rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2022 (n°1095). — Commentaires des rapporteurs spéciaux sur l'exécution des crédits

D’après le rapport du collège des Questeurs pour l’année 2022 à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, s’agissant des surcoûts associés au renouvellement de l’Assemblée nationale, « le réalisé s’est avéré in fine très proche de l’estimation puisqu’il a atteint en fonctionnement 32,32 millions d’euros, contre 34,6 millions d’euros initialement prévus, cet écart s’expliquant en grande partie par un montant plus faible qu’escompté des frais de licenciement des collaborateurs. En investissement, le delta est encore plus réduit, seuls 50 000 euros n’ayant pas été consommés sur une enveloppe prévisionnelle de 5,05 millions d’euros, essentiellement consacrée à des dépenses informatiques. »

surcoÛts liés au renouvellement de l’Assemblée nationale

(en millions d’euros)

Source : rapport du collège des Questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, règlement des comptes 2022.

● L’exécution a également été marquée par les mesures de revalorisation du point d’indice de la fonction publique d’une part (3,5 %), des pensions et autres prestations sociale d’autre part (4 %), à compter du 1er juillet 2022, se traduisant par un budget rectificatif pour 2022 adopté par le Collège des Questeurs puis par le Bureau de l’Assemblée nationale en décembre 2022. Ces mesures se sont effet traduites par un surcoût de 7,2 millions d’euros sur les six derniers mois de l’année.

Synthèse des effets des mesures de revalorisation de l’été 2022

Source : rapport du collège des Questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, règlement des comptes 2022.

● Le niveau exceptionnel des recettes diverses (c’est-à-dire les ressources de l’Assemblée nationale autres que la dotation de l’État), soit 12,06 millions d’euros en 2022, a permis d’enregistrer un déficit moins important que prévu.

Cette très forte progression s’explique essentiellement par un niveau des produits de gestion courante cinq fois plus élevé qu’en 2021, essentiellement du fait de l’enregistrement en recettes des restitutions de soldes d’avance de frais de mandat (AFM) non consommées par les députés à l’issue de la XVème législature. Ces recettes, d’un montant de 9,3 millions d’euros, se sont avérées supérieures aux prévisions du budget 2022 (3,4 millions d’euros). Pour la rapporteure spéciale, si cette hausse des produits de gestion courante a pu aider à contenir le déficit en 2022, il n’en faut pas moins souligner son caractère très conjoncturel, lié au renouvellement de l’Assemblée nationale.

Recettes propres

Source : rapport du collège des Questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, règlement des comptes 2022.

2. Les dépenses d’investissement

L’année 2022 a enregistré un pic de dépenses d’investissement (39,94 millions d’euros, en hausse de 55,7 % par rapport à 2021), en raison du renouvellement de l’Assemblée nationale et des travaux prévus pendant la période de suspension des travaux. Les principales opérations sont présentées dans l’encadré ci-après.

Source : rapport du collège des Questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, règlement des comptes 2022.

La hausse du niveau des dépenses d’investissement informatiques exécutées en 2022 par rapport à 2021 (11,76 millions d’euros contre 5,75 millions d’euros) s’explique principalement, également, par le renouvellement de l’Assemblée nationale (5 millions d’euros).

3. Les dépenses de fonctionnement

En 2022, les dépenses de fonctionnement ont augmenté de 6 % par rapport à 2021, s’établissant à 563,89 millions d’euros. Dans ce total, les dépenses exceptionnelles liées au renouvellement » de l’Assemblée nationale se sont élevées à 32,32 millions d’euros.

Le premier poste correspond aux charges parlementaires (335,23 millions d’euros soit 59,4 % des dépenses de fonctionnement exécutées en 2022), en hausse de 6,3 % par rapport à 2021, en raison principalement de la prise en charge des frais de licenciement des collaborateurs de députés dont le mandat a cessé à la fin de la XVème législature.

Les charges de personnel, deuxième poste de dépense de la section de fonctionnement, ont progressé en 2022 de plus de 3 %, atteignant 179 millions d’euros, principalement sous l’effet des mesures de revalorisation décidées par le Gouvernement en faveur du pouvoir d’achat.

La rapporteure spéciale constate à cette occasion la poursuite en 2022 de la diminution du nombre de fonctionnaires au profit de l’augmentation du nombre de contractuels. Elle regrette cette tendance et appelle à l’organisation de concours.

Évolution des effectifs dans les services depuis 5 ans

Source : rapport du collège des questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, règlement des comptes 2022.

4. L’inquiétante poursuite de la trajectoire baissière des réserves

Le résultat budgétaire de l’Assemblée nationale, comme les années précédentes, est en déficit. Même s’il peut être qualifié de « contenu » rapporté au budget prévisionnel (39,3 millions contre 51,3 millions d’euros attendus), il dépasse le niveau constaté en 2021 (37,3 millions d’euros).

Ce déficit s’accompagne de la poursuite de la trajectoire dangereusement baissière des réserves de l’Assemblée nationale. Elles atteignaient 277,6 millions d’euros au 31 décembre 2021, 252,8 millions d’euros au 30 juin 2022 et 203,9 millions d’euros fin 2022. Pour la rapporteure spéciale, dans le prolongement de son analyse apportée à l’occasion du PLF 2023, cette trajectoire inquiétante impose une réflexion urgente sur une nouvelle revalorisation de la dotation de l’État.

III. le conseil constitutionnel

Le budget prévisionnel du Conseil constitutionnel pour 2022 était de 15,96 millions d’euros, montant de la dotation inscrite sur le budget de l’État, dont 2,5 millions d’euros au titre de l’élection présidentielle et des élections législatives. Les dépenses se sont élevées à 17,1 millions d’euros.

– Les dépenses, hors activité relevant de l’élection présidentielle et des élections législatives, se sont élevées à 14,8 millions d’euros.

Les dépenses de fonctionnement ont atteint 5,30 millions d’euros, en hausse de 14,26 % par rapport à 2021, soit près de 3,5 fois supérieur au budget prévisionnel. Le Conseil constitutionnel précise que « les dépenses de fonctionnement [ont été] nettement supérieures à la prévision initiale inspirée par l’incertitude pandémique, l’activité du Conseil ayant finalement été plus soutenue, hors office juridictionnel, qu’il n’avait été prévu. » ([311]) En effet, « l’évolution des dépenses de fonctionnement courant a été marquée par l’augmentation du coût des achats non stockables (électricité, produits alimentaires) et par la reprise des audiences délocalisées après deux années marquées par un ralentissement dû à l’épidémie de coronavirus. » ([312])

évolution du budget du conseil constitutionnel par nature de dépense (2021-2022)

(en millions d’euros)

* Le Conseil constitutionnel indique que « la somme relative au déploiement du portail QPC est d’ores et déjà comprise dans les montants ci-dessus en dépenses de personnels, de fonctionnement et d’investissement. » ([313])

** Certaines dépenses relatives aux élections seront imputées sur 2023. ([314])

– Les dépenses relatives aux élections présidentielle et législative se sont élevées à 2,26 millions d’euros. L’indemnisation des magistrats délégués par le Conseil constitutionnel, concernant spécifiquement le contrôle de l’élection présidentielle, s’est élevée à 0,8 million d’euros. Le Conseil constitutionnel précise toutefois que « l’indemnisation des magistrats sera totalement liquidée en 2023 », certains magistrats « ayant tardé à adresser au Conseil constitutionnel les états de frais afférents. » ([315]).

dépenses relatives aux élections présidentielle et législative

* Le Conseil constitutionnel indique que différents arrondis expliquent la différence entre la somme des quatre éléments du tableau (2,217) et le total (2,26).

Source : RAP pour 2022 et réponse à la rapporteure spéciale.

IV. la cour de justice de la république

La dotation allouée à la Cour de Justice de la République en 2022 s’élevait à 984 000 euros, soit une dotation en progression de 1,9 % par rapport à la dotation 2021 (965 926 euros) ([316]).

En 2022, la commission des requêtes a instruit 372 plaintes. Après le caractère exceptionnel de l’activité de l’année 2021 (20 119 plaintes, quasi toutes en lien avec la crise sanitaire de la Covid-19), le nombre de plaintes est resté à un niveau très supérieur au niveau moyen enregistré avant la crise sanitaire (41 en 2017, 17 en 2018, 41 en 2019).

La formation de jugement s’est réunie une seule fois, en octobre 2022 (affaire dite « Kader Arif »).

L’exécution du budget de la Cour en 2022 est présentée dans le tableau ci-après :

dotation à la cour de justice de la république en 2022 et exécution

(en euros)

Source : RAP Pouvoirs publics 2022 et réponses à la rapporteure spéciale.

Le solde de l’exécution constaté en fin d’année 2022, soit 72 297 euros (7,35 % de la dotation globale pour 2022) a été reversé en janvier 2023 au budget de l’État.

recherche et enseignement supérieur : enseignemen supérieur et VIE étudiante

M. Thomas Cazenave, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’ExÉcution des crédits alloués à l’enseignement supérieur en 2022.....
2. A. L’exécution du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire
3. B. L’exécution du programme 231 Vie étudiante..........................
4. II. l’effet de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique et de l’augmentation des coûts de l’énergie sur les moyens des opérateurs des programmes 150 et 231

Les crédits alloués à l’enseignement supérieur en France sont regroupés dans deux programmes au sein de la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES) : le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire, qui finance la formation continue en licence, en master et en doctorat à l’université et dans les établissements publics et privés d’enseignement supérieur, et le programme 230 Vie étudiante, qui finance l’action sociale en faveur des étudiants (bourses sur critères sociaux, logements et restauration étudiante) notamment par le réseau des œuvres universitaires et scolaires, composé d’un centre national (CNOUS) et de centres régionaux (CROUS).

Le budget de l’enseignement supérieur s’élevait, en loi de finances initiale pour 2022, à hauteur de 17,25 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 17,32 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), soit près de 59 % des crédits alloués à la MIRES (29 milliards d’euros). À la fin de l’année 2022, les crédits consommés au titre du financement de l’enseignement supérieur s’élèvent à 17,23 milliards d’euros en AE et à 17,28 milliards d’euros en CP. Le budget alloué à l’enseignement supérieur a été consommé de manière très satisfaisante en 2022, conformément à l’autorisation budgétaire votée par le Parlement, avec des taux de consommation des crédits qui s’établissent à 99,87 % pour les AE et à 99,78 % pour les CP.

Prévision et exécution 2022 des crédits alloués à l’enseignement supérieur

(en millions d’euros)

Source : RAP 2022.

Le présent projet de loi de règlement procède à l’annulation de 47,9 millions d’euros en AE et de 49 millions d’euros en CP, après que 212,6 millions d’euros en AE et 237,7 millions d’euros en CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2022 vers l’année 2023 ([317]).

sort des Crédits non consommés en 2022

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après PLR 2022 et arrêtés portant report des crédits.

I. L’ExÉcution des crédits alloués à l’enseignement supérieur en 2022

A. L’exécution du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire

Le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire était doté, en LFI 2022, de 14 165 millions d’euros AE et de 14 237 millions d’euros en CP.

Prévision et exécution 2022 du programme 150

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

En 2022, 14 267 millions d’euros en AE et 14 326 millions d’euros en CP ont été consommés, soit un taux de consommation de 100,72 % en AE et de 100,62 % en CP, par rapport à la prévision de la loi de finances initiale.

Le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire a connu, en 2022, plusieurs mouvements de crédits. Le solde des ouvertures et annulations sur le programme s’élève à 298,5 millions d’euros en AE et à 319,9 millions d’euros en CP. Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2022 est de 14 457 millions d’euros en AE et de 14 533 millions d’euros en CP.

De la LFI À l’exÉcution 2022

CP, en milliards d’euros

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

● Le programme 150 a bénéficié de 79,4 millions d’euros en AE et de 97,9 millions d’euros en CP au titre des reports de crédits de l’année 2021 vers l’année 2022. Ces reports concernent principalement des opérations immobilières.

● 18,4 millions d’euros en AE et 24,3 millions d’euros en CP de fonds de concours et d’attributions de produits ont été rattachés au programme 150. Il s’agit, pour l’essentiel, de fonds de concours immobiliers visant à l’aménagement et à la construction de locaux universitaires, et du fonds de concours permettant la participation de Santé publique France à la lutte contre la covid-19.

● Plusieurs décrets de transfert et de virement sont intervenus sur le programme 150 en 2022. Leur solde s’élève à 6,9 millions d’euros en AE et à 6,2 millions d’euros en CP. Leurs objets sont divers. Les plus importants d’entre eux concernent, pour les mouvements entrants, le financement des instituts nationaux supérieurs du professorat et de l’éducation (INSPÉ) et le financement des examens de certification en langue anglaise, et pour les mouvements sortants, le financement de la « prime inflation » sur d’autres programmes de la MIRES.

● Le décret d’avance du 7 avril 2022 ([318]) a entraîné l’annulation de 30 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 150 afin de financer les dépenses urgentes liées à la guerre en Ukraine dans le cadre du plan de résilience économique et sociale. Ces crédits ont été annulés sur la réserve de précaution du programme.

● L’arrêté de répartition du 25 octobre 2022 ([319]) a autorisé le transfert de 39,84 millions d’euros en AE et en CP du programme 551 Provision relative aux rémunérations publiques de la mission Crédits non répartis pour couvrir diverses mesures générales et catégorielles, à l’exception de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique entrée en vigueur au 1er juillet 2022 ([320]).

● Les crédits du programme 150 ont également été modifiés par les lois de finances rectificatives du 16 août 2022 (LFR 1) ([321]) et du 1er décembre 2022 (LFR 2) ([322]).

La LFR 1 a ouvert 30 millions d’euros en AE et en CP afin de reconstituer la réserve de précaution du programme.

La LFR 2 a procédé à l’ouverture de 153,85 millions d’euros en AE et de 151,67 millions d’euros en CP en fin de gestion afin de contribuer au fonds exceptionnel de soutien des opérateurs qui se trouvent en difficulté financière en 2022 ou 2023 en raison de la hausse des coûts de l’énergie (voir II.). Cette enveloppe visant à prendre en charge une partie des factures énergétiques a été complétée par le dégel total de la réserve de précaution du programme (62,4 millions d’euros en AE et 64,6 millions d’euros en CP), qui a également permis de financer la prolongation des contrats doctoraux, postdoctoraux, et des attachés temporaires d’enseignement et de recherche (23,2 millions d’euros).

B. L’exécution du programme 231 Vie étudiante

Le programme 231 Vie étudiante était doté, en loi de finances initiale pour 2022, de 3 090 millions d’euros en AE et de 3 081 millions d’euros en CP.

Prévision et exécution 2022 du programme 230

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

En 2022, 2 965 millions d’euros en AE et 2 955 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 231, soit un taux d’exécution des crédits s’élevant à 95,95 % en AE et à 95,91 % en CP par rapport à la prévision en loi de finances initiale.

En 2022, le programme 231 Vie étudiante a connu plusieurs mouvements de crédits qui ont porté le total des crédits disponibles en cours d’année à 3 034,2 millions d’euros en AE et à 3 034,7 millions d’euros en CP. Le solde des ouvertures et annulations sur le programme s’établit à 54,75 millions d’euros en AE et à 45,24 millions d’euros en CP.

De la prévision à l’exécution 2022

CP, en millions d’euros

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

● Le programme 230 Vie étudiante a bénéficié de 13 millions d’euros en AE et de 21,5 millions d’euros en CP au titre des reports de crédits de l’année 2021 vers l’année 2022. Ces reports ont concerné des opérations immobilières, des crédits issus des contrats de plan État-région (CPER) demeurés disponibles, des crédits alloués au titre de l’« indemnité inflation » de 100 euros dont la totalité n’avait pas pu être versée en 2021 ainsi que des crédits destinés au financement du dispositif des cordées de la réussite.

● 0,5 million d’euros en AE et 1,4 million d’euros en CP de fonds de concours et d’attributions de produits ont été rattachés au programme 231 en 2022. Ces derniers concernent le remboursement de prêts d’honneur et des crédits ouverts au titre du CPER Logement.

● Plusieurs décrets de transfert et de virement sont intervenus sur le programme 231 en 2022, pour un solde négatif de 5 millions d’euros en AE et en CP. Le mouvement entrant le plus important concerne le financement de la convergence indemnitaire interministérielle en faveur des personnels administratifs de catégorie A et B et de l’« indemnité inflation » pour le personnel du réseau des œuvres universitaires et scolaires. Le mouvement sortant le plus conséquent porte sur le financement de la certification en langue anglaise des étudiants.

● Le décret d’avance du 7 avril 2022 ([323]) a entraîné l’annulation de près de 86 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 231 afin de financer les dépenses urgentes liées à la guerre en Ukraine dans le cadre du plan de résilience économique et sociale. Ces crédits ont été annulés sur la réserve de précaution du programme.

● Les crédits du programme 231 ont également été modifiés par les lois de finances rectificatives du 16 août 2022 (LFR 1) ([324]) et du 1er décembre 2022 (LFR 2) ([325]).

La LFR 1 a rétabli les crédits annulés par le décret d’avance à hauteur de 86 millions d’euros afin de reconstituer la réserve de précaution du programme.

La LFR 2 a procédé à l’annulation de 63 millions d’euros en AE et en CP, correspondant au solde des crédits mis en réserve et n’ayant pas fait l’objet d’un dégel en fin de gestion.

En effet, la réserve de précaution du programme 231 Vie étudiante s’élevait, en 2022, à 131,8 millions d’euros en AE et à 131,7 millions d’euros en CP. Cette réserve incluait un « surgel » de 20 millions d’euros dans l’attente de la décision de prorogation du dispositif des repas à 1 euro au sein des CROUS pour les étudiants boursiers mis en place lors de la crise sanitaire.

En fin de gestion, 68,5 millions d’euros en AE et en CP ont été « dégelés » par la LFR 2 afin de financer, outre la compensation aux CROUS des repas à 1 euro, le fonds exceptionnel de soutien des opérateurs qui se trouvent en difficulté financière en 2022 ou 2023 en raison de la hausse des coûts de l’énergie (voir II.) à hauteur de 20 millions d’euros, des mesures salariales au sein du réseau des œuvres universitaires et scolaires (12,1 millions d’euros), l’accompagnement des étudiants en situation de handicap (7,2 millions d’euros), les surcoûts liés à l’application de la loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous ([326]), dite loi « EGALIM » (3 millions d’euros), ou encore des aides spécifiques aux étudiants (2 millions d’euros).

II. l’effet de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique et de l’augmentation des coûts de l’énergie sur les moyens des opérateurs des programmes 150 et 231

La MIRES se caractérise par un nombre très important d’opérateurs puisqu’elle en regroupe 223, soit plus de la moitié des opérateurs de l’État. Le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire concentre à lui seul 161 de ces opérateurs, dont 70 établissements universitaires.

Dès lors, en 2022, les surcoûts liés à la hausse des prix de l’énergie et à la revalorisation du point d’indice de la fonction publique pour la MIRES ont été essentiellement supportés par les opérateurs. Aussi, des craintes avaient émergé au dernier trimestre de l’année 2022, en parallèle de la discussion du projet de loi de finances 2023, sur leur capacité à absorber ces surcoûts budgétaires, malgré des fonds de roulement importants et une trésorerie plutôt confortable.

● La revalorisation de 3,5 % du point d’indice de la fonction publique, à compter du 1er juillet 2022, n’a pas fait l’objet d’une compensation par l’État au bénéfice des opérateurs du programme 150 pour le second semestre 2022. Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, interrogé par le rapporteur spécial, a indiqué ne pas encore disposer du coût exact de la mesure pour les opérateurs concernés, mais les estimations laissent présager un surcoût de 182 millions d’euros pour l’année 2022.

En revanche, la loi de finances pour 2023 ([327]) a organisé la compensation aux opérateurs de la hausse du point d’indice à hauteur de 364,1 millions d’euros sur le programme 150, à partir de l’année 2023 et de manière pérenne pour les années suivantes. L’effort demandé n’a donc porté que sur le second semestre de l’année 2022.

Le réseau des œuvres universitaires et scolaires, seul opérateur du programme 231, a quant à lui bénéficié d’une compensation en gestion de la revalorisation du point d’indice pour un montant de 7 millions d’euros.

● S’agissant de la hausse des prix de l’énergie, la difficulté principale résidait dans l’impossibilité d’établir avec précision et certitude l’ampleur des surcoûts auxquels les opérateurs allaient devoir faire face en 2022 et en 2023. Il a donc été décidé d’apporter un soutien substantiel de l’État, en fonction du montant des surcoûts constatés par chaque opérateur et de la situation de sa trésorerie.

L’aide de l’État aux opérateurs du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche repose sur deux dispositifs, tous deux présentés par le Gouvernement le 27 octobre 2022 :

– la mise en place, en LFR 2, d’un fonds de compensation doté de 275 millions d’euros, afin d’aider tous les opérateurs relevant des programmes 150 Formations supérieures et recherche universitaire (200 millions d’euros), 231 Vie étudiante (20 millions d’euros) et 172 Recherche scientifiques et technologiques pluridisciplinaires (55 millions d’euros) ;

– l’intégration des établissements d’enseignement supérieur et de recherche, en tant qu’établissements publics, dans le dispositif de « l’amortisseur électricité » qui garantit la prise en charge par l’État de 50 % du surcoût constaté au-delà d’un prix de référence de 325 euros par mégawattheures, afin de réduire leurs factures d’énergie en 2023.

Toutefois, moins de la moitié des crédits alloués au fonds de compensation des surcoûts énergétiques ont été consommés en 2022. 100 millions d’euros ont en effet été versés aux opérateurs du programme 150. Selon les informations recueillies par la Cour des comptes auprès du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, « la répartition des 100 millions d’euros aux établissements relevant du programme 150 […] a été déterminée au regard des seules dépenses énergétiques constatées aux comptes financiers 2021 – sans tenir compte de la situation financière des opérateurs » ([328]).

Le reste des crédits consacrés au fonds de compensation des surcoûts énergétique, soit 175 millions d’euros, a fait l’objet d’un report vers l’année 2023 ([329]). Toujours selon les informations recueillies par la Cour des comptes, « le versement de ces crédits devrait intervenir en 2023 de manière plus ciblée qu’en 2022 […]. Devraient être pris en compte les surcoûts réellement constatés en 2022, l’actualisation des projections de dépenses pour 2023 ainsi que la situation financière des opérateurs » ([330]).

À cet égard, la Cour des comptes a relevé la bonne santé globale des opérateurs du programme 150, malgré les facteurs de surcoûts constatés en 2022. En effet, les indicateurs financiers des universités sont en progression ces dernières années. En 2022, leur compte financier présente un résultat positif de 164,5 millions d’euros et une capacité d’autofinancement de 494 millions d’euros. Leur trésorerie a progressé par rapport au compte financier 2021, passant de 3,9 milliards d’euros à 4,1 milliards d’euros. Néanmoins, le rapporteur spécial tient à souligner que cette bonne santé financière globale peut cacher d’importantes disparités entre les universités, dont l’équilibre financier doit faire l’objet d’une attention particulière du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche.

recherche et enseignement supérieur : recherche

M. Mickaël Bouloux, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. une exécution dans l’ensemble conforme au montant total des crédits disponibles, malgré quelques disparités entre les programmes
2. A. Le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles : un report d’Autorisations d’engagement habituel
3. B. le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires : un dégel de la réserve salutaire
4. C. le programme 190 Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables : des transferts en gestion importants
5. D. le programme 191 Recherche duale (civile et militaire) : des crédits toujours inexistants
6. E. le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle : une sur-exécution en raison de circuits budgétaires complexes
7. F. le programme 193 Recherche spatiale : une utilisation de la réserve problématique
8. II. Des dépenses fiscales toujours plus coûteuses.......................
9. A. Le crédit d’impôt recherche : une dépense fiscale très importante et au coût croissant
10. B. D’autres dépenses fiscales au coût plus modeste......................

I. une exécution dans l’ensemble conforme au montant total des crédits disponibles, malgré quelques disparités entre les programmes

À l’échelle de l’ensemble des programmes couverts par le rapport spécial Recherche, l’exécution s’est avérée fidèle. Le ratio entre les crédits consommés et ceux adoptés en loi de finances initiale (LFI 2022) ([331]), tout comme celui entre les crédits consommés et ceux finalement disponibles, sont proches de 100 % tant en AE qu’en CP.

À l’échelle de chaque programme, des sous-exécutions comme des sur-exécutions peuvent cependant apparaître.

CRÉDITS allouÉs À la recherche

Source : Commission des finances d’après les données issues du rapport annuel de performances (RAP) 2022.

A. Le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles : un report d’Autorisations d’engagement habituel

Le programme 142 regroupe des crédits relatifs à la recherche agricole et à la formation de divers professionnels dont des ingénieurs et des chercheurs.

La LFI 2022 l’a doté de 382 millions d’euros en AE et 378 millions d’euros en CP, en hausse de 6 % en AE et 4 % en CP par rapport à la LFI 2021 ([337]).

Les AE consommées en 2022 s’élèvent à 374 millions d’euros et les CP à 369 millions d’euros, en hausse de 7 % en AE et 5 % en CP par rapport à 2021.

Comme en 2021, il a bénéficié d’un report de crédits de l’année précédente à hauteur de 88,56 millions d’euros en AE, lié à la garantie pour le projet de déménagement d’AgroParisTech sur le plateau de Saclay. La direction générale de l’enseignement et de la recherche a indiqué au rapporteur spécial que « hors aléa exceptionnel, ces crédits sont reportés d’année en année et n’ont pas vocation à être utilisés ». Ce report explique le taux relativement faible de crédits consommés par rapport aux crédits ouverts en AE (79,2 %). Ces crédits ont pour la même raison été reportés pour 2023 ([338]).

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 142

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2022.

B. le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires : un dégel de la réserve salutaire

Le programme 172 concentre la plus grande partie des crédits alloués à la recherche. Il finance essentiellement les subventions pour charges de service public (SCSP) allouées aux opérateurs du programme, dont les organismes de recherche et l’Agence nationale de la recherche (ANR).

La LFI 2022 l’a doté de 7,74 milliards d’euros en AE et 7,5 milliards d’euros en CP, en hausse de 6 % en AE et 5 % en CP par rapport à la LFI 2021.

Les AE consommées en 2022 s’élèvent à 7,62 milliards d’euros et les CP à 7,38 milliards d’euros, en hausse de 6 % en AE et 4 % en CP par rapport à 2021.

La mise en réserve initiale s’élevait à 147 millions d’euros en AE et 138 millions d’euros en CP. 80 millions d’euros de ces crédits mis en réserve ont été successivement annulés par le décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance puis ouverts par la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022, afin de reconstituer la réserve à son niveau initial. La Cour des comptes précise que cette réduction temporaire des crédits de la réserve de précaution se justifiait par la nécessité de « gager l’ouverture de crédits visant à répondre à la hausse des prix de l’énergie et aux conséquences de la guerre en Ukraine », et a par conséquent déploré un « manque de sincérité du gage » ([339]). La LFR 2 ([340]) a définitivement annulé 70 millions d’euros en AE et 61 millions d’euros en CP de la réserve, laissant 77,3 millions d’euros de crédits en AE et en CP disponibles.

Sur ces 77,3 millions d’euros, 55 millions d’euros ont financé le fonds de compensation du surcoût de l’énergie, qui bénéficie aux opérateurs du programme. Ces crédits représentent l’essentiel des reports du programme sur 2023 ([341]). Comme il l’avait indiqué dans son rapport spécial sur le PLF 2023, le rapporteur spécial se réjouit de la création de ce fonds de compensation, nécessaire car « de nombreux opérateurs se retrouvent dans une situation critique du fait de l’augmentation des prix de l’énergie » ([342]).

Le solde de la réserve (70 millions d’euros en AE et 61 millions d’euros en CP) a été annulé par la LFR 2.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 172

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2022.

C. le programme 190 Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables : des transferts en gestion importants

Le programme 190 couvre la recherche dans les domaines du développement durable, de l’énergie, des risques, des transports, de la construction et de l’aménagement.

La LFI 2022 l’a doté de 1,61 milliard d’euros en AE et 1,73 milliard d’euros en CP, en baisse de 16 % en AE et 1 % en CP par rapport à la LFI 2021. Cette baisse en AE résulte d’une baisse des crédits de l’action 14 Recherche en matière d’aéronautique civile afin de tenir compte de l’avancement du plan de soutien à la recherche et développement (R & D) aéronautique. Les AE de cette action sont ainsi passées de 270 millions d’euros en LFI 2021 à 0,00 euro en LFI 2022.

La budgétisation de ce même plan de soutien à la R&D aéronautique explique la sur-exécution des crédits du programme 190 par rapport à la LFI, le ratio entre les crédits consommés et ceux adoptés en LFI atteignant 110,5 % en AE et 118,2 % en CP. Trois décrets de transfert de crédits ([343]) ont, au titre du plan de relance, abondé l’action 14 à hauteur de 186 millions d’euros en AE et 335 millions d’euros en CP, en provenance du programme 362 Écologie de la mission Plan de relance. Le RAP rappelle que ces transferts étaient « [prévus] dans la convention de gestion des crédits signée par la direction du budget, le CGDD ([344]) et la DGAC ([345]) ».

Au total, les AE consommées en 2022 s’élèvent à 1,78 milliard d’euros et les CP à 2,04 milliards d’euros, en baisse de 33 % en AE et en hausse de 1 % en CP par rapport à 2021. La baisse de consommation d’AE résulte des ajustements apportés au plan de soutien à la R&D aéronautique :

– la baisse des crédits budgétés sur l’action 14, à hauteur de 270 millions d’euros ;

– la baisse des crédits budgétés en LFI sur le programme 362 et transférés en cours de gestion, à hauteur de 558 millions d’euros.

ExÉcution budgÉtaire des financements allouÉs

au soutien À la R&D aÉronautique

En millions d’euros

Source : Cour des comptes ([346]).

Les AE reportées de 2022 sur 2023 s’élèvent à 0,1 million d’euros et les CP à 5,7 millions d’euros ([347]).

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 190

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2022.

D. le programme 191 Recherche duale (civile et militaire) : des crédits toujours inexistants

Le programme 191 Recherche duale (civile et militaire) est intégralement consacré aux subventions et dotations versées au Centre national d’études spatiales (CNES) et au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) pour leur activité de recherche duale. La recherche duale est une recherche civile ayant des retombées dans les domaines militaire et de la protection civile.

Cependant, pour l’année 2022 (comme pour l’année 2021) la LFI a prévu le transfert des crédits du programme 191 au programme 362 Compétitivité de la mission Plan de relance. Maintenu, le programme 191 n’a pas été doté, ni en AE ni en CP.

La LFI 2023 ([348]) a réintégré sur le programme 191 les crédits consacrés au financement des activités duales.

E. le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle : une sur-exécution en raison de circuits budgétaires complexes

Le programme 192 concourt au financement des politiques publiques de développement de la recherche technologique des entreprises, ainsi qu’au soutien à l’innovation et au transfert de technologies.

La LFI 2022 l’a doté de 620 millions d’euros en AE et 692 millions d’euros en CP, en hausse de 8 % en AE et 6 % en CP par rapport à la LFI 2021.

Les AE consommées en 2022 s’élèvent à 732 millions d’euros et les CP à 719 millions d’euros, en hausse de 120 % en AE ([349]) et 4 % en CP par rapport à 2021.

La sur-exécution des crédits consommés par rapport aux crédits ouverts en LFI (118,1 % en AE et 103,9 % en CP) a été permise par un rattachement de fonds de concours ([350]) pour le dispositif Nano 2022, à hauteur de 168 millions d’euros en AE et en CP. Le rapporteur spécial s’associe à la critique formulée par la Cour des comptes ([351]), qui regrette que « le suivi financier de ce programme demeure complexe » en raison des « nombreuses sources de financement » de ce plan, et estime qu’« un unique véhicule budgétaire devrait être retenu dès la budgétisation ». Le programme Nano 2022 a de surcroît bénéficié de fonds de concours reportés de 2021 sur 2022 à hauteur de 53 millions d’euros ([352]).

Le taux de consommation des crédits par rapport aux crédits ouverts est en revanche faible en CP (80 %), en raison du montant important des crédits non consommés (180 millions d’euros), correspondant au plan Nano 2022, les restes à payer devant s’étaler de 2023 à 2026. La direction générale des entreprises a confirmé au rapporteur spécial que « la consommation des CP sera en effet échelonnée sur plusieurs années après la fin des engagements ». Par conséquent, le programme 192 a fait l’objet de reports de crédits de 2022 sur 2023, pour un montant total de 2 millions d’euros en AE et 180 millions d’euros en CP ([353]).

Le projet de loi de règlement propose l’annulation de 53 millions d’euros d’AE non consommées et non reportées.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 192

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2022.

F. le programme 193 Recherche spatiale : une utilisation de la réserve problématique

Le programme 193 abrite le versement de la subvention au Centre national d’études spatiales (CNES) et le versement à l’Agence spatiale européenne (ESA), par l’intermédiaire des crédits alloués au CNES, de la contribution de la France au budget annuel de l’Agence.

La LFI 2022 l’a doté de 1,64 milliard d’euros en AE et en CP. Ces montants sont stables par rapport à la LFI 2021.

Les AE et les CP consommés en 2022 s’élèvent à 1,63 milliard d’euros, en hausse de 2 % en AE et en CP par rapport à 2021. La direction générale des entreprises a indiqué au rapporteur spécial que cette augmentation « s’explique par une hausse importante des crédits ESA afin d’honorer les engagements français envers l’organisation internationale ».

La réserve de précaution, qui s’élevait initialement à 62 millions d’euros, a été dégelée à hauteur de 46 millions d’euros pour financer la contribution française à l’ESA, qui s’est élevée au total à 1 109 millions d’euros en 2022.

Le rapporteur spécial regrette l’utilisation récurrente de la réserve de précaution du programme 193 pour financer une partie de la contribution française à l’ESA, cette pratique s’avérant problématique au regard du principe de sincérité budgétaire. Il partage pour les mêmes raisons les réserves exprimées par la Cour des comptes ([354]) à ce sujet : ce dégel « aurait pu être [évité] si les montants des contributions […] étaient budgétisés au niveau adéquat net de réserve » ; « une budgétisation au niveau adéquat et une utilisation de la réserve conforme à son objet seraient préférables » ([355]).

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 193

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2022.

II. Des dépenses fiscales toujours plus coûteuses

A. Le crédit d’impôt recherche : une dépense fiscale très importante et au coût croissant

Le crédit d’impôt en faveur des dépenses de recherche (CIR) ([356]), créé en 1983 et profondément réformé en 2008 ([357]), rattaché au programme 172, est le dispositif le plus important dont dispose l’État pour inciter les entreprises à accroître leur effort de recherche et développement.

Le coût du CIR a encore augmenté en 2022, s’établissant à 7,03 milliards d’euros, en hausse de 10 % par rapport à 2021. Ce montant est significativement différent de celui avancé dans le projet annuel de performances pour 2022 (7,43 milliards d’euros). Il est cependant reconnu que le montant du CIR se révèle difficile à anticiper en raison de l’incidence du contexte économique et de l’écosystème de la recherche et développement, desquels il dépend.

Cette nouvelle augmentation s’inscrit dans la lignée d’une trajectoire ascendante de cette dépense fiscale depuis une décennie.

Évolution du coÛt budgÉtaire du CIR

(en millions d’euros)

Sources :

– Années 2012 à 2020 : Rapport d’information déposé par la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur l’application des mesures fiscales, présenté par MM. Laurent Saint-Martin, Francis Chouat et Mme Christine Pires Beaune, n° 4402, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 21 juillet 2021.

– Années 2021 et 2022 : Rapport annuel de performance « Recherche et enseignement supérieur » 2022, page 262 (2021 : chiffrage définitif ; 2022 : chiffrage actualisé).

Évolution du coÛt budgÉtaire du CIR

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Comme il l’avait exposé dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2023, le rapporteur spécial est très critique vis-à-vis du CIR. Cette nouvelle augmentation de son coût budgétaire le renforce dans sa conviction. Il estime que les sommes très importantes consacrées par l’État à ce dispositif pourraient être utilement réorientées vers les organismes de recherche afin d’augmenter les financements récurrents.

B. D’autres dépenses fiscales au coût plus modeste

Les autres dépenses fiscales rattachées aux programmes couverts par le rapport spécial Recherche progressent également mais à un rythme moins soutenu. Le crédit d’impôt en faveur de l’innovation (CII) ([358]) atteint 303 millions d’euros en 2022 contre 280 en 2021, la réduction d’impôt au titre de la souscription de parts de fonds communs de placement dans l’innovation (FCPI) ([359]) passe de 48 millions d’euros en 2021 à 58 millions d’euros en 2022.

Le volet fiscal du dispositif « Jeunes entreprises innovantes » (JEI) ([360]) a progressé de 12 à 13 millions d’euros. Eu égard à « la dépense dynamique de ce dispositif », dont le coût a augmenté d’environ 6 % par an entre 2018 et 2022, la Cour des comptes recommande « la poursuite d’une évaluation plus précise de ses effets » et « d’étudier un resserrement des paramètres (durée d’éligibilité ou dégressivité éventuelle par exemple) » ([361]). Le rapporteur spécial s’associe à cette recommandation.

Elle lui semble d’autant plus justifiée qu’une récente étude de l’INSEE ([362]) a conclu à « un effet faible et incertain sur l’emploi des entreprises bénéficiaires » d’un tel dispositif. En effet, « le dispositif n’aurait aucun effet sur l’emploi des entreprises ayant recours au dispositif à partir de leur 4ème année d'existence et jamais d’effet sur la rémunération versée aux salariés ».

De manière plus générale, le rapporteur spécial fait sienne l’alerte de la Cour des comptes relative à « la nécessité de l’évaluation systématique de l’efficacité des dépenses fiscales et sociales et de leur bornage dans le temps » ([363]).

régimes sociaux et de retraite ; pensions

M. Benoît Mournet, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Page

1. SynthÈse.............................................................
2. I. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS...................
3. A. Des DÉpenses supÉrieures À la prÉvision en raison des mesures visant À soutenir le pouvoir d’achat
4. B. Des Recettes soutenues par la revalorisation du point d’indice de la fonction publique
5. C. Un Solde annuel nÉgatif pour la premiÈre fois depuis 2012..............
6. D. Des crÉdits intÉgralement reportÉs sur 2023..........................
7. II. LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE....................
8. A. Une exÉcution proche de la prÉvision, malgrÉ l’impact des mesures visant À soutenir le pouvoir d’achat
9. B. Des dÉpenses stables qui confirment le dÉsÉquilibre croissant des rÉgimes concernÉs
10. C. Le pÉrimÈtre de la mission peut encore être amÉliorÉ..................

SynthÈse

I. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, prévu à l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([364]), retrace les recettes et les dépenses concourant au financement des pensions de la fonction publique de l’État :

– les pensions de retraite et d’invalidité des fonctionnaires civils et militaires de l’État (programme 741), qui représentent 95 % des crédits ;

– les pensions versées aux ouvriers des établissements industriels et militaires de l’État (programme 742), représentant 3 % de la dépense ;

– les pensions militaires d’invalidité, de retraite du combattant et des victimes de guerre ainsi que diverses autres pensions (programme 743), soit 2 % des crédits.

Pour la première fois depuis l’exercice 2012, le CAS Pensions présente en 2022 un solde annuel négatif, du fait d’une progression des dépenses plus dynamique que celle des recettes.

A. Des DÉpenses supÉrieures À la prÉvision en raison des mesures visant À soutenir le pouvoir d’achat

La loi de finances pour 2022 ([365]) a doté le CAS Pensions de 61,1 milliards d’euros. En outre, le compte a bénéficié de 1,2 milliard d’euros de reports de crédits de 2021 ; en effet, les reports de crédits de paiement disponibles ne sont pas soumis à la limitation des 3 % des crédits initiaux prévue à l’article 15 de la LOLF.

Les dépenses du CAS Pensions ont atteint 62,3 milliards d’euros en 2022. Elles sont supérieures de 1,176 milliard d’euros (+ 1,9 %) aux prévisions de la loi de finances initiale.

ExÉcution des crÉdits du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

La sur-exécution constatée résulte principalement de la mise en œuvre des mesures visant à soutenir le pouvoir d’achat, dont l’incidence budgétaire s’est élevée à 1,163 milliard d’euros (concentrée à 99 % sur le programme 741 ([366])) :

– 1,09 milliard d’euros pour la revalorisation anticipée de 4 % des pensions de retraite au 1er juillet 2022, prévue dans la loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat ([367]) ;

– 59,9 millions d’euros pour l’indemnité inflation, prévue dans la seconde loi de finances rectificative pour 2021 ([368]), et versée à 581 762 pensionnés ;

– 10,6 millions d’euros pour l’augmentation de 3,5 % de la valeur du point d’indice de la fonction publique ([369]), liés à la hausse des pensions versées aux personnes ayant liquidé leurs droits à la retraite entre le 1er juillet et le 31 décembre 2022.

Les crédits prévus pour financer l’indemnité inflation se sont avérés plus élevés que nécessaire, notamment en raison d’une difficulté à prévoir le nombre exact de bénéficiaires (sous-consommation de 106 millions d’euros). Dans le même temps, la revalorisation anticipée des pensions au 1er juillet a nécessité l’ouverture de 1,28 milliard d’euros supplémentaires dans la première loi de finances rectificative pour 2022 ([370]) (1,23 milliard d’euros sur le programme 741 et 44,2 millions d’euros sur le programme 742).

Évolution des crÉdits du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les mesures de soutien au pouvoir d’achat des ménages expliquent également la hausse significative des dépenses du CAS par rapport aux années précédentes : + 3,1 % par rapport à l’exécution 2021 contre + 1,4 % entre 2020 et 2021.

B. Des Recettes soutenues par la revalorisation du point d’indice de la fonction publique

La surconsommation des crédits du CAS Pensions a été partiellement compensée par une sur-réalisation des recettes. Les recettes du CAS se sont établies à 61,73 milliards d’euros en 2022. Elles sont supérieures de 473,7 millions d’euros (+ 0,8 %) aux prévisions de la loi de finances, contre une sous-réalisation de 0,4 % en 2021.

ExÉcution des recettes du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

La sur-exécution découle essentiellement de la mise en œuvre des mesures de soutien au pouvoir d’achat, l’augmentation de 3,5 % de la valeur du point d’indice de la fonction publique au 1er juillet 2022 ayant entraîné une hausse des recettes de 965,8 millions d’euros liée à l’augmentation de l’assiette des contributions employeurs (+ 845,4 millions d’euros) et des cotisations salariales (+ 120,4 millions d’euros).

Elle résulte également, comme chaque année, de la difficulté à prévoir précisément l’évolution de l’assiette des contributions employeurs et des retenues pour pensions, qui dépend de la réalisation par les ministères de leurs schémas d’emplois ainsi que de leurs choix de gestion (et notamment de la répartition entre les titulaires et les contractuels).

Évolution des recettes du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Il en résulte une augmentation des recettes du CAS de 965,4 millions d’euros (+ 1,6 %) par rapport à 2021, contre une diminution de 0,1 % entre 2020 et 2021.

C. Un Solde annuel nÉgatif pour la premiÈre fois depuis 2012

Le solde du CAS Pensions s’est élevé à – 551,3 M€ en 2022, contre une prévision de + 151,2 millions d’euros en loi de finances initiale. Il est négatif pour la première fois depuis l’exercice 2012. Tandis que la direction du budget anticipait un déficit du CAS à compter de 2023, celui-ci est intervenu dès 2022, en raison d’une progression des dépenses plus dynamique que celle des recettes.

solde du CAS Pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Au 31 décembre 2022, le solde cumulé du CAS est de + 8,94 milliards d’euros. Il représente 1,72 mois de dépenses, contre 1,89 fin 2021.

Évolution du solde cumulÉ du cas pensions

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Conformément à la réforme de la LOLF de 2021 ([371]), une trajectoire triennale des recettes et des dépenses du CAS Pensions est présentée dans les projets annuels de performance qui accompagnent le projet de loi de finances pour 2023. Ainsi que le rapporteur spécial l’indiquait dans son rapport spécial ([372]), le solde annuel du compte qui résulterait de ces projections s’élèverait à – 820 millions d’euros en 2023, à – 3,39 milliards d’euros en 2024 et à – 5,23 milliards d’euros en 2025. Toutes choses égales par ailleurs, le solde cumulé du CAS serait donc ramené à zéro d’ici deux ans.

Bien qu’aucune projection actualisée n’ait été rendue publique depuis l’adoption de la réforme des retraites prévue dans la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 ([373]), la tendance à la baisse du solde cumulé du CAS apparaît comme particulièrement dynamique.

En conséquence, des mesures devront être prises afin que le CAS puisse respecter l’obligation d’équilibre qui lui est imposée au titre du II de l’article 21 de la LOLF tout en continuant à verser les pensions dues. Dans ces conditions, et dans un souci d’équité entre les régimes, le rapporteur spécial réitère sa recommandation de faire converger le taux des retenues pour pensions des fonctionnaires civils et militaires (fixé à 11,10 % depuis 2019) avec le taux des cotisations salariales du régime général dans le secteur privé (11,31 %) (recommandation n°°1 du rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2023).

Dans le cas où une augmentation du taux des contributions employeurs devait s’avérer nécessaire, le rapporteur spécial rappelle en outre, dans la continuité de ses travaux sur le projet de loi de finances pour 2023, la nécessité de distinguer, au sein du CAS Pensions, ce qui relève du rôle de l’État employeur et ce qui relève de la subvention versée par l’État en tant que garant de la solidarité nationale (recommandation n°°3 du rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2023).

En attendant cette clarification, le rapporteur spécial se félicite de la décision du Conseil d’orientation des retraites (COR) de s’appuyer uniquement sur la convention EPR (équilibre permanent des régimes), qui va dans le sens de ses recommandations (recommandation n°°5 du rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2023). Cette mesure de simplification permettra d’améliorer la lisibilité du diagnostic présenté par le COR à l’attention du législateur, des partenaires sociaux et des citoyens. Dans le même temps, le rapporteur spécial prend acte de la décision du COR de conserver quatre hypothèses d’évolution de la productivité, et non uniquement trois, afin de ne pas afficher de scénario central.

Enfin, s’agissant des perspectives d’évolution du CAS Pensions elles-mêmes, il convient de souligner que la Cour des comptes recommande de « présenter une trajectoire d’évolution à plus long terme » cohérente avec la trajectoire triennale présentée dans les annexes budgétaires et de « préciser les hypothèses sous-jacentes à la prévision d’évolution des dépenses, des recettes et du solde » ([374]).

Le rapporteur spécial soutient cette proposition, car le pilotage des dépenses relatives aux pensions s’apprécie nécessairement dans le temps long. C’est pourquoi il recommande, comme il l’a proposé lors de la dernière réforme des retraites, que le Parlement soit tenu tous les cinq ans, au cours de l’année qui suit l’ouverture d’une nouvelle législature, de réexaminer la soutenabilité du système de retraite, sur la base des prévisions démographiques et macroéconomiques du Conseil d’orientation des retraites, en fonction d’un scénario central retenu par le Comité de suivi des retraites. Dans ce cadre, le Parlement déterminerait, sur une durée de quinze ans, des mesures permettant au système de retraite de ne pas accroître le déficit public.

D. Des crÉdits intÉgralement reportÉs sur 2023

En application du dernier alinéa de l’article 21 de la LOLF, les crédits du CAS Pensions « disponibles en fin d'année sont reportés sur l’année suivante, dans les conditions prévues aux II et IV de l’article 15, pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte » ([375]). Contrairement aux crédits des programmes du budget général et des budgets annexes, ils ne sont pas soumis à la limitation des reports de crédits de paiement à 3 % de la loi de finances initiale.

Le montant des reports de crédits non consommés en 2022 sur l’exercice 2023, identique en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, s’élève à 1,31 milliard d’euros ([376]). Les crédits dont l’annulation est proposée dans le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2022, pour un montant négligeable (3,53 euros), résultent d’une simple actualisation comptable entre la date de publication de l’arrêté de report des crédits et la date du dépôt du projet de loi.

II. LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

La mission Régimes sociaux et de retraite regroupe les contributions versées par l’État à certains régimes spéciaux de retraite. Ces régimes, souvent anciens et marqués par un déséquilibre démographique entre le nombre de cotisants et le nombre de pensionnés, sont dans l’impossibilité de s’autofinancer et reçoivent chaque année une subvention d’équilibre au titre de la solidarité nationale.

Quatre régimes concentrent plus de 95 % des crédits : le régime de retraite des agents du cadre permanent de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) et celui des agents du cadre permanent de la Régie autonome des transports parisiens (RATP) (programme 198), le régime social des marins (programme 197) et le régime des mines (programme 195).

A. Une exÉcution proche de la prÉvision, malgrÉ l’impact des mesures visant À soutenir le pouvoir d’achat

En 2022, les dépenses de la mission se sont élevées à 6,08 milliards d’euros. Leur montant est très proche des prévisions de la loi de finances pour 2022 : – 25 millions d’euros, soit un taux d’exécution de 99,6 %. Le résultat de l’exécution procède toutefois de plusieurs mouvements contradictoires.

ExÉcution des crÉdits de paiement

de la mission RÉgimes sociaux et de retraite

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les crédits prévus dans la loi de finances initiale pour financer l’indemnité inflation versée aux pensionnés de la mission ont été surestimés : sur les 44,3 millions d’euros ([377]) ouverts, seuls 10,3 millions d’euros ont été consommés, soit 23 %. Ainsi que l’indique la Cour des comptes, les crédits ont été budgétés « sur le seul critère d’éligibilité des pensionnés bénéficiaires (pension nette mensuelle inférieure à 2 000 euros), alors que seule la compensation des indemnités versées par les régimes aux bénéficiaires éligibles monopensionnés a finalement été mis à la charge des programmes de la mission » ([378]).

Dans le cadre du plan de résilience économique et sociale présenté par le Gouvernement pour faire face aux conséquences de la guerre en Ukraine, le décret d’avance d’avril 2022 ([379]) a annulé 60 % des crédits de la mission mis en réserve, soit 144,9 millions d’euros : 98,9 millions d’euros pour les régimes de la SNCF et de la RATP (programme 198), 18,7 millions d’euros pour le régime des marins (programme 197) et 27,3 millions d’euros pour le régime des mines et les autres régimes financés par la mission (programme 195).

Afin de financer la revalorisation anticipée de 4 % des pensions de retraite au 1er juillet 2022, la première loi de finances rectificative pour 2022 a quasiment rétabli les crédits annulés dans le décret d’avance pour le programme 195 (25,3 millions d’euros) et les a rétabli en les complétant par des crédits supplémentaires pour le programme 198 (132,4 millions d’euros) et le programme 197 (19,9 millions d’euros), soit un total de 177,6 millions d’euros pour l’ensemble de la mission.

En définitive, les crédits ouverts ont été suffisants pour financer les dépenses de la mission. Sur le programme 197, l’intégralité des crédits ont été consommés (803,3 millions d’euros). Sur le programme 198, l’exécution des crédits consommés (4,18 milliards d’euros) intègre une annulation de 60,1 millions d’euros en crédits de paiement dans la seconde loi de finances rectificative ([380]). Sur le programme 195 (1,1 milliard d’euros de crédits consommés), des annulations sont proposées dans le projet de loi de règlement (1,3 million d’euros) en plus de celles votées dans la seconde loi de finances rectificative pour 2022 (324 000 euros).

B. Des dÉpenses stables qui confirment le dÉsÉquilibre croissant des rÉgimes concernÉs

Malgré l’impact des mesures visant à préserver le pouvoir d’achat des pensionnés, les dépenses de la mission diminuent de 30,9 millions d’euros (soit – 0,5 %) par rapport à 2021. Il convient toutefois de rappeler que l’exécution 2021 avait été marquée par une hausse exceptionnelle des crédits due à la crise sanitaire, l’État ayant compensé à la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel (CPRP) de la SNCF et à la Caisse de retraites du personnel (CRP) de la RATP leurs pertes de recettes liées aux mesures d’activité partielle. Ainsi que l’indique la Cour des comptes : « [u]ne fois neutralisés les effets de la crise sanitaire, les dépenses apparaissent relativement stables entre 2021 et 2022 » ([381]).

Le programme 195 (régime des mines, de la SEITA et divers) est marqué par une diminution significative de ses crédits : – 37,6 millions d’euros soit – 3,3 % par rapport à l’exécution 2021. Cette baisse est toutefois moins importante que l’année précédente (– 69,7 millions d’euros). La subvention versée par l’État à la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines s’est finalement élevée à 957,4 millions d’euros, en retrait de 53,9 millions d’euros par rapport à 2021 et de 7,3 millions d’euros par rapport à la prévision.

Évolution des crÉdits de paiement

de la mission RÉgimes sociaux et de retraite

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Pour le régime des marins (programme 197), les dépenses diminuent de 6,3 millions d’euros par rapport à l’exécution 2021. La baisse est donc moins marquée qu’entre 2020 et 2021 (– 12,3 millions d’euros). L’augmentation des charges due à la revalorisation des pensions a été compensée par une diminution du nombre de pensionnés (– 1,6 %). Le régime des marins n’est pas concerné par la suppression des régimes spéciaux de retraite prévue dans la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023. Le rapporteur spécial note toutefois que la Cour des comptes, dans un rapport récent ([382]), s’interroge sur les règles « complexes, obsolètes et inéquitables » de ce régime ; il ne manquera pas d’approfondir ce sujet en vue de l’examen du projet de loi de finances pour 2024.

Le programme 198 voit quant à lui ses crédits consommés augmenter de 12,9 millions d’euros (+ 0,3 %). Cette évolution résulte principalement de la contribution versée par l’État à la CRP RATP, supérieure de 26,7 millions d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (+ 3,6 %) et de 41 millions d’euros par rapport à son niveau de 2021 (+ 5,6 %). La hausse des cotisations due à la revalorisation du point d’indice RATP n’a pas suffi à compenser la hausse des dépenses due à la revalorisation des pensions.

À l’inverse, la subvention d’équilibre versée à la CPRP SNCF diminue de 34,5 millions d’euros (– 1,1 %) par rapport à 2021 et est inférieure de 34,3 millions d’euros (– 1,0 %) à la prévision. La hausse des charges de pensions est compensée, d’une part, par un effectif de pensionnés plus faible qu’anticipé et, d’autre part, par une augmentation plus importante des autres recettes de la caisse, notamment due à une régularisation du taux de cotisation T1 ([383]) à la charge de la SNCF (fixé à 24,08 % ([384]) contre une prévision de 23,41 % dans la loi de finances initiale).

Si la récente réforme des retraites a mis fin au régime spécial de retraite des agents du cadre permanent de la RATP, tous les nouveaux embauchés étant affiliés au régime général à compter du 1er septembre 2023, il convient de souligner que la fermeture du régime va, dans un premier temps, conduire à une augmentation de la subvention d’équilibre versée par l’État. En conséquence, le rapporteur spécial réitère sa recommandation de mettre en place une contribution financière entre, d’une part, la CNAV et l’Agirc-Arrco et, d’autre part, la CRP RATP, sur le modèle de la convention mise en place au profit de la CPRP SNCF (recommandation n°°6 du rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2023) ; cela permettrait au régime général de compenser à la CRP RATP le montant des cotisations perdues mais devant donner droit à pension à l’issue de la carrière des personnels concernés.

Part de la subvention de l’État dans les pensions versÉes

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Malgré la stabilité des dépenses de la mission, l’exécution 2022 confirme le déséquilibre croissant des régimes subventionnés : la contribution versée par l’État représente en moyenne plus de 66 % du montant des pensions versées.

C. Le pÉrimÈtre de la mission peut encore être amÉliorÉ

Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2023, le rapporteur spécial avait salué le transfert de la responsabilité du programme 198 de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) à la direction du budget, ainsi que le transfert du congé de fin d’activité des conducteurs routiers de la mission Régimes sociaux et de retraite au programme 203 Infrastructures et services de transports de la mission Écologie, développement et mobilité durables, qui contribuaient à renforcer la cohérence de la maquette budgétaire ([385]).

Néanmoins, la mission Régimes sociaux et de retraite ne donne toujours pas une vision complète de l’effort budgétaire consacré par l’État aux régimes spéciaux de retraite. En effet, demeurent en dehors du champ de la mission des régimes financés par d’autres missions du budget général ou bénéficiant d’un financement par le biais d’une taxe affectée. En 2021, ces régimes représentaient un total de 5,4 milliards d’euros à la charge de l’État :

– les régimes des agents de l’Opéra de Paris et de la Comédie-française (22 millions d’euros, versés par le programme 131 Création de la mission Culture) ;

– le régime des salariés de la branche des industries électriques et gazières (1,72 milliard d’euros, provenant de la contribution tarifaire d’acheminement) ;

– le régime des clercs et employés de notaires (414 millions d’euros, financés par la taxe sur les émoluments) ;

– le régime des avocats (5 millions d’euros, issus des droits de plaidoiries) ;

– les régimes de retraite de base et de retraite complémentaire des non-salariés agricoles (3,2 milliards d’euros, issus de taxes affectées).

En conséquence, le rapporteur spécial réitère sa recommandation de regrouper au sein de la mission Régimes sociaux et de retraite l’ensemble des régimes spéciaux recevant chaque année une contribution d’équilibre de l’État et, pour les régimes concernés, d’évoluer d’un financement par voie de taxe affectée vers un financement budgétaire via cette mission (recommandation n°°8 du rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2023). Ces évolutions de périmètre sont nécessaires pour mieux représenter l’effort financier consacré par l’État aux régimes spéciaux et au système de retraites dans son ensemble.

relations avec les collectivités territoriales ; avances aux collectivités territoriales

Mme Marina Ferrari et M. Joël Giraud, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. La MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES..
2. A. PROGRAMME 119 – concours financiers aux collectivitÉs territoriales et À leurs groupements
3. B. PROGRAMME 122 – concours spÉcifiques et administration............
4. II. LE compte d’avances aux COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UN SOLDE EXCédentaire du fait de la reprise économique

INTRODUCTION

La mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) regroupe les dotations destinées à subventionner des projets d’investissements locaux (dotation de soutien à l’investissement local – DSIL, dotation d’équipement des territoires ruraux – DETR, dotation de soutien à l’investissement des départements – DSID, dotation politique de la ville – DPV) et des dotations de compensation de transferts de compétences ou de pertes de recettes fiscales liées à des réformes antérieures (l’ensemble des dotations globales de décentralisation – DGD).

La mission RCT est composée du programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements et du programme 122 Concours spécifiques et administrations.

Cette mission est associée au compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales sur lesquels transitent essentiellement les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales sur le produit des impositions et taxes qu’elles perçoivent sur le contribuable local dans l’attente du recouvrement effectif de ce produit.

I. La MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les crédits ouverts en LFI pour 2022 au titre de la mission RCT se sont élevés à 4,92 milliards d’euros en AE et 4,35 milliards d’euros en CP, en très nette progression – respectivement de 741,3 millions d’euros (+ 17,8 %) et de 429,8 millions d’euros (+ 11,0 %) – par rapport à la LFI pour 2021. Il s’agit là d’un niveau de financement inédit dont les rapporteurs spéciaux se félicitent.

exécution 2022 des crédits de la mission RCT

(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2022.

Les crédits consommés en 2022 se sont établis à 4,62 milliards d’euros en AE, à un niveau stable par rapport à l’exercice 2021. La consommation des CP s’inscrit en hausse à 4,3 milliards d’euros (+ 1,7 % par rapport à 2021). Cette apparente stabilité de l’exécution des crédits de la mission masque des mouvements de dépense opposés. Ainsi, certaines dotations d’investissement ont connu une hausse de leur consommation (DSIL notamment) et de nouvelles dotations ont été créées à la suite des réformes de la fiscalité locale. À l’inverse, l’extinction des mesures de soutien face à la crise sanitaire a provoqué une disparition de certaines dépenses de la mission (DSIL exceptionnelle, concours pour l’achat de masques, fonds de stabilisation des départements).

Par ailleurs, la stabilité de l’exécution des crédits malgré une hausse significative des crédits ouverts en LFI 2022 traduit une consommation (90 % en AE et 92 % en CP) plus faible qu’au cours de l’exercice précédent (respectivement 94 % et 97 % en 2021). Ce constat est imputable, d’une part, à des retards dans le cadrage juridique du plan « Marseille en grand » impliquant un report du versement de la dotation associée et, d’autre part, à une sous-consommation des dotations de soutien à l’investissement des collectivités locales.

Évolution de l’exÉcution des crÉdits De la mission RCT au cours des trois derniÈres annÉes

(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2022.

A. PROGRAMME 119 – concours financiers aux collectivitÉs territoriales et À leurs groupements

Le programme 119 représente près de 95 % du montant de la mission et comprend principalement les dispositifs de soutien à l’investissement des collectivités – en particulier la DETR, la DSIL et la DSID – ainsi que les crédits relatifs à la DGD déclinée à chaque échelon territorial.

Les crédits ouverts en LFI pour 2022 au titre du programme 119 se sont élevés à 4,66 milliards d’euros en AE et 4,11 milliards d’euros en CP, en progression respective de 17,0 % et 10,4 % par rapport à la LFI pour 2021.

La loi de finances rectificative du 16 août 2022 ([386]) a ouvert 121 millions d’euros de crédits en AE et en CP pour financer la hausse de la dotation des titres sécurisés (DTS, + 14 millions d’euros) afin d’améliorer les délais de délivrance des passeports et CNI. Cette LFR a également financé deux nouvelles dotations qu’elle a instaurées : 10 millions d’euros pour les communes et EPCI ayant institué une taxe GEMAPI et 97 millions d’euros pour compenser au titre de 2021 la suppression de la taxe d’habitation des communes membres d’un syndicat à contributions fiscalisées.

La loi de finances rectificative de fin de gestion ([387]) a annulé 80 millions d’euros en AE sur le reliquat des crédits mis en réserve. En dehors de cette annulation, un dégel portant sur l’intégralité de la réserve de précaution a été prononcé, principalement au bénéfice des projets d’investissement financés par les dotations du programme.

La gestion budgétaire 2022 n’a pas fait l’objet de mouvements significatifs.

Gestion budgÉtaire du programme 119 au cours de l’exercice 2022

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2022, Rapport annuel du CBCM 2022.

En 2022, les dépenses du programme 119 ont atteint 4,29 milliards d’euros en AE et 3,99 milliards d’euros en CP, à un niveau stable par rapport à 2021. Les taux d’exécution s’établissent à 91,1 % sur la base des crédits ouverts en AE et à 94,3 % en CP, marquant une dégradation du taux de consommation des crédits par rapport à l’exercice précédent où il s’élevait à près de 97 % en AE et 99 % en CP.

Cette baisse du taux de consommation s’explique par les retards que connaît le plan « Marseille en grand » (253 millions d’euros d’AE non consommés) et par une sous-consommation en CP des dotations d’investissement au bénéfice des collectivités (DETR, DSIL, DSIL exceptionnelle, DPV, DSID…). Ces sous-consommations ont conduit à d’importants reports de gestion vers 2023 (284 millions d’euros en AE et 26 millions d’euros en CP) et à des annulations de crédit de près de 137 millions d’euros en AE et 216 millions d’euros en CP.

La consommation des dotations générales de décentralisation (DGD), déclinées à chaque échelon territorial, est quasi-intégrale à l’instar des exercices précédents.

Évolution de la Consommation des principales dotations d’investissement du programme 119

(en millions d’euros)

(*) Extinction du dispositif.

Source : Rapports annuels de performances 2021 et 2022.

B. PROGRAMME 122 – concours spÉcifiques et administration

Le programme 122 Concours spécifiques et administration, majoritairement constitué de dotations exceptionnelles et de dotations aux collectivités d’outre-mer, a été doté en LFI 2022 de 259,3 millions d’euros en AE et de 235,6 millions d’euros en CP, en hausse respectivement de 65 millions d’euros et de 44 millions d’euros par rapport à la LFI 2021.

La gestion budgétaire 2022 a été marquée par d’importants reports de crédits de l’exercice précédent (95,8 millions d’euros en AE et 98,2 millions d’euros en CP) principalement au titre du fonds de reconstruction de la tempête Alex ([388]). Par ailleurs, un décret d’avance ([389]) a annulé 5,1 millions d’euros en AE et en CP afin de participer au financement des mesures annoncées par le Gouvernement dans le cadre du déploiement du plan de résilience.

La LFR de fin de gestion a abondé le programme 122 de 41 millions d’euros de crédits en AE et en CP, finançant, d’une part, une nouvelle dotation au profit des délégations de service public maritime et aérienne de la collectivité territoriale de Corse (33 millions d’euros) et, d’autre part, l’aide exceptionnelle aux centres municipaux de santé au titre de la revalorisation des personnels qui y sont employés (8 millions d’euros).

Gestion budgÉtaire du programme 122 au cours de l’exercice 2022

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2022, Rapport annuel du CBCM 2022.

La consommation des crédits du programme 122 en 2022 a connu une hausse notable de 45 millions d’euros en AE et de 69 millions d’euros en CP par rapport à 2021, s’établissant respectivement à 322,1 millions d’euros et 269,5 millions d’euros. Cette augmentation est notamment due à la progression des dépenses d’intervention au bénéfice des collectivités touchées par les conséquences de la tempête Alex (+ 12,4 millions d’euros en AE et + 56,4 millions d’euros en CP à ce titre).

évolution de la Consommation des crÉdits du programme 122

(en millions d’euros)

* point de base

Source : Cour des comptes

Les taux de consommation des crédits observés en 2022 s’affichent à des niveaux relativement bas à 81 % en AE et 72 % des CP disponibles mais qui demeurent supérieurs à ceux de 2021 (respectivement 70 % et 67 %). Cette sous-consommation chronique tient principalement à la nature des dépenses du programme qui relèvent pour beaucoup de dotations exceptionnelles qui sont, de ce fait, difficilement prévisibles. Par conséquent, d’importants reports de gestion vers 2023 apparaissent, s’élevant à 38 millions d’euros en AE et 95,5 millions d’euros en CP. Celles-ci visent majoritairement à assurer la disponibilité des crédits nécessaires à l’indemnisation des collectivités à la suite de la tempête Alex.

Évolution de la Consommation des crédits par action

(en millions d’euros)

Source : Rapports annuels de performances 2021 et 2022.

II. LE compte d’avances aux COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UN SOLDE EXCédentaire du fait de la reprise économique

Le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales a pour objet de verser des avances de fiscalité aux collectivités territoriales, à des établissements publics nationaux et aux chambres consulaires. Il se compose de trois programmes :

- le programme 832 Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie n’a connu aucune dépense ni recette en 2022 comme c’est le cas depuis 2013, principalement en raison de conditions strictes d’octroi des d’avances ;

- le programme 833 Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements publics et divers organismes retrace les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales et à divers établissements publics et organismes, correspondant au montant des impositions directes locales qu’il perçoit pour leur compte ;

- le programme 834 Avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux destinées à soutenir les départements et d’autres collectivités affectés par les conséquences de l’épidémie de Covid-19, créé en 2020 pour soutenir les collectivités confrontées à une perte de recettes de DMTO en raison du ralentissement de l’activité lié à la crise sanitaire.

Le programme 833 – portant l’essentiel des mouvements du compte d’avances – avait connu en 2021 une modification importante de son périmètre par la prise en compte de nouvelles affectations de ressources de fiscalité directe locale et l’adjonction de produits ne relevant pas de la fiscalité directe locale. Cette évolution du périmètre est due à deux réformes fiscales. Il s’agit en premier lieu de la suppression des recettes de taxe d’habitation (TH) pour les collectivités, conduisant à l’intégration, dans le compte d’avances, d’une fraction de TVA associée à un dispositif de coefficient correcteur en sus des impositions directes locales. La seconde réforme est celle de la baisse des impôts de production se traduisant, d’une part, par la suppression de la part régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) compensée par une fraction de TVA et, d’autre part, par la baisse de moitié des impôts fonciers (CFE et TFPB) sur les établissements industriels. L’effet sur les finances locales de la baisse des impôts de production est neutralisé par la mise en place de deux prélèvements sur les recettes de l’État.

Si la LFI 2022 avait retenu une prévision de solde positif du compte d’avances à 0,62 milliard d’euros, l’excédent de son solde d’exécution en fin d’année 2022 est bien plus important, atteignant 2,21 milliards d’euros. Le maintien d’un solde excédentaire après l’exercice 2021 (qui a connu un excédent de 2,42 milliards d’euros) est dû à une progression similaire des recettes (+ 5,7 %) et des dépenses (+ 6,0 %).

Ces hausses de recettes et de dépenses s’expliquent par l’augmentation des recettes de fiscalité directe locale (notamment de taxe foncière) et par le dynamisme de la TVA dus à l’amélioration de la conjoncture économique qui s’observe depuis 2021 après la crise sanitaire. En effet, ce rebond économique entraîne :

– d’une part, une hausse des recouvrements de fiscalité locale et des compensations versées par le budget général (dégrèvements, transferts de charges…) qui augmente d’autant les recettes du compte d’avance (+ 6,24 milliards d’euros) ;

– d’autre part, une augmentation parallèle des avances de fiscalité versées par l’État aux collectivités et donc, pour le compte d’avance, une hausse de ses dépenses (+ 6,44 milliards d’euros).

Prévisions et exécution du Compte d’avances aux collectivités territoriales

(en milliards d’euros)

(*) En AE = CP

Source : Rapports annuels de performance 2021 et 2022.

L’absence de mouvement de dépense ou de recette du programme 832 en 2022 et le faible volume de dépense du programme 834 (28,99 millions d’euros du fait des remboursements évoqués supra) font porter l’essentiel du solde du compte d’avances par le programme 833. Celui-ci affiche en 2022 un niveau de recettes en hausse de 5,65 % par rapport à 2021 à 116,48 milliards d’euros. Les dépenses portées par le programme augmentent également, atteignant 114,30 milliards d’euros (en AE = CP), en hausse de 5,71 %. Le programme se décline en quatre actions :

– l’action 1, de loin la plus importante, a pour objet de garantir le versement par l’État aux collectivités ([390]) des avances sur le montant des impositions directes locales et, depuis 2021, des fractions de TVA au titre de la compensation de pertes de recettes de fiscalité directe locale. Lors de l’exercice 2022, 107,48 milliards d’euros ont été consommés au titre de cette action ;

– l’action 2 garantit aux départements le versement mensuel de la part de la TICPE leur revenant pour le financement du revenu de solidarité active (RSA). Le droit à compensation pérenne des départements à ce titre s’est établi en 2022 à 5,10 milliards d’euros ;

– Les actions 3 et 4 ont pour objet principal l’attribution, respectivement aux départements et aux régions, de frais de gestion d’impôts locaux précédemment acquis à l’État. Ces deux dernières actions ne mobilisent chacune que 1 % des crédits du programme pour un montant consommé cumulé de 1,72 milliard d’euros en 2022.

remboursements et dégrèvements

Mme Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

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1. I. le programme 200 remboursements et dÉGRÈvements d’impÔts d’État
2. II. le programme 201 remboursements et dÉGRÈvements d’impÔts locaux

La mission Remboursements et dégrèvements relève du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Placés sous la responsabilité du directeur général des finances publiques (DGFiP), ses deux programmes regroupent les crédits destinés aux restitutions que l’administration fiscale est conduite à verser aux contribuables, l’un en rapport avec les Impôts d’État (programme 200), l’autre en rapport avec les Impôts locaux (programme 201).

Les Remboursements et dégrèvements constituent une mission occupant une place à part dans le budget général de l’État dans la mesure où leurs crédits ne correspondent pas, à proprement parler, à des dépenses mais à des moindres recettes fiscales. L’existence de cette mission permet de satisfaire le principe d’universalité budgétaire.

Les restitutions qu’elle retrace peuvent trouver leur origine dans le fonctionnement même de certaines impositions (trop-versés), dans l’application de politiques publiques (crédits d’impôt) ou bien dans la rectification du montant d’un impôt (correction d’une erreur matérielle, conséquences d’un contentieux, application d’une convention internationale).

En conséquence, les crédits de la mission relèvent à 98 % de dépenses d’intervention puisqu’il s’agit essentiellement de transferts aux ménages et aux entreprises. Par ailleurs, les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) sont égaux en prévision. En exécution, leur montant est quasi-identique, les faibles écarts constatés résultent d’un effet de calendrier entre l’engagement d’une dépense en fin d’année civile et son paiement au début de l’année suivante.

En 2022, les crédits de la mission Remboursements et dégrèvements se sont élevés à 132,77 milliards d’euros. Ce niveau est relativement proche du montant fixé en loi de finances initiale (LFI) ([391]), le taux de consommation des crédits s’établissant à 101,7 %. Par rapport à l’ensemble des crédits disponibles au cours de l’année 2022, du fait des deux lois de finances rectificative (LFR), l’exécution des crédits atteint 97,2 %.

Les remboursements et les dégrèvements ont représenté 29,1 % des recettes fiscales brutes de l’année écoulée (456,05 milliards d’euros).

À la différence de la plupart des autres missions du budget général, les crédits ne sont pas limitatifs mais évaluatifs ([392]). C’est pourquoi le projet de loi de règlement (PLR) demande l’annulation de la totalité des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) qui n’ont pas été consommés en 2022, soit 3,79 milliards d’euros.

Évolution des remboursements et dÉGRÈvements

par rapport aux recettes fiscales brutes

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

État des crÉdits disponibles de la mission

remboursements et dÉGRÈvements en 2022

(en millions d’euros)

Source : Développement des opérations constatées au budget général annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2022.

EXÉcution des crÉdits de la mission remboursements et dÉGRÈvements en 2022

(en millions d’euros)

Source : Développement des opérations constatées au budget général annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2022.

I. le programme 200 remboursements et dÉGRÈvements d’impÔts d’État

Initialement doté de 123,98 milliards d’euros par la loi de finances pour 2022, l’exécution des crédits du programme a atteint 125,78 milliards d’euros, soit un taux de consommation très proche du montant de la LFI (101,5 %).

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 200

remboursements et dÉGRÈvements d’impÔts d’État en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au projet de loi de règlement pour 2022

Compte tenu de la nature de l’ensemble des dépenses de la mission Remboursements et dégrèvements, le programme 200 n’a pas été affecté par des reports, des fonds de concours, des attributions de produits ou d’autres mouvements réglementaires en gestion.

En revanche, ses crédits ont été abondés à hauteur de 5,56 milliards d’euros par les deux LFR pour 2022, soit une augmentation de 4,5 % du montant initial :

– 2,84 milliards d’euros de crédits supplémentaires ouverts par la première LFR du 16 août 2022 ([393]) ;

– 2,72 milliards d’euros pour la seconde LFR du 1er décembre 2022 ([394]).

Ces ouvertures tenaient compte de la réévaluation, à la hausse, des recettes fiscales brutes attendues pour l’année 2022 : 452 milliards d’euros en LFR 2 contre 418,2 milliards d’euros en LFI.

L’écart entre la réalisation et la prévision s’explique principalement par le dynamisme des remboursements de crédits de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui ont finalement atteint 66,91 milliards d’euros (+ 3,43 milliards d’euros par rapport à la LFI) ([395]), partiellement compensée par la suppression à la contribution à l’audiovisuel public (CAP) en LFR 1 ([396]), et donc par la fin des dégrèvements qu’elle pouvait entraîner (– 0,56 milliard d’euros), ainsi que par le moindre coût qu’anticipé du crédit d’impôt « contemporain » pour les services à la personne (– 0,85 milliard d’euros).

Concernant cette dépense fiscale, le déploiement différé de cette option offerte aux particuliers et le faible recours qui en découle au cours de cette première année de généralisation explique cette nette sous-exécution.

La rapporteure spéciale rappelle que le crédit d’impôt pour les services à la personne devrait devenir la dépense fiscale la plus onéreuse pour les finances publiques. Estimée à 5,73 milliards d’euros en 2022, elle devrait atteindre 7,95 milliards d’euros en 2023, d’après les documents qui étaient annexés au dernier projet de loi de finances.

Par ailleurs, elle ne peut que souscrire à la recommandation de la Cour des comptes visant à « présenter dans le tome II de l’annexe Voies et moyens du projet de loi de finances les engagements financiers liés aux crédits d’impôt, en décomposant les stocks de créances selon les principaux d’entre eux » ([397]).

Le PLR pour 2022 demande l’annulation des 3,76 milliards d’euros de crédits non consommés sur les 129,54 milliards d’euros disponibles pendant l’exercice budgétaire.

II. le programme 201 remboursements et dÉGRÈvements d’impÔts locaux

La LFI a doté ce programme de 6,63 milliards d’euros de crédits. Ils ont été exécutés à hauteur de 6,98 milliards d’euros, soit un taux de consommation de 105,4 %.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 201

remboursements et dÉGRÈvements d’impÔts locaux en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au projet de loi de règlement pour 2022.

Le programme 201 Impôts locaux a, au total, été abondé de 392 millions d’euros de crédits supplémentaires par les deux LFR en cours de gestion, soit l’équivalent de 5,9 % du montant évalué en LFI, avec :

– l’ouverture de 534 millions d’euros de crédits supplémentaires en LFR 1, en raison essentiellement d’un relèvement des prévisions de dégrèvement barémique de contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ([398]) ;

– l’annulation de 142 millions d’euros en LFR 2, du fait d’une correction à la baisse de cette réévaluation du dégrèvement barémique.

L’écart entre la réalisation et la prévision trouve donc son origine dans la sur-exécution, à hauteur de 323,55 millions d’euros de l’action 1 relative à la contribution économique territoriale (CET), composée de la CVAE et de la cotisation foncière des entreprises (CFE).

Le PLR pour 2022 demande l’annulation des 36 millions d’euros de crédits non consommés sur les 7,02 milliards d’euros disponibles pendant l’exercice budgétaire.

La rapporteure spéciale s’inquiète du montant élevé des dégrèvements de taxe foncière consécutifs à des erreurs d’attribution de la part de l’administration fiscale. Elle observe que leur niveau s’est durablement installé au-dessus de 500 millions d’euros depuis 2018 et aurait atteint 600 millions d’euros en 2022.

Si la Cour des comptes recommande de « rénover la matrice de performance de la mission Remboursements et dégrèvements en révisant les indicateurs et leurs cibles », la rapporteure spéciale propose de faire de la réduction du nombre d’erreurs d’attribution un nouvel objectif de performance au programme 201.

Santé

Mme Véronique Louwagie, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. Des ouvertures de crédits significatives transformant profondément la structure de la mission Santé
2. A. Le programme 378 : des crédits fortement sous-exécutés finançant une mesure qui aurait dû relever du budget de la Sécurité sociale
3. B. lE PROGRAMME 379 : un simple canal budgétaire qui double le montant des crédits de la mission
4. II. Le programme 183 : une sous-exécution anticipée par des annulations en lois de finances rectificatives
5. III. Le programme 204 : un exercice 2022 marqué par la reconduction du fonds de concours dédié aux dépenses liées à la gestion de la crise sanitaire
6. A. Hors fonds de concours, Une légère surexécution des crédits programmés
7. B. UNe nouvelle reconduction du fonds de concours qui interroge...........

La mission Santé comprend les dépenses de santé ne figurant pas dans le budget de la Sécurité sociale. Les crédits de cette mission financent ordinairement la politique de modernisation de l’offre de soins et le pilotage de la politique de santé publique (programme 204) ainsi que l’aide médicale d’État et la contribution de l’État au fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (programme 183).

Le profil de la mission Santé a été profondément modifié en 2022 par la création d’un programme visant à financer la mise en place de la carte Vitale biométrique (programme 378) et d’un programme recevant les fonds européens de relance destinés à l’investissement en santé et les crédits reversés à la Sécurité sociale pour compenser le coût des dons de vaccins effectués au profit des pays tiers (programme 379). L’exécution 2022 est également marquée, en dépit des recommandations successives de la rapporteure spéciale, par la reconduction du fonds de concours créé en 2020 et finançant des dépenses en lien avec la crise sanitaire.

Exécution 2022 des cp de la mission Santé

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

I. Des ouvertures de crédits significatives transformant profondément la structure de la mission Santé

Au cours de l’année 2022, la mission a connu un élargissement très important de son périmètre par la création de deux programmes qui ont fait plus que doubler les crédits initialement ouverts.

Les crédits de la mission Santé, qui s’élevaient en loi de finances initiale (LFI) à hauteur de 1 296,4 millions d’euros en AE et de 1 299,7 millions d’euros en CP, ont ainsi augmenté respectivement de 223 % en AE et de 225 % en CP au cours de l’année 2022. Ces ouvertures de crédits sont intervenues dans le cadre des LFR 1 et 2 et appellent plusieurs observations de la rapporteure spéciale.

A. Le programme 378 : des crédits fortement sous-exécutés finançant une mesure qui aurait dû relever du budget de la Sécurité sociale

Le programme 378 a été créé par un amendement sénatorial ([399]) adopté en première lecture de la loi de finances rectificatives du 16 août 2022 ([400]). Ce programme, abondé de 20 millions d’euros en AE et CP (soit 1,54 % du montant total des crédits de la mission), vise à financer la mise en place d’une carte Vitale biométrique. Si la rapporteure spéciale estime qu’un travail de réflexion autour de la possibilité d’instaurer une carte Vitale biométrique est le bienvenu, elle considère toutefois que cette mesure relève du budget de la Sécurité sociale et non du budget de l’État.

En 2022, le programme 378 a été fortement sous-exécuté puisque seulement 4,3 millions d’euros ont été consommés, soit 21,5 % des crédits ouverts en LFR. Les crédits consommés ont été versés au groupement d’intérêt économique SESAM-Vitale qui conçoit et met en œuvre l’expérimentation « appli carte Vitale » afin de financer un certain nombre de mesures en lien avec cette dernière. Ce programme n’a pas été reconduit dans le cadre du projet de loi de finances pour 2023 (PLF 2023) et n’a pas fait l’objet de demande de reports de crédits non-exécutés en 2022. La forte sous-exécution des crédits ouverts sur ce programme questionne la fiabilité de l’évaluation initiale du besoin. L’inspection générale des finances et l’inspection générale des affaires sociales ont été missionnées par le Gouvernement pour fournir une étude d’impact et des recommandations concernant la mise en place de la carte Vitale biométrique. Le rapport est attendu au printemps 2023.

B. lE PROGRAMME 379 : un simple canal budgétaire qui double le montant des crédits de la mission

Le programme 379 a été créé par la loi de finances rectificative du 1er décembre 2022 ([401]) et a été doté de 1 338 millions d’euros en AE=CP, soit environ 103 % du montant ouvert en LFI sur la mission Santé. Ce nouveau programme temporaire est composé de deux actions jusqu’ici financées par l’affectation à la Sécurité sociale d’une fraction de taxe sur la valeur ajoutée :

– la compensation à la Sécurité sociale des dons de vaccins contre la covid 19 effectués au profit de pays tiers. Selon les documents budgétaires ([402]), 84,7 millions de doses ont été données par la France en 2021 et 2022. 233,7 millions d’euros en AE=CP ont été consommés au titre des dons de vaccins, soit 17,2 % du montant total des crédits ouverts sur le programme 379 ;

– le reversement à la Sécurité sociale des recettes de la Facilité pour la relance et la résilience européenne (FRR) afin de compenser les dépenses d’investissement en faveur du système de santé au titre du plan France relance. 1 124,8 millions d’euros ont été consommés à ce titre, ce qui représente 82,8 % des crédits ouverts sur le programme 379. La FRR comprend une enveloppe de 6 milliards d’euros à reverser à la Sécurité sociale jusqu’en 2026.

Au total, l’intégralité des crédits ouverts en LFR a été consommée par un versement à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale intervenu le 26 décembre 2022.

La rapporteure spéciale considère, tout comme la Cour des comptes ([403]), que le programme 379 ne constitue qu’un simple canal budgétaire et finance des actions peu cohérentes entre elles qui auraient pu relever, plus logiquement :

– de la mission Aide publique au développement s’agissant des dons de vaccins ;

– de la mission budgétaire Plan de relance pour le reversement des recettes de la FRR.

De manière générale, la rapporteure spéciale estime que ces ouvertures de crédits significatives sur de nouveaux programmes nuisent à la lisibilité d’une mission budgétaire déjà composite.

II. Le programme 183 : une sous-exécution anticipée par des annulations en lois de finances rectificatives

L’exécution des crédits du programme 183 s’élève à 1 022 millions d’euros en AE=CP pour une prévision initiale s’élevant à 1 087 millions d’euros, soit une hausse des crédits consommés de 2 % par rapport à 2021.

Les dépenses d’AME sont, une fois encore, en progression mais de façon moins soutenue que prévu. La budgétisation initiale 2022 a doté l’action 2 du programme portant les dépenses d’AME de 1 079 millions d’euros en AE=CP, soit une surestimation de 6,4 % des crédits finalement exécutés. Anticipant une importante sous-exécution des crédits du programme, 64,5 millions d’euros ont été annulés par la LFR du 1er décembre 2022, ramenant les crédits disponibles à hauteur de 1 022,5 millions d’euros en AE=CP. Au total, en 2022, les dépenses d’AME de droit commun s’élèvent à 943,8 millions d’euros (+ 2,2 % par rapport à 2021) et celles relatives au dispositif AME soins urgents à 70 millions d’euros. Les autres formes d’AME ont représenté une dépense de 0,5 million d’euros, soit un montant stable par rapport à l’exécution 2021.

L’ensemble de la dotation de l’État au Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) a été consommée en 2022 (7,68 millions d’euros pour une dotation de 8 millions d’euros, la réserve de précaution étant de 0,32 million d’euros).

Mouvements en cours de gestion du programme 183

(en millions d’euros)

Source : commissions des finances, d’après les documents budgétaires

* La réserve en fin de gestion correspond ici à la somme du gel initial et des surgels à laquelle est soustraite la somme des dégels en gestion et de l’annulation de crédits gelés.

La rapporteure spéciale s’associe à la recommandation de la Cour des comptes selon laquelle « les informations présentées dans le projet annuel de performances au sujet des hypothèses de prévision de la dépense d’AME de droit commun restent limitées ». En détaillant davantage les facteurs explicatifs de l’évolution des dépenses d’AME, il deviendrait plus aisé pour la représentation nationale de mesurer la pertinence de la budgétisation initiale.

III. Le programme 204 : un exercice 2022 marqué par la reconduction du fonds de concours dédié aux dépenses liées à la gestion de la crise sanitaire

A. Hors fonds de concours, Une légère surexécution des crédits programmés

En 2022, sur le programme 204, les crédits ont été programmés à hauteur de 213 millions d’euros en CP contre 256 millions d’euros en LFI 2021, ce qui correspond à une diminution de 17 %.

Un montant de 45 millions d’euros en AE=CP a été alloué à l’Agence de santé de Wallis et Futuna pour des investissements dans le cadre du Ségur de la Santé en 2021. Aucune consommation de ces crédits, déjà reportés pour leur quasi-totalité en 2022 (43,5 millions d’euros), n’a été réalisée au titre de l’exercice 2022 en raison de difficultés locales. La rapporteure spéciale s’interroge une nouvelle fois sur la capacité réelle de l’agence de santé à consommer l’intégralité des crédits issus de la dotation exceptionnelle. 30 millions d’euros en AE=CP ont de nouveau été reportés en 2023 au titre de cette opération d’investissement ([404]).

Hors fonds de concours, les crédits exécutés en 2022 s’élèvent à 227 millions d’euros en AE sur 210 millions d’euros budgétés en LFI et 233 millions d’euros en CP sur 213 millions d’euros ouverts en LFI. Au total, toujours hors fonds de concours, le programme 204 a été surexécuté à hauteur de 8 % en AE et 9 % en CP par rapport à la programmation initiale. Cette surconsommation, qui traduit une augmentation de 11 % des dépenses en CP (+ 23 millions d’euros) par rapport à 2021, résulte de la condamnation de l’État à rembourser aux laboratoires Servier une partie des indemnités versées par ce dernier aux victimes du benfluorex (Mediator) ([405]). Les montants liés aux autres dossiers contentieux s’élèvent à :

– 16 millions d’euros en AE=CP au titre des vaccinations obligatoires/mesures sanitaires d’urgence (VO/MSU) ;

– 9 millions d’euros en AE=CP au titre du Valproate de sodium (Dépakine).

82,4 millions d’euros de reports de crédits non consommés hors fonds de concours se sont ajoutés à la budgétisation initiale. Le programme a fait l’objet de plusieurs transferts de crédits dont le solde s’établit à 1,47 million d’euros. Si la LFR du 1er décembre 2022 a annulé 7,5 millions d’euros en AE et 5,8 millions d’euros en CP, ce solde a permis néanmoins l’ouverture de 7,3 millions d’euros en AE et de 9,1 millions d’euros pour financer l’augmentation des dépenses contentieuses. La LFR du 1er décembre 2022 a également procédé à l’annulation de la réserve de précaution à hauteur de 6,9 millions d’euros en AE et de 7 millions d’euros en CP.

Exécution 2022 des cp du programme 204

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 204 porte la subvention pour charge de service public (SCSP) de l’Institut national du cancer (Inca). En LFI, la SCSP de cet opérateur avait été évaluée à 40,5 millions d’euros mais, du fait de son niveau important de trésorerie, la subvention ne s’est élevée qu’à 31,3 millions d’euros. En 2022, l’Inca devait connaître une stabilisation de ses emplois sous plafond à 131 ETP. Déjà sous-exécutés en 2021, ces emplois n’ont été consommés qu’à hauteur de 127 ETPT. L’Inca est en effet confronté aux difficultés de recrutement pour des contrats à durée déterminée d’experts étant en mesure de trouver ailleurs des contrats à durée indéterminée. Les emplois hors plafonds ont été réalisés à hauteur de 18 ETPT pour une prévision de 20 en LFI.

B. UNe nouvelle reconduction du fonds de concours qui interroge

En 2022, au total, le programme 204 a connu une forte surconsommation des crédits ouverts en LFI à hauteur de 184 % en AE et de 185 % en CP. Cette surconsommation est liée aux dépenses réalisées sur le fonds de concours Participation aux politiques de prévention, de sécurité sanitaire et d’offre de soins créé au mois de mars 2020. Depuis la création de ce fonds de concours, abondé par Santé publique France et destiné au financement de dépenses liées au covid 19, un total de 1 140 millions d’euros ont été versés dont 700 millions d’euros en 2020, 280 millions d’euros en 2021 et 160 millions d’euros en 2022.

La consommation des crédits sur ce fonds de concours s’est élevée à 157,9 millions d’euros en AE et à 159,5 millions d’euros en CP au titre de la gestion 2022. Les deux tiers des dépenses de ce fonds de concours (63 %) sont liés à des systèmes d’informations dont notamment le nouveau « système d’information de dépistage populationnel » (SIDEP) qui a vocation à devenir une base de données de biologie médicales utilisables pour d’autres pathologies virales ou infectieuses que le covid 19.

Dépenses rÉalisÉes sur le fonds de concours

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires

Il est à noter que le fonds de concours fait l’objet de reports de crédits au titre de l’exercice 2023 à hauteur de 47,1 millions d’euros en AE et de 77,4 millions d’euros en CP ([406]).

La rapporteure spéciale renouvelle ses réserves au sujet de l’imputation de nouvelles dépenses sur ce fonds de concours qui devait initialement s’éteindre au 31 décembre 2021. Ces dépenses sont en effet engagées par de simples arrêtés ministériels, sans contrôle du Parlement. La rapporteure spéciale s’interroge également, tout comme la Cour des comptes ([407]), sur le financement de la nouvelle base de données médicales par ce fonds de concours, qui devait porter des dépenses temporaires exclusivement liées à la crise sanitaire du covid 19.

SÉCURITÉS : POLICE nationale, GENDARMERIE nationale, SÉCURITÉ et éducation ROUTIÈREs ; CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS

Mme Nadia Hai, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. Les moyens des forces de sécurité intérieure..........................
2. A. le programme 152 gendarmerie nationale.............................
3. 1. Les dépenses de personnel et les emplois...............................
4. 2. Les crédits hors dépenses de personnel.................................
5. B. Le programme 176 Police nationale..................................
6. 1. Les dépenses de personnel et les emplois...............................
7. 2. Les crédits hors dépenses de personnel.................................
8. II. Les moyens de la sécurité routière....................................
9. A. le programme 207 Sécurité et éducation routières......................
10. B. Le compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers
11. 1. Une architecture complexe..........................................
12. 2. Des recettes et des dépenses en hausse.................................

Les moyens alloués aux forces de sécurité intérieure et à la sécurité routière sont retracés par trois programmes de la mission Sécurités, qui représentaient en 2022 près de 97 % des crédits de paiement exécutés de celle-ci :

– le programme 152 Gendarmerie nationale, placé sous la responsabilité du directeur général de la gendarmerie nationale ;

– le programme 176 Police nationale, placé sous la responsabilité du directeur général de la police nationale ;

– le programme 207 Sécurité et éducation routières, placé sous la responsabilité de la déléguée à la sécurité routière.

Il convient toutefois de noter qu’au-delà des crédits du budget général de l’État le produit des amendes de la circulation, majoritairement affecté au compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, dit CAS Radars, finance également d’importantes dépenses contribuant à la sécurité routière.

La rapporteure spéciale relève avec satisfaction la qualité de la gestion. Ainsi que le note la Cour des comptes, l’année 2022 fut effectivement, en ce qui concerne la mission Sécurités, « une année à la gestion réussie, ne présentant pas de sous-budgétisation ni de tensions majeures » ([408]). Une dotation budgétaire initiale en hausse sensible de 6,7 % en autorisations d’engagement (AE) et 4,1 % en crédits de paiement (CP), qu’explique « une politique volontariste en matière d’équipements et d’immobilier » ([409]), aura permis une nette progression des dépenses d’investissement, qui augmentent de 46 % en CP et 118 % en AE. La Cour indique ne pas avoir observé, en 2022, d’effet d’éviction des rémunérations sur les autres catégories de dépenses. Il convient en outre de noter la modestie des ouvertures et annulations prévues par les lois de finances rectificatives : hors un abondement net de 5 millions d’euros en AE et en CP du programme 161 Sécurité civile ([410]), la loi de finances rectificative du 16 août 2022 (LFR 1) ([411]) s’est bornée, en ce qui concerne la mission Sécurités, à rétablir les crédits annulés par le décret d’avance du 7 avril précédent ([412]), tandis que la loi de finances rectificative de fin de gestion (LFR 2) ([413]) a annulé 42,85 millions d’euros en AE et ouvert 11,11 millions d’euros en CP.

Des crédits budgétaires votés aux montants exécutés

(en millions d’euros)

ÉVOLUTION DES CRÉDITS ENTRE LA LFI ET L’EXÉCUTION

(en crédits de paiement et en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

La présente fiche a pour objet d’analyser d’une part, l’exécution des crédits des forces de sécurité intérieure (I) et, d’autre part, celle des crédits de la sécurité routière (II).

I. Les moyens des forces de sécurité intérieure

En 2022, la police et la gendarmerie nationale ont bénéficié, en exécution, d’un montant de 21,44 milliards d’euros de crédits de paiement (CP), en progression de 5,8 %. La hausse de leurs crédits s’accélère : le montant des CP exécutés n’avait crû que de 1,3 % en 2021. Le taux de consommation des crédits disponibles, qui s’élevaient à 9,693 millions d’euros pour le programme 152 Gendarmerie nationale et 11,817 milliards d’euros pour le programme 176 Police nationale, atteint le niveau très satisfaisant de 99,7 % pour les deux programmes. Le montant des annulations proposées par projet de loi de règlement est ainsi extrêmement faible : 2,2 millions d’euros pour le programme 152 et 2 millions d’euros pour le programme 176. De même, les reports vers 2023 sont modestes : 31,4 millions d’euros pour le programme 152 et 33 millions d’euros pour le programme 176.

l’exÉcution depuis 2016 des crÉdits de paiement

des programmes 176 Police nationale et 152 Gendarmerie nationale

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après les rapports annuels de performances (RAP) de la mission Sécurités pour les années 2016 à 2022.

Au total, leurs moyens auront progressé de plus de 16 % depuis 2016.

A. le programme 152 gendarmerie nationale

Les crédits exécutés du programme 152 Gendarmerie nationale connaissent une progression de 439,6 millions d’euros en CP, soit environ 4,8 %, par rapport à 2021. L’écart au montant prévu en loi de finances initiale est modéré, s’élevant à 2 % en CP et 0,4 % en AE.

l’ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 152 EN 2022

par rapport À la loi de finances initiale

(y compris fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d’euros et en pourcentage)

Source : RAP 2022 de la mission Sécurités.

Avec 79,7 % en AE et 83 % en CP du montant des crédits consommés, les dépenses de personnel constituent le premier poste de dépenses du programme. Leur poids relatif décroît toutefois légèrement : en 2021, elles représentaient 81,2 % en AE et 84,8 % en CP du montant des crédits consommés.

L’EXÉCUTION PAR NATURE DE DÉPENSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 152

(en millions d’euros et en pourcentage)

* : cette dépense négative s’explique par l’imputation, dans le cadre du système d’information budgétaire de l’État Chorus, des retraits d’engagements juridiques budgétaires devenus sans objet à la consommation de l’année en cours et par l’exécution sur le programme 363 Compétitivité de dépenses programmées sur l’action 4 du programme 152.

Source : commission des finances, d’après les RAP de la mission Sécurités pour les années 2021 et 2022.

1. Les dépenses de personnel et les emplois

La consommation des crédits relatifs aux dépenses de personnel (titre 2) atteint un montant de 8,019 milliards d’euros, en hausse de 2,5 %, soit une progression moindre que celle des crédits globaux du programme. L’exécution atteint ainsi un niveau supérieur d’à peine 1,2 % aux montants prévus par la loi de finances initiale, et pratiquement égal aux montants disponibles, qui s’élevaient à près de 8,046 milliards d’euros.

Le titre 2 du programme aura bénéficié de mouvements réglementaires pour un montant global net de près de 117,7 millions d’euros. Peuvent plus particulièrement être notés :

– une série de transferts sortants vers le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur au titre du financement de 14 ETP, pour un montant de 1,36 million d’euros ;

– l’ouverture, par deux arrêtés portant répartition de crédits, l’un du 25 octobre 2022 et l’autre du 6 décembre 2022, de 119,25 millions d’euros, notamment pour financer la revalorisation du point d’indice de la fonction publique.

Le programme a également perçu près de 113 millions d’euros d’attributions de produits liées au remboursement des effectifs mis à la disposition d’organismes extérieurs, non rattachés au programme – principalement EDF, la Banque de France, le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et la SNCF.

Comme en 2021, tant les sorties que les entrées ont été plus nombreuses que prévu. Alors que 12 034 sorties étaient prévues, leur nombre a atteint 15 078, tandis que l’on comptabilisait 15 232 entrées au lieu des 12 219 initialement programmées. Si le schéma d’emplois du programme, qui s’établit ainsi à 154 équivalents temps plein (ETP), est positif, l’exécution se situe en retrait de 31 ETP par rapport à la programmation. Seraient notamment en cause une concurrence avec les polices municipales et la hausse des détachements vers d’autres administrations.

Le plafond d’emplois, qui s’élevait à 101 348,4 équivalents temps plein travaillé (ETPT), a été consommé à hauteur de 99 754,6 ETPT. Il convient de noter que le schéma d’emplois réalisé de l’année a un effet négatif, à hauteur de 564 ETPT, sur la consommation du plafond d’emplois, les entrées ayant, en moyenne, été postérieures aux sorties.

Parallèlement, le coût des mesures catégorielles nouvelles s’est élevé, hors contribution du programme 152 Gendarmerie nationale au compte d’affectation spéciale Pensions (CAS Pensions), à 99 millions d’euros. Il s’agissait de financer, d’une part, la hausse du point d’indice de la fonction publique et, d’autre part, des mesures de relèvement du minimum de traitement.

Estimant que « l’attractivité et la fidélisation ne peuvent être assurées par les seules revalorisations indemnitaires, dont l’effectivité apparaît ici limitée », la Cour des comptes insiste donc sur la nécessité d’une « amélioration des conditions de travail des personnels » et d’une « gestion dynamique des ressources humaines ».

2. Les crédits hors dépenses de personnel

Hors titre 2, les crédits exécutés progressent de 13 % en AE par rapport à l’exercice 2021, pour s’établir à près de 2,05 milliards d’euros en AE, et de 41 % en CP, pour atteindre 1,64 milliard d’euros.

Si les montants exécutés au titre des dépenses de fonctionnement progressent de 5,1 % en AE et de 13,2 % en CP, la hausse des investissements est bien plus sensible, atteignant un taux de 71,6 % pour les AE et de 34,4 % pour les CP. Représentant 49 % des crédits d’investissement exécutés, l’acquisition de véhicules constitue le premier poste d’investissement de la gendarmerie nationale, qui a pu commander 90 véhicules blindés polyvalents et 459 véhicules de maintien de l’ordre. Avec 38 % des crédits d’investissement exécutés, les opérations immobilières demeurent le deuxième poste d’investissement.

Le programme aura bénéficié de mouvements réglementaires pour un montant global net de près de 246,8 millions d’euros en AE et de 37,3 millions d’euros en CP. Peuvent plus particulièrement être notés :

– un report entrant de crédits de l’année 2021 d’un montant de 209,7 millions d’euros en AE ;

– un transfert entrant d’environ 55 millions d’euros en AE et en CP en provenance du programme 363 Compétitivité de la mission Plan de relance ;

– un transfert entrant depuis le programme 161 Sécurité civile, d’un montant de 1,5 million d’euros en AE et en CP, destiné au financement de la base d’hélicoptères de Guadeloupe ;

– un transfert entrant du même montant depuis le programme 176 Police nationale, destiné au financement de la procédure pénale numérique ;

– un transfert sortant de 3,5 millions d’euros en AE et en CP à destination du programme 212 Soutien de la politique de défense, destiné à la cession d’une fraction d’une emprise foncière en Haute-Garonne, à Balma.

Par ailleurs, si la LFR 1 s’est bornée, en ce qui concerne le programme 152 Gendarmerie nationale, à reconstituer la réserve de précaution après l’annulation d’une fraction de celle-ci par le décret du 7 avril 2022 précité, la LFR 2, tout en annulant à son tour une fraction de ladite réserve, à hauteur de 2,7 millions d’euros en AE, a ouvert, à fin de report sur l’année 2023, 21,4 millions d’euros en CP pour faire face aux effets de l’inflation.

B. Le programme 176 Police nationale

À la très faible sous-exécution en 2021 des montants programmés par la loi de finances initiale – le taux d’exécution des AE et des CP s’élevait à près de 99 % – succède, en 2022, une très légère sur-exécution, les montants consommés atteignant 101 % de la programmation initiale, soit 12,137 milliards d’euros en AE et 11,782 milliards d’euros en CP.

l’ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 176 EN 2022

par rapport À la loi de finances initiale

(y compris fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d’euros et en pourcentage)

Source : RAP de la mission Sécurités pour l’année 2022.

Comme le programme 152 Gendarmerie nationale, le programme 176 Police nationale porte essentiellement des crédits relatifs aux dépenses de personnel, dont le poids relatif au sein des crédits du programme décroît légèrement, passant de 90 % tant en AE qu’en CP en 2021 à 84,8 % en AE et 87,3 % en CP en 2022.

l’EXÉCUTION PAR NATURE DE DÉPENSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 176

(en millions d’euros et en %)

Source : RAP de la mission Sécurités pour les années 2021 et 2022.

1. Les dépenses de personnel et les emplois

D’un montant supérieur à 10,285 milliards d’euros en AE et en CP, l’exécution des crédits de titre 2 est supérieure à 99,6 % du montant prévu par la loi de finances initiale, qui s’élevait à près de 10,322 milliards d’euros. Le plafond d’emplois, fixé à 149 685 ETPT par la loi de finances initiale est consommé à hauteur de 147 904 ETPT, soit un taux de consommation de 98,8 %, inférieur de 0,3 point à celui constaté en 2021. Le nombre d’ETPT exécuté n’en a pas moins connu une légère progression de 0,4 %. Cependant, alors que le schéma d’emplois avait été exactement respecté en 2021, il se trouve légèrement sous-exécuté, en 2022 : fixé à 761 ETP par la loi de finances initiales, il est exécuté à hauteur de près de 756 ETP.

Comme en 2021 et comme pour le programme 152 Gendarmerie nationale, les entrées et les sorties ont été plus nombreuses que prévu. Alors que 8 198 sorties étaient initialement programmées, leur nombre a atteint 10 840, tandis que l’on comptabilisait 11 596 entrées au lieu des 8 959 prévues. La question de l’attractivité et de la fidélisation se pose ainsi à l’ensemble des forces de sécurité intérieure, de manière d’autant plus aiguë que, comme le relève la Cour des comptes, les vacances résultant d’une importante rotation du personnel « réduisent le potentiel opérationnel des forces de sécurité intérieure » ([414]).

D’un point de vue budgétaire, le titre 2 du programme 176 Police nationale aura bénéficié :

– d’une part, d’une série de mouvements se traduisant par une hausse nette de 560 000 euros, finançant un transfert net de 16,5 ETPT ;

– d’autre part, de deux arrêtés portant répartition des crédits, pour un montant total de 44,4 millions d’euros, visant à financer partiellement des mesures interministérielles, dont la revalorisation du point d’indice de la fonction publique au 1er juillet 2022.

2. Les crédits hors dépenses de personnel

Hors titre 2, le montant des crédits exécutés a atteint 1,851 milliard d’euros en AE, en hausse de plus de 58 %, et 1,497 milliard d’euros en CP, soit une progression de 34 %. Les crédits exécutés au titre des dépenses de fonctionnement progressent d’un tiers en AE et d’un quart en CP, tandis que les montants consommés au titre des investissements connaissent une hausse de 186,5 % en AE et de 80,1 % en CP. Les opérations immobilières constituent le premier poste d’investissement, le deuxième étant l’acquisition de véhicules.

Parmi les mouvements réglementaires intervenus en gestion, qui ont abondé de 100,6 millions d’euros en AE et 111,6 millions d’euros en CP le programme 176 Police nationale, peuvent plus particulièrement être relevés :

– pour 107,4 millions d’euros en AE et 105,9 millions d’euros en CP, un transfert de crédits en provenance du programme 363 Compétitivité destiné au financement notamment de la mise à niveau numérique, de la modernisation des moyens et de projets d’investissement du ministère de l’intérieur ;

– pour 6 millions d’euros en AE et en CP, dans le cadre d’une série de mouvements à destination du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, un virement visant au financement des projets numériques du Beauvau de la sécurité ;

– pour 1,5 million d’euros en AE, un virement à destination du même programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur pour participer au financement de l’infrastructure nationale partageable des transmissions (INPT) dans le cadre des Jeux Olympiques.

Le programme a en outre bénéficié de fonds de concours, à hauteur de 108,5 millions d’euros en AE et 36,9 millions d’euros en CP, et d’attributions de produits, à hauteur de 18,3 millions d’euros en AE et en CP.

Par ailleurs, comme pour le programme 152 Gendarmerie nationale, la LFR 1 s’est bornée à reconstituer la réserve de précaution après l’annulation d’une fraction de celle-ci par le décret du 7 avril 2022. La LFR 2 a pour sa part annulé 56,3 millions d’euros en AE et 34,5 millions d’euros en CP mis en réserve.

II. Les moyens de la sécurité routière

Les dépenses du programme 207 Sécurité et éducation routières et des programmes financés par le CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, dit CAS Radars, se sont élevées en 2022 à plus de 1,58 milliard d’euros, soit une hausse de 24,4 %. Il convient toutefois de noter que les crédits du CAS ne sont pas destinés exclusivement à financer la politique de sécurité routière.

A. le programme 207 Sécurité et éducation routières

Alors que la consommation du programme 207 Sécurité et éducation routières avait connu, en 2021, une baisse de 5,6 % en AE et de 3,1 % en CP, les montants exécutés ont progressé en 2022 de 25,1 % en AE et de 22,2 % en CP pour atteindre un montant légèrement supérieur à 49 millions d’euros tant en AE qu’en CP.

L’exécution des AE demeure légèrement inférieure à la programmation initiale, tandis que les CP connaissent une sur-exécution modérée de 5,8 %.

l’ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 207 EN 2021

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP de la mission Sécurités pour 2022.

Au regard des crédits disponibles, d’un montant de 52 millions d’euros en AE et 49,7 millions d’euros en CP, le taux d’exécution atteint le niveau de 95 % en AE et 98,6 % en CP. 696 000 euros sont reportés vers 2023.

B. Le compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

Aux termes de l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances, « les comptes d’affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

Le fonctionnement de ce compte d’affectation spéciale (CAS) n’en est pas moins complexe et semble, pour partie, contrevenir aux dispositions précitées. La rapporteure spéciale appelle de ses vœux une simplification de son architecture tout en soulignant la nécessité de le conserver afin de ne pas compromettre l’acceptation des radars automatiques.

Créé par la loi de finances initiale pour 2006 ([415]), le CAS visait précisément, par l’affectation des recettes des radars automatiques à des actions en faveur de la sécurité routière, à rendre plus acceptable la politique de sanction automatisée des infractions au code de la route. Son éventuelle suppression, qui aurait pour conséquence d’affecter cette ressource au budget général, couperait le lien entre celle-ci et le financement desdites actions, nourrissant le soupçon que la finalité de l’installation des radars serait de procurer plus de recettes à l’État.

1. Une architecture complexe

Le CAS est divisé en deux sections, qui financent quatre programmes.

La LFR 2 a prévu que le produit des amendes forfaitaires issues des radars automatisés soit affecté au CAS dans la limite de 502,95 millions d’euros, les sommes excédant ce plafond étant affectées au Fonds pour la modernisation et l’investissement en santé (FMIS) dans la limite de 26 millions d’euros, et le solde – soit 178 millions d’euros – à l’Agence de financement des infrastructures de transport (AFITF).

Est également affecté au CAS le produit des autres amendes de la police de la circulation, minoré d’une fraction de 45 millions d’euros revenant au budget général de l’État.

Les recettes issues des amendes forfaitaires issues des radars automatisés sont ventilées à hauteur de 332,95 millions d’euros au sein de la première section Contrôle automatisé et à hauteur de 170 millions d’euros au sein de la deuxième section Circulation et stationnement routiers, tandis que le produit des autres amendes de la police de la circulation, soit un peu plus de 1,1 milliard d’euros, est affecté, après minoration de 45 millions d’euros, à la deuxième section.

La première section est principalement consacrée aux radars. Dans le cadre du programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière, elle finance leur installation et leur entretien, ainsi que la gestion du système de permis à points.

L’objet de la seconde section est plus vaste que son intitulé ne le laisse penser. Si les programmes 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers, qui porte des crédits destinés à la généralisation du procès-verbal électronique, et 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières, qui participe au financement d’opérations destinées à rendre plus sûrs la circulation et les transports en commun, contribuent à la politique de sécurité routière, les dépenses du programme 755 Contribution au désendettement de l’État sont en effet affectées au budget général de l’État en recettes non fiscales.

2. Des recettes et des dépenses en hausse

Après deux années marquées par les conséquences de la pandémie de covid-19 – en particulier les mesures de confinement et de couvre-feu prises pour y faire face –, les recettes d’amendes de la circulation progressent de 243 millions d’euros, passant de 1,382 milliard d’euros à 1,625 milliard d’euros, soit une hausse de 17,6 %. Elles excèdent le montant prévu par la LFI de 90 millions d’euros, soit 5,9 %, les prévisions de recettes des amendes se fondant sur les recettes encaissées l’année précédente.

les recettes du CAS RADARS en 2022

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances du CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers pour 2022.

Du point de vue des dépenses, à la forte sous-exécution de l’année 2021, qui avait vu les crédits consommés n’atteindre que le montant de 1,245 milliard d’euros, soit 77,3 % du montant prévu par la LFI, succède une exécution très proche de la programmation initiale, l’écart étant inférieur à 1 %, tant en AE qu’en CP. Ainsi les dépenses exécutées atteignent-elles un montant de 1,52 milliard d’euros en AE et 1,526 milliard d’euros en CP.

dépenses du CAS Radars en 2022

(en millions d’euros)

Source : RAP du CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers pour 2022.

SÉCURITÉS : sécurité civile

M. Florian Chauche, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. l’exÉcution budgÉtaire.....................................
2. A. L’intensité de la saison des feux 2022 a marqué l’exécution budgétaire du programme 161
3. B. La répartition des crédits par titre souligne la part grandissante de la lutte contre les feux de forêt dans le budget de la sécurité civile
4. II. DES INDICATEURS DE PERFORMANCE DÉGRADÉS ET DEVENUS obsolètes AVEC LA SAISON DES FEUX 2022

Le programme 161 Sécurité civile retrace les crédits finançant les actions du ministère de l’Intérieur consacrées à la protection des populations et à la gestion des crises. Ce programme a été doté en LFI pour 2022 de 677,99 millions d’euros en AE et de 568,13 millions d’euros en CP (soit 2,6 % des crédits de l’ensemble de la mission Sécurités).

Du fait de l’intensité de la saison des feux 2022, le programme a fait l’objet de deux ouvertures de crédits en lois de finances rectificatives ([416]) et d’une gestion budgétaire modifiant à la hausse le montant des crédits ouverts. Ceux-ci ont ainsi été portés, au total, à 799,7 millions d’euros en AE et à 675,6 millions d’euros en CP.

Les crédits consommés se sont élevés à 704 millions d’euros en AE, en hausse de 5,1 % par rapport à l’exercice 2021 en raison notamment d’une augmentation des dépenses de fonctionnement liées aux moyens nationaux aériens et terrestres. La consommation des CP s’inscrit en baisse à 652,7 millions d’euros (– 3,7 % par rapport à 2021) en raison d’une utilisation moins forte que prévu des centres de vaccination et des tests dans les ports et aéroports dans le cadre de la lutte contre la Covid-19. Cette baisse nominale masque en réalité une hausse des dépenses d’intervention et de fonctionnement liées aux moyens de lutte contre les feux de forêt (colonnes de renfort, maintien en condition opérationnelle des avions…) dans le contexte d’une saison des feux intense en 2022.

Évolution de l’exÉcution des crÉdits de la mission au cours des trois derniÈres annÉes À pÉrimÈtre courant

(en millions d’euros)

Source : Rapports annuels de performance 2020, 2021 et 2022.

Les taux de consommation des autorisations d’engagement et des crédits de paiement disponibles se sont maintenus à des niveaux élevés, 88,0 % en AE et 96,6 % en CP.

La consommation du plafond d’emplois du programme est de 2 438 ETPT pour un plafond notifié de 2 462 ETPT, soit une vacance sous plafond de 24 ETPT.

I. l’exÉcution budgÉtaire

A. L’intensité de la saison des feux 2022 a marqué l’exécution budgétaire du programme 161

La LFI pour 2022 a doté le programme Sécurité civile de 678 millions d’euros de crédit en AE et 568 millions d’euros en CP, hors fonds de concours et attributions de produits. Ces crédits s’inscrivent en hausse par rapport à la LFI 2021 (+ 63,4 % en AE et + 9,3 % en CP) après un exercice budgétaire 2021 marqué par une importante sous-budgétisation.

Malgré cette hausse des crédits, la saison des feux a été particulièrement intense en 2022, engendrant des surcoûts liés à la mobilisation accrue des sapeurs-pompiers et des moyens aériens de la sécurité civile. À titre d’illustration, 44 colonnes de renfort ont été mobilisées, soit 20 de plus que lors des précédentes saisons des feux. Ainsi, les deux lois de finances rectificatives ont ouvert des montants nets de 30,45 millions d’euros en AE et 38,59 millions d’euros en CP, permettant de financer en particulier des colonnes de renforts supplémentaires et le carburant des aéronefs qui se sont trouvés largement sollicités.

Le programme a en outre fait l’objet de reports significatifs à hauteur de 93 millions d’euros en AE et de 70,7 millions d’euros en CP. Les reports en AE affectées non engagées ont notamment porté sur l’acquisition d’avions multirôles Dash dans le cadre du renouvellement de la flotte aéronautique de la sécurité civile (à la fin du premier semestre 2023, la flotte aérienne devrait comporter huit avions Dash en remplacement des avions Tracker).

Enfin, un dégel total de la réserve de précaution de 12,5 millions d’euros a participé au financement des dépenses opérationnelles de lutte contre les feux de forêt, à savoir le maintien en condition opérationnelle (MCO) des avions (7 millions d’euros), l’achat de produits retardant (4,5 millions d’euros) et l’acquisition de carburant pour les véhicules (1 million d’euros).

L’ensemble des dispositifs de gestion mis en place en cours d’exécution ont donc pallié le manque d’anticipation d’une saison des feux de forte intensité. Ce type d’épisode ne relève toutefois plus de l’exception compte tenu du changement climatique. Trois des six derniers épisodes de feux de forêts ont en effet été intenses (2017 et 2019) ou très intenses (2022). Le rapporteur spécial regrette qu’il ait fallu attendre 2022 pour que le responsable du programme Sécurité civile retienne désormais une hypothèse d’intensité plus élevée pour la saison des feux à venir. Il souligne toutefois que cette hypothèse ne s’accompagne manifestement pas d’une augmentation significative des moyens globaux dédiés à la sécurité civile.

Par ailleurs, il convient de noter que l’ensemble des moyens mobilisés pour faire face à cette saison des feux particulièrement intense n’a pas été exécuté en totalité sur l’exercice 2022. En particulier, 3,5 millions d’euros de dépenses liées aux colonnes de renfort sont exécutés à ce titre sur 2023. De même, une partie des dépenses de MCO des aéronefs est traditionnellement payée à la fin du premier trimestre de l’année N+1.

Les crédits consommés représentent 104 % des crédits ouverts en AE et 115 % de ceux ouverts en CP par la LFI pour 2022 et respectivement 88,0 % et 96,6 % du total des crédits ouverts. Le tableau suivant reprend l’intégralité des éléments propres à la gestion du programme Sécurité civile en 2022.

exÉcution budgÉtaire du programme 161 en 2022

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2022.

Source : Rapport annuel de performances 2022.

En 2021, la Cour des comptes avait pointé le risque d’un « programme budgétaire particulièrement rigide » ([417]) alors que la vocation même du programme est de gérer des crises, par nature imprévisibles, nécessitant une marge de manœuvre budgétaire. Le rapporteur spécial considère que ce risque persiste à la suite de l’exercice 2022. Le niveau élevé de consommation des crédits (88 % en AE et 96,6 % en CP) témoigne en effet de l’absence de marge de manœuvre.

B. La répartition des crédits par titre souligne la part grandissante de la lutte contre les feux de forêt dans le budget de la sécurité civile

Les crédits de fonctionnement exécutés au titre du programme Sécurité civile se sont élevés à 341,03 millions d’euros en AE et à 194,65 millions d’euros en CP, en croissance respectivement de 91,7 % et 19 % par rapport à 2021, affichant un niveau supérieur à celui initialement programmé (+ 19,1 millions d’euros en AE et + 40,2 millions d’euros en CP). Les dépenses de fonctionnement sont majoritairement portées par l’action n° 12 « Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux » (83 % des crédits de fonctionnement du programme 161 en AE et 72 % en CP) qui recouvre l’ensemble des moyens d’intervention (aériens, terrestres et de déminage), en particulier ceux destinés à leur maintenance. La progression totale des crédits de fonctionnement s’explique donc en grande partie par la sollicitation très soutenue de ces moyens au cours de la saison des feux 2022. Ainsi, le MCO de la flotte d’avions a augmenté de 12,2 millions d’euros (+ 25,6 %) en CP et de près de 137 millions d’euros (+ 143 %) en AE. Cette hausse très significative d’AE est la conséquence de l’intégration des deux nouveaux avions Dash dans le marché d’entretien des avions (MCO) ainsi que du renouvellement de la deuxième tranche de ce marché en octobre 2022. Les dépenses de carburant des aéronefs ont subséquemment connu une hausse (+ 81,5 % en AE et + 82,8 % en CP) également liée aux effets de l’inflation.

À l’inverse, les dépenses d’intervention du programme 161 ont accusé une baisse importante, atteignant 131,85 millions d’euros en AE (132,4 millions d’euros de moins qu’en 2021) et 230,79 millions d’euros en CP (– 63,52 millions d’euros par rapport à 2021), en raison de moindres besoins pour les actions menées par les SDIS dans le cadre de la crise sanitaire et prises en charge en partie par l’État (campagne de vaccination et de tests) via le fonds de concours ouvert par Santé Publique France. Cette diminution, qui porte sur les crédits des colonnes de renfort, masque cependant une hausse des dépenses d’intervention liées à la lutte contre les feux de forêt en 2022. Ainsi, le dispositif de colonnes de renfort a presque doublé pour atteindre une quarantaine de colonnes et détachements.

Les crédits d’investissement exécutés sur le programme sont restés à un niveau équivalent à celui de 2021, accusant une légère baisse de 3,3 millions d’euros en AE (portant ces crédits à 35 millions d’euros) et demeurant stables en CP à 94,7 millions d’euros. Les investissements les plus significatifs ont porté sur le renouvellement de la flotte d’aéronefs de la sécurité civile. Deux avions multirôles Dash ont été livrés en 2022 dans le cadre d’une commande totale de six appareils dont l’échéancier de paiement s’échelonnera jusqu’en 2024. Près de 14 millions d’euros ont par ailleurs été décaissés en 2022 pour l’acquisition de deux hélicoptères de type H145-D3 reçus en décembre 2022. L’investissement immobilier s’est poursuivi en 2022, représentant 6 % des crédits d’investissement exécutés.

Le rapporteur spécial déplore cette stagnation des investissements dans les moyens de la sécurité civile tant les besoins paraissent urgents depuis plusieurs années. Alors que le huitième avion Dash devrait être réceptionné en 2023, aucun autre investissement ne devrait être engagé à court ou moyen terme pour renforcer la flotte d’avions de la sécurité civile. En effet, la sécurité civile ne devrait pas acquérir de nouveau Canadair avant 2027 et continuerait donc à se reposer largement sur la location d’appareils, notamment d’hélicoptères bombardiers d’eau dont elle ne dispose pas. Au regard du recours fréquent à la location et à la réquisition d’hélicoptères dans le cadre de la lutte contre les feux de forêts, le rapporteur spécial souhaite souligner l’opportunité pour la sécurité civile que pourrait représenter l’acquisition d’hélicoptères lourds bombardiers d’eau. Il convient de noter également qu’une vingtaine de départements ont recours à de la location privée d’appareils.

Le rapporteur spécial se félicite par ailleurs du renouvellement des anciens hélicoptères de type EC145 par des nouveaux de type H145-D3, néanmoins il convient de relativiser l’ampleur de l’augmentation de la flotte de la sécurité civile qui passera de 37 à 40 appareils. Celle-ci a en effet longtemps disposé de moins d’appareils que ce qui était prévu dans le contrat opérationnel. Une flotte de 40 appareils ne laisse en outre que peu de marges de manœuvre pour dédier des appareils à la formation, au maintien de compétences ou pour faire face à des accidents éventuels.

Évolution de l’ExÉcution du programme 161 par titre entre 2021 et 2022

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2022.

II. DES INDICATEURS DE PERFORMANCE DÉGRADÉS ET DEVENUS obsolètes AVEC LA SAISON DES FEUX 2022

Compte tenu de l’ampleur des feux de forêt de l’année précédente, les indicateurs de performance du RAP 2022 liés à la lutte contre les feux de forêt affichent des niveaux en baisse et, pour aucun d’entre eux, la cible de performance n’a été atteinte.

Maquette de performance du programme 161

Source : rapport annuel de performances 2022.

Ainsi, le pourcentage des incendies ne dépassant pas 5 hectares a diminué de près de quatre points par rapport à l’exercice précédent (89,5 % contre 93,3 % en 2021), n’atteignant pas l’objectif de 96 %. Le nombre d’hectares brûlés en fonction de l’intensité de l’aléa climatique s’établit à 17,8 hectares à un niveau supérieur à la cible (11 hectares).

De même, la disponibilité des moyens aériens a diminué pendant la saison des feux 2022 et demeure en deçà des cibles retenues. La disponibilité opérationnelle des avions de la sécurité civile poursuit sa décrue à 90,7 % (contre 92,2 % en 2020 et 91,2 % en 2021), sous les 93,5 % ciblés. La disponibilité des hélicoptères EC145 en base accuse une baisse significative de près de 7 points à 87,6 % (la cible s’établissant à 98 %). Ces moindres niveaux de disponibilité s’expliquent aisément par l’usure accélérée des aéronefs du fait de leur sollicitation constante pendant la saison des feux mais également par des problèmes de maintenance préoccupants en ce qui concerne les hélicoptères EC145.

La dégradation de ces indicateurs de performance cache toutefois une réalité plus inquiétante que le rapporteur spécial tient à souligner. De fait, la méthodologie retenue dans le calcul de ces indicateurs empêche d’avoir une véritable vision d’ensemble de la performance de la sécurité civile au cours de l’exercice budgétaire.

En effet, les deux indicateurs relatifs aux hectares brûlés mesurent uniquement les incendies ayant eu lieu dans les départements dits « méditerranéens » ([418]). Ce biais méthodologique n’est plus pertinent après une année marquée par une géographie des feux de forêt s’étendant majoritairement sur les départements « non-méditerranéens », en particulier dans le Sud-Ouest (plus de 30 000 hectares) et dans l’Ouest (8 000 hectares) ([419]). En tout, près de 50 départements ont été touchés par ces feux, or seuls 15 sont comptabilisés. Le rapporteur spécial déplore le sous-dimensionnement de ces indicateurs qui ne transmet qu’une information parcellaire au Parlement. Il regrette que les amendements qu’il avait déposés en ce sens lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2023 aient été rejetés. Par ailleurs, il s’étonne de ce qu’aucun indicateur n’apporte d’information sur l’évolution du nombre de départs de feu d’une année à l’autre, ni sur l’activité des forces de la sécurité civile sur le territoire national.

Par ailleurs, les indicateurs de disponibilité des moyens aériens renseignent mal sur les raisons de l’indisponibilité des flottes d’appareils, d’autant plus que les méthodologies retenues entre avions et hélicoptères diffèrent. Le rapporteur spécial souligne l’intérêt qu’il y aurait de distinguer les indisponibilités relevant d’une « sur-utilisation » des appareils de celles liées à des facteurs purement mécaniques ou accidentels.

Aux yeux du rapporteur spécial, les indicateurs actuels doivent être revus, non seulement pour corriger les biais qu’ils présentent actuellement, mais surtout parce qu’ils disent plus de l’intensité du risque incendie que de la performance de nos forces de sécurité civile dans leur lutte contre les feux de forêts et de végétation.

solidarité, insertion et égalité des chances

Mme Perrine Goulet, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. DES DÉPENSES en forte progression pour des raisons structurelles mais aussi conjoncturelles
2. II. Les mouvementS de crÉdits : Des OUVERTURES SIGNIFICATIVES qui témoignent du rÔle essentiel de la mission pour soutenir les plus dÉmunis
3. A. Les reports de crÉdits..............................................
4. B. Les lois de finances rectificatives.....................................
5. III. Les dÉpenses de personnel et la gestion de la masse salariale.........

La mission Solidarité, insertion et égalité des chances porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l’État en faveur des personnes les plus fragiles. Avec 27,65 milliards d’euros, cette mission représente 4 % des crédits de paiement du budget général votés en LFI 2022.

De manière générale, la rapporteure spéciale observe qu’en 2022 cette mission a de nouveau joué un rôle important pour soutenir les plus démunis dans la crise sociale. D’importantes ouvertures de crédits ont permis de financer de nouveaux dispositifs mais également la revalorisation anticipée des prestations sociales ([420]).

ExÉcution 2022 des cp de la mission SolidaritÉ, insertion

et ÉgalitÉ des chances

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

I. DES DÉPENSES en forte progression pour des raisons structurelles mais aussi conjoncturelles

En 2022, la mission Solidarité, égalité et insertion des chances se caractérise par des dépenses très dynamiques. Les crédits exécutés sur la mission se sont élevés à 30,59 milliards d’euros en AE et 30,21 milliards d’euros en CP, ce qui correspond, à périmètre constant, à une augmentation significative de + 10 % par rapport à l’exercice 2021. Le taux de consommation des crédits disponibles s’est établi 99,7 % en AE et 99,5 % en CP. Les dépenses d’intervention représentent 96 % des dépenses de la mission. Ces dépenses sont portées principalement par le programme 157 Handicap et dépendance pour 13,56 milliards d’euros en AE=CP et le programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes pour 14,82 milliards d’euros en AE=CP.

● En exécution le programme 304 a représenté 50 % des crédits de la mission. On note la création d’une action n° 22 en LFR du 16 août 2022 portant deux nouvelles allocations exceptionnelles de solidarité :

– la première ([421]) à destination des ménages les plus modestes ([422]) dont le montant s’est élevé à 100 euros par foyer et 50 euros par enfant à charge. Son coût a représenté 1,03 milliard d’euros en AE=CP ;

– la seconde ([423]) à destination des bénéficiaires de la prime d’activité pour un montant de 28 euros par foyer et 14 euros par enfant à charge. Le coût de versement de cette aide s’est élevé à 100 millions d’euros en AE=CP.

Au total, les dépenses du programme 304 ont augmenté de 22 % en AE et de 21 % en CP par rapport à l’exercice 2021. Le taux d’exécution du programme s’élève à 155 % en AE et CP des crédits ouverts en LFI et à près de 100 % par rapport aux crédits disponibles. 10 262,4 millions d’euros ont été consommés au titre des dépenses liées à la prime d’activité. Cette dernière a été revalorisée de 4 % dans le cadre de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat, hausse à laquelle s’est ajoutée la revalorisation légale intervenue le 1er avril 2022 (+ 1,8 %). Le montant forfaitaire de prime d’activité s'élève, fin 2022, à 595,25 euros, contre 563,68 euros au 1er avril 2022 et 553,71 euros en 2021, en sachant qu'il varie selon la composition du foyer. L’exécution des crédits de RSA recentralisé ([424]) s’établit à 679,4 millions d’euros en 2022, soit une exécution de 96 % des crédits ouverts. La stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté a été exécutée à hauteur de 292 millions d’euros en AE et de 282 millions d’euros en CP. Enfin, les crédits destinés à l’aide alimentaire ont été marqués par un niveau d’exécution très élevé, près de deux fois supérieur aux crédits ouverts en LFI (au total, les crédits consommés atteignent 115 millions d’euros en AE et 109 millions d’euros en CP) ;

● Les dépenses du programme 157 Handicap et dépendance sont en augmentation continue depuis plusieurs exercices budgétaires. Cette évolution repose sur l’augmentation du nombre de bénéficiaires de l’AAH, évalués à 1,25 million en 2022, et sur les revalorisations récentes qui ont porté le montant mensuel maximal de cette allocation à 956,65 euros. Les dépenses de l’AAH ont représenté 11,9 milliards d’euros en 2021, soit 133 millions d’euros de plus que les crédits ouverts en LFI. Fin 2022, le montant maximum de l’AAH s’élève à hauteur de 956,65 euros contre 919,86 euros au 1er avril 2022. À l’échelle du programme, le taux de consommation des crédits disponibles est presque de 100 % tant en AE qu’en CP.

● Les crédits consommés sur le programme 137 Égalité entre les femmes et les hommes ont représenté 49,9 millions d’euros en AE et 53,2 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation des crédits disponibles respectivement de 98,2 % et de 97,7 %. Ces taux sont très légèrement en deçà de ceux constatés en 2021. Il est à noter que le budget voté en LFI 2022 correspondait à une augmentation de 22 % par rapport à celui prévu en LFI 2021.

● Sur le programme 371 Prise en charge par l’État du financement de l’indemnité inflation, 200 millions de crédits non consommés en 2021 ont été reportés en 2022, auxquels se sont ajoutés 230 millions d’euros ouverts en LFR du 1er décembre 2022 pour financer un nombre de bénéficiaires de l’indemnité inflation plus élevé que prévu. L’exécution 2022 du programme 371 s’élève ainsi à 429 millions d’euros – le programme n’a pas été reconduit en 2023.

● Le programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales porte l’essentiel des dépenses de fonctionnement (861,19 millions d’euros en AE et 769,41 en CP) et assure le versement de la subvention pour charges de service public aux ARS (582,87 millions d’euros en AE=CP, soit 41,2 % des dépenses du programme). Hors titre 2, le taux de consommation des crédits disponibles s’élève à 99 % en AE (1 227,3 millions d’euros) et à 97 % en CP (888,4 millions d’euros). Il est à noter que, sur le programme, l’augmentation sensible des restes à payer entre 2021 et 2022 pour près de 382 millions d’euros est liée aux nouvelles opérations immobilières de l’administration centrale des ministères sociaux.

II. Les mouvementS de crÉdits : Des OUVERTURES SIGNIFICATIVES qui témoignent du rÔle essentiel de la mission pour soutenir les plus dÉmunis

A. Les reports de crÉdits

La mission a fait l’objet de reports de crédits qui représentent un montant total non négligeable.

● Entre les exercices 2021 et 2022, les reports de crédits s’élèvent à 303,96 millions d’euros en AE et à 339,25 millions d’euros en CP. Ces reports ont concerné le programme 371 à hauteur de 200 millions d’euros afin de permettre le versement de l’indemnité inflation ([425]) à des bénéficiaires qui ne sont couverts par aucun organisme verseur identifié ou à des personnes éligibles qui n’en ont pas bénéficié en 2021. Il est à noter que le programme 371 sert de support financier à la compensation des organismes de sécurité sociale supportant le versement de cette aide. 78 millions d’euros en AE et 89 millions d’euros ont également été reportés sur le programme 304 en 2022 afin de contribuer au financement de la nouvelle obligation de prise en charge des jeunes majeurs de l’aide sociale à l’enfance à la charge des départements.

● Entre les exercices 2022 et 2023, les reports de crédits sont essentiellement concentrés sur le programme 304. 64,9 millions d’euros en AE et 108,7 millions d’euros en CP ([426]) ont été reportés, dont notamment 39 millions d’euros en CP de crédits pour l’aide alimentaire, 10,5 millions d’euros en CP au titre du financement de la prime dite « Ségur » pour certaines catégories de personnels des conseils départementaux et 9,8 millions d’euros en CP visant à financer la revalorisation des salaires de professionnels de la protection juridique des majeurs.

B. Les lois de finances rectificatives

L’exécution 2022 se caractérise, comme les exercices précédents ([427]), par des ouvertures nettes de crédits significatives votées en lois de finances rectificatives (LFR). Au total, sur l’ensemble des programmes de la mission, les ouvertures de crédits ont représenté 2,42 milliards d’euros en AE=CP, soit 9 % des crédits budgétés en LFI.

● Sur le programme 304, un total de 1 988,8 millions d’euros ont été ouverts, dont 1 560,68 millions d’euros en LFR du 16 août 2022 et 428,16 millions d’euros en LFR du 1er décembre 2022 :

– Les ouvertures prévues par la LFR du 16 août 2022 ont notamment permis de financer la création des deux aides exceptionnelles de solidarité susmentionnées (1 130 millions d’euros en AE=CP), un soutien aux associations d’aide alimentaire face à l’inflation (80 millions d’euros répartis entre les deux LFR) ou encore la mise en place d’une prime au profit des mandataires judiciaires à la protection des majeurs à la suite du Ségur dans le secteur médico-social (28,5 millions d’euros). L’entrée du département des Pyrénées orientales dans l’expérimentation de recentralisation du RSA a nécessité l’ouverture de 143,7 millions d’euros supplémentaires. 188,2 millions d’euros ont également été ouverts pour financer la revalorisation anticipée de la prime d’activité au 1er juillet 2022 ([428]) ;

– La LFR du 1er décembre 2022 a ouvert 428,1 millions d’euros afin notamment d’apurer la dette de l’État à l’égard de la Sécurité sociale lors de précédents exercices au titre du financement des prestations sociales et de financer l’accompagnement des départements qui doivent désormais prendre en charge les jeunes majeurs sortant de l’aide sociale à l’enfance.

● Sur le programme 157, 192,4 millions d’euros supplémentaires ont été ouverts par la LFR du 16 août 2022 afin de compenser la revalorisation anticipée de 4 % de l’AAH à compter du 1er juillet 2022.

● Sur le programme 124, 17,2 millions d’euros en AE et 4,1 millions d’euros en CP ont été ouverts par la LFR du 16 août 2022 pour financer les coûts liés aux déménagements de services centraux sur le site mutualisé de la tour Olivier de Serres à Paris. La revalorisation salariale des formateurs au sein des Instituts de formation en soins infirmiers et la création de nouvelles places au sein de ces instituts ont nécessité l’ouverture par la LFR du 16 août 2022 de 139 millions d’euros en AE=CP.

● 230 millions d’euros ont été ouverts par la LFR du 1er décembre 2022 sur le programme 371, en complément des 200 millions d’euros reportés en 2022 afin de poursuivre le versement de l’indemnité inflation.

III. Les dÉpenses de personnel et la gestion de la masse salariale

Les crédits de personnel sont essentiellement portés par le programme 124. Il est à noter que, ces dernières années, la gestion de la masse salariale a été affectée par la réforme de l’organisation territoriale de l’État ([429]) qui a conduit à une diminution d’environ un tiers des effectifs du programme 124 via des transferts d’emplois importants ([430]). Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel observe, s’agissant de l’exécution 2022, tout à la fois « un dépassement du plafond, un non-respect du schéma d’emplois et un dépassement des crédits inscrits en LFI qui s’explique par la mise en œuvre de mesures non budgétées initialement » ([431]).

● Le plafond d’emplois a été fixé en LFI à 4 986 ETPT, ce qui correspond à une hausse de 167 ETPT par rapport à la LFI 2021. La LFR du 1er décembre 2022 a rehaussé de 133 ETPT le plafond d’emplois, soit :

– 73 ETPT consacrés aux renforts au titre de la crise sanitaire en administration centrale ;

– 60 ETPT dans les services déconcentrés, dédiés à l’accueil des déplacés ukrainiens.

La consommation des renforts de crise en administration centrale s’élève à 69 ETPT et celles des renforts en services déconcentrés à 52 ETPT. La consommation du plafond d’emplois en 2022 s’établit au total à 5 029 ETPT.

● Le schéma d’emplois pour 2022 est de + 151 ETPT, en rupture avec cinq années consécutives présentant un schéma négatif en exécution. Cette évolution s’explique notamment par l’effet du remaniement ministériel de juillet 2022 créant un nouveau ministère et transformant un secrétariat d’État en ministère délégué (+ 70 ETPT) ainsi que par la prise en charge financière en janvier 2022 de recrutements intervenus fin 2021.

● S’agissant de la masse salariale, la consommation hors rétablissements de crédits s’élève à 402,6 millions d’euros pour une ouverture en LFI de 385,2 millions d’euros. Ce taux d’exécution, qui s’élève à hauteur de 108,4 % des crédits votés en LFI, s’explique notamment par la hausse du point d’indice dans la fonction publique, l’allocation forfaitaire de télétravail, la convergence indemnitaire des catégories A et B administratives ou encore les renforts recrutés dans le cadre de la crise sanitaire et l’accueil des déplacés ukrainiens. Après la levée de la réserve de précaution, l’équilibre a été atteint par 10,65 millions d’euros de rétablissements de crédits et 1,57 million d’euros issus de l’arrêté de répartition du 6 décembre 2022 ([432]), soit un total 12,22 millions d’euros supplémentaires (4,2 % des crédits ouverts en LFI).

Les dÉpenses de personnel en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

M. Benjamin Dirx, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. ANALYSE au niveau de la mission............................
2. I. Une consommation en hausse par rapport aux années précédentes, mais qui reste inférieure à la prévision inItiale
3. A. Une consommation en hausse pour la cinquième année consécutive.....
4. B. Une consommation inférieure à la prévision initiale, en particulier s’agissant des autorisations d’engagement
5. II. Des évolutions significatives en gestion dans le contexte de la crise en Ukraine
6. A. Des évolutions significatives, différentes selon les programmes..........
7. B. Des évolutions marquées par le contexte de la guerre en Ukraine........
8. ANALYSE PAR PROGRAMMES.........................................
9. I. Le programme 219 Sport : un budget inédit...........................
10. A. Une programmation initiale en hausse du fait d’importantes mesures nouvelles, et une exécution historiquement Élevée
11. B. D’importantes ouvertures de crédits en cours d’exécution...............
12. C. Un budget massif au service du sport pour tous........................
13. II. Le programme 350 Jeux olympiques et paralympiques 2024 : unE exécution conforme à la prévision
14. III. LE programme 163 Jeunesse et vie associative marqué par L’importance des dispositifs du service civique et du service national universel
15. IV. Des dépenses fiscales a mieux évaluer...............................

ANALYSE au niveau de la mission

La mission Sport, jeunesse et vie associative (SJVA) est composée des trois programmes 219 Sport, 350 Jeux olympiques et paralympiques et 163 Jeunesse et vie associative.

Ces différentes politiques publiques ont également bénéficié de crédits en provenance de la mission Plan de relance et sont également financées par d’autres dispositifs (dotation de soutien à l’investissement local – DSIL –, dotation d’équipement des territoires ruraux – DETR –, programme national nutrition santé, éducation physique et sportive en milieu scolaire, étudiants sportifs de haut niveau etc.) qui ne sont pas portés par ces trois programmes. L’effort global de financement en faveur du sport est retracé dans un jaune budgétaire annexé au projet de loi de finances initiale.

I. Une consommation en hausse par rapport aux années précédentes, mais qui reste inférieure à la prévision inItiale

A. Une consommation en hausse pour la cinquième année consécutive

Le projet de loi de règlement (PLR) pour 2022 fait apparaître une consommation de 1,46 milliard d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 1,66 milliard d’euros en crédits de paiement (CP), en hausse en CP de 8,3 % par rapport à l’exécution 2021 (soit 127,2 millions d’euros). Ont été reportés 141,64 millions d’euros en AE et 69,54 millions d’euros en CP sur 2023, et le présent projet de loi de règlement propose d’annuler 42,02 millions d’euros en AE et 30,89 millions d’euros en CP.

Exécution des crédits en 2022 de la mission SJVA par programmes (CP)

(en milliards d’euros)

Source : Commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2022 de la mission.

Le décaissement en CP de 1 660,36 millions d’euros est le plus important depuis 2017 et confirme l’effort budgétaire en faveur du sport, de la jeunesse et de la vie associative. Les moyens de la mission ont plus que doublé depuis 2017.

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION

Sport, jeunesse et vie associative de 2017 À 2022

(en CP ; en milliards d’euros)

Source : Commission des finances, à partir des lois de règlement pour 2017 à 2020 ; projets de loi de règlement pour 2021 et 2022.

B. Une consommation inférieure à la prévision initiale, en particulier s’agissant des autorisations d’engagement

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION SJVA en 2022

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022.

La LFI pour 2022 avait doté la mission SJVA de 1,69 milliard d’euros en AE et 1,72 milliard d’euros en CP. La consommation est donc, par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2022 ([433]), de 87,32 % en AE et 96,41 % en CP pour 2022. Cette moyenne masque des contrastes forts entre les programmes. Alors que le programme 219 Sport a été sur-exécuté à hauteur de 105,6 % en CP, le programme 163 Jeunesse et vie associative a été sous-exécuté (taux d’exécution de 87,3 % en CP).

II. Des évolutions significatives en gestion dans le contexte de la crise en Ukraine

A. Des évolutions significatives, différentes selon les programmes

Les mouvements en cours d’année ont sensiblement modifié les crédits disponibles à l’échelle de la mission.

Passage du projet de loi de finances à l’exécution 2022 à l’échelle

de la mission Sport, jeunesse et vie associative

(en milliards d’euros)

Passage du projet de loi de finances à l’exécution 2022 à l’échelle des programmes de la mission SJVA

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, d’après les documents budgétaires et la Note d’exécution budgétaire.

1 : Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes prend en compte dans le calcul des mouvements réglementaires en AE, 12,21 millions d’euros de « retraits d’engagement juridiques basculés » (REJB).

Au niveau de la mission plus de 1760 millions d’euros ont in fine été ouverts contre 1722 millions prévus en LFI (en CP). L’essentiel des moyens supplémentaires a été apporté par les reports de 2021 sur 2022 (158,14 millions d’euros soit près de 9 % du total des crédits ouverts) et la première loi de finances rectificative du 16 août 2022 ([434]) (50,48 millions d’euros) ; des ouvertures partiellement compensées par le décret d’avance du 7 avril 2022 ([435]) (– 50,48 millions d’euros) et par la deuxième loi de finances rectificative de décembre 2022 ([436]) (– 140,07 millions d’euros).

Cette augmentation globale (en CP) masque des disparités fortes selon les programmes. Le programme 219 Sport a ainsi bénéficié de crédits complémentaires avec notamment 81,64 millions d’euros de reports de 2021 sur 2022, portant le total des CP ouverts sur ce programme à 732,06 millions contre 654,4 millions en LFI. Ces reports représentent plus de 11 % du total des crédits ouverts sur ce programme. À l’inverse, le programme 163 Jeunesse et vie associative a vu ses crédits diminuer de 772,07 millions en LFI à 733,07 millions en gestion, 115 millions d’euros ayant été annulés en LFR 2.

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION SJVA en 2022

par rapport À l’ensemble des crédits ouverts

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022.

B. Des évolutions marquées par le contexte de la guerre en Ukraine

L’exécution 2022 a été fortement impactée par le déclenchement de la guerre en Ukraine en février 2022. Le décret du 7 avril 2022, pris afin de contribuer au financement du plan de résilience économique et sociale déployé suite au déclenchement de la guerre en Ukraine, a annulé plus de 50 millions d’euros sur la mission – rétablis, conformément à ce qui avait été annoncé, par la loi de finances rectificative d’août 2022. Non utilisés, ces crédits ont cependant été de nouveau annulés par la loi de finances rectificative de décembre 2022.

ANALYSE PAR PROGRAMMES

I. Le programme 219 Sport : un budget inédit

Crédits propose du programme 219 Sport

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2022 de la mission Sport, jeunesse et vie associative.

A. Une programmation initiale en hausse du fait d’importantes mesures nouvelles, et une exécution historiquement Élevée

En programmation initiale, les crédits du programme 219 Sport s’élèvent à 759,1 millions d’euros en AE et 654,4 millions d’euros en CP. Ils sont en hausse par rapport à la LFI 2021 du fait de mesures nouvelles, pour un total de 217,6 millions d’euros en CP, qui traduisent une politique volontariste en faveur du sport.

Il s’agit principalement du Pass’Sport (200 millions d’euros en AE et 100 millions d’euros en CP dans le PLF), du plan « 5 000 terrains de sport » ([438]) (200 millions d’euros en AE, 100 millions d’euros en CP – par voie d’amendements). Le budget de l’Agence nationale du sport a également été augmenté de 10 millions d’euros conformément à un amendement adopté par la commission des finances visant à renforcer la politique d’insertion par le sport.

Avec près de 700 millions d’euros consommés (en CP), les moyens dont a disposé la politique sportive en 2022 (hors jeux olympiques) sont les plus importants depuis 2017.

évolution des crédits consommés du programme 219 Sport

entre 2017 et 2022 (en CP)

(en milliards d’euros)

Source : Commission des finances, à partir des lois de règlement pour 2017 à 2020 ; projets de loi de règlement pour 2021 et 2022.

B. D’importantes ouvertures de crédits en cours d’exécution

En exécution, le programme 219 a connu d’importants mouvements de crédit. Les principaux mouvements ont été les suivants :

– des reports de 2021 sur 2022 pour un total de 24,3 millions en AE et 103 millions d’euros en CP, liés aux sous-consommations en 2021 du dispositif de compensation de la billetterie ([439]) (66,4 millions en CP) et au Pass’Sport (33,4 millions en CP) ;

– une annulation de 20,9 millions d’euros par le décret d’avance du 7 avril 2022, « afin de contribuer au financement du plan de résilience économique et sociale déployé suite au déclenchement de la guerre en Ukraine », selon le rapport annuel de performance (RAP) ;

– un rétablissement par la première loi de finances rectificative du 16 août 2022 des 20,9 millions d’euros annulés par le décret d’avance pour reconstituer les marges de gestion « afin de faire face à d’éventuels aléas d’ici la fin de l’année » selon le RAP ;

– une annulation par la deuxième loi de finances rectificative du 1er décembre 2022 de 24,9 millions d’euros de CP correspondant à des crédits mis en réserve (incluant donc les CP rétablis par la LFR 1, auxquels se sont ajoutés 4 millions d’euros de « surgel »).

In fine, le programme 219 a bénéficié de 2,9 millions d’euros en AE et 81,6 millions d’euros en CP ouverts en cours de gestion. Il a ainsi bénéficié de plus de 732 millions d’euros (en CP) au total.

C. Un budget massif au service du sport pour tous

Le rapporteur spécial salue une politique volontariste et un budget très important, qui porte des politiques publiques visant à développer le sport pour tous. Le Pass’Sport, qui a bénéficié de 100 millions d’euros en LFI a permis à plus d’un million de jeunes d’entrer dans le dispositif ; le plan 5 000 équipements, mis en œuvre pour la première fois en 2022, a rencontré un très important succès avec plus de 2 100 équipements construits.

Le rapporteur spécial salue également la mise en œuvre réussie de la stratégie nationale sport-santé 2019-2024, avec un total de 573 maisons sport-santé en 2022.

II. Le programme 350 Jeux olympiques et paralympiques 2024 : unE exécution conforme à la prévision

Crédits du programme 350 JEUX OLYMPIQUES ET PARALYMPIQUES 2024

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2022 de la mission Sport, jeunesse et vie associative.

En programmation initiale, le programme 350 a bénéficié de 61,6 millions d’euros supplémentaires par rapport à 2021. Cette hausse s’explique par l’augmentation de la subvention en faveur de la Solidéo conformément à la trajectoire pluriannuelle (37,3 millions d’euros) ainsi que le versement par l’État de la première part de sa contribution au Comité d’organisation des jeux olympiques et paralympiques (COJOP) (25 millions d’euros).

En gestion, le programme 350 a uniquement connu une annulation de 11,1 millions d’euros en AE en deuxième loi de finances rectificative pour 2022. Ces crédits avaient fait l’objet d’un surgel pour corriger une erreur survenue en LFI 2022 ([441]).

L’exécution est donc tout à fait conforme à la prévision, avec 93 % des AE et quasiment 100 % des CP consommés. À noter que la SOLIDEO a annoncé que la livraison des ouvrages olympiques aurait lieu dans les délais.

Au-delà du nombre non-extensible de places et du prix des billets pour cet événement, définis par le COJOP et variable selon le mode d’attribution, le rapporteur spécial sollicite l’instauration d’un dispositif permettant la création de fan zone sur le territoire afin que chacun puisse participer à cet évènement planétaire et en faire une fête populaire.

III. LE programme 163 Jeunesse et vie associative marqué par L’importance des dispositifs du service civique et du service national universel

Crédits du programme 163 Jeunesse et vie associative

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2022 de la mission Sport, jeunesse et vie associative.

En loi de finances initiale, le programme 163 a bénéficié de 80,4 millions d’euros de mesures nouvelles. Près de 50 millions d’euros de plus qu’en 2021 ont été votés pour financer la montée en charge du service national universel (SNU), et 27 millions d’euros étaient destinés à financer le dispositif « 1 jeune 1 mentor ».

poids des différentes actions du programme 163 (CP votés en LFI 2022)

(en millions d’euros)

En exécution, le programme 163 a connu des mouvements de crédit pour un montant cumulé de 8,1 millions d’euros en AE et 25,5 millions d’euros en CP. Des crédits supplémentaires ont notamment été apportés par les reports de l’année 2021 sur 2022 (55 millions d’euros en CP) et par les fonds de concours et attributions de produits (21 millions d’euros).

Le rapporteur spécial salue la montée en charge de deux dispositifs essentiels à l’engagement des jeunes, le service civique et le service national universel (SNU).

Pour le premier, près de 400 millions d’euros ont permis à 144 000 jeunes d’accomplir une mission d’intérêt général, confortant le rôle de ce dispositif comme outil de développement des politiques de jeunesse et d’engagement. La sous-exécution constatée s’explique principalement par une amélioration du marché de l’emploi – plus de jeunes trouvant un emploi, un nombre moins important sont disponibles pour effectuer un service civique.

S’agissant du SNU, 219 centres ont été déployés, contre 122 en 2021 et 13 en 2019. 32 212 volontaires ont été accueillis. Le nombre de séjours a augmenté de 45 % par rapport à 2022. Le rapporteur spécial se félicite que les crédits non entièrement consommés du SNU aient été redéployés pour financer d’autres dispositifs comme les « colos apprenantes ».

IV. Des dépenses fiscales a mieux évaluer

Les dépenses fiscales rattachées à la mission SJVA ont augmenté en 2022 de 4,5 % pour atteindre 3,35 milliards d’euros selon la Cour des comptes, soit plus du double des dépenses budgétaires de la mission ([443]). Ces dépenses fiscales sont principalement rattachées au programme 163.

Dépenses fiscales et budgétaires de la mission SJVA

(en milliards d’euros)

Au regard de leur poids très important, le rapporteur spécial recommande que ces dépenses fiscales puissent être mieux évaluées, et que les documents budgétaires en fassent apparaître les bénéficiaires. Les différentes réductions d’impôt au titre des dons, en particulier, sont des ressources importantes pour les associations.

TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUEs ; crédits non répartis

Mme Sophie Errante, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. La mission Transformation et fonction publiques.......................
2. 1. Le programme 148 Fonction publique : une consommation dynamique qui pourrait être encore améliorée pour les crédits alloués à l’action sociale interministérielle
3. 2. Le programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants : une nette amélioration de la consommation des crédits de paiement mais une trajectoire de décaissement qui demeure incertaine
4. 3. Le programme 349 Transformation publique : un taux de consommation faible pour des mouvements importants en cours de gestion
5. 4. Le programme 352 Innovation et transformation numériques : une consommation des crédits à améliorer en complétant la démarche de suivi des projets lauréats
6. 5. Le programme 368 Conduite et pilotage de la transformation de la fonction publique : une exécution proche de la prévision dans un contexte de hausse des dépenses de personnel
7. II. La mission crÉdits non rÉpartis......................................
8. 1. Le financement de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique et de diverses mesures salariales a entraîné une forte augmentation des crédits du programme 551 en cours de gestion
9. 2. Les crédits du programme 552 ont fortement augmenté en cours de gestion mais ont finalement été très peu utilisés

I. La mission Transformation et fonction publiques

La mission Transformation et fonction publiques, créée par la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 comme support du Grand plan d’investissement (GPI), est placée sous la responsabilité du ministère de la transformation et de la fonction publiques (MTFP).

Gestion 2022 de la Mission Transformation et fonction publiques

(en millions d’euros)

(*) Par rapport au total des crédits ouverts en cours de gestion 2022.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

Les crédits ouverts sur la mission par la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 (LFI pour 2022) s’élèvent à 447,6 millions d’euros en AE (en hausse de 124,2 millions d’euros par rapport à 2021) et à 795,0 millions d’euros en CP (en hausse de 103,5 millions d’euros par rapport à 2021). Cette augmentation est toutefois à mettre en perspective avec l’évolution du périmètre de la mission en 2022 en raison de :

– la création du programme 368 Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques (38,5 millions d’euros en AE et en CP ouverts en LFI), qui regroupe les dépenses de personnel de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH) et de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) ;

– le rattachement des crédits de fonctionnement, hors titre II, de la DITP au programme 349 Transformation publique (15,2 millions d’euros en AE et en CP), auparavant inscrits au programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières de la mission Gestion des finances publiques ;

– la reprise des crédits de fonctionnement du CISIRH par le programme 148 Fonction publique (20 millions d’euros en AE et en CP), portés jusqu’alors par le programme 218.

Ainsi, à périmètre inchangé par rapport à 2021, les AE ouvertes sur la mission par la LFI pour 2022 auraient augmenté de 50,5 millions d’euros et les CP de 29,8 millions d’euros.

Créée il y a cinq ans, la mission se caractérise à nouveau par un faible taux d’exécution budgétaire : seuls 77 % des AE et 87,1 % des CP ouverts ont été consommés au cours de la gestion 2022. Des ouvertures de crédits très importantes ont été réalisées sur les programmes 348 et 349 lors de la création de la mission, malgré les délais nécessaires à la contractualisation des projets : en conséquence, le fonctionnement de la mission se caractérise depuis sa création par des reports massifs d’AE.

Il convient de souligner une inflexion baissière dans la dynamique de consommation des AE de la mission en 2022 : 681 millions d’euros d’AE ont été consommés, pour 821,4 millions d’euros en 2021, notamment en raison d’un montant d’AE consommés moindre sur le programme 348 (229,2 millions d’euros pour 415,3 millions d’euros en 2021) et le programme 349 (122,5 millions d’euros pour 167 millions d’euros en 2021).

Comme en 2021, l’écart entre les montants d’AE consommés et la programmation initiale s’explique par les volumes de reports d’AE en cours d’année. Même si le montant des AE reportées a fortement diminué en 2022 (592,3 millions d’euros, pour 1 136,6 millions d’euros en 2021), 57 % des AE disponibles de la mission (crédits ouverts en LFI et crédits reportés) résultent toujours d’arrêtés de reports.

La consommation des CP s’est améliorée de façon nette en 2022 : 722,5 millions d’euros de CP ont été consommés pour une programmation initiale en LFI de 795 millions d’euros, contre 455,3 millions d’euros consommés en 2021 avec une programmation initiale de 691,5 millions d’euros.

ExÉcution 2022 des crÉdits de la mission

Transformation et fonction publiques

(CP, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances pour 2022.

En outre, la gestion des crédits de la mission a été marquée en 2022 par des ouvertures et des annulations de crédits importantes. Ainsi, la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 (LFR 1) a attribué à la mission 24,9 millions d’euros d’AE et 20,5 millions d’euros de CP supplémentaires. La loi de finances n° 2022-1149 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022 (LFR 2) a attribué à la mission 40 millions d’euros en AE et CP sur le programme 348 et a annulé dans le même temps 200,1 millions d’euros d’AE (dont 196 millions d’euros sur le programme 349) et 38,8 millions d’euros de CP : 44,7 % des AE et 4,8 % des CP ouverts en LFI pour 2022 ont été annulés par la LFR 2. Ainsi, le solde entre les ouvertures et annulation de crédits des deux LFR aboutit à 135,2 millions d’euros d’AE annulés et 21,7 millions d’euros de CP supplémentaires.

Ces annulations de crédits significatives en LFR au niveau des AE ont deux raisons principales : une surbudgétisation en LFI pour les programmes 349 et 352, ainsi que le fonctionnement sous forme d’appels à projets pour les programmes 348, 349 et 352 qui induit des délais de sélection et des trajectoires d’engagements de crédits complexes à prévoir.

1. Le programme 148 Fonction publique : une consommation dynamique qui pourrait être encore améliorée pour les crédits alloués à l’action sociale interministérielle

Le programme 148 Fonction publique, placé sous la responsabilité de la

directrice générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), retrace

les crédits alloués à la formation des fonctionnaires de l’État, à l’action sociale

interministérielle et à l’appui dans le domaine des ressources humaines. En outre,

l’Institut national du service public (INSP), créé le 1er janvier 2022, est rattaché à

ce programme, comme auparavant l’École nationale d’administration (ENA), ainsi

que les cinq instituts régionaux d’administration (IRA).

Le programme 148, doté de 303,3 millions d’euros en AE et de 294 millions d’euros en CP, porte 68 % des AE et 37 % des CP ouverts en LFI pour 2022 sur la mission.

Gestion 2022 du programme 148 fonction publique

(en millions d’euros)

(*) Hors fonds de concours (FdC) et attributions de produits (AdP) prévus en LFI.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

Avec 297,6 millions d’euros d’AE et 291,1 millions d’euros de CP ouverts en 2022, le programme affiche un taux de consommation de 95,5 % des AE et de 88,1 % des CP, en baisse de 2 et 7,5 points par rapport à 2021. Cette diminution de la consommation des crédits est notamment attribuable à :

– la consommation de seulement 7,5 millions d’euros en AE et 6 millions d’euros en CP des crédits dédiés à l’apprentissage dans la fonction publique territoriale, le dispositif ayant été lancé en 2022 ;

– l’insuffisante consommation des crédits du CISIRH (4,9 millions d’euros non consommés, notamment du fait de factures non déposées) ;

– la sous-exécution des crédits du dispositif du chèque emploi service garde d’enfants 0-6 ans (CESU, avec 7,8 millions d’euros de CP non consommés en raison notamment d’un avoir relatif aux titres perdus ou périmés s’élevant à 3,75 millions d’euros sous forme de rétablissement de crédits), dont la consommation pourrait être accrue à l’avenir grâce à un renforcement de la communication sur ce dispositif auprès des agents selon la DGAFP ;

– un retard pris dans l’exécution des travaux des restaurants inter- administratifs (RIA, 6,8 millions d’euros de CP non consommés en 2022).

En revanche, il convient de souligner que la consommation des autres dispositifs portés par l’action 2 du programme a été particulièrement dynamique, à l’image des chèques-vacances, de l’aide à l’installation des personnels d’État (AIP), de l’aide au maintien à domicile (AMD) et des réservations de places de crèches : les taux de consommation sont proches de 100 % des crédits disponibles.

ExÉcution 2022 des crÉdits du programme 148 Fonction publique

(CP, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

En 2022, le programme a bénéficié des crédits de deux fonds de concours au titre de l’action sociale interministérielle, à hauteur de 7,16 millions d’euros en AE et en CP, ainsi que des reports de crédits de fonds de concours à hauteur de 1,45 million d’euros en AE et 3,4 millions d’euros en CP.

Le programme a également bénéficié d’un important transfert de crédits de 15 millions d’euros au titre du financement de l’apprentissage dans la fonction publique territoriale, en application de la convention d’objectifs et de moyens 2022 du 23 février 2022 signée entre le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et l’État. Un premier versement de 5,8 millions d’euros en CP a été réalisé par le décret n° 2022-934 du 27 juin 2022 portant transfert de crédits, le solde ayant été reporté sur 2023.

Le financement des Écoles des formationS des fonctionnaires

(CP en exÉcution)

Source : DGAFP.

Le financement des opérateurs de la mission est concentré sur le programme 148, sur lequel sont financés l’Institut national du service public (INSP) et les cinq instituts régionaux d’administration (IRA) au titre de la formation initiale et continue interministérielle. Les dépenses exécutées à ce titre en 2022 ont été de 78,4 millions d’euros, dont 37,9 millions d’euros pour l’INSP et 40,5 millions d’euros pour les IRA. Elles augmentent de 7 millions d’euros par rapport à 2021, et de 6,2 millions d’euros pour la seule INSP.

Alors que les moyens de l’ENA étaient globalement en baisse depuis 2018, l’INSP, qui s’est substitué à l’ENA au 1er janvier 2022, a vu ses ressources croître de manière significative : un amendement du Gouvernement allouant 5,75 millions d’euros supplémentaires de dotation à l’INSP a été adopté lors de l’examen du PLF pour 2022, dont 1,75 million d’euros pour financer 20 emplois supplémentaires (10 pour un corps professoral permanent, 10 pour le développement de l’offre de formation continue), 2 millions d’euros pour financer des actions de formation continue, 1 million d’euros pour la recherche et 1 million d’euros pour le renforcement des actions internationales. À effectif d’élèves constant, cette hausse de la subvention pour charges de service public de l’INSP correspond à un surcroît de moyens budgétaires de 20 % par rapport aux crédits antérieurement affectés à l’ENA.

Enfin, la DGAFP indique que les CP disponibles attribués aux « Prépa Talents », dispositif visant à diversifier le recrutement de la haute fonction publique, ont été sous-consommés en 2022 (– 3,3 millions d’euros), en raison du taux de remplissage des places (1 238 pourvues sur les 1 884 proposées, soit un taux de remplissage de 66 %), de paiement qui seront réalisés en 2023 pour l’École nationale des finances publiques (ENFiP), l’École nationale des greffes (ENG) et l’École nationale de protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ), ainsi que de la fermeture de deux structures en 2022 ([444]), soit 40 places non pourvues.

2. Le programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants : une nette amélioration de la consommation des crédits de paiement mais une trajectoire de décaissement qui demeure incertaine

Le programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants, créé en 2018 et porté par le directeur de l’immobilier de l’État (DIE), a pour objectif de contribuer à la modernisation du parc immobilier de l’État.

Il n’y a pas eu d’AE ouvertes sur le programme 348 en LFI 2022 : en effet, les études, les travaux, les constructions neuves et les acquisitions sont inclus dans les montants affectés sur tranche fonctionnelle ouverte à l’issue de la validation du programme de travaux. Dès lors, la plus grande partie des AE disponibles provient des reports de 2021 vers 2022, à hauteur de 328,86 millions d’euros.

Gestion 2022 du programme 348

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

59,2 % des AE disponibles ont été consommées en 2022, soit une consommation faible, d’un niveau similaire à la gestion précédente (55,8 % en 2021). À l’origine, il était prévu que l’ensemble des AE du programme soit consommé en 2020 : pourtant, 157,9 millions d’euros d’AE demeurent à engager en 2023 afin de consommer le 1 milliard d’euros de ressources cumulées sur la période 2018-2022. Ce solde correspond aux marchés dont la notification est repoussée en 2023, à l’enveloppe mutualisée pour aléas et révisions de prix et aux transferts reçus d’autres programmes, qui feront l’objet d’une mise à disposition en 2023, pour le cofinancement des cités administratives ou de l’appel à projets « nouveaux espaces de travail ».

En revanche, 83,6 % des crédits disponibles en CP ont été consommés, soit une nette amélioration par rapport aux années précédentes, alors qu’aucun crédit en CP n’a été annulé en LFR sur l’exercice. Ces décaissements plus importants correspondent notamment aux paiements intervenus dans le cadre des principaux marchés globaux de performance (cités administratives d’Amiens, Colmar, Lille, Lyon, Rouen et Strasbourg).

L’avancée des programmes de travaux est notable en 2022 : les dépenses de travaux représentent à présent 90,9 % des AE et 51,9 % des CP consommés (208,4 millions d’euros en AE et 145,1 millions d’euros en CP), soit une très nette progression par rapport à 2021 où elles ne représentaient que 37 % des AE et 45 % des CP consommés.

Toutefois, la trajectoire de décaissement des CP apparaît encore incertaine : la budgétisation de CP pour 2023 a été revue à la hausse (402,7 millions d’euros de CP, hors nouvelle action Résilience dotée de 150 millions d’euros de CP) et une consommation totale des CP est anticipée par la DIE en 2025 seulement, avec une prévision de 18 cités administratives encore concernées par des décaissements en 2025.

ExÉcution 2022 des crÉdits du programme 348

(CP, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performance 2022.

Parmi les principaux mouvements en cours de gestion, la LFR du 1er décembre 2022 a ouvert 40 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 348 afin de procéder à un versement sur le programme 723 Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l’État du compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État, celui-ci ayant supporté les dépenses du plan de résilience des bâtiments de l’État.

La Cour des comptes s’interroge dans sa Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la mission sur l’atteinte des objectifs du programme. Le programme 348 étant encadré par une enveloppe budgétaire fermée, l’inflation des coûts dans le secteur du bâtiment et les aléas propres aux travaux publics « font peser un risque important de révision à la baisse du périmètre des travaux de rénovation ». Ainsi, l’indice BT01, calculé mensuellement par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et qui reflète l’évolution des coûts dans le secteur du bâtiment, a évolué de 1,8 % entre décembre 2019 et décembre 2020, de 5,4 % entre décembre 2020 et décembre 2021 et de 6,3 % entre décembre 2021 et novembre 2022 : à programme de travaux identiques, le coût des chantiers est renchéri. À ce stade, le retrait des projets de rénovation des cités administratives de Melun et de Brest a permis de faire face à cette situation : les AE rendues disponibles sont absorbées par l’augmentation des coûts sur l’ensemble du programme. En outre, la DIE indique qu’elle devrait pouvoir faire face à ces surcoûts grâce au pilotage renforcé de l’exécution des marchés globaux de performance et des marchés de travaux.

Enfin, la rapporteure spéciale regrette, à l’instar de la Cour des comptes, qu’aucun indicateur d’avancement n’est proposé par la DIE pour suivre les économies d’énergie en cours de réalisation : seuls des indicateurs de résultat sont disponibles, dont l’atteinte ne sera renseignée qu’à l’issue des travaux.

3. Le programme 349 Transformation publique : un taux de consommation faible pour des mouvements importants en cours de gestion

Le programme 349 Transformation publique, créé également en 2018 et placé depuis 2021 sous la responsabilité du délégué interministériel à la transformation publique, finance des projets visant à adapter les services publics aux besoins des usagers ou à améliorer les conditions de travail des agents publics.

Le périmètre du programme 349 a évolué en 2022 : outre l’action 1 consacrée au fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP), il intègre désormais une action 2 Accompagnement du changement de l’action publique portant les crédits de fonctionnement, hors titre II, de la DITP, auparavant exécutés sur le programme 218.

Gestion 2022 du programme 349

(en millions d’euros)

(*) Dépenses de titre II sous forme de décrets de transfert ou de virement sur d’autres programmes, non comprises dans le calcul de la consommation totale du programme 349.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

En tenant compte des LFR et de l’ensemble des mouvements réalisés sur l’exercice, 80,1 % des AE et 91,7 % des CP ont été consommés (pour 38,6 % des AE et 87,6 % des CP disponibles consommés en 2021). Cependant, hors crédits annulés par la LFR 2 du 1er décembre 2022, seules 35 % des AE ont été consommés sur l’exercice, soit un niveau similaire à celui constaté en 2021.

Les consommations en AE du FTAP ont atteint 114,2 millions d’euros en 2022, soit 85 % des ressources disponibles (qui s’établissaient selon la DITP à 134 millions d’euros à la suite des LFR), mais moins de 40 % si l’on ne tient pas compte des annulations de crédits de l’ordre de 190 millions d’euros auxquelles a procédé la LFR du 1er décembre 2022. La consommation en AE a été moins dynamique qu’en 2020 et 2021, en raison d’une exécution des AE par tranche et non plus pour l’intégralité des fonds attribués pour les opérateurs, ainsi que par la nécessité en fin de gestion de reporter certaines dépenses en CP à la suite de retards pris par certains projets, qui ont entraîné un décalage d’exécution des AE. En revanche, les consommations en CP (en hors T2) atteignent 135,2 millions d’euros, soit 96 % des ressources disponibles en CP en hors titre II (140 millions d’euros selon la DITP, à la suite des LFR), ce qui constitue une amélioration par rapport à l’exercice 2021.

Afin de consolider les prévisions de consommation, le cahier des charges mis en place à partir de l’été 2022 impose aux porteurs de projets de finaliser le contrat de transformation dans un délai d’un mois à compter de la date d’attribution des crédits. Dans le cas contraire, la DITP se réserve le droit d’annuler le cofinancement. Par ailleurs, les financements alloués aux projets n’ayant pas consommé d’AE au bout de six mois, ou n’ayant pas atteint les jalons prévus en termes de mise en œuvre, pourront être remis en cause.

Depuis sa création en 2018, le FTAP a sélectionné 126 lauréats : 30 projets en 2018, 32 projets en 2019, 35 en 2020, 12 en 2021. L’ouverture en 2022 de 80 millions d’euros en AE a permis de financer 17 projets lauréats. Fin 2022, la totalité de l’enveloppe prévisionnelle 2018-2022 de 763,88 millions d’euros a été attribuée au financement des projets lauréats. La Cour des comptes relève cependant qu’au début de l’année 2023, seulement 69 % (528 millions d’euros) de l’enveloppe allouée de 764 millions d’euros a été consommée en AE et 51 % (388 millions d’euros) en CP. L’action 1 du programme se caractérise donc par une faible consommation des crédits de l’enveloppe initiale, des montants importants qui restent à engager, d’où d’importants reports de crédits d’un exercice à l’autre.

L’action 2 a été marquée en 2022 par une faible dynamique de consommation : sur les 15,2 millions d’euros de ressources disponibles en AE et CP ouvertes en LFI 2022 au titre de cette action, les taux de consommation ont atteint 54,5 % en AE et 47,3 % en CP. La DITP indique que cette sous-consommation est de nature conjoncturelle, notamment en raison du ralentissement du démarrage de nouveaux projets de transformation en lien avec d’autres administrations en période de fin de quinquennat et du gel pendant six mois de l’accord-cadre relatif aux prestations de conseil.

ExÉcution 2022 des crÉdits du programme 349 Fonction publique

(CP, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

Pour la deuxième année consécutive, la plus large part des AE disponibles provient de reports de 2021 vers 2022 (258,61 millions d’euros), tandis que 95,2 millions d’euros d’AE ont été ouverts en LFI pour 2022. En CP, en complément des 183,94 millions d’euros ouverts en LFI, 9,23 millions d’euros ont été reportés de 2021 vers 2022.

Une annulation de 191,75 millions d’euros d’AE est intervenue en LFR : 4,25 millions d’euros ont été ouverts par la LFR du 16 août 2022 pour reconstituer le montant de la réserve précédemment réduite par le décret d’avance n° 2022-512 du 7 avril 2022, puis 196 millions d’euros ont été annulés par la LFR du 1er décembre 2022. Cette annulation de crédits résulte d’une démarche initiée par la direction du budget de réduction des reports d’AE d’une année sur l’autre dans le contexte de pluri-annualité du programme. Ainsi, les crédits en AE non consommés à fin 2022 (soit 236,97 millions d’euros) et correspondant au solde des montants attribués sur la base de l’enveloppe FTAP disponible, sont prévus pour être ouverts de nouveau en fonction des besoins déclarés lors des conférences de budgétisation sur la période triennale 2023-2025. En CP, 4,25 millions d’euros ont été ouverts par la LFR du 16 août 2022 pour reconstituer la réserve et une annulation de 33 millions d’euros a été effectuée par la LFR du 1er décembre 2022, soit une annulation nette de 28,75 millions de CP en LFR.

4. Le programme 352 Innovation et transformation numériques : une consommation des crédits à améliorer en complétant la démarche de suivi des projets lauréats

Le programme 352 Innovation et transformation numériques est placé sous la responsabilité de la directrice interministérielle du numérique (DINUM). Ce programme participe au financement du fonds pour l’accélération du financement des start-ups d’État (FAST) et au recrutement de profils rares dans le domaine de l’innovation numérique. 10,6 millions d’euros en AE et 12,1 millions d’euros en CP ont été ouverts en LFI pour 2022, dont 3 millions d’euros en AE/CP en crédits de titre 2. En incluant les reports de crédits de 2021 à 2022 et les crédits issus de fonds de concours, le programme 352 disposait en 2022 de 11 millions d’euros d’AE disponibles et de 13,9 millions d’euros de CP.

Gestion 2022 du programme 352

(en millions d’euros)

(*) Hors fonds de concours (FdC) et attributions de produits (AdP) prévus en LFI.

(**) Dépenses de titre II sous forme de décrets de transfert afin de financer le recours à des dispositifs de soutien à l’emploi sur d’autres programmes, non comprises dans le calcul de la consommation totale.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

En 2022, en hors titre II, si le programme 352 a consommé 7,6 millions d’euros en AE (soit 83,4 % des crédits ouverts en cours de gestion 2022), il n’a en revanche consommé que 6,9 millions d’euros de CP, soit 66,1 % des CP. La DINUM indique que la sous-exécution des crédits du programme s’explique notamment en raison de l’exécution de près de la moitié des engagements durant le dernier trimestre, décalant ainsi les paiements sur l’exercice 2023.

Les crédits consommés par le programme en 2022 en hors titre II, soit 6,9 millions d’euros en CP, concernent principalement :

– le financement des projets lauréats des appels à projet du fonds pour l’accélération des start-up d’État (FAST), pour 1,6 million d’euros ;

– le financement de la construction et de l’accélération de produits interministériels (Tchap, Audioconf, etc.), pour 1,3 million d’euros en CP ;

– les dépenses liées à l’animation du réseau beta.gouv à hauteur de 0,9 million d’euros ;

– les dépenses liées à la construction et l’accélération de produits interministériels ainsi que l’appui à la brigade d’intervention numérique (0,6 million d’euros).

La Cour des comptes relève que si la DINUM s’est dotée d’un tableau de bord public concernant les produits lauréats du FAST ou soutenus par son incubateur, celui-ci ne compte aucun indicateur d’impact sur les usagers. Si la rapporteure spéciale convient de la complexité technique de mettre en place de tels indicateurs, il serait pertinent de disposer au minimum du nombre d’usagers des projets lauréats du FAST.

ExÉcution 2022 des crÉdits du programme 352

(CP, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

Le programme a connu sur l’exercice 2022 deux mouvements liés aux LFR : une ouverture de 0,21 million d’euros en AE et CP, puis une annulation de 0,30 million d’euros en AE et de 1,79 million d’euros en CP, correspondant à des crédits de l’action 1 que le programme n’aurait pas été en mesure de consommer.

Sur le titre II, des crédits à hauteur de 1,6 million d’euros ont été transférés sur d’autres programmes budgétaires : 840 000 euros au titre du financement du recours à des entrepreneurs d’intérêt général (EIG) et 800 000 euros pour la brigade d’intervention numérique. En effet, le programme 352 ne portant pas d’emplois, il ne lui est pas possible d’utiliser directement ces crédits : ils doivent donc faire l’objet de décrets de transfert à destination des programmes budgétaires supports des administrations accueillant les profils dédiés à l’innovation numérique.

La DINUM indique que le différentiel entre le montant des crédits disponibles pour les dépenses de titre II et le montant des crédits transférés s’explique par la forte sélectivité sur les profils, ainsi que par la baisse du pourcentage de cofinancement par la DINUM des emplois labellisés EIG (30 % en moyenne).

5. Le programme 368 Conduite et pilotage de la transformation de la fonction publique : une exécution proche de la prévision dans un contexte de hausse des dépenses de personnel

Le programme 368 Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques, qui porte exclusivement les crédits de titre 2 de la DGAFP, du CISIRH et de la DITP, est placé sous la responsabilité de la secrétaire générale des ministères économiques et financiers. Les emplois de la DGAFP, du CISIRH et de la DITP relevaient jusqu’en 2021 du programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières de la mission Gestion des finances publiques.

Gestion 2022 du programme 368

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

L’exécution 2022 du programme 368 s’établit à 37,44 millions d’euros, soit un taux de consommation des AE et des CP de 97,2 % par rapport aux crédits ouverts en LFI. La sous-consommation de la masse salariale du programme est liée à une sous-exécution de son schéma d’emplois de – 2,1 ETP : le programme a exécuté un schéma d’emplois à hauteur de 27,9 ETP pour une cible fixée en LFI pour 2022 à + 30 ETP, en raison de décalages conjoncturels de paiement de recrutements.

Le plafond d’emplois 2022 du programme 368 a été porté en LFI 2022 à 433 ETPT, correspondant à une masse salariale de 38,52 millions d’euros, pour la répartition suivante : l’action 1 DGAFP/CIRSIH compte 297 ETPT et l’action 2 comprend 97 ETPT pour la DITP, soit un total de 394 ETPT. Le plafond d’emplois s’élevait en 2022 à respectivement 326 et 107 ETPT, pour un total de 433 ETPT. Le programme 368 apparaît caractérisé depuis sa création, par une dynamique de hausse des ETPT, bénéficiant essentiellement à la DITP. La rapporteure spéciale entend porter une attention particulière à l’avenir quant au bon emploi de ces moyens humains supplémentaires.

ExÉcution 2022 des crÉdits du programme 368

(CP, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

II. La mission crÉdits non rÉpartis

La mission Crédits non répartis est composée de deux programmes qui portent des dotations définies par l’article 7 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et permettent de soutenir par voie réglementaire des dépenses imprévues en cours d’exécution budgétaire :

– le programme 551 est constitué de la dotation pour mesures générales en matière de rémunération, qui a pour objet de prévoir des crédits pour les dépenses de personnel dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote de la loi de finances initiale ;

– le programme 552 est le support de la dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles (DDAI) : il vise à répondre aux surcoûts exceptionnels sur un programme d’une autre mission qui ne pourraient être couverts par les crédits alloués par la loi de finances initiale.

La mission Crédits non répartis regroupe des crédits indicatifs, c’est-à-dire des crédits qui n’ont pas vocation à être entièrement consommés. Contrairement aux autres programmes du budget général de l’État, ceux de la mission Crédits non répartis ne contribuent pas à une politique publique définie et ne s’inscrivent pas dans une stratégie de performance. Ces dotations sont en revanche tenues de répondre à un impératif accru de régularité au regard des facilités de mise à disposition des crédits qui y sont attachées ([445]).

En 2022, la programmation initiale des crédits de la mission prévoyait 847,7 millions d’euros en AE et 547,7 millions d’euros en CP, soit une augmentation de 36 % en AE et de 70 % en CP par rapport à la LFI 2021.

Gestion 2022 de la Mission crÉdits non rÉpartis

(en millions d’euros)

(*) Montant des crédits répartis vers d’autres programmes en cours de gestion.

(**) Montant des crédits repartis par rapport à l’ensemble des crédits ouverts en cours de gestion.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

1. Le financement de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique et de diverses mesures salariales a entraîné une forte augmentation des crédits du programme 551 en cours de gestion

Depuis 2019, en lien avec l’instauration du « rendez-vous salarial de la fonction publique », l’inscription de crédits pour mesures générales en matière de rémunération est devenue systématique et a permis d’éviter des schémas de fin de gestion contraints nécessitant de recourir à des décrets d’avance. À ce titre, le montant initial des crédits de la provision relative aux rémunérations a atteint un niveau inédit en 2022 (423,7 millions d’euros en AE et en CP).

ExÉcution 2022 des crÉdits du programme 551

(CP, en millions d’euros)

(*) RMT : relèvement du minimum de traitement à l’indice majoré 343 puis 352.

(**) Divers : deux mesures du « rendez-vous salarial » de 2020 pour le ministère des Armées, dispositif COFRA (convention de formation pour la recherche en administration), prime de 500 euros pour les maîtres d’apprentissage, allocation forfaitaire de télétravail, première étape de la convergence indemnitaire de la haute fonction publique.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

La LFR du 16 août 2022 a abondé le montant des crédits du programme 551 à hauteur de 2 milliards d’euros pour procéder au financement de la revalorisation, annoncée le 28 juin 2022, de 3,5 % de la valeur du point d’indice de la fonction publique.

En 2022, le programme 551 a également fait l’objet de trois arrêtés de répartition :

– l’arrêté du 25 octobre 2022 a annulé 329,7 millions d’euros (en AE et en CP) et a ouvert un montant équivalent au profit du titre II de 45 programmes de 19 missions du budget général de l’État afin de financer les mesures du « rendez-vous salarial » 2021 ;

– l’arrêté du 6 décembre 2022 a annulé 1 089,3 millions d’euros (en AE et en CP) et a ouvert un montant équivalent au profit du titre II de 30 programmes de 15 missions du budget général de l’État afin d’apporter un complément au financement de la hausse du point d’indice de 3,5 % au 1er juillet 2022 (après prise en compte des capacités d’autofinancement des ministères, 931 millions d’euros ont été répartis sur les budgets ministériels), au relèvement du minimum de traitement (RMT) à l’indice majoré 343 puis 352 et à diverses mesures dont la répartition exacte ne pouvait être connue qu’en fin de gestion ;

– l’arrêté du 14 décembre 2022 a annulé 0,25 million d’euros (en AE et en CP) et a ouvert un montant équivalent au profit du titre II du programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges de la mission Gestion des finances publiques, correspondant à un rétablissement de crédits pour la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI).

Les crédits non consommés en fin d’exercice sur le programme 551 s’élèvent à 1 004,8 millions d’euros, un montant inédit par rapport aux années 2020 et 2021 pour lesquelles les crédits non consommés étaient respectivement nuls et d’un montant de 13 millions d’euros. Cette situation s’explique selon la direction du budget pour des raisons de calendrier : aucune annulation n’a pu être votée lors de la loi de finances n° 2022-1149 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022 (LFR 2), l’arrêté de répartition des crédits correspondant à la hausse du point d’indice datant du 6 décembre 2022, soit une date postérieure à la préparation de la LFR 2 au terme de laquelle le coût des mesures salariales à financer n’était pas établi. Toutefois, l’écart d’un milliard d’euros entre les montants de crédits ouverts par la LFR 1 du 16 août 2022 et ceux répartis par les arrêtés du 6 et du 14 décembre 2022 conduit néanmoins la rapporteure spéciale à s’interroger sur la solidité de l’estimation de l’ordre de grandeur du besoin par l’administration.

Au regard du recours désormais régulier et pour des montants élevés à cette dotation, la Cour des comptes recommande dans sa Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la mission de poursuivre l’amélioration de l’information parlementaire sur le détail de ce que recouvre cette dotation dans les documents en annexe du projet de loi de finances. La rapporteure spéciale souscrit à cette proposition de « faire figurer la liste exhaustive des mesures salariales connues au moment de la préparation des documents budgétaires » en précisant les objectifs poursuivis et l’estimation de leur ordre de grandeur.

2. Les crédits du programme 552 ont fortement augmenté en cours de gestion mais ont finalement été très peu utilisés

La programmation initiale de la DDAI, identique depuis 2018, a été maintenue à 424 millions d’euros en AE et 124 millions d’euros en CP. Cette différence de 300 millions d’euros entre les AE et les CP constitue une provision spécifique destinée à financer des prises à bail impromptues : instaurée en 2012, elle a été utilisée pour la dernière fois en 2016.

ExÉcution 2022 des crÉdits du programme 552

(CP, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires et la note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la mission Crédits non répartis de la Cour des comptes.

La LFR 1 du 16 août 2022 a abondé d’un milliard d’euros (en AE et CP) les crédits du programme 552, portant le montant des crédits disponibles de la DDAI à 1 424 milliards d’euros en AE et 1 124 milliards d’euros en CP. Cette ouverture de crédits importante était justifiée par les incertitudes d’ordre économique, géopolitique et sanitaire pesant sur le second semestre 2022. Ces crédits supplémentaires n’ont finalement pas été nécessaires : la LFR 2 du 1er décembre 2022 a annulé 500 millions d’euros de crédits (en AE et CP) sur le programme 552, conservant un important solde destiné à répondre à une éventuelle détérioration soudaine de l’activité économique en raison de la guerre en Ukraine.

En outre, 17,9 millions d’euros en AE et CP ont été répartis en gestion au profit du programme 129 Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du Gouvernement, alloués aux fonds spéciaux par décrets non publiés du 29 mars 2022 et du 19 juillet 2022 pour des montants respectifs de 15,6 millions d’euros et de 2,3 millions d’euros.

Dans la continuité des années 2020 et 2021 aux termes desquelles avait été constatée la pertinence de la DDAI afin de couvrir divers besoins de financement face aux conséquences de la crise sanitaire, l’exercice 2022 a conforté cet usage préventif : la rapporteure spéciale estime que la hausse des crédits votée en LFR 1, finalement non consommés, restait pertinente afin de disposer préventivement de marges de manœuvre budgétaires à même de répondre aux conséquences des crises de l’année 2022.

travail et emploi

M. Dominique Da Silva, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. une légère sous-exécution des crédits du programmE 102 AccÈs et retour à l’emploi
2. A. des annulations nettes en cours de gestion............................
3. B. une sous-exécution des dépenses de solidarité........................
4. C. Les moyens de pôle emploi.........................................
5. II. Le programme 103 Accompagnement des mutations Économiques et dÉveloppement de l’emploi
6. A. des ouvertures massives prévues par les lois de finances rectificatives....
7. B. des sous-exécutions circonscrites....................................
8. III. Le programme 111 AmÉlioration de la qualitÉ de l’emploi et des relations du travail
9. A. des crédits disponibles légèrement inférieurs aux crédits initialement programmés
10. B. La nette sous-exécution de plusieurs dispositifs visant à la qualité et à l’effectivité du droit
11. C. Des crédits alloués au renforcement de la prévention en santé au travail consommés à hauteur de 75 %
12. IV. Le programme 155 Conception, gestion et Évaluation des politiques de l’emploi et du travail
13. A. une exécution satisfaisante des crédits de titre 2 et des emplois malgré une certaine vacance sous plafond
14. B. Les crédits hors titre 2..............................................
15. V. Les dÉpenses fiscales...............................................

La mission Travail et emploi compte quatre programmes :

– le programme 102 Accès et retour à l’emploi structure l’aide aux demandeurs d’emploi pour leur permettre de retrouver un emploi de qualité ;

– le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi vise à accompagner les actifs et les entreprises dans leurs phases de transition et de montée en compétences, à accompagner les restructurations sur les territoires, à stimuler l’emploi et la compétitivité et à financer les opérateurs nationaux de la formation professionnelle ;

– le programme 111 Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail vise à l’amélioration des conditions d’emploi et de travail des salariés du secteur concurrentiel par la qualité du droit et sa diffusion, le contrôle de sa mise en œuvre, le conseil et l’appui au dialogue social ;

– le programme 155 Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail, programme d’appui et de soutien aux politiques publiques du ministère du travail, de l’emploi, et de l’insertion.

En 2022, la progression du montant des crédits exécutés au titre de la mission Travail et emploi se poursuit, plus forte que la hausse prévue par la loi de finances initiale (LFI). En effet, après une hausse de 36 % en autorisations d’engagement (AE) et de presque 20 % en crédits de paiement (CP) en 2021, les montants exécutés croissent encore de 18,34 % en AE et 17,56 % en CP pour atteindre 24,94 milliards d’euros en AE et 20,79 milliards d’euros en CP, alors que la LFI ne prévoyait qu’une hausse de 9,4 % des AE et de 7,31 % des CP. Cette progression soutenue traduit particulièrement la dynamique de l’apprentissage et les ambitions d’une politique qui vise résolument le plein-emploi.

l’exécution des Crédits de paiement

de la mission Travail et emploi depuis 2016

(en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performance de la mission Travail et emploi pour les années 2016 à 2022.

Comme au cours de l’exercice précédent, outre des reports de crédits et l’important fonds de concours traditionnellement versé par France compétences pour le financement du plan d’investissement dans les compétences (PIC), des lois de finances rectificative – loi de finances rectificative du 16 août 2022 (LFR 1) ([446]) et loi de finances rectificative du 1er décembre 2022 (LFR 2) ([447]) – ont, par de substantielles ouvertures, complété les crédits ouverts par la LFI.

Des crédits budgétaires votés aux montants exécutés

(en millions d’euros)

Crédits de paiement

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

La sur-exécution s’accentue. Alors qu’en 2021 les montants consommés étaient supérieurs de 31,3 % en AE et de 16,13 % en CP à la programmation initiale, ils excèdent celle-ci, en 2022, de 44,9 % en AE et de 27,2 % en CP, essentiellement sous le fait de la progression des crédits exécutés au titre du programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi. Celle-ci procède notamment de la dynamique de l’apprentissage et de la nécessité de soutenir la trésorerie de France compétences.

Le programme 102 Accès et retour à l’emploi connaît pour sa part une sous-exécution de 7,8 % en AE et de 7,3 % en CP. La sous-exécution du programme 111 Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail est plus nette, atteignant 15,8 % en AE et 16,8 % en CP, mais, compte tenu de la modestie relative – à l’échelle de la mission – des crédits exécutés, qui s’élèvent à 48,3 millions d’euros en AE et 76,9 millions d’euros en CP, son impact sur les données globales de l’exécution de la mission est moindre. En revanche, l’exécution du programme 155 Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail est conforme à la programmation initiale, avec un taux d’exécution de 99,2 % en AE et de 99,9 % en CP.

exÉcution des crÉdits de la mission travail et emploi EN 2022

(en millions d’euros)

* : sont présentés dans cette colonne les montants de la consommation réelle des AE, après retraitement des données du système d’information budgétaire de l’État Chorus ([448]).

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances de la mission Travail et emploi annexé au projet de loi de règlement pour 2022 et le rapport pour l’année 2022 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel des ministères sociaux.

S’ajoutent aux crédits budgétaires, fonds de concours et attributions de produits, des dépenses fiscales dont le montant global progresse de 8,7 %, passant de 9,34 milliards d’euros à 10,16 milliards d’euros, portant le coût consolidé de la mission Travail et emploi à près de 31 milliards d’euros.

coût consolidé de la mission Travail et emploi

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires

I. une légère sous-exécution des crédits du programmE 102 AccÈs et retour à l’emploi

Après avoir progressé d’environ 20,1 % en AE et de près de 9 % en CP entre 2020 et 2021, les crédits exécutés en 2022 du programme 102 Accès et retour à l’emploi connaissent, par rapport à 2021, une baisse très modérée de 130,7 millions d’euros en AE, soit 1,7 %, et une hausse de 360,6 millions d’euros en CP, soit 5,2 %, pour atteindre le montant 7,478 milliards d’euros en AE et 7,239 milliards d’euros en CP. Alors que le programme connaissait en 2021 une sur-exécution mesurée de 10,9 % en AE et de 1,5 % en CP, il se caractérise en 2022 par une sous-exécution légèrement inférieure à 8 % tant en AE qu’en CP, soit une sous-consommation de 631,4 millions d’euros en AE et de 570,3 millions d’euros en CP.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 102 EN 2022

par rapport À la loi de finances initiale

(y compris fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d’euros ; en pourcentage)

* : sont indiqués dans cette colonne non les montants extraits de Chorus, figurant dans le rapport annuel de performances, mais ceux de la consommation réelle des AE, une fois neutralisé l’effet des retraits d’engagements juridiques des années antérieures.

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022 et données communiquées par la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP).

La sous-consommation des crédits initialement programmés procède d’une part d’un certain nombre de mouvements budgétaires intervenus en gestion et, d’autre part, de sous-exécutions que justifient la bonne tenue de l’emploi et la trésorerie des opérateurs. S’y ajoute la prise en compte du report sur 2023 de 53,7 millions d’euros en AE et 75,3 millions d’euros en CP, qui financeront notamment, à hauteur de 47,6 millions d’euros en AE et 59,4 millions d’euros en CP, des mesures relatives à l’emploi des jeunes.

A. des annulations nettes en cours de gestion

Un taux de réserve uniforme de 4 % des crédits a été appliqué sur l’ensemble des dispositifs d’intervention des programmes 102 Accès et retour à l’emploi et 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi, tandis que la réserve de précaution affectée à la subvention pour charges de service public (SCSP) de Pôle emploi était calculée en retenant un taux de mise en réserve de 0,5 % pour les crédits de personnel et 4 % pour les crédits de fonctionnement ([449]). La réserve de précaution a été annulée pratiquement dans son intégralité : son montant s’élevait à hauteur de 298,2 millions d’euros en AE et 286,2 millions d’euros en CP et 273 millions d’euros en AE et 524 millions d’euros en CP ont été annulés par la LFR 2.

Le montant des reports de 2021 sur 2022 s’établissait à 75,2 millions d’euros en AE et 187,3 millions d’euros en CP. Ils ont permis de financer à titre principal :

– les expérimentations réalisées dans le cadre du service public de l’insertion et de l’emploi (SPIE), à hauteur de 10,8 millions d’euros en AE et 25,9 millions d’euros en CP ;

– des dépenses liées aux contrats aidés prescrits les années précédentes : 54,4 millions d’euros en AE et 150,1 millions d’euros en CP.

La LFR 2 prévoyait l’annulation de 273 millions d’euros en AE et 524 millions d’euros en CP. Cette annulation procédait de deux facteurs :

– à hauteur de 273 millions d’euros en AE et en CP, une nouvelle prévision à la baisse des dépenses au titre de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) en raison de la diminution du nombre de bénéficiaires de l’ASS du fait de l’amélioration plus rapide que prévu de la situation de l’emploi ;

– à hauteur de 251 millions d’euros en CP, la prise en compte des modalités de facturation des missions locales qui conduisait à décaler le dernier versement et la mise en œuvre des appels à projets « jeunes en rupture ».

Des crédits ont également été versés par voie de fonds de concours à l’Agence de services et de paiement (ASP) par l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH), à hauteur de 25 millions d’euros en AE et en CP pour l’aide au financement des aides au poste et des expérimentations en entreprises adaptées.

B. une sous-exécution des dépenses de solidarité

La budgétisation initiale du programme 102 Accès et retour à l’emploi a principalement été affectée par une révision à la baisse des allocations de solidarité et l’utilisation de la trésorerie des opérateurs.

D’une part, Pôle Emploi a effectivement revu les prévisions qui avaient servi à déterminer le montant des crédits ouverts par la loi de finances initiale.

D’autre part, dans le cadre du schéma de fin de gestion, il a été décidé d’effectuer des prélèvements sur la trésorerie de l’ASP pour le financement des dispositifs de l’insertion par l’activité économique et des entreprises adaptées. Ainsi une sous-exécution de 100 millions d’euros en AE sur les parcours emploi compétences (PEC) s’explique-t-elle principalement par le non-paiement à l’ASP de la facture relative aux contrats aidés au titre du mois de décembre 2022 afin de dégager des marges pour le paiement des factures relatives à l’insertion par l’activité économique. De même, la sous-exécution affichée sur les entreprises adaptées (EA) à hauteur de 80 millions d’euros en AE et en CP est décorrélée de l’exécution réelle car le montant des dernières factures de l’année a été calibré afin de respecter le schéma de fin de gestion global sur le fonds d’inclusion dans l’emploi (FIE) qui prévoyait un prélèvement sur la trésorerie de l’opérateur.

Le rapporteur spécial approuve cette mobilisation de la trésorerie des opérateurs de nature à préserver ou restaurer des marges de manœuvre budgétaire.

C. Les moyens de pôle emploi

Ainsi que le relève la Cour des comptes, Pôle emploi, opérateur qui a bénéficié notamment d’une subvention pour charges de service public de 1,09 milliard d’euros après mise en réserve et développe ses capacités de cofinancements extérieurs, a vu son plafond d’emplois progresser de 100 équivalents temps plein travaillé (ETPT), tandis que les effectifs hors plafond augmentaient également, alors que le chômage baisse continûment depuis le mois d’avril 2021.

Les emplois sous plafond et hors plafond de Pôle Emploi

(en ETPT)

Source : Cour des comptes et DGEFP, d’après Pôle Emploi.

Le rapporteur spécial salue l’attention accordée aux moyens de l’opérateur. Elle témoigne d’une volonté de redoubler d’efforts pour ramener à l’emploi les personnes qui en sont actuellement les plus éloignées sans quoi l’objectif du plein-emploi ne pourra être atteint. Il estime toutefois que cette évolution contracyclique pourra justifier qu’une attention particulière soit accordée à la performance de Pôle emploi.

II. Le programme 103 Accompagnement des mutations Économiques et dÉveloppement de l’emploi

La loi de finances initiale prévoyait une hausse modérée de 317,4 millions d’euros en AE, soit 3,8 %, et de 46,8 millions d’euros en CP, soit 0,6 %, des crédits du programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi. L’exécution a suivi une dynamique bien plus forte que prévu. En effet, de 2021 à 2022, les montants exécutés auront, pour leur part, progressé de 4,31 milliards d’euros en AE, soit 33,5 %, et de 2,74 milliards d’euros en CP, soit 27,3 %. La surexécution, forte en 2021, devient massive en 2022, atteignant 98,3 % en AE et 64,8 % en CP.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 103 EN 2022

par rapport À la loi de finances initiale

(y compris fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d’euros ; en pourcentage)

* : sont indiqués dans cette colonne non les montants extraits de Chorus, figurant dans le rapport annuel de performances, mais ceux de la consommation réelle des AE, une fois neutralisé l’effet des retraits d’engagements juridiques sur années antérieures.

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022 et données communiquées par la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle.

La surexécution des montants initialement prévus s’explique avant tout par des ouvertures massives en cours de gestion, dans le cadre des deux lois de finances rectificatives de l’année. Rapportée aux crédits ainsi rendus disponibles, l’exécution se caractérise par des sous-consommations circonscrites à certains dispositifs.

A. des ouvertures massives prévues par les lois de finances rectificatives

Comme ceux du programme 102 Accès et retour à l’emploi, les dispositifs d’intervention du programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi se sont vu appliquer un taux de mise en réserve uniforme de 4 %, tandis que les opérateurs connaissaient un taux de mise en réserve de 0,5 % pour les dépenses de personnel et 4 % pour les crédits de fonctionnement. La mise en réserve de précaution a été débloquée dans son intégralité en fin de gestion à hauteur de 276,3 millions d’euros en AE et 241,1 millions d’euros en CP.

Comme les années précédentes, un fonds de concours a été versé par France compétences au titre du financement des parcours de formation dans le cadre des Pactes régionaux d’investissement dans les compétences (PRIC) à hauteur de 1,683 milliard d’euros en AE et en CP.

Par ailleurs, outre d’importants reports de crédits non consommés en 2021, à hauteur de 652 millions d’euros en AE et 1,6 milliard d’euros en CP – dont 407,4 millions d’euros en AE et 1,164 milliard d’euros en CP issus du fonds de concours de France compétences –, le programme a bénéficié d’ouvertures substantielles en application des deux lois de finances rectificative.

La LFR 1 a ouvert 7,134 milliards d’euros en AE et 2,743 milliards d’euros en CP :

– l’ouverture de 2 milliards d’euros en AE et en CP a permis le versement d’une subvention exceptionnelle à France compétences ;

– l’ouverture de 5,134 milliards d’euros en AE et 743 millions d’euros en CP, montant arrêté en tenant compte des prévisions d’exécution et d’un décret de virement en provenance du programme 102 Accès et retour à l’emploi, était justifiée par la prolongation au second semestre 2022 des primes exceptionnelles versées aux employeurs d’alternants.

La LFR 2 a ouvert 1,627 milliard d’euros en AE et 2,502 milliards d’euros en CP, ouverture nette qui se décompose ainsi :

– une annulation de 736 millions d’euros en AE et une ouverture de 199 millions d’euros en CP, compte tenu des dernières prévisions techniques relatives à l'apprentissage, qui modifiaient le schéma associé à la loi de finances rectificative à l’été ;

– une ouverture de 368 millions d’euros en AE et 334 millions d’euros en CP au titre de l’actualisation de la prévision sur les compensations d’exonération de cotisations sociales ;

– une deuxième subvention exceptionnelle de 2 milliards d’euros en AE et en CP versée à France compétences ;

– une subvention exceptionnelle de 150 millions d’euros en AE et en CP versée à l’Agence pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) ;

– une annulation de 155 millions d’euros en AE et 181 millions d’euros en CP, en raison d’actualisations relatives à l’exécution de plusieurs dispositifs, notamment le FNE Formation et les emplois francs.

Seront reportés sur 2023, outre 476 millions d’euros en AE et 1,83 milliard d’euros en CP issus de fonds de concours versés par France compétences, reportables de droit, 77,3 millions d’euros en AE et 277,6 millions d’euros en CP.

Le rapporteur spécial estime que la récurrence de subventions dites exceptionnelles versées à France compétences ([450]) incite à un examen du modèle financier d’un opérateur dont les besoins sont étroitement liés à une dynamique de l’apprentissage qu’il n’est pas question de remettre en cause, opérateur qui doit en outre contribuer au financement du PIC via un important fonds de concours dont la régularité est contestée avec constance par la Cour des comptes.

Il relève toutefois avec satisfaction que de premiers enseignements ont été tirés de l’évolution de la trajectoire financière de l’opérateur. D’une part, une dotation budgétaire de 1,68 milliard d’euros a été prévue dès la loi de finances initiale pour 2023. D’autre part, le montant du fonds de concours attendu de France compétences en 2023 pour le financement du PIC a été réduit de moitié, pour atteindre le montant de 800 millions d’euros en AE et 400 millions d’euros en CP. Enfin, à la suite de ses échanges avec le délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle, il prend acte de la mise en œuvre en 2023 de plusieurs actions visant à réduire les difficultés financières de l’opérateur, notamment des mesures de régulation des dépenses relatives au compte personnel de formation ([451]) et une révision à la baisse des niveaux de prise en charge des contrats d’apprentissage.

Il appelle à une poursuite de la réflexion sur le financement de l’alternance afin de parvenir à une solution pérenne qui en préserve la dynamique.

S’agissant spécifiquement du financement du PIC, le rapporteur spécial invite le Gouvernement à envisager la possibilité de substituer au fonds de concours de France compétences un compte d’affectation spéciale. Cette modalité serait plus respectueuse tant de la loi organique relative aux lois de finances que des droits du Parlement, puisque celui-ci pourrait réellement se prononcer sur un montant aujourd’hui arrêté par voie réglementaire.

B. des sous-exécutions circonscrites

Si la consommation excède considérablement les montants initialement programmés au titre du programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi, il présente une sous-exécution de 682 millions d’euros en AE et 2,258 milliards d’euros en CP par rapport aux crédits disponibles :

– 476 millions d’euros en AE et 1,831 milliard d’euros en CP sur les crédits issus de fonds de concours ;

– 206 millions d’euros en AE et 427,6 millions d’euros en CP sur les crédits budgétaires.

S’agissant des crédits issus de fonds de concours, la sous-exécution s’explique notamment par des décaissements, au titre des pactes régionaux d’investissement dans les compétences, moins importants qu’il n’était anticipé.

Hors fonds de concours peuvent plus particulièrement être relevés :

– une sous-exécution de 171 millions d’euros en AE et 155 millions d’euros en CP sur l’alternance, qui s’explique par une provision de 287 millions d’euros en AE et 219 millions d’euros en CP constituée sur cette ligne pour prévenir tout risque de dérapage par rapport à la prévision sous-jacente au schéma de fin de gestion ;

– une sous-exécution des emplois francs, d’un montant de 14,3 millions d’euros en AE et 17,1 millions d’euros en CP par rapport à la prévision sous-jacente au schéma de fin de gestion.

III. Le programme 111 AmÉlioration de la qualitÉ de l’emploi et des relations du travail

La cyclicité des crédits du programme 111 Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail tant en programmation qu’en exécution, qu’expliquent notamment le rythme de renouvellement des conventions pluriannuelles de financement du paritarisme et de la formation syndicale et les besoins de financement des mesures d’audience des représentativités syndicale et patronale, se concrétise en 2022 par la chute de plus de 68 % du montant des AE exécutés, le montant des CP exécutés connaissant cependant une baisse moins spectaculaire de 8,3 %.

Il convient de noter que la maquette de la mission aura en outre connu une évolution notable avec l’apparition d’une action 6 Renforcement de la prévention en santé au travail, destinée à financer les dépenses occasionnées par les dispositions de la loi n° 2021-1018 du 2 août 2021 pour le renforcement de la prévention en santé au travail.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 111 EN 2022

par rapport À la loi de finances initiale

(y compris fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d’euros ; en pourcentage)

* : sont indiqués dans cette colonne non les montants extraits de Chorus, figurant dans le rapport annuel de performances, mais ceux de la consommation réelle des AE, une fois neutralisé l’effet des retraits d’engagements juridiques sur années antérieures.

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022 et données communiquées par la direction générale du travail.

L’écart entre l’exécution et la programmation initiale se creuse. Alors qu’en 2021 la consommation des AE avait été très légèrement supérieure à la prévision, les CP exécutés étant en retrait de 5,5 % par rapport au montant de 88,7 millions d’euros inscrit en loi de finances initiale, la consommation tant des AE que des CP est inférieure de plus de 15 % la prévision initiale, avec un taux d’exécution des AE de 84,2 % et un taux d’exécution des CP de 83,2 %.

La sous-exécution caractérise plus particulièrement les crédits des actions 2 Qualité et effectivité du droit et 6 Renforcement de la prévention en santé au travail.

A. des crédits disponibles légèrement inférieurs aux crédits initialement programmés

Après la mise en réserve prudentielle d’un montant de 1,91 million d’euros en AE et 3,31 millions d’euros en CP, le programme 111, doté au 1er janvier 2022 de 57,40 millions d’euros en AE et 92,43 millions d’euros en CP, a été l’objet de plusieurs mouvements de crédits :

– l’arrêté du 26 janvier 2022 portant report de crédits 2021 sur 2022 a ouvert 1,8 million d’euros en AE au profit du programme ;

– l’arrêté du 16 mars 2022 portant report de crédits 2021 sur 2022 a ouvert 1 million d’euros en AE et CP afin de prévenir l’éventualité d’une difficulté dans la mise en place et la perception de la taxe affectée qui finance l’Autorité des relations sociales des plateformes d’emploi (ARPE) à partir de 2022 et 1,57 million d’euros en CP afin de financer les charges à payer constatées, les restes à payer correspondant aux paiements des soldes de subventions accordées aux organisations syndicales dans le cadre du scrutin TPE ainsi que des restes à payer rattachés aux marchés relatifs aux différents SI mis en œuvre sur le programme ;

– la LFR 2 a annulé 5,4 millions d’euros en AE, dont 1,9 million d’euros au titre de la réserve et 3,5 millions d’euros au titre des crédits disponibles sans objet, et 7 millions d’euros en CP, dont 3,3 millions d’euros au titre de la réserve et 3,7 millions d’euros au titre des crédits disponibles sans objet.

S’agissant des crédits disponibles, leur annulation se justifiait de la manière suivante :

– 1 million d’euros en AE et CP obtenus en reports pour pallier une éventuelle difficulté dans la perception de la taxe affectée à destination de l’ARPE qui s’est révélée sans objet ;

– 2,5 millions d’euros en AE et 2,65 millions d’euros en CP concernant des actions relatives à l’accompagnement des services de santé au travail dans le cadre de leur certification qui sont reportées à 2023, et, à cet effet, objet d’un financement prévu par la LFI pour 2023.

Ainsi, le montant des crédits disponibles en 2022 aura été de 54,8 millions d’euros en AE et 88 millions d’euros en CP.

Il convient de noter que sont reportés sur 2023 4,6 millions d’euros en AE et 425 000 euros en CP.

B. La nette sous-exécution de plusieurs dispositifs visant à la qualité et à l’effectivité du droit

Les crédits de l’action 2 Qualité et effectivité du droit ont connu en 2022 une sous-exécution de près de 40 % en AE et de plus de 67 % en CP.

En premier lieu, compte tenu de l'impact de la crise sanitaire sur les plans de formation des conseillers prud’hommes, les organismes de formation ont été autorisés à reporter sur les années 2021 et 2022 les montants non utilisés reçus en 2020. L’effet de cette mesure s’est ajouté aux difficultés rencontrées par les organismes pour remettre leurs programmes de formation au niveau d’avant crise, limitant d’autant plus les versements du programme à leur profit.

En deuxième lieu, les moyens en assistance à maîtrise d’ouvrage, maîtrise d’œuvre et utilisation du centre de traitement des candidatures pour la campagne de désignation complémentaire de conseillers prud’hommes de 2022 n’ont pas été utilisés. En effet, en application du décret n° 2018-813 du 26 septembre 2018, modifiant la répartition des compétences en matière de désignation des conseillers prud’hommes, il revient désormais à la direction des services judiciaires du ministère de la justice de procéder aux désignations complémentaires, et au contrôle de la recevabilité des candidatures et du respect des conditions attachées à ces candidatures.

En troisième lieu, l’activité des conseillers du salarié s’est stabilisée et cette dépense de guichet s’est maintenue aux environ de 80 % des crédits programmés, en AE et CP.

En dernier lieu, la charge du dispositif du défenseur syndical ([452]) est restée faible en 2022 et la trésorerie de l’ASP a suffi à répondre aux rares demandes de remboursement.

Ainsi, le taux d’exécution des crédits initialement programmés n’atteint que 60,5 % en AE et 32,9 % en CP, ne s’améliorant guère par rapport à l’exercice 2021, au cours duquel il n’était que de 57,9 % en AE et de 28,1 % en CP. Le rapporteur spécial estime dès lors qu’il convient de s’interroger sur le niveau de la programmation initiale de cette action.

C. Des crédits alloués au renforcement de la prévention en santé au travail consommés à hauteur de 75 %

Destinée à porter les crédits qui couvriront les dépenses occasionnées par les dispositions de la loi du 2 août 2021 pour le renforcement de la prévention en santé au travail ([453]), l’action 6 Renforcement de la prévention en santé au travail, qui n’a pas vocation à être pérenne, a vu le jour en 2022. Dotée en 2022 de 11,79 millions d’euros tant en CP qu’en AE, elle a connu une forte sous-exécution de 25 %.

La sous-action Accompagnement de la modernisation des services de prévention et de santé au travail (SPST) était plus particulièrement dotée de 3 millions d’euros pour accompagner le processus de certification des SPST, avec la mobilisation d’un prestataire d’assistance à maîtrise d’ouvrage, et financer des projets d’équipement des SPST. Il devait notamment s’agir d’équipements de visioconférence permettant un fonctionnement sécurisé de la télémédecine et d’équipements permettant une interopérabilité des systèmes d’information des différents SPST, afin de permettre la portabilité des dossiers médicaux en santé au travail.

La loi du 2 août 2021 précitée confie la définition des référentiels et principes de la certification aux partenaires sociaux membres du Comité national de prévention et santé au travail (CNPST). Si un décret d’application a été pris le 20 juillet 2022 ([454]), il devait encore être complété au premier semestre de l’année 2023 par l’arrêté fixant le cahier des charges pour achever le programme de certification nécessaire à la mission d’accréditation. En 2022, les travaux de définition du programme de certification se sont traduits par la passation d’un marché d’assistance à maîtrise d’ouvrage d’un montant de 0,11 million d’euros pour l’élaboration du programme de certification issu du référentiel et des principes proposés par le CNPST. Les besoins d’appui financier que pourraient avoir les SPST pour obtenir la certification pourront ensuite être déterminés, pour être mis en œuvre en 2023.

Quant aux crédits visant à financer la télémédecine, les exigences réglementaires et opérationnelles devant s’appliquer à la télésanté au travail, aux logiciels relatifs aux dossiers médicaux en santé en travail (DMST) et à la gestion des données médicales demeurent en cours d’élaboration.

Ainsi, sur cette sous-action, les crédits excédentaires se sont élevés à 2,5 millions d’euros en AE et 2,65 millions d’euros en CP. Ils ont été annulés par la loi de finances rectificative de fin de gestion.

IV. Le programme 155 Conception, gestion et Évaluation des politiques de l’emploi et du travail

Programme support du ministère du travail, du plein-emploi et de l’insertion, le programme 155 finance notamment la totalité des dépenses de personnel de la mission Travail et emploi. Variant d’à peine un point par rapport à l’exercice antérieur, la proportion des crédits de titre 2 s’élève à près de 86 % des crédits de paiement exécutés du programme. Tous titres confondus, les crédits du programme sont pratiquement exécutés à 100 % tant en AE qu’en CP. Ainsi la consommation atteint-elle 666,8 millions d’euros en AE et 667,8 millions d’euros en CP.

A. une exécution satisfaisante des crédits de titre 2 et des emplois malgré une certaine vacance sous plafond

Les ressources de titre 2 s’élevaient au 31 décembre 2022 à 577,26 millions d’euros, dont 416,9 millions d’euros hors contribution au compte d’affectation spéciale Pensions, soit un montant très proche de la dotation budgétaire prévue par la loi de finances initiale, fixée à 570,2 millions d’euros. Les crédits de titre 2 auront connu les mouvements suivants :

– une mise en réserve de 2,9 millions d’euros intégralement levée en fin de gestion afin d’être consommée ;

– des reports de fonds de concours non utilisés en 2021, pour un total de 1,2 million d’euros ;

– des rattachements de crédits de fonds de concours relatif à l’assistance technique du Fonds social européen (AT-FSE) pour un montant de 2,9 millions d’euros ;

– des transferts en gestion au solde négatif de 5 millions d’euros ;

– deux arrêtés de répartition depuis le programme 551 Provision relative aux rémunérations publiques, pour un montant de 8 millions d’euros.

L’exécution a atteint 571,95 millions d’euros, inférieur de 2,41 millions d’euros à son niveau de l’exercice antérieur, aboutissant à un solde de gestion de près de 5,3 millions d’euros. Le projet de loi de règlement prévoit en conséquence l’annulation de 4,6 millions d’euros, les 700 000 euros restants, issus de crédits rattachés par voie de fonds de concours, faisant l’objet d’un report de plein droit sur l’exercice 2023.

les emplois de la mission Travail et emploi depuis 2017

(en ETPT)

Source : Cour des comptes et commission des finances, d’après les données de la direction des finances, des achats et des services des ministères sociaux (DFAS).

En hausse de 157 ETPT par rapport à 2021, le plafond d’emplois fixé par la loi de finances initiale pour la mission Travail et emploi s’élevait à 7 961 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Cette évolution procédait de plusieurs facteurs :

– une correction technique à la hausse de 370 ETPT répartis entre 210 ETPT au titre des renforts dans les services déconcentrés ([455]) et 160 ETPT pour couvrir les sureffectifs temporaires supportés par le ministère dans le cadre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État ;

– une diminution de 83 ETPT correspondant à l’impact en année pleine du schéma d’emploi de 2021 ;

– des transferts sortants à hauteur 33 ETPT ;

– la sortie du plafond d’emplois ministériels de 97 apprentis.

Ainsi fixé par la LFI, le plafond a ensuite été abaissé à 7 896 ETPT par les deux décrets de transferts en gestion. Ceux-ci prévoyaient :

– un transfert entrant de 11 ETPT au titre des délégués du préfet dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ;

– des transferts sortants à hauteur de 76 ETPT, au titre des services du support informatique intégrés dans les secrétariats généraux communs départementaux, des emplois de directeurs d’administration territoriale de l’État et de la délégation interministérielle à l’accueil et à l’intégration des réfugiés.

L’exécution 2022 du plafond d’emplois s’élève à 7 730 ETPT, soit une vacance sous plafond d’emplois actualisé des transferts en gestion de 166 ETPT. La direction des finances, des achats et des services des ministères sociaux impute cette importante vacance à la sous-consommation des emplois recrutés en renfort dans les services déconcentrés pour accompagner les conséquences économiques de la pandémie, en partie en raison d’importants décalages entre la gestion administrative et la paie et du paiement d’acomptes qui n’apparaissent pas dans la consommation d’ETPT. Elle indique que si l’on ne tient pas compte des renforts, la vacance sous plafond se limite à 70 ETPT, soit une vacance sous plafond de 0,9 %.

Du point de vue du schéma d’emplois, la LFI prévoyait une stabilité, l’exécution se caractérise par un solde négatif de 78 équivalents temps plein (ETP), la Cour des comptes relevant par ailleurs « une baisse relative de la part des départs pour retraite […] liée à la forte augmentation du nombre de mobilités » et précisant que « ce constat vaut d’ailleurs pour les entrées, en forte augmentation » ([456]). Sollicitée par le rapporteur spécial, la DFAS évoque effectivement « une tendance à la hausse des flux depuis plusieurs années » qui « peut s’expliquer en partie par les difficultés à pourvoir en 2020 et 2021 les postes vacants au sein du système d’inspection du travail ». Elle indique qu’effectivement « les nominations des lauréats aux concours de recrutement d’inspecteur du travail n’ont pas couvert la totalité des postes offerts ce qui a conduit l’administration à diversifier ses modalités de recrutement dans le corps des IT en proposant une procédure de détachement dans ce corps », « nouveau mode de recrutement [qui] a permis notamment de pourvoir sur deux ans […] 81 postes d’inspecteur du travail ».

schéma d’emplois de 2018 à 2022

(en ETP)

Source : commission des finances, d’après la Cour des comptes et la DFAS.

B. Les crédits hors titre 2

Hors titre 2, le programme 155 a bénéficié du report sur 2022 de crédits non consommés en 2021, pour un montant de 13,2 millions d’euros en AE et de 26,5 millions d’euros en CP, principalement issus du fonds de concours AT-FSE, à hauteur de 6 millions d’euros en AE et 13 millions d’euros en CP, et de crédits budgétaires non consommés en 2021, à hauteur de 3,6 millions d’euros en AE et 10,5 millions d’euros en CP.

Il a également bénéficié de trois virements entrants, depuis les programmes 102 Accès et retour à l’emploi et 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi, d’un montant global de 7,1 millions d’euros en AE et 8,1 millions d’euros en CP, ainsi que de fonds de concours, pour un total de 5,6 millions d’euros tant en CP qu’en AE.

Hors titre 2, la mise en réserve initiale s’est élevée à 3,4 millions d’euros en AE et 3,2 millions d’euros en CP, soit 3,7 % des crédits hors titre 2 ouverts par la loi de finances initiale. Elle fut annulée à hauteur de 1,9 million d’euros en AE et en CP par le décret d’avance n° 2022-512 du 7 avril 2022 intervenu dans le cadre du plan de résilience. Ces crédits ont par la suite été rétablis par la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022. En fin de gestion, la réserve de précaution a été annulée dans son intégralité par la LFR 2. Outre la réserve de précaution, des crédits demeurés disponibles au niveau du programme ont également été annulés, à hauteur de 1,6 million d’euros en AE et 1,8 million d’euros en CP, soit un montant total d’annulation de 5 millions d’euros en AE et en CP.

Au total, l’exécution a atteint 94,8 millions d’euros en AE, soit une quasi-stabilité par rapport à l’exercice précédent, et 95,8 millions d’euros en CP, en progression de 11,3 %.

Sont reportés sur 2023 :

– 2,27 millions d’euros d’AE affectées non engagées (AENE) ;

– 2,58 millions d’euros de CP au titre des charges à payer ;

– 5,04 millions d’euros en AE et 11,21 millions d’euros en CP au titre des fonds de concours.

V. Les dÉpenses fiscales

Les dépenses fiscales rattachées à la mission Travail et emploi, en hausse de 3,9 %, atteignent le montant substantiel de 10,163 milliards d’euros. Leur poids dans le coût consolidé de la mission régresse toutefois légèrement, puisqu’elles n’en constituent que 32,8 %, au lieu de 35,6 % au cours de l’exercice précédent, et ce compte tenu de la progression plus forte des crédits budgétaires. Leur montant équivaut effectivement à 48,9 % des crédits budgétaires, au lieu de 55 % en 2021.

dépenses fiscales rattachées à la mission Travail et emploi

par programme

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances.

Une seule dépense fiscale est rattachée au programme 102 Accès et retour à l’emploi : l’exonération de la taxe sur la valeur ajoutée des associations intermédiaires conventionnées dont la gestion est désintéressée. Son coût est estimé à 110 millions d’euros en 2021, en hausse de 10 %.

Douze dépenses fiscales sont rattachées au programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi pour un coût total d’environ 8,975 milliards d’euros en 2021. La principale est le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile, dont le coût progresse de près de 1 milliard d’euros, soit 21 %, passant de 4,73 milliards d’euros à 5,73 milliards d’euros, notamment sous l’effet de la mise en place effective, à partir du mois de juin 2022, de l’acompte du crédit d’impôt. La Cour des comptes indique ainsi que « le coût pour 2022 correspond à l’année 2021 majorée des avances immédiates des frais réalisées en 2022 » ([457]) tout en appelant à une certaine prudence quant à l’appréciation de l’évolution du montant de cette dépense fiscale, la direction de la législation fiscale indiquant que les montants estimés pour 2022 sont « arbitraires ».

Six dépenses fiscales sont rattachées au programme 111 Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail, pour un coût en légère augmentation, estimé à 1,07 milliard d’euros pour l’année 2022, notamment au titre du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dont bénéficie le secteur de la restauration collective.

La Cour des comptes, qui appelle régulièrement l’attention sur cette difficulté, ainsi que sur la nécessité de clarifier les objectifs visés par les dépenses fiscales rattachées à la mission en les assortissant d’indicateurs de performance, souligne qu’elles n’ont fait l’objet d’aucune évaluation depuis plusieurs années, « aucune administration ne sembl[ant] considérer que l’évaluation des deux plus importantes d’entre elles (heures supplémentaires, emploi d’un salarié à domicile) figure parmi ses missions », nonobstant la mise en place d’un plan d’action relatif aux dépenses fiscales rattachées aux programmes 102 Accès et retour à l’emploi et 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi placés sous la responsabilité du délégué général à l’emploi et la formation professionnelle. Insistant sur le fait que « l’évaluation à proprement parler doit rechercher l’adéquation aux objectifs sous-jacents de la dépense fiscale, et non seulement une amélioration de son estimation en coût », la Cour des comptes préconise « si la [délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle] ne dispose pas des ressources nécessaires » de « saisir les inspections générales compétentes ». À l’heure où la maîtrise de la dette publique commande d’explorer toutes les pistes d’économies, le rapporteur spécial appelle à son tour de ses vœux un travail approfondi sur les dépenses fiscales rattachées à la mission Travail et emploi.

([1]) Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([2]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([3]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance.

([4]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([5]) Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), Atout-France, Campus-France et l’Institut français.

([6]) Le commentaire de celui-ci appartient à Mme Emilie Bonnivard, rapporteure spéciale des crédits relatifs au tourisme.

([7]) Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([8]) Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Administration générale et territoriale de l’État en 2022 (NEB AGTE 2022).

([9]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([10]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance.

([11]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([12]) Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

([13]) NEB AGTE 2022.

([14]) Nouvelle grille indiciaire des catégories C et création de l’indemnité d’allocation forfaitaire aux maîtres d’apprentissage principalement.

([15]) Cet ajustement a résulté, notamment, de la prise en charge des demandes indemnitaires en cas de refus de concours de la force publique découlant des mesures de restriction de l’octroi de celle-ci aux expulsions locatives pendant la crise sanitaire (en provenance du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires) et de la mise en place du service d’assurance automobile du ministère de l’intérieur (transferts depuis les programmes 156 Gendarmerie nationale et 176 Police nationale).

([16]) Météo France, l’Office national de la biodiversité (OFB), l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN), le Centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (CITEPA), le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), Business France, des universités, le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER), l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), l’Institut de recherche pour le développement (IRD), l’Association de coordination technique agricole (ACTA) et celle des industries agroalimentaires (ACTIA), l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE) et l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM)..

([17]) 200,3 millions d’euros en AE et en CP dans la 1ère LFR puis 30,5 millions d’euros en AE et 9,8 millions d’euros en CP dans la 2nde LFR.

([18]) Directions générales de l’alimentation (DGAL), de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF), de la prévention des risques (DGPR), de la santé (DGS), du travail (DGT) et direction du budget (DB).

([19]) Le CNPF, FranceAgriMer, l’INAO et l’ONF (cf. supra), ainsi que l’INFOMA (cf. infra).

([20]) Outre ceux que soutient aussi le programme 149 (cf. supra), ce sont les parcs nationaux, le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) et l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

([21]) L’article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose que « les comptes d’affectation spéciale retracent […] des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées […] ».

([22]) Bulletin officiel du MASA, instructions nos CAB/C2021-561 et DGER/SDRICI/2021-561 du 19 juillet 2021.

([23]) Dans le cadre de ses travaux sur l’exécution pour l’année 2022, le rapporteur spécial a auditionné des représentants des deux ministères, de l’AFD et du Comité international de la Croix-Rouge.

([24]) En 2021, dernière année pour laquelle les informations définitives sont connues, les collectivités territoriales et les agences de l’eau ont, par exemple, réalisé 144 millions d’euros de dépenses en faveur du développement.

([25]) Note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes.

([26]) La doctrine « Lagarde » interdit d’allouer des prêts souverains aux pays considérés par le FMI comme présentant un risque élevé ou modéré de surendettement, dans le but préserver la soutenabilité de l’endettement public extérieur des pays bénéficiaires.

([27]) Rapport annuel de la contrôleure budgétaire et comptable ministérielle près le ministère de l’Europe e des affaires étrangères relatif à l’exécution budgétaire et à la situation financière et comptable ministérielle de l’année 2022.

([28]) Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([29]) Amendement n°II-876 et amendement n°923.

([30]) Contre 14,70 euros en 2021.

([31]) La dette viagère comprend les pensions militaires d’invalidité et la retraite du combattant. Elle représente le premier poste d’intervention du programme 169, soit 1 412 millions d’euros prévus en LFI.

([32]) Les titulaires de la carte du combattant et ceux disposant du titre de reconnaissance de la Nation peuvent adhérer à ce dispositif particulier de rente viagère leur offrant une majoration spécifique, déterminée en fonction de l’âge et du délai de souscription. Le plafond donnant lieu à la majoration est établi à 125 points d’indices des PMI, soit 1 881,25 euros.

([33]) Suite à la fusion des programmes 169, ce dernier compte désormais trois BOP : le BOP Direction du service national et de jeunesse (DSJN), le BOP Réparation et le BOP Reconnaissance.

([34]) Ce format était adapté au contexte de crise sanitaire. Il avait également pour objectif de résorber le retard dans l’accueil des jeunes accumulé pendant la pandémie de covid-19.

([35]) En vertu du décret n° 99-778 du 10 septembre 1999.

([36]) En vertu du décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000.

([37]) En vertu du décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004.

([38]) Cour des comptes, note d’exécution budgétaire 2022, mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation.

([39]) Ce taux de TVA était appliqué conformément aux dispositions du 3° du III de l’article 257 et de l’article 281 nonies du code général des impôts (CGI) abrogés par l’article 6 de la LFR 1.

([40]) Rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le PLF pour 2023 (n° 273), Annexe n° 07 Avances à l’audiovisuel public, novembre 2022.

([41]) La revalorisation annoncée par le Premier ministre le 18 février 2022 a la forme d’une augmentation des rémunérations (dues à compter du 1er avril 2022) des personnels concernés (professionnels socio-éducatifs des établissements et services médico-sociaux et sociaux et autres structures éligibles) à hauteur de 183 euros nets mensuels. Pour le secteur privé non lucratif, le coût moyen pour l’employeur de cette revalorisation a été estimé à 5 270 euros par an par ETP

([42]) Pour le montant des dépenses fiscales non chiffrées pour 2022, c’est le montant de 2021 qui est pris en compte lorsqu’il existe dans ce calcul.

([43]) Les prévisions en LFI 2021 de l’ensemble des dépenses fiscales de la mission Cohésion des territoires étaient de 14,6 milliards d’euros contre un chiffrage définitif de 15,6 milliards d’euros établi en 2023. Les dépenses fiscales du programme 135 représentent 93 % du montant total des dépenses fiscales de la mission.

([44]) Cf. Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

([45]) Le fonds de concours n°1-2-00479 « Contribution du FNAP à la mise en œuvre de la politique du logement – Opérations nouvelles » et le fonds de concours « Contribution du FNAP à la mise en œuvre de la politique du logement – PLAI adaptés et IML communes carencées » via une recette fléchée issue du produit de la majoration sur les prélèvements SRU.

([46]) Cf. décret n° 2023-125 du 21 février 2023 modifiant les règles relatives au budget du Fonds national des aides à la pierre.

([47]) Cf. Instruction du 7 janvier 2022 relative à la composition et aux règles d’emploi des dotations et fonds de soutien à l’investissement en faveur des territoires.

([48]) Un rebasage des crédits du programme 147 a été acté en LFI 2023 pour prendre en charge les dépenses récurrentes du dispositif.

(1) Le caractère complexe du suivi est manifeste dans le cas des crédits du programme 364 relatifs au lancement du plan de transformation et d’investissement pour la Corse (PTIC), transférés pour partie en gestion vers le programme 112 et dont les crédits non consommés ont été reportés sur le programme 162.

([50]) Note d’exécution budgétaire 2022 de la mission « Cohésion des territoires », p. 29.

([51]) Celles-ci étaient en 2022 la Cour de discipline budgétaire et financière, le Conseil des prélèvements obligatoires et la Commission permanente de contrôle des sociétés de perception et de répartition des droits. Créée par la loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 afin de sanctionner les actes des agents publics constituant des fautes lourdes ou des irrégularités dans la gestion des finances publiques, la Cour de discipline budgétaire et financière a disparu le 1er janvier 2023 en application de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, prise sur le fondement de l’article 168 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([52]) La neuvième cour administrative d’appel, établie à Toulouse, créée à compter du 1er janvier 2022, tenait ses premières audiences au printemps 2022.

([53]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Conseil et contrôle de l’État pour 2022, p. 33.

([54]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([55]) Du point de vue du programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives, la LFR 1 a par ailleurs rétabli les crédits annulés par le décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance, avant qu’ils ne soient annulés par la loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022 (LFR 2).

([56]) Les autres dépenses de la Commission du contentieux du stationnement payant sont financées par le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur de la mission Administration générale et territoriale de l’État, nonobstant le fait que le rapport annuel de performances de celle-ci n’en dise rien.

([57]) Décret n° 2017-934 du 10 mai 2017 relatif au régime administratif et financier du Conseil économique, social et environnemental.

([58]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Conseil et contrôle de l’État pour l’année 2021, p. 15.

([59]) Loi organique n° 2021-27 du 15 janvier 2021 relative au Conseil économique, social et environnemental.

([60]) « Le président du Haut Conseil des finances publiques gère les crédits nécessaires à l’accomplissement de ses missions. Ces crédits sont regroupés au sein d’un programme spécifique de la mission Conseil et contrôle de l’État. »

([61]) Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

([62]) Annexe n° 10 de M. Daniel Labaronne au rapport n° 1302 de M. Joël Giraud, rapporteur général, sur le projet de loi de finances pour 2019, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 11 octobre 2018.

([63]) Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

([64]) Amendement CS7 de M. Daniel Labaronne à l’article 12 de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques n° 4110.

([65]) Pour l’année 2013, les montants sont ceux ouverts par le décret d’avance n° 2013-398 du 13 mai 2013 et prélevés, à due concurrence, sur les crédits ouverts au sein du programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, le calendrier d’examen par le Parlement du projet de loi de finances pour 2013 n’ayant pas permis de doter le programme 340 Haut Conseil des finances publiques.

([66]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([67]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([68]) La note d’analyse de l’exécution budgétaire de la Cour des comptes mentionne l’aide temporaire (versée par Pôle emploi) aux employeurs organisateurs de spectacles entrant dans le champ d’application du guichet unique pour le spectacle vivant, les dispositifs pour l’emploi pérenne dans le spectacle, un versement à la société des auteurs-compositeurs dramatiques dans le cadre de la prolongation d’une aide permettant de compenser les pertes de rémunération des auteurs, un versement au groupe Audiens dans le cadre du prolongement d’une aide spécifique pour les intermittents recrutés pour des spectacles qui ont été annulés en raison de la crise sanitaire.

([69]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire, mission Culture, avril 2023, page 22.

([70]) Le crédit d’impôt en faveur des représentations théâtrales d’œuvres dramatiques a été créé en 2020.

([71]) Il s’agit des dépenses fiscales suivantes : franchise en base pour les auteurs et les interprètes des œuvres de l’esprit dont le chiffre d’affaires n’excède pas la limite fixée au III de l’article 293 B du CGI, crédit d’impôt en faveur des représentations théâtrales d’œuvres dramatiques, déduction sur cinq ans du prix d’acquisition des œuvres originales d’artistes vivants et imposition des salaires ou des bénéfices des écrivains, des artistes et des sportifs selon une moyenne triennale ou quinquennale.

([72]) Le schéma d’emploi, exprimé en équivalents temps plein (ETP), correspond au solde des créations et des suppressions d’emplois sur une année civile.

([73]) Le plafond des autorisations d’emplois, exprimé en équivalents temps plein travaillés (ETPT), constitue la limite imposée par le Parlement dans la gestion des emplois au cours de l’année.

([74]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire, mission Culture, avril 2023, page 33.

([75]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire, mission Culture, avril 2023, page 35.

([76]) Selon le site internet du ministère de la culture, « l’Été culturel est une opération nationale visant à soutenir des propositions artistiques et culturelles (concerts, représentations, ateliers, projets participatifs, etc.), toutes disciplines confondues, ayant lieu en juillet et août. […] Une attention particulière est portée aux territoires prioritaires : les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les zones rurales » (https://www.culture.gouv.fr/Demarches-en-ligne/Par-type-de-demarche/Appels-a-projets-candidatures/Ete-culturel ).

([77]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([78]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([79]) Rapport annuel de performances 2022 de la mission Culture, page 50. Le niveau élevé des fonds de concours du programme 175 (96,38 millions d’euros) tient pour une part significative à la restauration de Notre-Dame de Paris pour laquelle les dons reçus transitent par le programme 175.

([80]) Rapport annuel de performances 2022 de la mission Culture : « La consommation des crédits déconcentrés consacrés à la restauration des monuments historiques a été fortement impactée par la crise sanitaire. Le retard de consommation pris durant cette période n’a pu être que partiellement rattrapé, ce qui explique en grande partie l’écart par rapport à la LFI », (page 51).

([81]) Le rapporteur spécial renvoie sur ce point à son analyse sur le déficit d’ingénierie en matière d’assistance à maîtrise d’ouvrage des petites collectivités territoriales figurant dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2023. Assemblée nationale, projet de loi de finances pour 2023, rapport spécial n° 292, annexe 12, M. Philippe Lottiaux, page 20.

([82]) Les restes à payer correspondent au solde des autorisations d’engagement n’ayant pas donné lieu à consommation de crédits de paiement au 31 décembre de l’exercice.

([83]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire, mission Culture, avril 2023, page 46.

([84]) Il s’agit de :

– La réduction d’impôt sur le revenu au titre des dépenses de restauration d’immeubles bâtis situés dans les sites patrimoniaux remarquables (SPR), les quartiers anciens dégradés, et les quartiers du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) : Nouveau dispositif Malraux (4 040 ménages bénéficiaires) ;

– La déduction du revenu global des charges foncières supportées par les propriétaires d’immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques ou labellisés Fondation du patrimoine et non productifs de revenus (4 284 ménages bénéficiaires) ;

– La réduction d’impôt sur les sociétés pour les entreprises ayant effectué des versements en faveur de l’achat de Trésors nationaux et autres biens culturels spécifiques (9 entreprises bénéficiaires) ;

– La réduction d’impôt sur le revenu au titre des travaux de conservation ou de restauration d’objets mobiliers classés monuments historiques (931 ménages bénéficiaires).

([85]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([86]) Il s’agit notamment des marchés de MCO de l’Airbus A330 Multi Role Tanker Transport, de l’Alphajet et du PUMA.

([87]) Arrêté du 23 janvier 2023 portant report de crédits.

([88]) Arrêté du 2 mars 2023 portant report de crédits.

([89]) Il s’agit notamment des marchés de MCO des moteurs des flottes d’hélicoptères ou encore des frégates multi-missions.

([90]) 44 % en incluant le CAS Pensions.

([91]) Le Plan Ambition logement prévoit l’externalisation de la gestion des logements du ministère des Armées à partir du 1er janvier 2023.

([92]) Décret d’avance n°2022-512 du 7 avril 2022.

([93]) Arrêté du 23 janvier 2023 portant report de crédits.

([94]) Arrêté du 2 mars 2023 portant report de crédits.

([95]) Arrêté du 25 octobre 2022 portant répartition de crédits.

([96]) La présente note d’exécution analyse uniquement l’exécution des crédits des programmes 144 et 146, ceux des programmes 178 et 212 faisant l’objet d’une note séparée.

([97]) Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([98]) Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

([99]) Ce mécanisme de la politique immobilière de l’État, conçu comme un levier d’incitation à la rationalisation immobilière, consistait à faire supporter aux ministères occupant des locaux dont l’État est propriétaire une charge à raison des surfaces de bureaux occupés. Peu efficaces et majorant artificiellement les crédits budgétaires, ils ont été supprimés en 2019 pour l’ensemble des ministères, à l’exception du ministère des armées, pour lequel la suppression est intervenue en 2020.

([100]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance.

([101]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([102]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([103]) Assemblée nationale, avis de M. Christophe Plassard fait au nom de la commission des finances, de l’économie général et du contrôle budgétaire, annexé au rapport n° 1234 de la commission de la défense nationale et des forces armées sur le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, enregistré à la présidence le 12 mai 2023.

([104]) À ces 1,1 milliard d’euros d’AE affectées non engagées (AEANE) s’ajoutent 76,4 millions d’euros d’AEANE pour deux autres projets d’infrastructures situés en Île-de-France, soit un total de 1,18 milliard d’euros.

([105]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 1023 sur l’économie de guerre, présenté par M. Christophe Plassard au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, enregistré à la présidence le 29 mars 2023.

([106]) La série A est constituée des levées de fonds de quelques millions d’euros, tandis que la série B concerne des levées d’un montant de plusieurs dizaines de millions d’euros.

([107]) Voir les suites du rapport « Financer la quatrième révolution industrielle – Lever le verrou du financement des entreprises technologiques » remis par M. Philippe Tibi, avec la collaboration de M. Philippe Englebert, au ministre de l’économie et des finances, juillet 2019.

([108]) VIGINUM est le service technique et opérationnel de l’État chargé de la vigilance et de la protection contre les ingérences numériques étrangères.

([109]) Les crédits reportés sur le programme 359 sont ouverts sur le programme 129 en raison de l’extinction du programme 359 en 2023.

([110]) Fonds de concours.

([111]) Attributions de produits.

([112]) Autorisations d’engagement.

([113]) Autorisations d’engagement

([114]) Crédits de paiement.

([115]) Rapport annuel de performances.

([116]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

([117]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([118]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([119]) Cette convention, signée entre l’État, autorité organisatrice des TET, et SNCF Voyageurs le 17 mars 2022 à hauteur de 1,73 milliard d’euros, définit les modalités d’exploitation et de financement des TET pour la période 2022-2031. Elle permet ainsi de subventionner les TET, dont l’exploitation est déficitaire. La convention inclut le renouvellement de l’ensemble des matériels roulants.

([120]) Compte rendu de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, mercredi 13 juillet 2022, séance de 9h30 (Compte rendu n° 08), page 30.

([121]) RAP, page 66.

([122]) La TNSA, prévue aux articles L. 422-29 à L. 422-57 du code des impositions sur les biens et services, est acquittée par les propriétaires d’aéronefs et perçue par les personnes publiques ou privées exploitant des aérodromes. Son produit sert à financer des aides versées aux riverains d’aéroports pour financer des travaux d’isolation sonore de leurs logements.

([123]) Dont les recettes sont quasiment stables par rapport à 2021, passant de 3,15 à 3,24 milliards d’euros.

([124]) Décret n° 2022-511 du 8 avril 2022 relatif aux aides exceptionnelles attribuées aux entreprises de transport public routier et aux entreprises de négoce d'animaux vivants, modifié par le décret n° 2022-804 du 11 mai 2022 modifiant le décret n° 2022-511 du 8 avril 2022.

([125]) Analyse de l’exécution budgétaire 2022, mission « Écologie, développement et mobilité durables », page 56.

([126]) Décret n° 2022-415 du 23 mars 2022 portant transfert de crédits.

([127]) La Cour des comptes relève que cette somme « a été dans un premier temps versée au groupe SNCF à travers une augmentation de capital de la holding SNCF par l’État, qui a ensuite reversé intégralement ces fonds sur un fonds de concours de l’État qui finance ensuite SNCF Réseau » (analyse de l’exécution budgétaire précitée, page 55).

([128]) Analyse de l’exécution budgétaire précitée, page 21.

([129]) Page 83 du RAP.

([130]) Analyse de l’exécution budgétaire précitée, page 107.

([131]) Rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2023 (n° 273), annexe n° 16, n° 292, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 6 octobre 2022.

([132]) Page 586.

([133]) Article 229 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

([134]) Qui a atteint 88 % de son niveau de 2019 contre 78 % anticipé par la LFI.

([135]) Les redevances de route rémunèrent l’usage des installations et services en route de navigation aérienne mis en œuvre par l’État dans l’espace aérien relevant de sa responsabilité.

([136]) Voir la justification apportée par le RAP Écologie, développement et mobilités durables au sujet du programme 181 Prévention des risques (page 359).

([137]) Analyse de l’exécution budgétaire 2022, mission Recherche et enseignement supérieur, avril 2023, page 8.

([138]) Le montant de 700 millions d’euros ouvert par la LFR du 16 août 2022 pour la sécurisation des stockages de gaz n’est pas comptabilisé car il a été utilisé pour financer les CSPE payées à EDF.

([139]) Introduit par le décret n° 2022-423 du 25 mars 2022 et en vigueur du 27 mars au 31 décembre 2022, ce dispositif visait à abaisser le prix de carburant à la pompe et à fournir une avance de trésorerie de 3 000 à 6 000 euros pour les petites stations-service.

([140]) La zone rurale regroupe les communes de moins de 2 000 habitants non comprises dans une unité urbaine

de plus de 5 000 habitants.

([141]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance

([142]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([143]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([144]) Arrêtés du 6 février 2023 et du 10 mars 2023 portant report de crédits et arrêté du 20 février 2023 portant report de crédits de fonds de concours.

([145]) Décret n° 2022-994 du 7 juillet 2022 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l'État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d’hospitalisation.

([146]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2022, Mission Écologie, développement et mobilité durables, avril 2023

([147]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance.

([148]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([149]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([150]) Arrêté du 10 mars 2023 portant report de crédits et arrêté du 20 février 2023 portant report de crédits de fonds de concours.

([151]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

([152]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([153]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([154]) Arrêtés du 6 février 2023 et du 10 mars 2023 portant report de crédits et arrêté du 20 février 2023 portant report de crédits de fonds de concours.

([155]) Arrêtés du 25 octobre 2022 portant répartition de crédits

([156]) Arrêté du 6 décembre 2022 portant répartition de crédits

([157]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

([158]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([159]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([160]) Arrêtés du 6 février 2023 et du 10 mars 2023 portant report de crédits et arrêté du 20 février 2023 portant report de crédits de fonds de concours.

([161])Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2022, Mission « Écologie, développement et mobilité durables », avril 2023.

([162]) Le dragage est une opération de retrait des sédiments que doivent effectuer quasi quotidiennement les ports pour pouvoir continuer à accueillir les navires, afin d’éviter l’ensablement et l’envasement.

([163]) Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([164]) Fonds de concours.

([165]) Attributions de produits.

([166]) Autorisations d’engagement.

([167]) Crédits de paiement.

([168]) Rapport annuel de performances.

([169]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([170]) Le FEAMPA aide les professionnels des secteurs de la pêche et de l’aquaculture ainsi que les populations côtières à s’adapter aux exigences économiques et environnementales. Il propose des subventions à des projets en complément de crédits nationaux déjà mobilisés.

([171]) Le balisage consiste, en matière de circulation maritime, à placer un certain nombre de balises (à terre ou en mer) pour signaler aux navires les dangers et le tracé des chenaux d’accès aux ports.

([172]) 94 millions d’euros en AE et 87 millions d’euros en CP (page 89 du PAP de la mission Écologie, développement et mobilité durables).

([173]) Page 88.

([174]) Analyse de l’exécution budgétaire 2022, mission Recherche et enseignement supérieur, avril 2023, page 8.

([175]) Le SEAM est un dispositif temporaire instauré en réaction à la crise sanitaire. Il s’agit d’une aide correspondant au remboursement à certains armateurs des cotisations sociales versées aux organismes sociaux au titre de la part salariale.

([176]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([177]) Arrêté du 6 février 2023 portant report de crédits de fonds de concours et arrêté du 6 février 2023 portant report de crédits et arrêté du 9 mars 2023 portant report de crédits.

([178]) L’arrêté du 9 mars 2023 précité prévoit l’annulation pour 2022 sur le programme 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agro-alimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture de 13,8 millions d’euros en AE et 15 millions d’euros de CP, et leur ouverture en 2023 sur le programme 205.

([179]) Le tonnage est la capacité de transport d’un navire.

([180]) Comme rappelé par M. Gabriel Attal, ministre délégué chargé des comptes publics, lors de la séance du mercredi 16 novembre 2022 au Sénat, page 38 du compte rendu intégral.

([181]) L’économie bleue en France – édition 2022, secrétariat général de la mer et cluster maritime français, 3. Flotte de commerce, page 143.

([182]) Le dernier alinéa du III de l’article 209-0 B du code général des impôts dispose en effet que « l’option est formulée pour une période irrévocable de dix années et est renouvelable au terme de cette période ».

([183]) Cette garantie, en gestion extinctive, visait à protéger les exportateurs français pendant l’exécution de leurs contrats contre le risque d’accroissement de leurs coûts (fournitures, salaires…) en période de forte inflation. Elle n’est plus distribuée depuis 2004 et l’encours sur la procédure est nul.

([184]) Ce programme a été créé par la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 afin de « doter le CAS PFE en recettes en fonction des besoins d’interventions identifiés ».

([185]) Eu égard à sa nature particulière, le programme 367 sera cependant souvent exclu de l’analyse globale.

([186]) Des taux réduits de taxe sur la consommation finale d’électricité (TCFE) étaient accordés depuis 2015 aux entreprises grandes consommatrices d’énergie par rapport au tarif de référence. La réduction du tarif de référence et son alignement sur le tarif réduit dans le cadre du « bouclier tarifaire » a neutralisé le coût de cet avantage fiscal.

([187]) Arrêté portant répartition de crédits du 24 octobre 2022. Crédits en provenance de la mission Crédits non répartis.

([188]) Arrêtés du 1er février, du 17 mars et du 25 mars 2022.

([189]) Le rapport annuel de performance fait apparaître des chiffres différents (respectivement 742,22 millions et 598,20 millions) en raison d’une erreur d’imputation.

([190]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022.

([191]) Loi de finances rectificative n° 2022-1157 du 16 août 2022.

([192]) cf. infra I.3.

([193]) Depuis le projet de loi de finances pour 2023, le programme 134 est désormais le support de la subvention pour charges de service public de l’opérateur Atout France.

([194]) Le rapport annuel de performance fait apparaître des chiffres différents (respectivement 832,16 millions et 821,48 millions) en raison d’une erreur d’imputation.

([195]) Arrêtés des 20 et 25 mars 2022.

([196]) Le rapport annuel de performance fait apparaître une consommation de 417,51 millions d’euros, en raison d’une erreur d’imputation lors de l’engagement de l’appel de fonds lié à l’action 2 « Autres projets concourant à la mise en œuvre du plan France très haut débit ». Un tableau présentant l’exécution de l’action 1 corrigée de ladite erreur figure en page 112.

([197]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

([198]) Arrêté du 17 mars 2022.

([199]) Arrêté du 25 mars 2022.

([200]) Arrêtés de report du 18 janvier 2022 et du 25 mars 2022. Ces crédits incluent notamment les 600 millions d’euros ouverts par la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificatives pour 2021 au titre du fonds de transition.

([201]) Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.

([202]) Décret n° 2020-1653 du 23 décembre 2020 modifiant le dispositif d’aides ad hoc au soutien de la trésorerie des entreprises fragilisées par la crise de la covid-19.

([203]) Décret n° 2021-839 du 29 juin 2021 modifiant le dispositif d’aides ad hoc au soutien de la trésorerie des entreprises fragilisées par la crise du covid-19.

([204]) Décret n° 2021-1915 du 30 décembre 2021 modifiant le dispositif d’aides ad hoc au soutien de la trésorerie des entreprises fragilisées par la crise du COVID-19.

([205]) Arrêtés de report du 18 janvier 2022 et du 25 mars 2022.

([206]) Loi de finances rectificative n° 2022-1157 du 16 août 2022.

([207]) Décret n° 2022-1601 du 21 décembre 2022.

([208]) Contrat d’objectifs et de moyens (COM) pour la période 2019-2022 conclu le 6 février 2019 entre l’Insee, le secrétariat général des ministères économiques et financiers et la direction du budget.

([209]) L’exécution 2022 du schéma d’emplois a été de - 35,4 ETP pour un schéma d’emploi fixé à - 67 ETP en loi de finances initiale 2022, le COM permettant de lisser le schéma d’emploi sur 2020-2021. Or, pour les années 2020 et 2021, le schéma d’emploi déterminé en LFI a été sur-exécuté.

([210]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance

([211]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([212]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([213]) Le dispositif « Urgenc’ESS » a permis de verser des subventions de 5000 à 8000 euros à des entreprises en tenant compte, dans les critères d’attribution, de la dégradation de leur situation financière.

([214]) Les structures de l’économie sociale et solidaire concernées étaient celles jusqu’à 10 salariés.

([215]) Aucune attribution de produits n’a été constatée en 2022.

([216]) 18,5 millions d’euros en AE et 17 millions d’euros en CP ont par ailleurs été ouverts en cours de gestion sans que la documentation budgétaire n’indique s’ils ont été consommés, reportés ou annulés. Ils n’ont pas été pris ici en compte dans les chiffres globaux pour ne pas fausser le calcul de taux d’exécution. Leur déclinaison par programme est commentée infra.

([217]) 21 millions d’euros ont été ouverts en gestion mais 1 million d’euros en AE et 0,5 million d’euros en CP ont été transférés sur le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie.

([218]) Décret de virement n° 2022-935 du 27 juin 2022 portant virement de crédits.

([219]) En excluant le million transféré depuis le programme 113 Paysage, eau et biodiversité vers le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie dont la consommation n’est pas renseignée dans la documentation budgétaire.

([220]) Arrêté du 17 mars 2022 du ministre de l’économie, des finances et de la relance et du ministre délégué chargé des comptes publics portant report de crédits (NOR : CCPB2208446A).

([221]) À ces dépenses fiscales contribuant à titre principal au programme s’ajoute une dépense fiscale y contribuant de manière subsidiaire, pour un montant de 200 millions d’euros.

([222]) Arrêté du 10 mars 2023 du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et du ministre délégué chargé des comptes publics portant report de crédits (NOR : ECOB2302883A).

([223]) Par un courrier du 10 mai 2017.

([224]) Décret n° 2022-994 du 7 juillet 2022 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l'État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d’hospitalisation.

([225]) Arrêtés du 20 janvier 2023, du 2 février 2023, du 23 février 2023 et du 3 mars 2023 portant report de crédits.

([226]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

([227]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([228]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([229]) Arrêtés des 25 octobre 2022 et 6 décembre 2022 portant répartition des crédits.

([230]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([231]) Décret n° 2021-1623 du 11 décembre 2021 relatif aux modalités de versement de l’aide exceptionnelle prévue à l’article 13 de la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([232]) Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022

([233]) Loi de finances rectificative n° 2022-1157 du 16 août 2022.

([234]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance.

([235]) Loi de finances rectificative n° 2022-1499 du 1er décembre 2022.

([236]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Gestion des finances publiques pour 2022, p. 25.

([237]) Ibid., p. 26.

([238]) Loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

([239]) Cour des comptes, op. cit., p. 25.

([240]) Id.

([241]) L’article 11 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 dispose : « À compter de l’exercice 2019, le plafond des autorisations d’emplois prévu en loi de finances initiale, spécialisé par ministère, conformément à l’article 7 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d’emplois constatée dans la dernière loi de règlement, corrigée de l’incidence des schémas d’emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus ».

([242]) Cour des comptes, op. cit., p. 26.

([243]) Le maintien de ce programme permet de respecter les articles 20 et 7 de la LOLF qui disposent respectivement qu’un CAS constitue une mission et qu’une mission comprend nécessairement au moins deux programmes.

([244]) Analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la Mission « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », avril 2023.

([245]) L’acte de cession de cet immeuble, enregistré au bilan de l’État pour une valeur nette comptable de 59,8 M€, est intervenu le 30 décembre 2022 pour un montant de 79 M€. Le produit de cession a été encaissé en janvier 2023.

([246]) Par exemple, un site dédié aux locations immobilières de l’État a été créé dès 2021.

([247]) Lancé le 8 avril 2022 par la DIE, ce programme d’appel à projets vise à accélérer la rénovation énergétique du parc immobilier de l’État afin de réduire leur consommation d’énergie en prévision de l’hiver 2022/2023. Au total, 851 projets ont été retenus pour un montant de 49,6 M€.

([248]) En 2022 :

- 137 046 premières demandes d’asile (chiffre provisoire) ont été formulées en guichet unique d’accueil pour demandeurs d'asile contre 138 420 en 2019 ;

- 130 933 demandes d’asile (chiffre provisoire) ont été enregistrées à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides contre 132 826 en 2019.

([249]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([250]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([251]) Selon le site internet du ministère de l’intérieur, « La réinstallation consiste à accueillir en France des réfugiés particulièrement vulnérables auxquels le Haut-commissariat pour les réfugiés a accordé sa protection dans des pays dits de premier asile où ils ne peuvent trouver une protection durable et effective et des solutions pour une intégration durable » (https://www.immigration.interieur.gouv.fr/Asile/La-reinstallation ).

([252]) Si la première loi de finances rectificative a ouvert 15,27 millions d'euros de crédits supplémentaires, la seconde loi de finances rectificative a annulé 18,69 millions d'euros de crédits.

([253]) Ce coût est réparti entre les centres d’accueil et d’évaluation des situations (43,69 millions d’euros), les centres d’accueil pour demandeurs d’asile (340,31 millions d’euros) et les hébergements d’urgence des demandeurs d’asile (606,93 millions d’euros).

([254]) Dans son ensemble, les crédits soutenant l’allocation pour demandeur d’asile se sont donc élevés à 496,3 millions d’euros (contre 387,6 millions d’euros en 2021) dont 218,4 millions d’euros en faveur des déplacés d’Ukraine et 277,9 millions d’euros en faveur des demandeurs d’asile.

([255]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire, mission « Immigration, asile et intégration », avril 2023, page 43.

([256]) Rapport annuel de performances, page 50.

([257]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire, mission « Immigration, asile et intégration », avril 2023, page 43.

([258]) Cette ouverture correspondait à une mesure de périmètre visant à rapatrier les crédits du programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires consacrés au concours « i-Lab » sur le programme 425.

([259]) Cour des comptes, Note d’exécution budgétaire de la mission Investir pour la France de 2030, avril 2023.

([260]) Un fonds de fonds désigne une catégorie particulière de fonds d’investissement, dont l’objectif est d’investir dans d’autres fonds d’investissement.

([261]) La Caisse des dépôts et consignations, l’Agence de la transition écologique (ADEME), l’EPIC Bpifrance et l’Agence nationale de la recherche (ANR).

([262]) Les crédits ouverts en 2021 avaient notamment permis de financer le lancement du PIA 4.

([263]) Article 10 de l’avenant n° 1 du 28 septembre 2022 à la convention du 8 avril 2021 entre l’État, l’ADEME, l’ANR, la CDC, l’EPIC Biface et la société anonyme Biface encadrant les dispositions communes aux conventions relatives à la mise en œuvre du quatrième Programme d'investissements d'avenir.

([264]) Cour des comptes, Note d’exécution budgétaire de la mission Investir pour la France de 2030, avril 2022.

([265]) M. Damien Maudet, rapport n° 292, annexe n° 29, fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2023, octobre 2022.

([266]) Dans le cadre de France 2030, la consommation des autorisations d’engagement doit être distinguée de l’engagement des crédits au profit des bénéficiaires, qui prend la forme d’une décision formulée par le premier ministre.

([267]) Les décaissements doivent être distingués de la consommation des crédits de paiement : ils correspondent au versement des fonds par les opérateurs de France 2030 sur le compte des bénéficiaires finaux.

([268]) Le SGPI indique néanmoins que ce chiffre est certainement surestimé et s’explique par le rattachement des projets financés au siège social du bénéficiaire.

([269]) Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([270]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([271]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([272]) Arrêté du 25 octobre 2022 portant répartition de crédits ; arrêté du 6 décembre 2022 portant répartition de crédits.

([273]) Arrêté du 23 janvier 2023 portant report de crédits et arrêté du 24 février 2023 portant report de crédits.

([274]) Arrêté du 27 janvier 2023 portant report de crédits de fonds de concours.

([275]) Rapport annuel du contrôleur budgétaire et comptable ministériel relatif à l’exécution budgétaire et à la situation financière et comptable ministérielle, avril 2022.

([276]) Ce montant tient compte du transfert sortant de 8 millions d’euros au profit du service national de police scientifique (SNPS) financé par le programme 176 Police nationale. 648,7 millions d’euros sont imputés sur le programme 166 Justice judiciaire au titre de l’année 2022.

([277]) Décret n° 2022-1513 du 2 décembre 2022 portant virement de crédits. Ces crédits ont été prélevés sur les programmes 107 Administration pénitentiaire, 182 Protection judiciaire de la jeunesse et 310 Conduite et pilotage de la politique de la justice.

([278]) Inspection générale de la justice, Compte rendu analytique du dispositif ministériel de suivi des prestations de conseil, rapport définitif annexé au rapport n° 2022-M-075-05 de l’inspection générale des finances, janvier 2023.

([279]) Cette unité de valeur a été portée à 34 euros en 2021 puis 36 euros en 2022.

([280]) En 2021, 145,9 millions d’euros avaient abondé le budget des opérateurs en cours de gestion au bénéfice des salles afin de compenser les fermetures imposées avant le 19 mai et les jauges imposées à la réouverture des salles et d’honorer les annonces faites par la ministre de la culture le 23 septembre 2021 à Deauville à l’occasion du congrès de la Fédération nationale des cinémas français.

([281]) L’importante annulation en CP sur le FSDP correspond à la prise en compte du nouveau format de budgétisation en PLF 2023, à savoir une ouverture en AE qui n’est pas égale à celle des CP. Du fait de cette méthode de budgétisation, la pratique antérieure de report de CP d’un exercice sur le suivant pour les charges à payer n’est plus nécessaire.

([282]) Cf. décret n° 2023-331 du 3 mai 2023 instituant une aide exceptionnelle visant à compenser la hausse de certains coûts de production des publications imprimées des entreprises éditrices de presse particulièrement affectées par les conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine.

([283]) Rapport spécial fait au nom de la commission des finances sur le PLF pour 2023, n° 292, annexe n°31, p. 35.

([284]) RAP pour 2022.

([285]) missions Plan de relance et Relations avec les collectivités territoriales.

([286]) Réponse au questionnaire budgétaire. PLF 2023.

([287]) Ces dispositions relèvent du domaine réservé des lois de règlement, conformément à l’article 37 de la LOLF

([288]) La loi de finances pour 2023 a modifié le nom du CCF, qui s’intitule désormais « Prêts et avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics ».

([289]) Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([290]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([291]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2022, Mission « Plan de relance », avril 2023.

([292]) Décrets n° 2022-415 du 23 mars 2022, n° 2022-934 du 27 juin 2022 et n° 2022-1512 du 2 décembre 2022 portant transfert de crédits.

([293]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

([294]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([295]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([296]) Loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

([297]) Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.

([298]) Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

([299]) Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

([300]) Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

([301]) Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([302]) Arrêtés du 6 janvier 2022, du 1er février 2022, du 11 mars 2022, du 23 mars 2022, du 24 mars 2022 et du 25 mars 2022 portant report de crédits.

([303]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

([304]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2022, Mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire », avril 2023.

([305]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([306]) Cour des comptes, op. cit.

([307]) Cour des comptes, op. cit.

([308]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([309]) La rapporteure spéciale rappelle que les recettes propres de la Présidence de la République comprennent principalement des recettes liées à la restauration, du produit des redevances locatives, de la redevance de la marque « Présidence de la République » et des contributions des familles au service rendu par la crèche.

([310]) RAP Pouvoirs publics pour 2022.

([311]) RAP pour 2022.

([312]) Réponse à la rapporteure spéciale.

([313]) Réponse à la rapporteure spéciale.

([314]) Réponse à la rapporteure spéciale.

([315]) « Au 2 mai 2023, il restait 55 magistrats à indemniser pour un montant de 17 000 euros. » Source : Conseil constitutionnel, réponse à la rapporteure spéciale.

([316]) Hors prise en compte du solde constaté en fin d’exercice 2020, que la CJR avait demandé à conserver pour l’exercice 2021 (94 426 euros).

([317]) Arrêtés du 1er février 2023 et du 1er mars 2023 portant report de crédits et arrêté du 1er février 2022 portant report de crédits de fonds de concours.

([318]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

([319]) Arrêté du 25 octobre 2022 portant répartition de crédits.

([320]) Décret n° 2022-994 du 7 juillet 2022 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l’État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d’hospitalisation.

([321]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([322]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([323]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance

([324]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([325]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([326]) Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous

([327]) Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

([328]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2022, Mission « Recherche et enseignement supérieur », avril 2023.

([329]) Arrêtés du 1er février 2023 et du 1er mars 2023 portant report de crédits.

([330]) Cour des comptes, op. cit.

([331]) Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([332]) Fonds de concours.

([333]) Attributions de produits.

([334]) Autorisations d’engagement.

([335]) Crédits de paiement.

([336]) Ce programme a été maintenu en LFI en étant doté de 0,00 euro.

([337]) Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

([338]) Arrêté du 23 février 2023 portant report de crédits.

([339]) Analyse de l’exécution budgétaire 2022, mission « Recherche et enseignement supérieur », avril 2023, page 8.

([340]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([341]) Arrêté du 1er février 2023 portant report de crédits de fonds de concours et arrêté du 1er mars 2023 portant report de crédits.

([342]) Rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2023 (n° 273), annexe n° 32 « Recherche et enseignement supérieur : recherche », de M. Mickaël Bouloux, rapporteur spécial, n° 292, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 6 octobre 2022.

([343]) Décrets n° 2022-415 du 23 mars 2022, n° 2022-934 du 27 juin 2022 et n° 2022-1512 du 2 décembre 2022.

([344]) Commissariat général au développement durable.

([345]) Direction générale de l’aviation civile.

([346]) Analyse de l’exécution budgétaire précitée, page 64.

([347]) Arrêté du 2 mars 2023 portant report de crédits.

([348]) Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

([349]) La direction générale des entreprises a indiqué au rapporteur spécial qu’« en 2021 ont eu lieu de nombreux retraits d’engagements sur années antérieures, à hauteur de 342 millions d’euros », et que, par conséquent, « la consommation affichée dans Chorus est nettement minorée par rapport à la consommation effective ».

([350]) Provenant du fonds pour l’innovation et l’industrie (FII), du troisième programme d’investissements d’avenir (PIA 3) et du quatrième programme d’investissements d’avenir (PIA 4).

([351]) Analyse de l’exécution budgétaire susmentionnée, page 58.

([352]) Arrêté du 1er février 2022 portant report de crédits.

([353]) Arrêté du 6 février 2023 portant report de crédits de fonds de concours et arrêté du 10 mars 2023 portant report de crédits.

([354]) Analyse de l’exécution budgétaire précitée, page 57.

([355]) Idem, page 25.

([356]) Article 244 quater B du code général des impôts.

([357]) Article 69 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

([358]) k) du II de l’article 244 quater B du code général des impôts.

([359]) VI de l’article 199 terdecies-0 A du même code.

([360]) Article 44 sexies-0 A du même code.

([361]) Analyse de l’exécution budgétaire précitée, page 60.

([362]) Dispositif « jeune entreprise innovante » : un effet faible et incertain sur l’emploi des entreprises bénéficiaires, Insee analyses, n° 68, octobre 2021.

([363]) Analyse de l’exécution budgétaire précitée, page 78.

([364]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([365]) Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([366]) L’incidence budgétaire des mesures de soutien au pouvoir d’achat des ménages sur le programme 742 n’est pas connue ; par ailleurs, les dépenses réalisées dans le cadre du versement de l’indemnité inflation aux pensionnés du programme 743 ont été imputées sur le programme 741.

([367]) Loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat.

([368]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([369]) Décret n° 2022-994 du 7 juillet 2022 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l’État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d’hospitalisation.

([370]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([371]) Article 25 de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

([372]) Assemblée nationale, annexe n° 38 de M. Benoît Mournet au rapport n° 292 de M. Jean-René Cazeneuve, fait au nom de la commission des finances de l’économie générale et du contrôle budgétaire, sur le projet de loi de finances pour 2023, enregistré le 6 octobre 2022, pages 36 et suivantes.

([373]) Loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.

([374]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 du compte d’affectation spéciale Pensions, avril 2023.

([375]) Le « solde du compte » auquel il est ici fait référence est le solde cumulé, c’est-à-dire la somme des soldes annuels accumulés depuis la création du compte.

([376]) Arrêté du 10 mars 2023 portant report de crédits.

([377]) Ces crédits résultent d’un amendement n° II-2352 du Gouvernement adopté par l’Assemblée nationale, en séance, lors de l’examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2022.

([378]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la mission Régimes sociaux et de retraite.

([379]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

([380]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([381]) Cour des comptes, ibid.

([382]) Cour des comptes, « La sécurité sociale, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale », mai 2023.

([383]) Le taux des cotisations patronales à la charge de la SNCF se décompose en deux : le taux T1 correspond au montant qui serait dû si les agents de la SNCF relevaient du régime général du secteur privé et le taux T2 est destiné à financer les spécificités du régime spécial de retraite des agents du cadre permanent de la SNCF.

([384]) Arrêté du 9 décembre 2022 fixant les composantes définitive pour 2021 et provisionnelle pour 2022 du taux de la cotisation de la Société nationale des chemins de fer français au régime de retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer français.

([385]) Assemblée nationale, annexe n° 38 de M. Benoît Mournet au rapport n° 292 de M. Jean-René Cazeneuve, fait au nom de la commission des finances de l’économie générale et du contrôle budgétaire, sur le projet de loi de finances pour 2023, enregistré le 6 octobre 2022, pages 44 et suivantes.

([386]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([387]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([388]) Tempête apparue entre le 30 septembre et le 3 octobre 2020, dont l’essentiel des dégâts causés en France a eu lieu dans les Alpes-Maritimes et en Bretagne.

([389]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022.

([390]) Hormis les collectivités territoriales et organismes assimilés, des fonds de péréquation et du budget de l’État bénéficient également de ces versements.

([391]) Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([392]) Article 10 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([393]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([394]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([395]) À noter que cette catégorie de remboursements représente, à elle seule, plus de la moitié (53 %) des dépenses du programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, et la moitié de celles de l’ensemble de la mission Remboursement et dégrèvements.

([396]) Article 6.

([397]) Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Remboursements et dégrèvements en 2022.

([398]) À noter que les restitutions d’impôts dits « de production » représentent, à elles seules, 56 % des dépenses du programme 201 Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux.

([399]) Amendement n° 153.

([400]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([401]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([402]) Rapport annuel de performances 2022, mission Santé.

([403]) Cour des comptes, note d’exécution budgétaire 2022, mission Santé.

([404]) Arrêté du 9 mars 2023 portant report de crédits.

([405]) TA Paris, 25 mars 2022.

([406]) Arrêté du 2 février 2023 portant report de crédits de fonds de concours.

([407]) Cour des comptes, note d’exécution budgétaire 2022, mission Santé.

([408]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Sécurités pour l’année 2022, p. 12.

([409]) Ibid., p. 13.

([410]) Finançant l’ensemble des politiques du ministère de l’intérieur et des outre-mer consacrées à la protection des populations et à la gestion des crises et concourant à la politique interministérielle de sécurité civile, le programme 161 Sécurité civile est l’objet, depuis le début de la XVe législature d’un rapport spécial distinct de celui consacré aux crédits alloués aux forces de sécurité intérieure et aux moyens de la sécurité routière. Aussi ce programme, qui portait en 2022, comme en 2021, un peu plus de 3,2 % des crédits exécutés de la mission Sécurités, est-il l’objet de développements spécifiques dans la section ad hoc du présent tome du rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2022.

([411]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([412]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance.

([413]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([414]) Cour des comptes, op. cit., p. 44.

([415]) Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

([416]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 et loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([417]) Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021.

([418]) Il s’agit des 15 départements suivants : Alpes-de-Haute-Provence (04), Hautes-Alpes (05), Alpes-Maritimes (06), Ardèche (07), Aude (11), Bouches-du-Rhône (13), Corse-du-Sud (2A), Haute-Corse (2B), Drôme (26), Gard (30), Hérault (34), Lozère (48), Pyrénées-Orientales (66), Var (83) et Vaucluse (84).

([419]) La surface totale de forêt brulée s’est élevée en 2022 à 66 393 hectares selon le système européen d’information sur les feux de forêt intégré à Copernicus.

([420]) La revalorisation anticipée au 1er juillet 2022 des prestations sociales à hauteur de 4 % a été prévue à l’article 9 de la loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat.

([421]) Décret n° 2022-1234 du 14 septembre 2022 portant attribution d'une aide financière exceptionnelle pour les ménages les plus modestes.

([422]) Il s’agit des bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique (ASS), de la prime forfaitaire pour reprise d’activité, de l’allocation équivalent retraite (AER), du revenu de solidarité active (RSA), du revenu de solidarité (RSO), de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), de l’allocation aux adultes handicapés, de l’aide financière à l’insertion sociale et professionnelle (AFIS), de l’aide à la vie familiale et sociale (AVFS) et d’une aide au logement.

([423]) Décret n° 2022-1432 du 14 novembre 2022 portant attribution d'une aide financière exceptionnelle pour les bénéficiaires de la prime d'activité.

([424]) Article 43 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([425]) L’indemnité inflation a été créé par l’article 13 de la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([426]) Arrêté du 13 mars 2023 portant report de crédits.

([427]) À titre d’exemple, en 2021, les ouvertures de crédits se sont élevées à hauteur de 3 526,22 M€ en AE et 3 525,56 M€ en CP, essentiellement pour financer la mise en place de l’indemnité de l’inflation.

([428]) Article 9 de la loi du 16 aout 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat.

([429]) Cette réforme a affecté le programme en raison d’une fusion de deux réseaux territoriaux préexistants.

([430]) Vers le programme 354 Administration générale et territoriale de l’État et vers le programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale

([431]) Rapport annuel du contrôleur budgétaire et comptable ministériel auprès des ministères sociaux, année 2022.

([432]) Arrêté du 6 décembre 2022 portant répartition de crédits.

([433]) Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([434]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([435]) Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

([436]) Loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.

([437]) Arrêté du 1er mars 2023 portant report de crédits (https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000047254312). L’ensemble des crédits reportés figure au sein de l’annexe au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes « Développement des opérations constatées au budget général », pp. 17 et 27. À noter que plus de 200 000 euros sont reportés du programme 219 Sport sur le programme 350 Jeux olympiques et paralympiques.

([438]) Anciennement appelé Plan « 5 000 équipements sportifs de proximité ».

([439]) Dispositif destiné à soutenir les clubs sportifs professionnels dont les recettes ont été fortement réduites en raison des restrictions de jauge dans le contexte de la crise sanitaire.

([440]) Arrêté du 1er mars 2023 portant report de crédits (https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000047254312). L’ensemble des crédits reportés figure au sein de l’annexe au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes « Développement des opérations constatées au budget général », pp. 17 et 27. À noter que le programme 350 Jeux olympiques et paralympiques bénéficie également pour 2023 de près de 200 000 euros reportés en provenance du programme 219 Sport.

([441]) Ce montant inscrit en LFI 2022 avait en fait déjà été engagé en 2021.

([442]) Arrêté du 3 mars 2023 portant report de crédits (https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000047274226) et arrêté du 2 février 2023 portant report de crédits de fonds de concours (https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000047089392)

([443]) Le rapport annuel de performance fait apparaître un montant total de dépenses fiscales de 2,37 milliards d’euros. Cette différence s’explique par l’absence de chiffrage de la réduction d'impôt au titre des dons faits par les entreprises à des œuvres ou organismes d'intérêt général. En l’absence de chiffrage, la Cour des comptes a repris le montant figurant dans le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2023.

([444]) Les deux classes fermées en 2022 sont la classe de l’antenne de Sciences Po Paris à l’IPAG de Poitiers, faute d’un nombre suffisant de candidatures – tous les élèves étant désormais à Paris –, ainsi que la classe spéciale « protection judiciaire de la jeunesse » de l’université du Tampon à La Réunion en raison d’un vivier insuffisant de préparationnaires.

([445]) Par arrêté du ministre chargé des finances s’agissant des crédits de la dotation pour mesures générales en matière de rémunération et par décret du Premier ministre, pris sur le rapport du ministre chargé des finances, pour la DDAI. La procédure de répartition des crédits par décret simple dispense de l’avis des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, ainsi que de l’examen du Conseil d’État, par exception aux règles générales établies par la LOLF.

([446]) Loi de finances rectificative n°2022-1157 du 16 août 2022.

([447]) Loi de finances rectificative n° 2022-1499 du 1er décembre 2022.

([448]) Destinées à donner une vue plus juste des restes à payer, les opérations de retrait d’engagements juridiques des années antérieures devenus sans objet auxquelles procèdent les responsables de programme constituent, dans le cadre du système d’information budgétaire de l’État, Chorus, une consommation négative qui s’impute sur la consommation de l’année en cours et en minore donc artificiellement le montant. La lisibilité de l’information budgétaire peut ainsi s’en trouver brouillée.

([449]) Cf. circulaire 2B2O-21-3231 du 3 août 2021 relative à la gestion budgétaire et comptable publique des organismes et opérateurs de l'État pour 2022.

([450]) Les deux subventions de 2 milliards d’euros versées en 2022 succèdent aux versements exceptionnels de l’année 2021, d’un montant global de 2,75 milliards d’euros.

([451]) Issu d’un amendement gouvernemental n° 705 déposé à l’Assemblée nationale en nouvelle lecture, l’article 212 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 prévoit ainsi une participation du titulaire du compte personnel de formation lorsque ce dernier mobilise ses droits en vue de financer une action de formation, une validation des acquis de l’expérience (VAE) ou un bilan de compétences. Sont exonérés de cette participation les demandeurs d’emploi et les salariés dans le cas d’un projet construit avec leur employeur.

([452]) Bénéficiant du statut de salarié protégé, le défenseur syndical est une personne autorisée à assister ou représenter un autre salarié engagé dans une procédure contentieuse devant les conseils de prud’hommes et les cours d’appel en matière prud’homale. Il est inscrit sur une liste établie par la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités sur proposition des organisations d’employeurs et de salariés.

([453]) Transposant et enrichissant l’accord national interprofessionnel issu de la concertation engagée en 2019 avec les partenaires sociaux en vue d’identifier les contours d’une future réforme de la santé au travail, la loi n° 2021-1018 du 2 août 2021 pour le renforcement de la prévention en santé au travail a notamment pour objet de renforcer la prévention des risques professionnels dans les entreprises, moderniser et améliorer l’action des services de santé au travail auprès des entreprises, permettre une meilleure prise en charge et orienter les salariés vulnérables, faire évoluer la gouvernance du système de santé au travail et renforcer les liens entre santé publique et santé au travail.

([454]) Décret n° 2022-1031 du 20 juillet 2022 relatif aux référentiels et principes guidant l’élaboration du cahier des charges de certification.

([455]) Ces renforts visent, d’une part, à hauteur de 120 ETPT, à l’accompagnement des restructurations économiques et du plan de relance et, d’autre part, à hauteur de 90 ETPT, au contrôle de l’activité partielle.

([456]) Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Travail et emploi, p. 64.

([457]) Note d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2022 de la mission Travail et emploi, p. 72.