rapport d'enquête relative aux ingérences politiques, économiques et financières de puissances étrangères – États, organisations, entreprises, groupes d’intérêts, personnes privées – visant à influencer ou corrompre des relais d’opinion, des dirigeants ou des partis politiques français — Rapport

ii. L’utilisation du statut d’élu au bénéfice des positions russes

De manière plus compromettante, certains élus ont pu profiter de leur statut pour agir en faveur de la Russie, en particulier quand celle-ci a commencé à être la cible de critiques et de sanctions à la suite de l’annexion illégale de la Crimée qu’elle a menée en 2014. Comme l’ont rappelé beaucoup d’experts auditionnés, il demeure toutefois très difficile – même pour la justice, qui dispose de moyens nettement plus étendus que cette commission d’enquête – de démontrer l’influence directe de la Russie auprès de décisionnaires politiques.

Au cours de son audition, Mme Vaissié a porté à la connaissance de la commission un article de la revue francophone en ligne Desk Russie ([319]) traduisant l’enquête d’un média d’investigation russe Vajnié Istori. Celle-ci démontrerait que des « communicants politiques proches du pouvoir russe » exerçaient une influence sur les députés des parlements de plusieurs pays de l’Union européenne pour qu’ils reconnaissent le rattachement de la Crimée et promeuvent la levée des sanctions engagées contre la Russie à la suite de l’annexion de cette dernière.

Cette campagne d’ingérence aurait ainsi permis l’adoption d’une résolution reconnaissant la Crimée comme russe et appelant la levée des sanctions contre la Russie par trois régions italiennes en 2016 ([320]) ainsi que par le parlement chypriote en juillet 2016. La stratégie russe reposerait sur le versement de « dizaines de milliers d’euros » à destination des députés proposant des résolutions pro-russes avec une « rémunération supplémentaire » en cas d’adoption de ces résolutions.

L’enquête ne mentionne pas la France et tous les élus concernés nient avoir perçu des sommes d’argent. Toutefois, le processus décrit dans l’enquête journalistique fait écho au dépôt par M. Mariani, alors député national, en 2016, d’une proposition de résolution à l’Assemblée nationale visant à ne pas renouveler les mesures restrictives et les sanctions économiques imposées par l’Union européenne à la fédération de Russie et qui a été adoptée le 28 avril 2016 ([321]).

Si aucun élu français n’a naturellement reconnu avoir accepté des sommes d’argent proposées par le pouvoir russe, il est établi que ce dernier a tenté à de nombreuses reprises de financer certaines campagnes politiques de tout bord. Ainsi, M. François Bayrou a confirmé en 2004 ([322]) que des ressortissants russes lui avaient proposé de « prendre en charge l’intégralité de ses frais de campagne » lors de l’élection présidentielle de 2002 alors qu’il était président de l’UDF.

Ce modus operandi se serait plusieurs fois répété, notamment en 2016 lorsqu’un officier du GRU – le service de renseignement militaire russe – aurait proposé à M. Georges Kuzmanovic, alors conseiller de M. Jean-Luc Mélenchon pour la politique étrangère et les questions militaires, 500 000 euros en liquide pour la campagne de ce dernier. M. Kuzmanovic dit avoir refusé, mais n’avait jamais fait état de cette proposition avant qu’elle ne soit révélée en 2022 dans le livre de Romain Mielcarek, Les Moujiks – La France dans les griffes des espions russes ([323]).

L’utilisation du statut de député ou de sénateur au service du pouvoir russe s’est également illustrée par le déplacement de délégations de parlementaires en Russie après l’annexion illégale par cette dernière de la Crimée. Là encore, M. Mariani était régulièrement présent en plusieurs occasions à ces voyages. Ainsi, en juillet 2015, dix députés et sénateurs, dont M. Yves Pozzo di Borgo, cité dans deux enquêtes judiciaires qui concernent le Dialogue franco-Russe, se sont rendus à Moscou et en Crimée à l’initiative de M. Mariani, alors député Les Républicains. Ce dernier a par la suite continué à se rendre souvent en Russie, notamment en Crimée et au Donbass, lorsqu’il est devenu membre du Rassemblement national (voir infra).

iii. La reconversion au sein d’entreprises russes

Enfin, certains parcours personnels ont témoigné d’un rapprochement manifeste avec le pouvoir russe se matérialisant par des prises de fonction d’anciens députés ou ministres à des postes importants en Russie, sans que la compétence de ces derniers ne le justifie nécessairement. Lors de son audition ([324]), M. Raphaël Glucksmann a décrit cette méthode dite de « capture des élites » qui consiste à se faire le pourvoyeur de « retraites dorées versées à d’anciens dirigeants très puissants ».

L’exemple le plus emblématique de ce type de parcours est celui de M. Gherard Schröder, ancien chancelier allemand qui figurait dans les conseils d’administration et de surveillance des entreprises russes Gazprom et Rosfnet ainsi que diverses autres dont Nord Stream AG, chargée des gazoducs construits entre 2005 et 2021 entre la Russie et l’Allemagne. Ces fonctions se sont accompagnées de prises de position indulgentes à l’égard du régime de M. Poutine, en particulier après l’invasion de l’Ukraine en février 2022.

En France, l’ancien Premier ministre François Fillon a été nommé en 2021 membre du conseil d’administration de deux sociétés publiques russes : le groupe pétrolier Zaroubejneft ainsi que le groupe de pétrochimie Sibur. Il s’agit d’entreprises que M. Glucksmann a qualifiées de groupes « intimement liés au régime russe et au système poutinien » du fait qu’un de leurs principaux actionnaires est M. Gennady Timtchenko, homme d’affaires russe considéré comme un ami personnel de Vladimir Poutine, par ailleurs président de l’Observatoire franco-russe (voir supra).

Considérant que ces fonctions seraient « utile[s] au développement de [ses] activités professionnelles en Russie », M. Fillon les a acceptées. Il a cependant assuré que son rôle dans ces entreprises ne consistait pas en « une fonction exécutive ». Il a également précisé que « c’est [lui] qui [est] allé en Russie pour développer [ses] activités professionnelles, avant que n’éclate la guerre. Ce ne sont pas les Russes qui sont venus [le] chercher ». En outre, « les entreprises dans lesquelles [il a] accepté de siéger n’ont pas de relations stratégiques avec la France. Sibur lui vend un peu de matériaux qui servent à fabriquer des pneus, et Zaroubejneft rien du tout. » Son dernier argument, qui rejoint le point de vue développé par M. Chevènement, est d’ordre plus général : « Mes convictions sur la nécessité d’une relation réaliste entre la France et la Russie ne datent pas de l’époque où j’ai siégé dans des conseils d’administration : elles remontent à 1986, à l’époque où la Russie s’appelait l’URSS. Personne ne peut donc espérer me faire changer d’avis, d’une manière ou d’une autre. Je considère qu’il n’y a là aucune ingérence étrangère ([325]). »

Compte tenu des circonstances qui l’ont amené à démissionner au lendemain de l’agression militaire russe contre l’Ukraine, cette expérience n’a donné lieu, selon l’ancien Premier ministre, à aucune rémunération : « Je […] n’ai jamais touché un centime d’argent venu de Russie, dans toute ma vie politique et privée. Certes, si j’étais resté membre de ces deux conseils d’administration, j’aurais été rémunéré, comme tout membre d’un conseil d’administration. Mais ayant démissionné dans les conditions que vous savez, je n’ai jamais touché un centime d’argent en provenance de Russie. »

M. Fillon a affirmé bien connaître la Russie et y avoir effectué « des séjours relativement longs, de quelques semaines », ce qui l’a amené à pouvoir aider des entreprises à s’y développer dans le cadre de ses activités de conseil. Ainsi, il a travaillé pour la société française CIFAL, une société de « diplomatie d’affaires », dirigée par M. Gilles Rémy, homme d’affaires français considéré comme un pilier des réseaux d’affaires franco-russes, pour qui il aurait facilité les contacts entre un responsable congolais et des responsables russes en vue de l’exploitation d’une concession pétrolière, d’après un article du magazine Challenges ([326]). Cette entreprise spécialisée dans le soutien à l’exportation d’entreprises en Russie fait par ailleurs l’objet d’une enquête préliminaire ouverte par le parquet national financier (PNF) pour des soupçons de corruption d’agent public étranger.

M. Fillon a confirmé lors de son audition avoir travaillé pour la société CIFAL et a salué l’action de son dirigeant, mais il a indiqué qu’il n’était pas concerné par cette enquête.

M. Fillon a en outre indiqué avoir « quitté la vie publique de manière définitive et entamé une carrière professionnelle » en 2017, déduisant de ceci que ses choix de carrière « ne regarde[nt] que [lui] » et affirmant n’avoir de « comptes à rendre à personne » à ce sujet tant qu’il agissait dans le respect de la loi française et des règlements européens. Il a résumé sa position en une formule qui a été amplement reprise par les médias : « Si j’ai envie de vendre des rillettes sur la place Rouge, je vendrai des rillettes sur la place Rouge. »

À cette formule à l’emporte-pièce censée clore le débat, on peut opposer le double argument éthique et de protection des intérêts de la Nation formulé par Mme Nathalie Loiseau : « […] personne n’est obligé de devenir Premier ministre. C’est un choix qui engage, car à partir du moment où vous êtes le chef du Gouvernement, vous avez accès à des secrets d’État. Il ne me semblerait pas choquant qu’on oblige une telle personne à prendre l’engagement de ne pas travailler par la suite pour un pays étranger qui, au minimum, ne ferait pas partie d’une alliance à laquelle nous appartenons. […] il faudrait au moins s’engager à ne pas travailler pour un pays qui nous est hostile. C’est compliqué à définir […] ([327]). »

Il est évident qu’au cours de sa longue carrière politique qui l’a amené à être Premier ministre pendant cinq années, M. Fillon a eu accès à des informations stratégiques et a développé des relations qui aujourd’hui lui servent manifestement dans l’exercice de ses fonctions de conseil. Il l’a lui-même admis : « C’est évidemment mon expérience d’ancien Premier ministre et d’ancien ministre qui est souhaitée lorsque je siège dans un conseil d’administration. » Cela se révèle d’autant plus problématique quand il s’agit d’entreprises proches du pouvoir russe comme ce fut le cas pour M. Fillon. Il a d’ailleurs reconnu que Zaroubejneft est une société d’État et que sa nomination a été actée par décret. Il s’agit donc bien là de l’application par le régime de Vladimir Poutine de la stratégie de « capture » de membres de nos élites politiques et économiques.

Interrogé précisément à ce sujet lors de son audition, M. Fillon a déclaré qu’il considérerait le financement d’un parti politique par une puissance étrangère comme une ingérence.

Dès lors, il apparaît légitime que le champ d’activité dans lequel un ancien ministre ou Premier ministre puisse se reconvertir soit limité afin d’éviter toute exploitation de la situation par des puissances étrangères. Il ne s’agit naturellement pas d’interdire « d’avoir quelque activité professionnelle que ce soit » comme s’en est inquiété M. Fillon lors de son audition : cela ne correspond nullement aux intentions de la rapporteure.

Toutefois, la règle actuelle ([328]) qui prévoit que durant un délai de trois ans un ancien haut fonctionnaire ou responsable politique doive faire valider sa reconversion par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) montre certaines limites.

La rapporteure estime donc qu’il faut pouvoir engager une réflexion à propos de contrôles plus spécifiques sur les nouvelles carrières professionnelles d’anciens hauts fonctionnaires, de responsables politiques de haut niveau et de certaines catégories de militaires, qui viseraient éventuellement certaines puissances ne faisant pas partie des mêmes alliances que la France, ou qui s’adonnent à des formes d’ingérence dans notre pays.

Recommandation n° 3 : Revoir la règle de limitation des nouvelles carrières professionnelles d’anciens hauts fonctionnaires, responsables politiques de haut niveau et militaires de certaines catégories en prévoyant un cadre qui s’inscrive dans un temps plus long et qui exclue certaines zones géographiques ou pays, réservant les éventuelles évolutions professionnelles à des pays membres, par exemple, de l’Espace économique européen ou d’alliances dont la France est également membre.

Cette préconisation tend à s’appliquer avec tout autant d’acuité à une autre situation exposée devant la commission d’enquête, celle de la prise de fonctions en 2019 de M. Maurice Leroy, ancien ministre de la ville dans le gouvernement de M. Fillon et ancien député UDI, au sein de l’entreprise d’aménagement de la construction Mosinzhproekt (MIP) chargée de gérer les projets du Grand Moscou. M. Leroy a expliqué au cours de son audition ([329]) être en charge du développement international dans cette entreprise.

À la différence de M. Fillon, M. Leroy a refusé de démissionner de ses fonctions en Russie à la suite de l’agression russe contre l’Ukraine, justifiant cette décision notamment par le fait qu’il n’est pas un dirigeant de la société pour laquelle il travaille, mais un cadre salarié, que cette entreprise « n’est pas sous sanctions » et qu’il faut bien préparer un « après » à la guerre.

À l’image de M. Fillon, M. Leroy a semblé ne pas voir de difficulté à ce qu’un ancien ministre français exerce des fonctions au sein d’une entreprise russe détenue par la ville de Moscou dans un domaine dont il a eu la charge quand il appartenait au gouvernement français en tant que ministre de la ville, ce qui lui a potentiellement apporté des contacts et des informations utiles pour le pouvoir russe. Il a ainsi affirmé qu’il estimait ne pas être « utilisé » par le pouvoir russe.

Il est permis d’en douter, tant la stratégie de récupération et d’exploitation du « carnet d’adresses » et d’octroi d’une visibilité à travers le recrutement d’un ancien ministre ayant été en charge du Grand Paris semble évidente !

M. Leroy a confirmé avoir acquis la nationalité russe en 2021 mais précise l’avoir obtenue sans l’avoir demandée, assurant que cela était tout à fait possible et même « fréquent ». Cette information est difficile à vérifier mais il convient tout de même de noter que M. Leroy a confirmé ne pas parler russe et s’être installé en Russie moins de deux ans avant d’avoir reçu ce passeport russe.

De surcroît, cette obtention « à l’insu de son plein gré » ne l’a pas amené à la rejeter par la suite. Cette situation n’a pas manqué de susciter l’étonnement de la commission d’enquête car elle pourrait suggérer une forme de traitement de faveur de la part du régime. M. Leroy a d’ailleurs avancé que l’octroi de la nationalité était « comme un remerciement » de la part des Russes.

Par ailleurs, si l’ancien ministre a assuré qu’il n’avait « rien à voir de près ou de loin, avec le gouvernement fédéral russe ou avec les décisions nationales », il a désigné M. Marat Khousnoulline – un de ses « amis » – comme celui qui lui a permis d’accéder à ses fonctions au sein de MIP. Or, M. Khousnoulline est membre du gouvernement fédéral russe en tant que vice-Premier ministre chargé de la construction. En outre, si M. Leroy affirme que l’entreprise MIP est de droit privé, son capital est bel et bien détenu par la ville de Moscou.

C. le cas particulier du rassemblement national

Si l’influence qu’exerce la Russie sur la vie politique française semble toucher des personnalités appartenant à plusieurs partis politiques, il apparaît à de nombreux égards que la relation entre les autorités russes et le Front national, devenu Rassemblement national est un « canal privilégié » selon les mots de Mme Nathalie Loiseau ([330]). Pour la députée européenne, le circuit « privilégié par Moscou pour diffuser son influence en France est, comme ailleurs en Europe, l’extrême droite ».

Ce lien s’explique notamment par une forte convergence de vues avec le pouvoir russe sur un certain nombre de valeurs politiques et de questions géopolitiques.

Ce lien est ancré dans la durée, Jean-Marie Le Pen, le fondateur du Front national, ayant créé la « filière russe » au nom de son combat pour une « Europe des patriotes », qui ne serait pas, selon lui, alignée sur les États-Unis d’Amérique ni sur l’OTAN, mais qui construirait avec la Russie un partenariat durable fait d’intérêts communs et de convergences géopolitiques.

Dès les années 1960, Jean-Marie Le Pen avait reçu le peintre nationaliste soviétique Ilya Glazounov, venu à Paris au sein d’une délégation soviétique et devenu un ami personnel ([331]). Sans doute aussi, par-delà la forme du régime soviétique, a longtemps subsisté, au sein d’une certaine fraction d’extrême droite, une ligne traditionaliste voir solidariste, avec notamment la croyance en une Russie image d’Épinal éternelle, orthodoxe, défendant « l’homme blanc » et la chrétienté.

Ces liens se sont poursuivis dans les années 1980 et Jean-Marie Le Pen, président du Front national, s’est rendu à plusieurs reprises en Russie, ainsi que son numéro deux de l’époque, Bruno Gollnish, pour y rencontrer notamment Alexandre Douguine, futur idéologue de la nouvelle droite russe et théoricien du néo-eurasisme, et Vladimir Jirinovski, président d’un parti ultra-nationaliste russe, avec qui Jean-Marie Le Pen entretiendra une relation amicale.

Tous deux tentèrent de fédérer l’extrême droite européenne, sur le mode « patriotes de tous les pays, unissez-vous ».

Quand Marine Le Pen accède à la présidence du Front national, en janvier 2011, elle reprend l’héritage familial de la russophilie. C’est alors que la stratégie de rapprochement politique et idéologique entre le parti et le régime de Moscou va se structurer et s’accélérer, le soutien à la politique étrangère des autorités russes, Dmitri Medvedev président puis à nouveau Vladimir Poutine, réélu président de la Fédération de Russie en mars 2012, devenant partie intégrante des positions officielles défendues par Marine Le Pen et son parti.

Le rapprochement avec les cercles du pouvoir poutinien devient un objectif, après les séquences de relations amicales et surtout privées que furent celles de Jean-Marie Le Pen.

Cette relation renforcée se matérialise donc par des contacts fréquents entre des responsables politiques du Rassemblement national et des responsables russes, et le Rassemblement national est le seul parti français financé en partie par un prêt octroyé au départ par une banque russe, puis repris par une entreprise russe.

La volonté affichée par Marine Le Pen de se voir reconnaître une stature internationale s’exprimera au premier chef par ses contacts répétés avec des personnalités des cercles du pouvoir – président de la Douma, président de la commission des affaires étrangères de la Douma, vice-Premier ministre – et par une demande insistante et formulée pendant plusieurs années de rendez-vous officiel avec Vladimir Poutine. Celui-ci recevra finalement Mme Le Pen le 24 avril 2017, soit moins de quatre semaines avant le premier tour de l’élection présidentielle française.

1. Un soutien idéologique et une proximité affichée avec le régime de M. Poutine

Interrogé sur la spécificité du Rassemblement national par rapport aux autres partis français, M. Glucksmann a estimé que « la conjonction du soutien politique et idéologique exprimé par les dirigeants des partis d’extrême droite et des actions individuelles menées par les membres de ces partis témoigne d’une connivence générale ». C’est pour lui cette conjonction qui matérialise la différence entre des « cas isolés » issus de tous les partis et le Rassemblement national, pour qui la proximité idéologique avec le régime russe se double de manifestations de soutien explicite et réitéré à l’égard du Kremlin.

Indiquant qu’il évoquait davantage des députés européens membres du RN, M. Glucksmann a précisé que « cela ne veut pas dire que, dans ces mouvements-là, tout le monde travaille pour la Russie, mais qu’il y a une atmosphère générale qu’on ne retrouve pas, par exemple, au Parti populaire européen (PPE). Le fait que M. Fillon ait accepté de travailler pour le régime russe, pour le système poutinien, ne détermine pas la position politique de l’ensemble du PPE. En revanche, les eurodéputés [du RN] qui ont été sanctionnés [par le Parlement européen] ont suivi la ligne politique de leur mouvement. »

i. Une forte proximité politique et idéologique et des intérêts communs

Comme l’a rappelé M. Tenzer lors de son audition ([332]), de nombreux partis d’extrême droite ont soutenu ou soutiennent encore la Russie en Europe : « l’AfD en Allemagne, le mouvement de Salvini en Italie et celui de Berlusconi, même si celui-ci ne peut être qualifié d’extrême droite. C’est également le cas en Estonie, […] en Hongrie, en République tchèque, en Slovaquie, en Bulgarie. » Il existe selon lui une « internationale fortement encouragée par le Kremlin ». Le Rassemblement national s’inscrit dans cette mouvance dont « M. Mariani est un exemple, mais il en existe d’autres ». M. Jean-Luc Schaffhauser, auditionné par la commission d’enquête, et M. Aymeric Chauprade, qui furent tous deux députés européens membres de la délégation Rassemblement national au Parlement européen, sont aussi des illustrations de ce fort tropisme pro-russe du Rassemblement national.

Comme exposé ci-dessus, le soutien du Rassemblement national à la politique des autorités russes et de M. Poutine en particulier n’est pas nouveau et s’inscrit dans la lignée de la relation de proximité entre la Russie et le Front national. Mme Nathalie Loiseau a ainsi estimé que « la Russie et le Rassemblement national, c’est une histoire qui commence avec Jean-Marie Le Pen et qui se poursuit ».

Le Rassemblement national affiche en effet son admiration et son soutien à un régime dont il dit partager largement des valeurs et des positions – le parti français comme le régime de Poutine affirmant notamment tous deux des positions résolument hostiles à l’OTAN et plus largement aux États-Unis, et Mme Le Pen ayant écrit dans plusieurs de ses documents officiels que la France devait « sortir de la tutelle des États-Unis d’Amérique ».

Dès 2011, au moment de son arrivée à la tête du parti qui se nommait encore Front national, Mme Marine Le Pen a accordé un entretien au quotidien russe Kommersant ([333]) où elle affirmait : « Je ne cache pas que, dans une certaine mesure, j’admire Vladimir Poutine. […] La France a plus d’intérêts communs sur les plans culturel et stratégique avec la Russie qu’avec les États-Unis d’Amérique. » Et, plus loin dans la même interview : « Rien ne permet d’affirmer d’un point de vue constitutionnel que la Russie n’est pas une démocratie. Le ton de la presse d’opposition y est bien plus libre et plus virulent à l’égard de Poutine qu’elle ne l’est en France à l’égard de Sarkozy. »

Auditionnée par la commission d’enquête, Mme Le Pen n’a rien renié de ses propos, qu’elle a même plutôt confirmés, et elle a qualifié d’« admirable » le fait de voir un pays « qui a été soixante-dix ans sous le joug communiste et dix ans pillé par les apparatchiks de M. Eltsine revenir dans le concert des nations ([334]) ».

Mme Le Pen a aussi déclaré partager des « valeurs communes » avec les Russes et être « peut-être la seule en France qui défend la Russie ([335]). »

En 2013, alors qu’elle est reçue par le président de la Douma, M. Sergueï Narychkine, et qu’elle rencontre M. Alekseï Pouchkov, président de la commission des affaires étrangères de la Douma et le vice-Premier ministre Dimitri Rogozine, Mme Le Pen déclare : « Je pense que nous avons des intérêts stratégiques communs, je pense que nous avons aussi des valeurs communes, que nous sommes des pays européens. J’ai le sentiment que l’Union européenne mène une guerre froide à la Russie. La Russie est présentée sous des traits diabolisés, […] une sorte de dictature, un pays totalement fermé : cela n’est objectivement pas la réalité. Je me sens plus en phase avec ce modèle de patriotisme économique qu’avec un modèle de l’Union européenne. » Il est difficile de ne pas voir dans ce propos une forme d’allégeance politique !

De son côté, le régime russe appuie les mouvements d’extrême droite et de droit extrême en Europe car ceux-ci lui permettent de diffuser son propre discours en en étant un relais fidèle et d’affaiblir l’Union européenne en tant que puissance politique en soutenant des mouvements ouvertement eurosceptiques, quand ils ne sont pas europhobes.

À chaque « crise » géopolitique provoquée par la Russie, le Front national puis le Rassemblement national ont assuré M. Poutine de leur soutien. C’est ainsi que, par exemple, Marine Le Pen s’oppose avec virulence à la décision prise en 2015 par le Président Hollande d’annuler la vente de navires de guerre, deux porte-hélicoptères Mistral à la Russie – alors même qu’elle est hostile aujourd’hui à la livraison d’armes à l’Ukraine attaquée par la Russie…

Lorsque la Russie a annexé illégalement la Crimée en mars 2014, Mme Le Pen a fait sien le discours officiel de Moscou, assurant qu’elle ne croit « absolument pas qu’il y a eu une annexion illégale de la Crimée : il y a eu un référendum, les habitants souhaitaient rejoindre la Russie ([336]). »

Le 2 décembre 2014, la présidente d’alors du Rassemblement national postait sur Twitter : « La Crimée est russe depuis de très nombreuses années. »

Dans une interview à CNN, le 1er février 2017, Marine Le Pen va jusqu’à nier qu’il y ait eu « une invasion de la Crimée », clamant à nouveau que la Crimée « a toujours été russe ».

Tous ses propos sur la Crimée, réitérés lors de son audition par la commission d’enquête, reprennent mot pour mot les éléments de langage officiels du régime de Poutine : la Crimée a toujours été russe et il y a eu un référendum par lequel la population de Crimée a voté librement en faveur de son « rattachement » à la Fédération de Russie. Que l’annexion de la Crimée par la Russie ait été considérée comme illégale par la France, les pays de l’Union européenne et les États-Unis, car violant le droit international et le principe d’intangibilité des frontières, ne semble pas de nature à infléchir la position de Marine Le Pen et celle de son parti. Pas plus que la non-reconnaissance par la communauté internationale du « référendum » et le fait que de nombreuses sources journalistiques attestent l’insincérité d’un scrutin entaché de nombreuses irrégularités et anomalies et de l’usage de l’intimidation et de la force pour amener des électeurs jusqu’aux bureaux de vote.

Soutenir, comme le fit Marine Le Pen, que les habitants de la Crimée ont voté « librement » leur rattachement à la Russie est donc pour le moins assez peu vérifié.

La violation de la souveraineté et de l’intégrité territoriale d’un État, l’Ukraine, amputée d’une portion importante de son territoire, n’est ainsi manifestement pas intolérable pour les grands défenseurs des souverainetés nationales que sont Mme Le Pen et le Rassemblement national.

Ce relais direct du discours officiel russe, « cette courroie de transmission » efficace et, sur ce sujet-là du moins, jamais démentie, sont visiblement appréciés à Moscou : à peine l’audition de Mme Le Pen par la commission d’enquête terminée, le 24 mai dernier, des titres de presse russes se faisaient avec une grande satisfaction l’écho de l’affirmation principale, à leurs yeux, réaffirmée par Marine Le Pen : la Crimée est et a toujours été russe – agence de presse Tass, journal du ministère de la défense, gazette Tsargrad de Konstantin Malofeïev.

Cet alignement total sur le discours russe laisse songeur… Mme Le Pen est d’ailleurs interdite de séjour sur le territoire ukrainien depuis le 5 janvier 2017, à la suite de ses premières déclarations justifiant l’annexion de la Crimée par la Russie.

De même, au moment de l’intervention de l’armée russe en Syrie, qui, par ses frappes aériennes entre 2015 et 2019, aurait tué au moins 8 000 civils selon l’Observatoire syrien des droits de l’homme ([337]), Mme Le Pen a affirmé dans un entretien à Europe 1 ([338]) que les « doutes exprimés sur les frappes russes […] participent de la décrédibilisation de l’action menée par Vladimir Poutine. La France aurait dû faire ce que la Russie est en train de faire ».

Avant le déclenchement de l’invasion de l’Ukraine par la Russie, le programme politique de Mme Le Pen évoque une « alliance » avec la Russie. Dans l’un des cahiers thématiques accompagnant le programme présidentiel de Mme Le Pen pour 2022, celui consacré à la défense, il est indiqué que, « sans crainte des sanctions américaines, il sera recherché une alliance avec la Russie sur certains sujets de fond », notamment la « sécurité européenne », qui, selon la candidate, « ne peut exister sans la Russie ».

Si toute mention de la Russie disparaît du programme présidentiel de Mme Le Pen après le 24 février 2022, la candidate déclare néanmoins, dans sa conférence de presse consacrée aux questions internationales, à dix jours du second tour de l’élection présidentielle, que, dès lors qu’un accord de paix serait trouvé entre l’Ukraine et la Russie, la France devrait travailler à un « rapprochement stratégique entre l’OTAN et la Russie ».

Il est à noter toutefois que le déclenchement de l’agression de la Russie contre l’Ukraine le 24 février 2022 a marqué une atténuation des prises de position pro-russes du Rassemblement national et de Mme Le Pen. Cette dernière a condamné sans ambages l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine, qu’elle a jugée « inadmissible ». Néanmoins, elle tient à exprimer une grande prudence quant au risque de « tomber dans la cobelligérance », « avec le risque d’escalade et de guerre mondiale », et se déclare hostile à l’envoi d’armes lourdes. Elle appelle à « tout faire pour trouver une issue pacifique », qui, pour elle, « passerait avant tout par le retrait des troupes russes de l’Ukraine ». Elle plaide en ce sens pour que soit organisée par notre pays une « grande conférence pour la paix ».

Aussi, le discours russe a continué à bénéficier de formes de relais de la part de membres du parti depuis le déclenchement de la guerre en Ukraine.

M. Thierry Mariani a ainsi estimé dans un tweet daté du 19 mars 2022 que le bombardement russe du théâtre de Marioupol, qui aurait fait environ 600 morts ([339]), était une « opération d’intoxication » de l’Ukraine.

Mme Nathalie Loiseau a par ailleurs souligné que lors de la révélation en avril 2022 des exactions commises à Boutcha en Ukraine par l’armée russe : « Mme Le Pen, à ce moment-là, a affirmé que l’on ne savait pas et qu’une enquête internationale était nécessaire. » Mme Loiseau a ajouté : « Je regrette, mais Boutcha était occupée par des soldats russes et des enquêteurs dépêchés par un certain nombre de pays, dont la France, avaient commencé à recueillir des témoignages. Je ne nie pas que les déclarations de Mme Le Pen aient évolué mais je note qu’il était possible de dire autre chose que ce qu’elle a dit au moment où elle l’a dit. »

Il est intéressant, et honnête, de signaler que l’actuel président du Rassemblement national, M. Jordan Bardella, sans doute conscient des dégâts provoqués sur l’image du parti par le tropisme pro-Kremlin, s’est lancé dans une opération de réhabilitation du Rassemblement national et a opéré un début de virage dans la position du parti sur la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine. Le 23 février 2023, sur le plateau de France 2, il s’est dit « en phase » avec le discours du président Macron sur l’Ukraine, considérant qu’il était « impossible de négocier la paix si l’Ukraine ne retrouve pas son territoire, et si les troupes russes ne quittent pas l’Ukraine ». Il a jugé que Kiev « doit l’emporter » face à Moscou. Dans une interview accordée le même jour au quotidien L’Opinion, il semble remettre en cause la lecture qu’avait pu avoir son parti sur la situation. « Il y a eu une naïveté collective à l’égard des intentions et des ambitions de Vladimir Poutine », a affirmé M. Jordan Bardella, qui juge que « le Vladimir Poutine d’il y a cinq ans n’est pas celui qui, cinq ans plus tard, décide d’envahir l’Ukraine et de commettre des crimes de guerre à Odessa ou à Marioupol ».

Une simple chronologie des faits amène à rappeler que les assassinats d’Anna Politkovskaïa et de Boris Nemtsov eurent lieu respectivement en février 2006 et en février 2015.

Ce début de virage peut être vu, même si d’aucuns le décriraient comme « cousu de fil blanc », comme une volonté de poursuivre, sur le plan international, la « normalisation » du parti, tentée sur d’autres thématiques par Marine Le Pen. C’est une tactique inspirée, là au moins, par la Première ministre italienne Giorgia Meloni. L’honnêteté amène aussi à exposer que les réactions critiques et sceptiques quant à la sincérité de ce début de revirement n’ont pas manqué ! Mme Nathalie Loiseau a qualifié le revirement de Jordan Bardella d’« opportunisme spectaculaire », pour « prendre le sens du vent ». Des députés de la majorité présidentielle ont rappelé que, au mois d’octobre 2022, Mme Le Pen et les membres du groupe politique qu’elle préside à l’Assemblée nationale ont refusé de soutenir à l’Assemblée nationale une résolution ([340]) condamnant le « crime d’agression » commis par la Russie.

Plus généralement, le régime russe, bénéficiaire en France d’un appui à travers le Rassemblement national, a valorisé en retour le parti et sa dirigeante. Cet état de fait a été particulièrement visible lors de la rencontre officielle entre Mme Le Pen et M. Poutine le 24 mars 2017, soit moins de quatre semaines avant le premier tour de l’élection présidentielle en France. Cette rencontre officielle, que seule la presse russe a pu couvrir, était très attendue par Mme Le Pen, qui la sollicitait depuis plusieurs années. Outre la contribution à la construction d’une stature internationale de Mme Le Pen, cet entretien a été l’occasion de faire étalage de la convergence de vues qui existait entre les protagonistes.

Ainsi, Mme Le Pen et M. Poutine ont pu marquer leur vision commune sur la lutte contre le terrorisme islamiste, ont souligné leur accord pour une coopération d’« actions stratégiques au niveau international pour aider le développement [du Sahara et du Sahel] ([341]) » et ont tous deux condamné les sanctions mises en place par l’Union européenne à l’encontre de la Russie après l’annexion illégale de la Crimée par cette dernière, sanctions contre lesquelles Marine Le Pen s’est engagée à continuer de se mobiliser.

L’entretien a duré une heure et demie, d’après Ludovic de Danne, le conseiller diplomatique de Mme Le Pen. Vladimir Poutine s’est défendu de toute ingérence dans la toute proche élection présidentielle française : « Nous ne voulons en aucun cas influencer le déroulement de l’élection présidentielle. » Il a néanmoins tenu à déclarer à la dirigeante frontiste : « Je sais que vous représentez un spectre politique européen qui se développe assez rapidement. » Quant à Marine Le Pen, elle a affirmé : « Je défends les coopérations entre des nations libres. Je pense que Vladimir Poutine représente aussi une nouvelle vision. » Cette rencontre a incontestablement permis à Marine Le Pen de mettre en scène sa relation privilégiée avec la Russie.

D’actifs artisans de cette convergence d’intérêts et de valeurs entre le régime russe et le Rassemblement national occupent des postes importants, notamment à la Douma, et au sein du parti Russie unie, qui ont œuvré pour les nombreux rendez-vous obtenus par Mme Le Pen à Moscou. Mais deux personnes méritent d’être spécialement évoquées : M. Konstantin Malofeïev, un oligarque russe qui s’est donné pour mission de fédérer les extrêmes droites européennes (voir supra), et M. Aymeric Chauprade, qui fut député européen du Front national. M. Malofeïev est, il faut le rappeler, président du conseil d’administration du groupe de médias Tsargrad, un poids lourd du paysage médiatique russe.

M. Raphaël Gluckmann a rappelé qu’en 2014, après l’occupation de la Crimée et d’une partie du Donbass par la Russie, une réunion a été organisée par M. Malofeïev à Vienne avec des représentants des différentes formations européennes d’extrême droite. M. Glucksmann a précisé que « le Front national était représenté par M. Chauprade, alors député européen ».

Mme Cécile Vaissié a souligné lors de son audition ([342]) le « rôle clé » joué par M. Aymeric Chauprade dans le rapprochement du Front national et « certains représentants et proches de M. Poutine ». Lorsqu’il était député Front national au Parlement européen, M. Chauprade « entretenait de très bonnes relations avec M. Malofeïev en Russie » selon Mme Vaissié. Marine Le Pen avait fait de M. Chauprade son conseiller pour les affaires internationales dès 2010. Il exerça le mandat de député européen de 2014 à 2019, et fut vice-président du groupe Europe de la liberté et de la démocratie directe (EFD) de 2018 à 2019.

L’eurodéputé du Rassemblement national M. Thierry Mariani a également déclaré lors de son audition ([343]) connaître M. Malofeïev, qu’il dit avoir rencontré « quatre ou cinq fois ».

En outre, un reportage du magazine « Complément d’enquête » diffusé sur France 2 en octobre 2022 ([344]) faisait état d’une entrevue que M. Philippe Olivier, député européen du RN, a eue avec M. Malofeïev en 2018. Cet entretien aurait eu une « utilité décisive » pour les élections européennes de 2019 ainsi que pour ce qui semble être une « cause » commune, selon un message rédigé par M. Olivier. Ce dernier, auditionné par la commission d’enquête ([345]), n’a pas nié avoir rencontré M. Malofeïev à Moscou à l’été 2018, à l’occasion d’un déplacement qu’il effectuait, aux côtés de son épouse Marie-Caroline Le Pen, pour assister à la finale France-Croatie de la Coupe du monde de football, à laquelle lui et son épouse avaient été invités par un ami de longue date, M. Fabrice Sorlin, un militant traditionaliste devenu un activiste des réseaux pro-russes, installé à Moscou. Beau-frère de Mme Le Pen, dont il est le conseiller depuis 2005, M. Olivier ne détient pas de mandat électif en 2018, ce qui, néanmoins, ne l’empêche pas de participer à une rencontre à laquelle le convie M. Fabrice Sorlin avec M. Thierry Mariani, alors à Moscou, et avec M. Konstantin Malofeïev. M. Olivier, qui n’a eu de cesse durant son audition de répéter qu’il n’avait « aucun lien avec la Russie », a déclaré devant la commission d’enquête n’avoir eu qu’une « conversation très banale sur la situation en France » avec M. Malofeïev.

Visiblement distrait, ou frappé par une certaine amnésie, M. Olivier ne se rappelle plus très précisément les sujets de discussion qu’il a pu avoir avec M. Malofeïev, et dit tout ignorer de son projet d’alliance, appelé « AltIntern », entre les extrêmes droites européennes partageant une même vision d’une Europe conservatrice, chrétienne et débarrassée de la « bureaucratie bruxelloise ». Dans une note sur le projet AltIntern, il est écrit que les valeurs à promouvoir sont la chrétienté et le mariage entre un homme et une femme, entre autres ([346]). Mais la priorité de l’alliance est un « travail systématique d’opposition contre la politique de sanctions de Bruxelles, tout en gardant un très haut niveau de confidentialité en raison de l’opposition de plus en plus forte des services de sécurité occidentaux contre l’influence russe ».

Interrogée lors de son audition par la commission d’enquête sur ce projet AltIntern de M. Malofeïev, Mme Le Pen a déclaré n’en avoir jamais eu connaissance, et n’en avoir jamais parlé non plus avec M. Philippe Olivier : « Je n’ai pas besoin de passer par M. Malofeïev, dont je ne sais pas d’ailleurs s’il a la moindre responsabilité politique. »

« Complément d’enquête » fait pourtant état d’une note interne, récupérée par la fondation Dossier Center, qui salue la présence de Philippe Olivier dans « l’alliance ». À l’issue de son voyage à Moscou, Philippe Olivier a envoyé un courrier à un certain « Mikhaïl » dans lequel il demande à ce dernier de bien vouloir transmettre à « Konstantin », de sa part et de la part de son épouse, le témoignage de « [leur] gratitude pour ces moments si amicaux, si utiles, et s’agissant d’une Coupe du monde que la France a gagnée, inoubliable ». Il salue aussi « les belles rencontres que nous avons pu faire grâce à vous, [qui] seront d’une utilité décisive pour les prochaines élections européennes. Nous allons maintenant travailler de notre côté à leur donner tous les développements dont la cause a besoin. » M. Olivier a banalisé, devant la commission d’enquête, un tel courriel, qu’il met sur le compte de la « courtoisie », tout comme il a minimisé son rôle de conseiller auprès de Marine Le Pen ainsi que la portée de sa rencontre avec M. Konstantin Malofeïev.

Pour autant, au vu des nombreux liens tissés par M. Malofeïev avec des membres du RN, il apparaît que son projet « AltIntern », qui visait à rassembler les droites radicales d’Europe autour d’un projet fondé sur des valeurs traditionnelles et sur la restauration du statut de la Russie dans le monde, intégrait tout à fait le Rassemblement national dans son périmètre.

ii. Des actes de soutien concrets au régime de M. Poutine : les déplacements et les votes

Une des manières privilégiées par le Rassemblement national d’afficher sa proximité et son soutien au régime de M. Poutine a été le déplacement des membres du parti en Russie pour cautionner la politique du Kremlin, en particulier l’annexion illégale de la Crimée.

Mme Marine Le Pen s’est elle-même rendue à de nombreuses reprises en Russie. Mme Loiseau a déclaré que « Mme Le Pen y est allée énormément […]. En tant que diplomate, je ne suis pas allée aussi souvent en Russie que Mme Le Pen […]. »

Ainsi, l’ancienne présidente du Rassemblement national s’est rendue au moins à quatre reprises à Moscou : en 2013, en 2014, en 2015 et en 2017. Lors de ses trois premiers déplacements, elle a été accueillie à chaque fois à la Douma puis, en 2017, par M. Poutine au Kremlin.

Par ailleurs, M. Mariani, devenu en 2019 député européen étiqueté RN et nouvelle figure des liens qui unissent le parti à la Russie, a conduit en Crimée des délégations pour afficher le soutien ostensible du parti à l’annexion illégale du territoire par la Russie. Ces voyages étaient tantôt financés par l’enveloppe financière mise à la disposition des députés européens par le Parlement européen pour des déplacements, tantôt financés par des organisations russes.

En 2019, il a ainsi mené une délégation de douze personnes en Crimée pour célébrer le cinquième anniversaire du pseudo-référendum organisé dans la péninsule par les autorités russes. Il était notamment accompagné de figures politiques pro-russes comme l’ancien député UMP M. Nicolas Dhuicq ou l’ancien sénateur UDI M. Yves Pozzo di Borgo, membres de l’association Dialogue franco-russe que M. Mariani préside. La délégation s’est entretenue avec M. Poutine qui a qualifié ses membres d’« amis ([347]) ». Cette visite faisait suite à un déplacement, un an plus tôt, dans le Donbass afin d’y superviser des élections dans les républiques autoproclamées de Donetsk et Lougansk.

En 2020, un groupe de plusieurs députés européens du RN – où se trouvait à nouveau M. Mariani – a assisté en Crimée au déroulé d’un référendum constitutionnel organisé par Vladimir Poutine en Russie qui visait en particulier à permettre à ce dernier de briguer deux nouveaux mandats ou à inscrire dans la Constitution l’interdiction des mariages homosexuels. M. Mariani a indiqué lors de son audition que ce référendum permettait aussi de « reconnaître implicitement le rattachement de la Crimée à la Russie ».

Cette délégation comprenait notamment, outre M. Mariani, MM. Jean-Lin Lacapelle, Philippe Olivier et Hervé Juvin ainsi que Mmes Virginie Joron et Hélène Laporte, tous députés européens membres du Rassemblement national. Mme Hélène Laporte est devenue depuis cette date députée et vice-présidente de l’Assemblée nationale.

Le scrutin a été, de l’avis de nombreuses sources indépendantes, entaché de fraudes ([348]). En dehors du fait qu’aucune campagne contre la révision constitutionnelle n’était possible à la télévision ou dans la rue, de nombreux témoignages appuyés par des preuves vidéos ou photographiques ont rapporté des irrégularités comme des bourrages d’urne ou des bureaux de vote installés en pleine rue, sur des bancs ou à l’arrière de voitures. Par ailleurs, des situations d’intimidation ont aussi été rapportées.

À l’inverse, aucun des membres de la délégation d’eurodéputés du Rassemblement national n’a constaté d’entorse aux règles électorales. M. Mariani a estimé devant la commission d’enquête que « le scrutin s’[était] déroulé correctement » dans les bureaux de vote où il s’est rendu, affirmant qu’il avait pu « voir comment les choses se passaient » en Crimée. Mme Laporte a même soutenu lors de sa conférence de presse à Moscou le 2 juillet 2020 qu’il s’agissait d’une « leçon de démocratie ». Il convient de rappeler – ainsi que M. Mariani l’a précisé – que ce déplacement était « à l’invitation des Russes et a été payé par les Russes ».

Le 23 mars 2023, le Parlement européen a prononcé à l’encontre des eurodéputés du Rassemblement national Thierry Mariani, Jean-Lin Lacapelle et Hervé Juvin une interdiction, jusqu’à la fin de l’année, de participer à des missions officielles d’observation des élections à l’étranger. M. Mariani estime avoir été « sanctionné sans aucune base juridique » par le Parlement européen, qui a considéré que son déplacement n’était pas effectué dans le cadre d’une mission officielle d’observation des élections. Il ne demeure pas moins que M. Mariani et ses collègues qui sont donc partis de leur propre initiative, sans mandat officiel du Parlement européen, se sont présentés en Crimée comme membres du Parlement européen, en particulier dans les médias locaux russes.

Si M. Mariani n’a cessé de clamer que c’est par conviction qu’il a effectué ces déplacements dont il reconnaît le caractère « politique », il est permis de s’interroger sur une éventuelle ingérence du pouvoir russe qui a pu vouloir utiliser la légitimité de députés européens, y compris d’un ancien ministre, pour valider le discours et les actes du Kremlin.

Ainsi, M. Nicolas Lerner, directeur général de la DGSI, s’est ouvertement et très explicitement interrogé sur les motivations de ces élus en visite en Russie lors de son audition ([349]) : « Accepter de servir de caution à un processus prétendument démocratique et transparent revient à franchir un cap en termes d’allégeance envers le pays concerné. Plusieurs parlementaires et anciens parlementaires européens ont eu, ces derniers temps, de tels comportements, et quelques élus ont manifestement entretenu des rapports de nature clandestine avec des services de renseignement. » Une telle déclaration du DGSI est à souligner ! Dans ces cas précis, la DGSI tente de rencontrer les personnes concernées afin de les « placer devant [leurs] responsabilités, ce qui est aussi une forme de mise en garde pour le cas où ces relations perdureraient ».

Une autre forme de soutien explicite au régime russe a consisté, pour les députés européens membres du Rassemblement national, à voter en s’alignant systématiquement sur l’intérêt du régime russe. L’encadré ci-dessous précise la nature de ces votes au Parlement européen.

Mme Loiseau a également considéré lors de son audition que le Rassemblement national s’était mis, depuis l’invasion russe de l’Ukraine de février 2022, à « jouer au chat et à la souris » au Parlement européen. Elle a ainsi déploré que le parti qui « votait auparavant contre tout ce qui concernait l’Ukraine, […] ne prend [désormais] pas part au vote, ou plutôt il vote avec ses pieds ».

Ces manifestations de soutien au régime de M. Poutine, qu’elles prennent la forme d’une validation de scrutins organisés illégalement et très vraisemblablement frauduleux ou celle de votes dans l’intérêt du Kremlin, ont pu faire émerger très nettement la question d’un éventuel soutien matériel de la Russie au Rassemblement national, ou à certains de ses membres, qu’il soit financier ou de toute autre nature. C’est en tout cas ce qu’a laissé entendre l’ancien ambassadeur de France en Russie de 2013 à 2017, M. Jean-Maurice Ripert.

Lors d’un entretien sur la chaîne télévisée LCI, celui-ci a en effet déclaré : « Personne n’ignorait qu’un certain nombre d’hommes et de femmes politiques français d’un certain bord venaient [à Moscou] et ne repartaient pas les mains vides. »

Auditionné par la commission d’enquête ([350]), M. Ripert a rapidement précisé qu’il s’agissait d’un « jugement personnel » fondé sur ses « impressions » et qu’il n’en avait « évidemment pas la preuve », sans quoi il l’aurait signalé à la justice, ainsi que l’y oblige l’article 40 du code de procédure pénale ([351]). Toutefois, il a indiqué maintenir ses propos qui visaient des « représentants de l’ancien parti Front national », expliquant que ses impressions rejoignaient celles de M. Thomas Haldenwanf, directeur du service du renseignement intérieur allemand qui, lors d’une audition publique au Bundestag, aurait déclaré : « Notre impression ponctuelle est que par le passé des hommes politiques de différents partis se sont parfois rendus à Moscou et ne sont certainement pas revenus les mains vides. »

Il a par ailleurs précisé que, lorsqu’il était en poste en Russie, « la communauté diplomatique et un certain nombre de journalistes accrédités localement avaient des doutes sérieux » quant à l’attitude de ces représentants du Front national. M. Ripert a également indiqué que, dans le cadre de ses fonctions, il parlait « avec de nombreux Russes » dont M. Sergueï Narychkine, « ancien KGBiste, à l’époque président de la Douma », M. Léonid Sloutski, député russe proche de M. Mariani, et M. Alexeï Pouchkov, actuel président de la commission des affaires étrangères de la Douma. Selon l’ancien ambassadeur, ces Russes « ne mâchaient pas leurs mots sur le soutien qu’ils avaient apporté à un certain nombre de gens ». M. Ripert a ajouté que l’espoir de ces personnalités de « voir la candidate d’extrême droite française élue ne faisait de doute pour personne. Personne n’a jamais pensé que Moscou souhaitait la victoire de l’autre candidat ».

Enfin, M. Ripert a précisé que, lors de ses voyages en Russie, M. Mariani ne prévenait pas l’ambassadeur français de sa venue, contrairement à l’usage en pareilles circonstances. Il est vrai que M. Mariani connaît extrêmement bien la Russie, ayant été député à l’Assemblée nationale des Français établis dans cette circonscription…

À l’appui de la thèse selon laquelle le Rassemblement national aurait reçu des contreparties à son soutien à la Russie, Mme Loiseau a fait mention lors de son audition d’un échange entre « un hacker russe et un membre de l’administration présidentielle russe » révélé par des hackers du groupe Anonymous. La teneur de cet échange aurait été la suivante : « Marine Le Pen a officiellement reconnu le résultat du référendum en Crimée, elle n’a pas trahi nos attentes. Il faudra d’une manière ou d’une autre remercier les Français. » Un article de Mediapart confirme cette information ([352]).

Des textos ont été écrits en mars 2014, alors que le référendum pour le « rattachement » de la Crimée à la Russie se prépare activement. Ils font partie d’une fuite importante de documents (courriels et SMS) portant sur la période de 2011-2014, et qui émanent de M. Timur Prokopenko, chef adjoint du département de politique intérieure au Kremlin. Ce membre de l’administration présidentielle russe n’a ni réagi ni démenti la fuite. Outre les découvertes sur la manière dont le Kremlin met tout en œuvre pour reprendre le contrôle d’internet et des réseaux sociaux, ou surveille les activités du blogueur Alexeï Navalny, devenu l’une des principales figures de l’opposition en Russie, ces fuites ont aussi mis au jour les échanges relatifs au Rassemblement national dont il est fait état plus haut entre M. Timur Prokopenko et le blogueur Konstantin Rykov, qui serait le hacker russe évoqué précédemment.

Interrogée lors de son audition devant la commission d’enquête, Mme Marine Le Pen affirme n’avoir aucune connaissance de ces SMS ni des personnes citées. Elle conteste formellement « avoir pris quelque décision que ce soit pour faire plaisir à quiconque ». Elle répète que « le seul lien qui existe entre le Rassemblement national et la Russie est un prêt qui a été signé en 2014, que nous rembourserons chaque mois, et que nous rembourserons jusqu’en 2028. […] Je suis libre de toute influence et c’est mal me connaître que de penser l’inverse. »

2. Les emprunts russes du Rassemblement national

Une des autres formes de soutien matériel, longuement évoquée au cours des auditions menées par la commission d’enquête, est le financement du parti de Mme Le Pen par des crédits contractés auprès d’établissements financiers russes.

En 2014, le micro-parti de M. Jean-Marie Le Pen, Cotelec, a bénéficié d’un prêt de 2 millions d’euros d’un établissement chypriote, Vernonsia Holdings Ltd. Selon Mediapart ([353]), ce financement aurait été alimenté par des fonds russes liés à M. Yuri Kudimov, un ancien agent des services secrets soviétiques ayant dirigé la banque d’État russe VEB Capital. Cet établissement, détenu à 100 % par l’État russe, est le bras financier du Kremlin. Son conseil de surveillance est présidé par Dmitri Medvedev et, avant lui, par Vladimir Poutine. Le prêt russe accordé à la structure de financement de Jean-Marie Le Pen, Cotelec, un micro-parti qui a prêté de l’argent à plusieurs reprises au Front national, porte donc la marque du régime de Vladimir Poutine. Au centre de cet arrangement figurerait M. Malofeïev, qui a confirmé à un journaliste du Monde avoir aidé M. Le Pen à obtenir ce prêt ([354]). Celui-ci a depuis été remboursé, selon M. Jean-Philippe Vachia, président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), auditionné par la commission d’enquête ([355]).

La même année, le Front national a contracté un prêt de 9,4 millions d’euros auprès d’une banque russe, la First Czech Russian Bank (FCRB). D’après Mme Nathalie Loiseau, cette banque « est connue pour avoir participé à du blanchiment d’argent de la corruption et au contournement de sanctions iraniennes ». Ce crédit, au taux de 6 %, devait être remboursé à terminaison au bout de cinq ans, soit en 2019, mais l’établissement russe a fait faillite en 2016.

La First Czech Russian Bank, créée en 1996 en République tchèque, est installée depuis 2002 à Moscou. C’est une petite banque assez confidentielle, mais qui n’est pas sans lien avec l’État russe. En 2002, en effet, le géant russe Stroytransgaz, leader dans la construction de gazoducs et dont le principal client est Gazprom, en fait « sa » banque. À ce moment-là est parachuté à la tête de la FCRB M. Roman Popov, qui fut vice-directeur financier de Stroytransgaz. Il en deviendra ensuite l’unique propriétaire.

C’est M. Jean-Luc Schaffhauser, que M. Bernard Monot, l’un des conseillers économiques de Mme Le Pen, a introduit auprès de la dirigeante du Front national, qui sera chargé de trouver un prêteur. Comme l’a dit à la presse M. Bernard Monot, « j’avais du mal à aboutir avec les Russes. Alors j’ai demandé à Schaffhauser de participer. Il a actionné ses réseaux et a pu trouver un financement ».

Contacté par M. Schaffhauser, dont il est l’une des relations russes au sein du tissu relationnel dense que celui-ci a patiemment constitué au fil des ans et de ses activités professionnelles entre la Russie et la France, M. Alexandre Babakov, entrepreneur et homme politique, ancien responsable du parti Rodina, et qui rejoindra ensuite Russie unie, le parti de Vladimir Poutine, dont il devient conseiller en charge de la coopération avec les organisations russes à l’étranger, joue les intermédiaires.

C’est lui qui aidera le Front national à obtenir un prêt de 9,4 millions d’euros auprès de la FCRB. Le prêt est signé le 11 septembre à Moscou par M. Wallerand de Saint-Just, le trésorier du Front national. Côté russe, la convention de prêt est signée par le dirigeant de la FCRB, M. Roman Popov. Le contrat fixe la date de remboursement final au 23 septembre 2019, et fixe un taux d’intérêt à 6 %. M. Schaffhauser, qui a joué un rôle central pour l’obtention de ce prêt, relève devant la commission d’enquête que c’est « un taux d’intérêt élevé mais [qu’]il correspondait au taux de base bancaire. […] C’était le minimum qu’on pouvait obtenir sur le marché. Il ne s’agissait pas non plus d’un régime de faveur, sans quoi nous aurions été en dessous du marché. »

En juillet 2016, la FCRB fait faillite, avec un passif important. Mais, quatre mois plus tôt, et une semaine avant la mise sous tutelle de l’établissement, le 18 mars 2016, le prêt au Front national est récupéré par la société Konti, une petite société de location de voitures basée en périphérie de Moscou. C’est la première cession de créance du RN. Konti, créée en 2010, a comme unique directeur et actionnaire M. Sergueï Evseïev, également directeur de deux autres sociétés, dont l’une, la société de sécurité privée baptisée « A-5 », appartenait auparavant à la FCRB. Konti reprend donc la créance, « pour des raisons purement commerciales, et non politiques », comme l’a dit à la presse son directeur. Il évoque également, très vite, la question d’une autre affectation de la créance, à une autre entreprise.

Un imbroglio juridico-bancaire compliqué se fait jour, qui voit intervenir l’Agence d’assurance des dépôts bancaires russe, l’autorité administrative chargée par la banque centrale russe d’assainir la situation après la faillite de la FCRB, et la cour d’arbitrage de Moscou. L’Agence d’assurance des dépôts bancaires russe qualifie à un moment donné la créance d’« actif de qualité », avec à la clé le remboursement par le Front national d’intérêts qui représentent « des montants substantiels ». La cession de la créance à la société Konti s’est donc déroulée dans des conditions assez rocambolesques, la situation se compliquant encore avec les ennuis judiciaires de l’un des ex-dirigeants de la banque FCRB, condamné pour détournement de fonds à une vaste échelle au sein de la FCRB. Peut-être la trop grande proximité existante entre M. Roman Popov, placé à la tête de la FCRB par Stroytransgaz, et le dirigeant de cette entreprise, M. Guennadi Timtchecko, l’un des oligarques et amis de Vladimir Poutine les plus influents, a-t-elle joué un rôle dans la gestion un peu « audacieuse » des investissements à risque de la FCRB, notamment à Sotchi et dans certains complexes olympiques. En tout cas, sa proximité avec les hautes sphères du pouvoir russe n’a pas sauvé la FCRB de la faillite.

Le rachat de la créance du prêt russe du Front national par Konti à FCRB ayant finalement été déclaré frauduleux, en raison de non-paiement, c’est par un nouvel épisode de cession de créance dans des conditions un peu troublantes que la créance du prêt russe se retrouve entre les mains d’un nouveau propriétaire, la société Aviazapchast, qui l’acquiert le 14 novembre 2016.

Contrairement à Konti, qui était très petite, la société Aviazapchast est une société dont les activités sont apparemment florissantes. Elle opère dans un domaine sensible, et a été créée en 1994. Elle se présente comme l’un des leaders russes non étatiques du secteur de l’aéronautique, spécialisée dans la maintenance et la réparation d’avions et d’hélicoptères, une société à activité « duale », c’est-à-dire à la foi civile et militaire. Les dirigeants de la société Aviazapchast sont trois anciens militaires russes, proches des services secrets russes. La société a notamment des contrats en Syrie.

Son unique actionnaire est M. Valery Zakharenkov, un oligarque russe réputé proche du Kremlin et dont le nom revient assez souvent dans les contrats d’armement avec les alliés régionaux de Moscou. M. Zakharenkov est propriétaire de terres et d’une exploitation agricole en Charente-Maritime.

Aviazapchast a été placée sous sanctions américaines de 2020 à 2022, pour participation à la prolifération d’armes de destruction massive, puis le ministère du commerce américain a rétabli des sanctions à l’encontre de l’entreprise à partir de mars 2023.

C’est donc à cette entreprise militaro-aéronautique que le Rassemblement national doit rembourser son crédit, après les tribulations pour le moins étranges qu’ont connues les cessions de sa créance.

M. Jean-Luc Schaffhauser, dont l’entregent et l’activisme ont joué un rôle majeur dans l’octroi du prêt initial signé en 2014, a clairement indiqué, lors de son audition, que « si [le pouvoir russe] y avait été opposé, l’affaire ne se serait pas faite ».

Il est à noter que M. Schaffhauser est visé par une enquête du parquet national financier (PNF) ouverte en 2016 à la suite d’un signalement de Tracfin. L’enquête judiciaire, sur laquelle les travaux de la commission d’enquête ne sauraient empiéter, vise notamment la commission de 140 000 euros que M. Schaffhauser a touchée à l’issue de la négociation de prêt du Front national.

M. Schaffhauser, interrogé dans l’émission « Complément d’enquête », n’a pas caché que l’intérêt des Russes pour Mme Le Pen venait du fait qu’ils la considéraient comme une alliée au sein du monde occidental, proche de la vision géopolitique de la Russie. Il poursuit en disant qu’il lui semble par conséquent « logique que, la Russie défendant ses intérêts, cherche des alliés occidentaux ». Il qualifie la politique suivie par Vladimir Poutine d’« eurasienne », qui lui semble à même de permettre à la Russie de défendre ses intérêts, mais aussi à la France, « de l’Atlantique à l’Oural », « en essayant de trouver un équilibre entre les États-Unis et l’Asie ».

Ainsi que l’a rappelé M. Vachia, la loi de 2017 pour la confiance dans la vie politique ([356]) « interdit [désormais] les prêts [aux partis politiques] de toute personne morale autre que les partis politiques respectant les critères de la loi de 1988, c’est-à-dire qui déposent leurs comptes auprès de la CNCCFP, et les banques ou sociétés de crédit ayant leur siège dans l’Espace économique européen – soit les pays de l’Union européenne et trois autres pays ». Le président de la CNCCFP a par ailleurs précisé que 588 partis étaient recensés au moment où il était auditionné.

Compte tenu des différentes cessions de la créance du « prêt russe » initial, la CNCCFP a eu à examiner si le parti de Mme Le Pen se trouvait dans la situation éventuelle de bénéficier d’un nouveau prêt.

En effet, le Rassemblement national a négocié avec son nouveau créditeur russe, Aviazapchast, un nouveau contrat de prêt après un accord à l’amiable. Le créditeur russe a fait plusieurs concessions importantes : il renonce à percevoir toute la somme d’un coup, mais aussi à toucher les amendes prévues pour un éventuel non-remboursement du prêt. Surtout, Aviazapchast a accepté un rééchelonnement du prêt : le Rassemblement national a obtenu un délai pour rembourser l’intégralité du prêt, soi fin 2028 au lieu de septembre 2019.

Quant à M. Jean-Luc Schaffhauser, il a déclaré devant la commission d’enquête que les nouveaux propriétaires de la créance s’étaient présentés au Rassemblement national comme agissant sur ordre du pouvoir politique.

Dans une note interne de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques en date du 17 mai 2021, dont la rapporteure a eu communication, il est indiqué que « si la renégociation des modalités d’exécution procure un avantage certain et conséquent au bénéfice du “Rassemblement national”, il est à noter que, d’une part, la renégociation entre les parties qui conviennent de nouvelles modalités d’exécution n’a en principe par pour effet de créer un nouveau contrat et repose sur le principe de la liberté contractuelle entre les parties, et que, d’autre part, la faillite du créancier initial avant le terme du contrat et des suites judiciaires qui ont eu lieu sont des éléments objectifs n’ayant pas permis au “Rassemblement national” d’honorer le remboursement du prêt tel qu’initialement prévu par le contrat.

« Au regard de ces éléments, cet accord amiable ne semble pas bouleverser le contrat initial et pouvoir, en conséquence, être requalifié de nouveau prêt. »

En d’autres termes, si la CNCCFP conclut qu’il n’y a pas, juridiquement parlant, de nouveau contrat de prêt – ce qui, compte tenu des modifications législatives intervenues depuis 2014, serait illégal –, elle indique également que le rééchelonnement du prêt constitue, pour le Rassemblement national, « un avantage certain et conséquent », ce qui dément le discours selon lequel ne RN n’a jamais bénéficié d’un « traitement de faveur » de la part de ses créanciers russes.

Enfin, le taux d’intérêt du prêt contracté par le Front national en 2014, et maintenu par Aviazapchast, était de 6 %, un taux « élevé » selon M. Schaffhauser mais qui « correspondait au taux de base bancaire ». Dans les documents contractuels que votre rapporteure a pu consulter auprès de la CNCCFP, aucun élément ne laisse apparaître que le FN apportait des garanties en échange de l’octroi de ce crédit. Or une absence de garanties de la part de l’emprunteur constitue un avantage considérable eu égard aux exigences qui s’appliquent ordinairement à ce type de transaction. À titre d’exemple, dans le crédit contracté par le FN en 2017 – voir ci-dessous –, l’intermédiaire apportait bien des actifs en garantie, ainsi que l’a affirmé M. Schaffhauser.

L’ensemble de ces circonstances conduit à s’interroger sur les motivations qui ont conduit à l’octroi de ces prêts par des établissements russes au Front national puis au Rassemblement national, alors que le parti a, comme on l’a décrit précédemment, multiplié les marques de soutien et de proximité envers le pouvoir russe, notamment en reconnaissant en 2014 l’annexion illégale de la Crimée par la Russie, reconnaissance encore une fois réitérée par Mme Le Pen lors de son audition par la commission d’enquête.

À l’appui de la thèse d’une rétribution du pouvoir russe au profit du RN, le propos de M. Aymeric Chauprade à Mediapart, selon lequel les voyages de M. Schaffhauser dans le Donbass, pour soutenir les séparatistes pro-russes en guerre, en octobre 2014 et en mai 2015, auraient été « une contrepartie au prêt » car « aller dans le Donbass marquait un soutien fort à la Russie ». M. Schaffhauser a assuré lors de son audition avoir reçu le « feu vert de l’Élysée » avant de se rendre dans le Donbass et a déclaré s’être tenu, lors de ses déclarations publiques, aux accords de Minsk. L’objectif de ce voyage est clairement d’offrir une légitimité aux élections du parlement et de l’exécutif organisées dans ce petit « État » autoproclamé par les séparatistes avec le soutien du Kremlin, mais avec la désapprobation de Kiev, et de l’Union européenne. Le voyage de M. Schaffhauser dans le Donbass en octobre 2014 se serait fait avec l’accord de M. Louis Aliot, vice-président du Front national, d’après certains articles de presse. Selon M. Schaffhauser, Mme Marine Le Pen était aussi « au courant » de son voyage.

Interrogée lors de son audition devant la commission d’enquête au sujet de ces déclarations de M. Chauprade, Mme Le Pen dit « prendre avec des pincettes » les déclarations tenues par M. Aymeric Chauprade à cette époque, « puisque notre rupture politique a été assez violente. Il a multiplié les déclarations désagréables, avant de revenir sur une partie d’entre elles. » Mme Le Pen dit aussi n’avoir pas été mise au courant du voyage de M. Schaffhauser dans le Donbass.

M. Schaffhauser s’est fait l’écho au cours de son audition du principal argument avancé par Mme Le Pen pour justifier le recours à un emprunt auprès d’un établissement russe, à savoir le fait que « dans tout le monde occidental, le Front national [n’a pas trouvé] une seule banque qui lui prête ». Il impute cette situation à la volonté des États-Unis d’Amérique, dans une analyse qui confine au complotisme : « Je dis alors à Marine Le Pen que, dans la sphère occidentale, le système est bouclé. Nous devons sortir de l’orbite occidentale, qui est sous contrôle absolu des Américains. Nous ne pouvons trouver un financement que du côté iranien, chinois ou russe. »

Toutefois, Mme Loiseau a fait observer au cours de son audition que si « le Rassemblement national dit et répète, comme le Front national avant lui, que ce n’est pas de gaieté de cœur qu’il est allé se financer à l’étranger, […] comment se fait-il que Nathalie Arthaud et Éric Zemmour se financent en France ? »

Il ne s’agit par ailleurs pas du seul emprunt contracté par le FN en dehors de l’Union européenne. Ainsi, dans le cadre de la campagne de Mme Marine Le Pen pour l’élection présidentielle de 2017, M. Vachia, président de la CNCCFP, dit avoir identifié un emprunt auprès d’une personne physique « financé à partir d’une banque basée aux Émirats arabes unis ». Ce prêt, d’un montant de 8 millions d’euros, qui a depuis été remboursé grâce à la dotation publique accordée par l’État au Rassemblement national, a été octroyé par M. Laurent Foucher, homme d’affaires français, bien connu en Afrique, sur la base d’un contrat de prêt signé à Bangui, en République centrafricaine. Ces fonds auraient été versés par la société financière émiratie Noor Capital.

M. Schaffhauser est également intervenu dans la négociation de cet emprunt, ayant mis le Rassemblement national en contact avec M. Laurent Foucher, et ayant été rémunéré pour la conclusion de ce prêt.

D’après plusieurs sources concordantes, M. Laurent Foucher était apparemment insolvable au moment où ce prêt a été contracté. M. Foucher a été mis en examen pour blanchiment d’argent à Genève. Le cours de ses activités professionnelles passées est assez compliqué à suivre, mais il aurait notamment travaillé pour des oligarques kazakhs, avant de se trouver en relation avec des services de certaines républiques ex-soviétiques. L’origine des fonds d’un montant de 8 millions d’euros prêtés par M. Laurent Foucher au Rassemblement national est en réalité mystérieuse, et soulève bien des questions. La justice est saisie.

Interrogée au sujet de ce prêt et de M. Foucher, Mme Le Pen a dit avoir fait la connaissance de celui-ci par M. Schaffhauser, et n’avoir « aucune connaissance des faits » évoqués. Elle affirme aussi « ne pas douter une seule seconde que, s’il existait le moindre soupçon à l’égard du Rassemblement national, la justice serait saisie et Tracfin serait intervenu », semblant ignorer que la justice est saisie. Elle déclare enfin ne rien savoir de la situation personnelle de M. Foucher et n’avoir fait que rembourser le prêt.

Force est de constater que Mme Le Pen se montre fort peu curieuse sur l’origine d’un prêt au montant aussi important – 8 millions d’euros – et sur l’identité de la personne prêteuse, ou alors fort évasive sur ses souvenirs.

Il en va de même pour les déclarations faites par Mme Le Pen durant son audition sur les conditions de la cession de la créance du prêt russe initial, contracté auprès de la FCRB, vers, d’abord, la société Konti, puis la société Aviazapchast : « Honnêtement, c’est la première fois que j’entends que seul notre prêt a été racheté. »

S’agissant des raisons pour lesquelles le Front national, puis le Rassemblement national, ont emprunté dès 2014 auprès de sociétés russes, Mme Le Pen a abondamment exposé le contexte auquel se trouve confronté son parti : « Nous n’avons jamais réussi, depuis des années, à obtenir le moindre prêt de la moindre banque française, ni même de la moindre banque européenne. » Cette affirmation de Mme Le Pen n’est d’ailleurs pas rigoureusement exacte, car le Rassemblement national a obtenu un prêt de 10,6 millions d’euros pour la campagne présidentielle de Mme Le Pen en 2022, prêt accordé par la banque hongroise MBK Nyrt, propriété de M. Lorinc Meszaros, ami personnel du Premier ministre hongrois Viktor Orbán et l’un des hommes les plus riches de Hongrie. Plusieurs banques hongroises sont réputées proches du pouvoir russe, une d’entre elles, la Banque internationale d’investissement – l’ancienne banque du COMECON – étant actuellement dans le collimateur des sanctions européennes pour des soupçons en ce sens.

C’est « contraint et forcé » que le Rassemblement national a cherché à obtenir un prêt hors des frontières de l’Union européenne. Mme Le Pen s’offusque que, après l’envoi de « deux cents lettres à autant d’établissements bancaires », aucun n’ait accepté d’octroyer un prêt au Rassemblement national, et considère comme « incroyable que le gouvernement français soit incapable de permettre à une candidate d’un grand parti de trouver un financement et d’assurer à des candidats aux législatives la possibilité d’accéder à des prêts ». Cela lui semble aller à l’encontre de l’article 4 de la Constitution. Mme Le Pen s’indigne de ce que la création de la Banque de la démocratie, votée en 2017 conformément à la promesse faite par le président Macron à M. François Bayrou, ait été abandonnée.

Elle insiste aussi lors de son audition par la commission d’enquête sur « la campagne de diffamation » qui l’a visée, et qu’elle attribue au Président de la République, campagne sous-entendant qu’elle pourrait subir des influences du fait des prêts consentis. Mme Le Pen l’a dit et redit devant la commission d’enquête : « Je vous répète pour la énième fois que le seul lien qui existe entre le Rassemblement National et la Russie est un prêt qui a été signé en 2014, que nous remboursons chaque mois et que nous rembourserons jusqu’en 2028. »

partie 2 : une prise de conscience salutaire mais tardive des autorités françaises vis-à-vis de l’ensemble des menaces transversales

Au cours de ses travaux, la commission d’enquête s’est attachée à évaluer la robustesse des dispositifs déployés par l’État en matière de contre-ingérence.

L’architecture institutionnelle mise en place au cours des vingt dernières années fait intervenir la communauté du renseignement et l’ensemble des services régaliens mais aussi un corpus législatif et réglementaire réprimant les crimes et délits pouvant s’apparenter à de l’ingérence, limitant drastiquement les financements étrangers dans la vie politique et visant à protéger nos entreprises de manœuvres malveillantes.

Dans le prolongement de cette mobilisation des services de l’État, il convient de mobiliser davantage la société civile afin lutter plus efficacement contre les ingérences étrangères. Le domaine des médias, des plateformes numériques et des nouvelles technologies doit faire l’objet d’une vigilance particulière.

I. la prévention des ingérences étrangères

La répression des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation est, sur le plan pénal, le dispositif le plus ancien, pour prévenir les ingérences. Néanmoins, les atteintes à la probité – corruption, trafic d’influence, prise illégale d’intérêts – peuvent également être des vecteurs d’ingérences étrangères.

Concernant la vie politique, les restrictions posées aux financements des partis et des campagnes électorales provenant de l’étranger assurent une certaine étanchéité face aux risques d’ingérence.

Sur le plan économique, la prévention des ingérences passe par le recensement des activités sensibles, le contrôle des investissements étrangers, le blocage de la divulgation de données stratégiques et le développement d’outils pour se prémunir des risques d’instrumentalisation du droit à des fins de guerre commerciale.

A. Un cadre pénal dont les contours n’épousent qu’imparfaitement le périmètre des ingérences étrangères

Après avoir identifié les diverses modalités par lesquelles un État étranger peut chercher à s’immiscer dans les affaires intérieures de notre pays, la commission d’enquête a cherché à savoir comment ces ingérences pouvaient être réprimées.

Il n’existe pas d’infraction visant les ingérences étrangères en tant que telles. Le terme n’apparaît pas dans la loi, comme l’a rappelé, en audition, M. Jean-François Bohnert, procureur de la République financier : « La notion d’ingérence est issue du monde du renseignement et elle n’est pas appréhendée en tant que telle par le droit pénal – même si la prise illégale d’intérêts était autrefois appelée “délit d’ingérence” ([357]). »

Toutefois, le livre IV du code pénal relatif aux crimes et aux délits contre la nation, l’État et la paix publique définit un certain nombre d’infractions susceptibles d’avoir directement trait à l’ingérence d’une puissance étrangère, comme la trahison, l’espionnage ou encore les différentes atteintes à la défense nationale.

La rapporteure considère que la répression des ingérences étrangères ne saurait se limiter, sur le plan pénal, à la poursuite des seules atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation. Elle rappelle que les manquements au devoir de probité peuvent également révéler une collusion avec des États hostiles.

Ainsi, le sujet connexe de la prévention des conflits d’intérêts et de la transparence dans la vie publique a également retenu l’attention de la commission d’enquête.

1. Les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation ne recouvrent que partiellement le champ des faits susceptibles de relever de l’ingérence étrangère

Le titre premier du livre IV du code pénal porte sur les atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation, c’est-à-dire aux dommages causés à « son indépendance, [à] l’intégrité de son territoire, [à] sa sécurité, [à] la forme républicaine de ses institutions, [aux] moyens de sa défense et de sa diplomatie, [à] la sauvegarde de sa population en France et à l’étranger, [à] l’équilibre de son milieu naturel et de son environnement et [à] des éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique et de son patrimoine culturel » (article 410-1).

a. La trahison et l’espionnage

Ces atteintes comprennent la trahison et l’espionnage, la première étant qualifiée ainsi lorsqu’elle est commise par un Français ou un militaire au service de la France tandis que la seconde est applicable aux personnes de nationalité étrangère, coupables des mêmes actes.

À ces faits correspondent :

– la livraison de tout ou partie du territoire national, de forces armées ou de matériel à une puissance étrangère ;

– les intelligences avec une puissance étrangère ;

– la livraison d’informations à une puissance étrangère ;

– le sabotage ;

– la fourniture de fausses informations ;

– la provocation aux crimes de trahison et d’espionnage.

crimes et délits relevant de la trahison et de l’espionnage

Source : chapitre premier du titre premier du livre IV du code pénal.

La répression de la fourniture de fausses informations, régie par l’article 411-10, vise des faits qui pourraient concerner, dans certains cas de figure, les relais conscients de la guerre informationnelle livrée par des puissances hostiles, en particulier la Russie, à notre pays. Ce délit est défini comme le « fait de fournir, en vue de servir les intérêts d’une puissance étrangère, d’une entreprise ou organisation étrangère ou sous contrôle étranger, aux autorités civiles ou militaires de la France des informations fausses de nature à les induire en erreur et à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation ».

De manière générale, les faits visés par ce chapitre du code pénal sont peu fréquemment invoqués lors des procédures judiciaires. Directement issus du code napoléonien de 1810 ([358]), ils portent aussi la trace historique des conflits armés qu’a endurés notre pays au cours du XXe siècle ainsi que de la Guerre froide et ne recouvrent que partiellement voire aucunement les actions susceptibles de s’apparenter à une complicité, volontaire ou involontaire, consciente ou inconsciente, envers un État étranger cherchant à s’immiscer dans les affaires intérieures de notre pays.

La sévérité des peines encourues n’incite pas les juges à en faire l’application, notamment dans le cadre de la divulgation de fausses informations.

M. Stéphane Bouillon, secrétaire général à la défense et à la sécurité nationale (SGDSN) auprès de la Première ministre, rappelle que « les dispositions inscrites dans le code pénal sont assez peu utilisées en pratique par les magistrats, peut-être parce qu’elles sont très inspirées du temps de guerre et semblent moins pertinentes depuis la fin de la Guerre froide ([359]) ». Il estime que « s’agissant de la trahison ou de l’intelligence avec une puissance étrangère, dans la mesure où leur répression est devenue assez théorique, peut-être faudra-t-il réfléchir au quantum de peine, à la nature de l’incrimination ou encore aux conditions dans lesquelles les personnes concernées peuvent être mises en cause ».

Pour M. Nicolas Tenzer, président du Centre d’étude et de réflexion pour l’action politique (CERAP), « en cas d’intelligence avec une puissance ennemie, autre délit, voire crime, il est difficile de trouver un critère d’incrimination pénale. Si l’article 411-5 du code pénal le définit explicitement comme “le fait d’entretenir des intelligences avec une puissance étrangère, avec une entreprise ou organisation étrangère ou sous contrôle étranger ou avec leurs agents, lorsqu’il est de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation”, la rédaction de l’article 410-1 du code pénal définissant les intérêts fondamentaux de la nation, qui est très large, mériterait d’être précisée ([360]). »

Concernant le fait d’entretenir des intelligences avec une puissance étrangère, M. Tenzer plaide pour « un toilettage ou une actualisation des textes pourraient faciliter l’incrimination lorsque sont en jeu des intérêts nationaux, européens ou liés à notre politique étrangère, tels que clairement explicités à l’article 410-1 du code pénal. Si l’on désignait tel État agresseur commettant des actes de nature terroriste comme État terroriste ou sponsor du terrorisme, l’intelligence avec l’ennemi changerait de nature. Pourquoi considérer différemment des organisations comme Daech, Al-Qaïda et la Russie de Poutine ? La différence – toutes ces organisations représentant un mal absolu –, c’est que la Russie de Poutine a tué davantage de civils. Un tel dispositif affinerait la réglementation et la rendrait plus répressive. »

Rappelons que, le 23 novembre 2022, le Parlement européen a adopté une résolution désignant la Fédération de Russie comme État soutenant le terrorisme. Cette adoption fait suite à une résolution adoptée le 13 octobre de la même année par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe sur la nouvelle escalade dans l’agression de la Fédération de Russie, qui a déclaré que le régime russe actuel était un régime terroriste, ainsi qu’à des résolutions allant dans le même sens adoptées récemment par les parlements de Lituanie, Estonie, Pologne, Lettonie et République tchèque.

b. Les autres atteintes à la défense nationale

Parmi les faits susceptibles d’impliquer une puissance étrangère figurent aussi, sous le titre premier relatif aux atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation du livre IV du code pénal, les dommages causés à la défense nationale qui comprennent les atteintes :

– à la sécurité des forces armées et aux zones protégées intéressant la défense nationale ;

– au secret de la défense nationale ;

– à certains services ou unités spécialisés.

L’ensemble de ces infractions constituent des délits punis de six mois à dix ans d’emprisonnement et de 7 500 à 150 000 euros d’amende, l’incitation à la trahison de militaires français étant le fait le plus grave.

Aux termes de l’article 413-9 du même code, le secret de la défense recouvre quant à lui « les procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers intéressant la défense nationale qui ont fait l’objet de mesures de classification destinées à restreindre leur diffusion ou leur accès ».

2. Les atteintes à la probité constituent un vecteur pour les ingérences étrangères

Outre les actes de terrorisme ([361]) – qui peuvent relever d’une ingérence étrangère lorsque, par exemple, un projet d’attentat est commandité par un État étranger, comme cela a pu être le cas de l’Iran à plusieurs reprises ([362]) – il faut également mentionner les manquements au devoir de probité parmi les faits susceptibles de relever du champ des ingérences ou, plus justement, de révéler celles-ci, comme l’a affirmé M. Bohnert en audition :

« [Les] faits d’ingérence sont en général appréhendés par les infractions d’atteinte à la probité, l’État étranger étant soupçonné d’avoir versé une rémunération à un agent public français, parfois un élu, en échange d’une intervention publique en la faveur de cet État étranger ou de l’aide à l’adoption d’une décision favorable. Ces faits relèvent de la corruption ou du trafic d’influence. Ils peuvent également être considérés comme des infractions fiscales lorsque l’argent – revenus ou subventions – obtenu d’un État étranger n’a pas été déclaré. »

a. Les délits de corruption, de trafic d’influence et de prise illégale d’intérêts

Les manquements au devoir de probité appartiennent aux atteintes à l’administration publique commises par des personnes exerçant une fonction publique. Ils comprennent les délits suivants :

– la concussion ;

– la corruption passive et le trafic d’influence ;

– la prise illégale d’intérêts ;

– les atteintes à la liberté d’accès et à l’égalité des candidats dans les marchés publics et les contrats de concession.

Il ressort des travaux de la commission d’enquête que trois de ces délits peuvent impliquer des ingérences de la part de puissances étrangères : la corruption passive, le trafic d’influence et la prise illégale d’intérêts.

i. La corruption passive et le trafic d’influence

La corruption passive et le trafic d’influence sont définis à l’article 432-11 du code pénal, qui dispose que :

« Est puni de dix ans d’emprisonnement et d’une amende de 1 000 000 euros, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction, le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique, chargée d’une mission de service public, ou investie d’un mandat électif public, de solliciter ou d’agréer, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques pour elle-même ou pour autrui :

« 1° Soit pour accomplir ou avoir accompli, pour s’abstenir ou s’être abstenue d’accomplir un acte de sa fonction, de sa mission ou de son mandat ou facilité par sa fonction, sa mission ou son mandat ([363]) ;

« 2° Soit pour abuser ou avoir abusé de son influence réelle ou supposée en vue de faire obtenir d’une autorité ou d’une administration publique des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable ([364]).

« La peine d’amende est portée à 2 000 000 euros ou, s’il excède ce montant, au double du produit de l’infraction, lorsque les infractions prévues au présent article sont commises en bande organisée. »

D’après M. Tenzer (CERAP), il est difficile de prouver l’existence d’un pacte entre une puissance étrangère, ou toute entité privée proche de celle-ci, et un responsable public français : « Si une personne susceptible d’influencer une autorité publique française entretient de forts liens avec la Russie, signe des contrats importants avec des entreprises russes, s’exprime dans le cadre d’une conférence organisée par un fonds russe, il est possible de se demander si ce n’est pas en échange d’une rémunération, ce qui est difficile à démontrer. Des enquêtes sont lancées par le parquet national financier mais il est toujours délicat de trouver un rapport de causalité. »

La difficulté à détecter un cas de corruption ou de trafic d’influence est d’autant plus complexe qu’elle peut faire intervenir, comme le prévoit l’article 432-11 du code pénal, aussi bien « des offres, des promesses, des dons, des présents [que] des avantages quelconques pour elle-même ou pour autrui ». M. Guillaume Hézard, directeur de l’Office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales (OCLCIFF) – « bras armé du PNF » pour M. Bohnert – au ministère de l’intérieur et des outre-mer, affirme que « les procédés sur lesquels [l’OCLCIFF] enquêt[e] sont beaucoup plus discrets et subtils : il peut s’agir du financement de voyages, d’associations ou d’entités plus ou moins directement liées à la personne concernée – par exemple des membres de sa famille ([365]) ».

S’agissant des élus français, M. Hézard précise : « Il nous est arrivé – mais c’est très marginal – de nous demander si des entités plus ou moins rattachées à des puissances étrangères avaient corrompu des parlementaires, nationaux ou européens. Notre rôle, dans ce type d’enquête, est de savoir si les prises de position et les actes de ces parlementaires – députés, sénateurs ou députés européens – ont pu être dictés par une influence financière, directe ou indirecte. Nous n’avons pas eu d’affaire équivalente à celle du Parlement européen. »

Considérant que le cadre légal permettant de qualifier le trafic d’influence est insuffisant, M. Tenzer estime qu’il est nécessaire « d’étendre le champ de l’illégalité du trafic d’influence. Aujourd’hui limité au cas où une personne parlerait à une autorité supérieure de l’État, responsable des domaines régaliens, principalement le Président de la République et quelques ministres, une extension à la prise de parole publique serait un premier progrès. Quand des gens sont payés par une puissance étrangère pour reprendre ses narratifs sur des médias – véritables ou sociaux –, il s’agit d’une forme d’influence déguisée. »

Il propose également d’étendre le champ de ce délit aux prises de parole de responsables publics : « De même a-t-on intérêt à définir plus précisément le trafic d’influence et à l’étendre aux prises de parole qui ne relèvent pas de l’influence directe auprès de personnalités mais qui sont adressées au grand public par le biais des médias généraux et des réseaux sociaux. »

ii. La prise illégale d’intérêts

La prise illégale d’intérêts elle est définie à l’article 432-12 comme « le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement ». Ce délit est puni de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 500 000 euros.

La loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire a précisé que, s’agissant des magistrats, la prise illégale d’intérêt correspond au fait d’avoir un intérêt « dans une entreprise ou dans une opération à l’égard de laquelle elle a la charge de prendre une décision judiciaire ou juridictionnelle ([366]) » qui soit de nature à influer sur « l’exercice indépendant, impartial et objectif de sa fonction ».

L’article 432-13 prévoit une période de trois ans suivant la cessation de ses fonctions pendant laquelle un ancien membre du Gouvernement, titulaire d’une fonction exécutive locale ou agent public ne peut pas être rémunéré par une entreprise dont il aurait assuré la surveillance ou le contrôle dans l’exercice de ses fonctions. Le non-respect de ce délai, surnommé « délit de pantouflage », est puni de trois ans d’emprisonnement et de 200 000 euros d’amende. Depuis 2017, il s’applique également aux anciens membres d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante ([367]).

La période courant à compter de la cessation des fonctions avait été abaissée de cinq à trois ans par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique.

Au cours des auditions de la commission d’enquête, la question s’est posée de savoir s’il serait opportun d’étendre le champ de ce délit aux anciens élus, hauts fonctionnaires et militaires qui rejoindraient une entreprise privée étrangère, susceptible de porter atteinte aux intérêts de la France.

M. Nicolas Lerner, directeur général de la sécurité intérieur (DGSI) admet qu’une « interrogation subsiste au sujet de la tendance de nos cadres à haut potentiel, notamment ceux qui sont à la retraite, à dispenser leur savoir-faire dans des domaines ou des technologies sensibles, tels que le nucléaire ou l’aviation de chasse, pour le compte d’autres États. Il ne s’agit pas par principe d’empêcher un ingénieur de haut niveau de trouver à s’employer dans une compagnie étrangère, mais, dans certains domaines de niche ou de pointe essentiels à notre souveraineté, la question peut se poser de savoir dans quelle mesure quelqu’un peut ou non trouver à s’employer ailleurs sans le moindre examen de compatibilité. La question est délicate et mérite réflexion ([368]). »

M. Didier Migaud, président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), observe aussi que « s’agissant du contrôle de la reconversion d’anciens responsables publics dans le secteur privé, je note qu’en France aucun délai de carence ne s’applique, contrairement à ce qui se pratique dans d’autres pays, où il est interdit aux anciens hauts responsables publics d’exercer une activité de lobbying ou de rejoindre une entreprise étrangère pendant un certain nombre d’années ([369]) ».

C’est également l’avis de M. Tenzer : « Dans la majorité des cas, travailler pour une puissance étrangère ne constitue pas un délit. Si vous êtes retraité de la fonction publique, ancien parlementaire ou ancien ministre, vous pouvez parfaitement faire du lobbying, de la communication, du conseil pour un État étranger ou une entreprise directement ou indirectement placée sous son contrôle. Nos instruments juridiques ne permettent pas d’appréhender parfaitement le cas de certaines personnes qui agissent en faveur d’une puissance étrangère, ce qui est un vrai problème. »

Concernant les moyens confiés à la détection des atteintes à la probité, notamment en lien avec des ingérences étrangères, M. Patrick Lefas, président de Transparency International France, propose que « la politique de lutte contre la corruption soit pilotée par le Premier ministre, avec un secrétariat confié à l’AFA [Agence française anticorruption], de façon à faire fonctionner l’ensemble des administrations qui concourent à la lutte contre la corruption ([370]) ». Il estime qu’il « existe en effet un continuum entre la lutte contre la corruption, le blanchiment et la fraude fiscale : si beaucoup d’efforts ont été faits, il faut décloisonner l’actuel fonctionnement en silo ». D’après lui, « l’enjeu est de détecter les pratiques corruptrices des États étrangers : les montages sont souvent assez sophistiqués et nécessitent beaucoup d’échanges d’informations, y compris au plan européen et international ».

De son côté, M. Hézard (OCLCIFF) déplore le manque de moyens de son service pour mener à bien ses missions : « Nous disposons, dans l’ensemble, de moyens suffisants en termes de savoir-faire et d’outils technologiques. Par ailleurs, le dispositif légal de prévention et de répression de la corruption est extrêmement abouti et efficace. Malheureusement, nous sommes sous-dimensionnés, ce qui nous empêche de mobiliser tous les moyens d’enquête nécessaires. Nous devons réserver nos ressources pour les affaires les plus intéressantes. »

b. La prévention des conflits d’intérêts

Sur la question des ingérences étrangères, M. Migaud, président de la HATVP, indique que la mission de celle-ci « consiste à s’assurer que le responsable public n’est pas placé en situation de conflit d’intérêts et que sa probité ne puisse être remise en question, la prise de décision publique devant se faire dans l’intérêt général et non en servant des intérêts personnels ou extérieurs ».

Un conflit d’intérêts est défini par l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction ».

Pour prévenir ces situations, en application de l’article 20 de cette même loi, la HATVP contrôle, avec l’appui de l’administration fiscale, les déclarations de situation patrimoniale et les déclarations d’intérêts des membres du Gouvernement, des députés, des sénateurs, des représentants français au Parlement européen ainsi que d’un grand nombre d’élus locaux : conseillers régionaux, conseillers départementaux, maires des communes de plus de 20 000 habitants, présidents des intercommunalités de plus de 20 000 habitants, adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants et vice-présidents des intercommunalités de plus de 100 000 habitants.

La HATVP effectue également ce contrôle pour les déclarations d’un certain nombre de responsables publics, parmi lesquels sont concernés :

– les membres des cabinets ministériels, les collaborateurs du Président de la République, du président de l’Assemblée nationale et du président du Sénat ;

– les membres d’autorités administratives indépendantes (AAI) et d’autorités publiques indépendantes (API) avec leurs directeurs, secrétaires généraux et adjoints ;

– les personnes nommées en conseil des ministres qui exercent des fonctions à la décision du Gouvernement ;

– les directeurs, directeurs adjoints et chefs de cabinet des conseils régionaux, des conseils départementaux, des collectivités d’outre-mer, des collectivités à statut particulier, des communes et des intercommunalités de plus de 20 000 habitants ;

– les présidents et directeurs généraux d’établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) et des sociétés contrôlées par des personnes publiques.

La HATVP se prononce sur les situations pouvant constituer un conflit d’intérêts dans lesquelles peuvent se trouver ces personnes et, le cas échéant, leur enjoint d’y mettre fin.

Elle peut se saisir d’office ou bien l’être par le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale ou le président du Sénat. Lorsque la HATVP constate qu’une personne ne respecte pas ses obligations, elle en informe le président de l’assemblée concernée ou l’autorité de nomination, ou encore, s’agissant des membres du Gouvernement, le Premier ministre.

Lorsqu’il s’avère qu’une déclaration dissimule un manquement à la probité, tel que la prise illégale d’intérêts, la corruption ou le trafic d’influence (voir supra), la HATVP en informe le procureur de la République en application de l’article 40 du code de procédure pénale.

D’après son rapport d’activité pour 2021, la HATVP a reçu 15 574 déclarations dont 1 550 ont conduit à des mesures de prévention d’un conflit d’intérêts et 11 seulement ont été transmises à la justice ([371]).

Son président observe que « dans l’ensemble, les responsables publics respectent largement leurs obligations auprès de la [HATVP] alors même que le niveau d’exigence de l’institution a été graduellement renforcé depuis sa création en 2014 » et ajoute « peu de situations justifient ainsi une transmission au parquet ».

En application de l’article 23 de la loi du 11 octobre 2013 précitée, la HATVP est également chargée de contrôler le départ vers le secteur privé, après la fin de leurs fonctions des membres du Gouvernement, des exécutifs locaux soumis à l’obligation de déclaration de patrimoine et d’intérêt et des membres des AAI et des API.

La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique lui a également transféré les compétences de l’ancienne commission de déontologie de la fonction publique (CDFP) : contrôle de la compatibilité du cumul d’activité des agents publics et avis sur les départs vers le secteur privé. La loi lui a, par ailleurs, confié un contrôle préalable à la nomination à un emploi public d’une personne issue du secteur privé.

En 2021, la HATVP a rendu 307 avis sur des projets de mobilité public-privé dont seulement 5,4 % ont été jugés incompatibles.

En audition, M. Migaud a donné l’exemple d’avis rendus sur des projets d’anciens ambassadeurs français qui souhaitaient travailler au sein de sociétés étrangères : « Pour prévenir les risques d’ordre déontologique, [la HATVP] a pu encadrer les futures relations professionnelles des intéressés en leur interdisant d’exercer une activité de représentation d’intérêts pour le compte de leur nouvel employeur auprès du Quai d’Orsay, auprès de l’ambassade de France dans le pays où ils avaient auparavant été ambassadeurs, ou même auprès des autorités de ce pays. »

Autre exemple, « la Haute Autorité a empêché la reconversion d’un agent public chargé du suivi des participations de l’État au sein de l’Agence des participations de l’État qui souhaitait rejoindre une entreprise étrangère, à la fois partenaire et concurrente de l’entreprise française dont l’agent assurait la surveillance. La Haute Autorité a émis un avis d’incompatibilité au regard du risque de prise illégale d’intérêts susceptible d’être caractérisée, dans la mesure où l’agent public avait formulé des analyses sur un projet de coopération avec l’entreprise étrangère, mais aussi en raison du risque déontologique lié au caractère stratégique du secteur et à la nécessité de protéger l’indépendance de l’État français, dès lors que cette personne avait été destinataire d’un certain nombre d’informations confidentielles – c’est bien pourquoi, du reste, l’entreprise concurrente voulait le recruter. »

Si M. Migaud affirme que « beaucoup de progrès ont été réalisés pour prévenir les atteintes à la probité, ce dont les citoyens ne sont d’ailleurs pas totalement conscients », M. Tenzer (CERAP) pense, au contraire, qu’il « devrait être possible d’interdire bien plus strictement les conflits d’intérêts potentiels. Une loi américaine en cours d’examen prévoit l’interdiction, pour les anciens responsables politiques et administratifs, anciens ministres, présidents, élus, mais également pour les anciens fonctionnaires civils et militaires, de travailler pour le compte d’une puissance étrangère […]. » Il est gêné par le fait « que des officiers généraux ou d’anciens hauts fonctionnaires soient invités régulièrement pour évoquer le dialogue franco-russe, toujours dans le même sens ».

À l’inverse, M. Guillaume Valette-Valla, directeur de Tracfin, considère que « s’agissant des élus au plan national, [il] voi[t] mal ce que l’on peut proposer de plus car, et c’est heureux, doivent être conciliés les principes à valeur constitutionnelle de respect de la vie privée, de proportionnalité, d’utilité et de pertinence ». Il juge que « tous les dispositifs déclaratifs et d’investigation ont été mis en œuvre pour garantir la probité des élus ([372]) ».

c. L’encadrement de l’activité des représentants d’intérêt

Au cours de son audition, M. Patrick Lefas (Transparency International France) a considéré que « les problèmes d’ingérence étrangère peuvent être résolus par la transparence de la vie publique et par l’encadrement du lobbying ». Il a estimé que « le contrôle du lobbying des États étrangers, par l’intermédiaire de leurs faux-nez, répond à un enjeu de sécurité nationale, en dépit de l’efficacité de nos services de renseignement ». Il a constaté que « l’encadrement de ces activités, en instaurant plus de transparence lorsque des intérêts sont en jeu – en utilisant l’open data et les données apparaissant notamment dans le répertoire de la HATVP –, protège les parlementaires concernés et l’exécutif ».

En effet, depuis l’entrée en vigueur de la loi « Sapin 2 » du 9 décembre 2016 ([373]), la HATVP répertorie les actions de lobbying des représentants d’intérêts et les moyens qu’ils y consacrent. Ce répertoire est public.

L’article 18-2 de la loi du 11 octobre 2013 considère comme relevant d’une activité de représentant d’intérêts le fait « d’influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire en entrant en communication avec :

« 1° Un membre du Gouvernement, ou un membre de cabinet ministériel ;

« 2° Un député, un sénateur, un collaborateur du Président de l’Assemblée nationale ou du Président du Sénat, d’un député, d’un sénateur ou d’un groupe parlementaire, ainsi qu’avec les agents des services des assemblées parlementaires ;

« 3° Un collaborateur du Président de la République ;

« 4° Le directeur général, le secrétaire général, ou leur adjoint, ou un membre du collège ou d’une commission investie d’un pouvoir de sanction d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante […] ;

« 5° Une personne titulaire d’un emploi ou d’une fonction [à la décision du Gouvernement et nommée en conseil des ministres] ;

« 6° [les membres d’un exécutif local], sous réserve d’un seuil d’application fixé à plus de 100 000 habitants pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

« 7° Un agent public [tenu d’adressé à la HATVP une déclaration de situation patrimoniale] ».

Quant au décret n° 2017-867 du 9 mai 2017 relatif au répertoire numérique des représentants d’intérêts, il énumère les actions pouvant viser à influencer une décision publique :

« – organiser des discussions informelles ou des réunions en tête-à-tête ;

« – convenir pour un tiers d’une entrevue avec le titulaire d’une charge publique ;

« – inviter ou organiser des évènements, des rencontres ou des activités promotionnelles ;

« – établir une correspondance régulière (par courriel, par courrier…) ;

« – envoyer des pétitions, lettres ouvertes, tracts ;

« – organiser des débats publics, des marches, des stratégies d’influence sur internet ;

« – organiser des auditions, des consultations formelles sur des actes législatifs ou d’autres consultations ouvertes ;

« – transmettre des suggestions afin d’influencer la rédaction d’une décision publique ;

« – transmettre aux décideurs publics des informations, expertises dans un objectif de conviction. »

La HATVP s’assure également du respect, par les représentants d’intérêt, des règles déontologiques prévues par les articles 18-4 et 18-5 de la loi du 11 octobre 2013, introduites par la loi Sapin 2, et relatives à l’exercice de leurs activités au sein des assemblées parlementaires, des autorités gouvernementales et administratives et des collectivités territoriales. D’après celles-ci, les représentants d’intérêts « exercent leur activité avec probité et intégrité ».

En 2021, près de 2 400 entités étaient inscrites sur le répertoire des représentants d’intérêt. 188 d’entre elles ont fait l’objet de contrôles approfondis.

M. Migaud reconnaît néanmoins que « le cadre législatif et réglementaire actuel est trop complexe et mérite d’être revu ». Selon lui, « il accuse quelques manques, notamment les associations cultuelles, qui peuvent être un vecteur d’influence pour des États étrangers et qui sont pourtant exclues de la catégorie des représentants d’intérêts ».

Par ailleurs, le décret du 9 mai 2017 précité a récemment fait l’objet d’une mission d’information de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République de l’Assemblée nationale qui a rendu ses conclusions le 3 mai 2023. Ses rapporteurs, M. Gilles Le Gendre et Mme Cécile Untermaier, sont partisans d’évolutions législatives de manière à « aider la pratique fructueuse de la transparence ». Ils recommandent notamment d’apprécier l’activité de représentation d’intérêts au niveau de la personne morale et non pas au niveau des personnes physiques qui composent la personne morale. Ils appellent également le législateur à doter la HATVP d’un pouvoir de sanction administrative afin d’améliorer l’efficacité du dispositif « en ouvrant la possibilité de sanctionner plus rapidement des agissements ou des omissions qui n’appellent pas l’engagement immédiat de poursuites pénales, mais qui doivent néanmoins être réprimés, ou a minima promptement rectifiés ([374]) ». Ils se prononcent également bien sûr en faveur de modifications du texte du décret, en vue, par exemple, de préciser la nature des informations que doivent produire les représentants d’intérêts.

M. Stéphane Bouillon (SGDSN) estime, pour sa part, qu’il faut faire évoluer les modalités d’encadrement des activités de lobbying : « La loi Sapin 2 vise celles qui revêtent une nature professionnelle. Les autres posent problème : certaines personnes sont instrumentalisées dans le but de se livrer à ces activités. Peut-être faudrait-il faire évoluer le droit pour les prendre en compte et parvenir à plus de transparence, par exemple en confiant cette mission à la HATVP. »

La rapporteure partage la volonté de ses deux collègues de la commission des lois d’œuvrer à plus de transparence dans l’encadrement de l’activité des représentants d’intérêts.

B. les règles de financement de la vie politique, fondées sur la transparence, garantissent une certaine étanchéité vis-à-vis de l’étranger

L’encadrement du financement des partis politiques et des campagnes électorales fait partie des mesures de prévention des ingérences étrangères. Il s’inscrit dans le cadre plus large posé par la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique et renforcé par la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.

Le régime juridique actuel entend concilier la transparence et la limitation des ressources financières d’origine étrangère avec le respect des droits et libertés que la Constitution garantit aux partis politiques. En effet, son article 4 dispose, d’une part, que « les partis et groupements politiques […] se forment et exercent leur activité librement » et, d’autre part, que « la loi garantit […] la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ».

Ce même article dispose également qu’« ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie », ce qui justifie les restrictions particulières relatives aux financements étrangers.

Si le système actuel peut apparaître comme suffisamment restrictif, il comporte néanmoins quelques lacunes, notamment en ce qui concerne les prêts accordés par des personnes physiques étrangères et les capacités de contrôle de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politique (CNCCFP) de l’origine réelle de financements autorisés.

Le tableau ci-après résume l’ensemble des cas de figure concernant le financement des partis.

tableau récapitulatif des règles de financement privé des partis politiques et des campagnes électorales

Source : commission d’enquête.

1. Les partis politiques et leurs candidats ne peuvent recevoir de versements de la part d’une personne physique étrangère ou résidant à l’étranger, mais ils peuvent emprunter auprès de n’importe quelle personne physique

Avant d’aborder la question spécifique des contributions individuelles en provenance de l’étranger, il convient de rappeler le cadre général du financement des partis politiques et des campagnes électorales de la part des personnes physiques.

a. De manière générale, les contributions des personnes physiques sont plafonnées

Les contributions financières aux partis politiques et aux campagnes électorales peuvent prendre la forme de dons, de cotisations et de prêts.

i. Les dons et les cotisations

En application de l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988, une personne physique peut consentir un don ou verser une cotisation à un ou plusieurs partis ou groupements politiques.

Toutefois, la totalité des versements ne peut excéder 7 500 euros par an, tous partis confondus. Le caractère global de ce plafonnement a été introduit par l’article 15 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique afin d’éviter la multiplication de micro-partis ayant pour objet de contourner la limite de 7 500 euros, jusqu’alors posée pour une seule formation.

Les partis politiques bénéficiaires doivent communiquer à la CNCCFP la liste des personnes leur ayant versé des dons et cotisations ainsi que les montants.

Les dons aux partis ouvrent droit à une réduction d’impôt sur le revenu (IR) égale à 66 % de leur montant, en application de l’article 200 du code général des impôts (CGI). Le montant total est plafonné à 15 000 euros par an et par foyer fiscal (le plafond de 7 500 euros mentionné ci-avant est, quant à lui, individuel). D’après la direction générale des finances publiques (DGFIP), environ 56 millions d’euros de dons ont été déclarés par près de 153 000 foyers fiscaux en 2020.

Dans son rapport d’activité pour 2021, la CNCCFP rappelle que « les cotisations versées en qualité d’adhérent par des personnes physiques et les dons consentis par les sympathisants représentent traditionnellement la base du financement ». En 2020, le montant total des cotisations des militants s’élevait à 17,9 millions d’euros. Cinq partis ([375]) concentraient 61 % de ce montant. Les contributions des élus représentent un chiffre quasi équivalent (18 millions d’euros). Quant aux dons, ils atteignaient 25,1 millions d’euros (dont 41 % pour les cinq partis évoqués).

Les mêmes règles sont applicables aux campagnes électorales, à l’exception du plafond qui est fixé à 4 600 euros par donateur et par élection par l’article L. 52-8 du code électoral ([376]).

ii. Les prêts

L’article 11-3-1 de la loi du 11 mars 1988 et l’article L. 52-7-1 du code électoral, respectivement introduits par les articles 25 et 26 de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, autorisent les personnes physiques à consentir des prêts « dès lors qu’[ils] ne sont pas effectués à titre habituel ».

Depuis le 1er janvier 2018, les partis et groupements politiques peuvent emprunter dans les conditions suivantes ([377]) :

– taux d’intérêt compris entre zéro et le taux d’intérêt légal, soit inférieur à 4,47 % au premier semestre 2023 ;

– durée inférieure ou égale à 24 mois ;

– plafond de 15 000 euros.

Les contrats de prêt ainsi que l’état de leur remboursement doivent être communiqués à la CNCCFP par le parti emprunteur.

Dans son rapport d’activité, la commission observe que « les emprunts auprès de personnes physiques ont nettement augmenté [entre 2018 et 2020], passant de 7,2 à 16,5 millions d’euros ». Son président, M. Jean-Philippe Vachia, précise : « Nous constatons une montée en puissance des prêts consentis par des personnes physiques, notamment pour les candidats du Rassemblement national et de La France insoumise [lors des dernières élections municipales, départementales et régionales] ([378]) ».

Quant aux candidats aux élections, ils ne peuvent emprunter pour une durée supérieure à 18 mois. Le montant total dû ne peut être supérieur au plafond de remboursement forfaitaire des dépenses de campagne (article R. 39-2-1 du code électoral).

La rapporteure n’ignore pas les difficultés que de nombreux partis ou candidats peuvent rencontrer pour trouver un prêt. Cette question a été analysée en décembre 2021 par nos collègues Yaël Braun-Pivet et Philippe Gosselin, rapporteurs de la mission d’information de la commission des lois sur l’impact de la loi organique et de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique ([379]). Il conviendra de poursuivre la réflexion sur certaine pistes.

Recommandation n° 4 : Poursuivre, dans la suite de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, et comme le préconise le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, la réflexion pour améliorer de manière concrète et proportionnée l’accès des formations politiques et des candidats aux prêts bancaires, le cas échéant en l’adossant à un établissement bancaire désigné.

b. Les dons ne peuvent provenir que de personnes ayant la nationalité française ou qui résident en France

L’article 11-4 restreint aux seules personnes physiques de nationalité française ou résidant en France la possibilité de consentir des dons à un parti ou à un candidat ([380]).

En conséquence, une personne de nationalité étrangère mais ayant sa résidence en France peut verser une somme d’argent à un parti politique français ou à un candidat à une élection locale ou nationale, de même qu’un Français qui résiderait à l’étranger. « Par exemple, un Chinois résidant en France peut consentir un don à une campagne », indique M. Vachia.

Cette disposition n’a été introduite qu’en 2017 par la promulgation de la loi pour la confiance dans la vie politique (article 25).

Au cours de son audition, le président de la CNCCFP a souligné la difficulté d’effectuer un contrôle effectif sur le respect de cette condition de nationalité ou de résidence :

« Nous pouvons alors seulement constater, s’agissant des dons, qu’une procédure permet au mandataire de s’assurer que la personne qui consent le don est de nationalité française ou réside en France. Cependant, nous n’avons aucun pouvoir d’investigation et nous ne pouvons pas demander aux impôts si une personne est effectivement résident fiscal ou non. Nous n’avons que la déclaration, et effectuer une fausse déclaration expose une personne à des poursuites. Si nous avons des suspicions, nous pouvons saisir Tracfin. »

Toutefois, cette condition de nationalité ou de résidence ne s’applique pas aux cotisations versées aux partis par leurs adhérents, ce qui « semble résulter d’un oubli du législateur » d’après le président de la CNCCFP pour qui, « concrètement, une personne étrangère a la possibilité de cotiser à un parti politique ».

Les risques en matière d’ingérence étrangère doivent néanmoins être relativisés. M. Vachia estime que « la probabilité qu’il y ait des cotisations massives de personnes de nationalité étrangère [lui] semble très faible ».

c. Dans le silence de la loi, les prêts de personnes physiques étrangères sont permis

La loi ne précise pas, en revanche, si des personnes physiques de nationalité étrangère ont la possibilité d’accorder des prêts à des partis ou candidats en France.

M. Vachia expose les problèmes que pose le silence de la loi concernant les prêts de personnes physiques de nationalité étrangère et ne résidant pas en France :

« Aucune condition de nationalité ne s’applique aux prêts des personnes physiques et aucun plafond n’y est appliqué. Une même personne peut donc consentir un prêt de plusieurs centaines de milliers d’euros tant qu’il ne dépasse pas 47,5 % du plafond des dépenses électorales. Pour les prêts aux campagnes électorales, nous [la CNCCFP] opérons un contrôle à travers le compte bancaire du mandataire. Nous pouvons donc vérifier l’origine immédiate d’un prêt, mais nous n’avons cependant pas la capacité de remonter en arrière. Lorsque les sommes sont très importantes, nous pouvons demander à la personne quelle est l’origine de l’argent. Si nous avons quelque suspicion, nous pouvons saisir Tracfin, mais nous ne pouvons pas demander à Tracfin de mener des investigations pour notre compte. »

C’est pourquoi il estime « qu’il faudrait un meilleur encadrement des prêts des personnes physiques ».

La rapporteure estime qu’il convient en effet de combler la lacune de notre droit et de préciser que les prêts de personnes étrangères ne résidant pas en France sont interdits.

Recommandation n° 5 : Interdire explicitement les prêts de personnes étrangères ne résidant pas en France pour le financement des partis politiques ou des campagnes électorales.

Par ailleurs, et compte tenu du fait que la communication d’informations par Tracfin à la CNCCFP n’est pas légalement possible, son président plaide pour que, dans le cadre de ses missions et en cas de doute, la CNCCFP puisse être habilitée par la loi à saisir cette cellule de renseignement financier ([381]) afin qu’elle lui indique si des mouvements financiers sur les comptes alimentant une campagne ont fait l’objet de déclarations.

Ce pouvoir serait d’autant plus judicieux que M. Vachia indique que la CNCCFP « n’a absolument pas les moyens de savoir qu’un financement provient de l’étranger, sauf si certains prêts ont été consentis par des personnes de nationalité étrangère et vivant ailleurs qu’en France », ce qui limite ses capacités de contrôle en cas de montage financier faisant intervenir plusieurs intermédiaires entre des fonds étrangers et un parti ou un candidat français. M. Guillaume Valette-Valla, directeur de Tracfin, a confirmé à la rapporteure que cette évolution serait d’une grande utilité pour lutter contre les ingérences étrangères dans la vie politique nationale.

Recommandation n° 6 : Permettre à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques de saisir Tracfin et permettre à Tracfin de transmettre des informations à la CNCCFP.

2. Les partis politiques et leurs candidats ne peuvent recevoir de financements de la part de personnes morales de droit étranger, à l’exception des prêts accordés par des banques européennes

Avant d’aborder la question spécifique des financements en provenance d’entités étrangères, il convient de présenter les règles générales propre aux contributions des personnes morales, publiques ou privées.

a. Le cadre général du financement par des personnes morales est celui d’une interdiction de principe

À l’exception des partis eux-mêmes, les personnes morales ne peuvent financer des formations politiques et des campagnes électorales « ni en consentant des dons […], ni en leur fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués ».

Cette interdiction a été posée par la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique.

D’après la CNCCFP, environ 7,5 millions d’euros de contributions ont été versés par des partis à d’autres partis, notamment par le biais d’un reversement de l’aide publique (voir infra) consécutif à des accords électoraux.

Seuls les partis eux-mêmes et les banques peuvent consentir des prêts ou apporter leur garantie aux prêts octroyés depuis l’adoption de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.

À la différence des personnes physiques, aucune règle ne fixe de plafond ou de conditions d’encadrement des prêts consentis par des établissements de crédit, des sociétés de financement et des partis politiques.

Concernant les emprunts auprès de partis politiques, M. Vachia rappelle :

« Un parti est libre de financer totalement ou partiellement une campagne électorale et il peut être amené à contracter un emprunt pour ensuite le diviser et effectuer des prêts aux candidats selon le principe du prêt "miroir". Dans ce cas, les prêts consentis aux candidats doivent répondre aux mêmes conditions que l’emprunt contracté par le parti politique. Mais on n’avait sans doute pas pensé au départ qu’un parti pourrait contracter des emprunts auprès de personnes physiques avant de les redistribuer sous forme de prêts aux candidats. Ce procédé est légal, mais il n’avait pas réellement été envisagé. »

La CNCCFP constatait que les dettes et emprunts après de banques s’élevaient à 33,8 millions d’euros en 2020 et qu’ils avaient diminué de moitié par rapport à 2018.

La difficulté pour certains partis d’accéder au financement bancaire est un leitmotiv qui revient régulièrement dans l’argumentation du Rassemblement national concernant l’emprunt contracté auprès de banques étrangères, russe avant 2017 puis hongroise plus récemment ([382]).

Le président de la CNCCFP suggère de renforcer le droit à l’ouverture d’un compte de dépôt prévu à l’article L. 312-1 du code monétaire et financier : « La loi de 2017 avait prévu la possibilité de créer par ordonnance une banque de la démocratie. Pour ma part, je ne pense pas qu’il faille créer une banque ex nihilo, mais plutôt trouver un mécanisme d’automaticité d’ouverture d’un compte dans une banque de service public. »

Cet avis est pour partie partagé par le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, M. Jean-Raphaël Alventosa, dans son dernier rapport ([383]), auquel M. Vachia a fait référence au cours de son audition. Il considère qu’« une solution radicale, type garantie des prêts par un groupe de banques et/ou par l’État, ne s’impose pas ». Il préconise plutôt de compléter les financements bancaires (réforme de la dotation de l’État, abaissement des seuils de suffrages pour obtenir les remboursements, dématérialisation de la propagande électorale…).

L’interdiction des contributions d’entreprises françaises aux partis et aux candidats est aussi une barrière pour d’éventuelles ingérences étrangères dans la mesure où de tels financements pourraient avoir une influence sur la position des élus vis-à-vis de puissances étrangères. Le sénateur André Gattolin, rapporteur de la mission d’information du Sénat sur les influences étatiques extra-européennes dans le monde universitaire et académique, donne l’exemple de la situation en Allemagne où, d’après lui, « en contrepartie de leur soutien financier aux grands partis politiques, les industriels attendaient une énergie bon marché, des débouchés commerciaux et des marchés de sous-traitance. Cela explique en partie les positions que le pays a adoptées à l’égard de la Chine ou de la Russie. Il ne faut pas sous-estimer le poids des milieux économiques dans les choix politiques ([384]). »

b. Les dons en provenance d’entités étrangères sont strictement interdits

L’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique interdit aux partis et groupements politiques de « recevoir, directement ou indirectement, des contributions ou aides matérielles d’un État étranger ou d’une personne morale de droit étranger ». Il en est de même pour les candidats aux élections (article L. 52-8 du code électoral).

La mention du caractère indirect interdit, en principe, à une personne physique de nationalité française ou qui réside en France de reverser une somme qu’elle aurait elle-même obtenue auprès d’un État étranger, par exemple. Cette interdiction absolue date de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques.

c. Les prêts en provenance de banques européennes sont permis

Toutefois, les établissements de crédit et les sociétés de financement ayant leur siège social dans un État membre de l’Union européenne (UE) ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) ([385]) peuvent consentir des prêts aux partis et groupements politiques français, ainsi qu’à leurs candidats, ou apporter une garantie aux prêts qui leur ont été octroyés, comme est venue le préciser la loi du 15 septembre 2017 précitée.

La condition d’installation du siège social fait que, pour M. Vachia, « une filiale d’une grande banque américaine ou chinoise qui aurait un agrément auprès de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) pourrait effectuer un tel prêt ».

Avant 2017, il n’existait donc aucune barrière à ce qu’une banque extra-européenne puisse accorder un prêt à un parti ou à un candidat français. Ainsi, « dans les comptes des partis politiques, le passé a un certain poids. Des emprunts contractés avant 2017 et qui continuent de vivre peuvent encore y figurer », ce qui est le cas de l’emprunt russe du Front national, devenu Rassemblement national, analysé dans la première partie du présent rapport.

Le Rassemblement national se trouve ainsi à rembourser un emprunt à une société russe, Aviazapchast, ce qui, en vertu des modifications législatives intervenues depuis 2014, date où le prêt initial a été contracté, serait illégal, uniquement parce que la CNCCFP, saisie de la cession de la créance du prêt russe initial, a conclu qu’il n’y avait pas, juridiquement parlant, de nouveau prêt.

3. La participation de l’État au financement de la vie politique permet aux principaux mouvements politiques d’être moins dépendants de ressources privées

Le financement public de la vie politique comprend la dotation annuelle aux partis et à leurs groupements ainsi que les remboursements de certaines dépenses engagées par les candidats lors des élections.

a. Les partis ayant présenté des candidats aux élections législatives ont droit à une aide publique dont le montant est fixé en loi de finances

En application de l’article 8 de la loi du 11 mars 1988, des crédits du budget général de l’État sont affectés au financement des partis politiques ([386]). Ce montant s’élève à 68,67 millions d’euros depuis une dizaine d’années.

Cette aide publique est composée de deux fractions égales réparties entre les partis en fonction :

– de leurs résultats aux dernières élections législatives ;

– du nombre de députés et de sénateurs qui déclarent s’y rattacher.

L’article 9 de la loi du 11 mars 1988 dispose que la première fraction du financement public est attribuée « aux partis et groupements politiques qui ont présenté lors du plus récent renouvellement de l’Assemblée nationale des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % des suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions ».

Aucun nombre minimal de circonscriptions n’est imposé en outre-mer pour pouvoir bénéficier de cette première partie d’aide publique.

En 2022, le montant de cette première fraction de financement public s’est élevé à 32,08 millions d’euros, dont 0,17 million d’euros pour les partis ayant présenté des candidats exclusivement en outre-mer, après application d’un malus au titre du respect de la parité (– 2,25 millions d’euros) ([387]).

En métropole, seize partis ou groupements politiques ont bénéficié d’une partie de cette première fraction allant de 10,1 millions d’euros pour La République en marche à 67 186 euros pour le Parti animaliste.

La seconde fraction est versée aux partis et groupements politiques éligibles à la première fraction « proportionnellement au nombre de membres du Parlement qui ont déclaré […] y être inscrits ou s’y rattacher ».

En 2022, le montant total de cette seconde fraction s’est élevé à 34,07 millions d’euros. L’affiliation d’un député ou d’un sénateur donnait droit à 37 402 euros d’aide publique.

Au total, dix-neuf partis ou groupements politiques ont bénéficié de cette deuxième partie du financement de l’État correspondant à douze formations éligibles à la première partie en métropole ainsi qu’à sept partis ultramarins représentés au Parlement.

b. L’État rembourse une partie des dépenses des candidats aux élections

L’État participe au financement des dépenses des candidats aux élections en prenant en charge les frais liés à la diffusion de la propagande électorale et en remboursant une partie des dépenses de campagne en fonction des suffrages obtenus.

En application de l’article R. 39 du code électoral, les frais d’impression des circulaires (dites « professions de foi »), des bulletins de vote et des affiches, sont remboursés par l’État à partir de 5 % des suffrages exprimés sur la base :

– d’un nombre de circulaires égal au nombre d’électeurs inscrits, majoré de 5 % (afin de tenir compte des risques de perte au moment de l’impression mécanique) ;

– d’un nombre de bulletins de vote égal au double du nombre d’électeurs inscrits (une moitié étant envoyée directement aux électeurs et l’autre moitié aux mairies pour la tenue des bureaux de vote), majoré de 10 % (correspondant à la précaution pour perte de 5 % multipliée par deux) ;

– de deux grandes affiches par emplacement (servant à la présentation des candidats) ;

– de deux petites affiches par emplacement (pour annoncer la tenue de réunions électorales).

Enfin, la diffusion de la propagande électorale est directement prise en charge par l’État lui-même. La mise sous pli est, en principe, effectuée par les préfectures mais peut être confiée à un prestataire externe (routeur) tandis que l’acheminement est délégué à un opérateur postal.

Les candidats aux élections ont droit à un remboursement forfaitaire de la part de l’État égal à 47,5 % de leur plafond de dépenses dès lors qu’ils ont obtenu au moins 5 % des suffrages au premier tour du scrutin (article L. 52-11-1 du code électoral).

Ce plafond de dépenses, fixé à l’article L. 52-11 du même code, dépend de l’élection concernée et du nombre d’habitants. Par exemple, il est de 38 000 euros majoré de 0,15 euro par habitant de la circonscription pour un candidat au mandat de député.

Pour l’élection présidentielle, il est fixé depuis 2002 à 13,7 millions d’euros au premier tour et à 18,3 millions d’euros au second tour (article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée).

Globalement, il est donc tout à fait pertinent de considérer que la législation française en matière de financement de la vie politique assure un niveau de protection très correct face aux risques d’ingérences étrangères.

C. Des progrès dans la protection de l’économie française face aux ingérences

La prévention d’interventions hostiles envers nos entreprises passe par la sécurité économique mais aussi par la lutte contre l’instrumentalisation du droit à des fins d’ingérence.

1. La sécurité économique

Aux termes de l’article 1er du décret n° 2019-206 du 20 mars 2019 relatif à la gouvernance de la politique de sécurité économique, cette politique « vise à assurer la défense et la promotion des intérêts économiques, industriels et scientifiques de la Nation, constitués notamment des actifs matériels et immatériels stratégiques pour l’économie française. Elle inclut la défense de la souveraineté numérique. »

Pour assurer cette politique, le ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique dispose d’un service de l’information stratégique et de la sécurité économiques (SISSE), rattaché à la direction générale des entreprises (DGE). Le directeur de cette dernière exerce d’ailleurs les fonctions de commissaire à l’information stratégique et à la sécurité économique (CISSE).

Ce service à compétence nationale et à vocation interministérielle a été créé en 2016 ([388]). En application du décret du 20 mars 2019 précité, le SISSE a une mission de protection des actifs stratégiques de notre économie face aux ingérences étrangères.

a. Le recensement des activités économiques sensibles

L’objectif du SISSE est donc de repérer le plus tôt possible des signaux faibles ou des alertes caractérisées sur les actifs stratégiques. Pour cela, le service utilise trois listes d’entités ou de technologies à protéger en priorité pour la souveraineté économique de la France :

– une liste nationale, confidentielle, d’entreprises stratégiques ;

– une liste de technologies critiques ;

– une liste de laboratoires et organismes publics de recherche.

Les entités et technologies recensées sont couvertes par le secret de la défense nationale.

Concernant la première liste, le chef du SISSE, M. Joffrey Célestin-Urbain, affirme que son « référentiel est large et permet de couvrir tant des grands groupes que des sous-traitants critiques de certaines filières stratégiques, ou des PME [petites et moyennes entreprises] technologiques et des start-up ([389]) ». Sans révéler davantage d’informations sur les sociétés qui y sont recensées et pour souligner l’aspect novateur de cette liste, il indique que « la sécurité économique s’est construite en extension de l’approche traditionnelle de la souveraineté, laquelle cherchait à protéger l’outil de défense nationale, la base industrielle et technologique de défense, les industries de la sécurité, les moyens pour assurer l’ordre public ainsi que les secteurs aéronautique et spatial, compris dans une approche profondément régalienne ».

L’intérêt de la deuxième liste concernant les technologies critiques est qu’elle permet de protéger, par exemple, « la propriété intellectuelle d’une start-up qui ne fait pas partie de la première liste mais qui travaille à une technologie stratégique ».

Enfin, la dernière liste est la plus récente et entend réparer un « angle mort », celui du domaine de la recherche. Elle permet au SISSE d’assurer notamment la protection des unités mixtes de recherche et aux universités de taille moyenne, qui peuvent manquer de financements, face à des stratégies agressives consistant à remonter les chaînes de valeur – stratégies dites du « saumon sauvage » – afin de contourner l’obstacle du contrôle des investissements étrangers en France (voir infra).

Le SISSE joue ainsi un rôle de vigie interministérielle qui collecte des informations stratégiques issues de son réseau territorial ([390]), des entreprises qui le contactent de manière confidentielle ou encore des services de renseignement. M. Célestin-Urbain précise : « Nous caractérisons ces informations et, lorsque nous sommes en présence d’une entreprise, d’un laboratoire ou d’une technologie stratégiques qui sont face à un acteur étranger que nous savons dangereux, cela donne une alerte de sécurité économique. […] En raison du caractère sensible de ces missions, nous travaillons avec toute une chaîne de décision placée au-dessus de nous, qui comprend le ministre de l’économie et des finances […], mais aussi la Première ministre et le Président de la République. »

b. Le contrôle des investissements étrangers

Plusieurs outils sont à la disposition de l’État pour entraver une ingérence étrangère en matière économique, notamment en cas de projet de rachat ou de partenariat de recherche concernant une entité ou une technologie secrètement recensée.

L’article L. 151-3 du code monétaire et financier (CMF) soumet à autorisation préalable du ministre chargé de l’économie les investissements étrangers en France (IEF) dans une activité qui participe à l’exercice de l’autorité publique ou relève de l’un des domaines suivants :

– activités de nature à porter atteinte à l’ordre public, à la sécurité publique ou aux intérêts de la défense nationale ;

– activités de recherche, de production ou de commercialisation d’armes, de munitions, de poudres et substances explosives.

La liste exacte de ces activités est déterminée par l’article R. 151-3 du même code, introduit par le décret, dit « Le Maire », du 31 décembre 2019 ([391]). Ses dispositions trouvent leur origine dans le décret, dit « de Villepin », de 2005 ([392]), pris dans le contexte de la rumeur du rachat de Danone par PepsiCo, qui avait précédé le décret, dit « Montebourg », de 2014 ([393]).

M. Arnaud Montebourg, ancien ministre de l’économie, du redressement productif et du numérique (2012-2014), a indiqué à la commission d’enquête que « ce décret a été très utilement renforcé en s’étendant à d’autres secteurs, notamment les biotechnologies et la robotique ([394]) ». Pour autant, « le sujet n’est pas tant la rédaction du décret que l’absence d’usage qui en est faite. Plutôt que de se focaliser sur son contenu, je préférerais qu’on l’applique régulièrement – sans forcément le crier sur tous les toits, d’ailleurs. »

Un IEF est constitué dès lors qu’un seuil de 25 % de détention des droits de vote d’une entité de droit français est franchi. Temporairement, ce seuil a été abaissé à 10 % depuis juillet 2020 ([395]) afin d’éviter des rachats opportunistes dans un contexte économique bouleversé par la pandémie de covid. Il demeurera en vigueur jusqu’au 31 décembre 2023. Ainsi, « la France dispose de l’un des dispositifs de contrôle des IEF les plus étoffés avec un grand nombre de secteurs couverts ».

La rapporteure considère que l’abaissement de ce seuil de déclenchement a été une bonne chose et appelle de ses vœux, compte tenu de l’instabilité internationale persistante, la reconduction de la mesure sur une plus longue durée.

Concernant les alertes liées aux IEF et les menaces étrangères en général, le chef du SISSE explique :

« Les statistiques de l’année 2021 indiquent une très forte croissance des dossiers IEF, dépassant les 300 cas par an. Dans notre cadre plus général, nous observons également une très forte augmentation de la menace économique étrangère.

« Aux débuts de la plateforme, en 2020, nous avons détecté environ 350 alertes. Nous en sommes à 700 alertes par an en 2022 : certes notre capacité de détection s’est améliorée, mais il y a aussi une augmentation brute de la menace.

« À un rythme de soixante nouvelles alertes par mois, soit deux nouvelles par jour, nous devons absolument être capables de traiter tous les flux afin de n’avoir presque aucun stock d’alertes non traitées. Cela suppose toute une ingénierie administrative très efficace, qui nous permet de surcroît de mesurer objectivement, ce qui n’était pas possible auparavant, l’efficacité de la politique d’intelligence économique de l’État, puisque nous avons des chiffres, des processus et des informations en continu. »

L’assimilation d’un IEF à une ingérence étrangère est réalisée « au cas par cas ». M. Célestin-Urbain précise que l’analyse repose sur « un mélange de doctrine bien balisée, fondée sur les listes d’acteurs stratégiques à protéger au niveau français, et de souplesse, qui permet [au SISSE] d’adapter [sa] décision au profil de risque de l’investisseur étranger ». Le SISSE regarde « qui se cache derrière le fonds d’investissement, quels sont les fonds investis, qui est le bénéficiaire ultime et s’il a des liens avec des États étrangers » afin d’établir « une cartographie des risques autour de cet acteur ». M. Célestin-Urbain indique qu’un investisseur installé dans un État membre de l’Union européenne (UE) ne bénéficie pas nécessairement d’un a priori positif car « il peut être utilisé comme un véhicule d’investissement par des intérêts tiers, pour des raisons juridiques ou fiscales par exemple ».

Environ 40 % des alertes sont de nature capitalistique. Elles peuvent effectivement relever d’IEF mais pas seulement. Par exemple, « un fonds d’investissement activiste peut, en ne possédant que quelques pourcents du capital de l’entreprise, déclencher une campagne de déstabilisation ou la pousser à prendre des mesures de gouvernance visant à accroître ses performances financière et opérationnelle ».

Une proportion équivalente d’alertes concerne la captation de propriété intellectuelle et d’informations sensibles.

Les 20 % restants « constituent un mélange disparate de difficultés financières que connaissent des entreprises stratégiques, de problèmes de réputation – des attaques de désinformation cherchant à compliquer le refinancement de l’entreprise et à nuire à son image – et de délinquance commune, comme des vols de propriété intellectuelle et des intrusions dans des sites sensibles ».

Les problèmes de financement des jeunes entreprises ou des organismes de recherche constituent un enjeu de sécurité économique dans la mesure où ils constituent des points de vulnérabilité pour les ingérences de puissances étrangères.

Il peut s’agir, par exemple, du « basculement du capital de start-up stratégiques à l’occasion d’une levée de fonds : pour elles c’est une chance, pour [l’État] c’est aussi une vulnérabilité ». Le fait qu’une telle entreprise « ne trouve aucun financement en France ou en Europe et se tourne vers des fonds étrangers peut avoir d’importantes conséquences ».

Il en est de même dans le monde de la recherche où il peut être tentant d’accepter le financement d’une entreprise appartenant à un pays manifestement hostile. M. Célestin-Urbain rapporte ainsi qu’un « institut public de recherche de pointe en France s’est vu proposer par une entreprise chinoise un financement de 5 millions d’euros pour un programme de recherche d’une durée de trois à cinq ans ». Lorsque le SISSE l’a constaté, l’institut en question lui a répondu « qu’aucun acteur français n’avait manifesté son intérêt ou n’était capable de financer ce programme ».

Par ailleurs, la France dispose d’une économie ouverte ([396]), intégrée dans un marché unique européen fondé sur la libre circulation des capitaux et des personnes, qui a tout intérêt à attirer les IEF dès lors que ceux-ci ne traduisent pas une manœuvre malveillante, afin de financer une partie du déficit de la balance des transactions courantes. C’est pourquoi « ces situations sont pénibles à la fois pour l’État et pour les laboratoires ou les start-up : il est compliqué de refuser une solution qui s’avère être économiquement la meilleure ». Le ministre chargé de l’économie peut bloquer une opération, ou l’accepter moyennant « des garde-fous extrêmement lourds ». Pour M. Célestin-Urbain, « cela nous rend parfois impopulaires, mais la souveraineté passe par là ».

Il convient cependant de souligner que ces dispositifs apparaissent encore fragiles face à la domination écrasante des multinationales américaines dans le domaine du numérique.

M. Arnaud Montebourg ne craint pas d’affirmer que « nous sommes devenus une colonie numérique des États-Unis, ce qui pose un problème en matière de souveraineté informationnelle et de maîtrise de nos données ». La réponse à ce problème nécessite certes des outils juridiques adaptés, mais elle dépend avant tout, selon lui, d’une véritable volonté politique en France et en Europe : « Nous nous sommes habitués à l’existence d’un abus de position dominante du moteur de recherche Google. Allez dans n’importe quel pays asiatique : Google y est absent. Nous nous sommes habitués à passer des accords économiques avec Google, Microsoft – même les armées en sont là ! Il nous faut sortir de cette situation, à laquelle nous nous sommes accoutumés, de colonisés numériques. Tous les autres pays du monde en sont à peu près au même point, mais certains ont organisé leur défense. Nous en avons les moyens : il ne nous manque que le leadership politique, d’abord au niveau européen mais également au niveau national. Nous avons un retard stratégique dans le déploiement de moyens de défense. L’application du décret de 2014 devrait être automatique ! »

Il est utile de rappeler que, depuis la période où M. Montebourg a exercé ses fonctions ministérielles, une prise de conscience européenne s’est effectuée et que des avancées ont été réalisées, au sein des institutions européennes, grâce à certaines législations, comme le Digital Services Act, le Cybersecurity Act ou encore des mécanismes de filtrage des investissements directs étrangers.

2. La lutte contre l’instrumentalisation du droit à des fins d’ingérence économique

La Coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme (CNRLT) a publié, en juillet 2019, un document présentant les enjeux prioritaires du renseignement ([397]), parmi lesquels figurent la défense et la promotion de notre économie. L’un des volets de cet enjeu prioritaire est la lutte contre l’instrumentalisation des champs normatifs ou contentieux :

« L’édiction, par des États ou des entités non étatiques, de normes y compris à portée extraterritoriale, peut s’accompagner d’actions d’influence agressives dans les instances de production des normes.

« On assiste par ailleurs à un développement des enquêtes d’autorités judiciaires étrangères à l’encontre des entreprises françaises commerçant à l’international sur la base de lois offensives à portée extraterritoriale. Ces procédures contentieuses ont fréquemment pour effet – recherché ou non – de contraindre les entreprises visées à transférer des actifs essentiels à leur prospérité (informations confidentielles relatives aux dirigeants, clients et fournisseurs, informations financières, brevets et savoir-faire technologiques...), ou à se retirer de certains marchés. »

a. Les menaces posées par le lawfare d’États étrangers

Appelée lawfare ([398]) ou « guerre du droit », cette modalité d’ingérence étrangère a été abordée à plusieurs reprises au cours des auditions, notamment par référence à l’application extraterritoriale de lois américaines comme la répression de la corruption d’agents publics étrangers (Foreign Corrupt Practices Act, FCPA) ou encore la réglementation du trafic d’armes au niveau international (International Traffic in Arms Regulations, ITAR).

L’extraterritorialité du droit des États-Unis repose sur la compétence des tribunaux américains du fait, par exemple, de la cotation sur la place boursière de New York ou de l’utilisation du dollar comme monnaie d’une transaction commerciale.

M. Jean-François Bohnert, procureur de la République financier, dresse un tableau des sanctions prononcées par la justice des États-Unis contre des entreprises dans le cadre du FCPA :

« À partir de 2007, la politique de poursuites menée par les Américains a conduit à la multiplication des amendes records – avec 448 millions de dollars infligés à Siemens en 2008, 772 millions de dollars à Alstom en 2014 et 420 millions de dollars à VimpelCom, société néerlandaise, en 2016. La barre du milliard de dollars de sanctions cumulées a été franchie en 2011.

« Cette tendance se poursuit. En 2020, une amende record de 3,3 milliards de dollars a été infligée à Goldman Sachs pour sanctionner ses activités de pillage de fonds souverains en Malaisie. On trouve également une amende record avec la part de 550 millions de dollars revenant aux États-Unis au titre de l’amende contre Airbus – dont le total s’élève à 3,6 milliards d’euros. Les États-Unis étaient partie à la CJIP [convention judiciaire d’intérêt public] que le PNF [parquet national financier] avait pilotée. En 2020, sur les douze entreprises sanctionnées, sept étaient américaines – les autres étant étrangères.

« Si l’on considère les dix sanctions les plus importantes prononcées au titre de la loi de 1977, on constate tout d’abord que le montant des amendes se situe entre 585 millions de dollars et 3,3 milliards de dollars. Ensuite, les entreprises visées sont principalement européennes – trois françaises, deux suédoises, une allemande et une néerlandaise – contre une entreprise américaine et une brésilienne. Enfin, les montants records sont plutôt récents : six d’entre eux ont été prononcés au cours des trois dernières années.

« Ces affaires traduisent très clairement une ingérence du droit américain en direction des entreprises françaises. Pour compléter ce panorama, il faut y ajouter la sanction de 9 milliards de dollars prononcée en 2014 contre BNP pour violation d’embargo ([399]). »

Concernant l’ITAR, M. Stéphane Bouillon, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) auprès de la Première ministre, explique :

« Quand une réglementation comme [l’ITAR] permet aux autorités d’un État, dès lors qu’un produit vendu dans un autre pays contient un composant fabriqué sur son sol, de vérifier si la vente est conforme aux règles qu’il a édictées, il peut s’agir d’une forme d’ingérence, selon la façon dont c’est appliqué. C’est ce que font les Américains depuis plusieurs années, mais aussi les Chinois : ceux-ci ont copié, dans l’esprit, le Patriot Act américain et, profitant de leur puissance économique, essaient de s’ingérer dans les économies étrangères.

« Des discussions sont engagées avec l’État concerné. Lorsque les Américains ont des questions à poser aux entreprises, ils passent dorénavant par le SGDSN, avec l’appui de la DGE. Nous vérifions que ces questions sont en rapport avec l’activité de l’entreprise et évaluons l’intérêt de cette dernière. Si nous considérons que certaines de ces questions sont intrusives, qu’elles visent à connaître des secrets de fabrication, nous expliquons à nos amis américains que nous ne jugeons pas la démarche nécessaire à la manifestation de la vérité et nous la bloquons.

« C’est beaucoup plus compliqué avec les Chinois. Quoi qu’il en soit, nous essayons de progresser dans ce domaine pour contrer les attaques ([400]). »

Comme elle l’a déjà précisé, la rapporteure considère que ces formes d’ingérence, aussi néfastes soient-elles pour nos entreprises, se situent à la lisière du champ de cette commission d’enquête qui porte sur les ingérences étrangères « visant à influencer ou corrompre des relais d’opinion, des dirigeants ou des partis politiques français ».

Par ailleurs, la rapporteure rappelle que la France a fait d’importants progrès dans la prévention de ce type d’instrumentalisation du droit par des États étrangers, notamment grâce à l’adoption de la loi Sapin 2 ([401]).

b. La loi de blocage, récemment renforcée, protège les entreprises françaises de la divulgation de données sensibles

Depuis 1968, il existe une loi, dite « de blocage » ([402]), visant à interdire de « communiquer par écrit, oralement ou sous toute autre forme, en quelque lieu que ce soit, à des autorités publiques étrangères, les documents ou les renseignements d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique dont la communication est de nature à porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, aux intérêts économiques essentiels de la France ou à l’ordre public, précisés par l’autorité administrative en tant que de besoin ».

La loi de blocage, qui n’avait pas été réformée depuis plus de quarante ans, a été renforcée par le décret du 18 février 2022 ([403]). Elle permet aux entreprises françaises confrontées à des demandes intrusives d’informations sensibles de la part d’autorités de poursuite étrangères de se tourner vers l’administration pour un accompagnement.

Le décret permet, en effet, de mettre en œuvre des procédures d’information à destination du SISSE concernant toute demande de communication pouvant porter sur ces documents et renseignements. Il confie à ce même service la mission de rendre un avis portant sur l’applicabilité de la loi de blocage.

c. La loi Sapin 2 protège les entreprises françaises d’accusations de corruption d’agents publics étrangers de la part de juridictions étrangères

Une vingtaine d’années après la première loi Sapin ([404]), la loi Sapin 2 vise en premier lieu à améliorer la lutte contre la corruption. Elle fait notamment suite à l’évaluation réalisée par l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) en octobre 2012 sur la mise en œuvre par la France de la convention sur la lutte contre la corruption ([405]). Le projet de loi s’appuyait également sur le rapport du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), M. Jean-Louis Nadal, d’avril 2016 : Renouer la confiance publique.

Les apports de ses dispositions ont été jugés positivement par la dernière phase d’évaluation du groupe de travail de l’OCDE sur l’application de la convention anticorruption en décembre de la même année. Au cours de l’audition de représentants de cette organisation internationale, Mme Sandrine Hannedouche-Leric, coordinatrice de l’évaluation de phase 4 de la France a déclaré :

« L’OCDE a globalement salué les efforts réalisés par la France pour étendre et renforcer son cadre législatif et redevenir un interlocuteur crédible parmi les quarante-quatre pays parties à la convention.

« Au titre des mécanismes salués, je mentionnerai la création du parquet national financier (PNF), et surtout de l’Agence française anticorruption (AFA) par la loi Sapin 2, qui a non seulement permis d’introduire un mécanisme de prévention de la corruption avec une infraction administrative de non-conformité pour les grandes entreprises, mais également la convention judiciaire d’intérêt public. Cette dernière, d’ores et déjà mise en œuvre, a permis la résolution coordonnée d’affaires particulièrement importantes ([406]). »

i. L’Agence française anticorruption

La loi Sapin de 1993 avait déjà créé un service central de prévention de la corruption (SCPC), placé auprès du ministre de la justice, chargé de centraliser les informations nécessaires à la détection et à la prévention des faits de corruption active ou passive, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêts ou d’atteinte à la liberté et à l’égalité des candidats dans les marchés publics.

La loi Sapin 2 lui substitue l’AFA, service à compétence nationale, également placé auprès du ministre de la justice mais aussi auprès du ministre chargé du budget. Elle a pour mission d’aider les autorités compétentes et les personnes qui y sont confrontées à prévenir et à détecter les faits de corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêt, de détournement de fonds publics et de favoritisme.

À la différence du SCPC, l’AFA contrôle la qualité et l’efficacité des mesures anticorruption mises en place par les acteurs publics et les grandes entreprises (plus de 500 salariés ou chiffre d’affaires supérieur à 100 millions d’euros). Ces dispositifs consistent, pour les sociétés, en un code de conduite, un dispositif d’alerte interne, une cartographie des risques, des procédures d’évaluation et de contrôle, des dispositifs de formation ainsi qu’un régime disciplinaire. Elle contrôle également l’exécution des programmes de conformité contenus dans les CJIP (voir infra) conclues avec l’autorité judiciaire.

En cas de manquement constaté, l’AFA peut saisir une commission des sanctions pouvant prononcer des injonctions et infliger des amendes.

ii. La convention judiciaire d’intérêt public

La CJIP fait l’objet d’une appréciation positive du groupe de travail de l’OCDE.

Ce dernier constate que « l’introduction de la CJIP en droit français en 2016 et la priorité donnée à la résolution des affaires de corruption d’agents publics étrangers par ce mode de résolution transactionnel ont entraîné un changement de paradigme en matière de responsabilité des personnes morales ([407]) ».

Au cours de son audition, le procureur de la République financier observait que « cet instrument nous a permis de nous hisser au même niveau que les États-Unis et le Royaume-Uni, qui disposaient de la fameuse procédure de deferred prosecution agreement (DPA) dont la CJIP est inspirée ». D’après le PNF, 5 milliards d’euros ont été versés au Trésor public dans le cadre de CJIP.

M. Michel Sapin, ancien ministre de l’économie et des finances, considère que la CJIP n’est pas la copie du système américain : elle « respecte la même logique, tout en respectant les principes du droit français – en particulier, la décision revient à un juge du siège ». Il relativise également le fait que la poursuite d’entreprises françaises par la justice américaine l’ait uniquement été dans un but d’instrumentalisation du droit :

« Je vais aux États-Unis et rencontre l’adjoint du Department of Justice (DOJ) spécialisé sur ces questions qui m’explique la méthode et les mécanismes américains. Je lui demande pourquoi les États-Unis sont aussi méchants avec les entreprises françaises. Il argumente pour me prouver le contraire, puis, pour clore la discussion, il me dit : “You don’t do the job, so I do it.” Pour le ministre de la République que j’étais, la souveraineté française était évidemment mise à mal par son incapacité à faire soi-même le travail.

« J’ai revu cette personne quelques années plus tard à l’occasion d’un colloque et il m’a dit : “So now, Michel, you do the job.” Nous étions à quelques semaines d’une décision très importante qui concernait Airbus. La CJIP avait été effectuée sous autorité française, menée par le parquet national financier, en lien avec les autorités américaines et anglaises, car une partie de l’avion était construite en Grande-Bretagne et des composants étaient couverts par l’International Traffic in Arms Regulations (ITAR), un dispositif américain servant à contrôler les importations et exportations des objets et services liés à la défense nationale. Sur les près de 4 milliards d’euros d’amende, plus de la moitié est revenue au Trésor public français, alors qu’auparavant elle aurait été intégralement versée au Trésor américain ([408]). »

La loi Sapin 2 avait ainsi pour objet de faire en sorte que la justice française traite les problèmes français et retrouve, par la même occasion sa souveraineté judiciaire. Pour M. Charles Duchaine, directeur de l’AFA, « il convenait d’essayer de ne pas laisser les juridictions étrangères, sous prétexte de lutte contre la corruption, mener des investigations sur le territoire national ou mettre nos sociétés sous monitoring et in fine accéder à des informations stratégiques ([409]) ». Il estime que « la meilleure illustration de cette réussite s’est matérialisée par la signature en 2018 de la première convention judiciaire d’intérêt public, simultanément à la conclusion d’un deferred prosecution agreement (DPA) par les autorités américaines sur la Société Générale ». Il précise que « pour la première fois, les justices se rapprochaient et convenaient du principe d’une peine et de la répartition de l’amende ».

II. médias, plateformes numériques, nouvelles technologies : principaux points de vulnérabilité ?

La France est régulièrement visée par des offensives de puissances étrangères hostiles par la voie d’« ingérences informationnelles » ou de cyber-attaques. La diffusion de fausses informations, notamment à l’occasion de l’élection présidentielle de 2017 – les Macron Leaks –, ou les cyber-attaques dont des hôpitaux français et des collectivités territoriales sont constamment victimes en sont l’illustration.

Dans ce contexte, la rapporteure souhaite souligner tout particulièrement l’importance de préserver la sécurité des espaces médiatiques, qu’ils soient numériques ou non, ainsi que celle des systèmes d’information qui sont autant de cibles pour les ingérences étrangères et donc de potentielles vulnérabilités pour notre pays.

A. La « guerre informationnelle » : désinformation, manipulation, malinformation

L’un des aspects centraux des ingérences étrangères, relevé notamment par le premier rapport de la commission spéciale du Parlement européen sur les ingérences étrangères ([410]), est sa dimension informationnelle. Le rapport estime ainsi que la désinformation, la manipulation d’information, la suppression de l’information sont autant de formes de « tactiques en matière d’ingérence étrangère ». Elles dessinent en creux une conflictualité qui s’apparente à une « guerre informationnelle ».

La désinformation désigne selon l’essayiste Florian Gouthière ([411]) un « processus aboutissant à l’intégration, par un public, d’informations distordues, incomplètes ou fausses […], ces altérations trouvant leur origine dans une démarche volontaire de tromper. » La malinformation se rapproche de la désinformation dans son intention mais repose sur une information qui se fonde sur la réalité. Ces deux procédés sont compris dans un ensemble plus vaste qu’est la manipulation de l’information.

M. Gabriel Ferriol, chef du service de vigilance et de protection contre les inférences numériques étrangères (Viginum), définit les manipulations de l’information comme « un ensemble de techniques et de modes opératoires visant à altérer les perceptions collectives et l’accès à l’information, dans le but, in fine, d’orienter le comportement ([412]) ». Les personnes qui se livrent à ces agissements visent principalement à « éroder la confiance du public dans les institutions, polariser des débats […], créer ou amplifier des tensions au sein de la société ».

Si les manipulations de l’information sont facilement définissables, elles demeurent en revanche plus complexes à identifier et à caractériser, en particulier dans l’espace numérique où elles trouvent un terrain prospère. Selon M. Stéphane Bouillon, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), les ingérences numériques étrangères font désormais partie intégrante des manipulations de l’information ([413]).

La « guerre informationnelle » tend à se déployer d’abord sur les espaces numériques, mobilisant des outils dédiés, notamment au sein des grandes plateformes qui détiennent un quasi-monopole sur ce cyberespace. Elle mobilise par ailleurs un grand nombre d’acteurs qui ne sont pas nécessairement liés directement à des puissances étatiques. C’est notamment ce qu’a révélé l’enquête Story Killers menée par le consortium de journalistes Forbidden Stories en démontrant le rôle de plus en plus important que tiennent des « mercenaires de la désinformation ».

1. La « guerre informationnelle » se joue d’abord sur les plateformes numériques

Mme Sandrine Rigaud, rédactrice en chef du collectif de journalistes Forbidden Stories, rappelait au cours de son audition ([414]) que « d’après un rapport publié par l’Oxford Internet Institute, au moins quatre-vingt-un pays ont recouru à des campagnes organisées de manipulation sur les réseaux sociaux en 2020 ». Ce rapport ([415]) souligne le rôle croissant qu’ont pris les réseaux sociaux pour répandre de la désinformation soutenue par les États. Il pointe également la part grandissante que prennent les « acteurs privés » dans ces manipulations d’information, à l’instar des « mercenaires » de la guerre informationnelle (voir infra).

Les espaces que sont les plateformes numériques – et en particulier les réseaux sociaux – sont ainsi devenus des domaines privilégiés pour la manipulation de l’information par des puissances malveillantes. Ils leur offrent en effet plus aisément anonymat, impunité et discrétion tout en touchant un public potentiellement immense. Si la régulation des plateformes fait l’objet de projets politiques au niveau européen, avec notamment l’adoption du Digital Services Act (DSA) qui entre en vigueur, pour ce qui concerne les grandes plateformes en ligne et les très grands moteurs de recherche, en août 2023, elle demeure incomplète et reste largement à la main d’acteurs privés qui se sont montrés jusqu’à présent assez réticents à la mettre en place.

La France s’est progressivement dotée d’outils visant à assurer la sécurité du débat en ligne au moment des échéances électorales, notamment à travers Viginum. Pour autant, la question de la régulation des plateformes numériques reste cruciale.

a. Le champ numérique, espace privilégié de la « guerre informationnelle »

Pour M. Manuel Lafont Rapnouil ([416]), directeur du Centre d’analyse de prévision et de stratégie (CAPS), l’une des trois évolutions qui ont redonné de l’acuité aux stratégies d’ingérence est liée au « contexte technologique, comme la révolution numérique, les réseaux sociaux, le hacking, les usines à trolls et les bots ([417]) ».

Les puissances parties à la « guerre informationnelle » usent désormais largement des espaces numériques pour porter leurs actions de manipulation de l’information. Ils emploient à cette fin d’un ensemble d’outils propres au cyberespace : usines à trolls, bots, influenceurs, hackers… dont l’emploi varie selon les besoins.

Nous n’évoquerons ici qu’en passant le deep fake, cette technique de synthèse multimédia reposant sur l’intelligence artificielle, inventée en 2014 par un chercheur américain et officiellement née pour la première fois sur un site web à l’automne 2017. Depuis, le nombre de deep fakes augmente considérablement, ainsi que les dangers qu’ils représentent. Les identifier, les contrôler, les dénoncer, représente un défi colossal, tant pour les plateformes que pour l’ensemble de nos sociétés de libertés d’expression et d’information. De manière générale, il y a là une vulnérabilité avérée pour la France et, plus largement, pour les démocraties occidentales, tributaires de plateformes numériques en situation de monopole et de ce fait difficilement régulables et contrôlables.

i. Des espaces peu régulés où la désinformation circule aisément

Les plateformes numériques apparaissent comme des espaces plus propices à la diffusion de fausses informations que d’autres réseaux. M. Lafont Rapnouil estime que « les capacités inédites de diffusion virale rapide autorisées par Internet et les réseaux sociaux » participent tout autant à « produire un débat sur la notion de vérité » qu’à alimenter la « crise de confiance et la dévalorisation de la parole publique ou experte dans nos sociétés ».

Cette « viralité » apportée par les réseaux sociaux repose notamment sur leur fonctionnement qui n’est « ni bottom up, ni top down, mais décentralisé », favorisant un cheminement de l’information moins facilement identifiable et prévisible. Ce phénomène est accentué par une rapidité de diffusion propre aux fausses informations. C’est ce qu’a rappelé le secrétaire général de Reporters sans frontières, M. Christophe Deloire en audition : « Plusieurs études ont prouvé que les contenus relevant de la fausse information et n’étant pas obsédés par l’attachement aux faits, à la réalité ou à la vérité, ont un potentiel viral très fort ([418]). »

La structure de ces réseaux permet ainsi à des acteurs dotés de peu de moyens de développer de vastes réseaux avec une certaine facilité. L’exemple de l’« Appel à la résistance islamique mondiale » lancé par le djihadiste Abou Moussab al-Souri, évoqué par M. Thomas Gomart en audition ([419]), illustre ce mécanisme. Cet appel, lancé en ligne en 2004 a permis à l’État islamique de se constituer, dix ans plus tard, un réseau de « plus de 40 000 comptes Twitter actifs ». Pour M. Gomart, « les réseaux sociaux ont été, pour les djihadistes, un outil de recrutement particulièrement performant ». Le chercheur pointe à cet égard la facilité de communication permise par internet mais surtout « une forme d’impunité liée au concept de neutralité du Net ». Ce réseau aurait par la suite participé en 2015, au moment de l’attentat contre la rédaction de Charlie Hebdo, à une vague d’attaques simultanées visant 19 000 sites internet français.

Les plateformes numériques se caractérisent par ailleurs par « un manque de régulation à l’échelle internationale » selon M. Bernard Émié, directeur général de la sécurité extérieure ([420]). Cette faille est largement exploitée par « certains acteurs étatiques [qui] perçoivent le domaine cyber comme un nouvel espace de projection, investissement pleinement le rapport de force et développent de fortes capacités offensives et défensives ». Pour de nombreuses personnes auditionnées par la commission d’enquête, les plateformes numériques apparaissent insuffisamment régulées. M. Deloire a par exemple estimé que « les plateformes numériques n’ont adopté aucun système permettant de promouvoir la fiabilité de l’information ». De même, M. Frédéric Métézeau, journaliste à Radio France, a estimé lors de son audition que « les moyens consacrés par Twitter au filtrage et à la modération sont dérisoires, voire inexistants ([421]) ».

ii. Usines à trolls, bots, hackers, deep fakes : les « armes » du cyberespace au service de la désinformation

Les stratégies d’ingérence numériques des puissances étrangères s’appuient largement sur une gamme d’outils agissant dans l’espace cyber comme autant d’armes en appui de leurs campagnes de manipulation de l’information. Ainsi, M. Poutine félicitait à l’occasion du Forum économique de Saint-Pétersbourg en juin 2017 les hackers russes qui auraient attaqué le Parti démocrate au cours de la campagne présidentielle américaine de 2016, les qualifiant de « hackers patriotes », de citoyens privés dotés de la « fibre patriotique ». Selon M. Thomas Gomart, il s’agirait davantage de « groupes de corsaires très liés à l’appareil d’État et conduisant des opérations d’envergure » en lien avec celui-ci.

Les attaques dans le cyberespace peuvent en effet servir des desseins de manipulation de l’information, en particulier par du piratage de données qui permet l’organisation de « fuites » – ou leaks – reprises dans le cadre d’une campagne de désinformation. Les cyber-attaques menées par des hackers ne visent cependant pas exclusivement de tels objectifs. Le plus souvent celles-ci ont en effet des visées d’espionnage, de pillage ou de sabotage (voir infra).

Les usines à trolls sont des outils privilégiés pour orchestrer et soutenir des campagnes de désinformation sur les réseaux sociaux. À cet égard, les autorités russes utilisent notamment l’usine à trolls connue sous le nom d’Internet Research Agency (IRA) créée par Evgueni Prigojine, chef du groupe Wagner. L’IRA est particulièrement active dans la désinformation en Afrique francophone où elle dénigre et sape les positions françaises dénoncées comme néocolonialistes ([422]). Elle est ainsi activement mise au service des autorités russes, dont on peut considérer que la galaxie Prigojine est toujours, pour l’instant, l’un des bras armés, dans leur stratégie d’implantation politique dans de nombreux pays africains, ainsi qu’au service d’intérêts économiques privés ou publics mais liés au Kremlin, qui prennent des positions importantes dans de nombreux secteurs économiques – mines d’or et de diamant, chrome et cuivre, bois, par exemple –, le plus souvent sur le mode de la prédation.

Les trolls russes ont par ailleurs directement participé à des opérations d’ingérence en France, en particulier au cours l’élection présidentielle française de 2017 où ils ont soutenu l’opération Macron Leaks opérée par des hackers russes ([423]). Au cours de son audition M. Maxime Audinet, chercheur à l’IRSEM ([424]), a évoqué l’externalisation d’usines à trolls russes « au Ghana et en Centrafrique à travers le bureau d’information et de communication » qui « ciblent aussi la France ».

La Chine dispose aussi de nombreux trolls qui, conformément à sa stratégie d’influence telle qu’exposée par M. Paul Charon ([425]), visent en premier lieu à « empêcher tout discours négatif sur le Parti communiste chinois (PCC) ou la Chine elle-même ». Ces trolls chinois sont particulièrement actifs contre toute personne critique envers le régime. Pour ce faire, ils organisent sur les réseaux sociaux des « opérations de dénigrement et de trolling ». Une de ces opérations, que M. Charon a qualifiée « d’extrêmement dure », a visé Vicky Xu, une Australienne d’origine chinoise qui a publié un rapport sur les activités chinoises au Xinjiang et sur les cas d’internement des Ouïghours.

Pour suivre son deuxième objectif principal, qui est la production d’un « discours positif sur le PCC et la Chine », cette dernière utilise une autre « arme » dans l’espace numérique : le recrutement d’influenceurs sur diverses plateformes comme Youtube, Instagram ou TikTok. Ces influenceurs participent à « diffuser une image positive de la Chine […] passant sous silence les problèmes du pays ».

Les robots informatiques – ou bots – permettent d’amplifier les campagnes de désinformation orchestrées notamment par des trolls. Complètement automatisés, ils se font passer pour des utilisateurs humains afin de donner l’illusion qu’un contenu est largement partagé, soutenu ou, au contraire, détesté. À titre d’exemple, Mme Nathalie Loiseau a souligné au cours de son audition l’importance des « bots diffusant et amplifiant des contenus pro-Brexit, pilotés depuis la Russie ([426]) » au cours de la campagne sur le référendum britannique d’appartenance à l’Union européenne.

M. Florian Reynaud, journaliste au Monde, a mis en exergue au cours de son audition ([427]) l’arme que constitue le référencement sur les moteurs de recherche et en particulier sur Google. En la matière, la stratégie consiste à améliorer le référencement de contenus favorables à la campagne de désinformation et à rendre moins visibles des éléments qui iraient à son encontre. De nombreux acteurs cherchent ainsi à « manipuler [les] algorithmes » de Google, à l’instar de la société espagnole Eliminalia qui s’est spécialisée dans la publication de « nombreux articles sur ses clients pour faire descendre dans les pages Google les résultats rappelant des activités illégales ou des condamnations ». À l’inverse, d’autres acteurs peuvent « agir pour salir durablement la réputation d’une personne en publiant de faux articles ».

Outre ces outils « classiques » de la désinformation numérique, le SGDSN, M. Stéphane Bouillon, a alerté la commission d’enquête sur des innovations technologiques qui risquent d’alimenter encore davantage la « guerre informationnelle » en ligne. En particulier, les « hypertrucages » – ou deep fakes – sont « une grande source d’inquiétude ». Cette technique de trucage de photos ou de vidéos reposant sur l’intelligence artificielle permet en effet de produire des fausses informations extrêmement difficiles à déceler. Mme Audrey Tang, ministre taïwanaise du numérique, a partagé ce constat, estimant que « les nouvelles générations de modèles de langage, et notamment les deep fakes – qui reposent sur le langage, mais aussi sur les images – sont une menace réelle pour la démocratie ([428]) ». Elle n’en déduit toutefois pas qu’une interdiction complète de l’outil soit souhaitable si tant est qu’elle soit possible. Pour la ministre, en effet, si l’on « garantit la transparence et la responsabilité dans l’utilisation de ces applications et que si l’on promeut la collaboration, ces outils sont bénéfiques ». Certaines de leurs applications apparaissent ainsi comme de véritables progrès, à l’image des modules de traduction qui sont un « outil particulièrement précieux ».

Plus généralement, l’intelligence artificielle elle-même représente une potentielle menace car elle pourrait être associée massivement à des campagnes de désinformation. Elle est d’ailleurs déjà utilisée par des sociétés privées qui vendent des services de désinformation (voir infra).

La CNIL ([429]) plaide depuis 2019 pour un cadre réglementaire et législatif sur la reconnaissance faciale, et donc sur la conception des deep fakes. De son côté, le commissaire européen au marché intérieur Thierry Breton prépare un projet d’acte européen sur l’intelligence artificielle qui viendra bientôt en discussion au sein des institutions européennes.

iii. Des plateformes numériques non européennes en situation de monopole

Dans son ouvrage Guerres invisibles ([430]), M. Thomas Gomart estime que l’Union européenne est restée à la traîne des États-Unis dans l’une des grandes évolutions du monde géopolitique : la numérisation. Les États-Unis ont ainsi construit des acteurs gigantesques dans le domaine du numérique, les GAFAM (Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft) qui ne trouvent leurs équivalents qu’avec les BATX chinois (Baidu, Alibaba, Tencent, Xiaomi) auxquels peut être ajoutée la société Huawei et son rôle autour de la 5G.

Dès lors, ainsi que l’a résumé M. Gomart dans son audition ([431]), « quand on n’a pas de plateforme, on est fondamentalement tributaire de celles des autres ». L’Europe se trouve donc dans une grande situation de dépendance d’autant plus dangereuse que le chercheur souligne « l’hyperconcentration du pouvoir dans les mains d’un petit nombre d’acteurs économiques ».

De fait, la structure même des plateformes numériques repose sur des logiques économiques qui favorisent leur monopole. Ces structures fonctionnent sur des logiques de réseaux : plus elles comptent d’utilisateurs plus elles en attirent d’autres. N’émergent de ces domaines qu’une poignée d’acteurs qui, en outre, exercent leur activité sur un champ géographique qui dépasse largement le seul territoire national dont ils sont issus, contribuant à en faire de véritables « mastodontes ».

M. Thomas Gomart parle ainsi d’un « capitalisme de plateforme » où les plateformes numériques, devenues surpuissantes, tendent à « prendre le contrôle de l’appareil productif ». Ce capitalisme pourrait même aboutir à un « capitalisme de surveillance » où « l’extraction, le stockage et l’exploitation des données, qu’elles soient individuelles ou collectives, sont au cœur de l’activité économique ».

La situation monopolistique de ces plateformes pose des enjeux de taille pour l’ensemble des États démocratiques. Pour ces derniers, les décisions des responsables de ces plateformes entraînent des conséquences « pour la vie démocratique du pays », en particulier dans leur décision de lutter ou non contre la désinformation. Cette situation est une source de vulnérabilité d’autant plus grande qu’elle repose sur les actes et les déclarations parfois fantasques des dirigeants de ces plateformes. Ainsi, il existe un véritable risque à laisser entre les mains des plateformes le « pouvoir de distinguer le vrai du faux » comme le souligne M. Deloire (Reporters sans frontières). Celles-ci ne peuvent assurément pas s’instaurer en « ministère de la vérité ».

Par ailleurs, le retard européen dans le secteur numérique n’est pas propre aux plateformes. Pour M. Gomart, les domaines de l’intelligence artificielle et du software sont par exemple deux champs dans lesquels « les Européens sont très absents ». En outre, la technologie 5G est un domaine où l’émergence d’acteurs non européens est une fragilité pour nos sociétés, notamment au regard des enjeux de cyber-espionnage qu’il peut impliquer. Pour le directeur général de la sécurité extérieure, « l’essor de la 5G chinoise est porteur de risques en matière de cyber-surveillance » et l’entreprise Huawei est un véritable défi pour la « sécurité numérique » en France et, plus largement, en Europe.

b. La lutte contre la désinformation sur les plateformes numériques

La France a su se doter de structures performantes pour détecter et alerter les pouvoirs publics au sujet de campagnes de désinformation sur les plateformes numériques. À cet égard, la création de Viginum en 2021 au sein du SGDSN a contribué à sécuriser l’élection présidentielle 2022 (voir supra).

Toutefois, Viginum n’a pas de pouvoir répressif et n’agit qu’en aval des phénomènes de désinformation : ce n’est que quand l’ingérence numérique étrangère a pris de l’ampleur que ses services sont en mesure de l’identifier. Dès lors, eu égard aux menaces portées par la désinformation en ligne, notre réflexion ne peut faire l’économie d’une nécessaire régulation des plateformes numériques en amont de la diffusion de la désinformation.

i. Le rôle de Viginum contre la manipulation de l’information

Ainsi qu’on l’a indiqué dans la section du présent rapport consacrée aux ingérences informationnelles russes en France, Viginum a un rôle central dans la politique de lutte contre la manipulation de l’information en ligne. Son activité ne se limite pas aux périodes électorales et consiste plus largement à identifier et caractériser les ingérences numériques étrangères.

M. Ferriol, chef du service Viginum, a insisté lors de son audition ([432]) sur le travail quotidien de détection de « manœuvres informationnelles » : identification de comportements anormaux, examen des contenus touchant à « nos intérêts fondamentaux » pouvant apparaître comme inexacts ou trompeurs, vérification de l’authenticité des internautes (absence de bots)… Si ces manœuvres présentent des risques, Viginum engage une « phase d’investigation approfondie qui s’appelle la “caractérisation” ».

Viginum se fonde sur quatre critères juridiques pour caractériser l’ingérence numérique étrangère :

– l’atteinte potentielle aux intérêts fondamentaux de la Nation ([433]) ;

– l’implication d’un acteur étranger, ce qui ne signifie pas qu’il y ait nécessairement une attribution de l’attaque à un protagoniste désigné ;

– un contenu manifestement inexact ou trompeur ([434]) ;

– une « diffusion artificielle ou automatisée, massive et délibérée ([435]) », ou la volonté d’une telle diffusion.

Au cours de la phase de « caractérisation », chaque manœuvre « à risque » est confrontée à ces quatre critères. Quand une manœuvre est caractérisée, Viginum alerte les pouvoirs publics en lien avec le SGDSN sous l’autorité duquel il est placé. En effet, M. Ferriol l’a rappelé, Viginum est un « service d’investigation, pas de police ou de renseignement ». Ne se fondant que sur des sources ouvertes publiquement accessibles, Viginum est un service « technique et opérationnel » qui n’a pas le pouvoir de mener des actions répressives ou de prononcer des actions répressives.

L’ensemble de l’action de Viginum fait l’objet d’un suivi par un comité éthique et scientifique placé auprès du secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale.

Au cours de sa première année d’existence, Viginum s’est principalement concentrée sur les échéances électorales de 2022 – élection présidentielle et législatives – qui ne se sont pas caractérisées par des manipulations de l’information de grande ampleur ([436]).

ii. La question de la régulation des plateformes numériques

La lutte contre la désinformation en ligne ne peut toutefois se passer d’une coopération des plateformes elles-mêmes. En effet, celles-ci demeurent un « acteur essentiel de la lutte contre les manipulations de l’information, d’abord parce qu’elles ont accès à beaucoup d’informations utiles que, pour notre part, nous ne pouvons pas forcément observer » estime M. Ferriol.

Par ailleurs, seules les plateformes peuvent entreprendre certaines actions pour lutter contre les manipulations de l’information : bannissement de comptes, suspension de contenus, démonétisation de comptes ou encore « invisibilisation » de certains utilisateurs ou contenus aussi appelée « shadow banning », afin qu’ils deviennent moins facilement accessibles.

À l’heure actuelle, les plateformes numériques coopèrent plus ou moins avec l’administration française, la situation étant assez hétérogène. D’après M. Ferriol, « certaines y sont réticentes pour des raisons de moyens, mais il y en a aussi qui, par principe, ne souhaitent pas participer à la lutte contre la manipulation de l’information et qui utilisent même cet argument pour fédérer leur communauté ». En tout état de cause, cette coopération ne repose pour l’instant que sur la bonne volonté des plateformes.

Cet état de fait a poussé de nombreuses voix à appeler à une plus forte régulation des plateformes numériques, à l’instar de M. Raphaël Glucksmann, président de la commission spéciale du Parlement européen sur l’ingérence étrangère dans l’ensemble des processus démocratiques de l’Union européenne.

Les préoccupations légitimes qui naissent des pratiques de désinformation en ligne ne doivent toutefois pas engendrer une action trop radicale qui irait à l’encontre de la « préservation des communs numériques et de tout ce qui contribue au caractère ouvert, libre et sûr du cyberespace » selon les mots de M. Lafont Rapnouil.

Plusieurs solutions, qui ne sont pas nécessairement exclusives les unes des autres, ont été portées à la connaissance de la commission d’enquête.

L’éducation aux contenus médiatiques, en particulier sur les plateformes numériques

L’une des solutions parmi les plus consensuelles demeure l’éducation de la population aux médias, qui doit être renforcée « dès le plus jeune âge, mais également tout au long de la scolarité, y compris dans l’enseignement supérieur », ainsi que l’explique M. Paul Charon. M. Raphaël Glucksmann estime également qu’il « convient de consentir un effort massif de développement de l’éducation aux médias ([437]) ».

Cette éducation aux médias doit désormais comprendre les réseaux sociaux, qui sont devenus, au même titre que la presse, la radio ou la télévision, des médias d’information ([438]). Il s’agit là d’un élément essentiel tant la population qui use de certains réseaux sociaux comme TikTok est « très jeune et très influençable » d’après M. Charon. Selon le chercheur, il existe « dans les pays anglo-saxons […] une formation à la pensée critique dans tous les cursus. Celle-ci n’existe pas en France ; il y a là un manque qu’il conviendrait de combler. »

La rapporteure s’inscrit en faveur d’une telle proposition, indispensable investissement pour former des générations futures aptes à appréhender les manipulations informationnelles dont elles pourraient faire l’objet.

Recommandation n° 7 : Instaurer une véritable éducation au traitement de l’information dans les médias et sur les plateformes numériques au sein du cursus scolaire, sans attendre le collège et jusqu’aux études supérieures.

Toutefois, si la piste de l’éducation critique aux médias peut « être intéressante » d’après le directeur général de Reporters sans frontières, « il ne suffit pas d’être éduqué aux médias pour savoir reconnaître un contenu manipulé par une puissance étrangère si le traitement a été bien fait ». M. Deloire prône en sus la reconstruction d’un « cadre juridique, une garantie démocratique, pour l’espace public » adapté aux nouveaux enjeux numériques. Il s’agit là d’une demande partagée par de nombreuses autres personnes auditionnées par la commission d’enquête, à l’instar de M. Glucksmann qui a insisté sur la nécessité de « réguler l’espace des réseaux sociaux, qui demeure une sorte de Far West ».

Un nouveau cadre juridique sur la désinformation applicable aux plateformes numériques

Le cadre juridique français entourant la diffusion de fausses nouvelles sur les plateformes numériques est actuellement principalement fondé sur la loi de 2018 ([439]) contre la manipulation de l’information, la loi de 1881 sur la liberté de la presse ([440]) trouvant difficilement à s’appliquer dans ce contexte.

Si la loi de 2018 comporte une obligation de transparence pour les plateformes et instaure un recours en référé pour pouvoir faire cesser rapidement la circulation de fausses nouvelles, ces dispositions ne concernent que les périodes de campagne électorale. Elles ne s’appliquent donc que pendant les trois mois précédant un scrutin national et au cours du scrutin lui-même. Elles ne sont en outre qu’assez peu utilisées.

Le texte crée également un devoir de coopération des plateformes en dehors des périodes électorales les obligeant à mettre en place des mesures contre les fausses nouvelles, et à rendre publiques ces mesures. Le contrôle de ce devoir est confié à l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom). Toutefois, ce contrôle ne s’exerce qu’à travers un dialogue, le régulateur ne disposant pas de pouvoirs coercitifs vis-à-vis des plateformes numériques.

De toute évidence, le cadre juridique applicable aux plateformes esquissé dans la loi relative à la lutte contre la manipulation de l’information doit être complété.

Au niveau européen, le Digital Markets Act (DMA), entré en application le 2 mai 2023, vise essentiellement à mieux encadrer les activités économiques des très grandes plateformes numériques, en particulier les GAFAM. Son objectif est de lutter contre leurs pratiques anticoncurrentielles et de corriger les déséquilibres liés à leur position dominante. Il ne comporte pas de disposition spécifique à la lutte contre la manipulation de l’information en ligne.

Le Digital Services Act (DSA), qui doit entrer en application le 25 août 2023 ([441]), vise à lutter contre les contenus illicites sur internet et les produits contrefaits ou dangereux vendus en ligne. La désinformation figure parmi les contenus illicites retenus par ce règlement.

En amont du DSA, le code européen de bonnes pratiques contre la désinformation de 2018 a été réactualisé en 2022 afin de formuler des engagements précis et détaillés de lutte contre la désinformation de la part des plateformes numériques et d’autres entreprises concernées ([442]). Parmi les trente-quatre signataires de ce code figurent Meta – maison mère de Facebook – , Google, Twitter, TikTok ou Microsoft.

L’annonce faite fin mai par Elon Musk, le propriétaire de Twitter, que Twitter se retirait du code européen de bonnes pratiques contre la désinformation, semble lancer une bataille entre la société à l’oiseau bleu et l’Union européenne. Les répliques sévères de MM. Thierry Breton et Jean-Noël Barrot n’ont pas tardé. Le bras de fer qui s’instaure illustre la difficulté à voir certaines grandes plateformes numériques s’engager pleinement dans la lutte contre la désinformation.

Ce code de bonnes pratiques renforcé comporte 44 engagements et 128 mesures spécifiques dont la démonétisation des fournisseurs de désinformation, la transparence de la publicité politique ou encore la mise en place de mesures contre les comportements de manipulation de l’information (robots, faux comptes…). Il s’agit là d’un niveau jamais atteint de lutte contre la désinformation en ligne. Selon M. Raphaël Glucksmann, « l’Europe est précurseur en ce domaine ».

Ces initiatives européennes constituent une avancée notable, et saluée comme telle, dans la lutte contre la désinformation en ligne. Toutefois, à l’instar de M. Deloire, certains observateurs estiment qu’elles ne vont « pas assez loin sur certains points ». De fait, beaucoup de recommandations du code de bonnes pratiques reposent encore largement sur le volontariat tout comme l’adhésion au code lui-même. Ainsi, le vingt-deuxième engagement prévoit par exemple que les plateformes fournissent à leurs audiences, sur une base volontaire, des indicateurs de fiabilité de l’information. Pour M. Deloire, c’est « léger », et une seule plateforme sur les quatorze concernées a respecté cet engagement.

Surtout, toute tentative de régulation de l’information en ligne se heurte au problème de la détection des fausses informations et de leur traitement. Comment les caractériser, quels moyens allouer à la régulation et à qui la confier ?

Selon M. Damien Leloup, journaliste au Monde auditionné par la commission d’enquête ([443]), confier la régulation des fausses informations aux plateformes elles-mêmes ne constitue pas « le meilleur choix ». Pourtant, elles seules paraissent suffisamment équipées, notamment de par leur maîtrise de l’algorithme qui régit leur réseau. Encore faut-il qu’elles soient incitées à la régulation et qu’elles le fassent de manière transparente.

La rapporteure estime que l’entrée en vigueur prochaine du Digital Services Act en août 2023 doit être l’occasion de prendre la mesure de ses effets réels sur le comportement des plateformes numériques et d’engager à cette occasion une réflexion sur la pertinence de mettre en place de nouvelles mesures pour renforcer la lutte contre la désinformation en ligne tout en respectant les libertés propres à cet espace de communication.

La remise en cause de l’anonymat-pseudonymat sur Internet

Au cours de la même audition, M. Frédéric Métézeau, journaliste à Radio France, a soulevé la question de l’anonymat ou plus exactement du « pseudonymat » sur les plateformes numériques, vecteur de la diffusion de fausses informations qui profite du secret pour prospérer. M. Métézeau estime qu’« en France, comme dans la plupart des pays, il est interdit de fabriquer un faux passeport et de s’en servir pour voyager. Or fabriquer un faux profil sur internet revient à se doter d’un faux passeport pour intervenir sur les réseaux sociaux ; et cela n’est puni d’aucune manière. Je peux créer sans risque un faux profil sur Twitter, et ce réseau ne risque rien s’il le laisse ensuite prospérer. »

La dissimulation derrière un pseudonyme complique le traçage des fausses informations et l’éventuelle attribution de la pratique. Pour le journaliste, « la question de l’anonymat sur internet et de la fabrication de faux profils doit être remise sur la table », même si la levée de l’anonymat est « très compliquée techniquement ». Cette dissimulation crée une réelle opacité et favorise par ailleurs l’activité de robots qui peuvent plus aisément créer de faux profils indétectables.

M. Damien Leloup a quant à lui exprimé son attachement « à la possibilité de préserver l’anonymat en ligne, qui ne pose pas de problème en lui-même ». Il considère en effet qu’il s’agit d’une « liberté fondamentale » qui permet, dans certains pays, « à des journalistes de travailler ». M. Leloup convient toutefois qu’il faut pouvoir « fixer une limite » à cette liberté lorsque certains comportements sont observés, notamment en cas d’utilisation de multiples faux comptes « de manière coordonnée pour diffuser de fausses informations et mener une opération d’influence ».

La rapporteure estime que l’anonymat – ou le pseudonymat – en ligne demeure primordial dans la protection des lanceurs d’alerte, des journalistes et plus largement comme garant de la liberté d’expression et de la protection des utilisateurs. Elle observe néanmoins qu’en matière de lutte contre la diffusion de fausses informations, la dissimulation derrière un pseudonyme constitue un obstacle certain. Les plateformes sont très peu contraintes à transmettre aux pouvoirs publics les données d’identification des utilisateurs en cause.

Dès lors, la question est davantage celle de la coopération des plateformes numériques avec les autorités quand sont identifiées des manipulations d’information. Il convient de construire un cadre qui rende cette coopération plus systématique, et de faire en sorte que toutes les plateformes se sentent tenues de coopérer à la demande des autorités, dans le cadre légal imparti, sans bouleverser le principe de liberté sur lequel s’est construit internet.

2. Les mercenaires de la guerre informationnelle, nouveaux acteurs privés de la manipulation de l’information

La guerre informationnelle à laquelle se livrent les puissances étatiques comme non étatiques est d’autant plus confuse et équivoque qu’elle met également en jeu de nombreux intermédiaires afin de préserver l’anonymat des donneurs d’ordre. Ces derniers ont ainsi recours à ce que les journalistes de l’enquête Story Killers ont nommé les « mercenaires de la désinformation », des entités à l’existence juridique floue qui offrent leurs services de manipulation de l’information afin d’influencer l’opinion d’un public cible sur un sujet donné. Si leur activité tend à se concentrer sur les plateformes numériques, elle peut aussi toucher directement ou indirectement les médias traditionnels comme la presse écrite ou les journaux télévisés.

L’enquête Story Killers réunissant plus de cent journalistes de trente médias dans le monde ([444]), dont, en France, la cellule investigation de Radio France ainsi que le journal Le Monde, a pu mettre en lumière les pratiques et le rôle joué par ces entreprises spécialisées dans la désinformation. Cette enquête, coordonnée par Forbidden Stories, a notamment mis au jour, comme on l’a déjà indiqué, l’existence d’une officine basée en Israël, surnommée « Team Jorge », qui a mené des tentatives de manipulation de l’information dans plusieurs pays européens, dont la France.

Cette enquête révèle en creux les insuffisances qui peuvent exister dans certaines pratiques journalistiques et qui sont autant de points de vulnérabilité aux ingérences et manipulations étrangères.

a. Monnayer la manipulation de l’information en France : l’exemple de « Team Jorge »

« Team Jorge » n’est certainement pas l’unique mercenaire de la désinformation qui peut sévir dans l’espace médiatique et numérique français. L’enquête Story Killers a par exemple révélé le rôle d’une autre officine israélienne, Percepto International, société de communication très active en Afrique francophone. Toutefois, l’analyse de « Team Jorge » constitue une étude de cas qui met en lumière toute une palette de pratiques et de stratégies.

Surtout, l’enquête du consortium Forbidden Stories et les auditions de la commission d’enquête dévoilent l’existence d’un écosystème propice à la désinformation dans le paysage médiatique français. Même s’il ne faut pas exagérer son importance, il a tout de même permis que soit touchée la principale chaîne d’information en continu du pays.

i. « Team Jorge », un acteur polyvalent de la désinformation

« Team Jorge » tire son nom du pseudonyme utilisé par son dirigeant, Tal Hanan, un ancien membre des forces spéciales de l’armée israélienne. Cette structure israélienne « totalement opaque », selon les mots de M. Frédéric Métézeau, journaliste à Radio France ([445]), a été infiltrée par ce dernier et par deux autres journalistes israéliens ([446]) qui s’y sont présentés en tant que consultants missionnés par des clients intéressés par les prestations de « Team Jorge ». Composée d’anciens membres de l’armée ou des services de renseignement de l’État d’Israël, cette structure n’a « pas d’existence légale ». Il s’agit d’une « officine » qui offre à ses clients un arsenal de services légaux et illégaux à des fins d’influence.

Un « catalogue » d’outils de désinformation

« Team Jorge » témoigne du phénomène que le journal Le Monde a qualifié d’« ubérisation des techniques de désinformation ([447]) ». La structure propose en effet toute une gamme d’offres de campagne de désinformation, qu’il s’agisse de nuire à la réputation d’un lanceur d’alerte, de répandre de fausses rumeurs sur une entreprise concurrente, de « redorer » son image ou d’influencer une opinion publique en vue d’une élection. Ainsi, la structure israélienne a revendiqué auprès des journalistes infiltrés « une participation à trente-trois élections dans le monde, dont vingt-sept gagnantes ([448]) », ainsi que de nombreuses campagnes d’influence sur tous les continents, tant sur les plateformes numériques qu’à travers des médias « traditionnels ».

L’influence numérique que vend « Team Jorge » à ses clients repose sur un outil numérique très performant, la plateforme AIMS (Advanced Impact Media Solutions), qui permet de créer des faux profils sur les réseaux sociaux, « très crédibles et indétectables » selon M. Métézeau. Les journalistes de l’enquête Story Killers ont ainsi identifié 2 000 avatars entièrement inventés par l’officine israélienne, qui en a revendiqué près de 40 000. L’analyse de ces faux profils a permis d’identifier certains clients présumés de « Team Jorge », notamment « des acteurs politiques, par exemple d’Indonésie ou du Mexique ([449]) ».

Les journalistes français ayant participé à l’enquête ont souligné la « sophistication technique » de la plateforme AIMS. Cette dernière parvient en effet à créer de faux comptes tout en contournant les protections mises en place par les réseaux sociaux. Elle est en outre dotée d’un outil d’intelligence artificielle permettant d’automatiser l’écriture des messages de désinformation produits par les faux comptes.

L’officine israélienne propose également des relais de désinformation en dehors du champ numérique, c’est-à-dire auprès de médias « traditionnels », notamment de presse écrite ou télévisuels. À cette fin, « Team Jorge » semble s’attacher les services d’intermédiaires lui permettant de propager ses opérations d’influence et de désinformation auprès des médias du pays visé. C’est notamment, selon M. Métézeau, le rôle qu’a joué M. Jean-Pierre Duthion, lobbyiste et consultant français, servant d’intermédiaire auprès du journaliste de BFM-TV Rachid M’Barki, présentateur du Journal de la nuit sur la chaîne. M. M’Barki aurait ainsi fait diffuser dans son journal des « informations biaisées » transmises par M. Duthion sur demande de « Team Jorge » (voir infra).

En l’état actuel des connaissances des agissements de « Team Jorge », cette désinformation auprès des médias français traditionnels semble demeurer relativement confidentielle, notamment compte tenu de l’horaire de diffusion du Journal de la nuit de BFM TV qui débute à minuit trente. Toutefois, l’intérêt poursuivi par la société israélienne est moins l’influence au moment de la diffusion de la désinformation que la réutilisation massive de vidéos sur les plateformes numériques, permettant de légitimer les propos qui y sont tenus sur un média de grande écoute.

Si « Team Jorge » semble privilégier les plateformes numériques et l’utilisation de certains médias « traditionnels » pour déployer ses campagnes de désinformation, ces « mercenaires de la désinformation » peuvent également mobiliser des relais d’opinion. Ainsi, M. Métézeau a fait état de l’utilisation par Percepto International de certaines personnalités hostiles à la France en Afrique francophone afin d’appuyer ses stratégies de désinformation. Il a été proposé à M. Métézeau, agissant sous couverture, par la société israélienne « d’activer M. Kémi Seba », chantre du panafricanisme et proche de la « galaxie Prigojine » ([450]).

En France, Mediapart a révélé ([451]) que le député alors non inscrit Hubert Julien-Laferrière a fait la promotion d’un cryptoactif controversé – le « limocoin » – au cours d’une réunion de la commission des affaires étrangères le 23 février 2022. À cette occasion, il a vanté les mérites de l’homme d’affaires camerounais, M. Émile Parfait Simb, à l’origine de la création de cette cryptomonnaie aujourd’hui soupçonné d’être l’organisateur d’une fraude massive aux cryptomonnaies en Afrique.

Cette prise de parole – relativement en marge de la discussion qui avait cours à ce moment-là en commission des affaires étrangères, comme M. Julien-Lafferrière l’a lui-même reconnu – a été « soufflée » par M. Jean-Pierre Duthion, le même intermédiaire soupçonné d’être au centre des relations entre « Team Jorge » et M. M’Barki. S’il n’est pas établi que l’intervention du député ait été commanditée par « Team Jorge », celle-ci demeure troublante. Elle a d’ailleurs été par la suite relayée sur internet, illustrant la diversité des moyens qui peuvent être mobilisés au service d’une campagne de désinformation.

Des clients majoritairement non étatiques

S’il est peu aisé d’identifier avec certitude les clients de « Team Jorge », l’analyse des campagnes de désinformation qu’elle a menées a toutefois permis aux journalistes de constater qu’il s’agit en majorité d’acteurs privés. Cette observation peut être une source d’inquiétude légitime car elle traduit une forme de « démocratisation » de la manipulation de l’information. Loin d’être réservée aux États et aux gouvernements, la manipulation de l’information est désormais largement répandue et accessible à n’importe quel individu ou entreprise qui en a les moyens. Un des articles du journal Le Monde concernant « Team Jorge » révèle ainsi que le prix de ces opérations oscille entre « quelques centaines de milliers de dollars pour une opération de faible envergure » et « 15 millions [de dollars] pour tenter de peser sur une campagne présidentielle ([452]) ».

La France n’est donc pas épargnée par cette manipulation informationnelle d’origine privée. Ainsi, une campagne d’influence menée par « Team Jorge » a eu pour objet le secteur du yachting à Monaco et dans le sud de la France. Selon M. Damien Leloup, journaliste au Monde, cette opération visait « d’une part à dénigrer certaines sociétés du secteur et d’autre part à diffuser le message que les sanctions imposées à des oligarques russes, propriétaires de yachts, par la France et l’Union européenne étaient inutiles, voire contre-productives, parce qu’elles s’attaquaient aux mauvaises personnes et qu’elles allaient détruire des emplois ».

Cette opération a notamment témoigné de l’éventail des méthodes de désinformation pouvant être déployées par une structure comme « Team Jorge ». En effet, en dehors des campagnes menées sur les réseaux sociaux par des bots, l’opération aurait fait intervenir de faux articles publiés dans des médias ([453]) contre rémunération, une séquence diffusée à l’antenne de BFM-TV durant la nuit ainsi que de fausses manifestations organisées à Londres et à Monaco au cours desquelles des acteurs ont distribué des tracts le temps d’être filmés. Là encore, l’ensemble des éléments diffusés dans les médias traditionnels ont été repris et largement partagés par de faux profils sur des plateformes numériques.

Une efficacité à relativiser

L’efficacité de l’activité d’une structure comme « Team Jorge » est, par définition, difficile à mesurer. Même lorsque l’objectif affiché de l’opération de désinformation a été atteint – par exemple en cas de victoire électorale du candidat soutenu –, il demeure fort peu aisé de déterminer la part qu’a pu prendre la campagne dans le résultat final. Pour M. Leloup, la plateforme AIMS, au cœur du dispositif de la société israélienne, peut avoir « une efficacité très limitée, voire nulle ». Ce constat, « contre-intuitif compte tenu de l’ampleur de ce réseau et de sa sophistication », a pu être fait pour certaines des opérations menées par « Team Jorge ». Au cours de celles-ci, les faux comptes de la plateforme se contentaient de communiquer entre eux « sans jamais réussir à susciter l’intérêt du grand public ».

Le journaliste souligne toutefois que lorsque ces campagnes de désinformation mettent en jeu « de faux documents ou des projets assez élaborés pour détruire la réputation d’une personne », les dégâts sur cette dernière peuvent être « considérables ». Ainsi, une des opérations montées par « Team Jorge » ([454]) a visé M. Gavin Newsom, gouverneur de la Californie. L’objectif de la campagne était de discréditer la politique énergétique de M. Newsom, en particulier son refus de construire davantage de centrales nucléaires. À cette fin, des dizaines de faux comptes Facebook et Twitter ont mené une intense campagne médiatique à son encontre qui a abouti à une pétition recueillant plusieurs milliers de signatures.

Le consortium Forbidden Stories à l’origine du projet Story Killers a aussi mis à jour un autre acteur israélien actif dans le domaine des « relations publiques et stratégiques », la société Percepto. Cette dernière revendique, notamment, son savoir-faire dans la création d’ « avatars profonds » – deep avatars. Mais Percepto sait aussi monter des campagnes d’information et de désinformation.

Percepto aurait œuvré à la publication d’un article défavorable au Comité international de la Croix-Rouge (CICR) dans Valeurs Actuelles. Une tribune signée Emmanuel Dupuy, intitulée « Le CICR, parrain involontaire du terrorisme au Burkina-Faso ? », y paraîtra le 3 août 2020. Le CICR a bien sûr démenti ces allégations, qui s’inséraient dans une stratégie de revanche et de discrédit voulue par un dirigeant africain contre l’ONG concernée ([455]).

ii. Un relais de la manipulation informationnelle de « Team Jorge » à BFM TV ?

L’une des révélations les plus importantes apportées par l’enquête Story Killers concerne, dans notre pays, la chaîne d’information en continu BFM-TV et en particulier le présentateur du Journal de la nuit, M. Rachid M’Barki. Lors de son audition, M. Métézeau a réitéré l’accusation formulée par les journalistes de Forbidden Stories à son encontre. Le présentateur aurait diffusé des off ([456]) dans son Journal de la nuit dont « les textes lus […] à l’antenne et les images d’illustration lui étaient directement fournis par Jean-Pierre Duthion ». Ce dernier est un ancien entrepreneur français qui, installé en Syrie, a travaillé comme fixeur, « c’est-à-dire collaborateur, aide et traducteur pour des reporters durant la guerre civile », devenu par la suite lobbyiste. Il aurait servi d’intermédiaire entre « Team Jorge » et M. M’Barki. Surtout, les informations diffusées par le présentateur seraient des « informations orientées », destinées à « faire passer un message ».

Les liens entre M. M’Barki, M. Duthion et « Team Jorge »

L’accusation présentée précédemment procède de plusieurs éléments rapportés notamment par M. Métézeau :

– au cours de l’infiltration de M. Métézeau auprès de « Team Jorge », cette dernière a revendiqué, « preuves à l’appui », l’accès à « un vrai journaliste dans un vrai média », en diffusant un extrait du journal de la nuit de BFM-TV ;

– certaines de ces vidéos montrant des off de M. M’Barki ont été « diffusées et viralisées par les comptes robots de Team Jorge » identifiés par les journalistes du journal Le Monde prenant part à l’enquête Story Killers » ;

– après avoir été contactée par M. Métézeau, la direction de BFM-TV a confirmé l’authenticité des vidéos et indiqué qu’elles n’étaient pas « conformes à sa ligne éditoriale ». Lors de son audition ([457]), M. Marc-Olivier Fogiel, directeur général de BFM-TV, a confirmé que ces brèves informationnelles « n’avaient rien à voir avec [la] ligne éditoriale » de la chaîne ;

– selon M. Fogiel, ces séquences informationnelles, qui ont un format ayant vocation à être relayé à d’autres moments de la journée sur BFM-TV qui diffuse en continu des informations, n’ont été reprises « que dans le créneau du Journal de la nuit : aucun autre rédacteur en chef, journaliste, présentateur de tranche, n’a jugé utile de les relayer. Seul le présentateur du journal de la nuit, Rachid M’Barki, l’a fait. »

Auditionné par la commission d’enquête ([458]), M. M’Barki a reconnu que M. Duthion était « une de [ses] sources, parmi beaucoup d’autres », qu’il avait effectivement repris certaines de ses informations jugées par lui « intéressantes » et que M. Duthion lui avait « fourni des images » à l’appui de ses reportages. En revanche, M. M’Barki a nié avoir reçu de la part du lobbyiste des « textes clés en main », assurant rédiger lui-même ses textes, « à la virgule près ».

M. M’Barki a par ailleurs affirmé que M. Duthion « ne [lui] a jamais proposé de [le] rémunérer pour diffuser les informations qu’il [lui] donnait ». Lors de son audition, M. Duthion a abondé dans son sens, répétant n’avoir « jamais rémunéré de journaliste [ni] corrompu qui que ce soit ([459]) ».

Ces propos contredisent d’autres paroles que M. Duthion aurait tenues auprès d’un autre journaliste de BFM-TV et rapportées par des journalistes de Radio France ([460]). M. Duthion lui aurait dit : « Je suis missionné pour payer des journalistes pour faire passer des informations… Je connais vos salaires. Je sais qui peut en avoir besoin. » M. Fogiel a par ailleurs indiqué que l’enquête interne menée à BFM-TV avait révélé « que M. Duthion avait proposé [à un journaliste de BFM-TV] de le rémunérer en échange de la diffusion d’une information ».

Ces contradictions s’ajoutent à celles déjà apparues entre les premières prises de parole publiques de M. M’Barki auprès du média Politico et celles intervenues en audition en commission d’enquête. Ainsi, le journaliste avait reconnu auprès de Politico ([461]) que les informations incriminées n’avaient « pas forcément suivi le cursus habituel de la rédaction », se ravisant ensuite en audition en affirmant n’avoir « rien fait en douce », n’ayant jamais « travaillé autrement qu’en toute transparence vis-à-vis de [sa] rédaction, du public et de [lui]-même ».

M. Duthion a, quant à lui, assuré au cours de son audition ne connaître « ni Team Jorge ni Tal Hanan », dont il a « découvert le nom dans la presse ».

Des brèves dont la véracité est questionnée

Environ « une douzaine de séquences » informationnelles auraient été diffusées dans le Journal de la nuit entre 2021 et 2022 sans que la chaîne de production en ait été informée et sans que la procédure de validation ait été respectée, selon un audit interne à BFM-TV dont les conclusions ont été rapportées par M. Fogiel lors de son audition. M. M’Barki et M. Duthion ont tous deux soutenu au cours de leurs auditions respectives que chacune des informations contenues dans ces brèves était « vraie, vérifiable et vérifiée ».

Si M. Fogiel a également estimé que les brèves incriminées diffusées sur BFM-TV ne contenaient, selon lui, pas de fausses informations, le directeur général de la chaîne a insisté sur le degré de détail et l’inhabituelle complexité de ces brèves, qui ne lui semblaient pas avoir « leur place à l’antenne ». Il a ainsi fait part de ses interrogations « sur leur structure à tiroirs difficilement compréhensible pour le commun des mortels, sur leur orientation et sur le fait qu’elles puissent mettre en cause un certain nombre de personnes ». De fait, certains sujets de ces séquences apparaissent particulièrement spécifiques, à l’instar de la brève traitant de la gestion du port de Douala au Cameroun par la société Portsec.

Les journalistes de l’enquête Story Killers n’hésitent en revanche pas à qualifier certains des éléments diffusés par M. M’Barki de « fausses infos ([462]) ». Plusieurs éléments leur apparaissent factuellement faux dans la brève faisant état de la détresse des constructeurs de yachts à Monaco à la suite des sanctions prononcées par l’Union européenne à l’encontre de la Russie. Ils affirment par exemple que « 10 000 emplois ne sont pas menacés par les sanctions contre la Russie ([463]) » contrairement à ce qui est dit dans la séquence. De même, les constructeurs de yacht n’auraient « pas fait appel au prince Albert ». Enfin, l’enquête souligne que les éléments de langage utilisés dans la séquence « reprennent au mot près les mêmes arguments qu’[une campagne] de Team Jorge ».

D’autres brèves ne constituent pas nécessairement de la désinformation mais contiennent des « informations biaisées », selon les mots utilisés par M. Métézeau lors de son audition. Ainsi, à l’occasion d’un off portant sur un forum d’affaires entre le Maroc et l’Espagne organisé à Dakhla, une ville du Sahara occidental, M. M’Barki a utilisé les termes de « Sahara marocain », une « appellation connotée utilisée par Rabat pour revendiquer la souveraineté, très contestée, sur le Sahara occidental ([464]) ». Il s’agit d’un vocable par ailleurs fort peu usité dans l’espace médiatique français qui préfère habituellement s’en tenir à la dénomination « Sahara occidental » retenue par le Quai d’Orsay et les Nations unies. Au cours de son audition, M. M’Barki a employé à plusieurs reprises l’appellation « Sahara marocain », assumant de fait son utilisation.

Une autre séquence diffusée au cours du Journal de la nuit fait également apparaître un point de vue biaisé. Celle-ci vante les mérites du général soudanais Mohammed Hamdan Daglo, dit « Hemetti », l’un des protagonistes de guerre civile qui sévit actuellement au Soudan. Selon l’enquête Story Killers, il envisageait une candidature à la présidence de son pays « malgré les accusations très documentées de crimes de guerre » à son encontre. « Hemetti » aurait ainsi tenté de lancer une campagne médiatique visant à redorer son image à l’international. C’est dans ce cadre que, selon Le Monde, « M. Duthion aurait demandé à Rachid M’Barki de diffuser à l’antenne une séquence sur le Soudan, pour montrer à son client potentiel l’étendue de ses capacités ([465]) ».

Ces off, qui, au moment de leur diffusion, ont bénéficié d’une audience assez faible, ont ensuite été découpés et diffusés sur les réseaux sociaux sous forme de courtes vidéos, « [viralisant] une information certifiée, blanchie, tamponnée, car présentée dans les tweets comme issue d’une grande chaîne de télévision française – un média mainstream ([466]) ». La crédibilité apportée par le média légitime ainsi le contenu du message porté par un ensemble de faux comptes pilotés par « Team Jorge ».

Ce procédé apporte un autre avantage à la société israélienne. Comme le souligne M. Métézeau, ces vidéos appuient le discours commercial de la société israélienne, qui peut se prévaloir « d’avoir le bras long et d’être capable d’activer des acteurs des médias, même s’il ne s’agit que d’un journaliste sur les 250 que compte BFM-TV et dans des émissions diffusées la nuit ».

Après avoir pris connaissance des soupçons pesant sur M. M’Barki, la direction de BFM-TV a mené une enquête interne qui a révélé que l’intéressé n’avait « pas respecté la procédure de validation de l’information » et aurait même « sciemment contourné la procédure interne » aboutissant au licenciement du présentateur. Il n’apparaît pas que cette enquête interne ait révélé une quelconque manipulation de journalistes au profit d’intérêts étrangers. M. Fogiel a clairement dit lors de son audition n’avoir pas « les moyens d’apprécier un tel fait » qui doit être qualifié par la justice, ce qui a contraint BFM-TV à déposer une plainte contre X le 22 février 2023 pour corruption passive et abus de confiance.

b. Les vulnérabilités des médias français dans la guerre informationnelle

Les révélations de l’enquête Story Killers mettent en lumière la vulnérabilité des médias français face aux tentatives de manipulation de l’information dont ils peuvent faire l’objet. Il serait trompeur de penser que les faits concernant BFM-TV ne relèvent de ce point de vue que de l’anecdote au sujet d’un journaliste isolé. Lors de son audition, M. Fogiel a ainsi affirmé que « M. Duthion a[vait] essayé de contacter d’autres journalistes de BFM-TV après le départ de Rachid M’Barki ».

Plus largement, les médias, internationaux comme français, peuvent servir d’intermédiaire à des opérations de manipulation de l’information s’inscrivant dans des stratégies d’ingérence. Celles-ci se traduisent notamment par l’activisme de représentants d’intérêts, par la publication d’informations biaisées dont l’origine est cachée ou, plus simplement, par un dévoiement de la liberté d’expression utilisée à des fins de désinformation.

i. La pratique de l’influence auprès des médias et des journalistes

L’audition de M. Duthion par la commission d’enquête ([467]) a apporté un éclairage sur l’importance du lobbyisme qui peut s’exercer auprès de journalistes et de médias. S’il est difficile de vérifier l’exactitude de certains propos tenus par M. Duthion, celui-ci a néanmoins accepté d’évoquer son activité de lobbyiste et d’en dessiner les contours. Celle-ci consiste à « aider [ses] clients à valoriser leur image ». Dans cette optique, M. Duthion fournit « régulièrement des informations à de nombreux journalistes ».

Ces informations, que le lobbyiste désigne sous le terme de « kits presse », sont constituées d’« éléments de langage et [d’]images neutres ». Si M. Duthion a garanti à la commission d’enquête la « neutralité » des informations qu’il transmet, il est toutefois permis d’en douter, leur objectif étant précisément de mettre en valeur l’image de ses clients.

M. Duthion a précisé envoyer ces kits presse à « des dizaines, voire à des centaines de journalistes » dont « quelques-uns seulement réagissent ». Le lobbyiste ne semble exclure aucun journaliste, chacun « [pouvant] transmettre une information ». Il a d’ailleurs souligné avoir déjà travaillé avec des médias de l’audiovisuel public notamment « avec France 24, avec France 2 ou avec France 3 » mais également avec des chaînes étrangères, notamment italiennes ou espagnoles.

M. Duthion a ainsi prétendu « [faire] passer sept ou huit articles par semaine dans la presse, à la télévision et à la radio », dans des médias qu’il qualifie de « tier one ». Les médias de cette catégorie recouvrent pour M. Duthion « les chaînes de la télévision numérique terrestre (TNT) », « les radios sur la bande FM » et les journaux qui, dans un kiosque sont « accessible[s] immédiatement et [ne sont] pas caché[s] par soixante-quinze autres titres ». Si cette proportion d’articles « placés » peut apparaître élevée, elle ne comprend pourtant pas, à en croire M. Duthion, les médias de moindre importance ou « tier two » à qui « il suffit [d’]écrire pour bénéficier d’une tribune dès le lendemain ».

Au-delà de sa propre pratique de lobbyiste, M. Duthion a plus largement explicité l’influence qui s’exercerait de manière fréquente auprès des journalistes. Selon lui, ceux-ci « reçoivent sans cesse des invitations à des spectacles, à de grands événements sportifs, à des manifestations diverses, à des colloques à l’étranger, au Qatar, en Chine ou aux États-Unis », et ces invitations ont une influence sur le contenu qu’ils produisent.

M. Duthion a ainsi mentionné la pratique qu’aurait la chaîne TF1 consistant à envoyer de « jeunes journalistes dans certains pays […] pour découvrir ce que sont les relations internationales », désignant par la suite le Qatar et sous-entendant que ces séjours les empêcheraient d’adopter une approche « apaisée, réfléchie, équilibrée » des relations internationales.

Au total, le panorama dressé lors de cette audition ne laisse pas d’inquiéter car il laisse à penser que les dérives sont massives dans certains domaines :

« Quant au pourcentage de reportages concernés par le lobbying, cela dépend des domaines. Concrètement, compte tenu de la détermination de la France et de la position du Quai d’Orsay, le risque de sujets téléguidés sur la guerre en Ukraine est probablement inexistant. Je parle bien entendu de ce qui est diffusé sur les chaînes mainstream, pas sur RT France. En revanche, pour des reportages dits lifestyle sur la consommation, l’alimentation ou le bien-être – l’industrie agroalimentaire mobilise des sommes affolantes pour la communication –, mais aussi sur les loisirs, les parcs d’attractions ou les films à gros budgets, le pourcentage de reportages achetés, parfois assortis de textes écrits à l’avance, est probablement de l’ordre de 70 à 80 %. Plus la problématique est politique, complexe et internationale, moins ce pourcentage est élevé. »

Ainsi que l’a souligné M. Duthion, il n’existe pour l’heure pas de « dispositif légal ou réglementaire qui encadre les sources des journalistes » quand celles-ci exercent des activités de lobbying ou d’influence.

En effet, la loi du 9 décembre 2016, dite loi « Sapin 2 » ([468]), qui définit les représentants d’intérêts ne s’intéresse qu’aux actions d’influence auprès des pouvoirs publics. Les pouvoirs publics désignés dans cette loi regroupent notamment les membres du Gouvernement, les membres des cabinets ministériels, les parlementaires ou certains fonctionnaires ([469]). Les journalistes n’y figurent en revanche pas. Or, ainsi que cela a été démontré, ceux-ci peuvent faire l’objet d’influences de la part de représentants d’intérêts.

C’est d’ailleurs en vertu de cette loi que M. Duthion estime n’être pas un représentant d’intérêts mais plutôt un « communicant et lobbyiste » puisque le décret d’application du 9 mai 2017 ([470]) précise que pour être qualifiée de représentant d’intérêts une personne doit consacrer « plus de la moitié de son temps » à une activité d’influence auprès d’élus ou de pouvoirs publics ou être entrée en communication « au moins dix fois au cours des douze derniers mois » avec ces derniers à des fins d’influence. L’essentiel de l’activité de M. Duthion s’exerçant, d’après ses dires, auprès de journalistes, il ne serait pas un représentant d’intérêts au regard de la loi.

La rapporteure tient à souligner l’importance de la protection du secret des sources journalistiques, garantie essentielle de la liberté de la presse et du droit à l’information. Celui-ci est consacré à l’article 2 de la loi de 1881 sur la liberté de la presse ([471]), qui dispose, dans sa version issue de la loi du 4 janvier 2010 ([472]) : « Le secret des sources des journalistes est protégé dans l’exercice de leur mission d’information du public. » Toutefois, il demeure surprenant que les lobbyistes qui fournissent des informations aux médias et aux journalistes ne soient pas concernés par les mêmes obligations que ceux qui sont en relation avec les responsables publics et qualifiés de représentants d’intérêts par la loi.

Dès lors, la rapporteure recommande la création d’un répertoire des lobbyistes auprès des médias et des journalistes sur le modèle de celui découlant de la loi Sapin 2. Ce répertoire serait ainsi une garantie de protection pour les journalistes eux-mêmes. Ces lobbyistes seraient également tenus de communiquer à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) leur activité de représentation d’intérêts de manière annuelle. En outre, ils seraient tenus de respecter les mêmes règles déontologiques que celles qui s’appliquent déjà aux représentants d’intérêt désignés par la loi Sapin 2.

Recommandation n° 8 : Instaurer un cadre juridique à la pratique du lobbyisme auprès des médias et des journalistes similaire à celui s’appliquant déjà aux représentants d’intérêts dans leurs relations avec les pouvoirs publics.

L’existence d’un cadre juridique qui permette d’apporter de la transparence dans les activités d’influence qui touchent la sphère médiatique apparaît d’autant plus nécessaire à votre rapporteure qu’elle a pu constater avec étonnement l’ignorance – feinte ou réelle – de M. M’Barki quant aux activités de M. Duthion. Ainsi, M. M’Barki a indiqué en audition qu’il lui était « difficile de soupçonner pour qui [M. Duthion] travaillait ». Il a également ajouté « la question que je me posais, quand on me livrait une information, n’était pas celle de l’intérêt que celle-ci dissimulait ». Le fait, pour un journaliste, de ne pas s’interroger sur la provenance d’informations livrées par un lobbyiste pourtant identifié comme tel est pour le moins surprenant. De son côté, M. Duthion affirme que les journalistes « connaissent en général – mais pas tous – le type de client que représente chaque lobbyiste ». M. M’Barki ferait donc preuve, soit d’une absence de curiosité étonnante, soit d’une naïveté assez confondante.

ii. Des contenus promotionnels « cachés » au sein des contenus informationnels

Une pratique courante d’influence et de manipulation de l’information consiste à faire passer un message biaisé ou promotionnel pour une information. Si la loi encadre cette pratique, les auditions menées par la commission d’enquête et les révélations de l’enquête Story Killers ont pu mettre au jour certains abus susceptibles de donner lieu à des ingérences étrangères.

Lors de son audition, M. Duthion a donné des exemples d’influences étrangères pouvant s’exercer à travers les médias par le biais de publireportages. Il s’agit d’une technique de promotion commerciale visant à insérer des publicités affectant la forme d’un reportage dans un média (magazine, émission télévisuelle…). Sous couvert d’un caractère informatif, ces publicités apparaissent d’autant plus crédibles qu’elles peuvent être entourées d’authentiques informations.

Si cette pratique est encadrée par la loi ([473]), M. Duthion a considéré que certains contenus télévisuels mettant en scène des destinations étrangères pouvaient s’apparenter à des publireportages sans que cela soit clairement indiqué comme le prévoit la loi, à l’instar de « la partie “Le Mag” de l’émission “50’inside”, qui est diffusée chaque samedi sur TF1 ».

Plus spécifiquement, l’enquête Story Killers a révélé le rôle d’une start-up française, Getfluence, dans des stratégies d’influence utilisant le truchement de sites d’information ([474]). L’entreprise est une « place de marché publicitaire » servant d’intermédiaire entre des sites d’information et des annonceurs qui y placent des contenus promotionnels sous la forme d’articles dits « sponsorisés ». L’intermédiaire qu’est Getfluence perçoit une commission sur chaque opération de placement.

Si la pratique n’a rien d’illégal en soi, la particularité de la start-up Getfluence est de proposer aux annonceurs de « faire publier des articles publicitaires dans des médias d’information sans afficher une mention indiquant que leur contenu a été acheté, ce qui est illégal en France, la loi imposant de signaler les publicités au lecteur ([475]) », comme l’expose M. Maxime Tellier, journaliste à Radio France, lors de son audition. La loi de 2004 pour la confiance dans l’économie numérique ([476]) dispose en effet que « toute publicité, sous quelque forme que ce soit, accessible par un service de communication au public en ligne, doit pouvoir être clairement identifiée comme telle ».

Toutefois, M. Tellier, ayant enquêté sur Getfluence dans le cadre de Story Killers, a indiqué que l’entreprise « propose une option […] permettant de sélectionner les sites où l’on peut publier des articles publicitaires sans le signaler au lecteur ». Cette option aurait été utilisée par au moins une « agence d’influence » qui s’en serait « beaucoup » servi et qui compterait notamment pour client « le Maroc et une ex-république soviétique ».

Les contenus promotionnels « cachés » ainsi obtenus sont souvent publiés sur des « sites [internet] peu connus ». Le but n’est pas tant qu’ils soient massivement lus mais qu’ils soient « bien référencés sur les moteurs de recherche et partagés sur les réseaux sociaux », dans le but de réduire la visibilité d’informations « dérangeantes pour les clients de l’agence d’influence ».

Les journalistes de l’enquête Story Killers ont identifié quelques titres de presse à fort tirage utilisant l’option « mention sponsorisée non obligatoire » parmi lesquels se trouverait l’hebdomadaire Valeurs actuelles.

Selon M. Tellier, l’option proposée par Getfluence serait toujours disponible actuellement et la faille qu’elle constitue « n’a pas échappé aux acteurs de la désinformation ». Il convient dès lors, selon la rapporteure, d’assurer la bonne application de la loi de 2004 en faisant cesser cette pratique.

Recommandation n° 9 : Identifier les entreprises permettant de placer des contenus sponsorisés sans mention le précisant et les contraindre à se conformer à leurs obligations légales.

iii. Le dévoiement de la liberté d’expression et de la liberté de la presse à des fins de propagande ou de déstabilisation

Comme dans toute société démocratique, la France protège la liberté d’expression et la liberté de la presse, consacrées en tant que libertés fondamentales par les articles 10 et 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Ces libertés s’exercent dans un cadre légal qui prévient par exemple l’expression d’opinions révisionnistes ([477]) ou la provocation publique à la haine raciale. Ce cadre ne sanctionne toutefois pas toujours les discours mensongers et la désinformation. Dès lors, des puissances étrangères hostiles peuvent user de ces libertés qu’elles répriment chez elle pour désinformer et dénigrer les positions françaises dans l’espace médiatique français lui-même.

La diffusion de médias d’États étrangers hostiles dans l’espace médiatique français

Selon M. Christophe Deloire, secrétaire général de Reporters sans frontières (RSF), « les médias étrangers échappent au cadre légal français, même s’ils diffusent en France ([478]) ». Cette situation est source de menaces potentielles quand ces médias étrangers proviennent de régimes despotiques qui peuvent contrôler leur espace informationnel et lancer des « offensives […] propagandistes ou déstabilisatrices » au sein de sociétés démocratiques.

M. Deloire a pointé l’exemple de la chaîne chinoise d’information de langue anglaise CGTN qui, si elle ne semble pas bénéficier d’une grande audience en France, adopte des « pratiques très répréhensibles du point de vue des droits de l’homme, par exemple diffuser des confessions forcées ». Sa programmation est entièrement « à la solde du Parti communiste chinois » mais la chaîne dispose d’un accès à l’ensemble du territoire européen. Au cours de son audition ([479]), M. Paul Charon, spécialiste de la Chine, a également souligné qu’en France les médias privés en langue chinoise sont « tous sous le contrôle du Parti », à l’instar de Nouvelles d’Europe, « principal quotidien de langue chinoise dans notre pays ».

M. Antoine Bondaz, autre spécialiste de la Chine, a évoqué au cours de son audition l’exemple d’un article en langue française publié sur le site internet de CGTN dénigrant son travail et critiquant le chercheur en « citant entre guillemets des propos qu’[il n’avait] jamais tenus ([480]) ». L’article était signé par « une certaine Laurène Beaumond, que personne ne connaît » et dont le nom s’est révélé être le pseudonyme d’une Française « rémunérée » par les autorités chinoises pour reprendre « mot à mot les éléments de langage du régime ». M. Bondaz a estimé qu’il s’agissait là d’un autre exemple de la manière dont la Chine essaie d’influencer le débat public en France par ses relais médiatiques.

En dehors des médias chinois ou russes, le média AJ+, propriété du groupe Al Jazeera est un outil d’influence du Qatar qui bénéficie d’une forte audience sur les réseaux sociaux en France. Il cible en particulier les générations les plus jeunes, consommatrices d’information par les applications mobiles. AJ+ suit une ligne éditoriale qui pourrait être qualifiée de progressiste, luttant notamment contre tous les types de discrimination et se revendiquant féministe et antiraciste ([481]). Toutefois, ce positionnement, qui dénote une forme de décalage avec la politique mise en place au Qatar, recouvre en réalité une vision souvent très orientée de l’actualité. La France y est souvent décrite comme « islamophobe », notamment dans la rubrique « Rien ne va + » dont certaines vidéos sont intitulées « Pourquoi la France déteste le voile ([482]) » ou « “Le séparatisme” : chasse au musulman ? ([483]) ».

Ces médias d’État, issus de pays autoritaires ou despotiques, usent ainsi de la liberté d’expression et de la liberté de la presse qui existent peu ou pas dans leur pays pour formuler un discours qui peut être hostile à la France. Ce faisant, ils usent librement des avantages qu’offrent les démocraties à l’encontre même de celles-ci.

Pour le secrétaire général de RSF, il est essentiel que les démocraties se dotent de « systèmes juridiques protecteurs qui leur permettent de résister à l’avantage concurrentiel que confère l’asymétrie aux régimes despotiques sur les démocraties ». À cet égard, la suspension de diffusion des chaînes RT et Sputnik dans l’Union européenne décidée à la suite de l’agression russe contre l’Ukraine (voir supra) semble relever davantage de l’exception dans un cadre par ailleurs très ouvert aux médias étrangers. En outre, une interdiction pure et simple de médias n’est pas nécessairement la solution à privilégier systématiquement dans un espace informationnel dont on souhaite qu’il reste libre et ouvert.

Un équilibre doit être trouvé entre ce que M. Deloire qualifie de repli « dommageable » sur des espaces nationaux et la conservation d’un « degré d’ouverture un peu naïve ». Dès lors, il convient de créer un « espace informationnel démocratique » doté de règles qui assurent la liberté d’information tout en étant protecteur contre des attaques extérieures. Celui-ci doit notamment permettre que tous les acteurs médiatiques agissant dans le même espace informationnel soient soumis à des règles identiques.

Le Forum international sur l’information et la démocratie, qui regroupe une cinquantaine d’États démocratiques, s’inscrit dans cette perspective. Cette instance, dont la gouvernance est assurée par des organisations non gouvernementales comme Reporters sans frontières, est chargée, selon M. Deloire, de « formuler des recommandations précises […] pour construire un espace numérique démocratique ». La France a marqué son engagement dans cette initiative, organisant deux sommets annuels en marge de l’assemblée générale des Nations unies.

La rapporteure souhaite souligner l’importance de persévérer dans la construction d’un espace informationnel démocratique qui demeure ouvert tout en « sortant de la naïveté » à l’égard de médias contrôlés par des États autoritaires qui peuvent être hostiles à la France.

Une désinformation trop peu contredite

Au-delà de la menace que peuvent représenter les médias à la main d’États autoritaires diffusés en France, la liberté d’expression qui a cours dans notre pays peut également donner lieu à des manipulations de l’information au sein même des médias français. Celles-ci, qui ne sont pas toujours dénoncées ou sanctionnées, proviennent souvent d’interventions de personnalités sur certains plateaux télévisés où la contradiction peut être limitée, voire absente.

À cet égard, M. Antoine Bondaz a alerté la commission d’enquête sur les prises de parole « inadmissibles » de M. Lu Shaye, ambassadeur de la République populaire de Chine en France, « souvent présenté comme l’exemple type du “loup guerrier” », expression désignant les diplomates chinois à la rhétorique agressive. Celui-ci a déclaré à trois reprises sur les chaînes LCI, BFM-TV et CNews « qu’il fallait “rééduquer” les Taïwanais ». Si, pour M. Bondaz, ces propos sont « grossiers, vulgaires », le problème réside surtout dans le fait que M. Shaye a ensuite comparé cette rééducation aux « cours d’éducation civique que nous dispensons en France ». Cette comparaison, qui peut à tout le moins être qualifiée d’outrancière, n’a, au regret de M. Bondaz, « suscité aucune réaction » en France.

Le chercheur déplore le « sentiment d’impunité » de l’ambassadeur chinois qui tient régulièrement des propos s’apparentant à de la pure désinformation. Au moment de la crise du covid-19, le diplomate a ainsi affirmé sans fournir la moindre preuve que les soignants français des EHPAD avaient « abandonné leurs postes du jour au lendemain […], laissant mourir leurs pensionnaires de faim et de maladie ([484]) ». Sur Twitter, M. Shaye a en outre insulté M. Bondaz, le traitant de « petite frappe », de « hyène folle » et de « troll idéologique » à la suite de travaux menés par le chercheur, qui ne sont d’ailleurs pas contestés sur le fond.

Le 21 avril 2023, soit près d’un mois après l’audition de M. Bondaz, M. Lu Shaye s’est à nouveau illustré en assurant sur la chaîne LCI que l’Ukraine, l’Arménie, la Géorgie et les trois États baltes n’avaient pas de « statut effectif dans le droit international, parce qu’il n’y a pas d’accords internationaux pour concrétiser leur statut d’un pays souverain », en totale contradiction avec la vérité historique, tous ces pays ayant été internationalement reconnus après la disparition de l’Union soviétique. Cette dernière intervention a fait l’objet de vives réactions du ministère des affaires étrangères mais également de nombreuses chancelleries occidentales, conduisant la Chine à désavouer les propos de son ambassadeur en assurant respecter « le statut d’État souverain » des pays de l’ex-URSS. Cet incident illustre l’utilité de dénoncer la désinformation qui peut être le fait d’officiels étrangers dans les médias français, ainsi que l’utilité d’un travail journalistique d’interview poussé.

Dès lors, loin de prôner la censure ou l’exclusion des médias français de personnalités comme M. Shaye, Antoine Bondaz rappelle l’importance d’une expression libre au sein d’une pluralité de points de vue. Selon lui, « le problème n’est pas que [M. Shaye] s’exprime, c’est qu’il ne trouve face à lui aucun répondant – ni de la part des journalistes, ni de celle de l’ensemble de la société civile et politique française »

Depuis l’agression de l’Ukraine par la Russie le 24 février dernier, l’intérêt des médias français pour cette région du monde et la guerre menée par l’armée de Vladimir Poutine est allé crescendo. Les reportages, documentaires, interviews et débats en plateau se sont multipliés. Il est à observer que cette intense activité médiatique, bienvenue car à la hauteur des bouleversements géopolitiques qu’entraîne l’agression russe et de la tragédie vécue par le peuple ukrainien, peut s’accompagner, parfois, de propagation de discours biaisés, d’« expertises » peu attribuées, de présentations orientées relayant des éléments de langage officiels de l’État russe, sans que la contradiction et le pluralisme des positions ne paraissent toujours se déployer. Le relais du narratif officiel russe a pu, à plusieurs reprises, être le fait d’invités étrangers comme d’invités français des plateaux de télévision. Se posent bien sûr, à cet égard, la difficulté du travail journalistique de couverture d’une guerre et celle d’assurer aux citoyens français une information fiable, de qualité, vérifiable et vérifiée.

La rapporteure tient à saluer le courage et l’engagement dont font preuve de nombreux journalistes français pour couvrir le conflit en Ukraine, parfois au péril de leur vie, comme en témoigne la mort récente, le 9 mai dernier, d’Arman Soldin, dans un bombardement près de la ville assiégée de Bakhmout. Ce dernier, reporter français de l’AFP, est le troisième reporter français à perdre la vie depuis le début de l’invasion russe en Ukraine. Selon les ONG de défense de la presse, pas moins de onze reporters, fixeurs ou chauffeurs auraient été tués depuis février 2022.

Le sujet des influences ou ingérences russes touchant des hauts fonctionnaires, particulièrement des officiers de nos forces armées, a été abordé lors de l’audition de M. Stéphane Bouillon. La question a été posée de ce que l’on pourrait qualifier d’idéologie pro-russe auprès de certains dirigeants de nos armées. M. Bouillon a fait état de réponses qui pourraient être apportées lors de l’examen du projet de loi de programmation militaire, s’agissant par exemple des pilotes de l’armée de l’air. Il a par ailleurs rappelé les enquêtes de sécurité menées sur les personnels des armées en activité par la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD). De son côté, la DGSI se montre elle aussi très « scrupuleuse », selon le mot employé par M. Bouillon. Des généraux et officiers concernés par des apparitions, régulières ou ponctuelles, sur les plateaux de télévision sont tous de deuxième section, c’est-à-dire qu’ils ne sont plus en activité. « La question peut effectivement se poser de savoir si, à ce stade, on est totalement libre de sa parole ([485]) », a cru bon de commenter M. Bouillon lors de son audition par la commission d’enquête.

B. Les cyber-attaques

Si les attaques dans l’espace cybernétique peuvent soutenir une stratégie de désinformation ([486]), elles ont aussi des objectifs très variés. Selon le SGDSN, M. Stéphane Bouillon ([487]), les cyber-attaques cherchent à « extorquer une rançon ou à vendre des données préalablement pillées », comme l’ont connu certains hôpitaux français, et peuvent aussi « répondre à des objectifs d’espionnage et se traduire par la prise de contrôle ou le sabotage de systèmes informatiques ». En France, il revient notamment au SGDSN, en particulier via l’Agence nationale de la sécurité des services d’information (ANSSI), de lutter contre ces attaques dont l’ampleur « devient considérable ».

1. Des menaces cyber croissantes

Pour M. Vincent Strubel, directeur de l’ANSSI, la menace cyber « va crescendo ([488]) ». Elle se matérialise selon lui en trois principales formes d’attaque : la cybercriminalité, l’espionnage et le sabotage. Si la cybercriminalité peut être le fait de personnes privées, l’espionnage et le sabotage sont « en général le fait d’États ».

Le rapport d’activité 2022 de l’ANSSI ([489]) fait état de 831 cyber-attaques, majoritairement des cas de « rançongiciels ». Ce chiffre ne retrace toutefois que les tentatives d’attaque dont l’agence a eu à connaître, sachant qu’elle ne gère que les situations les plus graves. En décembre 2022, le précédent directeur de l’ANSSI, M. Guillaume Poupard, estimait que le nombre de cyber-attaques avait été multiplié par dix en trois ans, du fait notamment de la numérisation de nos sociétés ([490]).

a. La cybercriminalité

La forme la plus fréquente de cyber-attaques relève d’« activités criminelles ayant, pour l’essentiel, une visée lucrative ». L’un de ses aspects les plus courants est le « rançongiciel » qui paralyse les systèmes informatiques et propose un déblocage en échange d’une rançon. Toutefois, la cybercriminalité peut aussi prendre la forme d’une extorsion de données, de l’exigence de rançons en échange de la non-publication de données, ou encore d’« activités visant à détourner des systèmes pour produire de la cryptomonnaie ».

Les auteurs de ces attaques ne ciblent personne en particulier : ils pratiquent ce que M. Strubel nomme « une sorte de pêche au chalut ». C’est la raison pour laquelle des hôpitaux français en sont régulièrement victimes, du fait d’un niveau de cybersécurité moins élevé que la plupart des autres administrations. Pour le directeur de l’ANSSI, ce sont des attaques aux « conséquences parfois graves et particulièrement abjectes », quand bien même « les règles de la comptabilité publique interdisent de verser la moindre rançon ».

D’après M. Strubel, PME et collectivités territoriales sont également des « cibles récurrentes » de ces attaques. Si de grandes entreprises ont été victimes de ces pratiques par le passé, elles ont « relevé leur niveau de sécurité » à un seuil suffisamment élevé pour s’en prémunir. Le 12 octobre 2019, le groupe M6 a subi une attaque informatique sous la forme d’un ransomware qui a affecté le système bureautique, le rendant quasiment inopérant pour quelques jours. Nos organes de presse sont donc de manière évidente des cibles.

b. L’espionnage

Il est, par définition, difficile de quantifier publiquement le phénomène d’espionnage par cyber-attaque. En effet, l’attaquant cherche à demeurer discret et, s’il est découvert par les services de l’État, ces derniers n’ont pas nécessairement intérêt à rendre ces attaques publiques car cela pourrait renseigner l’espion sur la nature des cyberdéfenses. Les opérations de cyber-espionnage étant « très complexes », elles mobilisent « l’essentiel de [l’]activité de réponse à des incidents ». Le directeur de l’ANSSI a rapporté à la commission d’enquête que l’agence avait mené en 2022 dix-neuf « opérations » correspondant « quasi exclusivement à de l’espionnage ». Ce terme d’« opérations » renvoie au « niveau d’intervention le plus élevé, engageant [les] agents de manière massive pendant des semaines, voire des mois, face à une attaque majeure afin de bien comprendre ce qu’a fait l’attaquant, par où il est entré, comment le faire sortir et comment s’assurer qu’il ne reviendra pas ».

M. Strubel a par ailleurs précisé que neuf de ces attaques relevaient de modes opératoires « attribués en source ouverte à la Chine ».

Les cibles de ces opérations d’espionnage sont généralement les entreprises stratégiques ou l’État lui-même, afin d’obtenir des « secrets industriels, commerciaux ou des informations sensibles détenues par l’État », notamment la posture diplomatique de ce dernier. Ces opérations se traduisent par la prise de contrôle discrète du réseau informatique d’une entreprise ou d’une administration afin d’en « [faire] sortir de l’information », notamment des secrets industriels ou des prospects commerciaux dans le cadre d’une stratégie de concurrence économique.

L’un des cas de cyber-espionnage les plus médiatisés en France est « l’affaire Sandworm », du nom d’un logiciel malveillant de type « ver informatique » utilisé pour la première fois en 2009 par des pirates informatiques provenant de Russie. Ce ver espion permettant d’accéder aux informations d’un ordinateur en exploitant une faille informatique a notamment visé « des administrations françaises ».

Dans de telles situations, les possibilités de réponse sont limitées. Ainsi, dans le cadre d’un « canal de déconfliction » à la suite de l’affaire Sandworm, le secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale a rencontré son homologue russe, M. Nikolaï Patrouchev, et lui aurait indiqué avoir constaté qu’un service russe menait des cyber-attaques en France. Toutefois, « dans ce genre de situation », l’adversaire adopte « en général » une position de dénégation visant à demander des preuves. Or, si des preuves lui sont fournies, il obtient le moyen de corriger son système et de ne plus être détecté la fois suivante. Pour M. Bouillon, « l’efficacité de telles démarches est donc limitée ».

Le cyber-espionnage vise également les universités et institutions de recherche françaises, ainsi que l’a relevé de manière pertinente et complète M. le sénateur André Gattolin dans son rapport Mieux protéger notre patrimoine scientifique et nos libertés académiques ([491]).

c. Les actes de sabotage

Le directeur de l’ANSSI considère que les actes de sabotage recouvrent un champ assez large qui correspond plus largement à de la « déstabilisation stratégique ». Celle-ci est le fait d’États qui cherchent à perturber le fonctionnement d’infrastructures stratégiques. Cette pratique s’est illustrée au début de la guerre russe contre l’Ukraine quand une infrastructure de communications par satellite opérée par Viasat, le « service KA-SAT », a été paralysée. D’après M. Strubel, ce sabotage a eu des « conséquences sur le territoire ukrainien, mais aussi bien au-delà : elle a largement débordé sur le territoire français ». Cette attaque en sabotage a été attribuée à la Russie par l’ensemble des États membres de l’Union européenne. Son déclenchement dans la nuit du 23 au 24 février 2022 ne laisse guère de doute quant à son origine et à sa finalité.

Un aspect « plus pernicieux » de la déstabilisation stratégique consiste à s’infiltrer discrètement dans les infrastructures stratégiques pour mener des actes de sabotage au moment opportun, sans que la cible ne s’y attende. Ce type d’infiltration « inquiète tout particulièrement » les services de l’ANSSI.

Certains actes de sabotage ou de malveillance peuvent également revêtir une portée plus symbolique en cherchant à faire passer des messages. L’Assemblée nationale a ainsi fait l’objet d’une attaque par déni de service – occultant son site pendant un certain temps mais sans autre conséquence – la veille du vote, le 28 mars 2023, de la résolution reconnaissant l’Holodomor comme génocide ([492]). Mme Loiseau a qualifié cet événement de « cyber-attaque publicitaire » au cours de son audition.

2. Une structure de défense organisée et discrète

L’ANSSI, ainsi que l’a rappelé son directeur en audition, « joue le rôle de chef de file dans le dispositif national de cybersécurité ». Placée sous l’autorité du SGDSN, l’agence collabore avec les services dédiés des ministères de l’intérieur et des armées.

a. Un dispositif de cyberdéfense animé par l’ANSSI

Forte d’environ six cents agents, l’ANSSI opère trois grandes missions en matière de cyberdéfense énumérées par M. Strubel.

La première consiste à répondre aux cyber-attaques. Pour le directeur de l’agence, il s’agit de « les détecter, de les analyser, de chasser l’attaquant lorsqu’il est toujours présent et, le cas échéant, de passer la main à la justice, à qui il revient de réprimer les crimes ». Cette mission se déroule en « liaison étroite » avec les services de renseignement dans le cadre du centre de coordination des crises cyber, le C4. Rappelons que le SGDSN et l’ANSSI ne sont pas des services de renseignement.

La deuxième mission est la sécurisation de l’État. L’ANSSI cherche à ce que ce dernier bénéficie d’un niveau de sécurité qui, s’il ne peut jamais être absolu, demeure très élevé au regard des exigences de continuité de l’État. Cette protection concerne également les établissements et les opérateurs de l’État. Chacun des ministères est responsable de la sécurité de son système informatique mais l’ANSSI apporte un appui à cette sécurisation, notamment par le biais d’indicateurs.

La troisième et dernière mission est plus étendue et moins précise. Elle consiste globalement à « protéger nos concitoyens – non seulement les individus, mais également les entreprises et les associations ». L’ensemble du tissu économique et social pouvant faire l’objet de cyber-attaques, l’ANSSI insiste sur l’importance de la sensibilisation et la formation aux enjeux de cybersécurité. L’agence participe également au déploiement de « mesures de sécurité » parmi les opérateurs économiques et au sein du tissu associatif.

L’ANSSI n’agit toutefois pas seule et son action s’inscrit dans une coopération qui implique un grand nombre de services de l’État :

– les services de la DGSE sont, selon M. Bernard Émié, les « sentinelles qui, en amont, cartographient les adversaires, les services spéciaux, les armées, les hackers, les cybercriminels ([493]) » ;

– la DGSI concourt également à « la prévention et à la répression de la criminalité liée aux technologies de l’information et de la communication ([494]) » par la mobilisation de ses moyens de renseignement ;

– les services ministériels, en particulier ceux des ministères des armées et de l’intérieur, participent à la stratégie de lutte contre les cyber-attaques. Ils contribuent notamment à la protection des réseaux, à la lutte contre toutes les formes de cybercriminalité et à la prévention et à la sensibilisation des publics concernés.

b. La nécessaire discrétion de la cyberdéfense

D’après M. Stéphane Bouillon, les cyber-attaques sont très souvent le fait des États, qu’ils soient directement « à la manœuvre », ou que les opérations mobilisent des « proxys situés de manière privilégiée dans certains États ».

Ces États peuvent être identifiés mais l’ANSSI a pour habitude de ne jamais « nomme[r] ni les victimes ni les attaquants ». La plupart du temps l’agence identifie un « mode opératoire » identifiant l’attaquant mais il « revient à la justice de dire de qui il s’agit – lorsque l’affaire est judiciarisée –, avec le niveau d’exigence qui lui est propre en matière de preuves ». Les autorités politiques peuvent parfois estimer en certaines occasions qu’il est justifié de faire part publiquement de leur mécontentement à l’égard d’un État identifié. Il appartient par ailleurs aux victimes de communiquer sur les attaques qu’elles ont subies, que ce soit volontairement ou contraintes juridiquement.

En tout état de cause, l’attribution d’une attaque à un pays n’est pas toujours chose aisée. Elle peut même s’avérer « risquée » selon M. Bouillon. En effet, la détection d’un mode d’action traditionnellement propre à un pays, souvent la Russie ou la Chine, ne signifie pas nécessairement que c’est ce pays derrière la manœuvre. M. Bouillon a ainsi pointé l’exemple d’un attaquant qui utiliserait « les outils d’APT31, autrement dit un système chinois de cyber-attaque bien connu sur le dark web ». Dans cette situation un État pourrait utiliser APT31 pour faire « porter le chapeau à la Chine, par exemple ». Aux yeux du secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, « les pièges sont nombreux » en la matière.

III. La lutte contre les menaces transversales, enjeu prioritaire de la stratégie nationale du renseignement

La Stratégie nationale du renseignement (SNR) ([495]) définit la « lutte contre les menaces transversales » comme l’un de ses enjeux prioritaires avec les menaces terroristes, l’anticipation des crises et des risques de ruptures majeures ([496]) ainsi que la défense et la promotion de notre économie. Cette lutte vise notamment la menace cyber, les ingérences et l’espionnage.

D’après cette feuille de route, la communauté du renseignement a pour but « d’identifier les entités et services agressifs à notre encontre ainsi que leurs cibles, et de décrire leurs buts et leurs méthodes [et] d’en évaluer les conséquences pour notre souveraineté et nos intérêts, afin d’éclairer la décision politique de réponse à ces agissements hostiles ».

Cet objectif fait écho aux dispositions de l’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure (CSI) ([497]) selon lesquelles « la prévention de toute forme d’ingérence étrangère » est l’un des objets du « recueil de renseignement relatifs à la défense et à la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation ».

Il dénote une forme de prise de conscience vis-à-vis des menaces insidieuses de puissances étrangères auxquelles fait face notre pays.

Toutefois, la contre-ingérence n’est pas l’affaire de la seule sphère publique. Il est nécessaire de mobiliser la société civile afin d’assurer une forme de résilience face aux tentatives de destabilisation de notre démocratie.

A. l’architecture institutionnelle de la contre-ingérence

Afin d’évaluer l’action menée pour répondre à l’objectif de lutte contre les menaces transversales, la commission d’enquête a souhaité auditionner, à huis clos, plusieurs services appartenant au premier cercle de la communauté du renseignement, défini à l’article R. 811-1 du CSI :

– la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) du ministère de l’intérieur et des outre-mer ;

– la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) du ministère des armées ;

– le service Tracfin (traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins) du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ;

– la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) du même ministère.

La commission d’enquête a également souhaité entendre le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), placé auprès de la Première ministre, et auquel sont rattachés l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) et le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum), tous deux également auditionnés.

1. La DGSI

La prévention et la répression de toute forme d’ingérence étrangère sont la première des missions confiées à la DGSI ([498]).

Ce service actif de la police nationale a succédé en 2014 à la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) laquelle était née d’une fusion des anciens Renseignements généraux (RG) et de l’ex-direction de la surveillance du territoire (DST) en 2008 ([499]). La création de la DGSI faisait suite aux conclusions d’une mission d’information de l’Assemblée nationale sur l’évaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement, présentées par les députés Jean-Jacques Urvoas et Patrice Verchère ([500]), consécutive aux attentats de mars 2012 à Toulouse et Montauban.

La prévention et la répression se déclinent dans les trois rôles que joue la DGSI : le renseignement, la sensibilisation et la riposte.

a. La détection des ingérences étrangères

En sa qualité de service de renseignement, la DGSI est chargée de prévenir les activités qui s’apparentent à des ingérences de puissances étrangères sur le sol national.

Cette mission passe, tout d’abord, par la surveillance des services de renseignements étrangers en France, notamment lorsque ces derniers agissent de manière clandestine pour recueillir et traiter des sources. M. Nicolas Lerner, directeur général, rappelle en effet que « des opérations de recrutement sur le territoire national sont très régulièrement menées par des agents sous couverture diplomatique ou itinérants » et que la DGSI « [a] vocation à les suivre et à les entraver ([501]) ». Le renseignement intérieur suit également « les relais qui, au sein de la société française, servent de point d’appui à des actions d’espionnage ou à des politiques d’influence », par exemple au sein de diasporas dont les États d’origine considèrent que leurs membres leur doivent allégeance.

C’est entre autres le cas dans la sphère religieuse lorsque « certains États essaient d’imposer le magistère de structures cultuelles, notamment musulmanes, dont ils considèrent qu’elles doivent avoir un droit de regard sur l’organisation du culte sur le territoire national ». La loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, dite « loi séparatisme », « a permis des avancées significatives » dans la mesure où les dons étrangers à des associations cultuelles et la cession de lieux de culte à un État étranger doivent être déclarés. Le texte oblige également les associations « loi de 1901 ([502]) » dont l’objet est en réalité l’exercice d’un culte, à se déclarer comme des associations cultuelles, régies par la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État. Ces dispositions confèrent à la DGSI « une accroche nouvelle consistant à mettre au jour et à, au besoin, entraver d’éventuels flux financiers ».

Dans le domaine économique et universitaire, la détection des tentatives d’ingérences étrangères passe par l’entrave aux actions d’espionnage mais aussi à la sensibilisation aux formes d’immixtion plus insidieuses comme les propositions de partenariats ou de jumelage : « En la matière, [l’]activité [de la DGSI] ne consiste pas à autoriser ou non les projets, le chef d’entreprise ou le président d’université étant seul à même d’apprécier l’intérêt de son établissement, mais à sensibiliser fortement ces derniers au risque attaché à tel partenariat, à tel jumelage ou à l’accueil de tel individu. S’il s’agit d’espionnage, l’entrave est immédiate ; s’il s’agit de partenariats potentiellement déséquilibrés à des fins d’ingérence et de déstabilisation à moyen terme, [elle mène] une action de sensibilisation. »

En ce qui concerne la guerre informationnelle menée par certains pays contre la France, la DGSI n’a pas vocation à déconstruire les récits véhiculés par des États hostiles ou à empêcher la circulation de certaines informations mais « la vigilance s’impose dès que ces narratifs bénéficient d’expositions ou de modalités de mise en avant artificielles, reposant sur des techniques qui doivent être détectées et dénoncées ».

b. La sensibilisation aux risques

L’effort de sensibilisation entre dans le champ, et de la prévention et de la répression des formes d’ingérence étrangère que confère le décret du 30 avril 2014 à la DGSI. En la matière, « la DGSI déploie une activité significative : en 2022, [elle a] mené plus de 6 500 entretiens individuels, dans les domaines économique, universitaire, de la recherche mais aussi politique ».

Ces actions sont également destinées aux membres du Parlement. Concernant l’Assemblée nationale, M. Lerner précise que la DGSI a « largement sensibilisé les groupes politiques au début de la législature ; [elle a] des contacts réguliers avec les parlementaires, à leur demande ou à [son] initiative, et [mène] des actions de sensibilisation, le cas échéant pour leur faire savoir à qui ils ont affaire – ils sont ensuite entièrement libres de poursuivre ou non leurs relations dès lors qu’elles ne tombent pas sous le coup de la loi. [La DGSI l’a] fait à plusieurs reprises ces derniers mois, après avoir détecté des contacts avec des officiers de renseignement russes sous couverture diplomatique. »

Ces actions peuvent également être menées en groupe. Près de 1 200 conférences de sensibilisation ont ainsi été données en 2022. Ces formations peuvent, par exemple, permettre d’alerter un auditoire sur « les risques de la coopération avec la Chine, sur les enjeux du cyber ou sur d’autres sujets ». Chaque mois, la DGSI diffuse également un « flash ingérence » sur son site internet à destination des entreprises. Par exemple, le n° 93 d’avril 2023 entend sensibiliser les industriels aux opérations de repérage préalables à un espionnage (survol de drones, intrusion d’individus, prises de vues à distance) et formule des préconisations. Parmi les sujets précédemment évoqués figurent les escroqueries par des acteurs se présentant comme des fonds d’investissement, les risques liés aux visioconférences ou encore la perte d’un marché à la suite de démarches intrusives de clients étrangers.

c. L’entrave aux menaces

La répression des ingérences étrangères prend des formes multiples. Les premières peuvent être d’ordre diplomatique. C’est le cas de l’expulsion de diplomates étrangers, soupçonnés d’être membres d’un service de renseignement menant des activités hostiles, déclarés personae non gratae en application de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961 ([503]). En avril 2022, un communiqué du ministère de l’Europe et des affaires étrangères consacré à l’expulsion de personnes russes révèle qu’il y a sur notre sol « de nombreux personnels russes sous statut diplomatiques affectés en France dont les activités sont contraires à nos intérêts de sécurité ([504]) ». Au cours de son audition, M. Lerner a précisé qu’ils étaient au nombre de trente-cinq et il a par ailleurs indiqué que « six [autres] officiers de renseignement russes, pris en flagrant délit de traitement d’une source sur le territoire national » ont été expulsés grâce à une enquête de la DGSI. Ces renvois peuvent aussi prendre la forme de demandes de rappel silencieux.

Toutefois, la détection d’activités hostiles de la part d’un agent sous couverture diplomatique n’aboutit pas nécessairement à ce que celui-ci soit déclaré persona non grata. Un chef de poste d’un service étranger peut être mis en garde ou convoqué pour lui faire savoir que les services de renseignement français sont au courant de ses activités, ainsi que par d’autres méthodes diverses et plus discrètes.

La poursuite des actes d’ingérence peut aussi se dérouler sur le terrain judiciaire. Le livre IV du code pénal régit en effet les crimes et délits contre la nation, l’État et la paix publique ([505]) et réprime notamment les atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation, dont la trahison et l’espionnage. Le directeur général de la DGSI cite plusieurs exemples récents : « Parmi les procédures judiciaires ouvertes sur la base du travail de la DGSI, je citerai l’arrestation, à l’été 2020, d’un militaire de haut rang de l’armée française, poursuivi pour des faits d’espionnage et de trahison. En poste à l’OTAN à Naples, il est poursuivi et mis en examen et la procédure judiciaire est en cours. Je citerai également la condamnation assez lourde de deux anciens agents d’un service de renseignement français, détectés grâce au travail attentif de leur service d’affectation, judiciarisés par la DGSI et déclarés coupables d’espionnage au bénéfice des services chinois. »

Enfin, la lutte contre le terrorisme peut s’inscrire dans la répression des ingérences étrangères lorsque des projets d’attaque sont à l’instigation de puissances étrangères, comme ce fut le cas de l’attentat déjoué au parc des expositions de Villepinte en 2018 qui impliquait des agents iraniens sous couverture diplomatique ([506]).

2. La DGSE

La DGSE relève directement du ministre des armées ([507]). Elle a succédé au service de documentation extérieure et de contre-espionnage (SDECE) en 1982 ([508]) et est ainsi l’héritière du Bureau central de renseignement et d’action (BCRA) créé par le général de Gaulle en 1942, alors chef de la France libre.

En application de l’article D. 3126-2 du code de la défense, la DGSE a pour mission de « rechercher et d’exploiter les renseignements intéressant la sécurité de la France, ainsi que de détecter et d’entraver, hors du territoire national, les activités d’espionnage dirigées contre les intérêts français afin d’en prévenir les conséquences ». Comme l’a rappelé son directeur général, M. Bernard Émié, en audition, « elle est le seul service spécial et secret de la France ([509]) ». Elle agit à l’étranger de manière clandestine.

Parmi les champs de compétence de la DGSE, plusieurs relèvent de la prévention des ingérences étrangères comme la lutte contre le terrorisme, la lutte contre les menaces cyber, la sécurité économique, le renseignement de politique extérieure et le contre-espionnage. Dans ces domaines, elle travaille en étroite coopération avec la DGSI (voir supra), la DGSE agissant, comme son nom l’indique, à l’extérieur de nos frontières afin de prévenir les tentatives d’immixtion de puissances étrangères. Dit de manière imagée, le rôle de la DGSE « est d’avoir un coup d’avance, de connaître le dessous des cartes, de décrypter les intentions cachées, d’anticiper les ruptures, de faire la part entre le vrai et le faux, puis d’entraver le projet de nos ennemis ».

À cet égard, le contre-espionnage constitue un moyen important de lutte contre les ingérences. Il consiste « à détecter et à entraver les tentatives de pénétrations adverses de nos emprises diplomatiques et consulaires mais aussi de nos entreprises à l’étranger ». Dans ce dernier cas de figure, il s’agit d’empêcher les ingérences technologiques et économiques en déjouant les opérations d’espionnage, à l’instar de la campagne d’hameçonnage menée par les services chinois depuis 2014 ([510]).

La DGSE collabore également avec l’ANSSI et le commandement de la cyberdéfense (COMCYBER) ([511]) dans le domaine cyber. D’après M. Émié, « dans cet écosystème, [les agents de la DGSE sont] les sentinelles qui, en amont, cartographient les adversaires, les services spéciaux, les armées, les hackers, les cybercriminels ».

Comme la DGSI, la DGSE mène également des actions de sensibilisation à l’attention des « élites administratives, politiques, économiques, scientifiques et de l’ensemble de leurs collaborateurs quant à nos vulnérabilités et aux moyens de protection, parfois très simples, qu’il convient d’appliquer ».

3. Le renseignement du ministère chargé de l’économie et des finances

Le ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique dispose de deux services appartenant au premier cercle de la communauté du renseignement : la DNRED et Tracfin.

a. La DNRED

La DNRED a été créée en 1988 ([512]). Ce service à compétence nationale fait partie de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). À ce titre, il est chargé de « mettre en œuvre la politique du renseignement, des contrôles et de lutte contre la fraude de la [DGDDI] ([513]) ».

Dans le cadre de ses pouvoirs, la DNRED est conduite à combattre des tentatives d’immixtion de puissances étrangères même si son directeur, M. Florian Colas, préfère parler de « lutte contre les prédations davantage que de lutte contre les ingérences ([514]) ». Pour que le renseignement douanier intervienne, « il doit toujours y avoir un flux financier, un flux de marchandises ou de technologies, une atteinte à la propriété intellectuelle matérialisant une infraction douanière objective », c’est-à-dire entrer dans le champ du titre XII du code des douanes.

Sa qualité de membre du premier cercle de la communauté définie à l’article R. 811-1 du CSI, lui confère « la plénitude des pouvoirs de renseignement », y compris le recours à des interceptions de sécurité, même si son action est beaucoup plus circonscrite que celle de la DGSI et de la DGSE, d’autant que la DNRED ne relève pas directement du ministre mais de la directrice générale de la DGDDI.

D’après M. Colas, la DNRED est susceptible de mettre au jour des phénomènes se rapportant à l’ingérence étrangère dans cinq domaines :

– le contrôle des exportations et le transfert de technologies ;

– les sanctions internationales ;

– les flux financiers illicites ;

– les préjudices économiques ;

– les préjudices de nature fiscale portant atteinte aux intérêts financiers de l’État ou de l’Union européenne.

b. Tracfin

Aux termes de l’article L. 561-23 du code monétaire et financier, Tracfin est une cellule de renseignement financier (CRF) nationale. Son existence remonte au décret du 9 mai 1990 portant création d’une cellule de coordination chargée du traitement du renseignement et de l’action contre les circuits financiers clandestins, dont il tire son acronyme. Sa création répondait à une recommandation du Groupe d’action financière (GAFI) ([515]) créé par le G7 au sommet de Paris en 1989.

D’abord sous l’autorité de la DGDDI, Tracfin a été érigé en service à compétence nationale relevant directement du ministre chargé de l’économie et des finances en 2006 ([516]).

Dans ce cadre, il est chargé de lutter contre les circuits financiers clandestins, le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme. À partir des déclarations des professionnels assujettis, en application de l’article L. 561-2 du code monétaire et financier, ou d’informations reçues de la part de CRF étrangères, Tracfin collecte les renseignements permettant d’établir l’origine ou la destination d’une opération financière susceptible de relever d’une infraction. Ce rôle lui permet d’occuper une place essentielle dans l’architecture de la contre-ingérence. En effet, comme le rappelle son directeur, M. Guillaume Valette-Valla, « les stratégies d’influence et d’ingérence sont nécessairement financées par des sommes, petites et grandes, et le service chargé du renseignement financier rattaché au ministre de l’économie et des finances dispose à cet égard de ses propres sources d’information ([517]) ».

Les déclarations de soupçon évoquées sont reçues de « 200 000 déclarants de France, qui représentent quarante-huit professions hétérogènes [dont] les professions du chiffre et du droit, soit, pour plus de 90 %, les établissements financiers et les banques ».

Tracfin transmet ainsi des notes d’information aux interlocuteurs habilités par le code monétaire et financier, dont :

– le procureur de la République « lorsque les faits sont susceptibles de relever du blanchiment du produit d’une infraction punie d’une peine privative de liberté supérieure à un an ou du financement du terrorisme » (article L. 561-30-1) ;

– les autres services de renseignement, lorsque les faits sont susceptibles de relever d’une menace contre les intérêts fondamentaux de la Nation en matière de sécurité publique et de sûreté de l’État (article L. 561-31).

M. Valette-Valla résume, en quelques chiffres, cette activité : « Nous recevons quelque 165 000 déclarations par an et, toutes vérifications faites, nous adressons plus de 3 000 notes d’information et de renseignement aux administrations et aux services partenaires, dont, selon les années, 500 à 600 signalements à l’autorité judiciaire, notamment le Parquet national financier et le Parquet national antiterroriste, en suggérant des entraves judiciaires aux agissements constatés. »

Trois domaines d’ingérence sont directement visés par Tracfin :

– les ingérences économiques, notamment pour entraver l’instrumentalisation du droit dans le cadre du lawfare ([518]) ;

– les ingérences « visant différents cercles de décision français », par le biais de la détection de vecteurs financiers visant des personnes politiquement exposées (PPE) ([519]) ;

– les ingérences cultuelles, en ce qui concerne les flux de financement d’associations religieuses en provenance de l’étranger.

Au sein de la communauté du renseignement, Tracfin intervient ainsi par la détection de « signaux faibles » dans la mesure où sa mission de lutte contre le blanchiment de capitaux lui permet de détecter des flux financiers révélant une activité pouvant s’apparenter à de l’ingérence. Comme l’explique son directeur, « les spécialistes du renseignement disent que les signaux Tracfin sont “faibles”, au sens où nous n’allons pas rencontrer dans une chambre d’hôtel, un conseil d’administration ou l’antichambre d’un palais gouvernemental une source humaine qui nous dira qu’une certaine opération va être décidée. Mais ces signaux sont fiables et solides : nous ne rapportons pas des propos plus ou moins crédibles mais des transactions bien réelles […]. Ces opérations, ces flux, ces détentions de fonds existent. Là est notre contribution, limitée mais réelle, à l’évaluation de la menace et à l’entrave des grandes puissances agissant en France. »

4. Le SGDSN

Héritier du Conseil supérieur de la défense nationale créé en 1906, le SGDSN connaît sa forme actuelle depuis 2009 ([520]).

Son secrétaire général est chargé d’assister la Première ministre dans l’exercice de ses responsabilités en matière de défense et de sécurité, en application de l’article R.*1132-3 du code de la défense. À ce titre, il coordonne les travaux interministériels qui s’y rapportent.

Il assure également le secrétariat du Conseil de défense et de sécurité nationale (CDSN) ([521]), qui « définit les orientations en matière de programmation militaire, de dissuasion, de conduite des opérations extérieures, de planification des réponses aux crises majeures, de renseignement, de sécurité économique et énergétique, de programmation de sécurité intérieure concourant à la sécurité nationale et de lutte contre le terrorisme » (article R.* 1122-1).

Au sein de l’architecture institutionnelle de la contre-ingérence mais hors du premier cercle de la communauté du renseignement, la commission d’enquête a souhaité entendre le secrétaire général à la défense et à la sécurité nationale ainsi que les chefs de deux services opérationnels placés sous son autorité : l’ANSSI et Viginum.

a. L’ANSSI

L’ANSSI a été créée en 2009 ([522]) en remplacement de la direction centrale de la sécurité des systèmes d’information (DCSSI), répondant ainsi aux préconisations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 qui invitait l’État à se doter d’une capacité de prévention et de réaction aux attaques informatiques et à en faire une priorité majeure de son dispositif de sécurité nationale.

L’agence est l’autorité nationale en matière de sécurité informatique. En cette qualité, elle coordonne notamment l’action du Gouvernement en matière de défense des systèmes d’information, autrement dit, elle « joue le rôle de chef de file dans le dispositif national de cyber-sécurité », comme l’explique son directeur général, M. Vincent Strubel ([523]).

À cet égard, il précise : « Nous ne sommes pas les seuls à nous occuper de ces questions : il existe des services dédiés au sein du ministère de l’intérieur et du ministère des armées, et chaque ministère assure sa propre protection. L’ANSSI collabore avec ces services et nous nous efforçons tous de mener des politiques cohérentes. »

L’action de l’ANSSI répond à trois objectifs :

– répondre aux cyber-attaques ;

– sécuriser l’État ;

– protéger la société.

La répression des attaques dans le domaine cyber s’exerce en collaboration étroite avec les services de renseignement et l’autorité judiciaire, collaboration qui s’effectue dans le cadre du Centre de coordination des crises cyber (C4), piloté par l’ANSSI et réunissant la DGSI, la DGSE et le COMCYBER. Cette mission implique de « détecter [les cyber-attaques], de les analyser, de chasser l’attaquant lorsqu’il est toujours présent et, le cas échéant, de passer la main à la justice, à qui il revient de réprimer les crimes ». En 2022, comme on l’a vu, l’ANSSI a par exemple mené dix-neuf opérations contre des cyber-attaques qui correspondaient à de l’espionnage. En parlant d’« opération », M. Strubel emploie un « terme qui correspond à notre niveau d’intervention le plus élevé, engageant nos agents de manière massive pendant des semaines, voire des mois, face à une attaque majeure afin de bien comprendre ce qu’a fait l’attaquant, par où il est entré, comment le faire sortir et comment s’assurer qu’il ne reviendra pas ».

La protection de l’État consiste à veiller « à ce qu’il ne soit pas une victime facile » et donc à rehausser le niveau de sécurité des systèmes d’information employés par ses services et ses opérateurs. L’ANSSI joue à ce titre un rôle de coordination entre les directions spécialisées des différentes administrations de l’État. Par exemple, « dans le cadre de la campagne [électorale pour l’élection présidentielle de 2022], l’ANSSI a surtout veillé à sécuriser les systèmes de l’État, en particulier les systèmes d’information liés de près ou de loin à l’organisation du scrutin : gestion des listes d’émargement, remontée des résultats, gestion des procurations, etc. ».

La prévention des cyber-attaques au sein de la société civile, qu’il s’agisse des particuliers ou des entreprises, passe par la sensibilisation et la diffusion de bonnes pratiques. Toujours selon l’exemple de la campagne présidentielle de 2022, l’ANSSI « a œuvré à la sensibilisation des candidats mais aussi à celle des communes, qui étaient en première ligne, et à celle des médias, qui peuvent également être des cibles en période électorale ».

En résumé et pour reprendre l’expression employée par son directeur général, « l’ANSSI exerce de nombreux métiers : audit, conseil, utilisation de solutions de détection, réponse à incident [et] labellisation de prestataires de sécurité informatique ».

b. Viginum

Viginum a été créé par le décret n° 2021-922 du 13 juillet 2021 portant création, auprès du secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, d’un service à compétence nationale dénommé « service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères ».

Ces ingérences numériques étrangères sont définies par l’article R.*1132-3 du code de la défense comme des « opérations impliquant, de manière directe ou indirecte, un État étranger ou une entité non étatique étrangère, et visant à la diffusion artificielle ou automatisée, massive et délibérée, par le biais d’un service de communication au public en ligne, d’allégations ou imputations de faits manifestement inexactes ou trompeuses de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ».

Le caractère manifestement inexact ou trompeur d’une information est présent lorsqu’il est « possible de démontrer la fausseté de manière objective » selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel issue de sa décision sur la loi n° 2018-1202 du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l’information ([524]).

Viginum est plus particulièrement chargé de « détecter et caractériser, en analysant les contenus accessibles publiquement sur les plateformes en ligne, les [ingérences numériques étrangères], notamment lorsque celles-ci sont de nature à altérer l’information des citoyens pendant les périodes électorales » (article 3 du décret précité). À ce titre, le service joue un rôle d’assistance des autorités garantes du bon déroulement des scrutins, comme le Conseil constitutionnel ou l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom).

Pour mener à bien sa mission, Viginum étudie les phénomènes inauthentiques (comptes suspects, contenus malveillants, comportements anormaux, aberrants ou coordonnés) qui se manifestent en ligne. Cette mission est ainsi résumée par son chef de service, M. Gabriel Ferriol : « Nous observons les réseaux sociaux et essayons de détecter des situations potentiellement inauthentiques. Nous examinons les comptes impliqués dans le débat public numérique en nous demandant s’ils appartiennent vraiment à des personnes physiques. Nous visons les contenus touchant à nos intérêts fondamentaux qui peuvent apparaître comme inexacts ou trompeurs et, par là même, traduire une manipulation de l’information. Enfin, nous essayons d’identifier les comportements anormaux, c’est-à-dire coordonnés ou aberrants. Nous visons par exemple des comptes qui ne dorment jamais, qui réagissent de façon systématique à d’autres comptes, qui s’organisent pour faire des signalements en essaim ou mettre en avant le même narratif au même moment sous diverses formes ([525]). »

Lorsqu’une situation de ce type est identifiée, Viginum rédige un relevé de détection pouvant mener à une investigation approfondie pour vérifier si les critères qui définissent l’ingérence numérique étrangère sont réunis. Ces analyses doivent permettre de guider « les pouvoirs publics dans les mesures de contre-influence ou de contre-ingérence qui doivent être prises ».

Viginum n’est pas un service de police ou de renseignement : « Notre objectif est l’observation et la description des phénomènes, mais nous ne menons pas d’actions répressives. Nous ne prononçons pas de sanctions ; nous ne déférons personne devant les tribunaux. Nous travaillons uniquement avec des contenus ou des données publiquement accessibles, c’est-à-dire que tout un chacun peut observer dans le débat public numérique, sans interagir avec les participants. Les agents de Viginum ne manipulent pas d’avatars, ne rejoignent pas de groupes fermés, ne postent jamais de messages : nous restons dans une posture d’observation. »

L’élection présidentielle d’avril 2022 a été le premier scrutin observé par Viginum. Le service a détecté :

– 60 phénomènes potentiellement inauthentiques ;

– 12 ont donné lieu à une investigation approfondie ;

– 5 répondaient aux critères de l’ingérence numérique étrangère.

Parmi eux, une manœuvre, appelée « Beth », déjà évoquée, a particulièrement attiré l’attention de Viginum. M. Ferriol raconte : « Qu’est-ce que le phénomène Beth ? Un candidat a fait l’objet d’une promotion très emphatique pendant plusieurs mois de la campagne. Quelques jours avant le vote, des médias alternatifs ont révélé qu’il aurait bénéficié du soutien de fermes à trolls. Telle qu’on l’a interprétée, la manœuvre visait à jeter le discrédit sur ce candidat, et plus largement sur la procédure de vote en France. »

B. une prise de conscience rompant avec une certaine naïveté ou un certain déni de rÉalité…

La prise de conscience de l’État face aux tentatives d’ingérence étrangère témoigne, après les illusions post-Guerre froide, d’une mise à jour dans la perception des relations internationales .

Cette prise de conscience, aussi salutaire soit-elle, demeure néanmoins incomplète, principalement en matière économique et scientifique.

1. La contre-ingérence est le reflet d’une nouvelle approche des relations internationales

L’invasion de l’Ukraine par la Russie le 24 février 2022 semble avoir mis fin à une certaine naïveté ou un certain déni de réalité au sein de la société vis-à-vis des actions de la Russie sur la scène internationale.

Comme l’ont montré les travaux de cette commission d’enquête, elle marque aussi l’aboutissement d’une prise de conscience de plus en plus importante, de la part de l’État, du danger que représentent les ingérences de puissances étrangères en France et, plus généralement, dans les sociétés démocratiques. Concernant la Russie, cette prise de conscience s’est cristallisée au moment de l’annexion illégale de la Crimée en 2014. Pour la Chine, le raidissement face à Hong Kong en 2019, puis la répression du mouvement démocratique qui s’est ensuivie, et la pandémie de covid-19 paraissent comme les éléments déclencheurs de cet aggiornamento de la politique de sécurité et de renseignement face aux acteurs étatiques.

M. Émié (DGSE) confirme que « ces puissances profitent d’une forme de naïveté et de déni qui a longtemps prévalu en Europe – jusque dans nos élites ([526]) ». Concernant cette ingénuité, M. Raphaël Glucksmann, député européen, est encore plus sévère : « Pendant de trop longues années, nos gouvernants et nos élites ont fait preuve de naïveté, d’indolence ou de légèreté sur les attaques et les menaces qui pesaient sur notre souveraineté. Pendant trop longtemps, nous avons ainsi laissé des régimes étrangers s’ingérer au cœur même des démocraties européennes ([527]). »

Le directeur général de la DGSE estime que « le retour de la guerre sur notre continent a permis une prise de conscience collective de la nécessité de se penser en Europe puissance » et juge « regrettable qu’il faille prendre des coups pour se redresser et pour, comme le dit le Président de la République, se réarmer psychologiquement face aux agressions ».

La rapporteure tient à rappeler que le danger dont il est question n’avait, en réalité jamais complètement disparu. Toutefois, l’illusion d’un monde post-Guerre froide pacifié – la « fin de l’Histoire » – après l’effondrement de l’URSS, quoique troublé par le terrorisme islamiste et djihadiste, a imprégné la perception des relations internationales de la part des administrations de l’État.

D’après M. Lerner (DGSI), « les années 1990 et le début des années 2000 ont été caractérisés, me semble-t-il, par un double espoir, qui était souvent une double conviction.

« Premièrement, on a cru que tous les États convergeraient spontanément vers le modèle démocratique, dans l’euphorie de la chute du Mur, des premières années d’exercice du pouvoir de Vladimir Poutine, qui ont nourri un espoir de rapprochement avec l’Europe et l’Ouest en général, et de l’évolution de la Chine. Tous les États prendraient le chemin de la démocratie, modèle intrinsèquement meilleur que les autres, car tel était le sens de l’Histoire.

« Deuxièmement, on a cru que la compétition entre États, qui a toujours existé et n’allait pas disparaître, s’organiserait autour de quelques règles et quelques principes, notamment l’économie de marché. La compétition économique, demain, serait le juge de paix de la rivalité entre les pays. Ces espoirs étaient notamment suscités par l’ouverture de la Chine, qui a adhéré à l’Organisation mondiale du commerce en 2001.

« Il est clair que ces espoirs, si tant est qu’ils aient été crédibles ou partagés par tous, ont été déçus ([528]). »

Ce constat est partagé par le sénateur André Gattolin, rapporteur de la mission d’information sur les influences étatiques extra-européennes dans le monde universitaire et académique français, qui estime que « nous prenons sans doute conscience un peu tard que le monde n’est plus aussi pacifié que par le passé [et que] les négociations au sein des instances multilatérales ou les accords économiques ne suffisent plus à résoudre les conflits ([529]) ».

M. Thomas Gomart (IFRI) observe que « nous nous situons au chevauchement de deux cycles stratégiques [puisque] nous sortons du cycle de la lutte contre le djihadisme, marqué par une approche très asymétrique pour entrer dans celui de la compétition de puissances ([530]) ». Concernant les ingérences étrangères, il considère qu’« il y a bel et bien une prise de conscience, que ce soit au ministère des armées et au ministère de l’Europe et des affaires étrangères […] ou à Bercy […]. Un certain nombre de dispositifs ont été élaborés, et l’on sent que nous avons changé de trajectoire. »

Ce nouveau cycle d’approche des menaces qui pèsent sur notre pays implique de lutter contre les ingérences étrangères, combat dont les problématiques et les enjeux sont différents de ceux de la prévention des attentats islamistes. M. Lerner rappelle en effet que « si la menace terroriste demeure extrêmement élevée, celle que font peser les ingérences étrangères sur notre souveraineté à moyen terme n’est pas moins grave [mais] qu’elle est simplement plus compliquée à caractériser et il est parfois difficile de convaincre, même si [il a] constaté que [les] interlocuteurs [de la DGSI] étaient de moins en moins naïfs sur ce sujet ».

Il ajoute que « les services de renseignement doivent en parler sans stigmatiser tel ou tel pays, sans chercher à qualifier le comportement de tel ou tel État ». La rapporteure estime que se trouve là tout l’enjeu de concilier la diplomatie – qui implique de dialoguer avec des États qui peuvent nous être hostiles de différentes manières – avec une politique ferme de contre-ingérence face à ces mêmes acteurs.

Mme Alice Rufo (DGRIS) résume bien cette problématique en disant qu’il « serait difficile de considérer que tout le monde est malveillant, d’autant que [le] métier [de la DGRIS] consiste précisément à dialoguer avec des interlocuteurs étrangers ([531]) ». Elle reconnaît que « la multiplication des stratégies agressives d’influence et d’ingérence nous contraint à une prise de conscience et nous oblige à modifier nos pratiques et nos modalités d’action ».

À ce propos, la rapporteure observe que la guerre en Ukraine a, en quelque sorte, levé toute retenue ou autocensure vis-à-vis du caractère malveillant des ingérences de la Russie en France, ce qui n’était pas le cas auparavant. Ce rapport en est, d’une certaine manière, la preuve.

Concernant la sous-estimation des ingérences étrangères et, plus particulièrement, de celles de la Russie, M. Nicolas Tenzer (CERAP) considère qu’elle est due à la priorité donnée à la lutte contre le djihadisme et la collusion de certaines élites : « Le risque d’ingérences étrangères me semble avoir été largement sous-estimé, sous-évalué, minimisé. Malgré des signes forts, les pouvoirs publics se sont peu mobilisés.

« D’abord, les pouvoirs publics, à la différence de certaines administrations, n’avaient pas toujours conscience du risque d’ingérences étrangères, lesquelles ont donc été très sous-estimées. […] En 2005, plus encore en 2008, 2011, 2014, les gouvernants, ministres, élus, responsables politiques, responsables académiques ou de think tanks, les journalistes ont minimisé la situation […].

« Ensuite, les services de sécurité se concentraient sur la menace islamiste radicale. Leurs effectifs n’étant pas indéfiniment extensibles, la Russie est passée au deuxième plan.

« Enfin, des personnes pouvaient s’inquiéter de ce genre d’investigation poussée. Certaines auraient pu se trouver dans le collimateur, sans d’ailleurs que cela conduise à une incrimination pénale. La présence profonde des intérêts russes, étatiques, économiques ou d’influence au sein de l’État français, globalement et au sein de certaines administrations, pouvait contrarier un tel processus. Trop de personnes, de partis, de tendances politiques diverses pouvaient se sentir concernés, aucun camp politique n’échappant à une telle présence ([532]). »

2. La prise de conscience des ingérences en matière économique et scientifique constitue un cas particulier

Si le retour de la guerre en Europe, déclenchée par un pays membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies en violation totale de la Charte des Nations unies et du droit international, a servi de déclencheur pour une prise de conscience des ingérences de la Russie en France, la contre-ingérence en matière économique vise plus particulièrement la Chine ([533]). Ses progrès semblent actuellement plus accomplis ([534]).

M. Glucksmann, président de la commission spéciale sur l’ingérence étrangère du Parlement européen, rappelle que « le régime chinois, lui, investit régulièrement dans les secteurs stratégiques afin de mettre nos pays en situation de dépendance dans les domaines les plus importants pour la souveraineté ». Il regrette que « de ce point de vue, nos autorités ont longtemps fait preuve d’une immense naïveté ; et même si les choses commencent à changer, avec des textes européens relatifs au screening des investissements dans les secteurs stratégiques ».

M. Lerner (DGSI) affirme que « le domaine du renseignement économique a très significativement progressé en quatre ans et demi : c’est la fin de la naïveté » et que les services de l’État sont « beaucoup mieux positionnés et armés que par le passé pour détecter les menaces et les anticiper ».

D’après lui, le renseignement en matière économique s’est développé selon deux axes :

« Premier axe, à la demande du Président de la République, les services de renseignement se sont structurés à partir d’une exigence : être orientés sur les sujets d’intérêt et de préoccupation de nos autorités. Ce n’était pas suffisamment le cas il y a quatre ou cinq ans : le lien avec Bercy n’était pas satisfaisant, les services suivaient les entreprises sans savoir si c’était stratégique ou non. Désormais, et sans entrer dans le détail, un ensemble de dispositifs classifiés permet à l’autorité politique ou économique de nous signaler les secteurs et les entreprises à risque ou sensibles sur lesquels elle nous demande de faire preuve d’une particulière vigilance.

« Deuxième axe, le renforcement des services, aussi bien quantitatif que qualitatif, depuis 2014. Les sujets [relatifs aux ingérences étrangères en matière économique] étant complexes, nous nous sommes ouverts à des profils spécifiques – juristes, avocats, diplômés d’écoles de commerce, etc. En outre, j’ai souhaité que l’on multiplie les contacts au bon niveau dans les entreprises. S’il est essentiel de maintenir des liens avec les patrons de la sécurité ou de la sûreté, nous avons également ressenti le besoin de nous rapprocher de ceux qui connaissent les menaces pesant sur l’entreprise : les patrons de la stratégie, de la compliance, des affaires juridiques, des finances, etc. »

Enfin, la DGSI a renforcé ses liens avec la DGSE et la direction générale des entreprises (DGE), dont le service de l’information stratégique et de la sécurité économiques (SISSE), au ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Au cours des auditions menées par la commission d’enquête, le cas du réseau de l’internet mobile de cinquième génération (5G) et de l’entreprise chinoise Huawei est revenu à plusieurs reprises pour illustrer la fin d’une forme d’ingénuité vis-à-vis des ingérences économiques.

À cet égard, on peut s’interroger sur la pertinence du choix de M. Jacques Biot, ancien haut fonctionnaire français qui fut président exécutif de l’École polytechnique de 2013 à 2018, d’accepter le poste de président du conseil d’administration de Huawei France.

M. Gomart (IFRI) rappelle en effet que cette entreprise constitue un cas emblématique de vecteur d’ingérence économique. Huawei « a connu un développement fulgurant du fait de sa maîtrise et de sa compétitivité technologiques. Elle a exercé un lobbying très puissant en Europe, auquel a répondu un contre-lobbying tout à fait explicite ». Dans son essai Guerres invisibles ([535]), il rapporte que l’administration américaine attendait d’entreprises comme Ericsson ou Nokia qu’elles réagissent face à Huawei et concevait pour elles un argumentaire contre ce dernier.

Pour M. Émié (DGSE), « l’essor de la 5G chinoise est porteur de risques en matière de cyber-surveillance. L’entreprise Huawei est un sujet clé de la souveraineté numérique. Il faut saluer l’initiative de la Commission européenne, particulièrement du commissaire Thierry Breton qui, ayant pris conscience de l’importance de cette question pour notre souveraineté numérique, a invité les États européens à identifier les fournisseurs d’équipements 5G à haut risque et à prendre des mesures adéquates pour encadrer la présence de leurs équipements dans leurs réseaux.

« Lorsqu’il a fallu attribuer les fréquences 5G, le commissaire Breton a défini une boîte à outils ([536]) pour tous les États européens et leur a dit en substance : “Faites attention, voici ce qui risque de se passer si vous faites appel à Huawei” […].

« En adoptant la loi [n° 2019-810] du 1er août 2019 visant à préserver les intérêts de la défense et de la sécurité nationale de la France dans le cadre de l’exploitation des réseaux radioélectriques mobiles ([537]) , nous nous sommes donné les moyens d’assurer la sécurité de nos équipements 5G déployés dans les zones sensibles et exposés au risque d’ingérence d’un État étranger. Au niveau européen, il ne s’agit pas d’exclure un équipementier – vous pouvez vous acheter un téléphone Huawei sans problème – mais de s’assurer d’un niveau élevé de sécurité des réseaux 5G, donc d’éviter toute dépendance à l’égard des fournisseurs à risques ».

Si la prise de conscience des ingérences étrangères dans le domaine économique progresse, celle-ci est balbutiante dans l’enseignement supérieur et la recherche. La candeur observée dans ce milieu est comparable à l’illusion, évoquée ci-avant, selon laquelle le monde d’après la chute du Rideau de fer serait un monde qui tendrait vers la démocratie libérale. Le sénateur Gattolin considère que « le discours en faveur de la science ouverte, coopérative et inclusive relève un peu de la même idéologie que celle qui voyait dans le développement du marché la clé de la démocratie ».

Il remarque également que la vigilance de l’enseignement supérieur vis-à-vis des ingérences étrangères demeure « lacunaire ». Il donne un exemple éloquent : « Lorsqu’un laboratoire ou une institution académique signe un partenariat avec une université extra-européenne, il ou elle doit le déclarer au ministère des affaires étrangères ou à celui chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche ; ces deux ministères sont peu outillés pour traiter ces demandes […]. Trente jours après le dépôt de la déclaration, le partenariat est réputé validé par l’État, alors que la plupart des dossiers n’ont pas été étudiés. Environ 7 % des accords, soit une grosse trentaine par an, font l’objet d’une interdiction ou d’une demande de révision. Si vous voulez que votre partenariat débute en septembre, déposez votre demande à la fin du mois de juillet et vous serez sûr qu’elle ne sera pas examinée. »

C. … qui reste à diffuser à l’ensemble des acteurs et de notre société

La rapporteure observe que l’effort de contre-ingérence de la part de l’État s’est accru au cours des dernières années et qu’il reflète une prise de conscience salutaire vis-à-vis de l’agressivité de puissances étrangères hostiles parmi lesquelles figurent principalement la Russie et la Chine.

Elle juge néanmoins que la lutte contre les ingérences étrangères repose encore trop sur l’État et, plus particulièrement, sur ses services de renseignement et agences spécialisées. Il convient plus que jamais d’impliquer d’autres administrations publiques ainsi que des acteurs non étatiques afin de sensibiliser la société dans son ensemble, ce que résume parfaitement Mme Nathalie Loiseau, présidente de la sous-commission Sécurité et défense du Parlement européen :

« L’ensemble de la société doit se sentir concerné. Il est difficile de dire cela en France, car notre pays présente, de ce point de vue aussi, une forme d’exception culturelle […]. Quoi qu’il en soit, la lutte contre les ingérences devrait être l’affaire de chacun. Il ne s’agit pas de développer une culture du soupçon ou de la méfiance, car ce serait détestable et l’on tomberait facilement dans le complotisme, mais de faire en sorte que chacun ait conscience du fait que notre sort est enviable et que nous sommes la cible de régimes autoritaires qui aimeraient bien que nous soyons différents – et, en tout état de cause, moins attractifs ([538]). »

1. Sensibiliser, éveiller, mobiliser

Ce besoin est d’autant plus impératif que notre société est celle d’un État de droit fondé sur les valeurs de démocratie, de liberté et de droits humains et dont le système institutionnel est celui de la démocratie représentative. Il est hors de question d’espérer combattre les ingérences menées par les appareils étatiques de régimes autoritaires et totalitaires avec les mêmes armes que celles qu’ils emploient !

M. Bernard Émié (DGSE) rappelle très justement, au sujet de la guerre informationnelle, que « dans ce domaine, beaucoup reste à faire, d’autant que le chemin, pour les États démocratiques, n’est pas simple. Nous avons le privilège d’être des démocraties, ce qui impose aux services de renseignement de nombreuses limitations : des cadres légaux, des contrôles, des méthodes propres aux démocraties… Nous [les services de renseignement] devons, dans les limites qui nous sont imposées, essayer de détecter les menaces et éventuellement de riposter ([539]). »

La lutte contre les manipulations de l’information nécessite de déconstruire les narratifs d’États malveillants, ce à quoi s’emploie, par exemple, la DGRIS au ministère des armées. Sa directrice générale, Mme Alice Rufo, explique qu’elle travaille aussi « à déconstruire les “vérités alternatives” et les narratifs révisionnistes que construisent nos compétiteurs stratégiques ([540]) ». À cet effet, la DGRIS œuvre « avec les think tanks pour constituer une relève stratégique de jeunes chercheurs et répondre à nos adversaires en [s’]appuyant sur une recherche qui dispose d’une liberté académique totale ».

La prévention des ingérences passe par un effort de sensibilisation d’un nombre accru d’acteurs. Si celui-ci s’est renforcé au cours des dernières années grâce aux actions menées par les services de renseignement, au premier rang desquels la DGSI et la DGSE, il doit être « industrialisé » pour reprendre l’expression du directeur général de la DGSE. Celui-ci voit dans l’absence d’une « culture du renseignement » en France, en comparaison avec celle du Royaume-Uni, un véritable frein à ces efforts : « Des parlementaires allemands m’ont dit, très justement, qu’en Allemagne, le renseignement inspire de la méfiance, en Grande-Bretagne, de la fierté, en France, de l’indifférence. Chaque Britannique porte son Poppy. Combien de Français arborent le Bleuet de France ? ».

Il constate : « [Les agents de la DGSE] rencontrent un grand nombre de cadres dirigeants d’entreprises et de parlementaires, au-delà de la délégation parlementaire au renseignement (DPR). Sans doute faut-il le faire encore plus, mais si vous sortez de ces sessions en jugeant que la DGSE et la DGSI sont sympas quoique un peu paranos sans modifier vos comportements, cela n’aura pas été utile Les Britanniques sont très vigilants : jamais ils ne vous feront entrer dans une pièce de leur ambassade s’ils ne veulent pas que vous la voyiez ; jamais ils ne passeront outre la confidentialité. Nous n’avons pas le même ADN. Ce sont des termes forts, mais nous devons nous réarmer psychologiquement sur toutes ces questions qui, pour le pays, sont fondamentales. La sensibilisation est déjà une étape. »

Ce sentiment est partagé par M. Stéphane Bouillon, secrétaire général du SGDSN : « Nous veillons aussi à provoquer, dans les collectivités locales et dans les entreprises, une nécessaire prise de conscience : les uns et les autres doivent comprendre que nous ne vivons pas dans un monde sympathique, où chacun respecte les règles du jeu. Certains essaient d’abuser de leur absence de méfiance et de précautions ([541])… »

Ces efforts ne sont pas vains dans la mesure où une action de sensibilisation peut permettre de collecter du renseignement. M. Lerner (DGSI) explique « qu’une fois le contact établi, les élus n’hésiteront pas à reprendre contact avec le service lorsqu’ils seront eux-mêmes témoins de certains faits » ([542]). Il donne un exemple : « Un député nous a contactés parce qu’il s’inquiétait pour un collègue dont il avait le sentiment qu’il n’était pas très bien renseigné sur les personnes qu’il rencontrait. Ce type de signalement est très important pour moi […]. Rien ne remplacera le contact humain, raison pour laquelle nous devons nous démultiplier. »

En outre, les agents publics de l’État sont incités à se rapprocher de la DGSI en cas de soupçon d’ingérence étrangère. Une circulaire du Premier ministre du 11 octobre 2021 ([543]) les encourage « s’ils sont confrontés à une potentielle ingérence étrangère, qu’elle les concerne directement ou qu’elle concerne l’un de leurs collègues, à effectuer un signalement auprès de la DGSI, qui dispose à cette fin d’une adresse courriel dédiée ([email protected]) ou, s’ils dépendent du ministère des armées, auprès des correspondants locaux de la DRSD [direction du renseignement, de la sécurité et de la défense] ».

Au-delà des agents de l’État, c’est l’ensemble de la population qui a la possibilité de signaler des faits potentiels d’ingérence. Comme on le voit ci-après, la DGSI propose sur son site internet une page de « contact » immédiatement accessible depuis la page d’accueil, qui permet à tout un chacun d’effectuer un signalement :

Source : https://www.dgsi.interieur.gouv.fr/contacter-nos-services

L’onglet « contre-espionnage et protection économique », par exemple, est ainsi conçu :

Source : ibid.

La rapporteure se félicite des opérations de sensibilisation qui sont menées dans notre pays pour faire progresser la « culture du renseignement ». Outre celui des services de renseignement, elle souligne le rôle joué par des instances au sein du Parlement, comme la Délégation parlementaire au renseignement (DPR), ou l’autorité administrative indépendante qu’est la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR). La rapporteure rappelle que l’Assemblée nationale essaie également de sensibiliser les groupes politiques mais elle regrette que certains d’entre eux refusent la diffusion de certains messages et, ainsi, se privent du bénéfice des travaux et des conseils des services de renseignement.

Les élus, parlementaires mais aussi élus locaux, dans les communes, les départements et les régions, sont des cibles potentielles d’actions d’influence, d’ingérence et d’interférence de la part de services étrangers ou d’officines qui peuvent leur être rattachées. À cet égard, sans verser dans la « paranoïa » évoquée ci-dessus par M. Bernard Émié, il peut être judicieux d’appeler à moins de naïveté et d’aveuglement.

2. Favoriser la transparence

Pour combattre l’opacité des manœuvres d’ingérence de la part de puissances étrangères, il faut, à l’inverse, accroître la transparence en s’appuyant sur la société civile, qu’il s’agisse des citoyens lanceurs d’alerte, des journalistes ou encore des associations.

En effet et comme l’a très bien exposé Mme Audrey Tang, ministre taïwanaise de l’économie numérique, « si l’on opte pour la transparence et si les responsabilités sont attribuées sans ambages, les journalistes et les lobbyistes peuvent se faire l’écho des préoccupations des ministères ainsi que de la population, auxquels ils ont accès. Ainsi, ceux qui s’intéressent aussi bien aux aspects sécuritaires qu’aux enjeux démocratiques seront pleinement impliqués dans la gestion de ces politiques publiques, car ils bénéficieront d’une vision globale ([544]). »

Cette approche suscite le vif intérêt de la rapporteure, mais aussi de M. Raphaël Glucksmann, président de la commission spéciale du Parlement européen sur l’ingérence étrangère : « Si nous déplorons un nombre élevé d’attaques contre notre pays, Taïwan en subit bien davantage, et quotidiennement. Les autorités ont fait le choix d’y répondre par la démocratie, en mettant au point de très intéressants processus démocratiques et de coopération avec la société civile ([545]). »

Pour la rapporteure, l’expérience de Taïwan semble vraiment intéressante à méditer. Taïwan est certainement l’un des territoires les plus attaqués au monde par la désinformation et les cyber-attaques de toutes natures. La République populaire de Chine est la source exclusive de ces attaques. Mme Tang précise qu’entre 2021 et 2022, « les cyber-attaques exploitant des failles de sécurité ont été menées contre les agences gouvernementales de Taïwan à un rythme deux fois plus élevé que par le passé ». La mission du ministère du numérique confié à Mme Tang, à l’origine une entrepreneuse programmeuse de logiciels libres qui fit partie d’un groupe de « hackers citoyens » taïwanais, est de garantir, selon le mot même de la ministre, « la résilience numérique à tous » :

« [Le ministère] contribue à ce que chacun puisse se remettre rapidement d’une attaque, s’adapter aux évolutions technologiques et tirer profit de son expérience afin de renforcer son état de santé numérique.

« […] Les ressources publiques et privées en matière de cybersécurité sont désormais mises en commun. Nous organisons les exercices afin de garantir nos infrastructures sensibles en cas d’urgence. »

Le ministère a mis en place une approche qui implique l’ensemble de la société – internautes, associations, journalistes, professionnels du numérique et de la cybersécurité, lanceurs d’alerte, administrations publiques à tous les échelons, plateformes – de manière proactive, décentralisée et inclusive, sur un mode collaboratif et le plus ouvert possible.

Taïwan a signé en avril 2022, avec la France et soixante pays partenaires dans le monde entier, la Déclaration pour l’avenir de l’internet, une déclaration qui prône un internet libre et ouvert, digne de confiance, sûr, à même d’assurer la protection et le respect des droits humains en ligne et dans le monde numérique. Par-delà ces grands principes communs aux démocraties réaffirmés quelques semaines après l’invasion de l’Ukraine par la Russie et l’intensification sans précédent de la « guerre numérique » menée par le régime de Vladimir Poutine non seulement contre l’Ukraine mais aussi contre les démocraties européennes, Taïwan met en place des technologies et dispositifs innovants, décentralisés et particulièrement résilients. La ministre Audrey Tang, ex-activiste, fut personnellement très engagée dans la promotion d’une « transparence radicale » dans la relation entre État et citoyens.

À cet égard, le développement de techniques collaboratives de cyberdéfense, mais aussi du renseignement de sources ouvertes (OSINT ([546])), à l’image des dispositifs mis en place à Taïwan, permettrait certainement des avancées dans la diffusion d’une culture de la contre-ingérence et des savoirs technologiques qui lui sont associés dans l’ensemble de la société.

Mme Loiseau est également favorable à l’utilisation de sources ouvertes par les services de renseignement. Elle indique que « cette méthode permet, notamment, de documenter l’origine d’une image en déterminant où elle a été prise et à quel moment. Vous vous souvenez peut-être que des internautes doués ont ainsi démontré que certaines déclarations de Vladimir Poutine diffusées pendant la guerre en Ukraine avaient en fait été enregistrées bien avant le déclenchement de cet événement, auquel elles étaient censées répondre. Cela permet de savoir que Poutine avait déjà la volonté d’envahir ce pays à un moment où le monde extérieur n’en avait pas conscience. Cela nous aide à comprendre des régimes fermés, qui font tout pour que nous ne sachions rien de leurs processus de décision. »

Recommandation n° 10 : Développer les techniques collaboratives de cyberdéfense et le renseignement de sources ouvertes (OSINT).

Quant à M. Nicolas Tenzer (CERAP), il a formulé, au cours de son audition ([547]), plusieurs recommandations qui vont dans le sens de la promotion de la transparence et d’une participation accrue de la société civile :

– « organiser une structure interministérielle de recueil d’informations et d’investigation ouverte à des lanceurs d’alerte », comprenant les services de renseignement mais aussi « la direction générale des finances publiques (DGFIP), […] les douanes, la police nationale, une cellule spécifique au sein du ministère des affaires étrangères et d’autres ministères, tout ceci dans le cadre d’une coopération internationale », dans le but de mieux repérer et de mieux contrecarrer les opérations d’ingérence de toute nature ;

– encourager la transparence sur les liens d’intérêts des personnes physiques ou morales évoluant dans l’espace public (« Si l’on sait qu’une personnalité contracte régulièrement avec une société étrangère, nous devrions savoir “d’où elle parle” ») et inscrire dans la loi une obligation de transparence relative aux sources étrangères de financement des think tanks, organisations non gouvernementales (ONG) et médias « sur leur site ou par écrit » ([548]) ;

– mieux protéger les lanceurs d’alerte « en particulier lorsqu’ils travaillent sur de potentiels cas d’ingérence », notamment dans le cadre des poursuites judiciaires engagées contre eux (procédures « bâillons » appelées aussi SLAPP ([549])) en leur faisant « bénéficier d’une protection judiciaire améliorée et de la prise en charge des frais de procédure » ainsi qu’en formant les « juges sur les tentatives d’ingérence par des entreprises ou des États étrangers ».

La nécessité d’une plus grande transparence dans le financement des ONG et des think tanks est partagée par la rapporteure et Mme Loiseau. Cette dernière recommande une plus grande « transparence s’agissant du financement des ONG avec lesquelles nous travaillons et des experts auxquels nous faisons appel. Le fait qu’un expert soit financé ne me pose aucun problème dès lors que je sais d’où vient l’argent. »

Concernant la dernière recommandation de M. Tenzer, il faut évoquer la proposition de directive de la Commission européenne contre les poursuites abusives ([550]). En cas d’adoption, le texte permettrait « aux juges de rejeter rapidement les poursuites manifestement infondées contre des journalistes et des défenseurs des droits de l’homme [et établirait] également plusieurs garanties procédurales et recours, portant notamment sur la réparation des dommages, et des sanctions dissuasives contre le lancement de poursuites abusives ([551]) ».

La rapporteure rappelle que la protection des lanceurs d’alerte a fait d’importants progrès grâce à la loi Sapin 2.

En effet, la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique a donné un cadre commun et harmonisé au dispositif relatif aux signalements et à la protection des lanceurs d’alerte, définis comme des « personne[s] physique[s] qui révèle[nt] ou signale[nt], de manière désintéressée et de bonne foi, un crime ou un délit, une violation grave et manifeste d’un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, d’un acte unilatéral d’une organisation internationale pris sur le fondement d’un tel engagement, de la loi ou du règlement, ou une menace ou un préjudice graves pour l’intérêt général, dont elle[s ont] eu personnellement connaissance ([552]) ».

Comme le rappelle la circulaire précitée du Premier ministre du 11 octobre 2021, qui encourage les agents publics ayant connaissance de faits d’ingérence à activer ce dispositif, « le statut de lanceur d’alerte [permet] de bénéficier de certaines mesures de protection notamment l’interdiction de mesures de représailles affectant leur vie professionnelle du fait du signalement, le renversement de la charge de la preuve en cas de litige, la préservation de la confidentialité de leur identité et de leur signalement ou encore l’irresponsabilité pénale en cas d’atteinte a un secret protégé par la loi, dès lors que cette divulgation est nécessaire et proportionnée à la sauvegarde des intérêts en cause ».

3. Le nécessaire réveil du monde universitaire et académique

Le secteur de l’enseignement supérieur et de la recherche fait partie des cibles des ingérences de puissances étrangères. Comme le présent rapport l’a exposé ([553]), ces tentatives d’immixtion sont principalement le fait de la Chine.

À ce sujet, la commission d’enquête a pu s’appuyer sur les précieux travaux du Sénat, réalisés dans le cadre de sa mission d’information sur les influences étatiques extra-européennes dans le monde universitaire et académique français et leurs incidences. Son rapporteur, le sénateur André Gattolin, également auditionné par la commission d’enquête ([554]), a rendu ses conclusions en septembre 2021 ([555]).

Il pointe les vulnérabilités du système français d’enseignement supérieur et de recherche face aux risques d’ingérences. Celles-ci peuvent être résumées en trois points où sont décelées des fragilités importantes :

– « une insuffisance de ressources budgétaires qui se matérialise par des rémunérations et des conditions de travail moins favorables que dans d’autres pays » ;

– « la faiblesse administrative d’établissements autonomes dans leur gestion et soumis à des injonctions contradictoires d’accueil d’étudiants étrangers et de contrôle plus rigoureux » ;

– « la culture d’ouverture d’un monde de la recherche par nature réticent à penser son activité dans un contexte de conflit et d’intérêt nationaux ».

Lors de son audition, M. Gattolin a regretté que son travail, en dépit du bon accueil et de l’écho important dont il a bénéficié, n’ait pas été suivi d’actions tangibles de la part des pouvoirs publics et des établissements :

« Cela fera bientôt un an et demi que le rapport a été publié. Tout le monde l’a salué. J’ai été auditionné par les ministères. On me promet tous les trois mois que des mesures vont être prises prochainement. J’ai pris le soin de ne proposer que des mesures de nature réglementaire ou qui ont trait aux pratiques, afin d’éviter de devoir passer par la loi. Je me suis adressé à tous les niveaux : je ne sais pas où réside le blocage. Je crains que le problème ne soit systémique. On aime mieux, en France, lorsqu’on s’attaque à plus gros que soi, agir sous couvert européen. C’est pourquoi j’ai déposé la proposition de résolution européenne sur la liberté académique en Europe. Cela étant, à l’échelon européen, on n’aime pas prendre de mesures susceptibles de créer des dissensions entre États ou pouvant être mal perçues. »

Tout en reconnaissant que des avancées ont été réalisées, notamment avec la « troisième liste », celle relative au monde de la recherche, recensée par le SISSE ([556]), la rapporteure invite les pouvoirs publics et les établissements d’enseignement supérieur et de recherche à mettre en œuvre rapidement les dispositions concrètes proposées par la mission d’information sénatoriale. Elle souscrit pleinement aux objectifs et aux recommandations du rapport d’information de septembre 2021, dont les principaux sont reproduits dans l’encadré ci-après.

Examen en commission

Au cours de sa réunion du 1er juin 2023, la commission d’enquête procède à l’examen du rapport.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Chers collègues, cette dernière réunion de notre commission d’enquête sera consacrée à l’examen du projet de rapport – bien que tout le monde ici ne l’ait pas lu – et au vote sur son adoption.

Depuis le 19 janvier, nous avons procédé à quarante-quatre auditions représentant près de quatre-vingt-sept heures de réunion, au cours desquelles nous avons entendu cinquante-trois personnes.

Je tiens à remercier Mme la rapporteure pour le temps qu’elle a consacré à ce travail. Je remercie également les autres membres de la commission, ainsi que l’administration de l’Assemblée nationale.

Je vous propose d’organiser notre réunion de la manière suivante. D’abord, nous entendrons Mme la rapporteure exposer les grandes lignes de son rapport et ses conclusions. Ensuite, les commissaires qui souhaitent s’exprimer pourront le faire, soit à titre individuel soit au nom de leur groupe ; ils auront, par la même occasion, la possibilité d’indiquer dans quel sens ils voteront. À l’issue de cette séquence, Mme la rapporteure pourra, si elle le souhaite, apporter les précisions qu’elle jugera nécessaires. Je m’exprimerai alors sur le contenu du rapport – je préfère vous prévenir : ce sera un peu long. Enfin, nous passerons au vote sur l’adoption du projet de rapport.

À titre liminaire, je tiens à rappeler la manière dont j’ai voulu travailler. Après avoir lu vos déclarations dans Le Figaro de ce matin, madame la rapporteure, je ne sais pas, d’ailleurs, si je peux utiliser ce verbe, puisque, visiblement, vous ne considérez pas que nous avons « travaillé » ensemble. Disons donc que nous avons passé cinq mois côte à côte. J’estime, pour ma part, que cette position ne reflète pas la volonté que j’ai affichée dès le début de ma présidence et la façon dont j’ai mené les travaux.

Je tiens à dire, puisque personne ne le fera à ma place, que j’estime avoir conduit ces travaux comme je le devais en tant que député de la France et non en tant que député du Rassemblement national. Je pense l’avoir fait honnêtement, avec intégrité. D’ailleurs, jusqu’à présent – mais peut-être les langues vont-elles se délier ? –, je n’ai jamais eu à ce propos la moindre remarque, que ce soit lors des réunions de bureau, durant les auditions, dans les couloirs ou par téléphone. J’ai même demandé à plusieurs reprises, en réunion de bureau, si certains avaient des observations à formuler quant à la façon dont je présidais et celle dont nous menions nos travaux. Or il n’y en a jamais eu, ni à l’oral ni à l’écrit. Les relevés de décisions, rédigés après chaque réunion et validés par moi-même ainsi que par Mme la rapporteure, l’attestent. Nous y reviendrons, car cela peut avoir une incidence sur le contenu du rapport.

J’ai aussi décidé, même si rien ne m’y obligeait, de me déporter à chaque fois que le Rassemblement national était concerné de près ou de loin par une audition. Selon l’administration, très peu de présidents de commission d’enquête ont agi de la sorte, pour ne pas dire aucun. Par exemple, je ne connaissais pas M. Schaffhauser et ne l’avais même jamais vu de ma vie – si vous voulez tout savoir, j’espère même que je n’aurai jamais à le revoir. J’aurais donc très bien pu mener l’audition. De la même manière, les liens de hiérarchie entre M. Philippe Olivier et moi sont assez ténus. Lorsque la commission d’enquête visant à établir les raisons de la perte de souveraineté et d’indépendance énergétique de la France, à laquelle je participais, a reçu M. Sarkozy, le président de cette commission, membre du groupe Les Républicains, ne s’est pas déporté, et il a d’ailleurs très bien mené l’audition. Je pourrais citer bien d’autres exemples récents. Si j’ai décidé de me déporter, c’est, d’une part, par éthique personnelle – même si, visiblement, cela n’intéresse personne –, et, d’autre part, parce que je considère que notre institution a besoin de modestes preuves d’exemplarité comme celle-ci.

En tant que président, et bien que je sois systématiquement suspecté d’agir en tant que membre du Rassemblement national, je n’ai jamais refusé la moindre audition. J’ai lu dans la presse que j’aurais manipulé les travaux de cette commission, la transformant en clownerie, pour sauver l’honneur de mon parti. J’aurais interrompu une personne ou l’aurais contredite ; j’aurais lancé une polémique… J’ai donc relu l’ensemble de nos travaux, pour voir ce qu’il en était. À leur lumière, je ne comprends toujours pas de telles allégations. Quand vous mettez en cause le Rassemblement national, ce n’est pas toujours très aimable, mais c’est le jeu démocratique. Vous avez le droit de le faire : je respecte toutes les paroles et toutes les libertés. Je ne crois pas avoir empêché quiconque de s’exprimer, mais, si c’est le cas, il n’y a aucun problème : ce sera consigné au compte rendu.

Si je respecte votre parole et votre liberté, force est de constater que la réciproque n’est pas vraie, et que cela participe du traitement particulier qui est réservé au Rassemblement national. En général, le président d’une commission d’enquête convoque qui il veut. Chacune de mes demandes d’audition a été soumise à des négociations, à la volonté des uns et des autres, et nous n’avons pas reçu un grand nombre des personnes que je voulais interroger. Sachez que cela sera rendu public. Ces lacunes nuisent énormément à nos travaux.

La NUPES n’a pas souhaité participer au bureau de la commission. C’est son choix. J’ai invité constamment ses membres à y prendre part, ils ont formulé des demandes d’audition et je ne me suis opposé à aucune d’entre elles, sauf une, mais cette décision était consensuelle. Il s’agissait des responsables de la banque hongroise ayant consenti un prêt à Marine Le Pen. D’une part, nous ne savions pas qui inviter. D’autre part, comme ces personnes sont étrangères, elles n’auraient pas pu prêter serment. Cet argument n’a soulevé aucune objection de la part des autres membres du bureau. C’est la seule audition pour laquelle j’ai considéré qu’il ne serait pas possible de la mener dans de bonnes conditions.

J’ai systématiquement refusé de verser dans la politique spectacle, en tout cas dans cette commission : je sais faire la distinction entre mes fonctions de président et les autres. Ainsi, je n’ai pas voulu convoquer M. Mélenchon ou certaines personnalités d’En Marche ou de Renaissance pour leur poser des questions « bidons », uniquement pour les mettre sur le gril et en faire une vidéo. Cela n’avait aucun intérêt pour nos travaux.

La question s’est posée pour un collègue de la NUPES. Il y avait suffisamment d’éléments pour le convoquer, puisqu’il était cité à plusieurs reprises, mais je m’y suis refusé car cela n’avait aucun intérêt à mes yeux. De fait, les travaux ont confirmé que cela aurait été inutile. En dehors de la satisfaction que peut procurer le fait d’assouvir des ambitions partisanes, quel est l’intérêt de jeter en pâture au public l’honneur d’un parlementaire, de mettre en cause son intégrité, de lui demander de se justifier à propos d’allégations ridicules ?

M. Mélenchon a été mis en cause à de nombreuses reprises lors des auditions. J’aurais pu lui demander de venir nous expliquer pourquoi son nom apparaissait dans tel ou tel article et pour quelles raisons il avait soutenu tel ou tel opposant – ou non, en l’occurrence, puisque c’était faux –, écrit telle ou telle note de blog. Quel en aurait été le résultat, sinon une énième revue de presse ? Tel n’était pas l’objet de la commission.

Nous avons auditionné des personnes qui devaient l’être. Pour le principal parti de la majorité, il s’est agi de M. Buon Tan. Des articles, dont un publié dans Le Monde, faisaient état des inquiétudes des services de renseignement quant au fait qu’il pouvait être un agent défendant les intérêts chinois. Personne ne s’est opposé à ce qu’il soit auditionné. Il y avait toutes les raisons de le faire. Nous avons reçu aussi M. Leroy.

En revanche, nous n’avons reçu ni M. Raffarin ni M. Le Guen. Je n’ai toujours pas compris pourquoi. M. Le Guen siège au conseil d’administration de Huawei France, mais cela paraît tout à fait normal…

J’aurais pu citer M. Sarkozy. Je ne l’ai pas fait parce qu’il n’aurait pas prêté serment. Son nom n’est cité qu’une seule fois dans le rapport – j’y reviendrai.

J’ai donc la conscience tranquille : j’ai l’impression d’avoir fait mon travail aussi honnêtement qu’un homme politique peut le faire – je ne suis pas une oie blanche et n’ai jamais prétendu l’être. À plusieurs reprises, durant nos travaux, mon honneur personnel a été mis en cause dans les médias. Or pas un seul commissaire, en dehors de ceux du Rassemblement national et de non-inscrits, n’a daigné contester ce qui était rapporté sur mon compte. Cela ne m’empêche pas de dormir, mais je tenais à le signaler.

La blague du siècle, c’est évidemment l’histoire, racontée par l’émission « Quotidien », selon laquelle je serais très proche de François Fillon, alors que je ne l’avais jamais rencontré de ma vie. Cette opération grotesque visait à me forcer à me déporter, au prétexte que l’un de mes amis connaissait l’ami d’un de ses amis… C’était à la fois ridicule et scandaleux, car c’est moi qui avais demandé, dès le début de nos travaux, l’audition de M. Fillon, alors que les seuls qui s’y étaient opposés, dans un premier temps, étaient des membres du groupe Renaissance. Non seulement c’est moi qui ai été insulté, mais en plus la vérité n’a pas été dite – croyez bien qu’elle le sera.

Il a été dit constamment que je poursuivais un intérêt caché, que j’étais en service commandé. Encore faut-il le prouver. N’en déplaise à certains, qui par ailleurs se prévalent en permanence du respect de l’État de droit, nous sommes en France et non aux États-Unis : ici, les gens sont innocents tant qu’ils n’ont pas été reconnus coupables. Pour ma part, je n’ai jamais déclaré coupable quelqu’un à qui je n’avais absolument rien à reprocher.

Voilà ce que j’ai subi pendant cinq mois. Je méritais de le dire aujourd’hui – en tout cas, je m’en accorde le droit.

Mme Constance Le Grip, rapporteure. Je m’en tiendrai, pour ma part, au rôle qui est le mien en tant que rapporteure, à savoir vous présenter le projet de rapport que j’ai l’honneur de soumettre aujourd’hui à votre vote. Je me garderai d’entrer dans des considérations personnelles qui, à ce stade, n’intéressent personne.

Nous achevons donc un cycle de quarante-quatre auditions, menées entre le 19 janvier et le 24 mai. Toutes ont été éclairantes, même si certaines ont retenu davantage l’attention des médias. Chacune d’entre elles, y compris celles qui ont été menées à huis clos pour les raisons que nous savons, a fait l’objet d’un compte rendu détaillé. Ceux de ces documents qui pouvaient être mis en ligne sur le site de l’Assemblée nationale l’ont été dans les meilleurs délais, de manière à les porter à la connaissance de tout un chacun. Il est également possible de retrouver sur le portail vidéo de l’Assemblée les images des très nombreuses auditions qui se sont déroulées sous le régime de la publicité.

Je tiens aussi à vous faire savoir d’ores et déjà que, si vous me faites l’honneur d’adopter ce projet de rapport, celui-ci comportera un second tome consacré aux comptes rendus des auditions. J’ai en effet souhaité, même si ce n’est pas forcément l’usage, que l’intégralité de ces comptes rendus soit jointe au rapport. Je pense essentiel que tout le monde – experts, universitaires, étudiants, participants à des think tanks, fonctionnaires, élus, ainsi que toutes celles et tous ceux qui s’intéressent aux ingérences étrangères – ait accès à cette mine d’informations, de données, de points de vue, d’expertises et de témoignages.

Cette commission d’enquête est née dans un contexte de vive polémique. Le dépôt de la proposition de résolution tendant à sa création a été annoncé le 23 septembre 2022 par un communiqué de presse cosigné par M. Jordan Bardella et par vous-même, monsieur le président. Cette démarche faisait suite à des déclarations publiques de M. Stéphane Séjourné, secrétaire général du parti Renaissance, et de M. Jean-Maurice Ripert, ancien ambassadeur de France à Moscou et à Pékin. Sur un ton à peine moins véhément, l’exposé des motifs de la proposition de résolution donnait pour objectif à cette commission d’enquête d’établir « s’il existe oui ou non des réseaux d’influence étrangers qui corrompent des élus, responsables publics, dirigeants d’entreprises stratégiques ou relais médiatiques dans le but de diffuser de la propagande ou d’obtenir des décisions contraires à l’intérêt national ».

Décrite ainsi, cette tâche considérable n’est pas à la portée d’une commission d’enquête parlementaire, si ardemment dédiée à sa mission fût-elle. En effet, les prérogatives, le champ et les moyens de ces organes sont très strictement encadrés par le droit et limités par le principe de séparation des pouvoirs, qui prévaut dans notre République.

Compte tenu de la nature des sujets traités et des responsabilités professionnelles de plusieurs personnes auditionnées – chefs de services de renseignement, par exemple, dont les auditions se sont déroulées à huis clos –, la commission d’enquête s’est vu opposer à plusieurs reprises le secret de l’enquête, le secret de l’instruction ou le secret de la défense nationale. En effet, elle s’est trouvée confrontée au fait que des enquêtes judiciaires étaient en cours sur les sujets dont elle avait à connaître. Ces limites sont tout à fait normales et nul ne saurait s’en étonner ou prétendre en tirer d’autres conclusions.

Le Parlement s’est déjà penché sur la question des ingérences étrangères.

En 2021, le Sénat a consacré une mission d’information, présidée par M. Étienne Blanc et dont le rapporteur était M. André Gattolin, aux influences étatiques extra-européennes dans le monde universitaire et académique français et à leurs incidences. Nous avons d’ailleurs auditionné M. Gattolin.

À l’Assemblée nationale, plus récemment, la délégation parlementaire au renseignement (DPR) – présidée par Sacha Houlié, dont j’ai l’honneur d’être vice-présidente et où siège également une autre députée membre de notre commission d’enquête – travaille depuis l’automne dernier sur la question, à laquelle elle a décidé de consacrer une grande partie de son rapport annuel. La DPR travaille sous le sceau de l’habilitation secret défense et son rapport ne sera que très partiellement rendu public, ce qui ne nuit pas à l’intérêt de ses travaux.

Enfin, le Parlement européen a créé dès 2020 une commission spéciale sur l’ingérence étrangère dans l’ensemble des processus démocratique de l’Union européenne, dite INGE 1, présidée par Raphaël Glucksmann. Après avoir remis un premier rapport, elle a vu son mandat prolongé. La rapporteure actuelle, Nathalie Loiseau, présente en ce moment même son rapport à ses collègues. Nous avons auditionné nos deux collègues députés européens.

Autant dire que la question des ingérences étrangères, déjà très présente dans bien des esprits, comme nous l’avons constaté lors des auditions d’universitaires, d’experts et de représentants des services de renseignement, est également appréhendée par l’institution parlementaire.

La commission des lois, qui a eu à se prononcer, après le bureau de l’Assemblée nationale, sur la recevabilité de la proposition de résolution, avait émis des doutes sérieux quant à la pertinence du périmètre envisagé, le jugeant beaucoup trop large et par conséquent peu pertinent. Néanmoins, faisant primer l’exercice du droit de tirage par le groupe du Rassemblement national sur les critères de recevabilité, la commission ne s’était pas opposée à la proposition de résolution.

Le présent projet de rapport est le fruit d’un travail de synthèse des auditions, dont il rend compte assez fidèlement, comme le montrent les nombreuses citations qui y figurent. Il n’avait pas vocation à entrer dans le détail de l’ensemble des sujets abordés lors des auditions, car il y avait là matière à plusieurs commissions d’enquête – et à plusieurs rapports…

Le projet de rapport est divisé en deux parties. La première est intitulée : « La France est la cible d’ingérences de la part de puissances étrangères », et la seconde : « Une prise de conscience salutaire mais tardive des autorités françaises vis-à-vis de l’ensemble des menaces transversales ».

Il m’a paru essentiel, dans un premier temps, d’expliciter le sujet même de cette commission en rapportant les riches échanges que nous avions eus, au début des auditions, avec plusieurs experts. La distinction entre ingérence et influence, ainsi que tous les termes qui gravitent dans ce continuum sont traités dans la première sous-partie.

Ensuite, je me suis attachée à établir une typologie des principales ingérences ciblant notre pays. À cette fin, j’ai repris la catégorisation établie par M. Stéphane Bouillon, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), en y ajoutant le recrutement d’une partie de nos élites par des puissances étrangères.

Une fois ces bases méthodologiques posées, j’ai esquissé un panorama des puissances étrangères s’adonnant à l’ingérence, notamment à l’encontre de notre pays. Il est apparu, en particulier après l’audition de représentants de tous les services de renseignement – que je remercie pour la qualité et la clarté de leurs propos –, que les deux principales menaces étaient la Russie et la Chine. C’est pourquoi j’ai consacré une sous-partie à chacun de ces pays. Les autres pays concernés, qui avaient été cités dans plusieurs auditions, mais de manière incidente et moins fréquemment, figurent dans une même sous-partie. Il s’agit de l’Iran, du Maroc, de la Turquie et du Qatar. En ce qui concerne ce dernier pays, j’ai mentionné explicitement l’affaire de corruption présumée qui s’est fait jour au sein du Parlement européen, grâce aux enquêteurs belges, qui ne relève pas directement du sujet traité par notre commission d’enquête puisque ces faits se sont déroulés sur le territoire du royaume de Belgique : c’est le fameux « Qatargate ». Il est question également du « Marocgate ».

S’agissant des ingérences en France, un pays se distingue plus particulièrement : la Russie. Une sous-partie entière du rapport lui est consacrée. Le rapport conjoint du Centre d’analyse, de prévision et de stratégie (CAPS) et de l’Institut de recherche stratégique de l’École militaire (IRSEM), datant de 2018 et intitulé Les Manipulations de l’information : un défi pour nos démocraties, identifiait spécifiquement la Russie comme étant à l’origine de 80 % des influences caractérisées par de la désinformation, de la manipulation de l’information et de la « mal-information » en Europe. Ces pratiques extraordinairement pernicieuses et déstabilisatrices visent tous nos intérêts, sur le territoire hexagonal et à l’extérieur.

La stratégie russe en la matière passe par des médias, en particulier RT France et Sputnik, pour ne citer qu’eux, mais ce n’est là qu’un aspect de la guerre hybride menée par ce pays contre nos sociétés démocratiques : il y a d’autres relais et cercles d’influence, y compris parmi les élites françaises. À cet égard, nous n’avons pas esquivé les cas de M. Fillon et de M. Leroy. Il convenait également de mentionner les liens tissés depuis des années entre la Russie et le Front national, puis le Rassemblement national. En effet, je n’ai pas voulu passer sous silence les nombreuses analyses, les faits et les propos portés à la connaissance de la commission d’enquête par plusieurs personnes auditionnées, qui établissent une forte proximité politique entre le pouvoir russe et ce parti, ce qui éclaire certains aspects de celui-ci.

La seconde partie porte plus largement sur le dispositif français de lutte contre les ingérences étrangères. Nous n’avons pas à rougir du système mis en place, comme en témoigne la sécurisation réussie de l’élection présidentielle de 2022 par le SGDSN, en liaison avec l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) et le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum), après l’affaire des Macron Leaks, en 2017, dont l’origine a été clairement déterminée.

Dans de nombreux domaines, nos institutions ont amélioré leur capacité de résistance face aux très nombreuses formes d’ingérence étrangère, qui sont souvent sournoises. La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), par exemple, et la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), garantissent une forme d’étanchéité du financement de la vie politique française par rapport aux puissances étrangères en s’assurant que la législation est appliquée.

De même, nous avons tous noté les progrès notables qui ont été effectués dans le domaine de la protection de l’économie et des intérêts économiques français face aux ingérences, notamment grâce à la loi Sapin 2. Nos services de renseignement – parmi lesquels la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) et Tracfin – sont pleinement mobilisés dans la lutte contre tous les types d’ingérence étrangère. J’en profite pour rendre hommage à ces services : je salue leur professionnalisme, leur sens de l’État et leur dévouement.

L’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure dispose que « la prévention de toute forme d’ingérence étrangère » est l’un des objets du « recueil de renseignements relatifs à la défense et à la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation ». La stratégie nationale du renseignement, publiée en juillet 2019, qui est en quelque sorte la feuille de route des services de renseignement, définit la « lutte contre les menaces transversales » comme l’un de ses enjeux prioritaires, au même titre que la lutte contre « la menace terroriste », « l’anticipation des crises et des risques de ruptures majeures » et « la défense et la promotion de nos intérêts industriels et économiques ».

Il m’apparaît clairement, à la suite des auditions, de mes nombreuses lectures sur le sujet, des travaux de la délégation parlementaire au renseignement et de mes cinq années d’expérience, sous la précédente législature, en tant que membre de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), qu’une véritable prise de conscience est intervenue, de la part des autorités et de l’ensemble de l’appareil de l’État, quant à la dangerosité de toutes les formes d’ingérence étrangère.

La situation est le fruit d’un contexte géopolitique marqué par un renforcement des grandes confrontations, qui nous a vu passer d’un monde de compétition à un monde de confrontation, dans lequel les puissances autoritaires, au premier rang desquels la Russie et la Chine, contestent l’ordre international hérité de la fin de la Guerre froide, fondé sur la démocratie, l’économie de marché et l’État de droit. Ces puissances cherchent par tous les moyens à déstabiliser et affaiblir les démocraties occidentales. Elles mènent contre les sociétés démocratiques une guerre hybride, de manière insidieuse, sournoise et systémique, dont les ingérences sont la forme la plus répandue.

Le déni des réalités, la naïveté, la complaisance voire l’allégeance ne peuvent plus être de mise en Europe. Notre pays doit encore progresser en ce qui concerne la prise de conscience, l’appréhension de la dangerosité de cette grande confrontation entre les régimes démocratiques et les régimes autoritaires, lesquels sont passés maîtres dans l’art d’exploiter nos vulnérabilités, nos propres valeurs, notre espace de liberté. Notre pays doit aussi diffuser davantage une certaine culture, un esprit de résistance citoyen fondé sur la responsabilité, la transparence et l’engagement de toute la société.

M. Laurent Esquenet-Goxes (Dem). En ce qui me concerne, monsieur le président, à aucun moment je n’ai mis en cause votre probité et la manière dont vous avez conduit nos travaux. Je vous remercie d’ailleurs de m’avoir cédé la présidence à quatre reprises pour des auditions ; à chaque fois, j’ai essayé de faire au mieux, quitte à reprendre certains membres de la majorité qui s’exprimaient de manière un peu bruyante.

Je ne me suis pas non plus répandu dans la presse, ni n’ai contesté vos qualités, en dehors du combat politique qui peut exister entre nos mouvements politiques. Je n’ai pas davantage eu connaissance d’attaques émanant de membres du bureau ou d’autres commissaires.

Pour le reste, le rapport me paraît équilibré. Une partie concerne effectivement le Rassemblement national et le prêt russe, mais c’était un des éléments ayant conduit à la création de cette commission d’enquête, et le passage en question représente moins de vingt pages, soit 10 % environ du rapport. Si Mme la rapporteure avait consacré la moitié du rapport au RN, on aurait pu s’interroger sur sa démarche, mais tel n’est pas le cas. Du reste, les faits rapportés correspondent à ce que j’ai entendu lors des auditions – certes, j’en ai raté quelques-unes, mais j’ai assisté à la majorité d’entre elles.

M. Thomas Rudigoz (RE). Je salue le travail de la rapporteure. Même si nous avons de fortes divergences politiques, monsieur le président, je reconnais que vous avez mené les travaux avec beaucoup d’objectivité. Je regrette les propos que vous venez de tenir et, n’ayant pas lu Le Figaro et L’Opinion, je ne ferai pas davantage de commentaires.

Lors de l’audition de Mme Le Pen, vous vous êtes déporté et avez posé peu de questions. Il était intéressant de l’entendre – même si nous avions pu être partagés pendant un temps sur l’opportunité d’auditionner des responsables politiques pour éviter un biais trop évident. C’était important et cela nous a permis, comme le rapport le relate bien, de voir les incohérences des réponses de Mme Le Pen. Cela a également permis de soulever un certain nombre de questions qui restent à éclaircir sur le prêt russe et sur son évolution, puisque la créance est désormais détenue par une société russe. Mme Le Pen a peu répondu, n’ayant pas beaucoup intérêt à savoir qui se trouve derrière cette société. Cela nous laisse assez circonspects sur l’authenticité de ses propos.

Le travail mené est très complet et aborde l’ensemble des ingérences, sans se focaliser seulement sur la Russie. L’audition de directeurs de services de renseignements a été très enrichissante et a permis de mieux connaître le travail mené par les personnels de ces services, qui travaillent dans le secret.

Encore une fois, comme l’a dit la rapporteure, le sujet est particulièrement vaste et les moyens de la commission d’enquête sont assez réduits. Le rapport est utile et apporte un certain nombre d’éléments.

Pour revenir à la partie consacrée au Rassemblement national, il reste beaucoup de questions sur les relations avec la Russie qui ont permis d’obtenir un tel prêt.

M. Charles Sitzenstuhl (RE). Je remercie les fonctionnaires de l’Assemblée nationale qui ont collaboré aux travaux de cette commission d’enquête.

J’aurais bien voulu y participer davantage, notamment au début, mais vous connaissez les raisons pour lesquelles j’ai dû m’absenter quelques semaines. J’ai essayé de me rattraper à la fin.

Mme la rapporteure a bien rappelé les nombreuses limites à notre travail, juridiques et opérationnelles. Le rapport fournit des éléments intéressants. Il pointe un certain retard dans la prise de conscience du fait que notre démocratie est auscultée par des puissances inamicales, qui cherchent à nous déstabiliser par de nombreux biais – administratifs, politiques, commerciaux – pour leurs propres intérêts et pour faire vaciller notre conception de la démocratie.

Personne n’ignore les conditions dans lesquelles cette commission d’enquête a été créée. Personne n’a été dupe. Le groupe Rassemblement national a cherché à instrumentaliser une commission d’enquête pour se laver de turpitudes qui sont connues de tous les Français, puisque par deux fois le Président de la République en fonction a évoqué ces sujets lors du débat précédant le deuxième tour de l’élection présidentielle.

La commission d’enquête a ensuite travaillé.

Avez-vous fait une si bonne affaire en voulant jouer avec cette commission ? On en arrive en fait à la conclusion qu’il y a bien un sujet des relations du Rassemblement national avec la Russie de M. Poutine. Les quatre auditions de membres ou d’anciens membres de votre parti – MM. Mariani, Olivier et Schaffhauser ainsi que Mme Marine Le Pen – ont bien montré qu’il y avait des liens financiers tout à fait inhabituels entre cette formation politique et le système de M. Poutine.

Le rapport met bien en avant les problèmes qui existent avec d’autres régions du monde, telles que la Chine et certains États du Moyen-Orient ainsi que le Maroc. Ce sont des motifs de vigilance pour l’avenir.

J’ai parcouru le rapport. Il est très sérieux et très intéressant pour nos concitoyens, malgré les contraintes qui ont présidé à nos travaux.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Pour ce qui est de la stratégie politique du Rassemblement national, nous jugerons de ses résultats à la fin.

Je souhaite revenir sur le fait que des gens s’expriment sur un rapport en prétendant l’avoir lu. À part la rapporteure, qui dispose d’une version électronique, le rapport ne peut être lu qu’en se rendant dans une salle où il est mis à disposition. Les heures d’entrée et de sortie sont notées, ce qui permet de savoir combien de temps un député est resté pour le consulter.

Je sais que certains disposent de capacités intellectuelles uniques, mais il y a tout de même un petit problème. Il faudra que l’on m’explique comment on peut lire un rapport de 210 pages en trente minutes. Je vois sur la liste des durées de consultation de trente ou de quarante minutes. Une personne a passé trois heures à consulter le rapport, ce qui est cohérent même si, soixante-dix pages par heure, c’est encore le haut du panier en termes de rythme de lecture…

Bon courage pour justifier que l’on s’exprime sur un rapport en prétendant l’avoir lu suffisamment dans le détail pour pouvoir juger de sa qualité en une demi-heure !

M. Charles Sitzenstuhl (RE). C’est une attaque en dessous de la ceinture, monsieur le président. Vous n’avez pas à juger de mes capacités à lire un rapport. Il se trouve que je suis enseignant-chercheur et que j’ai été formé pendant plusieurs années à la lecture de ce genre de document. Je suis capable de lire très rapidement et de rechercher les informations, en retenant celles qui me semblent utiles. Cette attaque est assez minable.

M. le président Jean-Philippe Tanguy. Voilà… Très intéressante explication.

Mme Mireille Clapot (RE). Je remercie le président, la rapporteure, les collègues qui ont participé aux auditions et les administrateurs.

J’ai essayé de participer au maximum d’auditions et j’ai pu constater le sérieux du travail et son caractère transpartisan. On le sait depuis bientôt un an, il faut que l’on s’habitue à travailler ensemble sur des sujets d’intérêt général pour la nation, y compris quand on n’a pas les mêmes opinions politiques. Il me semble que ce travail en est l’illustration. C’était d’autant plus délicat que, d’une certaine manière, vous nous avez conviés à une mise en abyme, puisque les ingérences concernent en particulier les élus. Cela nous a amenés à nous interroger sur nos attitudes, nos pratiques et nos prises de parole. L’exercice était difficile mais il a été bien mené.

Je trouve le rapport excellent. Je ne savais pas que nous étions surveillés et que la feuille d’émargement pourrait nous être opposée. Après le petit échange auquel nous venons d’assister, je me dis que l’on va juger le sérieux de mon travail en fonction de la durée de consultation. C’est évidemment déplacé et je soutiens totalement les propos de Charles Sitzenstuhl. Moi aussi, je lis vite,…

M. Thomas Ménagé (RN). Une seconde par page !

Mme Mireille Clapot (RE). …et j’ai même relevé quelques coquilles. On peut lire très vite le rapport, tout particulièrement grâce au plan, qui est très bien fait et permet de tirer la substantifique moelle du travail de la rapporteure. On comprend la progression de sa démarche. Le plan est équilibré et vous avez fait des recommandations finales. Mon impression est globalement positive.

Néanmoins, madame la rapporteure, je voudrais de nouveau signaler qu’il y a peut-être un manque dans la partie qui traite des actes de soutien concrets au régime de M. Poutine, pages 103 à 109 du projet. Je me réserve la possibilité de déposer une contribution écrite, comme nous pouvons encore le faire cinq jours après le vote sur la publication du rapport. Je trouve regrettable que vous n’ayez pas suffisamment mentionné la légitimation par les députés du Rassemblement national de deux scrutins russes : le référendum constitutionnel de juillet 2020 et les élections législatives de septembre 2021.

Comme je l’ai dit lors de l’audition de Mme Le Pen, nous étions à cette époque assez longtemps après l’annexion illégale de la Crimée et des opérations de déstabilisation dans le Donbass. Tout le monde avait eu le temps de se faire une opinion, avec la dérive autoritaire du régime russe et l’emprisonnement des opposants. Les députés du Rassemblement national ont largement contribué à légitimer la dérive autocratique et totalitaire du régime de M. Poutine. Je ne vais pas citer de noms ici. C’est dans la presse et nous pourrons citer ces sources.

J’ai l’intuition – et c’est un simplement une intuition – que ce soutien pouvait être une sorte de renvoi d’ascenseur, ou en tout cas de sympathie affichée. J’insiste : légitimer un scrutin par sa présence, c’est quelque chose de fort. Et la Russie est prête à payer les voyages et les frais de séjour pour cela.

Tel est le petit défaut que je vois dans le rapport, que je voterai par ailleurs en vous félicitant de nouveau tous les deux pour la qualité du travail accompli.

Mme Stéphanie Kochert (HOR). Je n’ai malheureusement pas été non plus la plus assidue. Néanmoins, je salue le travail que le président et la rapporteure ont mené conjointement. On peut saluer votre objectivité et votre impartialité dans la conduite des débats.

Je n’ai pas trouvé le temps de consulter longuement le rapport, mais il s’en dégage une ligne directrice : l’ingérence est une véritable préoccupation pour nos démocraties et pour la République. On voit bien qu’elle est partout, notamment dans les milieux politiques et journalistiques. Le rôle de la Chine et de la Russie est mis en évidence dans le rapport. Je suis membre de la commission des affaires étrangères et nous retrouvons ce thème fréquemment. Comme l’a dit la rapporteure, nous avons ouvert une porte mais nous n’avons vu que le début.

M. Jean-Pierre Cubertafon (Dem). Je n’ai pas de commentaire particulier. Je n’ai malheureusement pu assister qu’à très peu d’auditions. Je félicite la rapporteure pour son rapport, que j’ai partiellement lu.

M. Aurélien Saintoul (LFI-NUPES). Je voudrais tout d’abord revenir sur les conditions du travail, qui ont été tout à fait honorables et n’ont pas été contraires aux principes que nous nous astreignons à suivre d’ordinaire.

Dans votre propos liminaire, vous avez évoqué des faits dont je n’ai pas connaissance, monsieur le président – je ne suis pas un lecteur assez assidu du Figaro ou de L’Opinion. Il est certain que le Rassemblement national avait vraisemblablement un dessein politique en utilisant son droit de tirage sur ce sujet. Mais je note que cela n’a pas eu d’effet dans la tenue des débats et que vous avez exercé votre fonction d’une manière tout à fait correcte.

En revanche, je ne comprends pas pourquoi il est précisé dans le rapport que la NUPES n’a pas été présente au bureau de la commission, dans la mesure où j’y ai participé plusieurs fois. Mais je ne prétends pas représenter la NUPES, puisque je suis membre de La France insoumise et qu’il n’y a pas de groupe NUPES stricto sensu. J’espère que Mme la rapporteure acceptera de procéder à une correction, car l’observation en question n’apporte rien et elle est inexacte.

Vous évoquez aussi le fait que la NUPES aurait demandé l’audition des responsables de la banque hongroise MKB. Je n’ai pas souvenir de l’avoir fait, mais peut-être s’agissait-il d’un souhait de mon collègue du groupe Écologiste. J’avais évoqué l’audition de M. Laurent Foucher. Mais elle n’a pas été possible tout simplement parce que son numéro ne se trouve pas dans l’annuaire. Arrivé au terme de nos travaux, je continue à regretter de ne pas avoir pu l’auditionner, mais personne n’est à blâmer. Cela aurait été une tranche de vie intéressante…

J’en viens au rapport à proprement parler. Je souscris à l’idée que le périmètre de la commission d’enquête était trop large, ce qui conduisait nécessairement à ce que nous nous heurtions au secret de la défense nationale ou au secret de l’instruction. De ce point de vue, il y a forcément quelque chose de frustrant dans le travail qui a été mené.

J’observe que le rapport exprime un point de vue que je ne qualifierai pas forcément de partisan, mais qui est politique et que je ne partage pas complètement. La rapporteure évoque la guerre menée contre la démocratie par les régimes autoritaires. Je n’ai aucune difficulté à utiliser le qualificatif autoritaire pour les régimes en question. Je crois néanmoins que ce prisme conduit vers une forme de manichéisme et fait l’impasse sur la façon agressive dont certaines démocraties défendent leurs intérêts.