rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces (n°1301).

1. Introduction
2. Avant-propos de Mme Élodie Jacquier-Laforge, Rapporteure pour avis de la commission des Lois
3. travaux de la commission
4. Audition de M. Gabriel Attal, ministre dÉléguÉ chargé des comptes publics
5. Examen des articles
6. Titre Ier MAINTENIR LA SURVEILLANCE DOUANIÈre sur l’ENSEMBLE DU TERRITOIRE
7. Article 1er (art. 44, 45, 213 et 214 du code des douanes) Modifications relatives à la zone terrestre du rayon des douanes
8. Article 2 (art. 60, art. 60-1 à 60-10 [nouveaux], art. 65 B et 67 bis du code des douanes, art. L. 112-24 du code du patrimoine, art L. 251-18, L. 251-18-1, L. 936-6 et L. 951-18 du code rural et de la pêche maritime et art. L. 80 J du livre des procédures fiscales) Mise en conformité du droit de visite douanière
9. Article 3 (art. 62 et 63 du code des douanes) Adaptation du droit de visite des navires
10. Article 4 (art. 67 ter-1 [nouveau] du code des douanes) Remise à officier de police ou de douane judiciaire en cas d’infraction flagrante de droit commun
11. Article 5 (art. 67 du code des douanes) Précision du cadre juridique des contrôles aux frontières
12. Article 6 (art. 67 ter B, 67 ter C et 67 ter D [nouveaux] du code des douanes) Création d’un dispositif de retenue temporaire de sommes d’argent liquide, en l’absence de franchissement de frontières
13. Article 7 (art. 52 bis, 52 ter, 52 quater, 52 quinquies, 52 sexies, 52 septies, 52 octies, 52 nonies, 52 decies et 52 undecies [nouveaux] du code des douanes) Création d’une réserve opérationnelle de l’administration des douanes
14. Après l’article 7
15. Titre II Moderniser le cadre d’exercice des pouvoirs douaniers
16. Chapitre Ier Moderniser les capacités d’enquête
17. Article 8 (art. 67 bis-5 [nouveau] du code des douanes) Sonorisation et captation d’images
18. Article 8 bis (art. 706-1-1 du code de procédure pénale) Mise en cohérence avec le code des douanes des dispositions du code de procédure pénale relatives à la criminalité organisée
19. Article 9 (art. 323-11 [nouveau] du code des douanes) Institution de saisies probatoires dans le cadre des retenues douanières
20. Article 10 (art. 64, 413 ter et 416 du code des douanes, art. L.38 du livre des procédures fiscales et art. 1735 quater du code général des impôts) Gel des accès et saisie des données numériques dans le cadre des visites domiciliaires
21. Après l’article 10
22. Article 10 bis A (art. 59 octodecies [nouveau] du code des douanes) Facilitation des communications relatives au contrôle des armes chimiques
23. Article 10 bis (art. 343 bis du code des douanes) Communication entre les autorités judiciaires et l’administration des douanes sur les éléments laissant présumer une fraude douanière
24. Chapitre II Moderniser les capacités d’action de la douane
25. Article 11 Élargissement, à titre expérimental, du dispositif de lecteur automatique de plaques d’immatriculation
26. Article 11 bis (art. 59 novodecies [nouveau] du code des douanes) Échange d’informations entre les douanes et les agents de la police aux frontières en matière de surveillance des frontières
27. Article 11 ter (art. 28-1-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Création de la catégorie d’agents de douane judiciaire
28. Article 11 quater (art. L. 242-5 du code de la sécurité intérieure) Recours aux drones par les agents des douanes afin de mieux détecter les mouvements transfrontaliers de tabac et mieux surveiller les frontières
29. Article 12 (art. 67 D-5, 67 D-6, 67 D-7, 67 D-8 et 67 D-9 [nouveaux] du code des douanes) Prévention des infractions commises par l’intermédiaire d’internet
30. Après l’article 12
31. Article 13 (art. 399, 415 et 415-1 du code des douanes) Modernisation du délit de blanchiment douanier
32. Article 14 (art. 414 et 432 ter [nouveau] du code des douanes et art. 1810 et 1811 du code général des impôts) Renforcement des sanctions douanières et pénales en matière de trafic de tabac
33. Après l’article 14
34. Après l’article 14
35. Article 14 bis A (nouveau) (art. 1791 du code général des impôts) Montant plancher de l’amende fiscale applicable aux infractions et tentatives d’infractions à la législation et à la réglementation portant sur les contributions indirectes
36. Article 14 bis B (nouveau) Rapport sur le coût du trafic de tabac
37. Article 14 bis (art. L.134 E [nouveau] du livre des procédures fiscales) Droit d’accès direct des agents des douanes aux informations détenues par la direction générale des finances publiques dans le cadre du contrôle du respect des conditions d’exonération de TVA pour les biens transportés dansées bagages des voyageurs
38. Article 15 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour refondre la partie législative du code des douanes
39. Après l’article 15
40. Article 16 (art. 1er, 60, 60-3, 60-4, 60-8, 62, 63, 67 et 67 ter C et 452 du code des douanes) Dispositions relatives à l’application du projet de loi outre-mer
41. Travaux de la commission des lois
42. Réunion du mardi 13 juin 2023 à 17 heures
43. Réunion du mardi 13 juin 2023 à 21 heures
44. Liste des personnes auditionnées par la rapporteure pour avis de la commission des lois

Introduction

Le dépôt du projet de loi visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces a été en tout premier lieu rendu nécessaire par la décision n° 2022-2010 QPC du 22 septembre 2022 du Conseil constitutionnel, concluant à l’inconstitutionnalité de l’article 60 du code des douanes. Cet article confère aux agents des douanes un droit de visite général applicable aux marchandises, aux moyens de transport et aux personnes. Ce droit de visite constitue l’expression la plus immédiate et la plus évidente des prérogatives de l’administration douanière.

Le Conseil constitutionnel a considéré, dans cette décision du 22 septembre 2022, que les dispositions contestées permettent, en toutes circonstances, à tout agent des douanes de procéder à ces opérations pour la recherche de toute infraction douanière, sur l’ensemble du territoire douanier et à l’encontre de toute personne se trouvant sur la voie publique. Dès lors, en ne précisant pas suffisamment le cadre applicable à la conduite de ces opérations, tenant compte par exemple des lieux où elles sont réalisées ou de l’existence de raisons plausibles de soupçonner la commission d’une infraction, le législateur n’a pas assuré une conciliation équilibrée entre, d’une part, la recherche des auteurs d’infractions et d’autre part la liberté d’aller et venir et le droit au respect de la vie privée.

La date d’abrogation de l’article 60, fixée au 1er septembre 2023 par le Conseil constitutionnel, oblige le Parlement à légiférer rapidement et avec efficacité pour garantir la continuité des pouvoirs dont disposent les douaniers pour assurer leurs missions ([1]).

L’article 2 du projet de loi, portant réforme du droit de visite, ainsi que d’autres articles relatifs aux modalités d’enquête des douaniers ont été délégués pour examen à la commission des lois (les articles 1er, 3, 4, 5, 8, 8 bis, 11, 11 bis, 11 ter et 11 quater).

Néanmoins, outre le caractère de nécessité que revêt la rénovation de l’article 60 du code des douanes, ce projet de loi permet de moderniser un certain nombre de procédures et de moyens d’investigation des douanes (articles 6, 9, 10 et 13) et de créer un devoir d’incitation à l’endroit des plateformes (article 12), d’autant plus essentiel que la vente de produits du tabac et de marchandises prohibées en ligne prend une ampleur considérable. Avec la même volonté de lutter plus efficacement contre le trafic de tabac, le projet de loi accroît les sanctions applicables au trafic de tabac pour les rapprocher de celles applicables au trafic de stupéfiants (article 14). Enfin, le projet de loi propose la création d’une réserve opérationnelle de l’administration des douanes : cette force d’appoint, à même de remplir des missions de renfort temporaire et d’apporter une expertise spécialisée, représentera un concours précieux pour les douaniers en cas de fortes sollicitations, et permettra de faire connaître et rayonner la douane et de susciter des vocations (article 7).

Enfin, tirant les conséquences du caractère désuet ou vieillissant de certains articles du code des douanes, ainsi que de l’éparpillement des dispositions relatives aux prérogatives des douaniers dans divers codes et textes non codifiés, l’article 15 du projet de loi autorise le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance pour réorganiser et recodifier le code des douanes.

La rapporteure se réjouit de voir que l’occasion que représente ce texte, le premier spécifiquement dédié à la douane depuis 1965 ([2]), est pleinement saisie. Au regard de l’intensification des flux illicites, de l’évolution des pratiques délictuelles, notamment par le biais du numérique, et de la sollicitation croissante des agents de la douane, des évolutions structurelles étaient nécessaires.

Avant-propos de Mme Élodie Jacquier-Laforge, Rapporteure pour avis de la commission des Lois

Mesdames, Messieurs,

Administration de la frontière et de la marchandise, la douane française est essentielle pour veiller à la sécurité du territoire, de la population et des échanges économiques.

Institution pluriséculaire héritière de l’ancienne Ferme générale, la douane conduit son action aux frontières, sur terre et en mer, sur l’ensemble du territoire national mais aussi à l’étranger et, plus récemment, dans l’univers numérique. Les défis auxquels elle est confrontée sont nombreux et protéiformes, ils évoluent et se complexifient à mesure que les auteurs de fraude, les trafiquants et les délinquants font preuve d’une créativité criminelle exacerbée et s’appuient sur les possibilités offertes par les nouvelles technologies.

Pour pouvoir faire face à ces défis, la douane dispose de plusieurs outils mis en œuvre par les 16 600 femmes et hommes qui la composent, et son action est marquée du sceau de l’efficacité, comme en témoignent les résultats enregistrés en 2022. D’après le dernier bilan annuel de la douane ([3]), l’an dernier, et de façon non exhaustive, ont été saisis :

– environ 650 tonnes de tabac de contrebande ;

– plus de 100 tonnes de stupéfiants en France, dont près de 18 tonnes de cocaïne et plus de 66 tonnes de cannabis, et plus de 20 tonnes de stupéfiants saisies à l’étranger sur la base des renseignements fournis par la douane française ;

– près de 17 millions d’articles de contrefaçon destinés au jeune public.

En outre, 175 millions d’euros d’avoirs ont été saisis ou identifiés au titre de la fraude financière.

Au-delà de ces résultats remarquables en matière de lutte contre les trafics de stupéfiants et de protection des consommateurs, l’action douanière en 2022 a également permis d’assurer la protection d’œuvres patrimoniales exceptionnelles, telles que la saisie en juin 2022 d’un tableau d’Henri Matisse avant qu’il ne sorte, sans autorisation, du territoire national, ou encore la découverte, en août de la même année, d’objets gallo-romains et médiévaux ainsi que de fossiles préhistoriques.

Parmi les moyens d’action dont les douaniers disposent, figure le droit de visite douanière, forme la plus ostensible de leur activité, selon la formule consacrée, et prévu à l’article 60 du code des douanes.

Ce dispositif, qui permet aux agents de procéder, à toute heure et en tout lieu, à la visite des marchandises, des moyens de transport et des personnes, a été jugé contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel, dans une décision n° 2022-1010 QPC du 22 septembre 2022, le cadre d’exercice du droit de visite ayant été considéré comme n’étant pas défini avec suffisamment de précision. La déclaration d’inconstitutionnalité prenant effet le 1er septembre 2023, il appartient au législateur de prévoir un nouveau dispositif, conforme aux exigences constitutionnelles, afin de ne pas compromettre la capacité d’action de la douane.

C’est ce à quoi s’emploie le présent projet de loi visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, qui prévoit aussi d’autres mesures pour renforcer la capacité d’action de la douane tout en garantissant la préservation des droits et libertés.

Initialement constitué de 16 articles, le projet de loi compte, à l’issue de son examen par le Sénat, 23 articles.

La Commission des Lois de l’Assemblée s’est saisie pour avis de ce projet de loi, et a bénéficié dans ce cadre d’une délégation au fond de la Commission des Finances, saisie au fond.

L’examen ainsi délégué à la commission des Lois porte sur les articles 1er à 5, 8, 8 bis et 11 à 11 quater, relatifs au droit de visite, à certaines attributions des agents des douanes – notamment dans le cadre des enquêtes douanières – et à l’expérimentation d’une conservation plus longue des données des lecteurs automatisés de plaques d’immatriculation.

Ces articles proposent des mesures bienvenues, équilibrées et de nature à assurer à la douane sa pleine capacité opérationnelle dans le respect du cadre constitutionnel en vigueur. Les auditions conduites par votre rapporteure pour avis ont conforté cette vision d’un texte équilibré et non seulement utile, mais nécessaire. Les modifications apportées par le Sénat n’en ont pas remis en cause l’économie générale, et des ajustements complémentaires ont été apportés en commission.

Ce texte, par son objet et son contenu, réunit toutes les conditions d’un soutien large, dépassant les clivages partisans, dans l’intérêt de la douane et du pays.

travaux de la commission

Audition de M. Gabriel Attal, ministre dÉléguÉ chargé des comptes publics

Au cours de sa séance du mardi 13 juin, la commission a procédé à l’audition de M. Gabriel Attal, ministre délégué chargé des comptes publics, sur le projet de loi, adopté par le Sénat, visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces (n° 1301).

M. le président Éric Coquerel. Nous recevons M. Gabriel Attal, qui vient nous présenter le projet de loi, adopté par le Sénat, visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, pour lequel nous avons nommé Mme Nadia Hai rapporteure.

Nous avons fait le choix, à l’instar de ce qui avait été fait au Sénat, de déléguer à la commission des lois l’examen des articles 1er à 5, 8, 8 bis, 11, 11 bis, 11 ter et 11 quater. La commission des lois se réunit aujourd’hui pour les examiner. Les amendements qu’elle adopte sont en train d’être déposés auprès de la commission des finances, et nous examinerons ces articles demain matin.

M. Gabriel Attal, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics. J’ai plaisir à être avec vous pour cette audition, qui sera suivie de l’examen du projet de loi que je défends pour renforcer les moyens d’action de nos douaniers. Je me réjouis de constater que ces enjeux intéressent et mobilisent, puisque près de 120 amendements ont été déposés dans cette commission et près de 140 en commission des lois.

Ce projet de loi est historique, puisqu’il s’agit du premier spécifiquement dédié à l’action de la douane depuis 1965. Il est essentiel pour permettre à nos douaniers d’obtenir des résultats. Je profite de cette occasion pour saluer le travail absolument remarquable et le très grand professionnalisme de ces agents qui, de jour comme de nuit, à nos frontières comme à l’intérieur du territoire, luttent résolument contre les trafics. Notre enjeu est de leur permettre de continuer à agir.

L’année 2022 a été celle de tous les records, puisque 105 tonnes de stupéfiants ont été saisies. Nos douaniers interceptent plus de 70 % des saisies de stupéfiants dans notre pays, alors qu’ils sont 17 000, dont 8 000 affectés à la surveillance. Cela traduit une efficacité remarquable. Par ailleurs, 11,5 millions d’articles de contrefaçon ont été retirés du marché et près de 650 tonnes de tabac illégal saisies.

Comme vous le savez, l’une de mes priorités est la lutte contre la contrebande et le trafic de tabac, qui ont explosé. En 2017, nous saisissions environ 200 tonnes par an. L’an dernier, nous avons atteint 650 tonnes. Nos services sont certes de plus en plus efficaces, mais nous devons aussi admettre que les trafics continuent à augmenter dans notre pays. Nous devons donc faire preuve de davantage de fermeté.

Nous pouvons nous retrouver très largement autour de ce texte, même si nous aurons des débats concernant la création de la réserve opérationnelle, les pouvoirs du procureur de la République en matière de saisie de documents et de contenus numériques, la responsabilisation des plateformes en matière de lutte contre la contrefaçon ou le renforcement des sanctions pénales pour les trafiquants de tabac.

S’agissant de la réserve opérationnelle, plusieurs députés, comme M. Sansu, M. Bouloux et Mme Leduc, demandent la suppression de l’article 7. Ils posent en réalité la question des moyens et des effectifs. Nous y reviendrons, mais permettez-moi de rappeler d’emblée que nous sommes au rendez-vous à ce sujet : pour la période 2022-2025, le contrat d’objectifs et de moyens assure à la douane plus de 148 millions d’euros supplémentaires et une garantie de stabilité de ses effectifs. La réserve opérationnelle n’a pas vocation à se substituer à des effectifs douaniers.

Les réservistes seront placés sous l’autorité d’agents douaniers. Ils permettront de faire face à des pics d’activité, qui peuvent être anticipés, comme les Jeux olympiques, ou non, comme l’accostage de l’Ocean Viking dans le sud de la France : pour organiser le débarquement en urgence de ses passagers, ce sont les douaniers qui avaient été mobilisés, et des réservistes pourront être utiles dans ce type de cas.

La réserve opérationnelle est également un moyen de faciliter le partage de compétences et d’expériences. L’un des défis majeurs que les douaniers ont à relever concerne l’essor des actifs numériques et des crypto-monnaies. Des spécialistes de ces sujets, travaillant dans des entreprises privées, peuvent avoir envie d’aider leur pays pendant leur temps libre et de mettre leur expertise au service des douanes. La réserve opérationnelle fournira le cadre légal leur permettant de le faire.

Nous disposons déjà d’une réserve opérationnelle pour la police nationale et la gendarmerie nationale. Des douaniers en exercice y sont réservistes, et je souhaite que des policiers et des gendarmes puissent aussi être réservistes auprès des douanes. Il est important de favoriser ce partage des expériences.

Tous ces débats sont légitimes, mais le soutien plein et entier à l’action de nos douaniers, la nécessité de sécuriser juridiquement leur action – je pense à la mise en conformité du droit de visite, qui est traité dans les articles 1 à 5 et relève donc du champ de la commission des lois – et celle de leur donner de nouveaux pouvoirs pour adapter leurs moyens à la réalité des menaces actuelles et futures sont autant de sujets qui peuvent nous rassembler et sur lesquels nous pouvons travailler ensemble pour enrichir le texte.

Le projet de loi qui vous est soumis est ambitieux. Il s’agit d’abord de modifier l’article 60 du code des douanes pour mettre le droit de visite en conformité avec la Constitution, sans pour autant entraver l’action opérationnelle de nos douaniers. Je vous rappelle le délai qui nous a été laissé par le Conseil constitutionnel : si aucun texte n’est adopté avant le 1er septembre, les douaniers n’auront alors plus le droit d’ouvrir un coffre de voiture ni d’exercer à nos frontières cette prérogative essentielle qu’est le droit de visite. C’est donc une nécessité absolue que d’adopter ce texte.

Nous proposons un triple encadrement du droit de visite. Les principes dégagés par la jurisprudence de la Cour de cassation au fil des années seront inscrits dans la loi. Une prérogative de contrôle étendue sera maintenue dans la zone frontière, sans changement par rapport à la situation actuelle, et justifiée par la nature même des infractions douanières. Enfin, deux cas d’usage du droit de visite à l’intérieur du territoire seront prévus. Il sera possible de le mettre en œuvre soit sur le fondement de raisons plausibles de soupçonner que la personne contrôlée a commis une infraction douanière, soit après information préalable du procureur de la République. Nous voulions éviter – et nous avons réussi, puisque le Conseil d’État a validé la nouvelle rédaction – que nos douaniers soient contraints d’obtenir une autorisation préalable du procureur de la République à chaque fois qu’ils veulent exercer leur droit de visite à l’intérieur du territoire. Leur obligation portera uniquement sur une information par tout moyen, ce qui leur permettra de disposer d’un cadre assez souple pour agir en dehors du rayon de la frontière.

Mais ce projet de loi est bien plus ambitieux que cela. Il veut également donner à la douane les moyens de lutter efficacement contre des trafics qui explosent et des menaces qui se multiplient.

Le texte confirme ainsi le positionnement de la douane à l’intérieur du territoire, en lui donnant de nouveaux moyens d’action et, je l’ai dit, une réserve opérationnelle. Il restaure en outre la douane dans ses prérogatives d’investigation. Le principal enjeu est d’adapter les pouvoirs douaniers à des phénomènes récents, comme l’essor du commerce en ligne ou la généralisation des actifs numériques, et de focaliser leur action sur la criminalité organisée et pas uniquement sur la multiplication des saisies. Ce texte constitue l’une des déclinaisons de la feuille de route de la lutte contre toutes les fraudes aux finances publiques que j’ai présentée il y a quelques semaines. Il est également l’occasion d’alourdir certaines sanctions, notamment pour le trafic de tabac.

Dans certains quartiers, à Paris ou à Toulouse par exemple, la vente à la sauvette de tabac de contrebande ou de contrefaçon s’assimile à du véritable harcèlement sur la voie publique. Elle est souvent le fait d’étrangers en situation irrégulière. Nous souhaitons donc que le juge puisse, comme pour la vente de stupéfiants, prononcer une peine complémentaire d’interdiction du territoire français.

Les trafics de tabac sont une plaie pour la santé des Français, puisque les cigarettes qui sont vendues sont généralement plus nocives que les cigarettes classiques. Ils sont également source de nuisances et d’insécurité. Le produit de ces trafics finance en outre une criminalité grave et des réseaux mafieux.

Les trafics de tabac sont également une plaie pour le réseau des buralistes, dont nous avons besoin partout dans notre territoire. Dans beaucoup de villages et certains quartiers, ils sont le dernier lieu de lien social. Ils sont également un lieu d’accès aux services publics, puisque nous leur avons donné, dans une logique de diversification de leurs ressources, la possibilité d’encaisser le paiement des amendes et des factures du quotidien ou de servir de relais pour les colis postaux. Le réseau des buralistes est déjà pénalisé par l’augmentation de la fiscalité – que nous assumons, car elle est justifiée par des raisons de santé publique. Ils ne peuvent pas en plus supporter que des paquets de cigarettes soient vendus deux fois moins cher à quelques mètres de leurs boutiques ou en ligne. Nous devons être beaucoup plus fermes et plus efficaces, ce qui sera possible avec l’alourdissement des sanctions.

Des amendements ont été déposés pour renforcer encore les sanctions liées au trafic de tabac. Nous en discuterons, mais le texte proposé prévoit déjà un alourdissement significatif, puisque les peines d’emprisonnement passeraient d’un à trois ans, et de cinq à dix ans pour le trafic en bande organisée.

Nous souhaitons également sécuriser les pouvoirs douaniers qui présentent des fragilités juridiques : au-delà de ce texte, un travail de recodification du code des douanes, qui n’a pas eu lieu depuis 1948, sera engagé.

Les douanières et les douaniers comptent sur nous. Ils attendent de la clarté, de la précision et des moyens d’action. Je sais qu’ensemble, nous serons capables de les leur apporter, leur permettant ainsi d’assurer la protection de nos frontières et surtout de nos compatriotes. Nous le leur devons.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Les raisons qui ont motivé la préparation et le dépôt de ce projet de loi sont liées à la décision du Conseil constitutionnel du 22 septembre 2022. Je me réjouis que ce texte nous donne l’occasion d’améliorer et de moderniser les outils d’enquête des douaniers et les sanctions applicables, notamment en cas de trafic de tabac.

La création de la réserve opérationnelle de la douane par l’article 7 constitue également une évolution significative et très positive pour la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). En tant que rapporteure spéciale de la mission budgétaire Sécurités, je ne peux que constater le bénéfice que représente le concours d’une réserve opérationnelle pour la police et la gendarmerie nationales.

S’agissant de l’alourdissement des peines sanctionnant le trafic de tabac, prévu par l’article 14 du texte, le constat est très clair : les modes opératoires des trafiquants de tabac tendent à se rapprocher de ceux des trafiquants de stupéfiants et produisent les mêmes effets, dont de féroces guerres de territoire et l’alimentation de circuits de blanchiment. Alors que la rentabilité des trafics de tabac augmente, ils font encourir un risque de sanctions plus limité que le trafic de stupéfiants. Le rapprochement des peines applicables aux deux est donc une mesure que je soutiens totalement.

Monsieur le ministre délégué, ma première question porte sur le contexte général d’application du texte. Face à la montée en puissance de l’ensemble des réserves opérationnelles, anticipez-vous une forme de concurrence entre les réserves pour attirer les candidats ? Dès lors, comment garantir l’attractivité de la réserve de la douane ?

Ma seconde question est juridique – j’anticipe un peu nos débats, mais c’est un point important. Plusieurs articles du projet de loi ont pour objet de permettre la copie de données stockées sur des supports ou des serveurs numériques. Or la jurisprudence du Conseil constitutionnel a fixé des principes pour leur conservation et leur destruction. Comment le projet de loi en garantit-il le respect ?

M. le président Éric Coquerel. Comme vous l’avez dit, monsieur le ministre délégué, donner plus de moyens à la douane est un objectif qui peut tous nous réunir. Nous sommes confrontés à différents problèmes qui rendent les douaniers plus que jamais utiles. S’agissant des trafics de drogues, vous avez eu l’honnêteté de reconnaître que l’augmentation des saisies traduit aussi une augmentation des flux. Il faut également lutter contre les trafics d’armes ou d’êtres humains. La douane intervient aussi dans le cadre de fraudes fiscales, notamment des fraudes à la TVA.

Je suis favorable à une augmentation des moyens accordés à la douane. Malheureusement, j’ai l’impression que le texte vise plus à multiplier les saisies qu’à renforcer les effectifs. Il s’agit de la principale difficulté que me pose ce projet de loi.

Nous examinons ce texte, parce que le Conseil constitutionnel a invalidé l’article 60 du code des douanes, le jugeant attentatoire à certaines libertés. Or, si je souhaite que les douaniers aient tous les moyens pour agir le plus efficacement possible, je ne suis pas prêt pour cela à enfreindre des règles de droit. Je plaide plutôt pour un renforcement des effectifs. Vous proposez de les stabiliser et de les compléter par une réserve. Je vous rappelle que nous n’avons que 17 000 douaniers en France, contre 48 000 en Allemagne. Ils sont donc 2,3 fois plus nombreux pour couvrir un territoire qui a 3,9 fois moins de frontières – et je n’évoque même pas nos frontières maritimes.

Je ne pense pas que la réserve puisse être une solution. Je sais que le concours des fonctionnaires de catégorie B de la douane est connu pour être l’un des plus difficiles. Néanmoins, et même si la responsabilité de cette situation n’incombe pas principalement à votre gouvernement, tous les efforts doivent être mis en œuvre pour mettre fin à la diminution progressive des effectifs, qui s’inscrivait dans la perspective d’un espace sans frontières qui ne correspond pas à la réalité.

Le besoin de renforcer les effectifs douaniers me semble d’autant plus important que je défends des dispositifs comme une taxation kilométrique aux frontières, permettant de pénaliser les produits fabriqués à l’étranger dans des conditions écologiques et sociales insuffisantes.

Les douaniers doivent cependant rester dans leur rôle, c’est-à-dire la vérification des marchandises et la lutte contre les trafics. Ils n’ont pas à intervenir dans la politique migratoire. Or le texte prévoit que la réserve pourrait participer aux opérations de Frontex (Agence européenne de gardes-frontières et de garde-côtes) ou coopérer avec la police aux frontières. Nous aurons certainement l’occasion d’y revenir dans le cadre du prochain projet de la loi sur l’immigration, mais j’estime que ce n’est pas le rôle des douaniers.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je me réjouis que la commission des finances examine un texte de modernisation de notre politique douanière, qui constitue l’un des bras armés de notre action régalienne de lutte contre la fraude et plus généralement contre la délinquance.

Nous connaissons tous l’origine de ce projet de loi : nous devons impérativement adapter, avant le 1er septembre, l’emblématique droit de visite général des marchandises, des moyens de transport et des personnes exercé par les agents des douanes. Sans en contester le principe, une décision du Conseil constitutionnel a en effet estimé, en septembre dernier, qu’il était dépourvu d’encadrement et que la loi devait préciser comment le concilier avec la liberté d’aller et venir et le respect de la vie privée.

Nos collègues de la commission des lois sont chargés de traiter le sujet du droit de visite. En ce qui nous concerne, nous allons examiner un ensemble de dispositions qui constituent autant de moyens supplémentaires pour le bon exercice des missions douanières : création d’une réserve opérationnelle, création d’un dispositif de retenue des sommes d’argent liquide sur le territoire national, adaptation des procédures de contrôle à l’existence de certains supports numériques, renforcement de la responsabilité des plateformes sur les marchandises prohibées et les produits du tabac, modernisation du délit de blanchiment douanier, aggravation des peines sanctionnant le trafic de tabac pour les rapprocher de celles applicables au trafic de stupéfiants, modernisation et recodification des dispositifs législatifs douaniers et enfin élargissement des facultés d’échanges d’informations entre administrations.

J’ai eu le privilège, il y a quelques semaines, d’être en immersion à la direction régionale des douanes d’Amiens. J’ai pu mesurer l’expertise des agents, leur professionnalisme et leur engagement de chaque instant. Ils expriment de fortes attentes vis-à-vis de ce projet de loi et suivent attentivement nos travaux. Ne les décevons pas. Diminuer la force de ce texte reviendrait à amoindrir la capacité des douanes à agir.

Monsieur le ministre délégué, pourriez-vous replacer ce projet de loi dans le cadre de votre politique de lutte contre les fraudes et nous en préciser les objectifs ?

Madame la rapporteure, que pouvons-nous attendre d’une réserve opérationnelle ? Le projet s’inspire, si je comprends bien, du dispositif existant au sein de la police nationale, dont vous suivez l’organisation et l’action en tant que rapporteure spéciale des crédits de la mission Sécurités. Comment cette réserve sera-t-elle mise en place concrètement ? Quelles sont les ambitions chiffrées pour son développement ?

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Je commencerai par les questions du président. Pour ma part, je ne mets pas en concurrence la réserve opérationnelle et les effectifs douaniers. Il s’agit uniquement de permettre à des personnes qui occupent un emploi par ailleurs d’apporter un appui ponctuel aux douanes, soit pour faire face à un surcroît d’activité imprévu ou prévu, comme dans le cas des Jeux olympiques, soit pour les faire profiter de compétences spécifiques. L’exemple que j’ai cité tout à l’heure concernant les actifs numériques me semble assez éloquent. Des salariés du secteur privé peuvent disposer d’une expertise et avoir envie d’aider leur pays. La réserve opérationnelle fournira un cadre légal à cette coopération.

Pour répondre à la rapporteure, le lancement de la réserve opérationnelle va se faire avec prudence. Notre objectif est d’atteindre 300 équivalents temps plein en deux ans. Un bilan du dispositif pourra être effectué dans un rapport au Parlement, comme le suggèrent les amendements de Mme Dalloz ou de M. Blanchet.

Je ne crains pas non plus de concurrence entre les réserves. Les enseignements que nous pouvons tirer de ce qui existe pour la police et la gendarmerie montrent qu’elles n’entraînent pas de réduction des effectifs. Au contraire, ceux-ci n’ont jamais autant augmenté que ces dernières années. Pour la douane, la création d’une réserve peut être l’occasion de faire découvrir ses missions et de donner envie à certaines personnes de la rejoindre.

Le président Coquerel a comparé les effectifs douaniers en France et en Allemagne. J’invite toujours à la prudence dans ce genre d’exercice. La comparaison ne doit pas tant prendre en compte les kilomètres de frontières que l’intensité des flux commerciaux et la part qu’ils représentent dans le PIB. Or, même si nous mettons tout en œuvre pour la rattraper, l’Allemagne est nettement devant nous dans ce domaine. Par ailleurs, les douaniers allemands n’ont pas les mêmes missions que les douaniers français. Les douaniers allemands sont tous officiers de police judiciaire, ce qui leur confère des pouvoirs d’enquête en matière de trafic de stupéfiants que n’ont pas leurs collègues français. De même, de 10 000 à 15 000 d’entre eux sont chargés de lutter contre le travail illégal, alors qu’en France cette responsabilité incombe aux Urssaf et à d’autres services qui ne dépendent pas des douanes.

Des comparaisons sont parfois effectuées aussi avec les douaniers italiens, qui n’ont pas non plus les mêmes missions et les mêmes compétences que les douaniers français.

S’agissant de la politique migratoire, cela fait trente ans que les douaniers s’investissent dans ce domaine, depuis les accords de Schengen ! Aujourd’hui, un peu plus de 1 500 douaniers sont par ailleurs garde-frontières. Je ne dis pas que la politique migratoire doit devenir la priorité pour nos douaniers, mais le fait est qu’ils travaillent déjà en coopération avec la police aux frontières et avec la gendarmerie pour sécuriser certains points de passage vers notre territoire. Ils continueront à le faire et nous souhaitons renforcer leurs moyens d’action, en leur donnant la possibilité d’utiliser des drones dans le cadre de la surveillance migratoire, comme dans celui de la lutte contre le trafic de tabac. Dans les Alpes du Sud et dans les Pyrénées, les marchandises transitent par la montagne : dans une telle configuration, les drones peuvent être redoutablement efficaces.

Je voudrais rassurer Mme la rapporteure sur le fait que les données numériques saisies sont protégées. Un service dédié de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) est en charge de cette mission. Il assure la protection des serveurs et leur mise aux normes, ainsi que le respect des référentiels. Toutes les garanties sont apportées en ce qui concerne l’exploitation des données dans le cadre de l’enquête et leur conservation à des fins de preuves pour la durée du dossier. La sécurité informatique est assurée par le chiffrement des données et leur stockage sur un réseau dédié. Les fichiers sont déclarés à la Commission nationale de l’informatique et des libertés, qui mène d’ailleurs des inspections, comme elle l’a fait il y a quelques mois auprès des douanes.

Monsieur le rapporteur général, vous m’avez interrogé sur le lien entre ce projet de loi et le plan de lutte contre les fraudes que j’ai présenté. Plusieurs mesures de ce texte relèvent de la feuille de route de lutte contre les fraudes, en particulier l’injonction numérique, prévue à l’article 12, et la refondation du service d’enquête judiciaire des finances, avec un article 11 ter qui crée le statut d’agent de douane judiciaire. D’autres mesures y concourent également, comme la mise en avant de l’action de la direction des douanes dans la lutte contre les flux illicites, qui fera l’objet d’une stratégie financière dédiée, l’introduction d’une retenue d’argent liquide à l’intérieur du territoire ou la réforme du délit de blanchiment douanier. Les dispositions relatives à la lecture automatisée des plaques d’immatriculation permettront en outre des avancées opérationnelles majeures.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Robin Reda (RE). Nous nous réjouissons de l’examen de ce texte, dont les nouvelles dispositions sont très attendues par les douaniers. Il est l’occasion de saluer le travail de protection de nos citoyens et de nos frontières ainsi que de lutte contre la fraude et le trafic de stupéfiants qu’ils effectuent au quotidien. J’étais moi-même avec eux ce matin, à la direction interrégionale des douanes de Paris- Aéroports, à l’aéroport d’Orly, et j’ai pu constater à la fois leur engagement et la diversité de leurs missions opérationnelles et administratives.

Le projet de loi ne se cantonne pas à la réécriture du désormais célèbre article 60 du code des douanes, même si nous pouvons saluer l’équilibre qui a été trouvé pour que l’action opérationnelle des douanes ne soit pas entravée et complexifiée par des formalités nouvelles. Il permet également de renforcer la lutte contre la fraude ou la contrebande de tabac. Des moyens d’action efficaces doivent être déployés pour enrayer le développement de cette dernière. C’est une question de santé publique, mais aussi un enjeu pour la vitalité de nos bureaux de tabac, qui, dans de nombreux territoires, assurent des missions de service public.

Pour lutter contre la fraude, nous devons aussi lutter contre les produits de la fraude, souvent sous forme d’argent liquide. Le projet de loi prend en compte cette réalité en facilitant la retenue temporaire d’argent liquide, quel que soit son montant et même s’il n’a pas transité par un pays étranger.

Ces évolutions posent toutefois des questions en matière de formation des agents. Celle-ci ne devrait pas attendre l’adoption de ce projet de loi, puisque les nouvelles dispositions devront être appliquées très rapidement – on connaît la date du 1er septembre 2023.

En tout état de cause, ce texte est attendu par nos douaniers, dont il facilitera le travail en matière de protection de nos frontières et de protection de nos concitoyens face aux menaces extérieures.

M. Jocelyn Dessigny (RN). Dans sa décision du 22 septembre 2022, le Conseil constitutionnel a demandé une mise à jour substantielle du droit des douanes. Le dernier projet de loi en la matière datant de 1965, cette actualisation peut être légitime.

Votre texte répond aux trois priorités que vous avez énoncées devant les agents des douanes. Toutefois, le ministre de l’économie avait annoncé qu’il n’y avait pas de remise en cause du droit de visite des douanes, mais une mise en conformité, et que le devoir d’information n’était pas un devoir d’autorisation préalable de l’autorité judiciaire. Or ces deux affirmations sont en contradiction avec le contenu du texte.

En introduisant la condition de raisons plausibles, votre projet de loi opère un changement de paradigme dans l’action des douanes. Par définition, en matière douanière, l’infraction se révèle – ou non – au cours du contrôle. Aucun élément extérieur ne permet de la soupçonner au préalable.

Par ailleurs, le projet de loi prévoit que le procureur de la République devra être systématiquement informé au préalable à tout contrôle et qu’il pourra s’y opposer, ce qui est logique, sinon il n’y aurait pas d’utilité de l’informer.

Nous considérons que ces nouvelles conditions préalables à l’action des douanes remettent en cause le droit de visite, qui est la prérogative à caractère administratif la plus déterminante dans l’exercice de leurs missions.

Vous souhaitez satisfaire aux nécessités dictées par la jurisprudence européenne en matière d’exercice des libertés publiques, mais trouver un équilibre entre deux objectifs ne signifie pas remettre en cause l’un pour garantir l’autre. Nous regrettons ce déséquilibre manifeste. Les beaux éléments de langage du ministre M. Le Maire sur la douane qui est la garante de notre souveraineté économique, qui mène un combat vital pour la nation française, qui est la condition de l’unité de la nation française, sonnent dès lors bien faux aux oreilles de cette même nation française.

Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). Vous nous proposez un projet de loi dont l’objectif initial était de réécrire l’article 60 du code des douanes, censuré en septembre dernier par le Conseil constitutionnel. Il doit entrer en application avant septembre prochain, date à laquelle les douaniers se retrouveraient dans l’incapacité de mener à bien leurs missions de contrôle.

Nous examinons donc votre texte huit mois après la décision du Conseil, avec cette échéance comme épée de Damoclès au-dessus de la tête. Ce calendrier pose d’autant plus problème que la période d’élaboration du texte n’a pas été mise à profit pour consulter les organisations syndicales de la DGDDI, malgré leurs multiples demandes d’être associées à la réécriture de l’article 60. Elles ont, comme les agents, découvert le contenu du projet de loi dans la presse, après son passage en Conseil des ministres.

Des syndicats écartés et une direction générale qui décide seule, voilà donc votre vision de la démocratie sociale !

En outre, ce projet de loi qui devait servir à réécrire l’article 60 se voit compléter par différentes mesures décidées sans concertation. L’article 15 n’est autre qu’une demande d’habilitation à légiférer par ordonnance, qui doit vous laisser les mains libres pour réformer à votre guise une large partie du code des douanes. Vouloir légiférer loin du contrôle parlementaire sur cette mission essentielle des douanes me paraît très problématique, d’autant que le texte qui nous est présenté comporte déjà des mesures inquiétantes, comme la création d’une réserve opérationnelle. Celle-ci ne règle en rien les problèmes d’effectifs, mais entérine la création d’une douane « au rabais », composée d’agents mal formés ou usés par le travail.

Les douanes sont une administration indispensable, mais en souffrance et en situation de sous-effectif structurel. Au sein de l’Union européenne, la France se classe 26e sur 28 en nombre de douaniers par habitant et 27e sur 28 en nombre de douaniers par kilomètre carré. Pour revenir à la comparaison qui a été faite avec l’Allemagne, rappelons que la France compte quatre fois plus de frontières terrestres, et vingt-neuf fois plus en intégrant les frontières maritimes !

Cette police des marchandises, si essentielle à l’intérêt général, a du mal à remplir ses missions faute de moyens suffisants. Malheureusement, vous ne prévoyez pas de plan d’embauches massif pour combler le sous-effectif ni d’investissements stratégiques permettant aux fonctionnaires d’agir avec efficacité. Dans ces conditions, comment comptez-vous, monsieur le ministre délégué, donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces ?

Mme Marie-Christine Dalloz (LR). Le projet de loi visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces fait suite à la décision du Conseil constitutionnel du 22 septembre dernier de censurer l’article 60 du code des douanes. Or le droit de visite des douaniers est une prérogative essentielle pour réaliser leur mission de contrôle des marchandises, des moyens de transport et des personnes.

La décision du juge constitutionnel venait fragiliser juridiquement les moyens procéduraux mis à la disposition des douanes pour lutter contre les fraudes. Le texte qui nous est présenté est destiné à répondre à l’ensemble de ces obstacles, tout en tenant compte des voies de cadrage géographique et fonctionnel proposées par le Conseil constitutionnel.

Ce projet de loi présente comme intérêt majeur de mettre en lumière les personnels de la DGDDI et la façon dont ils œuvrent au quotidien pour l’intérêt général. Il s’agit d’une opportunité rare. Comme cela a été souligné, l’espace réservé à cette administration fiscale dans le débat parlementaire est d’ordinaire très ténu et limité aux seules lois de finances.

La multiplication des menaces extérieures et des trafics en tout genre met en danger la sécurité et la santé de nos concitoyens. Elle nous oblige à accroître nos moyens et à changer de méthodes. Les chiffres sont éloquents. En 2022, près de 105 tonnes de stupéfiants ont été saisies et 11,5 millions d’articles contrefaits retirés du marché. En ce qui concerne le tabac de contrebande, 650 tonnes ont été saisies, soit le double d’il y a cinq ans.

Ces dernières semaines, j’ai eu l’occasion de me rendre à deux reprises aux côtés des agents des douanes, qui participent à la protection de notre souveraineté, de notre santé publique et de notre économie. Je tiens à saluer leur travail et leur dévouement, alors que leur propre sécurité est bien souvent menacée.

Les enjeux sont multiples et demandent des mesures adaptées. Ce projet de loi répond en partie à ces exigences, par la création d’une réserve opérationnelle, l’exploitation des nouvelles technologies, le renforcement des sanctions applicables au trafic de tabac ou l’élargissement des prérogatives de saisie en cas de flagrant délit douanier. Cependant, il est regrettable que le renforcement des moyens humains et financiers ne soit pas abordé, car il constitue le corollaire indispensable à la conduite des missions douanières. Le groupe Les Républicains votera toutefois en faveur de ce projet de loi.

Mme Perrine Goulet (Dem). Ce texte de loi est crucial pour nos douaniers, qui effectuent chaque jour un travail important pour notre pays, notamment en contrôlant les marchandises. Ils concourent à protéger l’économie, la population et le territoire français.

Tout d’abord, pourriez-vous, monsieur le ministre délégué, faire un point sur l’avancement de la réforme qui redéfinit les missions des douanes et en confie certaines à la direction générale des finances publiques (DGFIP) ?

La décision de non-conformité du Conseil constitutionnel imposait de sécuriser juridiquement l’action des douanes. Nous devons agir vite pour leur permettre de continuer à utiliser le droit de visite.

Au groupe Démocrate, nous considérons que ce projet de loi est satisfaisant. Il garantit aux agents de pouvoir effectuer leur travail tout en respectant les libertés individuelles. Il permettra de se prémunir de tout risque d’inconstitutionnalité, source d’inquiétude pour nos douaniers. Outre la recodification, le texte accorde de nouveaux moyens d’agir aux douanes. Nous saluons la création d’une réserve opérationnelle, qui est un outil particulièrement utile à nos administrations pour faire face à des pics d’activité et renforcer leurs compétences techniques. Elle permet aussi à ses membres d’exercer une citoyenneté active, en s’engageant au service de la France.

Monsieur le ministre délégué, pourquoi n’avez-vous pas également enclenché la création d’une réserve citoyenne, qui existe pour les autres forces de sécurité que sont la police, la gendarmerie et l’armée ?

Je tiens aussi à saluer les mesures d’adaptation des pouvoirs des douanes aux nouvelles réalités numériques. Face à la cyber-délinquance et à la cyber-criminalité, nous devons donner à nos douaniers les moyens d’être pleinement efficaces, ce qui passe notamment par la saisie des données numériques dans le cadre des visites domiciliaires douanières.

Enfin, compte tenu du fléau que représente le trafic de tabac et en considération des réseaux mafieux et criminels qui l’animent, les sanctions douanières et pénales doivent être renforcées. Pouvez-vous nous préciser les chiffres des saisies de tabac de contrebande et de tabac de contrefaçon ? L’an dernier, des hangars abritant du tabac de contrefaçon ont été découverts sur notre territoire. Par ailleurs, comment pourrions-nous agir plus efficacement contre les importations de tabac pur et de filtres ? La survie de nos buralistes en dépend.

Le groupe Démocrate votera en faveur de ce projet de loi, qui permet de trouver un équilibre entre l’adaptation des moyens des douaniers aux nouvelles menaces et le scrupuleux respect des libertés individuelles.

M. Mickaël Bouloux (SOC). Je voudrais tout d’abord saluer le travail exemplaire réalisé par les 17 000 agents des douanes contre les trafics.

S’agissant de la méthode, votre projet de loi répond à la nécessité de réformer l’article 60 censuré par le Conseil constitutionnel. La décision du Conseil ayant été rendue en septembre 2022, avec un effet au 1er septembre 2023, et la session parlementaire s’achevant le 21 juillet, il ne nous reste donc qu’un mois pour voter un texte que nous savons indispensable depuis huit mois ! Que se passera-t-il s’il n’est pas validé par le Conseil constitutionnel ? Nous n’aurons plus aucune marge de manœuvre, et les douaniers plus aucun moyen d’agir.

Au-delà de cette mise en conformité, vous avez décidé d’ajouter au texte des mesures de réforme des douanes. Soyons clairs, certaines d’entre elles sont nécessaires, mais d’autres sont discutables, et votre calendrier extrêmement contraint nous met au pied du mur. Notre vote se retrouve lié à deux sujets très différents.

D’abord, nous ne sommes pas convaincus par votre projet de réserve douanière. Nous pensons qu’une revalorisation des métiers et des rémunérations serait préférable. Vous risquez en outre de confier des armes à feu à de jeunes volontaires qui auront suivi une formation d’à peine deux semaines, et qui se retrouveront en contact avec des marchandises prohibées mais lucratives. De toute évidence, le cocktail est dangereux.

Vous accordez aussi aux douaniers des pouvoirs qui n’ont plus aucun lien avec les frontières, brouillant les lignes avec les forces de sécurité intérieure, qui n’exercent pourtant pas le même métier.

Vous renforcez les sanctions contre la contrebande de tabac, qui est moins risquée pour les mafias que le trafic de stupéfiants. Mais n’y a-t-il pas un risque que ces réseaux se réorientent vers les trafics de stupéfiants, faute de moyens pour les éradiquer ? Vous créez par ailleurs une peine de dix ans d’interdiction du territoire français pour tout étranger qui vendrait du tabac à la sauvette. Adieu la proportionnalité des peines ! Est-ce vraiment nécessaire ?

Bref nous soutiendrons certaines dispositions du texte, mais nous demanderons aussi que d’autres soient retirées.

M. François Jolivet (HOR). Le groupe Horizons et apparentés votera en faveur de ce projet de loi.

Ce texte trouve son origine dans la décision du Conseil constitutionnel de censurer l’article 60 du code des douanes relatif au droit de visite des douaniers, qui a rendu indispensable d’offrir à nos douaniers un cadre juridique renouvelé pour qu’ils puissent exercer au mieux leur fonction. J’espère que, s’il devait avoir à se prononcer, le Conseil sera convaincu par cette nouvelle version.

Le projet de loi ne se limite pas à la mise en conformité du droit de visite. La création d’une retenue temporaire d’argent liquide sur le territoire national, la modernisation du délit de blanchiment douanier, la prévention de la commission d’infraction en ligne ou le renforcement des sanctions douanières et pénales en matière de trafic de tabac, pour ne citer que quelques dispositions, sont autant de signaux positifs envoyés aux agents de ce service public qui nous protègent.

Le groupe Horizons et apparentés salue également la création d’une réserve opérationnelle des douanes, sur le modèle de celles qui existent déjà dans les armées, la gendarmerie ou la police.

Nous avons toutefois deux questions, monsieur le ministre délégué. D’abord, comment les mesures contenues dans ce projet de loi vont-elles s’articuler avec la réforme douanière de l’Union européenne, dont les grandes orientations ont été présentées par la Commission européenne le 17 mai, donc après la discussion du texte au Sénat ? Par ailleurs, quel regard portez-vous sur le rôle et les prérogatives des officiers de douane judiciaire ? Êtes-vous favorable à un rapprochement de leurs prérogatives avec celles dont bénéficient les officiers de police judiciaire ?

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). L’article 60 du code des douanes date d’un décret du 8 décembre 1948. Il a été attaqué à de nombreuses reprises, même s’il n’a été censuré par le Conseil constitutionnel qu’après une question prioritaire de constitutionnalité transmise par la Cour de cassation en juin 2022. Puisque vous saviez que cet article 60 était juridiquement fragile, pourquoi avoir attendu tant de temps pour sécuriser l’action des agents de la douane ?

Quels sont les moyens humains consacrés aux missions régaliennes de la douane, en particulier le contrôle des frontières et des zones maritimes ? Quelle part des effectifs est affectée au contrôle migratoire, quelle part y sera affectée demain ? La réserve opérationnelle y participera-t-elle ?

Quel est l’intérêt de créer une réserve opérationnelle de l’administration des douanes alors que celle-ci dispose déjà des agents du service « Paris-Spécial » ? Quels statuts auront les personnes qui seront recrutées dans cette réserve ? Quels seront leur rémunération et leur régime indemnitaire ?

Avez-vous déjà dressé un bilan du transfert des missions fiscales de la DGDDI à la direction générale des finances publiques ?

Enfin, à la lecture du projet de loi, je n’ai trouvé aucune mesure relative à l’entrée des marchandises issues des ports francs. Que comptez-vous faire à ce sujet ?

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Après la censure par le Conseil constitutionnel de l’article 60 du code des douanes, il est indispensable de sécuriser les interventions des personnels de la douane, en trouvant un équilibre permettant de respecter les libertés individuelles. Cet objectif semble atteint. Les syndicats que j’ai pu contacter s’accordent sur le fait qu’il ne faut prendre aucun risque rédactionnel, afin d’éviter toute nouvelle censure du Conseil constitutionnel.

Même s’il répond à cette première exigence, votre projet de loi pose plusieurs problèmes. Nous estimons, tout d’abord, que la création d’une réserve opérationnelle n’est pas la solution à des pics d’activité tels que les Jeux olympiques. Nous aurions souhaité que les effectifs de la douane ne soient pas seulement sanctuarisés, mais en progression. En moins de dix ans, 6 000 postes ont été supprimés ! Les moyens techniques de captation sonore ou d’image par exemple ne peuvent pas se substituer aux moyens humains.

Nous nous opposons également au recours aux ordonnances prévu à l’article 15. De manière générale, nous nous demandons si ce texte n’accélère pas le mouvement de changement d’activité des douanes, engagé par le transfert des taxes vers la DGFIP. Du fait des nouveaux outils, les agents exercent de plus en plus des missions de contrôle aux frontières des personnes plutôt que des marchandises. Dans certains aéroports secondaires, ils se substituent à la police aux frontières (PAF). Ils effectuent également des recherches liées à des infractions pénales, voire parfois du maintien de l’ordre. Nous craignons que ces évolutions les éloignent de leur cœur de métier, en l’occurrence le contrôle des marchandises.

M. Michel Castellani (LIOT). Nous considérons que plusieurs dispositions de ce projet de loi sont positives, car elles donneront plus d’autonomie à la DGDDI. Nous sommes également favorables au renforcement des sanctions et des moyens opérationnels.

Nous pensons toutefois que les pouvoirs des douanes doivent être scrupuleusement encadrés. La retenue temporaire des sommes d’argent liquide circulant à l’intérieur du territoire, les techniques d’écoute et d’enregistrement vidéo, l’extension de l’usage des drones ou le recours à la lecture automatisée des plaques d’immatriculation doivent s’accompagner d’une grande vigilance. Nous devons concilier la lutte contre les trafics et le respect des libertés individuelles. Nous tenons autant à l’une qu’à l’autre.

Concernant l’article 10 par exemple, nous nous demandons notamment ce qui justifie de conserver pendant un mois les données stockées sur un cloud, alors que la logique voudrait que celles-ci soient utilisées le plus rapidement possible. Nous regrettons par ailleurs que ce texte ne prévoie pas de crédits supplémentaires ni de recrutements, hormis dans le cadre de la réserve opérationnelle. Entre 2019 et 2022, plus de 500 emplois ont pourtant été supprimés.

S’agissant de l’application du texte aux territoires ultramarins, nous savons que le recours aux ordonnances dépossède le législateur de sa compétence. Depuis 2020, le seul dépôt du projet de loi de ratification suffit au Gouvernement pour donner une valeur législative à une ordonnance. Nous devons donc veiller à ce que celle-ci ne procède qu’à des ajustements formels et nous assurer que ces collectivités conservent leur autonomie.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux questions des autres députés.

M. Charles de Courson (LIOT). À l’article 7, pourquoi avoir fixé un objectif de 300 postes à la réserve ? À quel besoin opérationnel correspond-il exactement ?

Comment l’article 13, qui étend le champ du délit de blanchiment douanier aux crypto-actifs, fonctionnera-t-il en pratique ?

Le renforcement des sanctions pour les trafiquants de tabac est-il à la hauteur de celles concernant les trafiquants de drogues, compte tenu du niveau des profits issus de ces deux types de trafic ?

Mme Émilie Bonnivard (LR). Je salue le travail des agents des douanes et de la PAF. Élue de la Maurienne, un territoire frontalier de l’Italie, je connais leur engagement au quotidien. Nous sommes en effet soumis à une pression très forte du trafic de tabac, dont les conséquences sont importantes pour nos buralistes. L’an dernier, les saisies ont augmenté de 200 %. Comment comptez-vous décliner votre plan pour les départements frontaliers ? Envisagez-vous de leur accorder des moyens supplémentaires ?

M. Dominique Da Silva (RE). Le Brexit s’est traduit par un besoin massif d’effectifs douaniers. Il me semble toutefois que le nombre de candidats n’était pas à la hauteur du nombre d’offres d’emploi. La réserve opérationnelle est évidemment utile, mais est-ce un moyen de contourner les difficultés que vous rencontrez pour recruter du personnel permanent ?

M. le président Éric Coquerel. J’observe l’unanimité des membres de la commission pour saluer le travail des douaniers.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. M. Reda a raison d’insister sur la nécessité d’anticiper la formation des agents des douanes. La spécificité de ce texte est que les nouvelles modalités du droit de visite s’appliqueront au lendemain de sa promulgation. Comme il fait suite à une censure du Conseil constitutionnel, il était difficile de prévoir une entrée en vigueur différée. Nous avons donc déjà engagé la formation des agents, avec évidemment un suivi permanent des évolutions introduites par le Parlement dans le cadre de la navette, pour y adapter cette formation.

Pour répondre à M. Dessigny, il n’y a pas de remise en cause du droit de visite. En revanche, celui-ci serait remis en cause si nous ne votions pas ce texte. Nous ne pouvons pas abandonner le minimum d’encadrement qui a été prévu, car nous risquerions une nouvelle censure. À l’inverse, alourdir ses modalités de mise en œuvre, comme le proposent certains, poserait des problèmes opérationnels. Nous devons donc trouver un équilibre.

J’aurais préféré que nous ne soyons pas obligés de revoir le droit de visite, mais je respecte la décision du Conseil constitutionnel. C’est la commission des lois qui examine les articles concernés, mais je pense que les modalités que nous avons prévues sont équilibrées. Dans le rayon de la frontière, rien ne changera pour les douaniers : nous avons codifié de la jurisprudence dégagée par la Cour de cassation qui correspond déjà aux pratiques des agents. En revanche, un nouveau cadre entrera en vigueur à l’intérieur du territoire. Le droit de visite continuera à s’appliquer, sur le fondement de raisons plausibles de soupçonner une infraction douanière ou d’une information du procureur de la République – une information par tout moyen : j’étais très attaché à ce qu’il ne s’agisse pas d’une autorisation.

Concrètement, si des agents veulent contrôler un axe secondaire qui n’est pas dans le rayon de la frontière, ils n’auront qu’à prévenir le procureur ou son substitut de l’existence de cette opération. Nous avons réussi à trouver un schéma équilibré, permettant de lever la crainte que nous avions au départ de ne quasiment plus pouvoir exercer le droit de visite dans l’intérieur du territoire.

Enfin, non, nous ne faisons pas cette réforme à cause de l’Europe. Nous avons réécrit le droit de visite à la demande du Conseil constitutionnel de la France, qui s’est prononcé sur le fondement de la Constitution française ! L’Europe a parfois bon dos dans vos arguments.

Je ne m’étends pas sur la question de Mme Leduc concernant les comparaisons avec les autres pays européens. Ainsi que je l’ai déjà dit à M. Coquerel, elles ne sont pas opérantes dès lors que les agents ne réalisent pas les mêmes missions.

S’agissant des organisations syndicales, les représentants de la direction générale des douanes qui m’accompagnent ont trouvé assez drôle l’idée qu’elles n’avaient pas été associées et qu’elles avaient découvert la nouvelle rédaction de l’article 60 dans la presse. Nous avons réuni les syndicats au lendemain de décision du Conseil constitutionnel et ils sont intervenus à chaque étape du processus, ce qui explique d’ailleurs que celui-ci ait pris du temps. Franchement, votre version des choses fait sourire. Nous avons également constitué un réseau de référents, avec seize douaniers de terrain associés à la rédaction du nouveau droit de visite : nous voulions être certains qu’il correspondrait aux réalités du terrain et aux attentes des personnels. Je vous invite à aller vous-même les rencontrer pour être au fait de ces sujets.

Pour répondre à Mme Dalloz, ainsi qu’à Mme Bonnivard, les réductions d’effectifs qui ont pu s’observer ces dernières années sont uniquement liées aux transferts de missions de fiscalité des douanes vers la DGFIP. Elles n’ont concerné que les postes qui étaient chargés du recouvrement de ces taxes. À périmètre constant, les effectifs n’ont pas diminué. Un renforcement sensible des moyens techniques est en outre prévu, puisque j’ai annoncé un plan massif de réinvestissement de 45 millions sur deux ans, qui concernera notamment les territoires frontaliers. Ce plan permettra de financer l’achat de nouveaux scanners, fixes et mobiles, et de plusieurs centaines de lecteurs automatisés des plaques d’immatriculation supplémentaires.

Grâce à ce projet de loi, ces lecteurs automatiques devraient être beaucoup plus efficaces pour lutter contre les trafics, notamment de tabac. Une expérimentation va être lancée. Aujourd’hui, les lecteurs automatisés scannent les plaques d’immatriculation qui entrent dans notre pays et les comparent avec le fichier des véhicules volés. Demain, si le texte est adopté, nous devrions être capables d’identifier des plaques d’immatriculation qui circulent régulièrement à proximité l’une de l’autre. Elles pourraient correspondre par exemple à un convoi transportant des marchandises prohibées.

Des scanners seront également installés dans les centres de tri postaux. À partir de 2025, je souhaite que tous les colis arrivant par fret express en provenance de pays extérieurs à l’Union européenne soient scannés. Nous savons en effet que du trafic de tabac est effectué par l’envoi multiple de petites quantités : même si une partie des colis est retenue, les autres passent.

Comme l’a indiqué Mme Goulet, la contrefaçon est un vrai sujet de préoccupation. L’an dernier, nous avons trouvé, en France, cinq usines de fabrication de cigarettes contrefaites, ce qui n’existait auparavant que dans les pays de l’Est de l’Europe. Chacun de ces hangars comptait des lignes de production capables de produire entre 1 et 2 millions de cigarettes par jour. C’est sidérant. Et cela pousse à se demander comment les machines-outils ont pu entrer sur notre territoire…

Quoi qu’il en soit, j’assume d’en faire une priorité. Nous pouvons agir en identifiant les précurseurs et les filtres à nos frontières. Un travail important est mené au niveau européen pour être plus efficace. J’ai par ailleurs demandé à la direction des douanes et à la DNRED d’identifier les outils importés pour construire ces lignes de production et de les contrôler. Le problème étant que lorsqu’ils transitent par petits bouts, il peut être difficile de les repérer.

Nous pourrons étudier la question de la réserve citoyenne, mais je pense qu’il est préférable d’avancer par étapes.

S’agissant du bilan des transferts, nous respectons le calendrier qui a été fixé. La dernière grande opération concernera la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), qui sera transférée en 2025. Les dispositions législatives qui fixent le schéma de transfert ont été adoptées dans le cadre de la loi de finances pour 2023. Ce dernier ne remet pas en cause la compétence douanière pour le contrôle des produits pétroliers dans les régimes suspensifs. Le transfert de compétence ne porte que sur la collecte de la taxe.

M. Bouloux a exprimé des inquiétudes concernant la réserve opérationnelle. Il n’est évidemment pas question de confier des armes à feu à des jeunes qui n’auraient eu que deux semaines de formation. Nous reprenons exactement les modalités prévues dans la loi pour la réserve opérationnelle de la police nationale. Un décret en Conseil d’État viendra préciser les exigences de formation, qui seront assez élevées, pour les agents de la réserve opérationnelle qui pourraient être amenés à porter une arme. Le fait d’exercer ou d’avoir exercé un métier dans lequel une arme est portée constituera un prérequis important. Toutes les diligences en termes d’enquêtes administratives seront par ailleurs réalisées pour celles et ceux qui rejoindront cette réserve.

En ce qui concerne la méthode, M. Bouloux s’étonnait également que nous ne présentions ce projet de loi que maintenant alors que nous savions depuis huit mois qu’un texte était nécessaire. C’est qu’un énorme travail a été réalisé par la direction générale des douanes, à laquelle je veux rendre hommage, en lien avec la Chancellerie, le Conseil d’État et des juristes spécialisés en droit douanier. Une concertation a eu lieu avec les organisations syndicales – on ne peut pas à la fois nous demander d’associer les syndicats et nous reprocher que cela prenne du temps. C’est pour éviter une censure du Conseil constitutionnel que nous avons travaillé étroitement avec le Conseil d’État, qui a validé la rédaction qui vous est soumise. Nous voulons donc conserver l’équilibre trouvé, car il n’y a pas de raison de douter de sa constitutionnalité.

Être trop ferme avec les trafiquants de tabac risquerait-il de les orienter vers le trafic de stupéfiants ? Pour ma part, je pense que nous devons être durs avec tout le monde. Mais ce qui est sûr, c’est que nous devons l’être plus qu’aujourd’hui avec les trafiquants de tabac. Certains réseaux mafieux qui ne s’intéressaient qu’aux stupéfiants se tournent en effet vers le tabac, parce que ce trafic est lucratif et que les sanctions sont moindres. Nous devons donc les renforcer et poursuivre la lutte contre tous les trafics.

Pour répondre à M. Jolivet, les prérogatives des officiers de douane judiciaire et des officiers de police judiciaire sont identiques : c’est le champ d’attribution qui est différent. Le service d’enquêtes judiciaires des finances (SEJF), qui va devenir l’Office national antifraude (ONAF), doit être plus efficace et disposer d’une plus grande souplesse. Pour cette raison, le plan de lutte antifraude prévoit un élargissement des compétences des officiers de douane judiciaire et des officiers fiscaux judiciaires du SEJF, qui pourront couvrir l’ensemble des fraudes aux aides publiques. Ils pourront se saisir d’office des dossiers lorsqu’ils découvrent de potentielles infractions au cours de leurs enquêtes.

Concernant l’articulation de ce projet de loi avec la réforme de l’Union douanière, la Commission a effectivement présenté un paquet très ambitieux en mars. Celui-ci prévoit une refonte du régime des opérateurs agréés, la mise en place d’un lac de données européen, un ciblage coordonné des contrôles dans tous les États membres et même la création d’une agence européenne des douanes. Il s’agit d’un texte majeur, que la France a soutenu très fortement pendant la présidence française de l’Union européenne. Nous restons très favorables à cette réforme, qui permettra d’éviter le syndrome du « maillon faible », avec des États qui négligent les contrôles aux frontières du marché intérieur, soit par intérêt économique, soit par manque de moyens.

J’ai répondu à la question de Mme Arrighi relative aux transferts vers la DGFIP. Les ports francs sont un sujet de préoccupation. Des stocks importants d’œuvres culturelles, qui s’accompagnent de risques de blanchiment élevés, existent notamment en Suisse. Nous sommes vigilants au niveau européen, particulièrement concernant la Suisse et le Luxembourg. Tous les pouvoirs prévus dans le projet de loi pourront être mobilisés, ainsi que d’autres actions, comme la surveillance de l’importation d’œuvres d’art, effectuée avec le ministère de la culture. Une politique spécifique existe dans ce domaine.

L’activité migratoire représente 12,1 % des missions opérationnelles des douanes en 2022. J’évoquais tout à l’heure les 1 500 gardes-frontières : très précisément, ce sont 1 654 douaniers qui sont mobilisés sur les points de passage frontaliers.

Pour répondre à M. Castellani, la rédaction du texte est assez claire concernant le fonctionnement de la retenue temporaire d’argent liquide. Les modalités s’inspirent de la retenue d’argent liquide à la frontière. Nous prévoyons de l’étendre au sein du territoire national, pour prendre en compte le phénomène des « mules » qui viennent de Guyane et qui transportent de la cocaïne jusqu’en métropole. Selon les estimations faites l’an dernier, chaque vol entre Cayenne et Paris compterait une vingtaine de « mules ». Nous en interpellons au départ et à l’arrivée, mais certaines parviennent à passer.

Nous nous sommes rendus en Guyane avec Éric Dupond-Moretti et Gérald Darmanin il y a quelques mois, afin de mettre en place une politique de systématisation des contrôles au départ. Nous renforçons notre efficacité, mais ce problème reste un fléau. Quelques milliers d’euros sont proposés à des jeunes pour qu’ils transportent un kilo ou un kilo et demi de cocaïne dans leur ventre. Une grande partie de la cocaïne qui circule, notamment en Île-de-France, est liée à ce trafic.

Sachant que les « mules » sont plusieurs dizaines par vol et qu’il y a en moyenne deux vols par jour, on peut avoir une idée de l’intensité du trafic. Pouvoir retenir l’argent liquide avec lequel ces jeunes veulent rentrer en Guyane une fois qu’ils ont livré la drogue peut être dissuasif. Les cas de retenue, la durée et les voies de recours sont décrits dans le texte. D’ici à la séance, je souhaite néanmoins que nous puissions travailler avec la rapporteure afin de préciser les modalités de saisie de cet argent liquide, point sur lequel la rédaction n’est pas satisfaisante.

M. de Courson m’a demandé pourquoi nous avions prévu 300 postes au sein de la réserve opérationnelle : parce que ce dimensionnement nous semble réaliste, s’agissant à la fois des volumes de recrutements – 150 personnes par an sur deux ans – et du budget. Le coût de la formation est estimé à un million d’euros. Une force de 300 agents permet de faire face à beaucoup de situations d’urgence.

Enfin, M. Da Silva m’a interrogé sur l’enjeu de l’attractivité. Dans le cadre de cette réserve, la douane pourra intervenir dans les écoles et les lycées. Cette démarche répond à des inquiétudes exprimées dans plusieurs amendements. Elle s’inscrit dans une stratégie plus large d’amélioration de l’attractivité du recrutement au sein des douanes. Nous rencontrons en la matière les mêmes problèmes que la police et la gendarmerie. Une campagne de communication présentant les métiers de la douane est en préparation et sera diffusée prochainement.

Nous parlons des douaniers grâce à ce texte, mais ils sont peu visibles dans le débat public. Ils jouent un rôle essentiel, mais nous ne mettons pas suffisamment en évidence la diversité et la richesse de leurs métiers : il est possible de faire toute une carrière au sein des douanes en changeant radicalement de fonctions, par exemple en passant de la surveillance à la filière commerciale.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Lors de la visite que j’ai faite avec le ministre Gabriel Attal à Marseille, les agents et les syndicats ont exprimé certaines préoccupations quant à la création de la réserve opérationnelle. Celle-ci n’a aucunement vocation à se substituer au recrutement de douaniers. L’objectif est seulement de disposer d’un contingent supplémentaire pour aider les douaniers lors d’événements comme la Coupe du monde ou les Jeux olympiques, ou d’apporter des expertises, par exemple dans les domaines de la cryptomonnaie ou de l’intelligence artificielle. Il ne faut pas laisser planer le moindre doute à ce sujet.

Examen des articles

Titre Ier

MAINTENIR LA SURVEILLANCE DOUANIÈre sur l’ENSEMBLE DU TERRITOIRE

Article 1er (art. 44, 45, 213 et 214 du code des douanes) Modifications relatives à la zone terrestre du rayon des douanes

La commission des finances a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des lois.

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le rayon des douanes, zone de surveillance spéciale définie à l’article 44 du code des douanes, comprend une zone maritime et une zone terrestre. La profondeur de cette dernière est en principe de 20 kilomètres à partir des frontières, mais est en réalité de 60 kilomètres en application d’un arrêté de 1969.

Le présent article fixe la profondeur de la zone terrestre du rayon des douanes à 40 kilomètres à partir des frontières, et supprime la possibilité pour le pouvoir réglementaire de l’étendre. Il abroge également des dispositions obsolètes relatives à l’installation de moulins et d’établissements industriels dans le rayon des douanes.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les dispositions faisant l’objet du présent article sont issues du décret n° 48-1985 du 8 décembre 1948 portant refonte du code des douanes, et n’ont pas été modifiées depuis (à l’exception de l’article 45 du code des douanes, modifié à la marge par l’article 12 de la loi n° 63-1351 du 31 décembre 1963).

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

I. L’État du droit

A. La dÉfinition du rayon des douanes

Le territoire douanier, sur l’ensemble duquel s’exerce l’action du service des douanes, est défini à l’article 1er du code des douanes. Il comprend les territoires et les eaux territoriales de la France continentale, de la Corse, des îles françaises voisines du littoral et de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Mayotte et de La Réunion, étant précisé que des territoires étrangers peuvent être inclus dans le territoire douanier – tel est ainsi le cas de la principauté de Monaco.

En outre, le service des douanes peut procéder aux contrôles requis pour prévenir ou poursuivre les infractions à la législation douanière dans la zone contiguë, soit jusqu’à 12 milles ([4]) au-delà des eaux territoriales, ainsi que le prévoit l’article 44 bis du code des douanes.

Aux termes du 2 de l’article 43 du code des douanes, le territoire douanier comprend une « zone de surveillance spéciale […] organisée le long des frontières terrestres et maritimes » : le rayon des douanes.

● Le rayon des douanes est défini à l’article 44 du même code ; il comprend deux composantes, une zone maritime et une zone terrestre.

La zone maritime est comprise entre le littoral et une limite située à 12 milles marins à partir des lignes de base de la mer territoriale ([5]) ; elle correspond donc aux eaux intérieures et aux eaux territoriales.

La zone terrestre du rayon des douanes, quant à elle, est définie au 3 de l’article 44, et s’étend :

– s’agissant des frontières maritimes, entre le littoral et 20 kilomètres en deçà du rivage de la mer ou des rives des cours d’eau affluant à la mer jusqu’au dernier bureau de douane situé en amont, et dans un rayon de 20 kilomètres autour de ce bureau ;

– s’agissant des frontières terrestres, entre la limite du territoire douanier et 20 kilomètres en deçà.

● Si la profondeur de la zone terrestre du rayon des douanes est en principe de 20 kilomètres, elle peut être étendue par le pouvoir réglementaire, par un arrêté du ministre chargé de l’économie et des finances, aux fins de faciliter la répression de la fraude.

Cette faculté, prévue au 4 de l’article 44 du code des douanes, a été mise en œuvre par un arrêté du 12 mai 1969 ([6]), qui a étendu la profondeur de la zone terrestre à 60 kilomètres.

Enfin, l’article 45 du code des douanes renvoie au ministre chargé de l’économie et des finances le soin de fixer, par arrêtés, le tracé de la limite intérieure de la zone terrestre ([7]).

Les dispositions relatives à la zone terrestre du rayon des douanes sont issues du décret du 8 décembre 1948 portant refonte du code des douanes ([8]) et n’ont pas été modifiées depuis ([9]).

B. Le rayon des douanes, zone de surveillance spÉciale

● Le rayon des douanes constitue une « zone de surveillance spéciale » et permet à ce titre la mise en œuvre de prérogatives particulières, la zone concernée proche de la frontière étant jugée sensible. Parmi ces prérogatives, peuvent être mentionnés :

– la possibilité, pour les agents des douanes, de contrôler l’identité des personnes qui circulent dans le rayon des douanes, en application de l’article 67 du code des douanes ([10]) ;

– le droit de visite de navires situés dans la zone maritime du rayon, en application des articles 62 et 63 bis du même code ;

– l’obligation faite aux agents des brigades des douanes de s’engager à quitter le rayon des douanes pendant 5 ans en cas de révocation, ainsi qu’en dispose l’article 58 du même code ([11]).

● Enfin, l’installation de moulins et d’établissements industriels dans la zone terrestre du rayon des douanes est soumise à des formalités spéciales prévues à la section V du chapitre Ier du titre VIII du code des douanes :

– la construction et l’installation de ces édifices sont subordonnées à l’autorisation du préfet, accordée sur avis favorable du directeur des douanes (article 213 du code des douanes) ;

– si les moulins ou établissements industriels dans le rayon des douanes ont favorisé la contrebande, le préfet peut en ordonner le déplacement (dans un délai ne pouvant être inférieur à un an) ou la fermeture (article 214 du même code).

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article met à jour la zone terrestre du rayon des douanes, dont les modalités de détermination étaient inchangées depuis 1948, en la fixant à 40 kilomètres à partir des frontières, sans extension possible par le pouvoir réglementaire.

● Plus précisément, son I réécrit le 3 de l’article 44 du code des douanes, prévoyant désormais que la zone terrestre est comprise :

– s’agissant des frontières maritimes, entre le littoral et une ligne tracée à 40 kilomètres en deçà ;

– s’agissant des frontières terrestres, entre la frontière et une ligne tracée à 40 kilomètres en deçà.

● La possibilité offerte au pouvoir réglementaire d’étendre la profondeur de la zone terrestre du rayon des douanes jusqu’à 60 kilomètres est supprimée par l’abrogation du 4 de l’article 44 du code des douanes, prévue au II du présent article.

Ce dernier a donc pour effet de ramener la zone terrestre du rayon des douanes de 60 à 40 kilomètres à compter du littoral ou de la frontière.

Le dispositif proposé est de nature à assurer à l’article 44 du code des douanes sa constitutionnalité. En effet, le Conseil constitutionnel, en 1993, avait déclaré contraires à la Constitution des dispositions législatives voisines en matière de contrôle d’identité, qui visaient à déléguer au pouvoir réglementaire la faculté d’étendre la zone d’exercice des contrôles ([12]).

● Ce II abroge également l’article 45 du code des douanes, qui renvoie à des arrêtés ministériels le soin de fixer le tracé de la limite de la zone terrestre du rayon des douanes.

● Enfin, le même II abroge aussi la section V du chapitre Ier du titre VIII du code des douanes, et donc les articles 213 et 214 de ce code, qui prévoient des dispositions particulières pour l’installation de moulins et d’établissements industriels dans le rayon des douanes.

L’abrogation de ces dispositions répond aux objectifs d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, dans la mesure où, comme l’indique l’étude d’impact du présent projet de loi, elles sont obsolètes.

Par ailleurs, cette abrogation garantit au code des douanes, sur ce point, sa conformité avec la liberté d’établissement consacrée aux articles 49 à 55 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). En effet, l’autorisation préalable du préfet après avis favorable du directeur des douanes pour les seuls moulins et établissements industriels pourrait constituer une entrave injustifiée à cette liberté.

Outre la modernisation du rayon des douanes et les changements qu’il emporte s’agissant du périmètre de la zone terrestre de celui-ci, cet article est lié à l’article 2 du présent projet de loi et aux modifications qu’il apporte au régime du droit de visite douanière, le rayon des douanes étant l’une des zones au sein desquelles ce droit de visite sera possible même en l’absence de motifs particuliers, en application du nouvel article 60-1 du code des douanes (cf. infra, commentaire de l’article 2).

III. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

IV. La position de la Commission

La Commission a, elle aussi, adopté cet article sans modification.

*

La commission adopte l’article 1er non modifié.

*

Article 2

(art. 60, art. 60-1 à 60-10 [nouveaux], art. 65 B et 67 bis du code des douanes, art. L. 112-24 du code du patrimoine, art L. 251-18, L. 251-18-1, L. 936-6 et L. 951-18 du code rural et de la pêche maritime et art. L. 80 J du livre des procédures fiscales)

Mise en conformité du droit de visite douanière

La commission des finances a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des lois.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article réforme le droit de visite douanière, actuellement prévu à l’article 60 du code des douanes, afin de le mettre en conformité avec les exigences constitutionnelles, le Conseil constitutionnel ayant déclaré celui-ci contraire à la Constitution dans une décision du 22 septembre 2022.

À cet effet, en plus de préciser la finalité du droit de visite douanière, cet article en détermine les conditions de mise en œuvre et encadre son déroulement en introduisant dans le code des douanes de nouveaux articles 60-1 à 60-10.

En substance, s’agissant des conditions de mise en œuvre, le droit de visite serait possible :

– sans motif particulier, dans la zone terrestre du rayon des douanes et dans les lieux à forte exposition internationale, limitativement énumérés (article 60-1) ;

– dans les autres lieux, sur motifs particuliers, soit en cas de suspicion de la commission d’infractions douanières (article 60-2) ou, après information du parquet, pour la recherche de certaines infractions (article 60-3) ; des conditions particulières sont prévues pour l’accès aux locaux professionnels où se trouvent des marchandises placées sous surveillance douanière (article 60-4).

S’agissant de l’encadrement du déroulement du droit de visite, le présent article fixe un cadre général, reposant notamment sur un plafonnement de la durée des visites (article 60-5), et consacre les garanties dégagées par la Cour de cassation en matière de visite des personnes – excluant notamment la fouille à corps (article 60-6) –, d’immobilisation ou de maintien à disposition (article 60-7) et de recueil de déclarations (article 60-9). Il consacre également le caractère contradictoire de la visite (article 60-8).

Il précise enfin que la découverte d’infractions autres que celles visées par le droit de visite n’est pas une cause de nullité des procédures incidentes (article 60-10).

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 60 du code des douanes a été censuré par le Conseil constitutionnel dans une décision n° 2022-1010 QPC du 22 septembre 2022, la déclaration d’inconstitutionnalité prenant effet au 1er septembre 2023.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Les modifications apportées par le Sénat consistent pour l’essentiel en des précisions ou des clarifications. Ainsi, peuvent être mentionnées :

– s’agissant du droit de visite sans motif dans les lieux exposés à l’international, le remplacement des « abords » des aéroports, ports et gares par un rayon de 10 kilomètres, et l’extension du droit de visite aux sections autoroutières ;

– la suppression de l’application expresse du droit de visite pour motif particulier à la tentative de commission des infractions visées ;

– diverses précisions relatives aux garanties encadrant l’exercice du droit de visite douanière.

➢ Modifications apportées par la Commission

Outre plusieurs aménagements d’ordre rédactionnel, la Commission des lois, à l’initiative de sa rapporteure, a modifié cet article sur deux points principaux :

– elle a rétabli la notion d’abords des ports, aéroports et gares ;

– elle a également rétabli la mention expresse selon laquelle le droit de visite pour motifs particuliers s’applique à la tentative de commission d’infraction.

I. L’État du droit

Dans le cadre de ses missions de surveillance du commerce international, de lutte contre la fraude et les trafics, de sauvegarde de l’ordre public et de la santé publique, ou encore de contrôle des flux d’argent, l’administration des douanes dispose d’importantes prérogatives de contrôle, qui s’inscrivent dans un cadre européen.

Ce cadre figure essentiellement dans le code des douanes de l’Union (CDU) résultant du règlement du 9 octobre 2013 ([13]) et dont l’article 5 définit les contrôles douaniers comme « les actes spécifiques accomplis par les autorités douanières pour garantir la conformité avec la législation douanière et les autres dispositions régissant l’entrée, la sortie, la circulation, le stockage et la destination particulière de marchandises […] ». L’article 46 du CDU prévoit que les autorités douanières « peuvent exercer tout contrôle douanier qu’elles estiment nécessaires », ces contrôles pouvant reposer sur une analyse du risque ou revêtir un caractère inopiné.

La mise en œuvre de tels contrôles est une obligation pour les États membres, résultant de l’impératif de lutte contre la fraude et contre toute activité portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, consacré à l’article 325 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Ainsi, les États sont tenus « de veiller à l’application du droit douanier de l’Union et, en particulier, d’effectuer des contrôles douaniers appropriés afin de protéger de manière effective les intérêts financiers de celle-ci » ([14]).

A. Le droit de visite douaniÈre

Parmi les modalités de contrôle prévues par la législation douanière française figure le droit de visite général prévu à l’article 60 du code des douanes, « forme la plus ostensible de l’activité des agents des douanes » ([15]).

1. Une définition générale et large

À l’image des dispositions relatives au rayon des douanes présentées dans le commentaire de l’article 1er du projet de loi (cf. supra), l’article 60 du code des douanes est issu du décret du 8 décembre 1948 portant refonte du code des douanes ([16]) et n’a pas été modifié depuis.

Inchangée depuis 75 ans, la rédaction sobre de cet article 60 prévoit que « Pour l’application des dispositions du présent code et en vue de la recherche de la fraude, les agents des douanes peuvent procéder à la visite des marchandises et des moyens de transport et à celle des personnes. »

Le droit de visite douanière, concernant tous les types de marchandises, tout moyen de transports et les personnes, peut ainsi être mis en œuvre :

– sur l’ensemble du territoire national, et non pas uniquement aux frontières ou dans le rayon des douanes, dans la mesure où l’action du service des douanes s’exerce sur tout le territoire douanier, ainsi qu’il résulte de l’article 43 du code des douanes ([17]) ;

– de jour comme de nuit ;

– et sans que les agents des douanes n’aient à relever préalablement l’existence d’indices laissant présumer la commission d’une infraction ([18]).

Enfin, le fait de refuser ou de s’opposer au droit de visite – en empêchant son exercice ou, par exemple, en ne demeurant pas à la disposition des agents le temps nécessaire à cet exercice – constitue un délit douanier de troisième classe, passible d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende, en application de l’article 416 bis du code des douanes.

2. Un encadrement prétorien abondant

Particulièrement laconique, voire lapidaire, eu égard à son objet et son importance, l’article 60 du code des douanes a fait l’objet d’une abondante jurisprudence de la Cour de cassation, afin d’en préciser la portée et d’en encadrer la mise en œuvre.

a. L’encadrement de la finalité du droit de visite

Si le droit de visite apparaît « illimité quant à ses modalités » ([19]), sa mise en œuvre doit cependant reposer sur la recherche ou le constat d’une infraction douanière, en vertu de l’interprétation restrictive de la notion d’application des dispositions du code des douanes figurant à son article 60.

Dès lors, faire usage du droit de visite douanière pour la recherche d’une autre infraction, telle qu’une infraction au code de la route, est exclu : cela constituerait un détournement de procédure ([20]).

b. L’encadrement des modalités d’exercice du droit de visite

D’autres limitations ont été apportées sur l’objet du droit de visite ou les lieux qu’il concerne.

Ainsi, ce droit doit être exercé sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public, et non dans des locaux professionnels ou des domiciles, qui font l’objet de dispositions spécifiques prévues respectivement aux articles 63 ter et 64 du code des douanes (cf. infra). Est ainsi irrégulier l’exercice du droit de visite général de l’article 60 de ce code s’agissant des lieux privés d’un navire, qui relèvent du régime prévu à son article 64 ([21]).

S’agissant plus particulièrement des véhicules, la Cour de cassation a récemment écarté le droit de visite d’un véhicule stationné sur la voie publique ou dans un lieu accessible au public et libre de tout occupant, l’article 60 du code des douanes ne pouvant être interprété comme autorisant une telle visite « en l’absence de toute garantie posée par la loi visant à s’assurer de l’authentification des recherches et découvertes effectuées » ([22]).

S’agissant des personnes, la Cour de cassation a jugé que :

– le droit de visite permet de fouiller les bagages d’une personne et d’examiner les mentions manuscrites d’un agenda ([23]), ou encore de fouiller son sac à main ([24]) ;

– il autorise la fouille des vêtements ([25]) et la palpation ([26]) ;

– en revanche, le droit de visite « ne saurait inclure une fouille à corps, impliquant le retrait des vêtements », une telle démarche ne pouvant être mise en œuvre que dans le cadre de la retenue douanière ([27]).

c. L’encadrement du déroulement du droit de visite

L’exercice du droit de visite peut conduire à recueillir des indices et éléments de preuve ; dans ce cas, les agents doivent inventorier ces indices et éléments et s’assurer de la préservation de leur intégrité, en vue de leur remise pour saisie à un officier de police judiciaire ([28]).

S’agissant des éventuelles mesures contraignantes, si la Cour a énoncé que le droit de visite n’autorisait aucune mesure coercitive ([29]), elle a ensuite admis que le maintien de la personne à la disposition des agents des douanes peut cependant conduire à des mesures de contrainte si elles sont nécessaires à ce maintien, comme le menottage d’une personne pour éviter sa fuite ([30]).

En tout état de cause, il est de jurisprudence constante que le droit de visite ne peut donner lieu au maintien des personnes à la disposition des agents des douanes au-delà de ce qui est strictement nécessaire aux vérifications effectuées et à leur consignation ([31]). La contrainte ne peut donc excéder la durée strictement nécessaire :

– au contrôle de la marchandise, du moyen de transport ou de la personne ;

– à la consignation des constatations et renseignements dans un procès-verbal ;

– et, le cas échéant, aux saisies et à la rédaction du procès-verbal afférent.

À l’issue du droit de visite, la personne ne peut être retenue contre son gré, si les conditions de la retenue douanière ne sont pas réunies (cf. infra) ([32]).

En revanche, dans l’hypothèse où une personne serait maintenue à la disposition des agents des douanes au-delà de ce qui est strictement nécessaire, l’annulation de la procédure de contrôle n’est encourue qu’à compter du moment où la mesure de contrainte cesse d’être justifiée – de ce fait, seuls les actes passés après ce moment et ceux qui en sont le support nécessaire encourent l’annulation. En outre, le maintien irrégulier sous contrainte n’est pas à lui seul une cause de nullité de la procédure judiciaire qui lui fait suite ([33]).

Enfin, si les agents des douanes peuvent recueillir, pendant le droit de visite, les déclarations des personnes en vue de la reconnaissance des objets découverts, ils ne disposent pas dans ce cadre d’un pouvoir général d’audition : l’audition formelle de la personne doit être faite soit dans le cadre de l’audition libre prévue à l’article 67 F du code des douanes, à l’égard d’un suspect, soit dans le cadre de la retenue douanière prévue aux articles 323-1 et suivants du même code (cf. infra) ([34]).

3. Les autres prérogatives des agents des douanes

Le droit de visite prévu à l’article 60 du code des douanes n’est pas, loin s’en faut, la seule prérogative dont disposent les agents des douanes pour accomplir leurs missions.

À titre liminaire, précisons qu’un droit de communication est reconnu aux agents des douanes, pour qu’ils puissent obtenir des documents ; les conditions et modalités d’exercice de ce droit sont fixées aux articles 64 A à 65 quinquies du code des douanes.

a. Les autres droits de visite et d’accès

Les agents des douanes bénéficient également d’un droit de visite des navires, prévu aux articles 62 et 63 du code des douanes, en fonction de la situation et de la localisation du navire, et d’un droit de visite des îles artificielles et des installations du plateau continental et de la zone économique exclusive (article 63 bis) ; il est renvoyé au commentaire de l’article 3 du présent projet de loi pour une présentation complète du droit de visite des navires.

Ils peuvent également accéder aux locaux professionnels et aux terrains et entrepôts dans le cadre d’investigations nécessaires à la recherche et à la constatation d’infractions au code des douanes, en application de l’article 63 ter de ce code. Cet accès doit en principe intervenir entre 8 heures et 20 heures, après information du procureur de la République.

Les agents habilités disposent également, en application de l’article 64 du code des douanes, du droit d’accéder à tout lieu – y compris un domicile –, accompagnés d’un officier de police judiciaire, susceptible d’abriter des marchandises, biens ou avoirs se rapportant aux délits douaniers, à la contrebande, aux importations et exportations sans déclaration et aux manquements à la réglementation des relations financières avec l’étranger. Cet accès, en dehors de l’hypothèse de flagrance, suppose l’autorisation du juge des libertés et de la détention ; les agents des douanes peuvent procéder à la saisie des marchandises et documents se rapportant aux infractions ciblées.

Est également prévu l’accès aux locaux postaux, dans le cadre des contrôles douaniers des envois par la poste, aux fins de recherche et de constatation d’infraction douanières (article 66 du même code).

b. Les rétentions de personnes

Les agents des douanes peuvent aussi procéder à la rétention d’une personne :

– soit dans le cadre d’une retenue provisoire, en application de l’article 67 ter du code des douanes, à l’occasion des contrôles et à l’égard des personnes signalées ou détenant un objet signalé ;

– soit dans le cadre de la retenue douanière, prévue aux articles 323-1 à 323-10 du code des douanes.

La retenue douanière, qui suit l’arrestation de la personne, est possible en cas de flagrant délit douanier et si la mesure est justifiée par les nécessités de l’enquête douanière. Elle suppose l’information du procureur de la République et ne peut excéder 24 heures, durée pouvant être prolongée sur autorisation de ce magistrat.

Le régime de la retenue douanière est voisin de celui de la garde à vue prévu par le code de procédure pénale, auquel le code des douanes renvoie notamment s’agissant des droits de la personne retenue. La durée de la retenue douanière s’impute en outre sur celle de la garde à vue – la durée de la retenue provisoire prévue à l’article 67 ter s’impute aussi sur celle de la retenue douanière et de la garde à vue.

Notons enfin que si la personne soupçonnée d’avoir commis ou tenté de commettre une infraction n’est pas placée en retenue douanière, les agents des douanes peuvent l’entendre dans le cadre d’une audition libre, ainsi que le prévoit l’article 67 F du code des douanes.

La retenue douanière et la retenue provisoire font l’objet d’une présentation détaillée dans le commentaire de l’article 4 du présent projet de loi, auquel il est renvoyé.

c. Les enquêtes douanières

Les agents des douanes habilités à cet effet peuvent, en application des articles 67 bis et suivants du code des douanes, réaliser des enquêtes douanières en matière de délits douaniers. Dans ce cadre, ils peuvent procéder :

– à la surveillance de suspects ;

– à des infiltrations ;

– à des actes sous pseudonymes ;

– ou encore à l’acquisition des produits stupéfiants ou des biens ou documents tirés de la commission d’infractions, sans être pénalement responsables.

d. Les autres attributions

Les agents des douanes peuvent également :

– soumettre à des examens médicaux de dépistage une personne dont on présume qu’elle transporte des stupéfiants dans son organisme, ainsi que le prévoit l’article 60 bis du même code ; la réalisation des examens suppose le consentement de la personne, ou à défaut l’autorisation du juge ;

– immobiliser les moyens de transport si le conducteur ne répond pas aux sommations, présente un danger ou en cas de crime ou délit flagrant (article 61) ;

– immobiliser les biens à double usage civil et militaire en attendant une décision d’interdiction ou d’autorisation de transit (article 61 bis) ;

– contrôler l’identité des personnes entrant dans le territoire douanier ou circulant dans le rayon des douanes (article 67 ([35])).

B. L’inconstitutionnalité de l’article 60 du code des douanes

L’article 60 du code des douanes consacrant le droit de visite douanière a été jugé contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans une décision rendue le 22 septembre 2022 ([36]) sur renvoi de la Cour de cassation ([37]).

1. La censure du droit de visite douanière par le Conseil constitutionnel

Dans sa décision, le Conseil constitutionnel indique que la lutte contre la fraude en matière douanière participe à l’objectif de valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d’infraction, et rappelle l’encadrement prétorien dont le droit de visite fait l’objet – en particulier s’agissant des visites de véhicules, de l’interdiction des fouilles à corps et du maintien à disposition des personnes seulement le temps strictement nécessaire.

Néanmoins, le Conseil, relevant que ce dispositif permet aux agents des douanes de procéder aux contrôles en toutes circonstances, pour rechercher toute infraction douanière, sur l’ensemble du territoire douanier et à l’encontre de toute personne sur la voie publique, ne repose pas sur un cadre défini avec suffisamment de précision, aboutissant à l’absence de conciliation équilibrée entre l’objectif de valeur constitutionnelle précité, d’une part, et la liberté d’aller et de venir et le droit à la vie privée, d’autre part.

Notons que la norme de contrôle retenue par le Conseil constitutionnel n’est pas la liberté individuelle, garantie par l’article 66 de la Constitution, mais la liberté d’aller et venir et le droit au respect de la vie privée. C’est logique, dans la mesure où le droit de visite ne relève pas des mesures privatives de liberté qui seules, depuis 1999, sont contrôlées à l’aune de cette liberté individuelle ([38]).

Il convient de relever que cette censure fait écho à celle des anciennes dispositions sur le droit de visite des navires, jugées contraires à la Constitution par une décision du 29 novembre 2013 ([39]). Ces dispositions, dont certaines étaient au demeurant manifestement désuètes ([40]), permettaient « en toutes circonstances, la visite par les agents des douanes de tout navire qu’il se trouve en mer, dans un port ou en rade ou le long des rivières et canaux […] y compris la nuit » ([41]), et étaient dès lors dépourvues d’encadrement par des garanties de fond – et également marquées par l’absence de garanties procédurales – pour assurer la protection du domicile.

En tout état de cause, la décision du Conseil constitutionnel paraît fournir les clefs permettant au législateur d’adopter un dispositif sur le droit de visite douanière conforme aux exigences constitutionnelles. Il ressort en effet de la décision qu’un cadre juridique suffisamment précis aurait pu consister en la prise en compte :

– des lieux où le droit de visite est réalisé ;

– de l’existence de motifs particuliers, à savoir des raisons plausibles de soupçonner la commission d’une infraction ([42]).

2. Une abrogation prenant effet au 1er septembre 2023

L’abrogation immédiate de l’article 60 du code des douanes à la suite de la censure décidée par le Conseil constitutionnel aurait empêché les agents des douanes d’effectuer toute opération de visite de marchandises, de moyens de transport et de personnes, privant l’administration des douanes de la « forme la plus ostensible » de son action.

Ces conséquences manifestement excessives ont conduit le Conseil constitutionnel :

– à exclure toute contestation des mesures prises avant sa décision sur le fondement de l’inconstitutionnalité décidée ;

– à reporter la date d’effet de l’abrogation de l’article 60 du code des douanes au 1er septembre 2023, laissant ainsi au législateur un délai suffisant pour adopter une évolution législative nécessaire. D’ici là, l’article 60 du code des douanes demeure applicable.

Rappelons à toutes fins utiles que le Conseil constitutionnel, lorsqu’il a censuré en 2013 les articles 62 et 63 du code des douanes relatifs à la visite des navires, avait là aussi différé dans le temps les effets de l’abrogation, la reportant au 1er janvier 2015 (cf. infra, commentaire de l’article 3).

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article tire les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 22 septembre 2022 et met le droit de visite douanière en conformité avec exigences constitutionnelles, afin de permettre aux douanes d’exercer leurs missions nécessaires tout en garantissant le plein respect des droits et libertés.

Formellement, cet article substitue à l’article 60 du code des douanes onze articles numérotés de 60 à 60-10, dont les objets sont présentés dans le tableau de synthèse suivant.

synthÈse des dispositions proposÉes sur le droit de visite douaniÈre

Source : commission des Lois, d’après le projet de loi.

Cette synthèse permet de regrouper les nouveaux articles en deux grandes catégories :

– ceux relatifs aux conditions de mise en œuvre du droit de visite douanière ;

– ceux portant sur le déroulement des visites et les garanties prévues, qui consistent pour l’essentiel en une consécration législative des éléments dégagés par la Cour de cassation dans les arrêts précédemment mentionnés – la correspondance entre les dispositions prévues et les décisions de la Cour est indiquée dans les développements suivants.

1. La nouvelle rédaction de l’article 60 du code des douanes, clef de voûte du droit de visite

Le présent article procède tout d’abord à la réécriture de l’article 60 du code des douanes, dont il reprend l’économie générale tout en enrichissant son dispositif.

En premier lieu, la finalité du droit de visite douanière est rappelée au premier alinéa de la nouvelle rédaction de l’article 60 : l’application du code des douanes et la recherche de la fraude – qui correspond à la fraude douanière, le droit de visite ne pouvant être mis en œuvre pour constater une infraction ne relevant pas de la compétence des douanes, ainsi qu’il a été vu.

En deuxième lieu, ce même premier alinéa renvoie aux nouveaux articles 60-1 à 60-10 les conditions de mise en œuvre du droit de visite des marchandises, moyens de transport et personnes.

En troisième et dernier lieu, l’article 60 est complété par un nouvel alinéa prévoyant l’application du droit de visite pour la mise en œuvre de certaines dispositions extérieures au code des douanes :

– les dispositions du règlement européen du 23 octobre 2018 portant sur les contrôles de l’argent liquide entrant ou sortant de l’Union européenne ([43]) ; à titre d’exemple, l’article 5 de ce règlement prévoit la possibilité pour les autorités nationales compétentes de contrôler les personnes, leurs bagages et leurs moyens de transport afin de vérifier le respect de l’obligation de déclarer l’argent liquide ;

– les dispositions du code monétaire et financier relatives aux obligations déclaratives d’argent liquide, prévues aux articles L. 152-1 à L. 152-6 de ce code, qui adaptent au droit français le règlement européen du 23 octobre 2018 précité ;

– les dispositions du code des douanes de l’Union précité et des règlements pris pour son application.

2. Les conditions de mise en œuvre du droit de visite

Les conditions dans lesquelles le droit de visite peut être mis en œuvre sont précisées dans les nouveaux articles 60-1 à 60-4 du code des douanes, qui précisent les lieux, horaires et, le cas échéant, procédures de ce droit.

De façon très schématique – les modalités précises étant présentées dans les développements qui suivent –, ces dispositions permettent le droit de visite :

– dans certains lieux spécifiques, sans justifier de motifs particuliers (article 60-1) ;

– hors de ces lieux spécifiques, pour des motifs particuliers, s’il existe des raisons plausibles de soupçonner la commission ou la tentative de commission d’infractions ou pour rechercher certaines infractions (articles 60-2 et 60-3).

Il s’agit ainsi de la traduction des éléments figurant dans la décision du Conseil constitutionnel du 22 septembre 2022 et de son commentaire, évoquant la possibilité de circonstancier l’application du droit de visite douanière en fonction de considérations de lieux ou de l’existence de motifs particuliers.

a. Le droit de visite sans motif particulier dans certains lieux (article 60-1)

Le nouvel article 60-1 du code des douanes définit les conditions d’exercice du droit de visite douanière sans que les agents des douanes n’aient à justifier d’un motif particulier.

Ce droit ne s’exercerait alors que dans certains lieux limitativement énumérés, à l’égard des personnes, marchandises ou moyens de transport se trouvant ou circulant dans ces lieux, à toute heure – cette dernière précision ne modifie pas l’état du droit, mais a le mérite d’être présente, là où l’article 60 dans sa rédaction actuelle ne le précise pas.

Cinq catégories de lieux sont retenues pour l’exercice du droit de visite sans motif particulier. Elles correspondent à des lieux présentant un risque particulier d’infractions douanières en raison de leur exposition internationale.

● Le 1° du nouvel article 60-1 vise la zone terrestre du rayon des douanes, définie à l’article 44 du code des douanes et dont le périmètre est modifié par l’article 1er du présent projet de loi pour le fixer à la zone comprise entre le littoral ou la frontière et une ligne de 40 kilomètres en deçà (cf. supra, commentaire de l’article 1er).

● Le 2° de l’article 60-1 vise les bureaux de douane désignés en application de l’article 47 du code des douanes.

● Les 3° à 5° du nouvel article 60-1 retiennent, quant à eux, des lieux de transport exposés à l’international.

Le 3° vise les ports, aéroports, gares ferroviaires et gares routières qui sont ouverts au trafic international, ainsi que les abords de ces lieux – lieux qui devront être désignés par arrêté du ministre chargé des douanes.

Le 4° concerne :

– les aires de stationnement qui se trouvent sur des sections d’autoroutes débutant dans la zone terrestre du rayon des douanes et allant jusqu’au premier péage situé hors de cette zone ;

– le lieu du premier péage situé hors de la zone terrestre du rayon des douanes et les aires de stationnement attenantes à ce péage.

Le 5°, quant à lui, permet le droit de visite dans les trains qui effectuent une liaison internationale, mais uniquement sur la portion de trajet comprise entre la frontière et le premier arrêt situé au-delà de la zone terrestre du rayon des douanes, soit au-delà de 40 kilomètres de la frontière.

Pour les lignes qui présentent des caractéristiques particulières de dessertes, le droit de visite peut en outre être mis en œuvre entre ce premier arrêté situé hors du rayon des douanes et un autre arrêt situé dans la limite des 50 kilomètres suivants ; ces lignes et les arrêts concernés devront être désignés par un arrêté du ministre chargé des douanes.

● Il convient de relever que les lieux visés aux 3° à 5° du nouvel article 60-1 du code des douanes correspondent à des notions déjà existantes dans le droit français, figurant aux articles 78-2 du code de procédure pénale et 67 quater du code des douanes, qui permettent le contrôle d’identité de personnes pour prévenir une atteinte à l’ordre public :

– dans les zones accessibles au public des ports, aéroports, gares ferroviaires ou routières ouverts au trafic international désignés par arrêté, aux abords des gares et dans une zone de 10 kilomètres autour de certains ports et aéroports qui sont des points de passage frontaliers au sens du « code frontières Schengen » ([44]) ;

– dans les trains, sur la portion du trajet située entre la frontière et le premier arrêt après une limite de 20 kilomètres – avec la même extension possible jusqu’à 50 kilomètres, pour certaines lignes et arrêts, désignés par arrêtés ;

– s’agissant des autoroutes démarrant entre la frontière et 20 kilomètres, sur les aires de stationnement situées jusqu’au premier péage se trouvant au-delà de cette limite, ainsi que sur le lieu du péage et les aires de stationnement attenantes.

Le nouvel article 60-1 du code des douanes retient donc un périmètre non seulement cohérent, mais déjà existant – à tout le moins dans son économie générale – et éprouvé.

b. Le droit de visite lié à la suspicion de commission d’infraction douanière (article 60-2)

Le nouvel article 60-2 est le pendant de l’article 60-1 précédemment présenté : si l’article 60-1 prévoit une application sans justification mais dans un périmètre limité, l’article 60-2 prévoit une application géographiquement large, mais sur justification, les lieux concernés étant considérés comme présentant moins de risques en matière douanière que ceux prévus à l’article 60-1.

● Les lieux dans lesquels le droit de visite pour motifs particuliers prévu à l’article 60-2 sont larges :

– toute la voie publique ;

– les lieux attenants à la voie publique et directement accessibles au public ;

– les ports, aéroports, gares ferroviaires et routières et trains autres que ceux mentionnés à l’article 60-1 et pouvant faire l’objet du droit de visite prévu à ce même article.

Cela concerne donc le champ actuel d’application du droit de visite, hors des lieux énumérés à l’article 60-1.

● Dans ces lieux, le droit de visite est possible seulement s’il existe des raisons plausibles de soupçonner la commission de certaines infractions, ou la tentative de commission de ces infractions. Sont concernées :

– les infractions douanières, c’est-à-dire les contraventions et délits douaniers prévus à la section 1 du chapitre VI du titre XII du code des douanes ;

– les infractions à la législation des relations financières avec l’étranger, sanctionnées par l’article 459 du code des douanes ;

– les infractions aux obligations déclaratives d’argent liquide prévues aux articles L. 152-1 à L. 152-6 du code monétaire et financier, évoquées dans le cadre de la présentation de la nouvelle rédaction de l’article 60 (cf. supra, 1).

● Rappelons que la notion de « raisons plausibles de soupçonner la commission d’une infraction » existe déjà dans le droit en vigueur, à l’article 78-2 du CPP en matière de contrôle d’identité.

Il s’agit au demeurant de la reprise expresse des critères dégagés par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 22 septembre 2022 précitée ([45]).

c. Le droit de visite après information du parquet pour la recherche de certaines infractions (article 60-3)

Le nouvel article 60-3 du code des douanes permet la mise en œuvre du droit de visite douanière, dans les mêmes lieux que ceux mentionnés à l’article 60-2 – c’est-à-dire le territoire douanier en dehors des lieux énumérés par l’article 60-1 –, dans des hypothèses précises et selon une procédure particulière faisant intervenir le parquet.

D’une part, ce droit de visite ne peut être exercé que pour la recherche des infractions suivantes – la tentative étant incluse :

– infractions se rapportant à certaines catégories de marchandises et prévues aux articles 215 à 215 ter du code des douanes ; sont concernées les marchandises dangereuses, contrefaisantes, prohibées ou qui font l’objet d’un courant de fraude internationale et d’un marché clandestin préjudiciant notamment aux intérêts du Trésor ;

– infractions se rapportant au détournement de produits autres que l’électricité soumise à l’accise sur les énergies, en application du 6° de l’article 427 du code des douanes ;

– infractions se rapportant aux marchandises expédiées sous un régime suspensif, c’est-à-dire sans acquitter la fiscalité applicable à ces marchandises ou en reportant le paiement dû au titre de cette fiscalité au moment de la mise en consommation ;

– opérations financières entre la France et l’étranger portant sur des fonds provenant directement ou indirectement des infractions précédemment mentionnées, ou d’une infraction à la législation sur les substances ou plantes vénéneuses classées comme stupéfiants, en application de l’article 415 du code des douanes.

● D’autre part, le droit de visite pour la recherche des infractions précédemment énumérées n’est possible qu’après en avoir informé le procureur de la République, et sous réserve que ce dernier ne s’y oppose pas.

Par ailleurs, la dernière phrase du nouvel article 60-3 prévoit que si la personne concernée par le droit de visite le demande, mais aussi si la visite a lieu en son absence, les agents des douanes établissent un procès-verbal décrivant le déroulement de la visite, dont une copie est remise à la personne et au procureur de la République – à l’instar de ce que le troisième alinéa de l’article 78-2-2 du code de procédure pénale prévoit dans le cadre des visites de véhicules par la police judiciaire pour rechercher certaines infractions.

d. L’accès aux locaux professionnels où se trouvent des marchandises placées sous surveillance douanière (article 60-4)

Le dispositif prévu au nouvel article 60-4 du code des douanes précise les conditions d’accès aux locaux professionnels où se trouvent des marchandises placées sous surveillance douanière.

● Pour mémoire, aux termes de l’article 134 du règlement européen précité du 9 octobre 2013 établissant le code des douanes de l’Union, les marchandises introduites sur le territoire douanier de l’Union européenne sont soumises à surveillance douanière et peuvent faire l’objet de contrôles douaniers – voire, dans certaines hypothèses, faire l’objet d’interdictions ou de restrictions, notamment pour des motifs d’ordre public, de protection de la santé ou de protection de l’environnement.

La surveillance douanière dure le temps nécessaire pour déterminer le statut douanier des marchandises – c’est-à-dire si elles sont des « marchandises de l’Union » ou des « marchandises non Union » (voir encadré ci-après).

Le statut douanier au sens du code des douanes de l’Union

Le statut douanier, au sens du code des douanes de l’Union prévu par le règlement (UE) n° 952/2013 du 9 octobre 2013 (article 5, § 22), correspond au statut d’une marchandise comme étant :

– une marchandise de l’Union ;

– ou une marchandise non Union.

● Les « marchandises de l’Union », aux termes du § 23 de l’article 5 du règlement précité, sont celles relevant de l’une des catégories suivantes :

– marchandises obtenues intégralement dans le territoire douanier de l’Union, sans apport de marchandises extérieures ;

– marchandises entrant dans le territoire douanier de l’Union en provenance de pays ou territoires extérieurs, et mises en libre pratique (l’un des régimes douaniers applicables, défini à l’article 201 du règlement précité, qui concerne les marchandises non Union destinées à être versées sur le marché de l’Union ou à un usage privé au sein du territoire douanier, et auxquelles est donc conféré le statut de marchandises de l’Union) ;

– marchandises obtenues ou produites dans le territoire douanier de l’Union à partir de marchandises relevant exclusivement de la catégorie précédente (mises en libre pratique) ou des deux catégories précédentes.

● Les « marchandises non Union » sont celles qui ne relèvent pas des catégories précédemment mentionnées, ou qui ont perdu leur statut douanier de marchandises de l’Union (§ 24 de l’article 5).

Une fois leur statut douanier établi, les marchandises de l’Union ne font plus l’objet de surveillance douanière.

Les marchandises non Union, quant à elles, demeurent sous surveillance douanière jusqu’à ce qu’elles :

– changent de statut douanier – et donc deviennent des marchandises de l’Union ;

– sortent du territoire douanier de l’Union ;

– soient détruites.

● Le nouvel article 60-4 du code des douanes permet aux agents des douanes l’accès aux locaux où elles se trouvent :

– entre 8 heures et 20 heures ;

– ou à toute heure si l’accès au public est autorisé ou si sont en cours des activités de production, de fabrication, de conditionnement, de transport, de manutention, d’entreposage ou de commercialisation.

Ce cadre horaire d’accès aux locaux se retrouve dans d’autres dispositions similaires du code des douanes, telles que ses articles 63 ter et 66.

● Toutefois, les agents des douanes ne peuvent avoir accès à la partie des locaux affectée à un usage privé ou d’habitation. Cette restriction est logique eu égard à la protection dont le domicile fait l’objet.

Les visites réalisées sur le fondement de l’article 60-4 ne concerneront donc que les locaux professionnels.

● Il convient de noter que les conditions d’accès prévues par le nouvel article 60-4 du code des douanes correspondent à celles prévues en matière de contrôles administratifs d’installations régies par le code de l’environnement en application de l’article L. 171-1 de ce code.

Ces conditions ont été récemment jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans une décision du 13 avril 2023 ([46]).

● Ce nouvel article 60-4 n’est pas redondant avec l’article 63 ter du code des douanes. Si ce dernier permet d’accéder aux locaux professionnels selon des modalités en apparence voisines, il s’inscrit dans le cadre d’investigations, suppose l’information préalable du parquet, et est applicable à la partie des locaux à usage privatif – sous réserve de l’assentiment de leur occupant.

Surtout, cet article 63 ter concerne la recherche d’infractions douanières, là où le nouvel article 60-4 ne suppose pas nécessairement de rechercher de telles infractions, mais permet des contrôles de régularité.

3. Le déroulement du droit de visite et les garanties prévues

Les nouveaux articles 60-5 à 60-9 du code des douanes, introduits par le présent article, précise les modalités de déroulement du droit de visite douanière précédemment présenté et les garanties prévues.

a. L’exclusion de contrôles systématiques ou permanents (article 60-5)

● Le nouvel article 60-5 du code des douanes précise les conditions de réalisation des opérations dans le cadre du droit de visite :

– en fixant à 12 heures consécutives la durée maximale pour l’ensemble des opérations dans un même lieu, afin d’exclure des contrôles « 24 heures sur 24 » ;

– en empêchant un contrôle systématique des personnes qui se trouvent ou circulent dans les lieux concernés par le droit de visite (lieux mentionnés aux articles 60-1 à 60-4 précédemment présentés).

Il s’agit de garanties qui figurent déjà dans le droit national en matière de contrôles d’identité, aux articles 78-2 du code de procédure pénale (dernière phrase des alinéas 9 et 10) et 67 quater du code des douanes (dernière phrase de chacun des deux alinéas).

● Une exception à ces deux limites est prévue : elle concerne les droits de visite réalisés dans les bureaux de douane. Cette exception est parfaitement cohérente et logique :

– exclure la possibilité de procéder au droit de visite plus de 12 heures consécutives ne serait pas pertinent pour les bureaux de douane qui peuvent être amenés à fonctionner 24 heures sur 24 ;

– l’exclusion des contrôles systématiques n’a guère de sens s’agissant des bureaux de douane, dont la finalité est précisément de procéder à des contrôles.

b. L’encadrement de la visite des personnes (article 60-6)

Le déroulement du droit de visite des personnes est encadré par le nouvel article 60-6 du code des douanes, qui consacre dans la loi la jurisprudence développée par la Cour de cassation en matière de fouille (cf. supra, I, A, 2, b).

● Le premier alinéa de ce nouvel article 60-6 précise ainsi que la visite des personnes :

– peut consister en la palpation ou la fouille des vêtements, bagages et tous autres effets personnels, reprenant ici les décisions précitées de la Cour de cassation du 18 avril 1988, du 26 février 1990, du 22 février 2006 et du 26 janvier 2022) ;

– mais exclut toute fouille à corps, comme l’avait jugé la Cour de cassation dans son arrêt précité du 26 janvier 2022.

● Le deuxième alinéa de l’article 60-6 prévoit la possibilité de réaliser des tests de dépistage de stupéfiants, sous réserve du consentement écrit de la personne.

Cette modalité du droit de visite des personnes peut être rapprochée des dispositions de l’article 60 bis du code des douanes précédemment mentionné (cf. supra, I, A, 3, d), mais s’en écarte sur deux aspects :

– l’article 60 bis est mis en œuvre à l’égard d’une personne soupçonnée (« indices sérieux ») de transporter des stupéfiants dans son organisme, là où le droit de visite prévu au deuxième alinéa de l’article 60-6 ne suppose pas un tel soupçon ;

– l’article 60 bis permet de passer outre le refus de la personne de consentir aux examens médicaux, sur autorisation du juge, là où l’article 60-6 impose expressément le consentement écrit de l’intéressé.

En revanche, les tests prévus au nouvel article 60-6 pourront constituer des indices sérieux au sens de l’article 60 bis, et donc permettre la mise en œuvre de cet article et des examens médicaux qu’il prévoit, cruciaux notamment pour lutter contre les passeurs de cocaïne – « mules » qui ingèrent des ovules de cocaïne, ce qui au demeurant présente un fort risque pour la santé et la vie de ces personnes.

● Enfin, le troisième alinéa de l’article 60-6 pose comme principe général des visites de personnes l’exigence du respect de la dignité de la personne, et prévoit que les visites doivent, dans la mesure du possible, être réalisées à l’abri du regard du public – précisément pour assurer le respect de la dignité et de l’intimité de la personne.

c. L’encadrement des immobilisations et du maintien d’une personne à disposition (article 60-7)

Le nouvel article 60-7 du code des douanes inscrit dans la loi les garanties apportées par la Cour de cassation dans ses arrêts précités du 13 juin 2012, du 13 juin 2019 et du 18 mars 2020.

Son premier alinéa prévoit ainsi que l’immobilisation de marchandises ou de moyens de transport, et le maintien à disposition des personnes visitées, ne peuvent être faits que « le temps strictement nécessaire à la réalisation des opérations matérielles de visite ».

Cette rédaction s’écarte de la position de la Cour de cassation, qui retient, pour l’appréciation du temps nécessaire à la réalisation des opérations de visite, le contrôle de la marchandise, du moyen de transport ou de la personne, la consignation des constatations et renseignements dans un procès-verbal et, le cas échéant, les saisies et la rédaction du procès-verbal afférent.

En tout état de cause, les éléments dégagés par la Cour de cassation sur les conséquences d’un maintien à disposition ou d’une immobilisation excessive seront applicables, telles que l’absence de nullité automatique des actes réalisés avant le terme du temps strictement nécessaire.

● Le deuxième alinéa du nouvel article 60-7 prévoit que les agents des douanes ont la possibilité de prendre les mesures requises (« nécessaires et adaptées ») pour préserver les marchandises et les moyens de transport visités, et pour assurer la sécurité des personnes.

Ces dispositions visent à assurer le bon déroulement de la visite, et peuvent recouvrir plusieurs types de mesures, telles que :

– des injonctions aux personnes, pour qu’elles se tiennent à un endroit spécifique afin d’assurer leur sécurité lors de la visite ;

– le fait de s’assurer qu’une personne ne détruira pas les marchandises visitées ;

– la mise sous scellé de marchandises en vue de leur transport.

Il ne s’agit donc pas nécessairement de mesures coercitives, à la différence de ce que prévoit le code de la défense en matière de police en mer pour préserver un navire, sa cargaison et la sécurité des personnes à bord ([47]).

En tout état de cause, les éventuelles mesures de contraintes prises ne pourront excéder le temps strictement nécessaire à la réalisation de la visite, ainsi que la Cour de cassation l’a jugé dans son arrêt précité du 18 décembre 2019.

● Le troisième alinéa de l’article 60-7 permet aux agents des douanes de transférer vers un lieu approprié les marchandises, moyens de transport et personnes si :

– la visite est matériellement impossible ;

– ou si des investigations approfondies sont nécessaires mais qu’elles ne peuvent être réalisées sur place.

Un tel transfert peut ainsi se révéler nécessaire par exemple pour visiter un véhicule sur un axe autoroutier, ou encore pour visiter un conteneur, supposant son dépotage préalable (déchargement des marchandises en suivant des règles de sécurité précises).

Il s’agit au demeurant d’une mesure déjà prévue en matière de contrôle. À titre d’exemple, dans le cadre du droit de visite d’un navire prévu à l’article 62 du code des douanes, si l’accès au navire n’est matériellement pas possible ou si des investigations approfondies doivent être diligentées, le navire est dérouté (II de l’article 62).

● Enfin, à l’issue d’un délai de 4 heures, le procureur de la République doit être informé, par tout moyen, des opérations de visite ([48]).

d. Caractère contradictoire du droit de visite (article 60-8)

Le nouvel article 60-8 du code des douanes consacre le caractère contradictoire du droit de visite.

● Les interventions réalisées doivent ainsi être faites en présence :

– de la personne concernée, telle que le propriétaire du véhicule ou du bagage contrôlé ;

– ou du représentant de la personne concernée ;

– ou, à défaut, d’une personne requise par les agents des douanes et ne relevant pas de l’autorité administrative – c’est-à-dire d’un témoin.

● S’agissant des moyens de transport, la visite doit être faite en présence de leur conducteur ou propriétaire ou, à défaut, d’un témoin – sauf, s’agissant de ce témoin, si la visite du moyen de transport présente des risques graves pour la sécurité.

Si la visite est réalisée en l’absence du propriétaire ou du conducteur, son déroulement est transcrit dans un procès-verbal signé par le témoin requis (sauf, naturellement, si aucun témoin n’est présent au titre de l’exception précédemment mentionnée).

Ce cadre de visite fait écho à celui prévu en matière de visites de véhicules par la police judiciaire en application du deuxième alinéa du II de l’article 78-2-2 du code de procédure pénale.

● La visite des bagages obéit à la même logique : elle est faite en présence du détenteur du bagage ou, à défaut, d’un témoin requis par les agents des douanes.

● Enfin, si la visite concerne un moyen de transport spécialement aménagé à usage d’habitation et utilisé comme résidence lorsqu’elle a lieu, elle doit être réalisée conformément à l’article 64 du code des douanes, qui porte sur les visites en tous lieux et donc régit les visites douanières domiciliaires (cf. supra, I, A, 3, a).

Notons que la mention selon laquelle le moyen de transport doit être utilisé comme résidence lorsque la visite a lieu permet, selon l’étude d’impact, d’effectuer la visite douanière de caravanes ou camping-cars circulant ou arrêtés provisoirement sur la voie publique, sans devoir appliquer les dispositions de l’article 64 du code des douanes : dans de telles hypothèses, ces véhicules sont en effet utilisés comme moyen de transport, et non comme résidence.

● Enfin, le dernier alinéa du nouvel article 60-8 écarte l’application des modalités précédemment présentées lorsque sont mises en œuvre les dispositions de l’article 189 du règlement européen précité du 9 octobre 2013 portant code des douanes de l’Union, s’agissant de l’examen de marchandises et de prélèvements d’échantillons.

Cet article 189 prévoit en effet déjà un cadre opérationnel spécifique, en vertu duquel :

– le déclarant ([49]) a le droit d’assister ou d’être représenté à l’examen des marchandises ou au prélèvement d’échantillons ;

– le déclarant peut se trouver contraint d’assister ou d’être représenté à ces opérations, ou d’assister les agents des douanes pour faciliter ces opérations, si les agents ont des motifs raisonnables de le faire.

Pour ce faire, et en application des articles 239 et 240 du règlement d’exécution du 24 novembre 2015 ([50]) :

– le déclarant est informé de l’examen ou du prélèvement par le bureau de douane ;

– s’il refuse d’être présent ou ne prête pas l’assistance requise, les agents des douanes fixent un délai pour qu’il se présente ou fournisse l’assistance requise ;

– si, au terme de ce délai, le déclarant n’a pas donné suite aux injonctions, les agents procèdent d’office à l’examen ou au prélèvement, aux risques et frais du déclarant, et donc en son absence.

Cette possibilité de procéder à des contrôles même en l’absence des personnes concernées justifie les dispositions spéciales figurant au dernier alinéa de l’article 60-8, afin d’éviter toute contradiction de normes ou risque d’inintelligibilité du droit entre cet article et le code des douanes de l’Union.

● Le caractère contradictoire prévu à l’article 60-8 concerne, aux termes de son premier alinéa, les droits de visite :

– prévu à l’article 60-1, c’est-à-dire le droit de visite sans motif particulier dans le rayon des douanes ou dans les lieux à forte exposition internationale ;

– prévu à l’article 60-2, c’est-à-dire le droit de visite pour motifs particuliers dans les lieux autres que ceux mentionnés à l’article 60-1, en cas de suspicion de commission d’infraction ;

– prévu à l’article 60-4, relatif à l’accès aux locaux professionnels où se trouvent des marchandises sous surveillance douanière.

L’absence d’inclusion du droit de visite prévu à l’article 60-3 se justifie par les garanties procédurales dont celui-ci fait déjà l’objet, à savoir :

– l’information préalable du procureur de la République ;

– la présence de la personne lors de la visite ou, en cas d’absence, la remise à cette personne de la copie du procès-verbal.

e. L’encadrement du recueil des déclarations par les agents des douanes (article 60-9)

Le nouvel article 60-9 du code des douanes consacre dans la loi la jurisprudence de la Cour de cassation en matière de recueil de déclarations lors de l’exercice du droit de visite, résultant notamment des décisions du 13 juin 2019 et du 18 mars 2020 précitées.

D’une part, seules les déclarations en vue de la reconnaissance des objets découverts lors de la visite peuvent être recueillies par les agents des douanes, ces derniers ne disposant pas d’un pouvoir général d’audition dans le cadre du droit de visite (alinéa 1er).

D’autre part, l’audition libre prévue à l’article 67 F du code des douanes, possible en cas de suspicion de commission d’infraction, n’est permise que si le droit de visite ne s’est pas accompagné d’une mesure de contrainte. En effet, et ainsi que la Cour de cassation l’avait jugé, cette audition libre suppose que la personne n’ait pas été conduite dans les locaux des douanes sous contrainte, et qu’elle puisse quitter ces locaux à tout moment.

4. Les autres dispositions intéressant le droit de visite

a. L’absence de nullité des procédures incidentes en cas de révélation fortuite d’infractions non visées

Le nouvel article 60-10 du code des douanes transpose au nouveau cadre juridique du droit de visite douanière la précision en vertu de laquelle le fait que l’opération révèle d’autres infractions que celles visées par les dispositions régissant cette opération n’est pas une cause de nullité des procédures incidentes.

Ainsi, si le droit de visite révèle une infraction autre que celles pour lesquelles il est possible de le mettre en œuvre, cela n’aura pas pour effet d’entacher de nullité les procédures incidentes, qui pourront être mises en œuvre.

Il s’agit d’une disposition de sécurisation juridique déjà prévue en matière de contrôle d’identité et de titres :

– à l’avant-dernière phrase des alinéas 9 et 10 de l’article 78-2 du code de procédure pénale ;

– au IV de l’article 78-2-2 du même code ;

– à la dernière phrase du premier alinéa et à l’avant-dernière phrase du second alinéa de l’article 67 quater du code des douanes.

Cette mention se retrouve également en matière de perquisitions de nuit, autorisées de façon très encadrées pour la seule recherche et constatation des infractions visées par le juge : l’article 706-93 du code de procédure pénale prévoit ainsi que la révélation fortuite d’autres infractions ne constitue pas une cause de nullité des procédures incidentes.

b. Les mesures de coordination

Les II à V du présent article ([51]) procèdent aux coordinations dans le code des douanes et dans les autres codes, tirant les conséquences des modifications apportées au droit de visite douanière, ainsi que de l’insertion, après l’article 60 du code des douanes, des dix nouveaux articles 60-1 à 60-10.

*

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a estimé que le dispositif proposé à l’article 2 – ainsi que ceux prévus aux articles 1er et 3 – définissait « de façon suffisamment précise et encadrée les lieux et circonstances dans lesquelles le droit de visite douanière peut désormais s’exercer dans des conditions de nature à prévenir le risque de mise en œuvre de contrôles généralisés et arbitraires », assurant de ce fait « une conciliation équilibrée entre l’objectif de lutte contre la fraude en matière douanière, d’une part, et la liberté d’aller et de venir et le droit au respect de la vie privée, d’autre part. » ([52])

III. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Bien que relativement nombreuses, les modifications que le Sénat a apportées à cet article ne remettent en cause ni son équilibre, ni son économie générale ; elles consistent essentiellement en des précisions et des clarifications.

A. Les modifications apportées en commission

Cet article a fait l’objet d’une délégation au fond à la commission des Lois du Sénat. Celle-ci a reconnu que le dispositif proposé garantissait la constitutionnalité de la visite douanière, tout en préservant les capacités opérationnelles des services des douanes ([53]).

Elle a modifié le dispositif sur cinq points principaux, en plus de deux aménagements d’ordre rédactionnel ([54]) et d’une réécriture de l’article 60 du code des douanes présentée comme rédactionnelle ([55]) – le Gouvernement a souhaité, sans y parvenir, revenir en partie sur cette réécriture en séance, jugeant qu’elle faisait disparaître le lien clair entre la finalité du droit de visite et ses conditions d’exercice.

1. Les modifications apportées aux lieux dans lesquels s’exerce le droit de visite prévu à l’article 60-1

En premier lieu, l’article 60-1 nouveau du code des douanes, relatif au droit de visite douanière dans certains lieux, et sans motifs particuliers, a été modifié sur trois aspects.

● D’une part, à l’initiative de Jean-Yves Leconte (SER) et plusieurs de ses collègues, les « abords » des ports, aéroports et gares, rédaction retenue par le dispositif initial (3° de l’article 60-1), ont été remplacés par une référence à un rayon de 10 kilomètres autour de ces lieux ([56]).

Notons que le Gouvernement a tenté, sans succès, de revenir sur cette modification en séance.

● D’autre part, sous couvert d’une précision rédactionnelle, la commission des Lois, à l’initiative du rapporteur pour avis Alain Richard, a étendu les zones routières où s’exerce le droit de visite prévu à l’article 60-1. Initialement cantonné aux aires de stationnement et aux péages et aires attenantes, il porterait désormais également sur les sections autoroutières proprement dites ([57]).

● Enfin, là aussi sur proposition du rapporteur pour avis, la désignation des lignes ferroviaires internationales où le droit de visite sans motifs particuliers peut s’exercer, initialement faite par un arrêté du ministre chargé des douanes, associera le ministre chargé des transports ([58]).

2. Les modifications apportées au droit de visite pour motifs particuliers (articles 60-2 et 60-3)

En deuxième lieu, à l’initiative du rapport pour avis, la commission a modifié les articles 60-2 et 60-3 du code des douanes, relatifs au droit de visite pour motifs particuliers :

– la mention, aux deux articles, selon laquelle les dispositions s’appliquent aussi à la tentative a été supprimée, ayant été jugée sans utilité dans la mesure où la tentative constitue par elle-même une infraction ([59]) ; le Gouvernement, sans succès, a souhaité rétablir cette mention en séance ;

– l’article 60-3 a été réécrit afin d’en préciser l’articulation avec l’article 60-2 ; cette réécriture a également enrichi l’article 60-3 des infractions de manquement à l’obligation déclarative d’argent liquide, qui ne figurait pas dans la rédaction initiale de l’article – rappelons que cet article, à la différence de l’article 60-2, n’exige pas de soupçon de commission d’infraction ([60]).

3. L’extension du régime horaire de l’accès aux locaux professionnels (article 60-4)

En troisième lieu, les modalités de l’accès aux locaux professionnels prévues à l’article 60-4 ont été modifiées pour étendre la plage horaire durant laquelle cet accès est possible : initialement prévu entre 8 et 20 heures, il a été porté à une plage allant de 6 à 21 heures.

Cette modification, résultant de l’adoption d’un amendement de M. André Reichardt (LR), visait à aligner le régime horaire des visites sur celui des perquisitions, prévu à l’article 59 du code de procédure pénale (CPP) ([61]).

4. Les précisions apportées à l’encadrement général des visites douanières (article 60-5)

En quatrième lieu, sur proposition du rapporteur pour avis Alain Richard, la commission a précisé l’encadrement général des visites douanières prévu au nouvel article 60-5 ([62]) :

– la limite de 12 heures consécutives s’appliquera aux visites conduites dans un même lieu ou une même zone – tel qu’un secteur autoroutier ;

– l’exclusion des contrôles systématiques, prévue par le dispositif initial, a été remplacée par l’exigence que les contrôles ne puissent porter que sur des personnes au comportement suspect, ou sur une fraction limitée des personnes circulant dans ces lieux.

5. Les précisions portant sur les garanties en matière de visites de personnes et d’immobilisation (articles 60-6 et 60-7)

En cinquième lieu, toujours à l’initiative du rapporteur pour avis, certaines des garanties prévues ont été précisées :

– en matière de visites de personnes (article 60-6) :

la notion de « fouille à corps » a été remplacée par celle de « fouille intégrale », prévue en matière de garde à vue à l’article 63-6 du CPP ([63]) ;

le fait que les palpations et fouilles s’effectuent à l’abri du regard du public a été érigé en principe – sauf impossibilité (la rédaction initiale prévoyait ces modalités « chaque fois que les circonstances le permettent » ([64]) ;

– en matière d’immobilisations (article 60-7), :

le contenu des opérations de visites a été précisé, en reprenant la définition retenue par la Cour de cassation ([65]) ;

le point de départ du délai de 4 heures, à l’issue duquel le procureur est informé de la visite douanière, a été expressément précisé et fixé au début des opérations de visite – la rédaction initiale, imprécise, pouvait laisser supposer qu’il s’agissait du moment de transfert des marchandises, moyens de transport ou personnes ([66]).

B. Les modifications apportées en séance

Quatre modifications ont été apportées en séance, toutes à l’initiative du Gouvernement – certaines ayant fait l’objet de sous-amendements du rapporteur pour avis.

1. Le rétablissement de la plage horaire 8 heures – 20 heures pour l’accès aux locaux professionnels

En premier lieu, la plage horaire initialement prévue pour l’accès aux locaux en application du nouvel article 60-4 du code des douanes, soit entre 8 heures et 20 heures, a été rétablie – la commission s’en remettant à la sagesse du Sénat ([67]).

La visite douanière ne saurait en effet être comparée avec les perquisitions judiciaires réalisées en application du CPP : un alignement du régime de la première avec celui des secondes n’allait ainsi pas de soi.

Au demeurant, le régime initialement prévu, et rétabli en séance, est celui déjà applicable :

– aux investigations supposant l’accès à des locaux professionnels en application de l’article 63 ter du code des douanes ;

– à l’accès aux locaux postaux pour la recherche d’infractions douanières en application de l’article 66 du même code ;

– en matière de contrôles administratifs prévus à l’article L. 171-1 du code de l’environnement, dont l’économie générale est, ainsi qu’il a été vu, reprise au nouvel article 60-4.

2. Les précisions complémentaires apportées à l’encadrement général prévu à l’article 60-5

En deuxième lieu, deux précisions ont été apportées à l’encadrement général du droit de visite prévu au nouvel article 60-5.

● D’une part, la dérogation à la limitation à 12 heures consécutives des contrôles, ciblant initialement les bureaux de douane, a été modifiée avec l’avis favorable de la commission pour retenir les visites effectuées dans les lieux mentionnés aux 2° et 3° de l’article 60-1 du code des douanes, c’est-à-dire :

– les bureaux de douane ;

– les ports, aéroports et gares routières et ferroviaires, à l’exclusion du rayon de 10 kilomètres autour de ces lieux ([68]).

Le Gouvernement proposait initialement d’exclure les « abords » de ces lieux, en cohérence avec sa volonté de rétablir cette notion plutôt que le rayon de 10 kilomètres ; ce dernier a été introduit par le sous-amendement du rapporteur pour avis, malgré un avis défavorable du Gouvernement.

● D’autre part, le Sénat est revenu sur la modification apportée en commission consistant à remplacer l’exclusion des contrôles systématiques par un ciblage des personnes au comportement suspect ou d’une seule fraction du public.

Ce rétablissement du texte initial, pour lequel la commission s’en est remise à la sagesse du Sénat :

– vise à se conformer à la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui exclut les contrôles systématiques ;

– tend à prémunir le dispositif contre un risque d’aléa et, partant, de contentieux s’agissant du critère comportemental, non défini et donc imprécis ;

– est cohérent avec les visites de marchandises, qui sont indépendantes du comportement des personnes ([69]).

3. La modification de la notion d’opérations matérielles de visite

Enfin, le Sénat est partiellement revenu sur les précisions apportées en commission à la notion d’opérations matérielles de visite, dans le cadre des immobilisations qui ne peuvent excéder le temps nécessaire à ces opérations (nouvel article 60-7 du code des douanes).

Par l’adoption d’un amendement du Gouvernement, sous-amendé par le rapporteur pour avis de la commission des Lois, l’ensemble recueillant des avis favorables, la mention des procès-verbaux a été supprimée. En effet, il ne s’agit pas d’une opération matérielle de visite, et il serait disproportionné de permettre de retenir les marchandises, véhicules ou personnes le temps de la rédaction de ces documents ([70]).

IV. La position de la Commission

La plupart des modifications apportées par le Sénat à cet article ont été conservées, la Commission les ayant jugées opportunes.

Elle est toutefois revenue sur trois d’entre elles, à l’initiative de votre rapporteure pour avis, en plus de l’adoption de sept amendements d’ordre rédactionnel et du rétablissement, à l’article 60, de la finalité du droit de visite dans un souci de clarification.

A. Le rÉtablissement des « abords » des ports, aÉroports et gares

S’agissant des lieux exposés à l’international prévus à l’article 60-1, la Commission a rétabli la mention des « abords » des ports, aéroports et gares, la substituant au rayon de 10 kilomètres introduit au Sénat.

● La notion d’abords n’est en effet pas imprécise, correspondant par exemple, s’agissant d’une gare ferroviaire, aux rues adjacentes.

Elle n’est au demeurant pas inconnue en droit positif, puisqu’elle figure aux articles 78-2 du CPP et 67 quater du code des douanes, et s’applique pour les contrôles prévus à ces articles.

Elle irrigue également l’ensemble du code de la sécurité intérieure, notamment s’agissant de la vidéoprotection.

● Par ailleurs, retenir un rayon de 10 kilomètres autour des ports, aéroports et gares pour l’exercice du droit de visite sans motif particulier, se serait révélé disproportionné au regard de la finalité de la mesure, et aurait donc présenter un risque de fragilité constitutionnelle.

En effet, et pour se limiter à un exemple francilien, un tel rayon autour des gares de Paris aurait conduit à couvrir l’ensemble de l’agglomération parisienne. Il en aurait été de même avec les ports, dans la mesure où il est permis de penser que le port de Gennevilliers, l’un des principaux ports fluviaux d’Europe, figurera parmi les ports inclus dans le champ du nouvel article 60-1 ; un rayon de 10 kilomètres autour de ce port couvrirait une grande partie de l’agglomération.

Or, le droit de visite sans motif particulier se doit d’être géographiquement limité, et ne semble pas nécessairement justifié dans l’hypercentre parisien.

Le rayon de 10 kilomètres aurait en outre conduit à des difficultés pratiques sérieuses, surtout dans le cadre de contrôles dynamiques, comme cela a d’ailleurs été soulevé lors de la table ronde réunissant les organisations syndicales de douaniers organisée par la rapporteure.

B. Le rétablissement de la mention de la tentative

En outre, la mention de la tentative a été rétablie aux articles 60-2 et 60-3 du code des douanes. Si, comme l’avait souligné le Sénat, cette mention n’était pas nécessaire pour les infractions douanières dans la mesure où l’article 409 sanctionne la tentative, il en va en revanche différemment pour les autres infractions dans le champ du droit de visite.

Or, en matière délictuelle, la tentative n’est punissable comme infraction que si la loi le prévoit, en application de l’article 121-4 du code pénal.

Afin d’éviter tout risque opérationnel pour les douanes, la Commission a ainsi jugé plus prudent de rétablir la mention de la tentative.

Notons au demeurant que cette mention est expressément prévu en matière de contrôles d’identité, à l’article 78-2 du CPP.

*

La Commission a adopté cet article ainsi modifié.

*

Amendement CF183 de la commission des lois.

Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Il s’agit de substituer les abords au rayon maximal de 10 kilomètres.

La commission adopte l’amendement CF183.

Amendement CF184 de la commission des lois.

Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Nous réintégrons la tentative de commission d’une infraction.

La commission adopte l’amendement CF184.

La commission adopte successivement l’amendement de précision CF185, l’amendement rédactionnel CF186, l’amendement de précision CF187, les amendements rédactionnels CF188, CF189, CF190 et l’amendement corrigeant des erreurs de références CF191 de la commission des lois.

Elle adopte l’article 2 modifié.

*

Article 3

(art. 62 et 63 du code des douanes)

Adaptation du droit de visite des navires

La commission des finances a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des lois.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article transpose au droit de visite des navires prévu aux articles 62 et 63 du code des douanes certaines dispositions introduites par l’article 2 du présent projet de loi :

– la finalité du droit de visite prévu à l’article 60 du code des douanes concernant la mise en œuvre du code des douanes de l’Union et de ses règlements d’exécution ;

– les modalités d’encadrement du droit de visite des personnes et des marchandises prévues aux nouveaux articles 60-6, 60-7, 60-9 et 60-10 du code des douanes, permettant par ailleurs de façon expresse la visite des personnes et marchandises lors du contrôle de navires.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La principale modification récente du droit de visite des navires a consisté en sa refonte par la loi n° 2014-742 du 1er juillet 2014, à la suite de la censure des articles 62 et 63 du code des douanes par le Conseil constitutionnel dans une décision n° 2013-357 QPC du 29 novembre 2013.

➢ Modifications apportées par le Sénat

À l’initiative du rapport pour avis, la commission des Lois du Sénat a enrichi la finalité du droit de visite des navires pour y inclure les dispositions relatives au contrôle de l’argent liquide.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements d’ordre rédactionnel de votre rapporteure pour avis.

I. L’État du droit

Parallèlement au droit de visite douanière général prévu à l’article 60 du code des douanes, les articles 62 et 63 du même code prévoient un droit de visite des navires, régi par un cadre juridique spécifique.

Il est renvoyé au commentaire de l’article 2 du projet de loi pour une présentation complète du droit de visite prévu par l’article 60 du code des douanes et de sa refonte à laquelle procède cet article 2.

A. L’ancien cadre juridique du droit de visite des navires et sa censure en 2013

1. Les anciennes dispositions des articles 62 et 63 du code des douanes

À l’image de l’article 60 du code des douanes dans sa rédaction censurée par le Conseil constitutionnel en 2022, les anciennes dispositions régissant le droit de visite des navires, prévues aux articles 62 et 63 de ce code, étaient marquées par leur côté succinct et leur absence de garanties suffisantes, éléments auxquels s’ajoutait une dimension obsolète.

● L’article 62 portait sur le droit de visite des navires se trouvant :

– dans la zone maritime du rayon des douanes, soit la zone de 12 milles marins ([71]) à compter des lignes de base de la mer territoriale ;

– ou dans la zone contiguë à cette zone, prévue à l’article 44 bis du code des douanes, et correspondant à la zone comprise entre 12 et 24 milles marins à compter des lignes de base.

● L’article 63, quant à lui, consacrait le droit de visite des navires, y compris de guerre, se trouvant dans les ports ou les rades ou qui naviguent sur les rivières et canaux. La visite des navires de guerre était toutefois exclue après le coucher du soleil.

Dans le cadre de ce droit de visite, les capitaines et commandants devaient recevoir et accompagner les agents des douanes et, à la demande de ces derniers, « faire ouvrir les écoutilles, les chambres et armoires de leur bâtiment ainsi que les colis désignés pour la visite ».

En cas de refus leur étant opposé, les agents des douanes pouvaient demander l’assistance d’un juge ou, à défaut, d’un officier municipal ou d’un officier de police judiciaire, pour procéder à l’ouverture des écoutilles, chambres, armoires et colis, le procès-verbal étant alors établi aux frais du capitaine ou du commandant.

2. Des dispositions jugées inconstitutionnelles en 2013

Saisi par la Cour de cassation, le Conseil constitutionnel, dans une décision rendue le 29 novembre 2013 ([72]), a censuré les articles 62 et 63 du code des douanes, jugés contraires à la Constitution, en se fondant sur le droit au respect de la vie privée et, en particulier, l’inviolabilité du domicile.

Le Conseil a d’abord jugé que l’absence d’autorisation juridictionnelle préalable à la visite de navire, y compris de leurs parties affectées à un usage privé ou d’habitation, n’était pas inconstitutionnelle.

● En revanche, il a considéré que le droit de visite des navires n’était pas entouré de garanties suffisantes pour assurer la protection de l’inviolabilité du domicile, au regard :

– de l’absence de garanties de fond, eu égard aux larges pouvoirs des agents des douanes, pouvant visiter en toutes circonstances des navires en mer, dans un port, en rade ou sur des voies navigables, y compris la nuit (hors des navires de guerre) ;

– de l’absence de garanties procédurales, et notamment de voies de recours appropriées – le Conseil constitutionnel relevant que la référence à l’intervention du juge en cas de refus du capitaine ne permettait pas d’apprécier le sens de cette intervention.

● Compte tenu des conséquences qu’une abrogation immédiate de ces dispositions aurait eues, le Conseil en a différé les effets dans le temps, la déclaration d’inconstitutionnalité prenant effet à compter du 1er janvier 2015 ([73]), pour laisser au législateur le temps d’adopter un nouveau dispositif conforme à la Constitution. Il s’agissait d’une configuration voisine de celle présentée à l’article 2 du présent projet de loi, s’agissant de la censure de l’article 60 du code des douanes.

Le législateur, par la loi du 1er juillet 2014 relative aux activités privées de protection des navires ([74]), a réécrit les articles 62 et 63 du code des douanes afin de mettre le droit de visite des navires en conformité avec les exigences constitutionnelles ([75]).

B. Le cadre juridique actuel du droit de visite des navires

La nouvelle version des articles 62 et 63 du code des douanes est substantiellement plus riche que les anciennes dispositions, et présente les garanties exigées par le Conseil constitutionnel.

1. Le droit de visite des navires en mer ou sur des voies navigables prévu à l’article 62

Le droit de visite prévu à l’article 62 reprend la finalité du droit de visite général prévu à l’article 60 du code des douanes, en le liant à l’application de ce code et à la recherche de la fraude.

a. Les navires concernés par le droit de visite de l’article 62

● C’est à cet effet que les agents des douanes, sur le fondement du I de cet article 62, peuvent visiter les navires en circulation, à savoir :

– ceux qui se trouvent dans la zone maritime du rayon des douanes (12 milles à compter des lignes de base) ;

– ceux qui se trouvent dans la zone contiguë définie à l’article 44 bis (jusqu’à 24 milles à compter des lignes de base) ;

– ceux qui circulent sur les voies navigables – c’est-à-dire les cours d’eau et canaux.

● Le II de l’article 62 prévoit la possibilité de déroutement du navire vers un port ou une position appropriés, lorsque l’accès au navire est matériellement impossible ou que des investigations approfondies doivent être diligentées mais ne peuvent avoir lieu.

Cette faculté de déroutement, qui peut être ordonnée par les agents des douanes exerçant les fonctions de capitaine à la mer, fait écho au transfert prévu au troisième alinéa du nouvel article 60-7 du code des douanes introduit par l’article 2 du présent projet de loi.

b. Le déroulement du droit de visite de l’article 62

La visite du navire doit être réalisée en présence de son capitaine ou du représentant de ce dernier, aux termes du III de l’article 62.

Si la visite concerne les locaux affectés à un usage privé ou d’habitation, elle doit être faite en présence de l’occupant des lieux ou, s’il est absent, en présence du capitaine ou de son représentant.

La visite donne lieu à l’établissement d’un procès-verbal, précisant les opérations de contrôle, dont une copie est remise au capitaine ou à son représentant, ainsi qu’à l’occupant des locaux privés ou d’habitation (IV de l’article 62).

c. Les voies de recours contre la visite

L’occupant des locaux privés ou d’habitation peut former un recours contre le déroulement des opérations de visite (V de l’article 62).

Ce recours, dont le délai et la voie sont précisés dans le procès-verbal de visite, doit être formé selon les modalités prévues au VI de l’article 62 :

– devant le premier président de la cour d’appel du lieu de la direction des douanes dont dépend le service chargé de la procédure, par déclaration remise ou adressée par pli recommandé au greffe de la cour d’appel ;

– dans un délai de 15 jours à compter de la remise ou de la réception du procès-verbal.

L’ordonnance rendue par le premier président de la cour d’appel peut faire l’objet d’un pourvoi en cassation dans un délai de 15 jours (VII de l’article 62).

2. Le droit de visite des navires à quai, dans un port ou une rade prévu à l’article 63

Tout comme celui prévu à l’article 62, le droit de visite régi par l’article 63 s’inscrit dans la finalité de l’application du code des douanes et de la recherche de la fraude.

Cet article 63 concerne les navires se trouvant dans un port, dans une rade ou à quai – l’article 62 concernant les navires en mer ou circulant sur les voies navigables.

● Le droit de visite prévu à l’article 63 distingue selon que le navire se trouve dans le port, la rade ou à quai depuis moins de 72 heures ou non :

– s’il s’y trouve depuis moins de 72 heures, le cadre juridique de la visite est celui prévu à l’article 62 du code des douanes ;

– s’il s’y trouve depuis 72 heures ou plus, l’article 63 prévoit un régime spécifique, voisin de celui prévu à l’article 62 mais entouré de garanties procédurales renforcées.

● En effet, la visite des locaux à usage privé ou d’habitation peut être refusée par leur occupant – ce qui n’est pas prévu dans le cadre de l’article 62. Dans une telle hypothèse, la visite n’est possible que :

– sur autorisation du juge des libertés et de la détention (JLD) ;

– et sous le contrôle de celui-ci – ou, si la visite a lieu en dehors de son ressort, sous le contrôle du JLD du tribunal judiciaire dans le ressort duquel la visite s’effectue et auquel une commission rogatoire est délivrée à cet effet.

Le juge peut décider à tout moment de suspendre ou d’arrêter la visite.

L’ordonnance du JLD est notifiée sur place et verbalement lors de la visite, à l’occupant des lieux ou, si celui-ci est absent, au capitaine du navire ou son représentant.

● Le reste du cadre juridique de ce droit de visite est celui prévu à l’article 62, à deux exceptions près :

– en plus du recours contre le déroulement des opérations de visite, l’occupant des locaux privés ou d’habitation peut faire appel de l’ordonnance du JLD autorisant la visite devant le premier président de la cour d’appel – selon les mêmes modalités et délai ;

– une copie du procès-verbal de visite est remise au JLD dans les 3 jours suivant son établissement.

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article transpose au droit de visite des navires prévu aux articles 62 et 63 du code des douanes certaines mesures inscrites dans le nouveau cadre juridique du droit de visite que prévoit l’article 2 du présent projet de loi.

● D’une part, par parallélisme avec la nouvelle rédaction de l’article 60, le I des articles 62 et 63 est modifié pour préciser que le droit de visite des navires est fait :

– non seulement pour l’application du code des douanes et la recherche de la fraude ;

– mais aussi pour l’application du code des douanes de l’Union ([76]) et des règlements d’exécution pris pour son application (1° du présent article).

● D’autre part, le 2° du présent article permet de façon expresse la visite de personnes et de marchandises se trouvant à bord d’un navire lors de la visite de ce dernier, en complétant les articles 62 et 63 du code des douanes d’un nouveau IX.

Une telle précision était nécessaire dans la mesure où les articles 62 et 63, formellement, prévoient un droit d’accès au navire et à ses locaux, mais pas la visite des personnes et marchandises.

● Enfin, et en conséquence de la possibilité de visiter les personnes et marchandises sur un navire, le nouveau IX des articles 62 et 63 du code des douanes que crée le 2° du présent article rend applicables à la visite des navires les nouvelles garanties introduites dans le code des douanes par l’article 2 du projet de loi.

Sont concernés :

– l’encadrement de la visite des personnes prévu au nouvel article 60-6 ;

– l’encadrement de l’immobilisation des marchandises et du maintien des personnes à la disposition des agents des douanes, prévu au nouvel article 60-7 ;

– l’encadrement du recueil des déclarations, prévu au nouvel article 60-9 ;

– l’absence de nullité automatique des procédures incidentes en cas de révélation d’infractions autres que celles visées, prévue au nouvel article 60-10.

Le caractère contradictoire de la visite prévue au nouvel article 60-8 du code des douanes n’a pas à être transposé à la visite des navires, dans la mesure où les dispositions des articles 62 et 63 du même code le prévoient déjà.

Il est renvoyé au commentaire de l’article 2 pour une présentation complète de ces garanties.

III. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Ayant reçu délégation au fond de cet article, la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur pour avis Alain Richard, a enrichi la finalité du droit de visite des navires prévu aux articles 62 et 63 du code des douanes, afin de prévoir expressément qu’il peut être exercé pour la mise en œuvre des dispositions relatives au contrôle de l’argent liquide ([77]).

Cet ajout, qui consiste à mentionner les règlements européens et les dispositions du code monétaire et financier en la matière, aligne la finalité du droit de visite des navires sur celui prévu à l’article 60 du code des douanes dans sa rédaction résultant de l’article 2 du présent projet de loi.

Aucune autre modification n’a été apportée en séance.

IV. La position de la Commission

La Commission des lois a adopté cet article modifié par deux amendements de sa rapporteure apportant des précisions d’ordre rédactionnel.

*

La commission adopte les amendements rédactionnels CF192 et CF193 de la commission des lois.

Elle adopte l’article 3 modifié.

*

Article 4

(art. 67 ter-1 [nouveau] du code des douanes)

Remise à officier de police ou de douane judiciaire en cas d’infraction flagrante de droit commun

La commission des finances a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des lois.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

En l’état du droit, les agents des douanes peuvent procéder à la retenue douanière d’une personne seulement si elle a commis un délit douanier flagrant ; ils peuvent en outre provisoirement retenir une personne signalée, dans l’attente de sa remise à un officier de police judiciaire (OPJ).

En dehors de ces hypothèses, le droit commun est applicable : les agents des douanes constatant une infraction de droit commun sont tenus, en application de l’article 73 du code de procédure pénale, de remettre son auteur à l’OPJ le plus proche.

Le présent article prévoit une dérogation à l’exigence de remise à l’OPJ le plus proche, en permettant aux agents des douanes constatant la commission d’une infraction flagrante de droit commun punie d’une peine d’emprisonnement de remettre son auteur à un OPJ ou un officier de douane judiciaire (ODJ), sur instruction du procureur de la République et après en avoir informé ce dernier.

Il consacre également dans la loi la jurisprudence de la Cour de cassation en matière de recueil d’indices par les agents des douanes, d’immobilisation de moyens de transport ou de marchandises et de maintien à disposition de personnes, en vue de leur remise à un OPJ ou un ODJ.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La retenue douanière a été substantiellement refondue par la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue, après avoir été censurée en 2010.

Les compétences des ODJ ont été enrichies des infractions en matière de jeux et paris en ligne par l’ordonnance n° 2019-1015 du 2 octobre 2019 réformant la régulation des jeux d’argent et de hasard.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune modification n’a été apportée par la Commission.

I. L’État du droit

La remise de personnes à un service judiciaire est prévue par le code des douanes dans deux hypothèses : la retenue douanière et la retenue provisoire. Hors de ces cas, les dispositions de droit commun de la procédure pénale s’appliquent.

A. La retenue douaniÈre

La retenue douanière est une mesure privative de liberté régie par les articles 323-1 à 323-10 du code des douanes et à laquelle peuvent procéder les agents des douanes.

Son régime est voisin de celui de la garde à vue, ayant été enrichi par la loi du 14 avril 2011 relative à la garde à vue ([78]) à la suite de la déclaration d’inconstitutionnalité des anciennes dispositions en 2010 ([79]).

1. Les hypothèses de recours à la retenue douanière

● Le recours à la retenue douanière n’est possible que si trois conditions cumulatives prévues à l’article 323-1 sont réunies :

– est en cause un délit douanier puni d’une peine d’emprisonnement ;

– la flagrance est constituée ;

– la retenue de la personne est justifiée par les nécessités de l’enquête douanière.

● Pour mémoire, et aux termes de l’article 53 du code de procédure pénale (CPP), est qualifié de délit flagrant :

– le délit qui se commet actuellement ou qui vient de se commettre ;

– la situation où, dans un temps très voisin de l’action, la personne soupçonnée d’avoir commis le délit est poursuivie par la clameur publique ou est trouvée en possession d’objets ou présente des traces ou indices qui laissent penser qu’elle a participé au délit.

2. Le contrôle de la retenue douanière par le parquet

Si le placement en retenue douanière ne suppose pas l’autorisation préalable de l’autorité judiciaire, le procureur de la République dans le ressort duquel le délit flagrant est constaté doit être informé de la retenue par tout moyen dès le début de celle-ci, ainsi que le prévoit l’article 323-3 du code des douanes ; cette information doit être immédiate, tout retard non justifié étant cause de nullité de la procédure ([80]).

Le procureur est alors avisé de la qualification des faits et peut la modifier.

La retenue est exécutée sous le contrôle du procureur de la République, qui assure la sauvegarde des droits de la personne retenue et peut se transporter sur les lieux pour vérifier les modalités de la retenue et recevoir les procès-verbaux et registres (article 323-4 du code des douanes).

3. Les droits et informations de la personne retenue

Les droits et informations dont bénéficie la personne placée en retenue douanière sont prévus aux articles 323-5 et 323-6 du code des douanes, qui renvoient aux dispositions du CPP applicables à la garde à vue.

● La personne retenue bénéficie ainsi du droit :

– de prévenir un proche, son curateur, tuteur, employeur ou les autorités consulaires de son pays si elle est étrangère, et de communiquer avec la personne ou les autorités ainsi prévenues, dans les conditions prévues à l’article 63-2 du CPP ;

– d’être examinée par un médecin, dans les conditions prévues à l’article 63-3 du CPP ;

– d’être assistée par un avocat et de s’entretenir avec lui, dans les conditions prévues aux articles 63-3-1 à 63-4-4 du CPP.

Si l’assistance par un avocat est en principe possible dès le début de la retenue douanière – par renvoi à l’article 63-3-1 du CPP –, l’intervention de l’avocat peut être différée lorsqu’est en cause un délit en bande organisée, comme le prévoit (hors délits douaniers) l’article 706-88 du CPP.

● Par ailleurs, la personne retenue doit être immédiatement informée par un agent des douanes, en application de l’article 323-6 du code des douanes :

– de son placement en retenue, de la durée de celle-ci et de la possibilité de sa prolongation ;

– des éléments relatifs au délit ayant justifié la retenue (qualification, date et lieu présumés, motifs de la retenue) ;

– des droits dont elle bénéficie, précédemment énumérés (droit de prévenir quelqu’un, d’être examiné par un médecin et d’être assisté par un avocat) ;

– de la possibilité de faire des déclarations, de répondre aux questions ou de garder le silence ;

– de consulter le procès-verbal de la retenue ;

– de demander au procureur la levée de la retenue lorsque celui-ci se prononce sur son éventuelle prolongation ;

– le cas échéant, d’être assisté par un interprète.

Enfin, la retenue doit s’exécuter dans des conditions assurant le respect de la dignité de la personne – supposant un encadrement strict des hypothèses et conditions de fouille intégrale, par renvoi aux dispositions pertinentes du CPP.

4. La durée de la retenue douanière

Aux termes de l’article 323-2 du code des douanes, la retenue douanière ne peut excéder 24 heures ; elle peut toutefois être prolongée au plus pour 24 heures supplémentaires :

– sur autorisation écrite et motivée du procureur de la République ;

– et si les nécessités de l’enquête le justifient.

Cette autorisation peut être subordonnée à la présentation de la personne retenue devant le procureur, le cas échéant par un moyen de télécommunication audiovisuelle (sur le fondement du II de l’article 63 du CPP, relatif à la prolongation de la garde à vue, qui est applicable à la retenue douanière en raison du dernier alinéa de l’article 323-2 du code des douanes).

5. Les suites de la retenue douanière

À l’issue de la retenue douanière, le procureur de la République peut ordonner que la personne soit remise en liberté, ou présentée devant lui, devant un officier de police judiciaire (OPJ) ou devant un officier de douane judiciaire (ODJ).

Si la personne est gardée à vue à l’issue de la retenue, la durée de cette dernière s’impute sur celle de la garde à vue, ainsi que le prévoit l’article 323-9 du code des douanes.

Les officiers de douane judiciaire (ODJ)

Prévus à l’article 28-1 du CPP, les officiers de douane judiciaire (ODJ) sont des agents des douanes de catégorie A et B, spécialement désignés par les ministres chargés de la justice et du budget, et habilités à effectuer des enquêtes judiciaires :

– sur réquisition du procureur de la République, dans le cadre d’une enquête de flagrance ou préliminaire ;

– ou, dans le cadre d’une information judiciaire, sur commission rogatoire du juge d’instruction.

Les ODJ ont compétence sur l’ensemble du territoire national pour rechercher et constater certaines infractions, parmi lesquelles :

– les infractions prévues par le code des douanes ;

– les infractions relatives à la protection des intérêts financiers de l’Union européenne ;

– le blanchiment ;

– les infractions en matière de jeux ou paris en ligne ;

– les infractions en matière de traçabilité de produits du tabac.

Ils peuvent également rechercher et constater des infractions en matière de stupéfiants dans le cadre d’unités temporaires les associant à des officiers de police judiciaire (OPJ) et formées par le procureur ou le juge d’instruction.

Dans le cadre d’enquêtes judiciaires auxquelles ils procèdent sur réquisition du procureur ou de commissions rogatoires du juge d’instruction, les ODJ disposent des mêmes prérogatives que les OPJ.

B. La retenue provisoire

La retenue provisoire est prévue à l’article 67 ter du code des douanes ; elle concerne les personnes contrôlées par les agents des douanes et qui font l’objet d’un signalement.

Dans le détail, à l’occasion d’un contrôle douanier, les agents des douanes qui ont consulté un fichier relatif aux individus, objets ou véhicules signalés, peuvent procéder à la retenue provisoire d’une personne faisant l’objet d’un signalement ou détenant un objet signalé, aux fins de mise à disposition d’un OPJ.

Le procureur de la République doit être informé sans délai de la retenue provisoire, au cours de laquelle la personne est conduite devant l’OPJ ou maintenue à sa disposition. Sa durée est limitée au temps strictement nécessaire à l’accomplissement de ces diligences, et ne peut en tout état de cause excéder 3 heures à compter de la demande de l’OPJ. Si, au terme de ce délai, la personne n’a pu être remise à l’OPJ, elle est laissée libre.

Par ailleurs, la durée de la retenue provisoire s’impute sur celle de la retenue douanière et sur celle de la garde à vue, le cas échéant.

Un procès-verbal mentionnant le jour et l’heure du début et de la fin de la retenue provisoire doit être établi ; un double est remis à l’OPJ.

C. L’apprÉhension d’indices et la contrainte prÉvues dans le cadre du droit de visite douaniÈre

Le droit de visite douanière, actuellement prévu à l’article 60 du code des douanes, est substantiellement modifié par l’article 2 du présent texte, au commentaire duquel il est renvoyé pour une présentation complète.

● Rappelons néanmoins que, dans le cadre de ce droit de visite, les agents des douanes peuvent immobiliser les marchandises ou moyens de transport visités, ou maintenir une personne à leur disposition, le temps strictement nécessaire aux vérifications – ainsi qu’il ressort d’une jurisprudence constante, et comme le prévoit le nouvel article 60-7 du code des douanes introduit par l’article 2 du projet de loi.

● Les agents des douanes peuvent également recueillir les indices et éléments de preuve en vue de leur remise pour saisie à un OPJ, ces indices et éléments étant inventoriés par les agents et conservés et placés sous scellés dans des conditions permettant d’en préserver l’intégrité ([81]).

D. Les hypothÈses de droit commun de remise de personnes À l’autoritÉ judiciaire

En dehors de la retenue douanière et de la retenue provisoire, les agents des douanes qui, à l’occasion de l’exercice de leurs missions, constateraient une infraction, peuvent remettre les personnes concernées à l’autorité judiciaire dans les conditions de droit commun prévues aux articles 40 et 73 du CPP.

● En application de l’article 40 du CPP, un agent des douanes qui, dans l’exercice de ses fonctions, aurait connaissance d’un crime ou d’un délit est tenu d’en informer sans délai le procureur de la République et de lui fournir à cette occasion tous les renseignements et documents liés à l’infraction.

Il s’agit de l’obligation générale de signalement au parquet des crimes et délits, qui incombe à toute autorité constituée, à tout officier public et à tout fonctionnaire.

● Par ailleurs, l’article 73 du CPP permet à toute personne d’appréhender l’auteur d’un crime ou délit et de le conduire devant l’OPJ le plus proche, sous réserve que le crime ou délit :

– soit flagrant – la définition de la flagrance étant prévue à l’article 53 du CPP ;

– et soit puni d’une peine d’emprisonnement – excluant ainsi la mise en œuvre de ces dispositions pour les délits punis d’une seule peine d’amende.

*

Il résulte des dispositions en vigueur que les agents des douanes, lorsqu’ils constatent un délit flagrant puni d’une peine d’emprisonnement :

– peuvent procéder à une retenue douanière si le délit est un délit douanier ;

– ou, s’il s’agit d’un délit de droit commun, remettre l’auteur à l’OPJ le plus proche – la capacité d’action des agents des douanes dans une telle hypothèse est donc relativement restreinte.

II. Le dispositif proposé

Le présent article entend remédier aux restrictions auxquelles les agents des douanes peuvent être soumis dans l’exercice de leurs missions lorsqu’ils constatent un flagrant délit de droit commun., en introduisant à cet effet dans le code des douanes un nouvel article 67 ter-1.

A. La remise À OPJ ou ODJ de l’auteur d’une infraction flagrante de droit commun, sur instruction du parquet

En premier lieu, aux termes du premier alinéa de ce nouvel article 67 ter-1, les agents des douanes pourront interpeller l’auteur d’une infraction dont ils constatent la commission, afin de le remettre :

– à un OPJ ;

– ou à un ODJ pour les infractions pour lesquelles celui-ci est compétent (par référence à l’article 28-1 du CPP).

Cette prérogative fait l’objet d’un encadrement relativement strict, tant dans ses hypothèses que ses modalités de mise en œuvre.

● D’une part, elle n’est prévue que pour les infractions répondant aux conditions suivantes :

– l’infraction doit être flagrante ;

– l’infraction doit être punie d’une peine d’emprisonnement, et donc être un crime ou un délit non puni d’une seule peine d’amende ;

– l’infraction ne doit pas être prévue par le code des douanes.

Sont donc concernées les infractions de droit commun passibles d’une peine d’emprisonnement commises en flagrance.

● D’autre part, l’interpellation et la remise de l’auteur de l’infraction à l’OPJ ou à l’ODJ n’est possible que sur instruction du procureur de la République dans le ressort duquel est constatée l’infraction, et sous réserve que celui-ci en ait été informé par tout moyen.

La formulation retenue étant la même que celle prévue à l’article 323-3 du code des douanes s’agissant de la retenue douanière, il est permis d’en déduire que l’information du procureur de la République devra être immédiate, tout retard non justifié pouvant causer la nullité de la procédure (ainsi qu’en a jugé la Cour de cassation dans son arrêt du 27 juin 2017 précité).

1. La consécration de la jurisprudence en matière d’indices et d’immobilisations

En second lieu, les deuxième et troisième alinéas du nouvel article 67 ter-1 du code des douanes consacrent dans la loi la jurisprudence de la Cour de cassation en matière de recueil d’indices et d’immobilisation ou de maintien à disposition.

● Le deuxième alinéa permet ainsi aux agents des douanes d’appréhender les indices qu’ils recueillent lors du contrôle, sous réserve :

– de procéder à leur inventaire immédiat ;

– de s’abstenir de tout acte d’investigation les concernant ;

– de les remettre à l’OPJ ou l’ODJ compétent, c’est-à-dire celui auquel les agents des douanes remettent l’auteur de l’infraction flagrante, afin que cet officier procède à la saisie et au placement sous scellés des indices ;

– d’assurer la préservation de l’intégrité des indices en attendant leur remise à l’OPJ ou l’ODJ.

Il s’agit du cadre posé par la Cour de cassation dans son arrêt précité du 26 octobre 2016, enrichi de la possibilité de remettre les indices à un ODJ.

● Le troisième alinéa du nouvel article 67 ter-1, quant à lui, permet aux agents des douanes, sous le contrôle du procureur de la République, d’immobiliser le moyen de transport et les marchandises et de maintenir à leur disposition la personne interpellée, y compris contre son gré, le temps strictement nécessaire à la consignation des opérations de contrôle dans un procès-verbal et à leur remise à l’OPJ ou l’ODJ compétent.

● Ces deux alinéas renforcent le fondement juridique des prérogatives dégagées et précisées par la Cour de cassation, en les inscrivant dans la loi – elles participent ainsi à une meilleure intelligibilité de la norme tout en sécurisant le plus possible ces prérogatives.

*

Dans son avis, le Conseil d’État n’a formulé aucune observation sur cet article ([82]).

III. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification – aucun amendement n’a d’ailleurs été déposé sur cet article en commission comme en séance.

IV. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans lui apporter de modification.

*

La commission adopte l’article 4 non modifié.

*

Article 5

(art. 67 du code des douanes)

Précision du cadre juridique des contrôles aux frontières

La commission des finances a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des lois.

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article réécrit l’article 67 du code des douanes, permettant actuellement aux agents des douanes de contrôler l’identité des personnes qui entrent ou sortent du territoire douanier ou circulent dans le rayon des douanes, afin de préciser que les vérifications aux frontières effectuées en métropole par les agents des douanes sont réalisées en application des dispositions du règlement européen « code frontières Schengen » du 9 mars 2016.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 67-1 du code des douanes, habilitant les agents des douanes à relever l’identité des personnes à l’encontre desquelles un procès-verbal est établi, a été introduit par la loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012.

Les modalités de contrôles aux frontières de l’Union européenne résultent du règlement (UE) 2016/399 du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (dit « code frontières Schengen »).

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

I. L’État du droit

Parallèlement au droit de visite douanière qui permet de contrôler les personnes, les marchandises et les moyens de transport, la législation douanière prévoit d’autres mesures de contrôle des personnes, dont les contrôles d’identité prévus à l’article 67 du code des douanes et les contrôles aux frontières prévus par le droit européen.

A. Les contrÔles d’identitÉ prÉvus À l’article 67 du code des douanes

● L’article 67 du code des douanes, dans sa rédaction en vigueur, permet aux agents des douanes de contrôler l’identité des personnes :

– qui entrent dans le territoire douanier ou qui en sortent ;

– ou qui circulent dans le rayon des douanes.

Les notions de territoire douanier et de rayon des douanes sont présentées dans le commentaire de l’article 1er du projet de loi, auquel il est renvoyé pour tout complément.

● Les contrôles d’identité prévus à l’article 67 du code des douanes ne constituent pas des contrôles ou vérification d’identité au sens des articles 78-2 et 78-3 du code de procédure pénale (CPP), ni des contrôles de titres au sens de l’article 67 quater du code des douanes, qui obéissent à des procédures particulières et permettent la mise en œuvre de mesures de contrainte (il est renvoyé au commentaire de l’article 2 du projet de loi pour une présentation de l’article 67 quater).

En effet, il ressort de la jurisprudence que ces contrôles « n’autorisent que la vérification des passeports ou documents d’identité en tenant lieu, sans mesure coercitive », ainsi qu’a pu le préciser la Cour de cassation dans un arrêt rejetant une demande de renvoi au Conseil constitutionnel d’une question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre l’article 67 du code des douanes ([83]).

● Les contrôles effectués en application de l’article 67 du code des douanes, s’ils sont circonscrits géographiquement, ne sont pas nécessairement liés au comportement de la personne contrôlée : aucun motif particulier n’est prévu, c’est la proximité ou le franchissement de la frontière qui justifient la possibilité de contrôle.

Le relevé d’identité prévu à l’article 67-1 du code des douanes

L’article 67 du code des douanes se trouve dans une section intitulée « Présentation des titres et documents d’identité », qui comprend par ailleurs l’article 67-1.

En application de cet article 67-1, les agents des douanes sont habilités à relever l’identité des personnes à l’encontre desquelles un procès-verbal prévu par le code des douanes doit être rédigé.

En cas de refus ou d’impossibilité de justifier de son identité, il en est référé à tout officier de police judiciaire territorialement compétent, qui peut ordonner aux agents des douanes de lui présenter la personne aux fins de vérifier son identité dans les conditions prévues à l’article 78-3 du CPP – permettant notamment une retenue pendant 4 heures.

Une fois la vérification terminée, ses résultats sont communiqués aux agents des douanes sans délai.

B. Les contrÔles aux frontiÈres prÉvus par le « code frontiÈres Schengen »

Dans le cadre du « code frontières Schengen » prévu par le règlement européen n° 2016/399 du 9 mars 2016 ([84]), les agents des douanes exercent les fonctions de « garde-frontière » et procèdent, à ce titre, aux contrôles aux frontières extérieures et intérieures de l’Union européenne.

● Ainsi que le prévoit le 1 de l’article 2 du « code frontières Schengen », les frontières intérieures de l’Union européenne correspondent :

– aux frontières terrestres communes des États membres ;

– aux aéroports des États membres pour les vols intérieurs, c’est-à-dire en provenance ou à destination exclusive des territoires de ces États, sans atterrissage sur le territoire d’un pays tiers ;

– aux ports des États membres pour les liaisons régulières intérieures par transbordeur, c’est-à-dire entre plusieurs ports situés sur le territoire des États membres, sans escale dans des ports situés hors de ce territoire.

Les frontières extérieures de l’Union européenne, aux termes du 2 du même article 2, sont les frontières terrestres et maritimes des États membres et leurs ports et aéroports qui ne sont pas des frontières intérieures. Cela recouvre ainsi les frontières entre un État membre et un pays tiers, ou encore les aéroports et ports dont les vols et liaisons supposent des atterrissages et escales sur le territoire de pays tiers.

Les contrôles exercés en application du « code frontières Schengen » le sont soit à un point de passage frontalier, soit le long de la frontière ou à proximité immédiate de celle-ci.

● Les modalités de contrôles réalisés en application du « code frontières Schengen » sont prévues :

– pour les contrôles aux frontières extérieures de l’Union, au chapitre II du titre II de ce code ;

– pour les contrôles aux frontières intérieures, au chapitre II du titre III de ce code – de tels contrôles peuvent être temporairement réintroduits en cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure d’un État membre ou en cas de circonstances exceptionnelles qui mettent en péril le fonctionnement global de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures.

● Les vérifications sont prévues à l’article 8 du « code frontières Schengen ».

Pour les personnes jouissant du droit à la libre circulation au titre du droit de l’Union, ces vérifications sont dites minimales ; elles visent à établir l’identité des personnes et consistent en un examen simple et rapide :

– de la validité du document autorisant le franchissement de la frontière ;

– de la présence d’indices de falsification ou de contrefaçon, le cas échéant en recourant à des fichiers.

Les ressortissants des pays tiers à l’Union, eux, sont soumis à l’entrée et à la sortie de l’Union à une vérification approfondie incluant, notamment :

– la vérification du respect de la durée de séjour maximale autorisée ;

– la vérification de la disposition par la personne de moyens de subsistance suffisants pour l’objet et la durée du séjour et pour retourner dans le pays d’origine ;

– la vérification que la personne et les objets qu’elle transporte ne sont pas de nature à compromettre l’ordre public, la sécurité intérieure ou encore la santé publique.

En cas de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures, les mêmes dispositions s’appliquent, en application de l’article 32 du « code frontières Schengen ».

Ces contrôles s’effectueront aux points de passage frontaliers, le long de la frontière ou à proximité immédiate de celle-ci – sont en principe concernées les frontières extérieures de l’Union, mais aussi les frontières intérieures en cas de réintroduction des contrôles à celles-ci.

● L’application du « code frontières Schengen » ne concerne, pour la France, que la métropole, le règlement du 9 mars 2016 ne s’appliquant qu’aux « seuls territoires européens de la France » ([85]).

Les contrôles aux frontières dans les outre-mer sont réalisés dans les conditions prévues aux titres III et VI du livre III du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), dont les dispositions renvoient au « code frontières Schengen » : s’agissant des contrôles aux frontières extérieures, l’article L. 331-2 du CESEDA renvoie au chapitre II du titre II du règlement européen ; pour les contrôles aux frontières extérieures, l’article L. 331-3 renvoie au chapitre II du titre III du même règlement.

II. Le dispositif proposÉ

● Le présent article réécrit l’article 67 du code des douanes et modifie l’intitulé de la section du code à laquelle il appartient.

D’une part, la nouvelle rédaction de l’article 67 prévoit que les agents des douanes effectuent les vérifications aux frontières dans les conditions prévues au chapitre II des titres II et III du « code frontières Schengen ».

Ces modalités sont présentées dans les développements précédents.

D’autre part, l’intitulé de la section 6 ([86]) du chapitre IV du titre II du code des douanes, « Présentation des titres et documents d’identité », est modifié afin de tenir compte de la nouvelle rédaction de l’article 67, pour devenir « Vérification aux frontières et présentation des documents d’identité ».

La nouvelle rédaction de l’article 67 ne s’appliquera qu’aux contrôles aux frontières réalisés en métropole, le « code frontières Schengen » ne s’appliquant qu’aux territoires européens de la France, ainsi qu’il a été vu.

S’agissant des outre-mer, l’ensemble de ceux-ci font l’objet de dispositions dédiées prévues au III de l’article 16 du présent projet de loi, qui renvoie aux conditions prévues par le CESEDA – ce dernier renvoyant déjà, ainsi qu’il a été vu, au « code frontières Schengen ».

● Ces dispositions n’ont appelé aucune observation de la part du Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi ([87]).

III. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Aucune modification n’a été apportée par le Sénat à cet article, sur lequel aucun amendement n’avait été déposé.

IV. La position de la Commission

La Commission, elle aussi, a adopté cet article sans le modifier.

*

La commission adopte l’article 5 non modifié.

*

Article 6 (art. 67 ter B, 67 ter C et 67 ter D [nouveaux] du code des douanes) Création d’un dispositif de retenue temporaire de sommes d’argent liquide, en l’absence de franchissement de frontières

I. Le droit existant

A. les obligations dÉclaratives applicables aux sommes d’argent liquide dont le montant excÈde 10 000 EUROS ET LES SANCTIONS AFFÉRENTES

1. Des obligations déclaratives générales pour les sommes d’argent liquide dont le montant excède 10 000 euros

L’argent liquide est défini par l’article 2 du règlement (UE) 2018/1672 du 23 octobre 2018 relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant dans l’Union ou sortant de l’Union et abrogeant le règlement (CE) n° 1889/2005 comme l’ensemble constitué :

– des espèces (billets de banque et pièces de monnaie) ;

– des instruments négociables au porteur (donnant droit au détenteur de demander un montant financier sur présentation des instruments sans avoir à décliner son identité ni justifier de droits sur ces montants, par exemple des chèques voyages ou des chèques sans bénéficiaire indiqué) ;

– des marchandises servant de réserves de valeur très liquides (présentant un ratio valeur/volume très élevé et pouvant être aisément converties en espèces) ;

– des cartes prépayées.

La surveillance des mouvements physiques d’argent liquide sur le territoire national a pour objet principal la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, ainsi que le bon fonctionnement du marché intérieur. Elle repose sur l’articulation entre un volet européen et un volet national et emporte une obligation de déclaration des mouvements d’argent liquide égaux ou supérieurs à 10 000 euros, que ces sommes :

– entrent ou sortent de l’Union. Il s’agit du volet européen du système de surveillance, résultant de l’application de l’article 3 du règlement (UE) 2018/1672 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018, relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant dans l’Union ou sortant de l’Union et abrogeant le règlement (CE) n° 1889/2005. Dans ce cas, la déclaration est faite « aux autorités de l’État membre par lequel ils entrent dans l’Union ou sortent de l’Union et mettent celui-ci à leur disposition à des fins de contrôle » ;

– entrent ou sortent du territoire national vers un État membre de l’Union européenne ou en provenance d’un tel État. Il s’agit du volet national du système de surveillance, résultant des articles 464 du code des douanes et L. 152-1 et L. 152-1-1 du code monétaire et financier. La déclaration est alors réalisée auprès de l’administration douanière.

Dans ces deux cas de figure, les sommes d’argent doivent être mises à disposition des douanes à des fins de contrôle.

Cette obligation de déclaration s’impose au porteur de l’argent, c’est-à-dire pour « toute personne physique entrant dans l’Union ou sortant de l’Union qui transporte de l’argent liquide sur elle, dans ses bagages ou dans ses moyens de transport » ([88]), mais également si l’argent fait l’objet d’un envoi, par exemple par colis postal, par le biais d’un transporteur ou encore par des bagages non accompagnés ([89]).

2. Des sanctions en cas de manquement aux obligations déclaratives comprenant la retenue temporaire des sommes d’argent liquide

L’absence de respect des obligations déclaratives présentées supra ([90]) peut donner lieu à plusieurs sanctions, dont la retenue temporaire des sommes. En effet, en sus de l’amende équivalant à 50 % du montant de l’argent liquide sur lequel l’obligation déclarative porte ([91]), les autorités douanières peuvent prononcer la retenue temporaire de la totalité de l’argent liquide pour lequel les obligations déclaratives n’auraient pas été satisfaites ([92]). Cette retenue temporaire est notifiée à l’auteur du manquement et ne peut excéder 30 jours, renouvelable jusqu’à 90 jours au maximum. Au terme de cette durée maximale et uniquement si l’enquête l’exige, les agents des douanes peuvent, sur autorisation du procureur de la République, consigner l’argent liquide pour une durée limitée à douze mois.

Cette décision de retenue temporaire peut faire l’objet d’un recours devant le président de la chambre d’instruction de la cour d’appel du lieu de la direction des douanes chargée d’y procéder, dans les quinze jours suivant la notification de retenue temporaire. Ce recours n’est pas suspensif ([93]).

B. la retenue temporaire DE SOMMES D’argent liquide en cas de lien avec une activitÉ criminelle quel qu’en soit le montant

Le manquement aux obligations déclaratives n’est pas le seul cas de figure pouvant donner lieu à une saisie temporaire d’argent liquide. L’article 13 de la loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière a créé un dispositif de retenue temporaire d’argent liquide à propos duquel il existe des indices de liens avec une activité criminelle, codifié à l’article L. 152-4-1 du code monétaire et financier.

Ainsi, en application de l’article 7 du règlement (UE) 2018/1672 susmentionné pour le volet européen et de l’article L. 152-4-1 du code monétaire et financier pour le volet national, pour les sommes d’argent liquide de tout montant, en provenance ou à destination d’un État membre ou d’un État non-membre de l’Union européenne, les agents de douane peuvent procéder à des retenues temporaires s’il existe des indices que cet argent est lié à une activité criminelle. Cette retenue temporaire est possible quel que soit le montant des sommes concernées, y compris si celui-ci est inférieur à 10 000 euros, et que ces sommes aient fait l’objet d’une déclaration ou non.

Deux conditions doivent donc être réunies pour la mise en œuvre de cette retenue temporaire :

– l’argent liquide doit avoir traversé la frontière pour pénétrer sur le territoire national ;

– des indices de liens avec une activité criminelle doivent exister.

Dans ce cadre, sont identifiées comme des activités criminelles ([94]) :

– les actes énoncés aux articles 1er à 4 de la décision-cadre 2002/475/JAI, soit les infractions terroristes, les infractions relatives à un groupe terroriste, les infractions liées aux activités terroristes, et l’incitation, la complicité et la tentative d’infractions terroristes ;

– toutes les infractions visées à l'article 3, paragraphe 1, point a), de la convention des Nations unies de 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, qui sont relatives « à la production, à la fabrication, à l’extraction, à la préparation, à l’offre, à la mise en vente, à la distribution, à la vente, à la livraison à quelque condition que ce soit, au courtage, à l’expédition, à l’expédition en transit, au transport, à l’importation ou à l’exportation de tout stupéfiant ou de toute substance psychotrope en violation des dispositions de la Convention de 1961, de la Convention de 1961 telle que modifiée ou de la Convention de 1971 » ([95]) ;

– les activités des organisations criminelles définies à l’article 1er de l’action commune 98/733/JAI du Conseil comme « l’association structurée, de plus de deux personnes, établie dans le temps, et agissant de façon concertée en vue de commettre des infractions punissables d’une peine privative de liberté ou d’une mesure de sûreté privative de liberté d’un maximum d’au moins quatre ans ou d’une peine plus grave » ;

– la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, au moins la fraude grave, au sens de l’article 1er, paragraphe 1, et de l’article 2, paragraphe 1, de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ;

– la corruption ;

– toutes les infractions, y compris les infractions fiscales pénales liées aux impôts directs et indirects et telles que définies par le droit national des États membres, qui sont punissables d'une peine privative de liberté ou d'une mesure de sûreté d'une durée maximale supérieure à un an ou, dans les États membres dont le système juridique prévoit un seuil minimal pour les infractions, toutes les infractions qui sont punissables d'une peine privative de liberté ou d'une mesure de sûreté d'une durée minimale supérieure à six mois.

Les modalités de mise en œuvre sont similaires à celles de la retenue temporaire pour manquement aux obligations déclaratives : la retenue est notifiée au porteur, à l’expéditeur, ou au destinataire de l’argent. La durée de retenue ne peut être supérieure à 30 jours. Cette durée peut être renouvelée, sans que la retenue puisse excéder un maximum de 90 jours. À l’expiration de cette durée de 90 jours et si les nécessités de l’enquête l’exigent, les agents des douanes peuvent consigner l’argent liquide sur autorisation du procureur de la République.

En outre, la personne à qui la retenue est notifiée est ensuite tenue de fournir à l’administration douanières des informations dont la liste est définie aux articles R. 152-6 du code des douanes pour le porteur et R. 152-7 pour l’expéditeur et le destinataire. Parmi ces informations figurent, outre les éléments d’identification des personnes, la provenance économique de l’argent liquide, l’usage qu’il est projeté d’en faire, ou encore l’itinéraire de transport.

Enfin, de la même manière que les décisions de retenue temporaire pour manquement aux obligations déclaratives, la décision de retenue temporaire notifiée pour cause d’indices de liens avec une activité criminelle peut faire l’objet d’un recours devant le président de la chambre de l'instruction de la cour d'appel du lieu de la direction des douanes dont dépend le service chargé de la procédure dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la décision de retenue temporaire ([96]). Ce recours n’est toutefois pas suspensif : il n’a donc pas pour effet d’empêcher la réalisation de la retenue temporaire. Ce dernier élément n’est pas de nature à emporter une méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif, comme l’a indiqué le Conseil constitutionnel à propos de l’appel en matière de perquisitions fiscales ([97]).

C. Un outil utile, mais DONT L’application est limitÉe À l’argent entrant ou sortant du territoire

L’outil de la retenue temporaire est fréquemment utilisé par les douanes, preuve de l’utilité de ces dispositions : en 2022, 555 retenues temporaires d’argent liquide ont été effectuées, pour un montant total de 20,07 millions d’euros ([98]). 10 % de ces retenues étaient motivées par des indices de lien avec une activité criminelle, le reste était justifié par des manquements aux obligations déclaratives, parfois intentionnelles.

Néanmoins, ces dispositions ne trouvent à s’appliquer que lorsque les agents des douanes peuvent établir que l’argent liquide visé est entré ou sorti du territoire national. Par voie de conséquence, aucune retenue temporaire ne peut être effectuée sur de l’argent liquide pour lequel il existerait des indices de lien avec une activité criminelle mais qui circulerait entre deux points du territoire national, et dont la sortie ou l’entrée sur le territoire ne peut donc être établie.

Dans ce cas, deux solutions restent ouvertes aux agents des douanes, mais elles ne sont pas adaptées à tous les cas de figure et ne concourent pas de faciliter le dérouler l’enquête : ils peuvent dénoncer les crimes et délits au procureur de la République en application de l’article 40 du code de procédure pénale, ou, en situation de flagrance, procéder à la remise de la personne à l’officier de police judiciaire le plus proche, en application de l’article 73 du code de procédure pénale. Si aucune de ces solutions n’est applicable au cas d’espèce, les agents des douanes ne peuvent que laisser l’argent circuler librement, sans pouvoir le saisir.

Ainsi, à titre d’exemple, il est impossible de saisir temporairement une somme d’argent très importante transportée par une personne voyageant entre la métropole et l’outre-mer ou entre deux villes métropolitaines, même faisant l’objet d’un marquage de l’équipe cynophile.

Or, la saisie temporaire de l’argent liquide suspect permet d’améliorer significativement l’efficacité de la lutte contre les délits et les crimes et contre le blanchiment à deux égards. Tout d’abord, la retenue temporaire donne du temps aux douaniers pour identifier les réseaux illicites, les relations entre plusieurs personnes y appartenant, et le circuit que suit l’argent. En effet, l’argent issu des trafics est souvent collecté par des réseaux spécialisés afin d’être blanchis, puis d’alimenter d’autres trafics voire de financer des activités en lien avec le terrorisme. Ce système parallèle de collecte de sommes parfois limitées d’argent, de mise en commun avec d’autres sommes, de blanchiment puis de financement complique fortement la traçabilité des fonds et ne permet pas aux enquêteurs de remonter aux commanditaires.

En outre, à l’issue de la saisie temporaire, l’argent liquide peut être confisqué par la juridiction compétente si pendant la durée de la retenue il est apparu que la personne a été en possession d’objets laissant penser qu’il a commis une infraction douanière ou a participé à la commission de telles infractions ([99]). Cette confiscation permet de retirer les sommes des circuits de financement illicites et ainsi de limiter leur contribution aux trafics.

II. le droit proposÉ

Le projet de loi propose de créer un dispositif de retenue temporaire de l’argent liquide circulant à l’intérieur du territoire pour lequel il existe des soupçons de liens avec des activités criminelles, quand bien même il ne serait ni entré ni sorti du territoire national.

Cette disposition fait écho à une proposition du rapport des sénateurs MM. Albéric de Montgolfier et Claude Nougein sur l’organisation et les moyens de la douane face au trafic de stupéfiants ([100]), qui proposaient de conduire une étude de faisabilité sur l’extension des prérogatives de la douane en matière de saisie de capitaux lors des contrôles, hors franchissement de frontière.

● Ce dispositif sera codifié au sein d’un nouvel article 67 ter B du code des douanes. Il se caractérise par plusieurs éléments et complète les possibilités de retenue sur l’argent liquide entrant et sortant du territoire national :

– il s’insère dans le chapitre du code des douanes portant sur les pouvoirs des agents des douanes. Les retenues temporaires pourront donc être mises en œuvre à l’occasion de l’ensemble des contrôles prévus au titre de ce code. Interrogée par la rapporteure quant à l’opportunité de rapprocher, par cohérence, ces dispositions de celles portant sur la retenue temporaire sur des sommes entrant ou sortant du territoire national, codifiées dans le code monétaire et financier, la directrice générale des douanes et droits indirects a indiqué que l’ensemble de ces dispositions avait vocation à rejoindre le code des douanes dans le cadre de la recodification pour laquelle une habilitation à légiférer par ordonnance est demandée à l’article 15 du projet de loi (cf. infra) ;

– en outre, et c’est là tout l’intérêt de la mesure, elle porte sur l’argent « circulant à l’intérieur du territoire et qui n’est pas en provenance ou à destination de l’étranger ». Elle se distingue à cet égard des dispositions présentés supra ;

– aucun montant minimum d’argent liquide n’est requis pour pouvoir procéder à la retenue temporaire ;

– pour les besoins de l’enquête, les agents des douanes pourront également retenir les documents se rapportant à l’argent liquide ou en prendre copie, quel qu’en soit le support ;

– en revanche, cette nouvelle retenue ne peut être mise en œuvre qu’à condition qu’il existe des indices que l’argent liquide est lié à une activité criminelle. La définition de ces activités est la même que celle retenue pour l’application de l’article L. 152-4-1 du code monétaire et financier ([101]).

Le critère du lien avec une activité criminelle n’est pas le seul élément commun avec les procédures existant dans le code monétaire et financier et permettant la retenue temporaire d’argent liquide. En effet, plusieurs modalités de cette nouvelle retenue temporaire sont identiques à celles prévues pour l’application des retenues temporaires en raison de manquements aux obligations déclaratives ou en raison de lien avec une activité criminelle :

– les agents des douanes peuvent retenir l’argent pour une durée de 30 jours, renouvelable jusqu’à 90 jours au maximum ;

– les motifs de la retenue sont notifiés au porteur, au détenteur, à l’expéditeur ou destinataire de l’argent, ou leur représentant, selon les cas.

● Un nouvel article 67 ter C prévoit les modalités de recours contre la décision de retenue temporaire. Ce recours pourra être formé par la personne à qui la décision de retenue temporaire est notifiée dans un délai de 15 jours devant le président de la chambre d’instruction de la cour d’appel du lieu de la direction des douanes dont dépend le service chargé de la procédure. L’ordonnance du président de la chambre d’instruction est susceptible d’un pourvoi en cassation selon les règles prévues par le code de procédure pénale (articles 567 à 574-2). Il est également précisé dans la rédaction proposée que ce recours n’est pas suspensif.

● Enfin, un nouvel article 67 ter D prévoit les modalités de restitution de l’argent liquide. Cette dernière intervient au plus tard au terme de la retenue temporaire et de son éventuel renouvellement. L’argent n’est cependant pas restitué à la personne s’il est saisi par les agents des douanes.

III. les modifications apportÉes par le sÉnat

La commission des finances du Sénat a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur M. Albéric de Montgolfier (LR) à l’article 6 (amendement N° COM-68 et COM-69).

Elle a également adopté un amendement N° COM-67, également déposé par le rapporteur, dont l’objet est de permettre que le recours contre la décision de retenue temporaire, créé par l’article 67 ter C, puisse être exercé par le propriétaire de l’argent liquide, dans le cas où il serait différent de la personne à laquelle la décision de retenue est notifiée.

Le même amendement applique cette modification à l’article L. 152-5 du code monétaire et financier, qui vise les recours contre les retenues temporaires prononcées sur des sommes entrant et sortant du territoire et ne satisfaisant pas aux obligations déclaratives ou pour lesquelles il existe des indices de lien avec une activité criminelle.

Ces modifications sont bienvenues : suivant une logique similaire à celle retenue à l’article 2 du projet de loi, elles visent à inscrire dans la loi une garantie apportée par la jurisprudence de Cour de cassation. En effet, d’après un arrêt de la Cour de la cassation du 22 mars 2023 ([102]), il se déduit des articles 6 et 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales que le recours contre la décision de retenue temporaire notifiée en application de l’article L. 152-4-1 du code monétaire et financier doit pouvoir être exercé par le propriétaire de l’argent liquide.

IV. La position de la commission

La rapporteure considère que cette nouvelle retenue temporaire permettra aux agents des douanes de comprendre et de mieux appréhender des circuits financiers liées à des activités criminelles au sein du territoire. En effet, le temps correspondant à la durée de la retenue pourra être exploité pour rechercher les éléments constitutifs d’une infraction douanière ou pour communiquer des informations au procureur de la République aux fins par exemple d’ouverture d’enquêtes judiciaires.

Ce dispositif permettra également de retirer l’argent visé des circuits de financement illicites alimentés par les trafics et de désinciter le recours à des collecteurs.

La commission a adopté trois amendements rédactionnels de la rapporteure (N° CF151, CF152 et CF150) et un amendement précisant que le périmètre d’application de l’article est le territoire douanier au sens de l’article 1er du code des douanes (N° CF147).

*

Amendement CF147 de Mme Nadia Hai.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Il s’agit d’un amendement de précision portant sur le territoire douanier où les sommes en circulation peuvent saisies au titre de la retenue temporaire.

La commission adopte l’amendement CF147.

Amendement CF43 de Mme Charlotte Leduc.

Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). Afin d’éviter que l’article 6 puisse être détourné et utilisé comme mesure de rétorsion préventive contre des personnes innocentes, l’amendement tend à fixer un plancher à partir duquel l’argent liquide peut-être retenu. À défaut d’une telle mesure, le dispositif prévu risque de devenir un moyen de contrainte sociale, en privant arbitrairement certaines personnes contrôlées de l’argent courant dont elles ont besoin. Il est proposé de fixer ce plancher à 2 000 euros.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Je ne suis pas favorable à cet amendement, car le dispositif de retenue temporaire présente ce double avantage qu’à la différence des dispositifs existants, il s’applique aussi lorsque l’argent n’a pas franchi la frontière, et quel que soit le montant en cause – c’est l’objet même du texte. L’objectif essentiel est de disposer du temps nécessaire pour enquêter sur la provenance d’une somme d’argent liquide et identifier les différents réseaux de trafic, afin d’éviter que les gains qui en sont issus, souvent transportés par petits montants, n’alimentent un système parallèle en jouissant d’une certaine impunité. En limitant la retenue temporaire aux sommes les plus importantes, nous manquerions ainsi l’objectif, qui est de s’attaquer au financement des activités criminelles tout au long de la chaîne, du niveau micro au niveau macro.

Je rappelle que l’article L. 152-4-1 du code monétaire et financier, qui permet de retenir l’argent liquide ayant transité par la frontière lorsqu’il existe des indices de liens avec une activité criminelle, ne comporte aucune limitation de montant. Il s’agit de calquer cette disposition sœur à l’intérieur du territoire national.

Cette nouvelle procédure s’accompagne de garanties fortes, comme la nécessité de disposer d’indices laissant penser que les sommes visées sont liées à une activité criminelle. Elle peut par ailleurs faire l’objet d’un recours et doit donc être solidement motivée que par des faits.

M. Charles de Courson (LIOT). Madame la rapporteure, êtes-vous hostile par principe à la fixation d’un seuil ou trouvez-vous que le seuil proposé par notre collègue est trop élevé ? J’ai cru comprendre que c’était une histoire de principe, mais n’est-il pas un peu excessif de permettre une rétention lorsque quelqu’un a 100 euros dans la poche ? Ne faudrait-il pas fixer un seuil plus bas que celui que propose Mme Leduc, disons 200 euros ?

Mme Nadia Hai, rapporteure. Je ne suis pas favorable au principe même d’un seuil, pour deux raisons. La première est qu’il n’existe pas de seuil pour les sommes qui passent la frontière nationale. La deuxième est qu’il doit exister de fortes suspicions que les sommes en question soient liées à une activité criminelle et soient donc illégales, même s’il s’agit de 200 euros. L’idée est vraiment de neutraliser les petites sommes qui transitent et qui, mises bout à bout, peuvent constituer des montants très élevés. Ce sont là des principes de base que l’on apprend dans toute lutte contre les trafics en tout genre. La lutte contre le blanchiment d’argent passe aussi par la retenue de ces toutes petites sommes.

M. Robin Reda (RE). Nous convenons tous qu’il ne faut pas compliquer le travail des douanes, mais plutôt leur donner des outils supplémentaires. La lutte contre les fraudes et contre le blanchiment d’argent est une priorité, rappelée du reste par le ministre. On peut certes se demander s’il est justifié d’avoir 2 000 euros sur soi, mais ce sont les indices interprétés par nos douaniers qui permettront de le déterminer. Toute personne qui a de l’argent liquide sur elle n’est pas un délinquant – d’où les garanties évoquées par Mme la rapporteure. Nous ne pouvons donc pas être favorables à l’instauration de seuils dans les contrôles de nos douaniers.

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). Puisque vous élargissez et renforcez les missions régaliennes de la douane en matière de politique migratoire, un migrant est-il un criminel lorsqu’il détient 2 000 euros ? Pensez-vous que ces sommes devraient être saisies ? On voit bien que l’argument de la criminalité ne tient pas.

La commission rejette l’amendement CF43.

Amendement CF60 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani (LIOT). Il propose une retenue de quatre mois pour les sommes supérieures à 10 000 euros.

Mme Nadia Hai, rapporteure. La durée de 90 jours correspond à celle qui est prévue dans la disposition sœur que j’évoquais, qui concerne les flux qui entrent sur le territoire national ou qui en sortent. Il importe de conserver le parallélisme entre ces deux dispositions.

Par ailleurs, cette durée est raisonnable pour mener une enquête approfondie sur la provenance de ces sommes, et peut être renouvelée pour une durée supplémentaire de 90 jours si les besoins de l’enquête le justifient. L’amendement est donc satisfait sur ce point.

La commission rejette l’amendement CF60.

Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CF151, CF152 et CF150 de Mme Nadia Hai, rapporteure.

Elle adopte l’article 6 modifié.

*

Article 7 (art. 52 bis, 52 ter, 52 quater, 52 quinquies, 52 sexies, 52 septies, 52 octies, 52 nonies, 52 decies et 52 undecies [nouveaux] du code des douanes) Création d’une réserve opérationnelle de l’administration des douanes

I. Le droit existant

A. les rÉserves opÉrationnelles des corps de fonctionnaires en tenue

L’administration des douanes est le seul corps de fonctionnaires en tenue à ne pas bénéficier du concours d’une réserve opérationnelle. Les réserves opérationnelles des forces de sécurité intérieure et militaires constituent des atouts majeurs pour les corps qui en disposent.

● La réserve opérationnelle de la police nationale, créée en 2022 en remplacement de la réserve civile, est composée de personnes issues de la société civile, d’anciens policiers adjoints et de retraités de la police nationale. Les réservistes issus de la société civile ont la possibilité de servir jusqu’à 90 jours par an, tandis que ce plafond est fixé à 150 jours par an pour les retraités de la police nationale et le anciens policiers adjoints. Au 31 décembre 2022, 4 819 personnes étaient membres de cette réserve opérationnelle ([103]).

Les conditions d’intégration à la réserve de la police nationale pour les civils sont les suivantes : être de nationalité française, être âgé de 18 à 67 ans, être à jour des obligations liées au service national ou à la journée défense et citoyenneté, ne pas avoir été condamné pour un crime ou une peine entraînant la perte des droits civiques ou l’interdiction d’exercer un emploi public, ou une peine inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire, et posséder l’aptitude physique nécessaire ([104]). Enfin, les candidats à la réserve peuvent faire l’objet d’une enquête administrative, dont les conclusions peuvent empêcher l’admission dans la réserve si le comportement du candidat est incompatible avec les missions envisagées. L’engagement prend la forme d’un contrat d’engagement conclu pour une durée comprise entre un et cinq ans et qui confère la qualité de collaborateur du service public aux réservistes.

● La réserve de la gendarmerie et la réserve des armées constituent la réserve militaire. Pour y être admis, il est nécessaire de détenir la nationalité française ou d’être un ancien militaire engagé à titre étranger volontaire pour servir comme réserviste dans la légion étrangère, être âgé de dix-sept ans au moins, être en règle au regard des obligations du service national, et ne pas avoir été condamné à la perte des droits civiques ou à l’interdiction d’exercer un emploi public, ni à la destitution ou à la perte du grade ([105]). Les limites d’âge sont celles correspondant au corps et au grade augmentées de cinq ans ([106]), à l’exception de la limite d’âge des militaires du rang, fixée à cinquante ans, et des réservistes spécialistes correspondant à la limite d’âge du grade et du corps augmenté de dix ans, sans qu’elle puisse excéder l’âge de soixante-douze ans. Il convient de noter que le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense propose de fixer la limite d’âge maximale d’appartenance à la réserve à soixante-dix ans, tout en maintenant une exception pour les réservistes spécialistes

L’engagement dans la réserve prend également la forme d’un contrat d’engagement à servir, souscrit pour une durée comprise entre un et cinq ans et renouvelable.

La réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale poursuit une montée en puissance significative : en 2022, un vivier de 31 000 réserviste a réalisé plus de 710 000 jours de réserve, soit 12 % de plus qu’en 2021 ([107]).

En septembre 2022, le ministère des Armées comptait 40 000 réservistes opérationnels. L’article 6 du projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, en cours d’examen par le Parlement, fixe une cible de 105 000 réservistes au plus tard en 2035, pour atteindre l’objectif d’un militaire de réserve pour deux militaires d’active.

Le rapport annexé à loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur fixe l’objectif d’atteindre le nombre de 30 000 réservistes de la police nationale et de 50 000 réservistes de la gendarmerie nationale en 2027. Pour ces deux réserves, le rapport annexé fixe une cible minimale d’emploi de 25 jours par an et par réserviste, « afin de maintenir l’engagement et la motivation des réservistes ». Il ressort des objectifs de recrutement très ambitieux et de l’attention portée à la fidélisation des réservistes l’intérêt majeur que les forces de sécurité intérieure portent à leurs réserves opérationnelles.

L’attention marquée portée aux réserves opérationnelles s’explique également par la croissance des besoins des forces armées et de sécurité intérieure. La tenue de la Coupe du monde de rugby en 2023 puis des Jeux olympiques et paralympiques en 2024 vont notamment accroître fortement les besoins. Dans ce contexte, le renfort que représentent les réserves opérationnelles est le bienvenu.

D’autres corps de fonctionnaires bénéficient également d’une réserve : en 2009, une réserve d’anciens professionnels de l’administration pénitentiaire a par exemple été créée ([108]).

B. « Paris-spÉcial », un dispositif utile mais sous-dimensionnÉ au regard des besoins de la douane

L’administration des douanes dispose d’un service nommé « Paris-Spécial », composé d’agents mobiles, et envisagé comme un outil d’appui à l’administration, principalement en cas de pics d’activité ou dans le cadre de la création de nouvelles structures ou de la prise en charge d’une nouvelle mission confiée à la DGDDI ou d’une réorganisation.

Le service est composé de 300 agents, répartis entre une branche « opérations commerciales » et une « branche surveillance ». Ces agents peuvent exercer l’ensemble des fonctions des agents des douanes, dont par exemple la tenue de points de passage frontaliers.

Si ce service constitue un appui utile lors d’évolutions dans l’organisation de l’administration douanière, il n’a pas vocation à constituer une réserve permanente et à disposition.

II. le droit proposÉ

L’article 7 du projet de loi propose de créer un nouveau chapitre II bis intitulé « Réserve opérationnelle de l’administration des douanes » au sein du titre II du code des douanes. Les différents articles de ce nouveau chapitre ont pour objet de définir les missions de la réserve opérationnelle des douanes nouvellement créée, les conditions pour y être admis, le cadre d’exercice au sein de la réserve et l’organisation des relations entre le réserviste et son employeur lorsqu’il est salarié ou fonctionnaire.

La création de cette réserve permettra de doter l’administration douanière d’agents supplémentaires pouvant être mobilisés face à des événements imprévus, comme le débarquement d’un navire sur le sol, ou à des pics d’activités, ou encore à des situations exceptionnelles comme une crise migratoire ou sanitaire ou des manifestations sportives. En outre, la possibilité d’engager des réservistes spécialistes peut permettre à la douane de mobiliser au cas par cas des spécialités rares et peu disponibles parmi les effectifs permanents.

D’après l’étude d’impact, il est tout d’abord prévu de recruter 300 réservistes pour 30 jours de mobilisation par an, avant d’effectuer une montée en charge progressive. Le coût de cette mesure est estimé à 1,27 millions d’euros.

● Le nouvel article 52 bis du code des douanes définit la mission de la réserve opérationnelle, chargée de « missions de renfort temporaire des services de l’administration des douanes ». La réserve opérationnelle pourra être constituée des retraités de l’administration des douanes (sur le modèle des réserves de la police et de la gendarmerie) et de volontaires civils.

Les réservistes issus de la société civile bénéficieront d’une période de formation initiale avant d’être admis dans la réserve. D’après l’étude d’impact, la durée de cette formation sera de quatre semaines, soit un total de 128 heures.

Plusieurs grades seront ouverts aux réservistes : agent de constations réserviste, agent de constatation principal réserviste, contrôleur réserviste, contrôleur principal réserviste, inspecteur réserviste, inspecteur régional réserviste, directeur des services douaniers réservistes et spécialiste réserviste.

● L’article 52 ter énumère les conditions de recrutement des volontaires civils. Ces derniers devront :

– être de nationalité française ;

– être âgé d’au moins 18 ans. Le projet de loi ne prévoit pas de limite d’âge maximale ;

– ne pas avoir été condamné à la perte des droits civiques ou à l’interdiction d’exercer un emploi public ou à une peine criminelle ou correctionnelles inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ;

– posséder les conditions de santé nécessaire, dans les conditions prévues par un arrêté du ministre chargé du budget.

Ces conditions sont très proches de celles fixées pour l’intégration de la réserve de la police nationale, à la seule différence qu’elles n’imposent pas d’âge maximal.

Enfin, les candidats à la réserve pourront faire l’objet d’une enquête administrative dans les conditions prévues à l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure, de la même manière que les candidats à la réserve opérationnelle de la police. S’il résulte de cette enquête que « le comportement du candidat est incompatible avec les missions envisagées », il ne pourra être recruté. Les retraités des douanes ne peuvent avoir fait l’objet d’une sanction disciplinaire pour des motifs incompatibles avec l’exercice de missions dans la réserve.

● L’article 52 quater précise le cadre d’emploi de la réserve opérationnelle. Les missions identifiées sont de deux types :

– des missions de renfort temporaire à la demande des fonctionnaires sous l’autorité desquels les réservistes sont placés ;

– des missions de spécialiste correspondant à leurs qualifications professionnelles.

Le cadre juridique d’exercice de ces missions est également défini par cet article nouvellement créé : lorsqu’ils participent à ces missions, les agents des douanes réservistes peuvent être habilités à mettre en œuvre les pouvoirs dévolus aux agents des douanes. Un décret en Conseil d’État précisera l’autorité compétente pour délivrer ces habilitations et les conditions de mise en œuvre de ces pouvoirs par les réservistes.

Enfin, l’article 52 quater tranche la question du droit de port d’arme par les douaniers réservistes : elle sera autorisée « lorsqu’ils participent à des missions qui les exposent à des risques d’agression » et sous des conditions, définies par décret en Conseil d’État relatives notamment à la formation, à l’entrainement et à l’aptitude physique.

● L’article 52 quinquies définit les conditions contractuelles de l’engagement dans la réserve. De la même manière que pour les autres réserves, l’engagement prend la forme d’un contrat d’engagement compris entre un et cinq ans, qui précise la durée de l’affectation, cette dernière ne pouvant excéder 90 jours par an. Ce contrat définit également leurs obligations de disponibilité et de formation initiale et continue. Il leur confère la qualité de collaborateur occasionnel du service public.

Ce même article définit les conditions de radiation de la réserve, en cas de manquement aux obligations prévues par le contrat d’engagement ou si le comportement de l’agent réserviste est devenu incompatible avec l’exercice de ses missions. Il définit également les conditions de suspension ou de résiliation du contrat, lorsque l’agent réserviste cesse de remplir les conditions exigées ou en cas de nécessité tenant à l’ordre public.

● L’article 52 sexies prévoit que les période d’emploi et de formation seront indemnisées. Si cette formulation peut sembler lapidaire, elle est similaire à celle prévue à l’article L. 411-12 du code de la sécurité intérieure pour la réserve de la police nationale. Le montant des indemnités journalière est ensuite fixé par arrêté.

● L’article 52 septies régit les interactions entre l’activité de réserve et l’activité professionnelle du réserviste, sur le modèle des dispositions prévues pour la réserve opérationnelle de la police nationale. L’agent des douanes réserviste qui exerce une activité salariée doit obtenir un accord de son employeur lorsque la durée d’emploi ou de formation au sein des douanes dépasse dix jours ouvrés par année civile (sauf dispositions collectives plus favorables). Cette autorisation n’est toutefois pas nécessaire lorsque l’agent des douanes réserviste exécute durant ses activités au sein de la réserve une des actions concourant au développement des compétences au sens de l’article L. 6313-1 du code du travail (actions de formation, bilans de compétences, actions permettant de faire valider les acquis de l’expérience, actions de formation par apprentissage).

Si le contrat de travail de l’agent réserviste salarié est suspendu pendant le périodes d’emploi et de formation au sein des douanes, ces périodes sont néanmoins considérées comme des périodes de travail effectif pour les avantages légaux et conventionnels (ancienneté, avancement, congés payés, droits aux prestations sociales).

Lorsque l’employeur maintient tout ou partie de la rémunération de l’agent des douanes réserviste pendant son absence pour une formation, la rémunération et les prélèvements sociaux sont amis au titre de la participation des employeurs au financement de la formation professionnelle continue prévue à l’article L. 6131-1 du code du travail.

Lorsqu’un fonctionnaire accomplit sur son temps de travail une activité dans la réserve des douanes, il est placé en position d’accomplissement des activités dans la réserve opérationnelle de l’administration des douanes lorsque la durée de sa période de réserve est inférieure ou égale à quarante-cinq jours.

La situation des agents publics non titulaires sera définie par décret en Conseil d’État.

Enfin, aucun licenciement, déclassement professionnel, ni aucune sanction disciplinaire ne peut être prononcée à l’encontre du douanier réserviste en raison des absences liées à son engagement

III. les modifications apportÉes par le sénat

La commission des finances du Sénat n’a pas adopté d’amendement sur cet article. Au stade de l’examen en séance publique, il a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur de la commission des finances (amendement n° 71) ayant reçu un avis favorable du Gouvernement.

Le Sénat a également adopté l’amendement n° 70 du rapporteur de la commission des finances, ayant également obtenu un avis favorable du Gouvernement. Cet amendement vise à permettre à l’administration de réaliser une enquête administrative dans les conditions de l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure afin d’établir, en vue d’une radiation de la réserve opérationnelle, si le comportement de l’agent est devenu incompatible avec ses missions. Il ressort de la rédaction proposée par le Sénat que la réalisation de cette enquête est facultative et ne conditionnera pas la possibilité de décider de la radiation.

IV. La position de la commission

Sur proposition de la rapporteure, la commission a adopté six amendements rédactionnels (N° CF148, CF149, CF153, CF154, CF157, CF158). Elle a également adopté un amendement N° CF174 de la rapporteure dont l’objet est de fixer un âge maximal de 67 ans pour l’appartenance à la réserve des douanes.

Il existe en effet une limite d’âge pour l’ensemble des réserves opérationnelles. Le plafond de 67 ans est identique à celui applicable pour la réserve opérationnelle de la police nationale et semble raisonnable au regard des missions qui seront effectuées par les réservistes.

En adoptant un amendement N° CF65 de Mme Perrine Goulet, cosigné par cinq autres membres du groupe MoDem et ayant reçu un avis favorable de la rapporteure, la commission a introduit une autre condition pour la participation à la réserve opérationnelle : être en règle au regard des obligations du service national (le recensement et la journée défense et citoyenneté). Cette condition est également exigée pour l’admission dans la réserve opérationnelle de la police et dans les réserves militaires.

Enfin, l’amendement N° CF29 déposé par Mme Dalloz, Mme Louwagie et M. Hetzel a également été adopté, sous-amendé par la rapporteure (N° CF180). Cet amendement porte une demande de rapport analysant l’efficacité et le fonctionnement de la réserve opérationnelle, avec notamment l’objectif de s’assurer que celle-ci respecte des conditions de création et des modalités de fonctionnement identiques à celles fixées pour la réserve de la police nationale. La rapporteure a porté le délai de remise de ce rapport de six à vingt-quatre mois à compter de la promulgation de la loi. En effet, au regard du temps de formation des premiers réservistes et de la nécessité de disposer d’un certain recul avant de pouvoir procéder à une évaluation, le délai de deux ans semble raisonnable.

*

Amendements de suppression CF39 de M. Mickaël Bouloux et CF49 de Mme Charlotte Leduc.

M. Mickaël Bouloux (SOC). La suppression de l’article se justifie d’abord par la crainte, malheureusement fondée sur l’expérience, que le corps de réserve se substitue peu à peu à des embauches pérennes de fonctionnaires des douanes. Ensuite, les conditions dans lesquelles il est prévu que les réservistes soient habilités au port et à l’usage d’armes ne sont pas précisées. Enfin, il existe déjà, pour faire face à l’accroissement temporaire des besoins, un service dédié, dénommé « Paris-Spécial » et composé de 315 agents, ce qui laisse craindre des doublons.

Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). L’article 7 est un peu hypocrite. Comment supposer qu’il sera possible de solliciter les retraités des douanes quand le Gouvernement vient tout juste de leur voler deux ans de retraite ? Pour les douaniers, avec qui nous avons eu des échanges, il est impensable de continuer à travailler au-delà de 64 ans.

En outre, les douanes sont une autorité civile et l’instauration d’une réserve opérationnelle dans cette administration serait un dangereux précédent : pourquoi n’y aurait-il pas demain une réserve opérationnelle de l’éducation nationale ou de l’inspection du travail ? Cela reviendrait à voler aux récents retraités de la fonction publique leur droit au repos.

Quant à la comparaison d’effectifs avec l’Allemagne, vous n’avez pas souligné le fait, monsieur le ministre délégué, que la France a quatre fois plus de frontières que l’Allemagne si l’on considère les frontières terrestres, et même vingt-neuf fois plus avec les frontières maritimes. Il faut comparer ce qui est comparable.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Il existe effectivement une réserve citoyenne pour l’éducation nationale. Par ailleurs, la douane est le seul corps de fonctionnaires en tenue qui ne bénéficie pas d’une réserve opérationnelle. Pour en voir une qui fonctionne très bien, je vous invite à vous rapprocher des gendarmes et des policiers, qui ne peuvent plus se passer de cette force d’appoint. Or le budget de la police et de la gendarmerie des six dernières années fait apparaître des augmentations d’effectifs suffisamment inédites pour être non seulement relevées, mais saluées.

Cette réserve opérationnelle offre des atouts précieux et ne conduit nullement vers une réduction des effectifs. Au contraire, s’agissant d’un corps de fonctionnaires qui n’échappe pas au déficit d’attractivité, la réserve opérationnelle contribuera à faire connaître les métiers de cet univers souvent inconnu du grand public. Nous espérons que la douane suscitera ainsi des vocations et que ce dispositif incitera des réservistes à l’intégrer de façon permanente. Loin donc, je le répète, d’entrer en concurrence avec le recrutement sur des postes permanents, la réserve peut constituer demain un vivier de recrutement.

Madame Leduc, si vous voulez combler le déficit de recrutement, je vous invite donc plutôt à faire connaître le dispositif de la réserve opérationnelle aux citoyens de votre circonscription pour les inciter à intégrer cette réserve, à connaître les métiers de la douane et pourquoi pas, demain, je l’espère, à y entrer pour un poste permanent.

La réserve est également très utile en cas de pics d’activité et elle permet de faire bénéficier les douaniers de l’appui d’experts disponibles dans la société civile.

J’ai été longue, car plusieurs amendements reviendront sur ces questions. Il ne faut pas laisser planer la crainte chez les douaniers et leurs syndicats que, demain, les réservistes prendront leur place, car c’est totalement faux. Nous avons avec la police et la gendarmerie des exemples de fonctionnement efficace et complémentaire entre réservistes et titulaires. La réserve opérationnelle doit apporter un plus. Ne voyez à sa création aucun autre motif, a fortiori aucun motif vicieux.

M. le président Éric Coquerel. Je suis favorable, pour ma part, à l’amendement de suppression.

Des éclaircissements s’imposent. J’ai entendu le ministre délégué évoquer tout à l’heure une stabilité des effectifs, et non une augmentation. La question est de savoir si la réserve a pour but d’éviter l’augmentation des effectifs qui serait nécessaire du fait de l’accroissement des tâches des douaniers. À la différence de la gendarmerie et de la police, dont les effectifs sont repartis à la hausse depuis quelques années et pour lesquelles la réserve ne vient donc pas remplacer une augmentation des effectifs, mais les compléter, ceux de la douane connaissent un véritable déficit.

La comparaison que vous faites, monsieur le ministre délégué, entre la France et l’Allemagne en termes de missions ne vaut pas, car la France a quatre fois plus de frontières, sans même parler des frontières maritimes, et que nos deux pays ont eu des pratiques différentes quant à l’emploi de leurs douaniers ces dernières années. Je n’attribue pas la responsabilité de cette situation aux gouvernements des cinq dernières années, mais si vous voulez me convaincre que la réserve ne remplacera pas les douaniers nécessaires, il faut augmenter leurs effectifs.

Vous avez dit aussi que la réserve pourrait être une sorte de formation, un premier pas pour devenir douanier : mais alors il s’agirait d’une augmentation d’effectifs ! Dites-nous clairement comment vous voyez les choses sur ces cinq années, car 17 000 douaniers, ça ne fait pas la maille.

Mme Perrine Goulet (Dem). Notre groupe est tout à fait favorable à la réserve opérationnelle, qui peut nous faire profiter de compétences particulières. Des fonctionnaires de police spécialisés dans le cyber pourraient, par exemple, faire bénéficier la douane de leur compétence. Il ne faut pas nous priver de cette réserve opérationnelle, et nous voudrions même aller plus loin avec une réserve citoyenne. Plus nombreux seront les citoyens qui s’engageront dans ces réserves, plus fort sera notre pays.

Quant à la réforme des retraites, je rappelle que, contrairement à ce qui a été dit, les douaniers ne partiront pas tous après 64 ans, puisque la plus grande partie d’entre eux sont en service actif et bénéficient donc de la bonification qui leur permettra de partir à 59 ans.

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). Je suis favorable à ces amendements de suppression. J’ai bien entendu, madame la rapporteure, votre plaidoyer pour la réserve opérationnelle, mais j’ai lu aussi l’article qui dispose que « les volontaires de la réserve opérationnelle sont admis en qualité d’agent de constatation réserviste, d’agent de constatation principal réserviste, de contrôleur réserviste, de contrôleur principal réserviste, d’inspecteur réserviste, d’inspecteur régional réserviste, d’inspecteur principal réserviste, de directeur des services douaniers réserviste et de spécialiste réserviste ». Comment ces cadres peuvent-ils intervenir au sein de la douane sans prendre la place d’un directeur des services douaniers ?

Vous dites par ailleurs, madame la rapporteure, que les réservistes pourraient également intégrer le corps des douaniers. Cela signifie que vous vous affranchissez du concours et du statut de la fonction publique, aujourd’hui pour 300 personnes mais plus tard, pourquoi pas, pour beaucoup plus ?

En dernier lieu, vous n’avez pas répondu à ma question portant sur la grille de rémunération des agents de cette réserve opérationnelle.

Mme Marie-Christine Dalloz (LR). Madame Leduc, votre amendement est, sur la forme, très désobligeant envers l’ensemble du corps des douanes. Vous présentez la réserve comme une douane au rabais, avec des agents mal formés. Ne pensez-vous pas qu’aujourd’hui, dans les services des douanes, les gens soient très bien formés ?

Sur le fond, il s’agit entre autres de retraités des douanes, mais qui n’auront pas 85 ans, il faut être sérieux ! En outre, le recours à cette réserve est très précisément encadré : il est question de 300 réservistes, qui seront mobilisés très ponctuellement, pour quatre-vingt-dix jours par an. Vous faites des amalgames et cette vision est malsaine. La réserve est une force d’appoint, mobilisable dans certaines situations, mais pas tout le temps. L’article 7 a donc toute sa place dans le texte.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Nous poursuivrons sans doute ce débat en séance.

Madame Arrighi, je le répète, la réserve opérationnelle ne remplacera pas les effectifs. Elle a pour fonction de suppléer aux absences ponctuelles, et de travailler aux côtés des douaniers en cas de surcroît d’activité. Ce n’est pas tous les jours que la France accueillera une Coupe du monde, les Jeux olympiques et autres événements de grande ampleur nécessitant un renfort des effectifs.

Enfin, si les réservistes émettent des souhaits, leur recrutement est soumis à une sélection de la part des services de la douane, qui déterminent quelles missions leur seront attribuées. Si surcroît d’activité nécessite qu’une personne travaille aux côtés d’un directeur par exemple, les réservistes viendront en appui, sans remplacer pour autant un poste permanent.

Vous pouvez ne pas le comprendre ou ne pas être d’accord, mais c’est pourtant ce que prévoit ce texte, comme c’est le cas pour la réserve opérationnelle de la police et de la gendarmerie. Je crains que, même en vous le répétant sans cesse, je ne parvienne pas à vous en convaincre ce soir, mais plus tard peut-être. Les syndicats de police et les services de gendarmerie vous diront à quel point cette réserve contribue de façon essentielle à leur efficacité, notamment en cas de surcroît d’activité.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Compte tenu du nombre d’amendements déposés à propos de la réserve, apportons des précisions dès le début de la discussion, afin de gagner du temps tout à l’heure.

Il ne peut y avoir de concurrence entre la réserve opérationnelle et les agents. Comme vous l’avez du reste dit vous-même, il n’y a jamais eu autant de recrutements dans la police et la gendarmerie que depuis la création de cette réserve.

En parlant de stabilité, je ne fais que décrire le contrat d’objectifs et de moyens et le plan stratégique de la douane. Le choix qui a été fait avant ma nomination consiste à privilégier durant trois ans le renforcement technique, qui recouvre notamment la fourniture de scanners et autres moyens techniques, y compris les maîtres-chiens, plutôt que les moyens humains. Ce contrat court jusqu’à 2025 et je ne suis pas en mesure de vous dire quels seront les choix qui seront faits après, mais si un renforcement des effectifs est nécessaire, nous ne nous priverons évidemment pas d’y procéder.

L’enjeu est aussi celui de l’attractivité, afin de pourvoir les postes ouverts au recrutement – si nous y parvenions, nous aurions fait une grande partie du chemin. 2022 a toutefois largement battu le record des quatre ou cinq dernières années en matière de recrutement, avec 589 primo-recrutements, dont 478 par le concours.

Quant aux missions, il s’agit de venir en renfort lors de pics d’activité, tels que les Jeux olympiques ou le débarquement d’un navire transportant des migrants, comme l’Ocean Viking – un cas où il faut mobiliser des forces importantes à l’improviste. Et il s’agit aussi de disposer de compétences. Ainsi, la DNRED – service de renseignement du premier cercle dont disposent les douanes, au même titre que la DGSE et la DGSI – dispose d’agents d’une extraordinaire qualité et qui possèdent des compétences de pointe. Or ils m’ont dit eux-mêmes que, s’agissant des crypto-monnaies ou de certains autres enjeux numériques, il leur serait très utile de pouvoir disposer, une demi-journée dans la semaine ou dans le mois, de personnes travaillant dans ces domaines qui leur apporteraient cette compétence très technique.

Monsieur Bouloux, le dispositif « Paris-Spécial », ou Paris-Spé, comme disent les douaniers, est un vivier d’agents des douanes acceptant, pour un temps assez long, une affectation à l’autre bout de la France et percevant à ce titre une rémunération spécifique. On ne peut donc pas le comparer avec la réserve opérationnelle. Ce dispositif, qui a notamment été beaucoup utilisé à l’occasion du Brexit, lorsqu’il a fallu renforcer durant plusieurs années le nombre d’agents employés au contrôle des échanges avec le Royaume-Uni sur le littoral de la Manche, continuera à exister. La réserve opérationnelle, elle, est destinée à répondre à des besoins ponctuels.

Il n’y aura donc pas de remplacement d’agents par des réservistes. Ce n’est même pas possible : Mme Dalloz a rappelé que les périodes d’emploi en qualité de réserviste étaient limitées à un certain nombre de jours dans l’année.

Madame Arrighi, l’indemnisation – terme plus approprié que celui de rémunération – sera de l’ordre de celle des autres réserves, dont celle de la police nationale : il n’est pas question de créer une concurrence entre les différentes réserves. Les réservistes de première classe de la police nationale perçoivent 87,85 euros bruts par jour et les experts 1 un montant de 102,63 euros bruts par jour.

La commission rejette les amendements de suppression CF39 et CF49.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CF148 de Mme Nadia Hai, rapporteure.

Amendement CF174 de Mme Nadia Hai.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Cet amendement fixe un âge maximum à 67 ans pour les réservistes, sur le modèle de la réserve des forces de sécurité intérieur.

La commission adopte l’amendement CF174.

Amendement CF130 de Mme Gisèle Lelouis.

M. Alexandre Sabatou (RN). Il s’agit de permettre aux jeunes de 17 ans et demi de signer leur contrat plus tôt afin qu’ils puissent entrer en fonction dès leurs 18 ans, après leur formation, comme c’est déjà le cas dans les armées.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Avis défavorable : le dispositif prévoit d’ores et déjà que l’admission, à l’issue de la formation, est faite à l’âge de 18 ans. L’âge plancher est de 18 ans, l’âge plafond de 67 ans. C’est le même dispositif que pour la police nationale.

La commission rejette l’amendement CF130.

Amendement CF65 rectifié de Mme Perrine Goulet.

Mme Perrine Goulet (Dem). Il faut avoir fait le service national pour appartenir aux réserves opérationnelles de la gendarmerie, des armées et de la police. Il nous semble nécessaire que cette même obligation s’applique aux douanes.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Avis favorable : l’ajout me semble opportun.

M. Charles de Courson (LIOT). Le service national obligatoire n’a-t-il pas été supprimé en 1997 ? Quelle est la portée de l’amendement ?

Mme Perrine Goulet (Dem). « Service national » recouvre désormais le recensement et la journée défense et citoyenneté.

La commission adopte l’amendement CF65 rectifié.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CF149 de Mme Nadia Hai, rapporteure.

Amendement CF50 de Mme Charlotte Leduc.

Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). Cet amendement vise à interdire l’emploi des réservistes pour des contrôles migratoires ou dans le cadre des activités de Frontex.

Les douanes ne doivent jamais cesser d’être un moyen de lutte contre le trafic de marchandises et contre la fraude fiscale. Or les missions ouvertes à la réserve couvrent un périmètre extrêmement large : lutte contre le terrorisme, pic d’activité en cas de crise, événements internationaux, mise en place de viviers de spécialistes, contrôle migratoire, remplacement des agents participant à Frontex, sans qu’aucune période d’expérimentation n’ait été définie. La police des marchandises n’est pas la police, encore moins la police aux frontières. Tout mélange des genres entre les deux corps constitue un glissement dangereux susceptible de porter atteinte aux prérogatives des diverses institutions publiques.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Nous avons déjà eu un long échange sur le sujet. Il ne me semble pas justifié de restreindre les missions que pourront effectuer les réservistes, puisque l’intérêt premier de la réserve est de faire face aux besoins, qui évoluent. En outre, il est évident que la question de la déontologie sera abordée dans le cadre de la formation des réservistes.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF50.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CF153 de Mme Nadia Hai, rapporteure.

Amendement CF40 de M. Mickaël Bouloux.

M. Mickaël Bouloux (SOC). Cet amendement tend à restreindre le droit de porter des armes aux douaniers réservistes retraités de l’administration des douanes. Nous estimons qu’il n’est pas souhaitable d’autoriser le port d’armes pour les réservistes volontaires, dont la formation pourrait ne durer que 128 heures. Si le ministre a déclaré qu’un décret préciserait les choses, nous préférerions que ce soit inscrit dans la loi.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Avis défavorable. Je rappelle, d’une part, qu’une formation encadrera le port d’armes, d’autre part, qu’une sélection sera faite par les services des douanes. Si votre amendement était adopté, vous excluriez de fait les policiers, les gendarmes et toute personne habilitée à porter une arme, alors que l’objectif de la réserve est d’ouvrir la porte à toute personne intéressée.

M. le président Éric Coquerel. On nous répète que les réservistes ne serviront qu’en cas de pic d’activité ou de moments exceptionnels, que leur pratique ne sera pas régulière. Or c’est aussi sur le tas qu’on se forme. Il me semble problématique de donner des armes, dans des moments exceptionnels, à des personnes qui n’auront jamais été formées pour les détenir. La réserve deviendrait de ce fait un groupe comparable aux douaniers, ce qui me semble contradictoire avec l’idée même de n’y faire appel que de manière ponctuelle.

M. Charles Sitzenstuhl (RE). Si l’on va au bout de ce raisonnement, la question se pose aussi pour les réservistes de la gendarmerie – qui sont armés…

Mme Nadia Hai, rapporteure. Le port d’armes ne sera autorisé que pour les missions comportant un risque d’agression, et non pour travailler dans les services. Dans ce cas de figure, il y aura une formation à l’usage des armes et une habilitation. Pour la police et la gendarmerie, tout est extrêmement encadré ; il en sera de même pour la douane. Mais il est évident qu’on ne va pas envoyer des réservistes participer à des missions compliquées sans leur donner la possibilité de se défendre.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Tous les réservistes ne porteront pas une arme, et ceux qui seront amenés à le faire seront soumis à des conditions extrêmement strictes. Un décret en Conseil d’État définira le type d’arme ainsi que le préalable nécessaire – par exemple que le réserviste soit appelé à porter une arme dans l’exercice de son métier. C’est le même dispositif que celui qui est appliqué à la réserve opérationnelle de la police nationale. Il ne s’agit donc pas de confier une arme au premier venu, après une formation expresse.

La commission rejette l’amendement CF40.

Amendement CF78 de Mme Christine Arrighi.

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). Nombre de vos réponses renvoient à des décrets. Or nous sommes le législateur, et il nous semble important que les choses soient précisées dans la loi. C’est pourquoi cet amendement tend à limiter l’autorisation du port d’armes aux lieux d’exercice des missions.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable : l’amendement est satisfait par la rédaction actuelle. Le port d’armes ne sera pas autorisé en dehors des missions.

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). Dans quel cadre le sera-t-il ?

Mme Nadia Hai, rapporteure. S’il est lié à la mission et que cette dernière présente un risque d’agression. Ce cadre est précisément défini.

La commission rejette l’amendement CF78.

Amendement CF134 de Mme Christine Arrighi.

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). Nous estimons que les missions qui peuvent être confiées aux réservistes doivent être définies par décret après consultation des syndicats représentatifs dans le cadre des comités sociaux compétents tels que définis par l’article L. 251-1 et suivants du code général de la fonction publique.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Avis défavorable. Le cadre proposé par le texte me semble amplement suffisant pour déterminer la doctrine d’emploi des réservistes. Votre amendement introduirait une très grande lourdeur. Il est irréaliste.

M. Mathieu Lefèvre (RE). Mme Arrighi déplorait à l’instant les délégations au pouvoir réglementaire, et voilà qu’elle en propose une…

La commission rejette l’amendement CF134.

Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CF154 et CF157 de Mme Nadia Hai, rapporteure.

Amendement CF75 de M. Franck Allisio.

M. Franck Allisio (RN). La création d’une réserve opérationnelle des douanes est une initiative que nous saluons. Le présent article, qui fixe le cadre légal de la future réserve, indique que, dans le cadre de sa profession, le réserviste ne pourra pas faire l’objet d’un licenciement, d’un déclassement ou d’une sanction disciplinaire en raison des absences résultant de sa participation aux missions qui lui sont confiées dans le cadre de la réserve. Cette rédaction paraît trop restrictive car elle ne considère que les sanctions liées aux absences. Il conviendrait de préciser que ni le statut de douanier réserviste ni les activités liées à ce statut ne peuvent constituer une source de discrimination.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Avis défavorable. La précision ne me semble pas utile : pour l’employeur, la matérialisation de l’appartenance du salarié à la réserve, ce sont ses absences. En prévoyant l’interdiction de licenciement, de déclassement ou de sanction en raison des absences dues à l’activité de réserviste, le texte satisfait l’amendement. De surcroît, la rédaction reprend celle applicable pour la réserve de la police nationale.

La commission rejette l’amendement CF75.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CF158 de Mme Nadia Hai, rapporteure.

Amendement CF29 de Mme Marie-Christine Dalloz et sous-amendement CF180 de Mme Nadia Hai.

Mme Marie-Christine Dalloz (LR). Je trouverais utile et intéressant, après six mois de fonctionnement de la réserve opérationnelle du service des douanes, de faire un parallèle avec celui de la réserve de la gendarmerie nationale. D’où ma demande de rapport.

Mme Nadia Hai, rapporteure. J’y suis favorable. En revanche, six mois me semble un délai trop court. Je propose de le porter à vingt-quatre mois – ce qui correspond d’ailleurs à l’horizon fixé par le Gouvernement pour le recrutement de 300 réservistes et permet de tenir compte de la période de formation.

La commission adopte successivement le sous-amendement CF180 et l’amendement CF29.

Amendement CF61 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani (LIOT). Il s’agit d’une autre demande de rapport – avec toutes les limites que comporte l’exercice – afin d’étudier l’opportunité d’augmenter la réserve au-delà des 300 postes prévus, lesquels représenteraient 1,8 % des effectifs, alors que la réserve de la police nationale en représente 15 %.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Avis défavorable. Le délai que vous prévoyez est trop court. Laissons-nous du temps et prenons un recul suffisant avant d’évaluer l’application de la loi, qu’il s’agisse de ses effets juridiques ou de son action concrète sur les effectifs. Votre amendement rejoint d’ailleurs celui de Mme Dalloz, pour lequel nous avons prévu deux ans.

M. Charles de Courson (LIOT). Cela signifie-t-il que si nous portions le délai de neuf à vingt-quatre mois, vous y seriez favorable ?

Mme Nadia Hai, rapporteure. Non. Vous proposez d’augmenter la taille de la réserve, ce qui me semble prématuré. Nous venons d’adopter un amendement visant à dresser le bilan de la création et de la mise en œuvre de la réserve après vingt-quatre mois de fonctionnement. On pourra alors se poser la question de l’augmentation. En outre, la taille de la réserve n’est pas limitée : il ne s’agit que d’un objectif qui, en cas de succès, pourra être révisé.

La commission rejette l’amendement CF61.

Elle adopte l’article 7 modifié.

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Après l’article 7

Suivant l’avis de la rapporteure, la commission rejette l’amendement CF48 de Mme Charlotte Leduc.

Amendement CF96 de Mme Nadège Abomangoli.

M. Florian Chauche (LFI-NUPES). Certains agents des douanes sont affectés à la sécurité du ministère de l’économie et des finances, dans le quartier de Bercy. C’est le seul ministère à employer des douaniers pour des missions de sécurisation. Cet héritage de l’histoire doit être questionné. Quel intérêt à faire perdurer ces missions ? Il règne un flou sur les activités, les missions, les statuts et les conditions de travail de ces agents. Quelle est la base légale des missions de sécurisation ? En quoi consistent-elles ? D’où notre demande de rapport.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Il serait dommage de se priver de ce corps régalien pour les missions de sécurisation du ministère. Certes, il ne s’agit que d’une demande de rapport, mais elle me semble disproportionnée, la question ne soulevant pas un débat très nourri parmi nos concitoyens. Adressez plutôt une question écrite au ministre. Avis défavorable.

M. Florian Chauche (LFI-NUPES). Puisqu’il ne s’agit que d’une demande de rapport, pourquoi ne pas adopter l’amendement ?

La commission rejette l’amendement CF96.

Amendement CF129 de Mme Charlotte Leduc.

M. Florian Chauche (LFI-NUPES). C’est une autre demande de rapport en vue d’évaluer l’intérêt d’un plan de recrutement massif permettant le doublement des effectifs du service des douanes. La France compte quatre fois plus de frontières que l’Allemagne, et même vingt-neuf fois si l’on compte les outre-mer. Or elle ne dispose que de 17 000 agents douaniers contre 48 000 pour l’Allemagne : nous avons beaucoup moins de douaniers par habitant qu’elle. La France a perdu un quart de ses effectifs depuis 1986 alors que les flux commerciaux ont été multipliés par dix. Nous demandons donc un rapport évaluant l’intérêt d’un plan de recrutement.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Avis défavorable : au-delà de la fragilité des éléments de comparaison évoquée par le ministre, la demande me paraît légitime, mais elle s’inscrirait mieux dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances.

La commission rejette l’amendement CF129.

*

Titre II

Moderniser le cadre d’exercice des pouvoirs douaniers

Chapitre Ier

Moderniser les capacités d’enquête

Article 8 (art. 67 bis-5 [nouveau] du code des douanes) Sonorisation et captation d’images

La commission des finances a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des lois.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 8 permet aux agents spécialement habilités, pour la recherche et la constatation des infractions douanières les plus graves, de procéder à des sonorisations et fixations d’image dans des lieux ou véhicules privés ou publics.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission des Lois a adopté cet article, modifié par un amendement de M. Roger Vicot précisant les modalités de formation et d’habilitation des agents des douanes pouvant procéder aux sonorisations et captations d’images.

I. L’État du droit

Les agents des douanes peuvent d’ores et déjà recourir à plusieurs procédures spéciales d’enquête douanière. En revanche, la sonorisation et la captation d’images, qui constituent elles aussi une procédure spéciale d’enquête, ne peuvent pas être employées par les douaniers.

A. Des procÉdures spÉciales d’enquÊte mobilisables par les agents des douanes

Le code des douanes prévoit, aux articles 67 bis à 67 bis-4, plusieurs procédures spéciales d’enquête applicables aux enquêtes douanières.

● Les « livraisons surveillées » et les « livraisons contrôlées »

L’article 67 bis permet aux douaniers de recourir à la procédure dite des « livraisons surveillées ». Cette procédure spéciale est utilisée par les autorités douanières pour lutter contre le trafic de marchandises illicites, en particulier les stupéfiants et les produits contrefaits. Elle consiste à laisser délibérément une marchandise suspecte franchir la frontière afin de suivre son itinéraire et d’identifier les personnes impliquées dans le trafic.

La livraison surveillée permet in fine de collecter des preuves et recueillir des renseignements sur les réseaux de trafic. Une fois que les douanes disposent de suffisamment d’éléments probants, elles peuvent décider d’intervenir pour arrêter les personnes impliquées et procéder à la saisie des marchandises illicites.

Cette technique ne peut être mise en œuvre qu’en cas de suspicion de délit douanier dont la peine encourue est égale ou supérieure à deux ans d’emprisonnement, et après information préalable du procureur de la République.

En outre, l’article 67 bis-4 autorise les agents des douanes, lorsque la peine d'emprisonnement encourue est égale ou supérieure à deux ans, lorsque les nécessités de l'enquête l'exigent, et sur l’autorisation du procureur de la République, à livrer ou délivrer des produits faisant l’objet d’une opération de surveillance douanière, étant tirés de la commission d’une infraction douanière ou ayant servi à la commettre.

● Le dispositif de « libre passage »

L’article 67 bis-3 permet le recours à la procédure spéciale dite de « libre passage ». Il s’agit, dans le cadre d’une opération de surveillance, et lorsqu’il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner des personnes d’avoir commis un délit douanier dont la peine d’emprisonnement encourue est égale ou supérieure à deux ans ou d’y avoir participé, de ne pas procéder à leur interpellation afin de ne pas compromettre la suite des investigations. Cette prérogative nécessite l’autorisation préalable du procureur de la République.

● Les enquêtes sous pseudonyme

L’article 67 bis-1 A habilite les agents des douanes à mener des enquêtes sous pseudonyme afin de lutter contre les infractions douanières en ligne. Lors de ces enquêtes, les agents des douanes créent des profils et des identités fictives sur les plateformes en ligne, les forums, les sites d’enchères ou les réseaux sociaux, établissant ainsi des contacts avec les personnes suspectées d’être impliquées dans des activités illégales et recueillant des informations sur leurs transactions, leurs méthodes et leurs complices.

● Les dispositifs de géolocalisation

L’article 67 bis-2 permet aux agents des douanes de recourir à la technologie de la géolocalisation pour suivre et localiser des marchandises, des véhicules ou des personnes soupçonnées d’être impliquées dans des infractions douanières punies d’au moins trois ans d’emprisonnement, sur autorisation préalable du procureur de la République ou du juge des libertés et de la détention.

● Les opérations d’infiltration

L’article 67 bis permet, après autorisation et sous le contrôle du procureur de la République, pour les infractions douanières les plus graves, le recours aux opérations d’infiltration, c’est-à-dire à l’infiltration des agents des douanes au sein de réseaux criminels présumés afin de recueillir des informations, d’obtenir des preuves et de faciliter le démantèlement de ces réseaux. Lors d’une opération d’infiltration, des agents des douanes peuvent ainsi utiliser une identité d’emprunt afin de passer pour des membres ou des associés des réseaux criminels.

Les agents des douanes infiltrés peuvent ainsi acquérir, détenir, transporter, livrer ou délivrer des substances, biens, produits, documents ou informations tirés de la commission des infractions douanières pour lesquelles l’infiltration est organisée. Ils peuvent également utiliser ou mettre à disposition des personnes se livrant à ces infractions des moyens de caractère juridique ainsi que des moyens de transport, de dépôt, d’hébergement, de conservation et de télécommunication.

B. La technique spÉciale de sonorisation et de captation d’images n’est pas encore exploitable dans le cadre d’investigations douaniÈres

L’article 706-96 du code de procédure pénale autorise « la mise en place d’un dispositif technique ayant pour objet, sans le consentement des intéressés, la captation, la fixation, la transmission et l’enregistrement de paroles prononcées par une ou plusieurs personnes à titre privé ou confidentiel, dans des lieux ou véhicules privés ou publics, ou de l’image d’une ou de plusieurs personnes se trouvant dans un lieu privé », c’est-à-dire la technique spéciale d’enquête de sonorisation et de captation d’images.

Lors d’une enquête ou dans le cadre d’une information judiciaire portant sur une infraction relevant de la criminalité organisée, les enquêteurs peuvent ainsi recourir à ce dispositif technique, sur autorisation préalable du juge des libertés et de la détention (JLD), et sous le contrôle de ce magistrat. Pour l’installation et la désinstallation du matériel nécessaire à cette opération, les enquêteurs sont autorisés à pénétrer dans les lieux privés, y compris d’habitation. Dans ce dernier cas, la pose et la dépose de matériel pendant la nuit est conditionnée à une autorisation du JLD saisi à cette fin.

L’article 706-96-1 du code de procédure pénale précise que certains lieux ne peuvent pas faire l’objet d’une telle procédure : les locaux d’une entreprise de presse, le cabinet d’un médecin, d’un notaire, d’un huissier ou d’un avocat, ainsi que le véhicule, le bureau ou le domicile de parlementaires.

L’article 706-97 du même code dispose que la décision de recourir à une opération de sonorisation et de captation d’images « comporte tous les éléments permettant d’identifier les véhicules ou les lieux privés ou publics visés, l’infraction qui motive le recours à ces mesures ainsi que la durée de celles-ci. »

Ces dispositions ont été jugées conformes à la Constitution ([109]).

En l’absence de transposition dans le code des douanes, ces prérogatives ne sont actuellement pas autorisées pour les agents des douanes dans le cadre de leurs investigations douanières ([110]). Le Gouvernement observe ainsi, dans l’étude d’impact annexée au projet de loi, que « l’arsenal juridique prévu par le code des douanes est aujourd’hui incomplet et limite fortement les agents de la DNRED, tant dans leur capacité à agir dans un environnement juridique sécurisé et des conditions opérationnelles optimales, que dans leur capacité à collecter des éléments probants, actés en procédure, utiles à la manifestation de la vérité et à l’identification des auteurs d’infractions douanières graves, pendant la phase d’enquête et au stade du flagrant délit douanier. »

L’impossibilité de recourir à des dispositifs de sonorisation et de captation d’images « met en risque ses dispositifs opérationnels et peut, dans certains cas, se révéler préjudiciable pour la collecte d’éléments de preuve à charge contre les trafiquants. Cette situation peut, dans certains cas, conduire l’autorité judiciaire à dessaisir prématurément l’administration des douanes de dossiers d’envergure, pourtant initiés par celle-ci, avant l’entrave douanière, pour les confier à des services de police judiciaire spécialisés, disposant de l’outil juridique adapté au code de procédure pénale. »

II. Le dispositif proposÉ

L’article 8 ouvre la possibilité d’utiliser des dispositifs de sonorisation et de captation d’images dans le cadre des enquêtes douanières, selon les mêmes modalités que celles précisées aux articles 706-96 et suivants du code de procédure pénale, auxquels il renvoie.

Ainsi, pour les infractions douanières les plus graves commises par des réseaux criminels et punies de dix ans d’emprisonnement, les agents de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), habilités par le ministre chargé des douanes, pourront recourir à cette prérogative sur autorisation du juge des libertés et de la détention, à la requête du procureur de la République.

Les infractions ciblées sont celles prévues :

– au dernier alinéa de l’article 414 du code des douanes : il s’agit des importations (ISD) ou exportations sans déclaration (ESD) de marchandises prohibées au sens du code des douanes ou de produits du tabac, lorsque ces marchandises sont dangereuses pour la santé, la moralité ou la sécurité publiques ([111]), ou lorsque ces faits sont commis en bande organisée ;

– au troisième alinéa de l’article 414-2 du même code, c’est-à-dire tout fait de contrebande, ISD ou ESD lorsque ces infractions, commises intentionnellement, se rapportent à des marchandises qui ne sont pas mentionnées à l’article 414 du code des douanes, ainsi que « tout fait intentionnel de fausse déclaration, d’utilisation d’un document faux, inexact ou incomplet ou de non-communication d’un document, ayant pour but ou pour résultat, en tout ou partie, d’obtenir un remboursement, une exonération, un droit réduit ou un avantage financier attachés à l’importation ou à l’exportation » dès lors que ces infractions ont été commises en bande organisée ;

– à l’article 415 du même code : cet article vise les infractions de blanchiment simple (premier alinéa) et en bande organisée (second alinéa).

La direction nationale du renseignement douanier

La direction nationale du renseignement douanier (DNRED) est un service de renseignement du premier cercle. Elle est chargée de collecter, analyser et diffuser des renseignements dans le domaine douanier.

Elle comprend quatre directions : la direction du renseignement douanier (DRD), la direction des enquêtes douanières (DED), la direction des opérations douanières (DOD) et la direction technique (DT).

La direction du renseignement douanier (DRD) gère et anime la filière « renseignement », élabore le plan national de renseignement, centralise et traite les informations sur la fraude. Elle procède aux études et aux analyses nécessaires à l’orientation de l’action des services et soutient l’ensemble de la communauté douanière grâce aux pôles de compétence technique dont elle dispose.

La direction des enquêtes douanières (DED) dispose d’une compétence d’exception en matière de lutte contre la grande fraude. Ressortent ainsi de la compétence de la DED toutes les enquêtes ayant trait à la recherche de la grande fraude, c’est-à-dire celles susceptibles de mettre au jour des fraudes ou des réseaux de fraude nationaux ou transnationaux ou de démanteler des organisations criminelles (sécurité nationale, activités terroristes, trafic d’armes, fraudes financières, démantèlement de filières de fraude nationales ou transnationales).

La direction des opérations douanières (DOD) recherche et recueille le renseignement opérationnel et tout particulièrement celui en provenance de source humaine.

Elle met en œuvre des modes d’enquêtes complexes nécessitant le recours aux : moyens d’assistance technique spécialisés ; interceptions de sécurité ; opérations de livraisons surveillées et d’infiltration ; liaisons avec les services étrangers pour les domaines de sa compétence ou au titre de la technicité de ses services ; synergies avec les services douaniers et les services spécialisés des ministères de l’Intérieur et de la Défense.

Enfin, la direction technique (DT) est notamment chargée des systèmes d’information et de communication de la DNRED. Elle assure également un appui dans la recherche et l’exploitation du renseignement d’origine technique.

Source : douane.gouv.fr

III. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

IV. La position de la Commission

La Commission des Lois a adopté cet article, modifié par un amendement de M. Roger Vicot précisant que les agents des douanes chargés de réaliser des sonorisations et captations d’images sont spécialement formés et habilités par le ministre chargé des douanes dans des conditions fixées par décret.

*

Amendement CF194 de la commission des lois.

Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Cet amendement précise que les agents seront formés et habilités dans des conditions fixées par décret.

Mme Marie-Christine Dalloz (LR). Je ne comprends pas l’intérêt de cet amendement. Les agents des douanes disposent de nombre de dispositifs, de leurres pour écouter, par exemple, des conversations. Comment laisser penser qu’ils ne sont pas formés pour les utiliser ?

Mme Élodie Jacquier-Laforge, rapporteure pour avis. Nous avons souhaité le réaffirmer d’une manière très claire.

La commission adopte l’amendement CF194.

Elle adopte l’article 8 modifié.

*

Article 8 bis

(art. 706-1-1 du code de procédure pénale)

Mise en cohérence avec le code des douanes des dispositions du code de procédure pénale relatives à la criminalité organisée

La commission des finances a délégué l’examen au fond de cet article à la

commission des lois.

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 8 bis, introduit en commission au Sénat par un amendement du rapporteur, permet d’appliquer aux délits douaniers commis en bande organisée les dispositions du code de procédure pénale applicables à l’enquête, à la poursuite, à l’instruction et au jugement en matière de criminalité organisée.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article, modifié par un amendement rédactionnel de votre rapporteure pour avis.

I. L’État du droit

● L’article 706-1-1 du code de procédure pénale permet le recours à certaines techniques spéciales d’enquête (à l’instar des opérations de surveillance et d’infiltration, ainsi que des opérations permettant l’accès à distance à des correspondances électroniques) pour les infractions qu’il énumère. Il s’agit des infractions pénales les plus graves punies d’au moins dix ans d’emprisonnement, des infractions en matière fiscale commises en bande organisée ainsi que de certaines infractions douanières.

S’agissant des infractions douanières, le 3° de ce même article vise, dès lors qu’elles sont punies d’une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à cinq ans, celles prévues :

– au dernier alinéa de l’article 414 : cet alinéa cible les faits de contrebande, d’importation ou d’exportation sans déclaration qui portent sur des marchandises dangereuses pour la santé, la moralité ou la sécurité publiques, ou sur des faits commis en bande organisée ;

– à l’article 415 du code des douanes, qui cible la réalisation ou la tentative de réalisation d’une opération financière entre la France et l’étranger portant sur des fonds provenant, directement ou indirectement, d’une activité délictuelle au sens du code des douanes, portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne, ou contraire à la législation sur les produits stupéfiants (délit de blanchiment).

La rédaction actuelle ciblant l’ensemble de l’article 415, elle ne procède pas de distinction entre le premier alinéa énonçant l’infraction simple et le second, prévoyant une sanction plus lourde lorsque le délit de blanchiment est commis en bande organisée.

● Depuis 2019 ([112]), l’article 414-2 du code des douanes prévoit un nouveau délit de contrebande et d’importation ou d’exportation sans déclaration des marchandises qui ne sont pas mentionnées à l’article 414 du code des douanes (qui concerne les marchandises prohibées au sens du code des douanes et les produits du tabac manufacturé). Il sanctionne également « tout fait intentionnel de fausse déclaration, d’utilisation d’un document faux, inexact ou incomplet ou de non-communication d’un document, ayant pour but ou pour résultat, en tout ou partie, d’obtenir un remboursement, une exonération, un droit réduit ou un avantage financier attachés à l’importation ou à l’exportation ».

Ces infractions sont sanctionnées de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende comprise entre une et deux fois la valeur de l’objet de fraude.

Enfin, le troisième alinéa de ce même article prévoit une peine de dix ans d’emprisonnement et une amende pouvant aller jusqu’à dix fois la valeur de l’objet de la fraude lorsque ces deux infractions sont commises en bande organisée.

Or, l’article 706-1-1 du code de procédure pénale n’a pas été modifié en 2019 lors de l’entrée en vigueur de l’article 414-2 du code des douanes.

II. Le dispositif proposÉ

La rédaction actuelle de l’article 706-1-1 du code de procédure pénale présente deux incohérences : d’une part, elle ne prévoit pas le recours à des procédures spéciales d’enquête pour les infractions commises en bande organisée visées au troisième alinéa de l’article 414-2 du code de procédure pénale ; d’autre part, elle cible l’ensemble de l’article 415, ce qui inclut également les infractions simples de blanchiment.

La commission des Lois du Sénat a adopté un amendement du rapporteur pour avis portant article additionnel corrigeant ces deux points :

– d’une part, l’article 8 bis complète la liste des délits douaniers pour lesquels le recours à des techniques spéciales d’enquête est possible en y ajoutant le dernier alinéa de l’article 414-2, relatif aux infractions commises en bande organisée ;

– d’autre part, il remplace la référence à l’ensemble de l’article 415 du code des douanes par une mention de son seul second alinéa, qui concerne les opérations financières illégales commises en bande organisée. Il s’agit en effet de mettre en cohérence la rédaction de l’article 706-1-1 qui, en matière douanière, ne concerne que les infractions les plus graves et complexes.

III. La position de la Commission

La Commission des Lois a adopté cet article, modifié par un amendement rédactionnel de sa rapporteure.

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La commission adopte l’amendement rédactionnel CF195 de la commission des lois.

Elle adopte l’article 8 bis modifié.

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Article 9 (art. 323-11 [nouveau] du code des douanes) Institution de saisies probatoires dans le cadre des retenues douanières

I. Le droit existant

Les agents des douanes, dont la mission est de constater des infractions aux lois et règlements douaniers, disposent de plusieurs moyens d’enquêtes. Si le droit de visite prévu à l’article 60 du code des douanes et faisant l’objet des premiers articles du projet de loi, délégués pour examen à la commission des lois, est l’expression la plus visible des prérogatives des agents douaniers dans le cadre de la recherche des actes frauduleux, ils peuvent également mobiliser la saisie et la retenue douanières.

A. Les diffÉrentes possibilitÉs de saisie douaniÈre

1. La saisie douanière en cas de constatation d’une infraction douanière

Aux termes du 2. de l’article 323 du code des douanes, les agents des douanes qui constatent une infraction douanière peuvent « saisir tous objets passibles de confiscation, de retenir les expéditions et tous autres documents relatifs aux objets saisis et de procéder à la retenue préventive des objets affectés à la sûreté des pénalités » ([113]).

Une double contrainte entoure la mise en œuvre de cet article.

● Tout d’abord, sont exclusivement visées par cette procédure de saisie les infractions pour lesquelles est prévue une sanction de confiscation. Les infractions citées aux articles suivants du code des douanes sont donc visées :

– l’article 412, qui vise les infractions douanières passibles d’une amende de troisième classe ;

– l’article 414, qui vise le délit de contrebande et d’importation ou d’exportation sans déclaration de marchandises prohibées et des produits du tabac manufacturé ;

– l’article 414-1, qui vise l’exportation de Guyane d’or natif sans déclaration ou avec dissimulation de la marchandise et la détention ou le transport d’or natif dans le rayon des douanes de Guyane sans présentation d’un document de transport valable ;

– l’article 414-2, qui vise le délit de contrebande et d’importation ou d’exportation sans déclaration de marchandises ne se rapportant pas aux marchandises prohibées ni aux produits du tabac manufacturé ;

– l’article 415, qui vise le délit de blanchiment douanier (cf. commentaire de l’article 13) ;

– l’article 430, qui vise les marchandises pour lesquelles une irrégularité ayant pour effet d’éluder ou de compromettre le recouvrement d’un droit ou d’une taxe et non spécialement réprimée par le code des douanes a été commise, ou les marchandises importées ou exportées sans déclaration ou avec soustraction et substitution sous douane ;

– l’article 459 qui vise l’ensemble des actes contrevenant à la législation et à la réglementation des relations financières avec l’étranger.

● En second lieu, seuls les objets passibles de confiscation, donc délictueux, peuvent être confisqués. Les autres objets en la possession des personnes, en particulier les téléphones portables, ne peuvent être saisis.

Ce droit de saisie douanière peut être exercé quel que soit le cadre de constatation de l’infraction douanière et ne se limite pas aux cas de flagrance ([114]).

Il est notamment applicable si le constat de l’infraction s’est produit dans le cas de l’exercice du droit de visite prévu à l’article 60 du code des douanes. Il convient de noter que le Conseil constitutionnel a explicitement indiqué que ce droit de saisie ne méconnaissait aucun droit ou liberté que la Constitution garantit ([115]).

2. Les saisies réalisées dans le cadre des visites domiciliaires

a. Les dispositions encadrant les visites domiciliaires

En application de l’article 64 du code des douanes, les agents des douanes habilités peuvent procéder à des visites en tous lieux, y compris privé, pour la recherche et la constatation de délits douaniers visés aux articles 414 à 429 et 459 du code des douanes.

Plusieurs conditions encadrent cependant la possibilité de réaliser une visite domiciliaire : l’existence préalable d’indices indiquant que des marchandises ou documents se rapportant à ces délits ainsi que les biens et avoirs en provenant directement ou indirectement sont susceptibles de se trouver dans le lieu visité ; l’autorisation par une ordonnance du juge des libertés et de la détention, sauf pour les cas de flagrant délit ; la présence d’un officier de police judiciaire (OPJ) ou encore des contraintes horaires quant à la réalisation de la visite (cf. commentaire de l’article 10).

b. Les saisies réalisées dans le cadre des visites domiciliaires

La visite domiciliaire peut donner lieu à des saisies selon des modalités spécifiques définies par l’article 64 du code des douanes :

– tout d’abord, les agents des douanes peuvent saisir les marchandises et documents se rapportant aux délits recherchés, quel qu’en soit le support ;

– si la visite a été autorisée par une ordonnance du juge des libertés et de la détention, les agents peuvent également saisir les biens et avoirs provenant directement ou indirectement des délits recherchés après en avoir informé le juge qui a pris l’ordonnance. Ce dernier peut s’y opposer.

Un inventaire des marchandises et documents saisis doit être dressé. Si l’inventaire présente des difficultés, les pièces, documents, biens et avoirs sont placés sous scellés. L’ouverture des scellés a ensuite lieu en présence de l’OPJ et de l’occupant des lieux s’il le souhaite, et l’inventaire est alors établi.

En outre, si l’occupant des lieux fait obstacle à l’accès aux pièces et documents présents sur un support informatique, à leur lecture ou à leur saisie, les agents des douanes peuvent procéder à la copie de ce support informatique et à sa saisie. Le support est alors placé sous scellés et les agents des douanes disposent de quinze jours à compter de la date de la visite pour accéder aux pièces et documents présents sur le support, à leur lecture et à leur saisie. Enfin, à la seule fin de permettre la lecture des pièces et documents présents sur le support informatique placé sous scellés, les agents des douanes procèdent sur la copie du support aux opérations nécessaires à leur action ou à leur mise au clair. Ces opérations sont consignées dans un procès-verbal, avant que le support et sa copie ne soient restitués à l’occupant des lieux.

B. la retenue douaniÈre

1. Les dispositions applicables à la retenue douanière

La retenue douanière est une mesure privative de liberté décidée par un agent des douanes et qui, en application de l’article 323-1 du code des douanes ne peut être prononcé « qu’en cas de flagrant délit douanier puni d’une peine d’emprisonnement et lorsque cette mesure est justifiée par les nécessités de l’enquête douanière ».

La retenue douanière est complémentaire au droit de visite de l’article 60 du code des douanes : comme l’indique la Cour de cassation, « une mesure de contrainte physique, d’une durée excédant le temps nécessaire à l’exercice du droit contrôle prévu à l’article 60 du code des douanes ne peut être exercée que dans le cadre d’une mesure de retenue douanière » ([116]).

Il convient également de préciser que le recours à la retenue douanière n’est pas systématique, mais est en général justifié par la nécessité de réaliser des investigations dans le cadre de l’enquête douanière en présence de la personne ou de garantir la présentation de la personne suspectée d’avoir commis une infraction devant le parquet en vue de sa comparution immédiate ou pour diligenter une enquête judiciaire.

a. Un champ d’application limité

Les motifs justifiant cette « garde à vue douanière » sont restreints aux délits punis d’une peine d’emprisonnement : les délits donnant lieu à une contravention douanière sont exclus (par exemple, l’omission ou l’inexactitude d’une déclaration lorsque l’irrégularité n’a aucune influence sur l’application des droits ou des prohibitions ([117])), et tous les délits douaniers ne sont pas punis d’une peine d’emprisonnement (par exemple, la mise à disposition de logiciels ou de systèmes de caisses conçus pour permettre la commission de délits douaniers en modifiant, supprimant ou altérant de toute autre manière un enregistrement stocké ou conservé au moyen d’un dispositif électronique, sans préserver les données originales, est punie d’une amende).

Les délits douaniers punis par une peine d’emprisonnement, pour lesquels le placement en retenue douanière est possible, sont les suivants :

– la contrebande, l’importation ou l’exportation sans déclaration de marchandises prohibées ou de produits de tabac manufacturé (article 414 du code des douanes) ou d’autres marchandises (article 414-2 du code des douanes) ;

– tout fait intentionnel de déclaration, utilisation d’un document faux ou non-communication d’un document ayant pour but ou pour résultat d’obtenir un remboursement, une exonération, un droit réduit ou un avantage financier attachés à l’importation ou à l’exportation (article 414-2 du code des douanes) ;

– l’exportation sans déclaration ou sous couvert d’une déclaration inapplicable d’or natif de Guyane, soustraction de la marchandise à la visite du service des douanes par dissimulation, la détention ou le transport illicites d’or natif dans le rayon des douanes de Guyane sans présentation d’un document de transport valable (article 414-1 du code des douanes) ;

– le blanchiment douanier, entendu comme le fait de procéder ou de tenter de procéder à une opération financière entre la France et l’étranger sur des fonds que l’on sait provenir, directement ou indirectement, d’un délit douanier ou portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne, ou d’une infraction à la législation sur les substances ou plantes vénéneuses classées comme stupéfiants (article 415 du code des douanes) ;

– l’opposition à l’exercice des fonctions des agents des douanes ou le refus d’obtempérer à des injonctions d’arrêt (article 416 bis du code des douanes) ;

– le fait de contrevenir à la législation et à la réglementation des relations financières avec l’étranger, soit en ne respectant pas les obligations de déclaration ou de rapatriement, soit en n’observant pas les procédures prescrites ou les formalités exigées, soit en ne se munissant pas des autorisations requises ou en ne satisfaisant pas aux conditions dont ces autorisations sont assorties (article 459 du code des douanes).

b. Un dispositif encadré par de nombreuses garanties

La retenue douanière est encadrée par plusieurs dispositions permettant de garantir les droits des personnes.

La retenue ne peut excéder vingt-quatre heures. Elle peut toutefois être prolongée pour vingt-quatre heures supplémentaires si les nécessités de l’enquête le justifient, sur autorisation écrite et motivée du procureur de la République ([118]).

Elle est en outre réalisée sous le contrôle du procureur de la République, informé dès le début de la retenue douanière ([119]). Ce régime est similaire à celui du placement en garde en vue, ce qui permet par exemple au procureur de subordonner l’autorisation de la mise en œuvre de la retenue douanière à la présentation de la personne devant lui ([120]).

La retenue douanière présente d’autres similitudes avec la garde à vue, renforcées depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 tirant les conclusions de la déclaration d’inconstitutionnalité n° 2010-32 QPC du 22 septembre 2010. Le Conseil constitutionnel a en effet indiqué, à l’occasion de cette décision, que les garanties entourant à l’époque la mise en œuvre de la retenue douanière ne permettaient pas une conciliation équilibrée entre d’une part la prévention des atteintes à l’ordre public et la recherche des auteurs d’infractions et, d’autre part, l’exercice des libertés constitutionnellement garanties. Depuis 2011, la personne placée en retenue douanière peut ainsi bénéficier de l’assistance d’un avocat, faire prévenir une personne avec qui elle vit ou l’un de ses parents, ainsi que son employeur et les autorités consulaires de son pays d’origine le cas échéant ; elle peut être examinée par un médecin. Ces droits s’exercent dans les conditions et sous les réserves applicables aux droits de la personne placée en garde à vue ([121]). Pour la mise en œuvre de ces différents droits, les prérogatives exercées par l’officier de police judiciaire dans le cas d’une garde à vue sont exercées par un agent des douanes dans le cas d’une retenue douanière. Par conséquent, c’est par exemple un agent des douanes qui peut à tout moment désigner d’office un médecin pour examiner la personne retenue.

En outre, comme pour la garde à vue, le code des douanes indique que la retenue douanière doit s'exécuter dans des conditions assurant le respect de la dignité de la personne, que seules les mesures strictement nécessaires peuvent être prises ([122]), ou encore que lorsqu’il est indispensable de procédure à une fouille intégrale, celle dernière doit être décidée par un agent des douanes et réalisée dans un espace fermé par une personne de même sexe que la personne fouillée ([123]).

À l’issue de la retenue douanière, le procureur de la République peut ordonner que la personne retenue soit présentée devant lui en vue de sa comparution immédiate, ou qu’elle soit remise à un officier de police judiciaire ou un agent des douanes habilités à effectuer des enquêtes judiciaires sur réquisition du procureur de la République ou sur commission rogatoire du juge d’instruction en vue de diligenter une enquête judiciaire. Il peut également décider la remise en liberté de la personne ([124]).

C. des outils utiles mais dont l’usage est très contraint

La saisie et la retenue douanières peuvent permettre de disposer de plusieurs informations utiles pour le déroulé ultérieur de l’enquête. La retenue douanière est d’ailleurs fortement mobilisée par l’administration des douanes, qui a réalisé entre 2019 et 2021 entre 3 086 et 3 508 retenues douanières par an.

La mise en œuvre de cet outil est cependant limitée par des contraintes juridiques et opérationnelles.

1. Les contraintes encadrant l’exploitation des objets et documents saisis lors des retenues douanières

Le code des douanes ne prévoit pas de dispositions spécifiquement applicables aux saisies qui seraient réalisées dans le cadre d’une retenue douanière. Les dispositions de droit commun de l’article 323 du code des douanes s’appliquent donc en la matière.

Dès lors, les retenues douanières, bien que conditionnées à l’existence d’un flagrant délit, ne permettent pas de mener des investigations sur des biens et documents appartenant à la personne retenue susceptibles de constituer des preuves : les agents des douanes ne sont par exemple pas autorisés à exploiter les indices et éléments susceptibles de constituer des preuves, et notamment ceux contenus sur des supports numériques (les téléphones portables mais aussi les ordinateurs ou clés USB). Ils ne peuvent pas donc pas mener des investigations pendant une retenue douanière dans le but de mettre en évidence l’existence d’un réseau organisé par exemple, alors même que la connaissance de ces éléments est essentielle pour la suite de la procédure.

Il est pourtant impératif de pouvoir révéler des éléments précis pendant la durée de la retenue douanière, afin par exemple de révéler l’existence d’un trafic impliquant plusieurs personnes et s’apprêtant à commettre une infraction douanière. L’exploitation des éléments saisis peut également s’avérer très utile pour constituer le dossier servant à décider des suites de la procédure (comparution immédiate ou enquête judiciaire) et constituer le dossier de jugement si la personne est présentée devant le procureur de la République à l’issue de la retenue douanière.

En effet, l’exploitation des documents saisis peut permettre aux agents des douanes de confirmer l’implication des auteurs et de consolider les éléments permettant de conclure à la commission d’une infraction douanière, d’identifier des co-auteurs ou des complices et les personnes intéressées à la fraude (dont les commanditaires potentiels), et de sécuriser les procédures douanières et les poursuites en cas de délits « mixtes », c’est-à-dire les infractions douanières portant sur des marchandises faisant également l’objet d’une qualification pénale.

La seule voie d’action permettant de mener une investigation sur les documents saisis en cas de flagrance est donc celle de la visite domiciliaire. Toutefois, les contraintes procédurales et horaires afférentes à une visite domiciliaire (cf. supra) sont restrictives pour une action rapide des douanes.

Dès lors, étant donné que les agents des douanes ne peuvent pas consulter les objet saisis, par exemple les téléphones portables, il revient au procureur de la République de saisir un service judiciaire pour qu’il procède lui-même aux investigations. Cette étape supplémentaire n’est pas toujours compatible avec un traitement rapide du dossier.

II. le droit proposé

Afin de répondre aux limites du droit existant, il est proposé de créer un article 323-11 du code des douanes permettant de réaliser des saisies probatoires au cours des retenues douanières.

A. La possibilité de prendre connaissance et de saisir de documents dans le cadre des retenues douanières

Ce nouvel article vise à permettre aux agents des douanes, pour les nécessités de l’enquête douanière, de « prendre connaissance, au cours de la retenue douanière, en la présence constante et effective de la personne retenue, du contenu des documents, quel qu’en soit le support, et de tous autres objets en sa possession, avant de procéder à la saisie de ceux se rapportant au flagrant délit douanier ».

Cette procédure permettant de prendre connaissance et de saisir des documents est donc circonscrite et entourée de nombreuses garanties :

– elle s’applique exclusivement aux situations de retenue douanière, et ne trouvera donc à s’appliquer qu’aux documents et objets liés au flagrant délit douanier ;

– la prise de connaissance des documents est réalisée en présence de la personne retenue ;

– les agents des douanes peuvent ensuite procéder à la saisie des documents et objets se rapportant au flagrant délit douanier ;

– le procureur de la République est informé de la saisie et peut s’y opposer ;

– les opérations sont consignées, une copie du procès-verbal étant remise à la personne retenue et au procureur de la République. En outre, les objets et document saisis sont immédiatement inventoriés et placés sous scellés.

Des dispositions spécifiques sont prévues aux deuxième et troisième alinéas du nouvel article 323-11 pour les supports numériques : des opérations techniques de mise à disposition des données informatiques pourront être réalisées afin de permettre leur exploitation sans porter atteinte à leur intégrité, uniquement par des agents des douanes habilités par le ministre ou par une personne qualifiée requise au titre de l’article 67 quinquies A ([125]).

Il est ensuite procédé à la saisie des données informatiques se rapportant au flagrant délit douanier, soit en procédant à la saisie du support physique des données, soit en réalisant une copie en présence de la personne détenue.

Dans son avis rendu sur le projet de loi, le Conseil d’État considère que la procédure s’inscrit dans le cadre strict de la retenue douanière et de ses suites et est placée sous le contrôle de l’autorité judiciaire, ce qui garantit la conciliation entre le droit au respect de la vie privée et l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public. En outre, le projet de loi déposé intègre les recommandations du Conseil d’État, qui considère dans son avis qu’il est nécessaire de préciser que le procès-verbal retraçant les opérations de saisies réalisées au cours d’une retenue douanière fera l’objet d’une copie remise à la personne retenue et au procureur de la République, en application des exigences révélées par la décision n° 2016-600 QPC du 2 décembre 2016.

B. Les suites de la retenue douanière

Le 2. de l’article 323-11 du code des douanes prévoit qu’à l’issue de la retenue douanière, si la personne est présentée au procureur de la République, remise à un OPJ ou à un agent des douanes habilités, les documents et objets saisis leur sont transmis.

C. Création d’une procédure postérieure à la retenue douanière pour les outils numériques

Le 3. de l’article 323-11 du code des douanes prévoit la création d’une procédure de saisie postérieure au temps de la retenue douanière.

Ainsi, pour les nécessités de l’enquête douanière, et sur autorisation du procureur de la République, les agents des douanes pourront dans un délai de trente jours à compter de la saisie et s’ils n’y ont pas procédé durant la retenue douanière, faire une copie à fin d’analyse des données informatiques contenues dans les supports.

Cette procédure postérieure peut être mise en œuvre dans deux cas de figure :

– lorsque la personne est remise en liberté à l’issue de la retenue douanière. Ce cas de figure correspond aux situations dans lesquelles il n’aura pas été possible de constituer un dossier suffisamment solide au cours de la retenue douanière mais pour lesquelles des investigations complémentaires semblent nécessaires. Si les nécessités de l’enquête le commandent, les éléments restitués à la personne remise en liberté pourront donc faire l’objet d’une copie dans un délai de 30 jours permettant de poursuivre les investigations ;

– lorsqu’à l’issue de la retenue douanière, l’autorité judiciaire met ou laisse à la disposition des agents des douanes les supports numériques. Ce cas de figure vise les cas dans lesquels la retenue douanière est suivie d’une judiciarisation de la procédure douanière avec remise de objets au parquet. Dans ces circonstances, il est possible que l’autorité judiciaire revienne vers le service des douanes et lui confie les supports pour que ce dernier exécute des investigations complémentaires, par exemple pour identifier des complices.

Cette procédure est également encadrée par des garanties fortes : les personnes placées en retenue douanières et, s’il est différent, le propriétaire des supports, sont avisés qu’ils peuvent assister à l’ouverture des scellés. En outre, ces opérations seront consignées dans un procès-verbal transmis au procureur de la République.

D. Restitution des objets saisis

Enfin, le 4 de l’article 323-11 du code des douanes prévoit les modalités de restitution des objets saisis.

Dans un délai maximal de deux mois à compter de la saisie, et dans un délai de trente jours compris dans le délai maximal de deux mois si l’intéressé formule une requête, les agents des douanes décident de la restitution des objets saisis si leur propriété n’est pas sérieusement contestée.

La restitution n’a pas lieu si elle est de nature à créer un danger pour les personnes ou les biens, lorsque le bien saisi est l’instrument ou le produit direct ou indirect de l’infraction ou lorsqu’une disposition particulière prévoit la destruction ou la confiscation de l’objet saisi.

La décision de non-restitution est notifiée à l’intéressé. Ce dernier peut alors la déférer dans un délai de trente jours à compter de sa notification au président de la chambre d’instruction.

Enfin, sont envisagées les différentes modalités selon lesquelles les objets saisis deviennent propriété de l’État, sous réserve du droit des tiers :

– si la restitution n’a pas été demandée, ce transfert de propriété intervient à l’expiration d’un délai de six mois à compter de la clôture du dossier ;

– si la décision de non restitution n’a pas été contestée, ce transfert de propriété intervient dès que ladite décision est définitive ;

– si le jugement de la chambre de l’instruction ne peut faire l’objet d’un pourvoi en cassation ou si l’arrêt de cassation est rendu, ce transfert de propriété intervient que le jugement ou l’arrêt ont un caractère définitif ;

– si le propriétaire ou la personne à laquelle la restitution a été accordée ne réclame pas l’objet, ce transfert de propriété intervient à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la décision de restitution.

III. les modifications apportÉes par le sénat

La commission des finances du Sénat a adopté plusieurs amendements à l’article 9.

● Elle a tout d’abord adopté un amendement n° COM-70 du rapporteur dont l’objet est de préciser les modalités de consignation des procédures en cas de retenue douanière. La rédaction proposée par le Sénat indique que le procès-verbal de saisie est adressé au procureur (et non plus qu’une copie lui est remise), et maintient la transmission de la remise d’une copie à la personne retenue. Il ajoute à la rédaction initiale le fait que le procès-verbal fournit d’une part les indications mentionnées à l’article 325 ([126]) et d’autre part les modalités de la saisie. Ce même amendement précise que le procès-verbal relatif à la procédure postérieure est transmis au procureur, copie ayant été remise à la personne retenue.

● La commission a en outre adopté un amendement rédactionnel de M. Richard (RDPI), rapporteur de la commission des lois (N° COM-47) et un amendement du rapporteur de la commission des finances (N° COM-71), sous-amendé par M. Richard (N° COM-82). Cet amendement introduit plusieurs évolutions :

– il modifie à la marge les délais applicables aux décisions de restitution des objets saisis, en proposant de distinguer les cas dans lesquels une demande de restitution est formulée par la personne retenue et les cas dans lesquels les agents des douanes prennent une décision d’office. Alors que dans le texte initial ces deux cas de figure sont compris dans un délai maximal de deux mois et qu’un délai de trente jours s’applique spécifiquement aux demandes de restitution, la rédaction issue des travaux de la commission des finances du Sénat indique que le délai est de trente jours en cas de demande et de deux mois en cas de décision d’office, sans lien entre ces deux procédures. La rapporteure considère que cette évolution permet de clarifier la procédure ;

– l’amendement propose également que les décisions de non-restitution prise lorsque la restitution serait de nature à crée un danger pour les personnes et les biens, lorsque le bien saisi est l’instrument ou le produit direct ou indirect de l’infraction ou lorsqu’une disposition particulière prévoit la destruction ou la confiscation des objets saisis soient prises dans les mêmes délais que les décisions de restitution, à savoir trente jours en cas de demande ou deux mois en cas de décision d’office ;

– l’amendement prévoit que le recours contre les décisions de non-restitution est suspensif ;

– enfin, l’amendement de M. de Montgolfier précise les moments à partir desquels les biens non restitués deviennent propriété de l’État, en indiquant que cela se produit dès que la décision de non restitution ne peut plus être contestée ou dès que le jugement ou l’arrêt de non restitution est devenu définitif. L’amendement modifie également le délai applicable pour récupérer un objet saisi ayant fait l’objet d’une décision de restitution : alors que le texte initial prévoyait un délai d’un mois, le texte proposé par le rapporteur de la commission des finances porte ce délai à deux mois à compter d’une mise en demeure adressée au domicile ;

– le sous-amendement de M. Richard précise la notion de « clôture du dossier », utilisée pour régler les cas dans lesquels la restitution n’est pas demandée. Cette notion de clôture du dossier est remplacée par la décision de classement ou la décision par laquelle la dernière juridiction saisie a épuisé sa compétence.

Le Sénat a adopté deux amendements supplémentaires au stade de l’examen en séance publique.

L’amendement n° 48 du rapporteur de la commission des lois a été adopté avec un avis favorable de la commission et un avis défavorable du Gouvernement. Cet amendement a pour effet de limiter l’application de la procédure de saisie ultérieure aux cas de figure dans lesquels la personne est remise en liberté. L’amendement a donc pour effet de supprimer la possibilité, prévue par le texte initial, de permettre à l’autorité judiciaire de laisser à disposition les agents des douanes les supports numériques. Cette possibilité est cependant très utile : elle permet par exemple de remettre aux agents des douanes les éléments qui ne sont pas compris dans le périmètre de la saisie de l’autorité judiciaire, afin de leur permettre de mener leur propre enquête douanière.

Enfin, le Sénat a adopté l’amendement n° 73 du rapporteur de la commission des finances, avec un avis favorable du Gouvernement. Cet amendement ajoute un cas de figure permettant de considérer que les biens saisis deviennent propriété de l’État (conclusion d’une transaction en application de l’article 350 du code des douanes).

IV. La position de la commission

La commission des finances a apporté plusieurs modifications à l’article 9.

● Sur proposition de la rapporteure (N° CF166), elle a supprimé la mention à l’article 325 du code, superflue, et a rétabli la rédaction initiale du projet de loi quant à la délivrance de copies du procès-verbal remises à la personne retenue et au procureur de la République, plus explicite que la rédaction introduite par le Sénat.

● La commission a adopté un autre amendement de la rapporteure dont l’objet est de rétablir la possibilité, initialement présente dans le projet de loi, de procéder à la copie des données postérieurement à la retenue en cas de judiciarisation de l’affaire (N° CF167) ;

● La rapporteure a déposé un amendement N° CF168 adopté par la commission dont l’objet est de rendre non-suspensif le recours contre la décision de non-restitution des biens saisis, revenant ainsi sur la modification introduite par le Sénat.

Rendre ce recours suspensif aurait pour effet d’autoriser les propriétaires à récupérer les biens saisis et donc de priver d’effet le dispositif, car son objet même est de ne pas permettre la restitution si celle-ci est de nature à créer un danger pour les personnes ou les biens, lorsque le bien saisi est l’instrument ou le produit direct ou indirect de l’infraction ou lorsqu’une disposition particulière prévoit la destruction ou la confiscation des objets saisis.

● La commission a enfin adopté six amendements rédactionnels de la rapporteure (N° CF159, CF160, CF162, CF161, CF163, CF137).

La rapporteure considère par ailleurs que les modifications introduites par le Sénat concernant les délais applicables aux décisions relatives à la restitution des biens saisis sont de nature à clarifier le dispositif. Elle considère néanmoins que le moment à partir duquel les objets saisis deviennent propriété de l’État pourrait faire l’objet d’une clarification future.

*

Amendement CF77 de Mme Christine Arrighi.

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). Il convient de protéger la vie privée en précisant que les documents consultés qui ne se rapportent pas au flagrant délit douanier ne peuvent être conservés. Il faut trouver un équilibre entre la nécessité de protéger la vie privée et le besoin de garantir l’efficacité de la lutte contre la fraude.

Mme Nadia Hai, rapporteure. L’amendement est satisfait. L’article prévoit que les agents des douanes peuvent « procéder à la saisie [des documents] se rapportant au flagrant délit douanier. » Aucun doute n’est permis : les autres documents ne seront pas saisis. Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF77.

Suivant l’avis de la rapporteure, la commission rejette l’amendement CF92 de M. Mickaël Bouloux.

Amendement CF35 de M. Alexandre Sabatou.

M. Alexandre Sabatou (RN). Nous souhaitons supprimer le droit de veto du procureur de la République. La douane est une administration qui fonctionne bien et qui ne fait l’objet d’aucun scandale ni d’aucune bavure. Il n’y a aucune raison que le procureur ait son mot à dire sur ses actions. La douane est autonome et doit le rester.

Mme Nadia Hai, rapporteure. La procédure de saisie à visée probatoire créée par l’article 9 doit être, comme toutes les mesures permettant une intrusion dans la vie privée des personnes, encadrée et contrôlée par le juge. Surtout, la constitutionnalité de ce dispositif, comme des dispositifs proches, est garantie par le haut degré de contrôle par le juge. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF35.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CF159 de Mme Nadia Hai, rapporteure.

Amendement CF56 de M. Mickaël Bouloux.

M. Mickaël Bouloux (SOC). Cet amendement vise à n’autoriser la saisie d’un disque dur que si elle permet de prévenir une infraction. Dans le cas contraire, les données devront être recopiées.

Mme Nadia Hai, rapporteure. La disposition proposée me semble trop restrictive. Il convient de laisser aux agents des douanes le choix entre la saisie du support numérique et la réalisation d’une copie – qui n’est pas toujours possible. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF56.

Amendement CF166 de Mme Nadia Hai.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Il s’agit de revenir sur une précision introduite par le Sénat à l’alinéa 5 de l’article 9. Il est inutile d’indiquer que les procès-verbaux seront rédigés en application des dispositions de l’article 325 du code des douanes car ledit article s’applique à l’ensemble des procès-verbaux rédigés en application du chapitre dans lequel l’article créé s’insère. Surtout, la mention expresse de l’article 325 pourrait susciter un doute quant à son application aux autres articles du chapitre.

Enfin, l’amendement rétablit la rédaction initiale du projet de loi quant à la délivrance de copies du procès-verbal à la personne retenue et au procureur de la République. Elle paraît plus explicite que celle adoptée par le Sénat.

La commission adopte l’amendement CF166.

Amendement CF167 de Mme Nadia Hai.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Le Sénat a restreint les possibilités de mise en œuvre de la procédure de saisie ultérieure à la retenue douanière aux cas où la personne retenue est remise en liberté. Il me semble nécessaire de prévoir que l’autorité judiciaire, si elle se saisit de l’affaire, pourra remettre aux agents des douanes les éléments qui ne sont pas compris dans sa saisine, afin de leur permettre de mener leur propre enquête douanière ou de s’appuyer sur eux pour conduire les investigations nécessaires.

La commission adopte l’amendement CF167.

Amendement CF36 de M. Alexandre Sabatou.

M. Alexandre Sabatou (RN). Dans la lignée de l’amendement CF35, il s’agit de remplacer l’autorisation écrite et motivée du procureur de la République par une simple information à son attention.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Pour le coup, il me semble qu’on va trop loin dans l’assouplissement du dispositif. Il s’agit là d’une procédure de copie de données ultérieure à la retenue douanière : la personne est remise en liberté et les agents des douanes peuvent procéder à une copie des données informatiques contenues dans un support numérique. La procédure est certes très utile pour poursuivre les investigations sur certains dossiers, mais elle est dérogatoire et doit, à ce titre, être encadrée. Avis défavorable.

M. Alexandre Sabatou (RN). Pouvez-vous nous dire ce qu’il en est aujourd’hui ? Le Gouvernement a-t-il favorisé l’ingérence du procureur de la République dans les affaires de la douane ou la situation est-elle demeurée inchangée ?

Mme Nadia Hai, rapporteure. Dès lors qu’il y a intrusion dans la vie privée, une autorisation du juge est demandée. Cet encadrement par le juge est une pratique très courante, et même normale.

La commission rejette l’amendement CF36.

Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CF160, CF162, CF161 et CF163 de Mme Nadia Hai, rapporteure.

Amendement CF168 de Mme Nadia Hai.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Il s’agit de revenir sur une modification apportée par le Sénat, qui a rendu suspensive la décision de non-restitution des biens saisis. Nous souhaitons qu’elle ne soit pas suspensive, afin de conserver l’effet utile du dispositif.

M. Charles de Courson (LIOT). Êtes-vous sûre que c’est une bonne idée ? Il s’agit d’une restitution, sachant qu’il y a trois cas dans lesquels on ne peut pas restituer les biens. Un recours non suspensif restreint fortement les libertés.

Mme Véronique Louwagie (LR). Nos collègues ont vraisemblablement réfléchi avant d’introduire un recours suspensif, qui existe dans de nombreuses situations. Quels sont vos arguments pour vouloir l’inverse ?

Mme Marie-Christine Dalloz (LR). Est-ce la Mildeca (mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives) qui récupère les biens saisis ?

Mme Nadia Hai, rapporteure. Si les biens ne sont pas restitués pendant une certaine période, ils deviennent propriété de l’État.

Le projet de loi initial ne précisait pas si le recours était suspensif ou non. Si le texte du Sénat s’applique, il suffira aux criminels d’introduire un recours pour retrouver leurs biens ou données liés à une activité criminelle ou présentant un danger. Cela me paraît extrêmement préjudiciable.

Au contraire, un recours non suspensif permet de continuer les investigations, tout en se protégeant d’une mauvaise utilisation des biens.

M. Charles de Courson (LIOT). C’est tout de même gênant. L’alinéa 12 prévoit, comme troisième cas de non-restitution, l’hypothèse où une disposition particulière prévoit la destruction ou la confiscation des objets saisis. Dans ce cas, si la personne qui introduit le recours gagne, on ne pourra pas lui restituer les biens, qui auront été détruits !

En outre, c’est un principe général du droit que le recours soit suspensif.

Cette disposition ne risque-t-elle pas d’être annulée par le Conseil constitutionnel ?

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Dans la rédaction du Sénat, il y a une erreur et un oubli. Un recours suspensif signifie que l’on rend les biens à la personne qui l’introduit. C’est pourquoi nous avons choisi un recours non suspensif pour la retenue temporaire d’argent liquide, à l’article 6.

Madame Dalloz, les biens ayant fait l’objet d’une saisie judiciaire vont à l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc). J’ai participé récemment avec Éric Dupond-Moretti à une vente de biens saisis dans le cadre d’un contrôle judiciaire – montres, sacs, etc. Le produit des ventes est attribué à la Mildeca et aux douanes.

M. le président Éric Coquerel. Je comprends l’idée de ne pas rendre tout de suite les biens. Mais que se passe-t-il si le recours est gagné ? Lorsque les biens ont été détruits, la personne ne peut plus les récupérer.

Mme Nadia Hai, rapporteure. Si le recours est gagné, les biens sont restitués.

La commission adopte l’amendement CF168.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CF137 de Mme Nadia Hai, rapporteure.

Elle adopte l’article 9 modifié.

*

Article 10 (art. 64, 413 ter et 416 du code des douanes, art. L.38 du livre des procédures fiscales et art. 1735 quater du code général des impôts) Gel des accès et saisie des données numériques dans le cadre des visites domiciliaires

I. Le droit existant

Les agents des douanes disposent de pouvoirs d’investigation et de saisie spécifiques, plus étendus que le droit de visite de l’article 60 du code des douanes, en cas d’indice préalables laissant présumer la commission de certaines infractions, ou en cas de flagrance.

Parmi ces moyens figurent la visite domiciliaire, régie par l’article 64 du code des douanes et destinée à la recherche de certains délits douaniers, et le droit de visite de l’article L. 38 du livre des procédures fiscales, pour la recherche des certaines infractions fiscales.

Aux termes des articles 64 du code des douanes et L. 38 du livre des procédures fiscales, les agents des douanes peuvent procéder à des visites en tous lieux, mêmes privés, où les marchandises et documents – pour la visite domiciliaire – et où les pièces, documents, objets ou marchandises – pour la visite du livre des procédures fiscales – se rapportant aux infractions recherchées, ainsi que les biens et avoir en provenant directement ou indirectement, sont susceptibles d’être détenus, accessibles ou disponibles.

Si ces procédures visent la recherche d’infractions distincts, elles sont régies par des règles similaires.

A. Le champ d’application respectif de la visite domiciliaire et du droit de visite

La visite domiciliaire prévue à l’article 64 du code des douanes ne peut être mise en œuvre que pour la recherche et la constatation des délits douaniers visés aux articles 414 à 429 et 459 du même code, soit les délits douaniers de première, deuxième et troisième classe (articles 414 à 416 bis), les faits de contrebande (articles 417 à 422), les importations et exportations sans déclaration (articles 423 à 429) et les atteintes à la législation et à la réglementation des relations financières avec l’étranger (article 459).

La mise en œuvre du droit de visite prévu à l’article L. 38 du livre des procédures fiscales est possible pour la recherche des infractions aux dispositions suivantes :

– celles du titre III de la première partie du livre Ier du code général des impôts portant sur les contributions indirectes et taxes diverses (applicables aux boissons, garanties de matière d’or, d’argent et de platine, la taxe spéciale sur le sucre utilisé au sucrage de première cuvée, les tabacs) ;

– celles des chapitres III et IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services portant sur les alcools et les tabacs ;

– les législations édictant les mêmes règles en matière de procédure et de recouvrement.

B. Les conditions entourant la mise en œuvre des visites de lieux privÉs

Plusieurs conditions encadrent la possibilité de réaliser ces visites dans des lieux privés :

– la visite n’est possible que lorsqu’il existe des indices préalables indiquant que des marchandises ou documents se rapportant à ces délits ainsi que les biens et avoirs en provenant directement ou indirectement sont susceptibles d’être détenus, accessibles ou disponibles ;

– en application du 1. de l’article 64 du code des douanes et du 1. de l’article L. 38 du livre des procédures fiscales, les agents sont accompagnés, sauf exceptions mentionnées au 3. de l’article 64, d’un OPJ. Ce dernier veille au respect du secret professionnel et des droits de la défense conformément aux dispositions du troisième alinéa de l'article 56 du code de procédure pénale ;

– aux termes du 2. de l’article 64 du 2. de l’article L. 38, chaque visite domiciliaire doit être autorisée par une ordonnance du juge des libertés et de la détention, sauf pour les cas de flagrant délit pour lesquels une telle ordonnance n’est pas nécessaire. Le juge doit faire une analyse in concreto de la demande d’autorisation et « motive sa décision par l’indication des éléments de fait et de droit qu’il retient et qui laissent présumer, en l’espèce, l’existence des agissements frauduleux dont la preuve est recherchée » ([127]). Un dossier complet et dont la solidité est appréciée par le juge doit donc préexister à toute visite domiciliaire ;

– l’ordonnance autorisant la visite peut faire l’objet d’un appel devant le premier président de la cour d’appel, dans un délai de quinze jours, puis, le cas échéant, d’un pourvoi en cassation. Cet appel n’est toutefois pas suspensif ;

– la visite ne peut commencer avant six heures ni après vingt et une heures ;

– elle est effectuée en présence de l’occupant des lieux ou de son représentant, ou, en cas d’impossibilité, de deux témoins requis par l’OPJ en dehors des personnes relevant de son autorité de l’administration des douanes ;

– un procès-verbal relatant les modalités et le déroulement de l’opération est dressé immédiatement par les agents des douanes, et un inventaire des pièces et documents saisis est réalisé.

C. Les saisies pouvant Être réalisÉes dans le cadre des visites de lieux privÉs

1. Les dispositions encadrant les saisies réalisées dans le cadre des visites domiciliaires et du droit de visite

La visite domiciliaire du code des douanes et le droit de visite du livre des procédures fiscales peuvent donner lieu à des saisies :

– en premier lieu, les agents des douanes peuvent saisir les marchandises et documents se rapportant aux délits recherchés, quel qu’en soit le support ;

– si la visite a été autorisée par une ordonnance du juge des libertés et de la détention, les agents peuvent également saisir les biens et avoirs provenant directement ou indirectement des délits recherchés après en avoir informé le juge qui a pris l’ordonnance. Ce dernier peut s’y opposer.

Des dispositions spécifiques encadrent le déroulement des saisies réalisées dans le cadre de ces visites de lieux privés. Tout d’abord, un inventaire des marchandises et documents saisis doit être dressé et annexé au procès-verbal. Si l’inventaire présente des difficultés, les pièces, documents, biens et avoirs sont placés sous scellés. L’ouverture des scellés a ensuite lieu en présence de l’OPJ et de l’occupant des lieux s’il le souhaite, puis l’inventaire est établi.

En outre, si au cours de la visite les agents découvrent l’existence d’un coffre dans un établissement de crédit dont la personne est titulaire et où des pièces, documents, objets ou marchandises se rapportant aux délits douaniers recherchés sont susceptibles de se trouver, ils peuvent procéder immédiatement à la visite de ce coffre aux fins de saisir ces biens et avoirs, à condition que le juge qui a pris l’ordonnance l’autorise et que cette autorisation soit portée au procès-verbal.

De la même manière, si au cours de la visite les agents découvrent de éléments révélant l’existence en d’autres lieux de biens ou d’avoirs se rapportant aux délits recherchés, ils peuvent procédure à la visite de ces lieux afin de saisir ces biens et avoirs, à condition que le juge donne son accord et que cet accord soit consigné au procès-verbal.

2. Des dispositions spécifiques relatives à la saisie de supports numériques et des documents s’y trouvant

Des dispositions sont spécifiquement prévues pour les supports numériques. Aux termes du c) du 2. de l’article 64 et au 4 bis de l’article L. 38, « lorsque l’occupant des lieux fait obstacle à l’accès aux pièces et documents présents sur un support informatique, à leur lecture ou à leur saisie, mention en est portée au procès-verbal » . Les agents des douanes peuvent dans ce cas procéder à la copie de ce support et à sa saisie. Le support est alors placé sous scellés.

Les agents des douanes disposent de quinze jours à compter de la date de la visite pour accéder aux pièces et documents présents sur le support, à leur lecture et à leur saisie. Le support est ensuite restitué, sauf si le délai de quinze jours est prorogé sur autorisation délivrée par le juge des libertés et de la détention. Enfin, à la seule fin de permettre la lecture des pièces et documents présents sur le support informatique placé sous scellés, les agents des douanes aux opérations nécessaires à leur accès ou à leur mise au clair. Ces opérations sont consignées a procès-verbal. Le support et sa copie sont ensuite restitués à l’occupant des lieux.

L’ensemble de ces opérations est consigné au procès-verbal.

D. des dispositifs similaires dont l’application a été précisÉe par la jurisprudence du conseil constitutionnel

La visite domiciliaire de l’article 64 du code des douanes et le droit de visite de l’article L. 38 du livre des procédures fiscales présentent des similitudes avec un certain nombre d’autres dispositifs existants. Le Conseil constitutionnel a, par l’examen de certains d’entre eux, progressivement dessiné le cadre d’application des dispositions portant spécifiquement sur la saisie et l’exploitation de données informatiques dans le cadre de la visite de lieux privés.

● L’article L. 16B du livre des procédures fiscales prévoit qu’en cas de présomption d’infraction fiscale l’autorité judiciaire peut autoriser les agents de l’administration des impôts à rechercher la preuve de ces agissements par la réalisation de visites en tous lieux, mêmes privés. À cette occasion, les pièces et documents se rapportant aux faits recherchés peuvent être saisis, quel qu’en soit le support. De la même manière que dans l’article 64 du code des douanes, « lorsque l'occupant des lieux ou son représentant fait obstacle à l'accès aux pièces ou documents présents sur un support informatique, à leur lecture ou à leur saisie, mention en est portée au procès-verbal. ». Les agents de l’administration des impôts peuvent réaliser la copie du support numérique et le saisir. Ils disposent alors de quinze jours à compter de la date de la visite pour accéder aux pièces et documents, procéder à leur lecture et à leur saisie, puis à la restitution du support.

Dans sa décision n° 2021-980 QPC, le Conseil constitutionnel a tout d’abord considéré que ces dispositions permettaient de se saisir de données informatiques stockées dans des serveurs situés dans des lieux distincts, sans que cela ne soulève de difficulté de constitutionnalité, et quand bien même l’article L. 16B ne le prévoit pas explicitement.

Un serveur distant est entendu comme un serveur informatique situé dans un lieux distinct de celui où se déroule la visite domiciliaire ([128]) ou comme des documents non matériellement présents dans les lieux mais accessibles à distance depuis ces lieux, y compris lorsqu’ils sont stockés sur des serveurs situés à l’étranger ([129]).

Étant donné la grande proximité de cette procédure avec les visites réalisées par les agents des douanes, il semble possible d’affirmer par analogie que les agents des douanes peuvent accéder depuis le lieu visité à des documents stockés sur des serveurs distants.

Le Conseil constitutionnel a ensuite considéré qu’au regard des garanties procédurales prévues par l’article L. 16B du livre des procédures fiscales, et notamment la condition que seuls des documents en lien avec les faits peuvent être saisis et que la visite ne peut intervenir qu’à l’occasion d’une autorisation du juge des libertés et de la détention, qui a également sous son contrôle l’ensemble des opérations de visite et de saisie, l’article permettait une conciliation équilibrée entre l’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude fiscale et le droit au respect de la vie privées.

● L’article 57-1 du code de procédure pénale prévoit que les officiers de police judiciaire peuvent « accéder par un système informatique implanté sur les lieux où se déroule la perquisition à des données intéressant l'enquête en cours et stockées dans ledit système ou dans un autre système informatique, dès lors que ces données sont accessibles à partir du système initial ou disponibles pour le système initial ». Les données auxquelles il aura été permis d’accéder dans ces conditions peuvent être copiées sur tout support, et les supports de stockage peuvent être saisis et placés sous scellés.

● L’article 11 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence vise les perquisitions autorisées par les autorités administratives dans le cadre de l’état d’urgence. Dans ce cadre, il était prévu qu’« il peut être accédé, par un système informatique ou un équipement terminal présent sur les lieux où se déroule la perquisition, à des données stockées dans ledit système ou équipement ou dans un autre système informatique ou équipement terminal, dès lors que ces données sont accessibles à partir du système initial ou disponibles pour le système initial ».

La rédaction de l’article en vigueur jusqu’au 21 février 2016 indiquait que les données auxquelles il aura été possible d’accéder peuvent être copiées sur tout support. Le Conseil constitutionnel a considéré, par sa décision n° 2016-536 QPC, que la copie des informations était équivalente à une saisie. Par la même décision, il a considéré que le législateur n’avait pas opéré une conciliation équilibrée entre l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et le droit au respect de la vie privée à plusieurs titres : ni la saisie ni l’exploitation des données ainsi collectées n’étaient autorisées par un juge ; dans la mesure où l’autorité administrative pouvait prendre copie de toutes les données auxquelles elle peut accéder par le système informatique, pouvaient être copiées des données dépourvues de lien avec la personne visée ([130]).