Tirant les conséquences de cette déclaration d’inconstitutionnalité, la rédaction en vigueur de l’article 11 a été modifiée. À nouveau saisi de la constitutionnalité de cet article, le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2016-600 QPC, a considéré que ses dispositions prévoyaient les motifs pouvant justifier la saisie de données informatiques (si la perquisition révèle l’existence d’éléments relatifs à la menace que constitue le comportement de la personne), en déterminant les conditions de sa mise en œuvre et en imposant l’autorisation préalable par un juge de l’exploitation des données collectées, laquelle ne peut porter que sur celles ayant un lien avec la menace. Il a donc jugé cette nouvelle rédaction conforme aux exigences constitutionnelles.
E. les limites de la visite domiciliaire et du droit de visite
Si la visite domiciliaire offre des possibilités d’investigation plus étendues que les simples saisies ou que la retenue douanière (cf. supra), elle présente néanmoins des limites opérationnelles.
Si la jurisprudence du Conseil constitutionnel a d’ores et déjà confirmé le fait que le droit de saisie pouvait porter sur des données stockées sur des serveurs distants (cf. supra), aucune disposition ne permet explicitement de geler l’accès et la modification des données concernées. Faute d’une telle possibilité de blocage, le risque de la disparition ou de la modification des données est réel si l’inventaire ne peut être réalisé sur place, par exemple si l’occupant fait obstacle à l’accès aux pièces.
En pratique, il a pu arriver que la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), à la demande d’un service de police judiciaire et sur accord de l’autorité judiciaire, bloque l’accès des auteurs d’infraction à un serveur en modifiant les mots de passe, afin d’éviter qu’ils ne retirent ou copient les informations présentes. L’opération a été un succès : les données ont pu être téléchargées postérieurement à la visite et les serveurs sont restés inactifs.
L’intérêt de cette opération n’étant plus à démontrer, il convient désormais de sécuriser cette procédure par une inscription dans le code des douanes.
II. le droit proposÉ
A. les modifications À l’article 64 du code des douanes
Le projet de loi propose de modifier à plusieurs égards l’article 64 du code des douanes.
● Sur le plan procédural tout d’abord, il propose d’indiquer que, dans le cadre des visites domiciliaires, les agents des douanes peuvent être accompagnés d’un agent des douanes habilité en application de l’article 28-1 du code de procédure pénale, en remplacement d’un OPJ.
L’article 28-1 du code des douanes a été créé par la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l’efficacité de la procédure pénale. Introduit par amendement du Gouvernement, il prévoit que des agents des douanes de catégories A et B, désignés par arrêté des ministres chargés de la justice et du budget pris après avis conforme d’une commission comprenant notamment des magistrats ([131]), peuvent être habilités à effectuer des enquêtes judiciaires sur réquisition du procureur de la République ou sur commission rogatoire du juge d’instruction.
D’après les informations communiquées à la rapporteure, 231 « officiers de douane judiciaire » sont actuellement affectés au service d’enquête judiciaires des finances (SEJF), un service à compétence nationale de police judicaire rattaché conjointement au directeur général des douanes et droits indirects et au directeur général des finances publiques.
Lors de l’examen en première lecture à l’Assemblée nationale du projet de loi visant à renforcer l'efficacité de la procédure pénale, M. Christian Sautter, alors secrétaire d’État au budget, a indiqué que cette disposition avait pour objet d’améliorer la lutte contre la fraude, entravée par trois raisons : « l’absence de statut judiciaire pour les douaniers français crée, pour certaines enquêtes, une rupture ou des délais qui profitent évidemment aux fraudeurs. Ensuite, sur certains dossiers spécialisés, l'autorité judiciaire, a besoin de la compétence des douaniers. Enfin, les douaniers français coopèrent avec leurs collègues européens dont la plupart ont des pouvoirs de police judiciaire. L’absence de cette compétence limite donc la qualité de la coopération internationale au sein de l'espace européen. » ([132]). Le ministre avait également insisté sur les garanties encadrant ce statut spécifique : il repose sur une habilitation personnelle délivrée par une commission comprenant des magistrats, les agents ne peuvent intervenir que sur réquisition du procureur de la République ou sur commission rogatoire du juge d’instruction, la compétence est liée au domaine des infractions douanières, droits indirects et contrefaçons, et elle est exercée sous la surveillance étroite des magistrats ([133]).
Cette évolution permettra de s’assurer de la disponibilité des personnes habilitées à assister à une visite domiciliaire, tout en s’appuyant sur des agents spécialement habilités.
La possibilité de recourir à un agent des douanes habilité en application de l’article 28-1 est ensuite transposée dans l’ensemble de l’article relatif à la visite domiciliaire : dès lors qu’une action doit être effectuée sous le contrôle d’un OPJ, elle pourra l’être également par l’agent des douanes habilité.
● L’alinéa 6 de l’article 10 du projet de loi introduit également une disposition permettant aux agents des douanes menant des visites domiciliaires de protéger l’accès à des données stockées dans un serveur distant, lorsque la copie sur place de ces données présente des difficultés. L’objectif de cette opération est de « veiller à la conservation des indices susceptibles de disparaître ».
En effet, pour les besoins de l’enquête, il importe non seulement de pouvoir prendre connaissance et de saisir les données stockées sur des serveurs distants, mais également de pouvoir s’assurer de leur intégrité, et du fait qu’elles ne soient pas modifiées avant que les agents des douanes aient pu y accéder.
Le même alinéa du projet prévoit que les agents pourront procéder ensuite au téléchargement à distance des données, dans les locaux du service chargé de la procédure et dans les conditions prévues par les quatrième à septième alinéas de l’article 57-1 du code de procédure pénale. L’occupant des lieux pourra assister à ce téléchargement, qui a lieu en présence d’un OPJ ou d’un agent des douanes habilité en application de l’article 28-1 du code de procédure pénale.
B. les modifications À l’article L. 38 du livre des procédures fiscales
● Le II de l’article 10 propose de procéder aux mêmes modifications à l’article L. 38 du livre des procédures fiscales. Dès lors, le droit de visite prévu à cet article pourra être exercé en présence d’un OPJ, mais également en présence d’un agent des douanes habilité à effectuer des enquêtes judiciaires en application de l’article 28-1 du code des douanes. Sa présence pourra également permettre le déroulement de l’ensemble des étapes de la procédure pour lesquelles la présence d’un OPJ est actuellement requise.
● De la même manière et selon les mêmes modalités que dans le cadre des visites domiciliaires, les agents des douanes pourront également appliquer toutes mesures permettant de protéger l’accès en ligne à des données stockées dans un système informatique non implanté sur les lieux visités si la copie sur place de ces données présente des difficultés.
● Ils pourront ensuite procéder au téléchargement à distance des données, en présence d’un OPJ ou d’un agent habilité en application de l’article 28-1 et en présence de l’occupant si ce dernier souhaite.
III. les modifications apportÉes par le sénat
La commission des finances du Sénat a adopté trois amendements à l’article 10. Elle a tout d’abord adopté un amendement n° COM-72 du rapporteur, dont l’objet est d’introduire un délai de trente jours à compter de la visite dans lequel les agents des douanes peuvent procéder au téléchargement à distances de données gelées par les agents des douanes dans le cadre d’une visite domiciliaire.
Elle a également adopté un amendement n° COM-73 du rapporteur qui apporte deux modifications au dispositif :
– il précise que les données pouvant être saisies par les agents des douanes par le biais du téléchargement doivent se limiter aux données se rapportant aux infractions recherchées ;
– la même précision est insérée dans les articles 64 du code des douanes et L. 38 du livre des procédures fiscales, en indiquant que les agents des douanes ayant saisi et placé sous scellés un support numérique dans le cadre d’une visite d’un lieu privé ne peuvent saisir que les données se rapportant aux infractions recherchées.
Cet amendement est bienvenu au regard de la décision n° 2016-600 QPC du 2 décembre 2016, qui porte sur l’article 11 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence. En effet, l’une des garanties considérées comme nécessaires par le juge pour assurer une conciliation qui ne soit pas manifestement déséquilibrée entre le droit au respect de la vie privée et l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public est le fait que l’exploitation des données « ne peut porter sur celles dépourvues de lien avec la menace ».
Enfin, la commission a adopté un amendement n° COM-54 du rapporteur de la commission des lois, saisie pour avis de l’article 10. Cet amendement propose d’appliquer le même régime de sanctions que celui applicable dans les cas où l’occupant fait obstacle aux pièces et documents présents sur un support informatique pour le cas où l’occupant fait obstacle à l’accès aux données hébergées sur un serveur distant, à savoir une amende égale à 50 000 euros ou 5 % des droits et taxes éludés ou compromis ou de la valeur de l’objet de la fraude lorsque ce montant est plus élevé.
Au stade de l’examen en séance, le Sénat a adopté quatre amendements, tous déposés par le rapporteur de la commission des finances. Trois d’entre eux sont des amendements de précision rédactionnelles (amendements n° 74, 75 et 76) ayant reçu un avis favorable du Gouvernement.
L’amendement n° 69 est un amendement de coordination, qui propose d’étendre le régime de sanctions adopté au stade de la commission à la recherche d’infractions de nature fiscale. Cet amendement a également reçu un avis favorable du Gouvernement.
IV. La position de la commission
● Sur proposition de la rapporteure, la commission a adopté des amendements N° CF176 et CF175 dont l’objet est d’introduire un délai de trente jours entre le téléchargement des données et leur saisie. Il semble en effet réaliste de prévoir un délai raisonnable entre ces deux étapes : à l’issue du téléchargement des données, un temps d’étude est nécessaire pour distinguer les données se rapportant aux infractions recherchées, qui doivent être saisies, de celles qui ne s’y rapportent pas, qui n’ont pas à l’être.
● La rapporteure considère que la précision apportée par le Sénat quant au champ des données pouvant être saisies permet de consolider le dispositif en tirant les conséquences du cadre dressé par le Conseil constitutionnel (cf. supra). Adoptant une approche similaire, elle propose de tirer toutes les conclusions de la décision n° 2016-600 QPC précitée en précisant deux aspects de la procédure applicable au gel des accès distants et au téléchargement ultérieur des données :
– la commission a adopté les amendements N° CF169 et CF173, selon lesquels la mise en place des mesures de gel doit être explicitement mentionnée au procès-verbal. En effet, dans le cadre de l’examen de la constitutionnalité de dispositions proches (cf. supra) le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de souligner que le contrôle du juge sur l’ensemble de la procédure est l’un des éléments permettant de garantir la constitutionnalité du dispositif. Si en application de l’article 64 le juge est informé des données téléchargées, considérées comme saisi, il doit également être informé de la mise en place des mesures de gel des accès ;
– la commission a également adopté les amendements n° CF178 et CF177 indiquant que les données autres que celles se rapportant aux infractions recherchées doivent être détruites à l’issue d’un délai de trente jours à compter de leur téléchargement.
La commission a également adopté un amendement rédactionnel (N° CF164).
*
La commission adopte l’amendement de précision CF173 de Mme Nadia Hai, rapporteure.
Amendement CF62 de M. Michel Castellani.
M. Michel Castellani (LIOT). Il est proposé de réduire la durée du gel des données stockées sur un système informatique de type cloud. Deux semaines semblent suffisantes pour permettre aux agents des douanes habilités et aux officiers de police judiciaire de copier ces données. On voit mal pourquoi les conserver un mois alors que l’objectif est qu’elles soient utilisées le plus rapidement possible.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Il ne paraît pas raisonnable de réduire ce délai : certaines opérations de téléchargement, notamment dans les outre-mer, nécessitent du temps pour déplacer les équipes et des moyens humains et techniques importants.
M. Michel Castellani (LIOT). J’ignorais que les outre-mer disposaient de procédures spécifiques. Quinze jours semblent tout de même un délai raisonnable d’action.
La commission rejette l’amendement CF62.
Amendement CF175 de Mme Nadia Hai.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Le Sénat a introduit une distinction utile, du point de vue opérationnel, entre le téléchargement et la saisie des données stockées sur des serveurs distants. Il semble toutefois réaliste d’introduire un délai entre ces deux étapes : à l’issue du téléchargement, la distinction des données utiles à l’enquête et des autres données ne peut se faire en quelques heures compte tenu du volume de données. Je propose de fixer ce délai à trente jours.
La commission adopte l’amendement CF175.
Amendement CF177 de Mme Nadia Hai.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Suivant la décision du Conseil constitutionnel n° 2016-536 QPC du 19 février 2016 sur les principes entourant la saisie, le stockage et la destruction de données copiées, le Sénat a limité le champ des données pouvant être saisies.
Dans cette même décision, le Conseil constitutionnel a également considéré qu’en ne prévoyant aucun délai à l’issue duquel les données copiées caractérisant une menace sans conduire à la constatation d’une infraction devaient être détruites, le législateur n’avait pas prévu de garanties légales propres à assurer une conciliation équilibrée entre le droit au respect de la vie privée et l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public.
Le présent amendement vise à prolonger la démarche du Sénat, en précisant que les données ne se rapportant pas aux infractions recherchées sont supprimées dans un délai de trente jours à compter de leur saisie.
La commission adopte l’amendement CF177.
Elle adopte l’amendement rédactionnel CF164 de Mme Nadia Hai, rapporteure.
Amendements de précision CF169, CF176 et CF178 de Mme Nadia Hai.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Ces amendements précisent l’article 10, en cohérence avec des dispositions introduites par le Sénat.
La commission adopte successivement les amendements CF169, CF176 et CF178.
Elle adopte l’article 10 modifié.
*
Après l’article 10
Amendement CF63 de M. Michel Castellani.
M. Michel Castellani (LIOT). Par cet amendement, nous demandons au Gouvernement un rapport sur la capacité effective de l’administration des douanes et de la police judiciaire à utiliser les données stockées sur un ordinateur ou un cloud dans le cadre d’une enquête. Il s’agit de dresser un état des lieux des moyens concrets ainsi que des obstacles techniques, juridiques et humains, qui rendent difficiles, sinon impossibles, le gel, la copie, l’extraction et l’exploitation des données numériques sur les téléphones, les ordinateurs et les serveurs en ligne de type cloud des personnes concernées par des enquêtes.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Avis défavorable. Ce type de procédure a déjà été appliquée par la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières, avec succès. L’article 10 sécurise dans le droit une pratique qui a fait ses preuves. Cette demande de rapport ne semble donc pas utile. On pourra en juger à nouveau dans quelques années.
La commission rejette l’amendement CF63.
*
Article 10 bis A (art. 59 octodecies [nouveau] du code des douanes) Facilitation des communications relatives au contrôle des armes chimiques
I. les dispositions proposÉes par le sÉnat
La Convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l’emploi des armes chimiques et sur leur destruction, signée le 13 janvier 1993 à Paris et entrée en vigueur le 29 avril 1997, est l’un des instruments du droit international interdisant l’usage d’armes chimiques ayant des effets particulièrement néfastes. Cette Convention conforte un principe de base selon lequel les parties à un conflit armé ne disposent pas d’un choix illimité de moyens et de méthodes de combat.
En application de l’article L. 2342-56 du code de la défense, les infractions à la réglementation sur les armes chimiques peuvent être constatées, par les officiers de police judiciaires, des agents du ministère des armés dont la liste est limitative spécialement habilités et les agents des douanes à l’occasion des contrôles effectués en application du code des douanes.
Toutefois, si le code de la défense prévoit une compétence partagée des agents du ministère des armées et des agents des douanes pour l’application de la Convention de Paris du 13 janvier 1993, aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit les modalités de leur coopération.
Tirant les conséquences de cette situation, l’article 10 bis A résulte de l’adoption de l’amendement n° 40 rectifié de Mme Paoli-Gagnin et de huit cosignataires, ayant reçu un avis de sagesse de la commission et un avis favorable du Gouvernement.
Il prévoit que les agents des douanes et les agents du ministère des armées ayant pour mission la mise en œuvre de la Convention de Paris du 13 janvier 1993, ainsi que les personnels agissant pour leur compte ou les assistant puissent se communiquer tous les renseignements ou documents détenus ou recueillis dans l’exercice de leurs fonctions respectives. Cette communication peut être spontanée ou sur demande.
II. La position de la commission
Cet article additionnel entérinant dans le droit des échanges d’informations sensibles pourra permettre d’une part de sécuriser ces échanges d’information et d’autre part de renforcer l’efficacité de ce contrôle.
La commission a adopté cet article sans modification.
*
Amendement CF86 de M. Mickaël Bouloux.
M. Mickaël Bouloux (SOC). Par cet amendement quasi-rédactionnel, nous soulignons que le transfert de données doit avoir lieu entre les services et dans le cadre des procédures, pas entre agents, sans encadrement.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Cet amendement est plus que rédactionnel, et ne reflète pas la réalité. Les transferts d’information se feront bien entre des agents dont c’est la mission, non entre les services. Avis défavorable.
La commission rejette l’amendement CF86.
Amendement CF51 de Mme Charlotte Leduc.
Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). Il s’agit d’apporter des précisions à l’article 10, qui va dans le sens de la convention de Paris sur l’interdiction des armes chimiques. Si garantir la transmission d’informations dans le cadre des enquêtes est essentiel, il est tout aussi vital que cette transmission soit documentée, afin de prévenir tout risque de fuite d’informations et de permettre une traçabilité exhaustive du travail d’enquête effectué par les douanes. Les agents pourront alors réaliser leur travail avec fluidité, grâce à la transmission de l’information, et responsabilité, grâce au suivi.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Il semble utile de préciser que la transmission d’informations entre la direction générale des douanes et droits indirects et le ministère de la défense est soit spontanée, soit sur demande. Sans elle, l’article crée un flou quant aux modalités de communication de ces informations. Avis défavorable.
La commission rejette l’amendement CF51.
Elle adopte l’article 10 bis A non modifié.
*
Article 10 bis (art. 343 bis du code des douanes) Communication entre les autorités judiciaires et l’administration des douanes sur les éléments laissant présumer une fraude douanière
I. les dispositions proposÉes par le sÉnat
L’article 10 bis a été introduit par la commission des finances du Sénat par l’adoption de l’amendement N° COM-74 du rapporteur.
Cet article additionnel reprend les dispositions d’un amendement n° 3446 au projet de loi de finances pour 2023, déposé par le député M. Louis Margueritte et repris par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l’alinéa 3 de l’article 49 de la Constitution. Dans la version du texte adopté en lecture définitive à l’Assemblée nationale, l’article 82 reprenait les dispositions de cet amendement. Le Conseil constitutionnel a néanmoins considéré que sans préjuger de la conformité du contenu de cet article à la Constitution, il a été adopté selon une procédure contraire à la Constitution, car il n’appartenait pas au domaine des lois de finances.
L’objet de cet article additionnel est d’actualiser la rédaction de l’article 343 bis du code des douanes. Aux termes de cet article, l’autorité judiciaire doit, dans le cadre des instances civiles et commerciales, donner connaissance aux services des douanes de toutes indications qu’elle peut recueillir de nature à faire présumer une fraude douanière ou une manœuvre ayant eu pour objet ou pour résultat d’enfreindre des dispositions législative ou réglementaires se rattachant à l’application du code des douanes.
L’amendement déposé par M. Margueritte au PLF pour 2023 visait à actualiser la rédaction de l’article 343 bis du code des douanes pour inclure dans ce dispositif de communication l’ensemble des instances judiciaires (pénales, civiles et commerciales), à l’occasion de toute procédure judiciaire. Cette évolution est de nature à permettre une relation plus systématique entre l’autorité judicaire et les services douaniers.
II. La position de la commission
La commission a adopté cet article sans modification.
*
La commission adopte l’article 10 bis non modifié.
*
Chapitre II
Moderniser les capacités d’action de la douane
Article 11
Élargissement, à titre expérimental, du dispositif de lecteur automatique de plaques d’immatriculation
La commission des finances a délégué l’examen au fond de cet article à la
commission des lois.
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 11 autorise, à titre expérimental pour une durée de trois ans, une exploitation élargie des données collectées par le biais des lecteurs automatiques de plaques d’immatriculation (LAPI). Afin de faciliter la constatation des délits douaniers de contrebande, d’importation ou d’exportation de marchandises prohibées commises en bande organisée, ou la constatation du délit de blanchiment, les agents des douanes, spécialement habilités et affectés à la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières, pourront :
– d’une part, consulter les données enregistrées par les LAPI pendant une durée plus longue (quatre mois au lieu de 15 à 30 jours) ;
– d’autre part, consulter de telles données y compris en l’absence de rapprochement positif avec le fichier des objets et véhicules signalés (FOVeS) et le système d’information Schengen (SIS) ([134]) ou en l’absence d’une procédure pénale ou douanière.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a souhaité que deux rapports d’évaluation, dont il a précisé le contenu, soient rendus au cours de l’expérimentation. Il a voulu que soient évaluées plusieurs durées de conservation des données (de deux à quatre mois), a décidé la non-publication du décret d’application de l’article, a souhaité que la Cnil motive son avis et a précisé que l’expérimentation est soumise aux dispositions de la loi Informatique et libertés.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté cet article, modifié par quatre amendements rédactionnels de votre rapporteure pour avis.
I. L’État du droit
Créés par la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, les LAPI sont soumis à un régime juridique précisé aux articles L. 233-1 et L. 233-2 du code de la sécurité intérieure.
A. Un dispositif encadrÉ par la loi
Le code de la sécurité intérieure permet aux services de police et de gendarmerie, ainsi qu’à l’administration des douanes, de mettre en œuvre des LAPI sur l’ensemble du territoire, en particulier dans les zones frontalières, portuaires ou aéroportuaires ainsi que sur les grands axes de transit national ou international, pour des finalités strictement énumérées :
– la prévention, la constatation et la répression des infractions à caractère terroriste ;
– les infractions criminelles, ou liées à la criminalité organisée ;
– le vol et le recel de véhicules volés ;
– en matière douanière, les délits de contrebande, d’importation ou d’exportation de marchandises prohibées commis en bande organisée, ainsi que la constatation du délit de blanchiment lorsqu’il porte sur les fonds provenant des infractions précitées ([135]).
L’article L. 233-2 précise que les données collectées peuvent faire l’objet d’un traitement automatisé, qui peut être mis en relation avec deux fichiers, le fichier des véhicules volés ou signalés (FOVeS) ([136]) et le système d’information Schengen (SIS) ([137]).
Les données figurant dans ce traitement sont conservées pendant 15 jours et sont effacées en l’absence de rapprochement positif avec les autres traitements. Durant ce délai, aucune consultation des données n’est possible en l’absence de hit – sauf lorsque cela est nécessaire dans le cadre d’une procédure pénale ou douanière. En revanche, en cas de rapprochement positif avec le FOVeS ou le SIS, les données sont conservées pendant un mois – et peuvent l’être plus longuement si les nécessités d’une procédure pénale ou douanière l’imposent.
Ce dispositif a été jugé conforme à la Constitution ([138]).
B. Un rÉgime juridique qui pose deux principales difficultÉs À l’administration des douanes
L’étude d’impact annexée au projet de loi soulève deux principales limites au dispositif de LAPI pour les douanes :
– d’une part, l’interdiction de consultation des données captées par les LAPI en l’absence de hit avec le FOVeS ou le SIS (en dehors des procédures pénales et douanières), ce qui empêche les douaniers de réaliser des recherches sans avoir déterminé préalablement une cible ;
– d’autre part, les délais de conservation des données, que l’administration des douanes estime insuffisants.
Les douanes constatent en effet une « fragmentation des convoyages de produits stupéfiants, sciemment espacés dans le temps » ([139]). Ainsi, « les véhicules destinés à participer aux convois quittent le territoire national bien en amont des opérations envisagées, pendant une durée suffisante (de plusieurs semaines à plusieurs mois) pour être oubliés des autorités, avant de revenir en France). Ils sont alors associés à d’autres véhicules, acheminés séparément lors de leur retour en France. »
Les délais de conservation actuels des données ne permettent pas de sécuriser la préparation des opérations, en disposant d’une information suffisamment précise concernant les convois que les douaniers doivent intercepter. L’étude d’impact précise d’ailleurs qu’« au cours du premier semestre 2021, la DNRED n’a pu identifier les véhicules impliqués dans un trafic qu’au bout de quatre mois d’enquête dans 32 dossiers. Dans 16 dossiers, les véhicules ont été identifiés au-delà de ces quatre mois. L’absence de profondeur de temps empêche d’analyser a posteriori les trajets effectués par ces véhicules, et donc le mode opératoire des organisations criminelles ».
II. Le dispositif proposÉ
Afin de renforcer les capacités des services douaniers à lutter contre les réseaux criminels, le I de l’article 11 permet d’élargir, à titre expérimental et pour une durée de trois ans à compter de l’entrée en vigueur de son décret d’application, les modalités de recours au dispositif LAPI, pour la seule finalité de prévention et de constatation des infractions douanières les plus graves ([140]).
L’expérimentation modifie le régime juridique actuel de deux manières : d’une part, en matière de délais de conservation de données, les données collectées pouvant être conservées durant un délai maximum de quatre mois ; d’autre part, l’expérimentation permet la consultation des données collectées y compris en l’absence de hit avec les fichiers FOVeS et SIS.
Plusieurs garanties prévues à l’article tendent à en assurer la proportionnalité :
– le traitement n’est accessible qu’à des agents du service spécialisé de renseignement des douanes, individuellement désignés et spécialement habilités ;
– l’article 11 exclut toute exploitation de la photographie des occupants des véhicules, ainsi que toute interconnexion ou mise en relation de fichiers avec d’autres traitements de données à caractère personnel que ceux mentionnés à l’article L. 233-2 du code de la sécurité intérieure ;
– le traitement des données LAPI procède exclusivement à un signalement d’attention qui ne fonde pas, par lui-même, une décision individuelle ou un acte de poursuite ;
– l’expérimentation exclut la sous-traitance des données collectées à un acteur privé, à l’exception de la conception des outils de traitement des données ([141]).
Le II de l’article prévoit la transmission d’un rapport d’évaluation, au plus tard six mois avant le terme de l’expérimentation, adressé au Parlement et à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil). Ce rapport « mesure notamment l’efficacité du dispositif expérimental pour la lutte contre la criminalité organisée et évalue l’effectivité des garanties apportées pour assurer la protection des données personnelles et le respect de la vie privée. »
Enfin, le III renvoie les modalités d’application à un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Cnil. Ce décret doit notamment déterminer les modalités de recherche du traitement, les modalités de pilotage et d’évaluation de l’expérimentation, le nombre maximal de LAPI utilisés dans le cadre de l’expérimentation ([142]) ainsi que les axes de circulation où ils seront installés ([143]). Ce même III dispose que le Gouvernement remet une analyse d’impact relative à la protection des données à caractère personnel avec la demande d’avis adressée à la Cnil.
L’analyse d’impact relative à la protection des données à caractère personnel (AIPD)
Les deux premiers alinéas de l’article 90 de la loi nᵒ 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés disposent : « Si le traitement [de données] est susceptible d’engendrer un risque élevé pour les droits et les libertés des personnes physiques (…), le responsable de traitement effectue une analyse d’impact relative à la protection des données à caractère personnel.
Si le traitement est mis en œuvre pour le compte de l’État, cette analyse d’impact est adressée à la Commission nationale de l’informatique et des libertés avec la demande d’avis prévue à l’article 33. »
– une description détaillée du traitement mis en œuvre, comprenant tant les aspects techniques qu’opérationnels ;
– une évaluation juridique de la nécessité et de la proportionnalité du traitement au regard des principes et droits fondamentaux (finalité, données et durées de conservation, information et droits des personnes, etc.) fixés par la loi ;
– une étude technique des risques sur la sécurité des données (confidentialité, intégrité et disponibilité) ainsi que sur leurs conséquences potentielles sur la vie privée, qui permet de déterminer les mesures techniques et organisationnelles nécessaires pour protéger les données faisant l’objet du traitement.
Source : site internet de la Cnil
III. Les modifications apportÉes par le SÉnat
En commission, outre plusieurs amendements de nature rédactionnelle ([144]), le Sénat a souhaité apporter plusieurs modifications au dispositif :
– par un amendement COM-38 du rapporteur pour avis, les sénateurs ont précisé que le traitement de données LAPI est soumis aux dispositions de la loi Informatique et libertés ;
– par un amendement COM-39 du même auteur, la commission a souhaité que le rapport d’évaluation de l’expérimentation détaille les effets d’une conservation des données LAPI sur plusieurs durées allant de deux à quatre mois ;
– par un amendement COM-43 du rapporteur pour avis, le Sénat a voulu que trois rapports d’évaluation soient transmis au Parlement, respectivement un an puis deux ans après l’entrée en vigueur du dispositif et, enfin, six mois avant la fin de l’expérimentation. La commission a par ailleurs souhaité, par ce même amendement, préciser le contenu de ces rapports ([145]) ;
– enfin, par un amendement COM-44 du même auteur, la commission a précisé que l’avis de la Cnil doit être motivé. En cohérence avec l’amendement COM-43, elle a inscrit à l’article que le décret d’application ne prévoit plus les modalités de pilotage et d’évaluation de l’expérimentation – détaillées directement dans l’article – mais mentionne en revanche « les catégories de données traitées, les mesures mises en œuvre pour écarter l’exploitation des photographies des véhicules et pour assurer la sécurité des données stockées ». Le même amendement prévoit que le décret, du fait des informations sensibles sur le plan sécuritaire qu’il contiendra, ne sera pas publié, mais que le sens de l’avis rendu par la Cnil sera rendu public ([146]).
En séance publique, plusieurs amendements rédactionnels ont été adoptés par les sénateurs ([147]). Le Sénat a également souhaité, par un amendement n° 37 du Gouvernement, revoir le nombre et la temporalité de la publication des rapports d’évaluation, prévoyant un premier rapport dix-huit mois après l’entrée en vigueur du dispositif et un second rapport six mois avant son échéance. Ce même amendement précise par ailleurs que les rapports d’évaluation comprennent une partie, établie par les services du ministère de la justice, sur l’utilité du dispositif (et non sur son « efficacité », ainsi que le proposait l’amendement COM-43 du rapporteur pour avis).
IV. La position de la Commission
La Commission des Lois a adopté cet article, modifié par quatre amendements rédactionnels de sa rapporteure.
*
La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF196, CF197, CF198 et CF199 de la commission des lois.
Elle adopte l’article 11 modifié.
*
Article 11 bis (art. 59 novodecies [nouveau] du code des douanes) Échange d’informations entre les douanes et les agents de la police aux frontières en matière de surveillance des frontières
La commission des finances a délégué l’examen au fond de cet article à la
commission des lois.
Adopté par la Commission sans modification
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Si l’article 59 bis du code des douanes pose pour principe que les agents des douanes sont tenus au secret professionnel, des modalités d’échange d’informations sont déjà prévues par ce même code, pour certaines finalités précises ([148]). Il n’existe néanmoins pas de dispositions dérogatoires au secret professionnel en matière de surveillance des frontières.
Or, comme l’a précisé la DGDDI à votre rapporteure pour avis dans sa contribution écrite, « sur le plan opérationnel, cette absence de dérogation au secret a d’ores et déjà soulevé des difficultés sur le territoire. Ainsi, dans le cadre de la lutte contre les passeurs qui organisent les nombreux départs de migrants à partir des côtes du nord de la France à destination de la Grande-Bretagne, les forces de police ont souhaité disposer d’informations relatives aux déclarations en douane, souscrites pour l’importation dans l’Union des embarcations pneumatiques utilisées. Il n’a pas été possible, faute de base légale, de donner une suite favorable à cette demande. »
Le présent article, inséré par un amendement déposé en séance publique par le sénateur Jérôme Bascher, complète le chapitre III du titre II du code des douanes, consacré aux immunités, à la sauvegarde et aux obligations des agents des douanes afin d’y insérer un article 59 novodecies prévoyant de nouvelles modalités d’échange d’informations entre les douanes et les agents de la police aux frontières en matière de surveillance des frontières.
Cet article permet aux agents des douanes, de la police nationale et de la gendarmerie nationale chargés de missions de police aux frontières de « se communiquer sur demande ou spontanément tous les renseignements et documents détenus ou recueillis à l’occasion de leurs missions respectives en matière de franchissement des frontières » ([149]).
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté cet article sans modification.
*
La commission adopte l’article 11 bis non modifié.
*
Article 11 ter (art. 28-1-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Création de la catégorie d’agents de douane judiciaire
La commission des finances a délégué l’examen au fond de cet article à la
commission des lois.
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Introduit en séance publique par un amendement du Gouvernement sous-amendé par le rapporteur, l’article 11 ter crée la catégorie d’agents de douane judiciaire. Ces agents, qui disposent des mêmes prérogatives que celles dévolues aux agents de police judiciaire, sont ainsi chargés de suppléer les officiers de douane judiciaire.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté cet article, modifié par un amendement rédactionnel de votre rapporteure pour avis.
I. L’État du droit
L’article 28-1 du code de procédure pénale permet aux agents des douanes de catégorie A et B, spécialement désignés et habilités après avis conforme d’une commission, d’effectuer des enquêtes judiciaires sur réquisition du procureur de la république ou sur commission rogatoire du juge d’instruction. Ces officiers de douane judiciaire (ODJ) sont rattachés au service d’enquêtes judiciaires des finances (SEJF) ([150]).
Compétents sur tout le territoire, ces ODJ peuvent rechercher et constater certaines infractions énumérées par l’article 28-1 ([151]). Co-saisis avec des officiers de police judiciaire (OPJ), les ODJ peuvent par ailleurs rechercher et constater, au titre du II du même article, les infractions de trafic de stupéfiants, de blanchiment et de financement de terrorisme, ainsi que des infractions qui leur sont connexes.
Dans le cadre de leurs missions, ils disposent des mêmes prérogatives et obligations que celles attribuées aux OPJ, et détiennent ainsi l’ensemble des pouvoirs de police judiciaire inscrits dans le code de procédure pénale. Ils peuvent notamment recevoir les plaintes, procéder aux enquêtes, exécuter les réquisitions et placer un individu en garde à vue. Ils exercent une autorité hiérarchique sur les agents de police judiciaire (APJ) et les agents de police judiciaire adjoints (APJA). Ils peuvent procéder à des auditions, perquisitions et saisies sur l’ensemble du territoire national, sous réserve d’une information préalable du magistrat saisi de l’enquête et de celui sur le ressort duquel ces actes d’enquête peuvent être réalisés.
Le V de l’article 28-1 du code de procédure pénale précise que les officiers de douane judiciaire sont placés sous la direction du procureur de la République, sous la surveillance du procureur général et sous le contrôle de la chambre de l’instruction, comme cela est le cas des officiers de police judiciaire (OPJ) ([152]). Le VI du même article dispose par ailleurs que les ODJ sont également placés sous la direction administrative de l’ordre judiciaire. Le VII, enfin, dispose qu’ils ne peuvent, à peine de nullité, exercer d’autres attributions ou accomplir d’autres actes que ceux prévus par le code de procédure pénale, dans le cadre des faits dont ils sont saisis par l’autorité judiciaire.
Si les prérogatives dévolues aux ODJ sont, en théorie, particulièrement larges, le Gouvernement regrette qu’en pratique « la part du métier d’enquêteur consacrée à l’investigation tend à diminuer au profit d’une mission tournée vers la formalisation d’actes d’enquête obligatoire (…) En moyenne, les services d’investigation estiment que deux tiers des procès-verbaux composant une procédure répondent à des exigences uniquement formelles de la procédure pénale » ([153]).
II. Le dispositif proposÉ
Introduit par un amendement portant article additionnel du Gouvernement, l’article 11 ter crée un nouvel article 28-1-1 au sein du code de procédure pénale instaurant la fonction d’agent de douane judiciaire (ADJ), affectés au SEJF et chargés d’assister et de seconder les ODJ. Cet amendement a fait l’objet d’un sous-amendement du rapporteur, adopté par le Sénat.
A. La fonction d’agent de douane judiciaire dans la rÉdaction initialement proposÉe par le Gouvernement
L’article 11 ter permet à certains agents des douanes, formés et ayant réussi un examen certifiant leur aptitude, et spécialement désignés par arrêté des ministres chargés de la justice et du budget, d’exercer les missions dévolues aux agents de police judiciaire dans le cadre des enquêtes judiciaires dirigées par les ODJ.
Compétents sur l’ensemble du territoire national, ces ADJ sont dotés des mêmes prérogatives et obligations que celles attribuées aux APJ et les V, VII et VIII de l’article 28-1 du code de procédure pénale leur sont applicables.
Par ailleurs, l’article 11 ter précise que ces agents sont autorisés à déclarer l’adresse du siège du service dont ils dépendent comme domicile.
Les agents de police judiciaire
Les officiers de police judiciaire (OPJ) sont assistés par des agents de police judiciaire (APJ) dans l’exercice de leurs missions, dont les prérogatives et obligations sont définies aux articles 20 et suivants du code de procédure pénale.
Les gendarmes et les fonctionnaires gardiens de la paix qui ne sont pas OPJ peuvent être désignés APJ par arrêté interministériel. Les policiers stagiaires sont également considérés comme des APJ, de même que les membres retraités de la réserve de la gendarmerie ou de la police nationale ayant exercé en tant qu’OPJ ou APJ pendant au moins cinq ans. Comme les OPJ, les fonctionnaires et militaires ayant le statut d’agents de police judiciaire doivent être affectés à des postes impliquant l’exercice de prérogatives de police judiciaire pour pouvoir les exercer.
Sous la supervision des OPJ, les APJ constatent toutes sortes d’infractions et en rédigent les procès-verbaux. Ils enregistrent les déclarations de témoins par procès-verbal et sont autorisés à effectuer certains actes de police judiciaire. Ils peuvent mener des enquêtes préliminaires de leur propre initiative ou suite à une demande de leur hiérarchie ou du procureur de la République, à l’exception des actes relevant de la compétence exclusive des OPJ.
La création de cette nouvelle catégorie d’agents doit permettre, selon le Gouvernement, « de déléguer à d’autres agents des douanes certaines diligences et actes formels chronophages pour leur permettre de consacrer plus de temps à la rédaction des actes d’investigation de fond. Or, aujourd’hui, les ODJ effectuent des actes et des tâches qui ne nécessitent pas de compétence particulière et qui sont réalisés, dans les services de police judiciaire de la police et de la gendarmerie nationales, par des agents qui ne disposent pas de la qualité d’OPJ. » ([154])
1. Les modifications adoptées par un sous-amendement du rapporteur pour avis
Par un sous-amendement du rapporteur pour avis, le Sénat a souhaité préciser la rédaction proposée par le Gouvernement sur quatre points :
– d’une part, il a renvoyé à un décret en Conseil d’État précisant les modalités de formation et d’examen des agents de douane judiciaire ;
– d’autre part, il a tenu à déterminer les infractions pour lesquelles ces agents pourront être habilités à intervenir, en procédant par renvoi à l’énumération des infractions visées par l’article 28-1 du code de procédure pénale ;
– il a souhaité rappeler que les enquêtes auxquelles participeront ces agents seront dirigées par un magistrat, en précisant qu’ils exercent leurs prérogatives sur réquisition du procureur de la République ou sur commission rogatoire du juge d’instruction ;
– enfin, il a exclu la possibilité, pour ces agents, de procéder à des enquêtes sous pseudonyme.
III. La position de la Commission
La commission des Lois a adopté l’article, modifié par un amendement rédactionnel de votre rapporteure pour avis.
*
Amendement rédactionnel CF200 de la commission des lois.
Mme Perrine Goulet (Dem). Les agents en question ne devront pas avoir satisfait à une formation – donc l’avoir réussie –, mais seulement l’avoir suivie ?
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Sur un plan légistique, cela revient au même tout en permettant de conserver un terme identique dans tous les textes. Il s’agit d’une précision rédactionnelle.
M. Charles de Courson (LIOT). Il est possible de suivre une formation sans pour autant, à son issue, avoir le niveau. Il me paraît préférable de privilégier la formule « satisfait à une formation ».
Mme Véronique Louwagie (LR). Ce n’est pas un amendement rédactionnel. « Satisfaire à » ou « suivre », en l’occurrence, ce n’est pas exactement pareil, même si la seconde formule a ma préférence.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. L’alinéa 2 de l’article dispose en l’état que « ces agents sont désignés par arrêté du ministre de la justice et du ministre chargé du budget, après avoir satisfait à une formation sanctionnée par un examen certifiant leur aptitude à assurer les missions prévues au présent article […] ». La formation suivie sera donc sanctionnée par un examen. Vous devriez être rassurés.
La commission adopte l’amendement CF200.
Elle adopte l’article 11 ter modifié.
*
Article 11 quater (art. L. 242-5 du code de la sécurité intérieure) Recours aux drones par les agents des douanes afin de mieux détecter les mouvements transfrontaliers de tabac et mieux surveiller les frontières
La commission des finances a délégué l’examen au fond de cet article à la
commission des lois.
Adopté par la Commission sans modification
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Introduit par un amendement du Gouvernement en séance publique au Sénat, l’article 11 quater permet aux agents des douanes de recourir aux caméras aéroportées dans le cadre de leur mission de lutte contre les mouvements transfrontaliers de tabac, ainsi que de surveillance des frontières, aux fins de prévenir leur franchissement irrégulier.
➢ Dernières modifications législatives
La loi n° 2022-52 du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure a créé un nouveau chapitre au sein du code de la sécurité intérieure, composé des articles L. 242-1 à L. 242-8. Ces articles encadrent la mise en œuvre par les forces de sécurité des dispositifs de captation d’images installés sur l’ensemble des aéronefs, en précisant les finalités pour lesquelles la captation d’images par des caméras aéroportées peut être autorisée, les procédures d’autorisation applicables et les modalités d’utilisation et de conservation des données recueillies.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté cet article sans modification.
I. L’État du droit
Le II de l’article L. 242-5 du code de la sécurité intérieure permet aux agents des douanes, dans l’exercice de leurs missions de prévention des mouvements transfrontaliers de marchandises prohibées, de procéder à la captation, à l’enregistrement et à la transmission d’images au moyen de caméras installées sur des aéronefs. Les drones permettent ainsi, « par exemple, de repérer des manœuvres visant à éviter les contrôles douaniers, comme un arrêt à une aire d’autoroute avant un péage contrôlé. [Ils sont] donc un œil déporté des agents des douanes pour repérer ces mouvements que les agents en contrôle ne pourraient voir autrement. » ([155])
L’article 38 du code des douanes définit les marchandises prohibées comme étant celles « dont l’importation ou l’exportation est interdite à quelque titre que ce soit, ou soumise à des restrictions, à des règles de qualité ou de conditionnement ou à des formalités particulières » ce qui exclut le tabac manufacturé.
Par ailleurs, le I de ce même article permet aux policiers, gendarmes et militaires de recourir à de tels dispositifs pour plusieurs finalités qu’il énumère :
« 1° La prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés, en raison de leurs caractéristiques ou des faits qui s’y sont déjà déroulés, à des risques d’agression, de vol ou de trafic d’armes, d’êtres humains ou de stupéfiants, ainsi que la protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords immédiats, lorsqu’ils sont particulièrement exposés à des risques d’intrusion ou de dégradation ;
2° La sécurité des rassemblements de personnes sur la voie publique ou dans des lieux ouverts au public ainsi que l’appui des personnels au sol, en vue de leur permettre de maintenir ou de rétablir l’ordre public, lorsque ces rassemblements sont susceptibles d’entraîner des troubles graves à l’ordre public ;
3° La prévention d’actes de terrorisme ;
4° La régulation des flux de transport, aux seules fins du maintien de l’ordre et de la sécurité publics ;
5° La surveillance des frontières, en vue de lutter contre leur franchissement irrégulier ;
6° Le secours aux personnes. »
Dans tous les cas, l’emploi de caméras aéroportées est conditionné au respect de conditions strictes définies par la loi. En particulier :
– les dispositifs aéroportés sont employés de telle sorte qu’ils ne permettent pas de recueillir les images de l’intérieur des domiciles ni celles de leurs entrées, sauf exception déterminées en fonction des circonstances de l’intervention (III de l’article L. 242-5) ;
– le recours aux drones doit faire l’objet d’une autorisation par décision écrite et motivée du préfet, déterminant l’objectif poursuivi pour une durée limitée (IV du même article) ;
– le nombre maximal de drones pouvant être autorisés dans chaque département est défini par arrêté du ministre de l’Intérieur (VII de l’article L. 242-5) ;
– les caméras aéroportées ne peuvent ni procéder à la captation du son, ni comporter de traitements automatisés de reconnaissance faciale. Ces dispositifs ne peuvent procéder à aucun rapprochement, interconnexion ou mise en relation automatisé avec d’autres traitements de données (article L. 242-4) ;
– hors le cas où les drones sont utilisés dans le cadre d’une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire, les images sont conservées pendant une durée maximale de sept jours à compter de la fin du déploiement du dispositif (même article).
II. Le dispositif proposÉ
Introduit par un amendement du Gouvernement déposé en séance publique au Sénat, l’article 11 quater étend les cas d’utilisation des drones pour les agents des douanes.
Modifiant le II de l’article L. 242-5 du code de la sécurité intérieure à cette fin, il leur permet ainsi de recourir à de tels dispositifs dans le cadre de leur mission de lutte contre les mouvements transfrontaliers de tabac, ainsi que de surveillance des frontières, aux fins de prévenir leur franchissement irrégulier.
III. La position de la Commission
La Commission a adopté cet article sans modification.
*
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Nous nous opposons à cet article autorisant les agents des douanes à utiliser des drones afin de lutter contre le trafic de tabac mais aussi pour surveiller le franchissement des frontières par les migrants. La dérive « technologisante » de notre société est de plus en plus inquiétante.
Lors de la discussion du projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (Lopmi), nous avions l’assurance que la reconnaissance faciale ne serait jamais utilisée ; or le Sénat vient de valider une telle possibilité, de même que la possibilité de déclencher à distance le micro et la caméra d’un téléphone mobile. Peu à peu, notre monde ressemble à celui de 1984, ce dont nous ne voulons pas.
Nous ne sommes pas opposés au dispositif Lapi car nous n’avons aucune hostilité de principe à l’endroit des technologies, mais à condition que la vie privée de nos concitoyens soit protégée et qu’il n’y ait pas de dérive.
M. Patrick Hetzel (LR). Cet article vise principalement à pouvoir lutter contre la vente illicite de tabac. Les buralistes, notamment en milieu rural, nous font part de leurs difficultés en raison de ces trafics. Il me semble que la réponse proposée ne doit pas être balayée d’un revers de la main, bien au contraire.
M. Fabien Di Filippo (LR). À la suite de la censure du Conseil constitutionnel, nous constatons un affaiblissement des possibilités d’intervention de nos douanes. Nous devons donc procéder à un rééquilibrage, notamment à travers des instruments technologiques, dès lors que le périmètre d’intervention est réduit, que les modalités de prévenance de la justice sont augmentées et les entraves multipliées.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Il s’agit d’une expérimentation, élaborée avec la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil) et très encadrée, puisque celle-ci a demandé de prévoir une dizaine de garanties. Deux rapports seront ensuite publiés et la Cnil pourra se prononcer sur la nécessité de conserver ou non les données obtenues pendant quatre mois.
S’agissant de l’utilisation des drones, je vous rappelle que les agents des douanes ont également pour mission de surveiller les frontières et que cet outil leur sera donc nécessaire, de même que pour lutter contre le trafic de tabac, ce qui jusqu’alors n’était pas possible.
Mme Nadia Hai, rapporteure. J’espère que M. Léaument et son groupe changeront d’avis d’ici à l’examen en séance publique. Les trafiquants utilisent des drones ! Croyez-vous qu’ils se soucient de la Cnil et d’un encadrement juridique ? Ces outils technologiques doivent être mis à disposition des agents dont l’une des missions consiste à surveiller les frontières et à lutter contre les trafics en tout genre, notamment celui du tabac.
M. le président Éric Coquerel. Cela dit, heureusement que les agents de l’État n’utilisent pas toutes les méthodes des trafiquants.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Bien évidemment !
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). L’argument de la rapporteure est en effet spécieux ! J’espère qu’elle changera d’avis et renoncera à l’utiliser en séance publique !
Le dispositif Lapi permet de photographier les plaques d’immatriculation des véhicules qui se déplacent. Nous sommes favorables à son expérimentation mais à condition que la durée de conservation des données soit plus courte. Pour la préservation de la vie privée, il importe d’éviter de prendre en photo les visages ou il convient de les flouter, comme le recommande la Cnil. Imaginez qu’un douanier découvre que sa compagne ou son compagnon est en voiture avec quelqu’un d’autre et qu’ils se livrent à des privautés ! Réfléchissez à de tels cas de figure d’ici à l’examen en séance !
La commission adopte l’article 11 quater non modifié.
*
Article 12 (art. 67 D-5, 67 D-6, 67 D-7, 67 D-8 et 67 D-9 [nouveaux] du code des douanes) Prévention des infractions commises par l’intermédiaire d’internet
I. Le droit existant
A. un devoir de signalement et de vigilance des plateformes de plus en plus ÉTOFFÉ
Le développement du commerce et des échanges en ligne a conduit le législateur à bâtir au cours des dernières années un cadre juridique riche dont la tendance principale est le renforcement des obligations pesant sur les acteurs privés en matière de signalement et de retrait des contenus illicites.
1. Les acteurs du numérique
Les échanges en ligne font intervenir un grand nombre d’acteurs, nouveaux pour beaucoup, dont le droit a dû progressivement se saisir.
La loi du n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique a traduit dans le droit français la distinction entre éditeurs et hébergeurs, issue du droit communautaire ([156]).
Le 2 du I de l’article 6 de la loi du 21 juin 2004 définit les hébergeurs comme étant « les personnes physiques ou morales qui assurent, même à titre gratuit, pour mise à disposition du public par des services de communication au public en ligne, le stockage de signaux, d’écrits, d'images, de sons ou de messages de toute nature fournis par des destinataires de ces services ». La Cour de justice de l’Union européenne a précisé que le statut d’hébergeur est applicable lorsque le prestataire ne joue pas de rôle actif de nature à lui confier une connaissance ou un contrôle des données stockées ([157]). Un hébergeur peut par exemple assurer un service de référencement en ligne à condition qu’il soit neutre au regard des informations stockées, « en ce que son comportement est purement technique, automatique et passif » ([158]) .
Aux termes du même article 6 de la loi du 21 juin 2004, les hébergeurs bénéficient d’un régime de responsabilité limitée : ils « ne peuvent pas voir leur responsabilité civile engagée du fait des activités ou des informations stockées à la demande d’un destinataire de ces services ». Cette responsabilité limitée est applicable si les hébergeurs n’avaient pas « effectivement connaissance de leur caractère illicite ou de faits et circonstances faisant apparaître ce caractère ou si, dès le moment où [ils] en ont eu cette connaissance, [ils] ont agi promptement pour retirer ces données ou en rendre l’accès impossible » ([159]).
Aux termes du 1 du III du même article 6, les éditeurs sont définis comme « les personnes dont l’activité est d’éditer un service de communication au public en ligne ». Les éditeurs se définissent, au contraire des hébergeurs, par une maîtrise éditoriale quant à leurs contenus, et en sont donc responsables. Ainsi, les éditeurs jouent un rôle actif sur les contenus qu’ils mettent en ligne, tandis que les hébergeurs ont la tâche de rendre accessibles ces contenus sans avoir de rôle actif à leur égard ([160]).
Le I de l’article 49 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique définit un opérateur de plateforme en ligne comme étant « toute personne physique ou morale proposant, à titre professionnel, de manière rémunérée ou non, un service de communication au public en ligne reposant sur :1° Le classement ou le référencement, au moyen d'algorithmes informatiques, de contenus, de biens ou de services proposés ou mis en ligne par des tiers ; 2° Ou la mise en relation de plusieurs parties en vue de la vente d'un bien, de la fourniture d'un service ou de l'échange ou du partage d'un contenu, d'un bien ou d'un service ». Ces dispositions sont désormais codifiées à l’article L. 111-7 du code de la consommation.
Le 1° de l’article L. 111-7 du code de la consommation vise donc principalement les services de communication en ligne qui fournissent une porte d’accès sur d’autres services en ligne. Il peut d’agit de moteurs de recherche, d’agrégateurs ou de comparateurs de prix. Le 2° vise les places de marché, dont l’objet est de permettre la mise en relation entre des vendeurs et des acheteurs ou entre des personnes souhaitant échanger un bien, les magasins d’application ou des réseaux sociaux.
L’opérateur peut avoir un statut d’hébergeur, s’il s’abstient de contrôler les contenus. Dans son arrêt 345 F-D rendu au pourvoi n° 20-21.744, la Cour de cassation a confirmé qu’en occupant « un rôle actif » dans la revente de billets d’événements sportifs, un site ne pouvait bénéficier de la responsabilité limitée des hébergeurs. De la même manière, dans un arrêt du 25 janvier 2019, la Cour d’appel de Paris a indiqué que pour déterminer si un acteur peut se prévaloir ou non de la qualité d’hébergeur, il convient de « rechercher s’il existe ou non dans le fonctionnement du site une fourniture d’options ou d’outils excédant des prestations techniques automatisées et permettant de retenir un contrôle et une maîtrise sur les contenus des annonceurs ».
Dans le cas contraire, la plateforme ne peut bénéficier du régime exonératoire de responsabilité des hébergeurs, étant donné qu’elle « joue un rôle actif de nature à leur conférer la connaissance ou le contrôle des données [qu’elle] stockait » ([161]). En l’espèce, le fait que les sociétés fournissent des informations aux vendeurs pour leur permettre d’optimiser leurs ventes, les assistent dans la définition et la description des objets mis en œuvre, ou encore envoient des messages spontanés à l’attention des acheteurs pour les inciter à acquérir et invitent l’enchérisseur qui n’a pas pu remporter une enchère à se positionner sur des objets similaires sélectionnés par elles doit donc écarter l’application du régime de responsabilité limitée dont bénéficient les hébergeurs ([162]).
2. Les obligations de signalement et de retrait des contenus illicites
La loi oblige tout d’abord les fournisseurs d’accès et les hébergeurs à mettre en place des dispositifs permettant aux internautes de signaler des contenus illicites. Ils doivent également informer les autorités des activités illicites dont ils auraient eu connaissance.
Les matières concernées par cette obligation de mise à disposition d’un moyen de signalement, énumérées au 7 de l’article 6 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique, sont de plus en plus nombreuses. Limitées initialement aux contenus faisant l’apologie de crimes contre l’humanité, d’incitation à la haine raciale et de pornographie enfantine ([163]), elles comprennent désormais la négation et la banalisation des crimes contre l’humanité, la provocation à la commission d'actes de terrorisme et leur apologie, la haine à l'égard de personnes à raison de leur sexe, de leur orientation sexuelle, de leur identité de genre ou de leur handicap, l’incitation à la violence, notamment l’incitation aux violences sexuelles et sexistes, ainsi que les atteintes à la dignité humaine ([164]).
En application des dispositions de l’article 6 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique, la responsabilité des hébergeurs peut être engagée si, après avoir pris connaissance du contenu manifestement illicite des contenues ou dès le moment où elles en ont eu connaissance, elles n’ont pas agi promptement pour retirer ces informations ou en rendre l’accès impossible.
Au-delà de ce devoir de vigilance, le droit en vigueur comporte plusieurs possibilités de blocage judiciaire et administratif de l’accès à des contenus illicites.
Le blocage judiciaire est ordonné par le président du tribunal judiciaire et permet de prescrire « à toute personne susceptible d’y contribuer toutes mesures propres à prévenir un dommage ou à faire cesser un dommage occasionné par le contenu d’un service de communication au public en ligne » ([165]).
L’article 50-1 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse permet la mise en œuvre d’un référé permettant le blocage d’un site internet en cas de trouble manifestement illicite résultant de messages ou d’informations mis à la disposition du public.
L’article 706-23 du code de procédure pénale prévoit un référé spécial autorisant l’arrêt d’un service de communication au public en ligne provoquant au terrorisme ou en faisant l’apologie.
L’article 6-1 de la loi du 21 juin 2004, créé par la loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, permet à l’autorité administrative de demander aux hébergeurs et aux éditeurs retirer les contenus constituant des délits de provocation à des actes de terrorisme, l’apologie de tels actes ([166]) ou des actes de pornographie enfantine ([167]).
Enfin, l’article 6-4 de la loi du 21 juin 2004, créé par l’article 42 de la loi du 24 aout 2021 confortant le respect des principes de la République, étend l’obligation de concourir à la lutte contre la diffusion des contenus illicites ([168]) aux opérateurs de plateforme en ligne qui proposent des services de communication au public en ligne reposant sur le classement, le référencement ou le partage de contenus mis en ligne par des tiers et dont l’activité sur le territoire français dépasse un seuil de nombre de connexions déterminé par décret, qu’ils soient ou non établis sur le territoire français. Aux termes de cet article, ils doivent déployer des procédures et des moyens humains et technologiques proportionnés permettant :
– d’informer les autorités judiciaires ou administratives des actions qu’ils ont mises en œuvre à la suite des injonctions émises par ces autorités relatives aux contenus illicites ;
– d’accuser réception sans délai des demandes des autorités judiciaires ou administratives tendant à la communication des données dont ils disposent, de nature à permettre l’identification des utilisateurs qui ont mis en ligne des contenus illicites, et d’informer ces autorités dans les meilleurs délais des suites données à ces demandes ;
– lorsqu’ils ont une activité de stockage de contenus, de conserver temporairement les contenus qui leur ont été signalés comme illicites et qu’ils ont retirés ou rendus inaccessibles, aux fins de les mettre à la disposition de l’autorité judiciaire pour les besoins de la recherche, de la constatation et de la poursuite des infractions pénales.
Les agents habilités de la DGCCRF disposent également d’un pouvoir d’injonction générale de mise en conformité. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de la consommation, les agents habilités peuvent, à l’issue d’une procédure contradictoire, « enjoindre à un professionnel, en lui impartissant un délai raisonnable qu’ils fixent, de se conformer à ses obligations, de cesser tout agissement illicite ou de supprimer toute clause illicite ou interdite ». Ce pouvoir d’injonction a fait l’objet de précisions pour son application aux contenus en ligne.
Tout d’abord, dans le cadre d’une injonction de mise en conformité prévue à l’article L. 521-3-1 du code de la consommation, les agents de la DGCCRF qui constatent une infraction aux dispositions du code de la consommation et aux règles relatives à la conformité et à la sécurité des produits à partir d’une interface en ligne peuvent par voie de réquisition :
– ordonner aux opérateurs de plateforme en ligne et aux hébergeurs de faire apparaitre un message avertissant les consommateurs du risque encouru lorsqu’ils accèdent aux contenus manifestement illicites ;
– lorsque l’infraction est passible d’une peine d’au moins deux ans de prison et qu’elle est de nature à porter une atteinte grave à la loyauté des transactions ou à l'intérêt des consommateurs, les agents peuvent ordonner aux opérateurs de plateformes de prendre toutes les mesures utiles pour faire cesser le référencement, de limiter l’accès, ou d’ordonner aux opérateurs de registre ou aux bureaux d’enregistrement de domaines de prendre une mesure de blocage d’un nom de domaine, d’une durée maximale de trois mois renouvelable une fois, suivie, si l’infraction constatée persiste, d’une mesure de suppression ou de transfert du nom de domaine à l’autorité compétente.
Le Conseil constitutionnel a déclaré cette disposition constitutionnelle ([169]).
Enfin, une saisine de la juridiction civile est également possible. L’article L. 524-3 du code de la consommation, dans sa rédaction résultant de l’ordonnance n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation, a en effet permis de satisfaire aux dispositions du règlement (UE) 2017/2394 du 12 décembre 2017 sur la coopération entre les autorités nationales chargées de veiller à l’application de la législation en matière de protection des consommateurs et abrogeant le règlement (CE) n° 2006/2004, qui impose aux États membres de se doter de compétences minimales pour sanctionner les infractions au règlement. Aux termes de cet article, les agents habilités de la DGCCRF peuvent demander à l’autorité judiciaire de prescrire aux hébergeurs et aux fournisseurs d’un service public téléphonique « toutes mesures proportionnées propres à prévenir un dommage ou à faire cesser un dommage causé par le contenu d’un service de communication au public en ligne ou d’un service téléphonique » ([170]).
B. le dÉlit d’importation de marchandises prohibÉes et de produits du tabac ne faisant pas l’objet d’obligations de signalement
De manière générale, les ventes au détail en ligne ont considérablement augmenté au cours des dernières années : leur part est passée de 16 % du total des ventes en 2019 à 19 % en 2020 ([171]). Cette croissance de l’importance relative du commerce électronique s’accompagne d’une hausse substantielle du chiffre d’affaires correspondant : d’après les données de la Fevad, au 1er trimestre 2023, les ventes en ligne atteignent 39,2 milliards d’euros, en hausse de 20,2 % sur un an.
Cette augmentation massive du commerce en ligne s’accompagne du développement, non moins massif, de la vente de produits prohibés et en premier lieu de contrefaçons. D’après l’étude d’impact, 62 % des constatations douanières en la matière ont été effectuées par le fret express ou postal en 2020. Cette tendance est confirmée par les informations reçues par la rapporteure : la crise sanitaire a généré un recours désormais durable au fret postal et au fret express pour les trafics de tabac. En 2019, 15 tonnes de produits (lors de 2 865 constatations) ont été saisis. En 2021, 23 tonnes (lors de 4 087 constatations) l’ont été. Les saisies réalisées par ce vecteur sont néanmoins revenues à leur niveau d’avant-crise, atteignant tout de même 13,3 tonnes (lors de 3 125 constatations) en 2022.
Dans le rapport d’information déposé à la fin de la précédente législature en conclusion des travaux de la mission d’information relative à l’évolution de la consommation de tabac et du rendement de la fiscalité applicable aux produits du tabac pendant le confinement et aux enseignements pouvant en être tirés, les députés Zivka Park et Éric Woerth soulignaient ainsi fait que la lutte contre les trafics de tabac ne se limite plus aux frontières, mais se développe fortement sur internet.
Plusieurs dispositions interdisent pourtant de se livrer à la vente ou à l’achat à distance de tabac ou de marchandises prohibées. En cohérence avec le monopole de la vente au détail réalisée par l’intermédiaire de débitants désignés comme préposés de l’administration et tenus à droit de licence ([172]), l’article 568 ter du code général des impôts interdit la vente à distance de produits du tabac manufacturé, y compris lorsque l’acquéreur est situé à l’étranger.
En outre, et en complément des sanctions fiscales prévues à l’article 1791 ter du CGI, le 10° de l’article 1810 du code général des impôts détermine une sanction pénale de six mois d’emprisonnement et la confiscation des moyens applicables au délit de fabrication de tabacs, détention frauduleuse en vue de la vente, vente ou transport en fraude de tabacs fabriqués, quelles que soient l’espèce ou la provenance de ces tabacs.
Enfin, l’article 414 du code des douanes caractérise comme délit douanier de première classe tout fait de contrebande ainsi que tout fait d’importation ou d’exportation sans déclaration lorsque ces infractions se rapportent à des marchandises prohibées au sein du code des douanes (c’est-à-dire les marchandises énumérées à l’article 38 du même code) ou aux produits du tabac manufacturé.
Toutefois, il n’existe pas dans le code des douanes de dispositions permettant de lutter contre les contenus illicites en ligne portant sur des marchandises prohibées (par exemple des contrefaçons ou médicaments falsifiés) ou sur l’importation ou l’exportation de produits du tabac, dont la vente et l’acquisition en ligne sont interdites. Les agents des douanes ne disposent donc pas de moyens ad hoc permettant d’appréhender ces délits commis via internet.
II. le droit proposÉ
L’article 12 propose de créer un nouveau chapitre V bis au sein du titre II du code des douanes, afin d’instaurer un devoir de vigilance des opérateurs de plateforme quant aux contenus présents sur leur site, une fois informés du fait que ces contenus ont permis de commettre certains délits douaniers.
Ce dispositif est proche, dans l’esprit, du droit de réquisition dont dispose la DGCCRF pour les infractions en ligne au droit de la consommation (cf. supra).
A. la dÉfinition des acteurs concernÉs
L’article 12 propose tout d’abord de créer un article 67 D-5 du code des douanes, qui définit les acteurs concernés et les notions retenues par les dispositions du chapitre nouvellement créé. Ces acteurs sont de deux ordres :
– les intermédiaires désignent les opérateurs de plateforme au sens de l’article L. 111-7 du code de la consommation et les hébergeurs (cf. supra) ;
– une interface en ligne s’entend de tout logiciel, y compris un site internet, une partie de site internet ou une application, exploité par un professionnel ou pour son compte et permettant aux utilisateurs finals d’accéder aux biens et services qu’il propose. Cette définition du projet de loi correspond à l’acception faite de la notion par le 15) de l’article 3 du règlement (UE) 2017/2394 du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2017 sur la coopération entre les autorités nationales chargées de veiller à l’application de la législation en matière de protection des consommateurs et abrogeant le règlement (CE) n° 2006/2004.
B. le devoir de vigilance et de retrait imposÉ aux intermÉdiaires
L’article 67 D-6 constitue le cœur du dispositif de vigilance et de communication des intermédiaires. Ce dispositif comprend plusieurs étapes et il porte sur un périmètre précis d’infraction.
● Tout d’abord, les agents des douanes peuvent enclencher le devoir de vigilance s’ils constatent qu’une infraction de contrebande ou tout fait d’importation ou d’exportation sans déclaration se rapportant à des marchandises prohibées ou aux produits du tabac manufacturé ([173]), ou une infraction de vente ou d’acquisition de tabac mentionnée au 10° de l’article 1810 du code général des impôts, est commise en ayant recours à un moyen de communication électronique.
Une fois l’infraction constatée, les agents des douanes pourront ainsi inviter les intermédiaires (opérateurs de plateforme et hébergeurs) à leur faire connaître, dans un délai qu’ils fixent, si les services de communication en ligne qu’ils proposent, ou le stockage de signaux, d’écrits, d’images, de sons ou de messages auxquels ils procèdent, ont permis la commission de l’infraction.
Les agents pouvant mettre en œuvre cette mesure doivent avoir au moins le grade de contrôleur et doivent être spécialement habilités par leur chef de circonscription.
● L’intermédiaire peut ensuite formuler des observations dans un délai fixé par les agents des douanes. Après avoir pris connaissance de ces observations ou en l’absence de telles observations, les agents des douanes habilités peuvent signifier à l’intermédiaire, par un avis motivé, que les services de communication en ligne ou de stockage de données (signaux, écrits, images, sons, messages) ont permis la commission de l’infraction.
● Après réception de l’avis motivé et dans le délai imparti par ce dernier, qui ne peut être inférieur à 48 heures, l’intermédiaire informe l’autorité qui a émis l’avis des suites qu’il y a données. Il précise en outre les mesures qu’il entend prendre ou a prises pour afin que les contenus ayant permis la commission de l’infraction soient retirés ou rendus inaccessibles. La date d’effectivité de ces mesures est également communiquée.
L’objectif de cette procédure est donc bien de procéder au retrait ou de rendre inaccessibles les contenus ayant permis de commettre l’infraction.
Concrètement, une fois que l’achat de tabac ou d’une marchandise prohibée est réalisé en ligne (par exemple, des contrefaçons), la marchandise est expédiée en France et fait dès lors l’objet d’une importation interdite. Le délit prévu à l’article 414 du code des douanes est ainsi constaté et la procédure de vigilance peut être enclenchée.
Il convient ainsi de noter que cette procédure ne peut être enclenchée qu’après la commission d’un délit douanier ou d’une infraction à la législation en matière de vente ou d’acquisition de tabac à distance, et ne constitue en aucun cas un moyen de prévention de la commission d’un tel délit.
Elle n’a pas non plus pour effet de créer un devoir de surveillance des hébergeurs quant aux contenus présents sur leurs plateformes. Un tel devoir de surveillance serait en effet contraire au régime de responsabilité limitée dont ils jouissent en application du droit communautaire ([174]). En revanche, la directive n° 2000/31/CE ne s’oppose pas à ce qu’une juridiction ou une autorité administrative puisse enjoindre à un prestataire de supprimer une information ou d’en bloquer l’accès si elle est identique ou équivalente à une information déjà déclarée illicite. Le dispositif proposé s’articule donc sans difficulté avec les exigences du droit communautaire.
C. LES CONSÉQUENCES DE l’absence de respect du devoir de vigilance et de retrait
L’article 12 propose également de créer l’article 67 D-7, qui détermine les conséquences de l’inaction de l’intermédiaire saisi par les agents des douanes. Aux termes de cet article nouvellement créé, lorsqu’il apparait, malgré l’envoi de l’avis motivé, que les contenus ayant permis la commission de l’infraction sont toujours présents ou accessibles, les agents des douanes peuvent mettre en œuvre deux mesures différentes :
– demander à tout opérateur de registre, bureau d’enregistrement de domaines ou exploitant de moteur de recherche, d’annuaire ou de service de référencement de prendre toutes mesures utiles pour faire cesser le référencement, ou de procéder à la suspension du nom de domaine pour une durée de trois mois renouvelable une fois. L’objectif est de prévenir la communication de l’adresse électronique des interfaces en ligne dont les contenus sont manifestement illicites ;
– demander au tribunal judiciaire, selon la procédure prévue à l’article 375 du code des douanes, la suppression d’un ou plusieurs noms de domaines en raison de leur caractère illicite auprès de tout opérateur de registre ou de tout bureau d’enregistrement de domaines, d’un ou de plusieurs comptes de réseaux sociaux auprès d’un opérateur de plateforme en ligne.
Ces deux mesures peuvent faire l’objet d’une mesure de publicité, décidée par le tribunal judiciaire s’il est sollicité pour la suspension d’un ou plusieurs noms de domaines ou comptes.
La rapporteure formule deux remarques quant à la rédaction initiale du projet de loi. Tout d’abord, l’article 375 du code des douanes permet à l’administration des douanes de demander au tribunal judiciaire la confiscation en nature des objets saisis sur des inconnus ou sur des individus qui n’ont pas fait l’objet de poursuites en raison du peu d’importance de la fraude. Cette procédure, certes connue des services douaniers, n’a donc que peu de lien avec le devoir de vigilance des plateformes.
En outre, la distinction faite entre la première mesure appliquée aux contenus manifestement illicites, et la seconde mesure, visiblement plus grave mais appliquée seulement aux contenus illicites, crée une confusion quant à la nature des mesures pouvant être mises en œuvre en cas d’inaction de l’intermédiaire. Il conviendra de préciser, au cours de la navette et des débats parlementaires, si ces mesures ont vocation à s’appliquer à des types de contenus différents, ou si elles constituent une suite graduée de sanctions.
D. application par dÉcret
Enfin, un dernier article 67 D-8 indique qu’un décret précisera les modalités d’application du présent chapitre.
III. les modifications apportÉes par le sénat
La commission des finances du Sénat a profondément modifié le dispositif en adoptant un amendement n° COM-75 du rapporteur. Cet amendement emporte des modifications sur chacun des aspects de l’article.
● Concernant la définition des acteurs concernés :
– il précise tout d’abord que les personnes mentionnées au 2. du I de l’article 6 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique sont les hébergeurs ;
– il indique que la définition de l’interface en ligne du projet de loi correspond à la définition fournie par le 15) de l’article 3 du règlement (UE) 2017/2394 du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2017.
Ces précisions semblent superflues.
● Concernant le devoir de vigilance et de retrait des intermédiaires :
– l’amendement indique que le constat de l’infraction doit se faire au sens du 1 de l’article 323 du code des douanes, qui fixe le pouvoir général dévolu aux agents des douanes et de toute autre administration de constater des infractions aux lois et règlement douaniers ;
– il redéfinit le champ des infractions pouvant donner lieu à la mise en œuvre de cette procédure, en indiquant qu’elle est possible pour une infraction mentionnée à l’article 414 se rapportant à des marchandises réputées avoir été importées en contrebande au sens de l’article 419. Cette modification a pour effet de limiter le périmètre des infractions permettant d’activer la procédure. Ce périmètre est celui de la contrebande ainsi que de tout fait d’importation ou d’exportation sans déclaration lorsque ces infractions se rapportent à des marchandises prohibées au sens du présent code ou aux produits du tabac manufacturé limitées aux seules marchandises réputées avoir été importées en contrebande au sens de l’article 419, c’est-à-dire en cas de défaut de justification d’origine, de présentation de l’un des documents prévus par ces mêmes articles ou si les documents présentés sont faux, inexacts, incomplets ou non applicables.
Si cette modification est motivée par le souci du rapporteur de la commission des finances du Sénat de garantir la caractérisation de l’infraction permettant d’enclencher la procédure, elle ne semble pas répondre à son objectif. Elle présente le risque de limiter l’application des nouvelles dispositions :
– le même amendement prévoit que l’habilitation est donnée aux agents des douanes par le directeur général des douanes, et non par le chef de circonscription ;
– il indique que le délit peut donner lieu à la procédure de vigilance s’il est réalisé à partir d’une interface en ligne et non plus seulement en ayant recours à un moyen de communication électronique ;
– il indique que le délai laissé aux intermédiaires pour faire savoir si la commission de l’infraction a été permise via leurs services ne peut excéder sept jours ;
– l’amendement modifie le champ des contenus devant être retirés ou rendus inaccessibles en le limitant aux contenus manifestement illicites par lesquels les infractions ont été commises.
● Concernant les mesures pouvant être prises lorsque le devoir de retrait n’est pas respecté :
– conformément au principe selon lequel la loi n’a pas besoin d’édicter ses objectifs, l’amendement du rapporteur supprime de la mention de l’objectif de la demande de faire cesser le référencement ;
– l’amendement transforme l’alternative entre les deux mesures faisant suite à l’inaction de l’intermédiaire en deux solutions devant être successivement appliquées. Il clarifie donc à cet égard le doute mentionné supra. La deuxième mesure, à savoir la sollicitation du tribunal judiciaire pour la suppression de noms de domaines ou de comptes de réseaux sociaux, ne pourra donc être activée que si la demande de suspension pour trois mois renouvelable une fois n’est pas appliquée et que les contenus sont encore visibles. En outre, l’amendement du Sénat indique que les deux mesures ne portent que sur les contenus manifestement illicites ;
– l’amendement prévoit que les agents des douanes peuvent solliciter le tribunal judiciaire non pas selon la procédure de l’article 375, comme le prévoyait le projet de loi, mais selon la procédure prévue au 8 du I de l’article 6 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique. Il s’agit d’une procédure accélérée au fond mise en œuvre par le président du tribunal judiciaire.
● Enfin, l’amendement précise le contenu du décret d’application, en indiquant qu’il devra en particulier déterminer les conditions d’habilitation des agents des douanes, le contenu de l’avis motivé des demandes adressées par les agents des douanes en application de cette nouvelle procédure, ainsi que les conditions dans lesquelles les mesures peuvent faire l’objet d’une mesure de publicité.
Lors de l’examen en séance de l’article 12, le Sénat a également adopté trois amendements déposés par le rapporteur de la commission des finances :
– l’amendement n° 77 du rapporteur de la commission des finances a reçu un avis défavorable du Gouvernement. Cet amendement étend le périmètre de la rédaction de la commission des finances pour y intégrer les infractions se rapportant à des marchandises prohibées en application de l’article 38 du code des douanes. Le même amendement porte de sept à trois jours le délai laissé aux intermédiaires pour faire connaître si leurs services ont été utilisés pour la commission d’une infraction ;
– l’amendement n° 78 du rapporteur a également reçu un avis défavorable du Gouvernement. Cet amendement vise à préciser les obligations des intermédiaires des plateformes dans le cadre du devoir de vigilance.
Ainsi, l’élément dont elles doivent informer l’administration ne serait plus le fait que les services aient permis la commission de l’infraction, mais que les services ont constitué le moyen de commettre l’infraction. Si l’effet réel de cette modification est incertain, cette rédaction semble restrictive par rapport au projet de loi : ce dernier laissait ouverte la faculté de déclencher la procédure pour l’usage de services ayant permis la commission de l’infraction, tandis que la rédaction du Sénat ne permet de la déclencher que si le service a constitué le moyen de commettre l’infraction.
Ce même amendement propose de remplacer l’obligation de retirer ou de rendre inaccessibles les contenus manifestement illicites (ce champ ayant été proposé par la commission) par lesquels les infractions ont été commises par l’obligation de retirer ou de rendre inaccessibles les contenus ayant constitué le moyen de commettre l’infraction. La même modification relative au périmètre des contenus devant être retirés est appliquée pour les mesures faisant suite à l’inaction de la plateforme. Il s’agit donc d’une extension des contenus pouvant faire l’objet d’un retrait ou d’une suppression.
Cette rédaction est intermédiaire entre la rédaction de la commission, qui limitait l’obligation de retrait aux contenus manifestement illicites pour les deux types de mesures pouvant être prises en cas d’inaction des plateformes, et la version initiale du texte, qui visait les contenus manifestement illicites pour une seule des deux mesures ;
– enfin, l’amendement n° 79 du rapporteur ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement propose d’introduire un dispositif de sanction, indiquant que le non-respect du retrait ou du fait de rendre inaccessible le contenu illicite est puni des peines prévues au 1 du VI de l’article 6 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique, soit une peine d’emprisonnement d’un an et 250 000 euros d’amende.
IV. La position de la commission
A. les amendements adoptÉs au stade de l’examen en commission
Sur proposition de la rapporteure, la commission a adopté plusieurs amendements à l’article 12, ayant principalement pour objet de revenir sur les modifications introduites par le Sénat.
La commission a tout d’abord adopté quatre amendements rédactionnels (N° CF165, CF138, CF139, CF140), relatifs notamment aux acteurs qui font référence aux rédactions existantes dans d’autres codes ou lois.
Elle propose également de revenir sur le fait que l’infraction doit être constatée au sens du 1 de l’article 323 pour pouvoir enclencher le dispositif de vigilance : cette mention n’est pas nécessaire et vient brouiller le dispositif (amendement N° CF170)
L’amendement N° CF172 ne retient pas la modification du périmètre des infractions pouvant donner lieu à la mise en œuvre du devoir de vigilance des plateformes introduite par le Sénat. Conformément au texte initial du projet de loi, seraient concernées les infractions mentionnées à l’article 414 du code des douanes. Cette rédaction ne soulève pas de difficulté particulière quant à l’impératif de caractérisation de l’infraction, puisque la procédure de vigilance intervient en aval du constat d’une infraction mentionnée à l’article 414, permis par l’identification d’un flux physique sur des marchandises limitativement définies. Le devoir de vigilance ne s’appliquera qu’aux infractions d’ores et déjà caractérisées : il n’est donc pas nécessaire de prévoir dans l’article 12 des modalités de caractérisation spécifiques ou supplémentaires, qui auraient par ailleurs pour effet de restreindre le champ d’application de l’article.
L’amendement N° CF171 propose de confier au chef de circonscription, et non au directeur ou à la directrice générale des douanes, le pouvoir d’habilitation des agents autorisés à mettre en œuvre le dispositif. En effet, confier au niveau central et au directeur général cette prérogative introduit une lourdeur excessive dans le dispositif et pourrait retarder sa mise en œuvre.
Enfin, la commission a adopté l’amendement N° CF57 de MM. Castellani et de Courson (LIOT), ayant reçu un avis favorable de la rapporteure, dont l’objet est de porter trois à quatre mois la durée de suspension du référencement ou du nom de domaine appliquée en cas d’inaction des plateformes. La rapporteure considère en effet que le premier niveau de sanction doit être suffisamment incitatif pour pousser les plateformes à agir : dans cette optique, porter la durée de suspension de référencement à quatre mois constitue une évolution intéressante.
B. des questions qui restent en suspens et devront être tranchÉes en vue de l’examen en sÉance publique
Plusieurs aspects problématiques restent en suspens et devront être clarifiés lors de l’examen en séance publique, par le biais des débats parlementaires ou par le dépôt d’amendements.
Tout d’abord, il convient de clarifier le mode de sollicitation du tribunal judiciaire pour la suppression de noms de domaines ou de comptes de réseaux sociaux. La rédaction initiale renvoyant à l’article 375 ne semble pas satisfaisante (cf. supra). Cependant, la procédure accélérée proposée par le Sénat soulève d’autres difficultés : cette procédure sur réquisition est assez lourde et pourrait limiter le caractère opérationnel du dispositif.
En outre, le régime de sanctions proposé par le Sénat semble disproportionné au regard des faits reprochés aux plateformes. S’il semble utile de prévoir une sanction financière, il semble raisonnable de revenir sur ne pas retenir la peine de prison proposée par le Sénat.
*
Article 12 : Prévention des infractions commises par l’intermédiaire d’internet
La commission adopte les amendements rédactionnels CF165, CF138 et CF139 de Mme Nadia Hai, rapporteure.
Amendement CF170 de Mme Nadia Hai.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Cet amendement de clarté vise à supprimer un ajout superflu du Sénat : la mention « au sens du 1 de l’article 323 » n’est pas nécessaire pour permettre la constatation d’une infraction mentionnée à l’article 414 et activer le devoir de vigilance des plateformes.
La commission adopte l’amendement CF170.
Amendement CF172 de Mme Nadia Hai.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Soucieux de garantir la caractérisation des infractions permettant la mise en œuvre du devoir de vigilance des plateformes, le Sénat a modifié le périmètre des infractions visées. Cette modification ne semble toutefois pas opportune : au mieux, elle limite la lisibilité du dispositif ; au pire, elle en réduit le champ d’application.
L’amendement a pour objet de revenir à la version initiale du projet de loi, selon laquelle le constat des infractions mentionnées à l’article 414 peut permettre d’enclencher la procédure de vigilance et la relation avec la plateforme. Cette rédaction ne soulève pas de difficulté particulière s’agissant de l’impératif de caractérisation de l’infraction puisque la procédure de vigilance intervient en aval du constat d’une infraction mentionnée à l’article 414, permis par l’identification d’un flux physique sur des catégories de marchandises limitativement définies.
La commissions adopte l’amendement CF172.
Amendement CF171 de Mme Nadia Hai.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Il s’agit là encore de revenir sur une modification du Sénat, qui a prévu que l’habilitation des agents des douanes pour déclencher la procédure de vigilance devait être donnée par le directeur général ou la directrice générale des douanes. Il semble préférable de confier ce pouvoir d’habilitation au chef de circonscription, comme le propose le projet de loi, pour éviter une lourdeur excessive dans le dispositif, qui pourrait retarder sa mise en œuvre. C’est un échelon plus ciblé et plus efficace.
La commission adopte l’amendement CF171.
Elle adopte l’amendement rédactionnel CF140 de Mme Nadia Hai, rapporteure.
Amendement CF57 de M. Michel Castellani.
M. Michel Castellani (LIOT). Le présent amendement entend accroître le pouvoir de contrôle de la douane sur les plateformes en ligne qui rendent accessibles des contenus favorisant les infractions douanières. Il est proposé de demander à tout opérateur de faire cesser le référencement ou de suspendre le nom de domaine pendant une période de quatre mois, renouvelable une fois, contre trois mois renouvelable une fois, précédemment.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Je donne un avis favorable à votre amendement. La suspension du nom de domaine s’insère dans le cadre d’une réponse graduée, pouvant aboutir à la suppression pure et simple de noms de domaine et de comptes de réseaux sociaux. Il faut néanmoins que les premières étapes soient suffisamment incitatives pour que les plateformes passent à l’action. Dans cette optique, porter la durée de suspension du référencement à quatre mois constitue une évolution intéressante.
La commission adopte l’amendement CF57.
L’amendement CF135 de Mme Christine Arrighi est retiré.
La commission adopte l’article 12 modifié.
*
Après l’article 12
Amendement CF30 de Mme Marie-Christine Dalloz.
Mme Véronique Louwagie (LR). Le marché parallèle du tabac représente une part croissante du marché total : 35 % des produits du tabac sont achetés en dehors des buralistes, pourtant seuls habilités à les commercialiser. Il mobilise de véritables chaînes parallèles de distribution, y compris sur internet et les réseaux sociaux. Ce commerce menace la santé de tous les publics et prive l’État des recettes fiscales issues de la vente légale de ces produits.
L’amendement vise à introduire dans le I de l’article 6 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique une obligation pour les plateformes de repérer, retirer ou rendre inaccessibles les contenus liés à la vente illicite de produits du tabac ainsi que de signaler les contenus illicites aux autorités douanières. Il précise également la possibilité pour les utilisateurs de contester le retrait des contenus jugés illicites devant l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, sans que celle-ci soit tenue de donner suite aux saisines abusives. Enfin, il prévoit une contravention douanière de cinquième classe, d’un montant forfaitaire de 1 500 euros par contenu illicite, ainsi qu’une amende civile de 500 000 euros en cas de manquement des plateformes à ces obligations.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Je comprends l’idée de cet amendement mais il va à l’encontre du régime de responsabilité limitée des plateformes prévu par le droit communautaire et par notre droit national. La Cour de justice de l’Union européenne et la Cour de cassation l’ont affirmé à plusieurs reprises, il ne peut être demandé aux plateformes d’exercer une surveillance active des contenus. C’est pourquoi le dispositif de l’article 12 semble équilibré et respectueux du droit.
Je vous suggère donc de retirer l’amendement ; à défaut, avis défavorable.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. La vente de tabac de contrebande par le biais des plateformes et du numérique est un vrai sujet de préoccupation. La commercialisation se réalise surtout au niveau local : une plateforme, Snapchat ou autre, est utilisée pour mettre en lien des personnes d’un même bassin de vie. Notre action se concentre sur l’identification des personnes qui offrent du tabac à la commercialisation dans un territoire. Elle est menée par le service Cyberdouane, qui fonctionne très bien. C’est pourquoi j’ai décidé de le déconcentrer, en intégrant certains de ses agents dans les directions régionales de la douane. Ces agents, sous pseudonyme, se font passer pour des clients potentiels, ce qui permet d’identifier facilement les personnes qui se livrent à la vente, puis de les poursuivre. On renforce aussi les sanctions, y compris la prison ferme, pour les responsables du trafic de tabac.
L’avis défavorable de la rapporteure ne signifie donc pas que nous ne nous préoccupons pas de cette question. Au contraire, nous allons renforcer les moyens pour lutter contre le commerce illégal du tabac.
M. le président Éric Coquerel. Le tabac n’est pas le seul produit à être commercialisé par le biais des plateformes…
Mme Marie-Christine Dalloz (LR). J’ai davantage confiance dans les dispositions évoquées par le ministre que dans la réponse de la rapporteure : si l’on veut intenter un procès aux plateformes devant la Cour de justice de l’Union européenne, il y en, aura pour quinze ans, au minimum ! Or il faut être très réactifs. Avant ces procédures longues, je souhaiterais que l’on donne des moyens supplémentaires aux services douaniers pour intervenir.
M. Charles de Courson (LIOT). Je soutiens l’amendement. Mme Louwagie a évoqué une part de marché de 35 % pour le commerce illégal du tabac mais, dans certaines zones frontalières, notamment proches de l’Espagne, elle dépasse 50 %. Lorsque vous vous rendez à Hendaye ou en Andorre, il n’y a que ça ! Certains moyens, comme l’importation de tabac, sont d’ailleurs tout à fait légaux, même s’ils comportent des plafonds.
Quel est le risque d’adopter l’amendement ? La rapporteure en soulève un lié au droit européen. Il me semblait pourtant que le Parlement européen était en train de réviser sa position, pour responsabiliser les plateformes.
Il serait bon que nous votions cet amendement. Cela aiderait le ministre délégué à négocier avec les plateformes, en faisant valoir la pression que met l’Assemblée.
Mme Véronique Louwagie (LR). L’évolution de ce marché illégal nous inquiète. Monsieur le ministre délégué, avez-vous constaté une diminution des recettes issues du tabac dans les premiers mois de l’année 2023 par rapport à 2022, qui pourrait traduire une augmentation des marchés illicites ?
Mme Nadia Hai, rapporteure. Il ne s’agit pas uniquement du droit européen, Monsieur de Courson, puisque ses dispositions sont déjà transcrites en droit interne. La Cour de cassation a eu à s’exprimer à plusieurs reprises sur la question.
Nous partageons votre préoccupation sur les contenus illicites mais, du point de vue juridique, les dispositions de l’amendement concernant la surveillance des contenus figurant sur les plateformes sont contraires à notre droit.
Une question se pose toutefois sur le retrait de ces contenus, une fois que l’on a signalé leur présence aux plateformes. Je vous invite à y travailler avec nous d’ici à la séance, afin de définir les différents degrés de sanctions que l’on peut appliquer.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Je fournirai en séance les chiffres que Mme Louwagie demande pour le début de l’année 2023. La dernière estimation du manque à gagner pour les finances publiques lié au trafic du tabac fait état d’une perte de 3 milliards par an. Elle date de quelques années, alors que la progression du trafic est exponentielle.
Je précise que l’État ne s’enrichit pas grâce au tabac. Les taxes qu’il perçoit, soit 14 milliards par an, sont inférieures aux dépenses, notamment de sécurité sociale, d’assurance maladie ou pour les maladies directement liées au tabagisme, qui s’élèvent à 26 milliards par an.
La commission rejette l’amendement CF30.
Amendement CF95 de Mme Nadège Abomangoli.
Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). Par cet amendement, nous demandons un rapport afin d’évaluer l’adéquation des moyens de la douane, de la police judiciaire et de l’Office anti-stupéfiants (OFAST) face au développement de l’acheminement de stupéfiants, notamment de cocaïne, dans les plus grands ports français. Dans un rapport de 2023, Europol s’inquiétait du développement de groupes de trafiquants de plus en plus organisés au sein des différents ports européens. En 2021, seulement 2 % des 98 millions de conteneurs transitant par les ports européens ont fait l’objet d’une inspection. Si ce chiffre atteint 10 % pour les conteneurs en provenance d’Amérique du Sud, principale zone de production de la cocaïne, les ports européens sont devenus les principaux lieux d’acheminement de cocaïne vers le continent européen. Les capacités de corruption, de fraude, de menace des principaux trafiquants se développent, avec une multitude de stratégies pour éviter les contrôles des douanes.
Par cet amendement, nous souhaitons renforcer les connaissances des parlementaires afin d’élaborer une véritable stratégie nationale de démantèlement des réseaux, seule véritable mesure de lutte contre les trafics.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Avis défavorable. Nous disposons de suffisamment d’éléments montrant que l’augmentation des effectifs consacrés à la lutte contre les stupéfiants est inédite, notamment au sein de l’OFAST. Quant aux saisies, elles atteignent des records historiques. Les chiffres parlent d’eux-mêmes et il n’est pas nécessaire de prévoir un rapport sur le sujet.
M. Mickaël Bouloux (SOC). Je suis favorable à cet amendement. Sur ce sujet, je conseille la lecture d’Extra-pure. Voyage dans l’économie de la cocaïne, de Roberto Saviano. La série ZeroZeroZero est aussi très bien !
La commission rejette l’amendement CF95.
Amendement CF94 de Mme Charlotte Leduc.
Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). Cet amendement demande au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur le transfert de missions fiscales de la direction générale des douanes et droits indirects vers la direction générale des finances publiques.
Alors que les douanes disposent de l’expertise et des effectifs nécessaires pour le recouvrement et le contrôle fiscal en ce qui concerne un certain nombre de taxes – taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), taxes énergétique, TVA à l’importation –, celles-ci sont transférées sans réflexion à la DGFIP, qui n’a ni l’expertise, ni les effectifs nécessaires pour assurer ces nouvelles missions.
On observe par conséquent une baisse de plusieurs milliards par an des recettes tirées de ces taxes. Les agents des douanes vivent également très mal cette réorganisation, qui nie leurs qualifications et leur expertise dans ce domaine.
Le transfert de missions a été réalisé sans transfert d’effectifs, tandis que la DGFIP continue de perdre des postes chaque année.
Le rapport que nous demandons devra en particulier s’intéresser à l’évolution des recettes fiscales provenant des impôts et taxes qui relevaient auparavant de la DGDDI et à celle de l’efficacité du contrôle fiscal avant et après le transfert de compétences.
Mme Nadia Hai, rapporteure. C’est un sujet très intéressant, mais il relève des prérogatives du Parlement. Il appartient plus particulièrement aux rapporteurs spéciaux de la mission Gestion des finances publiques de s’en saisir. Demande de retrait.
La commission rejette l’amendement CF94.
*
Article 13 (art. 399, 415 et 415-1 du code des douanes) Modernisation du délit de blanchiment douanier
I. Le droit existant
A. la notion douaniÈre d’intÉressement À la fraude
L’article 399 du code des douanes prévoit qu’un certain nombre de personnes peuvent être réputées intéressées à un délit de contrebande ou à un délit d’importation ou d’exportation sans déclaration.
À l’exception de celles qui ont agi en état de nécessité par suite d’erreur invincible et de celles qui ont agi de bonne foi ([175]) ces personnes sont :
« a) les entrepreneurs, membres d'entreprise, assureurs, assurés, bailleurs de fonds, propriétaires de marchandises, et, en général, ceux qui ont un intérêt direct à la fraude ;
« b)[celles] qui ont coopéré d’une manière quelconque à un ensemble d’actes accomplis par un certain nombre d’individus agissant de concert, d’après un plan de fraude arrêté pour assurer le résultat poursuivi en commun ;
« c) [celles] qui ont, sciemment, soit couvert les agissements des fraudeurs ou tenté de leur procurer l’'impunité, soit acheté ou détenu, même en dehors du rayon, des marchandises provenant d'un délit de contrebande ou d'importation sans déclaration » ([176]).
La présomption d’intérêt à la fraude n’est qu’une présomption simple, justifiée par la gravité des délits douaniers et reposant sur une vraisemblance raisonnable. L’imputabilité des faits est ensuite appréciée au cas par cas par une juridiction ([177]).
B. les dispositions relatives aux dÉlits de blanchiment douanier
1. Le délit de blanchiment douanier prévu à l’article 415 du code des douanes
L’article 415 du code des douanes définit le délit de blanchiment douanier comme le fait de procéder ou de tenter de procéder, par exportation, importation, transfert ou compensation à une opération financière entre la France et l'étranger portant sur des fonds que les personnes savent provenir, directement ou indirectement, d’un délit douanier ou portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne, ou d’une infraction à la législation sur les substances ou plantes vénéneuses classées comme stupéfiants.
Le délit de blanchiment douanier est distinct du délit de blanchiment de droit commun prévu à l’article 324-2 du code pénal et repose donc sur trois éléments ([178]) : une condition relative au caractère délictueux de l’activité dont sont tirés les fonds, une autre relative à l’existence d’un flux financier entre la France et l’étranger, et une dernière condition de connaissance de la provenance délictueuse des fonds.
● Les fonds blanchis doivent provenir d’un délit douanier, d’un délit portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne ou d’un trafic de stupéfiants. Cette condition relative à l’origine des fonds est centrale : elle fonde la possibilité de caractériser un blanchiment douanier.
Initialement limitée au blanchiment des fonds issus des infractions à la législation des stupéfiants ([179]), le délit de blanchiment a été étendu par la loi n° 96-392 du 3 mai 1996 aux opérations financières portant sur des fonds provenant directement ou indirectement d’un délit prévu au code des douanes. Enfin, depuis l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2019-963 du 18 septembre 2019, les délits portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne peuvent également être à l’origine d’un délit de blanchiment.
La notion de délit portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne a été ajoutée par l’article 3 de l’ordonnance n° 2019-963 du 18 septembre 2019 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne au moyen du droit pénal. La notion, issue du droit européen, est définie (à l’article 2 de la directive UE) 2017/1371 du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal) comme l’ensemble des recettes perçues, des dépenses exposées et des avoirs qui relèvent du budget de l’Union ou des budgets des institutions, organes et organismes de l’Union institués en vertu des traités ou des budgets gérés et contrôlés directement ou indirectement par eux. L’article 4 de la même directive indique que les États membres prennent les mesures nécessaires pour que le blanchiment de capitaux concernant des biens provenant de fraudes portant atteintes aux intérêts financier de l’Union constitue une infraction pénale.
La Cour de cassation a encadré la caractérisation du délit de blanchiment douanier portant sur des fonds issus d’un délit douanier dans un arrêt de la chambre criminelle du 4 mai 2016. Rappelant que le délit de blanchiment douanier doit être rattaché à une infraction principale qui a procuré les fonds, la Cour a considéré que pour que le délit douanier de blanchiment soit constitué, les fonds blanchis doivent provenir directement ou indirectement d’une infraction à la législation douanière française.
Le produit d’une infraction à une législation étrangère ne peut donc pas systématiquement être considéré comme faisant l’objet d’un délit de blanchiment douanier ([180]). La circonstance que les fonds blanchis résultent d’actes réalisés à l’étranger par ailleurs punis dans le droit français (en l’espèce, de fausses déclarations) ne permet pas de caractériser le délit de blanchiment douanier, car les délits prévus dans le code des douanes répriment l’absence de respect de la législation douanière française, limitée à l’édiction des règles d’entrée et de sortie sur le territoire national. Dès lors, en l’état du droit en vigueur, il est impossible de qualifier de blanchiment douanier les opérations financières portant sur des fonds provenant d’une infraction à la législation d’un autre État.
Cette jurisprudence s’éloigne de la définition du blanchiment de capitaux tel que défini par l’article 1er de la directive (UE) 2015/849 du Parlement Européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, dite quatrième directive anti-blanchiment, qui précise qu’« il y a blanchiment de capitaux même si les activités qui sont à l’origine des biens à blanchir ont été exercées sur le territoire d’un autre État membre ou sur celui d'’un pays tiers ».
Toutefois, si les fonds faisant l’objet d’un blanchiment ont une autre origine qu’un délit douanier – les atteintes aux intérêts financiers de l’Union européenne et les infractions à la législation sur les substances ou plantes vénéneuses classées comme stupéfiants –, les fonds peuvent provenir d’une infraction commise à l’étranger et néanmoins caractériser un blanchiment douanier.
● Une opération financière entre la France et l’étranger, sur les fonds provenant de l’activité illicite susmentionnée, est indispensable. Elle peut prendre la forme d’une exportation, d’une importation, d’un transfert ou d’une compensation de fonds.
● Les personnes poursuivies doivent avoir connaissance de la provenance délictueuse des fonds.
Le délit de blanchiment douanier peut donner lieu à une peine d’emprisonnement de dix ans, à une amende comprise entre une et cinq fois la somme sur laquelle a porté l’infraction ou la tentative d’infraction. Cette amende peut être portée jusqu’à dix fois la somme lorsque l’infraction est commise en bande organisée. Les sommes sont en outre confisquées, ainsi que les biens ayant servi à commettre l’infraction et les biens et avoirs qui sont le produit direct ou indirect de l’infraction.
2. Le renversement de la charge de la preuve
Depuis 2016, le délit de blanchiment douanier est complété par un dispositif de renversement de la charge de la preuve de l’origine illicite des fonds, prévu à l’article 415-1 du code des douanes (créé par n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale).
En application de cet article 415-1, les fonds sont présumés être le produit direct d’un délit douanier ou portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne ou d’une infraction à la législation sur les stupéfiants lorsque les conditions matérielles, juridiques ou financières de l’opération d’exportation, d’importation, de transfert ou de compensation ne paraissent obéir à d’autre motif que de dissimuler que les fonds ont une telle origine.
Ce dispositif existe également pour le délit général de blanchiment depuis 2013 ([181]) et vise à dépasser la difficulté qui peut exister à établir que des fonds dont l’origine illicite est suspectée mais non prouvée proviennent d’un délit dont le gain peut donner lieu à une opération de blanchiment.
Comme l’indique l’étude d’impact du projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale, « il ne s’agit pas de créer une présomption de constitution du délit douanier de blanchiment mais uniquement d’un renversement de la charge de la preuve de l’infraction concernant l’origine illicite des fonds ». C’est donc l’origine des fonds qui fait l’objet d’une présomption, et non le délit de blanchiment en lui-même. Il s’agit en outre d’une présomption simple et non d’une présomption irréfragable.
Cette disposition facilite l’action des agents des douanes ainsi que des services de police judiciaire. Concrètement, dès lors que le service d’enquête a mis en lumière suffisamment d’éléments permettant de présumer que des sommes ont un lien direct ou indirect avec une infraction en matière de stupéfiants ou un délit douanier, l’infraction de délit douanier de blanchiment peut être retenue, sous réserve que l’élément intentionnel et l’existence d’une opération financière avec l’étranger sont confirmés.
C. un dÉlit de blanchiment douanier caractÉrisÉ par plusieurs limites opÉrationnelles et juridiques
La caractérisation et la mise en œuvre du délit de blanchiment douanier se caractérisent par plusieurs limites.
1. Une application limitée de la notion d’intéressement à la fraude
La notion d’intéressement à la fraude, définie à l’article 399 du code des douanes, n’est pas applicable au délit de blanchiment douanier. Elle est en effet limitée aux délits de contrebande et d’importation ou d’exportation sans déclaration (cf. supra). Une telle différence de traitement ne semble pas légitimée par une quelconque différence, des personnes pouvant être intéressées à un délit de blanchiment douanier.
2. Un cadre juridique contraignant et désormais en partie obsolète du délit de blanchiment douanier
La rédaction de l’article 415 du code des douanes limite les possibilités d’action des douanes à plusieurs égards.
● Tout d’abord, les infractions générant des profits qui ne peuvent être appréhendés, et ce quand bien même ils font l’objet d’une opération avec l’étranger, ne peuvent être considérés comme faisant l’objet d’un délit de blanchiment douanier.
● La territorialisation des infractions dont sont issues les sommes blanchies constitue également une limite à l’efficacité de l’action des douanes. L’arrêt de la Cour de cassation du 4 mai 2016 a révélé une limite pour l’application du délit de blanchiment douanier : seuls peuvent faire l’objet d’une qualification de blanchiment douanier les sommes provenant d’infractions à la législation douanière sur le territoire national, tandis que les sommes issues des délits portant sur les trafics de stupéfiants et des délits portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne peuvent constituer un délit de blanchiment douanier même si ces délits ont été commis à l’étranger.
● Au regard de l’évolution des pratiques délictuelles, la limitation du délit douanier aux opérations financières réalisées avec l’étranger semble désormais insatisfaisante.
En effet, un certain nombre de blanchiments, liés notamment au trafic de stupéfiants, impliquent désormais l’intervention de collecteurs chargés de transporter l’argent entre deux lieux du territoire national, incluant les départements d’outre-mer, sans traverser de frontière. Ce transport peut avoir pour objet de rassembler l’argent avant le flux hors de France ou de le distribuer, après l’entrée sur le territoire national. Ainsi, ces étapes du blanchiment ne peuvent faire l’objet d’une qualification de blanchiment douanier, quand bien même les sommes sont originellement issues ou destinées à des trafiquants de pays voisins.
L’exemple le plus fréquent de ces pratiques de collecte insérées dans une chaîne de blanchiment est celui de voyageurs empruntant des vols entre Orly et Cayenne avec de l’argent issu des trafics de stupéfiants. S’il apparait très nettement que ces sommes d’argent sont issues de trafics impliquant des pays étrangers, il est impossible, dans ces circonstances, de caractériser un délit de blanchiment douanier car le transfert se fait entre deux points du territoire national.
● Enfin, un nombre croissant d’enquêtes menées par la DNRED révèlent que certains criminels ont désormais recours à des crypto-actifs pour effectuer des transactions internationales sur le produit d’infractions douanières. Les crypto-actifs sont des actifs numériques utilisant un réseau informatique et une chaîne de blocs (blockchain) pour valider et effectuer des transactions entre plusieurs entités.
Or, les fonds visés par l’article 415 ne semblent pas pouvoir inclure les crypto-actifs, définis par l’article L. 54-10-1 du code monétaire et financier ([182]). Aux termes de cet article, les actifs numériques sont :
– les jetons (tout bien incorporel représentant, sous forme numérique, un ou plusieurs droits pouvant être émis, inscrits, conservés ou transférés au moyen d’un dispositif d’enregistrement électronique partagé permettant d’identifier, directement ou indirectement, le propriétaire dudit bien) ([183]), à l’exclusion de ceux remplissant les caractéristiques des titres et contrats financiers ([184]) et les bons de caisse (titres nominatifs et non négociables comportant engagement par un commerçant de payer à échéance déterminée, délivrés en contrepartie d’un prêt) ([185]) ;
– toute représentation numérique d’une valeur qui n’est pas émise ou garantie par une banque centrale ou par une autorité publique, qui n’est pas nécessairement attachée à une monnaie ayant cours légal et qui ne possède pas le statut juridique d’une monnaie, mais qui est acceptée par des personnes physiques ou morales comme un moyen d’échange et qui peut être transférée, stockée ou échangée électroniquement.
II. le droit proposÉ
L’article 13 du projet de loi vise à moderniser le délit de blanchiment douanier et améliorer le cadre juridique permettant de le caractériser, afin de doter les services douaniers d’une capacité d’intervention plus adaptées aux nouvelles pratiques criminelles.
A. Application de la notion d’intéressement douanier au délit de blanchiment douanier
L’article 13 étend la notion d’intéressement à la fraude douanière au délit de blanchiment douanier. Cette extension permettra de renforcer l’efficacité de l’action des douanes et de condamner les commanditaires, les personnes ayant coopéré à la fraude, ou encore celles ayant sciemment couvert les agissements.
En outre, l’article 13 propose de remplacer l’énumération des personnes pouvant être condamnées pour intérêt à la fraude, à savoir « les entrepreneurs, membres d'entreprise, assureurs, assurés, bailleurs de fonds, propriétaires de marchandises, et, en général, ceux qui ont un intérêt direct à la fraude », par « les personnes physiques ou morales ayant un intérêt à la fraude ».
Outre la simplification de rédaction qui consiste à remplacer une liste par un ensemble comprenant tous les éléments de la liste, l’article propose en réalité une évolution substantielle de l’intéressement à la fraude, au-delà de l’intérêt au délit douanier, en fondant son application sur l’intérêt à la fraude des personnes et non plus sur l’intérêt direct à la fraude.
B. Extension et modernisation du délit de blanchiment douanier
Plusieurs extensions du champ d’application de l’article 415 du code des douanes sont proposées par l’article 13.
● Le délit de blanchiment douanier est actuellement applicable pour les sommes provenant d’un délit prévu au code des douanes. Il est proposé d’étendre le champ d’application du délit aux sommes provenant d’un délit prévu par toute législation que les agents des douanes sont chargés d’appliquer, soit le code des douanes mais également certaines dispositions du code général des impôts pour ce qui est des contributions indirectes.
● Il est proposé d’accorder un caractère d’extraterritorialité au délit de blanchiment douanier, en indiquant qu’il est applicable pour des fonds provenant d’un délit prévu par toute législation que les agents des douanes sont chargés d’appliquer, y compris si ce délit a été commis sur le territoire d’un autre État membre ou sur celui d’un pays tiers.
Ainsi, les sommes issues d’un délit figurant dans le code des douanes ou dans le code général des impôts et faisant l’objet d’un contrôle par les agents des douanes pourra être considéré comme faisant l’objet d’un blanchiment douanier y compris si les faits ont été commis dans un autre État.
Au delà de l’intérêt opérationnel que cette évolution représente, elle concourt à rapprocher le délit de blanchiment douanier des dispositions de l’article 1er de la quatrième directive anti-blanchiment précitée.
● L’article 13 propose d’indiquer que le délit de blanchiment douanier est applicable lorsque l’argent est appréhendé sous la forme d’opérations de transport et de collecte de fonds d’origine illicite, c’est-à-dire provenant des mêmes délits que pour les dispositions existantes.
Il apparaît donc que l’objet de cet article n’est pas de généraliser le délit de blanchiment douanier au transport de fonds sur le territoire national provenant d’activités illicites. Son objectif est seulement de l’étendre au transport de fonds circulant sur le territoire national qui sont issus des délits douaniers, qui portent atteintes aux intérêts financiers de l’Union européenne, ou qui sont issus d’une infraction à la législation sur les stupéfiants. Il reste toutefois nécessaire qu’une opération financière entre la France et l’étranger ait eu lieu avant que les fonds ne circulent sur le territoire national, car c’est cette condition qui permet l’application de l’incrimination.
● Enfin, il est proposé d’étendre le délit de blanchiment douanier aux opérations financières entre la France et l’étranger se rapportant à des actifs numériques mentionnés à l’article L. 54-10-1 du code monétaire et financier.
C. Application à l’article relatif à la présomption d’origine des fonds
Par cohérence, les mêmes évolutions sont prévues à l’article 415-1 du code des douanes relatif à la présomption d’origine des fonds :
– les actifs numérique mentionnés à l’article L. 54-10-0 du code monétaire et financier pourront également être présumés constituer le produit direct ou indirect d’un délit douanier, d’une atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne ou d’une infraction à la législation sur les stupéfiants ;
– il est également proposé de remplacer la liste des délits dont peuvent être présumées issues les sommes blanchies par un renvoi à l’une des infractions mentionnées à l’article 415. L’extension aux délits prévus par toute législation que les agents des douanes sont chargés d’appliquer est donc également appliquée pour la présomption ;
– enfin, l’article propose d’indiquer que les conditions de transport et de collecte doivent également prises en compte, aux côtés des conditions matérielles, juridiques ou financières de l’opération, déjà prévues par l’article 415-1. Cette extension tire les conséquences de l’extension prévue à l’article 415 aux transports sur le territoire national de fonds illicites issus d’un délit douanier.
III. les modifications apportÉes par le sénat
La commission des finances du Sénat a adopté deux amendements du rapporteur à l’article 13.
L’amendement N° COM-76 propose d’étendre la notion d’intéressement à la fraude non seulement au blanchiment douanier mais également aux délits d’importation ou d’exportation sur la base d’une fausse déclaration, de l’utilisation d’un document faux, inexact ou incomplet ou de la non-communication d’un document, ayant pour but ou pour résultat, en tout ou partie, d’obtenir un remboursement, une exonération, un droit réduit ou un avantage financier attachés à l’importation ou à l’exportation ([186]). La rédaction du Sénat a également pour effet de préciser le fait que l’intéressement à la fraude est applicable pour l’importation ou l'exportation sans déclaration lorsque ces infractions se rapportent à des marchandises prohibées ou aux produits du tabac manufacturé, ainsi qu’à tout fait d’importation ou d'exportation sans déclaration d’autres marchandises.
L’amendement n° COM-77 propose de préciser que le délit de blanchiment douanier peut être caractérisé si les activités à l’origine de ces fonds ont été exercées dans un autre État, alors que la rédaction initiale du projet de loi indiquait que le blanchiment douanier était caractérisé si le délit dont proviennent les fonds a été commis sur le territoire d’un autre État.
L’amendement remplace donc la notion de délits par la notion d’activité à l’origine des fonds.
La rapporteure considère que cette modification permet d’une part de se rapprocher de la rédaction de la directive pour appliquer l’extraterritorialité aux délits douaniers et d’autre part de confirmer pour les deux autres motifs (intérêts financiers de l’Union européenne et infraction à la législation relative aux stupéfiants) que l’extraterritorialité s’applique déjà.
Il convient de noter que cette modification ne porte que sur l’extraterritorialité introduite par l’article 13 : la commission d’un délit douanier reste nécessaire pour fonder un blanchiment douanier, car c’est de ce délit que sont issus les fonds blanchis.
IV. La position de la commission
La commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure (N° CF141).
*
Suivant l’avis de la rapporteure, la commission rejette l’amendement CF52 de Mme Charlotte Leduc.
Elle adopte l’amendement rédactionnel CF141 de Mme Nadia Hai.
Elle adopte l’article 13 modifié.
*
Article 14 (art. 414 et 432 ter [nouveau] du code des douanes et art. 1810 et 1811 du code général des impôts) Renforcement des sanctions douanières et pénales en matière de trafic de tabac
I. Le droit existant
A. les peines applicables aux dÉlits de contrebande et d'importation ou d'exportation sans déclaration se rapportant à des marchandises prohibées ou aux produits du tabac manufacturé
1. Les principes généraux entourant la peine complémentaire de confiscation
De manière générale, la peine complémentaire de confiscation est prévue par la loi et vient s’ajouter à une peine principale. Elle est régie par l’article 131-21 du code pénal, qui prévoit qu’elle est « est encourue dans les cas prévus par la loi ou le règlement. Elle est également encourue de plein droit pour les crimes et pour les délits punis d’une peine d'emprisonnement d’une durée supérieure à un an, à l’exception des délits de presse ».
Des dispositions spécifiques encadrent cette peine pour l’application du code des douanes. Lorsque le propriétaire de la marchandise n’est pas la personne qui a commis l’infraction douanière, et lorsque ce propriétaire est connu, la confiscation des marchandises saisies (à l’exception de celles qui sont prohibées au titre de la réglementation douanière) ne peut être poursuivie qu’en cas de mise en cause du propriétaire devant la juridiction répressive ([187]).
Si de manière générale ni les objets saisis ni leur prix ne peuvent être revendiqués par les propriétaires ([188]), « lorsque la marchandise de fraude ou ayant servi à masquer la fraude a été saisie et sous réserve qu’elle ne soit pas prohibée au titre de la réglementation douanière, la mainlevée est offerte, sans caution ni consignation, au propriétaire de bonne foi non poursuivi » ([189]). Par dérogation à cette dernière règle, aucune mainlevée n'est proposée lorsque la marchandise de fraude ou ayant servi à masquer la fraude a été détériorée en raison de son utilisation à cette fin ([190]).
2. Les sanctions prévues à l’article 414 du code des douanes
L’article 414 du code des douanes fixe les sanctions douanières applicables aux délits de contrebande et d’importation ou d’exportation sans déclaration de marchandises prohibées ou de produits du tabac manufacturé. Aux termes de cet article, ces faits sont passibles, en sus d’une peine d’emprisonnement de trois ans pouvant être portée à cinq ou dix ans selon les cas, de la confiscation de l’objet de fraude, de la confiscation des moyens de transport, de la confiscation des objets servant à masquer la fraude, de la confiscation des biens et avoirs qui sont le produit direct ou indirect de l’infraction et d’une amende comprise entre une et deux fois la valeur de l’objet de fraude.
La peine complémentaire de confiscation prévue à l’article 414 pour les délits de contrebande et d’importation ou d’exportation sans déclaration se rapportant à des marchandises prohibées ou aux produits du tabac manufacturé ne permet pas de confisquer les objets ayant servi à commettre le délit douanier ou étant destinés à le commettre.
À titre de comparaison, la peine complémentaire de confiscation prévue à l’article 414-2 du code des douanes en cas de contrebande ou d’importation ou d’exportation sans déclaration de marchandises non mentionnées à l’article 414 permet de confisquer les biens ayant servi à commettre l’infraction ou qui étaient destinés à la commettre ([191]).
B. les peines applicables au dÉlit de trafic de tabac prÉvues par le code des impÔts
Le 10° de l’article 1810 du code des impôts prévoit les peines pénales applicables en cas de trafic de tabac.
Aux termes de cet article, est puni d’une peine d’emprisonnement d’un an et de la confiscation des moyens de transport, récipients, emballages, ustensiles, mécaniques, machines ou appareil ayant servi au trafic de tabac la fabrication de tabacs, la détention frauduleuse en vue de la vente de tabacs fabriqués, la vente, y compris à distance, de tabacs fabriqués, le transport en fraude de tabacs fabriqués, l’acquisition à distance, l’introduction en provenance d’un autre État membre de l’Union européenne ou l’importation en provenance de pays tiers de produits du tabac manufacturé acquis dans le cadre d’une vente à distance.
En outre, en application de l’article 1811 du même code, la peine d’emprisonnement pour trafic de tabac est portée à cinq ans lorsqu’il est commis en bande organisée ([192]).
Le code général des impôts prévoit également des sanctions fiscales en son article 1791 ter : le trafic de tabac est puni d’une amende comprise entre 2 000 et 10 000 euros. Cette amende fiscale est portée de 100 000 euros à 500 000 euros lorsque ces faits sont commis en bande organisée et s’accompagne quoi qu’il en soit de pénalités proportionnelles aux droits éludés.
II. le droit proposÉ
A. Une aggravation significative des peines sanctionnant le trafic de produits du tabac
● L’article 14 propose tout d’abord d’étendre la confiscation aux biens ayant servi à commettre l’infraction ou qui étaient destinés à la commettre et dont l’auteur de l’infraction est propriétaire ou dont il a la libre disposition. Dans ce dernier cas de figure, la confiscation est réalisée sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi.
● Il est également proposé de créer une interdiction du territoire français pour une durée pouvant aller jusqu’à dix ans à l’encontre de tout étranger coupable du délit mentionné à l’article 414 et portant sur les produits du tabac manufacturé ou sur les stupéfiants.
Cette interdiction de territoire sera appliquée dans les conditions prévues aux articles 131-30 à 131-30-2 du code pénal qui déterminent le régime de la peine d’interdiction du territoire pour les crimes et délits pouvant actuellement donner lieu à une interdiction de territoire (violences graves, vol avec violences, actes de terrorisme, trafic de stupéfiants, travail illégal, usage de faux papier…) :
– cette peine peut être prononcée pour une durée de dix ans au plus, à l’encontre de tout étranger coupable d’un crime ou d’un délit. L’interdiction du territoire entraîne de plein droit la reconduite du condamné à la frontière, sauf si une peine privative de liberté est également prononcée. Dans ce cas, l’application de l’interdiction du territoire est suspendue pendant l’exécution de la peine ([193]) ;
– le tribunal ne peut prononcer l’interdiction du territoire que par une décision spécialement motivée au regard de la gravité de l’infraction et de la situation personnelle et familiale de la personne, notamment si cette dernière est parent d’un enfant français mineur résidant en France à condition qu’il établisse contribuer à son entretien et à son éducation, ou encore si l’étranger justifie par tous moyens qu’il réside habituellement en France depuis plus de quinze ans ([194]) ;
– enfin, certaines personnes ne peuvent faire l’objet d’une interdiction du territoire ([195]), sauf crimes et délits d’une gravité particulière ([196]). Sont par exemple concernés par cette impossibilité de se voir condamné à une interdiction du territoire un étranger résidant régulièrement en France depuis plus de vingt ans ou un étranger résidant régulièrement en France depuis plus de dix ans marié depuis au moins quatre ans avec un ressortissant français ayant conservé la nationalité française, à condition que ce mariage soit antérieur aux faits ayant entraîné sa condamnation et que la communauté de vie n’ait pas cessé depuis le mariage.
Il convient de noter qu’il s’agirait de la première interdiction du territoire prévue par le code des douanes, qui comprend actuellement seulement les peines complémentaires privatives de droit suivantes : l’incapacité à se présenter à la bourse, à exercer les fonctions d’agent de change ou de courtier, d’être électeurs ou élus aux chambres de commerce, tribunaux de commerce et conseils de prud’hommes ([197]), l’interdiction d’exercer une profession commerciale ou industrielle, de diriger, d’administrer, de gérer ou de contrôler à un titre quelconque, directement ou indirectement, pour son propre compte ou pour le compte d’autrui, une entreprise commerciale ou industrielle ou une société commerciale, la suspension du permis de conduire, la juridiction pouvant limiter cette peine à la conduite en dehors de l'activité professionnelle ([198]), et l’exclusion du bénéfice du régime de l'admission temporaire et la privation de la faculté du transit et de l’entrepôt ainsi que de tout crédit de droits ([199]).
● Enfin, l’article 14 propose de porter d’un an à trois ans la peine d’emprisonnement sanctionnant le trafic de tabac à l’article 1810 du code général des impôts, et de cinq ans à dix ans l’emprisonnement si ce trafic est réalisé en bande organisée.
B. Un rapprochement bienvenu avec les peines sanctionnant le trafic de stupéfiants
La rapporteure considère que les évolutions proposées répondent à un objectif clair et déjà exprimé en 2021 par Mme Zivka Park et M. Éric Woerth : « il convient que les sanctions financières applicables en cas de trafic de tabac soient aussi dissuasives que celles prévues pour les trafics de stupéfiant » ([200]). En effet, il apparaît que les modes opératoires des trafiquants de tabac tendent à se rapprocher de ceux des trafiquants de stupéfiants et produisent les mêmes effets, dont des guerres de territoire et l’alimentation de circuits de blanchiment. En outre, la rentabilité du trafic de tabac augmente et peut désormais rapporter autant que le trafic de stupéfiants tout en représentant un risque pénal plus limité.
Suivant les recommandations du rapport d’information précité, l’article 143 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 a d’ores et déjà doublé les sanctions fiscales applicables en cas de fabrication, de détention, de vente ou de transport illicites de tabac ([201]).
L’article 14 ne vise pas un alignement parfait des peines d’emprisonnement visant le trafic de stupéfiants et de celles visant le trafic de tabac : l’importation ou exportation illicite de stupéfiants est réprimée de dix ans d’emprisonnement et de 7 500 000 euros d'amende ([202]) et le transport, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition ou l’emploi illicites de stupéfiants sont punis de dix ans d’emprisonnement et de 7 500 000 euros d'amende ([203]). Néanmoins, l’aggravation de la peine pour trafic de tabac doit permettre de rendre ce trafic moins attractif.
L’alignement est en revanche pleinement réalisé concernant la peine d’interdiction du territoire, qui peut être prononcée en tant que peine complémentaire sanctionnant le trafic de stupéfiants.
III. les modifications apportÉes par le sénat
La commission des finances du Sénat a adopté un amendement rédactionnel N° COM-78 déposé par le rapporteur.
IV. La position de la commission
La commission a adopté cet article sans modifications.
*
Amendement CF74 de M. Franck Allisio.
M. Franck Allisio (RN). Cet article propose diverses mesures permettant de mieux lutter contre le trafic de tabac en pleine expansion dans notre pays, notamment en alourdissant les sanctions. Il permet ainsi de prononcer une peine d’interdiction du territoire français pour tout étranger participant à ce trafic.
Nous saluons bien évidemment cette mesure, qui est d’autant plus nécessaire que la plupart des vendeurs à la sauvette de tabac contrefait sont étrangers, comme l’a dit le ministre Gabriel Attal lui-même la semaine dernière dans les médias.
L’amendement propose de rendre obligatoire le prononcé de cette sanction, tout en laissant au juge le soin d’en apprécier la durée – l’interdiction pouvant aller jusqu’à dix ans.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Cet amendement est contraire au principe constitutionnel d’individualisation des peines. Avis défavorable.
La commission rejette l’amendement CF74.
Amendement CF101 de M. Robin Reda.
M. Robin Reda (RE). Cet amendement a pour objet d’adapter l’échelle des peines en portant de trois à cinq ans la peine d’emprisonnement encourue pour le trafic de tabac.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Demande de retrait. Le projet prévoit déjà de porter la sanction à trois ans d’emprisonnement, ce qui constitue une peine significative.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Je remercie le député Reda de lancer le débat sur ce sujet. Comme je l’ai annoncé dès le mois de décembre dernier dans mon plan de lutte contre le trafic de tabac, il faut alourdir les sanctions : on ne fait pas suffisamment peur aux trafiquants, qui prennent moins de risques lorsqu’il s’agit de tabac.
Nous alourdissons donc la peine de prison, qui passe d’un an à trois ans – voire de cinq à dix ans en cas de trafic en bande organisée. Je suis également attentif à la fermeté des peines effectivement prononcées. J’observe que plusieurs décisions de justice ont conduit ces dernières semaines à des peines d’emprisonnement sensiblement plus importantes que celles jusqu’alors généralement infligées. Cela va dans le bon sens et le renforcement des peines prévu par ce texte permettra d’aller beaucoup plus loin.
Nous partageons les mêmes objectifs, monsieur le député, mais je vous demande le retrait de l’amendement.
M. Charles de Courson (LIOT). Est-on cohérent avec les sanctions encourues en matière de trafic de drogue ? La situation actuelle est formidable pour les trafiquants de tabac : ils gagnent plus d’argent et risquent une sanction moindre !
Mme Nadia Hai, rapporteure. Nous rapprochons les sanctions, mais nous n’alignons tout de même pas les peines en matière de trafic de tabac sur celles prévues pour les trafics de stupéfiants : il faut garder de la mesure.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. L’article relève les peines qui sont prévues par le code des impôts en matière de trafic de tabac. Dans le code des douanes, les peines sont déjà alignées entre tabac et stupéfiants.
M. Robin Reda (RE). Mon amendement visait un objectif de fermeté, qui est largement partagé au sein de cette commission. Je le retire compte tenu des explications du ministre. Il faut être intransigeant dans la lutte contre le trafic de tabac.
L’amendement CF101 est retiré.
La commission adopte l’article 14 non modifié.
*
Après l’article 14
Amendements CF98 et CF99 de M. Mathieu Lefèvre.
M. Mathieu Lefèvre (RE). Ces amendements ont pour objet de restreindre les quantités de tabac qu’il est permis d’importer d’un État membre de l’Union européenne. Le premier prévoit d’appliquer aux véhicules individuels et non plus aux personnes les quantités maximales de tabac que l’on peut rapporter. Le second propose quant à lui de diviser par deux les quantités de tabac qu’un individu peut rapporter.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Ces mesures sont contraires à la directive du 20 décembre 2007 concernant les franchises de la taxe sur la valeur ajoutée et des accises perçues à l’importation de marchandises par des voyageurs en provenance de pays tiers.
Celle-ci détermine les quantités au-delà desquelles les importations de tabac ne peuvent pas être considérées comme relevant de la consommation personnelle, et indique explicitement que cette appréciation est faite par voyageur et non par véhicule.
Elle fixe par ailleurs les plafonds en dessous desquels les personnes sont réputées importer du tabac pour leur consommation personnelle.
Demande de retrait.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Nous cherchons à défendre les buralistes, et particulièrement ceux qui sont installés à proximité d’une frontière. Mais la quantité de tabac pouvant individuellement être rapportée d’un autre pays a déjà été réduite de deux à une cartouche en août 2020. La réduire encore impliquerait de passer à un contrôle du nombre de paquets de cigarettes, ce qui est très compliqué.
Le trafic transfrontalier de tabac fait l’objet de contrôles très importants par les douaniers, qui ciblent les personnes qui rapportent de véritables cargaisons, notamment dans des véhicules utilitaires. Il s’agit donc moins de contrôler les quelques cartouches ramenées par des individus que de s’en prendre à ces convois.
Les amendements CF98 et CF99 sont retirés.
*
Après l’article 14
Amendement CF93 de Mme Charlotte Leduc.
Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). Cet amendement demande un rapport sur les moyens du service d’enquêtes judiciaires des finances (SEJF).
Ce service compte actuellement 314 agents, dont une majorité de douaniers. Il est en pointe dans la lutte contre l’évasion fiscale, et notamment la fraude à la TVA. Pourtant, les moyens manquent et ce service a du mal à faire face à la multiplication des enquêtes qui lui sont confiées. La logique de suppression de postes s’est appliquée ici comme dans le reste du ministère des finances.
Monsieur le ministre délégué, le 9 mai dernier vous avez déclaré vouloir doubler les effectifs du SEJF. Pourtant il n’y a rien dans ce texte sur les effectifs des douanes.
Avec cet amendement d’appel, nous réaffirmons qu’il est nécessaire d’investir dans des ressources humaines et matérielles pour faire face à l’évasion fiscale.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Le texte crée des agents douaniers judiciaires. Ce dispositif inédit répond en partie à votre préoccupation au sujet des moyens du SEJF. Ce dernier constitue un point d’attention majeur et le ministre a annoncé le doublement du nombre d’officiers fiscaux judiciaires dans le cadre du plan de lutte contre les fraudes aux finances publiques.
Votre demande de rapport correspond donc très directement au projet du Gouvernement et de la majorité, mais j’émets un avis défavorable car cela me semble un peu prématuré.
La commission rejette l’amendement CF93.
*
Article 14 bis A (nouveau) (art. 1791 du code général des impôts) Montant plancher de l’amende fiscale applicable aux infractions et tentatives d’infractions à la législation et à la réglementation portant sur les contributions indirectes
I. le droit existant
L’article 1791 du code général des impôts détermine la sanction fiscale applicable à l’ensemble des infractions et tentatives d’infractions à la législation et à la réglementation portant sur les contributions indirectes. Cette sanction est composée de trois éléments :
– une amende fiscale comprise entre 15 et 750 euros ;
– une pénalité dont le montant est compris entre une et trois fois celui des droits, taxes, redevances, soultes ou autres impositions fraudés ou compromis ;
– le cas échéant la confiscation des objets, produits ou marchandises saisis en contravention, ainsi que la confiscation des biens et avoirs qui sont le produit direct ou indirect de l'infraction.
II. Les dispositions adoptÉes par la commission
La commission a adopté l’amendement N° CF100 déposé par M. Mathieu Lefèvre (RE) qui vise à augmenter le montant plancher de l’amende fiscale de l’article 1791 du code général des impôts à 200 euros, dans le but de l’aligner sur le montant de l’amende forfaitaire délictuelle en matière de stupéfiants ([204]).
Cet amendement a néanmoins été sous-amendé par l’adoption d’un amendement N° CF181 de la rapporteure, dont l’objet est de fixer le montant plancher de l’amende fiscale à 100 euros et non à 200 euros. En effet, en cumulant le montant de l’amende à proprement parler et celui des autres pénalités applicables, le montant total de la sanction aurait excédé 200 euros. Or, il ne semble pas justifié de sanctionner davantage des fraudes aux droits indirects que l’usage de substances illicites.
Ainsi, le montant de l’amende pouvant être fixé librement entre la limite hausse et la limite basse, il pourra être décidé de la fixer à un niveau tel que le cumul de l’amende et de la pénalité atteigne 200 euros.
*
Amendement CF100 de M. Mathieu Lefèvre et sous-amendement CF181 de Mme Nadia Hai.
M. Mathieu Lefèvre (RE). En matière de contrebande de tabac, l’amendement propose de porter de 15 à 200 euros le montant minimal de l’amende fiscale applicable.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Avis favorable, sous réserve de ramener ce minimum à 100 euros. Cela permettra d’atteindre la sanction totale de 200 euros que vous visez par le cumul de l’amende fiscale et des pénalités qui l’accompagnent.
La commission adopte successivement le sous-amendement CF181 et l’amendement CF100 sous-amendé.
L’amendement CF97 de M. Mathieu Lefèvre est retiré.
*
Article 14 bis B (nouveau) Rapport sur le coût du trafic de tabac
La commission a adopté un amendement N° CF44 déposé par M. Éric Woerth (RE) et Mme Lise Magnier (HOR) portant une demande de rapport sur le coût total du trafic de tabac, sur la perte de recettes résultant, pour la sécurité sociale, de la contrebande et du trafic illégal des produits du tabac et sur la valeur des saisies réalisées par les douanes.
Cet amendement a obtenu un avis favorable de la rapporteure, qui considère qu’une actualisation des conclusions de la mission d’information relative à l’évolution de la consommation de tabac et du rendement de la fiscalité applicable aux produits du tabac pendant le confinement ainsi qu’une première évaluation des effets des mesures du projet seraient très utiles.
*
Amendements CF44 de M. Éric Woerth, CF73 de M. Franck Allisio, CF25 de Mme Lise Magnier et CF31 de Mme Marie-Christine Dalloz (discussion commune).
Mme Lise Magnier (HOR). Je tiens d’abord à remercier le ministre, puisque l’article 14 reprend un certain nombre des recommandations formulées par Éric Woerth et Zivka Park dans le cadre du rapport d’information relatif à l’évolution de la consommation de tabac et du rendement de la fiscalité applicable aux produits du tabac pendant le confinement.
L’amendement CF44 demande au Gouvernement un rapport sur l’état du marché parallèle du tabac en France. Nous avons eu une photographie de cette réalité à la suite du confinement, il est important d’en assurer le suivi.
M. Franck Allisio (RN). Alors même qu’il était tout à fait marginal au début des années 2000, le marché parallèle du tabac s’est considérablement développé en France depuis vingt ans, notamment ces dernières années. D’après un rapport du cabinet KPMG du 23 juin 2022, ce marché parallèle représentait près de 35 % du marché total des produits du tabac consommés en France en 2021, et 6,2 milliards de pertes fiscales pour l’État.
Ce phénomène inquiétant s’explique notamment par le choix de certaines organisations mafieuses d’abandonner une partie de leurs activités liées aux stupéfiants pour les remplacer par le trafic de tabac, jugé moins risqué et tout aussi lucratif, voire encore plus.
Pour lutter plus efficacement contre ce trafic en plein essor, il est nécessaire de mieux le connaître. Cet amendement propose que la DGDDI remette chaque année au Parlement un rapport qui permette de mieux évaluer l’ampleur réelle de ce trafic.
Mme Marie-Christine Dalloz (LR). Mon amendement demande également un rapport qui estimerait l’ampleur du marché parallèle des produits du tabac, de la contrebande et de la contrefaçon ainsi que des pertes fiscales imputables à ce phénomène – ce qui n’est pas anodin. Il rendrait aussi compte des usines clandestines démantelées et fournirait les chiffres des saisies réalisées.
La rédaction de ce rapport devrait associer l’ensemble des acteurs : les services des douanes, bien entendu, mais aussi la Mildeca et la Confédération nationale des buralistes. Il faut élaborer un document qui s’inscrive dans la droite ligne du plan national de lutte contre les trafics illicites de tabac 2023-2025 qui a été présenté. Disposer de ce rapport dès 2024 serait une première pierre à l’édifice.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Ces amendements prévoient la remise d’un rapport chaque année, à l’exception de l’amendement CF44 qui le demande seulement pour le 31 janvier 2024, ce qui me semble plus raisonnable. Le rapport précité d’Éric Woerth et Zivka Park a bien montré qu’il existait un véritable besoin d’informations sur le marché parallèle du tabac : cette demande de rapport permettra l’actualisation de ses conclusions.
Avis favorable à l’amendement CF44 et défavorable aux autres.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Dans le cadre du plan Tabac que j’ai présenté en décembre dernier, j’ai souhaité qu’un état des lieux complet soit réalisé chaque année en collaboration avec la Mildeca et la Confédération nationale des buralistes. Il faut que les informations publiées soit beaucoup plus précises, notamment en ce qui concerne les filières. On sait qu’une filière moldavo-roumaine est actuellement très impliquée dans ce trafic en France.
J’ai en outre annoncé qu’un profilage chimique des tabacs de contrebande et de contrefaçon en circulation serait effectué, afin de mieux mettre en évidence le trafic qui relève de réseaux.
Je propose le retrait de l’ensemble des amendements au profit de l’amendement CF44. C’est aussi pour moi l’occasion de saluer le travail d’Éric Woerth et Zivka Park lors de la précédente législature.
M. le président Éric Coquerel. Il serait utile que les auteurs des autres amendements se rapprochent de ceux du CF44 d’ici à la séance, car quelques précisions sur le contenu du rapport seraient peut-être utiles.
L’amendement CF31 est retiré.
La commission adopte l’amendement CF44.
En conséquence, les amendements CF73 et CF25 tombent.
*
Article 14 bis (art. L.134 E [nouveau] du livre des procédures fiscales) Droit d’accès direct des agents des douanes aux informations détenues par la direction générale des finances publiques dans le cadre du contrôle du respect des conditions d’exonération de TVA pour les biens transportés dansées bagages des voyageurs
I. les dispositions proposÉes par le sÉnat
L’article 14 bis résulte de l’adoption par la commission des finances du Sénat de l’amendement N° COM-79 déposé par le rapporteur.
Aux termes du 2° du I de l’article 262 du code général des impôts, sont exonérées de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) les livraisons de biens expédiés ou transportés par l’acheteur qui n’est pas établi en France, ou pour son compte, hors de la Communauté européenne ([205]).
Lorsque la livraison porte sur des biens à emporter dans les bagages personnels des voyageurs, l’exonération ne trouve à s’appliquer que si plusieurs conditions sont cumulativement réunies :
– le voyageur n’a pas son domicile ou sa résidence habituelle en France ou dans un autre État membre de la Communauté européenne ;
– la livraison ne porte pas sur les tabacs manufacturés, les marchandises qui correspondent par leur nature ou leur qualité à un approvisionnement commercial ni sur celles qui sont frappées d’une prohibition de sortie ;
– les biens sont transportés en dehors de la Communauté européenne avant la fin du troisième mois suivant celui au cours duquel la livraison est effectuée ;
– la valeur globale de la livraison, TVA comprise, excède un montant qui est fixé par arrêté du ministre chargé du budget.
Les agents des douanes sont chargées du contrôle du respect de ces conditions. Pour ce faire, ils ont besoin de certaines informations détenues par d’autres services, et en tout premier lieu par la direction générale des finances publiques (DGFIP) pour ce qui est de la condition de résidence.
Les agents de la direction générale des finances publiques, de la direction générale des douanes et droits indirects et de la direction générale la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes peuvent d’ores et déjà se communiquer spontanément ou sur demande tous documents et renseignements détenus ou recueillis dans le cadre de l’ensemble de leurs missions respectives ([206]). Ces dispositions ne permettent toutefois pas de garantir l’existence d’un droit d’accès direct, au profit des agents des douanes, aux informations de la DGFIP permettant de disposer immédiatement, lors du contrôle, de certaines informations.
Pour remédier à cette situation, l’article 14 bis introduit par le Sénat propose de préciser, dans un nouvel article L. 83 A bis du livre des procédures fiscales, que les agents des douanes dûment habilités disposent d’un droit d’accès direct aux informations détenues par la direction générale des finances publiques dans le but de déterminer si les conditions de résidence nécessaires pour bénéficier de l’exonération susmentionnées sont respectées.
Est renvoyé à un décret en Conseil d’État le soin de fixer les modalités d’application de ce droit d’accès, « notamment, la nature des informations consultables, les modalités de désignation et d’habilitation des agents ayant un accès direct à ces informations, ainsi que les conditions de traçabilité des consultations effectuées par ces agents ».
II. La position de la commission
La commission considère que cette disposition est de nature à fluidifier les tâches des agents des douanes et de leur permettre de gagner en efficacité.
Elle a néanmoins adopté un amendement de la rapporteure portant nouvelle rédaction de l’article (N° CF179) : en effet, le périmètre des informations rendues accessibles aux agents des douanes excédait dans la rédaction du Sénat la seule information relative au lieu de résidence.
L’amendement propose donc de substituer à l’accès direct un accès automatique intermédié par le biais d’une interface de programmation d’application qui, contrairement à un accès direct aux fichiers, permet de limiter précisément les informations accessibles et donc d’atteindre l’objectif de lutte contre la fraude tout en assurant une meilleure protection des données personnelles.
*
Amendement CF179 de Mme Nadia Hai.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Cet amendement propose une nouvelle rédaction de l’article 14 bis.
Cet article autorise les agents des douanes à accéder directement aux fichiers de gestion de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, afin de s’assurer qu’un voyageur est en droit de bénéficier de l’exonération de TVA prévue pour ceux qui ne sont pas domiciliés dans l’Union européenne.
Or, un tel accès direct à l’ensemble des informations relatives à l’impôt sur le revenu paraît disproportionné dès lors que la seule information utile pour s’assurer qu’un voyageur peut bénéficier de la détaxe porte sur son domicile ou sa résidence habituelle.
Cet amendement propose donc de lui substituer un accès automatique par voie électronique, ce qui permet de limiter précisément les informations transmises. Il s’agit d’atteindre l’objectif de lutte contre la fraude tout en préservant la protection des données personnelles.
Par ailleurs, les informations communicables dans ce cadre étant désormais déterminées par la loi elle-même, le renvoi à un décret en Conseil d’État n’est plus nécessaire.
La commission adopte l’amendement et l’article 14 bis est ainsi rédigé.
En conséquence, l’amendement CF53 de Mme Charlotte Leduc tombe.
*
Article 15 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour refondre la partie législative du code des douanes
I. Le droit existant
A. Une codification ancienne du code des douanes
Le code des douanes résulte de trois phases de codification. La première phase a été menée en 1934 conformément à l’habilitation législative conférée par l’article 14 de la loi du 6 juillet 1934. Cette codification s’est limitée à reproduire les textes législatifs d’origine. Aucune ratification donnant valeur législative n’avait été donnée à ces travaux de codification à l’époque.
En 1974, l’article 28 de la loi de finances n° 45-195 du 31 décembre 1945 avait pour objet de supprimer du code des douanes et des autres codes fiscaux les dispositions ayant un caractère réglementaire. En exécution de ce texte, le décret n° 47-1719 du 2 septembre 1947 a supprimé les dispositions réglementaires du code.
Enfin, en 1948, afin de simplifier et d’améliorer la lisibilité de la réglementation fiscale, l’article 5 de la loi n° 48-1268 du 5 août 1948 a prévu la refonte des codes fiscaux avant le 1er janvier 1949. Les codes et textes ainsi refondus devaient être annexés au projet de loi de finances pour l’année 1949. Le décret de codification est paru le 1er janvier 1949, en même temps que la loi de finances n° 48-1274 du 31 décembre 1948.
Depuis 1948, aucune opération de codification nouvelle ni de réorganisation du code n’a eu lieu. Il subsiste donc, outre d’éventuelles insuffisances ou rédactions obsolètes, des dispositions législatives relatives aux agents des douanes qui ne sont pas codifiées ou qui sont codifiées dans un autre code que le code des douanes. C’est par exemple le cas du code général des impôts, qui comprend de nombreuses dispositions relatives aux pouvoirs des agents des douanes.
En outre, le règlement (UE) n° 952-2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013 établissant le code des douanes a été adopté depuis la dernière publication. Son objet est de fixer les règles et procédures générales applicables aux marchandises entrant dans le territoire douanier de l’Union ou en sortant.
B. Une refonte récente des dispositions codifiées relatives aux contributions et réglementations assimilées
La législation et la réglementation applicables aux contributions indirectes figuraient, jusqu’à l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021, dans le code général des impôts et dans le livre des procédures fiscales. Certaines dispositions portant sur des champs spécifiques, se trouvaient par ailleurs dans d’autres code, dont le code rural et de la pêche maritime par exemple pour ce qui est des droits liés à la viticulture.
Le nouveau code des impositions sur les biens et services (CIBS), en vigueur depuis le 1er janvier 2022, regroupe désormais les dispositions relatives à la taxation des énergies, alcools, tabacs, impositions liées au mobilités et aux activités industrielles et polluantes.
Cette recodification accompagne une évolution des prérogatives de la DGFIP. Aboutissement de la réforme du recouvrement des impositions et des amendes engagée par le Gouvernement en 2018, le recouvrement des accises sur les alcools et tabacs sera effectué par la DGFIP à compter du 1er janvier 2024, selon les procédures fiscales applicables à la taxe sur le chiffre d’affaire. Ainsi, un certain nombre de droits jusqu’alors collectés par la douane le sont désormais par la DGFIP.
Ce travail de long terme n’est pas encore abouti : le II l’article 128 de la loi de finances pour 2022 porte une habilitation à légiférer par voie d’ordonnance accordée au Gouvernement pour un délai de deux ans et qui doit permettre de prendre toutes mesures relevant du domaine de la loi nécessaires à la refonte des règles relatives aux impositions frappant les produits, services ou transactions et aux impositions contrôlées ou recouvrées selon les mêmes procédures ainsi que des régimes relatifs à ces produits, services ou transactions.
II. le droit proposÉ
● Le I de l’article 15 propose d’autoriser le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, toutes mesures relevant du domaine de la loi nécessaires à la refonte de la partie législative du code des douanes.
Plusieurs objectifs sont assignés à cette autorisation :
– aménager le plan du code des douanes pour y inclure des dispositions non codifiées entrant dans son domaine d’application (a du 1°) et des dispositions contenues dans d’autres codes relatives aux contributions indirectes et réglementation assimilées, portant sur les pouvoirs de contrôle, le régime de sanctions, les procédures devant les tribunaux, les remises et transactions à titre gracieux et le recouvrement des créances (b du 1°). Il convient de signaler que l’assiette et le taux de ces contributions resteront régies par le code des impositions sur les biens et services ou le code général des impôts selon les cas ;
– améliorer la lisibilité du droit en adaptant les dispositions prévues par d’autres codes ou par des textes non codifiés aux dispositions recodifiées du code des douanes. Cette adaptation pourra prendre la forme d’une harmonisation et d’une simplification des textes, d’une abrogation des dispositions devenues obsolètes ou sans objet (2°) ;
– harmoniser les dispositions contenues dans d’autres codes relatives aux contribution indirectes et aux réglementations assimilées portant sur les pouvoirs de contrôle, les sanctions, les procédures, les remises et transactions à titre gracieux et le recouvrement des créances avec les éléments relatifs aux droits de douane et aux réglementations contrôlées et réprimées comme ces droits de douane ;
– étendre l’application des dispositions non codifiées, des dispositions contenues dans d’autres codes, et des dispositions harmonisées aux îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française pour celles qui relèvent de la compétence de l’État, et aux adaptations nécessaires en ce qui concerne les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Marin et de Saint-Pierre et Miquelon, ainsi que dans les Terres australes et antarctiques française.
Cette codification porte ainsi sur deux types de dispositions différentes. Assez classiquement, elle porte tout d’abord sur les dispositions en vigueur au moment de la publication de l’ordonnance, qui sont donc transférées en l’état d’un code à un autre ou d’une loi à un code.
Elle permet également de procéder à des modifications rendues nécessaires pour harmoniser les éléments relatifs aux contributions indirectes contenues dans d’autres codes avec les dispositions applicables aux droits de douane ou rendues nécessaires pour l’adaptation aux départements et territoires d’outre-mer. Ainsi, des dispositions présentes dans d’autres codes pourront être modifiées dans un souci de cohérence.
D’autres modifications des dispositions législatives pourront être réalisées aux fins d’assurer le respect du droit de l’Union européenne et des accords internationaux ratifiés, et d’adapter les renvois au pouvoir réglementaire à la nature et à l’objet des mesures d’application.
● Le II précise que l’ordonnance doit être prise dans un délai de trente-six mois à compter de la publication de la loi. Ce délai est plus important que les délais généralement proposés, mais s’explique par l’ampleur des modifications à effectuer.
Enfin, le projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance. Ce délai de trois mois est en revanche très fréquemment utilisé ([207]).
III. les modifications apportÉes par le sénat
Le Sénat n’a pas modifié l’article 15.
IV. La position de la commission
Sur proposition de la rapporteure, la commission a adopté un amendement rédactionnel (N° CF142).
*
Amendements de suppression CF42 de M. Mickaël Bouloux, CF54 de Mme Charlotte Leduc et CF58 de M. Michel Castellani.
M. Mickaël Bouloux (SOC). Cet amendement vise à supprimer la demande d’habilitation à légiférer par ordonnance faite par cet article. La dernière recodification du code des douanes remonte à 1948 : une refonte ne doit pas intervenir par ordonnance, nous devons être mieux informés.
Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). Il faut effectivement supprimer cette habilitation à légiférer par ordonnance.
M. Michel Castellani (LIOT). Le dépôt du projet de loi de ratification dans le délai prévu par la loi d’habilitation donne désormais à lui seul valeur législative à une ordonnance. Cela limite considérablement le contrôle du Parlement sur les conséquences normatives des habilitations à légiférer par ordonnance. C’est la raison pour laquelle nous proposons de supprimer l’article.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Avis défavorable.
La dernière codification du code des douanes remonte à 1948 et il contient des dispositions obsolètes, avec des rédactions vieillissantes ou qui ne sont tout simplement plus applicables. Inutile de dire que depuis cette date l’architecture même du droit douanier a considérablement évolué, ne serait-ce que sous l’influence de l’Union européenne, qui détient une compétence exclusive en matière d’union douanière.
Par ailleurs, le code des douanes ne résume pas l’action des douanes, qui est aussi régie par des dispositions figurant dans d’autres codes. Cette dispersion nuit à la lisibilité du droit.
Ce code est très technique et très compliqué. C’est pourquoi un délai de trente-six mois a été considéré comme nécessaire pour sa refonte, soit plus que ce qui est habituellement prévu par ce type d’habilitation.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Je n’ai jamais rencontré quelqu’un de plus hostile à une habilitation à légiférer par ordonnance qu’un sénateur. Le Sénat a pourtant voté en faveur de cette habilitation. M. Bocquet, sénateur communiste, a même retiré son amendement de suppression à la suite des explications que j’ai fournies en séance publique.
Si le Sénat a validé cette demande alors qu’il les rejette toujours d’habitude, c’est bien qu’elle est entièrement justifiée. En effet, il s’agit d’un travail titanesque et affreusement technique. Cette refonte interviendra à droit constant, et la Commission supérieure de codification a entériné le principe du recours à une ordonnance.
La commission rejette les amendements de suppression CF42, CF54 et CF58.
Elle adopte l’amendement rédactionnel CF142 de Mme Nadia Hai, rapporteure.
Amendements CF133 de Mme Christine Arrighi et CF59 de M. Michel Castellani (discussion commune).
Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). Cet amendement de repli – qui souligne l’indépendance de l’Assemblée par rapport au Sénat – propose de ramener à douze mois le délai de l’habilitation. Cela nous paraît largement suffisant pour codifier des éléments dispersés dans plusieurs textes.
M. Michel Castellani (LIOT). Trois ans pour codifier, cela semble tout de même un peu long.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Vous ne trouverez pas un cadre ou un agent de la douane pour vous dire que ce travail de refonte peut être fait en douze ou même vingt-quatre mois. C’est très technique. Avis défavorable.
M. Charles de Courson (LIOT). Franchement, il s’agit d’une codification à l’identique. Un an c’est peut-être un peu court, mais deux ans suffisent largement.
Mme Nadia Hai, rapporteure. C’est une refonte à droit constant, ce qui n’est pas la même chose.
La commission rejette successivement les amendements CF133 et CF59.
Elle adopte l’article 15 modifié.
*
Après l’article 15
Amendement CF41 de M. Mickaël Bouloux.
M. Mickaël Bouloux (SOC). Cet amendement demande au Gouvernement de remettre un rapport sur l’opportunité de créer un code de procédure douanière.
Mme Nadia Hai, rapporteure. J’ai du mal à suivre votre logique. Vous avez déposé un amendement de suppression de l’article 15, qui engage la nouvelle codification, et vous sollicitez maintenant la création d’un nouveau code…
Avis défavorable.
La commission rejette l’amendement CF41.
*
Article 16 (art. 1er, 60, 60-3, 60-4, 60-8, 62, 63, 67 et 67 ter C et 452 du code des douanes) Dispositions relatives à l’application du projet de loi outre-mer
I. Le droit existant
● L’applicabilité des dispositions législative en outre-mer dépend du statut des collectivités concernées. Les collectivités de l’article 73 de la Constitution (la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte) sont régies par un principe d’identité législative : les lois et les règlements y sont applicables de plein droit, sous réserve d’adaptation possibles.
A contrario, chaque collectivité de l’article 74 est régie par un statut, défini par une loi organique adoptée après avis des assemblées délibérante. Le statut fixe notamment les conditions dans lesquelles les lois et règlement s’appliquent dans la collectivité considérée ainsi que ses compétences.
Aux termes de leurs statuts organiques, les collectivités de l’article 74 que sont Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon sont également régies par un principe d’identité législative.
Les autres collectivités de l’article 74 (Polynésie française, îles Wallis et Futuna, Nouvelle-Calédonie) sont au contraire régies par un principe de spécialité législative : les lois et règlements pris dans les matières pour lesquelles l’État est compétent n’y sont applicables que sur mention expresse.
Cependant, par exception, certaines matières relevant dans ces collectivités de la compétence de l’État sont directement applicables. Ainsi, aux termes de l’article 8° de l’article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et l’article 6-2 de la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, sont applicables de plein droit en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie sans préjudice de dispositions les adaptant à leur organisation particulière, les dispositions législatives et réglementaires relatives à la lutte contre la circulation illicite et au blanchiment des capitaux ainsi que celles relatives aux pouvoirs de recherche et de constatation des infractions et aux procédures contentieuses en matière douanière.
Il convient cependant de signaler que ce régime d’exception par lequel certaines matières sont directement applicables n’est pas inscrit dans le statut des îles Wallis-et-Futuna. Dès lors, une applicabilité expressément mentionnée est nécessaire pour l’application de l’ensemble des dispositions.
Concernant enfin les Terres australes et antarctiques françaises, c’est également un principe de spécialité législative qui s’applique. En effet, la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de La Passion-Clipperton prévoit que, sauf exceptions, « dans les matières qui relèvent de la compétence de l’État, sont applicables dans les Terres australes et antarctiques françaises les dispositions législatives et réglementaires qui comportent une mention expresse à cette fin ». Parmi ces exceptions applicables de plein droit, figurent les dispositions relatives « aux relations financières avec l'étranger, à la lutte contre la circulation illicite et le blanchiment des capitaux, à la lutte contre le financement du terrorisme, aux pouvoirs de recherche et de constatation des infractions et aux procédures contentieuses en matière douanière » ([208]) .
● Enfin, l’application du droit européen varie selon les collectivités :
– les collectivités relevant du statut de régions ultrapériphériques, reconnu par l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, font partie intégrante de l’Union et sont assujetties au droit européen. Saint-Martin et les cinq départements d’outre-mer disposent de ce statut ;
– d’autres collectivités relèvent du statut des pays et territoire d’outre-mer : c’est le cas de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Barthélemy et de Wallis-et-Futuna. Ces territoires ne font pas partie intégrante de l’Union européenne, mais bénéficient d’un régime d’association. Par conséquent, le droit de l’Union européenne ne leur est pas applicable (ils sont en revanche éligibles à des programmes horizontaux de l’Union, dont l’objet est favoriser le développement de ces territoires et la promotion des valeurs et normes de l’Union européenne).
Il convient en outre de noter que les collectivités d’outre-mer n’appartiennent pas à l’espace Schengen, en application de l’article 138 de la convention d’application de l’accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les Gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes.
II. le droit proposÉ
● Aux termes du I de l’article 16, le principe retenu est celui de l’application de la loi à l’ensemble du territoire de la République. Seules des adaptations visant à tenir compte des compétences des collectivités sont prévues.
Ces adaptations sont de plusieurs ordres.
● Tout d’abord, certaines dispositions ne sont pas applicables dans certains territoires : l’article 1er visant à délimiter la zone terrestre n’est pas applicable dans les collectivités régies par l’article 74, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.
Dans ces mêmes collectivités, ne seront pas applicables les dispositions relatives au droit de gel des accès aux données stockées sur des serveurs distants dans le cadre des visites domiciliaires de l’article L. 38 du livre des procédures fiscales. Les collectivités de l’article 74 sont en effet compétentes pour les dispositions relatives au recouvrement, au contrôle et aux sanctions relatives à l’impôt. Pour les mêmes raisons, ne sont pas applicables dans les collectivités de l’article 74 l’aggravation des sanctions portant sur le trafic de tabac, prévues par le code général des impôts.
Le gel des accès réalisé dans le cadre des visites domiciliaires de l’article 64 du code des douanes sera quant à lui bien applicable.
Enfin, le projet de loi prévoit qu’en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna, la mise en œuvre des nouvelles dispositions relatives au droit de visite ne seront pas applicables pour l’application du code rural et de la pêche maritime, du code du patrimoine et du livre des procédures fiscales.
● L’application des dispositions du projet de loi tient également compte de la non-application du droit de l’Union européenne dans les pays et territoire d’outre-mer. Ainsi, les modifications prévues à l’article 67 du code des douanes (article 5 du projet de loi) portant sur les vérifications aux frontières sont adaptées pour les départements d’outre-mer, les collectivités de l’article 74 et la Nouvelle-Calédonie, afin de renvoyer au code de l’entrée et du séjour des étrangers du droit d’asile.
Des adaptations sont également prévues pour l’application du code des douanes à Saint-Pierre-et-Miquelon, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, à Saint-Barthélemy, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises :
– les mentions des règlements européens aux articles 60, 60-4, 60-8, 62 et 63 sont supprimées ;
– les adaptations du droit de visite ne pourront pas porter sur les articles 215 bis et 215 ter : ces articles visent en effet le territoire douanier, qui ne comprend que la France continentale, la Corse, les îles françaises voisines du littoral, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte et La Réunion ([209]), auquel le projet de loi adjoint Saint-Martin.
● Pour l’application à Saint-Pierre-et-Miquelon de l’article 67 ter C du code des douanes, la mention de la cour d’appel et est remplacée par la mention du tribunal supérieur d’appel.
● L’application des dispositions relatives à la réserve opérationnelle pour les aspects touchant aux codes du travail et à la sécurité sociale sont adaptées aux îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, et en Nouvelle-Calédonie, ces compétences appartenant aux collectivités.
● Enfin, Saint-Martin est inclus dans la définition du territoire douanier figurant à l’article 1er du code des douanes, et une précision rédactionnelle précise que le titre XIV du code des douanes, relatif aux contentieux des relations financières avec l’étranger, est applicable à l’ensemble du territoire de la République.
III. les modifications apportÉes par le sénat
La commission des finances du Sénat a adopté un amendement de coordination N° COM-80, déposé par le rapporteur, visant à tirer les conséquences d’une modification rédactionnelle à l’article 2.
IV. La position de la commission
Sur proposition de la rapporteure, la commission a adopté deux amendements rédactionnels (N° CF143 et CF145).
*
La commission adopte les amendements rédactionnels CF143 et CF145 de Mme Nadia Hai, rapporteure.
Elle adopte l’article 16 modifié.
*
TITRE
Amendements CF55 de M. Mickaël Bouloux et CF71 de Mme Christine Arrighi (discussion commune).
M. Mickaël Bouloux (SOC). Je propose un titre plus neutre et moins belliqueux car la référence à de « nouvelles menaces » ne s’impose pas et, plus encore, ne permet pas d’aborder sereinement la question des trafics et des nouveaux modes d’action. Je contribue à l’apaisement en proposant de renommer ce texte « projet de loi visant à élargir les prérogatives de la douane française ».
M. Karim Ben Cheikh (Ecolo-NUPES). L’insertion du mot « juridiques » après « moyens » permet de préciser la nature d’un texte qui, essentiellement, vise un objectif de sécurisation juridique d’un certain nombre de procédures douanières, sans renforcer les moyens humains et matériels de ces services.
Mme Nadia Hai, rapporteure. Il ne s’agit pas en effet d’un texte budgétaire ni d’une loi de programmation. Néanmoins, votre proposition est très réductrice car de nouveaux moyens sont alloués aux douaniers, notamment à travers la création de la réserve opérationnelle et, via le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens de la douane pour les années 2022 à 2025, la multiplication du nombre de scanners. Le titre de ce projet est donc approprié. Avis défavorable.
M. Mathieu Lefèvre (RE). Sous couvert d’apaisement, nos collègues socialistes font preuve d’une naïveté coupable en se refusant d’évoquer les « nouvelles menaces ». Ce n’est pas rendre hommage aux douaniers que de nier l’existence d’une délinquance de plus en plus organisée et criminelle.
M. Charles de Courson (LIOT). Ce texte ne vise pas tant de « nouvelles menaces » que des menaces tout court. Il me paraîtrait de bonne politique de supprimer simplement le mot « nouvelles ».
La commission rejette successivement les amendements CF55 et CF71.
La commission adopte l’ensemble du projet de loi modifié.
Travaux de la commission des lois
Lors de ses réunions du mardi 13 juin 2023, la Commission examine les articles 1er à 5, 8, 8 bis, 11, 11 bis, 11 ter et 11 quater, délégués au fond par la commission des finances, du projet de loi visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces (n° 1301) (Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis).
Réunion du mardi 13 juin 2023 à 17 heures
Lien vidéo : https://assnat.fr/stllUT
M. le président Sacha Houlié. Monsieur le ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics, je vous souhaite la bienvenue au sein de notre commission – je crois que c’est une première pour vous. Nous examinerons les articles 1er à 5, 8, 8 bis, 11, 11 bis, ter et quater qui, délégués au fond par la commission des finances, appartiennent au projet de loi visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, dont Mme Élodie Jacquier-Laforge est rapporteure pour avis.
L’examen du projet de loi, dont nous avons concerté le découpage avec le Sénat, suit un partage selon les compétences des commissions des finances et des lois. Formellement, c’est la première qui a été saisie au fond, avant de nous renvoyer les articles précités.
En outre, ce projet de loi fait suite à la censure du Conseil constitutionnel qui, survenue à l’été dernier, concernait l’article 60 du code des douanes. Celle-ci prendra effet à partir du 1er septembre prochain, raison pour laquelle il est nécessaire de légiférer.
Puisque la commission des finances se prononcera demain, nous devons achever nos travaux ce soir, la coutume étant que les positions que nous prendrons sur les articles qui nous sont délégués soient reprises telles quelles par la commission au fond.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. La douane française est, selon la formule consacrée, l’administration de la frontière et de la marchandise. Administration de la frontière, la douane assure donc le traitement des flux de marchandises lors de leur passage en frontière, concourt à l’action de l’État en mer par la surveillance de la frontière maritime, et endosse une mission de garde-frontière ; administration des marchandises, elle veille à leur conformité aux normes, accompagne les entreprises dans leurs opérations douanières et lutte contre les trafics, la contrefaçon, la criminalité organisée et le financement du terrorisme.
Si la douane est l’héritière de la Ferme générale, son ancienneté ne la dispense pas d’être moderne ; utilisant les nouvelles technologies et investissant la frontière numérique, elle a su s’adapter aux défis et aux enjeux contemporains. Ce sont ainsi plus de 16 600 personnes qui assurent au quotidien la sécurité du territoire et de la population, par une action qui est marquée du sceau de l’efficacité, comme en témoignent les chiffres records du bilan annuel pour 2022.
Pour assurer la pérennité de cette efficacité, nous devons donner à la douane les moyens qui lui permettront de faire face aux nouveaux défis, menaces et méthodes toujours plus sophistiqués et agiles des trafiquants et des criminels.
L’objet de ce projet de loi s’inscrit dans un contexte particulier. Si 2022 a été une année record, les douanes risquent, sans une intervention rapide du législateur, de se retrouver privées dès la rentrée du droit de visite douanière, qui est l’un de leurs principaux leviers d’action. Cette visite par les douaniers des marchandises, des véhicules et des personnes était possible sur tout le territoire, à toute heure et sans justification particulière pour rechercher des infractions à la législation douanière et lutter contre la fraude.
Sur le fondement législatif, l’article 60 du code des douanes a en effet été censuré par le Conseil constitutionnel le 22 septembre 2022, même si l’effet de cette censure a été différé au 1er septembre prochain pour nous éviter un vide juridique aux conséquences désastreuses.
Composé initialement de seize articles, le texte, après son examen par le Sénat, en compte désormais vingt-trois. De même, la commission des finances nous a délégué au fond les articles 1er à 5, 8, 8 bis et 11 à 11 quater : nous sommes donc saisis de onze articles, que je vais vous présenter.
L’article 1er modifie la zone terrestre du rayon des douanes, où des prérogatives étendues peuvent être exercées afin d’en fixer la limite à 40 kilomètres à partir des frontières, sans permettre au pouvoir réglementaire de l’étendre – elle est de 20 kilomètres dans la loi, mais de 60 kilomètres en réalité.
L’article 2, qui peut être considéré comme le cœur du texte, constitue la réponse à la censure de 2022. Nous passons, avec cet article, d’un dispositif laconique, d’une longueur de deux lignes et datant de 1948, que la Cour de cassation avait encadré d’une abondante jurisprudence, à un robuste corpus de onze articles déclinant la finalité du droit de visite, ses modalités d’exercice, ainsi que les garanties qui l’entourent.
L’utilisation de ce droit sera fondée soit sur le lieu où il peut être exercé sans justifier d’un motif particulier – lieux exposés à l’international et lieux situés dans le « rayon des douanes » –, soit dans tout autre lieu, après information du parquet, pour des motifs particuliers, comme la suspicion d’une commission d’infraction ou la recherche d’infractions particulières.
Dans la mesure où d’importantes garanties sont prévues pour assurer le respect des droits des personnes, les visites des marchandises, des véhicules et des personnes feront l’objet d’un encadrement rigoureux.
Le dispositif relatif au droit de visite est ainsi opportunément équilibré, en ce qu’il en assure la robustesse juridique tout en préservant son caractère opérationnel. L’action des douanes demeurera évidemment possible sur tout le territoire national, mais son cadre juridique changera en fonction des lieux. Ne nous focalisons donc pas sur le rayon d’action des douanes ou sur certains lieux : l’ensemble du territoire, je le répète, sera concerné, le droit de visite pouvant être partout mis en œuvre, mais parfois avec un encadrement renforcé, afin de répondre à la censure constitutionnelle et d’assurer un équilibre avec la liberté d’aller et de venir.
L’article 3 transpose ces garanties aux visites des navires, qui font l’objet de dispositifs spécifiques dans le code des douanes.
L’article 4 formalise les pouvoirs des agents des douanes lorsqu’ils constatent une infraction de droit commun punie d’emprisonnement, en permettant notamment la remise du suspect à un officier de douane judiciaire.
L’article 5 précise, quant à lui, le fondement des contrôles exercés aux frontières extérieures, en renvoyant aux dispositions pertinentes du code frontières Schengen.
En complétant les dispositions des procédures spéciales d’enquête douanière préexistantes, l’article 8 permet, pour les infractions les plus graves et sur autorisation du juge des libertés et de la détention, à des agents spécialement habilités de procéder à des sonorisations et à des fixations d’images pour une durée d’un mois renouvelable.
Enfin, l’article 11 instaure une expérimentation d’une durée de trois ans portant sur l’exploitation élargie du dispositif de lecteurs automatiques des plaques d’immatriculation (Lapi), afin de contrer la sophistication grandissante des modes opératoires des délinquants.
Afin de faciliter la constatation des délits douaniers de contrebande, d’importation ou d’exportation de marchandises prohibées commis en bande organisée, ainsi que la constatation du délit de blanchiment, les agents des douanes, spécialement habilités et affectés à la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), pourront consulter les données enregistrées par le Lapi pendant une durée plus longue, et les consulter en l’absence de rapprochement positif avec le fichier des objets et véhicules signalés (FOVeS) et le système d’information Schengen (SIS).
Le Sénat, en commission puis en séance, a apporté de nombreuses modifications d’une portée variable, mais en conservant l’équilibre initial du texte.
Au sein du premier bloc, composé des articles 1er à 5, trois ont été adoptés sans être modifiés – les articles 1er, 4 et 5 –, tandis que l’article 3 a été précisé, en cohérence avec l’article 2 qui a concentré l’essentiel des modifications. Ces dernières ont cependant confirmé l’économie générale, ainsi que l’équilibre du texte proposé par le Gouvernement, puisqu’il s’agit, pour l’essentiel, de précisions ou de clarifications bienvenues.
Certains pourraient être tentés d’assouplir le dispositif ou de supprimer certains cadres, mais j’appelle votre attention sur la prudence dont nous devons faire preuve pour conserver ce délicat équilibre juridique, salué par le Conseil d’État et nos collègues sénateurs. À vouloir aller trop loin, nous risquerions d’exposer cet outil à une nouvelle censure, privant ainsi les douanes de leur capacité d’action.
Au sein du second bloc, si l’article 8 a été adopté sans modification par les sénateurs, ils ont introduit en commission des lois, à travers un amendement du rapporteur pour avis, un article 8 bis. Cet article permet d’appliquer les dispositions du code de procédure pénale relatives à l’enquête, à la poursuite, à l’instruction et au jugement en matière de criminalité organisée aux délits douaniers commis en bande organisée.
L’article 11 a été modifié par les sénateurs en commission ainsi qu’en séance. Le Sénat a souhaité que deux rapports d’évaluation, dont il a précisé le contenu, soient rendus au cours de l’expérimentation – au lieu d’un seul, dans la version du texte déposée par le Gouvernement. Suivant une recommandation de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil), le Sénat a voulu que soient évaluées plusieurs durées de conservation des données collectées.
Tenant compte du caractère sensible du contenu du décret en Conseil d’État, lequel précise les modalités d’application de l’article, le Sénat a voté pour que celui-ci ne soit pas publié. Il prévoit cependant que l’avis de la Cnil, rendu en amont de la prise du décret, doit être motivé et que le sens de cette motivation doit faire l’objet d’une publication. Les sénateurs ont par ailleurs précisé que l’expérimentation est soumise aux dispositions de la loi dite « informatique et libertés ».
Le Sénat a enfin souhaité, en séance publique, adopter trois articles additionnels après l’article 11. Introduit par un amendement du sénateur Jérôme Bascher, l’article 11 bis permet aux agents des douanes, de la police et de la gendarmerie nationales chargés de missions de police aux frontières de « se communiquer sur demande ou spontanément tous les renseignements et documents détenus ou recueillis à l’occasion de leurs missions respectives en matière de franchissement des frontières. »
Introduit par un amendement du Gouvernement sous-amendé par le rapporteur, l’article 11 ter crée la catégorie d’agent de douane judiciaire. Ces derniers, qui disposent des mêmes prérogatives que celles dévolues aux agents de police judiciaire, sont ainsi chargés de suppléer les officiers de douane judiciaire.
Enfin, l’article 11 quater, lui aussi introduit par un amendement du Gouvernement, permet aux agents des douanes de recourir aux caméras aéroportées dans le cadre de leur mission de lutte contre les mouvements transfrontaliers de tabac, ainsi que de surveillance des frontières.
Ce texte est une opportunité rare de renforcer les capacités de nos services douaniers, dont j’ai pu constater l’excellence et la volonté de faire au mieux avec les moyens dont ils disposent. Les dispositions que je viens de vous présenter, dont nous aurons l’occasion de débattre cet après-midi et cette nuit, viendront renforcer leur action au service de notre sécurité. J’espère qu’elles recueilleront ici un large consensus.
Mme Sabrina Agresti-Roubache (RE). Nous sommes réunis pour examiner le projet de loi visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces. Déposé au Sénat le 13 avril dernier, ce texte s’attache à maintenir un haut niveau d’efficacité de l’action de la douane française dans ses missions de surveillance, de contrôle et de lutte contre les fraudes sur l’ensemble du territoire. Il tire les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 22 septembre 2022, aux termes de laquelle le droit de visite des agents des douanes, prévu à l’article 60 du code des douanes, est inconstitutionnel. Néanmoins l’effet de la décision a été reporté au 1er septembre 2023.
Administration de la frontière et de la marchandise, l’administration des douanes se situe au centre du processus de mondialisation. Remplissant simultanément une mission de soutien à l’attractivité de l’économie et à la performance économique des entreprises, elle joue aussi un rôle essentiel dans la protection et la sécurité du territoire ainsi que de la population.
Les agents douaniers étant en première ligne pour assurer notre sécurité sur l’ensemble du territoire, la censure du Conseil constitutionnel nécessite l’élaboration d’un nouveau cadre législatif pour l’action des agents des douanes. Ce dernier permettrait de mieux circonstancier l’exercice du droit de visite, en tenant compte des lieux de son exercice, des motifs de sa mise en œuvre et des garanties apportées au droit des personnes, afin d’assurer une conciliation équilibrée entre, d’une part, la recherche des auteurs d’infractions douanières et, de l’autre, la liberté d’aller et de venir et le droit au respect de la vie privée.
Le projet de loi, en proposant un cadre rénové du droit de visite, permet d’engager dans les prochains mois un important travail de recodification du code des douanes, lequel n’a fait l’objet d’aucune réforme d’ensemble depuis 1948.
Ce texte offre par ailleurs de nouveaux moyens d’action et d’investigation aux agents des douanes. Pour leur permettre de continuer à assurer avec efficacité les missions de protection du territoire et de la population, mais aussi de lutter contre la fraude, leurs pouvoirs d’investigation seront modernisés et adaptés aux évolutions des menaces criminelles. Il en sera de même en ce qui concerne le recours croissant des fraudeurs aux nouvelles technologies, lesquelles leur permettent de faire prospérer leur trafic tout en restant anonymes.
Donner des moyens aux agents est essentiel. Le bilan de l’administration douanière pour l’année 2022 est historique et parle de lui-même : ont été saisis 104 tonnes de drogue, 649 tonnes de tabac et de cigarettes de contrebande et 11 millions d’articles de contrefaçon.
Si nous voulons garder ce haut niveau d’exigence, il faut accompagner nos douaniers en leur donnant les voies et moyens d’accomplir leur mission dans un monde en pleine mutation. C’est l’ambition même du texte que nous examinons.
Parce que la douane est essentielle pour la sécurité de nos concitoyens et du territoire national, et parce que ce texte donne davantage de moyens à l’administration douanière, notre groupe le votera.
M. Alexandre Sabatou (RN). Alors que les Pays-Bas et la Belgique voient leurs ministres menacés d’enlèvement, voire d’assassinat, par les narcotrafiquants, la France fait le choix de restreindre le champ d’action de la douane.
À cause du Conseil constitutionnel, l’agent devra, en dehors du territoire des douanes, justifier d’une raison plausible pour contrôler un véhicule ou un individu. C’est donc la fin du flair du douanier et des contrôles aléatoires, qui ont pourtant fait leurs preuves durant toutes ces années.
Il faut bien comprendre que les contrebandiers, bien loin des caricatures du cinéma, ressemblent chaque jour un peu plus à M. Tout-le-monde. L’introduction de cette raison plausible dans notre droit sera alors à l’origine de nombreux contentieux : c’est une aubaine pour les avocats et les narcotrafiquants, mais une catastrophe pour les douaniers et nos concitoyens.
Il faut bien comprendre que si la raison plausible invoquée est jugée trop fragile par un magistrat, le douanier verra son affaire réduite à néant. Quand nous voyons les résultats que cela a donnés chez nos gendarmes et policiers, quand nous voyons leur résignation et leur envie de baisser les bras, nous assumons de vouloir un autre destin pour nos douaniers.
Que dire de la mise en place du procès-verbal en cas de contrôle négatif ? Ce document devra détailler les raisons pour lesquelles un contrôle a été effectué sur les personnes ou les biens. Ce faisant, la douane donnera de facto aux trafiquants des indications sur les raisons d’un contrôle, ce qui leur permettra de rectifier leurs erreurs en faisant de la rétro-ingénierie.
En plus de rajouter de la bureaucratie et de réduire la présence des douaniers sur le terrain, ces dispositions désarment nos douaniers. Alors que la douane n’a fait l’objet d’aucun scandale ni bavure, alors qu’elle est une administration bien gérée – elle est la seule, je le rappelle, à rapporter de l’argent à l’État –, le Gouvernement entend placer les douaniers sous la tutelle des procureurs. Cette volonté de mise sous tutelle est unanimement vécue par les douaniers comme une sanction totalement injustifiée.
La douane est une administration autonome, et elle doit le rester ; le procureur n’a pas à donner son aval à leurs actions. La douane devant être rapide et réactive pour attraper les contrebandiers, la multiplication des décideurs ne ferait qu’entraver leur action, donc réduire leur efficacité.
À une époque où les échanges commerciaux s’accélèrent et où la pression des narcotrafiquants se fait de plus en plus forte, il faudrait au contraire donner plus de moyens et une plus grande liberté d’action à nos douaniers. Une autre voie est possible, mais, pour s’y engager, il faut du courage et de la volonté pour aller affronter le Conseil constitutionnel, car, jusqu’à preuve du contraire, c’est au législateur de faire la loi, et non au juge.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Nous sommes réunis pour discuter du projet de loi visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, puisque l’article 60 du code des douanes a été jugé non conforme à la Constitution, et qu’il nous faut donc adapter la loi afin qu’elle se conforme à la norme suprême.
L’enjeu de ce texte est de permettre à nos douaniers à la fois d’avoir les moyens d’agir et de faire face aux différentes menaces pesant sur nous, mais aussi d’effectuer les contrôles qui sont nécessaires – notamment pour ce qui est de la drogue, de la contrebande ou du trafic d’armes –, tout en garantissant nos droits.
Ce texte recèle plusieurs incohérences : censé renforcer les pouvoirs des douaniers, il augmente la surface des frontières mais, en même temps, la diminue, puisqu’il supprime une disposition permettant de l’élargir. De même, il retire des contrôles possibles les axes secondaires et tertiaires, et il n’aborde pas explicitement la question du fret ferroviaire. Nous avons donc déposé des amendements pour y remédier, afin de mieux circonscrire l’objet de notre discussion.
En réalité, ce texte fourre-tout traite de trois sujets qui débordent largement le cadre de la réécriture de l’article 60. Premièrement, il expose à une dérive technologique avec l’utilisation des drones pour surveiller les frontières. Nous commençons à être un peu inquiets, puisque les sénateurs ont voté une disposition autorisant l’activation des micros et des caméras des téléphones ainsi que la reconnaissance faciale dans l’espace public. Tout cela crée une inquiétante ambiance de contrôle technologique permanent et généralisé.
Deuxièmement, il y a un risque de transformer les douanes en police aux frontières – nous le voyons dans un certain nombre d’amendements de nos collègues de la droite et de l’extrême droite. Ni nous ni les douaniers ne voulons avoir affaire à un contrôle qui serait avant tout celui des individus ; nous voulons plutôt faire en sorte que la douane reste dans un contrôle des marchandises, des flux financiers et de la contrebande, bref, des matériaux, de leur acheminement ainsi que du transport numérique de flux financiers – d’ailleurs le projet de loi crée, chose positive, une frontière numérique que nous trouvons très intéressante. En somme, nous ne souhaitons pas que la douane devienne la police aux frontières, ni qu’elle contrôle autre chose que les marchandises ou les flux financiers.
Troisièmement, la question des moyens, un peu absente du projet de loi, constitue le véritable enjeu. En France, nous disposons d’un peu moins de 17 000 douaniers, alors qu’il y en a 48 000 en Allemagne ; nous avons en outre 2,3 fois moins d’agents par habitant, bien que nous possédions 3,9 fois plus de frontières que l’Allemagne et 29 fois plus de superficie à gérer : c’est comme si nous avions l’équivalent de deux voitures de police pour gérer l’intégralité de notre territoire maritime !
Comme toujours, la question des moyens est donc la grande absente. Vous le reconnaissez d’ailleurs dans l’étude d’impact, puisque vous y écrivez qu’il s’agit, en travaillant davantage avec le procureur de la République, de prendre en compte l’activité des services de police judiciaire, lesquels ne peuvent pas assurer une disponibilité vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Vous gérez en réalité une pénurie, faute de donner des moyens suffisants à la justice et aux douaniers.
M. Ian Boucard (LR). Permettez-moi tout d’abord, au nom du groupe Les Républicains, de remercier les agents des douanes pour le travail qu’ils réalisent et pour les menaces auxquelles ils font face au quotidien. Que ce soit dans nos aéroports, nos ports, nos gares ou aux frontières, ils effectuent un travail remarquable avec bien trop peu de moyens. Leur rôle est essentiel pour contrôler les allées et venues sur le territoire national, mais aussi pour réguler l’importation de produits contraires aux normes françaises ou pour protéger nos buralistes de la concurrence des pays limitrophes, en particulier dans les départements frontaliers de la Suisse comme – au hasard – le territoire de Belfort.
Ce projet de loi répond en partie à ces enjeux par l’évolution du cadre d’action des douanes, en l’adaptant notamment aux évolutions du numérique, de la cyberdélinquance ou encore aux nouvelles stratégies des réseaux de fraude à l’échelle européenne. Il tire également les conséquences de la décision du 22 septembre 2022 du Conseil constitutionnel de déclarer contraire à la Constitution le droit de visite dont bénéficiaient les agents douaniers, faute d’un cadre tenant compte des lieux où les visites sont réalisées et de l’existence de raisons plausibles de soupçonner la commission d’une infraction. Atteintes disproportionnées, au point de vue du Conseil constitutionnel, au droit d’aller et de venir et au respect de la vie privée, ces dispositions seront abrogées dès le 1er septembre prochain. Ce projet de loi était donc nécessaire pour remédier à ces failles juridiques.
Le code des douanes date en effet de 1948 et apparaît désuet aujourd’hui : les moyens sont insuffisants et les méthodes d’action limitées ; l’évolution du numérique n’a pas été suffisamment prise en compte, alors que les trafiquants, eux, ont pris une longueur d’avance tout en bénéficiant d’une économie souterraine particulièrement florissante. Ce sont 104 tonnes de drogue qui ont été saisies en 2022 par nos services douaniers, pour une valeur de revente estimée à plus de 1 milliard d’euros. Ils ont également intercepté 640,1 tonnes de tabac et de cigarettes, ainsi que 11,53 millions d’articles de contrefaçon.
La commission des lois du Sénat ayant rendu conforme à la Constitution le droit de visite douanière en clarifiant les dispositifs proposés, il appartiendra à notre commission de les valider, voire de les améliorer : il en est ainsi de la précision apportée à la notion d’abords des lieux, où les opérations des agents des douanes peuvent être conduites à toute heure. La définition d’un rayon de 10 kilomètres autour des ports, des aéroports et des gares ferroviaires ou routières apporte une limite spatiale claire, tout en veillant au respect des principes fondamentaux lors des fouilles individuelles.
Le cadre d’exercice des pouvoirs douaniers est étendu, tant pour leurs enquêtes au titre de la lutte contre les réseaux de criminalité organisée que pour clarifier le régime de transfert à l’État de la propriété des objets saisis et non restitués. L’intégration du numérique a été un enjeu important, dans la mesure où la nouvelle prérogative permettant de geler les données numériques dans le cadre d’une visite au domicile a été encadrée. Un renforcement de l’échange d’informations entre l’autorité judiciaire et l’administration des douanes a également été apporté pour améliorer la coordination et l’efficacité des actions menées. L’expérimentation relative aux données issues des Lapi devrait être évaluée, afin d’envisager la pérennisation du dispositif, mais, conformément aux préconisations de la Cnil, celles-ci ne devront pas être systématiquement conservées pendant la durée maximale allouée, qui est de quatre mois.
Ce projet de loi vise donc à combler les lacunes d’un code douanier qui n’est plus adapté aux enjeux de notre époque, et à anticiper les menaces ainsi que les enjeux futurs, tout en sécurisant juridiquement les moyens d’y parvenir.
Comme à son habitude lorsqu’il s’agit d’œuvrer pour améliorer la sécurité des Français, le groupe Les Républicains votera pour ce projet de loi, tout en regrettant que la question des moyens n’y soit pas abordée – mais nous aurons, monsieur le ministre délégué, l’occasion d’y revenir lors du projet de loi de finances pour 2024.
Monsieur le président, permettez-moi de saluer notre collaboratrice de groupe Ludivine Moles, qui, pour la dernière fois, est présente parmi nous. Au nom des commissaires aux lois du groupe Les Républicains, je veux la remercier pour son professionnalisme, son dévouement et ses qualités humaines. Nous lui souhaitons beaucoup de réussite dans ses futures activités.
M. Philippe Latombe (Dem). Le projet de loi que nous étudions tire les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 22 septembre 2022, prise à la suite d’une saisine par la Cour de cassation dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC). L’exécutif a, dans cette décision, été appelé à revoir l’article 60 du code des douanes, jugé non conforme à la Constitution à compter du 1er septembre 2023.
L’article 60 régit le droit de visite des agents de la douane, en les autorisant à fouiller, en vue de la recherche de fraude, les moyens de transport, les marchandises et les personnes afin d’appliquer les dispositions du code des douanes. Ce droit de fouille n’étant pas limité dans l’espace, le temps ou selon les circonstances, il convient de souligner que cette prérogative majeure des douaniers n’a fait l’objet d’aucune modification depuis 1948.
Le Conseil constitutionnel a jugé que la rédaction actuelle de l’article 60, en ce qu’elle ne précise pas suffisamment le cadre applicable au droit de visite, n’assure pas une conciliation équilibrée entre, d’une part, la recherche des auteurs d’infractions et, de l’autre, la liberté d’aller et de venir et le droit au respect de la vie privée. C’est donc pour préserver les prérogatives majeures des douaniers, tout en garantissant la conformité de l’article 60 à la Constitution que le Gouvernement a déposé ce projet de loi. Je note d’ailleurs la célérité de Bercy en la matière : il conviendra que d’autres ministères s’en inspirent.
Le texte tend à moderniser les pratiques douanières. Trois tendances fortes constituent des leviers de transformation des métiers de la douane pour faire face aux nouvelles menaces. La première, ce sont les évolutions de fond qui affectent les frontières et les flux de marchandises, puisque le boom provoqué par l’e-commerce et la mise en place du paquet « TVA e-commerce » conduisent la douane à bâtir de nouvelles modalités de gestion de la frontière numérique ; s’y ajoute la nouvelle frontière physique créée par le Brexit.
La deuxième tendance est le besoin renforcé de protection, celle de la souveraineté du territoire face au terrorisme et à la criminalité organisée, celle des entreprises françaises face à la contrefaçon – et l’aide qu’on leur apporte à l’export –, mais aussi celle de la population face aux trafics, en particulier de tabac illicite, et à la criminalité environnementale.
Troisièmement, le numérique et les données permettent à la douane de se moderniser, de gagner en efficience, de simplifier les procédures pour les usagers et de renforcer les capacités opérationnelles des agents.
Ce texte a été utilement complété par le Sénat, qui a adopté plusieurs amendements afin de mieux encadrer la nouvelle procédure de gel des données numériques dans le cadre d’une visite domiciliaire, d’autoriser la levée du secret professionnel pour les besoins de la prévention de la circulation des armes chimiques, de préciser les dispositions relatives au droit de visite douanière et aux prérogatives des douanes concernant la lutte contre les contenus illicites en ligne, d’accorder aux agents des douanes un accès automatique aux informations de la direction générale des finances publiques (DGFIP) pour le contrôle des opérations de détaxe de TVA et d’améliorer l’échange d’informations entre l’autorité judiciaire et la douane. Nos collègues sénateurs ont, par ailleurs, adopté deux amendements du Gouvernement visant, d’une part, à créer des agents de douane judiciaire (ADJ), chargés de soutenir les officiers de douane judiciaire en matière de formalisation des procédures et, d’autre part, à étendre la possibilité d’utiliser des drones aux missions de lutte contre les trafics de tabac.
Le groupe Démocrate votera ce projet de loi, qui permet d’atteindre les objectifs fixés.
M. Roger Vicot (SOC). Nous examinons un texte important, rendu nécessaire par une décision prise par le Conseil constitutionnel dans son rôle de garant de l’État de droit et de défenseur des libertés fondamentales susceptibles d’être mises à mal, notamment par les fouilles menées par les douanes. Il concerne 18 000 agents – un chiffre dont M. Léaument a certes relativisé l’importance en le comparant aux effectifs d’autres pays européens –, qui travaillent pour une administration au rôle considérable, puisqu’elle est compétente en matière de lutte contre les trafics illicites, le blanchiment d’argent, le terrorisme, et qu’elle contrôle le respect des réglementations sanitaires et phytosanitaires. Elle concourt à notre sécurité en protégeant le territoire national. Elle assure non seulement un contrôle des flux commerciaux, mais également des missions fiscales en collectant des taxes pour l’Union européenne, l’État et les collectivités territoriales. Preuve de l’importance de l’administration des douanes, la DNRED fait partie du premier cercle des services de renseignement assurant la défense des intérêts fondamentaux de la nation.
Bien que ce texte comporte un certain nombre de points positifs, nous veillerons à ce qu’il n’accorde pas à la douane un trop grand pouvoir discrétionnaire, avec le risque juridique de décisions arbitraires – c’est d’ailleurs ce qui a justifié la censure, par le Conseil constitutionnel, de l’article 60 du code des douanes.
M. Léaument l’a dit tout à l’heure : texte après texte – je pense notamment à la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (Lopmi) et à la loi relative aux Jeux olympiques et paralympiques de 2024 –, nous adoptons toute une série de dispositions qui mériteraient d’être davantage encadrées et sécurisées juridiquement. Cette remarque s’applique aussi au présent projet de loi. Lorsque les avocats ont été autorisés à assister les personnes placées en garde à vue, de nombreux policiers ont craint que cette nouvelle disposition vienne entraver leur travail ; or cette présence est aujourd’hui considérée comme un contre-pouvoir utile, qui permet aux forces de police de mieux exercer leur travail au quotidien. Je pense qu’il en sera de même pour les douanes si la loi comporte des garanties permettant d’éviter d’éventuels excès de pouvoir.
On observe un rapprochement entre la qualité d’agent des douanes et celle d’officier de police judiciaire. La criminalité se transforme, se joue des frontières, se saisit des outils numériques et menace jusqu’à des autorités politiques. En tant qu’élu lillois, je suis sensible aux menaces d’enlèvement adressées par les narcotrafiquants au ministre de la justice belge et à sa famille, alors que ce dernier avait annoncé un coup de pied dans la fourmilière. Nous veillerons à l’équilibre entre les différents agents de police judiciaire, celle-ci étant déjà affaiblie par la départementalisation.
Nous reviendrons sur tous ces éléments dans les amendements que nous défendrons. Il ne s’agit évidemment pas de nier l’ampleur de la menace à laquelle font face les services de douane – en tant qu’élu de Lille, territoire frontalier, je suis bien placé pour évaluer l’incroyable puissance financière des narcotrafiquants –, mais de sécuriser davantage et de mieux encadrer leurs pouvoirs, dont nous craignons qu’ils puissent devenir discrétionnaires.
M. Didier Lemaire (HOR). Nos services de douane jouent un rôle essentiel dans la lutte contre les trafics de toute nature, qu’il s’agisse des trafics de stupéfiants, d’armes ou de tabac de contrebande en France et dans l’Union européenne. En 2022, les douanes ont ainsi saisi plus de 100 tonnes de drogue, pour une valeur de revente illicite estimée à plus de 1 milliard d’euros, quelque 640 tonnes de tabac et de cigarettes, ainsi que plus de 11 millions d’articles de contrefaçon.
Chargée de contrôler nos frontières terrestres, maritimes, physiques et numériques, la douane assure la protection de notre territoire, de nos concitoyens ainsi que des intérêts économiques et financiers nationaux et européens. Son champ d’intervention est large. Elle contrôle les flux de marchandises au passage des frontières pour protéger la population, l’environnement et l’économie. Elle est garde-frontière et, à ce titre, participe pleinement aux contrôles migratoires aux points de passage frontaliers. Elle concourt à l’action de l’État en mer. Elle lutte contre les trafics, la criminalité organisée et le financement du terrorisme. Elle investit depuis plusieurs années la frontière numérique.
Pour exercer leurs missions, les douanes sont dotées de larges pouvoirs coercitifs. Elles disposent de leur propre service de renseignement, la DNRED, et s’appuient sur un service d’enquête spécialisé, le service d’enquêtes judiciaires des finances (SEJF). Elles sont par ailleurs soumises à un droit particulier.
Les services de douane doivent disposer de moyens pour atteindre leurs objectifs. À l’horizon 2025, le Gouvernement entend démanteler ou entraver chaque année 100 filières criminelles, relever 32 500 infractions par an dans le fret express et postal, et scanner l’intégralité des colis postaux venant de pays non européens.
Nous examinons aujourd’hui, en commission des lois, le projet de loi visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces. Ce texte vise, d’une part, à mettre un terme à l’obsolescence marquée du code des douanes, qui n’a pas été actualisé depuis 1948, même après le traité de Maastricht et, d’autre part, à rendre l’article 60 du même code – celui qui prévoit les modalités d’exercice du droit de visite, c’est-à-dire la capacité de contrôler les marchandises, les moyens de transport et les personnes à des fins douanières – conforme à la Constitution, afin de faire cesser l’insécurité juridique provoquée par la décision rendue par le Conseil constitutionnel fin 2022. Cette décision a suscité un réel émoi et fait redouter un affaiblissement de la capacité de l’État à lutter contre les trafics et la criminalité organisée.
L’article 60 est la pierre angulaire sur laquelle repose l’efficacité de la douane, dans la mesure où il encadre les contrôles effectués par les douaniers, aux frontières comme à l’intérieur du territoire national. Le présent projet de loi vise à réarmer la douane, à réaffirmer son rôle à l’intérieur de nos frontières – il souligne ainsi l’impératif de protection du territoire face à des flux frauduleux en expansion –, à renforcer les prérogatives d’investigation des services et à adapter ces derniers aux transformations induites par les nouvelles technologies numériques.
Parce que les services de douane jouent un rôle essentiel dans la lutte contre les trafics de toute nature, qu’il s’agisse des trafics de stupéfiants, d’armes ou de tabac de contrebande en France et dans l’Union européenne, et parce que nous sommes absolument convaincus de la nécessité de leur donner les moyens de faire face aux nouvelles menaces tout en modernisant le cadre d’action de l’administration des douanes, le groupe Horizons et apparentés votera en faveur de ce projet de loi.
M. Benjamin Lucas (Écolo-NUPES). Je salue également les agents des douanes, qui accomplissent une mission essentielle de lutte contre les trafics.
Ce projet de loi comporte quelques dispositions non dénuées d’intérêt, à l’instar de l’article 2, qui tente de répondre à la décision du Conseil constitutionnel du 22 septembre 2022. Nous proposerons de l’améliorer encore : vous aurez ainsi l’occasion d’adopter un excellent amendement de ma collègue Sandra Regol.
D’autres dispositions, en revanche, font craindre un recul des libertés et de nouvelles atteintes à la vie privée. L’article 11, par exemple, prévoit – certes à titre expérimental, mais dans la perspective d’une intégration durable dans le droit français – de porter de deux semaines à quatre mois la durée de conservation des données issues des lecteurs automatiques de plaques d’immatriculation, et ce de manière indiscriminée. Certains ajouts du Sénat sont également, de notre point de vue, particulièrement inquiétants. Ainsi, l’article 11 bis vise à durcir considérablement la politique migratoire. Cette disposition est probablement un cavalier : elle n’a, à notre sens, rien à faire dans un texte relatif aux prérogatives des douanes.
Enfin, je ne résiste pas à l’envie d’évoquer l’article 7, même si notre commission n’en est pas saisie au fond. Cet article prévoit la mise en place d’une réserve opérationnelle « destinée à des missions de renfort temporaire des services de l’administration des douanes ». Nous nous interrogeons sur les missions concernées – peut-être dans le cadre des Jeux olympiques ? Après avoir fait adopter une réforme des retraites largement rejetée par les agents des douanes, le Gouvernement propose de mettre au travail les retraités pour pallier les insuffisances du recrutement. Quand bien même cela se ferait sur la base du volontariat, on voit bien que le Gouvernement essaie, une fois encore, de masquer le manque criant de moyens, en particulier humains, rappelé il y a quelques instants par M. Léaument. Nous voyons là une forme de cynisme et un nouvel exemple de la dérive austéritaire. Après l’hôpital, l’école et la police, voilà que les douanes en sont frappées ! Nous serons très vigilants à ce sujet, et nous nous opposerons à l’article 7.
M. Pierre Morel-À-L’Huissier (LIOT). Ce projet de loi est très attendu par tous les agents des douanes. Il ne fait aucun doute que nos services de douane doivent disposer de pouvoirs encadrés, mais spécifiques à leurs missions, afin de protéger le territoire français et européen des menaces que font peser sur lui les organisations criminelles.
Cette année encore, la douane a affirmé son rôle central d’administration des frontières, en assurant les contrôles nécessaires à la protection de notre territoire, de notre économie et de nos concitoyens. Rien qu’en 2022, plus de 104 tonnes de stupéfiants et près de 650 tonnes de tabac de contrebande ont été saisies, 11 millions de contrefaçons ont été détruites, 2 500 manquements aux obligations déclaratives dans le cadre de mouvements d’argent liquide ont été relevés, pour un montant supérieur à 4 millions d’euros, 1 135 armes ont été saisies et 423 constatations portant sur des espèces protégées ont été dressées.
Ces quelques données parcellaires suffisent à démontrer l’utilité et l’efficacité des douanes dans la protection de nos concitoyens. Cette administration dispose d’une capacité spécifique à agir rapidement et efficacement, sur le fondement d’un code des douanes agile visant le contrôle des marchandises et non des personnes. À ce titre, nos douaniers doivent disposer d’un droit de visite certes encadré et respectueux des droits des personnes, mais suffisamment large et souple pour leur permettre de vérifier la conformité des produits et marchandises transportés. Sans ce droit de visite adapté, l’action de nos douaniers serait drastiquement entravée et leur efficacité très relative.
Il me semble essentiel de rappeler ici que la douane, contrairement aux services de police et de gendarmerie, n’agit pas sur le fondement de plaintes préalables. Elle se doit de rechercher et détecter des fraudes potentielles, par nature fugaces et dissimulées. Son travail consiste à découvrir ces fraudes en flagrant délit, pour permettre à la justice de poursuivre les investigations sur le plan judiciaire. Nos douaniers sont ainsi parfaitement complémentaires des services de police et de gendarmerie. C’est à ce besoin, résultant de la censure de l’article 60 du code des douanes par le Conseil constitutionnel, le 22 septembre 2022, que nous devons répondre aujourd’hui.
Notre commission n’est saisie que d’une partie des articles de ce projet de loi, mais je tiens à saluer l’esprit global du texte, qui repose sur une recherche d’équilibre entre efficacité des contrôles et respect des libertés individuelles.
Je salue le toilettage et la réécriture globale de l’article 60 du code des douanes relatif au fameux droit de visite. Le texte adopté par le Sénat est équilibré et tient compte des impératifs de respect des libertés individuelles. Notre groupe y est pleinement favorable.
S’agissant des moyens des douanes, notre groupe souhaite appeler votre attention sur leur rayon d’intervention, que l’article 1er prévoit de ramener de 60 à 40 kilomètres. Nous comprenons la crainte d’une nouvelle censure du Conseil constitutionnel, mais cette diminution de 20 kilomètres du rayon d’intervention paraît surprenante dans un texte visant à renforcer la capacité d’action des douanes. Nous proposerons un certain nombre d’amendements à ce sujet.
Le projet de loi entend enfin créer une nouvelle catégorie d’agents, celle des agents de douane judiciaire. Cette mesure semble aller dans le bon sens afin de lutter contre la fraude. Certains membres de notre groupe proposeront cependant un meilleur encadrement de l’action de ces agents.
Permettez-moi de remercier les services des douanes de Montpellier et de Toulouse, qui m’ont apporté des éléments d’appréciation très utiles et permis de comprendre les difficultés auxquelles ils se trouvent confrontés pour exercer leurs contrôles, notamment sur le pont de Millau, un lieu de trafic bien connu dans notre pays.
M. Gabriel Attal, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics. Je suis très heureux de m’exprimer pour la première fois devant votre commission, au sujet d’un texte important, que je qualifierai même d’historique puisqu’il s’agit du premier projet de loi consacré à la douane depuis 1965. Ce texte est essentiel pour l’action de nos douaniers : je remercie tous les intervenants qui ont insisté sur ce point, notamment Mme Agresti-Roubache, M. Latombe et M. Lemaire.
Sur 17 000 douaniers, 8 000 agents sont affectés à la surveillance. Ils obtiennent des résultats exceptionnels, puisque plus de 70 % des stupéfiants saisis dans notre pays le sont par les douaniers – vous conviendrez que leur efficacité est absolument remarquable. L’an dernier, plus de 11 millions d’articles de contrefaçon ont été retirés du marché, tandis que 105 tonnes de stupéfiants et 650 tonnes de tabac ont été saisies – un chiffre à comparer aux 200 tonnes de tabac saisies en 2017.
Cette augmentation très forte et très préoccupante révèle non seulement la plus grande efficacité de nos services de douane, mais également un accroissement des trafics. On a vu l’an dernier, pour la première fois dans notre histoire, des usines clandestines de cigarettes de contrefaçon en activité sur le sol français. Dans les hangars de chacune de ces usines étaient produites 1 à 2 millions de cigarettes par jour : cela montre l’étendue de la menace à laquelle nous faisons face et la nécessité que nos douaniers puissent agir.
Nous pouvons nous retrouver autour de ce texte fondamental, qui permettra tout simplement aux douaniers de poursuivre leurs missions. Le fait est que le Conseil constitutionnel, dont je sais qu’il est particulièrement respecté dans votre commission, a décidé de nous donner un an pour réécrire l’article 60 du code des douanes. Que cela soit très clair : sans texte, à partir du 1er septembre prochain, les douaniers ne pourront plus ouvrir un seul coffre de voiture ni exercer leur droit de visite. De même, en votant un texte déséquilibré qui comporterait le risque d’une nouvelle censure, nous fragiliserions l’accès des douaniers à cette prérogative essentielle qui leur permet d’agir. Aussi l’administration des douanes a-t-elle travaillé pendant des mois avec le Conseil d’État, en associant les organisations syndicales et des douaniers de terrain, pour aboutir au projet de loi le plus équilibré possible. Il respecte évidemment les libertés individuelles et comporte les garanties demandées par le Conseil constitutionnel, tout en veillant à ne pas mettre de bâtons dans les roues des douaniers.
Monsieur Sabatou, votre intervention laisse à penser que chaque douanier souhaitant exercer son droit de visite devrait désormais prouver qu’il a des raisons plausibles de suspecter une infraction. Ce n’est pas du tout ce que prévoit le nouvel article 60, qui apporte trois changements à la législation existante.
Tout d’abord il codifie une jurisprudence qui, dégagée depuis plusieurs années par la Cour de cassation, notamment sur le caractère contradictoire du contrôle, est donc déjà respectée par nos douaniers.
Les principes d’intervention de la douane dans le rayon de nos frontières ne sont pas modifiés. Ce n’est que dans la profondeur du territoire, un endroit où agit également la douane française – il s’agit là d’une spécificité par rapport à beaucoup d’autres pays –, que les interventions devront être soit justifiées par des raisons plausibles de suspecter une infraction douanière, soit menées après en avoir informé le procureur de la République. Je parle bien d’une information du procureur, non d’une autorisation qui aurait entraîné un changement de logique et une rupture d’efficacité de l’action de nos douaniers. Sur les routes secondaires, des contrôles continueront évidemment d’être menés dans les mêmes conditions qu’aujourd’hui ; ils seront simplement précédés d’une information du procureur de la République, par tout moyen. Nous avons tout fait pour que l’effectivité des prérogatives de nos douaniers soit la moins affectée. Cependant, un encadrement a été demandé par le Conseil constitutionnel : nous devons nous y plier.
S’agissant enfin de l’établissement d’un procès-verbal, nous transposons dans le code des douanes un dispositif existant aujourd’hui dans le code de procédure pénale. Un procès-verbal ne sera pas distribué à chaque opération de contrôle, comme vous semblez le craindre. C’est à la demande de la personne ayant fait l’objet d’un contrôle, si ce dernier s’avère négatif, qu’un tel document pourra lui être remis. Il en est de même lorsqu’un contrôle est effectué en l’absence de la personne concernée. Vous redoutez que ce procès-verbal donne aux trafiquants ou aux réseaux des informations relatives aux motivations du contrôle. Tel ne sera pas le cas : il ne visera qu’à laisser une trace.
Monsieur Léaument, les douaniers utilisent déjà des drones, mais la législation actuelle ne leur permet pas de le faire pour lutter notamment contre le trafic de tabac. Ainsi, lorsqu’un drone repère un transport de marchandises prohibées, que les trafiquants sont interpellés et que les douaniers s’aperçoivent alors que les produits transportés ne sont pas des stupéfiants ou des marchandises contrefaites, mais du tabac, toute la procédure peut tomber. Vous conviendrez qu’il faut remédier à cette lacune.
J’en viens à vos remarques relatives aux contrôles migratoires. Indépendamment des gardes-frontières, qui agissent en vertu du code Schengen en vigueur depuis près de vingt ans, quelque 1 500 douaniers effectuent des contrôles d’identité dans notre pays. Vous dites que les douaniers ne sont pas là pour contrôler les personnes : il est vrai que la priorité est au contrôle des marchandises, mais vous admettrez que ces dernières sont généralement transportées par des personnes !
Vous avez comparé les effectifs des services de douane français avec ceux de nos voisins, notamment allemands. Je ne suis pas sûr que l’indicateur pertinent soit le nombre d’agents rapporté à la population. Il faut surtout prendre en compte les flux commerciaux et la part de ces échanges dans l’économie du pays ; or ils sont beaucoup plus nombreux en Allemagne, même si j’espère que la France rattrapera ce retard dans les années à venir. Surtout, les missions des douanes française et allemande ne sont pas le mêmes. En Allemagne, tous les douaniers ont le statut d’officier de police judiciaire (OPJ) et peuvent donc exercer des prérogatives que n’ont pas les douaniers français, notamment la conduite d’enquêtes judiciaires en matière de stupéfiants. En outre, leur compétence est étendue à la lutte contre le travail illégal : ainsi, 10 000 à 15 000 douaniers allemands réalisent une partie du travail effectué par notre Urssaf. Les comparaisons faites avec l’Italie sont tout aussi malvenues, car nos deux douanes nationales ne remplissent pas les mêmes missions.
Monsieur Lucas, vous avez émis des réserves quant à l’extension de l’expérimentation menée sur les Lapi. Je tiens à défendre ce dispositif dont nous avons besoin, notamment dans le cadre de la lutte contre le trafic de tabac, lequel constitue une plaie pour la santé des Français, pour leur sécurité – il finance des trafics beaucoup plus dangereux – et pour le réseau des buralistes qui subissent l’augmentation du prix du paquet en même temps que l’explosion de la contrebande. C’est pour eux une double peine : nous leur devons donc une lutte implacable contre le trafic de tabac sur notre sol.
Aujourd’hui, des services douaniers dotés de lecteurs automatiques scannent des plaques d’immatriculation et les confrontent au fichier des véhicules volés. S’ils s’aperçoivent que deux plaques d’immatriculation circulent régulièrement – par exemple chaque semaine – à proximité l’une de l’autre, ils pourront suspecter l’organisation de convois constitués d’un véhicule ouvreur et d’une voiture suiveuse et transportant des marchandises prohibées. Cela leur permettra de mieux cibler leurs interventions. Je vous assure que les douaniers sur le terrain attendent impatiemment l’expérimentation de ce dispositif.
Vous m’avez demandé quelles missions exercerait la réserve opérationnelle de l’administration des douanes. Vous avez d’ailleurs indiqué qu’elle serait constituée de retraités, ce qui n’est pas exact. Il pourra évidemment y avoir des retraités désireux de continuer de soutenir les douaniers, mais ils ne seront pas les seuls. De même que des douaniers font actuellement partie de la réserve opérationnelle de la police nationale, j’aimerais que des policiers puissent également être réservistes dans la douane, dans une logique de partage de compétences, d’expériences et de cultures.
Effectivement, la réserve opérationnelle des douanes, comme il en existe déjà dans la police et la gendarmerie, pourra être mobilisée dans le cadre d’événements particuliers entraînant un pic d’activité, tels que les Jeux olympiques. De même, si l’Ocean Viking accoste dans le sud de la France, les douanes seront amenées à assurer l’accueil et le tri des passagers : nous pourrions alors utiliser la réserve.
La création de cette dernière servira enfin à attirer des compétences nouvelles auprès des douaniers, qui peuvent être amenés à saisir des cryptomonnaies et ont donc besoin de comprendre le fonctionnement de ce mécanisme. Des spécialistes des cryptoactifs travaillant dans le secteur privé ont envie d’aider leur pays, pendant leur temps disponible, en faisant profiter les douaniers de leur expertise : la réserve opérationnelle fournira un cadre juridique permettant d’organiser leur intervention.
Nous pouvons nous retrouver très largement autour du soutien à nos douaniers. Chacun aura compris que l’adoption de ce texte est absolument essentielle pour qu’ils puissent continuer à agir et à protéger les Français.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Monsieur Sabatou, il ne s’agit pas de placer les douaniers sous la tutelle des procureurs : le nouvel article 60 du code des douanes crée un régime d’information, non d’autorisation. La commission des lois veille évidemment à ne pas aller à l’encontre des décisions du Conseil constitutionnel.
Soyez rassuré, monsieur Léaument : le contrôle du fret n’étant pas exclu des missions de la douane, il demeure possible.
Monsieur Lucas, je ne pense pas que l’article 11 bis soit un cavalier, puisqu’il est passé sous les fourches caudines du contrôle de recevabilité au Sénat.
Monsieur Morel-À-L’Huissier, je m’associe à vos propos soulignant l’utilité et l’efficacité des douanes, également saluées par de nombreux intervenants.
Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). Ma première question, qui m’a été suggérée par les échanges que nous avons eus avec la direction des douanes, porte sur le statut des gares de bus, dès lors qu’il est précisé que les douanes peuvent intervenir dans les lieux internationaux : qu’en est-il à cet égard des « bus Macron », dont certains réalisent essentiellement des trajets intérieurs ?
Par ailleurs, les trophées de chasse d’espèces protégées ne relèvent pas du périmètre de la loi et, comme me l’ont indiqué plusieurs douaniers, la France continue à accorder des permis pour des espèces protégées. Notre pays est ainsi le sixième plus gros importateur de spécimens d’espèces protégées morts et destinés à décorer les murs de personnes qui peuvent dépenser des sommes faramineuses pour l’extermination d’espèces en voie de disparition dans des pays lointains. Bien que cela soit encadré à la fois par le droit de l’environnement et par celui des douanes, un projet qui se présente comme une rénovation des douanes en vue de la douane du futur devrait aller un peu plus loin dans l’interdiction formelle de l’importation de ces espèces.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Les gares routières ouvertes au trafic international figurent bien dans le champ des prérogatives étendues de la douane. Ce n’est pas le cas, en revanche, des gares routières qui n’offrent pas de trafic international. La liste sera publiée dans un arrêté que je signerai.
Pour ce qui est des importations de viande d’espèces protégées, la douane procède à des contrôles au titre de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (Cites). Ces contrôles très pointus et très difficiles à mener donnent lieu à des échanges réguliers avec les ONG à propos de l’importation de viande de brousse, véritable fléau auquel sont confrontés les douaniers. Nous prévoyons de présenter en septembre un plan d’action consacré plus largement aux espèces protégées, question à laquelle nous sommes très attentifs et sur laquelle nous continuerons à travailler.
M. Didier Paris (RE). Ce texte est fondamental car il nous faut absolument, comme l’a dit à très juste titre M. le ministre délégué, conserver à la douane des moyens d’action spécifiques et, dans le même temps, rappeler progressivement les règles élémentaires de protection des libertés individuelles. Vous avez dit, monsieur le ministre délégué, qu’il n’y avait pas eu de texte à ce propos depuis les années 1960, mais des évolutions sont intervenues, comme la loi de 2009 modifiant l’article 215 du code des douanes – il était alors possible, en effet, de saisir des marchandises dont l’origine ne pouvait être justifiée, ce qui constituait un délit douanier rétroactif et a provoqué une vive réaction de la part du Conseil constitutionnel. Dans le contexte de l’aller-retour permanent entre, d’une part, la spécificité nécessaire du code des douanes et des pratiques douanières et, d’autre part, la protection des libertés individuelles, le texte qui nous est soumis répond à une logique absolue et nous ne pouvons que le soutenir, quitte à vérifier certains points de son application dans le détail.
Mme Élisa Martin (LFI-NUPES). Quelles sont ces nouvelles menaces ? Elles ne sont jamais définies. De fait, chaque titre des projets de loi du Gouvernement mérite que l’on s’y arrête.
Par ailleurs, les chiffres évoqués à propos des stupéfiants me suggèrent deux réflexions. Tout d’abord, on voit ce qu’on regarde et, dès lors que nous demandons aux douaniers d’être particulièrement mobilisés à cet égard, les saisies augmentent – et c’est heureux –, mais cela ne signifie pas qu’il y ait davantage de stupéfiants en circulation. Se pose ensuite la question de l’efficacité de cette politique de prohibition, au vu notamment des volumes de saisies que vous avez évoqués. J’espère que nous pourrons un jour nous interroger à ce propos. Il conviendrait, en outre, de zoomer tout particulièrement sur la question du trafic d’armes.
Enfin, le texte présente le même flou que l’article censuré par le Conseil constitutionnel et s’expose donc, de notre point de vue, à la même censure ; aussi défendrons-nous des amendements très constructifs qui visent à préciser, resserrer et cadrer l’action des douaniers.
Reste, bien évidemment, la question des moyens humains, car le cerveau humain est ainsi fait qu’il peut traiter plus de complexité que certains outils ou gadgets technologiques.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Il existe en effet de nouvelles menaces : l’explosion des cryptomonnaies et leur utilisation pour le blanchiment – l’article 13 prévoit que les actifs numériques pourront relever du délit de blanchiment douanier –, ainsi que l’essor du e-commerce, avec tout ce qu’il charrie en termes de fraude à la TVA et de dropshipping – livraison directe. Quant au trafic de stupéfiants, il a toujours existé, mais tous les échanges que j’ai avec les douaniers confirment que les méthodes utilisées par les trafiquants évoluent beaucoup. On assiste ainsi à une explosion de la criminalité portuaire, observée dans notre pays après l’avoir été dans plusieurs autres, et à l’apparition de nouvelles méthodes. De fait, l’échouage sur plusieurs plages françaises de pains de cocaïne, dont se sont étonnés plusieurs articles de presse ces dernières semaines, s’explique par un phénomène nouveau : des trafiquants jettent dans l’océan des pains de stupéfiants équipés de balises numériques permettant à d’autres trafiquants de venir les chercher en hors-bord.
Il est très important de permettre à nos douaniers de faire face à ces évolutions avec de nouveaux moyens et de nouvelles prérogatives. C’est aussi l’objet de ce texte.
Avant l’article 1er
Amendement CL115 de M. Jordan Guitton.
M. Romain Baubry (RN). Cet amendement vise à ajouter un objectif de renforcement de la surveillance douanière sur l’ensemble du territoire.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Cet amendement étant satisfait, j’en demande le retrait.
La commission rejette l’amendement.
Article 1er (art. 44, 45, 213 et 214 du code des douanes) : Modifications relatives à la zone terrestre du rayon des douanes
Amendements CL21 de M. Michaël Taverne, amendements identiques CL34 de M. Xavier Breton et CL137 de M. Romain Baubry, amendements CL118 de M. Jordan Guitton, CL45 de M. Antoine Léaument, CL122 de M. Xavier Breton, CL66 de M. Alexandre Sabatou, CL35 et CL123 de M. Xavier Breton et CL138 de M. Romain Baubry (discussion commune).
M. Michaël Taverne (RN). L’amendement CL21 vise à porter à 60 kilomètres la zone terrestre du rayon des douanes, qui s’étend, en l’état du droit, jusqu’à une ligne terrestre tracée à 20 kilomètres du littoral ou d’une frontière terrestre. Comme vous l’avez dit, monsieur le ministre délégué, l’efficacité du dispositif, réelle à la frontière, doit également se manifester en profondeur. Les Hollandais et les Belges ont constaté un phénomène de glissement, et ce qui se produisait dans ces pays se produit désormais aussi en France.
M. Xavier Breton (LR). Dans le même esprit, l’amendement CL34 vise lui aussi à inscrire dans la loi l’extension de ce rayon de 40 à 60 kilomètres, afin d’assurer l’efficacité opérationnelle de nos services douaniers.
M. Romain Baubry (RN). L’amendement CL137, identique, tend en effet à fixer par la loi à 60 kilomètres la zone d’intervention des douanes, comme il était possible de le faire par arrêté avant que cette possibilité soit supprimée par le texte. Il convient en effet d’élargir le périmètre d’action de nos douaniers.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Le droit actuel fixe à 20 kilomètres le rayon de la douane et permet de l’étendre à 60 kilomètres par arrêté du ministre. Le projet de loi prévoit de supprimer cette possibilité d’extension, en fixant la zone d’intervention à 40 kilomètres, soit un moyen terme entre la distance minimale de 20 kilomètres et la distance maximale qui pouvait être définie par arrêté ministériel.
Le désir de couper la poire en deux n’est pas une raison valable. Du reste, d’autres amendements ont été déposés pour fixer la distance à 50 kilomètres : il faudrait que nous puissions discuter de la bonne distance. Le rayon de 60 kilomètres que nous proposons répond à la recommandation des douaniers de Sud Solidaires, et il semble en effet logique que le rayon de la douane soit plus profond, car cela augmente les chances de rattraper les go fast qui, comme leur nom l’indique, vont vite.
Je vous prie par ailleurs de nous excuser, car nous devons nous absenter quelques minutes pour aller voter dans l’hémicycle contre l’accord de libre-échange avec le Mercosur, le Marché commun du Sud. Nous reviendrons ensuite entendre les réponses aux questions que nous avons posées.
M. Xavier Breton (LR). Mon amendement CL122, de repli, est destiné à entretenir le débat sur cette question.
M. Alexandre Sabatou (RN). La zone de 20 kilomètres a été définie à une époque où l’on se déplaçait en calèche et à cheval. Les douaniers s’étaient ménagé une certaine profondeur pour agir mais, à l’heure des trains à grande vitesse et des automobiles, il semble important de maintenir une zone de 60 kilomètres.
Je rappelle par ailleurs que le Conseil constitutionnel n’a pas remis en cause l’article du code des douanes consacré à cette question. Il n’y a donc pas lieu de laver plus blanc que blanc : conservons les acquis des douaniers.
M. Xavier Breton (LR). Alors que les amendements précédents portaient sur la distance entre le littoral et la ligne tracée pour définir la zone terrestre, l’amendement CL35 vise quant à lui à définir la distance entre la frontière terrestre et la ligne qui serait tracée à 60 kilomètres. Quant à l’amendement CL123, il est de repli.
M. Romain Baubry (RN). Les amendements que nous déposons répondent à une demande des douaniers, qui craignent de voir raccourcir leur périmètre d’action.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Pour ce qui concerne la profondeur de la zone terrestre du rayon des douanes, la prudence est de mise. Comme l’a rappelé le ministre délégué, au-delà de la limite fixée, le droit de visite de la douane peut toujours s’exercer, mais dans des conditions différentes et encadrées. Il n’y a donc pas lieu de dire qu’il y a plus de droit de visite possible au-delà de cette limite : je tiens à rassurer nos collègues à cet égard.
Si, par ailleurs, le Conseil constitutionnel ne s’est pas prononcé sur cette disposition, c’est parce qu’il n’en a pas été saisi. Il s’agit donc de trouver un équilibre tenant compte des moyens d’action dont les douaniers ont besoin et de la censure du droit de visite par le Conseil constitutionnel, qui se justifiait par le défaut d’encadrement et qui nous oblige précisément à encadrer la pratique. Je rappelle, à ce propos, que le texte prévoit que les contrôles s’appliquent selon un double cadre : géographique, le système actuel étant conservé dans un rayon fixé à 40 kilomètres ; fonctionnel au-delà de cette distance, sous réserve que les motifs en soient exposés ou, pour certaines infractions, que le procureur en soit informé.
Cette distance de 40 kilomètres est déjà importante à l’échelle de l’Hexagone, et il faut y ajouter les aéroports et les ports ouverts à l’international, les gares routières et les gares en général, les péages, les lignes ferroviaires et les sections autoroutières, soumis à un droit de visite général selon le même régime que dans le rayon des douanes. Partout ailleurs, je le répète, le droit de visite, le contrôle en profondeur, est possible, que ce soit le long de la D117 pour M. Léaument, au péage de l’A5 pour M. Guitton, sur l’A40 pour M. Breton ou sur le parc d’activité des Baumes pour M. Baubry.
La seule différence entre, d’une part, le rayon des douanes et les lieux assimilés et, d’autre part, tout le reste du territoire tient au cadre d’intervention. Nulle part cependant l’action douanière ne sera exclue. Loin d’être fragilisée, cette action est, au contraire, sécurisée et garantie. Aller plus loin nous exposerait à une nouvelle censure.
J’émets donc un avis défavorable sur l’ensemble de ces amendements.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Le débat est d’importance. Chacun veut, avec ces amendements, pousser au maximum les leviers d’action de nos douaniers. Dans sa décision, le Conseil constitutionnel nous demande d’encadrer davantage le droit de visite et indique qu’une des pistes principales pour le faire est de distinguer les lieux où s’effectue le contrôle. Aujourd’hui, la loi fixe le rayon des douanes à 40 kilomètres et permet au ministre de porter par arrêté cette distance à 60 kilomètres. Fixer d’emblée la distance à 60 kilomètres, comme y tendent certains amendements, ne serait pas un encadrement supplémentaire, mais reviendrait au contraire à aller plus loin encore que la législation censurée par la décision du Conseil constitutionnel. Ce ne serait pas là l’équilibre que nous recherchons.
En deuxième lieu, le nouvel article 60 et le nouveau droit de visite qu’il prévoit établissent une distinction plus nette entre les contrôles pratiqués dans le rayon des douanes et ceux qui le sont dans la profondeur du territoire.
Me déplaçant chaque semaine au contact des douaniers partout sur le territoire, j’ai des échanges avec eux et je connais leurs inquiétudes. Certains d’entre eux ont ainsi pu craindre que le nouvel article 60 ne leur permette de continuer à exercer leur droit de visite que dans le rayon de la frontière, mais ne le leur permette plus dans la profondeur du territoire. Or, ce droit, ils pourront continuer à l’exercer dans les mêmes lieux et dans les mêmes conditions qu’auparavant, mais si c’est au-delà du rayon de la frontière, ils devront informer le procureur de la République avant de programmer ou de lancer le contrôle, ou devront invoquer des motifs préalables.
L’action reste donc la même partout : ce qui change, c’est le cadre d’intervention juridique, selon que l’intervention se déroule dans le rayon de la frontière ou en dehors. Il est donc important de nous en tenir à cette zone de 40 kilomètres pour des raisons d’équilibre, sous peine d’exposer le texte à une nouvelle censure.
Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). Bien que ni moi, ni les autres députés écologistes n’ayons déposé d’amendements sur ce point, nous nous sommes interrogés sur cette limite de 20, 40 ou 60 kilomètres, qui, très peu fondée scientifiquement, supposerait peut-être une période d’expérimentation préalablement à toute fixation d’un chiffre. Je suis pour ma part élue d’un territoire couvert à 75 % par la zone des 40 kilomètres, entre l’Allemagne et la Suisse. Se pose cependant la question de la légitimité et du caractère pratique de ces 40 kilomètres. Nous pourrions donc y réfléchir à la faveur d’une expérimentation qui permettrait au corps des douanes d’évaluer la pertinence de cette distance et nous éviterait de jouer entre nous au Pictionary pour savoir quel est le nombre de kilomètres qui convient.
Enfin, madame la rapporteure pour avis, le droit de visite existe toujours, certes, mais il est désormais très encadré et, lorsqu’il faudra agir vite, la distance retenue ne sera pas suffisante, car une énorme partie du territoire français ne sera plus concernée – c’est précisément l’enjeu de ce projet de loi.
Nous devons pouvoir envisager tous les cas de figure et, même si je n’étais pas favorable à cette zone de 60 kilomètres, je plaide pour qu’un temps d’expérimentation nous permette de fixer au mieux la distance appropriée.
M. Michaël Taverne (RN). Monsieur le ministre délégué, vous avez dit que ce texte était historique, important et essentiel, et je souscris à ce jugement car les douaniers, eux, nous ont dit que les organisations criminelles s’organisaient de plus en plus : par conséquent, si notre dispositif présente une faille dans la profondeur, elles s’y jetteront, nous mettant en difficulté.
Le Conseil constitutionnel n’a pas retoqué cette profondeur de 60 kilomètres et je ne pense pas que cette distance, qui reste dans une fourchette raisonnable, soit abusive ou porte atteinte aux libertés individuelles.
Pendant des années, nous n’avons pas écouté les professionnels de la sécurité. Or n’oublions pas que les douaniers, même s’ils appartiennent à un autre ministère, remplissent des missions de sécurité, notamment face au terrorisme – je ne l’ai pas souvent entendu dire durant la discussion générale. Nous devons avoir un temps d’avance pour ne pas nous trouver, à l’avenir, dans une situation dramatique. Écoutons les professionnels, pour qui un rayon de 60 kilomètres représente une fourchette raisonnable qui leur permettrait d’intervenir plus sereinement.
La commission rejette successivement les amendements.
Amendement CL22 de M. Michaël Taverne.
M. Michaël Taverne (RN). Il s’agit en quelque sorte d’un amendement de repli par rapport à mon précédent amendement CL21. S’il est pertinent de porter à 40 kilomètres la zone terrestre du rayon des douanes, il est regrettable de supprimer la possibilité de l’étendre à 60 kilomètres en cas de nécessité. L’amendement tend donc à conserver le cadre de l’article 44 du code des douanes, car cette possibilité peut se révéler très utile.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Déléguer au pouvoir réglementaire la possibilité d’étendre ce périmètre est inconstitutionnel, comme l’atteste la décision n° 93-323 DC du Conseil constitutionnel. Avis défavorable, donc.
La commission rejette l’amendement.
Elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 1er non modifié.
Article 2 (art. 60, art. 60-1 à 60-10 [nouveaux], art. 65 B et 67 bis du code des douanes, art. L. 112-24 du code du patrimoine, art L. 251-18, L. 251-18-1, L. 936-6 et L. 951-18 du code rural et de la pêche maritime et art. L. 80 J du livre des procédures fiscales) : Mise en conformité du droit de visite douanière
Amendement de suppression CL10 de M. Fabien Di Filippo.
M. Fabien Di Filippo (LR). L’amendement tend à supprimer l’article 2, qui affaiblit considérablement les pouvoirs des agents des douanes indispensables au bon exercice de leurs fonctions. Le rayon de 60 kilomètres n’était pas excessif et nous pouvons trouver des moyens légaux de le préserver sous cette forme ou sous une autre, en tout cas de limiter les autorisations judiciaires nécessaires pour procéder aux contrôles. Comme l’a dit le ministre délégué, les douanes représentent aujourd’hui 80 % des saisies et effectuent un travail considérable. Le changement législatif risque d’avoir des conséquences sur les trafics, notamment de stupéfiants.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Vous pouvez contester la décision du Conseil constitutionnel selon laquelle le droit de visite n’était pas assez encadré, mais le législateur ne peut pas ne pas en tenir compte. Un équilibre s’est opéré entre les différents éléments de l’article 60 – d’un côté, le respect des libertés et, de l’autre, la capacité opérationnelle des douaniers à effectuer leurs contrôles.
Si vous ne me croyez pas, je vous invite à croire au moins le Conseil d’État, qui a émis un avis favorable à cet équilibre, ou nos collègues sénateurs, à qui vous accorderez peut-être plus de crédit et qui l’ont expressément reconnu. Votre amendement serait contre-productif car, en supprimant l’article, vous priveriez la douane de tout moyen d’action pour contrôler les marchandises, les véhicules et les personnes. En effet, si nous ne légiférons pas, le droit de visite disparaîtra au 1er septembre. Je ne crois pas que ce soit ce que vous recherchez. Avis défavorable.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Même avis.
M. Fabien Di Filippo (LR). Je ne vois pas comment la réduction du périmètre d’action de la douane pourrait résoudre le problème des libertés individuelles, ni pourquoi les trafics seraient moins intenses au-delà de 40 kilomètres des frontières. Nous sommes aujourd’hui confrontés à une recrudescence de tous ces trafics, et les chiffres fournis à propos des stupéfiants et du tabac montrent que plus les prix montent, plus ces trafics sont endémiques. Faire du périmètre de contrôle l’alpha et l’oméga du respect des libertés individuelles ne me semble pas être la solution.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Pour notre part nous nous opposerons à cet amendement car, par définition, si l’on supprime l’article, il n’en reste plus rien. Or il faut tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel. Nous préférons donc améliorer l’article 2, et nous ne saurions suivre M. Di Filippo.
Votre objectif est d’éviter que le texte soit de nouveau censuré par le Conseil constitutionnel. À cet égard, vous pouvez écouter les Insoumis, qui font un travail sérieux en matière de respect des droits individuels et des dispositions constitutionnelles – quand bien même nous sommes opposés à la Constitution de la Ve République…
La commission rejette l’amendement.
Elle adopte l’amendement rédactionnel CL147 de Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis.
Amendement CL3 de M. Fabien Di Filippo.
M. Fabien Di Filippo (LR). Cet amendement de repli vise à supprimer les alinéas 7 à 12, qui définissent le périmètre d’intervention des douanes. Le fait que nos collègues Insoumis soient favorables au texte montre bien l’affaiblissement des pouvoirs de police et de contrôle dont il est porteur, et donc le danger qu’il représente pour la sécurité de nos concitoyens.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Une fois encore, je suis surprise, car vous souhaitez, en définitive, supprimer les alinéas qui créent un article 60-1 dans le code des douanes, consacrent le droit de visite sans motif particulier et définissent les zones et les lieux concernés. Ce faisant, vous mettez aussi à mal les dispositifs qui se rattachent à cet article – les visites ne nécessitant pas de motif, celles qui en requièrent un et celles dont le procureur doit être informé. L’articulation de ces précisions, à la fois géographiques et fonctionnelles, garantit l’équilibre du système et permet, à nos yeux, de se conformer à la décision du Conseil constitutionnel. Avis défavorable.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Même avis.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Au motif que nous sommes des Insoumis, nous serions des « zinzins », incapables de défendre l’intérêt de l’État. C’est une erreur fondamentale, monsieur Di Filippo. Nous sommes les seuls, me semble-t-il, à proposer le doublement des effectifs des services des douanes. La politique de votre ami M. Sarkozy, quant à elle, avait abouti à leur diminution, avec la révision générale des politiques publiques (RGPP) et le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Ce sont donc vous et vos amis qui mettez à mal les services publics en supprimant des postes de fonctionnaires. À l’inverse, nous voulons augmenter les pouvoirs des douanes en accroissant les moyens humains dont ils disposent.
Dès lors que 8 000 agents des douanes réalisent 70 % des saisies de stupéfiants, nous considérons qu’il vaut mieux augmenter le nombre de douaniers et s’emparer de ces produits à la source, plutôt que d’envoyer des policiers contrôler les points de deal, c’est-à-dire intervenir à la toute fin de la chaîne, ce qui ne permet pas de s’attaquer aux « gros bonnets ». Nous voulons faire en sorte que les stupéfiants n’arrivent pas sur notre territoire – et il en va de même pour les armes. Il faut augmenter le nombre des douaniers, car ils sont efficaces ; nous ne cesserons de le dire. Sur ce sujet, vous devriez écouter les Insoumis.
M. Fabien Di Filippo (LR). Je laisse à M. Léaument le terme « zinzins ». Les Insoumis ne sont pas fous du tout ; leur stratégie en matière de sécurité est tout à fait calculée, au contraire. Dans leur conception, la balance entre les libertés individuelles et la sécurité collective penche dans un sens que je n’approuve pas.
Madame la rapporteure pour avis, vous dites que les alinéas que je propose de supprimer consacrent les possibilités de contrôle. Pour ma part, j’estime qu’ils en restreignent trop le champ. Nous aurons de très mauvaises surprises quand ce texte entrera en application. Je sais bien que ce n’est pas la faute du Gouvernement, qui doit répondre à une décision du Conseil constitutionnel, mais j’aurais aimé que l’on trouve d’autres moyens de résoudre le problème.
M. Alexandre Sabatou (RN). Nous avons bien compris que nous étions sur la corde raide : nous devons voter pour que, le 1er septembre, les douanes puissent poursuivre leur action. Les amendements de M. Di Filippo ont pour objectif de provoquer la discussion. Il n’en ressort pas moins de nos rencontres avec les douaniers et l’administration que le recours à la notion de « raisons plausibles de soupçonner » n’est pas la bonne solution. Certes, elle répond à la demande du Conseil constitutionnel, mais créera de nombreux contentieux qui risquent d’entraîner l’annulation de certaines affaires.
Vous parlez de l’obligation d’informer le procureur, mais le texte précise que celui-ci peut s’opposer à la proposition des douanes. Je demanderai la suppression de cette disposition : le fait que les douanes fassent remonter les informations au procureur ne pose aucun problème, mais celui-ci n’a pas à donner son avis sur les missions des douanes, car ces services sont autonomes.
La commission rejette l’amendement.
Amendement CL148 de Mme Élodie Jacquier-Laforge.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Cet amendement vise à revenir à la version initiale du projet de loi. Celle-ci faisait référence aux « abords » des lieux d’intervention des douanes. Les sénateurs ont préféré prévoir un rayon de 10 kilomètres, ce qui correspond à des zones extrêmement vastes : la ville de Paris tout entière se trouverait dans le rayon d’action des douanes, et il en irait de même pour les villes près d’un important port fluvial, puisque les ports sont concernés par la disposition.
La notion d’« abords » me paraît plus juste. Du reste, elle est d’ores et déjà définie dans le code de procédure pénale, où elle est utilisée dans le cadre des contrôles d’identité. Cette disposition est de nature à sécuriser l’action des douaniers et à répondre à la décision du Conseil constitutionnel, que certains collègues remettent en cause. Nous conservons un équilibre entre les libertés individuelles garanties par la Constitution, d’une part, et la capacité opérationnelle des douaniers, d’autre part.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Avis favorable.
M. Fabien Di Filippo (LR). J’anticipe la chute des amendements suivants une fois que celui-ci aura été adopté. Je comptais, pour ma part, proposer de faire passer le périmètre de 10 à 30 kilomètres. La notion d’« abords » risque d’introduire un flou juridique de nature à rendre plus difficile le travail des douaniers. De plus, selon le dictionnaire, le terme renvoie à l’idée d’une proximité immédiate. Vous aurez donc du mal à me convaincre, madame la rapporteure pour avis, que cela représente davantage qu’un rayon de 10 kilomètres.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Ce n’est pas ce que j’ai dit !
M. Fabien Di Filippo (LR). C’est une raison de plus de ne pas affaiblir juridiquement le texte en réintroduisant cette notion !
M. Alexandre Sabatou (RN). Sur le plan juridique, la notion d’« abords » désigne les rues attenantes. Je vous confirme donc, monsieur Di Filippo, que cela ne va pas bien loin.
J’entends vos arguments, madame la rapporteure pour avis, mais, pour faire avancer les débats, nous pourrions trouver une solution de compromis consistant à différencier les grandes villes et le milieu rural : dans le cas des routes de campagne, un rayon de 10 kilomètres me semble parfaitement adapté à l’action des douanes.
Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). Moi aussi je m’interroge sur la notion d’« abords », qui est floue. Les services des douanes eux-mêmes sont circonspects. La distance de 10 kilomètres n’est peut-être pas adéquate, mais il serait dommage que des saisies de drogue soient invalidées en raison du caractère imprécis de la disposition.
M. le président Sacha Houlié. La notion d’« abords immédiats » figure déjà dans le code de la sécurité intérieure.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. La proposition consistant à étendre le rayon d’action à 30 kilomètres s’inscrit dans la continuité de vos précédents amendements, monsieur Di Filippo. J’y aurais été défavorable.
Madame Regol, la notion d’« abords » n’a rien de flou : elle existe déjà dans le code de procédure pénale, dans le code de la sécurité intérieure ainsi que dans le code des douanes, à l’article 67 quater. Selon une pratique constante, elle désigne les rues adjacentes.
Certains d’entre vous craignent que le droit de visite n’existe plus au-delà d’un certain périmètre, mais il n’en est rien : il pourra s’exercer s’il existe des « raisons plausibles de soupçonner » une infraction et, pour des infractions spécifiques, les douaniers pourront procéder à des inspections après en avoir informé le procureur – et non pas après avoir sollicité son autorisation. Le dispositif est donc robuste et opérationnel.
En ce qui concerne une distinction éventuelle entre territoires urbains et territoires ruraux, je laisserai le soin à M. le ministre délégué de répondre. Toutefois, une telle disposition me semble de nature à complexifier l’action des douaniers. Elle ne me paraît pas nécessaire.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Comme dans les autres domaines, nous essayons de trouver le bon équilibre : il s’agit à la fois de permettre à nos douaniers d’agir efficacement et de donner des garanties suffisantes au Conseil constitutionnel.
Il n’y a pas lieu d’opposer les zones de frontière et le reste du territoire. Certes, dans les zones de frontière, du fait de la présomption d’infractions douanières plus importantes, le texte donne des prérogatives très étendues aux services – tout en intégrant les acquis de la jurisprudence –, mais les douaniers disposeront d’un cadre assez souple pour agir dans le reste du territoire. À cet égard, il est bel et bien prévu qu’ils informent le procureur, et non qu’ils reçoivent son autorisation.
Nous avons retenu la notion d’« abords » pour deux raisons. D’une part, si l’on établissait un rayon de 10 kilomètres, toute l’agglomération parisienne serait considérée comme une zone de frontière, en quelque sorte, sans limite d’action, ce qui ne nous semble pas respecter l’équilibre demandé par le Conseil constitutionnel. D’autre part, la notion d’« abords » est loin d’être floue. Elle est inscrite dans le code de la sécurité intérieure, à l’article 78-2 du code de procédure pénale et même à l’article 67 quater du code des douanes, qui concerne les contrôles migratoires. Elle désigne les rues adjacentes aux gares ferroviaires, aux gares routières ainsi qu’aux aéroports.
Pour ces raisons, il est très important de revenir à la rédaction initiale.
La commission adopte l’amendement.
En conséquence, les amendements CL4 de M. Fabien Di Filippo, CL30 de Mme Marie-France Lorho, CL23 de M. Michaël Taverne et CL120 de M. Jordan Guitton tombent, de même que l’amendement CL8 de M. Fabien Di Filippo.
Amendements CL53 de M. Antoine Léaument, CL81 de M. Éric Ciotti et CL121 de M. Jordan Guitton (discussion commune).
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Le syndicat Solidaires Douanes nous a alertés sur l’absence de référence aux axes routiers secondaires et tertiaires dans le texte, ce qui pourrait entraîner l’invalidation de certaines saisies. Cet amendement vise à corriger le tir. Certes, M. le ministre délégué nous a dit que ces axes étaient inclus, mais le fait de l’inscrire dans la loi ne coûte rien et nous garantit que ces axes seront bel et bien couverts.
M. Éric Ciotti (LR). Le projet de loi revêt une très grande importance : il apporte une réponse – partielle, il est vrai – à la décision du Conseil constitutionnel. Celle-ci mettait gravement en danger l’action des douanes, qui est pourtant essentielle.
L’amendement CL81 vise à étendre le rayon d’action des douanes au réseau routier secondaire et aux routes nationales. Il s’agit ainsi de compléter le dispositif : dans la mesure où le rayon d’intervention a été étendu pour les autoroutes, le fait de ne pas inclure les axes secondaires et les routes nationales permettrait aux contrevenants d’y trouver refuge.
M. Timothée Houssin (RN). Comme les autres amendements en discussion commune, l’amendement CL121 vise à élargir les contrôles aux axes secondaires, fréquemment utilisés par les délinquants. Si nous n’incluons pas ces axes, nous risquons de faciliter les trafics.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. En lisant ces amendements, on a le sentiment que les douanes ne pourront pas exercer leur droit de visite sur les réseaux secondaire et tertiaire. Or ce sera tout à fait possible, mais de manière encadrée – c’est l’objet des articles 60-2 et 60-3. Les douaniers pourront procéder à des inspections s’ils ont des raisons plausibles de suspecter une infraction ou s’ils sont à la recherche d’infractions bien précises, telles que le trafic de stupéfiants ou la contrefaçon.
J’ai eu la chance de faire un stage d’immersion auprès des douanes de l’Isère. Nous avons effectué un contrôle à la fois au péage de Voreppe et sur une départementale adjacente. Ce sera toujours possible après l’adoption du projet de loi. De même, les douaniers pourront procéder à des visites de véhicules sur la nationale 104 ou la départementale 117, à proximité de Sainte-Geneviève-des-Bois, monsieur Léaument.
Nous sommes tenus de limiter l’étendue de la zone d’intervention sans motif ni information du procureur, mais je le dis clairement : les douanes pourront agir sur les réseaux secondaire et tertiaire. Avis défavorable.
La commission rejette successivement les amendements.
Amendement CL54 de M. Antoine Léaument.
Mme Élisa Martin (LFI-NUPES). Cet amendement, qui vise à englober le fret ferroviaire, participe à la sécurisation juridique nécessaire pour éviter une nouvelle censure du Conseil constitutionnel. Qui plus est, il s’agit de tenir compte du développement de la circulation des biens et des marchandises, lié notamment à l’accroissement totalement insensé du e-commerce.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Parfois, à force de vouloir préciser un texte, on le rend moins lisible. En l’occurrence, le projet n’exclut en aucun cas les trains de marchandises. Avis défavorable.
La commission rejette l’amendement.
Amendement CL48 de M. Antoine Léaument.
Mme Élisa Martin (LFI-NUPES). Il faut conserver un équilibre entre la nécessité de mettre au jour certains trafics et le respect des libertés individuelles. À cet égard, il convient de préciser les modalités d’action des douaniers. Il faut, en particulier, écarter tout risque de discrimination. Nous ne soupçonnons pas les douaniers d’être guidés par de tels motifs, mais il nous paraît important de l’inscrire noir sur blanc dans la loi. La même raison nous conduit à nous interroger sur la notion de « raisons plausibles de soupçonner ». Nous essaierons donc, par voie d’amendement, de donner au dispositif un caractère parfaitement objectif.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. La discrimination constitue une infraction pénale. Nous partageons votre objectif, mais il est inutile d’écrire dans la loi qu’il faut respecter la loi…
La formule « raisons plausibles de soupçonner » résulte des termes mêmes de la décision du Conseil constitutionnel.
Je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Même avis.
M. Alexandre Sabatou (RN). Le douanier ne choisit pas le contrebandier : il contrôle des marchandises. Cela dit, la notion de « raisons plausibles de soupçonner » risque de donner lieu à des contentieux fondés sur des raisons comme celle dont il est question ici : ce sera une aubaine pour les avocats, et de nombreuses procédures pourraient être annulées.
Des douaniers m’ont expliqué que certaines nationalités étaient surreprésentées dans des filières bien précises – on pense notamment aux pays d’Amérique du Sud. Les agents contrôlent les ressortissants de ces pays car ils savent qu’il y a plus de chances qu’ils transportent des marchandises prohibées. Il ne s’agit pas d’un délit de faciès ou de discrimination : le fait est que, pour trouver des marchandises, les douaniers utilisent des techniques de ciblage visant préférentiellement certaines personnes.
Mme Élisa Martin (LFI-NUPES). D’où la nécessité d’adopter cet amendement ! On ne saurait préjuger du fait que certaines personnes doivent être davantage contrôlées que d’autres au motif qu’elles viennent de telle ou telle zone, de tel ou tel pays. Inscrire cela dans la loi poserait des questions majeures.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Les vols internationaux ne sont pas soumis au régime des « raisons plausibles » : nous sommes dans le cadre des contrôles en zone aéroportuaire. Cela témoigne du fait que le système proposé est suffisamment robuste pour s’adapter aux contraintes opérationnelles.
La commission rejette l’amendement.
Amendement CL135 de M. Romain Baubry.
M. Romain Baubry (RN). L’année prochaine, notre pays accueillera un événement sportif majeur qui sera regardé dans le monde entier. L’objet de cet amendement est de permettre aux douaniers d’agir aux abords des infrastructures où se dérouleront les épreuves olympiques et des lieux où seront hébergés les athlètes. En effet, il y aura davantage de trafic de stupéfiants et de commerce illégal à proximité de ces sites, comme c’est déjà le cas lors de manifestations sportives de moindre ampleur.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Modifier le code des douanes de façon pérenne pour un événement par nature ponctuel ne nous paraît pas opportun. En outre, l’ensemble de la ville de Paris serait concerné. Du reste, il n’y a pas forcément de lien direct entre une infrastructure utilisée pour les Jeux olympiques (JO) et l’action des douanes.
Par ailleurs, en tout état de cause, l’action des douanes est possible partout : ce sont juste les critères et les modes opératoires qui doivent s’adapter en fonction des zones.
Enfin, la loi relative aux Jeux olympiques et paralympiques de 2024 nous a déjà fourni les mesures de sécurité et de surveillance nécessaires. Avis défavorable.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Y compris pendant les Jeux olympiques, l’enjeu principal pour les douanes sera davantage de contrôler les personnes arrivant sur notre sol par les ports et les aéroports que d’être présentes sur la plaque parisienne – même si des opérations y seront menées également.
Surtout, les JO entrent précisément dans le cadre défini par la nouvelle rédaction de l’article 60 du code des douanes. Comme il s’agit d’un événement se tenant dans un lieu et un temps déterminés, il suffira d’informer le procureur de la République en amont des contrôles : le droit de visite des douaniers pourra s’exercer sans aucune limite dès lors que les interventions auront été signalées au parquet.
Mme Élisa Martin (LFI-NUPES). Il paraît difficile d’introduire une référence aux Jeux olympiques dès lors que l’on cherche à donner une portée générale au texte.
De surcroît, même si les équipements sont concentrés pour l’essentiel à Paris et en Seine-Saint-Denis, on trouve des sites dans de nombreuses régions de France. Les douaniers auront déjà beaucoup de travail, tout comme l’ensemble des services chargés de la sécurité, qui seront très nombreux sur les sites olympiques – ce qui provoque d’ailleurs un début de bronca compréhensible chez les maires. Si l’on élargit encore le périmètre d’intervention des douaniers pendant cet événement, on ne va pas s’en sortir.
Enfin, cette proposition traduit une conception étrange du sport.
M. Romain Baubry (RN). La préfecture de police de Paris, semble-t-il, a établi un partenariat avec le Comité d’organisation des Jeux olympiques et paralympiques afin, notamment, de lutter contre ces trafics. Je redéposerai mon amendement en séance publique en supprimant la référence aux Jeux et en mentionnant, plus généralement, les compétitions sportives.
La commission rejette l’amendement.
Amendements identiques CL101 de M. Jocelyn Dessigny et CL5 de M. Fabien Di Filippo, amendements CL71 de M. Alexandre Sabatou et CL47 de M. Antoine Léaument (discussion commune).
M. Jocelyn Dessigny (RN). Le droit de visite prévu à l’article 60 du code des douanes est la prérogative à caractère administratif la plus déterminante de l’action de l’administration des douanes. Il permet aux agents, dont l’objectif est la recherche de la fraude douanière, de procéder à toute heure à la visite des marchandises, des moyens de transport et des personnes, sur la voie publique et sur l’ensemble du territoire douanier.
Grâce à ce droit, les agents douaniers peuvent valablement provoquer la flagrance, c’est-à-dire révéler une infraction qu’aucun élément extérieur ne permettait de soupçonner. La nécessité de caractériser la flagrance ou d’avoir des « raisons plausibles de soupçonner la commission d’une infraction » pour agir revient à opérer un changement de paradigme. Les fonctionnaires ne pourront plus mener à bien leur mission car, par définition, l’infraction, comme les raisons plausibles qui lui sont attachées, ne se découvrent qu’au cours du contrôle de douane et non a priori.
Par ailleurs, dans notre droit, les personnes assujetties à une réglementation particulière – fiscale, par exemple – peuvent être contrôlées sans aucune raison objective de les suspecter.
Cet amendement d’appel tend donc à supprimer la condition des « raisons plausibles » préalables, afin de protéger l’action des douanes et l’objectif à valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d’infractions.
M. Fabien Di Filippo (LR). Quelle est donc la nature de ces « raisons plausibles », qui viendraient limiter l’action de nos douaniers ? Hors le flagrant délit, cette notion ne me semble pas pertinente. De surcroît, elle peut introduire un risque juridique dans le cadre d’opérations de contrôle spontanées, dont nous savons combien elles sont fructueuses.
M. Alexandre Sabatou (RN). Qui sera-t-il possible de contrôler, dans ces conditions, alors que les contrebandiers ressemblent de plus en plus à M. Tout-le-monde ?
De plus, pour découvrir de nouvelles filières d’importation de marchandises prohibées, les douaniers vont parfois contre leur instinct en visant par exemple un véhicule qu’ils n’auraient de prime abord jamais songé à contrôler… et ils font mouche. Quid, dès lors, des « raisons plausibles » ?
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Je propose de mentionner non des « raisons plausibles », formulation trop vague, mais des « raisons objectives », ce qui contribuera à sécuriser juridiquement les opérations des douaniers dans le cadre défini par le Conseil constitutionnel.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Précisément, la censure du Conseil constitutionnel s’est exercée faute d’un cadre « tenant compte […] de l’existence de raisons plausibles de soupçonner la commission d’une infraction ».
Par ailleurs, cette formulation n’est en rien imprécise et figure déjà à l’article 78-2 du code de procédure pénale.
Enfin, contrairement à l’objectif visé, l’adoption de l’amendement CL71 reviendrait à restreindre la portée du dispositif en autorisant seulement le droit de visite « dans l’objectif d’empêcher la commission d’une infraction ».
Avis défavorable sur l’ensemble des amendements.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. À la suite de la décision du Conseil constitutionnel, une telle formulation offre une garantie essentielle. Elle figure également dans le code de procédure pénale, elle est conforme à la jurisprudence de la Cour de cassation – y compris s’agissant de l’action des douanes – et elle est également utilisée par la Cour européenne des droits de l’homme.
Les « raisons plausibles » rendent vraisemblable, aux yeux de tous, la commission d’une infraction. Ce peut être, par exemple, le refus d’un conducteur de rabattre son véhicule en vue d’un contrôle, comme je l’ai moi-même constaté à Lille, avec des douaniers que j’accompagnais. Il en a été de même lorsqu’ils ont soupçonné la présence d’une cache aménagée sous un camion.
J’ajoute que s’ils opèrent un contrôle sur une route secondaire hors du rayon de la frontière, le procureur de la République en sera informé préalablement, et que, même en cas d’absence de « raisons plausibles », d’éventuelles infractions ne manqueraient pas d’être poursuivies.
M. Alexandre Sabatou (RN). Je comprends fort bien, mais des infractions seront constatées en dehors de toutes « raisons plausibles ».
Quant à faire état de « raisons objectives », cela reviendrait à interdire tout contrôle.
L’amendement CL71 est retiré.
La commission rejette successivement les amendements.
Amendement CL149 de Mme Élodie Jacquier-Laforge.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Le Sénat a souhaité supprimer la mention de la « tentative » de commission d’une infraction, la jugeant satisfaite. Je propose de la rétablir, car si elle est bien satisfaite pour les infractions douanières, il en va autrement pour les infractions non douanières qui sont dans le champ du droit de visite, dont, par exemple, les infractions en matière d’argent liquide. Sur un plan délictuel, la tentative est punissable comme infraction seulement si la loi le prévoit. Il s’agit, au demeurant, d’une mention qui est expressément prévue en matière de contrôles d’identité par le code de procédure pénale, dont l’article 78-2 prévoit qu’ils peuvent être faits s’il existe des raisons plausibles de soupçonner qu’une personne a commis « ou tenté de commettre » une infraction.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Avis favorable.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Soyons concrets. Nous présenterons un amendement en commission des finances concernant la présence d’argent liquide mais, en la matière, ce sont surtout les trafics financiers, de drogue et d’armes qui sont en cause et, dans ces cas-là, le contrôle permet de constater la commission d’une infraction et non une « tentative ».
Une telle mention, de plus, serait contradictoire avec la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : une condamnation n’est possible qu’en cas de non-respect de la loi, les actes condamnables étant précisément définis. Je ne suis pas certain de la constitutionnalité d’une telle disposition.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Les infractions que vous visez figurent dans le code des douanes. La « tentative » concerne le commencement de l’exécution de l’infraction. De plus, il n’est pas question d’une condamnation, mais de l’exercice du droit de visite. Cette disposition ne porte en rien atteinte aux droits de l’homme.
M. Fabien Di Filippo (LR). Le laxisme de M. Léaument semble sans borne... La « tentative » de commission d’une infraction ne permet pas de condamner, mais d’autoriser une fouille pour constater d’éventuels trafics qui tombent sous le coup de la loi. De ce point de vue, je suis en désaccord avec le Sénat. Les résultats obtenus par les douaniers sont éloquents. Il faut leur laisser faire leur travail.
M. le président Sacha Houlié. L’article 78-2 du code de procédure pénale dispose en effet qu’il est possible de procéder à un contrôle d’identité sur « toute personne à l’égard de laquelle existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner […] qu’elle a commis ou tenté de commettre une infraction ». Il importe qu’il en soit de même dans ce nouvel article en matière délictuelle dans le cadre du droit de visite.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. La notion de « tentative » est en effet « canonique » dans le droit pénal.
Le code des douanes permet déjà que les délits douaniers couvrent la tentative, mais il nous paraît nécessaire qu’il en soit de même dans le cadre du droit de visite. Par exemple, si un douanier trouve 60 000 euros sur une personne, somme susceptible de constituer un délit de blanchiment – lequel n’est donc pas encore constitué –, cette mention permettra de poursuivre la procédure.
La commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’amendement CL62 de M. Yoann Gillet tombe.
Amendement CL46 de M. Antoine Léaument.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Le droit de visite s’accompagne d’une information préalable du procureur de la République, lequel peut s’y opposer. Nous voulons toujours garantir les droits de l’homme et les moyens d’action des douaniers.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. L’article 60-2 concerne le droit de visite en cas de soupçon de commission d’infraction. L’information du parquet, dans ce cas-là, n’est pas prévue, à la différence de l’article 60-3, qui prévoit un encadrement plus strict car aucun soupçon n’est requis pour intervenir. Votre amendement me semble aller trop loin et entraverait de façon excessive l’action de la douane. Avis défavorable.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Une telle disposition alourdirait l’encadrement. Je ne suis d’ailleurs pas sûr que Solidaires Douanes vous ait soufflé cet amendement. S’il était adopté, les douaniers devraient appeler le procureur de la République avant de pouvoir poursuivre un véhicule dont la fuite constitue une raison plausible de soupçonner une infraction douanière.
Mme Élisa Martin (LFI-NUPES). Il importe de donner des garanties aux citoyens, ce qui d’ailleurs contribuera à sécuriser juridiquement les procédures. Le Conseil constitutionnel a censuré l’article 60 du code des douanes en raison du caractère disproportionné de ses dispositions.
La commission rejette l’amendement.
Amendement CL24 de M. Michaël Taverne.
M. Michaël Taverne (RN). La plupart des saisies de stupéfiants effectuées par les douaniers relèvent de leur initiative, à partir d’éléments souvent anodins ; or les agents seront juridiquement sur le fil du rasoir et préféreront ne pas procéder à des contrôles s’ils risquent d’être mis en cause pour des atteintes aux libertés individuelles, la notion de « raisons plausibles » étant de surcroît difficile à définir. À moins de spécifier que leur « discernement reste prioritaire », les contrôles et les saisies diminueront.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Dans le cadre des contrôles d’identité et de la visite des véhicules, les articles 78-2 et 78-2-3 du code de procédure pénale conditionnent déjà l’action des forces de l’ordre à des « raisons plausibles de soupçonner ». Cette notion n’est en rien imprécise et figure dans la décision du Conseil constitutionnel. Le discernement, enfin, fait partie intégrante du métier de douanier. Sans doute serait-ce leur faire injure que de laisser penser qu’ils n’en ont pas. Avis défavorable.
M. Michaël Taverne (RN). Je ne remets pas en cause le discernement des agents, bien au contraire, puisque je souhaiterais qu’il soit valorisé. Des douaniers m’ont dit, à moi qui suis élu d’un territoire frontalier de la Belgique, que leur attention avait été appelée par la simple couleur d’une vis d’un véhicule. Ils l’ont contrôlé et ils sont tombés sur un stock de cocaïne. En quoi la couleur d’une vis pourrait constituer une « raison plausible » ? Juridiquement, un terme aurait été mis à la procédure.
La commission rejette l’amendement.
Amendement CL89 de M. Roger Vicot.
M. Roger Vicot (SOC). Le Conseil constitutionnel, qui a censuré l’article 60, nous demande de prévoir les garanties nécessaires pour assurer une conciliation équilibrée entre, d’une part, la recherche des auteurs d’infractions et, d’autre part, la liberté d’aller et de venir et le droit au respect de la vie privée. Il convient de supprimer le droit de fouille « à toute heure » et, par l’amendement CL139, dont nous allons discuter dans la discussion commune qui s’annonce, d’insérer les trois alinéas suivants :
« Entre huit heures et vingt heures ou, en dehors de ces heures, lorsque l’accès au public est autorisé, le procureur de la République est informé immédiatement, par tout moyen, dès la prise de décision de procéder aux opérations de visite.
En dehors de ces heures, les opérations de visites ne peuvent être engagées qu’après information du procureur de la République.
Le procureur de la République peut s’y opposer. »
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Empêcher que le droit de visite, si les douaniers ont des soupçons, puisse avoir lieu à toute heure risque de considérablement entraver l’action des douanes.
Par ailleurs, vos propositions subordonnent l’action des douanes, entre vingt heures et huit heures, à l’information du parquet, alors que le cadre juridique ne l’exige pas : nous ne sommes pas dans une recherche d’infraction sans soupçon, donc plus intrusive, mais bien dans une visite due à des soupçons. Avis défavorable.
La commission rejette l’amendement.
Amendements CL139, CL87 et CL88 de M. Roger Vicot et CL44 de Mme Elsa Faucillon (discussion commune).
M. Roger Vicot (SOC). Les amendements CL87 et CL88 tendent respectivement à insérer, après l’alinéa 13, les deux alinéas suivants : « Les opérations de visite ne peuvent être engagées qu’après information du procureur de la République, qui peut s’y opposer » ; « Le procureur de la République en est informé immédiatement, par tout moyen. Il peut s’y opposer. »
Mme Elsa Faucillon (GDR-NUPES). Le Conseil constitutionnel nous invite en effet à trouver un équilibre. Il importe donc d’informer le procureur de la République et de laisser à ce dernier la possibilité de s’y opposer. Nous demandons simplement un contrôle judiciaire, comme c’est le cas pour d’autres procédures douanières qui ont fait leur preuve.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Ces mesures sont excessives. Les articles 60-2 et 60-3 offrent un cadre suffisant. Avis défavorable.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Ma collègue Faucillon a raison : pourquoi ne voulez-vous pas qu’il y ait des contrôles judiciaires ? Les jugez-vous malvenus ? Non, personne ne peut dire cela. Un contrôle judiciaire n’est pas grave en soi : il n’empêche pas l’action des douaniers ; au contraire il l’encadre et permet de s’assurer que, les droits ayant été respectés, aucun vice de procédure n’empêchera la condamnation d’un individu.
C’est le même problème que pour la police judiciaire dont il est question dans l’étude d’impact : comme on ne met plus assez de moyens dans la justice, on ne réalise pas de contrôle judiciaire dans toutes les situations où ce serait nécessaire. Il n’est pas possible que, pour des raisons financières, les droits ou la loi soient moins respectés.
M. le président Sacha Houlié. Vous anticipez le débat sur le projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice, qui se tiendra dans quinze jours.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. M. Léaument fait du teasing sur nos prochaines réunions !
Quoi qu’il en soit, on se rapproche ici du régime applicable aux contrôles d’identité. Face à un go fast, par exemple, vous avez des raisons plausibles de soupçonner une infraction douanière. Prendre le temps d’informer le procureur vous empêcherait d’agir.
La commission rejette successivement les amendements.
Amendement CL102 de M. Jocelyn Dessigny.
M. Jocelyn Dessigny (RN). Comme d’habitude, nos amis droit-de-l’hommistes nous offrent une parodie de défense de nos concitoyens, alors que leur seul objectif est de défendre les malfrats qui violent les lois. Cet amendement d’appel a pour objectif de libérer les mains des douaniers afin qu’ils puissent intervenir à tout moment sans être tenus de justifier leur action. On le sait, on peut trouver de la drogue dans n’importe quelle voiture. Les douaniers doivent avoir la liberté d’agir comme ils l’entendent, au moment où ils le souhaitent.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Pratiquer des contrôles sans limitation, c’est l’état actuel du droit. Or ces dispositions ont été censurées par le Conseil constitutionnel.
De plus, il est important de caractériser les « raisons plausibles », comme le recommande la décision du Conseil constitutionnel. Je l’ai dit, cela renvoie au code de procédure pénale. Nous sommes sur des rails qui permettront aux douanes d’agir de manière encadrée. J’émets donc un avis défavorable.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Décidément, le Rassemblement national nous éclaire sur sa vision de la France. Je ne m’y attendais pas dans un débat sur les douanes !
Notre collègue s’adresse à ses « amis droit-de-l’hommistes », comme si défendre les droits de l’homme et du citoyen était une insulte... Mais je comprends pourquoi, car l’article 1er de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dispose : « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. » Pour ceux qui, d’une manière générale, défendent l’inégalité entre les êtres humains et vont jusqu’à traiter une présidente de groupe de « poissonnière » – M. Dessigny a été sanctionné pour de tels propos –…
M. Jocelyn Dessigny (RN). D’autres traitent un ministre d’« assassin » !
M. le président Sacha Houlié. Le débat s’est bien déroulé jusqu’à présent. Reprenez-vous, chers collègues.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Vous voyez combien nos collègues du Rassemblement national, en plus de ne pas défendre les droits de l’homme et du citoyen, sont incompétents et laxistes. Le Conseil constitutionnel a refusé des dispositions, précisément parce qu’elles ne respectaient pas la Constitution, qui inclut la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dans son bloc de constitutionnalité. Il va falloir vous y faire : la France est fondée ainsi, sur une révolution, sur la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Le drapeau tricolore et La Marseillaise ont vu le jour dans le prolongement de 1789. Défendre les droits de l’homme, chers collègues du Rassemblement national, c’est être patriote. Le patriotisme, c’est précisément cela. Vous en avez une vision étriquée, mauvaise et contradictoire avec ce qui a fondé la France et le peuple français comme nation, c’est-à-dire comme peuple souverain.
La commission rejette l’amendement.
Amendement CL65 de M. Alexandre Sabatou.
M. Alexandre Sabatou (RN). Dans un souci de transparence des actions de la douane dans le territoire national, le service doit informer le procureur de la République des contrôles prévus. Cependant, afin que cette information lui permette de garder son autonomie et sa souveraineté, elle ne pourra pas faire l’objet d’un refus de la part du procureur.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Vous proposez de réécrire l’article 60-3, en supprimant le procès-verbal de visite sur demande de la personne et, surtout, en prévoyant l’information du procureur vingt-quatre heures à l’avance, mais sans indiquer que celui-ci pourra s’opposer à la visite. J’avoue ne pas comprendre le sens de cet amendement qui corsète l’action des douanes, contrairement aux précédents, qui visaient à élargir leur capacité d’action.
Au demeurant, obliger à informer le procureur vingt-quatre heures à l’avance risque de réduire à néant le caractère spontané du droit de visite.
Enfin, le procès-verbal sur demande existe déjà dans le code de procédure pénale.
Avis défavorable.
L’amendement est retiré.
La commission adopte successivement les amendements CL150, de précision légistique, et CL151, rédactionnel, de Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis.
Amendements identiques CL6 de M. Fabien Di Filippo, CL28 de Mme Marie-France Lorho et CL69 de M. Alexandre Sabatou.
M. Fabien Di Filippo (LR). L’obligation d’informer le procureur de la République risque d’empêcher des opérations de contrôle spontanées ou de les rendre caduques. Il faut parfois laisser une plus grande marge de manœuvre aux acteurs de terrain.
Mme Marie-France Lorho (RN). J’ai pu constater que les douaniers du Vaucluse œuvrent en bonne entente avec le procureur de la République. Une information systématique à cet échelon hiérarchique constitue pourtant une nouvelle démarche. L’avis contraignant que peut rendre le procureur est susceptible de bloquer certaines opérations.
Par ailleurs, les agents des douanes n’ont pas nécessairement d’itinéraire défini : leurs déplacements peuvent les mener sur des lieux inattendus, où il est délicat d’informer leur hiérarchie.
L’amendement vise donc à supprimer l’obligation d’informer systématiquement le procureur du déroulement, étape par étape, des opérations douanières et, surtout, à laisser aux agents des douanes les mains libres, en supprimant le refus que le procureur pourrait opposer.
M. Alexandre Sabatou (RN). Madame la rapporteure pour avis, je souhaiterais avoir votre avis sur l’alinéa 16, qui dispose : « Les opérations de visites prévues aux premier et deuxième alinéas du présent article ne peuvent être engagées qu’après information du procureur de la République, lequel pouvant s’y opposer. » N’est-ce pas là une mise sous tutelle ? Il est clairement dit que le procureur a le droit d’accepter ou de refuser une action des douanes. Pouvez-vous écarter nos doutes, qui semblent légitimes ?
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Le droit de visite prévu à l’article 60-3 ne suppose pas d’avoir des raisons plausibles de soupçonner la commission d’une infraction : pour qu’il ne soit pas assimilé au régime de l’article 60-1, il faut l’encadrer par l’information du procureur. Toutefois il s’agit d’informer par tout moyen, non de recueillir une autorisation. Le dispositif est similaire à celui de l’accès aux locaux professionnels, en vue de rechercher des infractions douanières, prévu à l’article 63 ter du code des douanes.
Quant au risque de congestion des services, la direction des affaires criminelles et des grâces nous a indiqué que cela ne présenterait pas de difficulté.
Pour toutes ces raisons, j’émets un avis défavorable.
M. Gabriel Attal, ministre délégué. Avis défavorable également.
M. Philippe Latombe (Dem). Ce qui fait débat, c’est surtout la possibilité donnée au procureur de s’opposer à une opération. Or il peut être informé qu’une opération de police ou de renseignement judiciaire se tiendra au même endroit et au même moment que celle des douanes. De fait, les procureurs que j’ai interrogés n’ont pas la volonté de s’opposer systématiquement aux opérations douanières : ils veulent seulement éviter qu’elles n’en compromettent d’autres dont les agents des douanes ne sont pas forcément informés : c’est notamment le cas pour des affaires de criminalité en bande organisée, où de vastes opérations de renseignement sont menées.
Il faudrait préciser ce point : l’information doit être faite par tout moyen et s’adresser au procureur ou à son substitut.
Mme Élisa Martin (LFI-NUPES). Ces amendements témoignent d’un grand laxisme. Le projet de loi a pour objet de répondre à la censure du Conseil constitutionnel, qui estime que ces opérations ne sont pas encadrées. Il faut donc créer un cadre afin de n’être pas confronté à cette difficulté.
En tant qu’élus, en restant à notre place – quand on en est capable –, on peut observer comment les opérations sont traitées en temps réel et constater la réactivité des procureurs. Faites-le, vous serez rassurés et moins laxistes.
La commission rejette les amendements.
Amendement CL136 de M. Romain Baubry.
M. Romain Baubry (RN). Mme la rapporteure pour avis et M. Latombe ont indiqué qu’une information « par tout moyen » était nécessaire, ce que le projet de loi ne précise pas. Or, il est parfois difficile de joindre le procureur de la République directement. C’est le cas pour les forces de l’ordre lorsqu’elles veulent entamer une garde à vue, ainsi que pour les douaniers. C’est pourquoi ces derniers souhaitent que les mots « par tout moyen » figurent dans le texte.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. L’amendement est satisfait, puisque le texte ne prévoit ni délai, ni horaires, ni formalisme. Je vous renvoie également à l’article 63 ter du code des douanes, qui prévoit un dispositif similaire.
Demande de retrait ; à défaut, avis défavorable.
M. Romain Baubry (RN). On risque tout de même que le procureur donne des directives aux services de douane et leur dicte les termes de cette information, par le biais d’une note par exemple. Cela se pratique dans la police, avec les officiers du ministère public.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Le procureur n’exerce pas cette autorité, ce sont des ministères différents – Gabriel Attal peut le confirmer. Soyez rassurés sur ce point.
M. Philippe Latombe (Dem). Je comprends la réponse juridique de la rapporteure pour avis comme l’inquiétude des douaniers. Il serait bon qu’en séance, le ministre fournisse des éléments, qui figureront au compte rendu publié au Journal officiel. Cela permettra d’allier la concision de la loi et une explication qui rassurera les douaniers.
La commission rejette l’amendement.
Amendement CL37 de M. Xavier Breton, amendements identiques CL119 de M. Jordan Guitton et CL18 de M. Alexandre Sabatou, amendements CL63 de M. Yoann Gillet et CL25 de M. Michaël Taverne (discussion commune).
M. Xavier Breton (LR). Mon amendement vise à préciser les circonstances et les conditions du refus que le procureur a la possibilité d’exercer. La rédaction actuelle risque d’entraîner des refus arbitraires. Nous proposons que le procureur puisse s’opposer « de façon motivée », en vue d’éviter cet arbitraire.
M. Jordan Guitton (RN). Il s’agit de supprimer les mots « lequel pouvant s’y opposer », qui introduit un dispositif flou où le procureur pourra interdire une opération par n’importe quel moyen et pour n’importe quelle raison. J’entends qu’il doit parfois arbitrer entre différentes opérations, mais les nombreux amendements à la fin de l’alinéa 16 montrent que la copie doit peut-être être revue. Je vous propose donc de supprimer les derniers mots de l’alinéa. Rien ne vous empêche de revenir en séance avec un amendement de réécriture. Ce point est important, car il inquiète beaucoup les douaniers.
M. Alexandre Sabatou (RN). Le calendrier ne m’a pas permis de rencontrer les procureurs comme notre collègue Latombe l’a fait. Monsieur le ministre délégué, madame la rapporteure pour avis, si vous aussi vous estimez que les procureurs et les douaniers travaillent en bonne entente, vous pouvez déposer un amendement afin de préciser les raisons pour lesquelles le procureur peut s’opposer à une opération. Les membres de l’administration se sont dits confiants dans les relations entre procureurs et douaniers ; les douaniers, plus sceptiques, m’ont expliqué que les relations, comme les hommes, variaient. Chaque procureur a sa manière de faire. Il serait bon que la loi encadre ce point.
M. Yoann Gillet (RN). L’alinéa 16 prévoit que les opérations de visite ne peuvent être engagées qu’après information du procureur de la République, lequel pourrait s’y opposer. Il n’encadre pas de façon suffisamment précise les circonstances et les conditions dans lesquelles le droit de visite douanière peut être refusé. Ce refus, non motivé, est susceptible de faire obstacle aux missions des douanes. Par cet amendement, il est proposé d’encadrer le champ d’intervention du procureur de la République pour prévenir le risque de refus généralisé et arbitraire, en vue de lutter plus efficacement contre les infractions douanières. Le procureur devra motiver son refus par écrit. C’est simplement du bon sens.
M. Michaël Taverne (RN). Mon amendement est dans le même état d’esprit. Les douaniers travaillent avec beaucoup d’efficacité ; il faut pouvoir les motiver, et qu’il y ait une bonne entente entre la justice et les agents des services. L’opposition du procureur doit donc être motivée.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Mes arguments sont les mêmes que précédemment. Un dispositif similaire existe pour la visite des locaux professionnels. Il ne s’agit pas de remettre en question l’équilibre trouvé. Avis défavorable.
La commission rejette successivement les amendements.
Amendement CL130 de M. Jocelyn Dessigny.
M. Jocelyn Dessigny (RN). L’amendement vise à compléter l’alinéa 16, afin de préciser que « le procureur de la République territorialement compétent est celui du siège de la brigade des douanes ayant effectué le contrôle ». Une brigade pouvant intervenir dans plusieurs secteurs, il est important que l’on puisse simplifier les tâches administratives des douaniers.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. La précision n’est pas judicieuse, car elle risque de rigidifier le dispositif et ne relève pas nécessairement de la loi. Je vous renvoie, là encore, à l’article 63 ter du code des douanes. Au demeurant, il semble plus logique que le procureur compétent soit celui du lieu où s’exerce le droit de visite. Enfin, votre amendement ne résout pas la question de la pluralité des parquets compétents. Pour toutes ces raisons, j’émets un avis défavorable.
M. Jocelyn Dessigny (RN). Les procureurs peuvent établir plus facilement des relations entre eux. Rien n’empêche un procureur d’informer par la suite son confrère. Il s’agissait donc plutôt d’alléger la tâche des douaniers.
Mme Élisa Martin (LFI-NUPES). Il vous a été répondu qu’informer le procureur permet aussi d’éviter d’intervenir à mauvais escient, par méconnaissance d’une opération en cours. Si l’on adoptait votre amendement, on pourrait courir ce risque, ce qui pose un problème.
La commission rejette l’amendement.
Amendement CL7 de M. Fabien Di Filippo.
M. Fabien Di Filippo (LR). Cet amendement vise à supprimer l’alinéa 18, car il restreint les visites des marchandises placées sous surveillance douanière à des horaires de bureau. Je sais qu’il existe des règlements européens sur la question, mais ce dispositif cocasse semble déconnecté de la réalité.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Votre amendement supprime un nouvel outil d’action, utile aux douaniers et complémentaire des autres moyens prévus. Les plages horaires sont les mêmes que celles fixées dans les cadres voisins prévus aux articles 63 ter et 66 du code des douanes. Avis défavorable.
La commission rejette l’amendement.
Amendement CL90 de M. Timothée Houssin, amendements identiques CL26 de M. Michaël Taverne, CL67 de M. Alexandre Sabatou et CL91 de M. Timothée Houssin (discussion commune).
M. Timothée Houssin (RN). Mon amendement tend à supprimer la limitation à douze heures consécutives des droits de visite des douanes. Celle-ci entrave la souplesse opérationnelle des services douaniers, qui sont les plus à mêmes de juger du temps maximal nécessaire à leur visite. Elle peut aussi compromettre l’efficacité des contrôles, créant des failles dans les périodes non surveillées. Enfin, la limitation peut imposer des contraintes logistiques inutiles. Il s’agit donc de donner la plus grande marge de manœuvre possible aux douanes, tout en restant conscients de nos obligations envers le Conseil constitutionnel.
M. Michaël Taverne (RN). L’article 60-5 limite à douze heures consécutives la durée maximale des visites effectuées par les agents des douanes en dehors de zones définies. Cette limitation est parfois trop restrictive, notamment lorsque les douanes doivent faire intervenir un officier de police judiciaire. Une opération douanière dans ma circonscription a duré plus de vingt heures. Mon amendement a pour objet de porter la limitation à vingt-quatre heures.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. La limitation de douze heures concerne non une visite donnée, mais une série de contrôles en un même lieu ou une même zone. Lors de mon immersion avec les services des douanes, j’ai pu constater que les agents étaient repérés très rapidement, par exemple à un péage. Il est donc question que la série de contrôles sur un même point ne puisse avoir lieu durant plus de douze heures. Cela correspond au rythme de travail des douanes, par exemple pour un contrôle routier ou près d’un port.
L’interdiction des contrôles systématiques participe de l’encadrement juridique nécessaire. Au demeurant, ce cadre existe déjà dans le code des douanes et le code de procédure pénale pour les contrôles d’identité. Enfin, une dérogation est prévue, notamment pour les gares, aéroports et ports.
Le but de la mesure est d’encadrer le droit de visite, pour garder un équilibre entre, d’une part, la liberté d’aller et venir et, de l’autre, la capacité d’action des douanes. Pour toutes ces raisons, je donne un avis défavorable à l’ensemble des amendements.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Il n’y a rien de concret dans ces amendements. Les dispositifs mis en place comprennent des durées données qui, la plupart du temps, sont tenables. Au contraire, instaurer des contrôles systématiques pendant vingt-quatre heures oblige à un fort turnover, par lequel vous vous écartez du droit du travail. Nous estimons que les moyens humains mis à disposition des douanes sont l’un des principaux problèmes. Si vous ne considérez pas cet aspect, vous êtes à côté de la plaque – comme d’habitude.
M. Alexandre Sabatou (RN). Madame la rapporteure pour avis, nous sommes d’accord avec vous : la plupart des contrôles se passent en quelques minutes. Ce n’est pas le sujet. Nous voulons donner aux douaniers la possibilité d’outrepasser la limitation de douze heures pour lutter notamment contre le phénomène des « mules », ces personnes qui ont ingéré des ovules de produits stupéfiants, et que les organisations criminelles utilisent pour franchir les services de contrôle. Il s’agit de garder ces personnes pendant vingt-quatre heures – une durée plus longue ne nous semble pas nécessaire.
La commission rejette successivement les amendements.
*
Réunion du mardi 13 juin 2023 à 21 heures
Lien vidéo : https://assnat.fr/WK6hgY
Article 2 (art. 60, art. 60-1 à 60-10 [nouveaux], art. 65 B et 67 bis du code des douanes, art. L. 112-24 du code du patrimoine, art L. 251-18, L. 251-18-1, L. 936-6 et L. 951-18 du code rural et de la pêche maritime et art. L. 80 J du livre des procédures fiscales) (examen délégué) (suite) : Mise en conformité du droit de visite douanière
Suivant l’avis de Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis, la commission rejette l’amendement CL140 de M. Alexandre Sabatou.
Elle adopte l’amendement de précision CL152 de Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis.
Amendement CL64 de M. Yoann Gillet.
M. Timothée Houssin (RN). Il s’agit d’autoriser les fouilles intégrales seulement si celles par palpation ou l’utilisation des moyens de détection électronique sont insuffisantes pour la surveillance douanière.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Le rétablissement des fouilles intégrales que propose votre amendement contreviendrait à la jurisprudence de la Cour de cassation, ce qui risquerait de fragiliser le dispositif. Avis défavorable.
La commission rejette l’amendement.
Amendements CL31 de Mme Marie-France Lorho, CL94 de M. Timothée Houssin, CL20 de M. Michaël Taverne et CL93 de M. Timothée Houssin (discussion commune).
M. Jordan Guitton (RN). L’article 60-6 du code des douanes ne prévoit rien en cas de refus de se soumettre à un dépistage. Il est nécessaire d’envisager cette hypothèse en reprenant le dispositif prévu à l’article 60 bis en cas de refus d’une personne contre laquelle existent des indices sérieux laissant présumer qu’elle transporte de la drogue dissimulée dans son organisme. Tel est l’objet de l’amendement CL31.
M. Timothée Houssin (RN). L’amendement CL94 vise à faire en sorte, pour ce qui est des tests relatifs aux stupéfiants, qu’un consentement écrit de la personne concernée ne soit pas nécessaire. Dans le cadre des contrôles routiers, il est probable que beaucoup de gens refuseraient de souffler dans le ballon si on leur demandait un accord écrit – alors qu’il est déjà possible de ne pas accepter le test. Nous proposons donc de remplacer le consentement écrit par un consentement exprès.
M. Michaël Taverne (RN). Je propose également de supprimer l’obligation d’un consentement écrit lors d’un dépistage de substances ou de plantes classées comme stupéfiantes.
M. Timothée Houssin (RN). L’amendement CL93 est en quelque sorte de repli. Il vise à garder la trace écrite d’une éventuelle opposition, mais en inversant quelque peu les choses : on ne dira pas à la personne qu’elle ne sera contrôlée que si elle le souhaite ; si elle manifeste la volonté de ne pas être contrôlée, elle ne le sera pas, et il en sera fait mention dans un procès-verbal.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Ces amendements tendent à passer outre à l’exigence du consentement, selon des modalités diverses, ou au contraire à renforcer cette exigence.
Si l’article 60 bis du code des douanes, non modifié par ce texte, permet de passer outre au refus d’un dépistage par une décision judiciaire, il prévoit tout de même le principe du consentement et surtout il s’applique en cas d’indices sérieux de transport de drogue. En l’espèce, on est dans le cadre d’un simple droit de visite, potentiellement sans soupçon préalable. Le consentement doit donc être exigé, il doit être écrit et il ne peut pas être outrepassé. La situation en question n’a rien à voir avec les infractions routières ou les investigations judiciaires, lors desquelles interviennent des officiers de police judiciaire (OPJ) ou des agents de police judiciaire (APJ).
Si, en revanche, les agents ont des indices sérieux, ils mettront en œuvre l’article 60 bis, mais les situations visées sont différentes, et doivent donc faire l’objet de règles distinctes.
Avis défavorable.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Je n’ai pas pu défendre l’amendement CL50, du fait de mon retard. Nous souhaitions que le consentement ne soit pas seulement écrit mais aussi éclairé, c’est-à-dire que la personne soit bien en mesure de comprendre de quoi il s’agit – la question de la langue se pose ainsi.
M. Timothée Houssin (RN). Une personne manifestement droguée pourrait-elle exprimer un consentement éclairé ? Votre amendement conduirait à des situations problématiques.
La commission rejette successivement les amendements.
Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL153 et CL154 de Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis.
Amendement CL52 de M. Antoine Léaument.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Le texte impose que les fouilles individuelles soient effectuées à l’abri des regards, sauf impossibilité pratique. Vous voulez supprimer cette dérogation ciblée et limitée, en faisant référence aux examens de dépistage et aux palpations, mais les fouilles, notamment des bagages et des vêtements, sont également concernées.
Il peut arriver, dans certains cas, que l’on ne puisse pas procéder à l’abri des regards, mais la dérogation prévue n’est qu’une soupape limitée, le principe étant bien de pratiquer les fouilles à l’abri des regards. J’ajoute qu’une telle dérogation est déjà prévue pour les palpations par l’article R. 434-16 du code de la sécurité intérieure. En tout état de cause, le respect de la dignité, expressément mentionné, ne souffre d’aucune dérogation.
Pour ces différentes raisons, avis défavorable.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Nous en avons déjà débattu à plusieurs reprises. Quand on détermine des principes tout en prévoyant des dérogations, les principes ne valent plus rien. En l’espèce, il s’agit que les fouilles soient réalisées à l’abri du public. Si on prévoit que la dignité des personnes l’exige mais qu’on dit dans le même temps que ce n’est pas grave si ce n’est pas possible, et qu’on pratique les fouilles devant tout le monde, alors le principe ne vaut rien. Autant ne pas le prévoir du tout ! Si vous voulez que le Conseil constitutionnel valide la loi, il faut garantir les principes liés au respect des droits humains, même si parler de ces droits saoule apparemment nos collègues du Rassemblement national.
La commission rejette l’amendement.
Amendement CL84 de M. Roger Vicot.
M. Roger Vicot (SOC). Cet amendement reprend un principe posé par la Cour de cassation et rappelé par le Conseil constitutionnel dans son commentaire de la décision n° 2022-2010, au sujet du pouvoir général d’audition de la personne concernée par la visite. La Cour a admis que les agents des douanes peuvent, à l’occasion de l’exercice de leur droit de visite, recueillir des déclarations en vue de la reconnaissance des objets découverts, tout en jugeant qu’ils ne disposent pas d’un pouvoir général d’audition de la personne contrôlée. Nous demandons que l’on se conforme à ce principe.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Demande de retrait. Votre amendement est totalement satisfait par la jurisprudence de la Cour de cassation, comme vous l’avez rappelé, dans ses arrêts du 13 juin 2019 et du 18 mars 2020, ainsi que par l’article 60-9, qui encadre précisément les hypothèses de recueil de déclaration dans le cadre d’une visite, et renvoie, pour le reste, à l’article 67 F, relatif aux auditions libres.
Les agents des douanes ne disposeront pas d’un pouvoir général d’audition ; s’ils veulent auditionner la personne, ils devront passer soit par une audition libre soit par une retenue, hors du cadre du droit de visite.
L’amendement est retiré.
Amendement CL55 de M. Antoine Léaument.
Mme Élisa Martin (LFI-NUPES). Alors que nous entendons tant et tant de mots anglais dans notre assemblée, cet amendement va permettre de rendre justice à la force et à finesse de la langue française en remplaçant « ordonner » par « organiser ». Les agents des douanes n’ont pas de pouvoir coercitif, en tout cas pas selon les mêmes modalités qu’un magistrat ou un officier de police judiciaire.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Le transfert dont il est question ne relève pas de la police judiciaire, et il est déjà possible dans le cadre de la visite d’un navire, les agents des douanes pouvant ordonner son déroutement. En l’espèce, il s’agit simplement de déplacer la marchandise ou le véhicule dans un endroit approprié, par exemple pour chercher des caches.
On dit souvent que s’il y a un flou, il y a un loup. Vous en introduiriez un avec la notion d’organisation du transfert : quelles seraient les modalités et qui pourrait le mettre en œuvre ? Avis défavorable.
La commission rejette l’amendement.
Elle adopte successivement les amendements CL155, rédactionnel, et CL156, de correction d’erreurs de référence, de Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis.
La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 2 modifié.
Article 3 (art. 62 et 63 du code des douanes) (examen délégué) : Adaptation du droit de visite des navires
La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL157 et CL158 de Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis.
Elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 3 modifié.
Article 4 (art. 67 ter-1 [nouveau] du code des douanes) (examen délégué) : Remise à officier de police ou de douane judiciaire en cas d’infraction flagrante de droit commun
Amendement CL17 de M. Alexandre Sabatou.
M. Alexandre Sabatou (RN). Il s’agit de compléter cet article pour permettre aux agents des douanes de procéder au transfert des personnes interpellées. Il me semble que c’est possible actuellement, mais qu’il y a en la matière un manque dans le présent texte.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. La remise de la personne interpellée à un OPJ ne signifie pas qu’il faut attendre que l’OPJ arrive sur place : en général, c’est la personne qui est conduite à l’OPJ – je vous renvoie à la lettre de l’article 73 du code de procédure pénale, que le présent article du projet de loi vise à assouplir pour les douanes. Votre amendement est satisfait.
L’amendement est retiré.
La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 4 non modifié.
Article 5 (art. 67 du code des douanes) (examen délégué) : Précision du cadre juridique des contrôles aux frontières
La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 5 non modifié.
Article 8 (Art. 67 bis-5 du code des douanes) (examen délégué) : Sonorisation et captation d’images
Amendement CL85 de M. Roger Vicot.
M. Roger Vicot (SOC). La faculté offerte aux agents des douanes d’équiper les lieux et les moyens de transport utilisés dans le cadre de la commission des délits douaniers les plus graves, au moyen de dispositifs techniques de sonorisation et de captation des images à l’intérieur d’un véhicule, d’un container ou d’un entrepôt, complète les procédures spéciales d’enquête douanière déjà prévues dans le code. Afin de respecter les limites posées par le Conseil constitutionnel dans ses décisions concernant les conditions de recours à ces techniques, l’amendement tend à préciser qu’elles ne peuvent être mises en œuvre que par des agents spécialement habilités et ayant suivi une formation spécifique. Il reviendra au pouvoir réglementaire de préciser les conditions d’application.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Avis favorable. L’étude d’impact précise bien qu’il s’agit d’ouvrir la sonorisation et la captation d’images aux agents de la DNRED – direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières – formés et habilités par le ministre chargé des douanes.
La commission adopte l’amendement.
Amendement CL86 de M. Roger Vicot.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Vous proposez d’inscrire directement dans le présent article le régime applicable aux sonorisations et captations sonores réalisées par les agents de la DNRED.
Le choix qui a été fait est, au contraire, de renvoyer directement aux dispositions du code de procédure pénale, lesquelles ont déjà fait l’objet d’un contrôle de constitutionnalité, afin d’en garantir la proportionnalité. Le Conseil d’État a ainsi relevé dans son avis sur le projet de loi que « le renvoi ainsi opéré par le projet aux règles du code de procédure pénale est de nature à garantir que les restrictions apportées au droit au respect de la vie privée et à l’inviolabilité du domicile ne revêtent pas un caractère disproportionné. »
Le Sénat a validé ce choix, et mes auditions n’ont pas fait ressortir de difficultés en matière de lisibilité.
M. le président Sacha Houlié. J’ajoute que la DNRED est un service de renseignement. Les exigences qui pèsent sur elle doivent figurer dans le code de procédure pénale.
La commission rejette l’amendement.
Elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 8 modifié.
Article 8 bis (Art. 706-1-1 du code de procédure pénale) (examen délégué) : Mise en cohérence avec le code des douanes des dispositions du code de procédure pénale relatives à la criminalité organisée
La commission adopte l’amendement rédactionnel CL142 de Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis.
Elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 8 bis modifié.
Article 11 (examen délégué) : Élargissement, à titre expérimental, du dispositif de lecteur automatique de plaques d’immatriculation
La commission adopte l’amendement rédactionnel CL159 de Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis.
Amendement CL96 de M. Timothée Houssin, amendements identiques CL97 de M. Timothée Houssin et CL33 de Mme Gisèle Lelouis, et amendement CL59 de M. Antoine Léaument (discussion commune).
M. Timothée Houssin (RN). Notre premier amendement vise à allonger, en la portant à un an, la durée de conservation des données dans le cadre de l’expérimentation prévue par cet article, afin de permettre d’avoir plus de recul sur la durée optimale d’utilisation des données.
L’amendement suivant est de repli : il tend à fixer le délai de conservation à six mois.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Nous sommes, au contraire, pour une limitation de la durée de conservation des données. Nous n’avons pas forcément de problème avec l’utilisation de l’outil qu’est la lecture automatisée des plaques d’immatriculation (Lapi), dont les douaniers nous disent qu’il peut être utile, mais nous souhaitons que les recommandations de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil) soient respectées, à savoir que les visages qui apparaîtraient doivent être floutés et que la durée de conservation des données soit limitée.
Cela s’impose d’autant plus qu’il s’agit d’une expérimentation : autant fixer une durée réduite, pour garantir au maximum les droits. Mine de rien, se faire prendre en photo dans ce cadre est intrusif, et cela permet d’avoir des informations assez importantes sur les déplacements des gens, une voiture étant potentiellement rattachable à son propriétaire. J’ai néanmoins entendu les explications qui nous ont été apportées au sujet des Go fast. Nous sommes favorables à une durée de conservation aussi réduite possible, mais permettant quand même d’expérimenter correctement.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Avis défavorable à ces amendements, dont certains proposent d’allonger la durée de conservation des données, tandis que d’autres tendent à la réduire.
Le délai de conservation est actuellement de quinze jours, sauf en cas de hit – pardonnez-moi cet anglicisme – avec le fichier des objets et véhicules signalés (FOVeS) et le système d’information Schengen (SIS), ce qui permet alors d’aller jusqu’à un mois. Il s’agit de pouvoir déterminer, grâce à l’expérimentation, avec le principe de laquelle vous êtes tous d’accord, si une durée de conservation plus longue serait utile.
Je rappelle aussi que la Cnil a été saisie par le Gouvernement. Dans un avis du 23 mars 2023, sans remettre en cause les raisons du traitement, elle a proposé d’expérimenter des délais différents de conservation, allant de deux à quatre mois.
Le Sénat a pris acte de l’avis de la Cnil. La rédaction actuelle de l’article vise ainsi à expérimenter des délais de conservation entre deux et quatre mois. Je souhaite conserver cette solution de compromis, qui prend aussi en compte le fait que certains d’entre vous souhaitent allonger le délai et d’autres le réduire, et qui est à la fois solide juridiquement et efficace opérationnellement.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Le passage de quinze jours à deux mois correspond déjà à une multiplication par quatre de la durée de conservation des données.
Quand on met en place une expérimentation, il faut toujours veiller à garantir au maximum les droits. Or voir son véhicule filmé ou photographié constitue une violation de sa vie privée, même quand on n’a rien à se reprocher – puisque cet argument nous est souvent opposé. C’est pourquoi nous n’y sommes pas favorables.
M. Timothée Houssin (RN). Vous avez dit que la Cnil avait, dans son avis, proposé un délai de quatre mois. Elle ne nous l’a pas imposé : nous pourrions très bien aller au-delà sans prendre de véritable risque. Or nous ne nous apprêtons pas à voter une disposition législative permanente, mais à mettre en place une expérimentation. Qui peut le plus peut le moins : quitte à expérimenter, autant prévoir une expérimentation très large qui nous permette de déterminer le délai optimal.
M. Philippe Latombe (Dem). L’article 11 est, à mon sens, celui qui pose le plus de problèmes. Il doit concilier l’efficacité du dispositif du point de vue des douanes avec l’impératif de protection de la vie privée de nos concitoyens.
Je m’exprime ici à titre personnel, et non au nom du groupe Démocrate. Passer à quatre mois, c’est effectivement multiplier par huit ou par quatre le délai actuel de conservation des données, qui est de quinze jours voire d’un mois en cas de rapprochement positif. Même lorsque les données ne sont pas exploitées, leur conservation pendant quatre mois porte une atteinte significative à la vie privée de nos concitoyens dans la mesure où elle permet une traçabilité assez importante de la circulation du véhicule. La Cnil ne nous propose pas de porter le délai à quatre mois : elle prend acte de la présence de cette mesure dans le texte du Gouvernement et précise qu’il serait bon que l’expérimentation aille crescendo, avec une justification du besoin d’allongement du délai à chaque palier, en vue de bénéficier d’un retour d’expérience.
Je n’ai pas déposé d’amendement, considérant que l’examen de ceux de M. Breton suffirait pour avoir un débat. Même dans le cadre d’une expérimentation, l’article 34 de la Constitution confère à la loi le soin de concilier l’efficacité du dispositif avec la protection de la vie privée. Il pourrait être admissible d’aller jusqu’à quatre mois – peut-être pas jusqu’à six mois, pour ne pas trop sortir du champ du droit commun en vigueur dans les autres pays européens, où le délai ne dépasse pas deux mois – si l’on décidait, en contrepartie, d’anonymiser les images, par exemple par floutage, ou de détruire celles qui ne sont pas exploitées. C’est un équilibre que nous devons réussir à trouver. Je crains que le simple renvoi à un décret et à une analyse d’impact relative à la protection des données (AIPD) ne soit pas suffisant pour atteindre l’objectif que nous assigne l’article 34 de la Constitution, qui doit guider les députés que nous sommes.
La commission rejette successivement les amendements.
Elle adopte l’amendement rédactionnel CL143 de Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis.
Amendement CL99 de M. Timothée Houssin.
M. Timothée Houssin (RN). Il s’agit d’un amendement d’appel. Alors que les images fournies par les lecteurs automatiques de plaques d’immatriculation seront utilisées pour détecter d’éventuelles infractions liées à la contrebande, ne pourrions-nous pas aussi, dans le cadre de l’expérimentation, autoriser l’exploitation des photographies des occupants des véhicules, qui constituent également des éléments de preuve ? Imaginons que des délits graves soient constatés : devons-nous vraiment nous interdire de récupérer une information disponible ?
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. L’exploitation de la photographie des occupants des véhicules fait l’objet de nombreuses discussions.
En pratique, les clichés sont souvent pris à l’arrière des véhicules, et rarement à l’avant. Lorsque tel est le cas, la qualité des caméras et la réverbération des pare-brise empêchent de toute façon l’identification du conducteur et du passager – du reste, ce n’est pas ce qui est recherché. La mise en œuvre d’une technique de floutage n’est donc pas nécessaire.
Par ailleurs, la rédaction actuelle interdit le recours à la reconnaissance faciale et le traitement de l’image des passagers. C’est ce que relève sans ambiguïté le Conseil d’État. Là encore, il n’apparaît donc pas nécessaire d’introduire une obligation de floutage.
La loi permet néanmoins de recourir au floutage – sans toutefois l’imposer – si cela s’avère utile. À l’issue de l’expérimentation, l’AIPD et l’avis de la Cnil – lequel prendra en compte cette analyse – permettront de juger de l’opportunité d’un dispositif technique.
Avis défavorable.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Nous avons sur chaque sujet des avis diamétralement opposés. Notre logique consiste à partir de la garantie des droits pour imaginer un dispositif garantissant aussi l’efficacité des moyens d’action. Vous tenez le raisonnement inverse : vous voulez donner à la douane tous les moyens d’agir sans considérer que le respect des droits humains est très important.
L’amendement CL99 illustre le risque de dérive technologisante que j’évoquais précisément au début de mon intervention liminaire. De manière assez surprenante, je suis rejoint dans mes propos par M. Latombe, avec qui je ne suis pourtant pas souvent d’accord. On nous explique que le dispositif Lapi permet de n’identifier que des plaques d’immatriculation, et non des visages du fait de reflets ou d’objectifs de mauvaise qualité. Pour notre part, nous préférons prendre le maximum de précautions : si d’aventure un visage était identifiable, il faudrait qu’il soit flouté – ce sera l’objet de notre amendement CL58. Prenons garde à ce que nous votons loi après loi ! Le Sénat est en train d’autoriser la reconnaissance faciale. Sans l’interdiction de telles pratiques, l’accroissement des possibilités technologiques aboutira à une surveillance généralisée, partout et tout le temps. Les libéraux comptent habituellement parmi les plus attachés à la garantie des libertés individuelles ; je m’inquiète de ce qu’ils sont désormais dans une dérive technologisante qui ne les garantit plus.
La commission rejette l’amendement.
Amendement CL58 de M. Antoine Léaument.
Mme Élisa Martin (LFI-NUPES). On nous explique que le dispositif Lapi permet d’identifier les plaques d’immatriculation des véhicules, d’observer leur éventuelle récurrence, et qu’il ne peut être utilisé à d’autres fins. Au-delà de l’impératif de protection de la vie privée, un floutage systématique des visages lèverait toute ambiguïté sur ce point.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Les alinéas 5 et 15 prohibent l’exploitation de la photographie des occupants des véhicules. Cependant, les modalités de mise en œuvre de l’expérimentation seront définies par décret en Conseil d’État pris après avis motivé de la Cnil. Cette dernière se prononcera peut-être pour un floutage systématique des visages ou bien pour une limitation de la photographie à la plaque et à la calandre du véhicule. Avis défavorable.
M. Philippe Latombe (Dem). Je m’exprime à nouveau à titre personnel : mes propos n’engagent pas le groupe Démocrate.
La Cnil estime, dans le considérant 14 de son avis sur le présent projet de loi, que « les parties de photographies montrant les occupants des véhicules, qui ne seront pas exploitées dans le cadre de l’expérimentation, devraient être supprimées ou floutées dès que possible conformément au principe de minimisation des données ». C’est le principe de base du règlement général sur la protection des données (RGPD). Ainsi, la Cnil accepte que ces modalités soient fixées par décret en Conseil d’État, après réalisation d’une AIPD, mais nous, législateurs, devons considérer qu’elles relèvent de la loi, conformément à l’article 34 de la Constitution.
Vous dites que la photographie des visages ne sera pas exploitée et que le décret pourra prévoir leur floutage ou leur suppression. Pour ma part, je préférerais la suppression, qui satisfait entièrement aux exigences du RGPD, car le floutage est toujours réversible. Les photos sont des données personnelles sensibles, comme le montre la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui s’est prononcé dans le cadre de plusieurs questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) sur le traitement des clichés pris par les radars chargés du contrôle de la vitesse : le Conseil a considéré qu’il fallait les supprimer dès que la procédure était terminée, que l’amende avait été payée ou que l’infraction avait été constatée et l’avis de contravention envoyé. Même dans le cadre d’une expérimentation, nous devons garantir dans la loi le respect de ces principes, en vertu de l’article 34 de la Constitution, au lieu de renvoyer tout cela à un décret en Conseil d’État.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Je vais prendre un exemple très concret, qui permettra à chacun de bien comprendre le problème posé pour la vie privée. Imaginez que vous êtes douanier, que vous utilisez le dispositif Lapi pour filmer un véhicule, et que vous voyez dans ce dernier la personne qui partage votre vie en train d’embrasser quelqu’un d’autre. Certains ne supportent peut-être pas cette idée, mais vous voyez bien que le floutage des visages est nécessaire afin de ne pas porter atteinte à la vie privée de votre compagne ou de votre compagnon ! Même sans être un criminel, même sans transporter de drogue dans son véhicule, il suffit d’être un peu volage pour souhaiter que son image soit préservée des regards des douaniers ou, plus largement, des agents du service public. Ce n’est pas pour rien que la protection de la vie privée est garantie par la Constitution.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Monsieur Latombe, ce principe figure bien dans le projet de loi, plus précisément aux alinéas 5 et 15 de l’article 11.
Vous l’avez dit vous-même, la Cnil a estimé dans le considérant 14 de son avis que « les parties de photographies montrant les occupants des véhicules, qui ne seront pas exploitées dans le cadre de l’expérimentation, devraient être supprimées ou floutées dès que possible conformément au principe de minimisation des données ». Ainsi, à ce stade, même la Cnil n’a pas tranché entre la suppression et le floutage – ce sera l’objet de l’expérimentation.
Pour des raisons techniques, il m’est impossible de vous montrer ici les photos prises par le dispositif Lapi, mais je les tiens à votre disposition : vous pourrez constater qu’il est totalement impossible d’identifier des personnes.
Enfin, si une reconnaissance des personnes était possible et que le décret ne respectait pas toutes les conditions fixées par la loi, qui interdit l’exploitation des photographies, il pourrait être contesté et annulé par la justice administrative.
La commission rejette l’amendement.
Elle adopte l’amendement rédactionnel CL144 de Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis.
Amendements CL29 de Mme Marie-France Lorho et CL100 de M. Timothée Houssin (discussion commune).
Mme Marie-France Lorho (RN). Si l’on en croit les résultats de l’étude Breach Level Index de Gemalto, 5,6 millions de données personnelles sont piratées ou perdues chaque année, soit soixante-cinq par seconde. Dans ce contexte particulièrement préoccupant, il ne semble pas raisonnable que l’État puisse déléguer à un tiers une mission aussi sensible que le traitement des données collectées au titre de l’article L. 233-1 du code de la sécurité intérieure. Les personnels liés à l’État ont le devoir d’agir à son service. L’intérêt que présente le commerce ou la transmission de telles données apparaît moins évident pour un fonctionnaire que pour un tiers prestataire. Il serait donc vertueux que l’État ne s’emploie pas à externaliser les tâches qui relèvent de son champ de compétences.
M. Timothée Houssin (RN). Mon amendement CL100 est, en quelque sorte, un amendement de repli de celui de Mme Lorho ; il s’inspire d’un amendement transpartisan adopté par l’Assemblée nationale dans le cadre de la loi relative aux Jeux olympiques et paralympiques de 2024. Si le traitement des données est confié à un tiers, ce dernier doit être « une entreprise qui répond à l’ensemble des règles de l’article 19.6 du référentiel d’exigences des prestataires de services d’informatique en nuage dit “SecNumCloud” ». Il s’agit de garder une certaine souveraineté sur ces données importantes et d’éviter que ces dernières soient volées ou utilisées par des tiers, notamment par d’autres États.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. L’article 11 prévoit déjà un recours très limité à la sous-traitance. Son alinéa 8 précise bien que « l’État assure la collecte, le traitement et la conservation des données à caractère personnel ainsi recueillies » ; seule la conception du traitement peut être soit assurée par l’État, soit confiée à un tiers. Tant le Conseil d’État que la Cnil ont relevé que la sous-traitance était limitée à la seule conception des outils de traitement ; ils ont considéré qu’il s’agissait là d’une garantie de proportionnalité du dispositif. Enfin, il n’apparaît pas souhaitable d’inscrire des référentiels réglementaires dans un texte législatif, comme le fait l’amendement CL100. Avis défavorable.
M. Philippe Latombe (Dem). L’amendement CL100 vise simplement à s’assurer qu’aucune règle extraterritoriale autre que les règles européennes ne peut s’imposer à ces traitements. La délégation à un tiers ne concerne certes que la conception, mais il est ici question de la conception des traitements. Or de nombreux opérateurs techniques œuvrant dans ce domaine sont d’origine étrangère – majoritairement américains, pour une partie israéliens. Rappelez-vous le scandale de Tesla il y a quelques semaines : on a appris que l’ensemble des images captées par les caméras des voitures étaient rapatriées aux États-Unis et exploitées à des fins récréatives par le personnel de l’entreprise. Ces données personnelles ne devraient pas quitter le territoire européen.
Le fait d’imposer le respect des règles de l’article 19.6 du référentiel SecNumCloud élaboré par l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (Anssi) – une instance que l’on a portée aux nues, avec raison, lors de l’examen de la loi de programmation militaire et de la loi relative aux Jeux olympiques et paralympiques de 2024 – n’est pas un problème en soi. Il s’agit certes d’une référence réglementaire, mais la loi renvoie régulièrement à des décrets.
La commission rejette successivement les amendements.
Elle adopte l’amendement rédactionnel CL145 de Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis.
Amendement CL56 de M. Antoine Léaument.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). L’alinéa 17 prévoit que le décret en Conseil d’État fixant les modalités de mise en œuvre de l’article 11, pris après avis motivé de la Cnil, n’est pas publié. Pour notre part, nous sommes favorables à sa publication, ainsi qu’à celle de l’avis émis par la Cnil. Les citoyens doivent avoir accès au décret en Conseil d’État afin de se faire leur propre opinion. Nous voulons le maximum de transparence sur cette question qui, comme l’a très bien dit M. Latombe, touche à la vie privée.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. La loi relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés prévoit bien que les actes réglementaires concernant certains traitements de données sensibles ne sont pas publiés. En l’espèce, en dépit de votre souhait de transparence, la publication du décret ne paraît pas opportune car la connaissance, par les citoyens et les trafiquants, de certaines informations relatives aux axes d’installation des dispositifs ou à leurs modalités de fonctionnement viendrait fragiliser l’expérimentation. Puisque vous avez vous-même rencontré des douaniers, vous savez que ces derniers ne sont pas favorables à cette publication. En revanche, il a été décidé au Sénat que le sens de l’avis de la Cnil serait rendu public. Avis défavorable.
M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). C’est dommage, je pensais obtenir un avis favorable, non sans m’attendre à l’argument qui nous est opposé.
Prenons l’exemple des radars de contrôle routier, dont on nous dit qu’ils ne sont pas là pour constater des infractions et faire gagner plein d’argent à l’État, mais pour dissuader les automobilistes de commettre des excès de vitesse. Si le décret en Conseil d’État était publié, les axes sur lesquels sont installés des dispositifs Lapi seraient connus, donc évités par les auteurs d’actes illégaux, ce qui permettrait de concentrer l’action des douaniers sur les autres axes.
Si les Lapi sont efficaces, ils détecteront les infractions, que leur emplacement soit rendu public ou non, et nous pourrons utiliser les douaniers ailleurs. Une telle complémentarité entre l’outil technique et l’être humain sera positive pour leur travail. Il y va de la transparence du dispositif comme de son efficacité.
M. Philippe Latombe (Dem). Monsieur Léaument, notre lune de miel s’arrête là. L’efficacité impose de ne pas rendre public le détail du traitement des données, ce qui consisterait à donner à ceux qui ne veulent pas être appréhendés toutes les recettes pour ne pas l’être.
Les textes prévoient que certains décrets, pris après avis – favorable, favorable avec réserves ou défavorable – de la Cnil, ne sont pas publiés, ce qui en l’espèce est absolument nécessaire : la publication du décret rendrait le dispositif inutilisable par les douanes. Or elles en ont besoin pour préparer des interventions relativement complexes, telles que l’interception des Go fast, qui se préparent à l’avance et supposent de disposer de certains outils, notamment des fréquences radio.
L’amendement est retiré.
La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 11 modifié.
Article 11 bis (Art. 59 novodecies du code des douanes) (examen délégué) : Échange d’informations entre les douanes et les agents de la police aux frontières en matière de surveillance des frontières
Amendements de suppression CL75 de Mme Sandra Regol et CL60 de M. Antoine Léaument.
Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). Il s’agit de supprimer l’article 11 bis. Introduit par le Sénat, il ne s’inscrit pas du tout dans l’esprit du texte initial. Sa rédaction me semble peu encadrée. Il est question d’échange d’informations au sein de deux ou trois cadres juridiques qui ne vont pas très loin.
Le présent projet de loi est une loi d’urgence visant à remédier à l’inconstitutionnalité constatée d’une disposition en vigueur. Il serait dommage – c’est pourquoi nous essayons d’être un peu précis et que nous posons un maximum de questions – de retomber dans le même travers.
Par ailleurs, les informations concernées peuvent assez facilement s’avérer être des données sensibles, s’agissant par exemple d’images captées sous divers angles. Or le Sénat a adopté, il y a vingt-quatre heures, la proposition de loi relative à la reconnaissance biométrique dans l’espace public, qui inclut dans son champ d’application la reconnaissance faciale, auparavant interdite par tous les textes que nous avons adoptés ici.
Par conséquent, dans un contexte législatif qui évolue aussi rapidement et aussi mal, en dépit des promesses données – le Gouvernement ne s’est pas opposé à l’adoption de la proposition de loi précitée mais a donné un avis de sagesse –, il nous est difficile d’admettre que l’on puisse capter et échanger des données sensibles sans garde-fous. Nous devons à tout le moins nous assurer du respect des droits et des libertés de nos concitoyennes et de nos concitoyens.
M. Andy Kerbrat (LFI-NUPES). La droite sénatoriale tente de contraindre la gestion des flux d’immigration, dont la réalité est éloignée de la submersion migratoire, de l’immigration incontrôlée, de l’immigration de masse et de la décadence de la France que nous assènent nos collègues des groupes Rassemblement national et Les Républicains.
En 2020, 370 000 personnes étaient bénéficiaires de l’aide médicale d’État (AME), soit 0,52 % de la population. D’après les chiffres du ministre Darmanin, qu’il tient du préfet Lallement, on dénombrait de 600 000 à 800 000 personnes étrangères en situation irrégulière sur notre territoire en 2022, soit 0,89 % à 1,19 % de la population. On est très loin de la crise des flux migratoires que nous opposent la droite et l’extrême droite, malencontreusement réunies sur ce point.
Nous nous opposons à la création d’un système de transmission d’informations entre les agents des douanes et les services de police et de gendarmerie chargés de la police aux frontières (PAF) dans le cadre de leur mission de contrôle des personnes aux frontières. Les missions de service public des douanes doivent être resserrées autour de la lutte contre les trafics et la criminalité organisée, de l’accompagnement personnalisé des entreprises évoluant à l’international et du contrôle des marchandises à l’import et à l’export.
Nous dénonçons que l’article 11 bis, issu d’un amendement de la droite sénatoriale, mette l’accent sur la lutte contre les personnes migrantes. Il procède de l’idée xénophobe de submersion migratoire. Le présent projet de loi n’a pas vocation à servir de tract aux groupes Les Républicains et Rassemblement national dans la course à l’échalote à laquelle ils se livrent avec la Macronie sur le thème de l’immigration.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. L’article 11 bis complète le code des douanes en y insérant une disposition prévoyant les modalités d’échange entre les douanes et les agents de la PAF en matière de surveillance des frontières. Il permet aux agents des douanes, de la police nationale et de la gendarmerie nationale chargés de mission de police aux frontières d’échanger, sur demande ou spontanément, tous les renseignements et documents détenus ou recueillis à l’occasion de leurs missions respectives en matière de franchissement des frontières.
La raison d’être de cette disposition tient à ce que l’article 59 bis du code des douanes soumet les agents des douanes au secret professionnel, sous réserve de dispositions dérogatoires qui ne s’appliquent pas à la surveillance des frontières. D’après la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), cela pose des problèmes sur le plan opérationnel. Dès lors, il ne semble pas opportun de supprimer la modification introduite par le Sénat. Avis défavorable.
Mme Élisa Martin (LFI-NUPES). Nous avons deux objections.
D’abord, à chacun son métier. Les agents des douanes ont suffisamment de travail à faire pour assurer la lutte contre le trafic d’êtres humains ainsi que le contrôle et la sécurisation des frontières. Nous redoutons, à entendre les priorités politiques annoncées, que la force de travail que sont les douanes dans la lutte contre les trafics – armes, stupéfiants, êtres humains – ne soit transférée à la PAF, d’autant qu’elles manquent d’ores et déjà de moyens.
Ensuite, notre amendement vise à interroger, de même que nous interrogeons la prohibition des stupéfiants, les politiques sécuritaires, voire militarisées, de protection des frontières et de prise en compte de la migration, menées, par exemple, par l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex). Lors de la dernière séance publique consacrée à l’examen du projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (Lopmi), le Gouvernement a refusé d’ouvrir le débat sur les missions de Frontex et sur la corruption qui venait d’y être constatée. Tôt ou tard, il faudra l’ouvrir.
M. Jordan Guitton (RN). L’article 11 bis est frappé au coin du bon sens. Il autorise les agents des douanes, qui ne sont ni policiers ni gendarmes, à transmettre les informations qu’ils recueillent à la PAF. Il n’y a là rien de choquant. Si les douanes saisissent de la marchandise illégale transportée par un individu faisant l’objet d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF) non exécutée, il est logique qu’ils en informent la PAF. Il y va de l’intelligence entre les polices.
Au demeurant, l’article 11 bis est très républicain. Vous ne manquez aucune occasion de nous donner des leçons de républicanisme, mais la République, c’est appliquer les lois d’un pays. Si les agents des douanes constatent des infractions dans le cadre du contrôle des marchandises, il faut qu’ils en informent les services de police et de gendarmerie. Nous sommes opposés à la suppression de l’article 11 bis.
La commission rejette les amendements.
Elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 11 bis non modifié.
Article 11 ter (Art. 28-1-1 du code de procédure pénale) (examen délégué) : Création de la catégorie d’agents de douane judiciaire
Amendement de suppression CL76 de Mme Sandra Regol.
Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). Cet article, introduit par le Sénat, modifie assez substantiellement le texte, contrairement à ce que vous avez dit, madame la rapporteure pour avis.
Il vise à créer le statut d’officier de douane judiciaire (ODJ), sur le modèle de celui des OPJ. Cela suppose à tout le moins de disposer d’une étude d’impact détaillant les effets d’une telle mesure sur la gestion des douanes et sur la sécurisation des frontières. Nous n’en avons pas, et pour cause : cet article est issu d’un amendement adopté à la va-vite par a droite sénatoriale, ce qui nous incite à en proposer la suppression.
S’il faut introduire une transformation du champ et de la capacité d’action des agents des douanes, dont chacun ici sait qu’aucun de leurs syndicats ne la demande, peut-être pourrions-nous prendre le temps, ultérieurement, d’enrichir le présent projet de loi dans des conditions correctes, plutôt que de travailler à la va-vite parce que certains ont reçu une condamnation sur le coin de la figure.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Avis défavorable. Le statut d’ODJ est calqué sur celui, éprouvé, d’agent de police judiciaire. Concrètement, il permettra aux services d’enquête des douanes de gagner en efficacité et en rapidité.
La commission rejette l’amendement.
Elle adopte l’amendement rédactionnel CL146 de Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis.
La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 11 ter modifié.
Article 11 quater (Art. L. 242-5 du code de la sécurité intérieure) (examen délégué) : Recours aux drones par les agents des douanes afin de mieux détecter les mouvements transfrontaliers de tabac et mieux surveiller les frontières
Amendements de suppression CL61 de M. Antoine Léaument et CL73 de Mme Sandra Regol.
Mme Élisa Martin (LFI-NUPES). L’article 11 quater prévoit le recours aux drones pour assurer la protection et le non-franchissement des frontières. Ces solutions technologiques ne sont pas très efficaces. Surtout, elles participent d’une dérive que nous avons dénoncée lors de l’examen de la Lopmi et de celui du projet de loi relatif aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et portant diverses autres dispositions, dont chacun a compris qu’il n’avait rien à voir avec les Jeux. Nous dénonçons cette espèce de foi – j’emploie ce mot volontairement – dans les outils technologiques.
Par ailleurs, nous devons dresser le bilan de cette forme de militarisation hypersécuritaire de la protection des frontières. Est-ce que cela marche ou non ? Voilà la question que nous devons nous poser, en conservant une distance froide avec ce que signifie cette évolution. Deux questions se posent, celle du respect des libertés publiques et de la protection des données sensibles que représentent les personnes elles-mêmes, et celle de l’efficacité.
Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). Il s’agit de supprimer l’article 11 quater, introduit par le Sénat. Nous avons d’ores et déjà voté de nombreuses dispositions sur le recours aux images de vidéosurveillance captées par aéronef ou par drone, fixe ou mobile. Sanctifiées en commission mixte paritaire (CMP), elles ont été bien encadrées par le Conseil constitutionnel, qui a rappelé au législateur qu’il ne fallait pas dépasser certaines limites. Elles viennent de l’être par le Sénat. Chacun comprendra donc que nous soyons un peu tatillons à ce sujet.
La police et la gendarmerie disposent d’ores et déjà de nombreux outils de surveillance, à distance et par imagerie, pour toutes les catégories d’infraction. La commission vient d’adopter un article, auquel nous nous sommes opposés, permettant aux douanes et à la police de partager leurs informations. Nous nous interrogeons donc sur la raison d’être de l’article 11 quater, qui semble redondant. Il ressemble plus à un cadeau offert à des gens qui ont besoin qu’une telle orientation soit inscrite dans la loi qu’à quelque chose d’utile. Or le ministre de la justice a rappelé, me semble-t-il, qu’il ne faut pas alourdir les codes, mais les simplifier.
Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Cette disposition est utile. Elle permet notamment de visualiser les opérations de contournement et les manœuvres d’évitement des contrôles douaniers.
L’utilisation des caméras aéroportées est particulièrement encadrée par le législateur, qui a récemment légiféré à deux reprises sur le sujet, dans le cadre de la loi pour une sécurité globale préservant les libertés puis dans celui de la loi relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure. Par ailleurs, les agents de la PAF et des douanes sont également considérés par le droit européen comme des garde-frontières, dont les missions incluent la surveillance des frontières.
Pour des raisons d’efficacité et parce que l’élargissement des compétences des agents des douanes prévu par l’article 11 quater me semble proportionné et cohérent avec leurs missions, j’émets un avis défavorable à sa suppression. Par ailleurs, j’indique que 1 654 douaniers sont actuellement en poste à des points de passage frontaliers.
M. Timothée Houssin (RN). Ces amendements de suppression, même défendus par l’extrême gauche, m’étonnent. Ils ne conservent rien de l’article.
Cela signifie que vous supprimeriez la possibilité d’utiliser des drones pour lutter contre le trafic de tabac, alors même que ne pas y recourir est plutôt une exception. Or le trafic de tabac est à un niveau historiquement haut. Il entraîne pour l’État, s’agissant d’une marchandise dont le prix est essentiellement fait de taxes, une perte de recettes. C’est autant d’argent public qui nous est volé et qui ne finance pas les politiques publiques.
Cela signifie également qu’en matière d’immigration, vous ne partagez même pas les objectifs de lutte contre l’immigration illégale. Vous semblez être opposés par principe à toute utilisation de drones dans la lutte contre l’immigration. Malheureusement, les politiques pro-migratoires menées dans nos pays incitent des personnes à risquer leur vie pour franchir nos frontières, par la mer ou par la montagne. Les drones peuvent leur sauver la vie.
M. Andy Kerbrat (LFI-NUPES). Nous vivons dans la dystopie la moins fun qu’on puisse imaginer. Nous aurions pu voir dans l’usage des drones un moyen de trouver et d’aider toutes ces personnes qui fuient la guerre et traversent les montagnes ou meurent en Méditerranée.
Le trafic de tabac et de drogue n’est pas détectable par les seuls drones. Depuis le début de l’examen du texte, nous dénonçons le manque de moyens humains. Madame la rapporteure a avancé le chiffre de 1 654 douaniers aux frontières ; il en faudrait bien plus, comme en Allemagne, non seulement pour arrêter les chefs de réseaux, mais aussi pour accompagner les personnes.
Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). Madame la rapporteure, vous dites que les dispositions de l’article sont bien encadrées. J’ai dû mal m’exprimer. La Lopmi et la loi relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et portant diverses autres dispositions encadrent le périmètre d’usage des drones. Je viens de vous dire que le Sénat a adopté hier, avec l’accord du Gouvernement, représenté par le ministre qui a défendu les lois censées encadrer l’usage des drones, une proposition de loi prenant le contre-pied de toutes les dispositions que nous avons débattues et adoptées ici.
Il est difficile de considérer qu’une disposition est bien encadrée quand le Gouvernement reprend d’une main ce qu’il a donné de l’autre. Pour l’heure, l’encadrement dont vous parlez est en suspens. La proposition de loi précitée, soutenue par les membres du groupe Les Républicains et par les centristes, fait voler en éclat le cadre légal applicable à l’usage des images captées par drone et suspend les décisions européennes sur le droit à l’image. Votre réponse était peut-être valable il y a vingt-quatre heures ; elle ne l’est plus.
La commission rejette les amendements.
Elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 11 quater non modifié.
La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’ensemble des dispositions dont elle est saisie, modifiées.
Liste des personnes auditionnées par la rapporteure pour avis de la commission des lois
Ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique - direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI)
M. Jean-François Dutheil, directeur général adjoint
Mme Corinne Cléostrate, sous-directrice des affaires juridiques et de la lutte contre la fraude
Ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique - direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) - direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED)
M. Sébastien Tiran, directeur adjoint de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières
M. Emmanuel Giordano, agent poursuivant de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières
Ministère de la Justice - direction des affaires criminelles et des grâces (DACG)
Mme Sophie Macquart-Moulin, adjointe au directeur
Mme Laurie Phelut, magistrat rédactrice
Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)
M. Paul Hébert, directeur adjoint de l’accompagnement juridique
Mme Chirine Berrichi, conseillère pour les questions parlementaires et institutionnelles
CFDT douane
M. David-Olivier Caron, secrétaire général
Mme Anne Vanesme, contrôleur des douanes
CGT douanes
Mme Manuela Dona, secrétaire générale
Solidaires douanes
M. Fabien Milin, co-secrétaire général
M. Yannick Devergnas, co-secrétaire général
USD-FO
M. Jean-Christophe Aubert, secrétaire général SNCD-FO
M. Jean-Marie Thouvenin, secrétaire national adjoint SND-FO
UNSA douanes
Mme Karine Noirel, responsable de la section UNSA douanes à la direction des Aéroports de Paris
M. Nicolas Anghel, responsable de la section UNSA douanes à la direction d'Île-de-France
([1]) Une situation comparable s’était rencontrée lorsque le Conseil constitutionnel avait, dans sa décision n° 2013-357 QPC du 29 novembre 2013, déclaré contraires à la Constitution des dispositions de l’article 62 du code des douanes relatives au droit de visite des navires par les agents des douanes. Le législateur avait tiré les conséquences de cette censure dans la loi n° 2014-742 du 1er juillet 2014 relative aux activités privées de protection des navires.
([2]) Postérieurement à la loi n° 65-525 du 3 juillet 1965 modifiant diverses dispositions du code des douanes, la législation relative à la douane a toutefois été modifiée à de multiples reprises, notamment à l’occasion des différentes lois de finances, ou encore, sur des aspects procéduraux, par la loi n° 77-1453 du 29 décembre 1977 accordant des garanties de procédure aux contribuables en matière fiscale et douanière, ou, plus récemment, par la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale.
([3]) Direction générale des douanes et droits indirects, Bilan annuel de la douane 2022.
([4]) Un mille marin correspond à 1,852 kilomètre.
([5]) Déterminées selon les modalités prévues à l’article 2 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française.
([6]) Journal officiel de la République française, 29 mai 1969, page 5303.
([7]) C’est ainsi que l’ensemble du territoire de la Guadeloupe, de la Guyane et de La Réunion ont été inclus dans la zone terrestre du rayon des douanes par un arrêté du 12 mai 1969 (Journal officiel de la République française, 29 mai 1969, page 5306).
([8]) Décret n° 48-1985 du 8 décembre 1948 portant refonte du code des douanes.
([9]) À l’exception d’une modification concernant les modalités d’affichage des arrêtés fixant le tracé de la zone terrestre, qui sont prévus à l’article 45 du code des douanes, cette modification résultant de l’article 12 de la loi n° 63-1351 du 31 décembre 1963 modifiant diverses dispositions du code des douanes.
([10]) Pour une présentation plus complète de l’article 67 du code des douanes, il est renvoyé au commentaire de l’article 5 du présent projet de loi.
([11]) Sauf si leur domicile, avant leur entrée dans les douanes, était déjà situé dans le rayon.
([12]) Conseil constitutionnel, décision n° 93-323 DC du 5 août 1993, Loi relative aux contrôles et vérifications d’identité, § 16.
([13]) Règlement (UE) n° 952/2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013 établissant le code des douanes de l’Union.
([14]) CJUE, Grande chambre, 8 mars 2022, Commission européenne c. Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, C-213/19, § 322.
([15]) Claude J. Berr, Dalloz, Répertoire de droit pénal et de procédure pénale – Douanes, n° 140.
([16]) Décret n° 48-1985 du 8 décembre 1948 portant refonte du code des douanes, Journal officiel de la République française, 1er janvier 1949, page 34.
([17]) Point expressément consacré par la Cour de cassation (Cass., crim., 23 mars 1992, n° 91-83.775, au Bulletin).
([18]) Cass., crim., 16 janvier 1995, n° 94-81.722.
([19]) Claude J. Berr, op. cit., n° 142.
([20]) Cass., crim., 18 décembre 1989, n° 89-81.659, au Bulletin, s’agissant de la détention d’un détecteur de radar.
([21]) Cass., comm., 12 février 2002, n° 99-15.899, au Bulletin.
([22]) Cass., crim., 23 février 2022, n° 21-85.050, au Bulletin.
([23]) Cass., crim., 18 avril 1988, n° 87-80.387, au Bulletin.
([24]) Cass., crim., 26 février 1990, n° 87-84.475, au Bulletin.
([25]) Cass., crim., 22 février 2006, n° 04-87.027, au Bulletin.
([26]) Cass., crim., 26 janvier 2022, n° 21-84.228, au Bulletin.
([27]) Id.
([28]) Cass., crim., 26 octobre 2016, n° 16-82.463.
([29]) Cass., crim., 25 janvier 2012, n° 11-84.876.
([30]) Cass., crim., 18 décembre 2019, n° 19-81.643.
([31]) Cass., crim., 13 juin 2012, n° 12-90.025 ; Cass., crim., 13 juin 2019, n° 18-83.297, au Bulletin ; Cass., crim., 18 mars 2020, n° 19-84.372, au Bulletin.
([32]) Cf. arrêts précités du 13 juin 2019 et du 18 mars 2020.
([33]) Cass., crim., 16 juin 2021, n° 21-80.614, au Bulletin.
([34]) Cf. arrêts précités du 13 juin 2019 et du 18 mars 2020
([35]) Cet article 67 est modifié par l’article 5 du présent projet de loi ; il est renvoyé au commentaire de cet article 5 pour une présentation détaillée.
([36]) Conseil constitutionnel, décision n° 2022-1010 QPC du 22 septembre 2022, M. Mounir S. [Droit de visite des agents des douanes].
([37]) Cass., crim., 22 juin 2022, Mounir S., n° 01044.
([38]) Conseil constitutionnel, décision n° 99-411 du 16 juin 1999, Loi portant diverses mesures relatives à la sécurité routière et aux infractions sur les agents des exploitants de réseau de transport public de voyageurs.
([39]) Conseil constitutionnel, décision n° 2013-357 QPC du 29 novembre 2013.
([40]) Telles celles sur l’ouverture et la fermeture des écoutilles, ou sur l’interdiction des visites des navires de guerre après le coucher du soleil.
([41]) Conseil constitutionnel, décision n° 2013-357 QPC précitée, § 8.
([42]) Conseil constitutionnel, décision n° 2022-1010 QPC précitée, § 9.
([43]) Règlement (UE) 2018/1672 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018 relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant dans l’Union ou sortant de l’Union et abrogeant le règlement (CE) n° 1889/2005.
([44]) Règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen).
([45]) Conseil constitutionnel, décision n° 2022-1010 QPC précitée, § 9.
([46]) Conseil constitutionnel, décision n° 2023-1044 QPC du 13 avril 2023, M. Dominique B. [Droit de visite, de communication et de saisie des agents chargés de la protection de l’environnement]I, § 12 à 15.
([47]) Article L. 1521-5, dernier alinéa, et article L. 1521-11 du code de la défense.
([48]) La rédaction initiale du dispositif laissait planer une incertitude quant au point de départ de ce délai, entre le début de la visite et le transfert ; le Sénat a précisé ce point en retenant le début de la visite (cf. infra).
([49]) Défini par le § 15 de l’article 5 du règlement comme la personne déposant une déclaration en son nom propre (déclaration en douane, de dépôt temporaire, sommaire de sortie, etc.) ou au nom de laquelle une déclaration est déposée.
([50]) Règlement d’exécution (UE) 2015/2447 de la Commission du 24 novembre 2015 établissant les modalités d’application de certaines dispositions du règlement (UE) n° 952/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant le code des douanes de l’Union.
([51]) Le texte initial avait inscrit les mesures de coordination dans un II, transformé en II à V au Sénat dans le cadre d’un réagencement légistique.
([52]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi portant mise en conformité du droit de visite douanière et modernisation de l’action douanière, n° 406938, 30 mars 2022, § 12, page 3.
([53]) M. Alain Richard, Avis sur le projet de loi visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, Sénat, session ordinaire de 2022-2023, n° 613, 17 mai 2023, page 23.
([54]) Les aménagements d’ordre rédactionnel résultent de l’adoption des amendements COM-35 et COM-36.
([55]) Amendement COM-26 de M. Richard.
([56]) Amendement COM-19 de M. Leconte.
([57]) Amendement COM-65 de M. Richard.
([58]) Amendement COM-27 de M. Richard.
([59]) Amendement COM-28 de M. Richard.
([60]) Amendement COM-29 rect. de M. Richard.
([61]) Amendement COM-7 de M. Reichardt.
([62]) Amendement COM-30 de M. Richard.
([63]) Amendement COM-31 de M. Richard.
([64]) Amendement COM-32 de M. Richard.
([65]) Amendement COM-33 de M. Richard.
([66]) Amendement COM-34 rect. de M. Richard.
([67]) Amendement n° 28 du Gouvernement.
([68]) Amendement n° 54 du Gouvernement et sous-amendement n° 65 de M. Richard.
([69]) Amendement n° 29 du Gouvernement.
([70]) Amendement n° 31 du Gouvernement et sous-amendement n° 66 de M. Richard.
([71]) Un mille marin correspond à 1,852 kilomètre.
([72]) Conseil constitutionnel, décision n° 2013-357 QPC du 29 novembre 2013, Société Wesgate Charters Ltd [Visite des navires par les agents des douanes].
([73]) Le dispositif de la décision initiale indiquait, à son article 2, que la déclaration d’inconstitutionnalité prenait effet à compter de la publication de la décision. Il s’agissait d’une erreur matérielle – les motifs de la décision mentionnant un effet différé – qui a été corrigée par la décision n° 2013-357R QPC du 29 décembre 2013.
([74]) Loi n° 2014-742 du 1er juillet 2014 relative aux activités privées de protection des navires, article 28.
([75]) Il s’agit des dispositions toujours en vigueur, à l’exception de la coordination faite à l’article 63 du code des douanes par l’article 35 de l’ordonnance n° 2019-964 du 18 septembre 2019 prise en application de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, qui tirait les conséquences de la création des tribunaux judiciaires.
([76]) Règlement (UE) n° 952/2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013 établissant le code des douanes de l’Union.
([77]) Amendement COM-66 de M. Richard.
([78]) Loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue, article 19.
([79]) Conseil constitutionnel, décision n° 2010-32 QPC du 22 septembre 2010, M. Samir M. et autres [Retenue douanière]. Les anciennes dispositions sur la retenue douanière des personnes figuraient au 3 de l’article 323 du code des douanes.
([80]) Voir ainsi Cass., crim., 27 juin 2017, n° 17-80.783, au Bulletin.
([81]) Cass., crim., 26 octobre 2016, n° 16-82.463.
([82]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi portant mise en conformité du droit de visite douanière et modernisation de l’action douanière, n° 406938, 30 mars 2022, § 37, page 7.
([83]) Cass., crim., 13 juin 2012, n° 12-90.026.
([84]) Règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen).
([85]) Règlement européen précité du 9 mars 2016, considérant n° 37.
([86]) Et non « section VI », comme l’indiquait à tort la version initiale du projet de loi.
([87]) Conseil d’État, Avis sur un projet de loi portant mise en conformité du droit de visite douanière et modernisation de l’action douanière, n° 406938, 30 mars 2022, § 37, page 7.
([88]) Article 2 du règlement (UE) 2018/1672 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018 relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant dans l’Union ou sortant de l’Union et abrogeant le règlement (CE) n° 1889/2005.
([89]) Article L. 152-1-1 du code monétaire et financier et article 4 du règlement (UE) 2018/1672 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018 relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant dans l’Union ou sortant de l’Union et abrogeant le règlement (CE) n° 1889/2005.
([90]) Ainsi que le fait de fournir des informations incorrectes ou incomplètes et de ne pas mettre l’argent à disposition de la douane.
([91]) Article 465 du code des douanes et l’article 152-4 du code monétaire et financier.
([92]) Article L. 152-4 du code des douanes.
([93]) Article L. 152-5 du code des douanes.
([94]) Énumérées au 4 de l'article 3 de la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) n° 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/ CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/ CE de la Commission.
([95]) Article 3 de la convention des Nations unies de 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes.
([96]) Article L. 152-5 du code monétaire et financier.
([97]) Conseil constitutionnel, n° 2010-19/27 QPC du 30 juillet 2010.
([98]) Étude d’impact du projet de loi.
([99]) Article L. 152-4 du code des douanes.
([100]) MM. Albéric de Montgolfier et Claude Nougein, rapport d’information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur l’organisation et les moyens de la douane face au trafic de stupéfiants, 12 octobre 2022.
([101]) 4 de l’article 3 de la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme.
([102]) Cass.crim., 22 mars 2023, n° 22-82.759.
([103]) Rapport annuel de performance pour 2022 de la mission Sécurités.
([104]) Article L. 411-9 du code de la sécurité intérieure.
([105]) Article L. 4211-2 du code de la défense
([106]) Article 4221-2 du code de la défense.
([107]) Rapport annuel de performance pour 2022 de la mission Sécurités.
([108]) Article 17 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.
([109]) Conseil constitutionnel, décision DC n° 2019-778 du 21 mars 2019.
([110]) Les agents des douanes peuvent certes procéder à des sonorisations et captations d’images dans le cadre des articles L. 853-1 à L. 853-3 du code de la sécurité intérieure, mais exclusivement à des fins de collecte de renseignements.