rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, pour le plein emploi (n°1528).

1. Avant-propos
2. Commentaire des articles
3. TITRE Ier UN ACCOMPAGNEMENT PLUS PERSONNALISÉ DES DEMANDEURS D’EMPLOI DANS LE CADRE D’UN CONTRAT D’ENGAGEMENT rÉciproque UNIFIÉ ET D’UN RÉGIME DE DROITS ET DEVOIRS RÉNOVÉ
4. Article 1er A (nouveau) Réaffirmer les principes fondamentaux du service public de l’emploi et le droit à l’information des demandeurs d’emploi
5. Article 1er Mieux orienter et accompagner les demandeurs d’emploi
6. Article 2 Redéfinir les droits et devoirs des demandeurs d’emploi
7. Article 2 bis (nouveau) Obliger les offres d’emploi à inclure des éléments décrivant l’environnement de travail
8. Article 3 Renforcer les droits et devoirs des bénéficiaires du revenu de solidarité active
9. TITRE II UN RENFORCEMENT DES MISSIONS DES ACTEURS AU SERVICE DU PLEIN EMPLOI GRÂCE À UNE ORGANISATION RÉNOVÉE ET UNE COORDINATION PLUS EFFICIENTE
10. Article 4 Créer le réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi
11. Article 4 bis (nouveau) Permettre à un demandeur d’emploi de faire état de son handicap et à un employeur de préciser l’environnement de travail du poste proposé dans les systèmes d’information de l’opérateur France Travail
12. Article 5 Transformer Pôle emploi en opérateur France Travail
13. Article 6 Instituer les organismes chargés du repérage et de l’accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l’emploi
14. Article 7 Clarifier les compétences respectives de l’État et de la région en matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi
15. TITRE III FAVORISER L’ACCÈS À l’emploi des personnes EN SITUATION DE HANDICAP
16. Article 8 Favoriser l’insertion dans l’emploi des personnes en situation de handicap
17. Article 8 bis A Créer un service numérique pour recenser les aménagements ayant bénéficié à une personne en situation de handicap tout au long de sa vie
18. Article 8 bis B Autoriser une convention conclue entre deux entreprises à organiser, à l’occasion d’une mobilité professionnelle, la portabilité des équipements contribuant à l’adaptation du poste de travail d’une personne en situation de handicap
19. Article 8 bis Pérenniser le dispositif expérimental autorisant la mise à disposition d’une entreprise utilisatrice d’un salarié temporaire bénéficiaire de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés
20. Article 9 Conférer de nouveaux droits aux personnes handicapées accueillies dans un établissement ou un service d’aide par le travail
21. TITRE III bis Évaluation du dispositif France Travail (Division nouvelle)
22. Article 9 bis (nouveau) Prévoir la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement pour évaluer les mesures portées par les articles des titres Ier à III de la loi
23. TITRE IV Gouvernance en matiÈre d’accueil du jeune enfant
24. Article 10 Améliorer la gouvernance de la politique d’accueil du jeune enfant
25. Article 10 bis (nouveau) Rénover les modalités d’inspection et de contrôle des établissements d’accueil du jeune enfant
26. TITRE V Dispositions applicables dans les territoires d’outre-mer
27. Article 11 Habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour l’adaptation des dispositions du projet de loi aux outre-mer
28. TRAVAUX DE LA COMMISSION
29. I. COMPTE RENDU DE L’AUDITION de m. oLIVIER DUSSOPT, MINISTRE du travail, du plein emploi et de l’insertion, ET DE LA DISCUSSION GÉNÉRALE
30. Réunion du lundi 18 septembre 2023 à 16 heures
31. II. Examen des articles
32. 1. Réunion du lundi 18 septembre 2023 à 16 heures (avant l’article 1er à article 1er)
33. 2. Réunion du lundi 18 septembre 2023 à 21 heures (article 1er [suite])
34. 3. Réunion du mardi 19 septembre 2023 à 15 heures (article 1er [suite] à article 2)
35. 4. Réunion du mardi 19 septembre 2023 à 21 heures 30 (article 2 [suite])
36. 5. Réunion du mercredi 20 septembre 2023 à 9 heures 30 (article 2 [suite])
37. 6. Réunion du mercredi 20 septembre 2023 à 15 heures (article 3 à article 4)
38. 7. Réunion du mercredi 20 septembre 2023 à 21 heures 30 (article 4 [suite] à article 11)
39. ANNEXES
40. Annexe N° 1 : Liste des personnes auditionnées par les rapporteurs
41. Annexe N° 2 : textes susceptibles d’être abrogés ou modifiés à l’occasion de l’examen dU Projet de loi

Avant-propos

● Depuis 2017, l’objectif du plein emploi mobilise le Gouvernement au travers d’un certain nombre de réformes qui ont, malgré la crise économique, porté leurs fruits.

Avec un taux de chômage de 7,2 % au deuxième trimestre 2023, nous pouvons nous féliciter d’avoir inversé une tendance qui a trop longtemps exclu des millions de nos concitoyens du marché du travail en les maintenant dans une situation économique précaire.

Si les bons résultats que nous constatons aujourd’hui sont le produit des réformes que le Gouvernement a conduites, notamment en matière sociale, fiscale et industrielle, l’action de la majorité présidentielle doit résolument se poursuivre afin de proposer à tous les demandeurs d’emploi une solution d’accompagnement globale et individualisée.

● L’urgence est d’autant plus grande que nous constatons, depuis plusieurs mois, de fortes tensions sur le marché du travail avec des difficultés de recrutement dans un grand nombre de secteurs. Dans le même temps, un nombre trop important de nos concitoyens continuent de faire face à l’exclusion et à la grande pauvreté, ce qui n’est pas acceptable.

Le Gouvernement a engagé des réformes pour tenter de mettre fin à cette situation, au nombre desquelles figurent celles portées par la loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat, la loi du 21 décembre 2022 portant mesures d’urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi ou le projet de loi portant transposition de l’accord national interprofessionnel relatif au partage de la valeur au sein de l’entreprise.

● Le présent projet de loi, pour sa part, rénove l’accompagnement des demandeurs d’emploi.

Avec la création du réseau France Travail, l’ambition est de réunir, dans le respect des compétences et des prérogatives de chacun, l’ensemble des acteurs de l’accompagnement social et professionnel des demandeurs d’emploi. Il s’agira, en particulier, de mieux prendre en charge les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), souvent les plus éloignés de l’emploi, en les aidant à lever les freins périphériques au retour sur le marché du travail et à identifier leurs besoins de formation pour garantir leur insertion professionnelle.

L’accompagnement global des demandeurs d’emploi, dans le cadre d’un contrat d’engagement, suppose une transformation majeure du service public de l’emploi, dont Pôle emploi, devenu l’opérateur France Travail, sera un acteur essentiel aux côtés des deux opérateurs spécialisés, les missions locales et les Cap emploi. Au-delà de leurs prérogatives en matière d’accompagnement social et de formation, les collectivités territoriales auront la charge de piloter, dans les territoires, ce nouveau service public qui fédérera tous les acteurs de l’insertion, organismes publics, associations ou entreprises, présents sur leurs territoires.

Le projet de loi porte, par ailleurs, un ensemble de mesures en faveur de l’insertion professionnelle des personnes en situation de handicap, qui s’inscrivent dans le prolongement de celles qui ont vu le jour sous la précédente législature, grâce à la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel en particulier, et qui, pour beaucoup, traduisent des engagements formulés par la conférence nationale du handicap du 26 avril 2023.

Enfin, le projet de loi contribue à l’édification d’un véritable service public de la petite enfance, étape nécessaire dans le processus de construction de la société du plein emploi.

*

Le texte adopté par la commission des affaires sociales comporte dix-neuf articles répartis en six titres.

● Le titre Ier définit un nouveau cadre pour l’orientation et l’accompagnement des personnes sans emploi.

L’article 1er A, introduit par la commission, réaffirme les grands principes d’accueil, d’information, d’orientation et d’accompagnement des personnes en recherche d’emploi par le service public de l’emploi.

L’article 1er pose les nouveaux principes de l’accompagnement des personnes sans emploi en généralisant l’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi aux demandeurs aujourd’hui inscrits auprès de Pôle emploi, aux bénéficiaires du RSA ainsi qu’à leur conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité (pacs), aux jeunes inscrits auprès des missions locales et aux personnes en situation de handicap accompagnées par Cap emploi. Afin d’assurer un suivi adapté aux besoins et harmonisé, il définit un nouveau cadre pour l’orientation réalisée selon des critères communs, arrêtés collégialement par les acteurs du nouveau réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi.

L’article 2 introduit un nouveau contrat d’engagement réciproque commun à tous les demandeurs d’emploi inscrits auprès de l’opérateur France Travail, qui unifiera les droits et devoirs de chacun autour d’un socle commun d’engagements et un plan d’action renforcé.

L’article 2 bis, introduit par la commission des affaires sociales, enrichit le contenu des offres d’emploi afin d’y inclure des éléments précisant l’environnement de travail de l’entreprise et les possibilités d’organisation du poste visé par l’offre.

L’article 3 tire les conclusions, dans le code de l’action sociale et des familles, des nouvelles mesures relatives à l’accompagnement des bénéficiaires du RSA et rénove le régime des droits et des devoirs de ces bénéficiaires en introduisant une nouvelle sanction, plus graduelle dite de « suspension-remobilisation ».

● Le titre II réforme le service public de l’emploi afin de mieux coordonner l’action de l’ensemble des acteurs de l’emploi, de la formation et de l’insertion.

L’article 4 crée le réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi, qui constituera un cadre d’échange et de coordination pour l’ensemble des acteurs qui interviennent dans le parcours des demandeurs d’emploi. Si les opérateurs historiques du service public de l’emploi et les collectivités territoriales feront partie des membres de droit de ce réseau, l’ensemble des acteurs, publics et privés, qui interviennent dans ce domaine pourront également y être associés.

Un patrimoine commun au réseau permettra une meilleure communication entre les acteurs afin de faciliter le parcours des demandeurs d’emploi, en particulier dans les procédures d’accompagnement et le partage de données dans les systèmes d’information.

La gouvernance du réseau, déclinée du niveau national jusqu’au niveau local, permettra d’associer toutes les collectivités publiques concernées pour accompagner les demandeurs d’emploi en fonction de la réalité de leur bassin d’emploi et des politiques mises en œuvre par l’État et les collectivités territoriales.

L’article 4 bis, introduit par la commission, ouvre la faculté pour les employeurs de préciser l’environnement de travail d’un poste proposé dans le système d’information des opérateurs du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi afin de permettre aux demandeurs d’emploi en situation de handicap de répondre aux offres compatibles avec leur handicap, dont ils pourront également faire état dans leur profil.

L’article 5 transforme Pôle emploi, opérateur central du service public de l’emploi, en opérateur France Travail, qui se voit attribuer un certain nombre de missions au service du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi et dans la mise en place de son patrimoine commun.

L’article 6 crée une nouvelle catégorie d’organismes spécialisés dans le repérage et l’accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l’emploi afin de donner un cadre juridique à l’action de ces structures de nature diverse et de les intégrer au réseau susmentionné.

L’article 7 améliore la coordination entre les politiques régionales de formation professionnelle et les interventions ponctuelles et subsidiaires de l’État en matière de formations émergentes ou dans le cadre de plans nationaux de formation. Il ouvre également la possibilité de développer, avec l’accord des régions, une offre nationale de formation à distance et aménage, pour la rendre plus accessible, la préparation opérationnelle à l’emploi.

● Le titre III rassemble un certain nombre de dispositions qui tendent à favoriser l’accès à l’emploi et le maintien en emploi des personnes en situation de handicap.

L’article 8 enrichit la législation sur plusieurs points.

Il étend à tous les bénéficiaires de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (BOETH) l’application des dispositifs ouverts aux seuls travailleurs reconnus handicapés par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH). Il supprime le principe de l’orientation de ces travailleurs en milieu ordinaire de sorte qu’elle devienne l’orientation de droit commun. Il pérennise les dispositifs expérimentaux relatifs aux contrats à durée déterminée (CDD) « tremplin » et aux entreprises adaptées de travail temporaire (EATT).

L’article 8 bis A autorise le recensement dans un système d’information national géré par la Caisse des dépôts et consignations des aménagements ayant bénéficié à chaque personne en situation de handicap dans le cadre de sa scolarité, d’une formation ou d’un emploi.

L’article 8 bis B inscrit dans la loi la règle selon laquelle la portabilité des équipements contribuant à l’adaptation du poste de travail des travailleurs handicapés pourra être prévue par convention entre deux entreprises à l’occasion d’un changement d’employeur.

L’article 8 bis confère un caractère pérenne au dispositif permettant la mise à disposition d’une entreprise utilisatrice d’un salarié temporaire au motif qu’il bénéficie de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés.

L’article 9 accorde de nouveaux droits aux personnes handicapées accueillies dans un établissement ou un service d’aide par le travail (Esat).

● Unique article du titre III bis, l’article 9 bis, introduit par la commission, charge le Gouvernement de remettre au Parlement un rapport faisant l’évaluation des mesures portées par les trois premiers titres de la loi.

● L’article 10, premier des deux articles du titre IV, modifie l’architecture de la gouvernance de la politique d’accueil du jeune enfant dans une double perspective : la clarification des rôles et des missions des acteurs aux échelons national et local, d’une part ; l’instauration de nouveaux leviers d’action et la rénovation des leviers existants au profit de ces acteurs, d’autre part.

L’article 10 bis, introduit par la commission, rénove le régime d’inspection et de contrôle des modes d’accueil du jeune enfant.

● L’article 11, unique article du titre V, habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, les mesures nécessaires à son adaptation dans les outre-mer.

Commentaire des articles

TITRE Ier UN ACCOMPAGNEMENT PLUS PERSONNALISÉ DES DEMANDEURS D’EMPLOI DANS LE CADRE D’UN CONTRAT D’ENGAGEMENT rÉciproque UNIFIÉ ET D’UN RÉGIME DE DROITS ET DEVOIRS RÉNOVÉ

Article 1er A (nouveau)

Réaffirmer les principes fondamentaux du service public de l’emploi et le droit à l’information des demandeurs d’emploi

Cet article résulte de l’adoption, par la commission des affaires sociales – avec avis défavorable du rapporteur – de deux amendements de M. Hadrien Clouet et ses collègues du groupe La France insoumise - NUPES ([1]).

Il propose d’insérer deux articles L. 5411-1-1 et L. 5411-1-2 dans le code du travail.

● Le nouvel article L. 5411-1-1 prévoit en son I que « la personne en recherche d’un emploi, d’une formation ou d’un conseil professionnel a le droit d’être accueillie, informée, orientée et accompagnée par le service public de l’emploi ».

Aux termes du II, l’accompagnement en matière d’emploi recouvre les prestations utiles pour développer les qualifications professionnelles, pour améliorer l’accès à l’emploi, pour favoriser les éventuelles reconversions et promotions professionnelles et, le cas échéant, pour faciliter la mobilité géographique et professionnelle.

Enfin, le III dispose que les prestations d’accompagnement en matière d’emploi sont individualisées. Elles comprennent notamment la désignation d’un conseiller référent au sein du service public de l’emploi, des entretiens de suivi, une élaboration et une actualisation conjointes du programme de recherche d’emploi ainsi que la proposition d’offres d’emploi, d’aides et de prestations cohérentes avec la réalisation de ce programme.

● L’article L. 5411-1-2 inscrit expressément l’obligation de notification et de motivation des décisions concernant les demandeurs d’emploi.

Il prévoit que les personnes en relation avec le service public de l’emploi sont informées sans délai des décisions individuelles favorables ou défavorables qui les concernent. Les décisions individuelles prises par les organismes participant au service public de l’emploi sont notifiées et motivées. Les motivations exigées sont écrites et comportent l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision.

*

Article 1er

Mieux orienter et accompagner les demandeurs d’emploi

L’article 1er vise d’une part, à inscrire en qualité de demandeurs d’emploi auprès du nouvel opérateur France Travail toute personne en recherche d’emploi ou accompagnées par les missions locales et Cap emploi ainsi que les bénéficiaires du RSA. Il définit, d’autre part, un nouveau cadre de l’orientation et de l’accompagnement des demandeurs d’emploi plus adapté à leurs besoins.

Le droit en vigueur

a. L’inscription comme demandeur d’emploi relève aujourd’hui d’une démarche volontaire

● Aux termes de l’article L. 5411-1 du code du travail, « a la qualité de demandeur d’emploi toute personne qui recherche un emploi et demande son inscription sur la liste des demandeurs d’emploi auprès de Pôle emploi ». Deux conditions doivent donc être réunies pour être demandeur d’emploi :

– d’une part, rechercher un emploi. Concrètement, le demandeur d’emploi immédiatement disponible pour occuper un emploi est orienté et accompagné dans sa recherche par Pôle emploi. Il est tenu de participer à la définition et à l’actualisation du projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE), d’accomplir des actes positifs et répétés de recherche d’emploi et d’accepter les offres raisonnables d’emploi (article L. 5411-6 du code du travail).

– d’autre part, demander son inscription auprès de Pôle emploi. L’inscription auprès de Pôle emploi est une condition sine qua non pour percevoir l’allocation d’aide au retour à l’emploi. En effet, la personne privée d’emploi doit s’inscrire dans un délai de douze mois suivant la fin de son contrat de travail pour percevoir cette allocation ([2]).

L’article L. 5411-2 impose aux demandeurs d’emploi de renouveler périodiquement leur inscription selon des modalités fixées par arrêté du ministre chargé de l’emploi et la catégorie dans laquelle ils ont été inscrits. Ils doivent également porter à la connaissance de Pôle emploi les changements affectant leur situation susceptibles d’avoir une incidence sur leur inscription comme demandeurs d’emploi.

D’après les données fournies par la Dares, en juillet 2023, les catégories A, B et C, regroupant les demandeurs effectuant des actes positifs de recherche d’emploi, comptaient 5 350 000 inscrits tandis que les catégories D et E en dénombraient 761 000 ([3]).

● Les personnes en recherche d’emploi s’inscrivent auprès de différents opérateurs en fonction de leur situation :

– Pôle emploi est le principal acteur du service public de l’emploi. Aux termes de l’article L. 5311-1 du code du travail, il a pour mission l’accueil, l’orientation, la formation et l’insertion des demandeurs d’emploi ainsi que le placement, le versement d’un revenu de remplacement, l’accompagnement des demandeurs d’emploi et l’aide à la sécurisation des parcours professionnels de tous les salariés.

Il n’en a toutefois pas le monopole puisque d’autres organismes publics ou privés visés à l’article L. 5311-4 du même code peuvent également participer au service public de l’emploi. Ainsi, l’Association pour l’emploi des cadres (Apec), qui intervient dans le cadre d’un mandat de service public pluriannuel, a-t-elle accompagné plus de 156 000 cadres et jeunes diplômés en 2022 ([4]).

– Le réseau des missions locales intervient, lui, pour aider les jeunes de 16 à 25 ans révolus à « résoudre l’ensemble des problèmes que pose leur insertion professionnelle et sociale en assurant des fonctions d’accueil, d’information, d’orientation et d’accompagnement à l’accès à la formation professionnelle initiale ou continue, ou à un emploi » (article L. 5314-2 du code du travail). Ce sont près de 1 100 000 jeunes qui sont suivis chaque année par les missions locales ([5]).

– Les Cap emploi sont, selon les termes de l’article L. 5214-3-1, des organismes de placement spécialisés qui participent à l’insertion professionnelle et à l’accompagnement spécifique des travailleurs en situation de handicap. Ils assurent, en complémentarité avec Pôle emploi une prise en charge adaptée de ces demandeurs d’emploi. 220 000 personnes en situation de handicap sont accueillies et suivies par les Cap emploi ([6]).

– Enfin, les bénéficiaires du RSA empruntent encore une autre voie d’accès via les centres d’action sociale gérés par les départements, les caisses d’allocations familiales et la Mutualité sociale agricole pour les personnes relevant du régime agricole. Leur parcours, de l’inscription à l’accompagnement, est détaillé infra. Fin 2021, environ 1 900 000 personnes étaient bénéficiaires du RSA ([7]).

b. Les modalités d’orientation et d’accompagnement diffèrent selon les besoins professionnels et sociaux des personnes sans emploi

● Pour les demandeurs d’emploi inscrits volontairement, Pôle emploi propose quatre modalités de suivi ayant vocation à répondre aux besoins divers des demandeurs d’emploi :

– le « suivi et appui à la recherche d’emploi », qui s’adresse aux demandeurs les plus autonomes et proches du marché du travail. Dans ce cadre, les contacts entre le demandeur et son conseiller sont essentiellement dématérialisés ;

– l’accompagnement « guidé » pour les demandeurs nécessitant un appui régulier dans leur recherche par des échanges téléphoniques ou physiques ;

– l’accompagnement « renforcé » à destination des personnes les plus éloignées de l’emploi ayant besoin d’entretiens physiques réguliers avec leur conseiller ;

– l’accompagnement « global » en partenariat avec les conseils départementaux pour assurer un suivi conjoint des professionnels de l’action sociale et du conseiller Pôle emploi.

Dans leur rapport comparant des services publics de l’emploi de différents pays européens, l’Inspection générale des finances (IGF) et l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) notent que la France est le seul pays étudié à proposer des « modes d’accompagnement aussi complexes par leur nombre et par leur dénomination » préconisant, par conséquent, de simplifier ces différents modes d’accompagnement afin qu’ils soient plus compréhensibles pour le public ([8]).

● Pour les jeunes en particulier les plus exclus qui ne sont ni en formation, ni en emploi, ni en études ([9]) âgés de 16 à 25 ans révolus – 29 ans pour les jeunes reconnus travailleurs handicapés –, le contrat d’engagement jeune, qui a pris la suite de la garantie jeunes depuis le 1er mars 2022, propose un accompagnement individuel et intensif avec un objectif d’entrée rapide et durable dans l’emploi.

Ce contrat repose sur :

– un diagnostic initial approfondi permettant de comprendre la situation économique et sociale du jeune, ses motivations et compétences, les éventuels freins périphériques qu’il rencontre ;

– un parcours intensif et personnalisé pouvant durer jusqu’à douze mois avec possibilité de prolonger de six mois pour les jeunes les plus éloignés de l’emploi, avec un minimum de 15 à 20 heures d’activités hebdomadaires tout au long du parcours ;

– la possibilité de bénéficier de l’ensemble de l’offre de services de Pôle emploi et des missions locales ainsi que d’autres structures comme les écoles de la deuxième chance ou les établissements pour l’insertion dans l’emploi (Epide) ;

– un suivi par un conseiller référent dédié organisant des points réguliers avec le jeune ;

– le versement d’une allocation pouvant s’élever jusqu’à 528 euros par mois en fonction de l’âge du bénéficiaire, de ses ressources ou celles de son foyer et à la condition du respect des engagements de son contrat ;

– la mise à disposition d’une application numérique pour faciliter la relation entre le jeune et son conseiller.

● L’orientation et l’accompagnement des bénéficiaires du RSA relèvent, en revanche, d’une logique assez distincte :

– Les allocataires du RSA sollicitent d’abord, par définition, une demande de revenu, « des moyens convenables d’existence » (article L. 262-1 du code de l’action sociale et des familles) qui valent entrée dans le parcours d’insertion. Cette demande est assortie de « droits et devoirs du bénéficiaire » en vertu des articles L. 262-27 à L. 262-39 du même code.

– Par ailleurs, l’orientation prioritaire des bénéficiaires est assurée par le président du conseil départemental vers un accompagnement professionnel ou socio-professionnel (article L. 262-29 du code de l’action sociale et des familles). Concrètement, à la suite d’un premier rendez-vous permettant d’établir un diagnostic global, l’allocataire est orienté vers des institutions et organismes compétents en matière d’accompagnement selon sa situation propre. Certains départements proposent des plateformes d’orientations en lien avec d’autres partenaires de l’action sociale comme la caisse d’allocations familiales.

– Enfin, le RSA a pour particularité d’être un minimum social familialisé, défini de façon forfaitaire sur la base des ressources perçues par l’ensemble des personnes membres du foyer du demandeur de l’aide contrairement à l’allocation d’aide au retour à l’emploi. L’un des objectifs du RSA étant de favoriser l’insertion sociale et professionnelle des personnes qui le perçoivent, le droit à l’accompagnement et, le cas échéant, les devoirs associés s’appliquent à l’allocataire mais aussi à son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité dont les revenus sont pris en compte dans le calcul de l’allocation pour le foyer.

En 2020, la quasi-totalité des bénéficiaires du RSA (98 %) étaient soumis aux « droits et devoirs » car sans emploi ou disposant d’un revenu d’activité professionnelle inférieur à 500 euros par mois ([10]).

c. Un constat largement partagé : un accompagnement insuffisant et inadapté

● D’abord, l’entrée dans le parcours d’insertion professionnelle est loin d’être pleinement satisfaisante. En premier lieu elle pâtit de l’enchevêtrement d’informations à fournir par le demandeur d’emploi, loin de l’objectif « dites-le nous une fois » qui fluidifierait les parcours.

En deuxième lieu, l’étape pourtant fondamentale du diagnostic reste trop souvent une occasion manquée pour la personne en recherche d’emploi d’élaborer un vrai plan d’action, notamment parce que ce plan est rarement effectué directement avec le conseiller.

Enfin, le délai entre l’inscription et la première action d’accompagnement est de toute évidence excessif puisqu’il est en moyenne de trois semaines pour les personnes inscrites à Pôle emploi. Il peut même s’élever jusqu’à cinq mois en moyenne pour les bénéficiaires du RSA, en contradiction avec le délai d’orientation de moins de deux mois inscrit dans la loi (voir commentaire de l’article 3).

● Si la loi prévoit bien que l’entrée dans un parcours d’insertion professionnelle s’accompagne d’une orientation vers un organisme accompagnant le bénéficiaire ([11]), le système actuel est lacunaire pour plusieurs raisons :

– un accompagnement insuffisamment personnalisé et intensif. En effet, 80 % des demandeurs d’emploi accompagnés par Pôle emploi le sont selon les modalités « suivi » et « guidé » qui sont, par définition, peu intensives. Plus préoccupant encore, 70 % des bénéficiaires du RSA orientés vers Pôle emploi sont accompagnés selon ces modalités moins engageantes ([12]) ;

– le manque de moyens des agents, qui peuvent suivre jusqu’à 100 personnes pour les conseillers en missions locales et près de 450 personnes en moyenne chez Pôle emploi. À titre de comparaison, les conseillers des services publics de l’emploi en Allemagne, au Danemark ou en Flandre n’assurent le suivi que de 100 à 150 demandeurs d’emploi ([13]) ;

– des parcours d’insertion trop peu orientés vers l’emploi ;

– l’absence de visibilité sur l’ensemble des personnes sans emploi en raison de la multiplicité des statuts et des organismes référents.

● Or, l’expérience de la garantie jeunes – et plus encore celle du contrat d’engagement jeune qui l’a remplacée – a démontré une amélioration du taux d’accès à l’emploi de plus de 21 points pour les jeunes bénéficiant de cet accompagnement resserré en comparaison avec les jeunes suivis en mission locale sans être en garantie jeunes ([14]), plaidant ainsi pour une généralisation de cette démarche d’accompagnement renforcé.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi initial

Le présent article porte plusieurs mesures visant à réviser en profondeur les modalités accompagnement des personnes sans emploi.

a. L’inscription généralisée de toute personne en recherche d’emploi auprès du nouvel opérateur France Travail

Tout d’abord, l’article 1er refonde la liste d’inscription des demandeurs d’emploi pour y inscrire non plus les seuls demandeurs d’emploi inscrits volontairement mais l’ensemble des personnes sans emploi. Il s’inspire en cela de la proposition de la mission de préfiguration de France Travail préconisant de « permettre une inscription systématique, facilitée et accélérée à France Travail » ([15]).

● Ainsi, le a du 1° du I de l’article 1er réécrit l’article L. 5411-1 du code du travail pour que soient inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi auprès du nouvel opérateur France Travail :

1° La personne en recherche d’emploi qui demande son inscription ;

2° La personne qui demande le revenu de solidarité active ainsi que son conjoint, son concubin ou son partenaire lié par un pacte civil de solidarité à l’exception des assurés du régime d’assurance vieillesse qui ont atteint l’âge légal de départ à la retraite ou remplissent les conditions de durée d’assurance requise ;

3° La personne âgée de 16 à 25 ans révolus qui sollicite un accompagnement par une mission locale ;

4° La personne qui sollicite un accompagnement par un organisme de placement spécialisé dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées (Cap emploi).

Aussi, les demandeurs d’emploi doivent encore faire une demande explicite pour être inscrits sur la liste par l’opérateur France Travail, contrairement aux autres publics qui y seront automatiquement inscrits.

Le rapporteur partage l’analyse du Conseil d’État qui, dans son avis sur le projet de loi, estime que cet article « transforme ainsi la nature de la liste des demandeurs d’emploi, qui devient un outil de suivi de l’accompagnement de l’ensemble des personnes sans emploi, et non plus seulement de celles qui recherchent un emploi » ([16]). C’est précisément l’ambition de cette mesure que de permettre à la fois le recensement le plus exhaustif possible des personnes sans emploi et de simplifier les démarches par une inscription automatique, notamment pour les bénéficiaires du RSA qui le seront dès le dépôt de la demande de revenu de solidarité active.

● Pour tenir compte de l’inscription d’un nouveau public plus large que les seuls demandeurs d’emploi, le b du 1° modifie le premier alinéa de l’article L. 5411-2, pour viser expressément « les personnes inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi » et non plus les « demandeurs d’emploi ». D’autre part, il prévoit que les modalités de renouvellement périodique de l’inscription seront fixées par arrêté non seulement du ministre chargé de l’emploi, déjà compétent pour prendre cet arrêté, mais également du ministre chargé des solidarités, afin de gérer les modalités d’actualisation spécifiques pour les bénéficiaires du RSA.

Enfin, le c du 1° abroge l’article L. 5411-5 du code du travail, qui prévoit l’impossibilité pour les personnes invalides, bénéficiaires à ce titre d’un avantage social lié à une incapacité totale de travail d’être inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi. En effet, ces personnes pouvant cumuler cette pension d’invalidité avec le RSA pourront désormais être inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi.

b. Une orientation et un accompagnement plus adéquats des demandeurs d’emploi grâce à des critères harmonisés et définis collégialement

L’inscription généralisée implique de redéfinir les modalités d’orientation et d’accompagnement de toutes les personnes désormais inscrites comme demandeurs d’emploi.

Le 2° du I introduit ainsi une nouvelle section 1 bis au sein du chapitre Ier du titre Ier du livre IV de la cinquième partie du code du travail, intitulée « Orientation et accompagnement des demandeurs d’emploi » et comportant un article L. 5411-5 et un article L. 5411-5-1.

● L’article L. 5411-5 définit les modalités d’orientation des demandeurs d’emploi vers les organismes chargés de leur accompagnement.

Le I prévoit que la personne inscrite sur la liste des demandeurs d’emploi « bénéficie d’un accompagnement vers l’accès ou le retour à l’emploi, le cas échéant par la reprise ou la création d’entreprise, qui peut notamment comporter des aides à la formation, à la mobilité et le cas échéant à visée d’insertion sociale ». Conformément aux préconisations de la mission de préfiguration, l’accent est donc mis sur la visée « emploi » des parcours d’accompagnement ([17]).

Toutefois, pour les personnes rencontrant des difficultés sociales telles que l’absence de logement, les conditions de logement ou l’état de santé faisant obstacle temporairement à leur engagement dans une démarche de recherche d’emploi, l’accompagnement social pourra être prescrit.

Le II dresse la liste des organismes qui décident de l’orientation des personnes inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi :

– l’opérateur France Travail, pour toute personne qui n’est pas bénéficiaire du RSA ;

– le président du conseil départemental pour tous les bénéficiaires du RSA. La compétence exclusive d’orientation des bénéficiaires du RSA par le conseil départemental est ainsi explicitement mentionnée suivant la recommandation de du Conseil d’État ([18]). Toutefois, cette compétence peut être déléguée par convention à l’opérateur France Travail ;

– les missions locales pour les personnes qui les sollicitent et ne sont pas bénéficiaires du RSA.

Ainsi, le Gouvernement a écarté l’option de confier l’orientation des demandeurs d’emploi à un seul opérateur. En effet, cette option, qui avait le mérite de la simplicité, présentait néanmoins de nombreux inconvénients rappelés par l’étude d’impact ([19]). Elle aurait tout d’abord réduit le champ des possibilités d’inscription pour les personnes ayant déjà l’habitude de solliciter directement les acteurs spécialisés. Elle n’aurait, par ailleurs, pas permis de valoriser l’expertise des missions locales. Enfin, elle supposait une réorganisation institutionnelle complexe et coûteuse.

Le III précise le cadre dans lequel s’inscrit l’orientation des demandeurs d’emploi fondée sur des critères fixés par arrêté des ministres chargés de l’emploi et des solidarités. Ces critères doivent tenir compte de leur niveau de qualification, de leur situation au regard de l’emploi, de leurs aspirations et, le cas échéant, les difficultés particulières qu’ils rencontrent, notamment en matière de santé, de logement et de garde d’enfant. En effet, les freins périphériques que peuvent rencontrer les demandeurs d’emploi dans leur démarche d’insertion professionnelle ne doivent pas être occultés.

Pour l’orientation des allocataires du RSA, ces critères pourront être précisés dans un département si les circonstances locales le justifient, par arrêté conjoint du préfet et du président du conseil départemental, pris après avis du comité départemental France Travail. Comme l’indique l’avis du Conseil d’État, il s’agit bien de précisions apportées à ces critères et non « d’adaptation » à d’éventuelles circonstances locales, une telle disposition risquant de se heurter à la jurisprudence constitutionnelle ([20]).

L’opérateur France Travail, le président du conseil départemental et les missions locales transmettent au comité France Travail national et au comité France Travail départemental les informations relatives aux orientations qu’ils ont prononcées et à la mise en œuvre des critères élaborés. Les modalités de cette transmission sont fixées par arrêté du ministre chargé de l’emploi et du ministre chargé des solidarités.

Le IV établit la liste des organismes vers lesquels les demandeurs d’emploi peuvent être orientés en vue de leur accompagnement :

– l’opérateur France Travail ;

– les conseils départementaux ;

– les organismes délégataires d’un conseil départemental, dans des conditions fixées par convention, après avis du comité départemental France Travail ;

– les missions locales ;

– les Cap emploi.

Un décret, pris après avis du comité France Travail, fixe les conditions dans lesquelles les demandeurs d’emploi peuvent également être orientés vers d’autres organismes référents, publics ou privés, fournissant des services relatifs au placement, à l’insertion, à la formation, à l’accompagnement et au maintien dans l’emploi des personnes en recherche d’emploi ainsi que les conditions à remplir par les organismes en question. Cette mesure permet de reconnaître l’expertise des organismes déjà compétents aujourd’hui.

● L’article L. 5411-5-1 prévoit, en son I, que l’organisme référent chargé d’accompagner le demandeur d’emploi réalise conjointement avec lui un diagnostic global de sa situation, suivant un référentiel défini par le comité national France Travail. Ce diagnostic global s’inscrit dans la continuité de l’inscription et de l’orientation désormais facilitées et aux délais raccourcis. Il vise à identifier avec la personne ses besoins et les contraintes personnelles éventuelles qu’elle rencontre freinant son insertion dans l’emploi.

Il précise, au II, que si la situation de la personne fait apparaître qu’un autre organisme référent serait mieux à même de conduire les actions d’accompagnement nécessaires, l’organisme référent, à la demande de la personne ou de sa propre initiative, saisit, en vue d’une nouvelle décision d’orientation :

– l’opérateur France Travail lorsque la personne n’est pas bénéficiaire du RSA ;

– le président du conseil départemental du lieu de résidence de la personne lorsque cette dernière est bénéficiaire du RSA.

Enfin, un décret précise les modalités d’application de cet article (III).

c. Les modalités d’entrée en vigueur

Le II de l’article 1er prévoit que la date d’entrée en vigueur est fixée par décret et, au plus tard, au 1er janvier 2025.

À cette date, l’opérateur France Travail inscrira sur la liste des demandeurs d’emploi les personnes qui ont conclu un parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie (Pacea), un contrat d’engagement jeune (CEJ) ou sont bénéficiaires du RSA.

Cette inscription ne sera pas effectuée pour les assurés du régime d’assurance vieillesse qui ont atteint l’âge légal de départ à la retraite ou qui remplissent les conditions de durée d’assurance requise.

3. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des affaires sociales du Sénat a fait évoluer le texte sur plusieurs points.

En premier lieu, elle a adopté cinq amendements de la rapporteure visant à maintenir la dénomination de « Pôle emploi » en lieu et place de l’opérateur « France Travail » tel qu’introduit à l’article 4 du projet de loi ainsi que quatre amendements rédactionnels et de coordination.

En deuxième lieu, elle a adopté un amendement de M. Philippe Mouiller (groupe Les Républicains) proposant d’inclure parmi les difficultés que peut rencontrer la personne sans emploi dans sa démarche de recherche d’emploi sa situation de proche aidant.

Ensuite, elle a tenu à préciser que les critères d’orientation du demandeur d’emploi vers l’organisme référent chargé d’assurer son accompagnement sont définis par les collectivités territoriales, l’État et les partenaires sociaux dans le cadre du comité national France Travail, puis approuvés par le ministre, plutôt qu’ils soient fixés par arrêté ministériel après un simple avis du comité national.

Suivant la même logique, elle a proposé que la liste des informations devant être transmises et la périodicité de leur transmission soient fixées par les collectivités territoriales, l’État et les partenaires sociaux dans le cadre du comité national France Travail, puis approuvées par le ministre, plutôt qu’elles soient fixées unilatéralement par arrêté ministériel.

Sur proposition de la rapporteure, elle a précisé que les décisions de réorientation du demandeur, prises lorsque sa situation nécessite un changement d’organisme référent, sont prises par les mêmes acteurs que ceux chargés de l’orientation afin que les missions locales puissent assurer cette réorientation dont elles étaient exclues par le dispositif initial de l’article 1er.

4. Les modifications apportées par la commission

● La commission a tout d’abord précisé que seuls les jeunes accompagnés par les missions locales « en recherche d’emploi » seront inscrits sur la liste des demandeurs d’emploi auprès de l’opérateur France Travail par l’adoption de plusieurs amendements identiques du rapporteur, de M. Ian Boucard et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, de MM. Benjamin Saint-Huile et Pierre-André Colombani (groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires, de Mme Sophie Taillé-Polian et plusieurs de ses collègues du groupe Écologiste - NUPES, de M. Stéphane Viry (groupe Les Républicains), de Mme Christine Decodts et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance, de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés ainsi que de M. Arthur Delaporte et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés ([21]). En effet, les compétences exercées par les missions locales ne se restreignant pas au seul accompagnement vers l’emploi, il est apparu contreproductif d’inscrire sur la liste des demandeurs d’emploi des jeunes qui souhaiteraient simplement être informés ou auraient vocation à retourner en études ou en formation.

● Elle a, par ailleurs, supprimé l’abrogation de l’article L. 5411-5 du code du travail, sur proposition de M. Arthur Delaporte et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés ([22]), au motif que les personnes en situation d’invalidité visées par cet article étant reconnues en incapacité de travailler, elles ne devraient pas être inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi. En cohérence, elle a également supprimé l’abrogation de l’article L. 5524-1, qui prévoit que l’article L. 5411-5 n’est pas applicable à Mayotte.

● Sur proposition du rapporteur ([23]), elle a, en partie, réécrit le second alinéa du I de l’article L. 5411-5-1 afin d’harmoniser sa rédaction avec celle du premier alinéa du III, ces deux alinéas faisant référence aux difficultés particulières potentiellement rencontrées par le demandeur d’emploi. Elle a ainsi introduit la « garde d’enfant » comme une difficulté pouvant faire temporairement obstacle à la recherche d’emploi ainsi que la « mobilité » par l’adoption d’un sous-amendement de M. Arthur Delaporte et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés ([24]) avec avis favorable du rapporteur. En cohérence, elle a ainsi ajouté parmi les difficultés devant être prises en compte au moment de la décision d’orientation « la situation de proche aidant », sur proposition du rapporteur ([25]), et la « mobilité », sur propositions identiques de Mme Justine Gruet et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains ainsi que de MM. Pierre Dharréville et Yannick Monnet (groupe Gauche démocrate et républicaine - NUPES) ([26]).

● Enfin, s’agissant des critères au fondement de la décision d’orientation, la commission a précisé, malgré un avis défavorable du rapporteur, qu’ils pourraient être définis par des associations représentatives des personnes handicapées et des aidants, sur proposition de M. Thibault Bazin (groupe Les Républicains) ([27]).

● Au demeurant, la commission a adopté onze amendements rédactionnels du rapporteur ainsi que trois amendements identiques ([28]) du rapporteur, de Mme Michèle Peyron et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés relatifs à la nouvelle dénomination de l’opérateur France Travail et du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi, dont le contenu est détaillé au commentaire de l’article 5.

*

Article 2 Redéfinir les droits et devoirs des demandeurs d’emploi

L’article 2 introduit un nouveau contrat d’engagement qui harmonise les droits et devoirs des demandeurs d’emploi et propose un cadre d’accompagnement renforcé.

1. Le droit en vigueur

a. Les engagements contractés par les personnes en recherche d’emploi diffèrent selon leur situation

i. Le projet personnalisé d’accès à l’emploi pour les demandeurs d’emploi.

● Les obligations du demandeur d’emploi en matière de recherche d’emploi sont formalisées dans un projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) défini à l’article L. 5411-6-1 du code du travail. Les règles relatives au PPAE sont elles-mêmes définies dans le code du travail depuis la loi du 1er août 2008 relative aux droits et devoirs des demandeurs d’emploi ([29]). Elles ne sont donc pas régies par les partenaires sociaux dans le cadre de la convention d’assurance chômage.

La possibilité d’élaborer un PPAE est ouverte à tout demandeur d’emploi. Pôle emploi ou l’organisme participant au service public de l’emploi doit donc inviter chaque demandeur d’emploi à construire un PPAE ([30]). Néanmoins, en application de l’article L. 5411-6 du code du travail, seuls les demandeurs d’emploi « immédiatement disponibles pour occuper un emploi » sont tenus de participer à la définition et à l’actualisation du PPAE et sont concernés par d’éventuelles sanctions en cas de manquements aux obligations résultant du PPAE.

Dans le détail, le PPAE précise, en tenant compte de la formation du demandeur d’emploi, de ses qualifications, de ses connaissances et compétences acquises au cours de ses expériences professionnelles, de sa situation personnelle et familiale ainsi que de la situation du marché du travail local, la nature et les caractéristiques de l’emploi ou des emplois recherchés, la zone géographique privilégiée et le niveau de salaire attendu. Il intègre, le cas échéant, le projet de reconversion professionnelle des travailleurs démissionnaires (article L. 5411-6-1).

La nature et les caractéristiques de l’emploi ou des emplois recherchés, la zone géographique privilégiée et le niveau de salaire attendu sont constitutifs de l’offre raisonnable d’emploi que le demandeur d’emploi est tenu d’accepter.

Le PPAE dresse également les actions que Pôle emploi ou l’organisme vers lequel le demandeur d’emploi a été orienté, s’engage à mettre en œuvre pour faciliter son retour à l’emploi, notamment en matière d’accompagnement personnalisé et, le cas échéant, de formation et d’aide à la mobilité. Il doit s’agir d’un plan individualisé.

● Parmi les actions envisagées, peuvent notamment figurer au PPAE :

– des aides à la mobilité (aides aux déplacements, à la double résidence ou au déménagement) ;

– des aides à la formation (actions de formation, aides à la validation des acquis de l’expérience, etc.)

– diverses prestations en nature (ateliers organisés par Pôle emploi, bilans de compétence).

Le PPAE est actualisé périodiquement. À cette occasion, les éléments constitutifs de l’offre raisonnable d’emploi (ORE) sont révisés, notamment pour accroître les perspectives de retour à l’emploi en application de l’article L. 5411-6-3 du code du travail.

Enfin, la notification du PPAE au demandeur d’emploi précise ses droits concernant l’acceptation ou le refus des ORE qui lui sont soumises et, notamment, les voies et délais de recours en cas de sanction par Pôle emploi.

ii. Pacea et CEJ pour les jeunes en difficulté âgés de 16 à 25 ans révolus

● Créé par la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels ([31]), le parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie (Pacea) est le cadre contractuel de l’accompagnement des jeunes de 16 à 25 ans révolus. Il mentionne :

– les phases du parcours, leurs objectifs et leur durée définis par le bénéficiaire et le conseiller en mission locale ;

– les engagements de chaque partie au contrat pour chaque phase. Le bénéficiaire s’engage à participer activement aux différentes actions prévues au sein des phases d’accompagnement et garantit le caractère sincère et exact des informations qu’il communique pour se voir attribuer l’allocation ponctuelle prévue à l’article L. 5131-5 du code du travail ;

– le cas échéant, l’attribution d’une allocation ponctuelle et son montant ne pouvant excéder le montant mensuel du RSA hors forfait logement.

● Le contrat d’engagement jeune décrit supra ([32]) repose sur la même logique que le Pacea mais définit plus précisément le plan d’action de l’accompagnement intensif.

iii. Le CER pour les bénéficiaires du RSA qui ne sont pas inscrits auprès de Pôle emploi

En application des articles L. 262-35 et L. 262-36 du code de l’action sociale et des familles, les bénéficiaires du RSA concluent avec le département un contrat d’engagement réciproque, librement débattu, énumérant les engagements tant de l’allocataire que du département en matière d’insertion professionnelle ou socio-professionnelle selon la situation du bénéficiaire.

Ce dispositif est décrit au commentaire de l’article 3.

b. Un régime de sanctions distinct

i. Pour les demandeurs d’emploi inscrits à Pôle emploi

● Pour les demandeurs d’emploi, les motifs de sanction sont de différente nature :

– absence à une action de formation ou à un rendez-vous ;

– refus à deux reprises, sans motif légitime, d’une offre raisonnable d’emploi ;

– impossibilité de justifier de l’accomplissement d’actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi ;

– refus, sans motif légitime, d’élaborer ou d’actualiser le PPAE ;

– refus de se soumettre à une visite médicale d’aptitude ;

– fraude ou fausse déclaration.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État rappelle que les engagements souscrits par le demandeur d’emploi dans son PPAE circonscrivent les motifs pour lesquels une sanction peut lui être infligée ([33]).

● La sanction se traduit par la radiation par Pôle emploi.

En 2022, 640 000 radiations ont été prononcées, en hausse d’environ 17 % par rapport aux années 2021, 2019 et 2018 – l’année 2020 n’étant pas significative puisque les radiations ont été suspendues du fait de la crise sanitaire.

RÉPARTITION DES RADIATIONS PAR MOTIF DE SANCTION

Source : données fournies par Pôle emploi aux rapporteurs.

La part des radiations à la suite du refus de deux offres raisonnables d’emploi est extrêmement résiduelle puisque 139 radiations seulement ont été prononcées pour ce motif en 2022 ([34]).

La radiation entraîne l’impossibilité d’obtenir une nouvelle inscription pendant la durée de la sanction. La durée de la radiation et la suspension ou suppression du revenu de remplacement sont définies par le décret n° 2018-1335 du 28 décembre 2018, en fonction du manquement du demandeur d’emploi et de sa répétition dans le temps.

ii. Pour les jeunes bénéficiant du CEJ ou du Pacea

● Le bénéfice du contrat d’engagement jeune est conditionné au respect d’exigences d’engagement, d’assiduité et de motivation en vertu de l’article L. 5131-6 du code du travail. Un décret du 18 février 2022 prévoit un régime de sanctions graduées applicables en cas de manquement du jeune à ses obligations contractuelles ([35]) :

– pour les jeunes engagés en CEJ et inscrits comme demandeurs d’emploi, les modalités de sanction spécifiques au contrat d’engagement priment sur celles applicables aux demandeurs d’emploi, sauf en cas de fraudes, si le jeune perçoit également l’allocation d’aide au retour à l’emploi ;

– pour les jeunes suivis par une mission locale, une sanction mettant fin au CEJ n’a pas pour corollaire automatique une exclusion de la mission locale puisqu’en cas de rupture du contrat, le jeune est réorienté vers une autre modalité d’accompagnement qui peut être proposée par le même opérateur.

Dans son rapport précité, l’Igas met en garde contre des dispositifs de sanction « aujourd’hui très incohérents entre eux : comment justifier qu’un bénéficiaire du CEJ qui touche l’ARE n’encoure pas les mêmes sanctions à comportement égal qu’un autre qui touche l’allocation CEJ ? » ([36]).

● Pour les jeunes en Pacea, le contrat d’engagement prend fin en cas de manquement du bénéficiaire à ses obligations contractuelles en vertu de l’article R. 5131-13 du code du travail.

● Le régime de sanctions s’appliquant aux bénéficiaires du RSA est détaillé dans le commentaire de l’article 3.

2. Les dispositions proposées par le dispositif initial

Le présent article redéfinit les droits et devoirs des personnes sans emploi dans le cadre d’un nouveau contrat unique.

a. La création du contrat d’engagement

Dans une optique de convergence des pratiques de l’ensemble des acteurs du service public de l’emploi, la refonte des différents contrats engageant les demandeurs d’emploi et leurs accompagnants est apparue comme une nécessité.

La création d’un contrat unique intitulé « contrat d’engagement » concrétise, en effet, l’ambition portée par la mission de préfiguration d’instaurer « un contrat d’engagements réciproques France Travail où les engagements de tous seront vraiment suivis » ([37]).

L’intitulé de la section 2 du chapitre Ier du titre Ier du livre IV de la cinquième partie du code du travail est ainsi modifié pour mentionner le contrat d’engagement (a du 1° du I). Aux termes du b du 1° du I, les articles L. 5411-6 à L. 5411-6-3 du code du travail sont réécrits.

● Le nouvel article L. 5411-6 définit le contenu du contrat d’engagement.

Le I dispose que toute personne inscrite sur la liste des demandeurs d’emploi en application de l’article L. 5411-5-2 tel que réécrit par l’article 1er élabore et signe avec l’organisme référent vers lequel elle a été orientée un contrat d’engagement dans un délai fixé par décret. Ce contrat d’engagement est périodiquement actualisé dans les mêmes formes.

Aux termes du II, le contrat d’engagement doit définir :

– les engagements de l’organisme référent, notamment les actions mises en œuvre en matière d’accompagnement personnalisé du demandeur d’emploi et, le cas échéant, de formation et de levée des freins périphériques à l’emploi. Ces engagements comportent la désignation d’un référent unique en son sein, chargé de l’accompagnement du demandeur d’emploi pendant la durée du contrat ;

– les engagements du demandeur d’emploi, parmi lesquels son assiduité et sa participation active aux actions d’insertion sociale ou professionnelle ;

– un plan d’action, précisant les objectifs d’insertion sociale ou professionnelle et, le cas échéant, le niveau d’intensité de l’accompagnement requis. Ce plan doit comporter des actions de formation, d’accompagnement et d’appui.

Dans son avis sur le projet de loi ([38]), le Conseil d’État rappelle que les éventuelles carences de l’opérateur du service public de l’emploi dans l’exercice de ses missions d’accompagnement personnalisé sont susceptibles de constituer des fautes de nature à engager sa responsabilité ([39]). Le rapporteur souscrit à ce rappel et réaffirme son attachement aux obligations d’accompagnement qui incombent aussi aux opérateurs.

Sur le modèle du PPAE, le contrat d’engagement, élaboré en fonction des besoins du demandeur d’emploi, tient compte notamment de sa formation, de ses qualifications, de ses connaissances et compétences acquises au cours de ses expériences professionnelles et extra-professionnelles, de sa situation personnelle et familiale ainsi que de la situation locale du marché du travail. La référence explicite aux « expériences extra-professionnelles » est une innovation par rapport au droit existant.

Le contrat d’engagement précise les droits du demandeur d’emploi, ainsi que les voies et les délais de recours contre les sanctions susceptibles d’être prononcées en cas d’inobservation de sa part.

● Le I de l’article L. 5411-6-1 reprend les éléments constitutifs de l’offre raisonnable d’emploi tels qu’aujourd’hui définis à savoir « la nature et les caractéristiques de l’emploi ou des emplois recherchés, la zone géographique privilégiée et le niveau de salaire attendu » et précise toutefois les nouvelles conditions dans lesquelles le contrat d’engagement définit ces éléments constitutifs de l’offre raisonnable d’emploi en distinguant deux cas de figure :

– si le projet professionnel du demandeur d’emploi comporte la recherche d’une activité salariée et si ce projet est « suffisamment établi », le contrat d’engagement définit dès lors les éléments constitutifs de l’ORE que le demandeur est tenu d’accepter ;

– si le projet n’est pas suffisamment établi et que seuls des objectifs d’insertion professionnelle sont fixés à la signature du contrat, la définition des éléments constitutifs de l’ORE fait l’objet d’une actualisation du contrat d’engagement dès que le projet professionnel est suffisamment établi.

Les éléments constitutifs de l’ORE peuvent être révisés, comme c’est le cas dans le droit en vigueur, dans le cadre d’une actualisation du contrat d’engagement, notamment afin d’accroître les perspectives de retour à l’emploi du demandeur d’emploi. Conjointement à la définition de ces éléments, le contrat d’engagement précise également les actes positifs et répétés de recherche d’emploi que le demandeur est tenu de réaliser.

Si le projet professionnel du demandeur d’emploi comporte la reprise ou la création d’entreprise, le contrat d’engagement en définit les éléments essentiels et comporte là aussi les actes que l’intéressé est tenu de réaliser. En cas de « démission-reconversion » telle que visée par l’article L. 5422-1 du code du travail, le contrat d’engagement intègre le projet de reconversion du demandeur d’emploi.

● Pour tenir compte de l’impossibilité pour les personnes en parcours social de rechercher un emploi à court terme, le II précise que ces dispositions relatives à l’ORE ne s’appliqueront pas à leurs situations.

● Le c du 1°, le 2° et le 3° du I opèrent les coordinations nécessaires au sein du code du travail, la référence au « contrat d’engagement » se substituant désormais à celle du « projet personnalisé d’accès à l’emploi ».

b. Le contrôle des engagements des demandeurs d’emploi

Le a du 4° du I renomme la section 1 du chapitre VI du titre II du livre IV de la cinquième partie « Contrôle des engagements des demandeurs d’emploi » tandis que le b réécrit intégralement l’article L. 5426-1 du code du travail relatif au contrôle de la recherche d’emploi.

● Aux termes du I de l’article L. 5426-1, le contrôle des engagements des demandeurs d’emploi est en principe exercé par l’opérateur France Travail, qui sera compétent pour prendre, s’il y a lieu, la mesure de radiation de la liste des demandeurs d’emploi.

Lors des auditions, la question des modalités de contrôle a pu être soulevée, certains acteurs plaidant pour une consolidation de l’approche globale du « contrôle de la recherche d’emploi », moins automatique et plus en phase avec la situation propre des demandeurs d’emploi, développée par des équipes spécialisées de Pôle depuis quelques années. Cette ambition rejoint l’une des propositions de la mission de préfiguration préconisant de « déployer des équipes territoriales pluridisciplinaires dédiées au contrôle des engagements afin de rendre le régime de sanctions plus adapté aux situations et plus effectif » ([40]). En l’état actuel des débats, il n’est, néanmoins, pas apparu opportun de reprendre cette proposition dans le cadre du projet de loi ayant vocation à poser un cadre plus général du régime des droits et devoirs.

Il est à préciser que les typologies de sanctions actuellement prévues dans le code du travail sont maintenues. Seules les mesures relatives aux bénéficiaires du RSA font l’objet d’une révision à l’article 3 du projet de loi.

Toutefois, le contrôle de certaines catégories de demandeurs d’emploi reviendrait à d’autres organismes :

– le président du conseil départemental serait compétent pour assurer le contrôle et prendre, le cas échéant, les mesures de suspension (cf. article 3 du projet de loi) ou de suppression du versement du RSA ainsi que la mesure de radiation de la liste des bénéficiaires du RSA. Lorsqu’il prend cette dernière mesure, il en informe l’opérateur France Travail, qui procède en conséquence à la radiation de la liste des demandeurs d’emploi.

Par dérogation, lorsque l’opérateur France Travail serait l’organisme référent d’un bénéficiaire du RSA, c’est lui qui exercerait le contrôle de ses engagements et pourrait, le cas échéant, proposer au président du conseil département de prononcer les sanctions de suspension ou de suppression du RSA.

Lors de son audition, le haut-commissaire Thibaut Guilluy a mis en garde contre la mesure de radiation de la liste des demandeurs d’emploi, qui pourrait avoir pour effet pervers de priver le bénéficiaire du RSA radié de moyens pour trouver un emploi alors qu’il en est déjà durablement éloigné. Le rapporteur partage cette inquiétude ;

– les missions locales assureraient le contrôle des engagements des jeunes qu’elles accompagnement et seraient compétentes pour prononcer les mesures de suspension ou de suppression des allocations versées au titre du Pacea ou de l’allocation CEJ dont elles informeraient France Travail. Elles proposeraient, s’il y a lieu, à ce dernier la mesure de radiation de la liste des demandeurs d’emploi.

● Le II de l’article L. 5426-1 dispose que l’opérateur France Travail, le président du conseil départemental et les missions locales informent le comité départemental France Travail, créé par l’article 4 du projet de loi, chacun pour ce qui les concerne, de la mise en œuvre et des résultats du contrôle des engagements des demandeurs d’emploi.

● Le III précise que l’opérateur France Travail, le président du conseil départemental et les missions locales peuvent, par convention, organiser des modalités conjointes de contrôle.

c. L’articulation avec les dispositifs dédiés aux jeunes

● Le parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie (Pacea)

Le 1° et le 2° du II modifient les articles L. 5131-4 et L. 5131-5 du code du travail pour mettre en adéquation les dispositions relatives au PACEA avec la création du nouveau contrat d’engagement :

– d’une part, le diagnostic visé à l’article L. 5131-4 destiné à identifier les besoins du jeune lors de l’élaboration du Pacea est intégré au diagnostic global introduit par l’article 1er du projet de loi ;

– d’autre part, le contrat signé préalablement à l’entrée en Pacea sera désormais, dans une logique d’unification, le contrat d’engagement.

Enfin, la précision selon laquelle le Pacea est conclu avec l’État est supprimée puisqu’en pratique, il est déjà conclu avec la mission locale.

● Le contrat d’engagement jeune (CEJ)

Le 3° du II fait du contrat d’engagement jeune une modalité du contrat d’engagement. Pour rappel, le contrat d’engagement introduit par l’article 2 s’inspire pour une large part du contrat d’engagement jeune, notamment s’agissant de l’intensité de l’accompagnement des bénéficiaires.

Les sanctions applicables aux bénéficiaires du CEJ aujourd’hui de niveau réglementaire seront désormais précisées à l’article L. 5131-6 du code du travail. En cas d’inobservation par son bénéficiaire des engagements du contrat, l’allocation mensuelle pourrait être suspendue ou supprimée.

d. Les modalités d’entrée en vigueur

Le III dispose que l’article 2 entrera en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2025.

Pour chaque demandeur d’emploi dont il assure, à cette date, l’accompagnement, chaque organisme référent devra conclure, dans un délai fixé par décret, un contrat d’engagement qui se substituera, selon la situation, au PPAE, au contrat d’engagements réciproques, au Pacea ou au CEJ.

3. Les modifications apportées par le Sénat

● Outre des amendements rédactionnels et de coordination, la commission des affaires sociales a, comme sur l’ensemble des articles du projet de loi, modifié la dénomination de l’opérateur France Travail pour maintenir la dénomination actuelle de Pôle emploi.

● Elle a, de surcroît, fait évoluer le texte sur plusieurs points en commission.

En premier lieu, elle a adopté un amendement de la rapporteure visant à préciser dans la loi que la durée hebdomadaire d’activité qu’il sera demandé au demandeur d’emploi d’accomplir est « d’au moins quinze heures » au motif que cet objectif fixé par le Gouvernement devait trouver une traduction législative.

En deuxième lieu, elle a adopté un autre amendement de la rapporteure prévoyant que, l’inscription des bénéficiaires du RSA sur la liste des demandeurs d’emploi devenant automatique, la radiation de la liste des bénéficiaires du RSA devrait entraîner la radiation de la liste des demandeurs d’emploi. Pour les bénéficiaires du RSA dont Pôle emploi est l’organisme référent, l’opérateur pourrait proposer, s’il y a lieu, la radiation de la liste des bénéficiaires du RSA au président du conseil départemental.

Enfin, elle a adopté un amendement de M. Philippe Mouiller (groupe Les Républicains) ouvrant la possibilité à tous les prescripteurs habilités de l’insertion par l’activité économique (IAE), en particulier les nouveaux prescripteurs habilités par la loi du 14 décembre 2020, de prescrire des périodes de mise en situation en milieu professionnel (PMSMP), partant du constat que les personnes engagées dans un parcours d’IAE pouvaient être freinées dans leur projet d’immersion faute de prescripteurs.

● En séance publique, les sénateurs ont apporté au texte des modifications complémentaires ayant toutes reçu un avis favorable de la commission.

Ils ont tout d’abord adopté un amendement de Mme Nathalie Delattre (groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen) visant à préciser que l’organisme référent s’engage dans le contrat d’engagement à mettre en œuvre des actions visant à la « levée des freins périphériques » à l’emploi que peut rencontrer le demandeur.

Ils ont ensuite précisé, par l’adoption de deux amendements identiques de Mme Laurence Muller-Bronn (groupe Les Républicains) et Mme Raymonde Poncet Monge (Écologiste - Solidarité et Territoires) ; que le contrat d’engagement doit tenir compte en sus des expériences professionnelles du demandeur, de ses expériences « extra-professionnelles ».

Enfin, ils ont adopté – avec un avis défavorable du Gouvernement – un amendement de Mme Brigitte Nicoleau (groupe Les Républicains) proposant d’une part, d’élargir l’information sur le contrôle des engagements des demandeurs d’emploi à tous les comités France Travail et non seulement aux comités départementaux et d’autre part, d’étendre l’objet de cet échange d’information aux résultats de contrôle en plus de la mise en œuvre de ce contrôle.

4. Les modifications apportées par la commission

● La commission a, tout d’abord, modifié l’intitulé du contrat d’engagement pour le nommer « contrat d’engagement réciproque » sur proposition de M. Arthur Delaporte et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés ([41]) et avec avis favorable du rapporteur, au motif que cette précision traduit bien les engagements du demandeur d’emploi, d’une part, et ceux de l’organisme référent, d’autre part.

● Elle a tenu à préciser que la durée hebdomadaire d’activité du demandeur d’emploi qu’il réalisera dans le cadre de son plan d’action est d’au moins 15 heures « si cela s’avère adapté à la situation particulière du demandeur d’emploi et aux difficultés qu’il rencontre ». Cette proposition conjointe du rapporteur, de Mme Michèle Peyron et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés ([42]) vise à tenir compte de la réalité des besoins et de la situation des personnes pour l’ensemble desquelles un tel accompagnement ne sera pas nécessairement adapté et ainsi ne pas mettre en difficulté des personnes qui ont besoin d’un accompagnement plus progressif.

● Sur proposition à nouveau conjointe du rapporteur, de Mme Michèle Peyron et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés, la commission est revenue sur l’articulation systématique entre la liste des demandeurs d’emploi et la liste des bénéficiaires du RSA introduite par le Sénat. Cette disposition prévoyait que lorsqu’une mesure de radiation de la liste des bénéficiaires du RSA était prise à l’encontre de celui-ci, le président du conseil départemental en informait l’opérateur France Travail qui, en conséquence, devait procéder à la radiation à la liste des demandeurs d’emploi. Symétriquement, l’opérateur France Travail, lorsque celui-ci est l’organisme référent d’un bénéficiaire du RSA, pouvait proposer au président du conseil départemental, outre les mesures de suspension et de suppression déjà prévues dans le projet de loi, la radiation de la liste des bénéficiaires du RSA. Cette disposition n’apparaissait pas opportune pour faciliter le retour à l’emploi du bénéficiaire du RSA.

● En outre, la commission a complété l’article L. 5426-1 du code du travail, sur proposition du rapporteur ([43]), pour préciser que « le contrôle des engagements des demandeurs d’emploi effectué par l’opérateur France Travail, le président du conseil départemental et les organismes mentionnés à l’article L. 5314-1 comprend une part minimale de contrôle aléatoire ».

● Enfin, toujours sur proposition du rapporteur ([44]), elle a supprimé le 6° de l’article L. 5135-2 du code du travail, introduit par le Sénat, au motif que cette disposition visant à permettre aux prescripteurs habilités de l’insertion par l’activité économique de prescrire les périodes de mise en situation en milieu professionnel définies à l’article L. 5135-2 du code du travail est déjà possible dans le cadre d’une convention conclue avec les acteurs du service public de l’insertion et de l’emploi.

● Au demeurant, la commission a adopté sept amendements rédactionnels du rapporteur ainsi que trois amendements identiques ([45]) du rapporteur, de Mme Michèle Peyron et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés relatifs à la nouvelle dénomination de l’opérateur France Travail et du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi (voir commentaire de l’article 5).

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Article 2 bis (nouveau) Obliger les offres d’emploi à inclure des éléments décrivant l’environnement de travail

L’article 2 bis vise à enrichir le contenu des offres d’emploi d’éléments précisant l’environnement de travail de l’entreprise et les possibilités d’organisation du poste visé par l’offre.

Cet article résulte de l’adoption par la commission des affaires sociales – avec avis défavorable du rapporteur – d’un amendement de Mme Anne Bergantz et plusieurs de ses collègues du groupe Démocrate (MoDem et Indépendants) ([46]).

Il insère un nouvel article L. 5331-5-1 au sein du code du travail qui dispose que « les offres d’emploi incluent des éléments décrivant l’environnement de travail de l’entreprise et du poste ainsi que les possibilités d’organisation du poste » Il est prévu qu’un décret en Conseil d’État détermine les critères et conditions d’application de cet article.

Le rapporteur estimait que l’ajout de nouveaux critères légaux pourrait avoir un effet décourageant pour certaines entreprises, notamment les plus petites d’entre elles, de faire connaître leurs besoins par la publication d’offres d’emploi.

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Article 3 Renforcer les droits et devoirs des bénéficiaires du revenu de solidarité active

L’article 3 tire les conséquences dans le code de l’action sociale et des familles de l’intégration des bénéficiaires du RSA dans le régime commun des demandeurs d’emploi se traduisant notamment par la signature du contrat d’engagement. Il révise, en outre, les sanctions pouvant s’appliquer aux bénéficiaires en cas de manquement aux devoirs afin de les rendre plus graduelles.

1. Le droit en vigueur

a. Le régime actuel des droits et devoirs des bénéficiaires du revenu de solidarité active

i. Principes et public ciblé par le RSA

Créé par la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion ([47]) en remplacement du revenu minimum d’insertion (RMI) ([48]) et de l’allocation de parent isolé (API), le revenu de solidarité active (RSA) repose sur trois objectifs :

– assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence afin de lutter contre la pauvreté ;

– encourager l’exercice ou le retour à une activité professionnelle ;

– aider à l’insertion sociale des bénéficiaires.

La réforme du RSA s’inscrit dans une démarche dite « d’activation » des dépenses sociales qui vise à octroyer un minimum de ressources aux personnes en difficulté tout en incitant à l’activité professionnelle, reposant sur l’idée sous-jacente que le travail doit toujours mieux payer que l’allocation. À la différence du RMI, le RSA prévoit ainsi qu’en cas d’activité professionnelle, le bénéficiaire voit son allocation diminuer non plus du total de ses revenus du travail, mais seulement d’une fraction.

Le RSA est une allocation différentielle, familialisée, qui complète les ressources initiales du foyer afin qu’elles atteignent le seuil d’un montant forfaitaire dont le barème varie selon la composition du foyer. Un RSA majoré peut être accordé temporairement à un parent isolé assumant la charge d’un ou de plusieurs enfants ou à une femme enceinte isolée ([49]).

Montants FORFAITAIRES AU 1er AVRIL 2023

(en euros)

Source : CNAF

Au total, avec une dépense d’allocation s’élevant à 11,7 milliards d’euros en 2019 financée par les départements sauf cas exceptionnels ([50]), le RSA est le premier minimum social devant l’allocation aux adultes handicapés (10,4 milliards), l’aide sociale à l’enfance (8,3 milliards) et l’aide sociale aux personnes handicapées et en perte d’autonomie (8,1 milliards) ([51]).

ii. Engagements et orientation des bénéficiaires

La section 3 du chapitre II du titre VI du livre II du code de l’action sociale et des familles est consacrée aux « droits et devoirs du bénéficiaire du revenu de solidarité active ».

● L’article L. 262-27 définit d’abord les droits de l’allocataire à bénéficier d’un « accompagnement social et professionnel adapté à ses besoins et organisé par un référent unique ». En contrepartie, l’article L. 262-28 dispose qu’il est « tenu, lorsqu’il est sans emploi ou ne tire de l’exercice d’une activité professionnelle que des revenus inférieurs à une limite fixée par décret, de rechercher un emploi, d’entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou d’entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle ».

Deux critères alternatifs déterminent donc les personnes soumises aux droits et devoirs : être sans emploi ou avoir des revenus d’activité inférieurs à 500 euros mensuels au cours des trois derniers mois ([52]). Par conséquent, ces critères ne s’imposent pas aux personnes les plus proches de l’emploi même si dans les faits, ils concernent la quasi-intégralité des bénéficiaires (98 %) ([53]).

Le RSA étant une allocation familialisée, les mêmes droits et devoirs s’appliquent au bénéficiaire et à son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité. Toutefois, chacun signe son propre projet personnalisé d’accès à l’emploi en cas d’orientation vers Pôle emploi ou son propre contrat d’engagement réciproque ([54]).

● Une fois terminée la phase d’instruction de la demande de RSA et obtenue l’ouverture de droits notifiée au département, s’enclenche le processus d’orientation dont le président du conseil départemental est responsable aux termes de l’article L. 262-29 du code de l’action sociale et des familles.

L’objectif de l’orientation est triple :

– permettre d’engager l’accompagnement le plus rapidement possible pour l’ensemble des personnes concernées ;

– proposer la modalité d’accompagnement la plus adaptée à la situation de la personne ;

– viser prioritairement le retour à l’emploi.

Le président du conseil départemental tient compte de la situation du bénéficiaire dans le choix de l’orientation :

– lorsque le bénéficiaire est disponible pour occuper un emploi ou pour créer sa propre activité, il est orienté prioritairement vers Pôle emploi, vers l’un des organismes publics ou privés du service public de l’emploi ou vers un réseau d’appui à la création et au développement des entreprises. Cet accompagnement avant tout professionnel peut, le cas échéant, être également un accompagnement social ;

– lorsqu’il apparaît que des difficultés tenant notamment aux conditions de logement, à l’absence de logement ou à l’état de santé font temporairement obstacle à l’engagement du bénéficiaire dans une démarche de recherche d’emploi, il est orienté vers les autorités ou organismes compétents en matière d’insertion sociale ;

– lorsque le bénéficiaire est âgé de moins de 25 ans et que sa situation le justifie, vers les missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes.

ORIENTATION DES BÉNÉFICIAIRES SELON LES ORGANISMES

Source : Drees, Enquête OARSA, 2021.

● L’organisme vers lequel le bénéficiaire du RSA a été orienté désigne le référent unique chargé de le suivre. La contractualisation des droits et devoirs est formalisée :

– si l’organisme est Pôle emploi, par un projet personnalisé d’accès à l’emploi ([55]) ;

– s’il s’agit d’un autre organisme participant au service public de l’emploi, par un contrat d’engagement réciproque conclu avec le département dans un délai d’un mois, énumérant les engagements réciproques en matière d’insertion professionnelle (article L. 262-35 du code de l’action sociale et des familles) ;

– s’il a été orienté vers un organisme compétent en matière d’insertion sociale, par un contrat d’engagement énumérant les engagements en matière d’insertion sociale ou professionnelle, conclu avec le département dans un délai de deux mois (article L. 262-36 du code de l’action sociale et des familles).

iii. Le régime de sanctions attaché aux droits et devoirs

Le régime de sanctions relève de la compétence du président du conseil départemental qui peut, après avis d’une équipe pluridisciplinaire prévue à l’article L. 262-39 du code de l’action sociale et des familles, décider de suspendre tout ou partie du versement du RSA dans le respect du barème fixé par voie réglementaire ([56]). La sanction se traduit d’abord par une suspension qui peut devenir radiation.

MONTANT ET DURÉE DES SANCTIONS SELON LA SITUATION

Source : commission des affaires sociales.

● En application de l’article L. 262-37 du code de l’action sociale et des familles, la suspension s’applique dans les situations suivantes :

– lorsque, du fait du bénéficiaire et sans motif légitime, le projet personnalisé d’accès à l’emploi ou le contrat d’engagement n’est pas établi dans les délais prévus ou n’est pas renouvelé ;

– lorsque, sans motif légitime, les dispositions du projet personnalisé d’accès à l’emploi ou les stipulations du contrat d’engagement ne sont pas respectées par le bénéficiaire ;

– lorsque le bénéficiaire accompagné par Pôle emploi a été radié de la liste des demandeurs d’emploi ;

– lorsque le bénéficiaire refuse de se soumettre aux contrôles prévus par la loi.

La sanction ne peut intervenir sans que le bénéficiaire, assisté à sa demande par une personne de son choix, ait été mis en mesure de faire connaître ses observations aux équipes pluridisciplinaires du conseil départemental dans un délai ne pouvant excéder un mois.

Lorsque, à la suite d’une suspension du RSA, la CAF ou la caisse de MSA procède à une reprise du versement et, le cas échéant, à des régularisations relatives à la période de suspension, elle en informe le président du conseil départemental.

À l’issue de la suspension, le versement du RSA est repris, sur décision du président du conseil départemental, à compter de la date de conclusion d’un PPAE ou d’un CER.

● Au terme de la durée de la suspension, si le bénéficiaire a déjà fait l’objet d’une décision de suspension antérieure, le président du conseil départemental procède à la radiation de la liste des bénéficiaires du RSA, mettant fin au droit à l’allocation ([57]).

Après une radiation faisant suite à une décision de suspension, le bénéfice du RSA est subordonné, dans l’année qui suit la sanction, à la signature préalable d’un PPAE ou d’un CER.

b. Un cadre jugé insatisfaisant qui a déjà fait l’objet d’évolutions et d’expérimentations

i. Les bénéficiaires du RSA sont insuffisamment et inégalement orientés et accompagnés

Le rapport d’évaluation sur le RSA publié par la Cour des comptes en janvier 2022 ([58]) souligne de graves lacunes dans l’orientation et l’accompagnement des bénéficiaires du RSA.

● D’une part, l’étape de l’orientation des bénéficiaires est jugée « problématique » car aucun des trois des objectifs identifiés de l’orientation n’est rempli :

– s’agissant tout d’abord du nombre de personnes orientées. Par construction, la cible de personnes orientées parmi celles soumises aux droits et devoirs est de 100 %. Or, d’après les données de la Drees en 2019, le taux est de 82 % au niveau national et chute à 48 % pour les personnes allocataires depuis moins de six mois, témoignant de la lenteur de la prise en charge.

Il subsiste, de surcroît, une grande hétérogénéité selon les départements puisque parmi ceux évalués par la Cour des comptes, quatre affichaient un pourcentage d’orientés inférieur ou égal à 51 % ([59]) ;

– les délais d’orientation restent, par ailleurs, trop longs et non conformes aux délais fixés par le législateur. Ainsi que le présente le schéma ci-dessous, le délai moyen entre l’ouverture des droits et l’orientation par le département était en moyenne de 95 jours au niveau national en 2019. Les données pour l’année 2021 fournies par la Drees aux rapporteurs indiquent toutefois une légère amélioration avec un délai ramené à 84 jours.

DÉlais d’ORIENTATION DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA en 2019

Source : commission des affaires sociales.

À nouveau, de fortes disparités apparaissent entre les départements puisque d’après les données Drees pour 2021, le délai d’orientation s’élevait à 16 jours dans les Alpes-Maritimes contre 181 en Essonne. Il est intéressant de noter que la Cour des comptes constate que les meilleurs résultats sont obtenus par les départements qui mettent en œuvre une procédure automatisée par algorithme ;

– enfin, la qualité de l’orientation n’est pas en adéquation avec les besoins des bénéficiaires. Près de la moitié des bénéficiaires sont orientés vers Pôle emploi ou l’un des organismes du service public de l’emploi – un choix d’orientation qui varie, là encore, nettement selon la politique mise en œuvre par le département ([60]). Or, l’orientation systématique vers Pôle emploi sans un accompagnement social apparaît peu pertinente pour nombre de bénéficiaires du RSA qui rencontrent d’importants freins périphériques au retour à l’emploi et devraient a minima bénéficier d’un accompagnement mixte, à la fois social et professionnel.

Par ailleurs, le nombre de réorientations qui permettraient de corriger une mauvaise trajectoire pour permettre un accompagnement plus cohérent du bénéficiaire est extrêmement résiduel puisque selon la Drees, seules 6 % des personnes ont connu un changement de type d’accompagnement en 2021 ([61]).

● D’autre part, l’accompagnement social et professionnel des bénéficiaires est largement défaillant tant quantitativement que qualitativement.

En effet, seuls 48 % des bénéficiaires orientés disposent effectivement d’un contrat d’engagement réciproque en 2021. Il ne faut pas exclure que les travailleurs sociaux peuvent toutefois réaliser des actions d’accompagnement hors de ce cadre. Quand un tel contrat existe son contenu est très peu engageant – voire « vide de substance » selon les termes de la Cour des comptes – à la fois sur le plan professionnel et social. Selon la Drees, en 2021 :

– 90 % des CER ne contiennent aucune action visant à trouver des activités, des stages ou de formations à visée professionnelle ;

– 78 % ne contiennent aucune action visant à inscrire les personnes dans un parcours de recherche d’emploi ;

– 87 % ne contiennent aucune action visant à faciliter le lien social (développement de l’autonomie sociale, activités collectives, etc.).

Au total, la faiblesse du contrat d’engagement réciproque fragilise la portée des droits et des devoirs puisque le non-respect des clauses peut difficilement être retenu comme un motif de sanction comme cela est pourtant prévu par le législateur.

● Enfin, le RSA n’est aujourd’hui pas un tremplin vers l’emploi puisque le taux de retour à l’emploi des bénéficiaires du RSA est de 3,9 % par mois en 2019. Ce taux est nettement inférieur à la moyenne des demandeurs d’emploi (8,2 %) mais aussi à la totalité des publics « sensibles » (6,5 % pour les chômeurs de longue durée, 5,4 % pour les résidents en quartiers prioritaires de la politique de la ville). Seuls les travailleurs handicapés ont un taux plus faible mais voisin de 3,3 %.

ii. Le RSA a déjà l’objet de plusieurs expérimentations visant à corriger ses défaillances structurelles

● La stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté 2018-2022 qui s’est déroulée dans le cadre d’une contractualisation entre l’État et les départements a posé un premier jalon dans l’accélération de l’orientation et de l’accompagnement des bénéficiaires du RSA.

L’une des mesures phares ([62]) pour renforcer l’accompagnement des bénéficiaires du RSA se traduit par deux objectifs quantitatifs :

– d’une part, l’orientation de tous les bénéficiaires du RSA en un mois à compter de la notification de l’entrée dans le RSA au conseil départemental – objectif plus ambitieux que les deux mois prévus par le législateur ;

– d’autre part, la signature d’un contrat d’engagement pour 100 % des allocataires le mois suivant l’orientation.

D’après le troisième rapport annuel du comité d’évaluation de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté ([63]), cette mesure a produit en 2021 les résultats suivants :

– 56 % des nouveaux entrants sont orientés en moins d’un mois contre 45 % en 2019 ;

– 59 % des nouveaux entrants dans le RSA ont obtenu un premier rendez-vous d’accompagnement moins de deux semaines après l’orientation contre 19 % en 2019 ;

– 64 % des nouveaux entrants au RSA ont signé leur CER en moins de deux mois contre 22 % en 2019.

Cette mesure relativement couronnée de succès s’inscrit, par ailleurs, dans une démarche plus large de création d’un service public de l’insertion et de l’emploi (SPIE) expérimenté depuis le 5 mars 2020. Quatorze territoires expérimentateurs ont été sélectionnés pour mettre en œuvre des actions novatrices permettant de renforcer l’offre de service aux bénéficiaires et de proposer de nouvelles formes de coopération intégrée entre acteurs. Les premières évaluations de cette expérimentation relèvent que « les nouvelles modalités d’entrée en parcours déployées dans les territoires expérimentateurs se traduisent par un changement de posture des bénéficiaires, qui sont davantage impliqués dans le démarrage de leur parcours ([64]) ».

● La mission de préfiguration France Travail en cours a défini dix-huit territoires pilotes et volontaires pour expérimenter un nouvel accompagnement des bénéficiaires du RSA. Cette mission a vocation à tester les modalités opérationnelles des principes du présent projet de loi sur l’accompagnement renforcé des bénéficiaires du RSA.

Les DIX-HUIT territoires pilotes de l’EXPÉRIMENTATION

La mise en œuvre de cette expérimentation déployée depuis le printemps 2023 prend la forme de conventions signées entre l’État au niveau déconcentré et les conseils départementaux. Ces conventions précisent les engagements de chacune des parties et permettent de financer de l’ingénierie, des investissements numériques et une partie des moyens nécessaires à l’intensification des parcours.

Cette expérimentation vise plusieurs objectifs spécifiques :

– modéliser des parcours plus efficaces en matière d’insertion dans l’emploi ;

– concrétiser un droit réel à l’accompagnement socio-professionnel intensif, assuré par des tailles de portefeuilles réduites ;

– mettre en œuvre la réciprocité des engagements des pouvoirs publics et des bénéficiaires du RSA ;

– associer les employeurs à chaque étape pour répondre à leurs besoins en s’appuyant sur les compétences des personnes sans emploi.

Concrètement, les actions prévues par les départements volontaires se manifestent, à droit constant, par :

– un ciblage exhaustif de l’ensemble des bénéficiaires du RSA sur un bassin de vie donné ;

– une orientation accélérée et facilitée sur la base d’un référentiel d’orientation partagé ;

– un diagnostic socio-professionnel global et approfondi ;

– un accompagnement individualisé et intensif avec un objectif de 15 à 20 heures d’activité par semaine ;

– une coordination opérationnelle de la relation avec les employeurs conduite par Pôle emploi ;

– une gouvernance stratégique pour l’expérimentation, sous le pilotage du préfet et du président du conseil départemental, assortie d’un comité de suivi.

UN EXEMPLE : LE PARCOURS DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA À TOURCOING

Source : note d’éclairage de l’expérimentation RSA de Tourcoing fournie par Pôle emploi.

2. Le droit proposé par le projet de loi initial

L’article 3 du projet propose un nouveau cadre aux droits et devoirs des bénéficiaires du RSA.

Le Gouvernement a fait le choix aux articles 1er et 2 de créer un contrat d’engagement commun à toutes les personnes inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi dans le code du travail. L’article 3 vise à retranscrire au sein du code de l’action sociale et des familles l’ensemble des droits et des devoirs qui s’appliquent aux bénéficiaires du RSA, désormais automatiquement inscrits sur la liste des demandeurs d’emploi. Ainsi que le note le Conseil d’État, ce choix « a le mérite de faciliter la lisibilité des dispositions applicables aux bénéficiaires du RSA » ([65]).

a. L’inscription des engagements des bénéficiaires du RSA dans le droit commun des demandeurs d’emploi

● Tirant les conséquences de la suppression du projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) et du contrat d’engagement réciproque (CER) à l’article 2, le a du 3° du I substitue à l’article L. 262-27 du code de l’action sociale et des familles la référence à ces contrats celle au nouveau contrat d’engagement.

● En conséquence, la même coordination est assurée aux articles L. 262-38 (b du 10 ° du I) et L. 262-44 (13 ° du I).

● Le b du 3° du I prévoit l’inscription automatique du bénéficiaire du RSA et de son conjoint, concubin ou partenaire de pacs sur la liste des demandeurs d’emploi lors de la demande d’allocation, en cohérence avec les dispositions prévues à l’article 1er du projet de loi.

● Le c du 3° du I précise que lorsque le bénéficiaire n’est pas soumis aux droits et devoirs, il peut solliciter chaque année un rendez-vous auprès de l’organisme référent vers lequel il a été orienté pour évoquer les conditions permettant l’amélioration de sa situation professionnelle.

Les dispositions relatives aux conjoints, concubins ou partenaires de pacs n’évoluent donc pas sur le fond puisque comme aujourd’hui, chacun des membres du couple signera son propre contrat d’engagement et le seuil, fixé par décret au-delà duquel le partenaire n’est pas soumis aux droits et devoirs est inchangé ([66]).

b. Le contenu du contrat d’engagement ajusté au profil des allocataires du RSA

L’article L. 262-34 relatif au contenu du contrat d’engagement est réécrit pour préciser que le bénéficiaire du RSA élabore avec le référent unique qui a été désigné pour l’accompagner le contrat d’engagement dont « le contenu est adapté à sa situation » dans les conditions prévues aux articles L. 5411-6 et L. 5411-6-1 du code du travail (8° du I) tels que réécrits par l’article 2 ([67]).

c. Un régime de sanctions plus adapté et plus progressif

Suivant les préconisations de la mission de préfiguration qui fait le constat d’un régime de sanctions « peu applicable et inégalement appliqué » ([68]), l’article 3 introduit d’une part une sanction intermédiaire dite de « suspension remobilisation » et révise d’autre part les modalités de suppression de l’allocation (9° du I).

i. La « suspension-remobilisation »

Aux termes de l’article L. 262-37 réécrit, le président du conseil départemental peut décider la suspension, en tout ou partie et pour une durée qu’il fixe, du versement du revenu de solidarité active lorsque, sauf motif légitime, le bénéficiaire :

– refuse d’élaborer ou d’actualiser le contrat d’engagement ;

– ne respecte pas tout ou partie des obligations énoncées dans ce contrat.

La suspension du versement du RSA ne fera évidemment pas obstacle à la poursuite de l’accompagnement proposé au bénéficiaire.

Si, avant le terme de la décision de suspension, le bénéficiaire se conforme à ses obligations, le président du conseil départemental met fin à sa décision.

Une fois que le bénéficiaire se sera conformé aux obligations dont la méconnaissance a fondé la sanction, les sommes retenues pendant la durée de la sanction lui seront versées au terme de la période de suspension. Ce versement rétroactif est une vraie innovation dans l’arsenal de sanctions et a vocation à susciter une réaction rapide du bénéficiaire suspendu de ses droits.

ii. La suppression

Le président du conseil départemental peut toujours décider la suppression en tout ou partie du versement du RSA si le bénéficiaire :

– persiste dans le manquement qui a donné lieu à une suspension ;

– réitère, dans un délai fixé par décret en Conseil d’État, un manquement pour lequel il a fait l’objet d’une mesure de suspension ;

– refuse de se soumettre au contrôle du respect de ses engagements.

Afin de clarifier l’articulation entre les deux sanctions, le terme actuel de « suspension » visé aux articles L. 262-19, L. 262-25, L. 262-38 du code de l’action sociale et des familles de l’allocation est remplacé par celui de « suppression » puisque le bénéficiaire ne peut pas récupérer les sommes non perçues lorsqu’il se conforme à ses obligations. Il s’agit donc davantage d’une suppression que d’une suspension. Les 1° et 2° ainsi que le a du 10° du I opèrent cette coordination.

iii. La procédure applicable aux sanctions

Le III de l’article L. 262-37 dispose que la durée et le montant des décisions de suspension et de suppression sont fixés au regard de la situation particulière du bénéficiaire, dont notamment la composition de son foyer, et en fonction de la nature et de la fréquence des manquements constatés. Interpelé sur ce point lors des travaux préparatoires, le rapporteur insiste sur la reconduction des garanties actuelles existantes pour le bénéficiaire.

Un décret en Conseil d’État précisera d’une part, la durée maximale de la sanction ainsi que la part maximale du RSA pouvant être suspendue et d’autre part, les éléments pris en compte pour fixer le montant et la durée de la sanction.

Pour la suspension comme la suppression, le bénéficiaire est informé des faits qui lui sont reprochés et de la sanction encourue. Il est préalablement mis en mesure de faire connaître ses observations, avec l’assistance, à sa demande, d’une personne de son choix.

En revanche, pour la suppression uniquement, la sanction ne peut intervenir qu’après avis de l’équipe pluridisciplinaire constituée par le président du conseil départemental à laquelle le bénéficiaire est mis en mesure de présenter ses observations. Cet avis préalable ne vaut donc pas pour la suspension. Néanmoins, les équipes pluridisciplinaires peuvent proposer au président du conseil départemental le prononcé d’une mesure de suspension ou de suppression ainsi que la réorientation du bénéficiaire vers un organisme différent (11° du I).

iv. L’articulation des compétences entre l’opérateur France Travail et le président du conseil départemental

Pour les bénéficiaires du RSA dont il est l’organisme référent, l’opérateur France Travail peut proposer au président du conseil départemental des sanctions de suspension ou de suppression de l’allocation. La proposition de sanction sera transmise, après que le bénéficiaire, informé par France Travail des faits reprochés et de la sanction encourue, aura été mis en mesure de faire connaître ses observations avec l’assistance, à sa demande, d’une personne de son choix. Il est informé par l’opérateur France Travail de la proposition transmise et des motifs.

● Deux cas de figure se présentent ensuite selon la nature de la sanction et le rôle qu’entend jouer le président du conseil départemental :

– dans le cas d’une suspension, si le président du conseil départemental entend statuer lui-même sur les faits reprochés, il le fait savoir à l’opérateur France Travail dans un délai fixé par décret en Conseil d’État. À défaut, l’opérateur prononcera lui-même la sanction qu’il a proposée et en informera le président du conseil départemental.

Si le président du conseil départemental statue lui-même, il ne pourra prendre une mesure plus sévère que celle proposée par l’opérateur France Travail sans que le bénéficiaire ait été préalablement mis en mesure de faire connaître ses observations ;

– dans le cas d’une suppression, le président du conseil départemental ne peut prendre une mesure plus sévère que celle proposée par l’opérateur sans que le bénéficiaire ait été préalablement mis en demeure de faire connaître ses observations et que l’avis de l’équipe pluridisciplinaire ait été recueilli.

Dans tous les cas où le président du conseil départemental prononcera une sanction à l’égard d’un bénéficiaire du RSA dont l’opérateur France Travail est l’organisme référent, il devra informer ce dernier de la nature, de la durée et du montant de la sanction qu’il a prononcée.

● Le président du conseil départemental peut déléguer à l’opérateur France Travail, pour une durée déterminée et pour l’ensemble des bénéficiaires du RSA résidant dans le département dont l’opérateur est l’organisme référent, le prononcé des mesures de suspension du versement du RSA. L’opérateur France Travail doit alors informer le président du conseil départemental des sanctions qu’il prononce dans ce cadre.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État signale que le pouvoir réglementaire devra veiller à ce qu’un délai suffisant soit laissé au conseil départemental pour se prononcer ([69]).

d. Le maintien de la compétence du département dans l’orientation des bénéficiaires du RSA

● L’article L. 262-29 relatif au rôle du président du conseil départemental dans l’orientation des bénéficiaires du RSA est entièrement réécrit par le 4° du I afin d’encadrer l’exercice de cette compétence aux conditions prévues à l’article L. 5411-5 du code du travail. Réécrit par l’article 1er, l’article L. 5411-5 du code du travail définit les modalités d’orientation des demandeurs d’emploi vers les organismes chargés de leur accompagnement dans le cadre du nouveau réseau France Travail.

L’option de confier la compétence d’orientation pour tous les demandeurs d’emploi à France Travail a ainsi été écartée pour les bénéficiaires du RSA car elle aurait remis en cause la compétence d’orientation reconnue aux présidents des conseils départementaux et ne permettait pas de prendre en compte les améliorations entreprises ces dernières années dans le cadre de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté.

Si le président du conseil départemental garde une compétence de principe dans l’orientation des bénéficiaires du RSA, l’opérateur France Travail pourra toutefois procéder à cette orientation, par dérogation :

– soit lorsque le président du conseil départemental lui aura délégué cette compétence ;

– soit lorsque la décision d’orientation ne sera pas intervenue dans un délai prévu par décret.

Cette disposition vise à s’assurer d’une orientation accélérée des bénéficiaires du RSA en comparaison avec les délais trop longs et trop hétérogènes selon les départements constatés aujourd’hui.

● Le 5° du I précise, à l’article L. 262-30, que le bénéficiaire du RSA réalise avec son référent unique un diagnostic global de sa situation, sur le fondement du référentiel élaboré par le comité national France Travail. Il abroge, de surcroît, au dernier alinéa de cet article la possibilité pour le président du conseil départemental de désigner un correspondant chargé de suivre les évolutions de la situation des bénéficiaires et d’appuyer les actions des référents.

● L’article L. 262-31 fait l’objet d’une nouvelle rédaction au 6° du I afin de préciser le parcours du bénéficiaire bénéficiant de l’accompagnement à vocation d’insertion sociale. Si, à l’issue d’un délai de six mois à compter de la signature ou de la révision du contrat d’engagement, pouvant aller jusqu’à douze mois dans des cas fixés par décret, le bénéficiaire n’est pas en mesure de s’engager dans une démarche de recherche d’emploi, sa situation fait l’objet d’un diagnostic réalisé conjointement par l’opérateur France Travail et le référent unique.

Au vu de ce diagnostic :

– soit le président du conseil départemental prend une nouvelle décision d’orientation ;

– soit l’organisme avec lequel le contrat d’engagement procède, avec le bénéficiaire, à la révision du contrat.

● Par cohérence avec ces nouvelles dispositions, le 7° du I abroge les articles suivants du code de l’action sociale et des familles :

– l’article L. 262-32 sur la possibilité de conclure une convention portant sur l’orientation et l’accompagnement des bénéficiaires du RSA ;

– l’article L. 262-33 sur la convention fixant les objectifs en matière d’accès à l’emploi des bénéficiaires du RSA et les moyens d’y parvenir ;

– les articles L. 262-35 et L. 262-36 relatifs au contrat d’engagement réciproque.

e. Le partage de données entre acteurs du nouveau réseau France Travail

L’article L. 262-42 du code de l’action sociale et des familles est complété afin de prévoir que dans le cadre de la participation du département au réseau France Travail, le président du département partage avec les autres membres du réseau les données à caractère personnel nécessaires à l’identification des bénéficiaires du RSA, en particulier celles relatives à l’orientation et à l’accompagnement (12° du I).

En outre, l’article L. 263-4-1 du même code, introduit par la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration du 21 février 2022 ([70]), qui prévoit une action coordonnée des acteurs de l’insertion pour fournir un accompagnement personnalisé aux personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles ainsi que des échanges de données à caractère personnel entre ces acteurs afin de favoriser la complémentarité des actions engagées est ainsi modifié (14° du I) :

– la liste des personnes et organismes concernés ne viserait plus les seuls organismes débiteurs de prestations familiales mais l’ensemble des organismes de sécurité sociale (a) ;

– la mention selon laquelle les services numériques créés sont « mis en œuvre par le ministre chargé de l’insertion et, le cas échéant, les ministres chargés de l’emploi ou des affaires sociales » est supprimée (b).

f. L’application du dispositif dans le cadre du RSA recentralisé

Depuis le 1er janvier 2022, une expérimentation du transfert à l’État de l’instruction administrative, de l’attribution, du contrôle administratif et du financement du RSA est en cours (cf. supra), introduite par l’article 43 de la loi de finances pour 2022 ([71]) et la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration du 21 février 2022 ([72]).

Le 1° du II prend les dispositions nécessaires pour adapter dans ces collectivités les dispositions relatives aux sanctions. Dans le cadre de l’expérimentation, la décision d’infliger une mesure de suspension ou de suppression du RSA relève du directeur de la caisse d’allocations familiales (CAF) ou de la caisse de mutualité sociale agricole (MSA), sur proposition du président du conseil départemental. Ainsi, il ne sera pas possible au président du conseil départemental de déléguer le prononcé des sanctions à l’opérateur France Travail.

Le 2° du II procède à une coordination au même article 43 de la loi de finances pour 2022.

g. Entrée en vigueur

Le III fixe la date d’entrée en vigueur des dispositions de l’article 3 au 1er janvier 2025.

3. Les modifications apportées par le Sénat

● Outre des amendements rédactionnels et de coordination, la commission des affaires sociales a, comme sur l’ensemble des articles du projet de loi, modifié la dénomination de l’opérateur France Travail pour maintenir la dénomination actuelle de Pôle emploi.

● En commission, elle a fait évoluer le texte sur plusieurs aspects.

Elle a d’abord adopté un amendement de la rapporteure supprimant le mécanisme qui permettait à Pôle emploi (France Travail) de prononcer lui-même la sanction de suspension du RSA concernant un bénéficiaire dont il est l’organisme référent, si le président du conseil départemental ne s’est pas prononcé dans un délai déterminé.

La commission a, en outre, précisé que la possibilité donnée au président du conseil départemental de déléguer le prononcé des sanctions, pour une durée déterminée, à Pôle emploi (France Travail) devrait être subordonnée à l’accord de l’assemblée délibérante du département, sur proposition de la rapporteure.

En adéquation avec les modifications apportées par la commission à l’article 2, elle a adopté un amendement de la rapporteure visant à mettre en cohérence les procédures de radiation de la liste des demandeurs d’emploi et de radiation de la liste des bénéficiaires du RSA et de définir les compétences respectives de Pôle emploi et du président du conseil départemental. Pour les bénéficiaires du RSA, il reviendrait au président du conseil départemental de décider la radiation du bénéficiaire de la liste des bénéficiaires et, en conséquence, de la liste des demandeurs d’emploi.

Toujours à l’initiative de la rapporteure, elle a limité à trois mois les sommes pouvant être versées rétroactivement aux bénéficiaires du RSA dans le cadre de la nouvelle procédure de « suspension-remobilisation » au motif notamment que l’absence de limite temporelle pourrait nuire à l’efficacité du dispositif.

Enfin, elle a adopté un amendement de la rapporteure prévoyant que le décret en Conseil d’État qui doit fixer la durée maximale des sanctions devra également déterminer leur durée minimale car les caisses d’allocations familiales pourraient avoir des difficultés à mettre en œuvre cette nouvelle sanction si la durée de la mesure, fixée par le président du conseil départemental, était trop courte.

● En séance publique, les sénateurs ont adopté un amendement du Gouvernement – avec avis favorable de la commission – rétablissant le principe selon lequel le silence du président du conseil départemental dans un délai donné vaudra accord de la sanction de suspension du RSA.

4. Les modifications apportées par la commission

● La commission a tout d’abord précisé, en cohérence avec les dispositions adoptées à l’article 2, la nature « réciproque » du contrat d’engagement par l’adoption d’un amendement de Mme Marie-Charlotte Garin et plusieurs de ses collègues du groupe Écologiste - NUPES ([73]), avec avis favorable du rapporteur.

● Elle a, en outre, complété le III de l’article L. 262-37 du code de l’action sociale et des familles afin de préciser « qu’une attention particulière est portée aux bénéficiaires assumant la charge d’un ou de plusieurs enfants » sur proposition de Mme Aude Luquet et plusieurs de ses collègues du groupe Démocrate (MoDem et Indépendants) ([74]), avec avis favorable du rapporteur, dans le cadre des sanctions de suspension et de suppression du RSA.

● Sur proposition du rapporteur ([75]), elle a complété le VII de l’article L. 262-37 afin de préciser que la notification du président du conseil départemental à destination du bénéficiaire du RSA à l’égard duquel est prononcée une sanction contient, en sus de la nature, de la durée et du montant de la sanction, « les voies et délais de recours contre la sanction prononcée ».

● Toujours sur proposition du rapporteur ainsi que de M. François Gernigon et des membres du groupe Horizons et apparentés ([76]), la commission a supprimé la radiation automatique de la liste des bénéficiaires du RSA dès lors que ceux-ci sont radiés de la liste des demandeurs d’emploi introduite par le Sénat. Pour les raisons évoquées à l’article 2, cette radiation n’apparaît pas opportune au regard de la différence de nature entre les deux listes concernées et des revenus qui y s’attachent.

● Au demeurant, la commission a adopté vingt amendements rédactionnels dont dix-huit du rapporteur et deux de Mme Emmanuelle Anthoine ainsi que trois amendements identiques ([77]) du rapporteur, de Mme Michèle Peyron et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés relatifs à la nouvelle dénomination de l’opérateur France Travail et du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi (voir commentaire de l’article 5).

*

TITRE II UN RENFORCEMENT DES MISSIONS DES ACTEURS AU SERVICE DU PLEIN EMPLOI GRÂCE À UNE ORGANISATION RÉNOVÉE ET UNE COORDINATION PLUS EFFICIENTE

Article 4

Créer le réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi

L’article 4 crée le réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi (dénommé réseau France Travail dans le projet de loi initial). Il comprend les opérateurs du service public de l’emploi, les collectivités territoriales, dans le respect de leurs compétences propres, ainsi que différents acteurs publics et privés qui souhaitent s’y associer.

Sous l’impulsion d’un comité national, le réseau a pour objectif d’offrir à l’ensemble des demandeurs d’emploi une solution globale et individualisée d’accompagnement au plus près de leur bassin d’emploi.

Le droit en vigueur

Aux termes de l’article L. 5311-1 du code du travail, le service public de l’emploi a pour mission « l’accueil, l’orientation, la formation et l’insertion ». Son action « comprend le placement, le versement d’un revenu de remplacement, l’accompagnement des demandeurs d’emploi et l’aide à la sécurisation des parcours professionnels de tous les salariés ».

a. Les différents acteurs du service public de l’emploi dont la coordination peut être renforcée

Le service public de l’emploi est assuré à la fois par un opérateur de l’État, Pôle emploi, mais aussi par des structures auxquelles a été délégué le suivi d’une partie des demandeurs d’emploi, en particulier les Cap emploi et les missions locales. Il fait, en outre, intervenir l’ensemble des collectivités territoriales, chacune dans leur domaine de compétences.

i. L’architecture du service public de l’emploi

● Le service public de l’emploi est assuré par :

– les services de l’État chargés de l’emploi et de l’égalité professionnelle ;

– Pôle emploi ([78]) ;

– l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) ([79]) ;

– l’Unedic ([80]).

● D’autres organismes peuvent également participer au service public de l’emploi ([81]) :

– les organismes publics ou privés dont l’objet consiste en la fourniture de services relatifs au placement, à l’insertion, à la formation et à l’accompagnement des demandeurs d’emploi ;

– les organismes de placement spécialisés dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées, dits « Cap emploi » ;

– les organismes liés à l’État par une convention relative à l’insertion par l’activité économique de personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières ([82]) ;

– les entreprises de travail temporaire ;

– les missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes ([83]).

ii. Les principaux opérateurs du service public de l’emploi

● Institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière ([84]), Pôle emploi constitue l’acteur principal du service public de l’emploi.

Elle est dirigée par un directeur général nommé par décret, après avis de son conseil d’administration ([85]). Outre une direction générale, son organisation se déploie sur le territoire au travers de directions régionales et d’éventuelles instances paritaires territoriales ([86]). Son réseau comporte 900 agences ([87]).

● Aux côtés de Pôle emploi, les missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes ([88]) sont un maillon essentiel du service public de l’emploi.

Figurant parmi les recommandations du rapport de Bertrand Schwartz au Premier ministre Pierre Mauroy ([89]), la création des missions locales procède de l’ordonnance du 26 mars 1982 ([90]), dans un premier temps à titre expérimental, afin d’« apporter aux jeunes une aide plus étendue, dépassant l’orientation professionnelle, leur permettant d’élaborer un projet d’insertion sociale et professionnelle, et de le mettre en œuvre dans tous ses aspects de vie quotidienne » ([91]).

C’est la loi du 19 décembre 1989 ([92]) qui pérennise l’existence des missions locales dont le rôle est « d’aider les jeunes de seize à vingt-cinq ans à résoudre l’ensemble des problèmes que pose leur insertion professionnelle et sociale en assurant des fonctions d’accueil, d’information, d’orientation et d’accompagnement ». La loi du 18 janvier 2005 ([93]) achève ce processus en codifiant les dispositions de la loi du 19 décembre 1989 et en affirmant la mission de service public pour l’emploi des missions locales.

Constituées entre l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics, des organisations professionnelles et syndicales et des associations ([94]), les 437 missions locales ([95]) prennent la forme d’une association ou d’un groupement d’intérêt public ([96]). Elles disposent de 6 800 lieux d’accueil répartis sur tout le territoire ([97]).

Elles accueillent tous les jeunes de 16 à 25 ans et concentrent plus particulièrement leur action sur les jeunes dits « NEET » ([98]), ni en études, ni en emploi, ni en formation. Ainsi, en 2022, les missions locales ont accompagné 1 100 000 jeunes ([99]) dont 387 000 pour la première fois. Parmi ces nouveaux entrants, 83,4 % étaient des jeunes NEET.

Les missions locales sont plus particulièrement chargées :

– de contrôler le respect de l’obligation de formation pour les jeunes âgés de 16 à 18 ans ([100]) ;

– d’accompagner vers l’emploi et l’autonomie les jeunes de 16 à 25 ans révolus en difficulté et confronté à un risque d’exclusion professionnelle ([101]). Il s’agit alors de la mise en œuvre du parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie (Pacea) ([102]) ou du contrat d’engagement jeune (CEJ) ([103]).

● Les Cap emploi sont des organismes de placement spécialisés (OPS) dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées, exerçant une mission de service public ([104]). Au nombre de 97 ([105]), ils sont chargés de « la préparation, de l’accompagnement, du suivi durable et du maintien dans l’emploi des personnes en situation de handicap » ([106]).

Inscrits dans le code du travail par la loi du 11 février 2005 ([107]), les organismes de placement spécialisés font l’objet, depuis la loi du 28 juillet 2011 ([108]), d’une section à part entière dans le code du travail qui définit leurs missions et prévoit leur participation au service public de l’emploi, aux côtés de Pôle emploi.

Les Cap emploi accueillent et accompagnent plus de 220 000 personnes en situation de handicap et plus de 150 000 employeurs chaque année ([109]).

Leur action s’adresse, d’une part, aux demandeurs d’emploi en situation de handicap selon deux axes :

– l’accompagnement vers l’emploi, qui consiste en un accompagnement spécifique en fonction des difficultés liées au handicap ;

– l’accompagnement dans l’emploi, destiné à résoudre une inadéquation entre le travail et l’état de santé de la personne ou au regard de son handicap.

D’autre part, l’expertise des Cap emploi s’adresse également à l’ensemble des employeurs afin, notamment, de les informer des obligations d’emploi des personnes en situation de handicap, de leur apporter une aide au recensement des postes et la mise en place des conditions d’accueil adaptées ainsi que pour le recrutement et le maintien dans l’emploi des personnes handicapées.

iii. La multiplicité des compétences en matière de politiques de l’emploi et de l’insertion

La répartition des compétences en matière d’emploi et de formation entre les différentes collectivités publiques est le fruit d’une construction historique longue qui peut susciter de la complexité pour les demandeurs d’emploi, les entreprises et l’ensemble des acteurs du champ de l’emploi et de l’insertion.

L’État exerce ses missions principalement au travers de Pôle emploi en assurant l’accompagnement et l’indemnisation des demandeurs d’emploi. Il peut également, dans certains domaines ou à titre subsidiaire, contribuer à la formation des demandeurs d’emploi ([110]).

Les régions disposent d’une compétence de droit commun en matière de formation professionnelle ([111]), à l’exception de la formation initiale qui relève de l’État. Au travers de leur compétence en matière de développement économique ([112]), les régions sont des acteurs centraux de la construction des politiques de la formation et de l’insertion professionnelle.

Les départements sont en charge des politiques d’insertion sociale et professionnelle et en particulier des personnes en difficulté dans le cadre de la mise en œuvre du revenu de solidarité active (RSA) ([113]).

Enfin, les communes et intercommunalités peuvent agir dans le domaine de l’accompagnement et de l’insertion des demandeurs d’emploi, notamment au travers des centres communaux d’action sociale (CCAS) et les centres intercommunaux d’action sociale (CIAS) ([114]).

b. Le renforcement de la coordination entre les différents acteurs du service public de l’emploi

La conduite du service public de l’emploi a été marquée par différentes initiatives de rapprochement entre les acteurs du service public de l’emploi qui ont permis un meilleur accompagnement des publics les plus en difficulté.

i. Les lieux uniques d’accompagnement (LUA), rapprochement entre Pôle emploi et les Cap emploi

Le rapprochement de Pôle emploi et des Cap emploi a été engagé par la volonté affichée dès le comité interministériel du handicap du 25 octobre 2018 ([115]) et formalisé par la signature, le 4 septembre 2020, d’une convention entre l’État, Pôle emploi, les gestionnaires des deux fonds en faveur des personnes en situation de handicap et le Conseil national handicap et emploi des organismes de placement spécialisés (Cheops) ([116]), dont l’objectif était la mise en œuvre des lieux unique d’accompagnement (LUA) au sein des agences Pôle emploi.

Les LUA permettent d’accueillir au mieux les personnes en situation de handicap, soit par des agents de Pôle emploi formés spécifiquement, soit par des accueillants des Cap emploi, en fonction des besoins des demandeurs d’emploi. Ce rapprochement a supposé un accès unifié aux systèmes d’information, préalable nécessaire au suivi efficace des demandeurs d’emploi.

Auditionnés par le rapporteur, les représentants du réseau Cheops ont souligné le travail conséquent requis par cette mise en compatibilité des systèmes d’information.

ii. L’association entre Pôle emploi et les missions locales

Depuis 2001, le rapprochement de Pôle emploi et des missions locales leur permet d’œuvrer conjointement pour l’insertion des jeunes au travers de la signature de conventions et d’accords successifs, dont le dernier a été conclu en 2015 et qui est reconduit par avenant depuis 2018 ([117]), prévoyant notamment la délégation par Pôle emploi à la mission locale du projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) ([118]).

Le déploiement, depuis mars 2022, du CEJ a renforcé la coopération entre Pôle emploi et les missions locales. L’accompagnement dont bénéficient les jeunes qui entrent dans ce dispositif est mis en œuvre par les deux opérateurs. Ainsi, en 2022, 277 236 jeunes ont bénéficié de ce dispositif dont 171 142 suivis par une mission locale et 106 094 suivis par Pôle emploi ([119]).

iii. Le renforcement de l’accompagnement des bénéficiaires du RSA

Compétence départementale ([120]), l’accompagnement des bénéficiaires du RSA fait l’objet d’une collaboration avec l’État, principalement dans le cadre de deux programmes :

– d’une part, dès 2019, dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté (SNPLP), des conventions d’appui à la lutte contre la pauvreté et d’accès à l’emploi 2019-2022 ont été conclues entre les départements et l’État, garantissant un financement supplémentaire de ce dernier en contrepartie de la fixation d’objectifs communs et d’engagements sur les résultats en matière d’accompagnement. Ces conventions visent à améliorer l’insertion professionnelle des bénéficiaires du RSA grâce à une accélération de l’orientation et l’intégration d’une double approche d’accompagnement sociale et professionnelle ;

– d’autre part, le service public de l’insertion et de l’emploi (SPIE) propose un accompagnement global des personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles dans leur accès au marché du travail en regroupant les différents niveaux de collectivités en lien avec Pôle emploi. Le service leur propose une approche visant à lever les freins périphériques, tels que la garde d’enfant ou les problèmes de logement ou de mobilité, afin d’engager un parcours vers l’emploi. En 2023, 79 territoires sont engagés dans cette démarche soit 80 % du territoire national ([121]).

c. La mission de préfiguration de France Travail

● La mission de préfiguration de France Travail, confiée par le ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion au haut-commissaire à l’emploi et à l’engagement des entreprises (HC3E) s’inscrit dans le constat d’une baisse importante du chômage, qui s’établit à 7,2 % au deuxième trimestre 2023 ([122]), et de la persistance de tensions sur le marché du travail entre, d’une part, des employeurs qui peinent à recruter dans certains secteurs ([123]) et, d’autre part, un certain nombre de personnes qui demeurent durablement éloignées de l’emploi.

Selon le rapport de la mission ([124]), « le choix de France Travail est donc celui d’une meilleure coopération, accompagnée des clarifications et simplifications qui sont appelées de leurs vœux par une très grande majorité des parties prenantes, et de la mise en place de communs physiques, numériques et méthodologiques qui permettent d’organiser l’action collective au seul service de la lisibilité et de l’efficacité des services pour les personnes et pour les entreprises. Et in fine, partager les responsabilités pour redonner le pouvoir d’agir et de décider au plus près des réalités du terrain, au niveau de nos bassins d’emploi, de nos bassins de vie. »

● À compter du printemps 2023, dix-huit départements ([125]) ont été sélectionnés mettre en place un accompagnement renforcé des bénéficiaires du RSA dans le cadre d’une expérimentation de la méthode qui sera mise en œuvre grâce à France Travail. L’objectif repose sur trois séries d’actions :

– le recensement de l’ensemble des allocataires du RSA sur leur territoire, de façon proactive ;

– le diagnostic partagé des besoins sociaux et professionnels de chaque personne en vue de favoriser son retour à l’emploi ;

– la mise en place d’un accompagnement partagé social et professionnel contribuant à la détermination d’un projet professionnel et les moyens pour y parvenir, notamment par un accompagnement renforcé hebdomadaire.

L’expérimentation France Travail pour le suivi des bénéficiaires du RSA dans le département du Nord

Dans le cadre de la préparation de l’examen du projet de loi, le rapporteur s’est rendu sur le plateau de l’expérimentation du suivi des bénéficiaires du RSA à Tourcoing, dans le département du Nord, afin d’avoir un premier retour d’expérience des équipes qui la mettent en œuvre.

Caractérisée par un taux de chômage supérieur à la moyenne nationale, qui s’élève à 11,4 % au lieu de 7,2 % au niveau national au deuxième trimestre 2022 (1), la ville de Tourcoing s’est fixée pour objectif d’accompagner 100 % des nouveaux bénéficiaires du RSA ainsi que ceux relevant de deux quartiers prioritaires de la ville, selon la démarche fixée par l’expérimentation comprenant notamment 15 à 20 heures d’actions obligatoires par semaine.

Le suivi des allocataires du RSA est assuré par différents professionnels de l’emploi, du social et du médico-social dont l’objectif est de déterminer les freins périphériques à la reprise d’une activité professionnelle ainsi que les éventuels besoins de formation ou d’accompagnement.

La mise en œuvre des 15 à 20 heures d’actions hebdomadaires obligatoires par semaine emporte une large satisfaction tant de la part des accompagnants que des personnes suivies. Elle ne soulève pas de difficulté dès lors que ces heures recouvrent des actions variées telles que des rendez-vous médicaux, des entretiens d’embauche, des contrats d’insertion ou encore des formations.

Le rapprochement des équipes, en particulier celles du département et de la région avec celles de Pôle emploi, permet une approche « à 360 ° » des bénéficiaires du RSA afin de s’assurer de la prise en compte de l’ensemble de leurs difficultés.

Le taux de retour à l’emploi constaté dans le cadre de l’expérimentation s’établit à 65 %.

(1) Source : direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (Dreets) des Hauts-de-France.

● La mission de préfiguration a identifié un certain nombre de complexités dans l’accès au service public de l’emploi au regard du cadre législatif et réglementaire actuel ainsi que les pratiques des différents acteurs ([126]) :

– un manque de connaissance des offres de services respectives et une collaboration parfois fragile des porteurs de solution qui entraînent des ruptures dans l’accompagnement ;

– un « effet de concurrence » ressenti par les opérateurs de l’emploi et de l’insertion ;

– de trop nombreuses instances existantes impliquant des coûts d’organisation importants dans le partage de données malgré des résultats trop limités ;

– une logique de financement et d’offre descendante qui ne correspond pas aux besoins des bassins de vie ;

– un manque de partage de données et un manque d’interconnexion des systèmes d’information pour prendre les bonnes décisions ;

– un manque de prise en compte de l’avis des usagers.

Ce constat a conduit la mission de préfiguration à proposer une nouvelle organisation du service public de l’emploi dans laquelle la place de l’État et des collectivités territoriales y est redéfinie et déclinée à l’échelon territorial.

Dans cette nouvelle architecture, les opérateurs historiques du service public de l’emploi sont consolidés avec, d’une part, Pôle emploi, qui deviendrait l’opérateur France Travail, chargé de coordonner le réseau et de lui fournir les outils nécessaires à son action, et, d’autre part, les deux opérateurs spécialisés que sont les missions locales et les Cap emploi. Le réseau France Travail associerait également l’ensemble des acteurs, publics comme privés, qui apportent des réponses aux besoins des demandeurs d’emploi et, en particulier, ceux qui en sont le plus éloignés.

Source : rapport de la mission de préfiguration de France Travail.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article institue le réseau France Travail en définissant les missions, la composition et le patrimoine commun du réseau, sa gouvernance ainsi que les mesures d’application et de coordination nécessaires.

a. La création du réseau France Travail

Le 2° du I insère, au sein du titre Ier du livre III de la cinquième partie du code du travail, consacré au service public de l’emploi, après le chapitre Ier, un chapitre Ier bis intitulé « Réseau France Travail ».

La section 1 « Missions, composition et patrimoine commun du réseau France Travail » constitue le cœur du projet de création de la nouvelle architecture du service public de l’emploi et comprend les articles L. 5311-7 et L. 5311-8.

i. Les missions du réseau

Reprenant les missions assignées au service public de l’emploi par l’article L. 5311-1 du code du travail, le I du nouvel article L. 5311-7 du même code dispose que le réseau France Travail met en œuvre « les missions d’accueil, d’orientation, d’accompagnement, de formation, d’insertion, de placement des personnes à la recherche d’un emploi ou rencontrant des difficultés sociales et professionnelles et, s’il y a lieu, de versement de revenus de remplacement, d’allocations ou d’aides aux demandeurs d’emploi ».

ii. La composition du réseau

Composition du rÉseau France Travail dans le projet de loi initial (Article L. 5311-7 du code du travail)

(1) Article L. 5314-1 du code du travail.

(2) Article L. 5214-3-1 du code du travail.

(3) Article L. 5311-4 du code du travail.

(4) Article L. 5316-1 du code du travail introduit par l’article 6 du projet de loi.

(5) Aux termes du 2° de l’article L. 262-29 du code de l’action sociale et des familles, il s’agit des autorités et organismes vers lesquelles sont orientées les bénéficiaires du RSA lorsque leurs conditions de logement, leur absence de logement ou leur état de santé font temporairement obstacle à l’engagement dans une recherche d’emploi.

(6) Aux termes de l’article L. 262-16 du code de l’action sociale et des familles, il s’agit des caisses d’allocations familiales ou, le cas échéant, des caisses de mutualité sociale agricole.

iii. Les missions des acteurs du réseau

Le nouvel article L. 5311-8 du code du travail prévoit que les acteurs du réseau France Travail « coordonnent l’exercice de leurs compétences et favorisent la complémentarité de leurs actions, afin d’assurer le suivi et la continuité des parcours d’insertion ainsi que la réalisation des actions d’accompagnement socio-professionnel des bénéficiaires ».

Les missions des membres du réseau France Travail

(I de l’article L. 5311-8 du code du travail)

1° Mettre en œuvre des procédures et des critères communs d’orientation des personnes en recherche d’emploi ou rencontrant des difficultés sociales et professionnelles ;

2° Mettre en œuvre un socle commun de services au bénéfice des personnes et des employeurs, ainsi que les méthodologies et référentiels établis par le comité national France Travail ([127]) ;

3° Participer à l’élaboration d’indicateurs communs de suivi, de conduite et d’évaluation de leurs actions ;

4° Partager les informations et les données à caractère personnel nécessaires au recensement des bénéficiaires de leurs services, notamment le numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques, à l’évaluation de leur situation, au suivi de leur parcours d’insertion, à la réalisation des actions d’accompagnement des bénéficiaires, ainsi qu’à l’établissement de statistiques ;

5° Assurer l’interopérabilité de leurs systèmes d’information avec les outils et services numériques communs développés par l’opérateur France Travail, dans la mesure où celle-ci est nécessaire à la mise en œuvre des objectifs qui leurs sont assignés.

À ce titre, le Conseil d’État précise la portée des actions attendues de membres du réseau. Il indique ainsi « que ces actions communes ne sont exigées des personnes morales constituant le réseau que dans la mesure de leurs attributions respectives et que, s’agissant de l’obligation d’assurer l’interopérabilité des systèmes d’information, elle ne saurait contraindre les collectivités concernées, en particulier les plus petites d’entre elles, que dans la mesure où cette interopérabilité s’avère nécessaire à l’atteinte des objectifs assignés au réseau » ([128]).

iv. Institution d’une charte d’engagements

Le comité national France Travail élabore une charte qui définit les engagements portant sur le cadre de coopération. La charte est signée par le ministre chargé de l’emploi et les représentants nationaux des membres du réseau présents au sein du comité national France Travail. Toute personne morale participant au réseau France Travail pourra également y apporter sa signature.

Les engagements prévus par la charte d’engagements

(II de l’article L. 5311-8 du code du travail)

1° Des modalités renforcées de mise en œuvre des missions assignées aux membres du réseau France Travail ;

2° La reprise de tout ou partie des obligations auxquelles sont soumis les membres du réseau, dans le cadre de conventions ou actes de mandatement régissant leurs rapports avec des organismes publics ou privés concourant aux missions assignées au réseau France Travail ;

3° Les conditions dans lesquelles les signataires rendent compte de la mise en œuvre des actions au titre de la charte.

Un décret en Conseil d’État détermine les modalités selon lesquelles les signataires de la charte d’engagements rendent compte de la mise en œuvre de leurs actions ([129]).

La charte d’engagements ne relève pas de la même nature que d’autres actes élaborés dans le cadre du réseau France Travail puisque, selon le Conseil d’État ([130]), elle :

– n’a pas vocation à être directement opposable aux personnes morales non-signataires, ou qui ne peuvent être regardées comme engagées par la signature de l’organisme qui les regroupe au niveau national ;

– a pour objectif de renforcer la coordination et la complémentarité des actions de ses signataires et contiendra, par conséquent, des engagements allant au-delà de la simple mise en œuvre du socle d’obligations prévu par la loi ou résultants d’actes du comité national France Travail.

b. La gouvernance du réseau France Travail

Le chapitre Ier bis inséré par le 2° du I du présent article comprend également une section 2 « Gouvernance du réseau France Travail » dont les articles L. 5311-9 et L. 5311-10 précisent les caractéristiques.

i. Le comité national France Travail

Missions et attributions du comité national France Travail

(I de l’article L. 5311-9 du code du travail)

1° Assurer la concertation entre les membres du réseau sur tout sujet d’intérêt commun ;

2° Élaborer la charte d’engagements du réseau ;

3° Arrêter les orientations stratégiques, au niveau national, des actions assignées aux membres du réseau France Travail ;

4° Définir un socle commun de services au bénéfice des personnes et des employeurs, et d’établir des méthodologies et référentiels comportant, le cas échéant, des objectifs de qualité de service ;

5° Émettre les avis dans le cadre des consultations prévues pour la fixation, par arrêté conjoint du ministre chargé du travail et du ministre chargé des solidarités, des critères d’orientation des demandeurs d’emploi ([131]) et pour l’établissement d’une convention pluriannuelle entre l’État, l’Unedic et l’opérateur France Travail qui définit les objectifs de ce dernier au regard de la situation de l’emploi et au vu des moyens prévisionnels qui lui sont alloués ([132]).

6° Établir les indicateurs nécessaires à la conduite, au suivi et à l’évaluation de ces actions, et assurer la concertation sur les évaluations réalisées ainsi que sur les résultats observés.

● Le comité a des prérogatives de contrôle sur les opérateurs de France Travail et les organismes qui mettent en œuvre ses missions. Afin de s’assurer du respect de la charte d’engagements et de la qualité de l’offre de service, il peut ainsi faire procéder à des audits :

– des opérateurs du réseau France Travail, c’est-à-dire l’opérateur France Travail et les opérateurs spécialisés ;

– des organismes délégataires des collectivités territoriales mettant en œuvre les missions du réseau France Travail, sous réserve de l’accord de la collectivité concernée sur le principe et les modalités de l’audit.

Un décret en Conseil d’État détermine les conditions de réalisation des audits ([133]).

● La présidence du comité est assurée par le ministre chargé de l’emploi ou son représentant.

Composition du comité national France Travail

(II de l’article L. 5311-9 du code du travail)

Outre le ministre chargé de l’emploi ou son représentant, qui le préside, le comité comprend :

– des représentants de l’État (1), des représentants nationaux de collectivités territoriales (1) (régions, départements, communes et groupements de communes concernés) et des représentants nationaux des opérateurs du réseau (2) (l’opérateur France Travail, les Cap emploi et les missions locales) ;

– les organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel (1) ;

– les organisations professionnelles d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel (1) ;

– l’Unedic (2) ;

– les représentants nationaux des membres facultatifs du réseau France Travail (2).

(1) Avec voix délibérative.

(2) Avec voix consultative à l’exception des délibérations visant à assurer la concertation entre les membres du réseau sur tout sujet d’intérêt commun.

Le Conseil d’État a bien relevé que certains des actes élaborés par le comité national France Travail auront pour conséquence de soumettre les collectivités territoriales, en particulier les régions et les départements, à un certain nombre d’obligations dans l’exercice de leurs compétences respectives en matière de formation professionnelle et d’insertion.

Au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi par le texte et compte tenu de la finalité précise assignée aux actes de comité qui auront, par conséquent, une portée limitée, il a cependant considéré que le présent article ne portait pas atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales ([134]).

En revanche, il a proposé au Gouvernement, qui a suivi son avis, de préciser dans la loi les catégories de membres composant le comité national France Travail, dès lors que sa composition met en cause le principe de libre administration des collectivités territoriales ([135]).

À l’inverse, la composition des comités territoriaux, qui ne sont pas amenés à prendre des actes de même nature, ne relève pas du domaine de la loi.

Afin de garantir leur sécurité juridique, les actes relatifs aux orientations stratégiques, au socle commun de services au bénéfice des personnes et des employeurs et à la détermination des indicateurs nécessaires à la conduite, au suivi et à l’évaluation de ces actions font l’objet, en cohérence avec la suggestion du Conseil d’État sur ce point ([136]), d’une approbation par le ministre chargé du travail ([137]).

Un décret en Conseil d’État détermine la composition et les modalités d’organisation et de fonctionnement du comité national France Travail ([138]). Il peut prévoir l’institution en son sein de commissions ainsi que, le cas échéant, celles des attributions du comité susceptibles d’être exercées par ces dernières.

ii. Les comités territoriaux France Travail

● Des comités territoriaux sont institués afin de mettre en œuvre les orientations arrêtées par le comité national et d’exercer les missions du réseau France Travail dans les territoires.

Missions et attributions des comités territoriaux France Travail

(II de l’article L. 5311-10 du code du travail)

1° Piloter et coordonner la mise en œuvre des orientations stratégiques arrêtées par le comité national ;

2° Veiller à la mise en œuvre des actions assignées aux membres du réseau France Travail et de la charte d’engagements. À ce titre, les signataires de la charte rendent compte de leur activité au titre de la mise en œuvre de leurs engagements devant le comité territorial compétent dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d’État (1).

Le comité départemental peut faire réaliser des audits au sein des opérateurs du réseau France Travail, c’est-à-dire l’opérateur France Travail et les opérateurs spécialisés, afin notamment de s’assurer du respect de la charte d’engagements et de la qualité de l’offre de service. Il peut également faire procéder à de tels audits au sein des organismes délégataires des collectivités territoriales mettant en œuvre les missions du réseau France Travail dans son ressort, sous réserve de l’accord de la collectivité concernée sur le principe et les modalités de l’audit.

Au niveau local, lorsqu’un comité constate des manquements, il peut saisir le comité départemental en vue de la réalisation d’un audit.

Un décret en Conseil d’État détermine (2) les conditions de réalisation des audits ;

3° Participer au suivi de l’exécution des conventions conclues entre l’État et les régions afin de répondre à des besoins additionnels identifiés de qualification des personnes en recherche d’emploi (2) ou de toute convention conclue entre l’État et les départements dans le champ des missions du réseau France Travail. Les comités compétents peuvent être associés par les parties, selon des modalités définies par ces dernières, à la préparation de ces conventions ;

4° Réunir des conférences de financeurs pour l’insertion sociale et professionnelle afin d’identifier les ressources mobilisables, les conditions de mobilisation et d’adaptation de ces ressources en fonction des résultats constatés et des priorités établies en matière de retour à l’emploi, dans le respect des compétences de chaque financeur.

() Article L. 5311-11 du code du travail introduit par l’article 4 du projet de loi.

(2) Article L. 6122-1 du code du travail dans sa rédaction résultant de l’article 7 du projet de loi.

Un décret en Conseil d’État détermine la composition et les modalités d’organisation et de fonctionnement des comités territoriaux ([139]).

● Au niveau régional, le comité territorial est institué au sein du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (Crefop) ([140]).

Par dérogation, le comité régional France Travail peut, sous réserve de l’accord du représentant de l’État dans la région et du président du conseil régional, se substituer au Crefop. Il exerce alors l’intégralité des missions de ce dernier ([141]) ainsi que les missions et attributions communes à tous les comités territoriaux ([142]) et spécifiques aux comités régionaux.

Le comité régional France Travail est chargé de la concertation relative aux politiques de l’emploi sur le territoire, de la coordination des acteurs du réseau France Travail, s’agissant notamment des interventions de la région, de l’État et de l’opérateur France Travail en matière de formation professionnelle, ainsi que des autres missions et attributions communes à tous les comités territoriaux.

Il est présidé conjointement par le représentant de l’État dans la région et, sous réserve que la région concernée ait signé la charte d’engagements du réseau France Travail, le président du conseil régional.

● Au niveau départemental, le comité est présidé par le représentant de l’État dans le département et, sous réserve que le département concerné ait signé la charte d’engagements du réseau France Travail, le président du conseil départemental.

● Au niveau local, les comités sont institués dans les limites géographiques arrêtées par le représentant de l’État dans la région en fonction des caractéristiques de chaque territoire, après concertation avec le président du conseil régional et les présidents des conseils départementaux concernés.

Le comité est présidé conjointement par le représentant de l’État dans le département et, sous réserve que les collectivités concernées aient signé la charte d’engagements du réseau France Travail, par un ou plusieurs représentants de collectivités territoriales ou de groupements de collectivités territoriales, désignés par le représentant de l’État dans la région, après avis des représentants des collectivités membres du comité local.

c. Les dispositions d’application et de coordination

i. Dispositions d’application

Le chapitre Ier bis inséré par le 2° du I du présent article comprend une section 3 « Dispositions d’application » dont l’unique article L. 5311-11 prévoit qu’un décret en Conseil d’État détermine les modalités d’application du chapitre, notamment :

1° les modalités de traitement des données à caractère personnel nécessaires à l’exercice des compétences du réseau France Travail ;

2° la composition et les modalités d’organisation et de fonctionnement du comité national France Travail et des commissions pouvant être instituées en son sein, ainsi que, le cas échéant, celles des attributions du comité susceptibles d’être exercées par ces dernières ;

3° La composition et les modalités d’organisation et de fonctionnement des comités territoriaux France Travail ;

4° Les modalités selon lesquelles les signataires de la charte d’engagements rendent compte de la mise en œuvre de leurs actions ;

5° Les conditions de réalisation des audits que peuvent réaliser le comité national et les comités départementaux France Travail.

ii. Les mesures de coordination

Diverses mesures de coordination sont nécessaires afin de supprimer les dispositions rendues obsolètes par la création du réseau France Travail et de préciser la nature de certains organismes qui ont vocation à l’intégrer ou y contribuer.

● Le a du 1° du I complète la définition des organismes de placement spécialisés dans l’insertion professionnelle des personnes handicapés en précisant, après le premier alinéa de l’article L. 5311-7 du code du travail, que « ces organismes sont des opérateurs spécialisés du réseau France Travail [...] et contribuent à la mise en œuvre des missions de ce réseau au bénéfice des demandeurs d’emploi en situation de handicap, et participent à ses instances de gouvernance ».

Le b ajuste, en conséquence, la rédaction de l’alinéa suivant.

● Le 3° complète la définition des missions locales en précisant, au premier alinéa de l’article L. 5314-2 du code du travail :

– leur rôle d’orientation et d’accompagnement vers la formation professionnelle initiale ou continue ou vers un emploi selon les nouvelles modalités prévues par l’article L. 5411-5 dans sa rédaction résultant de l’article 1er du projet de loi ;

– leur appartenance, en tant qu’opérateur spécialisé, au réseau France Travail.

● Le 4° modifie l’organisation des Crefop pour tirer les conséquences de l’institution des comités régionaux France Travail :

– le a ajoute aux membres du Crefop des représentants des départements de la région concernée ;

– le b prévoit, conformément à l’article L. 5311-10 du code du travail, introduit par le présent article, que le comité régional France Travail est institué au sein du Crefop, sauf dans les cas où il s’y substitue. Il définit également les missions de ce comité, « chargé de la concertation relative aux politiques de l’emploi sur le territoire, de la coordination des acteurs du réseau France Travail défini à l’article L. 5311-7, s’agissant notamment des interventions de la région, de l’État et de l’opérateur France Travail en matière de formation professionnelle, ainsi que des autres missions prévues au II de l’article article 5311-10 » ;

– le c renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de fixer la composition, les missions et attributions et le fonctionnement des commissions pouvant être instituées au sein du Crefop.

● En cohérence avec les nouvelles dispositions insérées dans le code du travail, sont abrogés :

– l’article L. 5311-3-1 du code du travail, qui prévoyait la faculté pour l’État de déléguer à la région « la mission de veiller à la complémentarité et de coordonner l’action des différents intervenants, notamment les missions locales, les plans locaux pluriannuels pour l’insertion et l’emploi, Cap emploi et les maisons de l’emploi, ainsi que de mettre en œuvre la gestion prévisionnelle territoriale des emplois et des compétences » ;

– l’article L. 6123-4 du code du travail, qui permet la signature de conventions régionales pluriannuelles de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation ;

– l’article 12 de la loi du 21 février 2022 ([143]), qui permettait la création d’une instance régionale de coordination avec l’action de Pôle emploi.

iii. L’entrée en vigueur

Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2024, à l’exception des articles suivants dont la rédaction résultant du présent article entre en vigueur à une date prévue par décret, et au plus tard le 1er janvier 2025 :

– l’article L. 5214-3-1, qui définit les Cap emploi comme l’un des opérateurs spécialisés du réseau France Travail ;

– le II de l’article L. 5311-8, qui prévoit la charte d’engagements ;

– l’article L. 5311-10, relatif aux comités territoriaux ;

– l’article L. 5314-2, qui définit les missions locales comme l’un des opérateurs spécialisés du réseau France Travail ;

– l’article L. 6123-3 du code du travail, relatif au Crefop.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Au Sénat, le présent article a fait l’objet de dix-sept amendements en commission des affaires sociales et de quatorze amendements en séance publique.

a. Les modifications apportées en commission

● La commission des affaires sociales du Sénat a fait évoluer le texte sur plusieurs points.

Outre des amendements rédactionnels et de coordination, la commission a, comme sur l’ensemble des articles du projet de loi, modifié la dénomination de l’opérateur France Travail pour maintenir la dénomination actuelle de Pôle emploi.

Elle a modifié sur plusieurs points les missions, la composition et le fonctionnement du réseau France Travail.

● S’agissant des missions du réseau, la commission a précisé, par l’adoption d’un amendement de sa rapporteure, que le réseau France Travail devra apporter une réponse aux besoins des employeurs, en lien, le cas échéant, avec les acteurs du service public de l’éducation. Cette modification s’inscrit dans la même logique que celle issue de l’amendement de M. Philippe Mouiller (groupe Les Républicains) précisant que les Cap emploi sont compétents pour appuyer les entreprises dans leur recherche.

Le comité national France Travail devra, pour sa part, compte tenu de l’adoption d’un amendement de la rapporteure, identifier les besoins pluriannuels de financement pour que les acteurs du réseau puissent réaliser leurs missions.

Par ailleurs, en cohérence avec les modifications apportées à l’article 1er, la commission a adopté un amendement de sa rapporteure afin de confier au comité national France Travail la définition des critères d’orientation et des modalités de transmission d’informations sur l’orientation des demandeurs d’emploi, se substituant au renvoi prévu au pouvoir réglementaire.

Afin d’assurer la pleine interopérabilité des systèmes d’information au sein du réseau France Travail, un amendement de la rapporteure confie au comité national France Travail l’élaboration d’un cahier des charges identifiant les besoins des membres du réseau en la matière.

● L’organisation du réseau France Travail a également été modifiée par la commission, principalement par l’adoption un amendement de sa rapporteure qui a ajouté, parmi les personnes morales pouvant intégrer le réseau, les organismes chargés de la mise en œuvre des plans locaux pour l’insertion et l’emploi ([144]) ainsi que les maisons de l’emploi ([145]).

Un amendement de Mme Corinne Féret et des membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain prévoit, par ailleurs, la participation des bénéficiaires des services fournis par les membres du réseau France Travail à la définition et à l’évaluation de leurs actions.

L’organisation des comités locaux France Travail a également été modifiée lors de l’examen en commission. Un amendement de Mme Françoise Gatel (groupe Union Centriste) confie ainsi au préfet du département, et non plus celui de la région, le soin de délimiter les limites géographiques dans lesquels sont institués les comités locaux France Travail. Il prévoit, en outre, que les associations départementales de maires désignent les représentants des collectivités territoriales dans ces comités, au lieu du préfet de région, après avis des collectivités membres. L’institution des comités sera, enfin, décidée sur proposition du comité régional ou du comité départemental, jugé, par la commission, mieux à même d’identifier la nécessité de leur mise en place.

● Le fonctionnement du réseau France Travail a été modifié par la suppression, à l’initiative de la rapporteure, de la charte d’engagements au motif qu’elle apparaissait, d’une part, superflue dès lors que les acteurs du réseau France Travail doivent déjà coordonner et assurer la complémentarité de leurs actions et, d’autre part, peu respectueuse des compétences des collectivités territoriales dont la coprésidence des comités territoriaux France Travail était subordonnée à la signature de la charte.

b. Les modifications apportées en séance publique

En séance publique, les sénateurs ont modifié le texte sur plusieurs points.

Outre un amendement rédactionnel du Gouvernement et de coordination de la commission, plusieurs amendements ont complété et précisé la composition du réseau France Travail :

– un amendement de Mme Corinne Féret et des membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain a ajouté, avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission, les entreprises adaptées ([146]) à la liste des membres du réseau France Travail ;

– des amendements identiques, présentés par M. Pierre-Antoine Levi (groupe Union Centriste), Mme Véronique Guillotin (groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen) ainsi que Mme Corinne Féret et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, adoptés avec un avis favorable du Gouvernement et favorable, à titre personnel, de la rapporteure, précisent bien que l’ensemble des groupements de collectivités peuvent être membre du réseau France Travail.

Compte tenu des modifications apportées par le Sénat en commission et en séance, le réseau France Travail est composé des membres ci-dessous.

Un amendement de Mme Agnès Canayer (groupe Les Républicains) a ajouté, avec l’avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, que les missions locales assurent, auprès des instances de gouvernance du réseau France Travail, « une fonction d’appui ».

Les sénateurs, au travers de plusieurs amendements identiques de M. Étienne Blanc (groupe Les Républicains), Mmes Véronique Guillotin (groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen), Mme Françoise Gatel (groupe Union Centriste), Mme Corinne Féret et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain et Mme Raymonde Poncet Monge (groupe Écologiste - Solidarité et Territoires), et contre l’avis de la commission et du Gouvernement, ont supprimé le renvoi à un décret en Conseil d’État pour fixer la composition, les missions et attributions et le fonctionnement des commissions pouvant être instituées au sein du Crefop.

Enfin, a été adopté, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, l’amendement n° 610 de Mme Frédérique Puissat (groupe Les Républicains) visant à assurer la prise en compte par le comité national France Travail, avant le 31 décembre 2024, du résultat des expérimentations dans dix-huit départements dans lesquels a eu lieu la préfiguration du réseau France Travail.

4. Les modifications apportées par la commission

● La commission a adopté cinquante amendements, dont vingt-cinq rédactionnels, tous avec un avis favorable du rapporteur.

Outre des amendements identiques du rapporteur, de Mme Michèle Peyron et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés, visant à modifier la dénomination de Pôle emploi en opérateur France Travail et instituer le réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi ([147]), la commission a modifié la composition et le fonctionnement du réseau et de ses instances sur plusieurs points.

● Dans la continuité de l’ajout par le Sénat des entreprises adaptées parmi les membres du réseau, la commission y a également ajouté les établissements et services d’aide par le travail (Esat) ([148]) en adoptant les amendements identiques de M. Arthur Delaporte et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, de Mme Annie Vidal et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance, de M. Olivier Falorni et plusieurs de ses collègues du groupe Démocrate (MoDem et Indépendants) ainsi que de M. Didier Le Gac (groupe Renaissance).

La commission a, par ailleurs, précisé que les Cap emploi faisaient partie des membres de droit du réseau en adoptant un amendement du rapporteur qui les exclut de la liste des membres facultatifs.

Enfin, le comité national comprendra, après l’adoption d’amendements identiques de MM. Arthur Delaporte et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, de M. Matthieu Marchio et plusieurs de ses collègues du groupe Rassemblement National ainsi que de Mme Marie-Charlotte Garin, des associations représentatives des usagers, notamment des personnes handicapées.

Composition du rÉseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi À l’issue des travaux de la commission (Article L. 5311-7 du code du travail)

(1) Article L. 5314-1 du code du travail.

(2) Article L. 5214-3-1 du code du travail.

(3) Article L. 5311-4 du code du travail.

(4) Article L. 5316-1 du code du travail introduit par l’article 6 du projet de loi.

(5) Article L. 5213-13 du code du travail.

(6) Article L. 344-2 du code de l’action sociale et des familles.

(7) Article L. 5131-2 du code du travail.

(8) Article L. 5313-1 du code du travail.

(9) Aux termes du 2° de l’article L. 262-29 du code de l’action sociale et des familles, il s’agit des autorités et organismes vers lesquelles sont orientées les bénéficiaires du RSA lorsque leurs conditions de logement, leur absence de logement ou leur état de santé font temporairement obstacle à l’engagement dans une recherche d’emploi.

(10) Aux termes de l’article L. 262-16 du code de l’action sociale et des familles, il s’agit des caisses d’allocations familiales ou, le cas échéant, des caisses de mutualité sociale agricole.

● La procédure d’installation des comités locaux du réseau ainsi que la place des communes au sein des instances territoriales a également été précisée.

D’une part, un amendement du rapporteur est revenu sur le mécanisme introduit au sénat consistant à confier au préfet de département plutôt qu’à celui de la région la création du comité local et aux comités régionaux ou départementaux concernés l’initiative de cette création, instituant une hiérarchie entre les différents niveaux de gouvernance. Il reviendra bien au préfet de région d’installer le comité mais celui-ci pourra tenir compte des propositions formulées par les comités régionaux et départementaux.

D’autre part, s’agissant de la désignation du co-président du comité local, un amendement du rapporteur a rétabli le pouvoir du préfet de région qui devra, cependant, prendre en compte l’avis des représentants des collectivités membres du comité local. Dès lors qu’elles n’assureront pas nécessairement la présidence d’un comité territorial, l’amendement garantit la présence de représentants des communes et des groupements de collectivités territoriales, désignés par l’association départementale représentant les communes et intercommunalités, à tous les niveaux de la gouvernance du réseau.

● Une série d’amendements modifient les missions et le fonctionnement du réseau :

– un amendement de Mme Anne Bergantz et plusieurs de ses collègues du groupe Démocrate (MoDem et Indépendants) impose à ses membres de rendre accessibles leurs données collectées dans le cadre des missions du réseau à l’Unedic, afin de faciliter le pilotage du régime d’assurance chômage et l’analyse de l’évolution des trajectoires professionnelles de ses allocataires ;

– trois amendements identiques du rapporteur, de Mme Michèle Peyron et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés rétablissent la charte de coopération entre les membres dont la signature par une collectivité ne constitue pas, contrairement à la charte d’engagements qui figurait initialement dans le projet de loi, une condition nécessaire pour présider un comité territorial ;

– un amendement du rapporteur supprime la mention d’identification des besoins pluriannuels de financement parmi les attributions du comité national afin de respecter l’autonomie financière des différents membres du réseau, en particulier des collectivités territoriales ;

– un amendement du rapporteur prévoit la possibilité pour le pouvoir réglementaire, en l’absence de décision du comité national ou en cas de refus du ministre chargé de l’emploi de l’approuver, de fixer les critères d’orientation et les informations nécessaires à l’orientation des personnes.

● La commission a également adopté une série d’amendements identiques du rapporteur, de MM. Pierre Dharréville et Yannick Monnet (groupe Gauche démocrate et républicaine - NUPES), de Mme Christine Decodts et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance, de M. Arthur Delaporte et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés, tendant à clarifier les rôles respectifs des missions locales et de l’opérateur France Travail auprès duquel l’inscription des jeunes ne sera obligatoire que dans le cadre d’un parcours contractualisé.

Enfin, un amendement de M. Sébastien Peytavie et plusieurs de ses collègues du groupe Écologiste - NUPES prévoit la remise d’un rapport, dans un délai de deux ans à compter de l’entrée en vigueur du présent article, évaluant la réforme et en particulier ses effets sur les personnes durablement éloignées de l’emploi, notamment en situation de handicap.

*

Article 4 bis (nouveau)

Permettre à un demandeur d’emploi de faire état de son handicap et à un employeur de préciser l’environnement de travail du poste proposé dans les systèmes d’information de l’opérateur France Travail

L’article 4 bis ouvre la faculté pour les employeurs de préciser l’environnement de travail d’un poste proposé dans le système d’information des opérateurs du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi afin de permettre aux demandeurs d’emploi en situation de handicap de répondre aux offres compatibles avec leur handicap, dont ils pourront également faire état dans leur profil.

● Introduit par l’adoption d’amendements identiques de M. Arthur Delaporte et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, de Mme Danielle Simonnet et ses collègues du groupe La France insoumise - Nouvelle Union Populaire écologique et sociale et de M. Victor Catteau et plusieurs de ses collègues du groupe Rassemblement National, le présent article tire parti de la mise en œuvre d’un système d’information unifié dans le cadre du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi par l’opérateur France Travail afin de faciliter l’insertion sur le marché du travail des personnes en situation de handicap.

● Le présent article complète le chapitre III du titre III du livre Ier de la première du code du travail, portant sur les différences de traitement autorisées, par un nouvel article L. 1133-7.

Celui-ci dispose que, sans préjudice des dispositions générales concernant l’interdiction des discriminations au travail ([149]), les systèmes d’information développés par l’opérateur France Travail et les organismes de placement membres du service public de l’emploi ([150]), en particulier les Cap emploi ([151]), permettent une prise en compte du handicap dans la rédaction des offres d’emploi et du profil des demandeurs d’emploi.

D’une part, les demandeurs d’emploi en situation de handicap doivent pouvoir faire état, à leur initiative ou avec leur consentement exprès, de leur handicap dans leur profil utilisateur.

D’autre part, les employeurs doivent pouvoir préciser l’environnement de travail du poste qu’ils proposent afin que les demandeurs d’emploi puissent répondre à des offres compatibles avec leur handicap.

Les conditions d’application du présent article seront précisées par décret.

*

Article 5

Transformer Pôle emploi en opérateur France Travail

L’article 5 transforme l’opérateur historique du service public de l’emploi, Pôle emploi, en opérateur France Travail, chargé de produire des outils communs, en particulier numériques et méthodologiques, à destination de l’ensemble du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi.

Il complète par ailleurs les missions de Pôle emploi en matière d’accompagnement de l’insertion professionnelle des personnes handicapées.

Le droit en vigueur

● Pôle emploi est né de la fusion, opérée par la loi du 13 février 2008 ([152]) de :

– l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), établissement public créé par l’ordonnance du 13 juillet 1967 ([153]) dans le cadre de la refonte de la politique de l’emploi, qui exerce notamment la mission d’accompagnement des demandeurs d’emploi ;

– et des structures relevant de l’association pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Assedic), association créée à la suite de la mise en place de l’assurance chômage par la convention entre partenaires sociaux le 31 décembre 1958, dont elle était chargée de la mise en œuvre.

● Institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière ([154]), pôle emploi constitue le principal opérateur du service public de l’emploi qui « a pour mission l’accueil, l’orientation, la formation et l’insertion ; il comprend le placement, le versement d’un revenu de remplacement, l’accompagnement des demandeurs d’emploi et l’aide à la sécurisation des parcours professionnels de tous les salariés » ([155]).

Les missions de Pôle emploi

(Article L. 5312-1 du code du travail)

1° Prospecter le marché du travail, développer une expertise sur l’évolution des emplois et des qualifications, procéder à la collecte des offres d’emploi, aider et conseiller les entreprises dans leur recrutement, assurer la mise en relation entre les offres et les demandes d’emploi et participer activement à la lutte contre les discriminations à l’embauche et pour l’égalité professionnelle ;

2° Accueillir, informer, orienter et accompagner les personnes, qu’elles disposent ou non d’un emploi, à la recherche d’un emploi, d’une formation ou d’un conseil professionnel, prescrire toutes actions utiles pour développer leurs compétences professionnelles et améliorer leur employabilité, favoriser leur reclassement et leur promotion professionnelle, participer à leur information sur les dispositifs de transition entre l’emploi et la retraite, la retraite progressive, faciliter leur mobilité géographique et professionnelle et participer aux parcours d’insertion sociale et professionnelle. À ce titre, Pôle emploi concourt à la mise en œuvre de l’obligation de formation pour tout jeune jusqu’à sa majorité ;

3° Procéder aux inscriptions sur la liste des demandeurs d’emploi, tenir celle-ci à jour et assurer le contrôle de la recherche d’emploi ;

4° Assurer, pour le compte de l’Unedic, le service de l’allocation d’assurance et de l’allocation des travailleurs indépendants et, pour le compte de l’État, le service des allocations et aides de solidarité prévues par la loi ou par convention ;

4° bis Décider de la suppression du revenu de remplacement et du prononcé de la pénalité administrative, et de recouvrer cette pénalité ;

5° Recueillir, traiter, diffuser et mettre à la disposition des services de l’État et de l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage les données relatives au marché du travail et à l’indemnisation des demandeurs d’emploi ;

6° Mettre en œuvre toutes autres actions qui lui sont confiées par l’État, les collectivités territoriales et l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage en relation avec sa mission ;

7° Mettre en œuvre le contrat d’engagement jeune et assurer, pour le compte de l’État, l’attribution, la modulation, le versement, la suspension et la suppression des allocations attribuées pour favoriser l’insertion professionnelle des jeunes.

● Depuis 2019, les moyens humains et financiers de Pôle emploi ont été significativement renforcés afin d’accompagner le retour au plein emploi dans le contexte de la mise en œuvre de nouveaux dispositifs d’accompagnement des publics les plus fragiles.

Ressources de Pôle emploi entre 2019 et 2023

(en millions d’euros)

Source : Pôle emploi.

Le budget de fonctionnement de Pôle emploi est principalement financé par une subvention pour charge de service publique, inscrite dans la loi de finances initiale pour un montant de 1,22 milliard d’euros en 2023, et d’une contribution de l’Unedic fixée par la convention tripartite entre l’État, l’Unedic et Pôle emploi pour les années 2019 à 2022 à 11 % de ses ressources, soit 4,33 milliards, représentant plus de 68 % des recettes de l’opérateur.

Ces recettes ont permis d’accroître les effectifs de Pôle emploi depuis 2019, notamment dans le cadre du déploiement du CEJ et afin de répondre aux difficultés de recrutement dans les entreprises.

Évolution des effectifs de Pôle emploi entre 2019 et 2023

(en ETPT)

Source : Pôle emploi.

Dans la perspective de la mise en place de France Travail, le rapport de préfiguration de la mission ([156]) indique que le besoin de financement est d’environ 2,3 à 2,7 milliards d’euros sur la période 2024-2026.

Lors de son audition par la commission des affaires sociales, le ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion, M. Olivier Dussopt, a indiqué que l’augmentation du budget du service public de l’emploi serait progressive avec l’entrée en vigueur de l’essentiel des mesures à compter de 2025.

Le budget de Pôle emploi, demain l’opérateur France Travail, sera sensiblement renforcé avec une augmentation de 300 millions d’euros en 2024, 500 millions d’euros en 2025, 750 millions d’euros en 2026 et 1 milliard d’euros en 2027, soit une augmentation de 2,55 milliards d’euros, conforme aux recommandations de la mission de préfiguration.

Le financement de ces moyens nouveaux résultera notamment d’un accroissement de la contribution de l’Unedic qui devrait dégager des excédents suffisants dans les années à venir, sous l’effet de la réforme de l’assurance chômage et de la baisse de ce dernier, tout en permettant son désendettement.

La réforme de l’accompagnement des bénéficiaires du RSA sera plus spécifiquement financée par un nouveau cadre de contractualisation avec les départements qui devait bénéficier de 170 millions d’euros dès 2024 à destination des dix-huit départements qui l’expérimentent. Ce cadre de contractualisation, défini avec l’Association des départements de France, et son financement évolueront à mesure de l’entrée en vigueur de la réforme.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article transforme Pôle emploi, qui devient l’opérateur France Travail en modifiant sa dénomination et en adaptant ses missions au sein du réseau France Travail.

a. Le changement de dénomination de Pôle emploi

Le I du présent article remplace dans l’ensemble des dispositions législatives la dénomination « Pôle emploi » par celle de « l’opérateur France Travail ».

En outre, le 2° du II procède à ce changement de nom à l’article L. 5312-2 du code du travail, qui précise que l’institution est administrée par un conseil d’administration et dirigée par un directeur général.

Le a du 5° du II procède enfin à ce changement à l’article L. 5312-8 du code du travail, qui soumet l’institution aux règles de gestion financière et comptable applicables aux entreprises industrielles.

Si le changement de dénomination de Pôle emploi peut être perçu comme essentiellement symbolique, le rapporteur considère, au contraire, que l’institution de l’opérateur France Travail constitue l’une des conditions de réussite de la réforme, et ce à plusieurs titres.

En effet, le changement complet d’approche que suppose France Travail doit être perceptible de la part des usagers, demandeurs d’emploi comme entreprises, mais aussi de l’ensemble de nos concitoyens par une modification du marqueur que constitue Pôle emploi. Ce changement de dénomination permettra d’accompagner la nouvelle dynamique qui sous-tend la création du réseau France Travail et participera de la transformation interne de l’opérateur en acteur central du réseau. Enfin, l’appropriation des communs par l’ensemble des membres du réseau sera d’autant plus simple qu’ils seront fournis par l’opérateur central du réseau France Travail et non par l’institution historique du service public de l’emploi, Pôle emploi.

b. L’extension des missions de l’opérateur pour le compte du réseau France Travail

Le II modifie le chapitre II du titre Ier du livre III de la cinquième partie du code du travail, relatif au placement et à l’accompagnement des demandeurs d’emploi.

Le 1° du II modifie en particulier l’article L. 5312-1 du code du travail, qui définit les missions de Pôle emploi.

i. Adaptation des missions de Pôle emploi

Le b étend la mission d’expertise sur l’évolution des emplois, prévue au 1° de même article, à celle sur les parcours professionnels et les compétences, ce qui englobe la notion actuelle de qualifications. Il assigne également à Pôle emploi la mission d’évaluer « les résultats des actions d’accompagnement, en particulier la durée des emplois retrouvés ».

La mission d’orientation des personnes inscrites à Pôle emploi figurera désormais, aux termes du e, au 3° dudit article L. 5312-1, dans les conditions fixées à l’article L. 5411-5, dans sa rédaction résultant de l’article 1er du projet de loi, afin de veiller à la continuité des parcours des personnes inscrites. L’opérateur France Travail sera également chargé du contrôle des engagements des demandeurs d’emploi. En conséquence, le e supprime la mission d’orientation qui figurait au 2° dudit article L. 5312-1.

Le f prévoit que l’opérateur France Travail sera chargé non plus seulement de verser différences aides et allocations (notamment l’allocation d’aide au retour à l’emploi ou l’allocation spécifique de solidarité) mais aussi de lutter contre le non-recours à ces droits.

Enfin, le g procède à une modification rédactionnelle relative au prononcé et au recouvrement de la pénalité administrative en cas de décision de suppression du revenu de remplacement.

ii. L’insertion des personnes handicapées

Le d confie à Pôle emploi deux nouvelles missions, exercées en lien avec les Cap emploi, en matière d’accompagnement vers l’emploi des personnes handicapées.

D’une part, l’opérateur France Travail sera chargé de proposer aux personnes ayant fait l’objet d’une décision de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé délivrée par les MDPH ([157]), déjà inscrites ou souhaitant être inscrites en tant que demandeurs d’emploi, un accompagnement adapté à leurs besoins ;

D’autre part, l’opérateur devra formuler à la CDAPH ([158]) des propositions en matière d’orientation vers le milieu protégé et les établissements et services de réadaptation professionnelle, dans des conditions fixées par la convention ([159]) conclue avec la MDPH.

iii. De nouvelles missions pour la mise en œuvre des actions du réseau France Travail

Le h complète ledit article L. 5312-1 par un II qui confie à l’opérateur France Travail les missions suivantes visant à mettre en œuvre les actions du réseau France Travail :

Les missions de l’opérateur France Travail pour la mise en œuvre des actions du réseau

(II de l’article L. 5312-1 du code du travail)

1° Contribuer à l’élaboration des critères d’orientation des demandeurs d’emploi ;

2° Proposer au comité national France Travail les principes d’un socle commun de services au bénéfice des personnes et des employeurs et, en tant que de besoin, les méthodologies et les référentiels que le comité doit élaborer ;

3° Concevoir et mettre à disposition des outils et services numériques communs, notamment aux fins du partage des informations et données entre les membres du réseau France Travail et en facilitant la mise en œuvre de l’interopérabilité avec leurs systèmes d’information ;

4° Produire les indicateurs communs de suivi, de conduite et d’évaluation des actions mises en œuvre dans le cadre du réseau France Travail ;

5° Mettre des actions de développement des compétences à disposition des personnels des personnes morales mentionnées au II et au III de l’article L. 5311-7 et de leurs éventuels délégataires, visant à favoriser la coordination et la complémentarité des actions dans le cadre du réseau France Travail ;

6° Assurer la fonction de centrale d’achat ([160]) pour acquérir, à destination de tout ou partie des personnes morales du réseau France Travail des fournitures et services nécessaires à la coordination et à la complémentarité des actions dans le cadre de celui-ci ;

7° Assurer une fonction d’appui au comité national France Travail et aux comités territoriaux France Travail.

À l’exception de la fonction d’appui aux comités national et territoriaux, les missions sont mises en œuvre par l’opérateur France Travail en associant les autres personnes morales constituant le réseau France Travail ou leurs représentants.

c. Coordinations, suppressions de références obsolètes et entrée en vigueur

Diverses coordinations et suppressions de références sont rendues nécessaires par la transformation de Pôle emploi. Le présent article corrige également un certain nombre de références devenues obsolètes.

Le 3° du II modifie ainsi l’article L. 5312-3 du code du travail, relatif à la convention tripartite conclue entre l’État, l’Unedic et Pôle emploi, sur deux points :

– en premier lieu, la concertation au sein du Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (Cnefop), devenue sans objet avec la suppression de cet organisme par la loi du 5 septembre 2018 ([161]), est remplacée par une consultation du comité national France Travail (a) ;

– en second lieu, le comité de suivi de l’application de la convention et d’évaluation de sa mise en œuvre sera désormais également chargé de s’assurer que les conditions de mises en œuvre de la convention s’inscrivent en cohérence avec les orientations du comité national France Travail (b).

En cohérence avec ces modifications, la consultation de la Commission nationale de la négociation collective, de l’emploi et de la formation professionnelle (CNNCEFP) sur la convention tripartite, prévue par l’article L. 2271-1 du code du travail, est supprimée par le III dès lors que les partenaires sociaux siègent au comité national France Travail.

Compte tenu de la disparition du Cnefop, le 6° du II supprime, à l’article L. 5312-12-1, la transmission à celui-ci du rapport annuel du médiateur national de Pôle emploi.

Le 4° du II supprime, à l’article L. 5312-7 du même code, relatif au budget de Pôle emploi, la condition de présentation à l’équilibre de chaque section qui compose le budget de l’opérateur, cette règle s’appliquant déjà aux sections pour lesquelles elle est pertinente.

Le b du 5° du II supprime, à l’article L. 5312-8, l’obligation pour Pôle emploi de se conformer à l’ordonnance du 6 juin 2005 ([162]), cette ordonnance ayant été abrogée ([163]).

Enfin, le IV prévoit une entrée en vigueur du présent article au 1er janvier 2024, à l’exception à l’exception des dispositions relatives à la nouvelle mission d’appui de l’opérateur France Travail aux comités territoriaux France Travail, qui entreront en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard le 1er janvier 2025.

3. Les modifications apportées par le Sénat

● Poursuivant la même démarche que sur l’article 4, la commission des affaires sociales du Sénat a maintenu la dénomination de Pôle emploi en adoptant une série d’amendements en ce sens à l’initiative de sa rapporteure. Elle a également procédé à différents ajustements rédactionnels.

La commission a apporté deux modifications de fond au présent article :

– d’une part, elle a ajouté, à l’initiative de M. Philippe Mouiller (groupe Les Républicains), à la nouvelle mission de l’opérateur France Travail en matière d’accompagnement adapté des personnes faisant l’objet d’une reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé celle de répondre également aux besoins de recrutement des entreprises ;

– d’autre part, à l’initiative de sa rapporteure et en cohérence avec l’amendement adopté à l’article 4 prévoyant qu’un cahier des charges identifie les besoins des membres du réseau pour assurer l’interopérabilité de leurs systèmes d’information, la commission a précisé que la nouvelle mission de l’opérateur France Travail en matière de conception et de mise à disposition d’outils et services numériques communs devrait respecter ledit cahier des charges.

● En séance publique, les sénateurs ont adopté, avec un avis favorable de la commission, un amendement du Gouvernement associant les personnes morales du réseau France Travail à l’ensemble des missions qu’il met en œuvre au soutien des actions de ce réseau, y compris les fonctions d’appui au comité national et aux comités territoriaux France Travail.

4. Les modifications apportées par la commission

À l’initiative du rapporteur, la commission a adopté douze amendements de portée essentiellement rédactionnelle.

Elle a également adopté deux amendements identiques du rapporteur ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés et apparentés rétablissant le changement de dénomination de Pôle emploi en opérateur France Travail.

Contrairement à la position des sénateurs, la commission a considéré que le changement de dénomination accompagnerait la réforme du service public de l’emploi en identifiant le nouveau positionnement de son opérateur principal vis-à-vis de l’ensemble du réseau ainsi que l’accompagnement global qui sera désormais proposé aux demandeurs d’emploi. L’amendement procède ainsi à ce changement de dénomination à l’article 5 ainsi que dans l’ensemble des dispositions législatives en vigueur qui mentionnent la dénomination Pôle emploi.

Afin de répondre à la critique formulée par le Sénat quant au risque de confusion qui résulterait d’une réforme visant à dénommer France Travail à la fois le réseau et l’opérateur, l’amendement ne conserve pas cette dénomination pour ce qui devient le réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi, chargé de la gouvernance du service public de l’emploi dans sa globalité et à tous les échelons territoriaux.

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Article 6

Instituer les organismes chargés du repérage et de l’accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l’emploi

L’article 6 crée, au sein du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi, une nouvelle catégorie d’organismes chargés du repérage et de l’accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l’emploi.

● Le repérage, la remobilisation et l’accompagnement renforcés des personnes les plus éloignées de l’emploi relèvent d’organismes divers qui agissent en dehors d’un cadre législatif ou réglementaire unifié. Ils constituent pourtant des piliers essentiels de la stratégie d’« aller vers » au cœur de la logique du réseau France Travail.

Dans le cadre du plan d’investissement dans les compétences (PIC), des expérimentations ont été financées pour repérer et accompagner des demandeurs d’emploi de longue durée.

D’une part, plus d’une centaine de projets ([164]) ont été mis en œuvre dans le cadre des dispositifs :

– « 100 % inclusion », avec un objectif de 72 000 personnes accompagnées ;

– « Intégration professionnelle des réfugiés », qui a bénéficié à plus de 27 000 personnes.

D’autre part, 185 projets ont été déployés ([165]) dans le cadre du contrat d’engagement jeune (CEJ) pour les jeunes très éloignés de l’emploi.

● Le présent article institue une nouvelle catégorie d’organismes, au sein du réseau France Travail, chargés du repérage et de l’accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l’emploi

Le I complète le titre Ier du livre III de la cinquième partie du code du travail par un chapitre VI intitulé « Les organismes chargés du repérage et de l’accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l’emploi », comprenant les articles L. 5316-1 à L. 5316-3.

Le nouvel article L. 5316-1 dispose que des organismes publics ou privés peuvent être chargés du repérage, de la remobilisation et de l’accompagnement des personnes les plus éloignées de l’emploi ou qui ne sont pas en contact avec les acteurs institutionnels de l’insertion sociale et professionnelle.

S’inspirant des programmes déjà expérimentés, notamment le plan d’investissement dans les compétences, ces organismes déclineront leur action en trois temps :

– le repérage, qui consiste à identifier les bénéficiaires qui ne sont pas connus des institutions publiques dans une démarche « d’aller vers » ;

– la remobilisation, qui vise à mettre en action les bénéficiaires afin de les motiver à débuter un parcours vers l’emploi ;

– l’accompagnement, qui implique la coconstruction d’un parcours et la définition d’objectifs fixés conjointement par le bénéficiaire et le référent ayant pour but une insertion durable dans l’emploi.

Il est précisé que ces organismes contribuent au dispositif d’insertion professionnelle et d’accompagnement des personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières mis en œuvre par l’État. À ce titre, ils feront partie du réseau France Travail et mettront en œuvre leurs actions en lien avec les autres membres du réseau.

L’article L. 5316-2 précise les conditions dans lesquelles ces organismes sont chargés de l’exercice de leurs missions. Un cahier des charges est ainsi établi par arrêté conjoint des ministres chargés de l’emploi et du budget et une convention pluriannuelle d’objectifs et de moyens doit être signée avec l’État pour préciser, notamment, les conditions d’évaluation des actions menées.

La procédure de conventionnement ainsi que le contenu, les conditions d’exécution, de suivi, de renouvellement et de contrôle des conventions sont fixés par décret.

Le II prévoit que le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2024.

● À l’exception d’une correction d’erreur de référence, le Sénat a adopté le présent article sans y apporter d’autre modification.

● À l’initiative du rapporteur, la commission des affaires sociales a adopté quatre amendements de portée rédactionnelle ou visant à rétablir le changement de dénomination de Pôle emploi en opérateur France Travail et rebaptisant le réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi.

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Article 7

Clarifier les compétences respectives de l’État et de la région en matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi

L’article 7 améliore la coordination des politiques régionales et nationales de formation professionnelle en assurant la concertation avec les régions en matière de formations peu développées ou émergentes, en permettant, en concertation avec les régions, le développement d’une offre nationale de formation ouverte à distance, en permettant la mise en œuvre simplifiée d’un programme national destiné à répondre à un besoin additionnel de qualification au regard des besoins des entreprises et élargissant l’accès à la préparation opérationnelle à l’emploi individuelle.

Le droit en vigueur

a. Les compétences subsidiaires et limitées de l’État en matière de formation professionnelle

● Depuis l’acte I de la décentralisation, l’échelon régional a été progressivement conforté dans sa compétence en matière de formation professionnelle des jeunes et des adultes pour laquelle l’État n’intervient plus, juridiquement, que de manière subsidiaire.

La loi du 7 janvier 1983 ([166]) a confié aux régions la compétence de la mise en œuvre des actions d’apprentissage et de formation professionnelle continue. Toutefois, l’État conserve de larges prérogatives puisqu’il peut, après consultation des régions concernées sur le choix et la localisation des actions, « financer et organiser les actions de portée générale intéressant l’apprentissage et la formation professionnelle continue, et relatives soit à des stages assurés par un même organisme dans plusieurs régions, soit à des formations destinées à des apprentis ou à des stagiaires sans considération d’origine régionale, soit encore à des stages créés en application de programmes établis au titre des orientations prioritaires ». Il conserve, en réalité, l’essentiel des crédits alloués à la formation.

La compétence régionale s’est peu à peu affirmée, laissant juridiquement à l’État une place plus modeste dans ce champ.

La loi du 20 décembre 1993 ([167]) a répondu à un certain nombre de revendications des régions en faveur d’un élargissement de leurs compétences, en particulier au regard de la formation et l’insertion des jeunes de 16 à 25 ans en difficulté, qui se traduit par la mise en place d’un plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes.

La loi de décentralisation du 13 août 2004 ([168]) a clarifié la compétence de droit commun de la région en matière de formation en inscrivant à l’article L. 214-12 du code de l’éducation le principe selon lequel « la région définit et met en œuvre la politique régionale d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle » ([169]).

Enfin, la loi du 5 mars 2014 ([170]) a défini, au profit des régions, un véritable bloc de compétences en matière de formation professionnelle pour l’ensemble des publics, y compris les personnes sous main de justice ou les Français établis hors de France ([171]).

Au demeurant, afin d’assurer l’effectivité du service public régional de la formation, des conventions conclues entre les régions concernées ou, à défaut, un décret fixent les conditions de la prise en charge par la région de résidence du coût de la formation et, le cas échéant, des frais d’hébergement et de restauration, d’une personne accueillie dans une autre région ([172]).

● Les compétences résiduelles de l’État se limitent à :

– la formation professionnelle initiale des jeunes sous statut scolaire et universitaire et en matière de service militaire adapté ([173]) ;

– de manière subsidiaire, l’organisation et le financement de formation faiblement développées ou émergentes ([174]) ;

– dans le cadre d’un conventionnement avec la région ou, à défaut, de manière subsidiaire, avec Pôle emploi ou les autres opérateurs du service public de l’emploi, à la mise en œuvre d’un programme national destiné à répondre à un besoin additionnel de qualification au profit de jeunes sortis du système scolaire sans qualification et des personnes à la recherche d’emploi disposant d’un niveau de qualification inférieur ou égal au baccalauréat ;

– le financement des stages visant à faciliter l’accès aux fonctions de chef d’entreprise et d’assurer le perfectionnement et la qualification professionnelle des chefs d’entreprise et de leurs salariés ([175]) ;

– la formation des responsables syndicaux ou patronaux ([176]).

Pôle emploi dispose de prérogatives en matière de formation. Il attribue ainsi les aides individuelles à la formation et peut procéder à l’achat de formations collectives dans le cadre d’une convention avec la région qui en précise l’objet et les modalités. Il peut aussi procéder ou contribuer à l’achat de formations dans le cadre des compétences subsidiaires de l’État en matière de formation ou dans le cadre d’un programme national de formation à destination des demandeurs d’emploi peu qualifiés ([177]).

Ces compétences de l’État en matière de formation et de coordination de son action avec les régions ont particulièrement été mises en œuvre dans le cadre du plan d’investissement dans les compétences, qui a mobilisé plus de 15 milliards d’euros de dépenses en faveur de la formation sur la période 2018-2022. L’une des trois modalités de mise en œuvre du plan a consisté en des pactes régionaux d’investissement dans les compétences (PRIC) signés avec la majorité des régions et permettant de financer, dans le cadre d’une convention relevant du II de l’article L. 6122-1 du code du travail, des formations répondant à un besoin additionnel de qualification pour des demandeurs d’emploi peu diplômés. À défaut de conventionnement, Pôle emploi a été chargé de mettre en œuvre ce plan au niveau régional.

b. La préparation opérationnelle à l’emploi individuelle

● Issue de la loi du 24 novembre 2009 ([178]), transposant l’accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 ([179]), la préparation opérationnelle à l’emploi individuelle (POEI) permet à un demandeur d’emploi ou une personne en insertion professionnelle de bénéficier d’une formation nécessaire à l’acquisition des compétences requises pour occuper un emploi correspondant à une offre déposée par une entreprise auprès de Pôle emploi.

Dans le cadre de la POEI, la formation est financée par Pôle emploi. L’opérateur de compétences dont relève l’entreprise concernée peut contribuer au financement du coût pédagogique et des frais annexes de la formation ([180]).

Initialement circonscrite aux seuls demandeurs d’emploi, le bénéfice de la POEI a été étendu, par la loi du 5 mars 2014 ([181]), à différents publics relevant de dispositifs d’insertion. Elle est ainsi ouverte :

– aux demandeurs d’emploi ;

– aux salariés bénéficiaires d’un contrat à durée déterminée (CDD) ou d’un contrat à durée indéterminée (CDI) dans le cadre d’un contrat unique d’insertion (CUI) ([182]) ;

– et aux salariés employés en CDD par une structure d’insertion par l’activité économique pouvant conclure des conventions avec l’État, soit les entreprises d’insertion, les entreprises de travail temporaires d’insertion, les associations intermédiaires et les ateliers et chantiers d’insertion ([183]).

Lorsque la POEI s’adresse à un salarié relevant d’un dispositif d’insertion, sa rémunération est maintenue par l’employeur pendant la durée de sa formation mais peut être prise en charge par l’opérateur de compétences compétent, l’État ou Pôle emploi ([184]).

À l’issue de la formation dans le cadre de la POEI, le type de contrat de travail qui peut être conclu par l’employeur est encadré par la loi. Il peut s’agir :

– d’un contrat à durée indéterminée (CDI) ;

– d’un contrat de professionnalisation d’une durée minimale de douze mois ([185]) ;

– d’un contrat d’apprentissage ([186]) ;

– ou d’un contrat à durée déterminée d’une durée minimale de douze mois.

● La POEI est un dispositif essentiel dans une période de baisse du taux de chômage qui fait naître des tensions de recrutement dans certains secteurs. Ce dispositif permet en effet de répondre aux besoins de recrutement des employeurs et d’améliorer les qualifications des demandeurs d’emploi au regard des secteurs en besoin de main d’œuvre.

Pôle emploi a également mis en œuvre une action de formation préalable au recrutement (AFPR) qui répond à la même logique en s’adressant à des entreprises pouvant proposer des contrats de travail plus courts, en particulier des CDD de six à douze mois.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, ces formations démontrent une forte efficacité en termes de taux de retour à l’emploi qui est de 85 % pour l’AFPR et de 80 % pour une POEI. Elles permettent de répondre efficacement aux tensions de recrutement dans certains secteurs puisqu’environ 40 % des formations sont mises en œuvre dans les secteurs du commerce et de la réparation automobiles, de l’hébergement et la restauration, des activités administratives et des transports ([187]).

c. Le développement de la formation ouverte à distance

● Distincte du MOOC ([188]) et du e-learning, qui renvoient à un apprentissage sans formateur et qui repose sur un travail virtuel et solitaire, la formation ouverte à distance (FOAD) est caractérisée par l’usage d’outils numériques au service d’une formation interactive et participative, certifiante ou professionnalisante.

Le plan d’investissement dans les compétences s’est fixé comme objectif le développement de ce type de formations avec 250 000 entrants supplémentaires ([189]). La crise sanitaire a renforcé le recours aux FOAD puisque Pôle emploi a mis en place une offre en ce sens, à compter du 25 mars 2020, avec pour résultat 15 000 entrées en 2020 et 25 000 entrées à compter de 2021. Au total, Pôle emploi a investi plus de 325 millions d’euros sur la période 2020-2022 dans ce programme qui a permis de former plus de 62 000 demandeurs d’emploi ([190]).

● Selon les données transmises par Pôle emploi au rapporteur, la FOAD bénéficie à des publics qui peuvent souffrir de freins importants dans l’accès à des formations classiques. Ainsi, 78 % des stagiaires sont des femmes, contre 51 % pour l’ensemble des formations, les allocataires du RSA représentent près de 23 % des stagiaires en FOAD, soit 4 points de plus que sur l’ensemble, et 72 % du public a moins de 40 ans.

En outre, les formations réalisées permettent de cibler des secteurs qui connaissent des tensions de recrutement et le taux de certification moyen s’établit à 72 %.

● Le déploiement de ce type de formation, en complément de l’offre classique, ne pose pas de difficulté au regard des compétences propres de l’État et des collectivités dans ce domaine.

Une offre de FOAD suppose, en effet, un achat d’un nombre critique de formations afin de disposer d’un catalogue complet à destination de l’ensemble des demandeurs d’emploi sur le territoire national.

Les régions développent par ailleurs des offres de FOAD dans le cadre de leurs compétences. Il ne s’agit pas d’opérer une concurrence entre les deux niveaux, puisque les régions n’ont pas nécessairement l’ambition de développer une offre de même nature et s’adressant à un public aussi large que celle de Pôle emploi. À ce jour, les FOAD financées par les régions demeurent d’une ampleur plus limitée et peuvent coexister avec l’offre nationale.

Dans la perspective d’une évolution des compétences de l’État en matière de formation à distance ouverte, il conviendra de prévenir les redondances et de s’assurer de l’absence d’offre régionale concurrente.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

a. Une meilleure coordination avec les régions dans l’offre de formation par l’État et la faculté de développer une offre nationale de formations ouvertes à distance

Le a du 1° du I apporte deux modifications au I de l’article L. 6122-1 du code du travail qui prévoit que l’État peut organiser des formations à destination des demandeurs d’emploi dès lors que leur faible développement ou le caractère émergent de celles-ci le justifie.

Cette offre de formation par l’État sera désormais, aux termes du i, conditionnée à une concertation avec les régions et pourra être mise en œuvre, le cas échéant, avec l’opérateur France Travail.

En outre, le ii ouvre la possibilité pour l’État d’organiser et financer de telles formations réalisées exclusivement à distance. Cette modification permettra d’atteindre une masse critique d’achat de FOAD afin de développer un catalogue national stable et complet en la matière. La concertation avec les régions garantira la prise en compte d’éventuelles formations déjà existantes.

b. Une ouverture à de nouveaux bénéficiaires des programmes nationaux de formation et la prise en compte des besoins des entreprises

Le b du 1° modifie le premier alinéa du II du même article L. 6122-1 en prévoyant que, dans le cadre d’un conventionnement avec une région, la mise en œuvre d’un programme national défini par l’État destiné à répondre à des besoins additionnels identifiés de qualification des personnes en recherche d’emploi tient compte des besoins des entreprises, notamment de celles qui rencontrent des difficultés particulières de recrutement.

Il supprime, par ailleurs, la limitation de ces programmes au seul profit des jeunes sortis du système scolaire sans qualification et des personnes à la recherche d’emploi disposant d’un niveau de qualification inférieur ou égal au baccalauréat, en particulier les personnes en situation d’illettrisme. Les programmes pourront, dès lors, s’adresser à l’ensemble des demandeurs d’emploi.

c. L’extension du public éligible aux préparations opérationnelles à l’emploi individuelles et de leur prescripteur

Le 2° modifie l’article L. 6326-1 du code du travail afin d’aménager les conditions d’accès à la préparation opérationnelle à l’emploi individuelle et son exécution.

Le a ouvre le bénéfice de la POEI aux travailleurs handicapés employés dans une entreprise adaptée ([191]).

Outre une coordination au b relative à la transformation du projet personnalisé d’accès à l’emploi en contrat d’engagement, le 2° simplifie la mise en œuvre de la POEI en renvoyant à un décret la définition de la nature et de la durée du contrat de travail pouvant être conclu à l’issue de la formation (c) et en supprimant, par conséquent, les critères prévus à présent par la loi (d).

Cette modification permettra d’inclure dans la POEI les formations de demandeurs d’emploi qui relèvent, dans le droit actuel, de l’AFPR afin de simplifier le paysage de ces aides. Elle permettra également de répondre aux besoins de formation des demandeurs d’emploi recrutés sous contrats saisonniers ([192]).

Au demeurant, le Conseil d’État relève que la définition de la nature et de la durée du contrat de travail conclu à l’issue de la formation ne relevait pas du domaine législatif ([193]).

Le 3° élargit, enfin, le champ des organismes intervenant dans la prescription de la POEI. Initialement circonscrite à Pôle emploi, cette compétence a été ouverte de manière expérimentale aux opérateurs de compétences. Le présent article pérennise cette nouvelle compétence et l’ouvre également à tout autre organisme désigné par l’opérateur France Travail au sein du réseau France Travail.

d. Entrée en vigueur

Le II prévoit une entrée en vigueur du présent article au 1er janvier 2024.

3. Les modifications apportées par le Sénat

● Outre un amendement visant à maintenir la dénomination actuelle de Pôle emploi, la commission des affaires sociales du Sénat a adopté quatre amendements.

D’une part, à l’initiative de sa rapporteure, la commission a précisé que l’État devait prendre en compte les besoins identifiés par les comités régionaux de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (Crefop) avant de financer et d’organiser des formations faiblement développées, émergentes ou à distance à destination des demandeurs d’emploi. Cette prise en compte des besoins s’ajoute à la concertation avec les régions, déjà prévue par le texte.

D’autre part, la commission a adopté trois amendements identiques, à l’initiative de sa rapporteure, de M. Étienne Blanc (groupe Les Républicains) ainsi que de Mme Corinne Féret et des membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, supprimant la possibilité pour l’État de déployer une offre nationale de formation ouverte ou à distance (FOAD).

● En séance publique, outre un amendement visant à maintenir la dénomination actuelle de Pôle emploi, le Sénat a adopté un amendement de M. Serge Babary (groupe Les Républicains) conférant au conseil d’administration de France compétences la faculté de définir le montant maximal des fonds issus des contributions des entreprises pouvant être affectés à l’État en vue de la formation des demandeurs d’emploi. Cet ajout vise, notamment, à limiter la contribution de France compétence au financement d’un éventuel nouveau plan d’investissement dans les compétences (PIC).

4. Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté quatre amendements à l’initiative du rapporteur, dont trois ont une portée rédactionnelle ou visent à rétablir le changement de dénomination de Pôle emploi en opérateur France Travail et rebaptisent le réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi.

Le dernier amendement réintroduit la faculté pour l’État d’organiser et de financer, avec l’opérateur France Travail, des formations réalisées exclusivement à distance au bénéfice des personnes en recherche d’emploi. Afin de tenir compte des craintes soulevées quant au respect de la compétence des régions en matière de formation, il est précisé que la mise à disposition de ces formations ne pourra intervenir qu’après accord de la région concernée.

*

TITRE III FAVORISER L’ACCÈS À l’emploi des personnes EN SITUATION DE HANDICAP

Article 8

Favoriser l’insertion dans l’emploi des personnes en situation de handicap

Adopté par la commission avec modifications

L’article 8 contient plusieurs mesures destinées à favoriser l’insertion professionnelle des personnes en situation de handicap, dans le prolongement des actions engagées au cours de la précédente législature, de sorte que soit atteint l’objectif du plein emploi, conformément au cap fixé par la dernière conférence nationale du handicap.

Le droit en vigueur

Depuis le début de la précédente législature, la majorité présidentielle a fait de l’insertion professionnelle et sociale des personnes en situation de handicap l’un des objectifs prioritaires de son action. En un peu plus de six ans, beaucoup de mesures ont vu le jour et beaucoup de progrès ont été réalisés.

a. Les mesures de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel

C’est à la loi du 5 septembre 2018 ([194]) que l’on doit, en premier lieu, la refonte – entrée en vigueur le 1er janvier 2020 – du régime de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (OETH) dans le secteur privé ([195]), obligation instituée par la loi du 10 juillet 1987 ([196]), et en particulier :

– la nécessité pour tous les employeurs de déclarer le nombre de bénéficiaires de l’OETH employés, de sorte que soit mieux connue la réalité de l’emploi des personnes handicapées en France ([197]) ;

– la modification des règles relatives au seuil d’assujettissement à cette obligation, fixé à vingt salariés, qui ne s’apprécie plus au niveau de l’établissement, lorsque l’entreprise en compte plusieurs, mais de l’entreprise elle-même, ce qui a eu pour effet de faire croître significativement le nombre de structures entrant dans le champ d’application du dispositif ;

– l’aménagement des modalités d’acquittement de l’OETH afin de favoriser l’embauche directe de travailleurs handicapés, quelles que soient la durée et la nature du contrat de travail (contrat à durée indéterminée ou CDI, contrat à durée déterminée ou CDD, contrat d’intérim, stage, mise en situation en milieu professionnel, etc.). Ainsi, la loi a ôté à l’employeur la faculté de s’acquitter partiellement de son obligation en passant des contrats de fourniture, de sous-traitance ou de prestations de services avec des entreprises adaptées (EA), des centres de distribution de travail à domicile (CDTD), des établissements ou services d’aide par le travail (Esat) ou des travailleurs indépendants handicapés (TIH) ;

– la limitation à trois ans de la durée de validité des accords agréés par l’autorité administrative prévoyant la mise en œuvre d’un programme pluriannuel en faveur des travailleurs handicapés et permettant à l’employeur de s’acquitter de son obligation d’emploi ([198]) ;

– la révision des modalités de la modulation du montant de la contribution, versée au fonds de développement pour l’insertion professionnelle des handicapés ([199]), permettant à l’employeur, là encore, de s’acquitter de son obligation d’emploi. Sont désormais déductibles de ce montant les dépenses supportées directement par l’entreprise afférentes à des contrats de fourniture, de sous-traitance ou de prestations de services conclus avec des entreprises adaptées, des Esat ou des travailleurs indépendants handicapés.

C’est à la même loi que l’on doit, en deuxième lieu, l’assouplissement des dispositions régissant le recours au télétravail pour les bénéficiaires de l’OETH ([200]) mais aussi la généralisation de la présence d’un référent chargé d’orienter, d’informer et d’accompagner les personnes en situation de handicap – le « référent handicap » – dans toute entreprise comptant au moins 250 salariés ([201]).

C’est encore à cette loi que l’on doit, en troisième et dernier lieu, la modernisation du cadre d’intervention des entreprises adaptées et le lancement des expérimentations relatives à la création du CDD « tremplin » d’une part et des entreprises adaptées de travail temporaire (EATT) d’autre part ([202]).

b. Les avancées issues des « nouvelles stratégies de développement » mises en œuvre à l’initiative du pouvoir exécutif

L’amélioration de la situation des personnes handicapées est aussi le fruit de « nouvelles stratégies de développement » ([203]) décidées par le pouvoir exécutif, parmi lesquelles :

– le programme « Cap vers l’entreprise inclusive 2018-2022 », conçu pour donner au secteur des entreprises adaptées une dimension plus importante et lui permettre de jouer un rôle majeur dans la réduction du taux de chômage de ces personnes ;

– le rapprochement des réseaux de Pôle emploi et de Cap emploi, amorcé au début de l’année 2020 et matérialisé par la mise en place du lieu unique d’accompagnement (LUA) au profit des demandeurs d’emploi en situation de handicap ;

– le plan de transformation des Esat, présenté en juillet 2021, pour « favoriser les trajectoires vers le milieu ordinaire et renforcer le droit des travailleurs » ([204]).

c. Des résultats encourageants, des efforts à prolonger

● Les mesures déployées tout au long du quinquennat précédent ont produit des résultats encourageants.

Le nombre de demandeurs d’emploi en situation de handicap a connu une baisse continue depuis 2018. 518 490 bénéficiaires de l’OETH étaient inscrits à Pôle emploi en catégories A, B et C en janvier 2019 ([205]). Ils n’étaient plus que 472 240 inscrits en janvier 2022 et 457 370 inscrits en janvier 2023 ([206]). Le nombre de demandeurs d’emploi de longue durée en situation de handicap a, lui aussi, diminué au cours de la période récente : on en recensait 198 916 à la fin de l’année 2022 contre 233 637 un an plus tôt ([207]).

Le taux de chômage des personnes handicapées est passé de 19 % à 13 % entre 2017 et 2022 ([208]). Entre 2021 et 2022, il a décru proportionnellement plus que le taux de chômage de la population générale, pour la première fois depuis longtemps.

Autre motif de satisfaction, le taux d’emploi direct des bénéficiaires de l’OETH évolue dans le bon sens. En 2021, il s’élevait à 3,5 %, en progression de 0,1 point en équivalent temps plein (ETP) par rapport à 2020. Et le taux d’emploi direct « majoré », qui intègre la survalorisation des bénéficiaires de l’OETH âgés de 50 ans et plus ([209]), s’élevait à 4,5 %, en progression de 0,2 point en ETP ([210]).

En 2021, le taux d’atteinte directe de l’OETH ([211]) était de 80 %, ce qui signifie que le nombre de bénéficiaires attendu par la loi était atteint à hauteur de 80 % par l’emploi direct. 29 % des entreprises présentaient un taux supérieur ou égal à 100 % et employaient donc au moins autant de bénéficiaires de l’OETH (en ETP majorés) que ce qu’imposait la législation. À l’inverse, 31 % des entreprises n’accueillaient aucun bénéficiaire de l’obligation d’emploi ([212]).

Entre 2020 et 2021, la part des entreprises qui remplissaient leur obligation par l’intermédiaire de l’emploi direct augmentait de trois points quand la part de celles qui n’accueillaient aucun bénéficiaire de l’obligation d’emploi baissait de trois points ([213]).

En définitive, ce sont 628 800 bénéficiaires de l’OETH qui exerçaient une activité dans les 107 900 entreprises assujetties en 2021 ([214]).

Les entreprises assujetties et l’obligation d’emploi

des travailleurs handicapés (oeth)

p : données provisoires.

Lecture : en 2021, les 107 900 entreprises assujetties comptent 12 084 100 salariés. Pour répondre à leur obligation, elles doivent employer 672 100 bénéficiaires au sens légal de leur décompte.

Champ : entreprises du secteur privé et entreprises publiques à caractère industriel et commercial, de 20 salariés ou plus, France (hors Mayotte).

Source : Dares, L’obligation d’emploi des travailleurs handicapés en 2020 et 2021, Résultats, n° 54, novembre 2022, p. 2.

Décompte du nombre de travailleurs handicapés dans les effectifs

des entreprises assujetties à l’obligation d’emploi

des travailleurs handicapés

p : données provisoires.

Lecture : en 2021, le nombre de bénéficiaires de l’OETH employés directement par les entreprises assujetties est de 540 100 équivalents temps plein après prise en compte de la survalorisation des bénéficiaires âgés de 50 ans ou plus, soit un taux d’emploi direct majoré de 4,5 %.

Champ : entreprises du secteur privé et entreprises publiques à caractère industriel et commercial, de 20 salariés ou plus, France (hors Mayotte).

Source : Dares, L’obligation d’emploi des travailleurs handicapés en 2020 et 2021, Résultats, n° 54, novembre 2022, p. 2.

● Ces résultats traduisent l’effort consenti ces dernières années en faveur de l’accès à l’emploi de ce public. Ils ont beau être positifs, ils sont insuffisants tant les marges de progrès demeurent importantes.

Le taux de chômage des personnes en situation de handicap est certes moins élevé que par le passé mais il reste supérieur à celui de la population générale, proche de 7 % ([215]).

Les travailleurs reconnus handicapés par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) ([216]), qui représentent 6,5 % de la population âgée de 15 à 64 ans, sont plus souvent inactifs que les autres travailleurs (58 % contre 29 %) tandis que les actifs sont plus souvent au chômage (36 % sont en emploi contre 65 % de la population en âge de travailler). Par ailleurs, les demandeurs d’emploi reconnus handicapés, plus âgés et moins diplômés que les autres demandeurs d’emploi, accèdent moins souvent que ces derniers à l’emploi au cours de l’année qui suit leur inscription à Pôle emploi ([217]).

Au demeurant, les personnes handicapées doivent composer avec la lourdeur et la complexité des procédures administratives imposées par les normes en vigueur – les démarches auprès des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), par exemple –, qui constituent autant de sources de frustration et d’incompréhension pour les femmes et les hommes concernés.

Ces constats justifient que le Parlement légifère, dans le respect des orientations dégagées par la mission de préfiguration de France Travail et par la conférence nationale du handicap qui s’est tenue le 26 avril 2023, à savoir : reconnaître la pleine responsabilité du service public de l’emploi dans l’accompagnement de tous les demandeurs d’emploi ; améliorer l’orientation professionnelle et renforcer l’autonomisation des personnes dans la construction de leur projet ; lever les freins à l’accès à l’emploi et inciter à la reprise d’activité en milieu ordinaire ; garantir l’accessibilité des formations de droit commun et faciliter les parcours ; promouvoir l’égalité des droits individuels et collectifs entre les travailleurs en Esat et les salariés ([218]).

2. Le dispositif proposé par le projet de loi initial

L’article 8 comprend plusieurs mesures favorisant l’insertion professionnelle des personnes en situation de handicap, dans le prolongement des réformes récentes.

a. Étendre à l’ensemble des bénéficiaires de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (OETH) l’application des dispositifs ouverts aux seuls travailleurs reconnus handicapés

● L’article L. 5213-1 du code du travail énonce la règle selon laquelle « [e]st considérée comme travailleur handicapé toute personne dont les possibilités d’obtenir ou de conserver un emploi sont effectivement réduites par suite de l’altération d’une ou plusieurs fonctions physique, sensorielle, mentale ou psychique ».

L’article L. 5213-2 du même code précise que la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) relève de la CDAPH ([219]), installée au sein de la MDPH, et que cette reconnaissance s’accompagne d’une orientation vers un Esat, vers le marché du travail ou vers un centre de rééducation professionnelle (CRP). Il précise aussi que l’orientation vers un Esat, le marché du travail ou un CRP vaut reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé.

Le même article apporte deux précisions complémentaires issues de réformes récentes conduites dans une logique de simplification du cadre juridique.

D’abord, depuis la loi du 5 septembre 2018, la qualité de travailleur handicapé est attribuée de façon définitive lorsque le handicap est irréversible.

Ensuite, depuis la loi du 21 février 2022 ([220]), l’attribution de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) ([221]) ou de la prestation de compensation du handicap (PCH) ([222]), de même que le bénéfice d’un projet personnalisé de scolarisation (PPS), valent, pour le mineur âgé d’au moins seize ans, reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé.

● Le droit en vigueur réserve aux seuls titulaires d’une RQTH le bénéfice de certains dispositifs, parmi lesquels :

– le dispositif d’emploi accompagné ([223]) ;

– la possibilité d’être recrutés par une entreprise adaptée ([224]) ;

– le déplafonnement de l’âge pour être engagé en qualité d’apprenti ([225]) ;

– la majoration de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle ([226]) ;

– l’accès aux établissements et aux services de réadaptation professionnelle (ESRP) ([227]).

Pour y être éligibles, les autres bénéficiaires de l’OETH mentionnés à l’article L. 5212-13 du code du travail doivent faire une demande de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, ce qui génère de l’incompréhension chez les personnes intéressées et, parfois, chez les employeurs.

● Le 1° du I de l’article 8, qui insère dans le code du travail un article L. 5212-13-1, met un terme à la différence de traitement entre ces catégories de personnes et étend à l’ensemble des bénéficiaires évoqués ci-dessus l’application des dispositifs qui ne sont aujourd’hui ouverts qu’aux titulaires d’une RQTH ([228]). Mesure de justice sociale, gage de simplification du droit, facteur d’allègement de la charge de travail des MDPH, ce changement répond à une demande formulée depuis longtemps par le secteur associatif.

b. Faciliter l’accès des travailleurs reconnus handicapés au marché du travail

● En vertu de l’article L. 5213-2 du code du travail et ainsi qu’il est indiqué plus haut, la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé « s’accompagne d’une orientation vers un établissement ou service d’aide par le travail, vers le marché du travail ou vers un centre de rééducation professionnelle ».

Selon l’analyse du Gouvernement, cette disposition a deux conséquences. D’une part, elle conditionne l’insertion sur le marché du travail à une orientation en bonne et due forme. D’autre part, elle favorise la multiplication des démarches, en lien avec les modifications d’orientation, auprès des MDPH. Cela génère un surcroît d’activité pour ces dernières et, conséquence de ce phénomène, des délais d’attente potentiellement préjudiciables à l’accès à l’emploi des personnes handicapées.

● Pour remédier à ces difficultés, le 2° du I de l’article 8, qui réécrit intégralement l’article L. 5213-2, supprime le principe de l’orientation en milieu ordinaire de sorte qu’elle devienne l’orientation de droit commun « ouverte à tous sans validation préalable » ([229]). Il s’agit là, pour reprendre les termes de l’étude d’impact, d’une mesure de « simplification de l’accès au droit » ([230]), qui devrait se traduire par une moindre sollicitation des MDPH, mais aussi, et cela mérite d’être souligné, d’une mesure « d’inclusivité sociale et professionnelle hautement symbolique » ([231]).

Du reste, l’article L. 5213-2 ne précisera plus que la sortie d’un Esat vers le milieu ordinaire s’effectue dans le cadre d’un parcours renforcé en emploi, cette disposition ayant vocation à figurer dans le code de l’action sociale et des familles ([232]).

c. Transférer à l’État la gestion du dispositif d’emploi accompagné

● L’article L. 5213-2-1 du code du travail, issu de la loi du 8 août 2016 ([233]), ouvre aux travailleurs reconnus handicapés par la CDAPH la possibilité de bénéficier d’un dispositif d’emploi accompagné, mobilisé en complément des services, aides et prestations existants, qui consiste dans un accompagnement médico-social et un soutien à l’insertion professionnelle conçu pour leur permettre d’accéder et de se maintenir dans l’emploi rémunéré sur le marché du travail. L’une des particularités du dispositif, qui peut être sollicité tout au long du parcours professionnel, réside dans le fait que l’accompagnement profite à la fois au travailleur et à l’employeur.

Il est mis en œuvre, sur décision de la CDAPH ou, depuis la loi du 30 juillet 2020 ([234]), sur prescription d’un opérateur du service public de l’emploi (SPE) ([235]), par une personne morale gestionnaire tenue de respecter les conditions d’un cahier des charges prévu par décret et désignée à la suite d’un appel à candidature porté par l’agence régionale de santé (ARS).

La personne morale susmentionnée conclut une convention de gestion avec l’un des opérateurs du SPE et, lorsqu’il ne s’agit ni d’un Esat, ni d’un établissement ou service de préorientation ou de réadaptation professionnelle (ESPO ou ESRP), ni d’un autre établissement ou service accueillant des personnes handicapées, avec au moins une personne morale gestionnaire d’un de ces établissements ou services.

Elle conclut aussi avec le travailleur handicapé ou son représentant légal et son employeur une convention individuelle d’accompagnement qui précise notamment les modalités d’accompagnement et de soutien du travailleur et de l’employeur.

Depuis l’année 2022, et suivant les prescriptions de la circulaire du 31 décembre 2021 ([236]), les structures d’emploi accompagné fonctionnent sous la forme de plateformes départementales de services intégrés mutualisant sur un même territoire les moyens et savoir-faire des acteurs du médico-social et de l’emploi.

● Le dispositif, qui s’adresse principalement aux individus atteints d’un handicap invisible (troubles psychiques, troubles du spectre de l’autisme, troubles cognitifs, etc.), connaît un fort dynamisme. 7 666 personnes étaient accompagnées au 31 décembre 2022, soit 45 % de plus qu’un an plus tôt ([237]) et 220 % de plus que deux ans plus tôt ([238]). Il ressort, par ailleurs, des données fournies par le Gouvernement que la proportion de personnes sans emploi diminue en moyenne de 7,3 points par année d’ancienneté dans le dispositif ([239]).

● Le 3° du I de l’article 8 modifie le régime juridique du dispositif pour favoriser sa montée en puissance, moyennant la simplification de sa gestion, et faciliter l’établissement de synergies avec les autres solutions déployées pour encourager l’insertion et le maintien en emploi de ce public.

En premier lieu, il en confie le pilotage à l’État (a) et la mise en œuvre à des organismes qui devront respecter les conditions d’un cahier des charges prévu par arrêté ministériel et conclure une convention avec l’État d’une part, un organisme de placement spécialisé dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées (Cap emploi), l’opérateur France Travail (successeur de Pôle emploi) ou une mission locale pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes d’autre part. L’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapée (Agefiph) et le Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (Fiphfp) pourront être associés à la convention (a et c).

En deuxième lieu, il prévoit que, lorsque la mise en œuvre du dispositif résultera d’une décision de la CDAPH, elle ne sera plus prise en complément d’une décision d’orientation et que, lorsqu’elle résultera d’une prescription d’un opérateur du SPE, la CDAPH en sera informée. Il reviendra à l’autorité décisionnaire de désigner l’organisme chargé de le mettre en œuvre, lequel sera dorénavant signataire de la convention individuelle d’accompagnement évoquée plus haut, en lieu et place de la personne morale gestionnaire (b).

En troisième et dernier lieu, et par cohérence avec ce qui précède, il supprime de l’article L. 5213-2-1 la précision selon laquelle les conditions d’application du dispositif, dans sa rédaction actuelle, sont déterminées par décret (d).

Ces modifications entreront en vigueur le 1er janvier 2025, conformément au II de l’article 8. Néanmoins, les conventions de gestion et les conventions individuelles d’accompagnement conclues sur le fondement de l’actuel article L. 5213-2-1 du code du travail continueront de s’appliquer jusqu’à leur terme, ou jusqu’au 31 décembre 2025 dans le cas où celui-ci serait postérieur à cette date, ainsi que le prévoit le III du même article.

d. Pérenniser les dispositifs expérimentaux relatifs au contrat à durée déterminée (CDD) « tremplin » et aux entreprises adaptées de travail temporaire (EATT)

Les articles 78 et 79 de la loi du 5 septembre 2018 ont autorisé deux expérimentations aux fins de développer les opportunités d’emploi pour les travailleurs reconnus handicapés. Initialement déployées jusqu’au 31 décembre 2022, elles courent désormais jusqu’au 31 décembre 2023 depuis que la loi du 30 décembre 2022 ([240]) en a prorogé l’application pour une année supplémentaire.

i. Présentation des dispositifs

● L’article 78 autorise une entreprise adaptée, pourvu qu’elle respecte un certain nombre de critères fixés par un cahier des charges national, à conclure un CDD avec un travailleur sans emploi ou qui court le risque de le perdre en raison de son handicap, dans le but de favoriser sa mobilité professionnelle vers les autres entreprises.

Ce contrat obéit à un régime juridique particulier.

Il ne peut avoir une durée inférieure à quatre mois et il peut être renouvelé dans la limite d’une durée totale de vingt-quatre mois. À titre dérogatoire, il peut être renouvelé au-delà de la durée maximale pour que son titulaire achève une action de formation professionnelle en cours ([241]). Il peut, à titre exceptionnel et dans certaines conditions, être prolongé au-delà de la même durée lorsque le salarié âgé de cinquante ans et plus est exposé à des difficultés particulières susceptibles de faire obstacle à son insertion durable dans l’emploi.

Si la durée hebdomadaire de travail ne peut en principe être inférieure à vingt heures, le contrat peut prévoir ce cas de figure pour que soient déployées des modalités d’accompagnement du projet professionnel adaptées aux possibilités du salarié. La durée peut varier sur tout ou partie de la période couverte par le contrat sans dépasser la durée légale hebdomadaire.

Le contrat peut être suspendu à la demande du salarié afin de lui permettre :

– en accord avec l’employeur, d’effectuer une période de mise en situation en milieu professionnel ([242]) ou une action concourant à son insertion professionnelle ;

– d’accomplir une période d’essai afférente à une offre d’emploi visant une embauche en contrat de travail à durée indéterminée ou à durée déterminée au moins égale à six mois.

En cas d’embauche à l’issue d’une suspension du contrat pour l’un de ces motifs, celui-ci est rompu sans préavis.

Il peut aussi être rompu avant son terme, à l’initiative du salarié là encore, pour lui permettre de suivre une formation conduisant à une qualification au sens de l’article L. 6314-1 du code du travail.

332 entreprises adaptées sont habilitées à conclure des « CDD tremplin » et 3 451 contrats sont en cours d’exécution en 2022 (+ 28 % par rapport à 2021) ([243]). Le dispositif bénéficie à un public plus féminin – 41,6 % des personnes sont des femmes contre 35 % tous contrats confondus ([244]) – et plus jeune que le public traditionnellement employé par ces entreprises – 20 % des personnes sont âgées de moins de 30 ans contre 10 % tous contrats confondus ([245]). Ce constat était déjà, il y a près de deux ans, celui de la mission d’évaluation de la loi du 5 septembre 2018 ([246]).Le taux de sortie en emploi durable égal à 11 %, contre 4 % pour les autres contrats conclus par les entreprises adaptées, est un résultat encourageant ([247]).

Nombre d’entreprises adaptÉes habilitÉes

À conclure des « CDD tremplin »

Source : délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle.

● L’article 79 autorise une entreprise adaptée, pourvu qu’elle respecte un certain nombre de critères fixés par un cahier des charges national, à créer une entreprise de travail temporaire (EATT) pour favoriser les transitions professionnelles des travailleurs reconnus handicapés vers les autres entreprises.

L’activité exclusive de l’EATT consiste à faciliter l’accès à l’emploi durable de ces travailleurs, dès lors qu’ils sont sans emploi ou qu’ils courent le risque de le perdre en raison de leur handicap, et à conclure avec eux des contrats de missions.

Cette activité est soumise aux dispositions du code du travail relatives au travail temporaire ([248]). Mais, par dérogation au droit commun, la durée des contrats de mission peut être portée à vingt-quatre mois, renouvellement compris.

La durée de travail hebdomadaire peut être inférieure à la durée minimale mentionnée à l’article L. 3123-27 du même code lorsque la situation de handicap du bénéficiaire le justifie.

À ce jour, il existe 25 EATT ; elles étaient 22 au 31 décembre 2022. Elles associent pour la quasi-totalité une entreprise adaptée et une entreprise de travail temporaire. En 2022, ces structures employaient 1 326 intérimaires ; ce chiffre n’était que de 181 deux ans plus tôt. On comptait 38 % de femmes et 13 % de salariés âgés de moins de 30 ans. La même année, le taux de sortie en emploi durable s’élevait à 5 % et le taux de sortie en emploi de transition à plus de 28 % ([249]).

Nombre d’entreprises adaptÉes

de travail temporaire (EATT)

Source : délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle.

ii. L’option retenue par le projet de loi

Le 5° du I de l’article 8 insère dans le code du travail deux articles afin de conférer aux dispositifs présentés ci-dessus, complémentaires de ceux qui forment l’offre « socle » ou « historique » et générateurs de bons résultats aux yeux du secteur associatif, un caractère pérenne.

L’article L. 5213-13-2 servira à l’avenir de support à la conclusion d’un CDD entre une entreprise adaptée ([250]) et un travailleur reconnu handicapé – qui se trouverait sans emploi ou qui courrait le risque de le perdre en raison de son handicap – dans le but de faciliter sa transition professionnelle vers d’autres entreprises. Le contrat devra prévoir un « accompagnement renforcé destiné à favoriser la réalisation d’un projet professionnel et la valorisation des compétences acquises durant la formation ». Un décret en Conseil d’État fixera les conditions dans lesquelles le contrat pourra déroger, dans la limite de vingt-quatre mois, aux prescriptions du code du travail relatives à la durée des CDD ainsi que, dans la limite d’une durée de soixante mois, à celles relatives aux conditions du renouvellement de ces contrats. Le même décret pourra, au surplus, arrêter des modalités spécifiques de suspension ou de rupture du contrat à l’initiative du salarié, de même que des dérogations à la durée hebdomadaire minimale du travail.

L’article L. 5213-13-3 permettra la conclusion d’un contrat de mission entre une entreprise adaptée de travail temporaire et un travailleur reconnu handicapé – qui se trouverait sans emploi ou qui courrait le risque de le perdre en raison de son handicap – dans le but de faciliter son accès à l’emploi durable. La durée de ce contrat pourra être portée à vingt-quatre mois, renouvellement compris, par dérogation aux articles L. 1251-12 et L. 1251-12-1 du code du travail. En outre, la durée hebdomadaire de travail pourra être inférieure à la durée minimale fixée à l’article L. 3123-27 du même code, lorsque la situation du salarié le justifiera.

L’article L. 5213-13-3 permettra également la conclusion, entre les mêmes parties, d’un CDI intérimaire au sens de l’article L. 1251-58-1 dudit code ([251]).

En vertu de la loi nouvelle, il reviendra à l’EATT de mettre en œuvre « pour [ses] salariés un accompagnement renforcé destiné à favoriser la réalisation de leur projet professionnel, la valorisation de leurs compétences acquises durant leur formation et leur transition professionnelles vers d’autres entreprises ».

Les 4°, 6° et 7° du I de l’article 8 tirent les conséquences de la consécration dans le code du travail de l’existence des EATT, dans lesquelles ils rendent applicable le droit qui régit les entreprises adaptées ([252]).

Dans un registre identique, le 8° du I modifie l’article L. 5213-19-1 du même code pour qu’il renvoie à un décret en Conseil d’État la détermination des modalités de l’accompagnement dont bénéficieront les travailleurs handicapés dans le cadre des deux dispositifs.

Enfin, le II de l’article 8 diffère au 1er janvier 2024 l’entrée en vigueur des dispositions organisant la pérennisation des expérimentations relatives aux « CDD tremplin » et aux EATT – soit les 4° à 8° du I.

3. Les modifications apportées par le Sénat

● La commission des affaires sociales du Sénat a fait évoluer le texte sur plusieurs points.

En premier lieu, elle a adopté deux amendements de M. Philippe Mouiller (groupe Les Républicains).

Le premier réintroduisait à l’article L. 5212-9 du code du travail la règle, supprimée par la loi du 5 septembre 2018, selon laquelle le montant de la contribution versée par l’employeur pour s’acquitter de l’OETH tient compte de l’effort consenti par l’entreprise en matière de maintien dans l’emploi ou de recrutement direct des bénéficiaires de l’obligation d’emploi, notamment ceux pour lesquels la lourdeur du handicap est reconnue par l’Agefiph.

Le second ajoutait à la liste des bénéficiaires de l’OETH, établie à l’article L. 5212-13 du même code, les étudiants et les personnes âgées de dix-huit à vingt-cinq ans qui ne bénéficieraient pas d’une RQTH mais qui disposeraient de la notification d’une décision favorable de la CDAPH.

En second lieu, elle a adopté quatre amendements de la rapporteure modifiant l’article 8 tant sur la forme – pour deux d’entre eux – que sur le fond – pour les deux autres.

D’abord, elle a jugé opportun que le dispositif d’emploi accompagné, bien que piloté par l’État, reste organisé sous la forme de plateformes départementales de services intégrés, compte tenu du caractère très récent du déploiement de cette nouvelle organisation.

Ensuite, elle a préféré différer au 1er janvier 2024 l’entrée en vigueur de la nouvelle rédaction de l’article L. 5213-2 dudit code dans la mesure où c’est à cette date qu’entrera en vigueur la nouvelle rédaction de l’article L. 344-2-5 du code de l’action sociale et des familles ([253]), dans lequel est transférée la précision, aujourd’hui faite à l’article L. 5213-2, selon laquelle la sortie d’un Esat vers le milieu ordinaire s’effectue dans le cadre d’un parcours renforcé en emploi.

● En séance publique, les sénateurs ont apporté au texte des modifications complémentaires ayant toutes reçu un avis favorable de la commission.

Ils ont adopté un amendement du Gouvernement pour revenir sur la création d’une nouvelle catégorie de bénéficiaires de l’OETH, au motif que cela dégraderait la lisibilité du cadre juridique sans améliorer la situation du public intéressé, et pour prévoir l’application, pour les personnes âgées de seize à vingt ans, et plus seulement les mineurs âgés d’au moins seize ans, du principe de l’équivalence entre attribution de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) ou de la prestation de compensation du handicap (PCH) ou encore bénéfice d’un projet personnalisé de scolarisation (PPS) d’une part et reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) d’autre part.

Par ailleurs, ils ont adopté, avec le soutien du Gouvernement, trois amendements identiques présentés par Mmes Annie Le Houerou (Socialiste, Écologiste et Républicain), Cathy Apourceau-Poly (Communiste Républicain Citoyen et Écologiste) et Raymonde Poncet Monge (Écologiste – Solidarité et Territoires) destinés à étendre aux bénéficiaires de l’OETH exerçant dans la fonction publique ([254]) l’application des dispositifs ouverts à ce jour aux seuls titulaires d’une RQTH.

Ils ont, du reste, adopté un amendement de Mme Raymonde Poncet Monge, avec le soutien du Gouvernement, supprimant de l’article L. 5213-2 réécrit par le présent projet de loi la référence au centre de rééducation professionnelle (CRP), la notion étant devenue obsolète ([255]).

Ils ont, enfin, adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure.

4. Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté quatorze amendements de la rapporteure afin d’améliorer la qualité rédactionnelle du texte. Elle a souhaité, en particulier, qu’il soit précisé au futur article L. 5213-13-2 du code du travail que le recours au CDD « tremplin » reposerait sur l’article L. 1242-3 du même code, aux termes duquel un CDD peut être conclu « au titre de dispositions légales destinées à favoriser le recrutement de certaines catégories de personnes sans emploi ».

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Article 8 bis A Créer un service numérique pour recenser les aménagements ayant bénéficié à une personne en situation de handicap tout au long de sa vie

Adopté par la commission avec modifications

L’article 8 bis A autorise le recensement dans un système d’information national géré par la Caisse des dépôts et consignations de l’ensemble des aménagements dont chaque personne en situation de handicap a bénéficié dans le cadre de sa scolarité, d’une formation ou d’un emploi.

1. Le dispositif adopté au Sénat

Le présent article, issu d’un amendement porté par le Gouvernement en séance publique au Sénat, insère dans le code du travail un article L. 5213-2-2 aux fins d’autoriser le recensement dans un système d’information national ([256]) de l’ensemble des aménagements dont une personne en situation de handicap a bénéficié tout au long de sa vie, à l’occasion de sa scolarité, d’une formation ou d’un emploi.

Géré par la Caisse des dépôts et consignations, le système, dont les modalités de mise en œuvre relèveront du règlement, sera alimenté par différentes entités :

– l’État ;

– les collectivités territoriales ;

– l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) ;

– l’employeur ;

– toute personne morale ayant mis en place un aménagement ou intervenant dans le champ du handicap, dont la liste sera fixée par décret.

Chaque titulaire d’un compte personnel de formation (CPF) – dispositif également géré par la Caisse des dépôts – aura la possibilité, sur un espace personnel sécurisé, de déclarer des informations se rapportant à sa situation personnelle, de les consulter et d’en disposer. Ces informations ne pourront être consultées par une tierce personne que sur autorisation du titulaire.

● Traduction législative d’une annonce faite lors de la conférence nationale du handicap du 26 avril 2023, ce nouveau service, baptisé « sac à dos numérique », permettra une mise en œuvre d’aménagements plus fluide et plus rapide au moment de l’entrée de la personne en formation ou en emploi, compte tenu des aménagements déployés par le passé, afin de favoriser son insertion ou son évolution professionnelle. Le service sera alimenté, à titre d’illustration, par le « livret de parcours inclusif », qui propose des réponses pédagogiques aux besoins éducatifs particuliers des élèves, de sorte que soit déterminé le bon niveau de compensation à l’issue de la scolarité de la personne.

2. Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté quatre amendements rédactionnels de la rapporteure.

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Article 8 bis B Autoriser une convention conclue entre deux entreprises à organiser, à l’occasion d’une mobilité professionnelle, la portabilité des équipements contribuant à l’adaptation du poste de travail d’une personne en situation de handicap

Adopté par la commission avec modifications

L’article 8 bis B prévoit que la portabilité des équipements contribuant à l’adaptation du poste de travail d’une personne handicapée pourra être prévue par convention entre deux entreprises à l’occasion d’une mobilité professionnelle.

1. Le droit en vigueur

Les articles L. 5213-6 à L. 5213-9 du code du travail accordent un certain nombre de droits et de garanties aux travailleurs handicapés.

L’article L. 5213-6, par exemple, charge l’employeur de prendre les mesures appropriées pour permettre aux bénéficiaires de l’obligation d’emploi mentionnés à l’article L. 5212-13, à l’exception de ceux relevant du 5° de cet article, d’accéder à un emploi ou de conserver un emploi correspondant à leur qualification, de l’exercer ou d’y progresser, ou encore de pouvoir compter sur une formation adaptée à leurs besoins ([257]).

Du reste, il lui confie le soin de s’assurer que sont accessibles tant les logiciels installés sur le poste de travail des personnes en question que le poste lui-même pour les besoins du télétravail.

Le même article précise que ces mesures sont prises sous réserve que leur mise en œuvre ne soit pas porteuse de charges disproportionnées pour l’employeur, compte tenu de l’aide qu’il peut percevoir sur le fondement de l’article L. 5213-10 du même code ([258]).

2. Le dispositif adopté au Sénat

Le présent article, issu d’un amendement porté par le Gouvernement en séance publique au Sénat, complète l’article L. 5213-6 afin que la portabilité des équipements contribuant à l’adaptation du poste de travail des travailleurs handicapés puisse être prévue par convention entre deux entreprises à l’occasion d’un changement d’employeur et que soit ainsi prévenu le risque d’une rupture dans les parcours professionnels.

Le dispositif, inspiré de celui qui existe dans la fonction publique, traduit dans le droit l’annonce faite à l’occasion de la conférence nationale du handicap du 26 avril 2023.

3. Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure.

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Article 8 bis Pérenniser le dispositif expérimental autorisant la mise à disposition d’une entreprise utilisatrice d’un salarié temporaire bénéficiaire de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés

Adopté par la commission sans modification

L’article 8 bis autorise la mise à disposition d’une entreprise utilisatrice d’un salarié temporaire au seul motif qu’il bénéficie de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (OETH) au titre de l’article L. 5212-13 du code du travail.

Ce faisant, il pérennise l’application du dispositif expérimental créé par l’article 67 de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

1. Le droit en vigueur

Le VI de l’article 67 de la loi du 5 septembre 2018 ([259]) a autorisé, à titre expérimental et pour une durée initiale de trois ans, le principe de la mise à disposition auprès d’une entreprise utilisatrice d’un salarié temporaire bénéficiaire de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (OETH) ([260]) en dehors des cas prévus aux articles L. 1251-6 et L. 1251-7 du code du travail. Avec cette mesure, introduite dans le texte à l’initiative du Gouvernement, il s’agissait de faire progresser la part de ces travailleurs dans l’emploi intérimaire. Elle s’inscrivait dans un ensemble cohérent de mesures destinées à favoriser l’accès de ce public à l’emploi plus généralement.

L’article 142 de la loi du 21 février 2022 ([261]) a prorogé l’expérimentation pour une durée de deux ans, soit jusqu’au 31 décembre 2023, afin de tenir compte des difficultés que son déploiement avait connues jusqu’alors, en raison notamment de la crise sanitaire provoquée par l’épidémie de covid-19.

2. Le dispositif adopté par le Sénat

D’après les acteurs intervenant dans le champ du handicap, le dispositif, auquel les entreprises adaptées de travail temporaire (EATT) ont largement recours, produit des résultats positifs. Pour les entreprises utilisatrices, il présente un intérêt évident puisqu’il permet, par dérogation aux règles de droit commun, que soient mis à leur disposition des salariés au seul motif qu’ils sont en situation de handicap.

Le présent article, issu d’un amendement présenté par le sénateur Daniel Chasseing (groupe Les Indépendants – République et Territoires) devant la commission des affaires sociales, prévoit, à travers la modification de l’article L. 1251-7 du code du travail, la pérennisation de l’application du dispositif. Il précise néanmoins qu’en seront exclus les bénéficiaires « indirects » des emplois réservés mentionnés aux articles L. 241-3 et L. 241-4 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre ([262]).

Cette évolution de la législation paraît justifiée, les EATT, elles-aussi créées à titre expérimental, ayant vocation à poursuivre leur activité ([263]). Et l’intérim constitue encore aujourd’hui, comme le faisait valoir le Gouvernement hier, « un véritable gisement de mise à l’emploi pour les travailleurs handicapés » ([264]).

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Article 9 Conférer de nouveaux droits aux personnes handicapées accueillies dans un établissement ou un service d’aide par le travail

Adopté par la commission avec modifications

L’article 9 donne une traduction législative à plusieurs engagements formulés par la conférence nationale du handicap du 26 avril 2023 :

– confier au service public de l’emploi le soin d’accompagner tous les demandeurs d’emploi, y compris ceux qui sont en situation de handicap ;

– faire converger les droits individuels et collectifs des travailleurs accueillis dans un établissement ou un service d’aide par le travail (Esat) vers ceux que le code du travail garantit aux salariés ;

– sécuriser les parcours professionnels de ces travailleurs.

1. Le droit en vigueur

a. Les établissements et services d’aide par le travail (Esat), des structures qui proposent un accompagnement renforcé aux travailleurs handicapés

● Aux termes de l’article L. 344-2 du code de l’action sociale et des familles, les établissements et services d’aide par le travail (Esat), qui appartiennent à la catégorie des établissements médico-sociaux et qui relèvent du milieu protégé de travail, accueillent des personnes handicapées âgées, sauf exception, d’au moins vingt ans ([265]) pour lesquelles la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) a constaté une capacité de travail réduite et la nécessité d’un accompagnement médical, social et médico-social.

La décision d’orientation en Esat est prise sur le fondement d’une évaluation, effectuée par l’équipe pluridisciplinaire de la MDPH, des souhaits exprimés par la personne concernée dans son projet de vie ([266]) et du plan personnalisé de compensation proposé par la même équipe, en vertu de l’article L. 146-9 du code de l’action sociale et des familles. Cette orientation vaut reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) ([267]).

Les Esat sont chargés d’offrir aux personnes accueillies des possibilités d’activités diverses à caractère professionnel, ainsi qu’un soutien médico-social et éducatif, en vue de favoriser leur épanouissement personnel et social ([268]).

Ces personnes peuvent être mises à disposition d’une entreprise, d’une collectivité territoriale, d’un établissement public, d’une association ou de toute autre personne morale de droit public ou de droit privé, de même qu’auprès d’une personne physique, lorsque l’exercice d’une activité en milieu ordinaire de travail est susceptible de développer leur capacité d’emploi. Elles continuent cependant à bénéficier de l’accompagnement médico-social et professionnel assuré par l’établissement ou le service auquel elles demeurent rattachées ([269]).

Lorsque ces mêmes personnes concluent un contrat de travail à durée indéterminée (CDI) ([270]) ou déterminée (CDD) ([271]), un contrat de travail temporaire ([272]), un contrat unique d’insertion-contrat d’accompagnement dans l’emploi (CUI-CAE) ([273]), un contrat unique d’insertion-contrat initiative-emploi (CUI-CIE) ([274]), un contrat d’apprentissage ([275]) ou un contrat de professionnalisation ([276]), elles peuvent bénéficier d’une convention passée entre l’Esat, l’employeur et, éventuellement, le service d’accompagnement à la vie sociale (SAVS). La convention arrête les modalités de l’aide apportée aux travailleurs handicapés et à leurs employeurs par l’Esat et, le cas échéant, le SAVS. En cas de rupture du contrat de travail ou d’absence de recrutement définitif, les personnes sont réintégrées de plein droit dans l’Esat d’origine ou, à défaut, dans un autre Esat avec lequel un accord a été conclu à cet effet ([277]).

● Les personnes admises dans un Esat ne sont pas salariées mais usagères de la structure d’accueil. Elles ne lui sont pas liées par un contrat de travail mais par un contrat de soutien et d’aide par le travail au sens de l’article L. 311-4 du code de l’action sociale et des familles ([278]), dont le contenu répond à des exigences réglementaires ([279]). Elles ne sont pas placées sous l’autorité du directeur de l’établissement ou du service et ne peuvent donc faire l’objet d’un licenciement.

En cohérence avec ce qui précède, elles ne sont pas rémunérées sur la base du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC). Elles n’en ont pas moins droit à une rémunération garantie, qui se compose d’une part prise en charge par l’établissement ou le service et d’une aide au poste financée par l’État ([280]), dont le montant est compris entre 55,7 % et 110,7 % du SMIC ([281]). La rémunération tient compte de la quotité de l’activité exercée.

Si elles ne bénéficient pas des droits ouverts aux salariés par le code du travail, les personnes concernées peuvent néanmoins se prévaloir d’un certain nombre de garanties établies par le code de l’action sociale et des familles. En application de l’article L. 344-2-1, elles doivent avoir accès à des actions d’entretien des connaissances, de maintien des acquis scolaires et de formation professionnelle ainsi qu’à des actions éducatives d’accès à l’autonomie et d’implication dans la vie sociale. Elles bénéficient de la validation des acquis de l’expérience (VAE) ([282]) et elles disposent d’un droit à congés ([283]) dans des conditions prévues, dans un cas comme dans l’autre, par voie réglementaire.

● 120 000 personnes handicapées sont aujourd’hui accompagnées par près de 1 400 Esat ([284]).

b. Un secteur en cours de transformation

Le secteur des Esat évolue actuellement sous l’effet d’un plan de transformation déployé à l’initiative du Gouvernement depuis le début de l’année 2022. Lancé au terme d’un processus réussi de concertation avec les parties prenantes, fort de trente et une mesures, ce plan doit insuffler une nouvelle dynamique à travers la diversification et la sécurisation des parcours professionnels des personnes handicapées, l’extension des droits des travailleurs et le soutien aux structures qui les accueillent.

i. La diversification et la sécurisation des parcours professionnels des personnes handicapées

La loi du 21 février 2022 ([285]) a porté deux mesures importantes à des fins de fluidification et, plus généralement, d’amélioration de la qualité des parcours susmentionnés :

– la première, inscrite à l’article L. 5213-2 du code du travail, vise à faire en sorte que la sortie d’un Esat vers le milieu ordinaire s’effectue dans le cadre d’un parcours renforcé en emploi ;

– la seconde, inscrite à l’article L. 344-2 du code de l’action sociale et des familles, autorise les personnes accueillies en Esat à travailler, simultanément et à temps partiel, dans une entreprise ordinaire ou dans une entreprise adaptée ou à exercer, dans les mêmes conditions, une activité professionnelle indépendante, dans la limite de la durée légale de travail.

Un décret du 13 décembre 2022 ([286]) précise les modalités d’application de ces mesures.

Il énonce la règle selon laquelle le travailleur handicapé qui quitte un Esat pour rejoindre le milieu ordinaire de travail bénéficie obligatoirement, sans nouvelle décision de la CDAPH, du parcours renforcé en emploi. À ce titre, le travailleur peut compter sur l’accompagnement de son établissement ou service d’origine, organisé par le biais de la convention d’appui conclue entre l’établissement ou le service, l’employeur et, éventuellement, un SAVS. L’Esat assure le suivi, est-il indiqué, en lien avec la plateforme départementale chargée du dispositif d’emploi accompagné mentionné à l’article L. 5213-2-1 du code du travail ([287]). Si le contrat de travail est rompu ou si le travailleur n’est pas définitivement recruté, il est réintégré de plein droit dans l’Esat d’origine ou, à défaut, dans un autre Esat avec lequel un accord a été conclu à cet effet ([288]).

Le décret détermine, par ailleurs, les conditions de mise en œuvre d’une double activité en milieux ordinaire et protégé de travail ([289]). L’activité en milieu ordinaire peut être exercée dans une entreprise, adaptée ou non, une collectivité territoriale, un établissement public, une association ou toute autre personne morale de droit public ou privé, ainsi qu’auprès d’une personne physique. Elle peut être accomplie dans le cadre de plusieurs types de contrat de travail : CDI, CDD, contrat de travail temporaire, contrat d’apprentissage ou de professionnalisation... En tout état de cause, le cumul d’une activité en Esat et d’une activité à temps partiel en milieu ordinaire ne peut conduire à dépasser ni la durée maximale quotidienne de travail, ni la durée légale hebdomadaire.

Un autre décret ([290]) arrête les modalités du calcul de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) pour les bénéficiaires qui travaillent simultanément et à temps partiel en milieux ordinaire et protégé. L’objectif, peut-on lire dans l’étude d’impact du projet de loi, est d’inciter les personnes éligibles au dispositif à « s’engager dans le temps partagé » ([291]).

Au demeurant, le décret du 13 décembre 2022 aménage les conditions dans lesquelles les travailleurs handicapés peuvent être orientés en Esat. Il y rend possible l’accueil de ceux dont la capacité de travail est supérieure ou égale au tiers de la capacité normale, lorsque leur besoin d’un ou de plusieurs soutiens médicaux, éducatifs, sociaux et psychologiques le justifie ([292]).

ii. La reconnaissance de nouveaux droits pour les travailleurs handicapés accueillis en Esat

Le décret précité du 13 décembre 2022 ([293]) étend la liste des droits individuels et collectifs reconnus à ces travailleurs.

Il actualise et enrichit la liste des congés dont ils bénéficient ([294]) et pose les règles relatives au repos ([295]).

Dans un registre différent, il leur ouvre la faculté d’élire, pour une durée de trois ans renouvelable, un délégué chargé de les représenter auprès de la direction de l’établissement ou du service, sur des situations d’ordre individuel ([296]).

Enfin, il prévoit l’institution dans les Esat d’une instance composée en nombre égal de représentants des usagers et de représentants des salariés de la structure et chargée d’émettre des avis et de formuler des propositions sur la qualité de vie au travail, l’hygiène et la sécurité, ainsi que l’évaluation et la prévention des risques professionnels ([297]).

iii. Le soutien aux Esat

En 2022, 15 millions d’euros ont été mobilisés par l’État pour permettre aux établissements de moderniser leurs équipements, parfois vétustes, et de recourir à une expertise de conseil dans la perspective d’une diversification de leur activité.

Du reste, le cadre de leur gestion a été assoupli dans le but de favoriser la fluidité des parcours professionnels des travailleurs et de garantir, en particulier, le « droit au retour » en Esat. À cette fin, l’aide au poste versée par l’Agence de services et de paiement (ASP) aux établissements est désormais calculée sur une base annualisée.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi initial

L’article 9 transcrit dans la loi plusieurs objectifs fixés lors de la conférence nationale du handicap du 26 avril 2023 : confier au service public de l’emploi le soin d’accompagner tous les demandeurs d’emploi, y compris ceux qui sont en situation de handicap ; conférer aux travailleurs en Esat des droits identiques à ceux des salariés, dans le prolongement des avancées portées par le plan de transformation précédemment évoqué ; sécuriser les parcours professionnels des personnes qui sortent de ces établissements.

a. Confier au réseau France Travail le soin de proposer l’orientation d’un travailleur handicapé vers le milieu protégé de travail à la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH)

Le 1° du I complète l’article L. 146-9 du code de l’action sociale et des familles de sorte que la CDAPH se prononce à l’avenir en matière d’orientation vers un Esat ou un établissement ou un service de réadaptation professionnelle (ESRP) sur la base des propositions formulées par l’opérateur France Travail (successeur de Pôle emploi) ou par un organisme de placement spécialisé dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées (Cap emploi). Cette modalité déroge au régime actuel de l’orientation vers le milieu protégé, l’évaluation effectuée par l’équipe pluridisciplinaire de la MDPH.

La procédure sera encadrée par une convention, dont le modèle et le contenu seront définis par décret, conclue au plus tard le 1er janvier 2027, conformément au III de l’article 9, entre la MDPH et les deux acteurs du service public de l’emploi mentionnés ci-dessus.

Cette évolution doit permettre à l’opérateur France Travail d’exercer la mission dont le charge le nouveau 2° ter de l’article L. 5312-1 du code du travail, en partie réécrit par l’article 5 du projet de loi.

b. Conférer de nouveaux droits aux personnes handicapées accueillies dans un établissement ou un service d’aide par le travail (Esat)

● Le 6° du I insère cinq articles dans le code de l’action sociale et des familles (numérotés L. 344-2-6 à L. 344-2-10) aux fins de conférer aux personnes handicapées accueillies en Esat de nouveaux droits individuels et collectifs tout en leur conservant leur statut particulier d’usagers d’un établissement social et médico-social (ESMS).

i. L’application directe d’un certain nombre de droits garantis aux salariés par le code du travail

L’article L. 344-2-6 rend directement applicables à ces personnes un ensemble de dispositions bénéficiant aujourd’hui aux salariés en vertu du code du travail :

– le droit à l’expression directe et collective sur le contenu, les conditions d’exercice et l’organisation du travail (articles L. 2281-1 à L. 2281-4) ;

– les droits d’alerte et de retrait en cas de danger grave et imminent pour la vie ou la santé des travailleurs (articles L. 4131-1 à L. 4132-5) ;

– le droit d’adhérer à un syndicat professionnel et de s’en retirer (articles L. 2141-1 à L. 2141-3), l’interdiction faite à l’employeur de prélever les cotisations syndicales sur les salaires de son personnel (article L. 2141-6) et l’obligation faite au même employeur d’informer les salariés de la disponibilité des adresses des organisations syndicales représentatives dans la branche dont relève l’entreprise sur le site du ministère du travail (article L. 2141-7-1) ;

– la prise en charge par l’employeur des frais de transport pour les déplacements entre la résidence habituelle et le lieu de travail (articles L. 3261-2 à L. 3261-4) et le bénéfice des titres-restaurant (articles L. 3262-1 à L. 3262-7) et des chèques-vacances (article L. 3263-1).

Pour l’application de ces dispositions, l’Esat s’acquitte des obligations que les textes mettent à la charge de l’employeur.

ii. La reconnaissance de nouveaux droits adaptés aux spécificités du public accueilli en Esat

L’article L. 344-2-7 reconnaît aux personnes handicapées accueillies en Esat le droit de grève dans le cadre de leurs activités à caractère professionnel et leur garantit l’application de la législation du travail relative à l’exercice de ce droit et aux procédures de règlement des conflits collectifs.

L’article L. 344-2-8 consacre dans la loi l’existence de l’instance créée dans les Esat sur le fondement de l’actuel article R. 344-7-1 du code de l’action sociale et des familles ([298]), composée en nombre égal de représentants des personnes handicapées et de représentants des salariés de l’établissement ou du service. Il confirme sa mission consistant dans l’association des usagers de la structure aux questions relatives à la qualité de vie au travail, à l’hygiène et la sécurité, ainsi qu’à l’évaluation et à la prévention des risques professionnels.

L’article ajoute que ses attributions comme les modalités de son fonctionnement et de la désignation de ses membres seront fixées par voie réglementaire.

L’article L. 344-2-9 autorise des représentants de l’instance susmentionnée, désignés selon des règles prévues par décret, à assister, avec voix consultative, aux réunions du comité social et économique (CSE) de l’établissement ou du service.

Deux cas de figure doivent être distingués :

– dans les établissements comptant onze à quarante-neuf salariés, ils assisteront aux réunions des membres de la délégation du personnel du CSE portant sur la santé, la sécurité et les conditions de travail ([299]) ;

– dans les établissements comptant au moins cinquante salariés, ils assisteront aux réunions du CSE portant sur la santé, la sécurité et les conditions de travail et, dès lors qu’elle aura été installée, aux réunions de la commission santé, sécurité et conditions de travail (CSSCT) ([300]).

Enfin, l’article L. 344-2-10 ouvre aux personnes handicapées accueillies en Esat le bénéfice d’une couverture à adhésion obligatoire en matière de remboursements complémentaires de frais de santé obéissant à un régime au moins aussi favorable que celui qui profite aux salariés ([301]). Un décret arrêtera les catégories de personnes susceptibles d’être dispensées, à leur initiative, de cette obligation de couverture. Il procédera aux adaptations nécessaires pour les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle.

● Deux précisions complémentaires méritent d’être apportées.

D’abord, l’extension des droits des personnes handicapées accueillies en Esat supposera, dans certains domaines, l’intervention du seul pouvoir réglementaire –renforcement de la couverture conventionnelle des travailleurs ou réduction de la durée des périodes d’essai, par exemple.

Ensuite, font actuellement l’objet d’une réflexion les questions de l’augmentation du montant de la rémunération garantie – et de la répartition de sa prise en charge par l’établissement et l’État – et de l’octroi à ces personnes du bénéfice de l’assurance chômage.

L’action des pouvoirs publics en faveur de l’amélioration de la situation des travailleurs accueillis en Esat ne se résume donc pas aux mesures proposées dans le présent projet de loi. Et, au-delà de son utilité sociale évidente, cette action aura également pour vertu de renforcer la conformité de notre législation aux exigences internationales (Convention de l’Organisation des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées du 13 décembre 2006) et européennes (Charte des droits fondamentaux du 18 décembre 2000).

Il conviendra toutefois de veiller à ce que les Esat soient dotés de moyens adaptés à leurs obligations, notamment financières ([302]), et à ce que leurs usagers puissent compter sur un accompagnement de nature à leur permettre d’exercer pleinement leurs nouveaux droits.

c. Sécuriser les parcours professionnels des personnes handicapées qui sortent d’un établissement ou d’un service d’aide par le travail (Esat)

Le 5° du I modifie l’article L. 344-2-5 du code de l’action sociale et des familles pour rendre obligatoire, dans le cas où un travailleur handicapé quitterait un Esat pour exercer une activité en milieu ordinaire moyennant la signature d’un contrat de travail de droit commun ([303]), la conclusion, aujourd’hui facultative, d’une convention d’appui entre l’Esat, l’employeur et, éventuellement, le SAVS, sauf opposition dudit travailleur ou de son représentant légal (a). Par ailleurs, il complète le même article pour y inscrire la règle – supprimée par cohérence de l’article L. 5213-2 du code du travail ([304]) – suivant laquelle la sortie d’un Esat s’effectue dans le cadre d’un parcours renforcé en emploi, dans des conditions déterminées par décret (b).

Les 2°, 3°, 4° et 7° du I procèdent à l’actualisation de références au code du travail ou à des ajustements rédactionnels dans plusieurs articles du code de l’action sociale et des familles.

Conformément au II de l’article 9, la quasi-totalité de ses dispositions entrera en vigueur le 1er janvier 2024. Deux d’entre elles entreront néanmoins en vigueur le 1er juillet 2024 : celle qui prévoit la prise en charge des frais de transport pour les déplacements entre la résidence habituelle et le lieu de travail des personnes admises dans un Esat ainsi que le bénéfice des titres-restaurant et des chèques-vacances, d’une part ; celle qui prévoit la couverture obligatoire de ces mêmes personnes par un contrat de complémentaire santé, d’autre part.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Sur proposition de la rapporteure et par cohérence avec la solution retenue dans l’ensemble du projet de loi, la commission des affaires sociales a adopté un amendement visant à conserver à Pôle emploi sa dénomination actuelle.

Sur proposition de Mme Raymonde Poncet Monge (groupe Écologiste – Solidarité et Territoires), le Sénat a adopté, à l’occasion de la discussion du projet de loi en séance publique, un amendement de précision rédactionnelle auquel la commission et le Gouvernement avaient donné un avis favorable.

4. Les modifications apportées par la commission

Sur proposition de la rapporteure, la commission a adopté huit amendements rédactionnels.

De plus, elle a adopté un amendement des rapporteurs visant à rebaptiser Pôle emploi, appelé à devenir l’opérateur France Travail, par cohérence avec les modifications faites aux articles précédents.

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TITRE III bis Évaluation du dispositif France Travail (Division nouvelle)

Article 9 bis (nouveau) Prévoir la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement pour évaluer les mesures portées par les articles des titres Ier à III de la loi

Introduit par la commission

L’article 9 bis propose que le Gouvernement remette au Parlement, dans un délai de cinq ans à compter de la promulgation de la loi, un rapport d’évaluation des mesures portées par les articles des titres Ier à III du texte.

Issu d’un amendement de M. Nicolas Turquois et plusieurs de ses collègues du groupe Démocrate (MoDem et Indépendants), adopté avec avis favorable de la rapporteure, l’article 9 bis propose que le Gouvernement remette au Parlement, dans un délai de cinq ans à compter de la promulgation de la loi, un rapport visant à évaluer, « à l’aune de l’objectif de plein emploi » :

– les effets de l’inscription automatique sur la liste des demandeurs d’emploi des personnes qui en sont dépourvues ;

– les effets du contrat d’engagement ;

– les modifications apportées au régime juridique du revenu de solidarité active (RSA) ;

– la création du réseau France Travail, rebaptisé réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi durant les débats ;

– les mesures en faveur de l’emploi des personnes en situation de handicap.

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TITRE IV Gouvernance en matiÈre d’accueil du jeune enfant

Article 10 Améliorer la gouvernance de la politique d’accueil du jeune enfant

Adopté par la commission avec modifications

L’article 10 modifie l’architecture de la gouvernance de la politique d’accueil du jeune enfant selon une double logique : la clarification des rôles et des missions des acteurs aux plans national et local d’une part, et l’instauration de nouveaux leviers d’action et la rénovation de leviers existants au profit de ces acteurs d’autre part.

Les mesures qu’il porte s’inscrivent dans la perspective de la mise en place du service public de la petite enfance, qui suppose d’autres évolutions. Cette étape est nécessaire dans le processus de construction de la société du plein emploi.

1. Le droit en vigueur

La politique d’accueil du jeune enfant se situe au carrefour d’enjeux de société majeurs : la lutte contre la reproduction des inégalités sociales dès le plus jeune âge, l’accès et le maintien dans l’emploi des parents, l’égalité entre les femmes et les hommes, l’inclusion des enfants en situation de handicap, le développement et l’épanouissement des enfants, etc. ([305])

À ce jour, elle ne répond pas pleinement aux besoins des familles en raison principalement de l’insuffisance du nombre de places d’accueil et de leur inégale répartition sur le territoire, mais aussi des limites du système de gouvernance.

a. L’offre d’accueil d’enfants de moins de trois ans est inadaptée aux besoins des familles

En France, la garde des enfants de moins de trois ans relève soit de modes informels, qui reposent sur la participation des parents ou des proches, soit de modes formels, qui impliquent l’intervention de professionnels de la petite enfance exerçant leur activité dans un cadre individuel (assistants maternels, salariés à domicile) ou collectif (établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE) ou crèches).

● À la fin de l’année 2020, notre pays comptait 1 307 700 places d’accueil, ce qui correspondait à un taux de couverture de 58,8 places pour 100 enfants. Elles étaient proposées, pour plus de la moitié, par des assistants maternels (54,3 %) et, pour plus du tiers, par des crèches de tous types (36,6 %) ([306]) ([307]).

Cette même année, le taux de couverture reculait d’un point, en raison de l’incidence de la crise sanitaire provoquée par l’épidémie de covid-19 sur l’ouverture de places en crèche, après une progression continue pendant vingt ans, génératrice d’une hausse du taux d’emploi des mères d’enfants de moins de trois ans passé de 55 % en 2003 à 63 % en 2020 ([308]). Toutefois, la légère hausse constatée entre 2016 et 2019 provenait entièrement de la réduction de la taille des cohortes d’enfants de moins de trois ans puisque la capacité d’accueil théorique diminuait en réalité de 17 000 places au cours de la période, sous l’effet du recul de l’offre en accueil individuel (assistants maternels) et en école préélémentaire ([309]).

Évolution de la capacité théorique d’accueil formel depuis 2016

Note : la capacité théorique d’accueil correspond au nombre de places offertes pour l’accueil des enfants de moins de 3 ans par les modes de garde formels. Cette capacité théorique est ensuite rapportée au nombre d’enfants âgés de moins de 3 ans pour obtenir la capacité pour 100 enfants.

Champ : France entière, hors Mayotte.

Source : Direction générale du trésor, Les inégalités d’accès aux crèches et leurs enjeux économiques, n° 322, janvier 2023, p. 3.

● À l’heure actuelle, l’offre de modes de garde formels connaît un certain nombre de faiblesses, qui l’empêchent de répondre aux besoins de la population de manière satisfaisante.

Elle est inégalement répartie sur le territoire. En 2019, la capacité d’accueil se situait, selon le département, entre 10,7 (Guyane) et 87,6 places (Haute-Loire) pour 100 enfants de moins de trois ans. Six départements sur dix affichaient un taux de couverture supérieur ou égal au taux national (59,8 %). Seules les régions Bretagne et Pays de la Loire enregistraient des taux de couverture nettement supérieurs à ce taux quand, à l’autre extrémité du spectre, le pourtour méditerranéen, la collectivité de Corse et les départements d’outre-mer présentaient une couverture des plus faibles.

CAPACITÉ THÉORIQUE D’ACCUEIL PAR LES MODES D’ACCUEIL FORMEL POUR 100 ENFANTS DE MOINS DE 3 ANS AU 31 DÉCEMBRE 2019

Source : Observatoire national de la petite enfance, L’accueil du jeune enfant en 2020, décembre 2021, p. 29.

L’offre est significativement inférieure à la moyenne dans les communes ou les quartiers où le niveau de vie médian est le plus bas ([310]). Elle est, par ailleurs, inégalement accessible au plan financier suivant la zone géographique. Dans trente-cinq départements, selon l’étude d’impact du projet de loi, elle est constituée à plus de 70 % par des assistants maternels, un mode d’accueil souvent plus onéreux que la crèche. En témoignent les différences de reste à charge pour les familles.

RESTE À CHARGE POUR UNE FAMILLE BIACTIVE SELON LE MODE D’ACCUEIL

POUR UN ENFANT ACCUEILLI

Source : Observatoire national de la petite enfance, L’accueil du jeune enfant en 2020, décembre 2021, p. 106.

Globalement, l’offre est insuffisante, à l’échelle nationale, tous modes d’accueil confondus. 30 000 places nettes de crèche ([311]) devaient être créées en application de la convention d’objectifs et de gestion (COG) 2018-2022 conclue entre l’État et la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) mais la moitié d’entre elles seulement a vu le jour ([312]). Dans le même temps, le nombre de places proposées par les assistants maternels a diminué et, d’ici à 2030, ce sont 40 % des professionnels relevant de cette catégorie qui seront partis en retraite ([313]).

Les enjeux sont considérables. Selon le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA), 155 000 à 175 000 places supplémentaires seraient nécessaires pour garantir l’accueil des enfants dont les parents se retirent du marché du travail faute d’une solution de garde ([314]), un phénomène qui toucherait plus de 6,6 % des mères ([315]).

L’offre présente, en outre, une qualité très hétérogène, ainsi qu’il ressort d’un récent rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) ([316]), du fait, notamment, du manque de personnels. Près de la moitié des crèches collectives sont confrontées à cette difficulté ([317]) : non remplacements d’auxiliaires de puériculture ou d’éducateurs de jeunes enfants et postes durablement vacants y sont fréquents. Et, nul ne l’ignore plus désormais, la dégradation des conditions de travail dans ces structures est parfois source de maltraitance.

● La France affiche un taux élevé de recours aux modes de garde formels en comparaison de celui qui prévaut dans les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ([318]). Mais l’accès à ces modes de garde y est inégalitaire, plus que dans un grand nombre d’États européens ([319]). Intimement lié aux ressources du foyer, il est l’un des révélateurs des inégalités sociales. 71 % des personnes vivant sous le seuil de pauvreté ne sollicitent aucune solution d’accueil alors que 33 % de l’ensemble des familles avec enfants de moins de trois ans se trouvent dans cette situation ([320]). Aussi, seuls 5 % des enfants des familles les moins aisées financièrement fréquentent une crèche et 3 % un assistant maternel, contre respectivement 22 % et 37 % des enfants des familles les plus riches ([321]).

Or, les inégalités d’accès aux modes de garde formels créent des inégalités de destin. Les études scientifiques montrent en effet que ces modalités favorisent le développement cognitif (apprentissage du langage par exemple) et non-cognitif (apprentissage de la vie en collectivité par exemple) des enfants, à plus forte raison lorsque ces derniers bénéficient d’un système d’accueil collectif. Elles montrent aussi que les effets bénéfiques sont plus marqués chez les enfants issus d’un milieu modeste ([322]).

Encourager l’accès à un mode d’accueil est donc « un levier d’investissement social très fort » ([323]), pour reprendre les termes de l’étude d’impact, et l’un des prérequis pour l’avènement de la société du plein emploi. On le sait, l’inadaptation de l’offre d’accueil à la demande constitue un frein important à l’accès ou au retour à l’emploi (c’est l’un des freins dits « périphériques » bien identifiés), en particulier pour les femmes. 160 000 parents seraient concernés par ce problème ([324]).

b. La gouvernance de la politique d’accueil du jeune enfant fait intervenir plusieurs acteurs insuffisamment coordonnés

La politique d’accueil du jeune enfant mobilise différents acteurs qui interviennent à l’échelon national ou local. Au premier rang figurent l’État, les caisses d’allocations familiales (CAF), les départements et les communes.

i. À l’échelon national

● L’État fixe le cadre général de cette politique publique dont le déploiement s’appuie sur la convention d’objectifs et de gestion (COG) qu’il signe avec la Cnaf. Ce document définit, sur une base pluriannuelle, les objectifs relatifs au développement quantitatif et à l’amélioration qualitative de l’offre d’accueil ainsi que les moyens financiers afférents. La COG 2023-2027 ([325]) traduit la quadruple ambition de la branche Famille de la sécurité sociale dans le contexte de la mise en place annoncée du service public de la petite enfance ([326]) :

– garantir aux parents un égal accès à l’information et une offre d’orientation et d’accompagnement ;

– développer et diversifier les solutions d’accueil pour faire bénéficier les familles d’une offre disponible en tout point du territoire, accessible financièrement et adaptée aux besoins liés au handicap, aux horaires atypiques, à la reprise d’emploi, à la préparation de l’entrée à l’école maternelle, etc. ;

– financer les places d’accueil en maîtrisant le reste à charge des collectivités et des familles en fonction de leurs capacités de financement ;

– accompagner et contrôler la qualité de l’offre d’accueil afin de garantir à tous les enfants un accueil au moins conforme aux exigences de la Charte d’accueil du jeune enfant ([327]).

● La branche Famille de la sécurité sociale est le principal financeur des modes d’accueil du jeune enfant (10 milliards d’euros en 2020 ([328])), pour lesquels les administrations publiques ont dépensé un peu plus de 14 milliards d’euros en 2020 ([329]). Elle verse aux EAJE la prestation de service unique (PSU), qui finance leurs dépenses de fonctionnement, et prend en charge la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE), qui soutient les modes d’accueil individuel. Entre 2023 et 2027, les CAF mobiliseront 1,5 milliard d’euros supplémentaires par an pour permettre à chaque enfant de moins de trois ans de bénéficier d’une solution d’accueil individuel ou collectif de qualité.

Dépenses publiques liées à la garde d’enfants de moins de 3 ans en 2020

*Prestation partagée d’éducation ; **Complément de libre choix de mode de garde ; ***Prestation de service unique de la Cnaf.

Source : direction générale du trésor, Les inégalités d’accès aux crèches et leurs enjeux économiques, n° 322, janvier 2023, p. 3.

ii. À l’échelon départemental

Le département exerce une compétence obligatoire dans le domaine de l’accueil du jeune enfant. La loi confie au conseil départemental le soin d’autoriser, par l’intermédiaire de son service de protection maternelle et infantile (PMI), la création, l’extension et la transformation des EAJE ([330]) et de délivrer l’agrément nécessaire à l’exercice de la profession d’assistant maternel ([331]). À ce titre, les services du département sont compétents pour contrôler le respect des normes d’accueil et de prise en charge des enfants dans les premiers comme chez les seconds.

Par ailleurs, le comité départemental des services aux familles, créé par l’ordonnance du 19 mai 2021 ([332]), assure la coordination des acteurs qui interviennent dans ce domaine comme dans celui du soutien à la parentalité. Instance de réflexion, de conseil, de proposition et de suivi sur les questions propres à l’organisation, au fonctionnement, au maintien et au développement des services aux familles, il est présidé par le préfet de département ([333]), entouré du président du conseil départemental, d’un représentant des communes et intercommunalités du département et du président du conseil d’administration de la CAF.

En vertu de l’article L. 214-5 du code de l’action sociale et des familles, le comité établit un schéma départemental des services aux familles pluriannuel qui a pour objet, entre autres, d’évaluer l’offre et les besoins territoriaux en matière de services aux familles et de définir des actions départementales. Ses modalités sont prévues par décret.

« [E]space de mise en œuvre partenarial et coordonné de la politique d’accueil du jeune enfant » ([334]), le comité est installé dans 60 % des départements environ.

iii. À l’échelon communal

Les communes interviennent significativement dans le domaine de l’accueil du jeune enfant alors même qu’elles disposent d’une compétence facultative en la matière.

Elles participent au financement de la grande majorité des crèches, qu’elles gèrent directement (60 % du parc des EAJE) ou qu’elles aident, en appui des CAF, moyennant le versement de subventions de fonctionnement ou d’investissement aux gestionnaires privés ([335]). Elles sont d’ailleurs le deuxième financeur du secteur (2,95 milliards d’euros en 2020), derrière la Cnaf.

Elles peuvent établir un schéma pluriannuel de développement des services aux familles, auquel l’article L. 214-2 du code de l’action sociale et des familles assigne un triple objet :

– faire l’inventaire des équipements, services et modes d’accueil de toute nature existant pour l’accueil des enfants de moins de six ans, y compris les places d’école maternelle, ainsi que des services de soutien à la parentalité ;

– recenser l’état et la nature des besoins en ces domaines ;

– préciser les perspectives de développement ou de redéploiement des équipements et services pour la petite enfance et le soutien à la parentalité qui apparaissent nécessaires, ainsi que le calendrier de réalisation et le coût prévisionnel des opérations à l’échelon communal.

Si les données sur le nombre de communes ayant établi un tel schéma font défaut, il semble que celles qui comptent plus de 10 000 habitants conduisent déjà partiellement les actions évoquées ci-dessus.

En outre, les communes, interlocuteurs de proximité des personnes à la recherche d’un mode d’accueil, peuvent créer des relais petite enfance (RPE), « service[s] de référence de l’accueil du jeune enfant pour les parents et les professionnels », selon les termes de l’article L. 214-2-1 du code de l’action sociale et des familles. 80 % de ces relais, installés dans 85 % des communes de plus de 10 000 habitants ([336]), sont gérés par le bloc communal ([337]).

Enfin, les communes et leurs groupements, comme d’autres catégories de collectivités au demeurant, peuvent conclure avec les CAF des conventions territoriales globales (CTG), qui sont le support d’« une démarche stratégique partenariale [ayant] pour objectif d’élaborer le projet de maintien et de développement des services aux familles du territoire » ([338]) et qui « s’appuie[nt] sur un diagnostic partagé avec les partenaires concernés pour définir les priorités et les moyens dans le cadre d’un plan d’actions adapté » ([339]). Les CTG favorisent le développement et l’adaptation des équipements et services aux familles, l’accès aux droits et l’optimisation des interventions des acteurs de la petite enfance et du soutien à la parentalité notamment.

Le déploiement de ces conventions, conclues pour moitié à l’échelon intercommunal, a fait preuve de dynamisme au cours de la période récente puisque 40 % de la population était couverte en 2020, 60 % en 2021 et 90 % en 2022 ([340]).

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La pluralité des acteurs intervenant à un titre ou à un autre dans le champ de la politique d’accueil du jeune enfant, l’insuffisante coordination de leurs actions, nonobstant les avancées récentes, et l’absence d’un chef de file dans la conduite de cette politique sont régulièrement présentées comme autant de freins au déploiement d’un véritable service public de la petite enfance.

Il y a donc lieu de légiférer pour lever ces obstacles et créer les conditions d’une amélioration de l’offre d’accueil du point de vue quantitatif, dans la perspective de la création annoncée de 200 000 places de crèche supplémentaires, et qualitatif, conformément à l’engagement du Gouvernement.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi initial

Le présent article porte un ensemble de mesures qui modifient l’architecture de la gouvernance de la politique d’accueil du jeune enfant. Elles s’orientent autour de deux axes :

– la clarification des rôles et des missions des acteurs aux plans national et local ;

– l’instauration de nouveaux leviers d’action et la rénovation de leviers existants au profit de ces acteurs.

a. Définir une stratégie nationale de l’accueil du jeune enfant

● Le 1° du I de l’article 10 complète l’article L. 214-1 du code de l’action sociale et des familles, qui donne le détail de ce que recouvrent les services aux familles, afin qu’il y soit désormais prévu, dans un II, que la politique d’accueil du jeune enfant est conduite dans le cadre d’une stratégie nationale, adoptée par arrêté du ministre chargé de la famille, qui détermine notamment des priorités et objectifs nationaux pluriannuels en matière :

– de développement quantitatif et qualitatif de l’offre d’accueil du jeune enfant ;

– d’emplois, de compétences et de qualifications dans ce secteur, ainsi que de besoins nationaux de formation professionnelle qui en découlent.

Au III du même article, il sera précisé que l’État, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale participent à la politique d’accueil du jeune enfant en tenant compte des priorités et objectifs nationaux évoqués ci-dessus.

La solution retenue dans le projet de loi, inspirée de celle qui existe dans le domaine de la santé, répond à la nécessité de doter le secteur de la petite enfance d’un « cap clair et fédérateur » ([341]), suivant la recommandation formulée par l’Igas dans son rapport sur la qualité de l’accueil et la prévention de la maltraitance dans les crèches.

● Aux termes du quatrième alinéa de l’article L. 214-5 du code de l’action sociale et des familles dans sa rédaction résultant du 6° du I de l’article 10, le schéma départemental des services aux familles devra tenir compte des objectifs nationaux pluriannuels de la stratégie nationale et des besoins territoriaux en matière de services aux familles.

● Par ailleurs, le IV de l’article 10, qui modifie le I de l’article L. 2111-1 du code de la santé publique, fait relever de la même stratégie nationale – et plus de la stratégie nationale de santé – la définition des priorités pluriannuelles d’actions en matière de protection et de promotion de la santé maternelle et infantile pour ce qui concerne la surveillance et le contrôle des EAJE ainsi que le contrôle, la surveillance et l’accompagnement des assistants maternels ([342]).

b. Faire des communes les autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant

i. La compétence et les obligations des communes

Le 2° du I de l’article 10 insère dans le code de l’action sociale et des familles un article L. 214-1-3 qui encadre l’exercice par les communes, reconnues en tant qu’autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant, de cette nouvelle compétence.

● Le I de cet article leur confie un certain nombre de missions :

– recenser les besoins des enfants de moins de trois ans et de leurs familles en matière de services aux familles ainsi que les modes d’accueil (assistants maternels et EAJE ([343])) disponibles sur leur territoire ;

– informer et accompagner les familles ayant un ou plusieurs enfants de moins de trois ans et les futurs parents ;

– planifier, au vu du recensement des besoins, le développement des modes d’accueil du jeune enfant ([344]) ;

– soutenir la qualité des mêmes modes d’accueil ([345]).

● Le II du futur article L. 214-1-3 ajuste le périmètre des obligations à la charge des communes en fonction du nombre de leurs habitants.

Toutes exerceront obligatoirement les missions touchant au recensement des besoins de la population, d’une part, des modes de garde, d’autre part, et à l’information et l’accompagnement des familles ([346]).

Les communes de plus de 3 500 habitants, qui comptent en moyenne cinquante-cinq naissances par an et cent quatorze enfants de moins de trois ans ([347]), exerceront, en outre, deux autres missions.

Pour effectuer la planification du développement des modes d’accueil, ces communes devront élaborer un schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre d’accueil du jeune enfant (voir infra).

Pour mettre en œuvre l’information et l’accompagnement des familles, et pour soutenir la qualité des modes d’accueil, les communes de plus de 10 000 habitants devront mettre en place un relais petite enfance (RPE). Celui-ci pourra, sur le fondement de l’article L. 214-2-1 du code de l’action sociale et des familles dans sa rédaction résultant du 4° du I de l’article 10, accomplir des formalités administratives et des déclarations sociales et fiscales liées à l’emploi d’assistants maternels pour le compte des particuliers ([348]). D’après les données de la Cnaf citées dans l’étude d’impact, 89 % de ces communes, qui comptent en moyenne 421 naissances par an et 1 190 enfants de moins de trois ans, sont d’ores et déjà dotées d’un RPE ([349]).

● Le III du même article L. 214-1-3 autorise les communes à transférer à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou à un syndicat mixte l’intégralité des compétences qu’elles détiendront en tant qu’autorités organisatrices. Le texte exclut donc qu’elles puissent transférer partiellement ces compétences au motif que celui nuirait à la cohérence et à la lisibilité de l’action publique sur un territoire donné.

Le III ajoute que ces compétences seront mises en œuvre par l’autorité délégataire dans le respect des seuils de population évoqués plus haut ([350]).

L’option retenue par le projet de loi garantit la stabilité des organisations actuelles dans la mesure où plus du tiers des EPCI (428), de même qu’une quarantaine de syndicats de communes ou mixtes, exercent la compétence relative à la petite enfance ([351]).

Ces dispositions entreront en vigueur le 1er septembre 2025, conformément au VII de l’article 10.

ii. L’élaboration d’un schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre d’accueil du jeune enfant

Le 3° du I de l’article 10 réécrit l’article L. 214-2 du code de l’action sociale et des familles pour définir le régime applicable au schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre d’accueil du jeune enfant que les communes de plus de 3 500 habitants seront tenues d’établir et d’actualiser périodiquement en concertation avec les organismes débiteurs de prestations familiales – CAF et caisses locales de la mutualité sociale agricole (MSA) – et, le cas échéant, les associations et les entreprises qui concourent à l’accueil du jeune enfant ([352]).

Le schéma aura plusieurs objets :

– faire l’inventaire des modes d’accueil de toute nature existant pour l’accueil des enfants de moins de trois ans, y compris les places d’école maternelle, ainsi que des services de soutien à la parentalité accessibles aux mêmes enfants ;

– recenser les besoins en matière d’accueil du jeune enfant, y compris ceux touchant à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ;

– prévoir les modalités de développement quantitatif et qualitatif ou de redéploiement de l’offre d’accueil, le calendrier de réalisation et le coût prévisionnel des opérations projetées ;

– préciser les partenariats à développer, par exemple avec l’éducation nationale pour favoriser la transition vers l’école maternelle ou avec les acteurs de l’insertion sociale et professionnelle pour lever les freins au retour à l’emploi, pour permettre aux personnes physiques ou morales qui assurent l’accueil du jeune enfant de s’acquitter de leurs missions ([353]) ;

– détailler les modalités d’accompagnement des modes d’accueil implantés localement, notamment en matière de qualité d’accueil et d’amélioration continue des pratiques professionnelles.

Le contenu du schéma, est-il précisé, devra être compatible avec celui du schéma départemental des services aux familles ([354]) et la durée d’application du premier devra être fixée en cohérence avec celle du second. Le schéma communal et ses actualisations seront transmis au comité départemental des services aux familles ([355]) dans un délai d’un mois à compter de leur adoption. Sa mise en œuvre fera l’objet d’un bilan intermédiaire et d’un bilan final qui, eux aussi, seront transmis à ce comité.

Ces dispositions entreront en vigueur le 1er septembre 2025, conformément au VII de l’article 10.

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Aux termes du VI de l’article 10, l’accroissement des charges, pour les communes, résultant de l’exercice des compétences présentées plus haut sera compensé financièrement dans les conditions déterminées par le code général des collectivités territoriales, conformément à l’exigence posée à l’avant-dernier alinéa de l’article 72-2 de la Constitution ([356]).

iii. Le contrôle du respect de leurs obligations par les communes

Le 5° du I de l’article 10 réécrit l’article L. 214-3 du code de l’action sociale et des familles ([357]) pour en faire le support du dispositif de contrôle du respect par les communes de leurs nouvelles obligations, gage d’un déploiement homogène sur le territoire du service public de la petite enfance.

Le I de cet article ouvre au comité départemental des services aux familles la faculté, dans un délai de trois ans à compter de l’adoption de la stratégie nationale susmentionnée, de saisir à tout moment une autorité organisatrice de l’accueil du jeune enfant dans trois cas de figure :

– s’il constate un manquement à l’obligation d’élaborer le schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre d’accueil du jeune enfant ou de mettre en place un RPE ;

– s’il constate une incompatibilité de tout ou partie des dispositions du même schéma avec le schéma départemental des services aux familles ;

– s’il constate un retard dans l’atteinte des objectifs fixés dans le schéma communal quant au développement quantitatif et qualitatif ou au redéploiement de l’offre d’accueil ainsi qu’au calendrier de réalisation et au coût prévisionnel des opérations projetées.

Il appartiendra au comité d’inviter l’autorité organisatrice à expliquer les raisons de l’absence de respect ou de respect partiel de ses obligations ([358]).

Au vu des réponses formulées, sera-t-il précisé au II de l’article L. 214-3, le préfet pourra, après avis du comité, indiquer à l’autorité organisatrice les actions à mettre en œuvre, dans un délai fixé par celui-là, pour se conformer aux prescriptions de la loi.

À défaut de respect par ladite autorité de ses obligations dans le délai imparti, le préfet pourra, après avis du même comité, prendre les décisions suivantes :

– en cas de manquement à l’obligation d’élaboration du schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre d’accueil du jeune enfant ou d’incompatibilité entre ce schéma et le schéma départemental des services aux familles, mandater la CAF ou la caisse locale de la MSA aux fins qu’elle établisse un projet de schéma, soumis à l’autorité organisatrice dans un délai de trois mois et, dans un délai de deux mois à compter de sa réception par cette dernière, rendu opposable par le préfet, après avis dudit comité, moyennant d’éventuelles modifications ([359]) ;

– en cas de manquement à l’obligation d’installation d’un RPE, mandater la CAF ou la caisse locale de la MSA aux fins qu’elle établisse un projet de création de RPE, soumis à l’approbation de l’autorité organisatrice dans un délai de trois mois.

Ces dispositions entreront en vigueur le 1er septembre 2025, conformément au VII de l’article 10.