rapport d'enquête sur la gestion des risques naturels majeurs dans les territoires d’outre mer — Comptes rendus des auditions

Notre service de lutte contre le feu est assuré par le syndicat intercommunal à vocation multiple, qui regroupe neuf communes. Les risques sont le feu, les tsunamis, l’érosion côtière, la montée des eaux. Nous avons été très impactés ces dernières années par les phénomènes El Niño ou La Niña dans le Pacifique. Nous avons connu deux années de pluies très intenses, qui ont causé beaucoup de dégâts sur les routes et les infrastructures, notamment les ponts. Ces phénomènes sont constatés sur la côte ouest de la Nouvelle-Calédonie. Ma commune a un grand littoral avec 38 îlots, mais la barrière de corail nous protège des tsunamis. Nous constatons la montée des eaux, puisque le trait de côte a dû être repositionné, mais elle n’impacte pas encore les habitations et les populations. Néanmoins, avec le changement climatique, l’augmentation des vents empêche les petits pêcheurs côtiers de sortir en mer, ce qui représente un manque à gagner pour eux.

Je vous confirme que nous peinons à recruter des sapeurs-pompiers volontaires. Nous comptons effectivement sur l’appui de la DSCGR, qui nous fournit des hélicoptères bombardiers d’eau en cas de gros incendies. Nous construisons actuellement une caserne neuve dans ma commune et nous agrandissons la deuxième caserne située dans l’aire des neuf communes du syndicat intercommunal Sud.

Mme la commandante Géraldine Bourgoin, directrice du Service départemental d’incendie et de secours. Ma responsabilité s’exerce uniquement sur la ville de Nouméa, qui a le corps le plus important du territoire. Il réalise 5 000 interventions et son CTA reçoit 35 000 appels à l’année. Il compte 79 sapeurs-pompiers professionnels et environ 150 volontaires.

Notre activité quotidienne s’exerce sur la ville, la côte et les îlots. Nous traitons particulièrement le risque courant, pour lequel nous sommes autonomes de par nos effectifs et nos moyens opérationnels que la ville maintient malgré un coût important. Nous sommes les seuls à disposer d’une échelle de grande hauteur pour pouvoir intervenir sur les immeubles de la ville de Nouméa.

Nous intervenons avec la DSCGR sur les risques particuliers, notamment du bassin industriel de la commune, qui compte plusieurs entreprises à risque, comme les installations à haut risque industriel (HRI) ou des entreprises soumises à autorisation. Nous travaillons avec la Sécurité civile pour planifier les risques sur ces secteurs.

La ville de Nouméa est également touchée par tous les risques industriels ainsi que par les risques naturels (la submersion, les cyclones, l’érosion et même les tsunamis, d’après les dernières études) et les risques sanitaires. Je laisse la parole à M. Tristan Derycke, qui a géré les épidémies de dengue que nous avons connues.

M. Tristan Derycke, adjoint au maire en charge de la sécurité. Je pense que les risques sanitaires font partie des risques naturels. Je suis cinquième adjoint au maire en charge des pompiers de la veille de Nouméa, des risques sanitaires de l’eau de la ville et de l’intercommunalité. Je suis aussi médecin hospitalier, ce qui me permet d’adopter une approche un peu différente.

Nous avions une importante problématique sanitaire, l’épidémie de dengue et autres arboviroses, c’est-à-dire le Zika et le chikungunya, qui touchent également d’autres territoires ultramarins, en particulier La Réunion. Grâce à une méthode de la Monash University de Melbourne, nous avons mis en place avec l’Institut Pasteur de Nouvelle-Calédonie et la Direction des affaires sanitaires et sociales de la Nouvelle-Calédonie (DASS-NC), la procédure Wolbachia en 2019. Celle-ci a permis d’éradiquer ces épidémies en Nouvelle-Calédonie, ce qui est un progrès considérable, car chaque épidémie engendrait des morts ou des séquelles sur des centaines de patients, avec un coût sociétal et social de plusieurs milliards de francs CFP.

Il existe d’autres situations épidémiques. La leptospirose est un peu moins problématique, mais toujours présente.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Bonjour à tous. Merci pour les éléments que vous nous avez déjà fournis sur les effets induits par les aléas des risques naturels.

Le débat statutaire nous occupe, puisque les textes passeront successivement au Sénat, puis à l’Assemblée nationale.

Vous avez commencé à répondre à la première question en décrivant la complexité de la situation sur votre territoire et en saluant le renfort apporté par la sécurité civile aux communes. Considérez-vous que ce dispositif est statutairement satisfaisant dans son organisation ? Est-ce aussi le cas dans la coordination avec les multiples codes qui coexistent dans les faits sur un territoire régi par un article particulier de la Constitution ? Le travail de coordination a-t-il été bien fait ou reste-t-il des marges de progrès ?

Avez-vous une grille de lecture, qui n’est pas forcément unique, de cette réalité ? Avez-vous l’équivalent des plans Orsec ou des plans de prévention des risques naturels (PPRN) ? Comment êtes-vous organisés pour anticiper les aléas et les effets du réchauffement climatique sur la fréquence et l’intensité des aléas ?

M. le général Frédéric Marchi-Leccia. Il existe des plans Orsec de mesures générales ou spécifiques, mais pas de PPRN, car les zones et les aléas ne sont pas encore précisément définis en Nouvelle-Calédonie, car la taille du territoire complique énormément la situation. Malgré tout, beaucoup de travaux sont engagés via des financements nationaux ou européens, voire internationaux, mais tout ceci peine à se connecter. Nous y travaillons dans le cadre du plan stratégique 2023-2026, afin d’en tirer quelque chose d’exploitable.

Il n’en demeure pas moins que la ressource reste faible et que dans cette population d’environ 270 000 habitants, il est difficile de trouver de la ressource. Ce n’est pas uniquement une question de finance, même si recruter coûte cher et que les communes ne peuvent pas toujours se le permettre. La solution pourrait consister en une mutualisation des moyens, afin d’élargir l’assiette de financement. Pour autant, l’étendue des communes et la dispersion des populations ne facilitent pas la distribution des secours, sauf à avoir des effectifs pléthoriques et des casernes tous les dix kilomètres. Il est de notre devoir d’imaginer une autre forme de distribution des secours, plus conforme à l’extrême balkanisation de la population. En dehors du Grand Nouméa, il y a, comme au Far-West, très peu d’habitants au kilomètre carré. Il n’est pas imaginable d’assurer le même niveau de réponse de sécurité civile à l’ensemble de la population. L’égalité des citoyens devant la distribution des secours n’est pas possible aujourd’hui, car nous n’avons pas assez de ressources. Nous devons toutefois nous efforcer de lisser ces disparités. Les élus s’y emploient.

M. Wilfried Weiss. Je m’associe à la réflexion du général Marchi-Leccia. Nous avons aussi d’autres soucis par rapport à l’insularité et au matériel, car les délais de commande du matériel en métropole sont énormes. Il faut 18 mois pour recevoir un 4X4 de type véhicule sanitaire d’assistance aux victimes (VSAV) ou un camion. Même avec les moyens financiers, il n’est pas toujours facile de s’équiper.

L’Armée intervient avec ses moyens de prévention antipollution en mer, par exemple, par la dépose de filets. Nous avons été quand même très satisfaits des moyens de l’État en fin d’année dernière. Quand nos pompiers étaient fatigués par la multiplication des feux, la réserve nationale est venue nous aider.

Dans la mesure où nous n’avons pas de schéma des risques en Nouvelle-Calédonie, il ne faudrait pas que plusieurs catastrophes surviennent simultanément. Nous avons la chance que la population soit résiliente face aux cyclones. Les tribus sont organisées. Nous constatons donc peu de décès après de graves cyclones ou inondations, mais nous devons rester vigilants et continuer à résoudre les difficultés les unes après les autres.

Les grandes communes comme Nouméa, Dumbéa ou Païta sont équipées, mais certaines communes n’ont même ni service incendie, ni matériel, ni pompiers.

M. Pascal Vittori. Par rapport aux difficultés de recrutement de sapeurs-pompiers volontaires, les personnes recherchent un véritable emploi. Nous tentons donc de les recruter à mi-temps à la mairie pour constituer un quasi plein-temps. J’ai ainsi recruté deux personnes sur un emploi de garde champêtre à mi-temps, afin de leur assurer un revenu avec la mairie et quelques indemnités en tant que pompiers volontaires.

Par rapport aux difficultés des communes à recruter et à former leur personnel, nous mettons en place des collaborations, des formations et des exercices communs avec le syndicat intercommunal, le service incendie et les communes ayant leur propre service incendie.

En cas de cyclone, certaines tribus sont coupées du reste de la commune par les inondations et il est alors difficile d’évacuer les blessés, d’autant que les hélicoptères du SAMU ne volent pas de nuit en Nouvelle-Calédonie. Nous avons donc souvent des problèmes la nuit et le week-end. En outre, nous ne parvenons pas toujours à obtenir une ambulance. Soit les ambulances de garde ne répondent pas, soit elles sont mobilisées ailleurs. Au syndicat intercommunal, particulièrement sur ma commune, nous envisageons donc l’acquisition d’une ambulance de pompiers tout terrain pour évacuer directement les personnes sur le Médipôle.

Par ailleurs, nous n’avons pas de centre médico-social dans ma commune de 3 700 habitants. Nous devons donc évacuer les personnes soit vers La Foa à environ trente minutes ou vers le Grand Nouméa à quarante-cinq minutes, ce qui pose problème pour des urgences cardiaques ou cardiovasculaires.

Mme la commandante Géraldine Bourgoin. Depuis la crise Covid, nous rencontrons également des difficultés pour recruter des sapeurs-pompiers volontaires, mais aussi professionnels. L’année dernière, nous avons organisé un concours de sapeurs-pompiers professionnels et nous n’avions jamais reçu aussi peu de candidatures au cours des dix dernières années. Avant, un afflux assez régulier de personnes arrivait de métropole pour chercher du travail, ce qui constituait un vivier assez important. Depuis 2020, ce vivier est de plus en plus restreint, ce qui pose des soucis au quotidien.

Je rejoins le directeur de la sécurité civile sur les difficultés d’organisation au quotidien sur l’ensemble du territoire. Comme Madame le Maire le dit souvent en réunion, nous arrivons au bout du système communal, même pour une ville comme Nouméa, pour des raisons organisationnelles, statutaires, de formation, budgétaires et matérielles. Nous sommes très en retard sur nos statuts par rapport à la métropole. Face à la crise du volontariat, la métropole a mis en œuvre, depuis vingt ans, plusieurs démarches de valorisation et la fidélisation des volontaires. Ces mesures, comme la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR), c’est-à-dire la fidélisation du volontariat par une retraite versée pour toutes les années d’engagement, ne sont pas applicables en Nouvelle-Calédonie, qui a un statut propre de pompier professionnel ou volontaire.

Je précise qu’une convention intercommunale nous permet d’intervenir, souvent en complément de la sécurité civile, en prompt secours sur les risques courants pour renforcer les quatre grandes communes de Nouméa, sauf pour les feux de forêt, par des ambulances en milieux d’intervention périlleux et en sauvetage aquatique.

Je rejoins la remarque sur la résilience de la population par rapport au risque cyclonique. Le nombre d’appels est très faible, grâce au système de préalerte et d’alerte, qui est connu par l’ensemble de la population et qui permet à chacun de se préparer. Les personnes peuvent ainsi mettre leur habitation en sécurité. Tout le monde rentre chez soi, les écoles sont fermées et en cas d’alerte 2, la vie s’arrête, puisque les entreprises ferment également. Nous ne déplorons ainsi aucun mort et très peu de victimes et de dégâts. Seuls les habitats précaires, souvent situés en bord de mer, restent très exposés, malgré des dispositifs d’ouverture de gymnases et de bus pour mettre les personnes en sécurité.

La ville de Nouméa a un plan communal de sauvegarde, comme d’autres communes en Nouvelle-Calédonie. Nous le mettons actuellement à jour. Nous abordons les tsunamis en collaboration avec la sécurité civile. Nous avons une cellule de crise, que nous activons régulièrement. Le décret ne date que de 2019, mais nous avons encore besoin d’informer et d’éduquer la population sur le risque de tsunami, que nous pensions totalement écarté à Nouméa, et les risques industriels. Au-delà du risque courant, nous ne sommes pas capables d’organiser les secours sur la commune.

M. Tristan Derycke. Nous avons une compétence de sécurité civile transférée dans le cadre de l’accord de Nouméa du 1er janvier 2014 et paradoxalement, nos services de secours à l’échelle communale datent du siècle dernier. Nous avons un centre de traitement des appels à l’échelle de la ville de Nouméa et de Païta, mais pas pour la totalité du territoire de la Nouvelle-Calédonie.

Lors des épidémies que nous avons vécues pendant la période Covid, l’insularité a entraîné des difficultés, comme l’a précisé monsieur le maire de Koumac.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Merci pour vos réponses précises et efficaces.

Messieurs les représentants des associations des maires, avez-vous le sentiment d’un système communal à bout de course ? Je retiens que le statut des sapeurs-pompiers volontaires, qui ne bénéficient pas du même droit à la retraite que dans l’hexagone, n’est pas très attractif.

Je crois que vous êtes les premiers à aborder la question du cumul des risques, dans la mesure où les aléas peuvent avoir des effets directs sur la population et les bâtiments, mais aussi provoquer d’autres risques, industriels, économiques ou sanitaires. Pouvez-vous détailler la méthode, qui a permis d’éradiquer ce risque à Nouméa et sur l’ensemble du territoire ?

Comment assurez-vous la résilience sur le plan économique et social ?

La culture du risque est revenue très régulièrement dans l’ensemble de nos auditions. Il est nécessaire de la promouvoir, à la fois pour préserver la résilience des territoires, mais aussi parfois de s’inspirer des méthodes dites traditionnelles, qui sont inscrites dans la réalité historique des territoires, pour mieux gérer les aléas.

Enfin, Ouvéa est une île qui semble devoir être traitée spécifiquement au regard de la montée des eaux. Madame Sophie Panonacle pourra revenir sur ce sujet, qu’elle connaît bien mieux que moi.

M. Wilfried Weiss. Suite à une demande du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, il a été demandé à toutes les communes de mettre en place des plans de sauvegarde, mais toutes ne l’ont pas fait. Nous pourrions mutualiser l’organisation et certains moyens, par exemple, dans les trois communes qui sont sous le SIVM Nord. Les cellules de crise, mises en place par certaines communes, ont très bien fonctionné avec les tribus pendant la Covid pour éviter les épidémies.

La DSCGR attendait que toutes les communes aient établi leur plan de sauvegarde de façon à faire un package. Nous devons le promouvoir pour aboutir à un système plus harmonieux au niveau de la Nouvelle-Calédonie.

L’association des maires de Nouvelle-Calédonie a interpellé le haut-commissaire et le ministre en juin 2022 par rapport au problème d’érosion côtière très importante d’Ouvéa, qui nous obligera certainement à déplacer des populations de bord de mer vers l’intérieur des terres. Nous connaissons ce même phénomène sur la côte est. Cela posera des problèmes pour reconstruire des habitations, recréer des tribus, etc., ce qui ne sera pas facile au regard de nos problèmes fonciers. Je suis même intervenu auprès du ministre de la mer de l’époque. J’ai contacté le Cerema en métropole pour voir quelles études étaient possibles, comme sur la côte atlantique et la côte méditerranéenne, car il nous manque des données bathymétriques, avec le système Lidar, pour les transmettre au Cerema.

M. Pascal Vittori. Pour revenir sur les solutions que nous tentons d’apporter à nos problèmes de recrutement, nous avons récemment lancé, dans nos communes du syndicat intercommunal Sud, une organisation pour former de jeunes sapeurs-pompiers. Nous espérons qu’ils deviendront sapeurs-pompiers volontaires dans nos casernes.

Pour lutter contre les phénomènes climatiques, nous tentons de monter une réserve communale de sécurité civile. Nous pourrions ainsi compter sur les pompiers, mais aussi sur les gardes champêtres et les gendarmes. Nous avons aussi une station de secours en mer.

Nous avons connu deux années de très fortes inondations. Or des constructions ont été bâties, par le passé, en bord de rivière. Dans notre nouveau plan d’urbanisme directeur, nous avons classé toutes ces zones présentant des risques importants d’inondation, et pour les personnes, en zones inconstructibles.

Nous avons aussi un souci avec l’entretien de nos cours d’eau, à cause des mines de nickel anciennes, dont les gravats sont tombés dans les rivières et ne sont pas encore évacués. Nous aurions besoin de moyens pour curer ces cours d’eau. Il s’agit d’une compétence de la Nouvelle-Calédonie, mais celle-ci n’a pas toujours les moyens de venir en aide aux communes. Nous nous organisons donc comme nous le pouvons, parfois même sans l’autorisation de la Nouvelle-Calédonie. En cas de risques pour la population, les communes prennent en charge le désengravement des rivières ou d’enlèvement des bois morts, accumulés suite à de fortes pluies ou des cyclones, qui font déborder les rivières.

S’agissant des secours communaux, il serait impossible, pour une petite commune, de construire seule une caserne et un centre de secours. Dans ma commune, la caserne des pompiers a été financée à près de 90 % par l’État.

C’est donc bien le système intercommunal qui est le plus efficace et supportable financièrement.

M. Tristan Derycke. Pour répondre à la question de monsieur le rapporteur sur la méthode Wolbachia, celle-ci consiste à implanter dans le moustique vecteur de la dengue, une bactérie, la Wolbachia, qui est inoffensive pour l’homme. Cette bactérie, qui est présente chez 65 % des insectes, empêche la transmission du virus de la dengue. Cette méthode écologique évite l’emploi des insecticides, auxquels les moustiques sont de toute façon devenus résistants. Cette bactérie se transmet au fur et à mesure des générations de moustiques. L’idée a donc été de cultiver des moustiques en laboratoire avec la bactérie Wolbachia et de les répandre initialement dans les rues de Nouméa sous forme d’œufs ou d’insectes adultes. Ils ont progressivement pris la place des moustiques sauvages. Actuellement, 90 % des moustiques de Nouméa sont porteurs de cette bactérie et ils ne peuvent donc plus transmettre la dengue. Il reste quelques cas sporadiques, mais nous n’avons plus d’épidémie de dengue depuis 2021. Nouméa a été la première à appliquer cette méthode entre 2019 et 2021. D’autres communes de l’agglomération, que sont Dumbéa, Mont-Dore et depuis cette année Païta, ont déployé cette méthode, qui fonctionne très bien.

Je n’ai peut-être pas assez de temps pour parler des effets du Covid sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Une contribution écrite sera la bienvenue.

M. Tristan Derycke. C’est noté.

M. le général Frédéric Marchi-Leccia. Les plans communaux de sauvegarde finalisés sont au nombre de onze et neuf sont en cours de réalisation, ce qui nous fait presque deux tiers des 33 communes de la Nouvelle-Calédonie. Le problème est qu’ils sont souvent très disparates, les uns étant essentiellement consacrés au risque cyclonique et les autres, notamment celui de Nouméa, couvrent l’ensemble des sept risques naturels identifiés en Nouvelle-Calédonie (nous échappons au risque d’avalanche).

Les plans communaux de sauvegarde devraient effectivement constituer le maillage qui permettrait de sortir un schéma territorial d’analyse et de couverture des risques. Néanmoins, sur la base de la politique publique de gestion des risques qui a été initiée par le Président en 2021 et qui commence à se mettre en œuvre sur le territoire, les informations du terrain alimenteront une analyse plus territoriale.

Au sujet de l’érosion côtière, les 6 000 kilomètres de côte de Nouvelle-Calédonie sont soumis à un forçage intense, soit de phénomènes cycloniques ou de houle. Les communes de l’est, comme Touho ou Nouméa, sont touchées. Nouméa s’est lancée dans des travaux pharaoniques pour protéger son trait de côte au niveau de l’anse Vata. Des travaux similaires sont envisagés du côté de Mouli sur l’île d’Ouvéa, qui est soumise à un risque d’érosion considérable.

Je ne saurais pas répondre à la question de la résilience économique, car ce qui est perçu comme un risque d’un côté ne l’est pas forcément de l’autre. Nous avons mis à contribution des tribus pour identifier leurs propres enjeux au regard des aléas des risques cycloniques et d’incendie. Les microactivités en brousse constituent souvent la source de revenus, d’où une inquiétude prépondérante pour les populations. La résilience économique fait appel à énormément de situations. Il est donc difficile d’en tirer des généralités sur l’ensemble du territoire.

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. En tant que présidente du comité national du trait de côte, j’ai récemment participé à une réunion plénière avec le ministre et une mission de l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD) et de l’Inspection Générale de l’Administration (IGA). Cette mission est, à ce jour, limitée à l’hexagone et j’ai souhaité l’étendre aux territoires ultramarins. La Direction générale des outre-mer (DGOM), qui était présente à cette réunion, a validé l’extension de cette mission aux territoires ultramarins. Elle est limitée aux départements et régions d’outre-mer, mais nous essaierons de l’étendre à l’ensemble des territoires ultramarins. Même si la Nouvelle-Calédonie a un statut particulier, je pense qu’il serait intéressant d’aller jusque-là.

L’idée est d’adapter les recommandations de ces inspecteurs par rapport à la rareté du foncier et à l’habitat informel et illégal, auquel nous faisons face sur de nombreux territoires. Nous peinons aujourd’hui à dissocier la submersion marine et l’élévation du niveau de la mer, qui sont liées. Il sera intéressant de pouvoir recueillir des données et d’évaluer les enjeux sur les territoires ultramarins face à ces risques.

Le Cerema nous accompagne également en ingénierie et en moyens financiers utiles.

Je vous tiendrai informés du fait que ces inspecteurs pourront également travailler sur la Nouvelle-Calédonie, en tout cas, je l’espère.

Merci pour toutes ces informations extrêmement intéressantes et utiles. N’hésitez pas à nous envoyer vos contributions écrites pour compléter l’ensemble de vos propos. À très bientôt.

37. Table ronde, ouverte à la presse, sur la Nouvelle-Calédonie – Volet État (18 mars 2024)

M. Louis Le Franc, Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie

Lieutenant-colonel Alexandre Carrat, chef de bureau, État-major interministériel de zone de défense et de sécurité (EMIZ)

M. Pragash Eganadane, directeur, Direction du service de l’État de l'agriculture, de la forêt et de l'environnement (DAFE)

M. Frédéric Atger, directeur interrégional, Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna à Météo-France

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Mes chers collègues, pour cette seconde table ronde consacrée à la Nouvelle-Calédonie, nous sommes connectés avec monsieur Louis Lefranc, haut-commissaire de la République, le lieutenant-colonel Alexandre Carrat, chef de bureau de l’État-major interministériel de zone de défense et de sécurité (EMIZ), monsieur Pragash Eganadane, directeur du service de l’État de l’agriculture, de la forêt et de l’environnement, et monsieur Frédéric Atger, directeur interrégional de Météo-France.

Cette audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale et l’enregistrement vidéo sera disponible à la demande.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Louis Le Franc, M. le lieutenant-colonel Alexandre Carrat, M. Pragash Eganadane et M. Frédéric Atger prêtent serment.)

Merci beaucoup. Je vous laisse la parole.

M. Louis Le Franc, haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie. Je suis accompagné du lieutenant-colonel Alexandre Carrat, chef de bureau de l’État-major interministériel de zone de défense et de sécurité (EMIZ), de M. Pragash Eganadane, directeur de la Direction du service de l’État de l’agriculture, de la forêt et de l’environnement (DAFE) et de M. Frédéric Atger, directeur de la Direction interrégionale, Nouvelle-Calédonie et Wallis et Futuna de Météo-France. À quatre, nous pensons être en mesure de traiter l’ensemble des questions qui nous ont été communiquées sur le thème des événements naturels majeurs.

Premièrement, vous devez avoir conscience que les événements naturels majeurs sont traités prioritairement, non par l’État, mais par la Nouvelle-Calédonie, puisqu’ils relèvent de sa compétence.

Deuxièmement, au-delà de l’archipel calédonien, pour la zone maritime qui l’entoure, il n’y a pas de préfet maritime en Nouvelle-Calédonie. Le haut-commissaire assure cette fonction. Là aussi, le partage des compétences avec le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie est très important. Ce territoire se situe aux confins de l’autonomie et beaucoup de compétences ont été transférées. J’y reviendrai si vous le souhaitez.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Je salue les personnes présentes, d’autant que la période est dense. Nous en voyons les effets législatifs dans notre assemblée.

Les représentants des autorités locales viennent de nous décrire des compétences entre les mains des collectivités locales et des communes, mais aussi un système qui s’essouffle et qui peine à assurer une couverture satisfaisante sur l’ensemble du territoire, tant en moyens humains et matériels que pour la planification et la gestion des risques.

Chacun se réjouissait de la présence et de l’efficacité de l’action de la sécurité civile dans ce contexte, mais puisque la Nouvelle-Calédonie doit voir son statut évoluer, ressentez-vous que cet équilibre est difficile à trouver entre un niveau hyperlocal et une gestion efficace des risques ?

Il nous a également été remonté avec beaucoup d’insistance les difficultés de recueillir de la donnée sur les aléas et sur les zones qui en seraient impactées, ce qui pèse fortement sur la rédaction des documents de prévention, d’organisation des secours ou de planification à long terme. Comment ces données seront-elles complétées ? Comment améliorer le système de recueil de ces données ou est-ce un concept que vous ne partagez pas ?

M. Louis Le Franc. Un canevas de questions nous a été communiqué, auquel nous répondrons par écrit, comme vous nous l’avez demandé.

En Nouvelle-Calédonie, la compétence de la sécurité civile a été transférée par l’État à la collectivité. Le président de Nouvelle-Calédonie assure donc cette compétence. Nos prédécesseurs ont dû trouver la bonne adéquation pour faire face à toutes les situations auxquelles nous confrontent les événements naturels majeurs, qui génèrent des risques majeurs. En Nouvelle-Calédonie, nous connaissons des cyclones, des épisodes de vents violents et de pluies, des orages, des inondations, de petits tsunamis, de fortes houles, des séismes, des glissements de terrain et des feux de brousse, qui sont l’équivalent des feux de forêt en région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Comme nous nous situons à 20 000 kilomètres de la métropole, nous faisons en sorte, avec nos partenaires, les exécutifs des collectivités calédoniennes, le président du gouvernement de Nouvelle-Calédonie et les présidents des provinces, de trouver les bonnes formules pour faire face à tous ces événements.

Les facteurs de vulnérabilité, que sont l’insularité et l’éloignement, impliquent à moyens constants, d’articuler intelligemment ces moyens et de les renforcer si nécessaire. Il faut donc anticiper intelligemment les problèmes auxquels nous pouvons être confrontés.

Entre 2020 et 2023, la Nouvelle-Calédonie a subi neuf cyclones et dépressions tropicales majeures, deux événements pluvieux de très forte intensité pendant 48 heures au mois de janvier et février 2022. Même si la gestion des risques majeurs est une compétence du gouvernement de Nouvelle-Calédonie, l’État demeure un point d’appui très important, car la Nouvelle-Calédonie ne peut absolument pas faire face seule.

Je peux vous parler de nos structures, des effets du changement climatique en matière de risques éventuels, du cadre légal et réglementaire, des mesures d’adaptation pour éviter l’érosion du trait de côte, des risques de submersion, mais aussi des points d’amélioration depuis que cette compétence a été transférée. Je ne pense pas que nous puissions parler d’un essoufflement. Nous sommes dans la recherche constante de solutions d’amélioration.

Les forces armées du gouvernement de Nouvelle-Calédonie sont essentielles, tout comme l’État-major interministériel de zone, la police nationale sur la zone de compétence de la police d’État pour la ville de Nouméa et la gendarmerie nationale pour le reste du territoire.

Dans le domaine sanitaire et social, la santé n’est pas une compétence de l’État. Elle a été transférée. Les hôpitaux, spécialisés ou non, relèvent de la compétence du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

La politique de prévention des risques climatiques majeurs est encore en phase embryonnaire en Nouvelle-Calédonie. Comme sur le plan opérationnel, nous sommes dans une posture d’appui, notamment financier, pour aider ceux qui ont la charge de développer cette politique de prévention. Les plans de sauvegarde des communes et les documents d’information communaux sur les risques majeurs (DICRIM) n’existent pas. La chambre territoriale des comptes a rédigé un rapport très précis, qui indique ce qu’il convient de faire.

L’urbanisme ne relève pas de la compétence communale. Les plans d’occupation des sols ou plans d’urbanisme directeurs (PUD) relèvent de la compétence provinciale. Ils définissent les conditions de construction auxquelles les maires doivent se conformer.

La Nouvelle-Calédonie est un territoire immense, avec la Grande Terre, de 450 kilomètres sur 50 ou 75 kilomètres de large et au milieu, l’épine dorsale d’une chaîne de montagnes très hautes. Sur ce territoire, il n’y a que 33 communes, de 30 à 60 kilomètres, depuis le bord de mer jusqu’au pied des montagnes, à l’ouest comme à l’est.

L’autre spécificité de la Nouvelle-Calédonie est qu’au-delà des terres de droit commun, il y a aussi des terres coutumières, sur lesquelles l’État, la province ou la commune n’ont pas la compétence, puisqu’elles sont régies par les autorités coutumières. Elles sont concernées par la règle dite « des 4 i », car elles sont inaliénables, incommutables, incessibles et insaisissables.

Lorsque le président de la République est venu le 10 juillet 2023, nous nous sommes rendus sur une commune de la côte est de la Grande Terre, où les événements des années 1984-1988 ont été les plus durs et où il y a eu une centaine de morts. Ces communes comptent de nombreuses tribus, à la tête desquelles tous les maires sont indépendantistes. Les terres coutumières y sont très nombreuses. Nous avons amené le président de la République sur une commune souffrant des problèmes d’érosion des côtes et de relogement des populations. Le maire, le président de la province Nord et l’État n’étant pas compétents, ces problèmes relevaient de l’autorité du chef de clan. Il a fallu reloger les populations dans des constructions nouvelles à l’écart du littoral en collaboration entre le maire et les autorités coutumières, mais l’État et le président de la province ne pouvaient pas s’en mêler. Or le plan d’urbanisme relève de la compétence de la province.

En tant que représentants de l’État, nous ne pouvons pas empiéter sur les compétences locales. Nous accompagnons les maires, les présidents de province et le président du gouvernement par des moyens financiers, humains ou techniques qui nous sont propres. Nous n’avons pas de centre régional, mais un commandement des opérations de secours (COS), une structure territoriale armée par des militaires, qui constitue un moyen de gestion opérationnelle, en appui des compétences locales pour ce qui relève des eaux intérieures du lagon, sur lesquelles le directeur des opérations de secours est le président du gouvernement de Nouvelle-Calédonie. Les eaux extérieures du lagon relèvent des compétences de l’État, que le haut-commissaire doit assumer. Le lagon s’étend, à partir du bord de mer, sur une vingtaine de kilomètres, jusqu’à la barrière récifale qui encercle la Grande Terre.

Vous voyez que, même sur le plan opérationnel, nous sommes dans une logique de compétences partagées dans le domaine maritime. Nous formons les personnels calédoniens de la fonction publique territoriale de Nouvelle-Calédonie à faire le même travail que les militaires qui travaillent au COS, comme dans les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) de Méditerranée ou du cap Gris-Nez au nord de la métropole. Nous sommes obligés de nous coordonner avec le gouvernement de Nouvelle-Calédonie pour ne pas mettre les populations à risque dans le domaine maritime et en matière d’évacuation des personnes.

La gestion opérationnelle des événements n’est pas possible sans cette structure de l’État qui est armée par les militaires. Pour les évacuations, nous avons besoin de la gendarmerie nationale. Pour les observations aériennes et les moyens de surveillance, nous n’avons ni hélicoptère ni avion et tout repose sur les moyens aériens des forces armées en Nouvelle-Calédonie. Pour les prévisions, les moyens sont placés sous la responsabilité de la Nouvelle-Calédonie, mais ils sont financés par l’État. Le directeur Pragash Eganadane est de Météo-France, même s’il est ici sous le contrôle opérationnel du président du gouvernement de Nouvelle-Calédonie. Dans le domaine de l’environnement, un service de l’État assume une compétence partagée concernant l’agriculture, la forêt et l’environnement. L’environnement est une compétence provinciale, tandis que l’agriculture et la forêt sont des compétences territoriales, selon la loi. Pour les mesures de protection de l’environnement en cas d’événements majeurs, Pragash Eganadane est sollicité sous l’autorité du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ou du maire, selon l’importance de l’événement, mais il agit en liaison avec l’État.

En bref, l’État n’a pas la compétence, sauf pour le domaine maritime à l’extérieur du lagon. Le président du gouvernement de Nouvelle-Calédonie assume la responsabilité directe, sachant que la quasi-totalité des atteintes à l’environnement résultant des bâtiments de commerce qui viennent mouiller au port de Nouméa se situe dans les eaux intérieures du lagon.

La posture de l’État est d’apporter un accompagnement financier lorsque des événements naturels abîment l’environnement, mais la gestion directe revient aux collectivités calédoniennes. Sur le plan strictement opérationnel en mer, l’État vient en appui. Le centre opérationnel de secours et de sauvegarde est un organe pivot, dans lequel des militaires de l’armée de terre ou de la marine agissent en liaison étroite avec les structures chargées de faire de la prévention ou comme Météo-France, des prévisions et des annonces précises, par exemple, sur la puissance des cyclones.

Cet ensemble doit parfaitement fonctionner, parce que nous sommes seuls, sur une île à 20 000 kilomètres de la métropole. Il nous est arrivé de venir en appui de cyclones successifs et d’un séisme en mars dernier au Vanuatu, au moment où Gérald Darmanin venait en Nouvelle-Calédonie. En liaison avec Sébastien Lecornu, le ministre des armées, nous avons fourni des moyens pour réduire les effets de ces événements sur l’une des îles les plus importantes du Vanuatu. Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a également apporté des moyens.

Les sapeurs-pompiers sont fondus dans une organisation communale, selon la loi de départementalisation des SDIS de 1987. Il n’y a pas d’organisation ni de gestion coordonnée et optimisée des sapeurs-pompiers. Il y a un peu de pompiers professionnels et un peu plus de volontaires, mais tous ces moyens sont à la main des maires. Même si le président du gouvernement a la responsabilité de la sécurité civile, il doit engager les sapeurs-pompiers en liaison étroite avec les maires.

J’ai à mes côtés un lieutenant-colonel des sapeurs-pompiers professionnels, qui a beaucoup de connaissances. Il sait comment fonctionnent les centres des structures opérationnelles, car il les a pratiqués. Il est en appui des structures locales, en donnant des conseils, il lui arrive de prendre la main pour éviter les catastrophes, mais la protection des biens et des personnes ne relève pas de l’État.

Il y a quelques mois, j’ai découvert, dans un rapport de la Cour des comptes, que si le président du gouvernement était défaillant, il fallait que je me substitue à lui, dans un temps relativement réduit, pour les événements de portée cyclonique ou autre, à l’origine de drames humains et de destructions d’habitations ou de structures portuaires importantes. Aussi, même si les compétences ont été transférées, le haut-commissaire en Nouvelle-Calédonie peut voir sa responsabilité pénale engagée si les exécutifs, les maires, les présidents de province ou le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie sont défaillants, ce qui m’impose d’être bien informé de l’importance des sinistres et de leurs effets sur les populations et les infrastructures locales. C’est pourquoi j’ai à mes côtés ceux qui ont ce savoir et cette capacité de conseil auprès des élus locaux.

Comme vous pouvez le voir, nous fonctionnons de manière très imbriquée. Je n’ai pas noté, depuis que je suis en poste, de problèmes majeurs, mais il y en a certainement. Il est toujours possible de s’améliorer.

Le point faible est l’absence d’organisation intégrée de sécurité civile, de centre de traitement des appels, de centre coordonné de gestion et d’emploi des moyens de sapeurs-pompiers, qui relèvent essentiellement de l’autorité des maires. Il faut donc mettre toutes ces personnes en contact pour obtenir l’effet recherché. Voilà pour le contexte dans lequel nous sommes.

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Merci. La commandante Bourgoin et des élus nous ont effectivement expliqué cette organisation.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Merci pour ces éléments, qui montrent que le recours aux moyens de l’État est une donnée importante.

L’un des éléments fondamentaux, y compris dans votre mise en cause éventuelle, est la connaissance des aléas et de leurs répercussions sur le terrain. J’ai cru comprendre que toutes les communes ne sont pas couvertes par un plan de sauvegarde.

À la base de la résilience des territoires, il y a l’idée qu’une part importante de la prévention passe par la sectorisation, qui constitue une difficulté institutionnelle compte tenu de la répartition des compétences. Derrière cette cartographie, il y a la collecte et la répartition des données. Or, il n’y a pas de données locales ou elles sont parcellaires.

Comment l’État accompagne-t-il les collectivités locales compétentes en la matière, via MétéoFrance ou d’autres services comme le BRGM, qui sont pris en charge par l’État, mais affectés aux autorités locales, pour collecter les données en vue de bâtir des cartes ? Quelle est la perspective en la matière ?

M. Louis Le Franc. En Nouvelle-Calédonie, il n’y a pas de schéma départemental d’analyse et de couverture des risques. Un tel schéma permettrait de connaître ces risques, de savoir comment les couvrir et de mesurer les délais d’intervention. Nous ne pouvons donc que dire au gouvernement qu’il serait souhaitable d’élaborer cet outil.

Je laisse la parole au directeur de Météo-France de Nouvelle-Calédonie.

M. Frédéric Atger. Le service de la météorologie de Nouvelle-Calédonie, qui est aussi la Direction Interrégionale en Nouvelle-Calédonie et à Wallis et Futuna, est un service météorologique comme partout en métropole. La collecte de données est réalisée selon les mêmes conditions, selon le même protocole, avec le même niveau d’exigence, de formalisme et de conservation.

Pour les données climatiques, le territoire de la Nouvelle-Calédonie est couvert comme n’importe quel territoire, au bémol près que des équipements météorologiques d’observation ne sont pas installés partout où nous le souhaiterions, car les accès sont compliqués, tout comme la mise en œuvre des moyens de maintenance. Pour autant, nous avons des radars météorologiques, des fonds climatologiques remarquables. S’agissant de l’évolution du climat, nous avons des séries qui n’ont rien à envier à celles que nous avons en métropole ou dans d’autres territoires d’outre-mer. La connaissance de l’évolution du climat et de la sensibilité particulière de tel ou tel territoire nous permet de savoir que la fréquence et la force des oscillations sont plus importantes à l’est de la Nouvelle-Calédonie et que le nord est plus exposé aux vents forts et à l’activité cyclonique, etc.

Pour les prévisions, le service de météorologie utilise les mêmes critères opérationnels et de technicité. Tous les agents techniques sont formés par Météo-France à l’École nationale de la Météorologie. Leur formation continue est assurée par Météo-France. Ils opèrent au sein de structures similaires à celles de la métropole. La Nouvelle-Calédonie est une région particulière, mais la région Provence-Alpes-Côte d’Azur est aussi une région particulière.

En tout cas, nous nous donnons les moyens de disposer de données de prévision et d’observation, dans le contexte d’une zone soumise au risque cyclonique, pour connaître l’évolution des phénomènes en temps réel, qu’il s’agisse de cyclones ou de fortes pluies, qui peuvent être plus dévastatrices que certains cyclones. Sur tous ces sujets, nous sommes à un niveau très évolué. En comparaison avec d’autres territoires du Pacifique à proximité, Météo-France a un système de prévision au point, de très haut niveau. Ces données sont à la disposition de la DSCGR et du COS en temps réel. Elles leur permettent d’exercer leurs compétences de prévention des conséquences des risques naturels.

Météo-France, par convention, exerce la compétence de production de ces données pour le COS. Météo-France, en tant que service de l’État, vient en appui à la Nouvelle-Calédonie, mais il est aussi, par convention avec la Nouvelle-Calédonie, fournisseur de ces données, puisque les observations sont financées par la Nouvelle-Calédonie sur la base de contrats de développement.

Je n’irai pas plus loin. J’ai tenté de vous dresser le panorama le plus sincère possible. Je suis ici depuis quelques mois, mais j’ai le sentiment d’assurer la continuité d’un service qui fournit un niveau de compétences tel que je viens de le décrire.

M. Louis Le Franc. Nous voyons venir les cyclones, mais les messages d’alerte et les mesures de précaution relèvent de la compétence locale. La sécurité civile s’est dotée d’une direction de la sécurité civile et de la gestion des risques, avec à sa tête un sapeur-pompier professionnel de métropole, mais le risque courant reste géré par les sapeurs-pompiers communaux.

Nous faisons en sorte que des professionnels qui viennent de métropole soient à la tête de structure, dont la compétence est transférée ou relève de l’État. Entre professionnels du même métier, ils se comprennent. En l’absence de leur appui, les professionnels locaux ne pourraient, selon moi, pas s’en sortir. Ces professionnels ne relèvent pas de la compétence de l’État, mais de compétences locales, mais ils sont dans des services dont la compétence est assurée par le gouvernement de Nouvelle-Calédonie. Cet ensemble de fonctionnaires métropolitains, spécialisés dans leur domaine, permet à la Nouvelle-Calédonie de fonctionner. Il convient d’avoir conscience de cette donnée importante.

Le concept d’autonomie est très poussé, mais sans ces fonctionnaires, la ressource locale ne suffirait pas à gérer les trois radars, qui seront d’ailleurs remplacés dans le cadre des contrats de développement (qui correspondent aux contrats de plans interrégionaux). La Nouvelle-Calédonie intègre, parmi les besoins qu’elle exprime auprès de l’État, le remplacement de ces radars dans le cadre de la politique d’accompagnement des collectivités calédoniennes par l’État dans le domaine courant.

Je laisse la parole au représentant de la DAFE, qui est à la tête d’un service à compétences partagées complexe.

M. Pragash Eganadane, directeur. Je précise que le niveau de finesse est encore plus compliqué, puisque la DAFE recouvre l’agriculture, qui est complètement transférée à la Nouvelle-Calédonie. En revanche, pour l’enseignement agricole, je représente un directeur calédonien. Autrement dit, sur l’enseignement agricole, nous avons des données, mais pas forcément sur l’agriculture. Les données agricoles datent de 2012. Il y a donc certainement une grosse lacune, du côté de la Nouvelle-Calédonie, pour assembler ces données. Nous faisons face à cette dure réalité dans mon domaine qu’est l’agriculture.

En matière d’environnement, le sujet est encore plus vaste. Cependant, la Nouvelle-Calédonie est dotée d’une agence locale. Nous venons plutôt en appui via le Haut-commissariat ou en coordination avec différents comités, avec qui nous partageons une position commune.

Depuis un an et quelques mois que j’ai pris mon poste, il n’y a eu aucune initiative territoriale au niveau des services de la DAFE. Par rapport au risque d’érosion côtière, il est très important de développer la mangrove, mais ce n’est clairement pas fait. Notre idée, en tant que service de l’État, est d’apporter des initiatives nationales.

Par exemple, la DAFE délivre des diplômes, des certiphyto-NC, à l’issue d’examens que nous faisons passer à des professionnels pour savoir s’ils peuvent utiliser les produits phytosanitaires dans leurs champs. Concrètement, nous le faisons avec le ministère de l’agriculture, alors que cette compétence est totalement transférée à la DAFE, la direction de l’agriculture pour la Nouvelle-Calédonie.

En fait, nous complétons ce qui n’est pas fait. Je rejoins donc les propos du haut-commissaire : si nous n’étions pas là, il serait très compliqué, voire impossible, pour la Nouvelle-Calédonie de fonctionner toute seule.

M. Louis Le Franc. L’État vient effectivement en appui. Des schémas directeurs intercommunaux de défense extérieure contre l’incendie existent. Pour les appuyer, nous faisons appel aux fonds verts.

Le renouvellement du réseau des radars d’observation de Météo-France relève de contrats de développement. Là aussi, nous venons en appui, par des sommes de 5 à 10 millions d’euros, pour conforter des baies touchées par l’érosion du trait de côte et la puissance des dépressions tropicales et leur fréquence plus élevée, qui font que les habitations à proximité du littoral sont fragilisées et que les populations doivent être relogées.

Nous avons créé un service technique d’assistance aux communes, composées de cinq ou six jeunes contractuels, essentiellement des ingénieurs, qui viennent en appui des maires et des chefs de clan, car les autorités coutumières ne sont pas en mesure de traiter ces problèmes. Nous sommes vraiment dans une posture d’accompagnement, tout en respectant leurs compétences, puisque le niveau de décision leur appartient.

Les plans de prévention des risques naturels et les plans de prévention des risques littoraux n’existent pas en Nouvelle-Calédonie. Ils sont normalement associés à des recommandations, voire de contraintes, qui ne sont pas toujours bien vécues en métropole. Comme ils n’existent pas, les populations locales ne s’inquiètent pas, alors que les dégâts peuvent être lourds de conséquences.

À Ouvéa, par exemple, la construction d’un pont présentant une circulation alternée et une circulation pour les cyclistes et les piétons pour un coût total de 10 millions d’euros a semblé nécessaire pour éviter qu’une partie d’Ouvéa soit totalement isolée du centre et du sud. L’érosion du trait de côte fait, qu’en quelques mois, la route en sortie de pont est menacée. Le maire d’Ouvéa est complètement démuni face à cette problématique. Nous le conseillons, nous faisons appel à des techniques particulières de pieux enfoncés dans le littoral pour réduire la puissance des vagues. Des chercheurs de l’université de Montpellier sont en contact étroit avec nous et les maires pour mener à bien cette expérimentation.

Nous avons également constaté qu’une rangée de tombes à proximité immédiate de la mer, dans un cimetière d’une île de Nouvelle-Calédonie, devrait être relocalisée, ce qui est totalement impossible pour l’inconscient collectif kanak.

Là encore, nous développons un partenariat étroit pour trouver les solutions les plus appropriées pour protéger les cimetières, les ouvrages d’art et les habitations. Les maires, même si ces sujets relèvent de leurs compétences ou de celles du gouvernement de Nouvelle-Calédonie, sont très friands de nos conseils et évidemment, des finances que nous pouvons leur apporter.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Nous avons eu l’occasion d’interroger les chercheurs de l’université de Montpellier qui travaillent sur le pont que vous avez évoqué. Je comprends que vous intervenez pour réparer un dégât qui était prévisible. Les autorités locales doivent être respectées, mais un accompagnement en amont de la construction du pont n’est-il pas possible, sachant que l’érosion du trait de côte n’est pas un phénomène nouveau que nous découvrons ? Cet exemple me paraît emblématique des difficultés existantes.

M. Louis Le Franc. Ce n’est pas si prévisible. Je ne suis pas un spécialiste de l’érosion du trait de côte, mais deux exemples nous ont marqués. Au moment de la construction du pont, la conception était gérée par un bureau d’études spécialisé, très pointu, en métropole. Même pour ce cabinet, il est très difficile de prévoir la récurrence et la puissance des dépressions tropicales. Il nous appartient d’aider les élus à prendre des mesures de consolidation pour limiter l’érosion du trait de côte. Pour ce qui est des prévisions, nous avons ici un spécialiste.

M. Pragash Eganadane, directeur. Je vous précise que la loi de Finances prévoit, par un amendement, la cartographie de l’érosion côtière. Nous connaissons deux phénomènes en Nouvelle-Calédonie : la submersion et l’érosion du trait de côte, qui sont aggravées par les phénomènes naturels, ce qui complique encore plus la prévision. Nous avons toutefois l’opportunité du soutien financier de l’État en 2024.

M. Louis Le Franc. Sur les terres coutumières, les populations sont exposées aux phénomènes d’érosion du trait de côte, des dépressions tropicales, des effets dévastateurs des épisodes cycloniques. Je ne sais même pas si un plan de prévention est envisageable avec des autorités coutumières, car les terres coutumières ne sont pas cadastrées. J’ai passé quatre ans de ma vie en Nouvelle-Calédonie il y a vingt ans et c’était déjà une idée, qui était irréalisable, car elle ne correspond absolument pas à la culture locale. Avec l’Agence de développement rural et d’aménagement foncier (ADRAF), que connaît bien le directeur de la DAFE, j’ai récemment imaginé un cadastre du domaine coutumier et les locaux m’ont ri au nez.

L’ADRAF a concédé 168 000 hectares de terres, qui étaient exploitées par des descendants de colons. Ces terres sont concernées par la règle des « 4 i ». Nous ne pouvons donc pas anticiper sur ces espaces fonciers de la côte est de la Grande Terre et tous les îlots qui sont des terres coutumières. Aussi, des plans de prévention tels qu’ils existent en métropole relèvent de la mission impossible sur ces espaces coutumiers.

Sur les espaces publics, communaux, territoriaux, provinciaux, un cadastre est possible, mais cela nécessitera beaucoup de pédagogie, pour ne pas donner le sentiment aux autorités locales que nous sommes les sachants parce que nous sommes confrontés à ces problématiques en métropole. Nous pouvons leur apporter notre appui, un accompagnement financier pour remplacer un radar ou conforter une baie, dans le cadre de contrats de développement, mais le contexte est délicat, car ils veillent attentivement à ce que nous n’empiétions pas sur leurs compétences en matière de problématiques locales spécifiques.

Quand le président de la République s’est rendu sur la côte est, il a été confronté aux populations qui n’étaient pas satisfaites de leur sort, non pris en compte par les autorités coutumières locales. Il s’est rendu compte que le maire et le président de la province n’étaient pas compétents et l’État encore moins, et que, par conséquent, d’autres approches étaient nécessaires. C’est pourquoi nous avons demandé à l’ADRAF, qui porte la politique d’aménagement foncier de l’État, de trouver le bon chemin pour mettre à l’abri les populations exposées sur ces espaces côtiers.

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Je préside le comité national du trait de côte et lors de notre dernière plénière, nous avons acté que les inspecteurs généraux qui nous accompagnent et le Cerema étendraient leur mission d’évaluation des enjeux à la Nouvelle-Calédonie. J’y tiens, même si celle-ci est une collectivité à statut particulier.

L’érosion côtière n’est pas un risque naturel, mais bien un phénomène prévisible et inéluctable, que nous pouvons anticiper. Nous pouvons consolider des ouvrages de protection.

J’ai bien noté qu’en Nouvelle-Calédonie, nous sommes face à un problème de droit de la propriété et de foncier difficile à identifier. Commençons par évaluer le littoral, puis nous pourrons peut-être apporter des solutions et émettre des recommandations aux élus, et vous apporter davantage de connaissances sur ce phénomène totalement lié à la submersion et à l’élévation du niveau de la mer.

M. Louis Le Franc. Je compte demander au ministre compétent de nous envoyer une personne du Cerema pour nous aider. Sur le territoire calédonien, nous avons un ingénieur du BRGM. Pour la construction d’une nouvelle prison, l’objectif est de trouver un espace foncier adéquat pour éviter que cette infrastructure sensible et majeure soit exposée aux risques naturels. Le BRGM a modélisé l’élévation du niveau de la mer et les effets provoqués par les cyclones les plus puissants des trois dernières années sur l’agglomération de Nouméa. Il faudrait modéliser tous ces risques et leurs effets sur l’ensemble du littoral calédonien. Je souhaite que quelqu’un y travaille. J’adresse cette demande au ministre.

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. C’est la demande que j’ai formulée en plénière au ministre Béchu, qui était présent en plénière. Le Cerema a déjà démarré ce travail d’identification sur les territoires ultramarins.

Nous vous remercions pour votre présence et pour l’ensemble de ces informations. N’hésitez pas à nous en transmettre davantage par écrit.

38. Audition, ouverte à la presse, de M. le Préfet Olivier Jacob, directeur général des outre-mer (DGOM), Ministère de l’Intérieur et des outre-mer (18 mars 2024)

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Nous poursuivons les travaux de la commission d’enquête par l’audition de M. Olivier Jacob, directeur général des outre-mer (DGOM) du ministère de l’intérieur et des outre-mer.

Merci, monsieur le directeur, de vous être rendu disponible pour cette audition retransmise en direct, puis disponible à la demande, sur le site de l’Assemblée nationale. Je vous laisserai la parole pour une brève intervention liminaire, avant que nous ne poursuivions nos échanges sous la forme de questions-réponses. Auparavant, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Olivier Jacob prête serment.)

M. Olivier Jacob, directeur général des outre-mer (DGOM) au ministère de l’intérieur et des outre-mer. Au fur et à mesure de vos auditions, vous avez dû vous rendre compte que les territoires ultramarins sont plus exposés que les territoires hexagonaux aux risques naturels majeurs : on y retrouve tous les risques naturels – sismiques, volcaniques et cycloniques –, plusieurs aléas naturels extrêmes pouvant s’additionner sur une même aire géographique. Exposés à cette surabondance de risques, les territoires ultramarins français pâtissent aussi de leur éloignement de l’Hexagone et parfois d’un certain isolement par rapport à leur environnement régional proche. Certains d’entre eux – tels que les archipels guadeloupéen, calédonien et polynésien –, sont en outre confrontés à une double insularité.

Pour répondre à ces défis, les services de l'État se sont organisés à la fois au niveau territorial et au niveau central. Pour ne pas être redondant par rapport à mes collègues chargés de la sécurité civile et de la prévention des risques, que vous avez déjà auditionnés, je ne vais pas réexpliquer ce qu’est la mission d’appui à la prévention et à la gestion des risques naturels majeurs en outre-mer (Maprom), placée auprès du directeur général de la prévention des risques (DGPR) et qui sert aussi en tant qu’outil interministériel à la DGOM et à la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC).

Les administrations centrales chargées de la prévention des risques naturels outre-mer se retrouvent dans un comité de pilotage qui se réunit une à deux fois par an. Ce comité regroupe la DGOM, la DGPR, la DGSCGC, la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN), le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), ainsi que toutes les préfectures des outre-mer. À côté de ce comité de pilotage, que je qualifierais de généraliste, il existe des instances de pilotage plus spécifiques pour des risques particuliers : l’un est ainsi dédié au plan séisme Antilles (PSA), tandis qu’un autre est consacré aux risques sismiques et volcaniques à Mayotte. C'est dans le cadre de ces instances que les directions d'administration centrale définissent leurs priorités pluriannuelles et les adaptations annuelles requises.

La DGOM est plutôt concourante que menante en matière de gestion de la prévention des risques naturels majeurs, sauf dans deux cas spécifiques : l’action du fonds de secours pour les outre-mer (FSOM) ; la politique du logement, que nous déployons directement, en lien avec d'autres administrations centrales et territoriales – les crédits dédiés sont affectés aux budgets rattachés au ministère de l'intérieur et des outre-mer. En tant qu'administration concourante, nous participons au PSA et à nombre d'autres actions. Nous nous investissons tout particulièrement dans l'organisation de la Journée nationale de la résilience, qui a lieu chaque année. Nous nous attachons à sa déclinaison dans les outre-mer aussi bien sur le plan quantitatif par le nombre d'actions déployées que sur le plan qualitatif par le ciblage des publics prioritaires.

Si nous avons des liens avec les directions d'administration centrale, nous entretenons aussi des rapports étroits avec certains opérateurs de l'État, tels que Météo-France, le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) ou l'Institut national de géophysique (ING). Nous avons aussi conclu récemment une convention avec le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) pour recenser la littérature scientifique traitant des effets du changement climatique sur les territoires d'outre-mer, afin d'identifier les solutions innovantes et adaptées à ces territoires. La DGOM a aussi accompagné les COP (conférences des parties) territoriales – exercice qui se déroule dans l'ensemble des régions françaises – dans les territoires d’outre-mer mais aussi les collectivités éloignées du Pacifique telles que la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française.

La DGOM a à cœur de prendre sa part dans l'animation de l'écosystème de la prévention et de la gestion des risques majeurs outre-mer. Notre posture est résolument partenariale et facilitatrice. Nous sommes engagés aux côtés des services territoriaux de l'État qui portent cette politique essentielle au plus près de nos concitoyens.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Je suis bien convaincu que la DGOM est aux côtés des collectivités, pour avoir pu souvent mesurer à quel point les services que vous leur rendez étaient absolument indispensables à la coordination des politiques publiques et à leur application locale, même si quelques difficultés demeurent.

Une série d'auditions nous a permis de mesurer la complexité de l’élaboration des documents de planification. Celle-ci nécessite la collecte de données qui permettent d’identifier les risques, de déterminer la probabilité de leur réalisation et d’évaluer les effets à en attendre. Il s’agit de pouvoir gérer les risques en amont, ce qui a très bien fonctionné dans le cas du cyclone Belal, contrairement à ce qui s’était passé en 2017 lors du passage de l’ouragan Irma – d’une certaine manière, cette catastrophe avait été au moins riche d’enseignements pour les services.

Il ressort des auditions que les documents actualisés ne sont pas toujours d’une rigueur absolue, qu’il s’agisse du plan Orsec (organisation de la réponse de sécurité civile), des dossiers départementaux sur les risques majeurs (DDRM) ou des plans communaux de sauvegarde (PCS). Comment pouvez-vous accompagner les collectivités locales dans la rédaction de ces documents ?

M. Olivier Jacob. L'actualisation du plan Orsec et des documents de planification relève de l’État ; celle des PCS et de documents d'urbanisme tels que les plans de prévention des risques naturels (PPRN) incombe aux communes.

La DGSCGC est l’administration menante en la matière, notre valeur ajoutée étant liée à notre connaissance du réseau des préfets d’outre-mer. En matière de prévention des risques naturels majeurs comme pour d’autres politiques publiques, notre atout majeur est notre proximité avec les réseaux territoriaux de l'État, la connaissance que nous avons de nos partenaires au sein de l’État et des collectivités locales. Nous nous positionnons donc plutôt en tant que relais des instructions données par la DGSCGC ou la DGPR dans l'animation du réseau des préfets, et plus encore de celui de leurs directeurs de cabinet. L'autorité préfectorale, chargée de la déclinaison de cette politique, s’exerce surtout-par l’action du directeur de cabinet du préfet. Le cabinet du directeur général de la DGOM est en relation quotidienne avec le réseau des directeurs de cabinet. Notre connaissance et notre proximité avec ce réseau nous permettent d’être réactifs.

Les PPRN donnent des résultats, mais certains territoires tels que la Guyane et Mayotte sont un peu en retard dans l'élaboration de leur plan. En revanche, La Réunion, la Martinique et la Guadeloupe sont plutôt bien couvertes par les PPRN. Nous avons l’avantage de nous investir dans les territoires où la politique de prévention des risques n'est pas forcément du ressort de l'État. Certains territoires comme la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, les deux principales collectivités d'outre-mer, sont parfois des angles morts pour les directions d'administration centrale parisiennes. Ces dernières ont plus souvent affaire aux départements et régions d'outre-mer ou aux territoires tels que Saint-Martin ou Saint-Pierre-et-Miquelon, où s'applique l'identité législative. Au sein de la DGOM, nous suivons aussi les collectivités d'outre-mer qui sont soumises à la spécialité législative : nous ne les oublions pas dans la déclinaison des politiques de prévention des risques naturels majeurs. Toutefois, nous ne pouvons pas être à l’initiative, compte tenu de la répartition des compétences entre l'État et lesdites collectivités : nous intervenons donc en appui.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Comme en témoignent le Livre bleu, les différents budgets et même, d’une certaine façon, les contrats de redressement en outre-mer (Corom), l’État a mis l’accent sur la réduction du déficit en ingénierie des collectivités d'outre-mer. Les auditions nous ont appris que ce déficit était particulièrement patent en matière de prévention des risques naturels majeurs et dans le cadre de la modification des PPRN. Saint-Martin en a donné un bon exemple : le PPRN avait un peu raté sa cible en insistant sur les risques de submersion et en interdisant la construction sur les littoraux alors qu'il gommait un peu le risque – plus élevé – d’ouragan. Quoi qu’il en soit, la modification de ces documents n'est pas si simple, notamment parce qu’elle se heurte à de forts enjeux locaux et à un déficit d’ingénierie qui se fait d’ailleurs aussi sentir dans la collecte de données, nécessaire à l’élaboration des cartes. Parce qu’elle coûte cher, cette ingénierie n’est pas à la disposition permanente des petites collectivités. Pensez-vous que ce constat, qui ressort de nos auditions, est juste ? Si tel est le cas, comment pouvez-vous accompagner les collectivités dans ce domaine ?

M. Olivier Jacob. Le défaut d'ingénierie publique dans les outre-mer touche la politique de prévention des risques naturels majeurs mais aussi nombre d'autres politiques, ainsi que vous l’avez souligné : la construction de logements, l’adduction d'eau potable, le traitement des déchets ménagers, etc.

En ce qui concerne les risques naturels majeurs, ce constat partagé nous a conduits à assouplir les conditions d'intervention du fonds outre-mer (FOM), que nous utilisons avec l’Agence française de développement (AFD). Expertise France, opérateur de l’AFD, nous a incités à utiliser le FOM pour mobiliser de l'ingénierie publique lors des opérations soutenues par PSA.

Le Gouvernement a aussi proposé le transfert de certaines agences des cinquante pas géométriques du giron de l'État vers celui des collectivités territoriales. Dans la loi de finances pour 2024, il a été proposé que ces agences puissent devenir des opérateurs du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit fonds Barnier, ce qui permettrait l’arrivée d’un nouvel acteur puissant en termes d'ingénierie pour soutenir les collectivités.

À cet égard, je peux vous citer en exemple une opération remarquable qui est en cours à la Martinique où j’étais en déplacement la semaine dernière. Elle se déroule dans une commune du Nord de l’île, Le Prêcheur, située au pied de la Montagne Pelée et exposée à un risque de lave torrentielle. Il s’agit de déplacer des logements depuis la zone littorale vers l'arrière-pays, opération à laquelle participe notamment l'agence des cinquante pas géométriques.

L'État doit accompagner sous forme d’apport d’ingénierie, mais les collectivités locales ont aussi une responsabilité en la matière. Au niveau communal, plus encore qu’à l’échelon des intercommunalités ou des collectivités territoriales, un repyramidage des différentes catégories de fonctionnaires est nécessaire, ce qui prend du temps. On constate en effet une surreprésentation des fonctionnaires de la catégorie C et un manque de fonctionnaires d'encadrement des catégories A et B, qui sont le fruit de l’histoire. L'État doit faire des efforts – ils se traduisent par l’augmentation des moyens prévus dans la loi de finances pour 2024 et par les Corom. Même si leurs marges budgétaires sont réduites, les collectivités locales doivent quant à elles revoir progressivement leurs effectifs afin de dégager un peu de matière grise.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Une réflexion est en cours sur la question statutaire, tant en Nouvelle-Calédonie que dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et dans celles qui relèvent de l’article 74, lequel consacre le principe de spécialité législative. Considérez-vous que le statut de ces collectivités permet une coopération efficace entre les services de l’État, les services transférés et ceux qui sont à la main des collectivités locales pour protéger les populations face aux risques naturels ?

M. Olivier Jacob. Cette question revêt un intérêt particulier s’agissant de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie, qui sont les deux grandes collectivités d’outre-mer dotées de l’autonomie administrative la plus étendue. La Polynésie, qui est compétente en matière de prévention des risques, a adopté récemment un corpus réglementaire pour faire face aux risques naturels majeurs. Si la prévention y est bien appréhendée, on observe un retard dans la structuration d’un service territorial d’incendie et de secours (Stis), qui relève d’une compétence partagée entre l’État et les communes. La Polynésie, qui dispose de corps communaux, se trouve dans une situation comparable à celle que connaissaient les communes françaises avant la grande loi de départementalisation de 1996. On entame à peine la création d’un centre de traitement de l’alerte dans quelques communes de l’agglomération de Papeete. Le retard concerne tant la partie opérationnelle que curative.

En Nouvelle-Calédonie, les provinces sont compétentes en matière de prévention des risques naturels et de sécurité civile. Les sapeurs-pompiers n’y relèvent donc pas de l’autorité de l’État. Le territoire connaît du retard dans ces deux domaines, alors qu’il est de plus en plus exposé, à la faveur du changement climatique, à un certain nombre de risques auxquels, me semble-t-il, il n’était pas habitué – je pense, par exemple, aux feux de forêt.

Des collectivités plus petites, comme Saint-Martin, Saint-Barthélemy ou Saint-Pierre-et-Miquelon, ont besoin, malgré leur régime d’autonomie avancée, de l’ingénierie de l’État et des grands opérateurs de l’État lorsqu’elles sont confrontées à des problèmes majeurs. À Saint-Martin, dans le cadre de la reconstruction, elles demandent des interventions de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), de l’Agence nationale de l’habitat (Anah), et d’Action logement. Or, la compétence en matière de logement ayant été transférée à la collectivité, ces agences ne peuvent pas, légalement, y intervenir. Pour permettre leur action à Saint-Martin – ainsi qu’à Saint-Pierre-et-Miquelon, qui a un peu d’avance sur cette dernière –, nous devons emprunter des détours juridiques, ce qui implique notamment de conclure des conventions assez complexes à bâtir. Parfois, la collectivité ne comprend pas pourquoi l’Anru ou l’Anah n’interviennent pas aussi spontanément qu’elles pourraient le faire dans un département de droit commun. Ce handicap tire souvent son origine des lois organiques statutaires.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. J’aurai quatre questions supplémentaires à vous poser.

Premièrement, serait-il opportun, selon vous, d’établir une liste des risques naturels majeurs spécifiques à l’outre-mer ? Je pense en particulier à l’échouage des sargasses, qui est devenu un phénomène récurrent, et à l’évolution du trait de côte, qui peut être différente dans ces territoires au foncier plus contraint qu’ailleurs.

Deuxièmement, il semblerait que de nombreux biens ne puissent être assurés. Vous paraîtrait-il utile que l’on travaille sur un système de couverture plus universel ? En effet, les biens non assurés ne sont souvent pas conformes aux normes et ont une résilience beaucoup plus faible aux aléas.

Troisièmement, de nombreux acteurs de terrain considèrent que la culture du risque est très présente dans les territoires, quoiqu’à des degrés divers. Comment l’État peut-il accompagner le maintien de cette culture, qui favorise une plus grande résilience ?

Quatrièmement, conviendrait-il que les normes en matière de logement puissent être plus facilement adaptées aux outre-mer ? C’est une question particulièrement prégnante face aux risques naturels majeurs.

M. Olivier Jacob. La question de savoir s’il faut appliquer des dispositifs généraux définis par tel ou tel ministère ou mener une politique spécifique aux outre-mer se pose pour nombre de politiques publiques déclinées outre-mer. Du point de vue de l’organisation, des procédures, de la planification à prévoir face aux risques naturels majeurs, on a, à mon sens, intérêt à maintenir les liens actuels dans les départements d’outre-mer (DOM), qui sont régis par le principe de l’identité législative. Ces liens enserrent les outre-mer dans un concert interministériel dense. La seule question qui peut se poser, pour les outre-mer comme pour d’autres parties du territoire national, est celle de savoir s’il faut prévoir une enveloppe spécifique au sein du fonds Barnier, ce qui emporte des conséquences sur le fléchage des crédits et les efforts budgétaires menés par les uns et par les autres. Le fonds Barnier, qui est géré par la DGPR et non par la DGOM, a vu ses crédits augmenter. Il me semble que les outre-mer ont été bien servis, si l’on prend en considération l’enveloppe actuelle du fonds Barnier – je ne sais pas s’il sera envisagé de l’augmenter face à l’accroissement des risques. Je plaide pour un maintien de l’organisation actuelle, qui place la DGOM au sein du concert interministériel des services de l’État, et permet un enrichissement à partir de l’expertise des autres services. La DGOM est une petite direction d’administration centrale. Si l’on menait une politique plus spécifique, nous perdrions l’expertise nécessaire à la conduite de tels projets.

S’agissant de l’assurance, je voulais vous indiquer que la mission sur l’assurabilité des risques climatiques – dont j’ai reçu les membres pour évoquer la faiblesse du taux de couverture assurantiel – doit rendre son rapport incessamment. Lorsque vous avez parlé des biens non assurés, je pense que vous aviez à l’esprit les biens des particuliers. Pour ce qui est de ceux qui appartiennent aux collectivités locales ou aux agriculteurs, le FSOM intervient lorsque les biens ne sont pas assurés. À titre d’exemple, à la suite du cyclone Belal, ce fonds est venu au secours des agriculteurs dépourvus de couverture. Nous essayons d’inciter les exploitants agricoles à s’assurer. Une ordonnance a été adoptée à cette fin en conseil des ministres il y a quelques semaines. Le projet de loi de ratification devrait arriver au Parlement en mai. Alors que ces projets de loi sont souvent des textes balais, il est possible, en l’occurrence, qu’un débat porte sur le contenu même du projet.

Concernant la culture du risque, la DGOM croit beaucoup à la Journée nationale de la résilience. On a constaté une augmentation assez significative du nombre et de la qualité des projets élaborés dans ce cadre. L’ensemble des territoires ont participé à l’événement en 2023, alors que certains, comme la Polynésie française ou Saint-Martin, ne l’avaient pas fait en 2022. Notre objectif, en 2024, est de mobiliser encore davantage les associations et les collectivités locales et de viser les publics les plus éloignés de la culture du risque. Nous avons été très marqués par le décès de personnes sans domicile fixe lors du passage de Belal. Certaines populations défavorisées échappent à nos messages de prévention. Aussi souhaitons-nous, lors de la prochaine Journée nationale, privilégier une politique de l’aller vers concernant ces publics.

Quant à la question de l’adaptation des normes en matière de logement, elle se pose dans tous les départements d’outre-mer. Les territoires font face à des situations conjoncturelles différentes : on ne va pas traiter le logement de la même manière en Guyane ou à Mayotte et dans des territoires plus mûrs, comme la Martinique, la Guadeloupe et La Réunion. Cela étant, on constate, dans l’ensemble des territoires, un besoin d’adaptation des normes qui, sans impliquer forcément l’autonomie administrative, doit conduire l’État à être beaucoup plus attentif aux normes qu’il établit dans les DOM et les régions d’outre-mer (ROM).

Lorsque l’on doit construire un certain nombre de logements en Guyane et à Mayotte, la question se pose de savoir s’il faut étendre à ces territoires les normes de constructibilité que l’on applique à La Réunion, à la Martinique et à la Guadeloupe. La question se pose, même si elle semble aller à l’encontre du principe sacré d’égalité. En Guyane et à Mayotte, les enjeux sont essentiellement quantitatifs, tandis que, dans les autres départements, ils sont peut-être plus qualitatifs.

Nous allons inclure pour la première fois dans le plan Logement outre-mer (Plom), dont la troisième édition couvrira la période 2024-2027, la question des risques naturels majeurs, qui sera l’une de nos priorités. Il s’agira notamment de déterminer de quelle manière cette thématique sera prise en compte dans les objectifs fixés à chaque territoire.

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Vous avez évoqué le transfert des agences des cinquante pas géométriques vers l’opérateur du fonds Barnier, ce qui serait lourd de conséquences, puisque cela signifierait, compte tenu de la position prise par Comité national du trait de côte (CNTC), que l’on exclut l’érosion côtière, celle-ci ne constituant pas un risque naturel majeur. Le ministre devra toutefois trancher. On compte sur vous pour que la mission interinspections soit étendue à l’ensemble des territoires ultramarins. On a besoin de cette mission et de l’évaluation du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) sur les questions de l’érosion, de la submersion et de l’élévation du niveau de la mer, même pour des collectivités à statut particulier comme la Nouvelle-Calédonie.

M. Olivier Jacob. Mes propos relatifs aux agences des cinquante pas géométriques concernaient uniquement l’ingénierie.

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Je vous remercie, monsieur le préfet.

39. Audition, ouverte à la presse, de Mmes Delphine Grancher, ingénieure de recherche au CNRS et Annabelle Moatty, géographe et chercheuse au CNRS (18 mars 2024)

M. le président Mansour Kamardine. Nous poursuivons les travaux de notre commission d’enquête en accueillant deux chercheuses au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), Mmes Delphine Grancher et Annabelle Moatty, que je remercie pour leur disponibilité.

Vous avez participé, mesdames, au projet Tirex (Transfert des apprentissages de retours d’expériences scientifiques), dont on nous a parlé au cours de précédentes auditions. Ce projet s’inscrivait dans la continuité des premières missions collectives réalisées aux Antilles suite aux trois ouragans Irma, José et Maria. Il avait pour objectif de compléter l’analyse des impacts et de renforcer le suivi de la reconstruction territoriale en favorisant l’analyse comparative entre territoires du nord des Antilles et en formalisant des méthodes de retex scientifique continu. Vous avez donc une expertise qui intéresse notre commission d’enquête.

Je précise que cette audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale et que son enregistrement vidéo sera ensuite disponible à la demande. Je vous laisserai la parole pour une intervention liminaire d’une dizaine de minutes, puis nous poursuivrons nos échanges sous la forme de questions-réponses.

Je vous rappelle au préalable que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mmes Delphine Grancher et Annabelle Moatty prêtent successivement serment.)

Mme Annabelle Moatty, géographe et chercheuse au CNRS. Je vous remercie, monsieur le président, monsieur le rapporteur, de votre invitation à présenter une partie de nos travaux sur la reconstruction post-catastrophe et sur la reconstruction post-Irma en particulier. Nous avons, avec ma collègue, préparé cette audition ensemble et nous nous sommes réparti les questions que vous nous avez adressées.

Je me concentrerai pour ma part sur la période de post-catastrophe, qui constitue le cœur de mon domaine de compétences. J’ai structuré ce propos autour de trois points centraux. D’abord, les catastrophes ne sont pas naturelles et la reconstruction ne démarre pas sur une page blanche. Ensuite, la reconstruction est le parent pauvre de la gestion des risques. Enfin, il est important et pertinent d’inscrire l’analyse et le suivi des territoires dans des temporalités longues.

Ma collègue Maud Devès l’a très bien formulé la semaine passée : les catastrophes ne sont pas naturelles. Si l’événement – cyclone, séisme – est d’origine naturelle, ce sont les vulnérabilités associées à nos modes d'organisation et à nos choix de développement qui en font une catastrophe. Pour Haroun Tazieff, « [le] risque majeur, c’est la menace sur l’homme et son environnement direct, sur ses installations, la menace dont la gravité est telle que la société se trouve absolument dépassée par l’immensité du désastre ». Ce sont donc bien la capacité à faire face et les capacités de résistance, de reconstruction et d’adaptation qui sont en jeu dans la réponse des sociétés face à ces risques majeurs. En filigrane, ceci implique que la réponse est fortement influencée par la préparation en amont de la situation de crise. Autrement dit, la gestion de crise est ancrée dans nos modes de gouvernance et d’organisation.

Il en va de même pour la reconstruction post-catastrophe, qui ne démarre ni sur une page blanche ni dans un territoire vierge. Les modalités possibles de reconstruction sont ancrées dans l’épaisseur historique des territoires, c’est-à-dire dans leur structure sociale, politique, économique et culturelle. Elles sont aussi conditionnées par la conjoncture locale : la reconstruction peut être ralentie ou entravée par la concomitance ou la succession de crises multiples de différentes natures. À Saint-Martin par exemple, la reconstruction post-Irma s’est trouvée confrontée à la crise covid et à celle des sargasses, notamment. La reconstruction ne démarre donc pas d’un état zéro à partir duquel tout serait possible. Rien n’émerge en post-catastrophe mais potentiellement, tout se transforme : les modalités d’aménagement des territoires, les structures de gouvernance, les relations sociales.

Permettez-moi, après avoir explicité ce que la reconstruction n’est pas, de vous donner quelques éléments de cadrage pour vous dire ce qu’elle est. La reconstruction, qui démarre lorsque l’urgence absolue est considérée comme terminée, c’est-à-dire quand l’intégrité physique des personnes n’est plus en danger, est un processus de temps long. Une fois l’urgence absolue passée, les phases de nettoyage, de restauration et de réhabilitation des bâtiments, infrastructures et réseaux se déroulent sur plusieurs semaines voire plusieurs mois. La sortie de l’urgence est marquée par une compression temporelle, c’est-à-dire qu’un grand nombre d’actions sont à mettre en œuvre dans un temps très contraint. M. Philippe Gustin, Mme Anne Laubies et M. Daniel Gibbs, qui ont eux-mêmes géré cette phase à Saint-Martin, l’ont expliqué lors de leurs auditions.

La majeure partie des opérations de reconstruction s’étend en moyenne sur deux à cinq ans mais les décisions prises dans ce temps post-catastrophe peuvent avoir des conséquences sur les territoires et sociétés pendant plusieurs décennies. Ces grandes phases du processus se retrouvent dans l’ensemble de situations que j’ai pu étudier depuis 2011, de la France hexagonale aux outre-mer en passant par le Japon et l’Indonésie. L’autre constante, c’est la variation locale des temporalités de reconstruction et de relèvement selon les quartiers, les groupes sociaux et les individus.

La reconstruction, c’est aussi un temps charnière de la trajectoire de vie des sociétés et individus qui emporte de nombreux espoirs et attentes, au premier rang desquels celui de se relever moins vulnérable et plus résilient. On touche ici à la fenêtre d’opportunité et au concept de build back better, reconstruire en mieux, popularisé et élevé au rang d’injonction internationale dans le cadre d’action de Sendai de 2015. Mes travaux m’ont permis d’identifier trois piliers qui interagissent : la réduction de l’exposition et de la vulnérabilité de l’environnement bâti, l’aide au relèvement des communautés et la restructuration des modes de gouvernance.

La réduction de l’exposition et de la vulnérabilité de l’environnement bâti passe notamment par des actions sur les bâtiments et infrastructures, qui peuvent inclure l’augmentation de la résistance de ces constructions aux forces et pressions liées à l’événement – on pense bien sûr aux constructions parasismiques et paracycloniques – ou des mesures de réduction de l’exposition par des opérations de délocalisation et de relocalisation. Nous disposons en France d’un outil pour racheter les biens jugés trop dangereux et permettre aux propriétaires qui le souhaitent de se reloger ou de recommencer leur activité ailleurs, le fonds dit Barnier. Il est cependant difficile de généraliser une délocalisation à l’échelle d’un quartier tout entier ou d’un territoire. Au-delà du fait que s’exprimeraient des réticences et un attachement au territoire, cela impliquerait en effet de vider tout ou partie de certaines communes et villes de leurs occupants et activités, et de trouver de nouveaux lieux sur lesquels réimplanter ces populations en dehors des zones à risques et des zones protégées mais à proximité de leurs moyens de subsistance et des services publics.

Le deuxième pilier est l’aide au relèvement des communautés sinistrées. Celle-ci repose sur un panel d’actions de solidarité, depuis les initiatives individuelles, communautaires et associatives jusqu’aux aides étatiques, dont le but est de permettre à tous, en particulier aux plus précaires, de vivre malgré la catastrophe. Pour aider les collectivités territoriales sinistrées, l’État français s’engage financièrement en subventionnant les travaux les plus coûteux. En matière d’aide à la décision, il autorise par dérogation une souplesse vis-à-vis de certaines lois et règlements et déploie, comme ce fut le cas à Saint-Martin, des moyens humains d’assistance à maîtrise d’ouvrage.

Le troisième pilier, le décloisonnement de la gouvernance, se traduit en France par la mise en place de cellules et de missions interministérielles. On trouve dans d’autres pays, par exemple en Nouvelle-Zélande, des ministères de la reconstruction. Les cellules et missions interministérielles permettent de sortir d’une gestion en silos. Leur objectif est d’administrer la reconstruction et de rendre plus rapides et plus fluides les prises de décisions impliquant une dépense d’argent public. En France, une très large majorité des financements de la reconstruction émane en effet de l’État. Or pour dépenser ces fonds, il faut respecter des règles garantes de leur bonne utilisation mais peu compatibles avec le besoin d’agir vite qui caractérise le début de la reconstruction.

L’idée qui sous-tend le build back better est donc de tirer parti de la reconstruction pour nous adapter. Or repenser nos modes de gouvernance et d’aménagement prend du temps. De fait, en post-catastrophe, s’adapter c’est donc aussi résister au besoin de reconstruire vite et à l’inertie de nos sociétés hyperconnectées. C’est résister, aussi, aux incertitudes sur les gains préventifs et sur la pertinence de l’aléa de référence considéré, en particulier dans un contexte de changements globaux. Dès lors, les projets mis en œuvre pendant la reconstruction post-catastrophe sont essentiellement conçus bien avant, la reconstruction pouvant alors jouer le rôle de catalyseur.

Au cours de mes recherches, j’ai pu identifier plusieurs facteurs permettant de penser la reconstruction comme une fenêtre d’opportunité pour mettre en œuvre dans les territoires une bifurcation de trajectoire et aller vers davantage de soutenabilité. En effet, les dommages et les destructions donnent à voir les vulnérabilités de nos environnements bâtis, de nos territoires et de nos sociétés, ce qui renforce l’adhésion de l’opinion publique, au moins localement, aux investissements préventifs. En complément, les solidarités internationales, nationales et locales offrent un afflux financier dans les territoires sinistrés. Enfin, le décloisonnement interministériel permet de sortir de la gestion en silos et d’assurer davantage de cohérence dans les prises de décision.

La fenêtre d’opportunité concerne la mise en œuvre de ce que j'ai appelé la reconstruction éthique et préventive – j’entends par là une reconstruction qui permette un accès aux ressources selon les principes de la justice sociale et territoriale et qui mette en œuvre en même temps des mesures de prévention et de réduction des risques. Mais j’insiste sur un point : la catastrophe ne fait pas table rase du passé. La reconstruction s’enracine dans les héritages sociaux, politiques, culturels, territoriaux, patrimoniaux et économiques, qui conditionnent l’accès aux ressources et structurent la gouvernance des territoires. La reconstruction comporte aussi un risque de propagation des dysfonctionnements à l’ensemble des éléments du système par effet domino. J’appelle paradoxe de la reconstruction post-catastrophe cette tension entre la fenêtre d’opportunité, d’une part, et le risque de déstabilisation du système, d’autre part.

Mes recherches m’ont aussi permis d’identifier des facteurs qui contraignent nos capacités d’adaptation. D’abord, les ressources sont limitées, potentiellement endommagées, détruites et/ou inaccessibles. Ensuite, le processus de reconstruction est le parent pauvre de la gestion des risques. Les premiers jours après un événement, les procédures de gestion de crise s’appliquent. Mais la suite est plus floue, reposant davantage sur les capacités des hommes et femmes qui sont en responsabilités à se coordonner, à rassembler, à trouver des informations et à mobiliser les sources de financement.

En matière de financement justement, en dehors des lignes budgétaires consacrées aux calamités agricoles et de l’indemnisation par les assurances, il n’existe pas à proprement parler de fonds dédié à la reconstruction. Cela impose de puiser, pour reconstruire les territoires, dans les fonds dédiés au développement. Le fonds Barnier, dont le nom complet est fonds de prévention des risques naturels majeurs, est comme son nom l’indique destiné à financer les mesures préventives, mais il est fréquemment sollicité en post-catastrophe, notamment pour financer les opérations de rachat. Le régime « Cat nat », fondé sur la solidarité nationale face aux catastrophes, nous est envié à l’international. Reposant sur le système assurantiel et sur la surprime systématiquement collectée, il permet de mutualiser les risques et de contrebalancer en partie les inégalités liées aux expositions différentielles des foyers. Dans de nombreux territoires en effet, les zones les plus exposées sont occupées par les populations les plus vulnérables.

Le dernier facteur contraignant nos capacités d’adaptation, enfin, est lié au climat social et politique. Les retours d’expériences qui sont menés à chaud portent sur la gestion de crise et la sortie de crise : ils visent souvent à rechercher des responsabilités. Dans le cas d’une catastrophe technologique, le débat se concentre souvent sur la responsabilité unique de l’exploitant, alors que face à une urbanisation anarchique, exposée ou vulnérable, les responsabilités sont plus diffuses dans le temps et entre les échelons de gouvernance.

Dès lors, l’approche interministérielle est aussi nécessaire en matière de gestion des événements et de développement des territoires que l’approche interdisciplinaire l’est en sciences pour produire des connaissances utiles et utilisables. Pour produire ce type de connaissance, la recherche scientifique doit être consciente des contextes locaux : comme je le mentionnais, il n’y a pas de bonne solution applicable partout et transposable efficacement d’un territoire à un autre. Elle doit aussi s’engager dans le temps long, sur quelques décennies, pour être en mesure d’analyser les conséquences des décisions prises en période de post-catastrophe sur le développement des territoires et des sociétés. À cet égard, le financement de la recherche pourrait être repensé dans le temps et dans l’espace. Des financements sur des durées plus longues permettraient de suivre les territoires et de documenter finement les leviers et écueils à la mise en œuvre de stratégies et de politiques éthiques et préventives. S’agissant des espaces, la concentration sur de petits territoires de plusieurs consortiums de chercheurs travaillant sur les mêmes sujets pose des questions éthiques et déontologiques.

La reconstruction s’appuie sur les modes de fonctionnement connus qui sont tout à la fois une partie du problème, puisqu’ils ont fait notre vulnérabilité, et une partie de la solution, puisqu’ils fondent nos capacités d’adaptation. L’adaptation, bien sûr, ne se joue pas qu’après des événements catastrophiques. Compte tenu des difficultés à la mettre en œuvre hors temps de catastrophe, néanmoins, il est vrai que la reconstruction peut constituer une fenêtre d’opportunité. En revanche, le manque d’anticipation et de cadrage réglementaire et administratif contraint les capacités d’adaptation, en particulier préventive. En effet, à rebours du discours le plus commun, les lois et règlements permettent de garder le cap de la soutenabilité face à l’urgence d’une crise. Plusieurs conditions doivent cependant être réunies. Il faut notamment que ces lois et règlements soient ajustables à la diversité des situations. Mes collègues auditionnés précédemment ont souligné la nécessité de laisser une marge de manœuvre aux décideurs et gestionnaires locaux qui, le plus souvent, ont une connaissance fine de leur territoire et de la population.

Mme Delphine Grancher, ingénieure de recherche au CNRS. Je vous remercie à mon tour, monsieur le président, monsieur le rapporteur, de me donner l’opportunité de présenter devant vous quelques résultats des travaux menés ces dernières années dans les outre-mer français.

Concernant la coordination entre les services de l’État, les collectivités territoriales et la population, je souhaite aborder le rôle du tissu associatif. Qu’il soit humanitaire, sportif ou culturel, il est particulièrement dense et dynamique en outre-mer. Après le passage du cyclone Irma à Saint-Martin, nous avons pu observer des élans de générosité entre les îles et depuis la France hexagonale, en particulier grâce au relais de personnes ayant des attaches dans les territoires touchés. Cette mobilisation est révélatrice de la ressource essentielle dont bénéficie la population. Le capital social de chacun lui permet, grâce à son réseau familial, professionnel, associatif ou communautaire, d’accéder à des soutiens matériels et psychologiques que ne peuvent pas toujours ou pas entièrement prendre en charge les autorités publiques. Les ONG, associations de l’urgence et du soutien à la reconstruction, venues de l’extérieur des territoires, ont été beaucoup plus efficaces sur le terrain lorsqu’elles avaient fait la démarche de mettre en place une coopération locale et pérenne.

Au cours des auditions précédentes ont été évoquées la désorganisation et la perte de temps induites par la multitude d’acteurs s’investissant dans la solidarité post-cyclone. Je me permets une recommandation : la formation des associations locales à la gestion des risques, quel que soit leur domaine d’intérêt, est essentielle : d’abord pour leurs propres structures, pour la sauvegarde de leur patrimoine et de leurs documents administratifs, car la reprise des activités de loisirs est un vecteur de résilience et se révèle importante pour la vie économique des territoires ; ensuite, pour qu’elles puissent être intégrées de façon pertinente à la gestion de crise, le cas échéant, et continuer ainsi de soutenir les populations sinistrées, en particulier à moyen et à long terme.

Vous nous avez interrogées sur la prise en compte du changement climatique dans les politiques de prévention. J’ai participé à deux études à ce sujet, l’une en Polynésie française, l’autre à Saint-Pierre-et-Miquelon. En Polynésie française, les habitants des atolls ont une perception très claire des changements ayant affecté localement, au cours des soixante-dix dernières années, la température de la mer et de l’air, les coraux, la faune et la flore. Mais il existe des différences suivant les générations et nous avons recommandé, dans notre étude, de renforcer la diffusion d’informations sur les situations locales. À Saint-Pierre-et-Miquelon, les habitants ont aussi une bonne connaissance des effets du changement climatique sur leur territoire et se montrent favorables à la poursuite d’une politique d’adaptation. Ces deux exemples ne sont peut-être pas généralisables ; leur validité dans les autres territoires doit encore être vérifiée.

Les modifications éventuelles des dates de la saison cyclonique et la récurrence d’événements plus puissants, du fait du changement climatique, nécessiteront une adaptation des plans de gestion. À cet égard, une approche multirisque permettrait de mieux anticiper. À l’issue d’une étude exploratoire sur la gestion multirisque, nous avons mis en évidence la non-prise en compte des scénarios multi-aléas dans la politique de réduction des risques de catastrophes – qu’il s’agisse d’une succession d’événements du même type, comme les cyclones Irma, José et Maria en 2017, ou du passage d’un cyclone pendant une crise volcanique comme en Guadeloupe en 1976. Cette situation n’est pas envisagée dans les exercices de crise, qui sont toujours mono-aléa.

Aussi puissant qu’il ait été, le cyclone Irma ne doit pas être l’événement cyclonique de référence dans la mémoire et la culture du risque sur les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, ni dans les autres territoires. Les témoignages que nous avons recueillis lors de nos missions de terrain décrivent des situations dramatiques de parents maintenant leurs enfants hors de l’eau à bout de bras, ou de familles qui s’étaient relogées avant le passage de l’œil du cyclone pour éviter d’être emportées par les vagues qui ont ensuite ravagé leur rez-de-chaussée. Certaines des personnes décédées lors du passage du cyclone étaient sur des bateaux, tandis que d’autres se sont noyées alors qu’elles étaient sur la terre ferme. Ce fut aussi le cas lors du passage de Belal à La Réunion et lors des épisodes de pluies intenses en Polynésie ces dernières semaines. Si Irma était resté quelques minutes de plus à Saint-Martin, si l’œil du cyclone était passé à quelques kilomètres de l’île, si les gens n’avaient pas pu se loger ailleurs, le bilan humain aurait été tout autre. Ne garder en mémoire que la dangerosité des vents dans un cyclone est un piège, même s’ils sont à l’origine de la majorité des destructions et du coût considérable de la catastrophe. La prévention des risques doit insister sur le danger que représentent la submersion marine et les inondations autour des cours d’eau.

Ma collègue Annabelle Moatti l’a évoqué : la période post-catastrophe est presque ignorée dans les messages de prévention. Elle n’est évoquée que dans les consignes relatives aux quelques heures suivant le passage d’un cyclone ou le déclenchement d’un séisme, mais rien n’est dit sur les jours, les semaines et les mois qui suivent. Une meilleure information des populations, en particulier de celles qui ne sont pas originaires des territoires, est un enjeu essentiel. Il faut porter une attention particulière à ceux qui y restent peu de temps : aux fonctionnaires, du fait de leurs rotations, mais aussi aux travailleurs, parfois saisonniers. La loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (loi 3DS) prévoit désormais, pour l’ensemble des salariés d’outre-mer, un volet sur les risques majeurs dans la formation obligatoire aux risques professionnels. Cette formation doit être garantie à l’ensemble des personnels, en particulier aux enseignants et aux personnels de santé. Elle insiste sur le fonctionnement de l’alerte, lorsqu’elle est possible, sur la préparation et sur les comportements à adopter, mais aussi sur les interventions successives des différents acteurs après un événement majeur : services d’identification des victimes, ONG, forces de l’ordre ou experts. Cette formation ne peut que réduire la diffusion de rumeurs et améliorer l’anticipation par les individus, les entreprises et les institutions. Elle favorise une reprise plus rapide des activités éducatives, administratives, économiques et culturelles.

Parmi les personnes qui échappent à la politique actuelle de prévention des risques, on trouve aussi les voyageurs et les touristes. Dans la salle des arrivées de chaque aéroport en outre-mer sont affichés des messages de prévention relatifs à la dengue, au virus Zika et au chikungunya, mais aucune information ne prévient le voyageur qu’il arrive dans une zone sismique ou à risque de tsunami.

Vous nous avez interrogées, enfin, sur les dispositifs d’alerte et d’évacuation de la population. Ce sujet a déjà été abordé par Matthieu Péroche, avec lequel nous collaborons. Tous les aléas ne peuvent pas donner lieu à une alerte, en particulier les séismes. Il n’empêche que, dans le cas où survient un événement majeur, il est indispensable de prévoir la diffusion d’informations et de points de situation réguliers. Le système FR-Alert est en cours de déploiement dans tous les outre-mer ; il a déjà été utilisé en situation réelle à La Réunion plusieurs fois. Il constitue une réelle avancée mais il doit compléter les autres médias de diffusion, et non s’y substituer.

La prise en compte des spécificités linguistiques des différents territoires est essentielle, et les messages doivent être préparés et validés par des locuteurs. Pour qu’une évacuation soit facilitée, il faut qu’elle ait été pensée et testée avec les populations concernées. Les travaux que nous avons menés en Guadeloupe ont démontré qu’il est nécessaire d’inciter les habitants, le cas échéant – à l’occasion d’une crise volcanique, par exemple – à anticiper une évacuation de plusieurs semaines, et qu’il est difficile de leur imposer des zones d’accueil sans prendre en compte leurs préférences. Ceci a été confirmé par Olivier Gillet dans un article publié en 2023. Une telle anticipation permet de favoriser le maintien dans les territoires de personnels qui seront essentiels à la reprise d’activité.

Il me paraît important d’indiquer, en amont des crises, quelles catégories de population seront évacuées ou déplacées en priorité, et pourquoi. Tout le monde pense aux personnes malades ou en situation de handicap, aux pensionnaires des Ehpad et aux femmes enceintes. Je ne crois pas en revanche que le grand public soit informé de l’évacuation des prisonniers et des familles des forces de l’ordre.

Par ailleurs, les solutions d’hébergement pour quelques heures, pendant le passage d’un cyclone par exemple, doivent être acceptées par les personnes concernées. Cela implique que celles-ci aient confiance en l’organisation mise en place par les autorités et en la solidité des bâtiments. Un recensement des personnes vulnérables et des visites des abris sont essentiels en amont. Pour les évacuations qui doivent être rapides et reposer le plus possible sur l’auto-organisation – face à un tsunami, par exemple –, le fléchage vers des zones refuges est indispensable, tout comme le sont les exercices réguliers associant les populations locales. À ce jour, une seule commune d’outre-mer s’est vue décerner le label Tsunami ready.

Je pourrais évoquer aussi l’éducation aux risques dans le contexte scolaire, mais je pense que ce sujet sera abordé lors des questions.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Il me semble, mesdames, que vous avez adopté des angles d’approche différents.

Je sais qu’il est de bon ton de dire que la faute revient toujours à l’État et que le niveau local est irréprochable, mais je voudrais à ce sujet revenir sur l’exemple du cyclone Irma. Vous estimez, madame Grancher, qu’il serait regrettable de négliger le risque submersion par rapport au risque associé aux vents. Pourtant, après que la définition du nouveau plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) a donné lieu à des émeutes et à des désordres importants, c’est une meilleure écoute qui a permis d’isoler le primat du risque vent sur le risque submersion ; les personnes que nous avons auditionnées ont très largement vanté cette approche. L’équilibre n’est pas facile à trouver entre prise en compte des réalités locales – notamment du refus des habitants de quitter leur logement –, et prise en compte de l’évolution des aléas climatiques. Ne faudrait-il pas arbitrer en faveur d’une plus grande autorité – celle de l’État ou de la chose publique d’une façon générale – plutôt que de baisser la garde face aux risques signalés ? L’exemple du risque submersion par rapport au risque vent, que vous avez évoqué madame Grancher, est à cet égard révélateur.

Je vous rejoins toutes les deux s’agissant de la culture du risque. Nombre de nos interlocuteurs, qu’ils soient locaux ou étatiques, nous ont dit vouloir la favoriser, mais j’ai compris que les journées d’exercices ou de sensibilisation ne couvraient pas l’ensemble des risques. Faites-vous le même constat ? Faudrait-il changer notre façon de faire dans ce domaine ?

Dans la mesure où la résilience se prépare bien avant l’aléa, comment peut-on parvenir à concilier les règles d’urbanisme, qui seront nécessaires à l’avenir, avec la situation actuelle ? Dans de nombreux territoires, la rareté du foncier ne va pas faciliter les choses.

S’agissant enfin de la nécessité d’être à l’écoute des populations locales, je vous rejoins totalement. On nous a néanmoins indiqué qu’il était plus difficile d’associer les personnes hébergées dans des habitats informels, qui sont souvent en situation de grande fragilité et parfois dépourvues de statut dans le territoire concerné. On en viendrait presque à devoir hiérarchiser les différentes fragilités, pour prévenir les risques de façon efficace. D’après vos recherches, comment les réseaux locaux réagissent-ils face à cette diversité de situations ?

Mme Delphine Grancher. Le milieu scolaire apparaît clairement comme un vecteur privilégié d’éducation aux risques et de diffusion généralisée de la culture du risque. Nous avons recensé une quinzaine de chapitres, dans les programmes scolaires, abordant la notion de risque majeur. Aucun de ces chapitres n’est spécifique aux risques majeurs en outre-mer et il n’y a pas d’obligation d’y intégrer des cas d’étude locaux. Certains chapitres du programme d’histoire font pourtant l’objet d’une telle adaptation, qui permet aux élèves de mieux connaître le territoire dans lequel ils vivent.

Le fait qu’ils n’y soient pas obligés ne veut pas dire que les enseignants n’abordent pas les risques locaux. Mais l’organisation de ces séances repose sur leur volonté et, surtout, sur la disponibilité de la documentation. On trouve un certain nombre de documents sur des sites académiques, mais leur mise en ligne n’est pas systématique et ils ne sont pas exhaustifs. L’éducation aux risques majeurs dans le cadre scolaire n’inclut pas non plus de façon systématique une préparation à l’adoption de comportements sûrs. Dans le cadre de nos recherches, nous avons créé un jeu de société destiné aux adolescents, qui s’intègre au programme du collège. Il présente aux élèves la situation d’un territoire après le passage d’un cyclone majeur, la reconstruction et la vie quotidienne des habitants. Il est cette année en cours de déploiement, grâce à l’implication des académies de la Guadeloupe et de La Réunion.

Il existe d’autres opportunités pour proposer, souvent de manière ludique, une sensibilisation aux risques majeurs en milieu scolaire : il y a les journées dédiées à la prévention des risques sismiques, les exercices CaribWave, ou encore la journée française « Tous résilients face aux risques » dont la première édition fut organisée en 2022 et qui aura lieu chaque 13 octobre désormais.

Ces animations sont relativement coûteuses et nécessitent la mobilisation d’associations spécialisées. Elles ne peuvent être accueillies dans tous les établissements chaque année. Elles participent malgré tout à la réactivation de la mémoire et à la formation au risque pour toutes les générations.

Les plans particuliers de mise en sûreté (PPMS) sont désormais largement mis en place dans les établissements scolaires, en particulier grâce au coordonnateur académique des risques majeurs (Carm). Mais des exercices d’évacuation pour faire face aux aléas sismiques et aux tsunamis ne sont pas toujours organisés chaque année.

Nous avons estimé à plus de 250 000 le nombre de jours manqués pour l’ensemble des élèves de la maternelle à la terminale scolarisés dans des établissements publics du seul fait de la fermeture des établissements à Saint-Martin après Irma. La reprise de la scolarité est un élément déterminant pour l’éducation des jeunes, mais aussi pour permettre aux adultes de reprendre leur activité professionnelle et pour limiter la petite délinquance.

Cette reprise doit être anticipée et planifiée en associant les autorités publiques, car elle concerne des domaines qui ne relèvent pas seulement des services de l’éducation nationale. Il s’agit de veiller à l’accès à des locaux sécurisés qui ne sont plus nécessaires à la gestion de crise, en procédant éventuellement à une nouvelle répartition des élèves. Il s’agit aussi de financer des aménagements modulaires, de transporter les élèves et les personnels et de s’assurer de la présence du mobilier et du matériel pédagogique, pour offrir des conditions d’enseignement les plus proches de la normale.

Associé au PPMS, le protocole de reprise de la scolarité après un événement majeur devrait aussi inclure un diagnostic de situation et, le cas échéant, prévoir les mesures de soutien nécessaires pour les personnels qui seraient en difficulté. On peut aussi prévoir des activités pédagogiques liées au retour d’expérience, adaptées au niveau des élèves.

La formation de l’ensemble des personnels de l’éducation nationale aux risques majeurs – et en particulier à leur gestion – est primordiale.

Enfin, l’état dégradé des bâtiments scolaires outre-mer a été plusieurs fois pointé du doigt par différents rapports. L’occurrence d’un événement majeur, qu’il soit climatique ou tectonique, dégradera inévitablement une situation déjà compliquée. Je rappellerai qu’à Saint-Martin trois établissements ont été définitivement fermés. Depuis six ans, une partie des cours a lieu dans des bâtiments modulaires. L’ouverture d’un nouvel établissement est désormais prévue pour 2025, c’est-à-dire huit ans après le passage du cyclone. Ce délai est éprouvant pour les élèves, les personnels et les familles, qui subissent encore les conséquences d’Irma.

Mme Annabelle Moatty. Le PPRN constitue un sujet épineux, comme l’ont montré les auditions qui ont eu lieu les semaines précédentes.

La révision de ce plan à la suite d’une catastrophe est systématique, et elle est d’autant plus nécessaire que l’intensité de l’événement a dépassé l’aléa de référence qui figurait dans l’ancien PPRN.

Tout d’abord, je connais peu de cas où cette révision s’est très bien passée et n’a pas suscité des heurts ou des contestations – y compris lorsque cette démarche a été réalisée sans qu’une catastrophe soit intervenue au préalable.

Le PPRN est un document d’aménagement et d’urbanisme qui vise principalement, dans les zones où les aléas sont les plus élevés, à ne pas exposer les habitants à un risque de décès. Dans les zones littorales par exemple, le PPRN repose sur la définition de zones dont un adulte en bonne santé aurait beaucoup de mal à partir avant que n’arrive une vague d’une hauteur et d’une vitesse données. Il s’agit d’une gestion de la mise en danger de la vie des administrés.

Le statut administratif de Saint-Martin – que vous connaissez bien – n’est pas sans poser des questions en matière de répartition des compétences s’agissant de l’environnement, de l’aménagement et de l’urbanisme. En outre, le foncier est fort complexe et peu disponible, avec beaucoup de parcelles en indivision. De nombreux biens ont été acquis dans le cadre de schémas de défiscalisation, avec pour effet qu’un certain nombre de propriétaires ignoraient qu’ils possédaient des biens à Saint-Martin. Cela a rendu plus complexe la gestion de la reconstruction – les assureurs vous en diront peut-être un mot.

La topographie de l’île est complexe : le pic Paradis, situé en son cœur, contraint fortement l’aménagement. Le territoire vit d’une économie centrée exclusivement sur le tourisme. L’une de vos questions portait sur la conciliation entre les règles d’urbanisme et le développement du territoire destiné à assurer la subsistance des habitants. Il est évident qu’il est difficile pour une île vivant essentiellement du tourisme – et singulièrement de la beauté de ses paysages et de sa qualité de vie – d’envisager de reculer toutes les activités sur le pic Paradis et d’interdire de construire sur le littoral.

L’étude que nous avons menée a mis en évidence qu’il y avait aussi une question de personnes. Le manque de cadrage de la reconstruction a laissé davantage de latitude aux différents acteurs. Les relations entre l’État et la collectivité ont été fort tendues pendant la période de révision du PPRN, ce qui a conduit à des communications parfois contradictoires, ayant pu, selon nous, semer le trouble dans la population.

Les zones à risque avaient été définies initialement dans le PPRN en extrapolant à partir des relevés des laisses de submersion. Cette méthode de dessin a posé des problèmes car elle entraînait des incohérences en raison de particularités topographiques locales. Ce premier zonage a été revu.

Il y a aussi eu des problèmes de communication en direction de la population, avec des réunions qui ont attiré très peu de monde et qui ne faisaient pas l’objet d’une traduction dans les différentes langues en usage. Cela n’a pas permis à la population de Saint-Martin de véritablement prendre part au débat et d’avoir accès à l’information.

À nos yeux, tous ces éléments de contexte ont contraint à réviser le PPRN.

Un effort important de concertation avec les populations a ensuite été réalisé, en mettant en avant les dommages liés au vent et le caractère prédominant de l’activité touristique sur le littoral. Il s’agissait de satisfaire les exigences de prévention et de mise en sécurité de la population, sans pour autant mettre ce territoire sous cloche et en lui permettant de se développer de nouveau et de vivre du tourisme. Comme l’a souligné M. Gibbs, le tourisme y est essentiel. Les caractéristiques du territoire rendent beaucoup plus difficile de développer des activités industrielles et agricoles.

Enfin, notre étude conclut que les dispositifs de défiscalisation en vigueur pendant les décennies qui ont précédé l’ouragan Irma ont pu engendrer à Saint-Martin une forme d’urbanisme peu adapté aux contraintes spécifiques locales. Ces dispositifs ont été créés pour de bonnes raisons et ont eu des conséquences positives, mais ils ont aussi eu des effets relativement pervers – nous pourrons vous communiquer les travaux de collègues à ce sujet, mais je ne développe pas davantage afin de conserver du temps pour répondre à d’autres questions.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Vos réponses sont déjà très riches.

Ne vous méprenez pas : il n’y a aucune critique de vos travaux dans mes propos – bien au contraire.

Nous apprenons face à des événements qui s’étalent durant une période assez considérable. Évidemment, la société est traversée par des contradictions et il n’est pas simple de prendre en compte des intérêts complexes et qui ne convergent pas forcément. Mais la question est de savoir quel est le risque acceptable et comment on arrive à l’assumer de manière partagée. La situation est difficile, mais je suis complètement d’accord avec vous lorsque vous dites qu’il faut s’appuyer avant tout sur les associations locales pour diffuser la culture du risque – l’éducation en étant l’un des principaux vecteurs.

Je voudrais que l’on revienne sur la situation des populations les plus précaires.

Il me semble que les quatre personnes décédées à l’occasion du cyclone Belal étaient des SDF qui avaient refusé d’être mis à l’abri. En tout cas c’est ainsi qu’on nous a présenté les choses – peut-être sont-elles plus complexes. Comment adapter le dispositif pour ces populations ?

Dans d’autres territoires, comme la Guyane et Mayotte, des milliers de personnes sont installées dans des habitations informelles, en dehors de toutes les règles d’urbanisme et de prévention des risques. Pour être tout à fait honnête, je ne suis pas certain que les habitants de ces territoires souhaitent consacrer davantage de ressources à la prévention des risques.

Selon vous, comment la puissance publique doit-elle réagir ?

On nous a présenté comme une sorte d’habitude locale le fait de ne pas contracter d’assurance, parce que l’on fait les choses soi-même. Je ne voyais pas les choses comme cela. J’ai le sentiment que l’on ne s’assure pas parce qu’on n’a pas les moyens de s’assurer et, dans ce cas, on est évidemment moins rigoureux sur le respect des normes.

M. le président Mansour Kamardine. À Mayotte, les populations ne sont certes pas suffisamment conscientes des dangers encourus – notamment lorsque certains construisent quasiment dans le lit d’une rivière ou sur le flanc d’un coteau qui risque à l’évidence de s’ébouler. Mais la plus grande difficulté réside dans le fait que des associations s’opposent à l’État lorsqu’il cherche à déplacer les personnes qu’il est nécessaire de mettre en sécurité.

De manière générale, plus de 90 % des personnes installées dans les zones hautement à risque vivent dans le dénuement total et n’ont pas les moyens de se loger ailleurs. Elles arrivent à Mayotte à la recherche de l’eldorado mais survivent dans la misère et grâce au système D.

Comment faire prendre conscience à ces associations qu’elles ne doivent pas encourager l’impossible en voulant maintenir ces gens dans des endroits dangereux ?

Mme Delphine Grancher. Je n’ai malheureusement pas la solution pour sauver Mayotte.

M. le président Mansour Kamardine. Moi non plus…

Mme Delphine Grancher. En ce qui concerne les personnes très vulnérables – comme par exemple les sans-abri –, plus les associations travailleront en amont pour mieux les connaître, plus il sera possible de les convaincre de se déplacer et de se mettre en sécurité lors d’une crise. Comme nous l’avons déjà indiqué, la gestion de crise doit s’appuyer sur des ressources déjà bien implantées sur le territoire et connues de la population. Cette dernière ne doit pas découvrir la veille du cyclone qui va la prendre en charge et l’aider à évacuer.

On trouve aussi des quartiers d’habitat informel à Saint-Martin. Mais les entretiens que nous avons menés ont montré que ceux qui y vivent ne sont pas isolés. Ils communiquent entre eux et l’information se diffuse au sein de la communauté – même si l’on peut aussi y trouver des personnes qui sont malheureusement dans une situation d’isolement extrême. Il faut donc utiliser comme intermédiaires en temps de crise les personnes qui travaillent de manière régulière avec ces populations.

Mme Annabelle Moatty. Des personnes sont en effet décédées à Saint-Martin lors du passage du cyclone Irma parce qu’elles avaient refusé d’aller dans les zones refuges. Mais ces zones n’étaient pas jugées sûres par la population – et deux ou trois de ces centres d’hébergement ont d’ailleurs été détruits ou ont subi de graves dégâts lors du cyclone.

S’agissant des populations les plus vulnérables, la situation de Saint-Martin est différente de celle de Mayotte. Mais leur point commun est que l’on manque de données récentes et fiables pour effectuer des recherches précises. Cela nous a conduits à réaliser des études de terrains très fines, mais qui ne concernent que quelques communes et ne couvrent pas l’ensemble de ces territoires.

En ce qui concerne la volonté des populations de s’impliquer, notamment financièrement, dans la reconstruction des habitations des plus précaires et dans la mise en sécurité de ces dernières, il faut noter que Saint-Martin est une île très cosmopolite mais dont les communautés sont très hermétiques – pour des raisons aussi bien religieuses que culturelles ou économiques. Or, les communautés sont ancrées dans des quartiers et les différents quartiers se connaissent peu. Cela a été révélé par notre travail sur les rumeurs après Irma, et notamment celles sur le nombre de morts. Selon elles, ces morts ne se trouvaient que dans les quartiers pauvres – où l’on ne saurait pas nager – ou bien dans les quartiers riches – car leurs habitants vivraient dans l’isolement social du fait de leur individualisme économique. Ces rumeurs témoignent d’une méconnaissance mutuelle des communautés, alors même que le territoire est très petit.

L’État est venu en aide aux personnes les plus précaires à la suite du cyclone – notamment grâce à la bonne idée consistant à leur fournir des cartes prépayées. Il faudra analyser les conséquences concrètes de cette aide pour les foyers et les individus concernés, mais aussi sur les communautés et l’économie locale. Peut-être aurons-nous l’occasion de le faire dans nos futurs travaux. Quoi qu’il en soit, cette aide a atteint son but, tout en limitant les effets d’aubaine – je reviendrai sur ce point si vous le souhaitez.

Le taux de pénétration de l’assurance est faible outre-mer. Là encore, la situation est différente à Saint-Martin et à Mayotte, où moins de 10 % de la population sont assurés. Il faut aussi noter que beaucoup de gens sont mal assurés, leur contrat visant par exemple une toute petite maisonnette, alors qu’il s’agit en fait désormais d’une maison de plusieurs étages. Il en est de même pour les bateaux. C’est la raison pour laquelle il a été très compliqué de faire enlever les épaves, notamment à Simpson Bay, car leurs propriétaires n’avaient pas intérêt à s’en charger. Il faut certes être assuré, mais aussi être bien assuré face aux risques particuliers du territoire.

J’en viens au financement de la reconstruction après la catastrophe. Le fonds Barnier est alimenté principalement par une surprime sur les contrats d’assurance. Il est difficile de faire accepter aux contributeurs qu’il va être utilisé en grande majorité dans des territoires qui n’ont en quelque sorte pas cotisé.

Des associations interviennent aussi. C’est le cas de la Fondation de France, qui a financé le travail des compagnons bâtisseurs pour aider les habitants à construire eux-mêmes des charpentes paracycloniques. C’est une bonne action, puisqu’elle contribue à la prévention. On n’attendra pas le prochain cyclone pour évaluer le gain apporté par ces charpentes – lesquelles permettent également une meilleure isolation thermique des bâtiments et vont améliorer la qualité de vie des habitants.

Comment venir en aide aux plus précaires tout en respectant la loi et les compétences respectives de l’État et des collectivités locales ? La question est vaste et délicate.

Comme ma collègue avant moi, j’insiste sur le fait que les personnes en situation précaire, voire illégale, que nous avons rencontrées travaillaient – certes de manière informelle – et que leurs enfants étaient scolarisés. Cette population ne passe donc pas complètement sous les radars. Une vie communautaire et associative assure un lien social avec ces personnes les plus marginalisées.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Considérez-vous que, de manière générale, les solutions mises en œuvre par les populations locales sont suffisamment prises en compte ? Ces dernières vivent depuis longtemps sur des territoires soumis à des aléas qu’elles connaissent – même s’ils n’ont pas toujours l’intensité exceptionnelle d’Irma – et l’on voit bien qu’avec notre urbanisme on s’est éloigné des solutions traditionnelles.

Vous avez évoqué la nécessité d’organiser un lien dans la durée entre les administrations et les chercheurs. Comment cela pourrait-il être organisé en pratique ?

Enfin, le fait que bon nombre de parcelles soient en indivision à la suite de successions n’est pas sans conséquences sur la capacité d’intervention en matière foncière. Pourriez-vous nous fournir une contribution écrite sur ce sujet complexe ainsi que pour répondre à la question précédente ?

Mme Delphine Grancher. Si j’ai bien compris votre question, vous voulez savoir si se vérifie l’hypothèse selon laquelle les gens qui vivent depuis longtemps sur un territoire sont mieux préparés aux cyclones.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Ils sont non seulement mieux préparés, mais ils ont eux-mêmes construit leur propre résilience. Peut-être gèrent-ils aussi de manière différente leur environnement – je pense par exemple au rôle joué par les mangroves dans certains territoires. Écoute-t-on suffisamment la mémoire de la gestion des risques par ces populations ?

Mme Delphine Grancher. À Saint-Martin, on trouve en effet encore des personnes qui ont vécu l’ouragan Luis et qui vont mettre à profit cette expérience pour se préparer.

Vous avez entendu Mme Stéphanie Defossez il y a quelques semaines. Je ne sais pas si elle a eu l’occasion de présenter ses travaux, mais nous pourrons vous les transmettre. Elle a montré que l’expérience des événements passés permettait à ceux qui les ont vécus de mieux préparer leur maison et de donner des conseils à d’autres personnes. Mais, en même temps, ces expériences ne sont pas parfaitement transposables. Luis n’est pas Irma : les vents n’ont pas atteint la même vitesse et l’un avait donné lieu à davantage de pluie que l’autre.

Comme je l’ai indiqué dans mon propos liminaire, penser qu’un événement passé peut servir de situation de référence constitue une mauvaise stratégie. Il y aura toujours des différences. Bien des gens s’étaient préparés face à Irma en fonction d’un cyclone énorme comme Luis, mais les choses ne se sont pas passées de cette manière. Leur préparation a donc comporté des lacunes. En revanche, savoir quelles zones ont déjà été inondées et comment faire pour consolider les fenêtres afin d’éviter que sa maison soit emportée est une richesse indéniable.

Mme Annabelle Moatty. Lors des entretiens, les gens ont témoigné qu’ils avaient souhaité se préparer au cyclone ensemble, au sein d’une communauté familiale ou amicale. Ils se sont réunis au préalable pour évaluer quelle maison était la plus solide et s’y sont réunis. Très peu de personnes ont fait face au cyclone toutes seules. On a assisté à une solidarité spontanée de voisinage. Ce fut aussi le cas dans les immeubles, où les habitants se sont réunis dans des appartements des étages intermédiaires, moins vulnérables aux vents et à la submersion.

Il faut donc probablement travailler en s’appuyant davantage sur la manière dont la population s’organise spontanément – du moins tant que cela améliore la sûreté. Ces éléments de culture locale contribuent à sauver des vies.

Notre travail sur la reconstruction de Saint-Martin se poursuit dans le cadre d’un projet pluriannuel, le programme et équipement prioritaire de recherche (PEPR) IRiMa (gestion intégrée des risques pour des sociétés plus résilientes à l’ère des changements globaux).

Le travail de recherche passe aussi par la collecte d’informations sur la culture du risque et sur la manière dont les gens se sont préparés et ont fait face à la crise. De ce point de vue, il manque peut-être un échelon entre, d’une part, les élus et les personnels administratifs – qui par nature ne restent pas en poste pendant des décennies – et, d’autre part, les chercheurs qui collectent, traitent et analysent des informations. Je vous soumettrai par écrit une proposition à ce sujet, car une cellule interministérielle et interdisciplinaire pourrait jouer un rôle d’interlocuteur privilégié, permettant de faire remonter les informations depuis le terrain mais aussi de les diffuser.

Mme Delphine Grancher. Vous avez posé une question sur les opportunités de recherche. Il serait nécessaire d’en mener sur l’ensemble du territoire français au sujet de l’efficacité des politiques de prévention et des multiples outils employés – qu’il s’agisse du document d’information communal sur les risques majeurs (Dicrim), de l’information transmise par l’intermédiaire de la presse ou des journées de sensibilisation. Nos travaux montrent que plus les actions menées sont nombreuses, mieux cela marche. Mais il faut bien choisir tel ou tel instrument en fonction de la population ciblée. Un véritable retour d’expérience doit être organisé, tant outre-mer que dans l’Hexagone.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Je lirai avec attention les documents que vous voudrez bien nous transmettre.

Il est nécessaire de mieux organiser l’information réciproque au sein des services publics, car la délégation interministérielle que vous appelez de vos vœux existe déjà. Il va falloir faire connaître davantage sa mission.

M. le président Mansour Kamardine. Au nom de l’ensemble de cette commission, je salue la qualité de vos interventions et de vos propositions, qui permettront sans doute d’alimenter la réflexion que l’Assemblée nous a chargés de mener.

40. Audition, ouverte à la presse, de Mme Florence Lustman, présidente de France Assureurs (18 mars 2024)

M. le président Mansour Kamardine. Née en 2016 de la réunion de la Fédération française des sociétés d’assurance et du Groupement des entreprises mutuelles d’assurance, France Assureurs rassemble les entreprises d’assurance et de réassurance opérant en France, soit 252 sociétés représentant plus de 99 % du marché global de l’assurance. La question de savoir si les différents risques peuvent être assurés, la couverture par les différentes assurances des territoires d’outre-mer et les sujets connexes de l’indivision et de l’habitat spontané ont été régulièrement abordés lors des travaux de la commission d’enquête. Nous nous sommes aussi penchés sur le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles (Cat nat), qui concerne les départements et régions d’outre-mer ainsi que certaines collectivités d’outre-mer – celles du Pacifique, en particulier la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie, n’en bénéficient pas.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Florence Lustman, Mme Marie-Anne Ballotaud et M. Arnaud Giros prêtent successivement serment.)

Mme Florence Lustman, présidente de France Assureurs. En 2022 – ce sont les derniers chiffres dont je dispose –, les cotisations d’assurance pour l’outre-mer s’élevaient à 2,9 milliards d’euros, dont 1,7 milliard en assurance non-vie et 1,2 milliard en assurance vie. À titre de comparaison, les cotisations s’élevaient pour la France entière à 239 milliards, dont 94 milliards en assurance non-vie et 145 milliards en assurance vie.

Grâce à une présence marquée des assureurs, l’offre de produits d’assurance outre-mer est large : assurances automobile, multirisques habitation (MRH), santé, assurances destinées aux professionnels. Une enquête récente de France Assureurs indique que 1 300 points de vente sont répartis de manière cohérente selon les zones d’activité économique, les contraintes géographiques et les dynamiques démographiques. Cela représente 4,8 points de vente pour 10 000 habitants et 5,6 points de vente pour 1 000 entreprises. Il y a donc bien outre-mer un marché de l’assurance, avec une vraie concurrence.

Néanmoins, le taux de pénétration de l’assurance est moindre dans les outre-mer que dans la France entière : pour l’assurance multirisques habitation, il varie ainsi selon les territoires de 50 % à 80 %, quand il est de 98 % pour la France entière. C’est un défi collectif qui est devant nous.

Une autre façon d’illustrer la présence des assureurs outre-mer est de revenir sur les événements de grande ampleur qui ont touché ces territoires. Depuis 2002, on en a dénombré pas moins de douze – neuf cyclones, deux séismes et une tempête –, pour un coût cumulé de 3,3 milliards d’euros en euros constants de 2023. Ce montant est dû à 70 % aux conséquences de l’ouragan Irma, en 2017 : c’est l’événement le plus coûteux de l’histoire de l’assurance française outre-mer.

La forte présence sur place des assureurs leur permet de mobiliser rapidement les ressources en cas d’événement de grande ampleur. Cela a été en particulier le cas au moment du passage d’Irma : 25 600 sinistres ont été enregistrés, pour un coût total estimé à 1,9 milliard d’euros. La mobilisation du secteur de l’assurance a été exceptionnelle – certains se souviennent sans doute de l’envoi d’experts sur des catamarans trois jours après le passage de l’ouragan. Le préfet Philippe Gustin a souligné à l’époque l’efficacité des assureurs et le soutien que nous avons apporté à la reconstruction de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. Il est vrai qu’il y a eu au départ quelques retards d’indemnisation, liés aux conditions très complexes dans lesquelles les experts ont travaillé : les deux îles étaient difficiles d’accès pendant la première semaine qui a suivi le passage de l’ouragan. Mais les autorités locales ont toujours reconnu l’engagement des assureurs à leurs côtés et surtout aux côtés des populations touchées par ces événements tragiques. Nous nous efforçons donc de répondre au mieux aux besoins de nos assurés.

Je voudrais souligner l’importance du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles. Spécificité française, c’est un partenariat public-privé qui a été établi en 1982 et étendu en 1990 puis en 2000. Il instaure une solidarité nationale face aux événements climatiques extrêmes que sont les vents cycloniques, les séismes, les inondations, les sécheresses… C’est une garantie adossée systématiquement aux contrats d’assurance dommages. Le taux de surprime, homogène sur tout le territoire, est de 12 % pour les contrats d’assurance contre des dommages aux biens, c’est-à-dire les assurances multirisques habitation ; il passera à 20 % au 1er janvier 2025 en raison de l’augmentation significative du nombre des risques naturels. Ce régime est pour nous un véritable trésor national puisqu’il permet une mutualisation des risques naturels sur l’ensemble du territoire.

Les territoires ultramarins sont exposés à six risques naturels majeurs : les cyclones, les éruptions volcaniques, les inondations, les mouvements de terrain, les séismes et les tsunamis. Localement, l’intérêt du régime Cat nat a été illustré par les importantes différences de prise en charge entre la partie française de l’île de Saint-Martin et sa partie néerlandaise.

Je voudrais aussi souligner l’importance d’un combat qu’il nous revient à tous de mener : celui de l’acculturation au risque.

En 2022, pour toute la France, le coût de la sinistralité climatique a dépassé les 10 milliards. Notre métier, en tant qu’assureurs, est d’étudier les risques pour les gérer toujours mieux. Nous avons donc mené une étude avec des scientifiques, des météorologues, des économistes, pour établir une projection de ce que pourraient coûter les événements naturels au cours des trente prochaines années. Il en ressort que ce coût pourrait doubler par rapport à celui des trente dernières années, passant de 74 milliards à 143 milliards d’euros. S’agissant des outre-mer, une étude menée par la Caisse centrale de réassurance (CCR), Météo-France et Risk Weather Tech et consacrée au risque cyclonique, indique qu’à l’horizon 2050 la sinistralité augmenterait de 20 %, en particulier du fait de l’augmentation du niveau des mers.

Dans ce contexte d’aggravation globale des risques, les assureurs mènent des actions de prévention et d’acculturation au risque. Une association est dédiée à ce thème : Assurance Prévention, intégralement financée par les assureurs. Elle sensibilise les populations et les aide à mieux réagir si survient un cyclone, une tempête, une inondation ou une vague de submersion. S’agissant des territoires ultramarins, Assurance Prévention a consacré un guide de prévention aux cyclones et engagé des actions de prévention et de sensibilisation face aux risques d’inondation cyclonique et de tsunami. Son budget était de 240 000 euros en 2022. Cette association est, comme les assureurs, présente en cas d’événement de grande ampleur.

Nous disposons maintenant, au niveau de la fédération, d’une procédure spéciale pour gérer de tels événements. Elle prévoit que la fédération constitue un relais pour les pouvoirs publics dans la gestion des suites. Elle a été utilisée dans le contexte de la tempête tropicale de la vallée de la Roya, lors des tempêtes en Bretagne et en Normandie, ou encore lors des inondations qui ont ravagé le Nord et le Pas-de-Calais. La relation directe entre l’assuré et son assureur est essentielle ; elle doit perdurer. Les assureurs s’efforcent de faire au mieux : lors de la tempête de la vallée de la Roya, il y a eu 13 000 sinistres, mais seulement trois contentieux : tous les autres ont été réglés de façon amiable, grâce à l’engagement des assureurs et des pouvoirs publics. Il peut toujours y avoir des incompréhensions, et la fédération fait office de relais vis-à-vis de la préfecture pour des dossiers qui semblent, localement, poser problème : on met de l’huile dans les rouages. Cette procédure est maintenant systématiquement appliquée lors des événements de grande ampleur.

Les territoires d’outre-mer sont particulièrement sensibles aux événements climatiques, notamment parce qu’ils sont souvent insulaires. Il est à notre sens d’autant plus important d’amplifier la prévention et l’acculturation au risque de tous les habitants.

Il faut aussi aller plus loin dans la mise en place des plans locaux d’urbanisme (PLU). Un meilleur aménagement du territoire est également souhaitable, avec plus de prévention, plus de mitigation du risque, afin d’installer un cercle vertueux. Il faut enfin démultiplier les actions. Il existe maintenant une Journée nationale de la résilience, fixée au 13 octobre. Reste à l’adapter localement, car c’est bien là l’échelle pertinente pour identifier les périls les plus probables, qui diffèrent d’un point du territoire à l’autre.

Au total, il nous semble crucial de pérenniser le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles et de développer des actions de prévention, de façon à améliorer la résilience de nos territoires vis-à-vis de risques qui ne feront que s’aggraver.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Vous nous dites, d’une part, que les cotisations d’assurance se sont élevées à 2,9 milliards d’euros en une année, et d’autre part que la sinistralité a coûté 3,3 milliards, principalement à cause d’Irma.

Mme Florence Lustman. J’ai en effet cité les chiffres des cotisations pour 2022. J’ai aussi donné le coût cumulé des douze événements climatiques d’ampleur dans les outre-mer depuis 2022 – le montant est de 2,6 milliards, ce qui donne 3,3 milliards en euros constants. Enfin, j’ai dit que 70 % de ce coût correspondait aux dégâts occasionnés par Irma.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Autrement dit, le modèle économique des assurances fonctionne outre-mer : elles n’assurent pas à perte.

Mme Florence Lustman. Globalement, le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles est en perte, mais l’assurance fonctionne en effet outre-mer : les chiffres que j’ai donnés montrent que les assureurs y sont présents et qu’il y existe une concurrence.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Nous ne doutons pas que la couverture des biens que vous assurez soit à la hauteur ni que vos membres fassent preuve d’efficacité vis-à-vis de leurs clients. Le problème, c’est qu’aussi peu de biens soient assurés outre-mer. Vous n’en êtes pas responsable et ce n’est pas parce que les assureurs sont méchants qu’ils n’assurent pas les biens en question. Mais nous avons besoin de comprendre les raisons de cette situation. On nous a même dit qu’à Saint-Martin, plus aucun bien situé à moins de 150 mètres du rivage n’était assuré, quel que soit son état. Quel est votre point de vue à ce sujet ?

Vous nous dites que la sinistralité liée aux aléas climatiques va doubler dans l’Hexagone et augmenter de 20 % outre-mer : cela donne paradoxalement l’impression que la situation y est moins grave. Mais comment étendre la couverture du risque dans ces territoires ? Évidemment, pour qu’un risque puisse être couvert, il ne faut pas que sa réalisation soit certaine, sinon il ne s’agira plus d’une assurance mais d’une subvention. En tout cas, si un bien n’est pas assuré, il est difficile de demander à ses occupants et à ses propriétaires d’y respecter les normes : c’est un cercle vicieux.

Quelle est donc l’attitude de vos adhérents en ce qui concerne ces biens non assurés ? Travaillent-ils avec les pouvoirs publics pour en résorber le nombre ?

Avez-vous des chiffres concernant le taux de couverture assurantielle des bâtiments industriels et publics ?

Mme Florence Lustman. Le doublement du coût cumulé des événements climatiques au cours des trente prochaines années concerne – comme l’ensemble de nos études – la France entière, non l’Hexagone, et les événements en question sont de toute nature. J’ai par ailleurs cité une étude de la CCR portant spécifiquement sur les cyclones en outre-mer. Ces travaux n’ont donc pas du tout le même objet.

En ce qui concerne les raisons du faible taux de couverture, je ne dispose pas d’étude réalisée par France Assureurs, car les politiques de souscription et de tarification relèvent du droit de la concurrence et, en tant que fédération, nous ne nous en mêlons pas. Cela dit, le métier des assureurs étant d’assurer, ils font évidemment tout ce qu’ils peuvent pour proposer des couvertures assurantielles. Mais, comme vous l’avez dit vous-même, il faut que l’occurrence du risque demeure suffisamment aléatoire pour qu’ils puissent mutualiser les risques à l’échelle de leur portefeuille. C’est le principe de leur métier : les victimes de sinistres sont indemnisées grâce aux cotisations versées par l’ensemble des assurés. Dans certaines situations, qui ne sont pas réservées à l’outre-mer, il est difficile d’assurer, par exemple quand le bâtiment a été construit d’une certaine façon ou sans permis de construire.

Je crois beaucoup à l’acculturation au risque. Des biens peuvent être difficilement assurables, mais il faut aussi que les populations et les entreprises éprouvent le besoin de s’assurer. C’est pourquoi j’ai insisté sur toutes les actions qui peuvent être menées en ce sens.

Il est nécessaire de disposer d’une assurance pour être couvert par le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles en cas de sinistre. Ce régime très protecteur est systématiquement inclus dans les contrats comportant une garantie dommages, mais encore faut-il avoir souscrit ce type d’assurance. Il est essentiel d’en faire prendre conscience aux gens. Nous nous employons à l’expliquer au-delà des conseils de prévention très concrets dispensés dans nos fascicules ou sur le site internet d’Assurance Prévention.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. C’est très pédagogique de présenter l’enjeu en ces termes, mais si vous ne promouvez cette démarche que sur votre site internet, je crains que vous ne manquiez une partie de la cible.

Mme Florence Lustman. Ce n’est pas tout. Le comité des assureurs de La Réunion et Mayotte a aussi organisé une campagne de sensibilisation à l’assurance MRH dans les médias en 2022 et entrepris des actions avec l’Adil (agence départementale d’information sur le logement) de La Réunion, par exemple dans le cadre de la Journée de l’accession à la propriété ou du Salon de la maison. Nos adhérents vont sur place et contribuent à des campagnes d’information et de prévention. En outre, les points de vente, nombreux dans ces territoires, contribuent à l’éducation à l’assurance en exerçant leur mission commerciale.

M. le président Mansour Kamardine. Je suis élu à Mayotte. Le taux d’assurance n’y dépasse pas 5 % alors que la collectivité est l’une des plus exposées aux risques. Au début de nos auditions, on nous a même dit que le temps de réaction quand il s’agit de protéger les habitants y était le plus faible du territoire national, notamment en raison de la présence du volcan dans l’environnement immédiat. Or l’assurance, vous l’avez dit, est la condition sine qua non pour bénéficier des autres couvertures existantes. Pensez-vous vraiment qu’une seule journée de sensibilisation consacrée aussi à La Réunion, où le taux d’assurance est d’environ 70 %, suffit à répondre aux attentes de la population mahoraise, l’une des plus pauvres du territoire français ? Ne faudrait-il pas que les assureurs, notamment votre fédération, créent un dispositif spécifique ?

Mme Florence Lustman. Il faut évidemment y réfléchir au plan local. Je donnais simplement un exemple des actions d’Assurance Prévention, mais vous avez raison : seules les personnes qui sont sur place peuvent concevoir les campagnes de prévention les plus efficaces auprès des populations. Il convient donc d’y travailler avec les représentants locaux des assureurs – il y en a.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Au-delà du fait que le cadre d’une commission d’enquête impose certaines règles, ne nous dites pas, alors que vous représentez les assureurs, que vous ne savez pas ce que pensent vos adhérents sur place ! Existe-t-il, oui ou non, un refus d’assurance dès lors qu’un bien est situé à moins de 150 mètres du rivage ?

Vous soutenez que le réseau local permet de promouvoir l’assurance auprès des habitants ; mais ils ne le fréquentent pas, puisqu’ils ne s’assurent pas. Vous pouvez considérer que les assureurs ne sont pas là pour subventionner des gens qui ne peuvent pas payer, dont les biens ne sont pas aux normes et sont situés sur des terrains en indivision successorale ; nous pouvons l’entendre. Vous pouvez nous dire qu’il n’y a pas de raison que les assureurs garantissent des biens trop menacés ; soit, mais alors il faut nous donner des critères un tant soit peu objectifs. En tout cas, ne nous dites pas simplement que tout va bien et que vous ne savez pas ce que font vos adhérents sur place.

Mme Florence Lustman. Je n’ai pas connaissance de la politique de souscription de nos membres et je n’ai pas à la connaître puisqu’elle est un élément de la concurrence entre les acteurs du marché. Dans un territoire, un acteur peut refuser d’assurer un bien quand un autre fera une proposition d’assurance pour le même bien. De telles situations se rencontrent aussi dans l’Hexagone. La politique de souscription est le fruit du libre choix de l’assureur, non de l’application d’une règle générale, et elle n’est pas uniforme dans un territoire donné. Les chiffres que j’ai cités attestent de la présence des assureurs sur place ; ils y sont en concurrence et chacun a sa propre politique de souscription et de tarification. Je ne peux pas aller plus loin.

M. le président Mansour Kamardine. De vous à moi, pensez-vous vraiment que le taux assurantiel à Mayotte témoigne d’un effort de sensibilisation à la nécessité de s’assurer quand on habite ce territoire sujet à tant de risques ? On a la sensation que vous refusez de dire des choses que vous savez.

Mme Florence Lustman. Non. Je le répète, je n’ai pas connaissance de la politique de souscription de chaque assureur présent dans les différents territoires d’outre-mer.

M. le président Mansour Kamardine. Que vous n’ayez pas connaissance de la politique individuelle des assureurs, je peux l’entendre. Que vous ne connaissiez pas la politique globale d’organisation de l’assurance dans le territoire me laisse sceptique.

Mme Florence Lustman. Il n’y a pas de politique globale. L’assurance fonctionne par la mutualisation. Suivant les types de risques que vous couvrez, vous arriverez ou non à équilibrer votre portefeuille. Les assureurs vont réaliser ou non cette mutualisation, en outre-mer comme dans l’Hexagone. Je ne peux pas vous expliquer les raisons, à tel endroit ou à tel autre, des réponses positives ou négatives d’assureurs différents.

Je répète que les assureurs ont envie d’assurer et mettent tout en œuvre pour le faire. C’est pourquoi ils promeuvent en permanence le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, qui permet à un grand nombre de nos concitoyens d’être couverts en cas d’événement dramatique.

Il faut réfléchir à la manière d’organiser au niveau local la Journée nationale de la résilience, qui est nouvelle, y compris avec les assureurs, lesquels peuvent apporter leur aide.

M. le président Mansour Kamardine. Les assureurs qui interviennent outre-mer siègent-ils dans votre conseil d’administration ou d’établissement ?

Mme Florence Lustman. Bien sûr, ils sont au conseil exécutif. Mais ils ne parlent jamais de souscription ou de tarifs. Nous ne traitons pas de ces sujets au sein de la fédération. C’est interdit par le droit de la concurrence.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Prenons les choses sous un autre angle. La part des cotisations versées outre-mer dans le montant total des cotisations d’assurance en France n’a pas de raison d’être très différente du poids du PIB ultramarin dans le PIB national. Or elle est très inférieure à 1 %, alors que le PIB ultramarin représente 2,5 % à 3 % du PIB national et la population ultramarine environ 3 % du nombre total d’habitants. Comment expliquez-vous cet écart ?

Mme Florence Lustman. Je n’ai pas d’étude spécifique qui me permette de répondre à votre question. Je crois que l’Inspection générale des finances s’est penchée sur ces sujets et a évoqué des pistes, mais ce n’est pas à moi d’en faire état. Elle a des pouvoirs d’investigation dont je ne dispose absolument pas. J’imagine que vous avez connaissance de son rapport.

Je peux vous exposer ce que nous faisons dans ce cadre au niveau de la fédération, mais vous avez bien d’autres sources d’information.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Nous tournons en rond ; passons à autre chose. Seriez-vous favorable à ce que les sargasses soient incluses dans le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles ?

Mme Florence Lustman. Le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles est là pour couvrir les conséquences exceptionnelles d’un événement que l’on n’a pas pu empêcher, « l’intensité anormale d’un agent naturel lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises ». Or, si l’on nettoie les plages dans les quarante-huit heures, on évite l’émission de gaz corrosifs dus aux sargasses. Pour moi, compte tenu de la définition des événements couverts par le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, les sargasses n’en relèvent pas : il existe une mesure de prévention qui permet d’éviter les conséquences néfastes liés à ces dépôts.

Cela dit, l’assurance complémentaire santé apportera une couverture et si la concentration des gaz provoque des incendies, des explosions ou des dégâts des eaux, ils seront couverts dans le cadre du contrat multirisques habitation.

M. le président Mansour Kamardine. Nous n’obtiendrons pas davantage de précisions, monsieur le rapporteur, puisque le champ d’intervention de notre invitée est manifestement limité.

Madame la présidente, y a-t-il des éléments que nous n’aurions pas évoqués et que vous souhaiteriez porter à la connaissance de la commission d’enquête ?

Mme Florence Lustman. Non, je vous ai fait part de l’essentiel des éléments.

M. le président Mansour Kamardine. Merci, madame.

41. Table ronde, ouverte à la presse, sur Saint-Pierre-et-Miquelon (21 mars 2024)

Mmes Hélène Hargitai, sous-préfète et Sandrine Montané, directrice des services du cabinet du Préfet, Préfecture de Saint-Pierre-et-Miquelon

Capitaine Guillaume Geay, directeur, chef du service interministériel de sécurité civile, Service territorial d'incendie et de secours (DIS 975)

Mme Patricia Bourgeois, directrice, Direction des territoires, de l’alimentation et de la mer (DTAM 975) et M. Philippe Testard, directeur adjoint

M. Yannick Abraham, 1er vice-président du conseil territorial, Collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon

M. le président Mansour Kamardine. Nous poursuivons les travaux de notre commission d’enquête par une table ronde consacrée à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Cette table ronde, initialement prévue il y a deux semaines, avait dû être annulée pour une raison en lien avec son objet. Météo-France avait en effet émis, pour la toute première fois concernant ce territoire, une alerte de vigilance rouge pour verglas ainsi qu’une alerte orange pour neige.

Je vous remercie de votre disponibilité pour cette table ronde. Je vous rappelle que cette audition est retransmise en direct sur le site internet de l’Assemblée nationale. L’enregistrement vidéo sera ensuite disponible à la demande. Je vous laisserai la parole pour de courtes interventions liminaires, avant que nous ne poursuivions les échanges sous la forme de questions et de réponses.

Je vous rappelle auparavant que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Yannick Abraham, Mme Hélène Hargitai, Mme Sandrine Montané, M. Guillaume Geay, Mme Patricia Bourgeois et M. Philippe Testard prêtent serment.)

Mme Hélène Hargitai, sous-préfète, Préfecture de Saint-Pierre-et-Miquelon. Le territoire de Saint-Pierre-et-Miquelon est soumis à différents risques naturels, ainsi que vous avez pu le constater lors de la programmation de notre premier rendez-vous. Bien que la neige et le verglas soient des phénomènes classiques en période hivernale, leur ampleur est inédite. Les conséquences du changement climatique, parfois imprévisibles, nous impactent et nous amènent à travailler collectivement pour faire face aux risques. Ce dérèglement du climat, qui entraîne notamment la remontée de phénomènes cycloniques qui touchaient auparavant uniquement les Antilles, s’accompagne ainsi d’une augmentation du nombre d’aléas, auxquels la population doit être sensibilisée et le territoire adapté.

M. Yannick Abraham, 1er vice-président du conseil territorial, Collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon. Les phénomènes que nous avons connus récemment, à l’image des fortes averses de pluie, des épisodes de pluies verglaçantes ou des tempêtes de neige, ont effectivement été responsables d’importants dégâts. Nous sommes également touchés par des événements jusqu’alors inconnus dans nos territoires, tels que les feux de forêt. Au premier rang de nos préoccupations actuelles se trouvent les phénomènes d’érosion, qui touchent de nombreuses zones côtières, et notamment le village de Miquelon et l’isthme de Miquelon-Langlade qui font actuellement l’objet d’un travail de protection.

Mme Sandrine Montané, directrice des services du cabinet du préfet, Préfecture de Saint-Pierre-et-Miquelon. Le cadre de nos interventions est celui de la survenue effective du risque naturel, dans les domaines de la gestion de crise, de la planification Orsec ou encore de la lutte contre les sinistres avec les opérations de mise à l'abri de la population.

Mme Patricia Bourgeois, directrice de la Direction des territoires, de l’alimentation et de la mer (DTAM 975). Notre organisme est positionné sur le volet prévention des risques, la sensibilisation des populations et les liens avec les plans de prévention des risques (PPR).

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur de la commission d’enquête sur la gestion des risques naturels majeurs dans les territoires d’outre-mer. Pour ma première question, en lien avec les contraintes logistiques qui découlent de l’éloignement géographique de votre territoire, je souhaiterais avoir des précisions sur le côté opérationnel des opérations menées. Je fais référence non seulement à l’éventuel déménagement du village de Miquelon, mais également à la gestion courante de vos services. Comment ces derniers sont-ils organisés ? Quel est le temps de réaction escompté pour une intervention de renforts ? Et enfin, comment les prévisions et les retours d’expérience des organismes tels que Météo-France sont-ils intégrés au sein des plans Orsec ou des PPR ?

Mme Patricia Bourgeois. Je débuterai par le sujet de la relocalisation du village de Miquelon. Si nous avons déjà évoqué certains des risques naturels et des phénomènes atmosphériques auxquels est soumis le territoire, tels que les cyclones et les tempêtes de neige hivernales, il convient également de citer les risques d’inondation par submersion. À ceux-ci sont liés des phénomènes de vulnérabilité du territoire, puisque toute la population est située sur la côte, en particulier le village de Miquelon, où les habitations font face à une concentration des risques naturels. Les études menées entre 2010 et 2014, visant à caractériser les risques auxquels est soumis l’ensemble de l’archipel, ont abouti à la prescription d’un plan de prévention des risques littoraux (PPRL) approuvé en 2018. Concernant le village de Miquelon, ce plan a démontré que toutes les habitations étaient soumises aux risques submersion et inondation, auxquels s’ajoute aujourd’hui le phénomène des remontées de nappes sous le village. L’endroit est donc particulièrement contraint, notamment du fait des impacts du règlement sur l’urbanisation du site. Afin de tenir compte de la qualification de ces risques, il a tout d’abord été décidé de réaliser un programme d’action pour la prévention des inondations (Papi), contenant des actions concrètes de réduction du risque et de mise à l'abri des populations, ainsi qu’un important volet sur la sensibilisation.

À la suite de ce Papi, finalisé en 2021 et dont la convention a été signée en 2022, a également été lancée la démarche « Atelier des Territoires » portée par le ministère de l’écologie. À travers cette démarche participative de concertation citoyenne, menée en 2022 et 2023, les habitants de la commune ont été invités, au cours de réunions publiques et d’ateliers, à réfléchir aux moyens d’anticiper ce risque et d’envisager des stratégies différentes de celles de la protection du village. C’est au fil de ces échanges, dans lesquels ont notamment été impliqués les établissements scolaires, qu’a émergé l’objectif de relocaliser le village dans une zone mieux préservée des risques. Ce projet permet tout d’abord de lever la contrainte de l'urbanisation, car, du fait du PPRL, le village de Miquelon ne peut plus s'étendre et les constructions neuves dans les dents creuses sont limitées. Il permet également aux habitants de se projeter ailleurs et d’espérer que leur village perdure.

Cette stratégie, bâtie sur deux ans, est désormais entrée dans sa phase opérationnelle avec l’embauche d’une maîtrise d'œuvre urbaine qui commence dès cette semaine son travail sur le terrain. Plusieurs études (environnementales, foncières, révision du document d’urbanisme du territoire) ont été lancées par la commune afin d’aboutir, d’ici à la fin de l’année, aux autorisations réglementaires qui permettront d'ouvrir le nouveau secteur à l'urbanisation avec la délivrance des premiers permis de construire et le lancement des travaux pour la viabilisation des parcelles. La stratégie de déplacement se base à la fois sur le volontariat et sur du long terme, puisque le déplacement complet du village nécessitera cinquante à soixante-quinze ans. Une première phase, qualifiée d’urgente, doit néanmoins être réalisée dans les prochains mois afin de répondre aux premières demandes des habitants qui souhaitent se déplacer et des primo-accédants qui souhaitent d’emblée construire à l’abri. Ce dossier, à la fois complexe et éminemment symbolique au regard de l’impact du changement climatique sur le territoire, bénéficie d’un réel portage politique de la part des acteurs locaux.

M. Yannick Abraham. Je précise que la commune a, dès son officialisation, intégré le PPRL au sein de son Scot (schéma de cohérence territoriale). La collectivité a également acté une augmentation de 50 % de son enveloppe, destinée aussi bien à la réalisation des travaux qu’à la protection du village actuel.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Je souhaite poursuivre sur ce point avec des questions complémentaires concernant ce projet exceptionnel. Au regard de son caractère potentiellement traumatisant, la gestion a-t-elle différé selon les générations ? Le déplacement doit-il être réalisé en une seule fois ou différer selon l’âge des habitants et, dans le second cas, en quoi consistera la procédure ?

Afin de limiter le traumatisme, une continuité esthétique et architecturale semble également être nécessaire entre l’ancien village et le nouveau. Or, les habitations de Miquelon ayant pour particularité d’avoir été autoconstruites par les habitants, comment prévoyez-vous de gérer leur déplacement ?

Pensez-vous enfin que l’incident qui a touché l’isthme il y a plusieurs années soit susceptible de se reproduire en raison des dérèglements climatiques ?

Mme Patricia Bourgeois. Nous accordons une place centrale, dans les concertations, à ce sujet hautement sensible qui touche en effet aux racines des habitants, à leur patrimoine et à leur identité. Le bureau d’étude chargé de nous accompagner sur la concertation et les ateliers étant situé en métropole, nous avons fonctionné sous forme de résidences, avec une présence d’une semaine sur le territoire à quatre reprises pour chacune des deux années. Chacune des résidences donnait lieu à l’organisation de réunions publiques, au sein desquelles la concertation était centrale. En 2022 et 2023, nous avons également organisé des enquêtes en ligne auprès des habitants, des ateliers de co-construction ainsi que des ateliers scolaires. C'est donc une concertation sur le temps long qui a permis d’aboutir à ce projet. Nous avons en outre fait appel à un réalisateur afin d’accompagner les ateliers de concertation d'interviews et de réaliser ensuite des reportages permettant de suivre les évolutions du projet. L’accompagnement de la population est donc un point essentiel auquel la collectivité territoriale est très attachée.

Concernant la temporalité du déménagement, dont je rappelle qu’il est organisé sur la base du volontariat, nos projections s’étendent sur cinquante à soixante-quinze ans afin que la génération actuelle puisse se projeter jusqu'à la fin de sa vie dans le village. Je rappelle que l’organisation du déplacement coexiste avec le Papi dont la vocation est de protéger ce village, afin que les habitants qui le souhaitent puissent y demeurer. Plutôt que de tranches d'âge, nous parlons donc de volontaires qui désirent se déplacer, et vingt à trente foyers ont d’ores et déjà exprimé leur souhait de faire partie de ceux que l’on nomme les « pionniers ». Ces habitants, que le bureau d’études accompagne, peuvent être de tous âges et sont soit des primo-accédants soit des habitants qui souhaitent déménager.

Certaines des habitations, dont l’architecture est effectivement particulière, pourront être déplacées, tandis que d'autres seront déconstruites au profit de nouvelles constructions. Parmi les nombreux sujets qui doivent encore être traités avec la maîtrise d’œuvre urbaine se trouvent l’organisation des déplacements, la gestion des déconstructions, l’organisation du recyclage des matériaux ou encore celui des filières d'approvisionnement et de la main-d’œuvre des entreprises.

Parallèlement au travail que nous menons sur l'aménagement du nouveau site et la déconstruction du village actuel, nous accordons une place centrale à la question de la mémoire. Un volet concernant cette question est ainsi prévu dans la maîtrise d'œuvre urbaine, avec notamment des événements culturels, un recensement des maisons et plusieurs productions qui seront réalisées autour de cette thématique, qu’il s’agisse du bâti, de la mémoire des habitants, ou du patrimoine remarquable. Ces sujets, avec également la question de l’identité liée à la pêche, sont donc pleinement intégrés dans les travaux qui seront menés durant les trois prochaines années. La sociologue qui accompagne la maîtrise d’œuvre emploie d’ailleurs les termes de « territorialisation » et de « déterritorialisation » pour traiter de cette nécessité d’accompagner la transformation de l'identité du village et de faire en sorte que les habitants s’approprient le nouveau secteur.

M. Yannick Abraham. Je confirme tout d’abord la qualité et la richesse de la concertation menée avec les habitants, qui permettent de limiter les effets traumatisants de l’opération de déplacement et j’ajoute que la collectivité est attentive à la fois à ce projet et à la protection du village actuel.

L’architecture des maisons construites antérieurement à 1960 est effectivement particulière, puisqu’il s’agit d’ouvrages autoconstruits majoritairement avec des matériaux de récupération.

Si le déplacement du village est par ailleurs une opération qui doit être envisagée sur le temps long, et s’il est probable que les aînés resteront réticents, nous estimons que les premiers déménagements auront un effet incitateur sur les primo-accédants et encourageront certains habitants à se déplacer.

La collectivité porte par ailleurs, avec l’aide de l’État, une attention particulière à l’entretien de l’isthme. Les conséquences de la disparition de cette portion du territoire seraient en effet importantes, puisque la commune de Langlade, que de nombreux estivants habitent plusieurs mois au cours de l’été, se retrouverait coupée de celle de Miquelon. Nous estimons qu’il est indispensable de maintenir cet axe, que nous nommons le « cordon ombilical » et qui permet à la population de Langlade de s’approvisionner à Miquelon, et aux habitants Miquelonais de bénéficier d’une meilleure qualité de vie durant la période estivale. Malgré les importants travaux entrepris il y a trois ans pour faire face aux menaces grandissantes, l’isthme a encore été fortement impacté par l’érosion au cours de l’hiver dernier et nous ignorons pendant combien de temps nous pourrons encore lutter contre la nature.

Mme Sandrine Montané. Nous sommes effectivement en lien avec Météo-France, et échangeons régulièrement avec les prévisionnistes, notamment en amont d'un événement météorologique impactant l’un des territoires. Bien que les prévisions s'affinent au fil du temps, nous rencontrons des difficultés avec les modèles de prévisions de Météo-France qui sont dits « à grande maille » et peuvent parfois manquer de précision. Nous l’incitons ainsi fortement à s'équiper d’autres outils qui permettraient d’affiner ces prévisions.

En amont de la survenance d’un événement, le préfet, en tant que directeur des opérations, convoque les services en réunion ou en centre opérationnel départemental (COD) afin d’anticiper et d’avoir une vision transversale des actions à mener dans la déclinaison du plan Orsec. Puis, dès l'arrivée de l'événement, se met en place une gestion précise, avec des points réguliers et une réaction opérationnelle sur le terrain dans la mesure des modestes moyens de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Nous estimons aujourd’hui que la planification vieillissante doit être réformée en profondeur et actualisée pour laisser davantage de place au travail opérationnel.

M. le capitaine Guillaume Geay, directeur du Service territorial d'incendie et de secours (DIS 975), chef du service interministériel de sécurité civile. Les services, qu’il s’agisse du service interministériel de sécurité civile, de la préfecture ou des unités opérationnelles de terrain, sont assez peu fournis. Je suis, par exemple, le seul sapeur-pompier professionnel de l’archipel, soit un ratio d’un professionnel pour 6 000 habitants, à la tête d’une équipe composée de seulement soixante pompiers volontaires, qui sont chargés des mêmes missions que ceux de métropole et des autres territoires ultramarins : secours d'urgence aux personnes, lutte contre les incendies, mais également réponse aux risques naturels majeurs. Ces sapeurs-pompiers sont appuyés par des associations agréées de sécurité civiles, telles que la Croix-Rouge et la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM), qui concourent grandement au Search and Rescue, chacune composée d’une quinzaine de bénévoles. S’il s’agit là de l’état des lieux complet des moyens dont nous disposons pour organiser la réponse opérationnelle sur le terrain, la préfecture dispose heureusement d’importants moyens pour mettre en œuvre la planification. Cette dernière va d’ailleurs être renforcée dans les années 2024 et 2025 avec l’appui de la Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) et notamment du Bureau de la planification, des exercices et des retours d'expérience. Nous effectuons également entre quatre et six exercices de sécurité civile annuels, à la fois sur table et sur le terrain. Au-delà de ces actions prévisionnelles, nous sommes également présents sur le terrain pour faire face aux situations d’urgence climatique. Lors des opérations de gestion de crise, le centre opérationnel de crise est ouvert avec le préfet dans le rôle du directeur des opérations, assisté d’un commandant des opérations de secours.

Sur la question des renforts, nous mettons en œuvre des actions visant à en améliorer aussi bien la quantité que la qualité. Nous formons ainsi, depuis deux ans, nos sapeurs-pompiers et nos unités de terrain à la réponse à tous les risques, tels que les feux de forêt, les feux de navire ou le secours en montagne. Le problème de la quantité demeure néanmoins, et nous avons déjà exploré différentes pistes, à l’image du renfort régional, avec par exemple nos partenaires canadiens de Terre-Neuve qui pourraient venir nous épauler en quelques heures en cas d’aléa naturel ou climatique extrême.

Saint-Pierre-et-Miquelon étant le territoire ultramarin à la fois le plus proche et le plus défavorisé en matière de desserte aérienne, il faudrait compter 48 à 72 heures avant de voir arriver des avions de la sécurité civile sur notre sol, à condition que le seul aéroport de l'archipel soit dégagé et puisse faire atterrir un gros-porteur avec du matériel. Nous travaillons ainsi sur la sensibilisation et la préparation des populations afin de rendre tous les citoyens acteurs de leur propre sécurité civile, en leur apprenant comment répondre à leurs propres besoins pendant les 48 premières heures.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Bien que l’état des lieux des moyens existants soit susceptible de générer de l’inquiétude, votre maîtrise de la situation est rassurante.

Face à l’ensemble des contraintes du territoire et au-delà des actions de sensibilisation évoquées, comment favorisez-vous l’émergence d’une culture du risque, basée sur la conscience de ce risque et sur des bonnes pratiques ?

M. le capitaine Guillaume Geay. Saint-Pierre-et-Miquelon a participé, cette année et l’année dernière, aux Journées nationales de la résilience, au cours desquelles le territoire a été primé par deux fois. Nous avions, pour la première année, axé cette journée sur un public scolaire avec une sensibilisation au kit d'urgence 48 heures précédemment évoqué et, pour la deuxième année, c’est un public adulte qui a pu bénéficier d’une ouverture du site Météo-France. À la sensibilisation au risque s’ajoutent donc des actions concrètes visant à expliquer à la population comment sont organisés les services de l'État. Des tables rondes ont également été organisées au musée de Saint-Pierre. Pour 2024, les JNR seront délocalisées à Miquelon, et organisées autour de la thématique du déplacement du village.

J'ai également mis en place, l'année dernière, la première classe de cadets de la sécurité civile sur le territoire de Saint-Pierre. Il s’agit d’une classe d'élèves de cinquième qui suit, quatorze mercredis après-midi par an, des séances de sensibilisation et d’acculturation aux risques, qu’ils soient naturels, technologiques ou courants. Ces élèves, qui ont par exemple appris à utiliser un extincteur, sont ainsi diplômés du premier niveau de Prévention et secours civiques (PSC1), mais également sensibilisés à l'alerte et l'évacuation de leur établissement scolaire. Ils découvrent également l’ensemble des services de l'État qui concourent à la sécurité sur le territoire, de la Marine nationale à la gendarmerie en passant par la sécurité civile, les sapeurs-pompiers et Météo-France.

Je souhaite, pour conclure, évoquer les plans communaux de sauvegarde, qui comportent un volet sensibilisation des populations. Concernant Saint-Pierre, le PCS est rédigé, mais n’a pas encore été présenté au conseil municipal, tandis que celui de Miquelon est en cours de rédaction par la chargée de mission Papi, avec l’appui des services de la préfecture.

Mme Hélène Hargitai. J’ajoute que nous mettons en place, à chaque événement climatique, des actions de communication visant à améliorer la culture du risque en rappelant à la population les bons comportements à adopter et les mesures de protection à mettre en place. La page Facebook de la préfecture bénéficie d’une excellente couverture, avec un nombre d'abonnés équivalent à plus de la moitié de la population.

M. Yannick Abraham. Pour les populations natives de l’archipel ou installées depuis plusieurs années, la culture du risque et l’attention portée aux phénomènes météorologiques sont naturelles.

Nous portons en outre une attention particulière au maintien des compétences de la station météo locale, dont l’importance est capitale compte tenu de notre situation géographique et de notre environnement qui nous soumet naturellement à un risque accru d’aléas.

Sur le sujet de la coopération, je tiens à souligner l’efficacité du travail mené avec la préfecture. Nous avons par exemple été invités, lors de la dernière tempête de neige, à partager régulièrement les positions à adopter concernant la protection des populations.

La collectivité a également mis en place un Copil érosion, destiné à évaluer l’évolution des événements sur l’ensemble du territoire.

M. le président Mansour Kamardine. Pouvez-vous nous partager un bilan, même provisoire, des conséquences qu’ont eu, sur les biens et les personnes, les événements qui avaient empêché la tenue de notre table ronde il y a deux semaines ? Comment les habitants ont-ils réagi et comment se sont-ils comportés face aux alertes ?

Mme Hélène Hargitai. Aucune victime n’étant à déplorer, le bilan peut être jugé positif. Les conséquences matérielles restent quant à elles anecdotiques. Le territoire démontre ainsi sa grande résilience, puisque l’enfouissement des réseaux électriques et téléphoniques limite le risque de priver des pans entiers de la population de leur accès aux réseaux. Si la réalisation du retour d’expérience est en cours, la grande proximité et la relation de confiance entre les acteurs du territoire nous permettent de mettre en place des suivis réguliers.

Mme Sandrine Montané. Le fait qu’aucun dossier n’ait été déposé, depuis plusieurs années, au titre de la reconnaissance de catastrophe naturelle, confirme également la grande résilience du territoire par rapport aux événements climatiques courants.

En revanche, si un phénomène similaire à la tempête Fiona venait à frapper directement le territoire, nous ignorons encore, en l’absence de précédents, quelles seraient les capacités de résistance et de résilience des habitations.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Sur le sujet de l'approvisionnement, vous avez indiqué que les contacts avec l’extérieur ne seraient pas assurés dans les 72 heures qui suivraient un aléa majeur. Disposez-vous d’une politique de stockage, notamment de l’eau, dont nous savons que l’approvisionnement peut s’avérer complexe ?

Nous permettez-vous ensuite, à la lumière de vos propos, de recommander à Météo-France le resserrage du maillage sur votre territoire ?

Mme Hélène Hargitai. Afin d’éviter d’éventuelles ruptures d'approvisionnement, nous avons mis en place le suivi de différents stocks stratégiques, à la fois de denrées et d'hydrocarbures. La principale grande surface de l'archipel prévoit par exemple, à l’approche de la période hivernale, des stocks importants d'eau et de lait. Compte tenu des difficultés à transporter ces denrées par bateau durant l’hiver, nous disposons intrinsèquement de stocks importants. La proximité du Canada nous permettrait par ailleurs, en cas de nécessité, de récupérer du ravitaillement en sept à dix jours, en tenant sur nos stocks locaux dans l’intervalle.

Il serait effectivement intéressant, concernant Météo-France, de disposer d’un maillage plus fin. La taille infime de l’archipel ainsi que sa position, à la jonction de deux mailles radars, complexifie grandement les prévisions.

M. Yannick Abraham. Si notre esprit insulaire nous rend aptes à réagir face aux événements et si notre organisation est satisfaisante, notre capacité à faire face à des tempêtes ou des cyclones continue néanmoins à poser question.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Bien que la taille du territoire de Saint-Pierre-et-Miquelon soit modeste, les risques auxquels il est soumis sont nombreux. Grâce aux traditions et à votre culture de marins, vous êtes habitués à faire face aux contingences, et vos retours d’expériences sont à cet égard précieux.

Mme Hélène Hargitai. C’est parce que nous ne devons pas prendre le risque que la nouvelle génération, qui ne possède pas ces réflexes de marins, devienne plus vulnérable, que nous devons poursuivre notre travail sur la résilience et l’acculturation aux risques.

M. Yannick Abraham. Nous avons connu, au cours des dernières années, d’importantes évolutions dans la prévision et la prise en charge des risques et dans la gestion des crises. Grâce au travail mené par chacun et à une coopération interne et externe efficace, l’archipel est prêt à faire face aux risques naturels, et nous devons donc poursuivre dans cette voie.

M. le président Mansour Kamardine. Je vous remercie, ainsi que l’ensemble des collaborateurs qui vous accompagnent, pour la qualité de nos échanges.

42. Audition, ouverte à la presse, de M. Frédéric Mortier, ancien délégué interministériel aux risques majeurs outre-mer (21 mars 2024)

Mme Sophie Panonacle, présidente. Nous poursuivons les travaux de la commission d’enquête par l’audition de M. Frédéric Mortier, ancien délégué interministériel aux risques majeurs outre-mer (Dirmom).

Monsieur Mortier, vous avez été nommé Dirmom auprès du ministre chargé de l’environnement au mois de mai 2019. Ingénieur en chef des ponts, des eaux et des forêts, vous avez été le délégué local du préfet à la reconstruction des îles de Saint-Martin et Saint-Barthélemy après le passage de l’ouragan Irma.

Limitée à deux ans, votre très large mission consistait à coordonner et à veiller à l’avancement de divers travaux : les actions des opérateurs de l’État en vue d’acquérir des connaissances sur les aléas ; le renforcement des capacités d’alerte et d’information des populations ; la mise en place d’outils permettant d’accroître le taux de pénétration des assurances outre-mer, notamment au travers du respect des normes de construction ; l’élaboration d’un diagnostic des outils à développer pour permettre un retour rapide à la normale après une crise.

Cette audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale ; l’enregistrement vidéo sera ensuite disponible à la demande. Je vous laisserai la parole pour une courte intervention liminaire, avant que nous ne poursuivions nos échanges sous la forme de questions-réponses. Auparavant, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Frédéric Mortier prête serment.)

M. Frédéric Mortier, ancien délégué interministériel aux risques majeurs outre-mer (Dirmom). La délégation a été créée par la volonté du Président de la République, désireux de dynamiser la prévention et la gestion des risques outre-mer, en particulier mais non exclusivement à la suite du déferlement de l’ouragan Irma aux Antilles.

L’une des forces de cette mission était d’être adossée à une lettre de mission du Premier ministre, très claire et très largement diffusée par Matignon. Nous avons travaillé avec huit ministères, les services centraux et déconcentrés de l’État, les collectivités territoriales, des scientifiques, des experts ainsi que des représentants des secteurs du bâtiment et travaux publics (BTP) et des assurances. Outre sa clarté et son ambition, la lettre de mission nous fixait un délai contraint. Si nous avons pu atteindre les objectifs, c’est grâce à ce que j’appellerais le code génétique de cette mission : sa forme de délégation interministérielle ; la lettre de mission ; la possibilité de travailler en circuit court et sur un mode transversal et intégrateur.

Nous avons ainsi pu faire avancer les dossiers, notamment le troisième volet du plan séisme Antilles (PSA3) dont le Gouvernement nous avait confié la coordination, la conception et la rédaction. Ce PSA3 a donné lieu à de nombreuses innovations. Pour la première fois, dans le cadre d’une gouvernance élargie et rénovée, il a ainsi été proposé un programme prévisionnel révisable à deux ans avec des objectifs de confortement d’actions immatérielles identifiés et chiffrés. En amont, nous avions travaillé sur les programmes européens, notamment sur la programmation du Fonds européen de développement régional (Feder) pour la période 2021-2027. Nous avons pu incarner une démarche à travers un plan d’action largement discuté, qui a fait l’objet de conférences territoriales. Pour la première fois en trente ans, un volet du PSA a été signé par cinq ministres, sept présidents de collectivités territoriales et des maires. Le fait de pouvoir travailler simultanément avec toutes les parties prenantes en circuit court a joué un rôle déterminant.

On nous a demandé de concevoir le dispositif de suivi du phénomène sismo-volcanique de Mayotte, qui venait d’émerger, et une campagne d’acculturation aux risques dans les outre-mer. Matignon a beaucoup insisté sur cette dernière demande, qui nous a conduits à faire un travail méthodologique et à rendre un projet soumis à consultation. Dans le cadre d’une concertation locale, les préfets ont fait des propositions d’actions. Nous avons proposé une méthodologie concernant des journées de prévention et le développement de la culture du risque – un aspect fondamental.

Nous avons été sollicités en appui au programme des abris en Polynésie française. Nous avons aussi fait tout un travail de synthèse à partir de travaux parlementaires, d’études d’experts et de retours d’expériences d’aléas, destiné à préparer des mesures législatives concernant la prévention et la gestion des risques. Nous avons ainsi proposé huit mesures, discutées avec toutes les parties prenantes. Nous avons préparé une circulaire du Premier ministre pour que ces huit mesures fassent l’objet d’une concertation et d’une diffusion très larges, ce qui s’est traduit concrètement par l’organisation de conférences territoriales où les préfets ont réuni toutes les parties prenantes. Tout cela a été transmis à Matignon et aux ministères concernés. Le ministère des outre-mer s’en est saisi pour élaborer un texte législatif.

Autre force de cette mission : nous avons pu nouer des relations très étroites avec les territoires. Dans un dialogue quotidien, nous avons pu créer un réseau de prévention et de gestion des risques. Notre lettre d’information, largement diffusée, permettait d’échanger des témoignages, de parler de l’actualité et des projets. En fait, nous avons constaté qu’il n’y avait guère d’échanges sur ces thèmes entre les territoires.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Cette mission, où en est-elle ?

M. Frédéric Mortier. La mission de la Dirmom s’est achevée en juillet 2021, date à laquelle je suis parti vers d’autres horizons thématiques et géographiques. Actuellement, je suis inspecteur général à l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable (Igedd).

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Pensez-vous qu’il aurait fallu maintenir cette délégation ? Même si vous avez un devoir de réserve, étant dans le cadre d’une commission d’enquête, je me permets de vous poser la question.

M. Frédéric Mortier. Un rapport d’information sénatorial, déposé en novembre 2019, préconisait de pérenniser la Dirmom – c’était l’objet de sa recommandation n° 40. Il est vrai que nous avons pu, de façon collégiale et avec le concours de tous, atteindre nos objectifs et même les dépasser. Cela étant, on peut prendre le projet de différentes façons. Pour ma part, je pense qu’il est important d’avoir ce code génétique qui permet de travailler en mode intégrateur avec tout le monde, en circuit direct.

L’action se prolonge dans une autre structure dont je ne connais pas l’organisation ni le fonctionnement. Cette thématique si prégnante au niveau national avait conduit à prôner la création d’un secrétariat général à la prévention des risques auprès de Matignon. On peut imaginer différentes formules. La Dirmom était une structure très agile, constituée autour de cinq personnes travaillant avec l’ensemble des acteurs et pouvant compter sur les services centraux et déconcentrés de l’État ainsi que sur les opérateurs de l’État. Cela nous a permis de démultiplier les effets et de donner du rythme, ce qui est très important.

Le sujet est fondamental pour les outre-mer. C’est vraiment la base de travailler à la réduction de la vulnérabilité de ces territoires, de renforcer leur résistance et leur résilience aux aléas. Dans ces territoires éloignés ou enclavés, la majeure partie de la population vit sur les littoraux qui sont très exposés. Les outre-mer sont aussi riches d’enseignements : les travaux du professeur Frédéric Leone, portant sur les évacuations en cas de tsunami aux Antilles, trouvent une application dans le Sud de la France.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Nombre des personnes que nous avons auditionnées nous ont aussi parlé de transversalité et de circuits courts, comme vous venez de le faire. On ressent la nécessité de créer des ponts entre les connaissances scientifiques, les retours d’expérience, les décisions administratives et les territoires. Je ne vous demanderai pas de commenter mon propos, mais je tiens à dire qu’il me semblerait utile que la Dirmom soit rétablie. Si la Délégation à la sécurité routière a pu faire évoluer les choses, par exemple, c’est parce qu’elle s’est inscrite dans le temps long.

Dans votre propos liminaire, vous avez évoqué la préparation d’un projet de loi. Je n’en ai pas le souvenir alors que j’ai plutôt tendance à m’intéresser aux projets et propositions de loi traitant de l’outre-mer. Pourriez-vous nous en dire plus ?

M. Frédéric Mortier. Tout d’abord, en réponse à la première partie de votre question, je vous dirais que nous avons eu des retours très positifs de la part des territoires. À la fin de la mission, on nous a souvent dit qu’il fallait un guichet unifié pour la prévention et la gestion des risques, qui travaille avec tous les territoires et soit vraiment à leur écoute.

S’agissant du projet de loi sur les risques majeurs en outre-mer, qui avait été annoncé, notre mission était de proposer des mesures. Annick Girardin, alors ministre des outre-mer, s’était saisie du sujet car elle était très sensible à cette cause. Le projet de loi a été élaboré par le ministère des outre-mer, en lien avec la Dirmom et d’autres. Il a ensuite été validé par le cabinet de Matignon et le secrétariat général du Gouvernement. Mais l’agenda parlementaire a été bouleversé par la crise sanitaire, la priorité étant donnée au confinement et au plan de relance. Le projet de loi n’a plus émergé.

Dans notre rapport d’activité 2019-2020, nous donnons la synthèse des consultations territoriales. À l’époque, j’étais convaincu d’une chose : si nous devions travailler sur un projet de loi de cette nature, il fallait absolument consulter les territoires les plus concernés par ces aléas. J’avais soumis l’idée à l’Élysée et à Matignon, qui l’avaient retenue. Une circulaire du Premier ministre avait lancé les consultations territoriales, qui ont été vraiment très inspirantes et stimulantes. La Réunion, Mayotte, la Martinique et la Polynésie française, en particulier, ont apporté de fortes contributions. Il était très important que les plus concernés puissent s’exprimer, sachant que l’idée était de faire de ce projet de loi une locomotive, entraînant derrière lui des textes infra-réglementaires, des éléments de doctrine et des guides. Le projet de loi devait faciliter un portage politique et stratégique de la thématique.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. J’en déduis qu’il est resté dans un carton, et j’en profite pour lancer un message au Gouvernement par-delà cet écran : puisqu’il semblerait que nous ayons du mal à remplir l’agenda parlementaire, cela pourrait être une bonne idée de le ressortir et d’en faire quelque chose car il a dû demander un travail considérable. J’imagine qu’il n’a pas été publié, mais s’il existe des comptes rendus des contacts que vous avez eus avec les collectivités locales pendant cette période de préparation, ceux-ci pourraient nous être très précieux.

M. Frédéric Mortier. La synthèse est à la fin de notre rapport d’activité 2019-2020. Je vous ai communiqué les documents de synthèse de travaux et le rapport d’activité, en plus de votre questionnaire renseigné.

Dans le premier rapport d’activité, vous trouverez la synthèse de ces riches consultations qui ont vraiment orienté les mesures proposées : mieux se préparer à l’aléa avant qu’il ne survienne, en particulier par l’acculturation au risque ; aller vers une meilleure intégration du confortement parasismique et paracyclonique ; améliorer l’efficacité des pouvoirs publics pour agir en temps de crise et actionner des procédures dérogatoires. Nous proposions un dispositif technique original à titre expérimental : l’état de calamité naturelle exceptionnelle (Ecne). Les procédures ainsi déclenchées par les autorités permettaient aux opérateurs de réseaux secs et humides de rétablir un service minimum, et de simplifier la remise en état des copropriétés. Nous proposions aussi de rendre obligatoire les journées de prévention avec exercices.

Ces mesures peuvent trouver d’autres véhicules que le projet de loi, et il reste tout un travail infra-réglementaire à faire sur des guides et des plans d’action. Les réactions des territoires nous ont conduits à proposer l’élaboration de feuilles de route territoriales sur la prévention et la gestion des risques avec l’ensemble des parties prenantes. Il s’agit de se mettre d’accord sur un plan d’action, d’établir des priorités, de répartir les responsabilités et les moyens pour donner du rythme et avancer, sachant que les démarches doivent être adaptées à chaque territoire – nos outre-mer ont des points communs mais aussi des spécificités.

Nous avons donc fait des propositions relevant du domaine législatif ou réglementaire, et établi des feuilles de route territoriales. Mais, à l’issue de nos travaux, nous avons aussi identifié un besoin : celui de disposer d’un centre de ressources sur les risques naturels outre-mer, capable de mutualiser l’information, chaque territoire étant très intéressé par ce qui se fait dans les autres. Notre lettre d’information a été plébiscitée, à notre étonnement, car c’était le premier outil de ce type.

Le besoin de mesures et de boîte à outils se fait aussi sentir face à un autre risque : l’élévation du niveau de la mer et le recul du trait de côte, dans des territoires où les populations vivent en majorité sur les littoraux. Il faut faciliter l’accès à l’information par les applications numériques sur les téléphones mobiles car certains de ces territoires sont très connectés, voire ultra-connectés comme c’est le cas de Mayotte.

Sans revenir sur le programme de campagne déjà mentionné, je pense qu’il faut développer davantage la culture du risque. Il est aussi nécessaire de travailler sur le post-aléa. Il se trouve que je suis arrivé quelques jours après l’ouragan Irma, en ayant eu l’occasion de travailler sur d’autres crises auparavant. Cette intervention, remarquable à de nombreux points de vue par la mobilisation des acteurs, nous a permis d’acquérir un très grand savoir-faire en matière de gestion de crise, d’urgence. En revanche, nous avons encore beaucoup à apprendre en matière de reconstruction post-aléa. Or les décisions prises au cours des premières heures et des premiers jours ont de grandes conséquences sur la trajectoire de reconstruction. Il est nécessaire d’acquérir une expérience aussi robuste dans ce domaine que dans celui de la gestion de crise.

Notre démarche consistait aussi à entrer dans une logique d’appréhension globale des aléas et à sortir de l’approche en silos. À cet égard, j’avais proposé de parler de plan risques Antilles plutôt que de PSA. Par le biais du plan de relance, nous avons d’ailleurs pu introduire une innovation dans le PSA3 : prévoir des actions de confortement à la fois parasismiques et paracycloniques. C’est très important de faire du confortement parasismique, mais, à quoi bon le faire si les toits s’envolent au premier ouragan alors que les enfants sont dans les écoles ? Il faut donc veiller à avoir une approche globale de la réduction des vulnérabilités.

Il faut aussi développer la pédagogie de l’assurance. L’Inspection générale des finances (IGF) et le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) ont publié un très bon rapport sur la non-assurance outre-mer. Pour des raisons culturelles ou autres, de nombreux territoires sont très loin de l’assurance. Or celle-ci est essentielle, sur le plan financier mais aussi sur celui de l’accompagnement, pour relancer le territoire une fois l’aléa survenu. Une offre adaptée, d’entrée, pourrait faire entrer certaines personnes dans la démarche assurantielle et ouvrir l’accès au régime des catastrophes naturelles.

Nous avions suggéré ces quelques pistes pour compléter nos travaux sur ce sujet qui est fondamental pour les outre-mer, même s’ils en ont de nombreux autres à traiter. S’intéresser aux risques majeurs, c’est travailler sur le socle : quand un territoire est trop vulnérable, toutes les infrastructures et l’activité économique sont touchées, sans parler des conséquences sur les vies humaines. Dans ces conditions, à quoi bon faire des investissements massifs, qu’ils soient publics ou privés ?

Je me souviens d’un échange avec le président de la collectivité de Saint-Barthélemy, visant à l’inciter à s’engager dans un plan de prévention des risques (PPR). Nous nous nous étions rencontrés à de nombreuses reprises et nous avions développé beaucoup d’arguments. L’idée était peut-être en train de faire son chemin, mais l’élément déclencheur a été une question qui lui a été posée par des investisseurs américains : que faites-vous concrètement en matière de prévention des risques à Saint-Barthélemy ? Les choses ont alors changé assez vite et la collectivité a adopté un PPR. C’est fondamental pour l’image de nos outre-mer, les investisseurs, les entrepreneurs, l’activité touristique.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Je suis bien d’accord avec vous : c’est en effet fondamental. Nous lirons avec attention l’ensemble des documents que vous nous avez transmis.

J’ai relevé que les préfectures avaient été très actives pour associer la population à la réflexion. Je suis très heureux d’apprendre que cela a été une réussite, mais déçu de constater que ce travail n’a pas pu prospérer en débouchant sur un projet de loi ou sur des évolutions réglementaires.

Vous avez évoqué l’assurance. Nous avons eu une audition un peu un peu étonnante des représentants de France Assureurs et nous avions précédemment auditionné des réassureurs. J’entends ce que vous dites sur la culture locale, mais il semblerait surtout qu’il y a un problème d’accès à l’assurance. On nous a indiqué que les assureurs refusaient de prendre en charge des biens qui se trouvent à moins de 130 mètres de distance du rivage, afin de ne pas prendre un trop grand risque compte tenu des possibilités de submersion.

Par-delà l’hypothèse selon laquelle les populations locales préfèreraient réparer elles-mêmes plutôt que de s’assurer – ce qui demande à être vérifié –, avez-vous constaté lors de votre mission des difficultés d’accès à l’assurance, par exemple en raison d’une forme de refus de vente par les assureurs ?

M. Frédéric Mortier. C’est un sujet assez vaste.

Dans ces territoires, beaucoup de gens n’ont pas la culture de l’assurance. Après Irma, on a constaté que seulement 20 % des bateaux étaient assurés – et pourtant beaucoup de leurs propriétaires étaient originaires de l’Hexagone. Quand on parle à des natifs, on se rend compte que le réflexe de s’assurer n’est pas évident. Nous avions identifié le problème et nous avons beaucoup travaillé avec les assureurs à ce sujet. Nous pensions qu’il était possible que les foyers modestes s’assurent davantage, à condition de proposer un produit d’appel qui ne coûte pas plus de 50 euros par an. Des solutions étaient envisageables et cela leur aurait permis de bénéficier de l’extension de garantie Cat nat.

Cela étant dit, les acteurs de l’assurance sont de grandes sociétés et le marché est mondial. Prévoir des produits aussi spécifiques pour une clientèle assez réduite n’est certes pas facile, mais cela serait très vertueux.

Je vous ai parlé de notre projet de campagne d’acculturation aux risques. Le préfet de la Martinique avait proposé de mener une action pédagogique précisément sur l’assurance, et les assureurs étaient d’accord pour activer leur réseau.

Nous avons mené une campagne à Mayotte à propos des phénomènes sismo-volcaniques afin de développer la culture du risque. Pour cela, nous avons souhaité utiliser un support créatif et original, susceptible de toucher les gens. Nous avons réalisé trois vidéos financées par l’assureur Allianz, avec des personnalités et influenceuses locales.

Les assureurs étaient volontaires pour participer à la politique de prévention, car ils en ont compris tout l’intérêt du point de vue financier. Ils ont estimé que 1 euro investi dans la prévention permettait en fin de compte d’en gagner au moins 7.

En plus des campagnes d’information, un produit d’appel est nécessaire, ce qui suppose d’élargir un peu l’offre pour que davantage de personnes s’assurent. France Assureurs a réalisé un retour d’expérience intéressant après l’ouragan Irma. Peu de temps après ce dernier, nous avons consacré beaucoup de temps à faciliter les versements par les assurances et on en a vu les effets très bénéfiques. Les retours d’expérience sous-estiment souvent les traumatismes psychologiques liés à l’occurrence de ce type d’aléas, mais il faut vraiment les prendre en compte car tout ne se réduit pas aux chiffres. Dès que cela a été possible, les PDG des grands groupes d’assurance sont venus à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin et ont formalisé leurs interventions. Le seul fait que les assureurs et les experts interviennent constituait une graine d’espoir pour les entrepreneurs et les particuliers. Le rôle de l’assurance était de ce point de vue très important, outre le fait qu’il permettait de relancer l’activité.

L’une de nos préoccupations était de maintenir les capitaux sur place, car certains investisseurs et entrepreneurs ont quitté Saint-Martin. Nous voulions absolument les retenir, car le territoire avait besoin de cette énergie pour se relancer.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Nous aurions apprécié que la présidente de France Assureurs nous parle de ce retour d’expérience.

Quelle place ont occupé dans vos travaux l’existence d’un habitat informel parfois très développé et la présence de personnes dépourvues de statut légal ?

M. Frédéric Mortier. Comme partout dans le monde, les populations en situation précaire outre-mer se trouvent dans les zones dangereuses.

Je me souviens d’une vieille dame à Saint-Martin qui vivait dans une habitation illégale située dans une zone ultra-dangereuse. Mais elle ne pouvait pas imaginer partir, car ses enfants étaient à proximité et qu’elle ne se voyait pas aller dans un Ehpad. La dimension culturelle et psychologique est donc très importante.

Il est aussi question d’anticipation. Dans certains territoires, les collectivités disposent de foncier – je pense notamment à Quartier-d’Orléans à Saint-Martin, qui avait été complètement inondé – et où un opérateur est présent. Il est donc possible de trouver des solutions de logement social.

Un autre exemple m’a vraiment marqué et nous l’avions d’ailleurs fait figurer dans notre lettre d’information, ce qui a permis à ce dernier de beaucoup circuler – j’avais en quelque sorte une activité de plombier si l’on considère l’énorme quantité de mises en relation réalisée. Le gouvernement de la Polynésie française avait lancé le concept de logement individuel en bois (fare OPH), destiné précisément à des populations précaires vivant dans des zones à risque. Il s’agit d’un habitat modulaire, construit sur pilotis en utilisant le plus possible des matériaux locaux. La cinquième génération résiste à des vents de 200 kilomètres par heure et la sixième jusqu’à 350 kilomètres par heure. Ce dispositif mis en place par l’Office polynésien de l’habitat a permis à des populations d’accéder à la propriété. Lorsque nous avons visité ces logements, nous avons vu que les gens avaient réalisé un rêve tout en étant installés dans un endroit sûr. C’est une opération très intéressante et tout le monde s’y retrouve.

Nous avons bien diffusé cet exemple dans les outre-mer car il est inspirant.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Le foncier est très contraint outre-mer et, surtout, il est très largement indisponible, soit pour des raisons coutumières, soit du fait du nombre des successions en indivision – cette dernière cause étant de loin prédominante.

Comment avez-vous abordé ce problème lors de votre mission ?

M. Frédéric Mortier. Ce sujet très important présente plusieurs facettes.

Il y a tout d’abord des problèmes d’exactitude du cadastre. J’ai été surpris de voir que les services de l’État adressaient parfois des courriers à des personnes nées en 1843 et à des adresses improbables…

Nous nous sommes mis d’accord avec les îles du Nord, qui étaient très volontaires, pour lancer une opération pilote d’actualisation du cadastre et en tirer des enseignements pour le faire à Saint-Martin, où le contexte est très particulier et très compliqué.

C’est un point absolument essentiel. Dans le cadre du plan sargasses, un industriel allemand était prêt à expérimenter une unité de traitement. Nous l’avions mis en contact avec les collectivités mais il n’a pas été possible de trouver le foncier nécessaire.

Il faut mettre à jour les cadastres et utiliser les terrains possédés par un certain nombre d’acteurs publics pour réaliser des projets d’intérêt commun – et je ne m’étends pas sur les actions déjà engagées par l’agence des cinquante pas géométriques.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Votre témoignage est parfois un peu triste parce que vous parlez systématiquement au passé. On a le sentiment que ce travail n’a pas été vraiment pris en compte, ce qui est un peu dommage.

M. Frédéric Mortier. J’en parle au passé pour des raisons chronologiques. J’ai été nommé en Conseil des ministres le 15 mai 2019 et la mission de la Dirmom s’est achevée en juillet 2021. Je témoigne à propos de cette période. Comme j’ai ensuite changé d’affectation, je n’ai pas continué à suivre ces questions. Je ne doute pas qu’un certain nombre de travaux engagés se poursuivent, mais je ne suis pas en mesure de porter une appréciation sur leurs résultats.

Vous m’avez également interrogé par écrit sur mon avis sur le plan sargasses 2. La Dirmom en avait fourni une première mouture en juin 2021, en formulant un certain nombre de propositions. Je les retrouve bien dans le plan finalement adopté, mais je ne peux rien vous dire au sujet de la mise en œuvre de ce dernier.

Ne suivant plus ces questions depuis juillet 2021, je ne dispose ni de la compétence ni de la légitimité pour évaluer les actions menées depuis lors.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Si les sargasses faisaient partie de vos compétences, c’est bien qu’elles étaient considérées comme une catastrophe naturelle.

M. Frédéric Mortier. C’est une très bonne question.

La lutte contre les sargasses a été ajoutée dans l’escarcelle de la Dirmom à la fin de sa mission. Les sargasses ne sont pas une catastrophe naturelle au sens réglementaire et elles n’entrent pas dans le champ du fonds Barnier, mais leurs conséquences peuvent être assez terribles.

Lorsque nous avons pris ce dossier en main, nous avons eu la chance de pouvoir nous appuyer sur le premier plan sargasses, mis en place dans l’urgence dès 2018. Nous avons jugé que cette première expérience était positive et l’avons utilisée comme socle pour le plan sargasses 2, qui prévoyait des évolutions en matière de gouvernance. Il est vraiment important que ce type de plan soit décliné territorialement.

Nous avions pu constater que, malgré les financements mis à disposition par l’État, le plan d’équipement des collectivités n’était pas achevé. Nous avons donc proposé de mener une action dans le cadre du programme des interventions territoriales de l’État (Pite) – ce qui a été accepté – car cet outil financier a fait ses preuves.

Les travaux de recherche, développement et innovation (RDI) avaient démarré lors du plan sargasses 1. On nous a demandé de réactiver la dizaine de projets sélectionnés dans le cadre de l’appel à projet sargassum. L’effort a été amplifié par le plan sargasses 2 car beaucoup de solutions viendront de la recherche.

L’accent a aussi été mis sur la coopération. Des événements internationaux ont par ailleurs permis d’annoncer le lancement de coopérations dans les Caraïbes, ce qui n’est pas chose facile. Tout cela va dans la bonne direction.

En revanche, je ne peux pas vous donner d’informations sur la mise en œuvre du plan sargasses 2, car je n’ai plus joué un rôle actif à partir de juillet 2021.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. On a le sentiment bizarre que beaucoup de choses ont été interrompues alors qu’on était au milieu du gué.

Mme Sophie Panonacle, présidente. J’ai le même sentiment. Un gros travail a été fait et on a l’impression que tout a été interrompu brutalement.

Nous le regrettons d’autant plus qu’une mission inter-inspections va prochainement être lancée en ce qui concerne l’érosion côtière outre-mer. Elle complètera le travail déjà effectué lors de la première mission inter-inspections réalisée dans le cadre du Comité national du trait de côte. Les inspecteurs pourront se rapprocher de vous : vous pourrez leur en dire beaucoup et cela permettra de ne pas refaire ce qui a déjà été fait.

L’érosion côtière n’est pour l’instant pas couverte par les assurances et elle n’est pas considérée comme un risque naturel majeur. J’espère que nous parviendrons lors du prochain projet de loi de finances à apporter une solution heureuse à ce problème, qui concerne notamment les territoires ultramarins.

M. Frédéric Mortier. Une mission inter-inspections va également commencer à travailler sur la question des incendies de végétation liés au changement climatique outre-mer. La lettre de commande est en cours de signature par les quatre ministres commanditaires.

Il y a un lien avec la question de l’assurance – également valable dans l’Hexagone – car les assureurs pourraient jouer un rôle important en matière de prévention et d’information auprès de leurs clients. On pourrait par exemple imaginer un système de franchises et de bonus-malus pour faire mieux respecter les obligations légales de débroussaillement.

Les assureurs sont des acteurs économiques très importants et leur rôle est essentiel lorsqu’il s’agit de relancer un territoire et les entreprises qui y sont implantées.

Un certain nombre de risques, dont le risque incendie, ne sont pas pris en compte dans les territoires ultramarins. Mais la dynamique du changement climatique y fait apparaître des signes très préoccupants.

En outre, ces territoires doivent faire face aux risques sismiques. Nous nous étions penchés sur la question avec des scientifiques et, en plus du phénomène sismo-volcanique à Mayotte, on sait que des essaims de séismes se produisent autour de la Martinique. Les travaux de confortement sont donc essentiels. Une étude du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) a montré qu’un séisme d’ampleur à la Martinique se traduirait par 30 000 victimes.

Dans le même temps, il faut arriver à intéresser les assureurs. Du fait de l’occurrence successive d’aléas, le groupe AXA est parti de nombreux territoires d’outre-mer, même s’il reste parfois présent par le biais de contrats flotte internationaux liés aux aérodromes. Il est important que les territoires ultramarins restent attractifs pour les assureurs, car l’on voit bien qu’une forme d’érosion de celle-ci est à l’œuvre.

En Europe et en France, nous avons la chance d’avoir un système assurantiel solide, adossé à la réassurance. J’ai été témoin des situations dramatiques vécues par des familles d’entrepreneurs de Saint-Martin qui s’étaient assurés aux États-Unis ou du côté hollandais de l’île auprès de compagnies qui ne tenaient absolument pas la route.

Pour conserver l’attractivité de l’outre-mer, il ne faut pas rajouter de trop fortes contraintes. Tout cela doit passer par un dialogue avec les assureurs. Nous en avions eu un très constructif avec France Assureurs et des grands groupes comme Generali et Allianz, mais aussi avec Bercy.

L’assurance est un élément essentiel pour l’avenir et le développement des territoires ultramarins.

Mme Sophie Panonacle, présidente. Vous avez parlé des échanges d’expériences que vous aviez organisés entre les territoires. C’est intéressant car ce n’est pas parce que la spécificité de ces derniers est réelle qu’il ne faut pas multiplier les échanges – notion que l’on a parfois tendance à oublier.

M. Frédéric Mortier. Nous sommes tous des individus différents, mais nous aspirons tous pour l’essentiel aux mêmes choses. Il en va de même pour les territoires, d’où la nécessité de partager les expériences. Cela ne constitue cependant pas une habitude. Des instances existent pour conduire de tels échanges au plus haut niveau de la gouvernance des collectivités, mais nous avons ressenti un vrai besoin pour que cela soit fait en ce qui concerne les projets et les savoir-faire. Comme nous avons pu le constater à de nombreuses reprises, certaines pratiques peuvent être transposées dans des contextes complètement différents si elles sont adaptées intelligemment.

Les territoires ultramarins présentent en effet de nombreuses caractéristiques communes, comme l’isolement, l’éloignement, l’enclavement, la densité de population dans les zones littorales ainsi que les questions relatives aux télécommunications et à l’arrivée des secours en cas de catastrophe. Il faut donc considérer globalement les outre-mer tout en prenant en compte la spécificité de chaque territoire. Les deux approches sont très complémentaires.

La mission qui m’avait été confiée a été passionnante et stimulante. Il y avait une véritable envie partagée d’avancer. Dans les territoires ultramarins, on n’a pas forcément l’habitude de travailler ensemble. Mais le fait de définir une feuille de route territoriale et de mettre en place une gouvernance qui rassemble toutes les parties prenantes – les collectivités, les assureurs, les ONG, les experts, les scientifiques et les services de l’État – a tout changé. Lors des consultations territoriales, on a constaté que cela avait permis d’engager une véritable dynamique. Des territoires ont continué à avancer sur certains sujets. En tout cas, il y avait un terreau propice et une véritable attente.

La prévention et la gestion des risques concernent bien des domaines – le social, le développement, la santé et la sécurité – et c’est bien pour cela qu’il s’agissait pour la Dirmom de travailler avec huit ministères. Étudier un territoire à travers le prisme de ses vulnérabilités aux aléas et de la résilience est éminemment révélateur.

Quelle est la leçon que je tire de cette expérience ?

Tout d’abord, les aléas s’imposent à nous. Autant en tirer des éléments positifs pour avancer.

Ensuite, il y a bien entendu un lien entre l’état de vulnérabilité d’un territoire et ses aléas. Mais ces derniers permettent aussi de mettre en lumière des dysfonctionnements. J’avais coutume de dire que, dans un certain nombre de cas, respecter le droit constituerait déjà un grand pas en avant et un facteur de résilience.

Mme Sophie Panonacle, présidente. Merci pour votre contribution à nos travaux.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Nous avons procédé à un large cycle d’auditions. Pour autant je n’exclus pas, le cas échéant, de demander au président de vous entendre de nouveau afin de vous poser d’autres questions à la lumière des prochaines auditions.

M. Frédéric Mortier. Je reste à votre entière disposition.

43. Table ronde, ouverte à la presse, sur la Polynésie française – Volet Collectivité et Élus locaux (21 mars 2024)

M. Virau Tuterai, chargé d’affaires de la cellule Eau, Direction de l’environnement (DIREN), Gouvernement de la Polynésie française

MM. Simplicio Lissant, maire de Punaauia, Nicolas Bertholon, 2ème adjoint au maire, Taimana Ellacott, directeur de cabinet du maire, Raimoana Anding, directeur du développement urbain (DST) et Mme Nanihi Bertrand, cheffe du service études et aménagements (SEA)

Mme Sophie Panonacle, présidente. Pour cette table ronde consacrée à la collectivité de Polynésie française et aux élus municipaux, nous accueillons, en visioconférence, M. Virau Tuterai, chef de projet « rivières et milieux aquatiques » à la direction de l’environnement (Diren) du gouvernement de la Polynésie française. Nous serons rejoints dans quelques instants par des élus municipaux de la commune de Punaauia.

Cette audition est ouverte à la presse et retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc, monsieur Tuterai, à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Virau Tuterai prête serment.)

M. Virau Tuterai, chef de projet « rivières et milieux aquatiques » à la direction de l’environnement (Diren) du gouvernement de la Polynésie française. Je vous remercie de m’avoir donné l’occasion de participer aux travaux de votre commission. Je suis chargé de projet au sein de la cellule Eau, où je me concentre particulièrement sur les rivières et les milieux aquatiques. Parallèlement, je suis fortement impliqué dans les dossiers liés aux bouleversements climatiques, en particulier dans la concrétisation d’un partenariat entre Météo-France et le pays portant sur la modélisation du climat, car nous manquons beaucoup de données. Je travaille également avec l’Office français de la biodiversité (OFB) dans le cadre de plusieurs protocoles d’évaluation relatifs aux têtes de bassins-versants, afin de comprendre le comportement de nos cours d’eau et les inondations qui surviennent.

La Diren est placée sous l’autorité de la vice-présidente de la Polynésie française. Nous sommes engagés, y compris dans le cadre de conventions de partenariat en matière de sécurité et de résilience, pour affronter les risques naturels et les défis du changement climatique. Nous devons mettre en place des stratégies d’adaptation rapide pour faire face aux impacts déjà perceptibles sur les phénomènes météorologiques d’envergure tels que les pluies diluviennes ou les sécheresses extrêmes.

La Polynésie française est un territoire archipélagique, qui se déploie sur une surface aussi grande que celle de l’Union européenne – 4 167 kilomètres carrés – et présente des spécificités climatiques. Les cinq archipels sont tous confrontés à une série de risques naturels principaux – cyclones tropicaux, tempêtes, pluies diluviennes et inondations, tsunamis… –, variables selon les territoires. Les conséquences de ces phénomènes peuvent être dévastatrices pour les populations, les infrastructures et l’économie. Il existe différents facteurs de vulnérabilité, en fonction de la géographie – les îles basses des atolls ne rencontreront pas les mêmes problèmes que les îles hautes, les infrastructures sont différentes, etc.

S’agissant de la réglementation et des plans d’urgence, c’est la direction de la construction et de l’aménagement (DCA) qui s’occupe de la gestion des risques, mais nous collaborons avec eux sur les problèmes d’aménagement du territoire. Des plans d’urgence et des stratégies de prévention sont déployés.

Les mesures d’adaptation et de résilience sont essentielles. Le service chargé de l’énergie a élaboré le premier plan climat, en collaboration avec d’autres services du pays et en partenariat avec les communes, qui sont des acteurs déterminants. La sensibilisation du public est un défi en soi.

Nous constatons déjà, en Polynésie, les effets du changement climatique. Il est nécessaire d’anticiper et d’identifier les efforts supplémentaires pour mieux nous préparer.

Mme Sophie Panonacle, présidente. Nous avons été rejoints par nos invités de la commune de Punaauia : M. Simplicio Lissant, maire ; M. Nicolas Bertholon, deuxième adjoint au maire ; M. Taimana Ellacott, directeur de cabinet du maire ; M. Raimoana Anding, directeur du développement urbain ; et Mme Nanihi Bertrand, cheffe du service Études et aménagements.

Je vais vous demander de prêter à votre tour le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité, comme l’impose l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

(M. Simplicio Lissant, M. Nicolas Bertholon, M. Taimana Ellacott, M. Raimoana Anding et Mme Nanihi Bertrand prêtent successivement serment.)

M. Simplicio Lissant, maire de Punaauia. Nous sommes heureux de participer à ces échanges. Notre commune a été pionnière dans la mise en place d’un plan de prévention des risques naturels (PPRN). Depuis plus de cinq ans, nous menons – assez difficilement, il faut bien le dire – un processus de révision de ce document. Nous espérons en terminer cette année.

Mme Nanihi Bertrand, cheffe du service Études et aménagements de la mairie de Punaauia. Dans le questionnaire qui nous a été transmis, vous nous demandez de rappeler les phénomènes climatiques majeurs qui ont touché notre commune et de présenter les facteurs de vulnérabilité de notre territoire.

Dans notre PPRN, trois aléas sont cartographiés : les inondations, les submersions marines et les mouvements de terrain. Le plan actuel ne répertorie aucun risque comme étant de niveau majeur, mais le processus de révision pourrait conduire à désigner comme tel le risque de submersion marine. Notre commune compte en effet 11 kilomètres de littoral.

Tous les archipels de Polynésie française sont exposés aux vents forts et aux cyclones. C’est un risque dont on peut dire qu’il est majeur, mais qui n’est pas répertorié dans le PPRN. Nous n’avons pas non plus les règles de construction adéquates.

Je reprends l’historique. S’agissant des inondations, nous avons fait face, en 1998, à une inondation majeure de la Punaruu, avec des effets catastrophiques. En 2017, deux cours d’eau ont débordé : les rivières Punaruu et Matatia. Plus récemment, en 2022, nous avons connu des érosions de berge. Au début de cette année, nous avons à nouveau frôlé la catastrophe avec la rivière Punaruu.

Nous avons aussi connu des éboulements et des glissements de terrain, qui ne sont pas médiatisés parce qu’ils restent de faible ampleur et qu’ils n’ont heureusement pas fait de victimes. Mais il y en a tous les ans.

Avec le changement climatique, les houles étant de plus en plus fortes, nous constatons des dégâts sur la frange littorale.

M. Nicolas Bertholon, deuxième adjoint au maire de Punaauia. Les plus jeunes ne s’en souviennent pas, mais nous avons aussi connu, dans les années 1980, des cyclones absolument dévastateurs. À certains endroits de Tahiti et des Tuamotu, 80 % à 90 % des habitations ont été détruites.

J’ajoute à ce qu’a dit Mme Bertrand que la rivière Maruapo a aussi débordé récemment. À la suite de ces événements, la collectivité a dû engager des travaux et reconstruire les ouvrages d’art qui avaient été touchés. Les conséquences de ces phénomènes sont donc importantes, sur les infrastructures comme sur les habitations.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Votre réflexion soulève la question de la mémoire et de la culture du risque. La résilience dépend d’abord des bons réflexes des habitants face à l’aléa, si brutal et traumatisant soit-il. Comment vous coordonnez-vous avec le gouvernement de la Polynésie française pour promouvoir cette culture ?

M. Nicolas Bertholon. En Polynésie française, la culture est souvent transmise à l’oral. Nous écoutons beaucoup les anciens, les matahiapo. Les interactions entre générations sont nombreuses. Lors de la révision de notre plan général d’aménagement (PGA) – l’équivalent du plan local d’urbanisme (PLU) en métropole –, nous avons intégré une réflexion sur la culture et la mémoire de tous les événements passés. Cela relève d’une volonté communale, subjective. La coordination des communes entre elles, mais aussi avec d’autres entités comme avec le tissu associatif, est essentielle pour laisser des traces et les transmettre à l’échelle du pays. Nous aimerions, grâce à votre commission d’enquête, disposer de davantage de leviers pour conserver l’information, pour prévenir et pour agir quand une catastrophe survient.

M. Simplicio Lissant. Nos anciens avaient une culture du risque. Ils évitaient par exemple d’installer leur habitat en bordure de rivière ou sur le rivage, et leurs maisons étaient souvent construites sur pilotis pour éviter la submersion.

À la suite des gros cyclones de 1983 et des années 1990, qui s’étaient accompagnés de mouvements de terrain sur le territoire communal, l’ancien conseil municipal a entrepris, dans les années 2010, de mettre en place un PPRN en essayant d’associer au mieux la population. La communication a parfois été difficile. Le processus de révision en cours provoque aussi des réactions assez vives chez nos concitoyens, notamment chez ceux dont les terrains sont classés en zone rouge. C’est le problème que nous devons gérer en ce moment : comment rendre ce PPRN acceptable pour tous ? Car les risques sont bien réels.

M. Raimoana Anding, directeur du développement urbain de la mairie de Punaauia. La première prévention consiste à élaborer un document d’aménagement. Mme Bertrand vous l’a dit, notre PPRN intègre trois aléas, même s’il en existe d’autres qui ne sont pas cartographiés. Il ne faut pas oublier un aléa naturel souvent mis de côté : le feu de forêt. Nous en avons eu deux au cours des trois dernières années ; ils n’étaient pas majeurs mais tout de même difficiles à maîtriser. Quand on parle du changement climatique, on pense aux pluies intenses, mais nous connaissons aussi des périodes très sèches de plus en plus longues. La végétation de la côte ouest est dangereuse en cas de sécheresse : les falcatas, arbres à petites feuilles, sont de véritables poudrières.

M. Virau Tuterai. Les cyclones tropicaux de 1982 et 1983 – Orama, Veena, William, etc. – furent très concentrés et intenses : six perturbations cycloniques ont successivement frappé les îles polynésiennes en cinq mois. Cet enchaînement d’événements a causé la mort de seize personnes, fait 200 blessés et entraîné de nombreux dégâts qui ont affecté 25 000 sinistrés et coûté plusieurs milliards de francs Pacifique – environ 84 millions d’euros.

Ces cyclones ont profondément marqué la population et ancré une culture du risque en Polynésie. Dès qu’une alerte cyclonique est lancée, les gens se ruent dans les magasins pour acheter de la nourriture et des cordes destinées à attacher leur toit : des réflexes se sont créés, qui font désormais partie de la culture locale. Il convient néanmoins d’approfondir la culture du risque, ne serait-ce que pour que la mémoire de ces événements traumatiques ne se perde pas. Dans cette optique, il y a lieu de définir des consignes adaptées aux territoires et aux communes.

M. Nicolas Bertholon. Lorsque j’étais enfant, dans les années 1970 et au début des années 1980, on ne nous parlait jamais d’événements climatiques violents. Ma famille est originaire de Takaroa et de Takapoto, des atolls du nord ; quand j’allais en vacances chez mes grands-parents, la première chose que je voyais, le point le plus haut de cette région qui est un peu comme le plat pays de Jacques Brel, c’étaient les mâts d’un clipper hollandais qui s’était échoué lors du cyclone de 1906, lequel avait fait de nombreuses victimes et causé beaucoup de dégâts. Entre cet événement, qui avait marqué les esprits, et les cyclones des années 1980, on avait l’impression que tout allait bien, que le mauvais temps était limité à la saison des pluies, et on avait un peu oublié que, parfois, la nature peut se fâcher.

Or, comme il vient d’être dit, nous avons connu une succession très rapprochée de dépressions tropicales, dont certaines sont devenues des cyclones, dans les années 1980. La Polynésie française est aussi étendue que l’Europe, de sorte que certains cyclones peuvent concerner une partie du territoire mais pas le reste, et leur parcours peut être erratique : l’un d’eux a même fait une boucle pour passer deux fois au même endroit. Un autre, Orama ou Veena, a frappé durement Tahiti où il a causé d’importants dégâts. La culture du risque et la mémoire de ces événements sont très ancrées chez nous.

Des automatismes, facilités par les moyens de communication modernes, se sont créés. Jusque dans les années 1980 et 1990, il n’existait que douze stations synoptiques de Météo-France pour toute la Polynésie française, alors qu’il y en a une tous les 50 kilomètres en métropole, ce qui permet de prévoir à la minute près l’arrivée du moindre cumulonimbus qui va entraîner des précipitations. Même si nous étions en mesure d’installer un dispositif équivalent, on ne mettrait pas des stations au milieu de l’océan ! Nous n’en disposons pas moins de moyens satellitaires impressionnants. Au début de l’année, nous avons ainsi pu suivre, minute par minute, de nuit comme de jour, deux dépressions. Ces outils ont affiné notre perception des aléas climatiques.

Les moyens de communication se sont aussi beaucoup améliorés. Depuis quelques années, des sirènes s’enclenchent le premier mercredi de chaque mois, cet exercice étant destiné à préparer la population à d’éventuelles alertes au tsunami.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. La prévention passe par une connaissance précoce des événements. J’imagine que vous travaillez avec Météo-France : comment vous coordonnez-vous ? Avez-vous des besoins, notamment dans la mise à disposition des données météorologiques et satellitaires ? Y a-t-il des corrections à apporter dans ce domaine ? Une commission d’enquête vise aussi à aider les acteurs auditionnés.

La répartition des compétences en matière d’aléas et de risques naturels majeurs est-elle suffisamment claire ?

M. Virau Tuterai. En 2021, le pays a signé un partenariat avec Météo-France, ce qui lui a donné accès à certaines données météorologiques essentielles pour la connaissance de l’environnement et l’aménagement du territoire, dont sont chargées la Diren, qui gère le domaine public fluvial, et la DCA, responsable des PPRN. Ce partenariat est ce qu’il est ; nous essayons d’avoir de plus amples informations. Nous avons encore des dispositifs vétustes et mal adaptés : pour récupérer certaines données, il faut pouvoir crapahuter plusieurs kilomètres en montagne. Des discussions sont en cours avec Météo-France au sujet de l’installation d’un radar qui nous permettrait de connaître plus précisément les phénomènes météorologiques.

Peut-être conviendrait-il de faire évoluer quelque peu la répartition des compétences. La protection des biens et des personnes relève des compétences du pays, mais la partie régalienne qui correspond à la protection civile incombe à l’État. Les communes, le territoire et l’État doivent se coordonner, par exemple en cas d’inondations – des plans sont élaborés à cet effet.

M. Taimana Ellacott, directeur de cabinet du maire de Punaauia. Aux yeux des élus et les fonctionnaires, les compétences sont bien réparties, mais les citoyens sont beaucoup moins familiarisés avec les différentes couches de compétences, la décentralisation et la déconcentration. La population voit avant tout le maire, qui joue un rôle beaucoup plus important qu’en métropole : il est la porte d’entrée administrative et politique et il règle tous les problèmes, y compris ceux qui ne relèvent pas de son domaine de compétences. Cette situation arrange bien les élus du pays, qui se défaussent sur nous alors qu’ils détiennent la compétence générale, les communes ayant des compétences attribuées. La plupart des communes polynésiennes demandent à bénéficier de la clause générale de compétence, comme en métropole.

M. Simplicio Lissant. Comme le disait M. Tuterai, nous avons besoin de moyens supplémentaires, comme des radars, afin d’appréhender plus précisément les phénomènes météorologiques. En Polynésie, même à Tahiti, les microclimats sont nombreux, d’où l’importance d’améliorer les prévisions.

Des procédures ont été mises en place pour perfectionner la transmission des informations, notamment météorologiques. Les techniciens de Météo-France disposent de nombreuses données, et l’État joue le rôle d’interface entre l’opérateur, d’une part, et les communes et le pays, de l’autre. Lors des derniers épisodes climatiques dangereux, nous avons bénéficié de la réactivité de l’État – nous avons reçu des alertes par SMS et des messages nous demandant d’activer le plan communal de sauvegarde (PCS). La culture du PCS est désormais bien ancrée dans toutes les communes, qui font montre de réactivité pour répondre aux besoins et préparer la population avant que le phénomène météorologique ne se produise.

M. Nicolas Bertholon. L’anticipation des phénomènes météorologiques est un enjeu majeur. Il a été question d’installer à Moorea, l’île située en face de Tahiti – il y a 20 kilomètres de chenal entre nous –, un radar météo qui couvrirait tout Tahiti.

M. Virau Tuterai. Absolument. Ce projet d’installation d’un radar météorologique à Moorea, dont le rayon couvrirait toute l’île de Tahiti, visait à accroître les données disponibles, notamment dans des vallées où il n’y a même pas de pluviomètres.

M. Nicolas Bertholon. Météo-France peut nous prévenir que le ciel est couvert, qu’il va y avoir du mauvais temps, que le vent sera tel ou tel, mais ne dispose pas d’outils permettant de savoir à quel moment et à quel endroit précis un cumulonimbus va se former et créer un événement météorologique localisé.

Il y a quinze jours, nous avons tenu, dans l’un des quartiers de la commune, une réunion publique portant sur la question de l’eau potable. En l’espace d’une demi-heure, le temps s’est dégradé et des précipitations diluviennes, accompagnées d’éclairs, se sont abattues sur nous : des débordements d’eau ont eu lieu, rendant la circulation difficile. Le week-end suivant, le même phénomène s’est produit dans la commune de Papara, sans que Météo-France ait pu le prévoir : les pluies ont eu des conséquences cataclysmiques et un homme a été emporté par la rivière dans la nuit du samedi au dimanche – son corps a été retrouvé le lendemain matin au large de la commune. Nous savions que le temps allait se dégrader, mais nous ignorions que des précipitations très importantes allaient s’abattre localement, dans cette commune. Il est très difficile d’imaginer certains cours d’eau se transformer en torrents dévastateurs ; cela arrive pourtant dans les rivières de la côte nord de Tahiti. En France métropolitaine, des événements comparables ont déjà eu lieu dans le Sud, vers Nîmes, Béziers ou Narbonne.

J’ai cru comprendre que le futur radar météo allait nous permettre de recevoir des alertes dans les deux heures précédant ce type de phénomènes, qui n’existaient pas en Polynésie il y a dix ou vingt ans.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. L’une des difficultés semble aussi être la disponibilité de personnel qualifié, spécialisé dans la gestion du risque. En Polynésie française, la dispersion des îles habitées sur une superficie équivalente à celle de l’Europe ne facilite pas les choses. Comment traitez-vous ce problème ? La culture traditionnelle du risque permet-elle aux populations d’avoir leur propre résilience ?

Mme Nanihi Bertrand. À l’échelle communale, le PCS est déclenché lors d’un événement majeur. Selon l’ampleur de cet événement, il est piloté soit par le maire, soit par le haut-commissaire. Nous travaillons de plus en plus sur nos moyens humains et nos équipements, et nous montons en puissance. Il existe désormais des groupes de travail conjoints avec la direction de la protection civile (DPC), un service du haut-commissariat. Mais nous regrettons l’absence d’un plan d’organisation général à l’échelle de l’île, un plan de référence au niveau de l’État, et d’exercices suffisamment fréquents, annuels par exemple. L’organisation repose sur l’expérience de tous, tirée du passé.

M. Nicolas Bertholon. Lors de la révision de notre PGA, nous avons mis en avant la notion de coconstruction avec les habitants. C’est dans ce cadre que nous pouvons retenir les informations, les coucher sur le papier et les transmettre : nous entretenons le contact avec les anciens, qui permet la transmission orale à partir de laquelle nous établissons un écrit. Ainsi, nous gravons leur mémoire dans le marbre pour qu’elle ne se perde pas et profite aux générations futures.

M. Raimoana Anding. Anticiper les événements météorologiques permet de mettre les populations en sécurité. Mais il faudrait aussi corréler les données aux résultats de l’observation de terrain. Récemment, nous avons connu plusieurs dépressions, qui n’étaient pas « méchantes » prises une par une, mais dont la succession a gorgé le sol d’une eau qui n’avait pas le temps de s’évacuer. Il faut donc observer le niveau des cours d’eau pour articuler cette information à celles concernant l’événement météorologique imminent et comprendre qu’une pluie a priori normale va entraîner une catastrophe parce que le milieu est dégradé.

M. Simplicio Lissant. Une équipe de policiers municipaux effectuait des tournées régulières pour observer ce qui risquait de poser le plus de problèmes, dont les cours d’eau qui ont tendance à déborder. C’est un exemple de ce que nous avons mis en place lors de tels événements.

M. Virau Tuterai. Au niveau du pays, il est vrai que des exercices plus fréquents seraient nécessaires pour anticiper au mieux les catastrophes.

On parle d’inondations mais, comme l’a dit Raimoana Anding, il y a aussi des périodes de sécheresse. Notre partenariat avec Météo-France nous rend attentifs aux vagues de chaleur extrême et au réchauffement des eaux des lagons. À plusieurs reprises, les côtes polynésiennes ont été affectées, notamment aux Marquises, où des milliers de poissons sont morts. À Punaauia, au niveau de l’embouchure de la Punaruu, dès qu’il n’y a plus assez d’eau, cela provoque une anoxie qui tue les poissons. Il ne faut pas négliger ces épisodes, qui doivent eux aussi être anticipés.

Mme Nanihi Bertrand. En Polynésie, seule l’alerte tsunami existe. C’est elle qui est testée le premier mercredi du mois lors de l’exercice que la population connaît et qui fait partie de la culture du risque. En revanche, nous n’avons pas d’alerte pour les crues comme en métropole.

Pour les événements cycloniques récents, il y a eu des alertes, par l’intermédiaire des médias. Elles ont bien fonctionné. En revanche, lors des inondations catastrophiques dans le Sud de l’île l’année dernière, peut-être faute d’anticipation, aucun système d’alarme n’a été créé.

Mme Sophie Panonacle, présidente. Si j’ai bien compris, les vagues de submersion entraînent chez vous une érosion côtière assez forte et inquiétante.

Comment assurez-vous la surveillance des feux de forêt de plus en plus fréquents, et de quels moyens disposez-vous pour les combattre ?

M. Raimoana Anding. La commune dispose de moyens classiques, comme les camions à bras élévateur, mais nous n’avons pas d’hélicoptères ni d’hydravions en Polynésie. Le Dauphin, qui appartient à l’État, vient prêter main-forte. C’est nécessaire, car certaines zones sont peu accessibles et il n’y a pas toujours de pistes agricoles ou forestières pour faire barrage à la progression du feu ou, tout simplement, y accéder. La commune va acquérir prochainement des drones pour assurer la surveillance et planifier les interventions des pompiers. Mais le principal problème est l’accessibilité des sites, ainsi que le peu de réserves d’eau disponibles sur place – une vraie difficulté, surtout en période de forte sécheresse.

Mme Sophie Panonacle, présidente. Il n’y a donc pas de plan de prévention et de lutte contre les feux de forêt ?

M. Raimoana Anding. Non.

Mme Nanihi Bertrand. Contrairement à ce qui se passe en France métropolitaine, en Polynésie française, le foncier est majoritairement privé : le domaine naturel n’appartient ni aux communes, ni au pays, ni à l’État. Cela réduit beaucoup nos marges d’action sur les hauteurs, là où se trouvent principalement les forêts.

Mme Sophie Panonacle, présidente. Dans l’Hexagone, 75 % des forêts sont privées. Pourtant, l’État intervient pour lutter contre les feux de forêt.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Dans un territoire d’une telle étendue et d’une telle diversité, le prépositionnement des outils de lutte contre les aléas et des provisions en eau, en nourriture ou en médicaments suppose une logistique incroyable. Comment faites-vous ? Que pensez-vous de l’action de l’État lorsqu’il s’en occupe ?

Vous avez parlé des méthodes traditionnelles de prévention. Les populations ont toujours su gérer ces aléas, même s’ils sont plus violents qu’auparavant. Comment institutionnaliser cette mémoire, la faire entrer dans les règlements à titre d’outil de prévention ?

Cette question a aussi un aspect plus technique. Dans les Tuamotu, j’ai vu un bâtiment conçu pour résister à la submersion et aux ouragans. Développez-vous ce type de construction, ou des innovations permettant de mieux faire face aux aléas ?

M. Raimoana Anding. En ce qui concerne l’approvisionnement, en Polynésie, la religion est très ancrée dans la culture et les communautés religieuses s’organisent ; la commune entretient des liens naturels avec elles pour désigner des zones de repli ou assurer l’approvisionnement. Nous recevons aussi des dons, comme lors des derniers épisodes. Dans le cadre du PCS, nous travaillons aussi avec les commerces : nous leur demandons de nous ouvrir les portes pour le ravitaillement, et nous faisons les comptes ensuite. Il y a beaucoup de solidarité spontanée. Tout cela se fait très facilement.

Mme Nanihi Bertrand. Ce contexte est celui de Punaauia, située sur Tahiti, l’île principale. En ce qui concerne les Tuamotu et les îles plus éloignées, je suppose que vous parliez de l’abri de survie, mais nous ne pourrons pas vous répondre au sujet de cette organisation.

M. Virau Tuterai. Aux Tuamotu, plusieurs abris de survie ont été installés. Dans la plupart des cas, ce sont les mairies qui sont surélevées à l’aide de pilotis de trois mètres de haut et des réserves d’eau sont constituées en quantité suffisante pour faire face à une pénurie ou à une catastrophe. Ces abris font l’objet d’un programme du gouvernement.

Mme Nanihi Bertrand. En ce qui concerne la submersion marine et les inondations, la leçon du retour d’expérience est la surélévation des constructions. Elle est prise en compte dans la révision du PPRN et a été étudiée avec le pays.

S’agissant de la résistance au vent, notre réglementation n’a pas évolué depuis 1983. Elle s’applique uniquement aux bâtiments publics et aux établissements recevant du public (ERP).

La puissance publique, au niveau de l’Office polynésien de l’habitat, a créé ce qu’on appelle les fare MTR (mission territoriale de la reconstruction), des logements individuels conçus pour résister aux vents violents. Mais cela ne concerne pas l’habitat individuel classique.

M. Nicolas Bertholon. Au niveau de la mairie, avant d’émettre notre avis sur les demandes de permis de construire qui nous sont soumises, nous vérifions qu’elles respectent les différentes réglementations et le PGA. Nous envoyons ensuite le dossier à l’administration du pays – en l’occurrence la DCA –, qui finalise la procédure.

La réglementation s’arrête aux limites indiquées par Mme Nanihi Bertrand s’agissant des vents violents, mais il est de tradition que l’administration vérifie que les constructions respectent des normes anticycloniques. De toute façon, cela relève du bon sens : qui irait emprunter des millions de francs Pacifique pour construire sa maison sans tout mettre en œuvre pour qu’elle résiste à un vent cyclonique, au risque de la perdre l’année suivante ? Il s’agit donc d’une démarche volontaire, conforme aux préconisations des services, communaux ou du pays, qui délivrent les mêmes consignes.

M. Raimoana Anding. Il en résulte des conséquences financières pour les personnes qui construisent, et tout le monde n’adopte pas cette démarche – personnellement, j’y ai fait attention, mais parce que je suis sachant. Il n’existe pas de mécanisme permettant d’aider les gens à se conformer à la réglementation.

M. Nicolas Bertholon. Il y a bien une aide instituée par le pays, d’un certain montant en fonction de la surface construite, mais elle est réservée aux primo-constructeurs, aux jeunes ménages, et tout le monde n’en a pas forcément connaissance. Les petits ménages se concentrent sur l’obtention du permis de construire et sur la nécessité de se loger ; ils ne voient pas ces aspects-là.

M. Raimoana Anding. L’étude coûte à elle seule 5 000 euros.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. La couverture assurantielle vous semble-t-elle suffisante ? Est-ce un problème chez vous ?

Mme Nanihi Bertrand. Vaste sujet ! La compétence du pays en matière de droit des assurances est inscrite dans le statut de la Polynésie française : nous ne pouvons donc pas accéder aux fonds « Cat nat » ni Barnier. C’est la principale difficulté. Nous avons un PPRN approuvé et appliqué, mais pas de mécanisme de compensation qui nous permettrait de déloger les populations des zones à risques majeurs. En cas de sinistre dû à un événement majeur, l’assurance habitation ne permet pas d’accéder au fonds Cat nat. Le code de l’aménagement polynésien ne prévoit pas non plus l’échelle du programme d’action pour la prévention des inondations (Papi), alors que celui-ci permet de bénéficier des fonds de dédommagement.

En Polynésie, il n’est pas obligatoire de souscrire une assurance habitation. On le fait généralement lorsqu’on sollicite un prêt immobilier, et les particuliers résilient leur contrat dès qu’ils ont obtenu celui-ci. Selon une estimation du Comité des sociétés d’assurance (Cosoda), le taux de souscription de l’assurance habitation est de moins d’un tiers en Polynésie française. Outre qu’il n’est pas possible d’accéder au fonds Cat nat, les assureurs ne proposent pas tous une couverture des risques naturels. La garantie « tempête, ouragan, cyclone » (TOC) n’est qu’une option, à laquelle certains assureurs, très peu nombreux, associent la garantie « inondation » et « glissement de terrain ».

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Est-ce un problème ou la situation reste-t-elle gérable ?

Mme Nanihi Bertrand. C’est un problème majeur. Nous avons déjà un gros travail d’information et de pédagogie à effectuer, en lien avec le pays, au sujet du PPRN : nous devons expliquer à la population qu’il est dans son intérêt de protéger les biens et les personnes. Or, quand les habitants nous demandent comment ils seront dédommagés ou comment ils peuvent se mettre aux normes, nous n’avons pas de réponse à leur apporter.

M. Nicolas Bertholon. Quand nous avons instauré le PPRN, beaucoup de terrains ont été déclarés inconstructibles du fait de la délimitation des zones rouges. Les propriétaires ont eu du mal à le comprendre. Il s’agissait de prévention, pour leur éviter d’être confrontés à un événement grave comme un glissement de terrain, mais on ne peut pas faire le bonheur des gens malgré eux. Les réunions publiques que nous organisons dans le cadre de la révision du PPRN sont très sportives ! Les gens montent tout de suite au créneau. Ils se demandent pourquoi on leur a imposé cette réglementation qui dévalorise leur terrain et pourquoi il faudrait, pour construire, faire procéder à des études qu’ils n’ont pas les moyens de financer. Ils nous interrogent sur l’existence d’aides publiques. C’est cornélien.

Que faire ? Par le passé, le pays avait un fonds pour les catastrophes, mais pour l’ensemble de la Polynésie française. Aujourd’hui, nous nous sentons démunis. On nous a demandé d’instaurer une réglementation protectrice pour nos populations, mais nous avons l’impression d’être pris dans un piège réglementaire. Pour nous, élus de proximité, en relation directe avec nos administrés, ce n’est pas facile.

Nous manquons vraiment de moyens. Nous sommes à 20 000 kilomètres de la France hexagonale, mais nous connaissons les fonds Cat nat et Barnier. On nous dit que c’est pour des raisons statutaires que nous n’y avons pas accès. Mais, en tant que citoyens français de la Polynésie, nous nous demandons comment nous pourrions en bénéficier. Nous avons fait le job ; maintenant, on nous laisse tout seuls en nous disant « bon courage ». Cela nous gêne un peu.

M. Simplicio Lissant. J’ajoute qu’il y a de gros problèmes fonciers en Polynésie. Le manque de foncier dans la partie en plaine, où il est facile de construire, pousse les familles dans les zones montagneuses, exposées à des risques majeurs, donc classées en zone rouge. Nous ne pouvons leur proposer des aides, ne serait-ce qu’en vue de financer des études ouvrant la voie à des travaux d’aménagement ou de consolidation pour pouvoir tout de même construire sur une partie de leur terrain. Cela exacerbe les réactions négatives et l’incompréhension.

Il y a deux ans, le pays a tenté de constituer un fonds d’intervention d’urgence au bénéfice des collectivités en cas de phénomène climatique. Il s’agissait qu’elles cotisent elles-mêmes et ponctionnent les fonds intercommunaux de péréquation (FIP) de manière à constituer une enveloppe pour financer les réparations nécessaires des édifices leur appartenant. Cela n’a pas abouti, car les communes étaient contre : on venait puiser dans des fonds destinés à d’autres équipements, sans jamais envisager de revoir le code polynésien des assurances.

Il y a une réflexion à mener en ce sens pour que les collectivités et, surtout, les particuliers soient correctement assurés. Actuellement, les assureurs n’ont aucune obligation de proposer la couverture de ces risques. Les citoyens n’ont plus qu’à subir les conséquences des événements.

Mme Sophie Panonacle, présidente. Je crois que nous arrivons au terme de cette table ronde.

Mme Nanihi Bertrand. J’aimerais préciser, à propos de l’incompréhension de la population dont il était question tout à l’heure, que les communes polynésiennes qui n’ont pas de PPRN sont soumises à un « atlas des risques », qui est connu de la DCA mais pas de la population. La commune de Punaauia ne sait pas ce qu’il en est des communes limitrophes, par exemple. Il y a donc un flou dans la gestion des risques naturels. Nous avons nous-mêmes du mal à faire la différence entre cet atlas des risques, notre PPRN et le projet de schéma de gestion des risques naturels (SGRN) qui doit être mis en place à l’échelle de la Polynésie française.

M. Nicolas Bertholon. C’est en effet un élément important. En tant qu’élus, nous avons pris nos responsabilités, je le disais, mais la communication est difficile. L’atlas des risques n’est pas connu du grand public : lorsque la DCA, en analysant un dossier, pointe tel ou tel risque, les gens tombent souvent des nues. Avec le PPRN, nous avons joué la carte de la transparence : lorsqu’on veut déposer un dossier, on sait d’emblée à quoi s’en tenir. C’est l’avantage que nous avons : les gens nous critiquent très en amont ! (Sourires.)

Mme Sophie Panonacle, présidente. Merci à tous. Belle journée en Polynésie française !

44. Audition, ouverte à la presse, de Mmes Sylvie Gustave Dit Duflo, vice-présidente du Conseil régional de la Guadeloupe, Monique Apat, directrice générale adjointe des infrastructures et du cadre de vie, Maeva Govindin, cheffe du service biodiversité et risques majeurs (4 avril 2024)

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête par une audition des représentants du conseil régional de la Guadeloupe. Nous avons précédemment auditionné les représentants de l’État de ce territoire, à savoir le préfet, la Deal et le Sdis.

Aujourd'hui, nous avons le plaisir de recevoir Mmes Sylvie Gustave Dit Duflo, vice-présidente du conseil régional de la Guadeloupe, en présentiel ; Monique Apat, directrice générale adjointe des infrastructures et du cadre de vie ; Maeva Govindin, cheffe de service biodiversité et risques majeurs.

Je vous remercie sincèrement toutes d'avoir pu vous rendre disponibles pour cette table ronde.

Cette audition, je le précise, est transmise en direct sur le site de l'Assemblée nationale et l'enregistrement sera ensuite disponible à la demande.

Je vous laisserai la parole pour une courte intervention liminaire afin que nous puissions ensuite poursuivre nos échanges sous la forme de questions et réponses avec notre rapporteur, Guillaume Vuilletet, que je salue et qui va nous rejoindre dans quelques minutes, mais, qui nous entend.

Auparavant, je vous rappelle que l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d'enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Mesdames, si vous le voulez bien, à tour de rôle, je vous invite à lever la main droite et à dire « je le jure ».

Mmes Sylvie Gustave Dit Duflo et Maeva Govindin prêtent serment.

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Vous n’êtes que deux à ce stade.

Mme Maeva Govindin, cheffe de service biodiversité et risques majeurs. Mme Apat se connecte. Mme Francine Arbau-Garnier est quant à elle en congé et sera absente aujourd’hui.

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Très bien. Nous pouvons attendre quelques instants Mme Apat afin qu’elle puisse prêter serment. Je donnerai ensuite la parole à Mme la vice-présidente du conseil régional.

Mme Monique Apat se connecte à la visioconférence.

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Si vous le voulez bien, je reprends juste la phrase du protocole qui dit que l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, impose aux personnes auditionnées par une commission d'enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite à lever la main droite et à dire « je le jure ».

Mme Monique Apat prête serment.

Mme Sylvie Gustave Dit Duflo, vice-présidente du conseil régional de la Guadeloupe. De quelle manière devons-nous procéder ? Nous avons été destinataires d’un questionnaire. Répondons-nous aux questions ?

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Vous pouvez assurer une présentation plus synthétique. M. le rapporteur vous posera ensuite un certain nombre de questions afin que l’exercice soit moins fastidieux pour vous.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur de la commission d’enquête sur la gestion des risques naturels majeurs dans les territoires d’outre-mer. Si vous m’y autorisez, Madame la présidente, le questionnaire constitue une base écrite qui nous permet de prendre connaissance d’informations plus fouillées et détaillées. Il s’agit aujourd’hui de discuter de la thématique qui nous anime, après une présentation sommaire et globale de votre part pendant une dizaine de minutes. Nous poursuivrons avec une séance de questions et de réponses pour réagir et aborder des détails qui, parfois, se trouvent un peu cachés dans les questionnaires.

Mme Sylvie Gustave Dit Duflo. Très bien. L’archipel de la Guadeloupe, comme vous le savez, se trouve en milieu tropical et, de ce fait, les risques majeurs qui peuvent l’impacter sont multiples. Il y a bien évidemment les aléas climatiques qu’illustrent les cyclones et les phénomènes d’inondation. Le réchauffement climatique s’accompagne de périodes de sécheresse, sur plusieurs années.

L’archipel de la Guadeloupe se situe sur la plaque caraïbe, qui glisse et peut donner lieu à des risques sismiques d’origine tectonique.

Parmi les aléas majeurs, je cite aussi la Soufrière, un volcan toujours en activité, qui culmine à plus de 1 700 mètres de hauteur. Nous parlons d’un volcan de type péléen, c’est-à-dire composé d’un magma visqueux et explosif. Il est appelé ainsi en rapport avec la montagne Pelée et les dégâts occasionnés en 1902.

Heureusement, nous ne souffrons pas de phénomènes d’incendie, mais nous cumulons quand même un certain nombre de risques majeurs, qu’il convient de prendre en considération.

Je propose de structurer ma présentation entre une partie consacrée aux actions bénéfiques et une autre relative aux domaines pour lesquels il nous faut encore progresser.

Aujourd’hui, la population appréhende bien le risque d’inondation et les risques cycloniques, même si les petits cyclones ou tempêtes tropicales, de catégorie 1 ou 2, avec des forces de vent inférieures ou égales à 120 km/h, sont quand même susceptibles de générer des inondations, à l’instar de la tempête Fiona en 2022.

Il nous faut prendre en compte l’ensemble de ces éléments lorsque nous habitons un territoire comme celui de la Guadeloupe. La résilience doit être construite sur la base de moyens structuraux, comme les fonds Barnier et Feder. La région Guadeloupe, en maîtrise d’ouvrage, accompagne les collectivités, notamment les petites communes qui ne sont pas dotées d’une ingénierie nécessaire pour réhabiliter les écoles et les mettre aux normes sismiques et parasismiques. La région intervient également sur les axes routiers et les infrastructures.

Notre travail, qui vise à résister aux phénomènes climatiques, passe par un souci d’anticipation. À ce titre, nous finançons des études visant à mieux comprendre les phénomènes qui nous impactent. Par exemple, le projet C3AF a permis d’utiliser la modélisation de la houle née du passage du cyclone Maria pour anticiper l’évacuation de la population.

Nous finançons les études du BRGM et celles menées au sein de l’université des Antilles. Plus récemment, nous avons financé le groupe régional des experts du climat, notre petit Giec local, le Grec-Guadeloupe. Il nous apporte une visibilité sur les aléas susceptibles d’impacter notre territoire entre 2030 et 2050. Nous étudions la météorologie, la gestion de l’eau, les sécheresses, la pluviométrie, la survenue de phénomènes cycloniques plus intenses. Le souhait est aussi que ce groupe d’experts nous apporte une prospective sur l’agriculture, la santé ou encore la gestion de l’eau, c’est-à-dire tous ces enjeux à prendre en considération lors d’une gestion de crise.

Ces dernières années, nous nous sommes beaucoup attachés à la prévention. J’ai vécu deux ans à San Francisco, ville située sur la faille de San Andreas. Les habitants attendent tous le big one et ont su entretenir une vraie culture du risque. C’est fort de ces observations pendant mon séjour américain que nous avons voulu impulser, avec le président de la région, Ary Chalus, une politique de prévention qui ne soit pas que conceptuelle. Ainsi, nous participons à la formation des constructeurs de bâtiments et assistons à un certain nombre d’évènements. Surtout, nous avons voulu amplifier la sensibilisation opérationnelle. Voir une vidéoprojection d’un séisme ou le vivre en situation ne représente pas la même expérience. Sous la houlette de Monique Apart et de Maeva Govindin, nous faisons vivre des expériences immersives aux agents et élus régionaux, consistant à choisir un bâtiment public et à le transformer en immeuble sur le point de se dégrader à cause du risque sismique. Pendant la matinée, à l’aide d’acteurs, les élus et agents découvrent la réalité du risque, constatent la difficulté d’emprunter un escalier branlant sur le point de s’effondrer, apprennent à utiliser une trousse de secours et procèdent aux meilleurs choix dès lors qu’ils occupent des fonctions de responsabilité.

La collectivité régionale s’est résolument engagée sur la structuration en apportant son expertise aux petites communes, parfois privées des moyens nécessaires pour mettre aux normes leur parc scolaire. La région participe à la formation des professionnels. Nous avons à ce titre assisté à un congrès véritablement dédié aux normes sismiques et parasismiques. Notre rôle consiste aussi à assurer la prévention de la population. Nous avons lancé cette expérience immersive auprès des agents régionaux, que nous élargirons aux lycéens et, pourquoi pas, au grand public.

Nous avons complété le questionnaire que vous nous avez adressé. Il sera à votre disposition à l’issue de cette audition.

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Mesdames Apat et Govindin, souhaitez-vous intervenir à votre tour avant les questions du rapporteur ?

Mme Monique Apat, directrice générale adjointe. Le cadre a bien été posé par notre vice-présidente et n’appelle pas de commentaire particulier.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. J'ai été assez impressionné par la diversité et l'aspect assez complet des dispositifs qui ont été apportés par la région Guadeloupe dans la prévention des risques. La prévention des risques repose aussi sur un certain nombre de documents et de mesures que sont les plans Orsec, les PPRN, les plans communaux de sauvegarde.

Pensez-vous être à jour sur ces aspects ? Si tel n’est pas le cas, puisque tous les plans n’affichent pas le même niveau d’actualisation, de quelle manière accompagnez-vous les collectivités qui en ont la charge ou les services que vous déclenchez pour actualiser ces documents ?

Mme Sylvie Gustave Dit Duflo. Ce sont des documents stratégiques, élaborés sous la houlette de l’État. Nous ne sommes pas dans un contexte géologique figé du fait des mouvements de terrain. Le PPRN évolue en fonction de l’érosion du littoral, des mouvements de terrain et de la géologie même de notre archipel.

Il revient aux maires de mettre en place les plans communaux de sauvegarde. À l’exception de deux ou trois communes, l’ensemble des municipalités est pourvu de tels plans, notamment celles impactées par les sargasses. Selon les plans nationaux Sargasse 1 et 2, les maires ou les EPCI ont l’obligation de collecter les algues en 48 heures, durée au-delà de laquelle elles se décomposent et libèrent plus d’une trentaine de gaz, dont deux éminemment toxiques et corrosifs, l’hydrogène sulfuré et l’ammoniac.

Nous surveillons la qualité de l’air à travers les réseaux de l’association agréée de surveillance de la qualité de l'air en Guadeloupe, Gwad'air, qui a disposé des capteurs dans toutes les communes touchées par les sargasses. Lorsque les alizés sont faibles, nous constatons des pics de H2S ou de NH3 qui dépassent les seuils préconisés par l’Anses. Dans une telle situation, l’Aasqa alerte l’ARS, qui se rapproche alors du maire. Ce dernier a l’obligation d’activer son plan communal de sauvegarde et de trouver un hébergement temporaire aux riverains susceptibles d’être touchés par ces pics de pollution.

L’État élabore ces documents, en concertation avec les partenaires, dont les maires, qui jouent un rôle majeur à ce titre. La région Guadeloupe est également concertée et peut apporter des amendements.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Ces documents évoluent en fonction des ressources mises à la disposition des collectivités ou de l’État en vue de traiter les aléas. Nous sommes aussi dans une période de changement climatique qui contribue à la modification des aléas.

Vous dites que les plans de sauvegarde sont à peu près à jour, ce qu’il convient de saluer. Les PPRN sont des cartes qui permettent de prévoir, ou pas, des aménagements ou des constructions. En Guadeloupe, comme dans la plupart des territoires ultramarins, le foncier apparaît très contraint, par ailleurs occupé de longue date par des personnes qui n'ont pas toujours les moyens de trouver une solution alternative par rapport à un secteur qui se révélerait inconstructible.

Vos collègues n’ont pas pu venir et vous êtes un peu la dépositaire de la parole publique locale de l’ensemble des institutions de Guadeloupe. La pratique des collectivités locales conduit-elle à une forme de coordination et de coopération afin de gérer les effets de ces PPRN auprès des populations ?

Mme Sylvie Gustave Dit Duflo. L’application des PPRN revient aux maires. Bien souvent, le maire fait face à un électeur potentiel. Même s’il sait qu’une personne a construit sa maison dans une zone qui ne s’y prêtait pas, il est peu probable qu’il demande la destruction du bâtiment. Néanmoins, si les maires ne sont pas responsables de ce qui a été fait avant leur élection, ils sont responsables de l’application du PPRN.

La région Guadeloupe n’est pas dépositaire de ces documents d’urbanisme. Simplement, au travers du schéma d’aménagement régional, un document opposable, nous pouvons donner des indications d’aménagement du territoire, mais sans être à l’échelon communal. Au final, il revient au maire de prendre ses décisions face à son administré et à son électeur. Je vous garantis que l’exercice n’est pas toujours évident. Je peux citer l’exemple de la petite commune de Basse-Terre, dans sa partie sud. Un administré a quand même construit sa maison, malgré le veto du maire, sur des berges inondables. Lors des épisodes pluvieux ou des cyclones, la petite ravine se transforme en torrent. La personne a déclaré qu’elle n’avait pas pu dormir de la nuit, dans la crainte de voir son habitation entraînée par le torrent.

Les habitants n’ont pas conscience du PPRN aussi longtemps qu’ils n’ont pas de projet de construction. Quand ce projet se concrétise, la situation leur devient difficile. Nous dépendons d’un espace contraint, qui oblige parfois à réviser son projet de construction et à trouver un autre endroit.

Dans les territoires ultramarins, les terrains sont souvent donnés par filiation. Il apparaît très difficile de chercher un terrain ailleurs. Un vrai travail de pédagogie mérite d’être mené, avec l’association des maires, pour sensibiliser la population sur les zones à risque et les enjeux. Lorsque le maire émet un avis négatif, il doit l’accompagner d’une explication, visant à dire par exemple qu’on ne construit pas sur le versant d’une colline susceptible d’être touché par des phénomènes de lave ou de boue. L’explication ne doit pas être apportée de manière trop administrative, mais selon la culture locale. En Polynésie française, les chefs coutumiers interdisent certaines zones au nom de la biodiversité et leur parole est respectée. Leur interdiction répond à des enjeux de préservation de la ressource abiotique par exemple. En Guadeloupe, il serait opportun de mener une initiative avec les maires afin de mieux informer les citoyens.

C’est peut-être dans ce sens que la région pourrait intervenir, en apportant son aide à la formation d’abord des élus, pour leur éviter toute promesse électorale, ensuite de la population.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Disposez-vous d’un office foncier ?

Mme Sylvie Gustave Dit Duflo. Nous avons un établissement public foncier, créer par la région Guadeloupe. Il nous permet de mieux aménager notre territoire. Vous l’avez dit, nous sommes dans un espace contraint, soumis à la pression immobilière. Une petite maison de trois pièces aux Saintes coûte 1,2 million d’euros, un niveau jamais vu. L’établissement public foncier appuie les collectivités, la région, le département, les communes, les EPCI pour encourager une meilleure répartition des constructions et tendre vers l’objectif de zéro artificialisation nette. Il peut s’agir de la réduction des dents creuses dans les communes ou de l’utilisation prioritaire de friches ou de zones dont la biodiversité est déjà dégradée. Ces démarches permettent de préserver les terrains vierges.

Mme Monique Apat. Il devient de plus en plus complexe d’aménager les territoires. Le contexte des aléas évolue. Même en tenant compte des PPRN, un Plu à un instant T exprime une réalité qui sera peut-être différente dans quelques années. C’est toute la difficulté. Lorsque nous prenons des décisions d’aménagement, elles s’entendent le plus souvent à long terme. Or, les aléas agissent selon des pas de temps différents. Il n’est pas toujours évident de prédire ce qui sera possible ou autorisé demain.

Je peux citer l’exemple de la gestion du trait de côte. Les premières cartographies en Guadeloupe ont été proposées en 2022. Avant cette date, le recul du trait de côte n’était pas intégré dans la réflexion des maires. Lorsqu’ils nourrissaient des projets de développement territorial, dès lors que la commune se situait sur le littoral, les zones aujourd’hui identifiées comme dangereuses, et donc non aménageables, pouvaient accueillir ce type de projet.

Les aléas évoluent dans le temps, parfois sur des périodes assez courtes. Cette réalité peut amener à remettre en question des projets d’aménagement, quand bien même, à un instant T, ils auraient été possibles.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Anticiper se révèle parfois difficile. C’est aussi découvrir les effets des aléas plutôt que les aléas eux-mêmes.

Les adaptations des bâtiments et équipements régionaux aux aléas climatiques représentent un vrai coût. Que pensez-vous de vos équipements ? Vous montrez-vous assez sereins ?

Mme Sylvie Gustave Dit Duflo. Je prends l’exemple de Basse-Terre, le chef-lieu qui accueille la préfecture, l’hôtel de région et l’hôtel du département. Nous parlons d’un centre administratif important. Si vous quittez Basse-Terre en cas de séisme, seuls deux ponts respectent les normes, à la différence de tous les autres. Il s’agit du pont de la Rivière noire, du côté de Saint-Claude, et du pont des Marsouins, rénové récemment. Les autres ponts risquent de s’effondrer en cas de séisme. Les enjeux concernent donc la construction d’ouvrages d’art ou la mise aux normes sismiques de ceux qui existent déjà. Si le centre névralgique est coupé du reste du monde, un vrai problème se posera.

Le plan séisme Antilles donne la priorité à la mise aux normes sismiques et parasismiques des bâtiments publics et de sécurité. Typiquement, la préfecture n’était pas aux normes. Des travaux ont été lancés en ce sens. Les centres de sécurité, le Sdis, n’étaient pas non plus aux normes. Le PSA vise à corriger ces situations.

La région accompagne un certain nombre de communes pour les aider à mettre les écoles primaires aux normes. Nous terminons un important chantier, ayant consisté à la mise aux normes du complexe Baimbridge Chevalier de Saint-Georges.

Mme Monique Apat. La partie Lycée Baimbridge a représenté un coût de 103 millions d’euros. Le chantier relatif à Chevalier de Saint-Georges, qui doit bientôt commencer, coûtera environ 80 millions d’euros. Ce sont des chantiers très importants.

Mme Sylvie Gustave Dit Duflo. La région Guadeloupe prend sa part, par le fléchage des fonds Barnier et Feder. Le complément est apporté par l’institution régionale.

Nous avons contribué à la rénovation des mairies qui n’étaient pas aux normes et qui constituent aussi un centre névralgique.

La région agit selon sa compétence. Notre président étend cette compétence dès lors qu’une commune est en difficulté, même si la chambre régionale des comptes nous rappelle à l’ordre. Il nous semble quand même préférable qu’une commune soit opérationnelle.

Dans les îles du sud, nous avons déployé des téléphones satellitaires, qui peuvent se révéler très utiles en période de cyclone, lorsque les réseaux souffrent de ruptures. Ces téléphones permettent de maintenir le contact avec les maires et de prendre connaissance de leurs difficultés.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Nous avons reçu de nombreux opérateurs de réseaux, qui nous ont expliqué de quelle manière ils pouvaient intervenir rapidement en cas d’aléa et garantir la résilience des territoires.

Pour avoir été membre de la commission d’enquête sur l’eau en Guadeloupe il y a quelques années, je sais que le sujet est majeur. Le SMGEAG a été reconstitué. Le réseau d’eau n’est pas en très bon état et nous pouvons douter de son opérationnalité en cas de risque sismique majeur.

Quel est votre regard sur cette situation ?

Mme Sylvie Gustave Dit Duflo. Nous vivons aujourd’hui une crise de l’eau et de l’assainissement sans précédent. Avant la création du SMGEAG, nous avons investi 73 millions d’euros et le plan d’action d’urgence a permis de renouveler des canalisations âgées de 70 ans près du lycée agricole, à Baie-Mahault.

Le SMGEAG a été créé à la date du 1er septembre 2021. Depuis, un plan pluriannuel d’investissement, à hauteur de 300 millions d’euros, a été porté conjointement par le SMGEAG, l’État, la région et le département. Je rappelle que la région et le département ne sont pas compétents en matière d’eau et d’assainissement. En moyenne, nos enfants perdent un mois et demi d’école en raison du manque d’eau, qui ne permet pas le respect des conditions sanitaires.

Là encore, la région Guadeloupe s’est montrée très volontaire en portant le plan d’action prioritaire de 2018 à 2021, aux côtés du SMGEAG, en tant qu’administrateur, mais aussi en tant que soutien financier. Le SMGEAG a dû souscrire un emprunt de 50 millions d’euros, emprunt pour lequel la région et le département se sont portés caution à parts égales.

En cas de risque sismique, et j’espère que nous n’en rencontrerons pas ces cinq prochaines années, nos réseaux vieillissants sont susceptibles de subir de sévères dégâts. En 2022, la tempête Fiona a endommagé le feeder, cette conduite qui part du château d’eau de Capesterre, qui dessert Capesterre, les Saintes, qui remonte vers Goyave, Petit Bourg, qui alimente Baie-Mahault, Point-à-Pitre et qui continue vers le Gosier, Sainte-Anne, Saint-François et la Désirade. Nous avons bien caractérisé les enjeux liés au feeder, nous avons modélisé son fonctionnement en situation dégradée. Il nous reste à lancer des travaux corolaires pour donner naissance à des solutions alternatives, comme une usine de production d’eau ou des zones de stockage tampon.

Désormais, la mission consiste à réparer les fuites du réseau d’eau, qui amoindrissent la pression dans les tuyaux.

Hier, j’ai suivi l’actualité autour du séisme qui s’abat sur Taïwan et, même avec la meilleure canalisation du monde, nous ne pourrions pas y résister. Il faut quand même faire face.

Lors de la tempête Fiona, nous avons pu déployer des solutions alternatives. La région a développé un programme de financement des citernes d’eau de pluie, sous conditions de ressources. Un nombre croissant de foyers est équipé de telles citernes.

Dans les écoles et les établissements publics, à l’instar du CHBT, l’hôpital de Basse-Terre, nous avons mis en place avec nos partenaires des citernes d’eau potable, ce qui permet de profiter d’une réserve avant que la réalimentation soit effective. Dans les écoles, nous avons lancé une série de constructions de citernes d’eau potable, sous contrôle de l’ARS, pour pallier tous les manques d’eau.

Je ne dirais pas que nous pourrions survivre à une crise, mais une prise de conscience est en train de naître au regard de la crise de l’eau en Guadeloupe.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Je mesure bien l’effort consenti par rapport à la situation qui prévalait il y a quelques années. Une prise de confiance et un effort considérable ont été opérés à travers la création du SMGEAG.

Vous dites espérer qu’aucun aléa de cette nature n’impactera la Guadeloupe. C’est un peu le principe de l’assurance. Nous souscrivons des assurances parce que nous ne savons jamais si les aléas surviendront ou pas.

Les territoires ultramarins laissent voir un déficit assurantiel, notamment chez les particuliers. Je pense aussi aux unités économiques et aux bâtiments publics.

En tant qu’acteur public, quelle est votre réflexion ? Le défaut d’assurance ne permet pas de financement Catnat et ne facilite pas l’accès au fonds Barnier. Les fonds de solidarité outre-mer ne sont pas très simples à manier. Quel regard portez-vous ?

Mme Sylvie Gustave Dit Duflo. Le réchauffement climatique promet des temps très durs. Il nous faut faire preuve d’anticipation et de prospective.

S’agissant de l’aspect assurantiel, un travail important est mené. Nous comptons de très nombreux habitats informels, placés sur les zones littorales. Les assurances refusent de couvrir ces maisons si vous n’êtes pas titulaire d’un permis de construire ou lorsque vous résidez dans des zones à risque. Nous cherchons à régulariser ce qui peut l’être et à proposer, avec les maires, des solutions aux familles qui se retrouvent en difficulté. Je cite le cas de la ville de Petit-Bourg. La situation n’y est pas simple. En raison de l’érosion du littoral et du retrait du trait de côte, des maisons qui étaient bien en arrière des falaises sont aujourd’hui à leur bord. Une habitation est même à demi inclinée sur la falaise. Malgré cette réalité, il a fallu la patience du maire de Petit-Bourg et plus d’une dizaine d’années pour encourager les habitants à quitter cette maison.

Une action commune mérite probablement d’être menée avec les compagnies d’assurance envers les populations confrontées à ces situations. Il convient aussi de sensibiliser les habitants à l’importance de souscrire une assurance. La tâche n’est pas évidente, dès lors que leur niveau de vie est inférieur à celui constaté en métropole. Lorsqu’ils réussissent à construire une maison, l’assurance est un peu considérée comme la cerise sur le gâteau qu’ils ne peuvent pas se permettre.

Parfois, les compagnies d’assurance ne jouent pas le jeu. Je prends l’exemple des algues sargasses. Le Président de la République est venu en 2017 et a déclaré que le monde assurantiel devait prendre en charge les dégradations liées aux émanations des sargasses. Comme je l’ai indiqué, l’hydrogène sulfuré et l’ammoniac sont très corrosifs. Il faut vivre dans ces maisons pour comprendre la difficulté. La robinetterie est noircie et les fils électriques se retrouvent corrodés, ce qui oblige à changer de réfrigérateur tous les deux ans, de télévision tous les ans. Il faut même remplacer les tôles de votre maison tous les deux ou trois ans. Ces maisons sont assurées, mais les assureurs refusent de prendre en compte ces dégâts liés aux algues, au réchauffement climatique et à l’anthropisation des milieux.

L’un des rôles de la commission peut être d’installer un dialogue avec ces compagnies d’assurance pour leur expliquer que ces zones subissent le même phénomène depuis treize ans, qui ne diminuera pas. Il est vrai que les sargasses ne sont pas considérées comme une catastrophe naturelle puisque leur apparition est récurrente. Nous pouvons même prédire leurs périodes d’échouage.

Finalement, le réchauffement climatique ne nous interroge-t-il pas sur les innovations administratives à lancer pour faire face à ces situations inédites et répondre aux citoyens ? C’est toute la question.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Je suis bien d’accord. Je dirais même que la pluie n’est pas une catastrophe naturelle puisqu’il pleut tout le temps. Les effets de la pluie le sont. La même réflexion vaut pour les sargasses. Nous devrions nous poser ce genre de question pour mieux sensibiliser les assurances ou provoquer le versement de fonds d’État.

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Je préside le comité national du trait de côte et nous assistions à notre réunion plénière ce matin, à laquelle participaient les sept porteurs de projet partenarial d’aménagement. Vous évoquiez la difficulté d’aménager le territoire face à l’érosion côtière, en rappelant que nous ne parlons pas d’un risque naturel majeur. Le financement est en cours de réflexion et nous espérons y apporter une réponse d’ici la fin de l’année.

Je vous invite, si vous n’en avez pas encore eu connaissance, à lire le rapport final des assureurs qui a pour titre : « Adapter le système assurantiel français face à l'évolution des risques climatiques ». Il évoque notamment les territoires ultramarins face aux risques cycloniques.

Ce soir, le ministre Béchu, avec qui je travaille dans le cadre du Comité national du trait de côte et l’érosion côtière, annoncera la publication dès demain du rapport du Cerema sur le phénomène d’érosion côtière, à la fois dans l'hexagone et dans les territoires ultramarins, dont la Guadeloupe. Vous parliez tout à l'heure de cartes datant de 2022. Vous profiterez dès demain matin des cartes mises à jour qui vous seront d’un grand secours par rapport à la mise en place de stratégies d’adaptation de votre territoire.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Nous recevons le ministre Béchu à 17 heures et nous pourrons lui poser directement nos questions.

Peut-être souhaitez-vous conclure sur un point particulier ?

Mme Sylvie Gustave Dit Duflo. Lors d’un groupe de travail consacré à l’outre-mer au comité national de l’eau, il a été souhaité que le fonds Barnier soit élargi à la compétence Gemapi, confiée aux EPCI en 2018. Dans notre territoire, à l’exception de l’EPCI Cap Excellence, qui a produit un Papi, les EPCI peinent à se saisir de cette compétence. Elle impose en effet de réaliser un diagnostic, qui permet ensuite d’élaborer un plan d’action et de prévention des inondations et donc de lever les fonds afin de lancer les travaux. Nous aimerions que le fonds Barnier puisse être élargi et intègre un volet Gemapi pour se consacrer aux ouvrages à mettre en œuvre.

Je reviens au volet assurantiel, qui apparaît très important pour les zones impactées par les sargasses. Les zones en question accusent une chute immobilière importante, puisque plus personne ne souhaite habiter dans ces maisons. Certains habitants se retrouvent en difficulté financière, du fait de devoir changer de réfrigérateur tous les deux ans. Au regard de cette situation, le volet assurantiel mérite d’être revu et travaillé puisque nous ne voyons pas la fin de ce phénomène.

Enfin, je suis convaincue que rien ne remplace une expérience immersive, s’agissant par exemple du risque sismique ou tsunamique. Les gens se voient confier un scénario, ils jouent et ils apprennent. Vous seriez étonnés de constater les retours d’expérience que nous enregistrons grâce à ces exercices. Ils permettent par exemple de constituer une trousse de secours en cas de panique. Un agent m’a dit qu’en cas de séisme ou de tsunami, il ajouterait une bouée à ses équipements. Nous devons donc multiplier ces expériences immersives.

En plus de ses efforts en termes de prévention et de construction, la région Guadeloupe amplifiera ce volet immersif à destination des scolaires et du grand public.

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Je vous remercie beaucoup pour cette audition riche et éclairante.

45. Audition, ouverte à la presse, de M. Joseph Hajjar, directeur de programme climat, Secrétariat général à la planification écologique (SGPE) (4 avril 2024)

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Mes chers collègues, nous poursuivons nos travaux en auditionnant M. Joseph Hajjar, directeur du programme climat au sein du Secrétariat général à la planification écologique.

La singularité du SGPE par rapport aux différentes directions d'administration centrale que nous avons déjà auditionnées réside dans son positionnement interministériel et surtout auprès du Premier ministre.

Je vous remercie de nous présenter rapidement le SGPE, Monsieur Hajjar, ainsi que les ressources consacrées à l'impact du réchauffement climatique sur les risques naturels majeurs, et plus spécifiquement à ceux très nombreux affectant nos territoires ultramarins.

Cette audition, je le précise, est retransmise en direct sur le site de l'Assemblée nationale et l'enregistrement sera ensuite disponible à la demande.

Je vous laisserai prendre la parole dans quelques instants pour une courte intervention liminaire afin que nous poursuivions nos échanges sous forme de questions-réponses.

Auparavant, je vous rappelle que l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d'enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Monsieur Ajar, je vous invite à lever la main droite et à nous dire : « Je le jure ». Je vous remercie et nous vous laissons la parole.

M. Joseph Hajjar prête serment.

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Je vous remercie et vous laisse donc la parole.

M. Joseph Hajjar, directeur du programme climat au sein du Secrétariat général à la planification écologique (SGPE). Mesdames et Messieurs les députés, bonjour à tous. Je suis le directeur du programme énergie et climat au SGPE, qui a été créé il y a un an et demi pour servir de cheville ouvrière à la planification écologique, désormais confiée au Premier ministre, avec l'idée de mettre en cohérence les politiques publiques environnementales sur nos cinq grands enjeux que sont l'atténuation, l'adaptation, dont il sera particulièrement question aujourd'hui, la protection de la biodiversité, la protection des ressources naturelles et les enjeux liés à la santé et à l'environnement.

Le SGPE se place en chapeau et en coordination des travaux interministériels pour créer un cadre collectif. Les enjeux d'interface sont bien sûr importants entre les différents ministères. Les différentes stratégies sectorielles qui préexistaient avant la création du SGPE, je cite par exemple le PNACC sur les enjeux d'adaptation, doivent être désormais endossées par l'ensemble du collectif ministériel et pas seulement par le ministère qui porte cette politique. C'est à cela que nous nous attelons.

Au SGPE, nous avons mené un travail essentiellement concentré sur les enjeux d'atténuation, d'eau et de biodiversité lors de la première année. Ils ont donné lieu à un certain nombre de publications, notamment l'été dernier, et ouvrent la voie aux publications des stratégies sectorielles sur la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) s’agissant des enjeux d'atténuation ou sur la Stratégie nationale biodiversité (SNB) pour ce qui concerne les enjeux de biodiversité.

Les sujets d'adaptation ont été entamés au SGPE en septembre dernier. Nous avons pris en route les travaux ministériels initiés de longue date en vue du PNACC-3. Des groupes de travail avaient déjà été organisés avec les parties prenantes.

Nous arrivons à ce moment où il faut cristalliser ces travaux et les confronter en interministériel afin qu'ils soient bien endossés. Nous restons attentifs à ce que nous appelons les conditions de bouclage afin de s’assurer de la disponibilité des financements face à nos objectifs et trajectoires. Il doit y avoir une attention portée à la territorialisation des stratégies et des objectifs ainsi qu’aux enjeux d’emplois et de compétences associés.

Dans le cadre de ces travaux, nous serons plutôt concernées par l’aspect climatique des risques naturels par rapport aux autres enjeux, plus éloignés de nos bases.

Historiquement, les enjeux d’adaptation et de gestion des risques naturels étaient un peu dissociés. On avait tendance à considérer que la gestion des risques répondait à une politique très régalienne et immédiate. Aujourd’hui, nous nous projetons à plus long terme, selon des attendus plus scientifiques.

Nous sommes rattrapés par l’actualité et par la connexité entre ces différents enjeux. Je pense que le PNACC-3 établira un lien plus fort entre ce que nous devons faire aujourd’hui pour répondre à des impacts qui se matérialisent déjà et au sujet desquels nous avons parfois accumulé un certain retard, et la préparation de l’avenir. Le souhait est de nous assurer que ce qui est attendu ces prochaines années soit conforme à la trajectoire de réchauffement que nous anticipons. Il s’agit de capter les flux en veillant qu’ils soient bien adaptés, mais aussi de se projeter à plus long terme dans un monde très incertain. C’est ici un sujet d’étude, qui revêt également une dimension majeure.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur de la commission d’enquête sur la gestion des risques naturels majeurs dans les territoires d’outre-mer. Quelles méthodes employez-vous pour assurer une actualisation permanente ? Comment intégrez-vous le travail des collectivités locales, qui sont souvent à la manœuvre dans les territoires ?

M. Joseph Hajjar. S’agissant de l’atténuation, nous suivons des objectifs chiffrés de réduction des émissions. Il est facile d’installer une cible, de la découper en briques pour chacun des secteurs, puis en sous-briques pour chacun des leviers et des secteurs. Nous proposons ensuite les mesures de politique publique.

Les enjeux d’adaptation comme de biodiversité forment une matière plus diffuse et les enjeux territoriaux apparaissent beaucoup plus forts. Nous assistons donc à une forme de différenciation des enjeux à l’échelle territoriale. Le sujet ne peut pas être attrapé par un seul bout et nous sommes obligés de combiner plusieurs approches.

Je cite d’abord l’approche des risques. Nous pouvons prendre les risques les uns après les autres et vérifier où nous en sommes. Des travaux ont déjà été lancés, notamment sur le trait de côte, qui a fait l’objet d’un comité national et un décret qui liste un certain nombre de communes. Le travail de la mission menée sur les assurances vient de rendre ses conclusions. Nous trouvons divers sujets sectoriels.

J’ai commencé à évoquer l’approche selon les temporalités. La gestion des crises se matérialise aujourd’hui, nécessitant d’adapter les investissements en flux, en nous assurant de ne pas nous tromper ces prochaines années. Nous devons également préparer l’avenir en l’étudiant et embarquer les acteurs concernés.

L’État mettra en place un certain nombre d’actions, de normes et de financements, mais il nous faut savoir de quelle manière les acteurs s’approprient ces enjeux et dessinent leur propre stratégie d’adaptation à leur échelle. Cela vaut pour les collectivités et les entreprises.

Nous sommes obligés de jouer sur ces différents niveaux afin de mieux capter les sujets d’adaptation. La démarche de territorialisation a été engagée l’année dernière au travers des Cop territoriales. Trois ont été initiées pour les outre-mer. L’objectif est de confronter les trajectoires nationales aux trajectoires régionales et, surtout, d’engager une réflexion sur les actions à mettre en place, sans rester sur la seule logique d’objectifs et de trajectoires. Il est vrai que les sujets d’adaptation ne figuraient pas au menu, à titre principal, des Cop lancées l’année dernière, dans le sens où la stratégie nationale n’était pas prête. Il était plus facile de travailler sur la base d’une stratégie d’atténuation, conçue pour l’horizon 2030.

Le même constat vaut pour la biodiversité et le plan eau. Nous étions en attente d’avoir finalisé les travaux nationaux avant d’engager ces travaux dans le périmètre des Cop, à l’exception des outre-mer. Conformément à la demande du Ciom et des collectivités elles-mêmes, les enjeux d’adaptation ont été placés un peu plus haut à l’agenda des premières Cop. La difficulté est que nous sommes moins en capacité de fournir un cadrage national précis, comme nous avons pu le faire pour les autres enjeux. Il y a donc cette dimension un peu exploratoire.

Il faut aussi considérer que les copies qui seront rendues à l’issue des Cop intégreront des notions de trajectoires et d’objectifs et dévoileront quelques premières actions, mais ce ne sera pas la fin de l’histoire. Il existe cet aspect itératif entre la vision territoriale et la vision nationale, selon un enjeu de pilotage très fort, encore plus fort sur les enjeux d’adaptation compte tenu des incertitudes que j’évoquais. Nous devons nous adapter de façon souple en fonction des actions menées, du retour d’expérience, des études qui apporteront progressivement une source de connaissances et des orientations sur les choix opérés. Ce sont des enjeux de pilotage très forts et une articulation entre l’État et les collectivités territoriales, peut-être encore plus forte que pour les autres dimensions de la planification écologique.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Combien de personnes sont impliquées dans ces travaux ?

M. Joseph Hajjar. J’évoquais ici la démarche d’adaptation en général et pas le travail du SGPE. Au SGPE, nous étions quinze personnes à temps plein lors de la première année. Aujourd’hui, nous sommes une petite trentaine de permanents. L’équipe apparaît assez resserrée, avec cette idée de coordination et cette volonté d’éviter les doublons par rapport aux travaux menés dans les ministères et par les directions d’administration centrale.

Je suis personnellement les sujets d’adaptation de façon transversale. Le but du PNACC est d’éviter une politique en silo. Elle doit surtout imprégner les politiques publiques et même l’action des collectivités et des entreprises privées, avec des filières économiques au sens large.

Mes collègues en charge de la biodiversité, de l’agriculture ou des bâtiments intègrent progressivement cette dimension dans leurs travaux quotidiens. L’administration et les acteurs nationaux doivent adopter la même démarche. C’est de cette manière que nous envisageons le PNACC-3.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Vous avez parlé des acteurs économiques. Dans les outre-mer, nous constatons une granularité très fine. Comment assumez-vous ce besoin de granularité ?

M. Joseph Hajjar. Ce besoin apparaît pour les enjeux d’adaptation. Nous avons parlé des collectivités, mais c’est également vrai pour les acteurs économiques. L’État ne pourra pas dire à chaque acteur ce qu’il est supposé faire. Le rôle de l’État est de mettre des données à disposition afin d’être en mesure d’anticiper les impacts et les comprendre. Depuis le PNACC-2, tout un travail a été accompli sur les services climatiques. Un simple code postal permet de prendre connaissance des impacts climatiques à attendre en 2030, 2050 et même encore plus tard. La trajectoire de référence de réchauffement a été annoncée par le ministre Béchu et forme aujourd’hui un cadre pour le travail d’adaptation.

Dans les outre-mer, les données n’existent pas à un niveau aussi fin que pour l’Hexagone. Un travail est en cours avec Météo-France pour constituer ces données. Nous nous appuyons sur les données du GIEC, mais selon des mailles territoriales qui ne permettent de capter que les territoires et un grand bout d’océan autour, ce qui ne s’avère pas très satisfaisant. Le sujet est connu et évoluera.

Il convient donc de mettre à disposition des données, des ressources méthodologiques, des instruments financiers comme le fonds vert ou le fonds Barnier. Il faut aussi proposer un cadre pour que les acteurs puissent s’approprier ces sujets et anticiper les éventuelles futures normes.

S’agissant des collectivités, je cite la stratégie de planification locale. En ce qui concerne les acteurs économiques, il existe un certain nombre de précédents, notamment relatifs à l’atténuation. Certaines entreprises doivent réaliser des bilans d’émission de gaz à effet de serre. Un travail a porté sur les filières économiques, toujours dans le cadre de l’atténuation. Il ressort que l’essentiel des filières économiques a produit des plans d’action visant à traduire les objectifs de l’État en matière de réduction d’émission. La démarche leur permet de connaître leurs propres trajectoires et actions et ce qu’elles attendent en contrepartie de l’État.

La mission se construit sur deux niveaux. Le premier s’entend avec les filières économiques afin qu’elles puissent identifier les impacts physiques immédiats et indirects liés aux chaînes de valeur mondiales, appelées à être désorganisées. Le second s’attache aux entreprises considérées individuellement. Il s’agit avant tout d’un sujet d’accompagnement, peut-être réglementaire, mais les discussions se poursuivent pour savoir à quel point on demande à certaines entreprises d’établir des plans d’adaptation. C’est le cas pour le volet de la réduction des émissions. Ces deux niveaux permettront d’embarquer les filières économiques dans ces démarches.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Nous constatons, dans les territoires ultramarins, un déficit assurantiel conséquent. La mobilisation du régime Cat nat et des fonds de secours pour l’outre-mer apparaît en conséquence compliquée. Nous ne sommes pas sur la même échelle de prise en compte des aléas.

Comment favoriser le recours à l’assurance de façon plus systématique ?

M. Joseph Hajjar. Je n'aurais peut-être pas de réponse très détaillée dans le cas des outre-mer, mais le sujet assurantiel a été pris en compte il y a un certain temps, notamment au moment du lancement de cette mission. Je crois même qu'elle a été lancée par le ministre Le Maire lors de son déplacement dans les outre-mer.

L'enjeu de cette mission était de constater que le régime Cat nat, dans une situation tendancielle, se retrouvait en déséquilibre, nécessitant de sécuriser des ressources supplémentaires et de travailler davantage sur la prévention pour éviter d'être toujours à courir derrière la prise en charge. Il s’agit aussi de constater qu’il existe un risque à terme de moins bonne couverture de certains territoires face aux risques de crise qui se multiplient.

Le rapport a été publié récemment, et l'État doit se positionner sur les différentes recommandations. Les objectifs poursuivis sont bien ceux-là. Comment garantir l'équilibre dans la durée de ce régime Cat nat ? Il y a un enjeu de surprime, mais qui ne fera pas tout. Comment maximiser les actions de prévention qui sont généralement rentables ? Nous le voyons à travers le fonds Barnier, même si cela concerne moins l’outre-mer. Le retrait gonflement des argiles peut faire l’objet d’actions de prévention rentables si elles sont bien ciblées.

Comment inciter davantage à la prévention et comment s’assurer de l’absence de zones blanches, de zones non assurées face aux aléas climatiques qui vont augmenter ?

Le non-recours à l’assurance constitue un sujet important. Nous passons à côté du régime Cat nat et du filet de sécurité. Je n’ai pas de réponse précise à vous donner.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. En réalité, les zones blanches existent. Dans les faits, certaines personnes ne s’assurent pas et les assureurs refusent de couvrir certaines zones. La réponse s’entend à ces deux niveaux.

Ces territoires ne sont pas peuplés d’hier, même si leur population a notablement évolué. Ils ne subissent pas les ouragans et les séismes pour la première fois. Dans les trajectoires que vous définissez, dans l’adaptation des politiques publiques au réchauffement climatique, s’agissant en particulier des normes de construction, intégrez-vous les techniques qui ont fait leurs preuves, pour ne pas les appeler traditionnelles ?

M. Joseph Hajjar. À nouveau se pose le sujet des discussions par secteur. S’agissant des bâtiments, nous trouvons le parc neuf, soumis à un cadre réglementaire assez favorable, sur lequel il est possible de capitaliser pour renforcer l’ambition. Les questions de confort d’été ont été intégrées à la RE2020, après la canicule de 2003, susceptible de devenir standard au regard du climat qui change. Peut-être faudra-t-il mettre à jour les référentiels, mais nous disposons d’un socle réglementaire sur lequel capitaliser. Le retrait gonflement des argiles a aussi fait l’objet de dispositions à la suite de la loi Elan.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. La RE2020 ne s’applique pas à l’outre-mer.

M. Joseph Hajjar. Non, l’outre-mer dépend d’une déclinaison spécifique, mais selon un cadre similaire sur lequel il s’avère possible de capitaliser pour, progressivement, diffuser ce qui doit relever de la norme. Il nous faut ensuite savoir à quel niveau nous calons les différents paramètres. Ces sujets n’ont pas encore reçu toutes les réponses. Le retour d’expérience et les études permettront d’alimenter les travaux.

Je vous parlais du parc neuf. En ce qui concerne le parc existant, il faut soulever la question de la rénovation. Des politiques sont en place et des aides peuvent être débloquées pour faciliter les travaux d’efficacité énergétique ou de lutte contre l’habitat indigne. Capter les flux doit permettre d’intervenir pour lancer des rénovations énergétiques, en s’assurant que la thématique d’adaptation a été correctement prise en compte. Le confort d’été constituera la première brique, parce que nous la maîtrisons bien aujourd’hui. Demain, ce sont les autres briques, comme celles que vous citiez sur un certain nombre de normes.

La construction se fera pas à pas.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Quelle sera la procédure ? Je reviens à mon histoire de techniques traditionnelles, y compris celles qui ne sont pas propres au bâtiment. Je pense par exemple à la reconstitution des mangroves.

M. Joseph Hajjar. Il existe une dimension de normes, qui forment les standards minimaux. Vient ensuite la dimension de l’état de l’art, du guide, de partage entre les parties prenantes dans chaque territoire. Je pense que ces deux dimensions coexisteront. Le PNACC prévoit d’ailleurs une série d’études scientifiques et d’actions locales, dont une partie dédiée à l’outre-mer, pour capitaliser sur ces techniques et les reprendre dans les guides.

Les enjeux d’aménagement au sens plus large apparaissent essentiels. La question ne s’envisage pas sous le seul prisme du bâtiment. Les questions d’adaptation sont, en grande partie, liées à l’aménagement. Comment prendre en compte les solutions fondées sur la nature pour trouver des cobénéfices entre biodiversité et adaptation ? Il ne s’agit pas de reconstruire des choses à l’identique à la suite de sinistres, puisque nous savons que ces sinistres vont se multiplier. Il peut y avoir des recommandations, des bonnes pratiques, un cadre, mais les réflexions se mènent surtout à l’échelle locale.

L’État peut mettre à disposition les sources de connaissances et l’ingénierie. Le PNACC laisse d’ailleurs voir une offre d’ingénierie et d’accompagnement financier auprès des établissements publics et des opérateurs de l’État. Cette offre n’est pas complètement lisible, du fait de sa diversité. Nous devons rationaliser tous ces éléments et envisager une forme de guichet unique pour les collectivités, qui pourraient ainsi accéder au menu des outils disponibles en termes de ressources techniques, d’ingénierie et de financements.

Chaque situation locale apparaît un peu particulière, justifiant d’y apporter une réponse sur mesure, ce qui n’est pas envisageable dans un plan issu directement de l’État.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Nous prenons évidemment en compte la trajectoire climatique, mais il faut aussi mentionner la trajectoire démographique pour mieux comprendre quelle pourrait être la résilience des territoires au regard des aléas qu’ils subissent. Une partie de cette démographie est connue et bien connue et semble facilement gérable. Une autre apparaît plus complexe, celle des personnes en situation d’extrême fragilité et des personnes en situation irrégulière, avec, comme corollaire, l’existence d’un habitat informel, pour ne pas parler de bidonvilles.

Comment accompagnez-vous les politiques publiques en la matière ?

M. Joseph Hajjar. Une nouvelle fois, je ne vais peut-être apporter une réponse très concrète. En tout cas, l’adaptation et les politiques environnementales font l’objet d’un enjeu fort de transition juste. Ces transitions ne doivent pas se faire au détriment des personnes, voire des entreprises, les plus vulnérables. C’est vrai pour l’atténuation à travers des dispositifs d’accompagnement ciblé, notamment en faveur des ménages les plus modestes. Cela doit être aussi le cas pour l’adaptation, qui doit d’abord se préoccuper des publics les plus fragiles. Le PNACC traduira ces réalités par des actions ciblées vers ces personnes, les hébergements d’urgence, les prisons, les personnes vulnérables touchées par la canicule, etc.

Les Cop n’ont pas retenu cette dimension, du fait de ne pas avoir de socle national. Pour l’atténuation, sur la base des grandes trajectoires et des grands leviers, nous avons pu définir une série d’actions au niveau des collectivités locales pour les inciter à réagir à ces démarches et nous dire où elles se placent. Les trouvent-elles pertinentes ? Quels sont les freins constatés ? Demain, nous devrons agir de la même manière au sujet de l’adaptation.

Procéder à une forme de recensement des personnes vulnérables, des situations particulières à traiter en priorité, des besoins exprimés pourra nourrir l’une de nos discussions dans le cadre des Cop, qui déclineraient le PNACC de façon plus régionale. Une telle démarche est encore devant nous.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. De la même façon, nous pouvons suivre une trajectoire sur la gestion des déchets, y compris en prenant en compte l’aléa climatique, mais il y a une différence entre les déchets courants et les déchets industriels, polluants à moyen ou long terme.

La planification est une trajectoire. L’aléa, comme son nom l’indique, vient perturber cette trajectoire. À ce titre, déclinez-vous des scénarios ? Avez-vous réfléchi à des dispositifs précis ? Envisagez-vous la mise en place de routines autour de ces aléas susceptibles de casser les trajectoires ?

M. Joseph Hajjar. Nous restons à une maille macro si nous voulons proposer des orientations cohérentes avec nos objectifs. L’enjeu de territorialisation et d’appropriation par les filières économiques se veut essentiel pour permettre ce niveau de détail. Ces différentes stratégies environnementales et le PNACC ne doivent pas vivre en silo dans la poursuite de leurs objectifs propres. Il faut les intégrer à l’ensemble des politiques publiques.

Pour les territoires, la démarche se traduit par la prise en compte de ces enjeux dans les documents locaux de planification. Les collectivités sont-elles suffisamment outillées ? Le sujet est-il suffisamment connu ? Les bureaux d’études sont-ils suffisamment compétents ? Il nous faut progresser sur ces questions. Ces efforts permettront d’atteindre la déclinaison fine que vous évoquez, adaptée à chaque territoire et aux chocs qui peuvent compliquer l’atteinte des objectifs. Nous ne sommes pas capables d’anticiper ces situations à l’échelle nationale.

La solution repose sur le travail des Cop et le suivi des actions, dont certaines ont une résonance locale, à l’instar du fonds vert dédié aux projets de recherche fondés sur la nature. Il sera ainsi possible d’affiner la vision entre les grands objectifs nationaux et la réalité du terrain.

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Je me réjouis de la prise en compte des stratégies d'adaptation. Nous avions reçu en commission de développement durable Antoine Pellion à deux reprises et mon intervention à chaque fois portait sur cette adaptation manquante. Nous étions toujours sur les stratégies d'atténuation, nous y avons beaucoup travaillé et c'est enfin pris en compte. Nous accusons beaucoup de retard, mais nous le rattraperons, je n'en doute pas un instant.

Vous citiez tout à l'heure le comité national du trait de côte. Nous étions en plénière ce matin avec les sept porteurs de plans partenariaux d'aménagement. Les échanges ont été intéressants. Quand vous parlez des territoires, je peux vous assurer que ce qui remonte des territoires est extrêmement inspirant et que ces travaux seront utilisés dans le cadre du PNACC-3, que nous sommes impatients de découvrir.

Sincèrement, tous ces travaux sont majeurs. Ayons à l’esprit l'importance, et je le dis même par rapport aux outre-mer, puisque c'est notre sujet principal, de la relation de proximité avec les territoires par rapport à l'adaptation. Nous avons écouté la vice-présidente du conseil régional précédemment, dont l’intervention était très forte et très importante par rapport à ces sujets, avec cet « effet cocktail » de différents risques, avec ces petits territoires où l'adaptation est extrêmement difficile. Nous devons agir rapidement. L'urgence d’adaptation est là, simplement pour protéger les populations.

Nous interrogerons plus tard le ministre Béchu peut-être sur le PNACC-3.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Je n’ai plus de question. Transmettez-nous vos documents, ainsi que vos comptes rendus de travail, qui peuvent illustrer votre méthode et votre fonctionnement pour associer les différents acteurs.

Nos préconisations intégreront des éléments sans doute très précis sur telle ou telle mesure. C’est aussi le fait de mettre en valeur, de compléter ou de corriger une façon de faire. Nous avons reçu la vice-présidente du conseil de Guadeloupe, dont le territoire dispose de nombreux documents à jour, qu’il s’agisse des plans Orsec, des PPRN ou des plans communaux de sauvegarde. Je ne suis pas convaincu que ce soit le cas partout. La question vise à connaître votre rôle dans l’accompagnement de cet effort d’actualisation. En la matière, encore une fois, tout ce qui peut illustrer ces situations nous serait très utile.

M. Joseph Hajjar. Je l’ai bien noté. Nous n’avons pas encore produit de documents publics relatifs à l’adaptation, puisque tout est lié au PNACC. Les travaux interministériels se poursuivent. Sur le sujet de l’atténuation, dès lors que nous avons pu cranter les grandes trajectoires et entrer dans le détail des focus de certains secteurs, nous disposons d’une matière plus riche, partagée avec les différentes parties prenantes. Nous agirons de la même sorte pour l’adaptation. Nous ne sommes qu’au début de l’histoire.

Ces documents, tout comme les planifications locales, servent de socle à un futur pilotage de la trajectoire, qui va se heurter aux réalités du terrain. Les Cop laissent voir un cadrage un peu national, mais à la main du préfet de région et des collectivités. C’est aussi une dimension politique qui engage l’action, en dehors des trajectoires et des objectifs.

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Nous vous remercions et nous pouvons conclure cette audition, en exprimant notre impatience de découvrir le PNACC-3.

46. Audition, ouverte à la presse, de M. Christophe Béchu, ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires (4 avril 2024)

Mme Sophie Panonacle, vice-présidente. Nous avons le plaisir de recevoir M. Christophe Béchu, ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. La gestion des risques naturels majeurs outre-mer concerne plusieurs ministères dont le vôtre, monsieur le ministre, et c’est de leur synergie que découlent les politiques publiques d’anticipation, de gestion de crise et de réparation dont vous nous parlerez. Á l’évidence, le réchauffement climatique peut aggraver l’intensité, voire la conjonction des phénomènes naturels et entraîner des dégâts considérables.

Cette audition est transmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale et l’enregistrement vidéo sera ensuite disponible à la demande.

Avant de vous céder la parole, je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Christophe Béchu prête serment.)

M. Christophe Béchu, ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Je me félicite de l’occasion qui m’est donnée de répondre, en toute transparence, aux questions de votre commission d’enquête. Outre cela, je tirerai de vos travaux les enseignements utiles pour continuer d’améliorer l’efficacité des politiques publiques menées dans les outre-mer par mon ministère, souvent dans un contexte interministériel, y compris sur ces sujets.

Le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires est chargé de la prévention des risques que nous avons mission de cerner et de quantifier pour mener des politiques de prévention adaptées, alors que le réchauffement climatique aggrave la fréquence et l’intensité de certains phénomènes naturels dangereux. Nous agissons à la fois quotidiennement et sur le long terme pour assurer à la France une résilience face aux risques, limiter l’impact de la dégradation de notre environnement sur notre santé et éviter le gaspillage.

J’ai précisé en octobre dernier que nous devions nous adapter à la trajectoire de réchauffement de référence pour l’adaptation au changement climatique reposant sur le scénario tendanciel du Groupe d’experts inter-gouvernemental sur l’évolution du climat (Giec) qui anticipe une augmentation de 4 degrés Celsius en France métropolitaine en 2100. Sur cette base, nous sommes en train de bâtir le troisième plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC-3) ; il sera soumis à la consultation du public dans les prochaines semaines. Ce plan comprendra bien sûr un important volet relatif à la prévention des risques naturels majeurs sur l’ensemble du territoire. Une attention particulière sera portée à la bonne prise en compte des territoires ultramarins, soumis non seulement aux risques qui menacent la métropole mais aussi à des risques spécifiques.

Haroun Tazieff, le premier commissaire chargé de la prévention des risques naturels majeurs, au début des années 1980, a donné des risques naturels majeurs la définition suivante : « La menace sur l’homme et son environnement direct, sur ses installations, la menace dont la gravité est telle que la société se trouve absolument dépassée par l’immensité du désastre ».

Tous nos territoires sont susceptibles d’être affectés par des risques naturels majeurs, mais les outre-mer doivent faire face à des aléas particuliers – éruptions volcaniques, cyclones, ouragans, tsunamis – ou à des risques rendus spécifiques par l’insularité et l’étroitesse de ces territoires. Faire face à une inondation majeure compromettant l’alimentation en eau et en électricité peut demander des moyens logistiques qui, parce qu’ils sont inexistants dans certains de ces territoires, doivent donc être acheminés depuis la France métropolitaine. Ces territoires ont pour autre particularité la résilience de leur population qui, ayant largement intégré la culture du risque, a des réflexes de protection collective.

Comment faire face à ces phénomènes dans les territoires ultramarins dans une perspective de réchauffement climatique ? Comment mieux prévenir les conséquences des risques et adapter la politique de prévention pour préserver les vies humaines ?

Notre action est fondée sur trois piliers : connaître, prévenir, faire face. La connaissance des risques et de leur évolution compte tenu du changement climatique suppose de cerner les vulnérabilités et d’anticiper comment un phénomène naturel dangereux peut se transformer en catastrophe. La prévention consiste à réduire les vulnérabilités des territoires les plus exposés ; il faut en particulier veiller à maîtriser l’urbanisation pour que nos concitoyens résident dans les zones les plus sûres, et pour cela adapter le bâti, par exemple en rehaussant les exigences réglementaires en matière de construction en fonction des risques naturels – je pense évidemment à la résistance aux vents cycloniques. Pour faire face, enfin, le ministère contribue à la gestion de crise, qui relève de la responsabilité du ministère de l’intérieur, par la production d’informations en amont et la surveillance à toutes les étapes ; ainsi, nous animons le réseau de surveillance volcanologique et sismologique de Mayotte.

Face au changement climatique déjà à l’œuvre et aux incertitudes qu’il fait peser sur la solidarité nationale en cas de catastrophes naturelles, nous disposons encore de marges de manœuvre pour améliorer notre connaissance et la gestion des nouveaux phénomènes liées à ce changement. Nous menons pour cela une action constante avec les experts de Météo-France, de l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (Inrae) et du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) ; cette liste n’est pas exhaustive.

Nous devons aussi améliorer la prise en compte des risques dans toutes les politiques publiques, particulièrement en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme. Le dialogue avec les collectivités territoriales est donc un élément clé ; le fonds vert, dispositif dont j’ai porté la création, témoigne de la volonté de disposer des moyens permettant ces partenariats.

Enfin, je suis convaincu qu’un citoyen bien informé peut agir rationnellement pour sa propre sécurité en adoptant les gestes qui sauvent et que notre sécurité collective dépend de l’appropriation par les individus de l’ensemble de ces réflexes ou de ces bonnes pratiques. Il en va de notre résilience collective ; de ce point de vue, les outre-mer sont aux avant-postes. Je salue l’inscription dans la loi, en juillet 2023, de la Journée nationale de la résilience en vue d’assurer la préparation de la population aux risques naturels ou technologiques.

Nous avons pour impératif de concevoir et d’appliquer les politiques publiques en tenant compte de la diversité des territoires et donc des spécificités de chaque territoire ultramarin, que ne menacent pas les mêmes risques. C’est ce qui fait l’intérêt de votre mission et c’est ce qui fera, je n’en doute pas, l’intérêt de ses conclusions.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Je vous remercie de vous être rendu avec autant de célérité à notre invitation. Je vous prie d’excuser l’absence du président de notre commission, M. Mansour Kamardine, retenu à Mayotte où il accueille Mme la ministre Marie Guevenoux dans le cadre de la préparation de la loi concernant l’île.

Notre commission d’enquête, créée après l’adoption par le Parlement d’une proposition de résolution en ce sens, est la preuve d’une prise en conscience globale. Il ne s’agit pas de chercher à tout prix ce qui ne fonctionne pas mais de déterminer si les politiques menées sont cohérentes et propres à nous prémunir des risques envisagés et si les moyens sont à la hauteur de la prévention nécessaire.

Vous avez dit avec raison que certains territoires d’outre-mer peuvent être confrontés à l’ensemble des risques naturels majeurs. Á cela s’ajoute que les risques encourus sont parfois très imbriqués : il nous a été indiqué au cours de plusieurs auditions que risque volcanique signifie souvent risque sismique, risque de tsunami, glissements de terrain… La prévention se traduit souvent par des plans : plans de prévention des risques naturels (PPRN), plans de sauvegarde communaux (PSC), plan Orsec. Or, au fil des auditions, nous avons constaté les lacunes de l’actualisation de ces plans. Non seulement certains demanderaient à être révisés parce qu’ils ne tiennent pas compte de l’aggravation des risques liée à l’évolution du climat mais d’autres n’existent tout simplement pas. Comment accompagnez-vous les collectivités de territoires dont – rien ne sert de faire semblant – on connaît le déficit en matière de moyens d’ingénierie, dans la rédaction ou l’actualisation de ces documents, par exemple les PPRN qui permettent de dessiner une cartographie prévoyant un urbanisme maîtrisé compatible avec la gestion des risques, comme vous l’appelez de vos vœux ?

M. Christophe Béchu, ministre. Nous sommes nous-mêmes en train de réactualiser la nature des risques auxquels nous sommes confrontés, pas seulement pour les outre-mer mais partout en France. Ainsi, dans la trajectoire d’adaptation au changement climatique, la lutte contre le recul du trait de côte diffère selon l’augmentation envisagée de la température : selon qu’elle est de 2 ou de 4 degrés Celsius, la montée des océans n’est pas la même, ni donc les cartographies, les conséquences, le coût des factures.

Un nombre considérable de ces risques étant liés au dérèglement climatique, il est logique d’articuler la trajectoire d’adaptation au changement climatique avec un plan national d’adaptation et, dans le sillage de ce plan, d’actualiser les risques et les moyens. Le PNACC-3 et son volet spécifique « Outremer » vous apporteront la satisfaction de mesurer des mises à jour reflétant la somme de nos connaissances à cet instant.

Pour l’ingénierie des cartes et du suivi, le PNACC-3 devra d’évidence définir comment l’État et les collectivités devront mettre à niveau, contextualiser et parfois géolocaliser les éléments nécessaires. Pour le trait de côte, le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) a été chargé de prévoir des cartes pour la France métropolitaine. Il n’y a aucune raison que ce qui est fait pour l’Hexagone ne le soit pas pour les territoires et les départements ultramarins, et le niveau d’ingénierie indispensable est tel que ce travail ne peut être confié aux collectivités ni dans l’Hexagone ni Outre-mer. Les connaissances actualisées par les opérateurs du ministère forment un socle qui rend le travail nettement plus simple, mais ce sont bien les services des préfectures qui doivent faire le lien avec les agences dépendant de l’État ; je pense en particulier au Cerema, en passe de s’imposer comme l’agence de l’adaptation, cependant que l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) est l’agence de la transition et de l’atténuation.

Reste sous-jacente la question des moyens budgétaires nécessaires pour pouvoir réaliser cette adaptation. Ma réflexion n’est pas arrêtée sur le niveau de ce qui doit être porté par l’État pour mutualiser une partie des coûts et de ce qui sera laissé à la main des collectivités, qui feront ensuite appel à des cabinets pour les accompagner dans la rédaction de ces plans, lesquels ne seront pas figés dans le temps. Les règles d’actualisation des différents dispositifs seront précisées compte tenu de l’évolution des risques. Dans le projet de loi de finances pour 2024, le Parlement a ouvert la voie en autorisant qu’une partie du fonds vert serve à accompagner la réalisation des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET). Est-ce le chemin à suivre pour permettre de soutenir cette ingénierie ? Devons-nous orienter le fonds vert vers la prévention des risques naturels ou l’élargir aux politiques de préservation de la biodiversité ou d’atténuation ? Notre réflexion est toujours en cours et je prendrai connaissance avec intérêt des conclusions de votre commission à ce sujet.

Ces plans, outils de prévention, sont d’autant plus nécessaires que dans certains cas ils rendent la commune considérée éligible à un financement en cas de catastrophe naturelle, notamment au fonds Barnier. Les communes ont donc tout intérêt à rédiger des documents de ce type. J’ajoute qu’en cas de survenance de tels sinistres, l’existence de ces plans préventifs ou de ces cartes permet d’obtenir les niveaux d’indemnisation les plus élevés.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Je me souviens avoir entendu exposer, au cours d’un déplacement à La Réunion avec Mme Elisabeth Borne, alors Première ministre, des projets envisagés avec l’aide du fonds vert du Fonds Vert dont certains allaient plus loin que la seule préservation de la biodiversité.

Avec le ministre de l’économie et des finances, vous avez, monsieur le ministre, demandé un rapport sur l’assurabilité des risques climatiques, chargeant ses auteurs de faire des propositions visant à garantir la soutenabilité du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles et à renforcer le rôle du système assurantiel dans la prévention, l’atténuation et l’adaptation face au dérèglement climatique. De fait, le taux d’assurance de ces risques est extrêmement faible outre-mer : à Mayotte, seuls 6 % des biens sont assurés, et le taux maximum est de 68 % pour ce qui concerne La Réunion, avec un très fort déficit d’assurance pour l’habitat, un déficit très marqué pour l’immobilier économique – et je crains fort qu’une partie de l’immobilier public ne soit pas tellement mieux assurée. Bien entendu, les victimes non assurées de tels sinistres n’ont pas droit à des indemnisations par les compagnies d’assurance mais elles n’ont pas non plus accès aux versements du fonds Barnier, ni au fonds de secours pour l’outre-mer sinon dans de très mauvaises conditions et jamais à la hauteur des dégâts subis. Quelles conclusions seront tirées de ce rapport ?

M. Christophe Béchu, ministre. Je n’ai nullement l’intention d’esquiver votre question mais le rapport nous a été remis avant-hier et un travail interministériel reste à conclure puisque, avant que l’on parle du régime des catastrophes naturelles, tout ce qui est assurance classique relève d’abord du ministère de l’économie et des finances. Selon les chiffres dont je dispose, c’est effectivement une caractéristique commune aux outre-mer que le faible taux de souscription d’assurances : il est de 50 % en moyenne dans ces territoires pour 96 % en moyenne dans l’Hexagone. Dans ces territoires, la moitié des biens ne sont pas assurés en assurance ouvrage et le nombre de particuliers ayant souscrit à des assurances de responsabilité civile est considéré comme « négligeable » par le ministère de l’économie et des finances. Le différentiel avec la métropole est substantiel : on y compte 2 % de non-assurés contre 20 % à La Réunion et 50 % à Saint-Martin.

La commande d’un rapport sur l’assurabilité des risques climatiques s’explique par l’explosion du coût des indemnisations liées aux catastrophes naturelles répertoriées dans l’Hexagone et outre-mer. Le rapport vise à définir comment rehausser le niveau de notre régime d’indemnisation de ces sinistres en fonction d’un risque climatique qui s’accroît tous les ans. Au-delà de l’augmentation, déjà officialisée par le Gouvernement, du taux de la cotisation « catastrophe naturelle » sur les contrats d’assurance de dommages aux biens d’habitation et professionnels, qui passera de 12 % à 20 % à partir du 1er janvier 2025, les auteurs du rapport recommandent de prévoir un coefficient d’actualisation de ce taux tenant compte du risque de dégradation. Je précise que le taux de 12 % n’avait pas varié depuis plus de vingt ans. Doit-on prévoir un mécanisme automatique ? Y a-t-il matière à renforcer le « porter à connaissance » des habitants du degré de risque auxquels ils s’exposent en fonction des secteurs dans lesquels ils décident de s’implanter ? Pour éviter que des assureurs ne se détournent de certains territoires, ne faut-il pas mettre un point un système de « bonus-malus » tel que les compagnies d’assurance qui s’écarteraient systématiquement de territoires cumulant les risques, singulièrement outre-mer, soient tenues de cotiser à un dispositif de péréquation en faveur des assureurs qui jouent le jeu ? Le rapport qui vient de nous être remis comprend trente-sept propositions et je n’entrerai pas davantage dans le détail aujourd’hui, car nous avons convenu d’un temps de travail supplémentaire. Mais l’on voit bien que toute réflexion sur les assurances doit être renforcée pour ce qui concerne l’outre-mer.

D’autre part, nous attendons le rapport de la mission confiée à M. Alain Chrétien, maire de Vesoul, sur l’assurabilité des collectivités territoriales. Avec l’accentuation du dérèglement climatique, elles éprouvent de plus en plus de difficultés à s’assurer face au désengagement croissant des assureurs. Je n’ai pas de statistiques comparatives à ce sujet sur la situation dans l’Hexagone et outre-mer, mais certains niveaux de primes demandés ou de franchises exigées disent le casse-tête auquel certains maires se trouvent confrontés. Or les dégâts causés par les sinistres considérés ne touchent pas seulement des biens privés mais aussi des routes et des bâtiments publics, a fortiori outre-mer étant donné la typologie des aléas climatiques, tsunami ou cyclone par exemple.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. J’admets que, 48 heures après la remise d’un rapport, un temps de débroussaillage est encore nécessaire et je ne pousserai donc pas ce questionnement plus avant. Mais je puis témoigner que ce matin même, lors d’une audition conduite par la mission d’information sur la situation du département de Mayotte, tous les artisans réunis témoignaient de leurs difficultés à trouver des assurances dommages ouvrage, ce qui change évidemment tout pour l’économie du bâtiment. Les collectivités elles-mêmes n’ont pas toujours les moyens d’être aux normes les plus exigeantes en matière de prévention. Nous verrons avec intérêt quelles conclusions de ce rapport vous retiendrez.

Alors que vous peaufinez le PNACC-3, quel bilan dressez-vous du PNACC-2 ? Quelles en ont été les limites et comment songez-vous à faire évoluer cette démarche ?

M. Christophe Béchu, ministre. Le changement principal est que le PNACC-3 sera fondé sur une trajectoire qui n’a rien de commun avec celle du PNACC-2, quel que soit le bilan que l’on en tire. Une sorte de mise à jour du logiciel bouleverse tout, une augmentation de 4 degrés Celsius de la température étant évidemment tout autre chose qu’une augmentation de 1,5 degré. J’ajoute que le PNACC-2 n’avait pour ainsi dire pas pris en compte la spécificité des territoires ultramarins ; la question relevait plus de la figure imposée que d’un travail fouillé. D’autre part, le document montrait des lacunes dans la poursuite des objectifs stratégiques et dans le suivi visant à assurer que les objectifs définis étaient tenus. Il en ira différemment dans le PNACC-3 : si l’on se fixe des objectifs relatifs à la nécessaire adaptation, il faut faire plus que sonner le tocsin.

Autre chose : le PNACC-2 pointait une inquiétude sur la viabilité du système d’indemnisation des catastrophes naturelles mais s’en tenait là. Nous avons commencé à nous saisir du sujet avant même d’avoir dévoilé la teneur du PNACC-3 en officialisant déjà le quasi doublement du taux de la cotisation « catastrophe naturelle » et la réflexion sur le niveau d’indexation souhaitable pour la suite.

Enfin, quand le PNACC-2 a été lancé, les données climatiques accompagnant le travail étaient peu nombreuses, si bien que des mises à jour ont dû être faites par Météo-France ex post. Cette fois, nous souhaitons dire la vérité climatique avant de conclure le PNACC-3. Cela s’est traduit par des discussions préalables conduites dans le cadre de la matinée « La France s’adapte ».

Telles sont les différences saillantes entre le PNACC-2 et le PNACC-3.

Mme Sophie Panonacle, présidente. Vous parliez tout à l’heure de l’évolution des risques. À mon sens, l’érosion côtière entre dans ce cadre. Certes, lors de sa dernière assemblée plénière, le Comité national du trait de côte (CNTC) s’est entendu pour dire que l’érosion des régions côtières n’était toujours pas un risque naturel majeur mais un phénomène prévisible. Je me plie à l’opinion de la majorité mais elle me laisse dubitative puisque des scientifiques nous disent que l’érosion est combinée à la submersion marine qui est elle-même un risque, et qu’étant donné l’évolution du climat, plus le temps passera et moins on pourra différencier submersion et érosion. C’est pourquoi, à mon avis, nous devrons décider de considérer ce phénomène comme un risque.

J’aime entendre dire que le Cerema est l’agence de l’adaptation. Nous étions impatients de découvrir le magnifique travail du Centre, qui nous accompagne depuis de nombreux mois et qui mérite dès à présent nos félicitations.

La spécificité des territoires est un autre point extrêmement important. Nous l’avons constaté ce matin en accueillant sept porteurs de projets partenariaux d’aménagement (PPA). Alors qu’ils sont confrontés au même enjeu, la recomposition stratégique de leur territoire, il leur faudra trouver des solutions différentes et, qu’il s’agisse de protection, de renaturation ou de recomposition, un travail de dentellière les attend face à l’ensemble des risques naturels majeurs. La prise en considération des spécificités territoriales, notamment Outre-mer, s’impose absolument.

Nous attendons avec impatience de découvrir la teneur du PNACC-3 ; jusqu’à présent, un volet « adaptation » fort manquait. Alors que l’on parle d’atténuation depuis des dizaines d’années, l’adaptation est enfin au cœur de la politique publique. Je vous en remercie.

M. Christophe Béchu, ministre. Je confirme que l’ensemble des cartes du Cerema seront publiées demain. Elles reprendront les trois scénarios que le CNTC, que vous présidez, avait souhaité : l’horizon à cinq ans, l’horizon 2050 et l’horizon 2100. On se rend compte qu’à court terme, les deux territoires ultramarins les plus menacés sont la Martinique et la Guadeloupe, dont les degrés d’exposition au recul du trait de côte sont les plus marqués. Comme vous, je considère qu’un moment viendra où les risques finiront par se cumuler. Cela suppose un travail plus précis, que j’ai annoncé lors du dernier CNTC auquel j’ai participé le 29 juin 2023. La question sera à nouveau au cœur de nos échanges pour le prochain CNTC, prévu pour se tenir en juin prochain. Je m’y rendrai à vos côtés pour que nous fassions le point de façon à tenir l’engagement qu’un dispositif soit intégré dans le budget 2025 au titre de la lutte contre l’érosion côtière.

Mme Sophie Panonacle, présidente. J’aime à vous l’entendre dire et je serai ravie de vous accueillir en juin pour définir les modalités de financement des stratégies de recomposition.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. J’ai constaté le recul du trait de côte à Mayotte et la difficulté que cela provoque pour la collectivité unique. On nous a montré des reconstitutions de digues ; le coût était de 1,2 million d’euros par 100 mètres. De très nombreuses communes des territoires ultramarins étant bâties sur les côtes pour des raisons historiques évidentes, les enjeux sont considérables.

Les aléas climatiques ont la mauvaise idée de ne pas limiter leurs effets aux circonscriptions administratives ; c’est contrariant, mais nous devons en tenir compte. Á La Réunion, le cyclone Belal avait été remarquablement anticipé par les collectivités locales et les services de l’État et la résilience de la population a été très forte ; les victimes dénombrées n’avaient malheureusement pas suivi les solutions qui leur avaient été proposées. Puis le cyclone a dévié de sa trajectoire initiale pour frapper l’Île Maurice beaucoup plus durement qu’on ne l’avait envisagé. Considérez-vous nécessaire une coopération régionale pour se protéger de ces aléas ? Si oui, comment l’assumer ? Nos territoires d’outre-mer sont très rarement isolés ; des États voisins peuvent subir des aléas climatiques graves et nous pouvons nous-mêmes avoir besoin d’eux. Qu’en pensez-vous ?

M. Christophe Béchu, ministre. Notre faculté d’anticipation dépend du fait que nous disposons de services météorologiques capables de faire les prévisions. De ce point de vue, tous les États ne sont pas également dotés, et dans la plupart de nos outre-mer nos voisins ne disposent pas de capacités d’analyse météorologique comparables aux nôtres. Météo-France est l’un des rares services météorologiques opérant sur la totalité des zones géographiques. Dans certains cas, cet opérateur rend déjà des services à nos voisins : par exemple, en étant un centre de référence à La Réunion pour l’analyse des cyclones qui pourraient frapper le continent ou des territoires proches. Parallèlement, Météo-France International vend ses services à des États, avec un socle d’ingénierie, d’analyse, de compétences et de supercalculateurs opéré depuis le territoire métropolitain.

L’ONU se penche sur la prévention des risques, et deux modèles s’affrontent. Les Gafam expliquent qu’ils pourraient proposer des services d’analyse en s’appuyant sur leur puissance de calcul et sur l’intelligence artificielle ; des opérateurs publics tels que Météo-France suggèrent que l’on s’appuie d’abord sur des modèles qui ne soient pas directement liés aux Gafam ou à des entreprises privées. J’ai eu l’occasion de faire valoir notre point de vue, qui est de conforter des modèles publics, car si dans un premier temps ces services sont gratuits, j’ai assez peu de doutes sur le fait qu’étant proposés par des entreprises marchandes, ils finiront par être facturés – alors même que dans de nombreux cas les logiciels des Gafam utilisent des données publiques fournies par les services météorologiques nationaux. Nous n’allons pas relancer des débats sur la propriété intellectuelle mais je vous donne absolument raison sur le fait qu’il y a là un sujet de coopération internationale. C’est donc à l’honneur de l’ONU de se préoccuper de cette question, puisqu’en certains lieux il n’existe pas de services météorologiques performants. La France peut jouer un rôle dans un dispositif international grâce à ses outre-mer et grâce aux délégations de Météo-France présentes en diverses régions du monde.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Je suis l’auteur d’une proposition de loi visant à encadrer l’intelligence artificielle par le droit d’auteur, et la préoccupation qui s’exprime ici est similaire. J’ajoute que si nous entrons dans cette logique, que je soutiens entièrement, nous devrons assumer les investissements correspondants.

À la suite des dégâts catastrophiques dus à l’ouragan Irma et aux difficultés de la reconstruction, un délégué interministériel aux risques majeurs en outre-mer a été nommé en 2019 mais sa mission a pris fin en 2021. Il nous a indiqué que l’élaboration d’un projet de loi sur les risques majeurs outre-mer avait été envisagée juste avant la crise sanitaire. On peut comprendre que les esprits aient alors été occupés à d’autres choses, mais les risques sont toujours là. Comptez-vous remettre l’ouvrage sur le métier ?

M. Christophe Béchu, ministre. L’engagement avait été pris que les recommandations de la délégation interministérielle seraient reprises dans la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale ; il est vrai que toutes n’ont pas été transférées en droit positif. Néanmoins, une bonne partie de ces préconisations ont été mises en œuvre, parfois au niveau réglementaire, parfois sur le plan budgétaire, parfois par quelques évolutions législatives. Je serais surpris que votre commission ne s’interroge pas sur l’opportunité de reprendre et de perpétuer cette délégation dont je comprends l’intérêt puisque vous exposerez des pistes dont la mise en œuvre exigera un suivi. Cela peut paraître une réponse de Normand, mais nous ne sommes plus dans la situation de 2021, une partie de ce qu’il fallait faire ayant été fait. Il est probable qu’à l’issue de vos travaux l’accent soit mis sur les sujets pour lesquels l’action doit être intensifiée. Cela pourrait rendre pertinente l’interrogation sur cette recréation.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Je prends acte de votre réponse en forme d’encouragement. Si vous voulez ajouter quelque chose, je vous en prie.

M. Christophe Béchu, ministre. Je considère que la fin de cette audition n’épuise pas le devoir d’information que j’ai à l’égard du Parlement. Si vous souhaitez me faire parvenir des questions écrites liées à l’objet de cette commission d’enquête, nous vous ferons bien entendu parvenir les éléments qui pourraient vous être utiles.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Monsieur le ministre, je vous remercie.

47. Audition, ouverte à la presse, de M. Gérald Darmanin, ministre de l’Intérieur et des Outre-mer (11 avril 2024)

M. le président Mansour Kamardine. Mes chers collègues, nous terminons les auditions de cette commission d’enquête en recevant M. le ministre de l’intérieur et des outre-mer, Gérald Darmanin, que je remercie tout particulièrement, compte tenu des contraintes de son agenda, de s’être rendu disponible.

Nos deux mois et demi de travail nous auront permis d’entendre, à l’occasion de quarante-quatre auditions, aussi bien des experts scientifiques et techniques que des élus des différents territoires, des responsables des services déconcentrés de l’État, des universitaires, des assureurs, des opérateurs de réseaux, des organismes régionaux, des directions centrales des ministères concernés, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, M. Christophe Béchu, et donc le ministre de l’intérieur et des outre-mer.

La gestion des risques naturels majeurs dans les territoires d’outre-mer mobilise plusieurs ministères, dont, au premier chef, celui dont vous avez la responsabilité, monsieur le ministre. C’est de leur synergie que découlent les différentes politiques publiques qui sont menées en matière d’anticipation, de gestion de crise puis de réparation.

De nos travaux je retiens l’engagement de l’État et des collectivités en faveur d’une amélioration continue de la prévision, de la prévention, de la protection, puis de la remise en état des territoires. La façon dont le cyclone Belal a été géré en est une parfaite illustration. Je retiens aussi la grande résilience de nos compatriotes d’outre-mer face à des risques qui font souvent partie de la mémoire collective des territoires, pour la plupart insulaires et souvent archipélagiques.

Il reste que le réchauffement climatique et ses effets amplificateurs sur les phénomènes cycloniques, la découverte de nouveaux risques, toujours possible comme l’a montré l’éruption du volcan sous-marin Fani Maoré à Mayotte en 2018, l’extension des feux de forêt, les glissements de terrain et l’érosion côtière démontrent l’impérieuse nécessité de renforcer les actions engagées. Je vous fais part de cette attente, monsieur le ministre, au nom de tous les élus ultramarins et des populations locales.

Cette audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale et un enregistrement vidéo sera ensuite accessible. Avant de vous donner la parole pour une présentation des différentes actions d’ores et déjà conduites par votre ministère et à venir, je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Gérald Darmanin prête serment.)

M. Gérald Darmanin, ministre de l’intérieur et des outre-mer. Vous m’interrogez dans le cadre d’une commission d’enquête et j’essaierai évidemment, sur la base des informations dont je dispose et dans une logique de transparence, de tirer tous les enseignements utiles de l’expérience que j’ai eue depuis que les outre-mer ont été rattachés à mon portefeuille, voici deux ans, et des études que nous avons pu commander pour vos travaux.

Si la principale mission du ministère de l’intérieur et des outre-mer en matière de risques naturels est surtout, vous le savez, de gérer la crise, une fois celle-ci déclarée, afin de secourir les personnes – je salue tous ceux qui y concourent, les sapeurs-pompiers, les associations de protection civile, les agents des préfectures, les policiers et les gendarmes –, nous faisons aussi de la prévention. Celle-ci relève souvent du ministère de la transition écologique, des collectivités ou des gouvernements autonomes, quand ils existent, mais le ministère de l’intérieur ne peut pas ne pas voir qu’il a un rôle à jouer sur le plan de la prévention des risques, s’agissant des personnes comme des biens. Vos travaux m’intéressent donc dans leur globalité et à toutes les échelles.

Je me suis souvent rendu dans des territoires connaissant des risques naturels avérés au point que des drames s’y déroulent. Avant même de prendre mes fonctions au ministère de l’intérieur et des outre-mer, j’avais accompagné le Président de la République à Saint-Martin, car les douaniers et un certain nombre de reconstructions relevaient du ministère des comptes publics. Je me suis déplacé à La Réunion plus récemment, fin janvier, après le passage de l’ouragan Belal, pour montrer aux agriculteurs, aux citoyens et aux collectivités locales que nous étions auprès d’eux en cas de drame – quatre personnes avaient perdu la vie – et en matière de reconstruction économique et sociale.

Le ministère de l’intérieur et des outre-mer est celui des crises – c’est même le ministère de la gestion des crises. Qu’il s’agisse de l’Hexagone ou des territoires ultramarins, chaque crise et chaque événement doivent faire l’objet d’une prise en charge efficace des personnes et des biens – j’insiste sur ces deux points. L’ensemble des centres opérationnels des préfectures sont, notamment, en alerte permanente et nous font remonter, quand il y a une crise ou juste avant, en temps réel et en lien avec les préfectures, tous les éléments permettant d’assurer la coordination des services de secours. Nous laissons souvent au préfet le soin de prendre des décisions, mais nous avons des informations en temps réel.

S’il existe une dualité constituée de l’échelon local, dirigé par le préfet ou le haut-commissaire, et de l’échelon national, dirigé par le ministère de l’intérieur, au travers du directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises, tous les acteurs locaux sont impliqués, notamment les collectivités locales, dans le cadre du binôme sacré maire-préfet, bien connu depuis le covid. En cas de crise, le maire est sans doute le premier agent de la sécurité civile, avant même l’arrivée des professionnels. Le modèle associant le maire, le préfet et les autorités nationales prouve sa pertinence à chaque crise. Si on se compare à d’autres pays, notre modèle, qui est confronté à de nombreuses crises, en matière sanitaire, sociale, climatique mais aussi sécuritaire, dans tous nos territoires ultramarins, est le plus résilient et celui qui empêche le maximum de morts et de destructions.

Comme les travaux de votre commission d’enquête me concernent plus ou moins directement selon les sujets, vous ne m’en voudrez pas de limiter le champ de mes propos aux questions qui me sont propres. Je rappelle aussi que mon collègue Christophe Béchu a déjà été entendu par votre commission.

Le territoire français est très largement soumis à des risques naturels. J’ai déjà parlé du cyclone Belal, mais je pourrais aussi évoquer la tempête Ciarán, qui a touché le Finistère et le Pas-de-Calais, la tempête Alex, qui a frappé les Alpes-Maritimes, ou encore les mégafeux de forêt en Gironde. Nous nous nourrissons de ces crises, dans l’Hexagone et dans les outre-mer, pour renforcer les scénarios élaborés partout sur le territoire national et pour prédisposer des moyens, auxquels nous consacrons des investissements.

Je souligne, par ailleurs, que les évolutions climatiques vont rendre ces phénomènes naturels de plus en plus nombreux et de plus en plus violents et que nos outre-mer seront les premiers concernés. Je pense au recul du trait de côte – en Nouvelle-Calédonie, par exemple, 75 % des personnes habitent sur une côte qui pourrait subir demain une érosion –, à la disparition d’îles ou d’atolls – en Polynésie française –, à la sécheresse, qui a sévi à Mayotte d’une manière absolument terrible, aux cyclones, aux ouragans et aux tremblements de terre. Ces calamités, qui seront sans doute de plus en plus fréquentes en raison du réchauffement climatique, touchent nos territoires ultramarins, en premier lieu ceux du Pacifique, puis ceux de l’océan Indien et des Antilles, comme elles touchent tous les territoires, mais les autres ont une difficulté supplémentaire qui est de ne pas avoir le modèle de sécurité civile et d’investissement de la France.

Ces événements font désormais partie du quotidien des élus et des représentants publics des territoires ultramarins. Plus personne, quels que soient son lieu de résidence et son niveau social, ne peut s’estimer totalement à l’abri. À la différence de l’Hexagone, les départements d’outre-mer sont soumis à un cocktail de risques : sauf celui d’avalanche, ils existent tous outre-mer – inondations, séismes, éruptions volcaniques, cyclones, tempêtes, mouvements de terrain et feux de forêt peuvent se produire, ainsi que peut-être des tsunamis en cas de cumul d’événements, comme on l’a vu dans des territoires proches. Ce cocktail de crises impose d’avoir à disposition un cocktail de réponses, si j’ose dire, dans chacun des territoires, ce qui est d’autant plus difficile qu’ils sont parfois très éloignés du centre de décision qu’est l’Hexagone. Cette spécificité implique une préparation et une anticipation extraordinaires. Tel est, en particulier, l’objet des plans Orsec (organisation de la réponse de sécurité civile) que vous connaissez bien et qui démontrent à chaque fois leur efficacité.

Les phénomènes les plus forts sont de plus en plus récurrents : quasiment toutes les collectivités dont nous parlons sont soumises à plusieurs d’entre eux chaque année. S’ils ne sont pas tous d’une intensité extrême, s’ils ne causent pas tous des morts ou des blessés, ils nécessitent toujours l’existence d’une capacité de prévention et d’intervention le plus en amont possible. En cela nous sommes notamment aidés par les grands progrès réalisés par Météo-France, que je tiens à saluer. La récurrence de ces phénomènes naturels permet, par ailleurs, de mieux appréhender leurs impacts et donc de mieux nous préparer. Prévoir est le principal travail à faire en matière de sécurité civile : comme le dit le dicton, il vaut mieux prévenir que guérir.

La distance et l’insularité, autres spécificités des territoires ultramarins, à l’exception de la Guyane, même si on peut la considérer comme une sorte d’île, puisqu’elle est encadrée par des fleuves, doivent être intégrées dans les dispositifs de gestion de crise. De fait, les renforts mettent parfois un certain temps à venir du territoire national ou de grands pays voisins. Une coopération efficace avec les acteurs locaux est donc essentielle, de même que la prédisposition de moyens et la culture du risque au sein de la population. Lors du dernier cyclone à la Réunion, les équipes locales ont œuvré dès la fin de l’alerte violette, c’est-à-dire avant l’arrivée des premiers renforts en provenance de Mayotte.

Pour organiser la réponse, il faut installer très amont des équipements, renforcer la formation des équipes sur place et permettre le transport du matériel et des personnes. La loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (Lopmi), que vous avez votée à une large majorité, prévoit pour la première fois un volet spécifique aux outre-mer, notamment la mise en place de détachements militaires de la sécurité civile, les fameuses Formisc, dans l’océan Indien et aux Antilles, avec du matériel et de l’équipement pour permettre, en cas de catastrophe, d’organiser la réponse sans attendre l’arrivée de renforts nationaux. L’accroissement du nombre des événements et de leur intensité impose, par ailleurs, de développer des actions de communication et de sensibilisation des populations aux risques, en fonction des territoires. On sauve des vies, sans attendre qu’un drame ait lieu, en répétant certains gestes.

Si les territoires ultramarins ont d’ores et déjà fait montre de leur très grande capacité de résilience, de reconstruction, notamment pendant la période du covid, il faut se préparer aux cocktails de risques que j’ai évoqués – nous devons en particulier préparer la jeunesse, qui sera sans doute encore plus concernée. Face aux phénomènes cycloniques, on range tout ce qui peut s’envoler, on protège les parois vitrées dans certains cas, on se met en sécurité et on construit, si possible en commun. La République est grande dans ses territoires ultramarins. J’ai inauguré, par exemple, dans une île des Tuamotu comptant 450 habitants une école anticyclone sur laquelle nous travaillions depuis longtemps. D’ici à la fin du quinquennat du Président de la République, 75 % des îles de la Polynésie française auront un abri cyclonique qui servira par ailleurs à un autre usage – il s’agira d’écoles, de mairies ou encore de lieux de santé. Quand une population est prévenue du lieu où il faut se rassembler, des premiers gestes à appliquer et de la façon dont elle doit communiquer, des vies sont sauvées, ce qui est le premier but de la prévention des risques outre-mer.

C’est grâce à la vigilance et à l’action de la population que le bilan est très souvent limité, notamment lorsque les services de secours ne sont pas saturés par des appels généralisés. La prévention a besoin de visibilité pour être bien intégrée et pleinement assimilée, au quotidien. Les semaines Sismik et Réplik, organisées respectivement en Guadeloupe et en Martinique, sont des exemples de campagnes de prévention réussies. La journée de résilience, que nous avons lancée en 2022, doit mobiliser encore plus largement, chaque 13 octobre, les populations ultramarines et hexagonales. Nous devons travailler à la japonaise, si j’ose dire, en mettant le citoyen au cœur de la sécurité civile au lieu de le traiter comme un simple partenaire. C’est l’objet des journées de la résilience que nous devons généraliser. Je crois, par ailleurs, que les gestes et le comportement de sécurité civile devraient avoir une présence plus marquée dans le cadre de la généralisation du SNU (service national universel) et dans ce que fait déjà le RSMA (régiment du service militaire adapté).

Pour nous adapter, il faut aussi que le risque soit mieux connu. Des travaux ont été effectués par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, qui dépend de mon ministère et des inspections, pour mieux appréhender les impacts des différents phénomènes que nous évoquons.

Les nouveaux risques doivent aussi être considérés. Je pense notamment à la découverte d'un nouveau volcan à proximité de Mayotte en 2019, qui a largement changé les priorités d'action locale pour prendre en compte les risques émergents.

Le ministère lancera le 23 avril prochain le Beauvau de la sécurité civile. Il sera l’occasion d’une grande réflexion sur la sécurité civile, sur les nouveaux enjeux que doivent relever les sapeurs-pompiers et les collectivités, surtout ceux liés aux nouvelles technologies comme l’intelligence artificielle, qui permet la prédictibilité, et au réchauffement climatique, qui change les modalités de fonctionnement. Les territoires ultramarins y seront pleinement associés et j’organiserai moi-même un Beauvau de la sécurité civile dans au moins un territoire ultramarin avec la ministre déléguée chargée des outre-mer.

Le renforcement de la coopération régionale répond à un enjeu d'efficacité et permet de mener une diplomatie régionale. La France apporte des moyens – comme elle l’a fait par exemple pour le Vanuatu au lendemain du cyclone qui a touché le nord de la Nouvelle-Calédonie – et en récupère. La coopération régionale permet en outre de mettre en avant nos territoires. La réponse de l'État en outre-mer, sur le volet sécurité civile et assistance en cas de catastrophe naturelle, demande une organisation que tous les États voisins ne sont pas en mesure d'assurer et j’ose dire que seule la France est capable d'apporter un soutien identique à celui de l’Hexagone sur toutes les mers du monde. Elle le fait par solidarité et parce que tous les territoires ultramarins sont parties intégrantes du territoire national, y compris les plus retirés, comme Wallis-et-Futuna et, d'un certain point de vue, Saint-Pierre-et-Miquelon où nous travaillons à la prévention – je rappelle que, grâce au fonds de prévention des risques naturels majeurs dit fonds Barnier, nous sommes en train de réaliser le déménagement du village de Miquelon en coordination avec le ministère de la transition écologique.

À titre d'illustration, l'accord Franz (France, Australie, Nouvelle-Zélande) de 1992 régit la coopération des trois pays au profit des États insulaires du Pacifique, victimes de catastrophes naturelles majeures. Nous pouvons espérer que cet accord incite ces États à faire appel à des puissances occidentales plutôt qu’à de grandes puissances asiatiques, sans arrière-pensée. Depuis 2019, la Croix-Rouge française, que je remercie, pilote le programme Ready Together, grâce à sa plateforme d'intervention régionale Amériques-Caraïbes (Pirac), destiné à renforcer la préparation aux catastrophes des pays caribéens et à mieux coordonner l'aide. La France a tout intérêt à étendre son œuvre de coopération. La diplomatie de la sécurité civile permet en effet souvent de jeter des ponts avec des populations qui ne parlent pas forcément spontanément avec nous.

Enfin, les systèmes qui marchent dans l'Hexagone, comme FR-Alert, seront étendus dans les prochains mois et dans les prochaines années à tous les territoires ultramarins. FR-Alert a été mis en place après l’incendie de l’usine Lubrizol – la France a été le premier pays au monde à utiliser un tel système – et a déjà permis de sauver des vies au cours des dernières tempêtes qui ont touché le nord de la France et la Bretagne. Ce système utilise la technologie Cell Broadcast grâce à laquelle tout téléphone, même si la personne n’a pas fourni son numéro, peut recevoir des informations. Il permettra de toucher tous les citoyens pour les prévenir en cas d’alerte météo ou volcanique.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Merci, monsieur le ministre, de nous faire l'honneur de votre visite. Votre exposé très complet a asséché une partie des questions que je souhaitais vous poser. Vous étiez sans doute renseigné sur les préoccupations qui sont les miennes depuis longtemps, comme la coopération régionale qui est, pour moi, un des vecteurs de développement des outre-mer. Vous avez précisé les actions en cours en la matière et peut-être peut-on penser à d’autres perspectives pour promouvoir la coopération régionale avec d’autres territoires.

Les administrations décentralisées de Mayotte et de La Réunion nous ont remarquablement accueillis – vous les remercierez en notre nom. Nous nous y sommes rendus, non parce qu’il s’agit du territoire de notre président, mais pour mieux comprendre les conséquences du passage du cyclone Belal et celles de la découverte d’un volcan au large de Mayotte. Cette commission d’enquête a aussi pour objet de travailler sur les adaptations de notre dispositif aux effets du changement climatique. J’aimerais donc savoir comment vos services suivent l’actualisation des plans comme le plan Orsec (organisation de la réponse de sécurité civile). Au cours de nos auditions, nous avons cru comprendre que les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) ou les plans communaux de sauvegarde (PCS) – qui ne dépendent pas de vos services – connaissaient des délais d’actualisation un peu long.

Pouvez-vous revenir sur la couverture du territoire par le prépositionnement des unités de sécurité civile et par les formations militaires de la sécurité civile (Formisc) et sur son évolution ? C’est une question fondamentale, dont dépend l’immédiateté de la réponse à la crise. Elle touche aussi aux compétences des personnels déployés, car personne ne peut être compétent sur l’ensemble des risques.

J’aimerais vous interroger également sur l’ordre public. Les conséquences du passage de l’ouragan Irma à Saint-Martin et de l'ouragan Belal à La Réunion ne sont pas comparables : à Saint-Martin, on a vu des pillages, certains par opportunité, et d’autre part manque de ressources. La distance dans le temps entre ces deux événements a sans doute favorisé un retour d’expérience. Comment les forces de l’ordre ont-elles intégré cette dimension dans des sociétés connaissant l'informalité – avec par exemple des logements en tôle ondulée – et des personnes en situation d’extrême fragilité ?

Lors de son audition par notre commission, M. Frédéric Mortier, ancien délégué interministériel aux risques majeurs outre-mer entre 2019 et 2021, nous a dit avoir préparé un projet de loi global sur la gestion des risques outre-mer afin de compléter les dispositifs existants, notamment ceux relatifs au fonds Barnier ou à d’autres fonds de secours. Il semble que la crise sanitaire ait relégué ce projet au second plan. Où en est-il aujourd’hui ?

M. Gérald Darmanin, ministre. Les plans de préparation relèvent souvent de l'obligation des collectivités locales, mais c'est le rôle du préfet que de les challenger – ce n’est sans doute pas le bon mot devant une commission d’enquête française – afin de bien s'assurer qu'elles les élaborent. Quand elles ne peuvent pas le faire, par manque de moyens, notamment d’ingénierie, il arrive en outre-mer que l’État mette la main à la pâte. Cela relève certes de la compétence du ministère de la transition écologique et de celle des collectivités locales, mais le préfet agit au nom de tout le Gouvernement et, outre-mer, la communauté de l’État travaille moins en silo que dans l’Hexagone. Le préfet a bien pour rôle d’aider les collectivités à élaborer ces plans, qui ne peuvent être purs et parfaits. L’habitat informel doit effectivement être pris en compte. Nous menons un gros travail pour le résorber, pour des raisons de salubrité, de lutte contre l’immigration irrégulière, contre la privation de propriété privée et contre l’insécurité, et pour prévenir les drames à la suite de catastrophes naturelles qui peuvent rapidement survenir quand un cyclone passe sur un logement en tôle ondulé abritant des enfants. La lutte contre les bangas à Mayotte répond à ces préoccupations. Il est donc important de pouvoir intervenir et, si j’ose dire, de « forcer » les élus à rendre à temps les bons documents, qui doivent notamment prendre l’informel en compte.

Je me suis rendu à La Réunion après le passage de Belal. Nous avons tiré des leçons de l’expérience de l’ouragan Irma à Saint-Martin, mais j’ai surtout été frappé de voir que les habitants qui avaient respecté les plans locaux d’urbanisme (PLU), les plans de sauvegarde et les permis de construire, qui imposaient une surélévation des habitations, avaient pu éviter les effets de l’inondation provoquée par le débordement du canal voisin alors que ceux qui, dans le même pâté de maison, ne l’avaient pas fait ont vu leur maison inondée avec des enfants qui avaient failli se faire surprendre par la brusque montée des eaux. Ces plans permettent donc de sauver des biens et, surtout, des vies.

Pour ce qui concerne l'État, les plans Orsec, élaborés sous l’autorité des préfets, doivent être mis à jour tous les cinq ans. Il a été demandé à la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises et aux inspections de contribuer à la mise à jour de l’état des lieux des risques majeurs. Avec le réchauffement climatique, les choses changent en effet très vite.

Les plans de sauvegarde, les plans Orsec et tout le travail réalisé par les responsables en cas de crise ne sont connus que des seuls sachant. La question de notre capacité à informer les populations est donc très importante, tout comme l’est celle de la prévention.

À cet égard, Météo-France est en mesure, depuis l’achat de supercalculateurs de plusieurs dizaines de millions d’euros au début du quinquennat – je m’en souviens très bien, j’étais alors ministre des comptes publics –, de beaucoup mieux anticiper les phénomènes météorologiques. Je suis bien placé pour vous dire toute l’importance de la précision des prévisions afin d’éviter le risque de se laisser surprendre par le déchaînement des éléments, qui peut empêcher un avion de décoller ou un navire de se rendre sur place. Nous travaillons en coopération avec Météo-France et leur travail très précis nous est précieux.

Il nous reste sans doute à continuer à améliorer la précision des calculs sur les risques volcaniques et à travailler sur les réseaux de communication.

Par exemple, lors de la tempête Alex qui a frappé les Alpes-Maritimes, une très grande partie des réseaux de communication des policiers, des gendarmes et des pompiers sont tombés en panne. Je me rappelle avoir accompagné le Premier ministre Castex, dans un hélicoptère à bord duquel se trouvait un seul officier de sécurité : nous ne savions pas ce que nous allions trouver en atterrissant dans la Vésubie, où les habitants étaient isolés depuis des heures.

Dans les cirques de La Réunion, dans des endroits très escarpés de Guyane, de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie, ou encore sur certaines îles, il convient de prédisposer des moyens de communication satellitaire permettant de téléphoner et d’informer les autorités des événements survenus. À défaut, il sera très difficile d’envoyer des vivres, de la nourriture ou des médicaments dans les territoires sinistrés, ou de savoir s’il faut intervenir très vite ou si l’on peut attendre un peu.

Il faut aussi équiper nos gendarmes, nos policiers et nos pompiers d’un système de radio efficace et résilient. C’est ce que nous faisons en développant le réseau radio du futur, dont le principe a été voté dans le cadre de la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur et qui aidera toute la communauté du secours, grâce notamment à la possibilité de géolocaliser les utilisateurs.

Il faut enfin que le système FR-Alert, dont chaque utilisation se solde par un succès, couvre rapidement l’ensemble des territoires ultramarins, qui n’en sont pas encore tous dotés alors qu’ils sont sans doute les endroits où les alertes sont les plus fréquentes.

Le Beauvau de la sécurité civile nous permettra de réfléchir à la nécessaire modernisation de cette politique publique et à l’actualisation des risques. Je pense notamment au réchauffement climatique, qui favorise les feux de forêt, jusqu’alors assez rares dans les outre-mer mais désormais de plus en plus fréquents. La question de la prédisposition des moyens se pose en effet.

Je pense vous avoir dit qu’il y avait cinq formations militaires de la sécurité civile (Formisc) aux Antilles et cinq autres à La Réunion, qui est la préfecture de zone dont dépend Mayotte. La loi de finances pour 2024 prévoit la création d’une nouvelle unité, basée à Libourne. La multiplication de ces formations permet une projection assez rapide sur les théâtres d’opérations, même depuis l’Hexagone, qui est le meilleur point de départ pour aller n’importe où dans les outre-mer, car on ne sait jamais où auront lieu les événements majeurs. Il vaut mieux partir de Paris pour aller dans le Pacifique ou à Saint-Pierre-et-Miquelon que de Saint-Pierre-et-Miquelon pour aller à La Réunion ou à Mayotte. Les Formisc ont été très présentes dans la résolution de la crise de l’eau, à Mayotte, et après le passage du cyclone Belal, à La Réunion ; aidées par les moyens de l’armée, elles se sont déployées très rapidement. Je précise d’ailleurs que les membres de ces formations sont des militaires, même s’ils dépendent du ministère de l’intérieur.

La question des moyens aériens mis à la disposition de forces de sécurité civile se posera avec de plus en plus d’acuité. Je pense aux hélicoptères, aux avions, mais également aux Canadair, qui deviendront nécessaires lorsque les effets du réchauffement climatique se feront davantage sentir.

Une difficulté spécifique à la Nouvelle-Calédonie est que, dans cette collectivité, la sécurité civile est une compétence du gouvernement local. Pour avoir désormais des échanges assez nourris avec l’ensemble des élus de Nouvelle-Calédonie, je peux dire qu’il n’est pas certain que le pays ait les moyens de constituer une sécurité civile modernisée, prête à faire face aux effets du réchauffement climatique et au recul du trait de côte, qui pourrait entraîner la disparition d’une partie d’Ouvéa.

J’en arrive à votre question relative aux pillages. Je vois trois raisons pour lesquelles les choses se sont passées différemment à La Réunion et à Saint-Martin.

Premièrement, nous avons considérablement augmenté, partout dans les outre-mer, le nombre de policiers et de gendarmes à la disposition des préfets, ce qui donne à ces derniers davantage de moyens pour intervenir. En 2017, à Saint-Martin, les forces de l’ordre étaient beaucoup moins nombreuses.

Deuxièmement, à La Réunion, l’alerte à la population a bien fonctionné : quarante-huit heures avant le passage du cyclone Belal, tout le monde était informé et a donc pu faire ses courses et s’organiser. À Saint-Martin, en revanche, les gens ont été prévenus très tardivement, car Météo-France n’était pas aussi efficace : ils n’ont donc pas pu anticiper l’achat d’eau et de vivres. À La Réunion, on était capable de prévoir l’évolution de la situation à l’heure près. À un moment, on a même interdit aux pompiers de sortir – ils l’ont fait quand même, pour sauver un individu bloqué dans un ascenseur, qui était en train de se noyer. Les habitants ont pu s’organiser, retrouver les personnes isolées et distribuer des vivres pour éviter les pillages d’opportunité, de survie, perpétrés pour se nourrir. Les pillages crapuleux ont ainsi pu être davantage sanctionnés, d’autant que les forces de l’ordre étaient plus nombreuses.

Troisièmement, la Lopmi a donné au préfet, en cas de crise, une compétence générale sur tous les services de l’État assortie d’un pouvoir de réquisition. Cette disposition, que vous avez votée, permet au représentant de l’État d’être véritablement le chef de son département, de sa région ou de son territoire. Le pouvoir de réquisition dont il dispose désormais lui permet à la fois de rétablir l’ordre public et de remédier aux problèmes. Alors que les élus sont parfois un tantinet contestataires vis-à-vis des préfets, notamment dans les outre-mer, tous les élus de La Réunion, de la présidente du conseil régional aux parlementaires de la NUPES, ont salué le travail du préfet Filippini et de ses équipes. Certes, nous devons rester modestes, car La Réunion n’est pas Saint-Martin. La gestion de ce type d’événements est sans doute plus difficile en Guyane et aux Antilles que dans nos territoires de l’océan Indien et du Pacifique, où la violence est moins forte – sauf à Mayotte, mais pour d’autres raisons, que vous connaissez bien. Quoi qu’il en soit, nous avons beaucoup progressé.

S’agissant enfin d’un éventuel projet de loi, je ne peux pas vous annoncer d’emblée un calendrier parlementaire. Nous étudierons avec beaucoup d’intérêt les propositions de la commission d’enquête. Si elles concernent de nombreuses dispositions de nature législative, peut-être pourront-elles faire l’objet d’un ou plusieurs textes, d’initiative parlementaire ou gouvernementale. Je pense que nous saurons trouver une majorité, pas très marquée politiquement, pour sauver nos outre-mer en cas de difficulté. Cependant, je n’ai pas d’information particulière concernant le projet de loi que vous évoquez.

Mme Cécile Rilhac (RE). Monsieur le ministre, vous avez été très précis dans votre propos liminaire et vous venez de répondre aux questions tout aussi précises du rapporteur. Il ne me reste donc plus beaucoup de sujets à aborder. Je vous poserai cependant des questions d’ordre budgétaire, qui sont peut-être les plus difficiles.

En matière de prévention, vous avez évoqué une journée de la résilience. Vous avez également parlé des régiments du service militaire adapté (RSMA), qui sont très importants dans nos outre-mer, et donc de notre jeunesse. Alors que la situation budgétaire est tendue et qu’elle risque de le devenir encore davantage, avez-vous des pistes un peu plus précises pour permettre à la jeunesse ultramarine de s’approprier complètement les outils de prévention et de communication ?

De même, vous avez souligné l’importance de nos services météorologiques et de la fiabilité de leurs prédictions à très court terme. Il y a, derrière ces services, tout un réseau satellitaire – vous connaissez mon implication dans ce domaine – qui nécessite également de très gros investissements budgétaires.

Comment travaillez-vous, sur ces sujets très spécifiques, avec vos collègues du Gouvernement ? Vous êtes, avec vos agents et ceux des préfectures, en première ligne pour prévenir les risques et gérer les crises. Cela dit, l’ensemble du gouvernement français ainsi que les gouvernements locaux des collectivités d’outre-mer doivent participer au travail de prévention afin que tous les moyens soient mis à la disposition des populations concernées. Comment y sont-ils associés ?

M. Gérald Darmanin, ministre. Je laisse à la ministre déléguée chargée des outre-mer le soin de coordonner l’action de l’État dans les outre-mer, en lien direct avec les préfets. Je pense qu’elle tient avec ces derniers une réunion en visioconférence par semaine, comme le faisaient d’ailleurs ses prédécesseurs. Je demande moi-même à chaque préfet affecté dans les outre-mer de me transmettre, toutes les semaines, une synthèse des informations relatives à son territoire, que je lis personnellement après que mon cabinet l’a annotée ; le sujet des risques y est naturellement abordé, ce qui nous permet de nous assurer de la bonne préparation des équipes et d’examiner les demandes dans une perspective interministérielle.

L’action de la ministre déléguée chargée des outre-mer est, par nature, interministérielle. C’est à elle de s’assurer du bon fonctionnement de cette interministérialité, en lien avec la ministre de la santé et le ministre de la transition écologique.

L’action du ministère de la santé est très importante, même si nous n’avons pas beaucoup évoqué les nombreux risques sanitaires auxquels sont confrontés les outre-mer. Ainsi, quelques cas de choléra ont été signalés à Mayotte. On pourrait multiplier les exemples de situations, parfois extraordinaires, qui nécessitent des réponses très rapides de la part de l’État, y compris en matière de prévention. Les aléas naturels sont d’ailleurs souvent à l’origine de risques sanitaires, du fait du manque d’eau, de la pollution de cette dernière, du manque de nourriture ou de l’arrivée de nuisibles. Si vous interrogez la ministre par écrit, elle pourra vous expliquer comment elle réalise ce travail, notamment dans le domaine de la communication. À ce titre, nous pouvons heureusement compter, en cas de coup dur, sur l’armée française, bien équipée technologiquement et bien implantée dans la quasi-totalité des territoires ultramarins. Ce sont d’ailleurs souvent les forces armées qui sont chargées des moyens de communication, qu’il s’agisse des radars, comme à Mayotte, dans les Antilles et en Guyane, ou surtout des moyens satellitaires que vous avez évoqués. Le ministère de l’intérieur est le parent pauvre dans ce domaine au regard des capacités dont dispose le ministère des armées.

S’agissant des questions budgétaires, nous ne savons pas à quelle sauce nous serons tous mangés, mais nous avons pris soin d’éviter que les restrictions budgétaires souhaitées par le Gouvernement, dans les conditions que vous connaissez, concernent la sécurité civile. Le décalage de quelques lignes que vous pourrez constater ne s’explique que par des raisons d’opportunité industrielle. Ni la création d’une Formisc supplémentaire, ni la fourniture des moyens aéroportés que vous nous avez octroyés, ni l’organisation des journées de résilience ne sont remises en cause.

Au sein de l’éducation nationale, qui a un rôle particulier à jouer dans ce domaine, ainsi que dans les RSMA, la généralisation des formations aux gestes de premier secours est importante. Un travail de sensibilisation aux risques devrait aussi être réalisé dans le monde de l’entreprise. Il est indispensable de former les jeunes, mais ces derniers ne deviendront pas tout de suite adultes ; or des aléas peuvent se produire dès demain. Il ne me semble pas que toutes les entreprises présentes dans les outre-mer aient conscience de cette nécessité : nous découvrirons sans doute que beaucoup d’entre elles ne font rien dans ce domaine. C’est aussi le cas des collectivités locales, qui sont, dans les outre-mer comme partout ailleurs, de gros employeurs, et qui devraient mieux sensibiliser leurs agents.

Vous le savez, l’expérimentation du service national universel (SNU) concerne aussi les territoires ultramarins. Si le projet de généralisation de ce programme va jusqu’au bout, il conviendra d’organiser dans ce cadre une demi-journée ou une journée japonaise ou de prévention des risques. C’est en tout cas la demande que j’ai faite au Président de la République. Du point de vue budgétaire, cela ne coûterait pas grand-chose, puisque les jeunes de 16 à 18 ans – je ne sais pas quel sera l’arbitrage final – seront déjà, si j’ose dire, à la disposition de l’État : autant leur inculquer la culture de la résilience de la nation ! Les pompiers, policiers et gendarmes pourraient tout à fait intervenir. Quoi qu’il en soit, ils seront disponibles pour organiser une telle journée.

Sur l’information, enfin, le travail interministériel est plutôt bon. Ce n’est pas sur la question des risques que nous avons le plus de difficultés avec nos collègues des autres ministères. Nous avons tous conscience en effet que les risques en outre-mer nous apprennent aussi des choses sur ceux que peut connaître l’Hexagone. Il peut y avoir des discussions au sujet de l’investissement ou de l’attractivité de la fonction publique, par exemple, mais sur la question des risques, je trouve que mes collègues du Gouvernement sont très attentifs aux demandes des préfets.

M. le président Mansour Kamardine. J’aimerais vous interroger au sujet des observatoires des sites volcaniques, notamment aux Antilles et à La Réunion. Leurs responsables, que nous avons auditionnés, nous ont fait part d’un certain nombre de difficultés. Ils nous ont notamment expliqué que leurs permanences étaient assurées par des bénévoles, pour des raisons budgétaires. Même si l’on ne peut que saluer cet engagement bénévole, peut-être y a-t-il lieu d’améliorer les choses pour rendre ces observatoires plus réactifs en cas de crise.

Vous avez dit que les différents plans, Orsec et autres, sont d’abord de la compétence du ministère de la transition écologique et des collectivités, même si les préfets doivent aussi donner une impulsion. Nous avons beaucoup souffert à Mayotte de la crise de l’eau et je tiens à saluer la mobilisation du Gouvernement, votre engagement personnel, ainsi que celui du ministre Philippe Vigier. L’intervention de l’État a été considérable, mais j’ai trouvé que nous étions limités par le fait qu’il n’y a pas de plan « eau potable » à Mayotte.

L’État ne peut pas le dire, car cela reviendrait à reconnaître un manque, ou une faute, mais moi je le dis : nous avons demandé pendant six mois que l’on nous communique le plan ; je crois que notre commission aussi l’a réclamé et elle ne l’a toujours pas. J’en déduis, et cela n’engage que moi, que ce plan n’existe pas, pas plus que les plans relatifs par exemple au risque volcanique ou cyclonique. Certes, je reconnais que Mayotte ne relève pas depuis très longtemps de l’article 73 mais, même lorsqu’elle relevait de l’article 72, cette compétence était celle de l’État.

J’aimerais, enfin, vous interroger sur l’accès au fonds Barnier. À Saint-Martin et Saint-Barthélemy, des dégâts causés par le cyclone Irma n’ont toujours pas été pris en charge, parce que les populations n’étaient pas assurées et qu’il faut être assuré pour accéder au fond Barnier. Or les populations ne sont pas toutes assurées au même niveau : si ce taux atteint 68 % à La Réunion, il est de 6 % seulement à Mayotte, où les risques sont pourtant très importants. Que faire pour sensibiliser la population à ces questions ? Je peux comprendre que la première préoccupation d’une personne qui n’a pas une maison solide et qui vit sous le seuil de pauvreté ne soit pas de s’assurer, mais de donner à manger à ses enfants. Que faire pour améliorer la situation assurantielle des populations ultramarines et, en conséquence, le recours au fonds Barnier ?

M. Gérald Darmanin, ministre. Je souscris à vos propos, mais je ne peux que vous répondre que les critères du fonds Barnier relèvent du ministère de la transition écologique. Ce fonds, qui est bien doté, aide beaucoup lorsqu’il est bien utilisé. Sans doute faudrait-il modifier certains de ses critères pour améliorer la prévention des risques et permettre certains investissements.

Je ne peux pas vous répondre au sujet des plans de la préfecture de Mayotte, mais nous allons relancer le nouveau préfet pour qu’il réponde aux demandes de votre commission d’enquête. Et, s’il s’avère qu’il n’y a pas de plan, il faudra qu’il vous le dise. Du reste, je ne sais pas si un plan, même très bien conçu, aurait permis d’anticiper ce qui s’est passé à Mayotte : une sécheresse amplifiée par les phénomènes climatiques El Niño et La Niña, particulièrement longue, marquée par un assèchement des nappes phréatiques, avec des réserves en eau qui étaient déjà très basses et un syndicat d’acheminement de l’eau dysfonctionnel… Cela ne veut pas dire qu’il ne faut pas de plan et nous allons relancer la préfecture de Mayotte.

Les observatoires relèvent du ministère de la transition écologique, mais je sais qu’un travail est en cours pour fiabiliser les remontées d’information en professionnalisant leurs analystes.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Quand on parle de risques naturels, on est toujours à la lisière entre les compétences de votre ministère et celles du ministère de la transition écologique. Le personnel de l’observatoire assure des permanences, c’est-à-dire une continuité mais, pour l’instant, il n’y a pas de cadre. Il importerait de clarifier cela, à la fois parce qu’il faut rémunérer les gens, et pour des raisons juridiques.

Dans le questionnaire que nous vous avons envoyé, nous avons abordé la question des sargasses. L’eau et le vent ne sont pas des risques naturels, mais les pluies torrentielles qui causent des inondations et les cyclones en sont. C’est la même chose pour les sargasses : je ne sais pas si elles représentent un risque naturel en tant que tel, mais leur prolifération peut causer des dégâts qui en font peut-être un risque naturel. L’enjeu est important, car cela implique des régimes d’indemnisation et de prise en charge particuliers. Quel est votre sentiment à ce sujet ?

M. Gérald Darmanin, ministre. Le régime « Cat nat », d’indemnisation des catastrophes naturelles, est une question en soi : il ne semble plus très adapté à la situation actuelle. D’une manière générale, nous réfléchissons beaucoup, avec le ministère de l’économie et des finances et celui de la transition écologique, à la manière de rendre ce régime plus lisible, à la fois pour les élus et pour les citoyens.

Le problème, ce ne sont pas les sargasses en elles-mêmes, mais leur décomposition et le fait qu’on ne les enlève pas. Des dispositifs existent : un plan de 36 millions d’euros sur quatre ans, qui a été lancé en 2022 et réabondé en 2023 et 2024 ; un plan de collecte en mer, doté d’un budget de 2 millions, pour éviter que les sargasses n’arrivent sur le territoire antillais ; la mise aux normes des capteurs de gaz, qui coûte plus de 1 million par an ; un soutien complémentaire à la pose de barrages et de zones de stockage. Pour l’instant, nous ne traitons pas le problème des sargasses par le régime Cat nat, mais par des mesures budgétaires classiques, en lien avec les collectivités. J’ajoute que les entreprises qui sont concernées par l’échouement des sargasses ont pu bénéficier d’aides fiscales et sociales de la part de l’Urssaf et de la direction générale des finances publiques.

Peut-être faudra-t-il faire entrer dans le nouveau régime des Cat nat un risque comme celui-ci ? Peut-être faudra-t-il nous montrer plus prospectifs, ne plus nous en tenir au lien direct entre un incident – par exemple une intempérie – et un drame, mais voir ce qui a causé l’incident – en l’occurrence, la décomposition des sargasses. Dans la mesure où la question est essentiellement budgétaire, elle relève plutôt du ministère de l’économie et des finances, et de celui de la transition écologique. En tout cas, il importe effectivement de redéfinir plus clairement les phénomènes qui relèvent de la catégorie de catastrophe naturelle. Il faut que les Français puissent comprendre pourquoi il arrive que l’on ne déclenche pas le dispositif Cat nat et pourquoi, même quand on le déclenche, on peut ne pas y être éligible. C’est le fait de ne pas comprendre qui suscite des frustrations.

J’ajoute que la réflexion sur les sargasses peut aussi nous aider à penser la question des algues vertes en Bretagne, qui est du même ordre. L’outre-mer permet souvent de réfléchir à des problèmes qui se posent aussi dans l’Hexagone. Nous sommes prêts à revoir le régime Cat nat, à la fois outre-mer et dans l’Hexagone.

M. le président Mansour Kamardine. S’agissant des cyclones, il faut – de mémoire – des vents à 120 kilomètres par heure pour que l’on puisse parler de catastrophe naturelle, mais il faut que les vents atteignent 180 kilomètres par heure pour être indemnisé.

M. Gérald Darmanin, ministre. Il y a aussi un critère de durée : il y a à la fois la pointe et la durée. La difficulté que l’on rencontre, par exemple à La Réunion, c’est que les services de l’État ne se fient qu’aux mesures faites par Météo-France, mais que les pointes ne sont pas les mêmes partout dans l’île. Or certains agriculteurs, ou certaines entreprises, qui ont leur propre station météorologique, mesurent parfois des pointes plus élevées, ce qui crée une forme de frustration. Non seulement il faut que le vent atteigne une certaine force pendant un certain temps, mais il faut aussi que nous ayons de bons instruments de mesure pour le constater. Les services de l’État estiment que des vents atteignent sans doute 200 kilomètres à l’heure sur les cimes de La Réunion, mais encore faut-il pouvoir les mesurer. Sans doute y a-t-il là des choses à simplifier de ce côté-là aussi.

M. le président Mansour Kamardine. J’insiste sur le fait que le delta est très important entre le niveau qui déclenche le régime de catastrophe naturelle et celui où l’on peut avoir accès à une indemnisation.

M. Gérald Darmanin, ministre. Nous travaillons en tout cas à la refonte du régime Cat nat.

M. le président Mansour Kamardine. Je vous remercie, monsieur le ministre.

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