, à l’instar de l’Igas et de l’IGF ([236]), la rapporteure préconise elle aussi la suppression du Cifam dans le cadre de la prochaine Cog, en lien avec la suppression du mécanisme de réservation de berceaux par les employeurs. En effet, la stabilité des normes étant importante en matière fiscale, et afin de ne pas déstabiliser le secteur des crèches, aujourd’hui en tension, la disparition du Cifam devra être mise en œuvre en parallèle de la montée en puissance d’une autre source de financement.

b. Instaurer une taxe affectée au bénéfice du bloc communal afin de leur permettre d’assurer le tiers financement des crèches

La rapporteure souhaite replacer les communes et les intercommunalités comme unique tiers financeur, et comme unique porte d’accès à une place en crèche, dans le cadre de la PSU rénovée présentée supra. Pour ce faire, au regard des difficultés financières rencontrées par une partie des collectivités territoriales et de la suppression du Cifam préconisée, il convient de créer une nouvelle source de financement.

La rapporteure propose de conserver la philosophie qui a présidé à l’instauration du mécanisme de réservation de berceaux par l’employeur, soit la participation des entreprises aux dépenses engagées en faveur de l’accueil des jeunes enfants de leurs salariés, afin de favoriser la conciliation entre vie professionnelle et vie personnelle. Néanmoins, l’instauration d’une taxe affectée au bénéfice du bloc communal semble aujourd’hui plus appropriée qu’un crédit d’impôt pour concrétiser cette participation.

La rapporteure propose en conséquence de mettre en place un prélèvement « petite enfance » inspiré par les dispositifs de participation des employeurs à l’effort de construction (« 1 % logement »), dans le domaine du logement, et du « versement mobilité », dans le domaine des transports en commun. Cette taxe affectée répondrait à plusieurs principes, dont les paramètres précis devront être étudiés et évalués par les services ministériels, qui disposent de données et de capacités de projections économiques bien supérieures à celles du Parlement.

● Le prélèvement « petite enfance » reposerait sur la même assiette fiscale que le versement mobilité, soit l’ensemble des rémunérations versées par l’entreprise au cours de l’année précédente.

● Le taux applicable devra varier en fonction de la taille de l’entreprise, pour maintenir la répartition de l’effort résultant du Cifam. En effet, ce sont surtout les grandes entreprises qui recourent de manière importante au Cifam. Ainsi, trois taux pourraient être applicables :

– un taux minimal pour les entreprises de moins de 20 salariés (TPE) ;

– un taux intermédiaire pour les petites et moyennes entreprises dont l’effectif est compris entre 20 et 250 salariés (PME) ;

– un taux maximal pour les entreprises de plus de 250 salariés (entreprises de taille intermédiaire et grandes entreprises).

Le taux du prélèvement pourrait, par exemple, être fixé à 0,1 %. Selon les calculs réalisés par la rapporteure, qui ne constituent qu’une évaluation sommaire, le rendement de cette taxe affectée pourrait s’élever à 500 millions d’euros par an.

● Le produit de cette taxe sera affecté aux communes ou aux intercommunalités, en tant qu’autorités organisatrices du service public de la petite enfance. Une péréquation devra être réalisée afin de :

– soutenir en priorité les collectivités territoriales qui devront engager des moyens financiers nouveaux ou supplémentaires au regard du nombre de places pour lesquelles elles devront naturellement jouer le rôle de tiers financeur sur le territoire ;

– accompagner les collectivités qui déploient une offre d’accueil nouvelle sur leur territoire, dans le cadre du service public de la petite enfance ;

– de manière moins prioritaire, appuyer les efforts des collectivités territoriales déjà fortement engagées en matière d’accueil du jeune enfant, puisqu’elles bénéficieront d’ores et déjà d’une diminution de leur reste à charge, sous l’effet de l’augmentation des financements de la branche famille dans le cadre de la PSU rénovée.

Il conviendra également de tenir compte des caractéristiques de chaque commune ou intercommunalité, en considérant notamment son potentiel fiscal et les revenus de ses habitants.

3. Mettre fin au financement dérogatoire des micro-crèches

Le modèle économique des crèches est d’abord marqué par une inégalité de financement selon que l’on considère une crèche traditionnelle financée par la prestation de service unique (PSU), ou une micro-crèche financée indirectement par la prestation d’accueil du jeune enfant (Paje) perçue par les parents. Ce financement dérogatoire n’a plus lieu d’être dans le cadre de la construction du service public de la petite enfance, car il génère des inégalités d’accès au EAJE en fonction des ressources des parents.

● En effet, les micro-crèches dites « Paje » sont, pour l’essentiel, financées par les participations familiales et, dans une moindre mesure, par les participations employeurs lorsque des entreprises ou des administrations publiques réservent des berceaux. Les familles bénéficient d’une prestation légale, le CMG « structure », perçu dans le cadre de la Paje, afin de soutenir financièrement leurs dépenses en matière d’accueil de leurs jeunes enfants, dans la limite de 85 % des frais supportés.

Le montant du CMG « structure » perçu par les parents est modulé en fonction d’un barème, composé de trois tranches, qui tient compte des revenus de la famille et du nombre d’enfants à charge. Ce barème génère d’importants effets de seuil pour les familles qui, pour quelques euros de revenus supplémentaires par mois peuvent toucher un CMG d’un montant diminué d’une centaine d’euros. Par ailleurs, il favorise les familles les plus aisées, dont le taux d’effort est moins important que les familles les plus modestes (voir supra).

● Au regard de ces différents éléments, la rapporteure considère qu’il n’y a pas lieu de maintenir le financement dérogatoire des micro-crèches, dont le modèle économique ne favorise pas l’égalité d’accès aux EAJE, malgré les efforts mis en œuvre par certains gestionnaires de micro-crèches pour proposer des tarifs adaptés aux familles modestes. Le taux d’effort des familles dont l’enfant est accueilli en micro-crèche est toujours nettement supérieur au taux d’effort des familles qui bénéficient d’un accueil au sein d’une crèche PSU.

La rapporteure préconise donc, à moyen terme, la suppression du financement des micro-crèches par le CMG « structure » et le basculement de l’ensemble de ces structures vers un financement par la PSU, largement remanié (voir Deuxième partie. I. B. 1.). Toutefois, une telle réforme ne peut s’envisager à court terme, car elle déstabiliserait fortement le secteur des micro-crèches, notamment lorsqu’elles relèvent d’un réseau indépendant des grandes entreprises de crèches.

La mission Igas-IGF relative au modèle économique des micro-crèches ([237]) recommande de procéder à cette généralisation en deux temps :

– d’abord, d’obliger le passage au financement PSU pour toute micro-crèche Paje dont le chiffre d’affaires de l’année précédente est constitué à plus de 34 % par de la réservation de berceaux, les employeurs constituant, dans ce cas, des tiers financeurs ;

– à terme, l’alignement de l’ensemble des micro-crèches Paje sur le modèle de la PSU. À ce titre, les deux inspections notent néanmoins : « en l’absence d’obligation de financement pour les collectivités territoriales, notamment les communes, la mission estime qu’imposer le passage sur le modèle de la PSU à toutes les micro-crèches Paje pourrait déstabiliser les structures existantes », et en particulier les micro-crèches indépendantes. La rapporteure partage ce constat. La généralisation du modèle PSU à l’ensemble des micro-crèches devra nécessairement s’accompagner d’une réforme de la PSU et d’une obligation de tiers financement par les communes, (et de l’extinction du système de réservation de berceaux par les employeurs).

● À plus court terme, dans l’attente de cet alignement des micro-crèches sur le régime des crèches financées par la PSU, la rapporteure préconise d’engager une réforme paramétrique du CMG « structure », en révisant ses modalités de calcul afin de le rendre moins inégalitaire. Elle recommande la mise en œuvre de l’un des quatre scénarios étudiés par l’Igas et l’IGF visant à lisser les effets de seuil du CMG « structure » et à rapprocher le montant de reste à charge de celui des autres modes d’accueil, grâce à une modulation en fonction du volume d’heures d’accueil facturées aux familles.

ScÉnarios de linÉarisation du CMG « structure » ÉtudiÉs

par la mission IGAS-IGF

Source : Igas et IGF, « Micro-crèches : modèles de financement et qualité d’accueil », janvier 2024.

Selon les deux inspections, « les scénarios 1 et 2 ne permettent pas de répondre aux principaux inconvénients du CMG dans sa forme actuelle » alors que « la prise en compte du nombre d’heures (scénarios 3 et 4) devrait permettre de mieux adapter le montant de CMG versé aux besoins réels des familles, et de réduire les différences de reste à charge entre les ménages aisés et les ménages modestes ».

Elles alertent néanmoins sur l’éventuel effet inflationniste du scénario 4 pour les finances publiques, du fait de l’intégration du tarif facturé aux familles dans la formule de calcul, « ce qui pourrait inciter les gestionnaires à augmenter leurs tarifs pour se rapprocher du plafond de 10 € par heure ». Ce risque serait plus limité dans le scénario 3, en raison de « la fixation d’un montant remboursé, en euros, qui ne dépend pas du tarif réellement pratique ».

La rapporteure considère que le choix du scénario – éventuellement remanié – doit d’abord prendre en compte la temporalité de la réforme plus structurelle préconisée, soit la fin du modèle dérogatoire de financement des micro-crèches. En effet, si une telle évolution pouvait être envisagée à l’horizon 2027, il ne semble pas nécessaire d’engager une réforme approfondie du CMG « structure » et sa simple linéarisation, dans l’esprit des scénarios 1 et 2, permettrait d’en atténuer les effets de bord dans l’attente d’un mode de financement plus équitable. En revanche, si la généralisation de la PSU à l’ensemble des micro-crèches n’était pas envisageable d’ici l’élaboration de la prochaine Cog entre l’État et la Cnaf, alors une réforme plus importante du CMG devrait être mise en œuvre, selon les paramètres considérés par les scénarios 3 et 4 pour garantir l’accessibilité des micro-crèches à l’ensemble des familles.

En tout état de cause, ces décisions, quelles qu’elles soient, devront être annoncées rapidement afin de laisser aux acteurs du secteur le temps de s’adapter aux évolutions préconisées.

4. Replacer les communes et les intercommunalités au cœur du financement et de l’accès aux places en crèche, en tant qu’autorités organisatrices du service public de la petite enfance

Les communes sont l’interlocuteur naturel et immédiat des familles. Aussi, les communes et les intercommunalités doivent être placées au cœur du financement des crèches : le bloc communal doit assurer le tiers financement des crèches, et les communes et les intercommunalités doivent se positionner comme le guichet unique d’accès à des solutions d’accueil du jeune enfant.

a. Positionner les communes et les intercommunalités comme le guichet unique d’accès à des solutions d’accueil du jeune enfant

Dans le cadre de la montée en puissance du service public de la petite enfance, dont les communes et les intercommunalités seront les autorités organisatrices, la question de l’égalité d’accès aux solutions d’accueil sera centrale.

Or, le modèle économique des crèches actuel génère des inégalités importantes, notamment en raison du système de réservation de berceaux, qui tend à bénéficier en premier lieu aux salariés de grandes entreprises et aux agents publics. De plus, la commercialisation des berceaux a un coût pour les finances publiques : le prix payé par l’employeur ne correspond pas nécessaire au montant perçu par la structure d’accueil, car il comprend également la marge financière de l’intermédiaire, qui est prise en charge à hauteur de 75 % par un mécanisme de dépense fiscale.

La rapporteure estime qu’il est nécessaire de mettre fin aux réservations de berceaux, au bénéfice d’un service public plus universel. Les communes et les intercommunalités, en tant qu’autorités organisatrices du service public de la petite enfance, seront les garantes de l’égalité d’accès aux solutions d’accueil.

Les parents doivent en effet pouvoir trouver la solution d’accueil la plus pertinente au regard de leurs besoins et de leur rythme de vie, en tenant compte de leur commune de résidence, mais aussi de leur lieu de travail. En règle générale, les parents préfèrent disposer d’une crèche proche de leur domicile, plutôt que proche de leur lieu de travail. Toutefois, il peut être intéressant pour eux que la crèche soit située sur leur trajet quotidien entre le domicile et le travail. Dès lors, il n’est pas toujours nécessaire qu’elle se trouve dans leur commune de résidence, en particulier lorsque les familles habitent et travaillent dans deux départements différents, comme c’est souvent le cas dans les grandes aires urbaines.

La rapporteure propose la mise en place d’une plateforme nationale publique, gérée par la Cnaf, dans laquelle les familles pourront recenser leurs demandes de solutions d’accueil – en priorisant les communes qui correspondent le plus à leurs besoins et à leur rythme de vie. Les demandes seront ensuite transmises aux communes ou aux intercommunalités en charge du service public de la petite enfance, qui attribueront les places en crèches selon des critères définis localement. La mise en place d’une telle plateforme a d’autant plus de sens, en termes d’articulation des politiques publiques, que les communes s’engagent déjà sur la question de l’accueil périscolaire des enfants jusqu’à la fin du cycle élémentaire.

En effet, la rapporteure souhaite maintenir de la souplesse dans le dispositif, en permettant aux communes, dans le cadre des commissions d’attribution des places, de définir leurs priorités, au regard des caractéristiques propres aux territoires d’implantation de leurs crèches. Ainsi, si dans certains quartiers ou zones d’activités, elles privilégieront les jeunes enfants dont les deux parents travaillent à temps plein, dans d’autres, elles pourront faire le choix de donner la priorité aux familles monoparentales et aux parents isolés en recherche d’emploi, afin de soutenir leur insertion sociale et professionnelle. La rapporteure préconise qu’une attention particulière soit portée aux enfants issues de familles monoparentales et aux enfants des agents de la fonction publique soumis à des mutations géographiques pour nécessité de service, afin de neutraliser au mieux l’effet de ces situations sur le parcours de leurs jeunes enfants.

b. Assurer le tiers financement des crèches par le bloc communal au travers d’une contractualisation pluriannuelle avec les gestionnaires

Les moyens nouveaux dont bénéficieront les communes et les intercommunalités grâce au prélèvement « petite enfance » devront s’accompagner de nouvelles obligations pour ces collectivités : elles devront assurer le pilotage et le cofinancement de l’ensemble des crèches implantées sur leur territoire, quel que soit le statut juridique du gestionnaire.

À ce titre, la rapporteure préconise de mettre en place des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM), à l’instar de ceux conclus entre les conseils départementaux et les gestionnaires d’établissements ou de services sociaux et médico-sociaux (ESSMS), dans le domaine du grand âge ou du handicap. Les CPOM contiennent des objectifs de performance et de qualité du service proposé aux personnes accompagnées, et prévoient les financements publics qui y sont associés. Ils permettent aux autorités publiques compétentes de piloter l’offre sur leur territoire et de contrôler le respect des engagements pris par leur co-contractant, tout en offrant au co-contractant une vision pluriannuelle sur les moyens dont il bénéficiera pour financer le service.

Ainsi, tout gestionnaire de crèche – associatif comme privé lucratif – devra contractualiser avec la commune sur le territoire de laquelle il est implanté, en vue de bénéficier de son tiers financement pour les coûts restant à sa charge après perception des versements de la branche famille de la sécurité sociale. Les établissements gérés en régie ou en délégation de service public continueront également à être financés par le bloc communal.

Ce tiers financement de la part du bloc communal, soutenu par l’instauration du prélèvement « petite enfance », devra s’accompagner d’un contrôle du respect de ses obligations par le gestionnaire de crèche, en particulier en matière de qualité d’accueil. L’autorité organisatrice du service public de la petite enfance devra ainsi s’assurer du respect des normes réglementaires minimales, mais également des autres engagements éventuels pris par le gestionnaire et formalisés au sein du CPOM.

Cette nouvelle modalité de gouvernance du secteur de la petite enfance devrait permettre :

– de définir les spécificités et les attendus du service en termes de qualité d’accueil (projet pédagogique par exemple) ainsi que les moyens budgétaires et humains qui permettront de les atteindre ;

– de mieux réguler l’offre d’accueil sur chaque territoire, en évitant notamment l’implantation de micro-crèches dans des territoires déjà suffisamment pourvus.

– de décliner sur chaque territoire les objectifs de créations de places d’accueil prévus par les schémas départementaux des services aux familles et par les conventions territoriales globales.

*

II. mettre en place les modalitÉs de gouvernance et les outils nÉcessaires au pilotage de la politique d’accueil du jeune enfant dans le cadre de la mise en place du service public de la petite enfance

La politique publique d’accueil des enfants au sein des EAJE fait l’objet d’une gouvernance complexe et d’un pilotage incertain, qui favorisent les disparités territoriales et la dégradation de la qualité d’accueil. Dans le cadre de la construction du service public de la petite enfance, une clarification des modalités de gouvernance du secteur s’impose avec une place centrale donnée aux communes et aux intercommunalités.

A. clarifier les modalités de gouvernance du service public de la petite enfance en donnant toute leur place aux communes et aux intercommunalités

Dans le cadre du service public de la petite enfance, les communes et les intercommunalités devront jouer un rôle central en faveur du maintien et du développement de l’offre d’accueil sur leur territoire. Les Caf, les PMI et les services de l’État interviendront en amont, pour soutenir les projets, et en aval, pour contrôler la qualité d’accueil et le bon usage des moyens alloués aux EAJE.

1. Le rôle central des communes et des intercommunalités dans le maintien et le développement de l’offre d’accueil sur leur territoire

L’article 17 de la loi pour le plein-emploi positionne la commune, ou le cas échéant l’intercommunalité, comme l’autorité organisatrice du service public de la petite enfance, afin de maintenir et de développer de l’offre d’accueil sur leur territoire. Suite aux travaux de la commission d’enquête, la rapporteure considère que les communes doivent reprendre leur rôle historique de tiers financeur, grâce à de nouveaux financements dédiés, et assurer une mission d’accès aux solutions d’accueil du jeune enfant et de régulation sur le secteur des crèches.

● La commune, ou l’intercommunalité, doit, comme évoqué supra, redevenir le seul et unique tiers financeur des crèches, quel que soit leur statut juridique – public, associatif ou privé lucratif. Elle devra dès lors financer le reste à charge pour le gestionnaire, après la perception des financements des familles et de la Caf, qui couvriront l’essentiel des dépenses de fonctionnement. Pour ce faire, elles devront bénéficier d’une nouvelle source de financement, grâce au prélèvement « petite enfance » préconisé par la rapporteure.

Le bloc communal sera notamment chargé de l’immobilier et de l’entretien des locaux des EAJE, et pourra également faire le choix d’un développement de la qualité d’accueil au-delà des normes réglementaires minimales. Cette nouvelle répartition du financement, qui redonnera aux communes et aux intercommunalités leur place historique en matière d’accueil du jeune enfant, est cohérente avec leur rôle d’autorités organisatrices du service public de la petite enfance.

● La rapporteure estime qu’il n’y a pas, par essence, une répartition idéale de cette compétence entre les communes et les intercommunalités. L’exercice ou le transfert de la compétence « petite enfance » est liée à des choix historiques, financiers et organisationnels qui s’analysent territoire par territoire.

Néanmoins, le niveau intercommunal présente plusieurs avantages, qui doivent être pris en considération pour la construction du service public de la petite enfance, et notamment en matière de mutualisation des moyens :

– en réponse à la pénurie de professionnels et aux difficultés de recrutement et de remplacement, des pools de « personnels volants » peuvent être constitués au niveau intercommunal afin de garantir la continuité du service public dans l’ensemble des communes, notamment en cas d’arrêt maladie ou de rupture du contrat d’un professionnel dans les crèches municipales ;

– de nombreuses intercommunalités ont également créé des services juridiques et des services de développement territorial mutualisés, qui accompagnent les communes, afin de faciliter la recherche de subventions, de disposer des ressources nécessaires pour répondre aux difficultés juridiques qui sont parfois soulevées, ou encore pour apporter un appui aux communes en matière de commande publique, notamment pour la passation de délégations de service public.

De plus, sur certains territoires présentant une faible densité démographique, il est plus opportun d’installer une structure d’accueil et un guichet unique des solutions d’accueil au niveau intercommunal.

Dès lors, sans imposer le transfert de la compétence « petite enfance », les liens entre la commune qui l’exerce et l’intercommunalité à laquelle elle appartient doivent faire l’objet d’une réflexion favorisant les économies d’échelle et la continuité du service public.

● À cet égard, une clarification de la répartition des compétences entre les communes et les intercommunalités apparaît nécessaire. En effet, l’article 17 de la loi pour le plein-emploi prévoit que « les communes sont les autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant », mais que les établissements publics de coopération intercommunale ou les syndicats mixtes peuvent mettre en œuvre, en tout ou partie, les compétences des autorités organisatrices.

En conséquence, le rôle des intercommunalités n’est pas encore clairement défini, puisque le texte ne semble pas exclure qu’elles exercent les compétences d’autorité organisatrice, tout en instituant la commune comme seule autorité organisatrice. En l’état, des conflits de compétences pourraient apparaître, et éventuellement conduire à une remise en cause des organisations territoriales souples qui se sont constituées au fil du temps. Intercommunalités de France s’inquiète notamment des transferts de compétences qui devraient être de nouveau formalisés par des délibérations des conseils municipaux, alors même que l’intercommunalité exerce déjà la compétence « petite enfance ».

Les décrets d’application de la loi pour le plein-emploi devront prévoir que lorsque la compétence facultative « petite enfance » avait déjà été transférée à l’intercommunalité, celle-ci reste compétente pour tout le champ de la compétence communale obligatoire, sauf délibérations contraires des communes membres.

En outre, les communes et les intercommunalités devront pleinement jouer le rôle de guichet unique du service public de la petite enfance, dans le cadre des commissions d’attribution des places en crèches, mais aussi en orientant les parents vers les solutions alternatives à l’accueil en EAJE. La plateforme nationale gérée par la Cnaf préconisée supra constituera à ce titre un outil particulièrement adéquat pour permettre aux collectivités d’exercer ces missions.

Enfin, la rapporteure estime qu’en tant qu’autorités organisatrices du service public de la petite enfance, les communes et les intercommunalités devront assurer le suivi et l’accompagnement au quotidien des EAJE dont elles assureront le cofinancement, conjointement avec les services des Caf et des PMI, qui en demeurent les acteurs privilégiés, mais non plus exclusifs.

2. Le rôle d’appui des Caf et des PMI pour le financement et le contrôle des crèches

Dans le cadre de la gouvernance du service public de la petite enfance, les Caf doivent exercer un contrôle financier, bâtimentaire et administratif des crèches tandis que les PMI doivent accompagner et contrôler la qualité d’accueil proposée au sein des EAJE.

Cependant, pour garantir l’égalité devant le service public de la petite enfance, la rapporteure souligne qu’il est nécessaire que ces services unifient leurs pratiques et mettent fin aux pratiques extrêmement hétérogènes qu’elle a pu constater en fonction des départements.

En ce qui concerne les Caf, comme évoqué supra, elles devront prendre en charge le contrôle administratif et bâtimentaire des EAJE, en plus des contrôles financiers qu’elles exercent déjà. Elles continueront par ailleurs de financer les EAJE, grâce aux financements nationaux. Toutefois, il revient à la Cnaf de continuer les efforts d’harmonisation des pratiques, en laissant moins de marge discrétionnaire aux conseils d’administration locaux des Caf. En particulier, les relations historiques qu’ont pu entretenir certaines Caf avec certaines collectivités de leur ressort ne doivent plus conduire à des inégalités de financement. En revanche, la situation particulière de chaque commune doit continuer à être prise en compte, notamment en ce qui concerne l’investissement immobilier, et une marge d’appréciation doit être maintenue en faveur des Caf, pour leur permettre d’attribuer des financements en lien avec les disparités locales constatées, dans le cadre d’un référentiel national.

S’agissant des services de PMI, l’harmonisation des pratiques sera plus difficile dans la mesure où ils sont dépendants des priorités politiques décidées par chaque conseil départemental. Néanmoins, l’élaboration progressive d’une réglementation nationale et de guides de contrôle devrait favoriser une uniformisation du contenu et des modalités de contrôle.

3. Institutionnaliser des instances locales de gouvernance afin d’assurer un pilotage convergent et cohérent de la politique publique de la petite enfance

Pour disposer d’un pilotage convergent et cohérent de la politique publique de la petite enfance, la rapporteure estime qu’il est nécessaire d’institutionnaliser des instances de gouvernance locale de la petite enfance.

À cet égard, les comités départementaux des services aux familles semblent constituer une instance tout à fait pertinente. Prévus à l’article L. 214-5 du code de l’action sociale et des familles, ces comités, installés à l’échelle départementale correspondent à des instances de réflexion, de conseil, de proposition et de suivi concernant toutes les questions relatives à l’organisation, au fonctionnement, au maintien et au développement des services aux familles ainsi qu’au suivi des améliorations de la qualité.

Ils établissent un schéma départemental des services aux familles pluriannuel qui a notamment pour objet d’évaluer l’offre et les besoins territoriaux en matière de services aux familles et leurs actions permettent de concevoir et de suivre la mise en œuvre de ce schéma départemental. Ils sont présidés par le représentant de l’État dans le département accompagné, en tant que vice-présidents, par le président du conseil départemental, un représentant des communes et intercommunalités du département et le président du conseil d’administration de la Caf.

Les premiers comités départementaux des services aux familles sont installés depuis le 1er mars 2022. Cependant, selon les informations communiquées par l’Association des maires de France à la rapporteure, 40 % des comités départementaux des services aux familles n’auraient pas encore été constitués et, lorsqu’ils ont effectivement été installés, leur fonctionnement serait très hétérogène.

La rapporteure considère que ces instances ont vocation à devenir l’organe local de pilotage et de coordination de la politique d’accueil du jeune enfant sur l’ensemble du territoire. Elle souhaite qu’ils puissent être rapidement tous installés, et que les préfets assurent pleinement leur rôle de tutelle, pour que ces comités puissent suivre la construction du service public de la petite enfance et piloter le développement de l’offre d’accueil, l’amélioration de la qualité d’accueil, la rénovation du financement.

4. Le pilotage national de la politique d’accueil du jeune enfant par la Cnaf et les services du ministère en charge de la famille

Le pilotage de la politique d’accueil du jeune enfant doit être plus clairement animé par la Cnaf et les services du ministère en charge de la famille.

a. La caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), tête de réseau et principal financeur des crèches

Compte tenu de la place centrale de la Cnaf dans la gouvernance de la politique publique d’accueil collectif des jeunes enfants, il lui revient de mieux piloter son réseau et d’accentuer les efforts réalisés en matière d’harmonisation des pratiques (voir supra), afin d’assurer l’égalité de tous devant le service public de la petite enfance.

Par ailleurs, une meilleure transparence de son activité devrait être organisée. Ainsi, une plus grande publicité des données statistiques dont dispose la Cnaf sur l’accueil des jeunes enfants devrait être mise en œuvre. À l’heure actuelle, les travaux de la commission d’enquête ont mis en évidence le fait que les informations sont dispersées dans de trop nombreuses publications.

Compte tenu des enjeux stratégiques relatifs aux missions de la Cnaf et de l’importance des moyens budgétaires alloués aux crèches par la branche famille, la rapporteure préconise que les représentants de la Cnaf rendent plus précisément et plus souvent compte de l’activité de la branche au Parlement, et notamment en ce qui concerne l’accueil du jeune enfant.

Ainsi, elle recommande que, sur une base annuelle également, la Cnaf remette au Parlement une synthèse des modifications normatives intervenues par l’intermédiaire de circulaires ou d’instructions internes au réseau des Caf, ainsi que le montant total des aides allouées par les Caf aux EAJE en précisant la ventilation en fonction du type de dépenses. Il serait également souhaitable que ce rapport comprenne des données consolidées, sur la base des budgets communaux, sur les moyens affectés aux politiques d’accueil du jeune enfant. Ce rapport pourrait, par exemple, être présenté annuellement devant la délégation aux droits des enfants de l’Assemblée nationale et les commissions des affaires sociales de l’Assemblée nationale et du Sénat.

b. Les services centraux du ministère en charge de la famille

Les services du ministère en charge de la famille doivent renforcer leur tutelle sur la Cnaf et poursuivre leur rôle d’impulsion politique pour l’adoption de nouvelles mesures.

Or, la rapporteure a pu constater, au cours de ses travaux, que la tutelle de la direction de la sécurité sociale (DSS) et de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) semble parfois peu effective, comme l’illustrent les différentes de pratiques entre les Caf qui se sont développées, ou encore le refus, dans un premier temps, du conseil d’administration de la Cnaf, d’acter la création du bonus « attractivité ». Or, l’application des mesures prévues par la Cog ne saurait être laissée à la seule appréciation du conseil d’administration de la Cnaf. Un renforcement de la transparence des débats et des décisions qui y sont prises serait ainsi souhaitable.

B. S’assurer de l’existence d’outils permettant réellement le pilotage de la politique d’accueil du jeune enfant

Le pilotage de l’accueil collectif des jeunes enfants ne saurait se faire à une échelle seulement nationale, mais doit être calibré au plus proche des territoires, pour répondre aux besoins qui y sont exprimés. Aussi, la rapporteure propose de recenser de manière régulière, au niveau départemental, le nombre de solutions d’accueil (les places en crèches mais aussi chez les assistantes maternelles par exemple) et le nombre de professionnels de la petite enfance manquants, en lien avec les besoins exprimés par les familles.

1. Recenser, au niveau départemental et national, le nombre de places en crèches et le nombre de professionnels manquants, en lien avec les besoins exprimés par les familles et les gestionnaires de structures

Tant au niveau national que départemental, doivent être recensés et rendus publics, d’une part le nombre de places de crèches gelées ou devant être créées et, d’autre part, le nombre de professionnels manquants. Une telle cartographie pourrait par ailleurs s’avérer utile pour mettre en place une plateforme de réservation de places de crèches au niveau national.

a. Cartographier les besoins en termes de places de crèches

Dans le cadre du service public de la petite enfance, et afin d’estimer les besoins de création de solutions d’accueil, il convient de cartographier au niveau local le nombre de places en crèches, à l’aune à la fois du nombre de places existantes mais actuellement gelées, et du nombre de places manquantes, ainsi que le nombre de places d’accueil disponibles chez les assistantes maternelles. La rapporteure estime qu’il n’est pas possible de construire le service public de la petite enfance sans disposer de ces données précises : une vision d’ensemble sur l’ensemble du secteur de l’accueil du jeune enfant est donc nécessaire. Elle propose donc que ces informations soient rendues publiques, de manière exhaustive, dans les meilleurs délais, puis annuellement, par la Cnaf.

b. Recenser les besoins en professionnels de la petite enfance

De la même manière, afin que les régions puissent créer les filières de formation nécessaires au regard des besoins du secteur de la petite enfance, il convient de recenser, à l’échelle départementale, le nombre de professionnels manquants.

i. Estimer le nombre de professionnels manquants à l’échelle nationale et départementale

Actuellement, bien qu’aucun organisme n’ait de compétence officielle en la matière, la Cnaf est la plus à même de réaliser, au niveau national, des enquêtes estimant le nombre de professionnels manquants au sein des EAJE. Aussi, la rapporteure préconise de lui confier officiellement cette mission par voie législative ou réglementaire.

Pour cela, la Cnaf pourra s’appuyer sur son réseau de Caf, mais aussi sur les comités départementaux de services aux familles, qui, à leur échelle, pourront réaliser cette cartographie, en distinguant les niveaux de qualifications.

ii. Ouvrir les places de formations nécessaires à l’échelle régionale

Dresser une cartographie du manque de professionnels à la fois au niveau national et départemental permettrait, au niveau régional, d’adapter le nombre de places de formation à financer pour créer des filières de la petite enfance correspondant aux besoins recensés.

La rapporteure estime que, compte tenu de leur compétence en matière de formation professionnelle, les régions doivent constituer l’échelon pertinent pour établir le nombre de places de formation à ouvrir sur le fondement de la cartographie établie par chaque Caf départementale des professionnels manquants.

2. Mettre en place une évaluation régulière de la réglementation applicable aux crèches et de leurs modes de financement

Dans le cadre des travaux de la commission d’enquête, la rapporteure a été marquée par le manque d’informations publiques et facilement accessibles sur le modèle économique des crèches. Alors même que la Cnaf et les services ministériels ont pu lui communiquer, à sa demande, un grand nombre de données chiffrées, ces dernières ne sont pas diffusées plus largement, et en particulier aux parlementaires qui ont pourtant un rôle de contrôle des politiques publiques. Par ailleurs, si la rapporteure a pu s’appuyer sur de nombreux rapports parus au cours des trois dernières années, elle constate qu’avant 2021, le secteur des crèches n’avait fait l’objet que de très peu d’évaluations.

Un changement de paradigme s’impose : il convient en effet de mettre en place une culture de la transparence, afin de rassurer les familles, légitimement inquiètes suite à la médiatisation de nombreux cas de maltraitances, et une culture de l’évaluation, afin de s’assurer que les financements publics alloués au secteur de la petite enfance permettent réellement d’atteindre les objectifs fixés, qu’ils soient quantitatifs ou qualitatifs.

a. Garantir une meilleure information du Parlement en créant une annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale relative à l’effort de la Nation en faveur de la politique d’accueil du jeune enfant

La rapporteure, lors de ses travaux, a constaté que les annexes budgétaires du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ne permettaient pas de connaître précisément le montant prévisionnel des dépenses en faveur de l’accueil du jeune enfant pour l’année à venir, de même que le montant des dépenses réalisées les années précédentes. Or, ces informations sont nécessaires pour le bon exercice, par le Parlement, de sa mission de contrôle et d’évaluation des politiques publiques.

Par ailleurs, lorsqu’il existe des données relatives au volume des moyens budgétaires consacrés à l’accueil des jeunes enfants, elles ne distinguent généralement pas les différents modes d’accueil. Or, au regard de la recomposition du secteur à l’œuvre actuellement, avec la diminution du nombre de places d’accueil chez les assistantes maternelles et les objectifs de créations de places en crèches, il semble d’autant plus nécessaire pour le Parlement, de disposer de données précises et à jour concernant le financement des modes d’accueil. À ce titre, la rapporteure souhaiterait tout particulièrement que les comptes de résultats du Fonds national d’action sociale soient publiés, afin que les parlementaires puissent connaître le détail des financements alloués aux structures d’accueil du jeune enfant.

Toutefois, dans la mesure où la branche famille n’est pas le seul financeur public des crèches, il est également important pour le Parlement de disposer d’une vision d’ensemble sur les montants agrégés des financements publics alloués aux modes d’accueil du jeune enfant, en intégrant les dépenses de la branche famille, de l’État, et des collectivités territoriales. À ce titre, la rapporteure préconise de créer une nouvelle annexe budgétaire au PLFSS relative aux dépenses de la branche famille et à l’effort de la Nation en faveur de la politique d’accueil des jeunes enfants, à l’image de l’annexe VII relative aux dépenses de la branche autonomie et à l’effort de la Nation en faveur de l’autonomie, déjà existante.

Une telle annexe permettrait de connaître, dans le détail, les dépenses de la branche famille en faveur de la politique d’accueil du jeune enfant, mais aussi l’ensemble des dépenses publiques, et en particulier les efforts financiers des collectivités territoriales. Une telle source d’information apparaît indispensable dans le contexte de la construction du service public de la petite enfance, et ce d’autant plus que l’on exige du bloc communal un tiers financement renouvelé.

b. Évaluer, à échéances régulières, le coût de fonctionnement des crèches et l’efficacité des financements publics en faveur de l’accueil des jeunes enfants

Les travaux de la commission d’enquête ont montré qu’aujourd’hui, il existait une déconnexion entre les coûts de fonctionnement des crèches, les financements publics qui leur sont alloués, et les objectifs assignés à la politique d’accueil du jeune enfant.

En effet, alors même qu’un tournant s’est progressivement opéré pour redonner une place majeure de la qualité d’accueil des enfants au sein des structures, les financements publics sont encore trop dirigés vers l’amélioration du taux d’occupation des structures et la création de nouvelles places d’accueil, sans pour autant couvrir leurs coûts de fonctionnement réels.

À ce titre, la rapporteure recommande la création et la mise en place de différents indicateurs permettant de mesurer l’évolution des coûts dans le secteur et de vérifier la cohérence des financements publics avec les objectifs assignés à cette politique publique.

● D’abord, comme avait pu le recommander l’Igas en 2023, une étude approfondie sur le coût de la qualité d’accueil apparaît nécessaire. Il s’agirait d’identifier des tranches de prix cibles pour chaque catégorie de coûts – dépenses de personnels, achats, et recours aux services extérieurs, en particulier. La part de chaque catégorie de dépenses devra également être estimée. Une telle étude pourrait permettre d’aboutir à un indice public du coût de la qualité, qui devra nécessairement prendre en compte les caractéristiques des territoires d’implantation des crèches : comme évoqué supra, les coûts de fonctionnement d’une crèche située en Ile-de-France ou dans une grande métropole sont bien plus élevés que ceux d’une crèche située en milieu rural ou en Outre-mer.

Un tel indice présenterait plusieurs avantages :

– du point de vue des organismes de contrôle, une connaissance plus fine des coûts réels de fonctionnement des crèches permettrait de « mieux repérer les atypies dans les comptes des établissements » ([238]), notamment le recours excessif au travail intérimaire ou des frais de commercialisation (dans l’attente de la suppression du système de réservation de berceaux) et de siège trop élevés. Des alertes informatiques automatisées pourraient, sur la base de l’analyse des comptes de résultat de chaque EAJE, conduire les Caf à demander aux gestionnaires des crèches concernées des explications sur ces anomalies, pour vérifier qu’elles étaient justifiées, ou non ;

– du point de vue des gestionnaires de crèches, l’estimation du coût réel de la qualité d’accueil, au regard des caractéristiques du territoire d’implantation de leur structure, permettrait de s’assurer que les financements de la branche famille, dans le cadre de la PSU rénovée proposée par la rapporteure, correspondent réellement aux dépenses engagées pour proposer la qualité d’accueil minimale exigible au regard des normes réglementaires. Là aussi, des alertes informatiques automatisées pourraient permettre de signaler aux agents des Caf le sous-financement éventuel d’un établissement, afin que ces derniers interviennent pour comprendre et, le cas échéant, rectifier la situation.

● La rapporteure préconise également la publication des nombreuses données relatives aux modes d’accueil du jeune enfant, éventuellement sous la forme d’un « tableau de bord » régulièrement mis à jour, et plus exhaustif que le rapport annuel de l’Observatoire national de la petite enfance.

Il s’agirait notamment d’indiquer, à échéance régulière, le nombre de places d’accueil existantes, en distinguant les différents modes d’accueil, ainsi que le taux de couverture du territoire national, et celui du territoire de chaque autorité organisatrice du service public de la petite enfance.

Des indicateurs relatifs à la qualité de l’accueil proposé devraient également être publiés, afin de valoriser les bonnes pratiques et de renforcer la confiance. Ils devront faire l’objet d’un accord entre les différents acteurs du secteur de la petite enfance, mais pourront notamment porter sur le taux d’encadrement moyen constaté, le nombre de contrôles réalisés par les services de PMI, et le nombre de fermetures d’établissements demandées et mises en œuvre. Il semble également nécessaire, afin de rassurer les familles, de rendre public le nombre de signalements reçus annuellement par chaque PMI, et d’indiquer les suites qui y ont été données.

Ce « tableau de bord » pourrait également intégrer des indicateurs relatifs au nombre de professionnels de la petite enfance et aux places éventuellement gelées faute de personnel, mais aussi des informations relatives à leurs niveaux de rémunérations et à leurs conditions de travail, afin d’objectiver les raisons de la pénurie, et de pouvoir constater une amélioration le cas échéant. Un travail en ce sens pourrait être initié par le Comité de filière « Petite enfance ».

● Enfin, la rapporteure considère qu’il est nécessaire de faire la transparence sur les critères d’attribution des financements en investissement ou en fonctionnement alloués par les Caf, en particulier lorsqu’elles sont financées sur fonds locaux. En effet, si l’enquête réalisée par la rapporteure auprès des Caf n’a pas permis d’identifier des pratiques manifestement problématiques, et même si le nouveau modèle économique proposé a vocation à réduire le champ de ces subventions particulières, les disparités constatées et dénoncées lors de ses travaux la conduisent à préconiser une publication, par les Caf, des motifs, très souvent tout à fait pertinents, ayant conduit à l’attribution d’une subvention, afin de permettre aux différents gestionnaires de structure de mieux en comprendre la philosophie, et d’engager un recours en cas d’abus.

Par ailleurs, à terme, ces subventions d’investissement devront être attribuées non pas aux gestionnaires des crèches, mais aux communes et intercommunalités qui pilotent le service public de la petite enfance et qui prendront en charge les coûts relatifs aux locaux des crèches.

C. Repenser la politique d’accueil du jeune enfant en crÉant des alternatives À l’accueil en crÈche

L’amélioration de la qualité d’accueil au sein des EAJE et les mesures d’attractivité professionnelle préconisées ont vocation, à moyen terme, à assécher la pénurie de professionnels et à redynamiser la trajectoire de création de places en crèches. Néanmoins, la rapporteure a conscience, qu’au moins dans un premier temps, et même si des mesures relatives à l’attractivité du secteur et à la formation des professionnels devront être mises en œuvre au préalable, le rehaussement des taux d’encadrement risque certainement d’empêcher la création de places supplémentaires. Elle rappelle dès lors que le parcours du jeune enfant doit être pensé par les pouvoirs publics de façon globale et entend proposer des alternatives à l’accueil en EAJE afin de diminuer la demande, toujours dans la perspective d’une prise en compte des besoins fondamentaux du jeune enfant.

1. Une réforme de la qualité qui profitera de la natalité réduite mais qui contribuera, à moyen terme, à la relancer

Selon une étude de l’Institut national d’études démographiques (Ined), le nombre de naissances diminue de manière continue depuis treize ans. En 2023, 678 000 enfants sont nés, soit autour de 150 000 de moins qu’en 2010. ([239]) Selon le bilan démographique 2023 de l’Insee, le nombre de naissances en 2023 est ainsi inférieur de 6,6 % par rapport à 2022 et près de 20 % de moins qu’en 2010, année du dernier pic de naissances. L’indicateur conjoncturel de fécondité s’établit ainsi à 1,68 enfant par femme en 2023, après 1,79 en 2022. Depuis la seconde guerre mondiale, cet indicateur n’a jamais été aussi faible, hormis deux exceptions en 1993 et 1994 ([240]).

La rapporteure estime ainsi que ce moindre dynamisme démographique sera de nature à réduire, à court terme, les tensions pesant sur la création de places en EAJE dans les prochaines années.

En revanche, à moyen terme, elle considère que la dynamique créée par la réforme de la qualité d’accueil dans les crèches est à même de contribuer à relancer la dynamique démographique de la France. En effet, les difficultés rencontrées par les parents pour trouver une solution d’accueil satisfaisante pour leur enfant jusqu’à sa scolarisation constituent l’un des facteurs qui participent à faire reculer la concrétisation du désir d’enfant chez les couples. Aussi, poser les bases d’un accueil de qualité, garantir l’égalité d’accès des enfants à ces solutions d’accueil, et créer des conditions économiques sécurisantes pour garantir l’existant et relancer une dynamique de création de places, sont des éléments essentiels de la politique de relance de la démographie dans notre pays.

2. Revoir les modalités des congés parentaux à la suite d’une naissance

La rapporteure estime que non seulement le congé maternité, mais aussi les congés parentaux dans leur ensemble, doivent faire l’objet d’une refonte destinée à ce que les nouveaux parents soient davantage en mesure, s’ils le souhaitent, de s’occuper eux-mêmes de leur enfant durant la première année de sa vie. Une telle évolution permettra de réduire le besoin de solutions d’accueil pour les très jeunes enfants, et surtout de répondre pleinement à leurs besoins fondamentaux.

a. L’allongement des congés au bénéfice des parents permet de garantir le bien-être des enfants et de réduire la pression sur les places en crèches

Il ressort des auditions menées dans le cadre de la commission d’enquête que le fait pour l’enfant de rester auprès de ses parents pendant les premiers mois de sa vie permet de créer un cercle de sécurité au bénéfice de l’enfant. En effet, en vertu de la théorie de l’attachement, le premier besoin de l’enfant qui naît au monde est de nouer une relation de confiance avec une ou plusieurs personnes qui s’occupent de lui, à savoir, essentiellement, ses parents.

Aussi, le rapport rendu dans le cadre de la commission des « 1 000 premiers jours » rappelle que les bébés ont besoin de voir leurs parents sur des temps suffisamment longs dans la journée, qui ne doivent donc pas se limiter aux repas et aux changes. Boris Cyrulnik relève notamment dans ce rapport qu’un enfant accueilli en crèche de manière trop précoce et pour un nombre d’heures trop important peut développer des troubles du comportement, notamment lorsque l’accueil est de mauvaise qualité.

Or, comme le rappellent les députées Michèle Peyron et Isabelle Santiago, dans leur rapport d’information relatif aux perspectives d’évolution de la prise en charge des enfants dans les crèches ([241]), « nous sommes collectivement maltraitants sur le sujet, car les règles d’indemnisation ne permettent pas toujours aux parents de faire le choix de rester auprès de leur enfant la première année, et qu’il y a par ailleurs une forte pression sociale et sociétale au retour rapide à l’emploi », la société s’étant « calée sur un modèle qui ne permet pas le bon développement de l’enfant au regard de ses besoins fondamentaux ».

La fondatrice et déléguée générale de l’association Ensemble pour la petite enfance et membre de la commission des « 1 000 premiers jours », Nathalie Casso-Vicarini, auditionnée dans le cadre de la commission d’enquête, rappelait ainsi que « dans les autres pays européens, l’âge moyen d’entrée à la crèche se situe entre six mois et un an, et plus d’un an dans les pays membres de l’Unesco », ce qui rend la situation de la France, qui accueille les enfants à partir de 10 semaines, assez singulière au regard de la précocité de l’accueil.

Christine Schuhl, lors de son audition devant la commission d’enquête, a également fait valoir que « c’est à partir de l’âge de 18 mois que l’enfant se tourne vers le groupe. Il ne sert donc à rien de mettre un enfant en crèche à l’âge de 3 mois dans l’espoir de le socialiser ! Il lui faut d’abord du temps pour apprendre à faire la distinction entre lui et le monde extérieur. La socialisation ne commence que vers un an, un an et demi. Si l’on en conclut qu’il faut réserver les crèches aux enfants de cet âge, alors il faut allonger la durée du congé parental et le revaloriser, pour faire en sorte que les très jeunes enfants soient moins nombreux en collectivité ».

La rapporteure partage ces préoccupations et considère que les règles relatives aux congés parentaux suite à une naissance doivent évoluer pour permettre aux parents qui le souhaitent de passer davantage de temps auprès de leur enfant. La rapporteure tient à insister sur le fait qu’un renforcement de ces congés ne doit nullement conduire à une obligation pour les parents d’y recourir, mais de leur en donner le choix.

S’il n’apparaît pas pertinent de réserver l’accueil en crèche aux enfants de plus d’un an, dans la mesure où il appartient bien aux parents de choisir la solution la plus adaptée à la cellule familiale, la rapporteure constate la nécessité de faire évoluer les congés parentaux qui font suite à une naissance, afin de permettre aux parents qui le souhaitent de passer davantage de temps avec leur enfant à un moment clé de la construction de la relation parent-enfant et en cohérence avec les besoins de l’enfant.

b. La nécessaire refonte des congés dont bénéficient les parents à la suite d’une naissance

Les congés dont disposent les parents à la suite de la naissance d’un enfant doivent être revus dans leur ensemble pour permettre aux parents qui le souhaitent de s’occuper eux-mêmes davantage de temps auprès de leur enfant la première année de sa vie, qu’il s’agisse du congé maternité, du congé paternité ou du second parent, ou du congé parental d’éducation.

La rapporteure propose des modifications permettant un allongement de la durée du congé maternité.

Le congé maternité, mis en place en 1980, est d’une durée de 16 semaines pour les deux premiers enfants et de 26 semaines à compter du troisième enfant. Il se divise en deux périodes : d’une part, la période prénatale de 6 semaines et, d’autre part, le congé postnatal, de 10 semaines ([242]). Durant ce congé, les femmes bénéficient de revenus de remplacement qui diffèrent selon les régimes applicables.

La rapporteure soutient la mesure annoncée par le gouvernement en faveur d’un allongement du congé maternité de deux semaines supplémentaires pendant la période post-natale pour atteindre trois mois complets après la naissance, pour la première et la deuxième grossesses.

Cette démarche s’inscrit dans la continuité des efforts réalisés en faveur du congé paternité ou du second parent. Créé en 2001 ([243]), il a été réformé à l’occasion du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2021 ([244]). Initialement d’une durée 11 jours consécutifs à la naissance de l’enfant, en plus des 3 jours d’absence autorisés par l’entreprise lorsque le second parent est salarié, il atteint désormais 28 jours, dont 7 obligatoires. Les modalités d’indemnisation sont identiques à celles du congé maternité.

c. Le congé parental d’éducation

Le congé parental d’éducation, créé en 1977 ([245]), permet à chaque salarié, à la suite de la naissance ou de l’adoption d’un enfant de moins de 16 ans, d’interrompre momentanément son activité professionnelle pour s’en occuper. Il peut être accordé à l’un ou à l’autre des parents assurant la charge de l’enfant, ou aux deux parents simultanément. Dans le secteur privé, il dure un an et peut être renouvelé deux fois, tandis que dans la fonction publique, il est accordé par périodes de deux à six mois renouvelables.

La loi ne prévoit pas le maintien de la rémunération pendant le congé parental, mais une aide financière qui peut être versée aux parents à travers la PreParE, créée en 2014 ([246]). Au total, le congé parental d’éducation peut durer jusqu’à trois ans, mais n’est indemnisé qu’à hauteur de 428,71 euros par mois pendant six mois maximum pour chaque parent. Or, les chiffres de l’Observatoire français de la conjoncture économique, mis en lumière dans un article du quotidien Le Monde, révèlent une non-utilisation prononcée de ce congé. En effet, 1 % des pères prennent effectivement un congé parental à temps plein après la naissance de leur enfant (alors que la réforme de 2015 ambitionnait de relever ce taux à 25 %). Ainsi, le taux de recours des pères au congé parental est de 0,8 % pour un congé à temps plein et de près de 14 % pour les mères ([247]). Ces chiffres plaident, estime la rapporteure, pour une refonte des modalités du congé parental pour en permettre une utilisation plus répandue.

La rapporteure estime ainsi qu’il est nécessaire de modifier également les règles du congé parental afin qu’à la fois l’intérêt supérieur de l’enfant puisse être satisfait au sein du « cocon familial », et que celui-ci donne réellement aux parents le choix de rester auprès de leur enfant pendant ses premiers mois de vie sans qu’une perte de revenus en résultant soit prohibitive. Une telle mesure permettrait par ailleurs de réduire les besoins de places en crèches, puisque les très jeunes enfants y seraient beaucoup moins accueillis.

Lors de leur audition devant la commission d’enquête parlementaire, la ministre du travail, de la santé et des solidarités Catherine Vautrin a annoncé la refonte du congé parental, qui deviendrait le « congé de naissance » : il s’agirait d’une indemnité journalière, pour un montant de 50 % du revenu brut. Ce congé, cumulable avec une reprise progressive d’activité, serait d’une durée de trois mois pour chacun des parents, soit potentiellement six mois au total. La rapporteure soutient une telle refonte du congé parental.

La ministre Catherine Vautrin a par ailleurs évoqué la possibilité de recourir à ce congé à temps partiel, pour permettre une reprise progressive de l’emploi sans séparation brutale vis-à-vis de l’enfant, proposition que la rapporteure estime particulièrement intéressante, dans la mesure où elle offre une solution supplémentaire aux parents tout en permettant de créer un lien d’attachement dont l’enfant a besoin.

3. La préscolarisation des enfants à partir de 2 ans

Jusqu’au tournant des années 2000, 35 % des enfants entre 2 et 3 ans étaient scolarisés. La préscolarisation des enfants a ensuite été considérablement réduite par les pouvoirs publics, en raison d’une volonté de réduire le nombre de postes d’enseignants au sein de l’éducation nationale Ainsi, à partir de 2010, le nombre d’enfants de moins de 3 ans scolarisés s’établissait autour de 11 %. La scolarisation précoce des enfants a ensuite été relancée à compter de 2016.

L’article L. 113-1 du code de l’éducation prévoit la possibilité d’une scolarisation des enfants dès l’âge de deux ans « dans des conditions éducatives et pédagogiques adaptées à leur âge visant leur développement moteur, sensoriel et cognitif » ; elle est organisée « en priorité dans les écoles situées dans un environnement social défavorisé, que ce soit dans les zones urbaines, rurales ou de montagne et dans les régions d’outre-mer ».

L’entrée précoce à l’école maternelle, dès deux ans alors, que la scolarisation commence normalement à l’âge de trois ans, peut être bénéfique pour l’enfant, en fonction de son degré de maturité. De ce fait, la préscolarisation, si elle ne doit surtout pas être automatisée ou standardisée, peut constituer une solution intéressante pour l’enfant, en lui permettant d’être accueilli dans une structure scolaire dans des conditions qui répondent à ses besoins et selon un rythme adapté. La scolarisation précoce des enfants de deux ans, en ce qu’elle favorise un accueil socialisant accessible à tous, permet d’agir pour l’égalité des chances dès le plus jeune âge.

Lors de son audition devant la commission d’enquête, la ministre déléguée en charge des familles Sarah El Haïry soulignait qu’il ne faut se priver d’aucune solution, et que la préscolarisation peut constituer un outil intéressant dans le cadre du service public de la petite enfance.

La rapporteure estime effectivement qu’il faut soutenir davantage la dynamique de préscolarisation. Toutefois, celle-ci doit se faire au cas par cas, avec l’aval des parents, en concertation avec les communes, les professionnels de la petite enfance et de l’éducation nationale – notamment le directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN). Il convient de tenir compte de la maturité de chaque enfant, et donc de privilégier un accueil échelonné tout au long de l’année. À cet égard, la rapporteure souligne que cela implique que les classes de petite section de maternelle soient constituées, en début d’année, sur la base d’effectifs qui permettent l’intégration progressive des enfants de moins de 3 ans en cours d’année.

Liste des recommandations

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du lundi 27 mai 2024, la commission d’enquête a procédé, à huis clos, à l’examen du projet de rapport.

M. le président Thibault Bazin. Cette dernière réunion de la commission d’enquête sur le modèle économique des crèches et sur la qualité de l’accueil des jeunes enfants au sein de leurs établissements est consacrée à l’examen du projet de rapport et au vote sur son adoption.

La commission d’enquête a été créée le 28 novembre 2023. La réunion constitutive s’est tenue le 13 décembre suivant, mais les travaux n’ont réellement débuté qu’en janvier 2024. Entre le 24 janvier et le 30 avril, nous avons procédé à cinquante-quatre auditions et tables rondes représentant environ soixante-douze heures de réunion. Nous avons essayé d’entendre le maximum de personnes possible dans les délais qui nous étaient impartis. Les personnes qui n’ont pas pu être entendues ont été invitées à transmettre des contributions écrites à la rapporteure.

Je m’étais engagé, au début du mois de janvier, devant le bureau de la commission, à adapter le programme des auditions au fil de nos travaux. C’est ce que nous avons fait, notamment en organisant l’audition des fondateurs des grands groupes de crèches privés et des fonds d’investissement qui les financent.

La rapporteure et moi-même avons passé une semaine sur le terrain, d’abord en Meurthe-et-Moselle, puis dans le Rhône, pour rencontrer les caisses d’allocations familiales (CAF), les services de la protection maternelle et infantile (PMI) et les élus locaux, et pour visiter des structures aux statuts divers. Je sais que plusieurs d’entre vous ont fait de même au cours des derniers mois. Je tiens à remercier l’ensemble des membres de la commission d’enquête qui se sont investis dans nos travaux, à commencer par la rapporteure et l’équipe d’administrateurs qui nous a accompagnés pour ce travail dense et fourni.

Nous entendrons d’abord la rapporteure exposer les grandes lignes du rapport, que certains d’entre vous ont consulté la semaine dernière, et ses conclusions. Nous entendrons ensuite les membres de la commission qui souhaiteront s’exprimer. À l’issue de cette séquence, la rapporteure pourra apporter les réponses et les précisions qu’elle jugera nécessaires. Enfin, nous passerons au vote sur l’adoption du projet de rapport.

En cas d’adoption, l’article 144-2 du règlement dispose que « le rapport […] est remis au Président de l’Assemblée. Le dépôt de ce rapport est publié au Journal officiel. Sauf décision contraire de l’Assemblée constituée en comité secret dans les conditions prévues à l’article 51, le rapport est imprimé et distribué. Il peut donner lieu à un débat sans vote en séance publique. La demande de constitution de l’Assemblée en comité secret à l’effet de décider, par un vote spécial, de ne pas autoriser la publication de tout ou partie du rapport, doit être présentée dans un délai de cinq jours francs à compter de la publication du dépôt au Journal officiel. » Pour respecter ce délai, compte tenu du fait que le dépôt sera, le cas échéant, publié au Journal officiel de demain, le rapport ne pourra être rendu public que le lundi 3 juin. Dans l’intervalle, aucune communication des conclusions du rapport et du contenu non public de nos travaux ne doit être faite.

En cas de rejet, le projet de rapport n’est pas publié et sa divulgation est passible de sanctions pénales. Le dernier alinéa de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires dispose que « sera punie des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal toute personne qui, dans un délai de vingt-cinq ans, sous réserve des délais plus longs prévus à l'article L. 213-2 du code du patrimoine, divulguera ou publiera une information relative aux travaux non publics d'une commission d'enquête, sauf si le rapport publié à la fin des travaux de la commission a fait état de cette information. » Dans l’un et l’autre cas, il vous sera demandé à la fin de la réunion de remettre aux administrateurs les exemplaires qui vous ont été distribués.

Avant de céder la parole à la rapporteure, je souhaite faire deux remarques. La première est que le secteur a fait l’objet, ces dernières années, de nombreux travaux, études et rapports – je pense en particulier à celui de la Cour des comptes, dont la publication est attendue après les Jeux olympiques. Ces réflexions ont nourri les nôtres. La commission d’enquête les a cristallisées en vue d’aboutir à un meilleur pilotage du secteur dans son ensemble, tant il est vrai que privé et public sont aujourd’hui entremêlés.

La deuxième remarque est que, parallèlement aux auditions, la rapporteure a collecté de nombreuses informations, qui n’ont pas toujours été faciles à obtenir. Je pense notamment au questionnaire adressé aux CAF, pour lequel la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) a souhaité centraliser les réponses. Je pense aussi au questionnaire que les représentants des départements ont diffusé aux PMI en nous prévenant qu’il y aurait peu de retours, comme si c’était peine perdue ; pourtant, le taux de réponse satisfaisant des PMI a montré qu’il y avait une attente. Je pense enfin à certaines auditions durant lesquelles il a fallu s’y prendre à plusieurs reprises pour obtenir des réponses qui ne venaient pas spontanément, notamment de la part de l’ancien président de People & Baby.

Mme Sarah Tanzilli, rapporteure. Nous arrivons au terme des travaux de la commission d’enquête, qui ont été très denses. Je me félicite de la qualité de nos échanges et de l’atmosphère studieuse, cordiale et coopérative qui a entouré nos débats, y compris entre les députés de l’opposition et ceux de la majorité. Vous n’y êtes pas étranger, monsieur le président : vous avez dirigé cette commission d’enquête avec impartialité, sérieux et une grande ouverture d’esprit vis-à-vis de tous les groupes politiques, et vous nous avez placés dans les meilleures conditions pour mener à bien notre mission. Je vous en suis reconnaissante. Je tiens également à présenter mes remerciements appuyés, pour leur engagement et le travail considérable qu’ils ont réalisé, à l’équipe de fonctionnaires de l’Assemblée nationale qui m’a accompagnée durant ces six mois de travaux.

Le rapport que j’ai l’honneur de vous soumettre s’inscrit dans la continuité des travaux universitaires, administratifs et parlementaires réalisés ces dernières années dans le secteur de l’accueil du jeune enfant. Les avancées des neurosciences ont démontré, s’il le fallait encore, l’importance des 1 000 premiers jours dans le développement de l’enfant ; les inspections générales ont analysé et porté un regard critique sur la politique publique d’accueil du jeune enfant ; des journalistes ont mis en lumière des pratiques inacceptables ; des parlementaires, enfin, ont proposé des pistes de réflexion pour améliorer nos pratiques – je pense, entre autres, à nos collègues Michèle Peyron et Isabelle Santiago, corapporteures d’une mission flash sur les perspectives d’évolution de la prise en charge des enfants dans les crèches, et à William Martinet, à l’origine de cette commission d’enquête.

Si les conclusions de tous ces travaux ne sont pas identiques, tous appellent à des changements ambitieux afin d’améliorer la qualité d’accueil du jeune enfant, qui est historiquement le parent pauvre des politiques publiques. Nous sommes arrivés à un point de maturation du débat public. Nous devons maintenant acter un changement de paradigme en faveur de la qualité d’accueil du jeune enfant et de la satisfaction de ses besoins fondamentaux.

Les termes de la résolution constitutive de la commission d’enquête indiquaient que celle-ci était chargée d’analyser les données économiques et les financements publics et privés des crèches et leur impact sur la qualité d’accueil des jeunes enfants ; d’identifier d’éventuelles complexités administratives ou failles dans la réglementation ; de mettre au jour les stratégies de lobbying des entreprises de crèches et d’éventuels conflits d’intérêts ; d’évaluer les conditions d’accueil et d’éveil des jeunes enfants et les conditions de travail des professionnels dans ces établissements ainsi que les moyens de contrôler la qualité d’accueil ; d’analyser les pratiques commerciales entre les crèches et les parents et enfin d’émettre des recommandations.

L’analyse des financements publics et privés des crèches n’a rien d’aisé : selon le périmètre considéré, ils incluent la branche famille de la sécurité sociale, les aides à l’investissement basées sur des critères locaux, l’intervention des départements, des communes, des entreprises et des parents. Il a été très difficile d’obtenir des données consolidées et fiables. Cela démontre un manque de pilotage et de transparence dans l’usage des deniers publics qui rend difficile le contrôle de l’action publique. Le rapport éclaircit ce paysage complexe. Il servira, je l’espère, de point de référence pour de futurs travaux et analyses.

Le modèle de financement des structures d’accueil n’a pas été conçu pour assurer un accueil de qualité au bénéfice des enfants, mais pour générer une offre en quantité suffisante, ce qui entraîne des effets de bord importants. Nos travaux n’ont pas démontré que la qualité d’accueil était structurellement moins bonne dans le secteur privé lucratif qu’ailleurs ; le secteur privé est même plus souvent contrôlé que les secteurs associatif et public, bien que des dérives y soient constatées et dénoncées. En revanche, ils ont mis en lumière que la complexité de la prestation de service unique (PSU) ne permet pas de garantir le niveau de financement prévu, que la PSU horaire, assise sur le taux de facturation, conduit à une pression au remplissage des places en crèche et que les nombreux financements complémentaires destinés à corriger les effets pervers du système, aux conditions d’attribution multiples et variées, ajoutent de la complexité à la complexité. Le financement, opaque, est une source d’incompréhension et de stress pour tous les acteurs. Nous devons nous tourner vers un mode de financement simplifié et plus vertueux, construit sur la structure des coûts de l’accueil du jeune enfant, qui prenne en charge le bien-être des enfants et des professionnels qui les accompagnent.

Je pourrais citer de nombreuses complexités administratives et failles réglementaires, à commencer par l’importance croissante des normes bâtimentaires, lesquelles sont pourtant une composante modeste de la qualité d’accueil. Je préfère m’arrêter sur le système dérogatoire mis en place pour les micro-crèches. L’idée initiale était louable : assouplir certaines règles pour permettre la création de petites unités en milieu rural et dans les zones à la démographie peu dynamique. Toutefois, ces structures se sont multipliées en zone urbaine à des tarifs parfois très élevés, laissant un important reste à charge pour les familles malgré un financement public significatif. En somme, les micro-crèches bénéficient avant tout à des familles aisées vivant en ville et recourent à des professionnels moins bien formés, sans que les pouvoirs publics soient en mesure de s’assurer que les financements sont bien affectés à l’accueil du jeune enfant. Cette réglementation dérogatoire ne se justifie plus.

S’agissant des stratégies de lobbying et des éventuels conflits d’intérêts, les auditions n’ont pas dévoilé l’existence d’un système de cooptation, ni de pratiques contraires à l’éthique ou dissimulées au grand public. Les entreprises de crèches font du lobbying, et il semblerait même qu’elles le fassent bien : leurs liens avec les autorités publiques, toutes majorités confondues, sont connus et, si je puis me permettre, habituels et logiques une fois remis en contexte. À partir du milieu des années 2000, de nombreux gouvernements ont misé sur le secteur privé pour répondre à une demande sociétale forte de création de places en crèches. Il y a donc eu une convergence d’intérêts entre ces autorités et les représentants du secteur, concentré dans les mains des Big Four. Ces intérêts communs n’emportent néanmoins pas la démonstration de stratégies inhabituelles, et encore moins illégales, de part et d’autre. À vrai dire, l’inquiétude résulte essentiellement des déclarations un peu vaniteuses de certains dirigeants d’entreprises de crèche.

Le tableau est plus inquiétant concernant les conditions de travail des professionnels et les contrôles effectués. Certaines PMI n’effectuent pas ou très peu de contrôles, dont la grande majorité est encore annoncée à l’avance. En outre, les conditions de travail des professionnelles – car il s’agit très majoritairement de femmes – ne sont pas satisfaisantes : elles s’occupent de trop d’enfants à la fois, sans être suffisamment formées, et elles sont exposées, sur le long terme, à d’importants troubles musculo-squelettiques. Leurs revenus sont trop faibles, malgré les efforts récents du Gouvernement, et leurs perspectives de carrière trop étroites. Nous devons y remédier.

Concernant les pratiques commerciales indues, les conclusions de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) s’imposent d’elles-mêmes : il faut mettre un terme à l’opacité et au déséquilibre net dans la relation commerciale qui unit les gestionnaires de crèches, spécifiquement de micro-crèches, et les familles.

J’en viens aux conclusions et recommandations tirées de ces constats. Elles reposent sur une philosophie et un calendrier. La philosophie est de faire entrer de plain-pied l’accueil collectif du jeune enfant dans une logique de service public, conformément à l’article 17 de la loi pour le plein emploi promulguée en décembre dernier, et de faire du bien-être de l’enfant et de la satisfaction de ses besoins le cœur de cette politique publique. Le calendrier est rendu nécessaire par la transformation du modèle de financement et du fonctionnement des crèches, laquelle nécessite non seulement d’affiner les propositions, mais aussi d’adopter des mesures préparatoires qui conditionnent la mise en œuvre du projet. Dans le rapport figurent donc des mesures à prendre immédiatement, d’autres à affiner et à expérimenter d’ici à 2027 et à appliquer dans le cadre de la nouvelle convention d’objectifs et de gestion (COG).

Parmi les mesures à prendre très rapidement, je pense à l’interdiction de certaines pratiques inacceptables et non conformes aux principes du service public, à l’image de la dérogation permettant qu’un seul professionnel soit présent aux extrémités de la journée dans les micro-crèches ; à la mise en place du principe de continuité de l’accueil du jeune enfant jusqu’à l’extinction du besoin, c'est-à-dire la fin des contrats à durée courte non renouvelés lorsqu’un enfant dont l’accueil est plus rentable est pris en charge ; aux mesures permettant un meilleur contrôle des crèches, notamment le contrôle du parcours des professionnels de la petite enfance via la création d’une carte professionnelle, mais aussi l’évolution des contrôles de la PMI, dont le caractère inopiné doit être établi comme principe et qui doit pouvoir se concentrer sur la qualité de l’accueil, grâce à l’extension du champ des contrôles opérés par les CAF.

Je pense aussi à l’institutionnalisation des instances de gouvernance locales, afin d’avoir un pilotage convergent et cohérent de la politique publique de la petite enfance ; à la réduction du besoin aux deux extrémités de l’âge d’accueil dans les crèches pour réduire la tension sur la création de places – avec, d’une part, la prolongation du congé maternité et la création du congé de naissance en lieu et place du congé parental pour une durée plus courte mais mieux indemnisée et, d’autre part, la scolarisation précoce des enfants de plus de 2 ans, au cas par cas et via un accueil échelonné ; à la suppression, dès septembre prochain, des formations en ligne en matière de petite enfance et, plus généralement, à une refonte de la formation professionnelle et de l’organisation du secteur, en cohérence avec les conclusions des travaux du comité de filière « petite enfance » (CFPE) attendues en juillet – citons notamment le fait de conditionner la délivrance des diplômes à la réussite des stages pratiques, la création d’un tronc commun petite enfance qui permette de construire une culture commune quelle que soit la filière concernée ou le développement de la formation continue.

J’ajoute que les risques musculo-squelettiques des professionnels de crèche doivent être pris en compte dans le référentiel bâtimentaire ; et que les communes devraient être autorisées à affecter des logements sociaux au personnel occupant des postes opérationnels dans les crèches, particulièrement dans les grandes villes où le coût du logement ajoute une tension en termes de recrutement.

À moyen terme, je préconise d’augmenter le taux d’encadrement, car ce sont les professionnels de la petite enfance qui permettent d’assurer l’accueil de qualité des jeunes enfants, particulièrement vulnérables compte tenu de leur âge. Nous devons, à terme, l’aligner sur les standards européens, soit un adulte pour cinq enfants à partir de 2027 et un adulte pour quatre enfants d’ici à 2032, en instaurant des cellules d’accueil de douze enfants maximum. Cette mesure centrale ne pourra être concrétisée qu’à condition que les travaux d’amélioration de l’attractivité des métiers de la petite enfance portent rapidement leurs fruits.

Nous devons par ailleurs simplifier les règles de financement grâce à une PSU généralisée et forfaitisée qui, complétée par une participation des familles, couvrirait les coûts liés à la qualité d’accueil – personnel, consommables, repas –, lesquels constituent environ 80 % du coût d’un berceau, afin que l’argent public aille uniquement à l’accueil des enfants. Cette mesure permettrait également de sécuriser et de fiabiliser le modèle économique des crèches. Les directrices de crèche seraient aux côtés des enfants et de leurs équipes, et non plus focalisées sur la gestion administrative et financière de leur structure.

Ces deux mesures sont centrales. Elles ont indéniablement un coût important pour les finances publiques, mais rien ne saurait justifier que nous n’investissions pas dans cette politique publique déterminante pour l’avenir de notre pays.

Si la réforme de la PSU est le cœur de ma proposition de réforme du modèle économique des crèches, il n’est pas possible de réformer les modes de financement de l’accueil collectif du jeune enfant sans s’interroger sur le mécanisme du tiers financement, qui constitue une spécificité du modèle français.

Après six mois de travaux, je propose donc la suppression du mécanisme de réservation de berceaux par les employeurs. La première raison, essentielle, est qu’un tel mécanisme n’est pas compatible avec le principe de l’égalité d’accès de tous les enfants au service public de la petite enfance. Fondé sur le crédit d’impôt famille, dont l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) et l’Inspection générale des finances (IGF) ont dernièrement préconisé la suppression, il a créé un véritable droit de préférence pour des enfants « plus rentables » et a conduit à l’émergence de services de commercialisation de berceaux, indépendants des crèches dans lesquelles sont accueillis les enfants, qui ont pour seule vocation de servir d’intermédiaire à l’achat et à la revente de berceaux aux entreprises. Leurs frais de commercialisation sont opaques, mais ils sont pris en charge – jusqu’à 75 % – par nos impôts.

Toutefois, il est légitime que les entreprises participent au financement d’un service public qui permet à leurs employés, et particulièrement aux femmes, d’exercer leur activité professionnelle. Je souhaite donc substituer au mécanisme d’achat de berceaux un « versement petite enfance » assis sur la masse salariale qui apportera un financement complémentaire au bénéfice des communes. Celles-ci continueront d’assurer seules le rôle de tiers financeur des crèches sur leur territoire, le périmètre des dépenses couvertes étant largement réduit ; elles pourront, le cas échéant, être soutenues dans leurs dépenses d’investissement par les CAF. Le principe de ce versement, dont le taux est faible et l’assiette large, me paraît indolore pour les entreprises et serait une source de revenus importante pour les communes, après péréquation.

L’objectif est clair : instaurer un cercle vertueux pour l’accueil du jeune enfant afin de mettre à profit cette période déterminante de son développement. Je crois profondément que nous pouvons tomber d’accord sur les constats, comme sur les objectifs. J’ai bien conscience que soixante-treize recommandations sont autant de raisons de s’opposer, mais je crois sincèrement que le rapport mérite de poursuivre sa route – ou, à tout le moins, d’être publié. Voter sa censure, contrairement à la pratique et pour la plus grande joie de certaines forces extérieures, affaiblirait la position du Parlement et l’exclurait des travaux à venir sur cette politique publique d’une immense importance pour l’avenir de notre pays. Je vous invite donc à vous en saisir, à y apporter votre contribution critique et à faire vivre le débat. Je suis à l’écoute de vos remarques et questions.

M. le président Thibault Bazin. Je vous remercie pour ce rapport très dense, qui provoque toutefois une légère frustration : la commission d’enquête aurait finalement pu élargir son périmètre aux assistantes maternelles et à la politique familiale, et approfondir l’articulation entre le mode d’accueil collectif et les besoins des parents et des enfants au fil des âges.

Je partage votre diagnostic : le modèle économique des crèches ne favorise pas suffisamment la qualité de l’accueil des jeunes enfants – en la matière, le strict respect de la réglementation ne suffit pas –, et nous souffrons d’une pénurie de places comme de professionnels. Si la détérioration de l’accueil a d’abord été mise en lumière dans les établissements privés, nos travaux ont révélé qu’elle touchait l’ensemble des secteurs – public, privé lucratif et privé non lucratif. Le phénomène risque de s’aggraver dans les années à venir, à mesure que les assistantes maternelles partiront à la retraite, sans être toutes remplacées. Il est donc urgent de se saisir de cette question.

La principale difficulté tient au fait que le modèle des crèches est structurellement déficitaire et dépend de tiers financeurs. Il ne garantit pas la pérennité économique des structures, alors que les coûts de fonctionnement de ces dernières s’alourdissent, et que le financement de la branche famille n’a pas suivi l’inflation. Dans ce contexte, comment attirer des professionnels ? Comment prendre soin de ceux-ci et les former, afin qu’à leur tour, ils prennent soin des enfants ?

Nous constatons un défaut de pilotage ainsi qu’une incapacité à évaluer les besoins en places de crèche et en formation selon les territoires. À cela s’ajoute l’insuffisance – voire l’absence – de contrôle de la qualité de l’accueil des enfants. Je suis frappé que les antécédents professionnels et judiciaires du personnel ne soient pas contrôlés, tout comme je regrette que la carte professionnelle, tant attendue, n’ait pas été instaurée. Les professionnels des PMI sont très investis, mais, faute de moyens, ils ne peuvent appliquer toutes les mesures qui seraient souhaitables pour les enfants et pour ceux qui s’en occupent.

Je partage vos constats en ce qui concerne la formation du personnel et les contrôles effectués dans les crèches. Il me paraît nécessaire d’instaurer à brève échéance un contrôle régulier et effectif de l’ensemble des établissements d’accueil de jeunes enfants ; les PMI devraient se recentrer sur ce rôle.

Certaines de vos recommandations méritent d’être approfondies et débattues. J’ai été séduit par celle qui consiste à allonger le congé de maternité de deux semaines, bien que cela dépasse le périmètre de la commission d’enquête. Vous suggérez aussi de transformer le congé parental en congé de naissance rémunéré. Ces mesures, qui devront être articulées avec l’offre d’accueil, mériteront un débat avec la représentation nationale.

Voilà pour nos points de convergence. En revanche, je suis en désaccord avec votre proposition de mettre fin à la réservation de berceaux par les entreprises, de supprimer le Cifam et d’imposer aux entreprises une taxe « petite enfance », affectée aux communes et aux intercommunalités. Je reconnais que la réservation de berceaux pose problème, que le Cifam peut être questionné, et que nous devons nous donner les moyens de la politique que nous souhaitons appliquer. Toutefois, je ne suis pas certain que vos préconisations soient suffisamment ajustées. En effet, nous observons que les bassins d’emploi ne correspondent pas nécessairement aux bassins de vie des enfants, et que la demande des familles a évolué : elles aspirent à une offre de garde proche de leur domicile plutôt que de leur lieu de travail. Or le service public de la petite enfance est organisé suivant le périmètre des intercommunalités, et ces dernières sont disparates : certaines sont essentiellement résidentielles et abritent peu d’entreprises, quand d’autres comptent de nombreuses administrations et sociétés, mais peu de logements adaptés aux familles – Paris en est un exemple flagrant. Les lieux de travail et de résidence ne se superposent donc pas nécessairement.

Le Cifam représente 195 millions d’euros, auxquels s’ajoutent 97,5 millions de déduction fiscale de l’impôt sur les sociétés ; le coût total du dispositif pour les finances publiques est donc de 292,5 millions, sachant que l’accueil des jeunes enfants représente 16 milliards d’euros de dépenses publiques. Supprimer le Cifam reviendrait donc à entraver le financement de mesures d’amélioration de la qualité.

La branche famille est excédentaire, et le sera d’autant plus, à l’avenir, que les naissances reculent. C’est le premier levier dont nous devons nous emparer – davantage que d’une taxe affectée – pour renforcer la qualité de la prise en charge et augmenter le nombre de places en crèche. Reste que nous n’agirons pas sur la quantité sans avoir préalablement amélioré la qualité. Nous devons recréer un modèle de qualité qui offre aux professionnels une rémunération suffisante, de la considération et du sens, de la formation initiale et continue.

Les informations que nous avons reçues, certes tardivement, de la part des administrations nous ont appris que ces dernières, avec les collectivités locales, étaient responsables de la moitié des réservations de berceaux. Or les ministères ne pilotent guère leurs achats de berceaux : j’y vois un véritable défi, et un champ à investiguer. Quels sont les critères de la commande publique et de la réservation de berceaux par les administrations et les collectivités locales ? Si la réservation était supprimée pour les entreprises mais maintenue pour le secteur public, le dispositif n’offrirait-il pas un coupe-file à ce dernier ?

Il faut en fait transformer la réservation de berceaux, en appelant à la participation et à la responsabilité sociale des employeurs, publics comme privés, pour répondre aux besoins de leurs agents et de leurs salariés ayant des enfants en bas âge.

Le politique n’a pas pris la main sur le pilotage des réservations de berceaux par le secteur public. Or l’État doit exercer sa responsabilité en la matière. Il faut identifier les besoins et aménager l’offre en conséquence. Un pilotage interministériel est nécessaire à un haut niveau, qui relève à la fois de la politique familiale, de l’éducation et de la politique sociale.

La commission a réussi à collecter des données dont l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) et l’Inspection générale des finances (IGF) nous assuraient qu’elles seraient difficiles à obtenir. Nous avons par ailleurs recueilli les réponses de soixante-dix PMI. Il me semble donc utile de publier le rapport, même si je n’en partage pas toutes les recommandations.

Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

Mme Virginie Lanlo (RE). Ce rapport est le reflet du travail de qualité réalisé par la commission d’enquête ces six derniers mois. Il dresse un constat qui, me semble-t-il, nous réunira : la qualité de l’accueil en crèche doit être améliorée ; les parents doivent pouvoir confier sereinement leurs enfants à ces établissements, et ainsi s’épanouir dans leur parcours professionnel.

Une crèche n’est pas une garderie chargée de faire patienter les enfants jusqu’à ce que leurs parents reviennent du travail. Les 1 000 premiers jours sont déterminants pour l’avenir de l’enfant. Son mode de garde doit être sécurisant sur le plan physique et émotionnel, mais doit aussi favoriser le développement et l’éveil. Malgré le dévouement des professionnels – en très grande majorité des femmes –, la qualité de l’accueil n’est pas à la hauteur des attentes des parents ni des préconisations scientifiques.

Si certaines recommandations du rapport n’emportent pas le consensus, d’autres, comme l’instauration d’une carte professionnelle et l’abaissement du taux d’encadrement, feront, je le crois, l’unanimité. D’autres encore méritent d’être approfondies et discutées. Le rapport constitue un socle sur lequel nous pouvons nous appuyer pour améliorer l’accueil des enfants. Il apporte une réponse complète et ambitieuse à une inquiétude globale. Le groupe Renaissance est donc favorable à sa publication, dans l’intérêt du débat.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Le rapport rappelle combien les 1 000 premiers jours des enfants sont importants, et révèle divers dysfonctionnements dans leur prise en charge : une pénurie de personnel diplômé, un taux d’encadrement insuffisant, un manque de contrôle et une disparité des systèmes de financement.

Bien que le rapport n’ait pas retenu toutes les préconisations de l’Igas, ses recommandations vont dans le bon sens ; certaines pourraient, selon nous, être modifiées – nous vous soumettrons d’ailleurs une approche plus critique. Quoi qu’il en soit, les pistes tracées par la rapporteure ont le mérite de se concentrer sur les points principaux : la qualité de l’accueil du jeune enfant et son bien-être, le recrutement de personnel qualifié et la nécessité de revoir le système de financement.

Le groupe Rassemblement national votera en faveur de la publication du rapport, qui servira de base au travail futur de l’ensemble des députés.

M. William Martinet (LFI-NUPES). Quatre journalistes, au moins, m’ont dit avoir eu connaissance du rapport ce week-end ; ce n’est pas une façon correcte de fonctionner. Le débat ayant déjà commencé dans la sphère publique, je me contenterai de quelques remarques.

Je partage l’esprit de certaines recommandations, qui reprennent des préconisations formulées par l’Igas et l’IGF depuis 2017. La majorité entend enfin les alertes de l’administration concernant les crèches !

En revanche, je suis en parfait désaccord avec l’affirmation selon laquelle la dégradation de l’accueil ne serait pas le fait des gestionnaires privés lucratifs. Pourquoi, dès lors, 93 % des fermetures administratives d’établissements d’accueil de jeunes enfants – pour reprendre le chiffre cité par la ministre – concernent-elles des crèches privées lucratives, lesquelles représentent 20 % à 25 % des berceaux ?