rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2022 (n°1095). — Commentaires des rapporteurs spéciaux sur l'exécution des crédits

La loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022 (LFR 2) a ouvert des crédits sur le programme 174 devant financer notamment le chèque énergie exceptionnel annoncé par la Première ministre le 14 septembre 2022, le chèque « fioul » et la prolongation de la remise carburant. Par amendements, les parlementaires ont complété ces mesures en votant une aide de 230 millions d’euros pour les ménages se chauffant au bois et la reconduction en 2023 de l’attribution MaPrimeRénov' sans conditions de ressources pour des travaux de rénovation globale.

Le programme 174 se caractérise par l’importance de ses dispositifs de transferts aux ménages, dont les principaux sont : MaPrimeRénov’ (1 283,73 millions d’euros de crédits consommés), le chèque énergie et les chèques exceptionnels (1 841,9 millions d’euros), le bonus automobile (827,56 millions d’euros) et la prime à la conversion (149,78 millions d’euros), ainsi que les prestations aux anciens mineurs et à leurs ayants-droit versées par l’Agence nationale pour la garantie des droits de mineurs (240,49 millions d’euros).

● Créé par l’article 15 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 et géré par l’Agence nationale de l’habitat (Anah), le dispositif MaPrimeRénov’ est une aide au financement des travaux de rénovation énergétique de l’habitat privé. En 2022, les critères d’attribution de l’aide n’ont évolué qu’à la marge : dorénavant, seules les habitations principales achevées depuis au moins 15 ans y sont éligibles, contre plus de deux ans précédemment. En revanche, un renforcement des forfaits relatifs au remplacement de certains équipements de chauffage fonctionnant à partir d’énergie renouvelable est intervenu pour les ménages très modestes, modestes et intermédiaires, pour les dossiers déposés entre le 15 avril 2022 et le 31 mars 2023.

En 2022, plus de 747 500 dossiers de demande d’aide ont été déposés auprès de l’Anah : près de 628 600 dossiers ont reçu une suite favorable. Les ménages aux revenus modestes et très modestes représentent 67 % des primes attribuées en 2022.

La LFI 2022 prévoyait des crédits à hauteur de 1,7 milliard d’euros en AE et de 1,39 milliard d’euros en CP, soit une augmentation significative par rapport à 2021 (740 millions d’euros en AE et en CP). En ajoutant les LFR, l’ouverture totale de crédits est de 2,1 milliards d’euros en AE et 1,42 milliard d’euros en CP. Il faut toutefois prendre en compte les crédits du plan de relance, portés par le programme 362 – Écologie depuis l’exercice 2021, pour replacer l’augmentation dans son contexte : au total, MaPrimeRénov’ a bénéficié d’ouvertures à hauteur de 2,36 milliards d’euros en AE et de 2,5 milliards d’euros en CP en 2022. Sur ce total, 2,1 milliards d’euros ont été consommés, soit un taux d’exécution de 83,7 %.

CrÉdits du budget gÉnÉral de l’État

consacrÉs à maprimerÉnov’ (2021-2022)

(CP, en millions d’euros)

Source : Cour des comptes.

Enfin, pour apprécier les crédits globaux dédiés à la rénovation énergétique des logements privés, il est nécessaire de prendre en compte le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), dépense fiscale abrogée mais qui représente encore 100 millions d’euros en 2022.

● Le chèque énergie est un titre de paiement permettant aux ménages dont le revenu fiscal de référence est, compte tenu de la composition du ménage, inférieur à un plafond, d’acquitter des dépenses d’énergie relatives à leur logement ou des dépenses qu’ils assument pour en améliorer la qualité environnementale. Il concerne en 2022 environ 5,77 millions de bénéficiaires.

Les crédits prévus en LFI 2022 s’élevaient à 883,9 millions d’euros en AE et 800 millions d’euros en CP. Le taux d’usage global est estimé à 87,5 % en 2022, dont 76,3 % consommés en 2022 et un peu plus de 10 % en 2023.

En revanche, le taux d’usage provisoire de la campagne 2022 est plus élevé que l’année passée, du fait d’un taux de pré-affectation plus important, d’un contexte de hausse des prix de l’énergie et d’une campagne de relance effectuée par l’administration en octobre 2022. À ces ouvertures initiales, se sont ajoutés les crédits ouverts par les deux LFR pour le chèque énergie exceptionnel, le chèque « fioul » et le chèque « bois ».

CrÉdits ouverts au titre des dispositifs de « chÈque Énergie » en 2022

(en millions d’euros)

(*) En incluant l’aide spécifique aux résidences sociales.

(**) En incluant 20,3 millions d’euros au titre du chèque énergie de la campagne 2021, 124,7 millions d’euros au titre du chèque énergie exceptionnel de 2021 et 14,5 millions d’euros au titre du financement de l’aide spécifique aux résidences sociales.

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Au total, 3,13 milliards d’euros en AE et 2,73 milliards d’euros en CP ont été ouverts en 2022 sur ces dispositifs de chèque énergie. Si la consommation est de 96,8 % en AE, la consommation de CP est nettement inférieure et s’élève à 67,5 % en raison de prévisions de recours surestimées pour les chèques exceptionnels.

● Le programme 174 porte également les crédits du bonus automobile et de la prime à la conversion, ces deux dispositifs étant également abondés par le programme 362 Écologie de la mission Plan de relance. En 2022, les aides aux véhicules propres ont représenté 10,6 % (977,4 millions d’euros) des CP du programme 174, soit près du double de 2021 (505 millions d’euros).

L’année 2022 a été marquée par un dynamisme significatif du bonus automobile. Alors que 506 millions d’euros avaient été ouverts en LFI, auxquels s’ajoutent 14 millions d’euros de reports entrants, 426 millions d’euros supplémentaires ont été ouverts par les LFR : le nombre de bonus attribués a augmenté de 20,7 % par rapport à 2021. En effet, la baisse prévue du barème du bonus pour les véhicules électriques n’est pas intervenue au 1er janvier 2022 au regard du contexte de la crise énergétique, offrant un recours facilité au dispositif. Sur les 946 millions d’euros de CP ouverts, la consommation a été de 827,6 millions d’euros, soit une exécution de 87,5 %. En 2022, le nombre de bonus attribués s’élève à 326 000, dont 71 % pour des véhicules électriques neufs.

La prime à la conversion est caractérisée par une stabilité dans les crédits ouverts et consommés (149,7 millions d’euros en AE et en CP), qui n’ont pas nécessité d’ouvertures en cours de gestion, complétés par les crédits du programme 362 pour un financement total de la prime à la conversion de 282,3 millions d’euros en CP. Le dispositif a connu une diminution de 18,5 % du nombre de bénéficiaires (92 000 primes ont été distribuées en 2022), sur une année marquée par une baisse de 7,3 % des immatriculations par rapport à 2021, sans que les critères d’éligibilité aient changé en 2022.

● En 2022, le programme 174 sert de support à 37 dépenses fiscales dont le coût cumulé est estimé à 4 536 millions d’euros. Les principales dépenses fiscales rattachées au programme 174 sont :

– le taux de taxe sur la valeur ajoutée à 5,5 % pour les travaux d’amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi que sur les travaux induits qui leur sont indissociablement liés, pour un montant de 1 910 millions d’euros ;

– le tarif réduit du gazole non routier autre que celui utilisé pour les usages agricoles, pour 1 115 millions d’euros ;

– le tarif réduit pour les gaz naturels consommés comme combustible dans les installations grandes consommatrices d’énergie et soumises au régime des quotas d’émission de gaz à effet de serre du dispositif ETS, à hauteur de 432 millions d’euros.

2. Le programme 345 Service public de l’énergie : des crédits en hausse afin de financer les mesures exceptionnelles destinées à limiter la hausse des prix de l’énergie pour les consommateurs finals, dans un contexte de diminution des charges de service public de l’énergie

La programmation initiale du programme 345 Service public de l’énergie prévoyait en LFI 8,45 milliards d’euros en AE et CP, soit une baisse de 7,65 % de crédits par rapport à 2021. Cette diminution s’expliquait par le contexte de hausse des prix de l’électricité, entraînant une baisse mécanique du soutien budgétaire aux producteurs d’énergie renouvelable en application du système des charges de service public de l’énergie (CSPE).

Afin de financer les mesures exceptionnelles destinées à limiter l’impact sur les consommateurs de la hausse des prix de l’énergie, le programme 345 a été marqué par la création des boucliers tarifaires (carburant, électricité, gaz) en cours de gestion qui ont profondément modifié l’exécution du budget 2022. En conséquence, les crédits portés par le programme ont sensiblement augmenté : 12,14 milliards d’euros de CP ont été consommés sur le programme 345 (contre 9,15 milliards d’euros en 2021), avec des dépenses compensées pour partie par les moindres charges de CSPE au titre du soutien aux producteurs d’énergie renouvelable.

consommation 2022 des crÉdits du programme 345

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

Dès le décret d’avance du 7 avril 2022, le programme 345 a bénéficié d’ouvertures de crédits à hauteur de 2,99 milliards d’euros pour financer la remise sur les carburants dans le cadre du plan de résilience annoncé le 16 mars 2022. En outre, 700 millions d’euros ont été alloués par la LFR du 16 août 2022 au programme 345 pour les mesures de constitution de stocks de sécurité de gaz naturel. Avec ces ouvertures de crédits en cours d’exercice, le montant total des AE et CP s’est élevé à 12,139 milliards d’euros, dont la quasi-totalité a été consommée au cours de l’exercice 2022.

gestion 2022 du programme 345

(CP, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

● Sur un montant de 12,1 milliards d’euros de crédits consommés sur le programme 345 en 2022 en AE et en CP, un montant de 4,62 milliards d’euros a été consacré au financement des mesures exceptionnelles de soutien aux consommateurs en lien avec la crise énergétique, soit 38 % du montant total des crédits du programme 345. Regroupés dans une nouvelle action 17 Mesures exceptionnelles de protection des consommateurs, ces crédits ont permis de financer la mesure de remise carburant pour 3,1 milliards d’euros, le bouclier gaz pour 1,3 milliard d’euros et le bouclier électricité pour 131 millions d’euros.

DÉpenses liÉes À la crise ÉnergÉtiqu

financÉes par le programme 345 en 2022

(CP, en millions d’euros)

Source : commission des finances.

● L’enveloppe restante a financé les CSPE qui relèvent du périmètre historique du programme 345, portées par les actions 09 à 15. À périmètre constant, – c’est-à-dire hors boucliers tarifaires gaz, électricité, mesure carburants et dispositif de sécurisation des stockages de gaz –, les crédits consommés par le périmètre traditionnel du programme s’élèvent à 7,518 milliards d’euros contre 9,149 milliards d’euros en 2021. Cette baisse de 1,6 milliard d’euros s’explique par un montant moins important des CSPE liées au soutien des énergies renouvelables (4,3 milliards d’euros en 2022 contre 5,6 milliards d’euros en 2021). En effet, le niveau élevé des prix de l’électricité se traduit par un niveau de soutien moins important pour 2022 et des CSPE négatives pour 2023.

Les montants décaissés en 2022 au titre des « boucliers tarifaires » gaz et électricité représentent le paiement de dispositifs d’avances de charges de service public. Ainsi, la majorité des charges au titre des boucliers gaz et électricité seront versées durant l’année 2023.

● Le bouclier tarifaire sur le gaz a été adopté en automne 2021 afin de geler le prix du gaz à son niveau d’octobre 2021. 576,9 millions d’euros ont été payés au titre du bouclier gaz « individuel » en 2022. Le boulier gaz a été étendu en avril 2022 aux ménages chauffés collectivement et au logement social : ce dispositif a fait l’objet d’une consommation d’AE et de CP de 723,4 millions d’euros, portant le montant total des crédits consommés en 2022 au titre du bouclier gaz à 1,3 milliard d’euros en 2022.

● Le bouclier tarifaire sur l’électricité a été effectif au 1er février 2022 et a consisté à plafonner la hausse du prix de l’électricité à 4 % TTC pour les tarifs réglementés de vente. Le bouclier électricité a été exécuté en AE et en CP à hauteur de 131,2 millions d’euros, au titre du versement d’un acompte aux fournisseurs de moins d’un million de clients.

● Les boucliers tarifaires gaz et électricité ont été financés par le programme 345 sans ouverture de crédit, pour un montant total de 1,4 milliards d’euros en AE et CP. La solution mise en œuvre par le ministère a consisté à effectuer un désengagement des échéances dues à EDF en milieu d’année et à modifier l’échéancier de paiement d’EDF à partir du mois d’août, selon une interprétation de l’article R. 121-33 du code de l’énergie : ainsi, les versements liés aux CSPE ont été limités aux opérateurs hors EDF pour les mois de septembre à novembre. Les versements à EDF ont repris en fin de gestion, notamment par l’affectation du montant de 700 millions d’euros ouverts par la LFR du 16 août 2022 pour le dispositif, finalement non utilisé, de sécurisation du stockage de gaz.

Au final, les boucliers électricité ont fait l’objet d’une consommation des crédits du programme 345 en 2022 financés par la diminution des versements dus au titre des autres charges de service public, c’est-à-dire au prix d’un report de charges conséquent sur l’exercice 2023 : 2,133 milliards d’euros (contre 1,9 milliard d’euros en 2021), dont environ 2 milliards d’euros de part à verser à EDF.

● En outre, la remise sur les carburants a été prise en charge à hauteur de 3,1 milliards d’euros par le programme 345.

II. Le compte d’affectation spÉciale Financement des aides aux collectivitÉs rurales

Le compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale (CAS FACÉ), crée le 1er janvier 2012, soutient des collectivités territoriales qui, en zone rurale ([140]) et en outre-mer, financent et exercent elles-mêmes la maîtrise d’ouvrage de travaux d’électrification en tant qu’autorités organisatrices de la distribution d’électricité (AODE).

Le financement des réseaux de distribution repose sur une péréquation assurée de deux façons :

– entre territoires, par un prélèvement sur les recettes des concessionnaires (en proportion des kilowattheures distribués) pour financer les investissements des AODE rurales, par le biais du FACÉ ;

– entre abonnés, par le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE), qui garantit à tous les usagers un prix d’accès au réseau identique.

Aujourd’hui, les dotations du FACÉ financent environ 28 % des investissements sur le réseau rural de distribution d’électricité et 62 % des ouvrages remis aux gestionnaires de ce réseau (c’est-à-dire Enedis et les entreprises locales de distribution) par les AODE.

Le CAS retrace en recettes les contributions dues par les gestionnaires des réseaux publics de distribution et en dépenses les aides liées au financement d’une partie du coût des travaux de développement et d’adaptation des réseaux ruraux de distribution publique d’électricité, ainsi que les frais de gestion liés à ces aides.

● Le CAS est en déséquilibre significatif depuis sa création, d’une année de CP environ à chaque clôture d’exercice. Cette situation ne résulte pas d’un manque de recettes cumulé mais d’un déséquilibre initial non apuré, lié à la reprise des engagements d’EDF sous forme d’AE techniques, sans les CP nécessaires pour les honorer. Le déséquilibre constaté en 2022 est ainsi de 241,6 millions d’euros, en hausse d’environ 14,7 millions d’euros. Il résulte de la différence entre les niveaux des restes à payer, qui s’élève à 718 millions d’euros, et du solde de 476 millions d’euros. Cette aggravation du déséquilibre est due à un taux d’exécution des AE élevé y compris après reports, alors qu’il a été procédé à peu de retraits d’engagement en 2022.

Gestion 2022 du CAS FACÉ

(en millions d’euros)

(*) Contribution des gestionnaires de réseaux publics de distribution.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

La LFI 2022 a doté ce CAS d’un montant de 360 millions d’euros en dépenses et de 377 millions d’euros en recettes, soit des montants identiques à ceux observés depuis 2020. Le niveau supérieur des recettes par rapport aux dépenses (+ 17 millions d’euros) s’explique par la volonté de poursuivre la démarche d’apurement de restes à payer nés de la reprise d’anciens engagements d’EDF puis de RTE antérieurs à la création du CAS en 2012.

Le montant des AE consommées (hors retraits d’engagements juridiques basculés) a représenté 95,5 % des crédits ouverts, en nette augmentation par rapport à 2021 (87,1 %). Toutefois, 15,9 millions d’euros d’AE et 382,8 millions d’euros de CP non consommés ont été reportés de 2022 à 2023 : le montant des reports était de 370,7 millions d’euros en CP de 2021 à 2022, ce qui reflète une sous-consommation significative des CP sur le CAS en 2022. Hors reports, la consommation est toutefois plus satisfaisante, à 96,5 % (presque 96 % en 2021).

En outre, le montant des recettes perçues en 2022 a été supérieur de 0,93 million d’euros au montant des recettes notifiées, alors qu’il était inférieur de 0,19 million d’euros en 2021.

1. Le programme 793 Électrification rurale : une sous-consommation des crédits de paiement ouverts associée à des pénalités en légère augmentation

Le programme 793 Électrification rurale a pour objet principal le renforcement et la sécurisation des réseaux d’électrification rurale et la suppression des « départs mal alimentés », définis comme une capacité électrique de l’ouvrage de distribution insuffisante au regard du nombre d’abonnés.

consommation 2022 des crÉdits du programme 793

(en millions d’euros)

(*) Fusion des actions 6 et 7 à partir de 2021.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

Les actions 03 Renforcement des réseaux et 11 Sécurisation des fils nus constituent les principaux postes de dépenses et représentent respectivement 49 % et 26 % des aides octroyées dans le cadre du programme 793 en 2022. La sous-consommation des CP ouverts à hauteur de 49,4 % s’inscrit dans la continuité de la gestion 2021.

Il convient également de souligner que l’indicateur 1.1 du programme 793 concernant la « résorption des départs mal alimentés (DMA) en N–2 avec l’aide du CAS » présente des résultats faibles (17,6 % de DMA résorbés en 2022 contre 35 % en 2019).

L’arrêté du 15 mars 2022 relatif à la répartition annuelle des montants d’aides pour l’année 2022 a réservé une enveloppe de 4,95 millions d’euros sur le programme 793 (contre 8,8 millions d’euros en 2021) afin de répondre aux besoins identifiés en cours d’année. Ce montant a été réparti par l’arrêté du 20 octobre 2022 entre l’action 10 Intempéries pour 4,87 millions d’euros et le sous-programme exceptionnel pour 2022 intitulé « sécurisation incendie » à hauteur de 0,08 million d’euros, créé par le même arrêté avec pour objectif de financer les opérations de réparations des lignes électriques ayant subi des dégâts par des incendies.

Gestion 2022 du programme 793

(CP, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

En outre, le mécanisme des pénalités associées aux aides non consommées par les AODE doit inciter les collectivités à ne pas laisser s’accroître leur stock d’aides. L’exécution 2022 voit des pénalités en augmentation avec un montant de 6,1 millions d’euros (4,7 millions d’euros en 2021), pour 28 départements (27 en 2021) différents, ainsi que 1,0 million d’euros de pénalités pour non-regroupement, ce qui porte l’ensemble des pénalités à 7,2 millions d’euros sur l’exercice 2022 (contre 5,7 millions d’euros en 2021).

2. Le programme 794 Opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées : une sous-consommation récurrente

Le programme 794, qui représente seulement 1,8 % du budget du CAS FACE, soutient des actions situées dans les zones non-interconnectées au réseau métropolitain dans le but de financer des unités de production décentralisée d’électricité, notamment dans les départements, régions et collectivités d’outre-mer, en évitant des extensions trop coûteuses du réseau de distribution.

consommation 2022 des crÉdits du programme 794

(en millions d’euros)

(*) Engagements antérieurs au 1er janvier 2013.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

Le montant des AE et CP ouverts pour le programme 794 en 2022 est de 6,5 millions d’euros, soit le même montant qu’en 2021. Le programme 794 est toujours marqué par une forte sous-consommation de crédits : 44 % des CP ont été consommés (54 % en 2021), mais seulement 8,7 % de l’ensemble des crédits ouverts (comme en 2021).

24,8 millions d’euros d’AE ont été exécutés sur les 30,8 millions d’euros d’AE ouvertes, soit le montant du report des AE de 2021 sur 2022. Le montant ouvert en LFI (6,5 millions d’euros) n’a pas été consommé. Une sous-exécution importante est observée pour l’action 07 Transition énergétique, pour laquelle 17,7 millions d’euros ont été engagés, pour seulement 0,2 million d’euros de CP consommés. Selon la DGEC, cet écart s’explique par des aléas réglementaires dans le domaine du stockage d’énergie et des énergies renouvelables.

Cette situation interroge la pertinence des niveaux de reports en AE entre 2021 et 2022 (24,3 millions d’euros en AE), avec notamment 20,5 millions d’euros d’AE reportés en 2022 sur l’action 03 Installations de proximité en zone non interconnectée, pourtant structurellement en sous-consommation en raison de l’absence de projets significatifs proposés en outre-mer. Les retards pris sur le cirque de Mafate, à La Réunion, expliquent également cette sous-consommation même si la situation s’est améliorée en termes d’engagements par rapport à 2021 avec un niveau de 5,4 millions d’euros d’AE (0,6 million d’euros en 2021) et 1,5 million d’euros de CP (2 millions d’euros en 2021).

L’action 08 Appel à projets innovants n’a donné lieu qu’à un engagement de 0,84 million d’euros d’AE et aucune consommation de crédits, en raison notamment de la concurrence avec l’action 07 Infrastructures et mobilité vertes du programme 362 Écologie de la mission Plan de relance. Cette action 07 du programme 362 est dotée de 5,5 millions d’euros en CP (et zéro euro en AE) qui vise à financer plusieurs opérations relevant de la transition écologique dont la résorption de fils nus ou l’enfouissement du réseau de distribution en milieu rural pour réduire son exposition aux intempéries.

Gestion 2022 du programme 794

(CP, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

écologie, développement et mobilité durables : PAYSAGE, EAU ET BIODIVERSITé ; prévention des risques ; expertise, information géographique et météorologie ; conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et des mobilités durables

Mme Alma Dufour et M. Sébastien Rome, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité...................
2. II. Le programme 159 Expertise, information gÉographique et mÉtÉorologie
3. III. Le programme 181 PrÉvention des risques...........................
4. IV. Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, du dÉveloppement et de la mobilitÉ durables

La mission Écologie, développement et mobilités durables (EDMD) porte des politiques publiques diverses dans les domaines des transports, de l’écologie, de l’énergie et des risques naturels et technologiques. En loi de finances initiale (LFI) pour 2022, elle était dotée de 24,3 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 23,7 milliards d’euros en crédits de paiement (CP).

Cette mission budgétaire comprend neuf programmes dont quatre sont relatifs aux politiques de l’écologie et de la prévention des risques : le programme 113 Paysages, eau et biodiversité, le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie, le programme 181 Prévention des risques, et le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables. Les crédits alloués à ces programmes en LFI 2022 se sont élevés à 4,69 milliards d’euros en AE et à 4,73 milliards d’euros en CP, soit 19,3 % des AE et 20 % des CP de la mission en LFI 2022.

Prévision et exécution 2022

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’a près RAP 2022.

Au total, pour les quatre programmes relatifs aux politiques de l’écologie et de la prévention des risques, 4,79 milliards d’euros en AE et 4,85 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit plus de 102 % des crédits ouverts en LFI 2022.

I. Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité

Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité finance les actions visant à garantir un usage équilibré de l’eau et à préserver les espaces naturels, la biodiversité terrestre et marine, les paysages et les ressources minérales non énergétiques. En loi de finances initiale pour 2022, il était doté de 254 millions d’euros en AE et en CP.

Prévision et exécution 2022 du programme 113

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

En 2022, 316,5 millions d’euros en AE et 310,7 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 113, soit un taux de consommation des crédits de 124,55 % en AE et de 122,27 % en CP par rapport à la prévision en loi de finances initiale.

Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité a connu, en 2022, plusieurs mouvements de crédits.

De la LFI À l’exÉcution

CP en millions d’euros

Source : Commission des finances d’après RAP 2022

● Le programme 113 a bénéficié de 24 millions d’euros en AE et en CP au titre des reports de l’année 2021 vers l’année 2022.

● 8,2 millions d’euros en AE et 9,2 millions d’euros en CP de fonds de concours et d'attributions de produits ont été rattachés au programme 113 en cours de gestion.

● Plusieurs décrets de transfert et de virement sont intervenus en cours de gestion pour un solde de – 4,6 millions d’euros en AE et en CP. Le mouvement entrant le plus important s’élevait à + 1 million d’euros en faveur du plan tourisme ; le mouvement sortant le plus important, d’un montant de – 3,2 millions d’euros, était destiné au financement des dépenses de protection du loup en faveur de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales.

● Le décret d’avance du 7 avril 2022 ([141]) a entraîné l’annulation de 8,76 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 150, afin de financer les dépenses liées au plan de résilience économique et sociale annoncé le 16 mars 2022. Les annulations ont porté sur la réserve de précaution du programme.

● Les crédits du programme 113 ont également été modifiés par les lois de finances rectificatives du 16 août 2022 (LFR 1) ([142]) et du 1er décembre 2022 (LFR 2) ([143]).

La LFR 1 a ouvert 8,76 millions d’euros en AE et en CP afin de reconstituer la réserve de précaution du programme.

La LFR 2 a procédé à l’ouverture de 83,2 millions d’euros en AE et 79,2 millions d’euros en CP. En complément du dégel de la réserve de précaution à hauteur de 8,76 millions d’euros, ces crédits ont été affectés au financement d’actions de mise à niveau des réseaux d’eau, du plan tourisme et de la compensation des dégâts de gibier.

Le solde des ouvertures et des annulations sur le programme s’élève à 110,9 millions d’euros en AE et 107,8 millions en CP. Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2022 a été porté à 355 millions d’euros en AE et 351,87 millions d’euros en CP. Le taux de consommation par rapport à l’ensemble des crédits ouverts en 2022 est de 89 % en AE et de 88 % en CP.

Le présent projet de loi de règlement propose l’annulation de 12,1 millions d’euros en AE et de 1,7 million d’euros en CP sur le programme 113 Paysages, eau et biodiversité, après que 26,5 millions d’euros en AE et 39,5 millions d’euros en CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2022 vers l’année 2023 ([144]).

Enfin, concernant les opérateurs du programme 113 Paysages, eau et biodiversité, aucune compensation des surcoûts liés à l’augmentation du point d’indice de la fonction publique au 1er juillet 2022 ([145]) et à l’augmentation du prix de l’énergie n’est intervenue en cours de gestion 2022. Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 ([146]), la Cour des comptes relève que « les opérateurs ont absorbés [ces surcoûts] par redéploiement interne, y compris sur des crédits d’investissements ». La Cour invite le ministère de la transition écologique à rester vigilant sur les effets collatéraux de la non-compensation de ces surcoûts en 2023, dans la mesure où seul l’Office français de la biodiversité a bénéficié d’une augmentation de sa subvention pour charges de service public en LFI 2023.

II. Le programme 159 Expertise, information gÉographique et mÉtÉorologie

Le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie porte les crédits de financement du commissariat général au développement durable (CGDD) et de trois opérateurs : Météo-France, le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) et l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN). En LFI 2022, le programme 159 était doté de 471 millions d’euros en AE et en CP.

Prévision et exécution 2022

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022

480,25 millions d’euros en AE et 479,8 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 159 en 2022. Le taux de consommation des crédits s’établit à 101,9 % en AE et 101,8 % en CP par rapport aux crédits ouverts en LFI.

Plusieurs mouvements de crédits sont intervenus sur le programme 159 en 2022.

De la LFI À l’exÉcution

CP, en millions d’euros

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

● Le programme 159 a bénéficié de près d’un million d’euros de CP au titre des reports de l’année 2021 sur l’année 2022.

● 134 700 euros en AE et en CP de fonds de concours et d’attributions de produits ont été rattachés au programme 159 au cours de l’exécution. Il s’agit de remboursements de prestations réalisées par le CGDD et des recettes de la vente de publications, de documents ou de données produits par le CGDD.

● Plusieurs décrets de transfert et de virement sont intervenus en cours de gestion pour un solde positif de 9,1 millions d’euros en AE et de 8,6 millions d’euros en CP. Les plus importants portaient sur le financement d’actions du plan tourisme et le financement du plan national pour des achats durables, et sur la transformation des opérateurs du programme grâce aux crédits du fonds d’accompagnement interministériel « Ressources humaines » (FAIRH).

● Le décret d’avance du 7 avril 2022 ([147]) a entraîné l’annulation de 6 millions d’euros en AE et en CP sur la réserve de précaution du programme afin de financer le plan de résilience évoqué supra.

● Les crédits du programme 159 ont également été modifiés par les lois de finances rectificatives du 16 août 2022 (LFR 1) ([148]) et du 1er décembre 2022 (LFR 2) ([149]).

La LFR 1 a procédé à l’ouverture de 6 millions d’euros en AE et en CP afin de reconstituer la réserve de précaution du programme.

La LFR 2 a ouvert 0,5 million d’euros de CP supplémentaires au titre du plan tourisme pour le CGDD.

Le solde des ouvertures et annulations sur le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie s’établit à 9,2 millions d’euros en AE et à 10,2 millions d’euros en CP. Le montant des crédits disponibles en cours d’année 2022 s’élève à 480 millions d’euros en AE et 481 millions d’euros en CP. Le taux de consommation des crédits par rapport à l’ensemble des crédits ouverts en 2022 est de près de 100 % en AE et en CP.

Le présent projet de loi de règlement propose l’annulation de 24 950 euros en AE et de 0,61 euro en CP sur le programme 159 après que 5 252 euros en AE et 1,5 million d’euros en CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2022 vers l’année 2023 ([150]).

Enfin, deux des trois opérateurs du programme 159 ont bénéficié d’une prise en charge partielle par l’État des surcoûts liés à l’augmentation du point d’indice de la fonction publique et à la hausse des coûts de l’énergie. Météo-France a ainsi reçu une contribution exceptionnelle du programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables à hauteur de 4,2 millions d’euros ; l’IGN a bénéficié d’une compensation exceptionnelle de 1,3 million d’euros du programme 159 par redéploiement de crédits du CGDD sur décision du responsable de programme. Le CEREMA, en revanche, a dû assumer les surcoûts enregistrés sur la gestion 2022.

III. Le programme 181 PrÉvention des risques

Le programme 181 Prévention des risques finance l’élaboration et la mise en œuvre les politiques publiques de prévention des risques industriels, miniers et naturels, de lutte contre les pollutions, de sûreté nucléaire et de radioprotection. Il finance également l’Agence de la transition écologique (ADEME) et l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS). En loi de finances initiale pour 2022, le programme 181 était doté de 1,073 milliard d’euros en AE et de 1,079 milliard d’euros en CP.

prÉvision et exÉcution 2022

En millions d’euros

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

1,029 milliard d’euros en AE et 1,041 milliard d’euros en CP ont été consommés sur le programme 181 en 2022. Le taux de consommation des crédits s’établit à 95,82 % en AE et 96,47 % en CP par rapport à la LFI 2022.

Plusieurs mouvements de crédits sont intervenus sur le programme 181 Prévention des risques en 2022.

De la LFI À l’exÉcution

CP, en millions d’euros

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

● Le programme 181 a bénéficié de 13,4 millions d’euros en AE et de 60 millions d’euros en CP de reports de l’année 2021 vers l’année 2022.

● 8,4 millions d’euros en AE et 5 millions d’euros en CP de fonds de concours et d’attributions de produits ont été rattachés au programme 181 en cours de gestion. L’abondement le plus important provient du fonds de concours qui recouvre les participations des collectivités territoriales aux dépenses d’investissement du plan « Loire grandeur nature ».

● Plusieurs décrets de transfert et de virement sont intervenus en cours de gestion pour un solde de –2,9 millions d’euros en AE et de – 2,4 millions d’euros en CP. Les mouvements sortants les plus importants sont un transfert de 1,2 million d’euros vers le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières qui porte les crédits de fonctionnement courant de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et un virement de 2 millions d’euros vers le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie au titre du financement du plan national pour des achats durables.

● Le décret d’avance du 7 avril 2022([151]) a entraîné l’annulation de 27,3 millions d’euros en AE et en CP sur la réserve de précaution afin de financer le plan de résilience économique et sociale déployé suite au déclenchement de la guerre en Ukraine.

● Les crédits du programme 181 ont également été modifiés par les lois de finances rectificatives du 16 août 2022 (LFR 1) ([152]) et du 1er décembre 2022 (LFR 2) ([153]).

La LFR 1 a ouvert 27,3 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 181 afin de reconstituer la réserve de précaution du programme.

La LFR 2 a procédé à l’annulation de 15,3 millions d’euros en AE et de 15,6 millions d’euros en CP des crédits résiduels de la réserve de précaution.

Le solde des ouvertures et annulations sur le programme 181 Prévention des risques s’établit à 3,7 millions d’euros en AE et à 47,2 millions d’euros en CP. Le montant des crédits disponibles en cours d’année 2022 s’élève à 1 069 millions d’euros en AE et 1 119 millions d’euros en CP. Le taux de consommation des crédits par rapport à l’ensemble des crédits ouverts en 2022 est de 96,3 % en AE et de 93 % en CP.

Le présent projet de loi de règlement propose l’annulation de 22,7 millions d’euros en AE et de 12,03 millions d’euros en CP sur le programme 181, après que 17,1 millions d’euros en AE et 66,2 millions d'euros en CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2022 vers l’année 2023 ([154]) .

IV. Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, du dÉveloppement et de la mobilitÉ durables

Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables est le programme support du pôle ministériel regroupant le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, le ministère de la transition énergétique et le secrétariat d’État chargé de la mer. Il était doté, en LFI 2022, de 2 887 millions d’euros en AE et de 2 929 millions d’euros en CP.

PrÉvision et exÉcution 2022

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

En 2022, 2 967 millions d’euros en AE et 3 015 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 217. Le taux de consommation des crédits s’établit à 102,76 % en AE et à 102,96 % en CP par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durable a connu plusieurs mouvements de crédits en 2022.

De la LFI À l’exÉcution

CP, en millions d’euros

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

● Le programme 217 a bénéficié de 1,9 million d’euros en AE et de 6,8 millions d’euros en CP au titre des reports de l’année 2021 vers l’année 2022.

● 14,16 millions d’euros en AE et en CP de fonds de concours et d’attributions de produits ont été rattachés au programme 217 en cours de gestion 2022.

● Plusieurs mouvements réglementaires (décrets de transfert et de virement, arrêté de répartition pour mesures générales) ont conduit à l’ouverture nette de 116 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 217. La majeure partie de ce montant résulte de l’arrêté du 25 octobre 2022 portant répartition de crédits ([155]) qui a ouvert 12,25 millions d’euros sur le titre 2 afin de financer diverses mesures statutaires et indemnitaires, et de l’arrêté du 6 décembre 2022 ([156]) qui a ouvert 97,8 millions de crédits de titre 2 notamment pour financer la revalorisation de 3,5 % du point d’indice de la fonction publique.

● Le décret d’avance du 7 avril 2022 ([157]) a entraîné l’annulation de 6,2 millions d’euros en AE et en CP sur la réserve de précaution du programme.

● Les crédits du programme 217 ont également été modifiés par les lois de finances rectificatives du 16 août 2022 (LFR 1) ([158]) et du 1er décembre 2022 (LFR 2) ([159]).

La LFR 1 a ouvert 6,2 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 217 afin de reconstituer la réserve de précaution.

La LFR 2 a procédé à l’annulation de 7,9 millions d’euros en CP hors titre 2 sur la réserve de précaution.

Le solde des ouvertures et annulations sur le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables s’établit à 132,6 millions d’euros en AE et à 129,5 millions d’euros en CP. Le montant des crédits disponibles en cours d’année 2022 s’élève à 3 007 millions d’euros en AE et à 3 046 millions d’euros en CP. Le taux de consommation des crédits par rapport à l’ensemble des crédits ouverts en 2022 est de près de 99 %.

Le présent projet de loi de règlement procède à l’annulation de 36,57 millions d’euros en AE et de 24,79 millions d’euros en CP sur le programme 217, après que 3,6 millions d’euros en AE et 5,9 millions d’euros en CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2022 vers l’année 2023 ([160])

Le programme 217 porte la quasi-totalité des crédits de personnel de la mission EDMD, à l’exception des dépenses de personnel de l’ASN qui sont financées par le programme 181.

En LFI 2022, le plafond d’emplois du programme 217 était fixé à 35 224 ETPT, avec un schéma d’emplois de – 226 ETP. Le plafond d’emplois exécuté s’établit à 34 888 ETPT, et le schéma d’emplois réalisé à – 314 ETP. Depuis 2017, le plafond d’emplois est continuellement sous-consommé et le schéma d’emplois sur-exécuté. Les ministères de la transition écologique et de la transition énergétique continuent donc à être fortement mis à contribution au titre de la politique des effectifs de l’administration de l’État.

Les rapporteurs spéciaux s’alertent de cette situation. La Cour des comptes a relevé que la réduction des effectifs, qui s’est poursuivie au cours de l’année 2022, a été de plus de 12 % au cours des cinq dernières années. De plus « l’attrition observée n’a été fondée ni sur une démarche de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences, ni sur une recherche de meilleure adéquation entre les missions et les moyens ». La Cour conclut que ce constat « devrait conduire à engager une réflexion sur la capacité à terme de ces ministères à assumer l’ensemble des missions qui leur sont confiées au vu d’une attrition régulière des effectifs à l’échelon central et dans les services déconcentrés » ([161]) . Les rapporteurs spéciaux se joignent à ces remarques qui, selon eux, doivent être étendues aux emplois rémunérés par les opérateurs de la mission EDMD.

écologie, développement et mobilité durables : AFFAIRES MARITIMES

M. Michel Lauzzana, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Une sur-exÉcution par rapport À la LFI en raison de reports significatifs.
2. A. Des reports de crÉdits 2021 sur 2022 consÉquents.....................
3. 1. Le programme 205 Affaires maritimes : des reports exceptionnels de crédits...
4. 2. L’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports : des fonds de concours importants
5. B. La rÉserve de prÉcaution...........................................
6. C. Un taux d’exÉcution modeste par rapport aux crÉdits disponibles.........
7. II. Une dÉpense fiscale au coÛt ÉlevÉ : la taxation au tonnage............
8. A. Un dispositif coÛteux...............................................
9. B. Un dispositif nÉcessaire............................................

Les crédits consacrés par l’État aux affaires maritimes au sein de la mission Écologie, développement et mobilité durables relèvent :

– du programme 205 Affaires maritimes, qui rassemble les moyens visant, d’une part, à prévenir et lutter contre les risques en matière de sécurité maritime et de pollution marine et, d’autre part, à former aux métiers de la mer et à les soutenir économiquement ;

– de l’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports, qui finance les missions régaliennes exercées par les grands ports maritimes pour le compte de l’État, dont le dragage ([162]) et les missions de police portuaire.

I. Une sur-exÉcution par rapport À la LFI en raison de reports significatifs

Les crédits consommés sont très supérieurs aux crédits adoptés en LFI 2022 ([163]) en AE comme en CP, tant pour le programme 205 que pour l’action 43.

CRÉDITS allouÉs aux affaires maritimes

Source : Commission des finances d’après les données des documents budgétaires (RAP ([168]) 2022).

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 205

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après les données issues du rapport annuel de performances 2022.

A. Des reports de crÉdits 2021 sur 2022 consÉquents

1. Le programme 205 Affaires maritimes : des reports exceptionnels de crédits

La surconsommation des crédits par rapport aux crédits ouverts par la LFI a été permise par l’importance des reports de crédits de 2021 sur 2022, à hauteur de 80 millions d’euros.

Parmi ces 80 millions d’euros de reports :

– 45 millions d’euros en AE et CP concernent l’aide exceptionnelle à l’entreprise Brittany Ferries, justifiée par les difficultés qu’elle a rencontrées à la suite du Brexit et de la crise sanitaire, alors que son rôle économique est important en Bretagne et en Normandie. Cette aide avait été financée par l’ouverture par la seconde loi de finances rectificative pour 2021 ([169]) de 35,6 millions d’euros en AE et 34,4 millions d’euros en CP sur le programme 205, le solde de la subvention étant financé par la « non annulation » de 10,38 millions d’euros d’AE et 11,55 millions d’euros de CP, prévue initialement dans le cadre de la régulation de fin de gestion 2021 ;

– 22,5 millions d’euros en AE et 11,5 millions d’euros en CP de crédits reportés s’expliquent par le report croisé en provenance du programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire pour la mise en œuvre du plan tourisme.

Le programme 205 a en outre bénéficié d’un report de fonds de concours et d’attributions de produits à hauteur de 8,9 millions d’euros en AE et en CP, dont :

– 2,6 millions d’euros issus du Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture (FEAMPA) ([170]) et de la participation de l’Agence européenne pour la sécurité maritime (EMSA) ;

– 2,4 millions d’euros d’attributions de produits versées essentiellement par les collectivités territoriales en rétribution de prestations (comme les opérations de balisage ([171]) réalisées grâce aux navires spécifiques des phares et balises).

2. L’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports : des fonds de concours importants

Comme de nombreuses actions du programme 203, l’action 43 a bénéficié de fonds de concours versés par l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), budgétés sur la sous-action 43-01 Infrastructures portuaires, à hauteur de 104,1 millions d’euros en AE et 88,7 millions d’euros en CP, des montants proches de ceux présentés dans le PAP 2022 ([172]). Dans le RAP pour 2022 figurent quelques exemples de projets financés par ces fonds de concours comme la poursuite de l’implantation de la plate-forme de développement d’éoliennes en mer au port du Havre ou l’extension du quai 12 au grand port maritime de Guadeloupe ([173]).

B. La rÉserve de prÉcaution

La réserve de précaution initiale s’élevait à 7 millions d’euros en AE et 7,1 millions d’euros en CP.

4,2 millions d’euros mis en réserve, en AE et en CP, ont été successivement annulés par le décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance puis ouverts par la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022, afin de reconstituer la réserve à son niveau initial.

La justification apportée par le RAP 2022 au sujet du programme 181 Prévention des risques vaut vraisemblablement également pour le programme 205. Aux termes de ce RAP, l’annulation des crédits a eu pour objet de contribuer au financement du plan de résilience économique et sociale déployé à la suite du déclenchement de la guerre en Ukraine et la situation économique a conduit, dans le cadre de la loi de finances rectificative du 16 août 2022, à faire le choix de reconstituer les marges en gestion afin de faire face à d’éventuels aléas d’ici la fin de l’année.

La Cour des comptes confirme que cette réduction temporaire des crédits de la réserve de précaution, qui a concerné de nombreux programmes, a résulté de la nécessité de « gager l’ouverture de crédits visant à répondre à la hausse des prix de l’énergie et aux conséquences de la guerre en Ukraine » et, par conséquent, déplore un « manque de sincérité du gage » ([174]).

10,8 millions d’euros en AE et en CP ont ensuite été gelés dans le cadre du dispositif de soutien à l’emploi aux entreprises d’armement maritime (SEAM) ([175]) au titre du second semestre 2022, le paiement n’intervenant qu’a posteriori, en 2023.

Après un dégel de 7,8 millions d’euros en AE et en CP dans le cadre du schéma de fin de gestion, la LFR 2 ([176]) a définitivement annulé 10 millions d’euros en AE et 10,1 millions d’euros en CP de la réserve.

C. Un taux d’exÉcution modeste par rapport aux crÉdits disponibles

Les crédits reportés de 2022 sur 2023 ([177]) s’élèvent à 8,5 millions d’euros en AE et 22,3 millions d’euros en CP ([178]), dont 2,7 millions d’euros en AE et 10,8 millions d’euros en CP pour le paiement a posteriori des aides aux armateurs pour le second semestre 2022 dans le cadre du SEAM. Le surplus de crédits reportés consiste en des fonds de concours à hauteur de 4,5 millions d’euros en AE et 11,5 millions d’euros en CP.

L’importance relative de ces reports de crédits explique le taux d’exécution modéré par rapport à l’ensemble des crédits disponibles (96,4 % en AE mais seulement 89,5 % en CP).

Au vu de ces reports, le projet de loi de règlement propose l’annulation de 1,3 million d’euros en AE et 5,9 millions d’euros en CP.

II. Une dÉpense fiscale au coÛt ÉlevÉ : la taxation au tonnage

A. Un dispositif coÛteux

Le programme 205 porte une dépense fiscale majeure, prévue par l’article 209-0 B du code général des impôts. Il s’agit de la taxation au tonnage ([179]). Les entreprises dont le chiffre d’affaires provient pour au moins 75 % de l’exploitation de navires de commerce peuvent opter pour ce mode de taxation. Leur impôt sur les sociétés est alors calculé sur la base du tonnage des navires qu’elles exploitent, indépendamment du bénéfice réel réalisé. L’objectif de ce dispositif est de rendre les navires français plus compétitifs, dans un contexte de forte concurrence internationale.

Le RAP confirme le chiffrage avancé par le PAP 2022 à 3,8 milliards d’euros en 2022, soit quasiment 10 fois plus qu’en 2021 (395 millions d’euros), au bénéfice de 40 armateurs. Son dispositif étant inchangé, l’évolution du chiffrage s’explique par les profits élevés réalisés par le secteur en 2021 et 2022.

B. Un dispositif nÉcessaire

Le rapporteur spécial renouvelle son soutien à la taxe au tonnage.

Cette dépense fiscale est en effet rendue nécessaire par le caractère facilement délocalisable de l’activité des armateurs, ce qui explique qu’elle ait été adoptée par quasiment tous les pays en Europe et que « 80 % du commerce international [obéisse] à un mécanisme semblable» ([180]).

Elle a de surcroît obtenu des résultats significatifs depuis sa création en 2003 puisque les trois premiers armateurs mondiaux sont européens, dont un armateur français ([181]).

Ce dispositif n’est pas toujours avantageux pour les armateurs. Ces derniers doivent en effet faire un choix entre l’impôt sur les sociétés (IS) classique et la taxation au tonnage pour une période de 10 ans, sans pouvoir ensuite en changer selon leurs résultats ([182]), alors même que leur activité est extrêmement cyclique. Autrement dit, ces entreprises ont dû s’acquitter de cette taxe même lors d’exercices déficitaires, ou même lorsque, en raison de profits faibles, il aurait été plus avantageux pour elles de payer l’IS classique.

Enfin, cette option permet de financer la transition écologique du transport maritime, une très grande majorité des bénéfices réalisés par les armateurs étant réinvestis, notamment dans la décarbonation du transport maritime. Le groupe CMA-CGM avait ainsi indiqué au rapporteur spécial lors de son audition en octobre 2022 que « 90 % des profits réalisés dans la période 2021-2022 ont été ou vont être réinvestis dans l’outil de production afin notamment de financer la transition environnementale du groupe ».

économie : commerce extérieur

M. Franck Allisio, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’exécution des crédits versés À Business France et Bpi France Assurance Export est conforme à la prévision
2. A. 135 millions ont été versés aux opérateurs en charge du développement international des entreprises
3. B. la subvention versée À business France est en constante diminution depuis 2018
4. II. les garanties publiques ONT DONNÉ LIEU À MOINS DE DÉCAISSEMENTS QUE PRÉVU
5. A. le COÛT des garanties publiques à l’export, est plus faible que prévu.....
6. B. le compte de commerce 915 soutien au commerce extérieur témoigne d’une reprise des exportations
7. III. les crédits du plan de relance s’éteignent progressivement............
8. A. les crédits de la mission plan de relance..............................
9. B. certains crédits de l’aide publique au développement participent également au soutien à l’export

La politique publique de soutien au commerce extérieur regroupe les dispositifs de financement, de garanties publiques et d’accompagnement à l’export gérés par Bpifrance assurance export et Business France, auxquels on peut ajouter la contribution de certains fonds d’aide publique au développement ainsi que le reliquat des crédits du plan de relance export.

Les crédits correspondants sont répartis sur les 4 actions suivantes qui relèvent du ministère de l’économie, des finances, de la souveraineté industrielle et du numérique :

– l’action n° 7 Développement international des entreprises et attractivité du territoire du programme 134 Développement des entreprises et régulations de la mission Économie ;

– l’action n° 4 Développement international de l’économie française du programme 114 Appels en garantie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État ;

– l’action n° 3 Plan de soutien à l’export du programme 363 Compétitivité de la mission Plan de relance ;

– l’action n° 2 Aide économique et financière bilatérale du programme 110 Aide économique et financière au développement de la mission Aide publique au développement.

Enfin, l’ensemble des prévisions et résultats des procédures financières de soutien à l’export sont retracées dans le compte de commerce 915 Soutien financier au commerce extérieur.

La loi de finances initiales pour 2022 a ouvert sur ces quatre actions 318,7 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 329,5 millions d’euros en crédits de paiement (CP). 277,6 millions d’euros ont été consommés en AE et 272,8 millions d’euros en CP. Le taux de consommation est donc de 87,11 % pour les AE et de 82,79 % pour les CP par rapport à la LFI 2022 et de 85,66 % pour les AE et 82,79 % pour les CP par rapport à l’ensemble des crédits disponibles.

prévision et exécution 2022 (AE)

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, d’après les documents budgétaires.

prévision et exécution 2022 (CP)

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, d’après les documents budgétaires.

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après documents budgétaires.

I. L’exécution des crédits versés À Business France et Bpi France Assurance Export est conforme à la prévision

A. 135 millions ont été versés aux opérateurs en charge du développement international des entreprises

L’action n° 7 Développement international des entreprises et attractivité du territoire du programme 134 Développement des entreprises et régulations de la mission Économie a bénéficié de 135,66 millions d’euros (en AE et en CP) ainsi répartis :

– 47,7 millions d’euros de crédits de fonctionnement ont été versés à Bpifrance AE en rémunération des garanties publiques à l’export gérées par elle ;

– 2,6 millions d’euros de crédits d’intervention ont permis de prendre en charge des dépenses exceptionnelles de système d’information de Bpifrance AE ainsi que le versement de la contribution du ministère de l’économie, des finances, de la souveraineté industrielle et numérique au financement du Pavillon France à l’exposition universelle de Dubaï ;

– 85,1 millions d’euros de crédits de fonctionnement ont été versés à Business France au titre de sa subvention pour charges de service public.

L’exécution budgétaire est conforme à la prévision, le taux de consommation des crédits par rapport à la LFI 2022 s’élevant à 99,62 % en AE et à 100,21 % en CP.

B. la subvention versée À business France est en constante diminution depuis 2018

Conformément au contrat d’objectifs et de moyens 2018 – 2022 (COM) signé par l’opérateur, la subvention pour charges de service public versée au titre du programme 134 est en diminution de 10,5 % depuis 2018, passant sur la période de 95,1 millions d’euros à 85,1 millions d’euros.

Business France a également reçu une subvention de 4,7 millions d’euros (AE=CP) en 2022 au titre du programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire de la mission Cohésion des territoires, tandis que 3,7 millions d’euros (AE=CP) lui ont été versés par le programme 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales. La somme de ces trois dotations est passée de 102,8 millions d’euros en 2018 à 93,5 millions d’euros en 2022.

Le plafond d’emplois a également diminué de 5,3 % depuis 2018, passant de 1 513 équivalents temps plein annuels travaillés (ETPT) à 1 433 ETPT en 2022. L’exécution du plafond d’emplois est à peu de chose près conforme à la prévision (1 426 ETPT pour un plafond d’emplois inscrit en LFI de 1 433 ETPT). Le hors plafond s’élève à 72 ETPT correspondant aux contrats d’alternance.

II. les garanties publiques ONT DONNÉ LIEU À MOINS DE DÉCAISSEMENTS QUE PRÉVU

A. le COÛT des garanties publiques à l’export, est plus faible que prévu

Le compte de commerce 915, Soutien financier au commerce extérieur retrace les dépenses et recettes liées aux garanties publiques à l’export gérées par Bpifrance, depuis la prospection jusqu’à l’exécution du contrat export. Ces garanties regroupent l’assurance prospection, la garantie du risque-exportateur, la garantie de change, l’assurance-crédit et l’assurance-investissement, le financement de la construction navale ainsi que les dispositifs de réassurance crédit créés pendant la crise sanitaire (Cap Francexport et CAP Francexport +).

L’action 4 Développement international de l’économie française du programme 114 Appels en garantie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État compense le déficit constaté en 2021 sur le compte de commerce Soutien financier au commerce extérieur au titre de l’assurance prospection (84,1 millions d’euros), de la garantie du risque exportateur (2,9 millions d’euros) et de la garantie de change (1,8 million d’euros).

Sur les 128 millions d’euros ouverts en AE et en CP par la LFI 2022, seuls 88,82 millions d’euros ont été consommés en AE et en CP. Le taux d’exécution (69,39 %) s’explique notamment par un coût plus faible qu’attendu pour l’assurance prospection, la crise de la Covid-19 ayant fait chuter les dépenses de prospection en 2021, ainsi que par un coût de la garantie du risque exportateur nettement moins élevé que prévu (2,88 millions d’euros consommés contre 18 millions d’euros prévus en LFI 2022).

B. le compte de commerce 915 soutien au commerce extérieur témoigne d’une reprise des exportations

Le compte de commerce Soutien au commerce extérieur affiche, en 2022, un solde positif de 158,68 millions d’euros, en décalage avec la prévision de la LFI 2022 d’un solde excédentaire de 52 millions d’euros. Cet écart s’explique principalement par les recettes de l’assurance-crédit nettement plus élevées que ce qui était prévu initialement (935,5 millions d’euros réalisés contre 614 millions prévus), en lien avec le niveau significatif de flux en garanties pris sur l’année (30,3 milliards d’euros contre 17,3 milliards d’euros en 2021). Cela témoigne de la reprise des exportations des biens, en hausse de 18 %, en valeur, par rapport à 2021.

En outre, il convient de remarquer que les recettes de l’assurance prospection ont été plus faibles que prévu (14,75 millions d’euros de moins que la prévision), Bpifrance assurance export ayant dû contrôler la distribution du produit afin de ne pas dépasser la cible de déficit fixée à 97,5 millions d’euros en cours d’année. Enfin, on note des niveaux de dépenses plus faibles que prévu sur les dispositifs CAP Francexport et CAP Francexport + (17 millions d’euros de moins que la prévision) ce qui atteste de la réduction du recours à ces dispositifs de crise visant à prendre le relais des assureurs-crédits privés.

Écart en 2022 entre la prévision et l’exécution du compte de commerce

soutien financier au commerce extérieur

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après documents budgétaires.

III. les crédits du plan de relance s’éteignent progressivement

A. les crédits de la mission plan de relance

L’action 3 Plan de soutien à l’export du programme 363 Compétitivité de la mission Plan de relance a ouvert 14,8 millions d’euros de CP pour couvrir le reliquat d’AE engagées l’année précédente au titre du plan de relance export. Ces crédits financent une rémunération complémentaire au bénéfice de Bpifrance et l’augmentation des crédits du Fonds d’études et d’aide au secteur privé (FASEP). Ce fonds vise à soutenir les entreprises exportatrices qui se positionnent sur des projets d’infrastructures dans des pays émergents ou en développement.

11,21 millions d’euros de CP ont été effectivement consommés, ce qui s’explique par une sous-consommation de 4,39 millions des crédits devant alimenter le FASEP. L’action affiche ainsi un taux d’exécution de 75,76 % sur l’année 2022. Les crédits non consommés ont été reportés en 2023.

B. certains crédits de l’aide publique au développement participent également au soutien à l’export

L’action 2 Aide économique et financière bilatérale du programme 110 Aide économique et financière au développement de la Mission Aide publique au développement a ouvert 55 millions d’euros en AE et 51 millions d’euros en CP au titre du FASEP et du Fonds d’expertise technique et d’échange d’expériences (FEXTE) qui intervient en amont des projets d’infrastructures en finançant des programmes de coopération technique.

Le FASEP a été abondé par 5,4 millions d’euros d’AE en cours de gestion, via des redéploiements au sein du programme 110.

Pour ces deux fonds, le niveau de consommation s’élève à 53,65 millions d’euros en AE et 36,8 millions d’euros en CP. Pour les AE, cela représente un taux d’exécution de 97,55 % par rapport aux crédits ouverts en LFI et de 88,82 % par rapport aux crédits disponibles tandis que les CP enregistrent un taux d’exécution de 72,16 %.

Pour ce qui concerne le FASEP, l’ensemble des AE disponibles ont été consommées (30,4 millions d’euros) tandis que 20,8 millions d’euros de CP ont été consommés sur les 33 millions d’euros ouverts en LFI, sans que la documentation budgétaire ne précise si ces crédits ont été reportés. Pour ce qui concerne le FEXTE, 23,25 millions d’euros des 30 millions d’euros d’AE ouvertes ont été consommées en raison du décalage dans l’octroi des projets tandis que 16 des 18 millions d’euros de CP ouverts en LFI ont été consommés en raison de la mise en réserve d’une partie des crédits.

économie : développement des entreprises et régulations ; prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

M. Xavier Roseren, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. Introduction...........................................................
2. Analyse des programmes 134, 343 et 367................................
3. I. Le programme 134 Développement des entreprises et régulation........
4. 1. L’action 23 Industrie et services massivement abondée pour répondre aux conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine et de la crise sanitaire
5. a. Un soutien massif aux entreprises dans le cadre de la guerre en Ukraine......
6. b. Le plan Destination France sous-exécuté.........................
7. c. La compensation carbone en légère baisse.........................
8. 2. L’action 4 Développement des postes, des télécommunications et du numérique en forte hausse en programmation initiale a bénéficié d’ouvertures importantes en cours de gestion
9. 3. L’action 25 Mesures exceptionnelles dans le cadre de la crise sanitaire abondée en cours d’année
10. II. Le programme 343 Plan France très haut débit........................
11. 1. Les décaissements des crédits de l’action 1 Réseaux d’initiative publique (RIP) ralentissent
12. 2. L’exécution des crédits de l’action 2 Autres projets concourant à la mise en France du plan France très haut débit
13. III. Le programme 367 Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 et en 2022 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » (CAS PFE)
14. Le Compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers et à des organismes privés
15. I. Le programme 862 Prêts pour le développement économique et social a bénéficié d’importants reports de crédits non consommés en 2021
16. II. Le programme 869 Prêts à la société concessionnaire de la liaison expresse entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle sous-exécuté en raison d’un imprévu calendaire
17. III. Le programme 877 Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la covid-19 : une exécution tronquée

Introduction

La mission Économie est composée des cinq programmes 134 Développement des entreprises et régulation, 343 Plan France très haut débit, 220 Statistiques et étude économiques et 305 Stratégies économiques. De manière exceptionnelle pour les années 2021 et 2022, la mission Économie a été enrichie du programme 367 Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 et en 2022 sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » (CAS PFE) ([184]).

La présente fiche porte sur l’exécution des programmes 134, 343 et 367 ([185]), auxquels s’ajoutent les crédits du compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers et à des organismes privés.

Hors programme 367, les crédits de la mission représentaient en loi de finances initiale (LFI) 3,4 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 4 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), en hausse de 28,2 % et 21,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2021. Les crédits ont été fortement modifiés en gestion : 22,7 milliards d’euros ont finalement été ouverts, soit près de six fois le montant ouvert en LFI. Ces ouvertures ont principalement eu lieu sur le programme 367, abondé par les deux lois de finances rectificatives à hauteur de 12,73 milliards d’euros en vue de l’offre publique d’achat simplifiée relative à EDF. Le programme 134 a bénéficié quant à lui de 3,8 milliards d’euros supplémentaires, principalement pour soutenir les entreprises face aux conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine.

15,3 milliards d’euros (CP), soit près de quatre fois les crédits votés en LFI et environ deux tiers des crédits disponibles, ont été consommés en 2022, contre 3,5 milliards d’euros en 2021.

Passage du projet de loi de finances à l’exécution 2022

à l’échelle de la mission Économie

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Exécution des crÉdits budgétaires 2021 et 2022

des programmes 134, 343 et 367 de la mission économie

(en CP ; en millions d’euros)

Source : Commission des finances à partir des documents budgétaires.

Les dépenses fiscales rattachées à la mission s’élèvent en 2022 à 18,5 milliards d’euros, en diminution de 6 % par rapport à 2021. Cette diminution résulte essentiellement de la neutralisation des dépenses fiscales en faveur des entreprises grandes consommatrices d’énergie ([186]). Elles représentent cependant près de cinq fois le montant des crédits budgétaires consommés (hors programme 367).

Poids des dépenses fiscales dans la mission Économie

(en milliards d’euros)

Source : Commission des finances à partir des documents budgétaires.

Eu égard à ce poids majeur, le rapporteur spécial salue une présentation améliorée des dépenses fiscales dans le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2023, consistant en l’ajout d’une section qui les regroupe selon sept catégories, correspondant à cinq politiques publiques et à deux catégories regroupant les mesures en cours d’extinction et les mesures poursuivant un objectif isolé. Cette section réunit en outre des indications concernant les objectifs et les bénéficiaires des mesures fiscales.

Analyse des programmes 134, 343 et 367

I. Le programme 134 Développement des entreprises et régulation

En programmation initiale, le programme 134 a connu une modification de périmètre avec plusieurs transferts sortants, avec un impact de – 65,8 millions d’euros (en AE et CP) ; une diminution essentiellement liée au transfert vers le programme 180 Presse et média des crédits liés à la compensation versée à La Poste pour sa mission de transport postal de la presse. 1,7 milliard d’euros (en CP) ont été votés en LFI pour le programme 134.

En cours de gestion, ce programme a vu ses crédits augmenter massivement. Les deux lois de finances rectificatives pour 2022 ont ouvert un total de 2,33 milliards d’euros sur l’action 23 Industrie et services, principalement pour financer un dispositif d’aides aux entreprises énergo-intensives en réponse à la crise énergétique dans le contexte de la guerre en Ukraine (pour 1,5 milliard d’euros) ; et l’action 4 Développement des postes, des télécommunications et du numérique a bénéficié de près de 140 millions d’euros supplémentaires. Le montant des CP disponibles sur ce programme s’est ainsi élevé en 2022 à 5,7 milliards d’euros.

En exécution, 2,5 milliards ont été consommés, soit 141 % des crédits votés en LFI mais seulement 44 % des crédits disponibles.

exécution 2022 des crédits du programme 134

Développement des entreprises et régulation

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2022 de la mission Économie.

1. L’action 23 Industrie et services massivement abondée pour répondre aux conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine et de la crise sanitaire

Afin de répondre aux conséquences économiques de la guerre en Ukraine, deux dispositifs de subvention à destination des entreprises énergo-intensives ont été créés dans le cadre du Plan de résilience annoncé le 16 mai 2022. Au total, près de 3 milliards d’euros ont été ouverts sur le programme 134 pour financer ces subventions. Le programme a également été abondé pour financer le plan « Destination France » pour la reconquête du tourisme.

Au total, le montant des crédits disponibles s’est élevé à 3 615 millions d’euros (en CP), soit près de 6 fois le montant des crédits votés en LFI.

In fine¸ seuls 481,26 millions d’euros (en CP) ont été consommés sur cette action, soit un taux d’exécution de 75 % par rapport à la programmation initiale et de 13 % par rapport aux crédits disponibles. Cette sous-exécution s’explique largement par la faible mobilisation de ces deux dispositifs.

Crédits votés, disponibles et consommés sur l’action 23 industrie et services

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances à partir du rapport annuel de performance 2022 de la mission Économie.

a. Un soutien massif aux entreprises dans le cadre de la guerre en Ukraine

Le programme 134 a d’abord bénéficié d’une ouverture de crédits par le décret d’avance du 7 avril 2022 ([190]) de 1 548 millions d’euros, complétée par un dégel de la réserve de 31,9 millions d’euros, soit un montant total de 1 580 millions permettant de financer la création de nouvelles aides à destination des entreprises énergo-intensives (1 500 millions d’euros) et du secteur des travaux publics (80 millions d’euros) particulièrement affectées par les conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine.

La première loi de finances rectificative pour 2022 d’août 2022 ([191]) a ouvert 2 325,87 millions d’euros. 1 500 millions étaient destinés à financer les aides à destination des entreprises affectées par les conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine. Les crédits avaient également vocation à reconstituer les avances de trésorerie faites pour assurer la continuité des financements au titre du fonds de solidarité mis en œuvre dans le cadre de la crise sanitaire, pour un total de 794 millions d’euros ([192]).

Les dispositifs d’aide aux entreprises, notamment celui affecté aux énergo-intensives, ont été faiblement mobilisés : moins de 77 millions d’euros ont en effet été consommés sur les 3 milliards d’euros ouverts.

Exécution des crédits ouverts dans le cadre des dispositifs de soutien aux entreprises mis en place par le Plan de résilience du 16 mars 2022

(en CP ; en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : Note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes

Le rapporteur spécial spéciale se félicite de cette ouverture massive de crédits au cours de l’année 2022, dans un contexte d’incertitude, qui a permis de rassurer les entreprises, ainsi que d’un calibrage prudent des aides pour éviter les effets de bord. Il salue également le fait que l’intégralité des crédits non-consommés de ce dispositif a été reportée sur l’année 2023.

b. Le plan Destination France sous-exécuté

En 2022, la compétence sur les politiques du tourisme a été transférée du ministère de l’Europe et des affaires étrangères vers le ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. En conséquence, le programme 134 a été enrichi d’un nouveau poste de dépense, le plan « Destination France » pour la reconquête et la transformation du tourisme ([193]).

Pour le financer, le programme 134 a bénéficié de reports de l’année 2021 en provenance du programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises pour un total de 125,43 millions d’euros en AE et 135,77 millions d’euros en CP.

Seuls 56,69 millions d’euros en AE et 23,79 millions d’euros en CP ont cependant été consommés. Là encore, les crédits non consommés ont été reportés sur 2023.

c. La compensation carbone en légère baisse

La compensation carbone en faveur des entreprises électro-intensives s’établit pour sa part à 318,2 millions d’euros, contre 344,2 millions prévus en LFI, en diminution de 73,1 millions (soit - 27,5 %) par rapport à 2021. Cette baisse temporaire résulte d’un retard pris dans le versement de l’aide, en raison de la validation du nouveau cadre réglementaire par la Commission européenne le 1er décembre 2022 et de nouvelles modalités de versement convenues avec l’Agence des services et de paiement.

2. L’action 4 Développement des postes, des télécommunications et du numérique en forte hausse en programmation initiale a bénéficié d’ouvertures importantes en cours de gestion

L’action 4 Développement des postes, des télécommunications et du numérique a été exécutée à hauteur de 841,92 millions d’euros en AE et 831,24 millions d’euros en CP ([194]), après avoir bénéficié en cours de gestion d’importantes ouvertures de crédits principalement du fait de reports de crédits de l’année précédente.

Crédits votés, disponibles et consommés sur l’action 4 Développement des postes, des télécommunications et du numérique

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances à partir du rapport annuel de performance 2022 de la mission Économie.

Les subventions versées à La Poste, portées par l’action 4, s’établissent en 2022 à 751 millions d’euros, soit une hausse de 613,2 millions d’euros par rapport à l’exécution 2021. Cette très forte hausse s’explique principalement par la création en 2022 au sein du programme 134 d’une nouvelle dépense pérenne afin de compenser le déficit de La Poste dans la mise en œuvre du service universel postal, d’un montant de 520 millions d’euros, ainsi que par le report de 2021 de 74 millions d’euros au titre du versement de la dotation à La Poste pour sa mission d’aménagement du territoire.

Détail des subventions versées à la Poste

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2022 de la mission Économie.

La sous-exécution de près de 28 millions d’euros par rapport aux crédits ouverts constatée s’explique par une durée d’exécution plus longue que prévue initialement pour les dispositifs du Commissariat aux communications électroniques de défense et sur la Mission French Tech.

3. L’action 25 Mesures exceptionnelles dans le cadre de la crise sanitaire abondée en cours d’année

L’action 25 Mesures exceptionnelles dans le cadre de la crise sanitaire n’avait pas été abondée en LFI. L’intégralité de ses crédits, soit 794 millions d’euros, ont été ouverts par la loi de finances rectificative du 16 août 2022. 677,05 millions d’euros en AE et 680,53 millions d’euros en CP ont finalement été consommés.

Ces crédits ont principalement permis d’assurer la continuité du versement des aides aux entreprises mises en place dans le cadre de la crise sanitaire, et initialement financées sur le programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, le fonds de solidarité ayant été mis en extinction à la fin de l’année 2021.

II. Le programme 343 Plan France très haut débit

Le programme 343 a été élargi avec la création d’une nouvelle action Autres projets concourant à la mise en œuvre du France très haut débit, qui correspond à la rebudgétisation du solde de trésorerie du Fonds national pour la société numérique (FSN). Elle comprend deux appels à projets ainsi que des frais de gestion et de fonctionnement du plan France très haut débit pour un total de 22 millions d’euros (AE et CP).

exécution 2022 des crédits du programme 343 Plan France TRès haut débit

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2022 de la mission Économie.

Le décret d’avance du 7 avril 2022 a annulé 22,3 millions d’euros en AE et en CP afin de contribuer au financement du plan de résilience économique et sociale déployé suite au déclenchement de la guerre en Ukraine.

Dans le cadre de la loi de finances rectificative du 16 août 2022, la situation économique a conduit à faire le choix de reconstituer les marges en gestion afin de faire face à d’éventuels aléas d’ici la fin de l’année.

La deuxième loi de finances rectificative du 1er décembre 2022 et son décret d’application sont venus annuler 22,4 millions d’euros en AE et 112 millions d’euros en CP

1. Les décaissements des crédits de l’action 1 Réseaux d’initiative publique (RIP) ralentissent

L’ensemble des autorisations d’engagement a été consommé en 2022 sur l’action 1 (88,7 millions d’euros) afin de permettre l’engagement de la première vague de l’appel à projet « Création d’infrastructures de génie civil nécessaires aux raccordements finals ».

S’agissant des CP, l’année 2022 a été marquée par une actualisation à la baisse des demandes des collectivités territoriales, après une accélération en 2021 liée à un rattrapage post-crise sanitaire, et d’un décalage dans le temps de leurs besoins de décaissements sur les réseaux d’initiative publique. Sur les 600 millions d’euros de CP prévus, seuls 400 millions ont ainsi été consommés ([196]) . 65,6 millions d’euros ont été annulés par la deuxième loi de finances rectificative pour 2022. 15,1 millions d’euros ont été reportés.

2. L’exécution des crédits de l’action 2 Autres projets concourant à la mise en France du plan France très haut débit

17,51 millions d’euros ont été consommés sur les 21,80 millions d’euros ouverts en LFI, dont 14,3 millions au titre des appels à projet « Continuité territoriale numérique » et « Cohésion numérique des territoires ».

III. Le programme 367 Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 et en 2022 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » (CAS PFE)

Le programme 367 a été créé par la loi de finances rectificative du 19 juillet 2021 ([197]) afin de pallier le manque de marges de manœuvre budgétaires du CAS PFE, en l’absence de recettes de cessions en 2021 et dans le contexte difficile de la crise sanitaire.

Doté de 748 millions d’euros en LFI pour 2022, le programme 367 a bénéficié en gestion d’importants crédits complémentaires :

– des reports de 2021 à hauteur de 1 milliard d’euros ([198]) (à la suite du report de certaines opérations de recapitalisation sur la gestion 2022) ;

– de reports de 2021 pour 1 046 millions d’euros ([199]) afin de sécuriser le moment venu, le financement de nouvelles opérations en capital, et de maintenir tout au long de la gestion un solde comptable positif d’environ 1 350 millions d’euros au titre des opérations hors Covid, alors même qu’aucune recette de cession n’était attendue au cours des mois suivants ;

– d’une ouverture de 12 732 millions d’euros à la fois sur le CAS PFE et sur le programme 367 par la loi de finances rectificative d’août 2022, afin de financer tant en crédits qu’en recettes des opérations d’ampleur devant intervenir à compter de septembre, dont à titre principal l’offre publique d’achat simplifiée (OPAS) de la société EDF, évaluée à plus de 9 700 millions d’euros.

exécution 2022 des crédits du programme 367 FINANCEMENT DES OPÉRATIONS PATRIMONIALES ENVISAGÉES EN 2021 ET EN 2022 SUR LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT »

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2022 de la mission Économie.

In fine, le CAS PFE a bénéficié d’un abondement global à partir du programme 267 de 11 457,10 millions d’euros en 2022. Une partie des crédits non-consommés (2 milliards d’euros) a été reportée sur 2023. Le reliquat fait l’objet d’une demande d’annulation par la loi de règlement.

Détail des transferts du programme 367 vers le CAS PFE

(en millions d’euros)

Le Compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers et à des organismes privés

Le compte de concours financier est composé de quatre sections : « Prêts et avances pour le logement des agents de l’État » (section n° 1), « Prêts pour le développement économique et social » (section n° 2), « Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle » (section n° 3) et « Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la Covid-19 » (section n° 4).

exécution 2022 des crédits du compte de concours financiers Prêts et avances à particuliers ou à des organismes privés

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2022 du compte de concours financier.

Reports sur 2023 et annulations demandées des crédits non consommés en 2022 du compte de concours financiers

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, à partir des documents budgétaires.

1,2 milliard d’euros (en CP) ont été consommés sur ce CCF en 2022, soit un taux d’exécution de 168 % par rapport aux crédits ouverts en LFI. Cette sur-exécution s’explique largement par le programme 862 Prêts pour le développement économique et social et le programme 877 Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la covid-19.

I. Le programme 862 Prêts pour le développement économique et social a bénéficié d’importants reports de crédits non consommés en 2021

Le programme 862 Prêts pour le développement économique et social permet de financier des prêts du fonds éponyme (le FDES), octroyés par l’État à des entreprises pour accompagner leur restructuration financière et commerciale. Il se compose de deux actions, l’action 1 Prêts pour le développement économique et social et l’action 2 Prêts participatifs pour le développement économique et social.

Doté de 75 millions d’euros en LFI 2022, le programme 862 a bénéficié de reports de crédits ouverts en 2021 dans le contexte de la crise sanitaire, mais non utilisés, à hauteur de 854,92 millions d’euros en AE et 1 015,92 millions d’euros ([200]), principalement imputés sur l’action 1.

Près de 608 millions d’euros ont in fine été consommés. L’intégralité des crédits non consommés, soit 483,13 millions d’euros, ont été reportés sur 2023.

II. Le programme 869 Prêts à la société concessionnaire de la liaison expresse entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle sous-exécuté en raison d’un imprévu calendaire

Le programme 869 Prêts à la société concessionnaire de la liaison expresse entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle permet le financement de la construction de l’infrastructure du projet de liaison ferroviaire Charles de Gaulle Express.

Alors que 383 millions d’euros avaient été prévus en LFI 2022, seuls 248,44 millions d’euros ont finalement été consommés, un écart que le rapport annuel de performance explique notamment par l’impossibilité de respecter le calendrier initial de réalisation pour 2022 en raison de la reprogrammation des travaux sur l’ensemble de l’axe ferroviaire nord liée à la décision du tribunal administratif de Montreuil, en novembre 2020, annulant partiellement l’autorisation environnementale du projet et entraînant une suspension de travaux de près de quatre mois.

III. Le programme 877 Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la covid-19 : une exécution tronquée

Le programme temporaire 877 a été créé dans le cadre de la deuxième loi de finances rectificative pour 2020 ([201]). Il avait pour vocation de répondre aux difficultés économiques des entreprises touchées dans le contexte de la crise sanitaire, en mettant en place un dispositif public d’octroi d’avances remboursables et de prêts à taux bonifiés, selon des principes compatibles avec la réglementation européenne des aides d’État.

Non doté en LFI 2022, le programme 877 a été alimenté par des reports de crédits non consommés en 2021 ([205]) pour 226,63 millions d’euros en AE et CP.

In fine, 88,14 millions d’euros ont été consommés, correspondant aux aides octroyées jusqu’au 30 juin 2022, date de fin du dispositif, au titre des avances remboursables et prêts à taux bonifié aux entreprises touchées par la crise de la Covid-19. 87 aides dont 53 prêts à taux bonifié et 34 avances remboursables ont été octroyées, permettant de sauvegarder 8 500 emplois et de soutenir 84 entreprises. L’intégralité des crédits non consommés, soit 138,49 millions d’euros, ont été reportés sur 2023.

économie : statistiques et études économiques ; stratégie économique ; accords monétaires internationaux

M. Michel Sala, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 220, Statistiques et Études Économiques................
2. II. Le programme 305, Stratégies économiques..........................

I. Le programme 220, Statistiques et Études Économiques

Le programme 220 Statistiques et études économiques au sein de la mission Économie porte exclusivement les crédits destinés à l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee). En loi de finances initiale pour 2022, il était doté de 432 millions d’euros en AE et 435 millions d’euros en CP.

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2022 de la mission Économie.

En 2022, 444,8 millions d’euros en AE et 445,8 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 220, soit des taux de consommation de 102,8 % et 102,4 % par rapport à la prévision en loi de finances initiale.

Cette exécution témoigne d’un retour à une activité normale des missions de l’Insee avec la réalisation de l’enquête annuelle de recensement qui, compte tenu des circonstances sanitaires, n’avait pas pu être effectuée en 2021. Par ailleurs, l’année 2022 est caractérisée par l’aboutissement du contrat d’objectifs et de moyens (COM) pour 2019-2022 et par le respect de la quasi-totalité des trajectoires y figurant ([208]). À cet égard, sur la période triennale et en tenant compte des effets de lissage, le schéma d’emploi a été correctement exécuté ([209]). Seule l’augmentation des ressources propres de l’Institut fixée à 20 % dans le COM n’est pas atteinte. Cette tendance devrait perdurer à l’avenir, le niveau de recettes perçues au titre des attributions de produits connaissant une trajectoire baissière, avec un nouveau recul de - 0,6 million d’euros en 2022, s’expliquant en outre par la diminution du nombre de conventions payantes signées entre l’Insee et ses partenaires institutionnels.

Le programme 220 Statistiques et études économiques a connu, en 2022, plusieurs mouvements de crédits.

DE LA LFI À L’EXÉCUTION

(crédits de paiement en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2022 de la mission Économie.

Le programme 220 a bénéficié de 4,2 millions d’euros en AE et 9,1 millions en CP au titre des reports de l’année 2021 vers la programmation 2022.

Par ailleurs, le programme a été abondé de 7 millions d’euros en AE et en CP par l’intermédiaire de fonds de concours et d'attributions de produits en cours de gestion.

Plusieurs décrets de transfert et virement sont intervenus en cours de gestion pour un solde négatif de 156 547 euros en AE et un solde positif de 614 653 d’euros en CP. Le mouvement entrant le plus significatif s’élève pour les CP à 750 000 euros en provenance du programme 134 Développement des entreprises et régulations afin de compenser la reprise par l’Insee de l’enquête « Suivi du tourisme » qui accroit les dépenses au Titre 2.

Le décret d’avance du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance ([210]) a entraîné l’annulation de 1,64 million d’euros en AE et en CP, correspondant au surgel des crédits hors Titre 2.

Les crédits du programme 220 ont été modifiés par les lois de finances rectificatives du 16 août 2022 (LFR 1) ([211]) et du 1er décembre 2022 (LFR 2) ([212]). La première loi de finances rectificative a ouvert 1,6 million d’euros en AE et en CP compensant ainsi les annulations en décret d’avance, alors que la seconde a consisté à ouvrir 7,7 millions d’AE et à annuler 2 millions d’euros en CP correspondant à la totalité de la réserve de précaution établie à 3 % conformément au COM de l’Insee.

Au total, le solde des ouvertures et des annulations s’élève à 18,8 millions d’euros en AE et 14,7 millions d’euros en CP. Le montant total des crédits disponibles s’est élevé respectivement à 451,2 millions d’euros et 450,1 millions d’euros. Partant, le taux de consommation par rapport à l’ensemble des crédits ouverts en 2022 a été de 98,57 % en AE et 99,05 % en CP.

II. Le programme 305, Stratégies économiques

Le programme 305 Stratégies économiques au sein de la mission Économie porte les moyens de la direction générale du Trésor (DG Trésor), à l’exclusion des dépenses de fonctionnement courant de l’administration centrale, regroupées dans le programme 218. Le programme 305 finance trois missions principales consistant à assurer la qualité des analyses et prévisions économiques présentées dans le PLF, garantir l’efficacité du réseau international de la DG Trésor et assurer un traitement efficace des dossiers de surendettement par la Banque de France. En loi de finances initiale pour 2022, il était doté de 416 millions d’euros en AE et 417 millions d’euros en CP.

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2022 de la mission Économie.

En 2022, 420,2 millions d’euros en AE et 417,3 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 305, soit des taux de consommation de 100,83 % et 98,17 % par rapport à la prévision en loi de finances initiale.

Le schéma d’emploi sur le programme a été sous-exécuté de 6 ETP par rapport à la programmation initiale en accord avec le secrétariat général des ministères économiques et financiers (SGMEF) afin de tenir compte du contexte de la crise en Ukraine et de la mise en œuvre du plan national de reprise et de résilience.

On constate, pour la sous-action 1 de l’action 04 – Économie sociale, solidaire et responsable, une sous-exécution, tant en AE qu’en CP, des crédits destinés aux entreprises (Titre 6), compensée par une sur-exécution des crédits à destination des collectivités territoriales. En effet, 23,8 millions d’euros en AE et 17,6 millions d’euros en CP ont été consommés par les collectivités, sans budgétisation initiale et sans que la documentation budgétaire ne permette d’établir les justifications d’un tel décalage. En 2021, un tel phénomène avait déjà été constaté avec la consommation, au bénéfice des collectivités, de 18,8 millions d’euros tant en AE qu’en CP. Toutefois, en 2021, les crédits destinés aux entreprises avaient été sur-exécutés en raison d’un dispositif exceptionnel « Urgenc’ESS » ([213]) à destination des petites structures de l’Économie sociale et solidaire ([214]).

Le programme 305 Stratégies économiques a connu, en 2022, plusieurs mouvements de crédits.

DE LA LFI À L’EXÉCUTION

(Crédits de paiement en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2022 de la mission Économie.

Le programme 305 a bénéficié de 18,7 millions d’euros de reports en AE et 14,2 millions d’euros en CP au titre des reports de l’année 2021 vers l’année 2022.

1,5 million d’euros a été ouvert en AE et en CP au titre des seuls fonds de concours en cours de gestion ([215]).

Plusieurs décrets de transfert et virement sont intervenus en cours de gestion pour un solde positif de 1 million d’euros en AE comme en CP. Le mouvement entrant le plus significatif en AE comme en CP s’élève à 750 000 euros en provenance du programme 219 Sport afin de compenser le surcoût de dépenses engendré par la reprise par la DG Trésor de la maîtrise d’ouvrage de la société « Avenir Stade de France ».

Le décret d’avance du 7 avril 2022 a entraîné l’annulation de 6,4 millions d’euros en AE et en CP afin de financer les dépenses liées au plan de résilience économique et sociale annoncé le 16 mars 2022.

Par ailleurs, les crédits du programme 305 ont été modifiés par les lois de finances rectificatives du 16 août 2022 (LFR 1) et du 1er décembre 2022 (LFR 2). La première loi de finances rectificative a ouvert 6,4 millions en AE et en CP compensant les annulations en décret d’avance alors que la seconde est venue annuler 3,5 millions d’AE et 12,8 millions d’euros en CP.

Au total, le solde des ouvertures et des annulations s’élève à 17,7 millions d’euros en AE et 3,9 millions d’euros en CP. Le montant total des crédits disponibles s’est élevé respectivement à 434,5 millions d’euros et 421,3 millions d’euros. Partant, le taux de consommation par rapport à l’ensemble des crédits ouverts en 2022 est de 96,7 % en AE et 97,2 % en CP.

Économie : tourisme

Mme Émilie Bonnivard, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. Les crédits versés à atout France ont été abondés en gestion pour financer le plan « destination France »
2. A. 14,6 millions de crÉdits ouverts en gestion ont permis de financer le plan « Destination France »
3. B. La sCSP VERSÉE À atout France est en lÉgÈre augmentation en 2022...
4. II. les crÉdits du plan destination France sont rÉpartis entre de multiples programmes et financÉs via des ouvertures en gestion À la lisibilitÉ perfectible
5. A. le programme 134 a financÉ des crÉdits de soutien aux filiÈres touristiques via des reports croisÉs
6. B. La mission Écologie, dÉveloppement et mobilitÉs durables a financÉ la transition vers le tourisme durable
7. C. Les crÉdits de la mission cohÉsion des territoires......................
8. D. Les crÉdits de la mission Recherche et enseignement supÉrieur.........
9. III. Les crÉdits du plan « avenir montagnes » poursuivent leur exÉcution qui s’achèvera en 2026

La politique publique de soutien au tourisme s’articule autour de trois volets :

– les crédits versés à l’opérateur Atout France via l’action 7 Diplomatie économique et développement du tourisme du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence de la mission Action extérieure de l’État ;

– le plan de reconquête et de transformation du tourisme « Destination France » (1,9 milliard d’euros entre 2022 et 2024) répartis entre quatorze programmes des missions Action extérieure de l’État, Économie, Gestion des finances publiques, Cohésion des territoires, Écologie, développement et mobilités durables et Recherche et enseignement supérieur auxquels il convient d’ajouter les prêts et outils financiers mobilisés par Bpifrance et la Banque des territoires ;

– le plan « Avenir Montagnes » doté de 170 millions d’euros sur les années 2021 à 2026 au titre de l’action 7 Cohésion territoriale du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance.

La loi de finances pour 2022 a ouvert 44,3 millions d’euros en AE et 90,2 millions d’euros en CP pour soutenir le tourisme. En cours de gestion, 322,6 millions d’euros en AE et 206,4 millions d’euros en CP ont été ouverts, ce qui porte les crédits disponibles à 366,9 millions d’euros en AE et 296,6 millions d’euros en CP. Les crédits dédiés au tourisme affichent un taux d’exécution de 595,2 % en AE et 145,8 % en CP par rapport à la LFI tandis que l’exécution par rapport aux crédits disponibles s’élève à 71,8 % en AE et 44,3 % en CP ([216]).

Cet écart entre la loi de finances et l’exécution s’explique par l’ouverture de crédits visant à financer le plan « Destination France » via des reports croisés en provenance du programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire ainsi que par la loi du 1er décembre 2022 de finances rectificative. Il s’explique également par le report de 116 millions d’euros d’AE et 3,4 millions d’euros de CP depuis l’année 2021 vers l’année 2022 au titre du plan « Avenir Montagnes ».

prÉvision et exÉcution 2022 (AE)

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, d’après les documents budgétaires.

prÉvision et exÉcution 2022 (CP)

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, d’après les documents budgétaires.

prÉvision et exÉcutonS 2022

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après documents budgétaires.

I. Les crédits versés à atout France ont été abondés en gestion pour financer le plan « destination France »

A. 14,6 millions de crÉdits ouverts en gestion ont permis de financer le plan « Destination France »

L’action 7 Diplomatie économique et développement du tourisme du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence de la mission Action extérieure de l’État a bénéficié de 44,6 millions d’euros de crédits disponibles :

– 28,69 millions d’euros ont été versés en LFI au titre de la subvention pour charges de service public versée à l’opérateur Atout France ;

– 14,6 millions d’euros de crédits d’intervention ont été versés suite à l’arrêté du 23 mars 2022 portant report de crédits via un report croisé depuis le programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire pour financer le plan « Destination France » ;

– 1,3 million d’euros ont été versés via l’attribution de produits « Recettes de droits de visa ».

37,45 millions d’euros ont été effectivement consommés soit un taux d’exécution de 130,5 % par rapport à la LFI et de 83,93 % par rapport aux crédits disponibles. Cette consommation minorée s’explique essentiellement par le décalage dans la signature des conventions avec les bénéficiaires des crédits d’ingénierie pour la transformation de la filière vers le tourisme durable. Les crédits de promotion de la destination France et de structuration des données de tourisme ont été intégralement consommés.

B. La sCSP VERSÉE À atout France est en lÉgÈre augmentation en 2022

Après avoir baissé de 12,5 % entre 2019 et 2022 (passant de 32 millions d’euros à 28,7 millions d’euros), la subvention pour charges de service public attribuée à Atout France est en légère augmentation par rapport à 2021 (+ 0,43 million d’euros).

Les emplois sous plafond ont peu évolué, passant de 229 ETPT en 2021 à 227 en 2022. Ils sont en décalage avec le plafond des autorisations d’emplois de la LFI qui avait prévu 278 ETPT. La reprise d’activité du tourisme a toutefois permis d’augmenter les emplois rémunérés par l’opérateur, passant de 239 à 254.

II. les crÉdits du plan destination France sont rÉpartis entre de multiples programmes et financÉs via des ouvertures en gestion À la lisibilitÉ perfectible

A. le programme 134 a financÉ des crÉdits de soutien aux filiÈres touristiques via des reports croisÉs

129,9 millions d’euros en AE et 139,95 millions d’euros en CP ont été ouverts sur les missions Économie et Gestion des finances publiques dont :

– 125,4 millions d’euros en AE et 135,77 millions d’euros en CP ouverts en gestion sur l’action 23 Industrie et services du programme 134 Développement des entreprises et régulations au titre du plan Destination France, suite aux arrêtés portant report de crédits du 17 mars 2022 et 25 mars 2022 via des reports croisés en provenance du programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire.

– 3,6 millions d’euros en AE et 3,3 millions d’euros en CP ouverts sur l’action 5 Prestations d’appui et support du programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières de la mission Gestion des finances publiques pour financer la campagne de communication des métiers du tourisme.

61,8 millions d’euros en AE et 28,6 millions d’euros en CP ont été consommés soit un taux d’exécution de 47,6 % et 20,5 % par rapport aux crédits disponibles. Cet écart est essentiellement lié à la consommation minorée des crédits de soutien à la filière touristique sur le programme 134.

B. La mission Écologie, dÉveloppement et mobilitÉs durables a financÉ la transition vers le tourisme durable

58,9 millions d’euros en AE et 46,9 millions d’euros en CP ont été ouverts (dont 12 millions d’euros en LFI) via la mission écologie, développement et mobilités durables :

– l’action 7 Gestion des milieux et biodiversité du programme 113 Paysage, eau et biodiversité a reçu 21 millions d’euros en AE et 18,5 millions d’euros en CP via l’arrêté du 24 mars 2022 portant report de crédits qui organise un report croisé depuis le programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire (14 millions d’euros en AE et 9,5 millions d’euros en CP) et la LFR 2 (7 millions d’euros en AE et 9 millions d’euros en CP). Ils visent à financer des mouillages écologiques et des sentiers de nature ;

– l’action 4 Action interministérielle de la mer du programme 205 Affaires maritimes a financé 22,5 millions d’euros en AE et 11,5 millions d’euros en CP en cours de gestion au titre de l’arrêté de report de crédits du 24 mars 2022 qui organisent un report croisé en provenance du programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire. Ils financent des mesures de verdissement des ports de plaisance et d’aménagements de sites naturels ;

– l’action 12 Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie du programme 181 Prévention des risques a bénéficié du dégel de la réserve de précaution à hauteur de 12 millions d’euros en vue de leur versement à l’ADEME dans le cadre du financement du Fonds Tourisme durable ;

– le programme 203 Infrastructures et services de transports a versé 3,4 millions d’euros en AE et 4,4 millions d’euros en CP via la LFR 2 pour financer une mesure vélo du plan tourisme. Ils ont été intégralement reportés sur la gestion 2023 ;

– le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie a bénéficié d’un million d’euros en AE et CP via un virement de crédits ([218]) en provenance du programme 113 Paysage, eau et biodiversité (1 million d’euros en AE et 0,5 million d’euros en CP) et via la LFR 2 pour financer la réduction de l’empreinte écologique du tourisme (0,5 million d’euros en CP).

Ces crédits ont été exécutés à hauteur de 74 % en AE et 64,25 % par rapport aux crédits disponibles ([219]) principalement en raison de la consommation minorée des crédits du programme 113 Paysage, eau et biodiversité et 203 Infrastructures et services de transports dont une part a été reportée (10,4 millions d’euros de reports en AE et 13,4 millions d’euros de reports en CP).

C. Les crÉdits de la mission cohÉsion des territoires

La mission Cohésion des territoires a financé 31,5 millions d’euros en AE et 28,5 millions d’euros en CP en gestion en soutien au tourisme.

Le programme 112 Impulsion et coordination des politiques publiques a bénéficié de 25,5 millions d’euros en AE et 24,5 millions d’euros en CP en gestion :

– 10 millions d’euros au titre de la LFR 2 qui sont intégralement reportés sur la gestion 2023,

– 10 millions d’euros via l’arrêté de report de crédits du 24 mars 2022 qui organise un report croisé en provenance du programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire,

– 3,5 millions d’euros en provenance du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance pour le financement des actions prioritaires du Plan avenir Lourdes consommés à hauteur de 3,5 millions d’euros en AE et 1,3 million d’euros en CP. Le reliquat des CP a été annulé.

– 2 millions d’euros en AE et 1 million d’euros de crédits d’ingénierie touristique au bénéfice de l’ANCT.

Le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat a reçu, 5,5 millions d’euros en AE et 4 millions d’euros en CP, via l’arrêté du 24 mars 2022 portant report de crédits qui organise un report croisé depuis le programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, destinés au financement des actions du plan « Destination France » dont l’adaptation des campings en zone littorale pour faire face aux submersions marines.

D. Les crÉdits de la mission Recherche et enseignement supÉrieur

Le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire de la mission Recherche et enseignement supérieur a bénéficié de 4 millions d’euros, via l’arrêté du 25 mars 2022 portant report de crédits qui organise un report croisé depuis le programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, pour la création d’une école nationale du tourisme.

III. Les crÉdits du plan « avenir montagnes » poursuivent leur exÉcution qui s’achèvera en 2026

L’action 7 Cohésion territoriale du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance a bénéficié de 46,2 millions d’euros de CP en LFI 2022 au titre du plan « Avenir Montagnes », en complément des reports de 116 millions d’euros en AE et 3,4 millions d’euros en CP, portant les crédits disponibles à 116 millions d’euros en AE et 49,6 millions d’euros en CP. 115,9 millions d’euros en AE et 33,6 millions d’euros en CP ont été consommés ce qui porte le taux d’exécution à 100 % en AE et 67,74 % en CP.

L’intégralité des 170 millions d’euros en AE prévus au titre du plan a été consommée. La convention de délégation de gestion entre la direction du budget et la direction générale des collectivités locales prévoit que les CP peuvent être consommés jusqu’à l’exercice 2026.

Les restes à payer s’évaluent à 127,9 millions d’euros soit 119,28 millions d’euros au titre du volet investissement, 3,87 millions d’euros au titre du volet ingénierie et 4,85 millions d’euros au titre de l’appel à manifestation d’intérêt mobilités.

engagements financiers de l’état

M. Kevin Mauvieux, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. TROIS programmes sont à l’origine de 99 % des dépenses de la mission
2. A. La hausse de la charge de la dette est à l’origine de l’essentiel des ouvertures de crédits en cours d’année
3. B. L’amortissement de la dette de l’État liée à la crise sanitaire explique une importante consommation d’AE
4. C. une surestimation en LFI des appels en garantie de l’État...............
5. II. deux programmes abondent pour une part marginale les crédits de la mission
6. A. Une consommation des crédits du programme 145 Épargne proche des prévisions
7. B. Le fonds de soutien relatif aux emprunts « toxiques » est en cours d’extinction
8. III. Deux programmes n’ont donné lieu à aucune dépense en 2022.........

Les crédits consommés au titre de la mission Engagements financiers de l’État se sont élevés à 217,28 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 54,34 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), à un niveau supérieur de 10 milliards d’euros en AE/CP à la prévision de la loi de finances initiale (LFI) pour 2022.

comparaison entre ouvertures et consommations de crédits

au titre de la mission Engagements financiers de l’État

(en millions d’euros)

Source : commission des finances et projet de loi de règlement.

I. TROIS programmes sont à l’origine de 99 % des dépenses de la mission

A. La hausse de la charge de la dette est à l’origine de l’essentiel des ouvertures de crédits en cours d’année

Le programme 117 Charge de la dette et trésorerie de l’État porte 93 % des CP de la mission et 23 % de ses AE en 2022. L’action 01 Dette a été exécutée en AE et en CP à hauteur de 49,49 milliards d’euros et la charge nette de trésorerie retracée par l’action 03 Trésorerie s’est élevée à 1,23 milliard d’euros.

La hausse exceptionnelle de la charge de la dette (+ 13,16 milliards d’euros consommés en AE/CP au titre de l’action 01 Dette du programme 117 par rapport à 2021), qui n’avait pas été anticipée en LFI et résulte pour l’essentiel de la progression sous l’effet de l’inflation de la provision pour indexation du capital des titres de dette indexée, a conduit à l’ouverture de 11 886 millions d’euros en LFR1, soit l’essentiel des crédits ouverts en cours d’année au titre de la mission. 2 millions d’euros ont été ouverts en LFR2 au titre d’une révision technique sur la charge d’intérêt attendue.

Exécution 2022 du programme 117 Charge de la dette

et trésorerie de l’État

(en AE/CP et en milliards d’euros)

Source : commission des finances et projet de loi de règlement.

Doté de crédits évaluatifs, le programme 117 a fait l’objet d’une exécution supérieure de 169,44 millions d’euros en AE/CP au montant total des ouvertures, à la suite notamment d’une hausse des taux d’intérêt sur les titres de court terme en fin d’exercice. Il est proposé que cette sur-exécution soit couverte par l’inscription de crédits supplémentaire pour un montant identique dans le présent projet de loi de règlement.

B. L’amortissement de la dette de l’État liée à la crise sanitaire explique une importante consommation d’AE

Le programme 369 Amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19, créé par la LFI pour 2022, a donné lieu à l’engagement de 165 milliards d’euros, soit 76 % des AE de la mission, correspondant à l’encours de dette « covid » de l’État à amortir. Ces engagements doivent être couverts par la consommation de CP sur l’ensemble de la période d’amortissement, soit jusqu’en 2042, et l’ont été à raison de 1,89 milliard d’euros en 2022.

Cette importante consommation d’AE la première année d’exécution du programme a contribué à hauteur de 82 % à la hausse de 199,8 milliards d’euros des restes à payer du budget général de l’État en 2022.

Exécution 2022 du programme 369 Amortissement

de la dette de l’État liée à la covid-19

(en millions d’euros)

Source : commission des finances et projet de loi de règlement.

L’isolement d’une partie de la dette de l’État afin de l’amortir, dont le rapporteur spécial rappelle qu’il constitue une opération comptable sans effet sur le stock de dette ni sur les conditions de son financement, a été exécuté en 2022 sans écart aux prévisions de loi de finances initiale.

C. une surestimation en LFI des appels en garantie de l’État

Le programme 114 Appels en garantie de l’État porte les dépenses qui découlent de la mise en jeu des garanties octroyées par l’État. Il a donné lieu à la consommation de 1,51 milliard d’euros en AE/CP, soit 1,99 milliard d’euros de moins que le montant anticipé en LFI. Plus de 90 % des dépenses du programme, soit 1,37 milliard d’euros, correspondent à des appels en garantie au titre des prêts garantis par l’État (PGE) créés par l’article 6 de la loi du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

Exécution 2022 du programme 114 Appels en garantie de l’État

(en CP et en milliards d’euros)

Source : commission des finances et projet de loi de règlement.

Cette sous-exécution par rapport aux prévisions initiales a conduit à l’annulation de 2 028 millions d’euros d’AE et 2 002 millions d’euros de CP en LFR2. Elle résulte :

– d’une sinistralité des PGE qui s’est avérée inférieure aux anticipations. L’action 03 Financement des entreprises et industrie a été exécutée à hauteur de 1,37 milliard d’euros en AE/CP, malgré une prévision initiale de 2,81 milliards d’euros ;

– de retards dans le déploiement du fonds paneuropéen de garantie mis en place par la Banque européenne d’investissement au bénéfice des entreprises affectées par la crise sanitaire. Trois appels en garantie ont eu lieu au titre de ce dispositif pour un montant de 1,2 million d’euros, contre 471 millions d’euros prévus en LFI en AE/CP.

Malgré cet écart aux prévisions, les dépenses du programme connaissent une progression de 408 % par rapport à l’exécution 2021, qui s’explique par l’émergence des appels en garantie au titre des PGE (1,37 milliard d’euros en 2022 contre 0,2 milliard d’euros en 2021). La progression des appels en garantie s’inscrit en retard de phase par rapport à l’octroi des PGE, notamment car aucun remboursement n’est exigé la première année au titre de ces prêts.

Le programme 114 est doté de crédits évaluatifs et non limitatifs. La légère sur-exécution en fin de période, due à une hausse de la sinistralité des PGE par rapport à la période antérieure à la LFR2, conduit à proposer l’inscription de crédits supplémentaires dans le présent projet de loi de règlement (39,7 millions d’euros en AE et 13,7 millions d’euros en CP).

Le rapporteur spécial relève les incertitudes sur le niveau de sinistralité des PGE à moyen terme, qui déterminera à l’avenir le niveau des dépenses du programme.

II. deux programmes abondent pour une part marginale les crédits de la mission

A. Une consommation des crédits du programme 145 Épargne proche des prévisions

Les crédits du programme 145 Épargne supportent essentiellement les dépenses résultant des primes versées, sous certaines conditions, à l’occasion de la clôture de comptes et plans d’épargne-logement (CEL et PEL) ouverts avant le 1er janvier 2018, aux détenteurs de ces produits d’épargne. Ces dépenses d’intervention, qui représentent 98 % des montants consommés, sont complétées par des dépenses de fonctionnement résultant des frais de gestion des opérations d’épargne-logement et de prêts conventionnés garantis par l’État.

Le programme 145 a bénéficié du report de crédits non consommés en 2021 à hauteur de 0,4 million d’euros en AE et 0,39 million d’euros en CP ([220]). Un montant de 1,42 million d’euros en AE et CP, soit 59 % des crédits mis en réserve, a été annulé dans le cadre du décret d’avance du 7 avril 2022, afin d’assurer son équilibre. La réserve de précaution a par la suite été reconstituée par l’ouverture de crédits pour un montant identique en LFR1. Elle a enfin fait l’objet d’une annulation intégrale en LFR2, pour un montant de 2,41 millions d’euros en AE/CP. La légère sous-exécution du programme, qui s’explique notamment par une moindre liquidation des PEL dans un contexte incertain pour les épargnants, a en outre conduit à l’inscription en projet de loi de règlement d’annulations à hauteur de 2,18 millions d’euros en AE et 2,17 millions d’euros en CP.

Exécution 2022 du programme 145 Épargne

(en AE/CP et en millions d’euros)

Source : commission des finances et projet de loi de règlement.

Il existe un faible décalage entre les AE et les CP (moins de 0,01 million d’euros) en ce qui concerne les reports de gestion de l’exercice 2021, l’exécution 2022 et les annulations en projet de loi de règlement. Il s’explique par l’existence d’un reste à payer de l’ordre de 0,1 million d’euros lié à la couverture des frais de gestion versés à la société de gestion des financements et de la garantie de l’accession sociale à la propriété au titre du dernier trimestre de chaque exercice.

Le programme 145 comporte par ailleurs vingt-huit dépenses fiscales ([221]) relatives à l’épargne réglementée, y compris l’épargne-logement, ainsi qu’à l’assurance-vie et à l’épargne salariale. Leur montant total est évalué à 5,4 milliards d’euros, en hausse de 255 millions d’euros par rapport à 2021.

B. Le fonds de soutien relatif aux emprunts « toxiques » est en cours d’extinction

Créé par l’article 92 de la loi de finances pour 2014, le fonds de soutien en faveur des collectivités territoriales, financé par le programme 344 Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque, vise à aider les 581 collectivités ayant souscrit des emprunts dits « toxiques ». Limité aux emprunts souscrits avant sa création, il a donné lieu à un décaissement initial de 3 milliards d’euros d’AE au titre de l’exercice 2015, progressivement couvert par la consommation de CP – et par le retrait d’AE devenues sans objet.

Le programme n’a, en conséquence, pas donné lieu à l’ouverture d’AE en loi de finances en 2022, mais a bénéficié de reports d’AE non consommées en 2021 pour un montant de 0,52 million d’euros. La faible consommation d’AE (0,03 million d’euros) a répondu à un besoin de fonctionnement (reconduction annuelle de la convention signée avec la Banque de France pour la réalisation éventuelle d’expertises financières). Les AE non consommées, hors fonds de concours, ont été reportées vers l’exercice 2023 ([222]).

En CP, le programme a été doté de 185,6 millions d’euros en LFI et a bénéficié d’un report marginal de crédits de l’exercice 2021. 4,37 millions d’euros ont été annulés afin d’assurer l’équilibre du décret d’avance du 7 avril 2022 puis rétablis en LFR1. L’exécution s’élève à 175,1 millions d’euros, à un niveau inférieur de 10,6 millions d’euros aux prévisions initiales, du fait notamment d’un solde de trésorerie positif de l’Agence de services et de paiement. À la fin de 2022, le reliquat d’engagements non couverts par des paiements s’élève à 1 221 millions d’euros.

Les CP initialement mis en réserve, soit 7,43 millions d’euros, ont été intégralement annulés en LFR2. Hors fonds de concours, les crédits non consommés s’élèvent à 3,2 millions d’euros et leur annulation est inscrite dans le présent projet de loi de règlement.

Exécution 2022 du programme 344 Fonds de soutien

relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque

(en millions d’euros)

Source : commission des finances et projet de loi de règlement.

Des fonds de concours de 11,5 millions d’euros en AE/CP, versés par la Caisse française de financement local et par Dexia, sont rattachés chaque année au programme. Ils ont notamment pour vocation de se substituer à des engagements préalables de l’État et, à cette fin, donnent lieu à des annulations pour des montants identiques en fin d’exercice.

III. Deux programmes n’ont donné lieu à aucune dépense en 2022

Afin de permettre la rétrocession par la France des intérêts négatifs perçus en 2021 sur la fraction du capital du mécanisme européen de stabilité placée à la Banque de France, 57 millions d’euros ont été ouverts en LFI en AE/CP au titre du programme 336 Dotation du mécanisme européen de stabilité.

Toutefois, cet engagement pris par le ministre de l’économie et des finances ([223]) était soumis à la condition d’une rétrocession similaire par l’Allemagne qui n’a pas eu lieu en 2022. L’exécution du programme a donc été nulle en 2022.

En cours d’exercice, 2,3 millions d’euros ont été annulés afin d’assurer l’équilibre du décret d’avance du 7 avril 2022 puis rétablis en LFR1. La réserve de précaution (2,7 millions d’euros) a été annulée en LFR 2. Il est proposé par le présent projet de loi de règlement que le surplus de crédits non consommés (54,3 millions d’euros) soit annulé.

Exécution 2022 du programme 336 Dotation

du mécanisme européen de stabilité

(en AE/CP et en millions d’euros)

Source : commission des finances et projet de loi de règlement.

Le programme 338 Augmentation en capital de la Banque européenne d’investissement n’a pas été abondé depuis la dernière augmentation en capital ayant eu lieu en 2013 et a donné lieu à une exécution budgétaire nulle en 2022.

Enseignement scolaire

M. Robin Reda, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. La consommation des crédits de la mission Enseignement scolaire est nettement supérieure à l’autorisation budgétaire prévue par la loi de finances initiale pour 2022
2. II. Les mouvements de crÉdits intervenus en 2022.......................
3. A. les reports et mouvements de crédits.................................
4. B. les fonds de concours et attributions de produits.......................
5. C. le décret d’avance du 7 avril 2022....................................
6. D. Les lois de finances rectificatives.....................................
7. III. Les dÉpenses de personnel et la gestion de la masse salariale.........

La mission Enseignement scolaire (MIES) regroupe l’ensemble des crédits consacrés à l’enseignement scolaire, relevant pour l’essentiel du ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse (MENJ) et, pour une part résiduelle, du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA). Ces crédits s’élevaient à près de 78 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2022, et constituent le premier poste de dépenses du budget de l’État, hors mission Remboursements et dégrèvements.

La mission reste composée de six programmes, dont cinq relèvent du MENJ, le sixième étant piloté par le MASA. En 2022, les quatre programmes finançant stricto sensu l’enseignement – les programmes 140 et 141 relatifs à l’enseignement scolaire public du premier et du second degré, le programme 139 consacré à l’enseignement privé du premier et du second degré, et le programme 143 relatif à l’enseignement technique agricole – ont représenté 68,34 milliards d’euros, soit près de 88 % des moyens alloués à la mission. Les deux autres programmes – 230 Vie de l’élève et 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale – ont une vocation transverse et concernent les aspects logistiques et stratégiques de la mission. En 2022, les crédits alloués à ces programmes se sont élevés à 9,4 milliards d’euros.

I. La consommation des crédits de la mission Enseignement scolaire est nettement supérieure à l’autorisation budgétaire prévue par la loi de finances initiale pour 2022

Les crédits de la mission Enseignement scolaire s’élevaient à 77,76 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 77,80 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) en loi de finances initiale pour 2022. Au cours de l’année 2022, les crédits disponibles ont été portés à 78,95 milliards d’euros en AE et à 78,76 milliards d’euros en CP.

Ces crédits ont été consommés à hauteur de 78,60 milliards d’euros en AE et 78,50 milliards d’euros en CP.

PrÉvision et exÉcution 2022

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

Ainsi, le taux de consommation des crédits sur la mission Enseignement scolaire est de 101,07 % pour les AE et de 100,9 % pour les CP par rapport à la LFI 2022, et de 99,56 % pour les AE et 99,67 % pour les CP par rapport à l’ensemble des crédits ouverts en cours d’exécution 2022.

Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 relative à la mission Enseignement scolaire, la Cour des comptes a relevé que « le cadre budgétaire initial fixé par le ministère était sous-calibré », en raison de différents facteurs.

S’agissant des dépenses de personnel, la prévision faisait apparaître des besoins supplémentaires à hauteur de 519,71 millions d’euros, hors compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions. Pour les programmes relevant du MENJ, ces besoins, estimés à 575,8 millions d’euros par la Cour des comptes, provenaient de mesures interministérielles, telles que la revalorisation du salaire minimum de croissance (SMIC) ou la révision de la grille indiciaire des agents administratifs de catégorie C, et des conséquences de la crise sanitaire qui n’auraient pas été prises en compte lors de l’élaboration de la loi de finances pour 2022. Sur le programme 143, ces besoins, d’un montant de 8,31 millions d’euros, résultaient d’une anticipation de rétablissements et de mouvements de crédits dont la LFI ne tenait pas compte. La revalorisation du point d’indice de la fonction publique, intervenue au 1er juillet 2022 ([224]), a contribué à l’aggravation de ces besoins, à hauteur de 785 millions d’euros, pour tous les programmes de la mission.

Concernant les autres dépenses, les besoins s’élevaient à 232,3 millions d’euros en AE et à 237,3 millions d’euros en CP. D’un montant de 152,8 millions d’euros pour le programme 230, ils résultaient principalement de la hausse de la rémunération des assistants d’éducation (AED) et des accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH) due à la revalorisation du salaire minimum de croissance (SMIC) au 1er janvier 2022, de dépenses accrues sur les bourses et de la scolarisation à trois ans. Pour le programme 214, ils provenaient de l’augmentation de l’action sociale au titre du fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique et d’autres dépenses de fonctionnement courant (56,7 millions d’euros). Concernant le programme 143, le besoin était principalement dû à la hausse de 10 millions du montant annuel du plafond de financement par l’État des établissements privés du rythme du temps plein à la suite de la négociation du nouveau protocole 2022-2026 conclu avec le Conseil national de l’enseignement agricole privé (CNEAP) et l’Union nationale rurale d’éducation et promotion (UNREP) et à l’augmentation du nombre d’élèves en situation de handicap scolarisés dans l’enseignement technique agricole (+ 5,2 millions d’euros).

Évolution entre LFI et exÉcution depuis 2018

(en milliards d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022, 2021, 2020, 2019 et 2018.

La sous-budgétisation initiale a été compensée, en cours de gestion, par l’ouverture nette de crédits à hauteur de 1 189,35 millions d’euros en AE et de 964,6 millions d’euros en CP.

Le montant des crédits finalement consommés en 2022 est resté inférieur à celui des crédits disponibles à hauteur de 347,61 millions d’euros en AE et de 259,1 millions d’euros en CP. Quatre arrêtés ([225]) sont intervenus au premier trimestre 2023 pour procéder au report de ces crédits de l’année 2022 vers l’année 2023 pour un montant total de 281,37 millions d’euros en AE et de 178,43 millions d’euros en CP. Le présent projet de loi de règlement pour 2022 procède à l’annulation des crédits résiduels, soit 66,25 millions d’euros en AE et 80,66 millions d’euros en CP.

sort des Crédits non consommés en 2022

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après PLR 2022 et arrêtés portant report des crédits.

II. Les mouvements de crÉdits intervenus en 2022

La gestion des crÉdits de la LFI à l’exécution

(AE, en milliards d’euros)

(CP, en milliards d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

A. les reports et mouvements de crédits

Le montant total des reports de crédits de l’année 2021 vers l’année 2022 s’est élevé à 367,3 millions d’euros en AE et 143,48 millions d’euros en CP. L’essentiel de ces reports concerne le programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale (336,8 millions d’euros en AE et 102,5 millions d’euros en CP). Il s’agit principalement de AE affectées et non engagées (AENE) au titre des dépenses de constructions scolaires hors métropole et des investissements relatifs aux bâtiments des services déconcentrés du ministère, ainsi que des crédits de fonds de concours non consommés en 2021 au titre de la participation de Santé publique France au financement de la campagne de lutte contre la covid-19 et des investissements d’avenir en faveur de l’innovation numérique pour l’excellence éducative (INEE).

Le solde des transferts de crédits au cours de la gestion 2022 est positif et s’élève à 23,7 millions d’euros pour les dépenses de personnel et à 67,8 millions d’euros pour les autres dépenses. Parmi les plus élevés, le transfert de 60 millions d’euros en provenance du programme 425 Financement structurel des écosystèmes d’innovation de la mission Investir pour la France de 2030 vers les programmes 139, 140 et 141 a pour objet de financer le fonds d’innovation pédagogique (FIP).

Deux décrets de virement sont intervenus en cours de gestion pour redéployer des crédits vers les programmes de la mission. Le virement dont le montant est le plus significatif (4,71 millions d’euros) a concerné le redéploiement de crédits en provenance du programme 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture vers le programme 143 Enseignement technique agricole afin de financer la formation des agriculteurs et travailleurs appelés à exercer des responsabilités dans des organisations syndicales ou professionnelles.

B. les fonds de concours et attributions de produits

Les crédits de fonds de concours ouverts par arrêtés se sont élevés à 54,5 millions d’euros en AE et 55,6 millions d’euros en CP. Le programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale est le principal bénéficiaire de ces crédits en raison de la campagne de lutte contre la covid-19.

Les crédits d’attributions de produits ouverts par arrêté ont abondé les programmes de la mission pour un montant total de 2,31 millions d’euros en AE et en CP.

C. le décret d’avance du 7 avril 2022

Le décret du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation des crédits à titre d’avance ([226]) a annulé 103,3 millions d’euros de crédits hors titre II. Cette annulation a principalement concerné les crédits d’intervention du programme 230 destinés à compenser les dépenses engagées par les communes pour l’instruction obligatoire dès trois ans (90 millions sur les 100 millions d’euros ouverts en LFI).

D. Les lois de finances rectificatives

Les crédits de la mission Enseignement scolaire ont été modifiés par les lois de finances rectificatives du 16 août 2022 (LFR 1) ([227]) et du 1er décembre 2022 (LFR 2) ([228]). Les modifications opérées n’ont porté que sur des crédits du hors titre 2.

La LFR 1 a procédé à une ouverture de crédits à hauteur de 103,3 millions d’euros, rétablissant ainsi les crédits annulés par le décret d’avance du 7 avril 2022.

La LFR 2 a procédé à l’annulation de 37,7 millions d’euros en AE et de 39,8 millions d’euros en CP mis en réserve et non utilisés.

Au total, les deux lois de finances rectificatives ont procédé à une ouverture nette de crédits hors titre II de 65,6 millions d’euros en AE et de 63,5 millions d’euros en CP.

Enfin, concernant les crédits de titre II de la mission Enseignement scolaire, ils n’ont pas été directement abondés par les lois de finances rectificatives, mais par deux arrêtés de répartition des crédits pour mesures générales ([229]) en provenance du programme 551 Provisions relatives aux rémunérations publiques, lui-même abondé par la LFR 1 à hauteur de 2 milliards d’euros. 707,1 millions d’euros ont été transférés à la mission Enseignement scolaire afin de couvrir la revalorisation du point d’indice de la fonction publique.

III. Les dÉpenses de personnel et la gestion de la masse salariale

La mission Enseignement scolaire se caractérise par le poids prépondérant des dépenses de personnel : les dépenses de titre II représentent en effet 92 % des crédits inscrits en LFI 2022, soit 71,58 milliards d’euros. La loi de finances initiale prévoyait la rémunération directe de 1 038 311 ETPT par la mission, soit plus de 53 % du plafond d’emplois autorisés par la LFI 2022 pour le budget général de l’État et les budgets annexes.

La consommation des emplois s’établit à 1 024 107 ETPT. L’exercice 2022 est ainsi marqué par une sous-exécution du plafond d’emplois, à hauteur de 14 204 ETPT (soit 98,6 % de la prévision en LFI).

Le schéma d’emplois de la mission Enseignement scolaire prévoyait pour l’année 2022 une augmentation de 34 ETP sur l’ensemble du périmètre de la mission. Toutefois, l’exécution révèle une baisse, non prévue par le ministère, de 4 424 ETP, dont près de la moitié sur le seul programme 141 Enseignement public du second degré scolaire.

PrÉvision et exÉcution du schÉma d’emplois en 2022

(en ETP)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

Cette sous-exécution du schéma d’emplois résulte en premier lieu de l’augmentation significative des départs définitifs (départs à la retraite et démissions). Ainsi, 61 835 départs définitifs sont constatés en exécution 2022, contre une prévision de 52 633 départs en loi de finances initiale. Or, cette hausse des départs n’est pas compensée par une augmentation des entrées, en raison des difficultés de recrutement que connaît le MENJ, avec une baisse des candidats aux concours et des admis. Ces difficultés ont conduit le ministère à intensifier le recours aux agents contractuels sur des postes d’enseignants à la rentrée scolaire 2022. Dès lors, les données de l’exécution 2022 confirment la crise d’attractivité du métier d’enseignant.

En 2022, le montant des crédits de titre II consommés sur le périmètre de la mission Enseignement scolaire s’est élevé à 72,2 milliards d’euros en AE et en CP, soit un montant supérieur à l’autorisation budgétaire accordée en loi de finances initiale. Le taux de consommation de ces crédits s’établit ainsi à presque 101 %.

La masse salariale sur la mission Enseignement scolaire a progressé de 2,27 milliards d’euros entre 2021 et 2022 (1,9 milliard d’euros hors CAS Pensions), alors même que le schéma d’emplois est négatif. Ce différentiel illustre une augmentation du niveau de rémunération de l’emploi moyen.

Deux facteurs sont principalement à l’origine de l’augmentation de la masse salariale :

– les mesures générales et catégorielles pérennes, notamment de revalorisation du traitement des enseignants ;

– les mouvements structurels, en particulier le glissement vieillesse-technicité (GVT), dont l’impact a été atténué en 2022 en raison des départs définitifs plus nombreux que prévu.

Principaux facteurs d’Évolution de la masse salariale de la mission Enseignement scolaire (hors CAS Pensions)

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

Parmi les mesures catégorielles ayant eu un effet sur l’évolution de la masse salariale en 2022, la plus importante a été la poursuite de la mise en œuvre du Grenelle de l’éducation (498,3 millions d’euros). À ces mesures catégorielles se sont ajoutées des mesures générales, parmi lesquelles des mesures interministérielles liées à la revalorisation du SMIC (21,2 millions d’euros), l’aide exceptionnelle de 100 euros prévue par la deuxième loi de finances rectificative pour 2021 ([230]) et par le décret du 11 décembre 2021 ([231]) (34,5 millions d’euros), la revalorisation de la grille indiciaire des agents de catégorie C (12,8 millions d’euros), la revalorisation triennale de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) des agents administratifs de catégories A et B (52,3 millions d’euros) et le rehaussement du point d’indice de la fonction publique (785 millions d’euros).

Or, la loi de finances initiale pour 2022 ne prévoyait aucun crédit permettant de financer ces différentes mesures. La sous-budgétisation initiale de la masse salariale a donc été couverte, en gestion, sous l’effet de différents facteurs :

– l’abondement de 707,1 millions d’euros en provenance du programme 551 afin de compenser la dépense induite par la revalorisation du point d’indice de la fonction publique au 1er juillet 2022 ;

– la révision à la baisse (– 165,3 millions d’euros) du montant du socle 2021 par rapport à celui retenu pour construire le projet de loi de finances 2022 en raison de moindres dépenses dues à la crise sanitaire et de la sous-exécution du schéma d’emploi ;

– le GVT solde moindre qu’anticipé (– 68,3 millions d’euros) ;

– la sous-exécution du schéma d’emplois en 2022 en raison des difficultés de recrutement rencontrées par le ministère (– 44,6 millions d’euros).

Par ailleurs, une part importante des crédits du hors titre 2 de la mission Enseignement scolaire correspond indirectement à des dépenses de personnel, notamment au travers des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs du ministère et aux établissements publics locaux d’enseignement pour l’assistance éducative.

Il s’agit essentiellement de la rémunération des assistants d’éducation (AED) et des accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH), dont le montant s’élève à 2,82 milliards d’euros en 2022. Ces derniers ont notamment bénéficié d’une augmentation de leur rémunération en 2022 par rapport à 2021 pour un montant total de 114,6 millions d’euros en raison de la revalorisation du SMIC.

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

M. Louis Margueritte, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. LE Programme 156 Gestion fiscale et financiÈre de l’État et du secteur public local
2. A. Les dÉpenses de personnel et les emplois............................
3. B. Les dÉpenses de fonctionnement et d’investissement...................
4. II. LE Programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières
5. A. Les dÉpenses de personnel.........................................
6. B. Les dÉpenses de fonctionnement et d’investissement...................
7. III. Le Programme 302 Facilitation et sÉcurisation des Échanges..........
8. A. Les dÉpenses de personnel.........................................
9. B. Les dÉpenses de fonctionnement, d’investissement et d’intervention......

Finançant les activités douanières et les politiques publiques relatives au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses de l’État, ainsi que des fonctions de conseil, de contrôle et d’animation de politiques ministérielles et interministérielles, la mission Gestion des finances publiques regroupe trois programmes :

– le programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, mis en œuvre par les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP), qui retrace les moyens consacrés aux opérations de recettes de l’État et des collectivités territoriales, au paiement des dépenses publiques et à la tenue des comptes publics ;

– le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières, qui porte des fonctions de pilotage, de coordination interministérielle et de soutien, principalement pour le ministère de l’économie et des finances et le ministère de la transformation et de la fonction publiques ;

– le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges, qui regroupe l’ensemble des moyens de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI).

La loi de finances initiale (LFI) pour 2022 ([232]) prévoyait l’ouverture de 10,051 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 10,030 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), montants en très légère baisse de 1,14 % en AE et 0,6 % en CP. Il convient toutefois de noter qu’une fois retraité du transfert – prévu par la loi de finances initiale – des crédits de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), de la direction générale de l’administration de la fonction publique (DGAFP) et du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH), portés par le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières, vers la mission Transformation et fonction publiques, le montant des crédits ouverts est quasi stable, la baisse des crédits de paiement se limitant alors à 0,3 %.

Ont finalement été consommés 10,21 milliards d’euros en AE et 10,106 milliards d’euros en CP, soit une exécution en très légère hausse de 0,6 % en AE et quasi stable en CP. Les montants prévus par la LFI se trouvent ainsi légèrement surexécutés de 1,6 % en AE et 0,8 % en CP – le taux d’exécution des crédits disponibles, dont le montant s’élevait à 10,24 milliards d’euros en CP, atteignant pour sa part 96,8 %.

Sont reportés sur l’année 2023 147,7 millions d’euros en AE et 113,5 millions d’euros en CP, le projet de loi de règlement proposant l’annulation de 43,6 millions d’euros en AE et 26,5 millions d’euros en CP. Ces reports résultent essentiellement du retard de projets immobiliers et informatiques, d’engorgements dans la chaîne de paiement ou de facturation et du report d’opérations ponctuelles.

l’exÉcution par programme des crédits prévus par la lfi

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances (RAP) de la mission Gestion des finances publiques pour 2022.

En cours de gestion, la mission a notamment bénéficié de mouvements réglementaires, dont le montant global a atteint 202,4 millions d’euros en AE et 164,2 millions d’euros en CP. En outre, si la loi de finances rectificative du 16 août 2022 ([233]) n’a fait que rétablir les montants annulés par le décret d’avance du 7 avril précédent ([234]), la loi de finances de fin de gestion (LFR 2) ([235]) se caractérise, du point de vue de la mission Gestion des finances publiques, par des ouvertures nettes de 98,7 millions d’euros en AE et 2 millions d’euros en CP. C’est en raison de ces ouvertures en gestion que les AE consommées excèdent, pour la première fois depuis 2017, les AE initialement programmées.

Il convient enfin de noter une sous-consommation du plafond d’emplois prévus par la LFI, qui était de 116 365 équivalents temps plein travaillé. L’exécution s’établit en effet à 114 119 ETPT, soit un taux d’exécution de 98,1 % et une baisse de 2 989 ETPT par rapport à l’exercice 2021.

Des cRÉdits budgÉtaires votÉs aux montants exÉcutÉs

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le RAP de la mission Gestion des finances publiques pour 2022.

Les crÉdits de paiement de la lfi À l’exÉcution

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le RAP de la mission Gestion des finances publiques pour 2022.

I. LE Programme 156 Gestion fiscale et financiÈre de l’État et du secteur public local

Placé sous la responsabilité du directeur général des finances publiques, le programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local finance les opérations d’établissement de l’assiette, de recouvrement et de contrôle des recettes de l’État et des collectivités locales, ainsi que le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics.

En 2022, la consommation atteint 7,728 milliards d’euros en AE et 7,648 milliards d’euros en CP, soit une légère progression de 1,5 % en AE et 1,3 % en CP. Si les montants prévus par la loi de finances initiale sont légèrement surexécutés, le taux de consommation des crédits disponibles, qui s’élèvent à 7,828 milliards d’euros en AE et 7,698 milliards d’euros en CP, atteint 98,7 % en AE et 99,4 % en CP. Sont reportés sur l’année 2023 des crédits d’un montant de 77,5 millions d’euros en AE et 41,3 millions d’euros en CP, le projet de loi de règlement proposant l’annulation de 22,5 millions d’euros en AE et 8,7 millions d’euros en CP.

l’ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 156 EN 2022

par rapport À la loi de finances initiale

(y compris fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d’euros et en pourcentage)

Source : RAP de la mission Gestion des finances publiques pour l’année 2022.

Représentant 85,6 % des AE et 86,5 % des CP, les crédits consommés au titre des dépenses de personnel (titre 2) représentent l’essentiel des crédits du programme. Leur poids a toutefois décru de 1,4 point en AE et de 1,1 point en CP par rapport à l’exercice 2021. En effet, alors que le montant des dépenses de titre 2 restait quasi stable par rapport à l’année 2021, celui des autres dépenses progressait de 11,9 % en AE et de 10,4 % en CP, pour atteindre un montant de 1,111 milliard d’euros en AE et 1,031 milliard d’euros en CP.

l’eXÉCUTION PAR NATURE DE DÉPENSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 156

(en millions d’euros)

Nota bene : dans les tableaux du présent rapport, des effets d’arrondis peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

Source : RAP de la mission Gestion des finances publiques pour l’année 2022.

A. Les dÉpenses de personnel et les emplois

Pour la première fois depuis 2016, les dépenses de personnel excèdent la programmation initiale. La Cour des comptes explique cette surexécution, qui n’atteint toutefois pas 0,1 %, par une dépense plus élevée au titre des mesures générales – hausse du point d’indice de la fonction publique et relèvements de l’indice minimum de traitement – qui n’avaient pas été prévues par la loi de finances initiale et par des mesures catégorielles, principalement la refonte en cours de gestion des grilles de rémunération pour les catégories B et C. Précisément destinés à financer les dépenses liées à la mise en place de la prime dédiée aux maîtres d’apprentissage et les mesures générales précitées, les arrêtés du 25 octobre 2022 et du 6 décembre 2022 portant répartition de crédits ont ainsi abondé de 57,7 millions d’euros en AE et en CP le titre 2 du programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local.

Le schéma d’emplois est légèrement sous-exécuté de 9 ETP, s’établissant à - 1 515 ETP, alors qu’était prévu un solde négatif de – 1 506 ETP, tandis que le plafond d’emplois, qui s’établissait à 95 039 équivalents temps plein travaillé (ETPT), est consommé à hauteur de 93 025 ETPT, soit 97,9 %. L’écart s’explique par une saisonnalité différente des départs en retraite et des recrutements. Le nombre d’ETPT du programme est ainsi inférieur de 2 196 ETPT à ce qu’il était en 2021, soit une baisse de 2,3 %. Comme le relève la Cour des comptes, « la diminution des effectifs de la mission depuis plusieurs années représente une contribution importante à l’évolution de l’emploi public au sein de l’État » ([236]), cette diminution étant en 2022 « en quasi-totalité portée par le programme 156, avec une augmentation de 24 % d’emplois supprimés entre 2021 (1 770 ETPT) et 2022 (2 196 ETPT) » ([237]).

Source : réponses de la direction générale des finances publiques au questionnaire du rapporteur spécial.

B. Les dÉpenses de fonctionnement et d’investissement

Si les crédits exécutés au titre des dépenses de fonctionnement (titre 3) connaissent une hausse sensible de 9,2 % en AE et 8,7 % en CP, pour atteindre 993,1 millions d’euros en AE et 931,7 millions d’euros en CP, ceux consommés au titre des dépenses d’investissement (titre 5) progressent plus sensiblement encore de 41,3 % en AE et 30,3 % en CP.

Les dépenses de fonctionnement dépassent de 4,8 % en AE et 4,1 % en CP les montants prévus par la LFI. Ont particulièrement contribué à cette surexécution les dépenses informatiques, en hausse de 44,9 millions d’euros, et les dépenses immobilières, en hausse de 20,2 millions d’euros, sous l’effet de l’évolution de l’estimation des coûts de projets informatiques, de l’inflation et de plus fortes dépenses de renouvellement des baux.

Si les dépenses d’investissement atteignent des montants plus modestes à l’échelle du programme – 117,1 millions d’euros en AE et 98,9 millions d’euros en CP – que les dépenses de fonctionnement, il convient de noter que l’exécution excède tout de même les montants prévus par la LFI de 170 % en AE et de 63,2 % en CP. Cette sur-exécution substantielle a été permise par l’ouverture en LFR 2 de crédits hors titre 2 d’un montant de 47,4 millions d’euros en AE et 6,3 millions d’euros en CP ; peut également être relevée l’obtention de 50 millions d’euros en AE et en CP par fongibilité asymétrique. Les principaux postes de dépense ont été l’immobilier, à hauteur de 25,1 millions d’euros en CP, avec la mise en place du nouveau réseau de proximité des finances publiques, la relocalisation de certains services, des opérations de rénovation de désamiantage et de réhabilitation, et l’informatique, à hauteur de 70,7 millions d’euros, avec la mise en œuvre de chantiers informatiques définis dans le contrat d’objectif et de moyens. Lesdits chantiers incluaient notamment une remise à niveau des systèmes d’information, le maintien en condition technique et la modernisation des applications ainsi que la poursuite de l’équipement en ordinateurs portables des agents dans le cadre du développement du télétravail.

Si l’on considère l’exécution du programme par action, il convient de noter que la forte sous-exécution apparente des AE de l’action 1 Fiscalité des grandes entreprises s’explique essentiellement par l’imputation de la prise à bail du site de Romainville, pour un montant de 77,4 millions d’euros, sur l’action 9 Soutien.

Source : réponses de la direction générale des finances publiques au questionnaire du rapporteur spécial.

II. LE Programme 218 Conduite et pilotage des politiques Économiques et financiÈres

Finançant des activités d’expertise, de conseil et de

contrôle, principalement afin d’assurer l’impulsion des politiques publiques menées par le ministère de l’économie et des finances, le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières, placé sous la responsabilité de la secrétaire générale des ministères économiques et financiers, assume également des fonctions de pilotage, de coordination interministérielle et de soutien.

En 2022, la consommation du programme a atteint 885 millions d’euros en AE et 876,1 millions d’euros en CP, soit une baisse modérée de 2,1 % en AE et une diminution plus prononcée de 4,4 % en CP par rapport à 2021. Les montants prévus par la loi de finances initiale ont toutefois été surexécutés de 2,7 % en AE, tandis que la consommation des CP s’est située en retrait de 1,4 % par rapport au montant prévu. Les crédits disponibles, qui s’élevaient à 943 millions d’euros en AE et 937 millions d’euros en CP, sont sous-consommés à hauteur de 6,2 % en AE et 6,5 % en CP.

Sont reportés sur l’année 2023 des montants de 44,9 millions d’euros en AE et 51,4 millions d’euros en CP, le projet de loi de règlement proposant l’annulation de 14 millions d’euros en AE et 9,2 millions d’euros en CP.

l’ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 218 EN 2022

par rapport À la loi de finances initiale

(y compris fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d’euros et en pourcentage)

Source : RAP de la mission Gestion des finances publiques pour l’année 2022.

Atteignant 481,2 millions d’euros en AE et en CP, en baisse de 5,2 % par rapport à l’exercice 2021, les dépenses de personnel ont représenté, en 2022, 54,4 % des AE et 54,9 % des CP exécutés de la mission, soit un poids relatif en baisse de 1,7 point en AE et de 0,6 point en CP. Les autres dépenses ont pour leur part connu une hausse de 1,9 % en AE et une baisse de 3,5 % en CP, pour atteindre des montants de 403,4 millions d’euros en AE et 394,5 millions d’euros en CP.

l’eXÉCUTION PAR NATURE DE DÉPENSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 218

(en millions d’euros)

Nota bene : dans les tableaux du présent rapport, des effets d’arrondis peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

Source : RAP de la mission Gestion des finances publiques pour l’année 2022.

A. Les dÉpenses de personnel

En 2022, progressant d’environ 0,4 point par rapport à l’exercice 2021, le taux d’exécution des crédits de titre 2 prévus par la loi de finances initiale a atteint 98,5 %.

Du point de vue des emplois, la réalisation du schéma d’emploi présente avec la prévision retraitée des transferts un écart jugé « significatif » ([239]) par la Cour des comptes de 119 ETP. En effet, alors que la prévision était de 66 ETP, la réalisation fut un solde négatif de 53 ETP. L’écart serait « principalement dû aux enjeux d’attractivité rencontrés en 2022, notamment sur les métiers en tension (informatique, achat en particulier), ainsi qu’à la difficile adéquation entre profils recherchés et candidats sur des métiers spécifiques : un effet ciseau a été constaté avec des entrées moins nombreuses et des sorties plus importantes » ([240]). Le plafond d’emplois est pour sa part très légèrement sous-consommé, à 4 713 ETPT, soit un taux de consommation de 99,1 %. Par rapport à l’exercice 2021, le nombre d’ETPT régresse de 530, « l’écart à l’exécution de l’année précédente [étant] essentiellement dû aux mesures de périmètre (423 ETPT transférés au programme 368 […]), à l’impact de l’article 11 de la LPFP ([241]) (- 120 ETPT) et à la suppression des apprentis du décompte du plafond d’emplois (- 90 ETPT) » ([242]).

B. Les dÉpenses de fonctionnement et d’investissement

Hors titre 2, l’exécution des montants prévus par la loi de finances initiale atteint 108,2 % en AE et 98,7 % en CP. Ils financent quasi exclusivement des dépenses de fonctionnement (titre 3) et d’investissement (titre 5), le montant cumulé des crédits consommés au titre de dépenses d’intervention (titre 6) ou d’opérations financières (titre 7) n’atteignant qu’un montant de 1,25 million d’euros.

Les crédits d’investissement sont sous-consommés en raison de difficultés à décliner certaines dépenses, notamment informatiques, entre fonctionnement et investissement et d’un nouveau report de la rénovation d’un immeuble parisien. Le taux d’exécution des montants prévus par la LFI n’atteint ainsi que 41 % en AE et 36,2 % en CP.

Logiquement, les difficultés d’imputation de certaines dépenses entre le titre 3 et le titre 5 – qui expliquent la sous-consommation des crédits de titre 5 – expliquent aussi la surconsommation des crédits de titre 3, le taux d’exécution des montants prévus par la LFI atteignant 122,6 % en AE et 108,3 % en CP. Y contribue également l’augmentation des dépenses énergétiques.

III. Le Programme 302 Facilitation et sÉcurisation des Échanges

Le programme 302 regroupe l’ensemble des crédits de la direction

générale des douanes et droits indirects (DGDDI), qui assure trois missions principales : la lutte contre la fraude, la sécurisation des échanges internationaux et la perception et le contrôle des fiscalités relevant de sa compétence.

En 2022, la consommation atteint 1,597 milliard d’euros en AE et 1,582 milliard d’euros en CP, en légère baisse de 2,1 % en AE et 3,3 % en CP. Les crédits prévus par la LFI sont à peine surconsommés, leur taux d’exécution s’établissant à 100,6 % en AE et 100,5 % en CP. Le taux de consommation des crédits disponibles, qui s’élevent à 1,629 milliard d’euros en AE et 1,61 milliard d’euros en CP, atteint pour sa part 98 % en AE et 98,2 % en CP. Sont reportés sur l’année 2023 des crédits d’un montant de 25,3 millions d’euros en AE et 20,8 millions d’euros en CP, le projet de loi de règlement prévoyant pour sa part l’annulation de 6,96 millions d’euros en AE et 7,63 millions d’euros en CP.

L’ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 302 EN 2022

par rapport À la loi de finances initiale

(y compris fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d’euros et en pourcentage)

Source : RAP de la mission Gestion des finances publiques pour 2022.

Comme les deux autres programmes de la mission, le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges voit la plus grande partie de ses crédits consommés au titre des dépenses de personnel. Celles-ci atteignent effectivement 78,7 % des AE et 79,5 % des CP, poids relatif en progression de 2,7 points en AE et 3,7 points en CP. Cette évolution s’explique par le fait qu’elles ont crû – ce qui le distingue des deux autres programmes – de 1,4 % en AE et en CP par rapport à l’exercice 2021, atteignant un montant de 1,257 milliard d’euros, tandis que les crédits exécutés au titre des autres dépenses régressaient de 13,1 % en AE et 18,1 % en CP, pour s’établir à 340,3 millions d’euros en AE et 325 millions d’euros en CP.

l’eXÉCUTION PAR NATURE DE DÉPENSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 156

(en millions d’euros)

Source : RAP de la mission Gestion des finances publiques pour l’année 2022.

A. Les dÉpenses de personnel

Les crédits de titre 2 du programme connaissent une légère surexécution, le taux de consommation des montants prévus par la LFI atteignant 101,9 %. Au cours de l’exercice précédent, ils étaient au contraire légèrement sous-exécutés, le taux de consommation des montants prévus par la LFI s’établissant alors à 98,2 %.

Le schéma d’emplois est cependant légèrement sous-réalisé, avec un solde positif de 19 ETP au lieu des 33 ETP prévus ; les entrées réalisées ont notamment été inférieures de 83 ETP à la prévision, tandis que les sorties réalisées n’étaient en retrait que de 69 ETP par rapport aux sorties prévues. De même, le plafond d’emplois est légèrement sous-consommé : alors qu’il était fixé à 16 572 ETPT, il est exécuté à hauteur de 16 381 ETPT, soit 98,8 %.

B. Les dÉpenses de fonctionnement, d’investissement et d’intervention

Les crédits exécutés au titre d’autres dépenses que les dépenses de personnel ont connu une sous-exécution légèrement supérieure à 4 %, tant en AE qu’en CP.

Ainsi, alors que la LFI prévoyait une hausse de 28,6 % des dépenses d’investissement en CP, qui devaient atteindre 70,28 millions d’euros, les montants exécutés ont connu une baisse de 19,7 %, pour atteindre 27,24 millions d’euros, sous l’effet d’une mauvaise répartition des crédits informatiques entre titre de fonctionnement et titre d’investissement et du report de plusieurs investissements dans les moyens de surveillance. Le taux d’exécution des crédits de titre 5 n’a donc finalement été que de 32,8 % en AE et de 38,8 % en CP.

En revanche, les crédits prévus au titre des dépenses de fonctionnement sont surexécutés de 24,3 % en AE et 18,5 % en CP, pour atteindre 235,1 millions d’euros en AE et 218,4 millions d’euros en CP. L’expliquent notamment l’inflation sur les fluides et les dépenses informatiques initialement programmées en investissements.

Contrairement aux deux autres programmes de la mission, le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges porte des crédits d’intervention d’un montant non négligeable. Ils financent plus particulièrement les secours financiers – dispositif d’aide aux fonctionnaires de l’État qui se sont distingués au service de la France ou leurs ayants droit –, les participations de la douane française à l’organisation mondiale des douanes et les aides aux débitants de tabac. Si la LFI prévoyait des montants de 87,2 millions d’euros en AE et en CP, ils n’ont toutefois été exécutés qu’à hauteur de 91,1 %, soit 79,4 millions d’euros.

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : gestion du patrimoine immobilier de l’état

M. Mohamed Laqhila, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. La baisse des recettes du CAS GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT s’explique principalement par des effets conjoncturels
2. II. La consommation des autorisations d’engagement du CAS a ÉtÉ supÉrieure À la prÉvision en lfi, contrairement À celle des crÉdits de paiEment
3. III. L’Écart important entre les crÉdits ouverts et ceux consommÉs s’explique principalement par les rÈgles dÉrogatoires qui rÉgissent les reports de crÉdits des cas

La mission Gestion du patrimoine immobilier de l’État est constituée par le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Créé par l’article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, ce CAS permet de mutualiser les recettes issues de la cession de biens immobiliers et des produits de redevances domaniales et de loyers, afin de financer des opérations immobilières structurantes et des dépenses d’entretien à la charge du propriétaire réalisées au profit des services de l’État et de ses opérateurs.

Ce CAS comprend deux programmes, sous la responsabilité du directeur de l’immobilier de l’État (DIE) :

– le programme 721 Contribution des cessions immobilières au désendettement de l’État, qui n’est plus abondé depuis 2018 ([243]).

– le programme 723 Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l’État.

I. La baisse des recettes du CAS GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT s’explique principalement par des effets conjoncturels

Le CAS retrace en recettes le produit des cessions immobilières de l’État, les redevances des concessions ou autorisations de toute nature, les redevances des logements concédés par l’État dont il est propriétaire, les loyers et indemnités d’occupation, les versements du budget général et les fonds de concours.

Recettes du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État en 2021 et 2022

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances pour 2022.

S’agissant des cessions immobilières, alors que la LFI pour 2022 prévoyait une hausse significative de leur produit de 44 % par rapport à 2021 en raison de la réalisation d’une cession exceptionnelle, les recettes tirées de ces cessions ont été inférieures de 44 % par rapport à la prévision, pour un total de 298 M€, en baisse de 19 % par rapport à 2021.

Cette sous-exécution, qui s’inscrit dans un contexte de raréfaction des biens facilement cessibles pointé par la Cour des comptes ([244]), s’explique principalement par la non-réalisation de la cession exceptionnelle de l’immeuble « Banque » situé dans le IIe arrondissement de Paris et occupé par des services déconcentrés de la DGFiP ([245]). Hors opérations exceptionnelles, les recettes tirées des cessions en 2022 se situent dans la moyenne constatée ces dernières années, le même constat étant valable s’agissant du nombre de biens cédés (661 en 2022, contre 687 en 2021, 567 en 2020, 704 en 2019 et 655 en 2018).

En 2022, les trois cessions les plus importantes ont été un terrain sur lequel était édifiée l’ancienne école d’architecture de Nantes (16 M€), un ensemble immobilier situé à Séoul (Corée du Sud, 7,7 M€) et la cité administrative Chasseloup-Laubat située à La Rochelle (7,25 M€).

S’agissant du produit des redevances et loyers, la LFI pour 2022 prévoyait une diminution de 13 % de leur produit par rapport à 2021. Les recettes se sont finalement avérées supérieures de 9 % à cette prévision, pour un total de 98,4 M€, à un niveau toutefois inférieur de 5 % à celui constaté en 2021. La cession de biens immobiliers, comme la station des Thermes de Vichy (1,9 M€ de redevances annuelles), a contribué à cette réduction des encaissements. Face à la raréfaction des biens facilement cessibles, la DIE a mis en œuvre une stratégie de dynamisation des recettes issues des redevances et loyers ([246]).

Les recettes du CAS sont complétées par 40,9 M€ de versements du budget général, compensant une partie des dépenses supportées à titre exceptionnel par le CAS en 2022 afin de financer les projets du programme « Résilience I » ([247]), ainsi que par 1,6 M€ au titre des fonds de concours.

Au total, les recettes encaissées en 2022 se sont avérées inférieures de 19 % (72 M€) par rapport aux prévisions de la LFI pour 2022, en baisse de 11 % (35 M€) par rapport à 2021. La Cour des comptes souligne cependant que, hors effets conjoncturels (non-réalisation de la cession exceptionnelle, abondement par le budget général au titre de « Résilience I »), les recettes du CAS demeurent stables.

II. La consommation des autorisations d’engagement du CAS a ÉtÉ supÉrieure À la prÉvision en lfi, contrairement À celle des crÉdits de paiEment

Les recettes du CAS permettent de financer deux grands types de dépenses :

– les opérations structurantes et de cessions (action 11 du programme 723), principalement les travaux de remise à neuf, de reconstruction ou d’agrandissement des bâtiments, ainsi que les frais accessoires directement liés à la cession d’un bien ;

– les « travaux du propriétaire », c’est-à-dire les opérations qui seraient à la charge du bailleur dans le cadre d’une location de droit commun. Cette catégorie se divise elle-même en trois sous-ensembles : les contrôles réglementaires, audits, expertises et diagnostics (action 12), la maintenance à la charge du propriétaire (action 13) et les dépenses de gros entretien, réhabilitation, mise en conformité et remise en état (action 14).

DÉpenses du cas Gestion du patrimoine immobilier de l’État

par action du programme 723

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances pour 2022.

La consommation des autorisations d’engagement (AE), pour un total de 437,3 M€ (en hausse de 30 % par rapport à 2021), a été supérieure de 20 % à la prévision en LFI pour 2022. Cette surconsommation est principalement portée par celle des dépenses de gros entretien, de réhabilitation, de mise en conformité et de remise en état (107,2 M€) dans le cadre des projets du programme « Résilience I », ainsi que par une croissance des engagements du ministère des armées (de 48,6 M€ en 2021 à 97 M€ en 2022). Les opérations structurantes et de cessions, quant à elles, connaissent une sous-exécution de 17 % mais sont plus élevées qu’en 2021.

La consommation des crédits de paiements, pour un total de 348,1 M€ (en baisse de 18 % par rapport à 2021), connaît en revanche une sous-exécution de 16 % par rapport à la prévision en LFI. Celle-ci s’explique principalement par des opérations structurantes et de cessions nettement inférieures à la prévision (- 42 %, soit 108,7 M€ de différence), en raison du rythme de décaissement du ministère des armées moins rapide que prévu, ainsi que par l’effet combiné des crises sanitaire puis énergétique ayant entraîné des retards dans la mise en œuvre des projets immobiliers.

Répartition des dépenses du CAS en crÉdits de paiement en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des Finances d’après le rapport annuel de performances pour 2022.

Les principales opérations immobilières financées en 2022 par le programme 723 relèvent du ministère des armées et du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE), notamment :

– la densification des emprises du ministère des Armées à Versailles (9 M€), Rueil-Malmaison (8 M€) et Arcueil (3 M€) ;

– la construction d’un bâtiment tertiaire et multiservices à Tours (37 M€) ;

– la construction-rénovation de l’ambassade de France à Séoul (6,8 M€) ;

– la réalisation de diverses opérations du MEAE au titre de la sécurisation des emprises de la France à l'étranger (11,8 M€).

Le programme 723 finance enfin plusieurs établissements publics et opérateurs de l’État, pour un total de 19,8 M€ en CP, notamment les universités (7,4 M€), l’Office national des forêts (4,9 M€), le Réseau des œuvres universitaires et scolaires (2,2 M€) ainsi que les écoles et formations d’ingénieurs (1,8 M€).

Le solde du CAS, de 691,1 M€ au 1er janvier 2022, s’établit finalement à 641,1 M€ au 31 décembre. Si le CAS connaît donc un déficit de 50 M€ (soit 7 %) en 2022, son solde demeure à un niveau « confortable » selon la Cour des comptes.

III. L’Écart important entre les crÉdits ouverts et ceux consommÉs s’explique principalement par les rÈgles dÉrogatoires qui rÉgissent les reports de crÉdits des cas

exÉcution 2022 du programme 723 en crÉdits de paiement

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances pour 2022.

L’exécution 2022 du programme 723 fait principalement apparaître un écart important de 575,3 M€ entre le total des crédits de paiement ouverts (923,4 M€) et ceux consommés (348,1 M€), soit plus que le double du montant des crédits ouverts en LFI pour 2022 (415,6 M€).

Cet écart s’explique surtout par le montant des reports de crédits (466 M€), l’article 21 de la LOLF prévoyant un régime dérogatoire pour les CAS permettant le report des autorisations d’engagement et des crédits de paiement d’une année sur l’autre, à la condition que les montants reportés n’excèdent pas celui du solde du compte en fin d’année. Les ouvertures en LFI quant à elles doivent s’établir au niveau du montant des recettes attendues.

La DIE reconnaît qu’un tel dispositif n’est pas le plus optimal dans la mesure où il conduit à disposer de crédits de paiement pour un montant très supérieur aux besoins constatés, et indique avoir entrepris avec la Direction du Budget une réflexion visant à mieux ajuster le montant des crédits de paiement reportés, sans que cela remette en cause le principe même du CAS à ce stade.

immigration, asile et intégration

Mme Stella Dupont et M. Mathieu Lefèvre, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. l’exécution du programme 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE s’est caractérisée par une sur-exécution de 45,31 millions d’euros
2. II. l’exécution du programme 303 immigration et asile s’est caractérisée par une sur-exécution de 277,3 millions d’euros

La mission Immigration, asile et intégration regroupe les financements alloués par l’État aux politiques publiques pilotées par le ministère de l’intérieur en matière de garantie de l’exercice du droit d’asile, de lutte contre l’immigration irrégulière, d’accueil des déplacés d’Ukraine, d’accueil et d’intégration des étrangers primo-arrivants et de procédures de naturalisation.

Cette mission est organisée autour des programmes 104 Intégration et accès à la nationalité française et 303 Immigration et asile. Aucune dépense fiscale n’est associée à cette mission.

L’exécution 2022 de ces programmes se caractérise par des dépenses élevées : les crédits dédiés ont été exécutés à hauteur de 2 265,30 millions d’euros en AE et de 2 215,10 millions d’euros en CP, soit des montants sensiblement supérieurs à ceux ouverts par la loi de finances initiale (+ 271,85 millions d’euros en AE et + 318,57 millions d’euros en CP) et à ceux consommés en 2021 (+ 561,62 millions d’euros en AE et + 408,66 millions d’euros en CP).

Après deux années marquées par la crise sanitaire, au cours de laquelle les dépenses ont connu une baisse, les crédits exécutés ont subi les conséquences, d’une part, du conflit en Ukraine et, d’autre part, d’une demande d’asile soutenue. En 2022, la mission Immigration, asile et intégration a ainsi participé - au moyen du programme 303 - à l’accueil des bénéficiaires de la protection temporaire en provenance d’Ukraine et à la prise en charge d’un nombre de demandeurs d’asile proche du point haut historique de 2019 ([248]).

Montant des crédits des programmes 104 et 303

ouverts et consommés en 2022

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022, rapport de performances et commission des finances.

Une analyse de l’exécution programme par programme peut compléter ce tableau.

I. l’exécution du programme 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE s’est caractérisée par une sur-exécution de 45,31 millions d’euros

Le programme 104 finance le fonctionnement de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), l’accueil des étrangers primo-arrivants, les actions d’intégration et les procédures de naturalisation.

L’exécution 2022 des crédits de paiement peut être ainsi présentée :

Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 et commission des finances.

Cette exécution appelle les observations suivantes :

– Doté de 436,98 millions d’euros par la loi de finances initiale, le programme 104 a été exécuté à hauteur de 478,25 millions d’euros, soit un taux de consommation proche de 110 % correspondant à une sur-exécution de 45,31 millions d’euros hors fonds de concours et attributions de produits imputable :

 D’une part, au financement de la revalorisation salariale de certains travailleurs sociaux consécutive à la mise en œuvre des mesures de la conférence des métiers de l’accompagnement social et du médico-social (communément appelée « Ségur de la santé ») ;

 D’autre part, au financement, au moyen de fonds de concours européens, d’actions en faveur de personnes ayant bénéficié d’un programme de réinstallation en France ([251]). Les documents budgétaires n’indiquent cependant pas le nombre de personnes ayant effectivement été réinstallées en 2022 et si la France a respecté l’objectif qu’elle s’était fixé d‘accueillir 5 000 réfugiés dans ce cadre.

Pour faire face à ces dépenses, le programme 104 a bénéficié d’un apport conséquent de fonds de concours et, dans une moindre mesure, de reports de crédits 2021. En revanche, les lois de finances rectificatives ont eu une incidence relativement neutre sur ce programme ([252]).

– Le programme 104 porte la subvention pour charges de service public de l’OFII incluant les dépenses de personnel de cet opérateur. En 2022, le schéma et le plafond d’emplois de cet établissement ont été exécutés dans des conditions satisfaisantes. Le schéma d’emploi, exprimé en équivalents temps plein (ETP), correspond au solde des créations et des suppressions d’emplois sur une année civile. Les 40 créations d’ETP prévues dans le schéma d’emplois actualisé ont été satisfaites et ont concerné l’organisation de l’accueil des déplacés d’Ukraine (21 ETP) et le déploiement d’actions à Mayotte (19 ETP). Le plafond des autorisations d’emplois, exprimé en équivalents temps plein travaillés (ETPT), a été quasiment respecté (1 208 ETPT prévus, 1 200 ETPT exécutés).

– Le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2022 procède à une annulation de crédits de paiement non consommés et non reportés du programme 104 à hauteur de 2,73 millions d’euros.

II. l’exécution du programme 303 immigration et asile s’est caractérisée par une sur-exécution de 277,3 millions d’euros

Le programme 303 soutient le fonctionnement de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), la garantie de l’exercice du droit d’asile, la lutte contre l’immigration irrégulière et l’accueil des déplacés d’Ukraine.

L’exécution 2022 des crédits de paiement peut être ainsi présentée :

Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 et commission des finances.

Cette exécution appelle les observations suivantes :

– Doté de 1 459,55 millions d’euros par la loi de finances initiale, le programme 303 a été exécuté à hauteur de 1 736,85 millions d’euros, soit un taux de consommation proche de 115 % correspondant à une sur-exécution de 277,30 millions d’euros hors fonds de concours et attributions de produits principalement imputable à l’accueil des bénéficiaires temporaires en provenance d’Ukraine et au niveau élevé des dépenses en faveur des demandeurs d’asile compte tenu du fort niveau de la demande en 2022.

 Le coût de l’accueil des déplacés d’Ukraine supporté par le programme 303 est estimé à 471,6 millions d’euros répartis entre des dépenses d’hébergement (253,2 millions d’euros ayant permis la création de 20 000 places d’hébergement) et de versement de l’allocation pour demandeur d’asile (218,4 millions d’euros).

 Le coût de l’accueil des demandeurs d’asile supporté par le programme 303 est estimé à 1 268,83 millions d’euros répartis entre des dépenses d’hébergement (990,93 millions d’euros) ([253]) et le versement de l’allocation pour demandeur d’asile (277,9 millions d’euros) ([254]).

 L’ensemble des actions du programme 303 n’ont cependant pas été sur-exécutées. Les crédits soutenant la lutte contre l’immigration irrégulière ont ainsi été sous-exécutés pour des raisons exogènes. Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire, la Cour des comptes observe ainsi que si « pour l’éloignement des étrangers, […] 64,40 M€ en CP est disponible. Ce sont finalement […] 31,30 M€ en CP qui ont été dépensés » ([255]). L’essentiel de cette sous exécution résulte d’un retard dans la réalisation d’investissements pour l’aménagement de nouveaux centres de rétention administrative. À l’inverse, et comme le souligne le rapport annuel de performances, « les frais d’éloignement ont connu une augmentation significative entre 2021 et 2022, passant de 21,80 M€ en CP en 2021 à 31,30 M€ en CP en 2022, soit une progression de 43,5 % en raison d’une reprise significative des éloignements au cours de l’année 2022 et particulièrement au troisième trimestre » ([256]). Cette hausse se traduit concrètement par 1 300 éloignements forcés supplémentaires par rapport à 2021.

– Pour faire face aux dépenses supplémentaires observées sur l’ensemble du programme 303, plusieurs mesures de régulation budgétaire ont été mises en œuvre : en complément d’importants reports de crédits (52,70 millions d’euros) et d’un rattachement de 20 millions d’euros de fonds de concours et d’autorisations de produits, le programme 303 a bénéficié d’ouvertures de crédits dans le cadre d’un décret d’avance (300 millions d’euros), d’un décret de transfert (6 millions d’euros) et des lois de finances rectificatives (41,62 millions d’euros).

– Le programme 303 porte la subvention pour charges de service public de l’OFPRA incluant les dépenses de personnel de cet opérateur. En 2022, le schéma d’emplois, prévoyant un solde nul (0 ETP), a été respecté tandis que le plafond des autorisations d'emplois a été quasiment respecté (1 208 ETPT prévus, 1 200 ETPT exécutés). La Cour des comptes pointe cependant un « taux de rotation important des officiers de protection » de l’OFPRA ([257]).

– Le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2022 procède à une annulation de crédits de paiement non consommés et non reportés du programme 303 à hauteur de 73,43 millions d’euros.

Investir pour la France de 2030

M. Damien Maudet, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Une mission significativement modifiÉe en cours d’examen du projet de loi de finances pour 2022
2. 1. La superposition de France 2030 et du PIA 4............................
3. 2. Des plans d’investissement dérogeant aux règles budgétaires de droit commun.
4. II. Une exÉcution conforme À la prÉvision et une mise en œuvre de France 2030 insuffisamment tournÉe vers la transition Écologique
5. 1. Des reports importants d’AE en 2023 et une exécution conforme en CP.......
6. 2. Un effort insuffisant en matière de transition écologique et une forte concentration des bénéficiaires de France 2030 en 2022

La mission Investir pour la France de 2030 est le support budgétaire des crédits des troisième et quatrième volets du programme d’investissements d’avenir (PIA 3 et PIA 4) et de France 2030. Elle composée de cinq programmes :

– les programmes 421 Soutien de l’enseignement supérieur et de la recherche, 422 Valorisation de la recherche et 423 Accélération de la modernisation des entreprises, sur lesquels sont inscrits les crédits du PIA 3 ;

– les programmes 424 Financement des investissements stratégiques et 425 Financement structurel des écosystèmes d’innovation, sur lesquels sont inscrits les crédits alloués au PIA 4 et à France 2030.

I. Une mission significativement modifiÉe en cours d’examen du projet de loi de finances pour 2022

La structure des investissements d’avenir et le montant de l’enveloppe leur étant allouée ont été profondément remaniés en cours d’examen du projet de loi de finances pour 2022 avec la création de France 2030.

1. La superposition de France 2030 et du PIA 4

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2022 prévoyait d’ouvrir 1,51 milliard d’euros en CP au profit du PIA 3 ainsi que 11 millions d’euros en AE ([258]) et 1,99 milliard d’euros en CP pour financer l’avancement du PIA 4, lancé en 2021.

À la suite de la présentation du plan France 2030 en octobre 2021 par le Président de la République, la mission a été profondément modifiée durant l’examen en première lecture du PLF à l’Assemblée nationale par l’adoption de trois amendements déposés par le Gouvernement :

– l’amendement n° II-2388 a modifié l’article 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 afin d’adapter les principes encadrant la gestion des investissements d’avenir aux spécificités de France 2030, en prévoyant notamment que les programmes d’investissements peuvent financer « des projets de développement et de transformation de la base industrielle du pays » ;

– l’amendement n° II-2390 a modifié l’intitulé de la mission Investissements d’avenir afin de tirer les conséquences de la création de France 2030 ;

– l’amendement n° II-2389 a abondé les crédits des programmes 424 et 425 de 34 milliards d’euros en AE et de 3,5 milliards d’euros en CP. Cet abondement en AE représentait près de 5 % du budget général en 2022 et a conduit à doubler le montant des CP inscrits sur la mission.

Cette méthode a eu pour conséquence de priver le Parlement d’étude d’impact sur les objectifs poursuivis par le plan France 2030. La Cour des comptes signale à cet égard qu’une « grande transparence et redevabilité auprès de la représentation nationale pourraient être attendues, ce qu’à l’évidence ni les trois pages de l’exposé sommaire de l’amendement n° II-2389 ni la présentation orale [..] du Gouvernement à la tribune de l’Assemblée nationale ne pouvaient constituer » ([259]). Le rapporteur spécial partage ce constat et estime que la mise en place de France 2030 a manqué de transparence.

Passage du PLF À la LFI 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

*Le montant des crédits de paiements ouverts en LFI sur le programme 424 s’explique également par l’adoption de l’amendement n° II-926 discuté en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale, qui a annulé 1,7 million d’euros afin d’ouvrir un montant équivalent de crédits sur le programme 129 Coordination du travail gouvernemental.

Le Gouvernement a fait le choix d’inscrire les crédits de France 2030 sur les programmes consacrés au PIA 4 afin de faciliter l’articulation de ces deux plans d’investissement. La maquette budgétaire de la mission a par ailleurs été enrichie de deux nouvelles actions reflétant les spécificités de France 2030 :

– sur le programme 424, une nouvelle action intitulée Industrialisation et déploiement a été dotée de 12,99 milliards d’euros en AE et 998,3 millions d’euros en CP ;

– sur le programme 425, une nouvelle action Aides à l’innovation « bottom-up » (fonds propres) a été dotée de 3 milliards d’euros en AE et 600 millions d’euros en CP.

Sur ces deux actions sont inscrits des crédits ayant pour objectif d’investir en aval de la chaîne de valeur, principalement au moyen de prises de participation dans des entreprises, des fonds ou des fonds de fonds ([260]).

2. Des plans d’investissement dérogeant aux règles budgétaires de droit commun

La mise en œuvre du programme d’investissements d’avenir déroge aux règles budgétaires de droit commun. Depuis le PIA 3, l’ensemble des AE sont ouvertes en une seule fois sur la mission Investir pour la France de 2030 lors du lancement de chaque plan d’investissement. Les CP sont ensuite ouverts par les lois de finances de l’année en fonction de l’avancement des projets et des besoins de financement.

Les crédits alloués au PIA et à France 2030 sont délégués en gestion au profit de quatre opérateurs ([261]) et échappent aux règles de régulation budgétaire : ils ne sont pas concernés par les dispositifs de mise en réserve et les règles encadrant les reports de crédits d’une année sur l’autre.

La couverture des AE par des CP fait donc l’objet d’une programmation budgétaire pluriannuelle susceptible d’évoluer en fonction de l’avancement des projets. Avec le lancement de France 2030, les restes à payer de la mission ont considérablement augmenté pour atteindre 35,58 milliards d’euros au 31 décembre 2022, contre 15,87 milliards d’euros à la fin de l’année 2021. En moyenne, ce sont près de 7,50 milliards d’euros en CP qui seront ouverts chaque année pour assurer l’exécution de France 2030 et achever le financement des projets du PIA 3.

Comme le montre le graphique suivant, les enjeux d’exécution se concentrent majoritairement sur le programme 424 Financement des investissements stratégiques.

ÉchÉancier d’ouverture des crÉdits de paiements du Pia 3 et de France 2030

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données transmises par le secrétariat général pour l’investissement.

II. Une exÉcution conforme À la prÉvision et une mise en œuvre de France 2030 insuffisamment tournÉe vers la transition Écologique

34 milliards d’euros en AE et 7 milliards d’euros en CP ont été ouverts sur la mission Investir pour la France de 2030 en 2022, contre 16,56 milliards d’euros en AE et 3,98 milliards d’euros en CP en loi de finances pour 2021 ([262]).

Au total, 50,56 milliards d’euros en AE ont été ouverts en deux ans pour financer le PIA 4 et France 2030, auxquels s’ajoutent 3 milliards d’euros d’intérêts issus des dotations non consommables (DNC) attribués par les deux premiers volets du PIA et 437,5 millions d’euros d’intérêts générés par le fonds pour l’innovation et l’industrie (FII), ce qui porte l’enveloppe totale allouée à ces deux plans à 54 milliards d’euros.

En 2022, des reports issus de crédits non consommés en 2021 se sont ajoutés aux crédits ouverts en LFI à hauteur de 2,27 milliards d’euros en AE.

Par ailleurs, en cours d’année, les crédits de la mission ont été minorés de 100,8 millions d’euros, du fait des mouvements suivants :

– 50 millions d’euros ont été transférés du programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi de la mission Travail et emploi vers l’action Adaptation et qualification de la main-d’œuvre du programme 423 afin de financer le dispositif « Déffinum » visant à développer des outils de formation numériques ;

– 60 millions d’euros ont été transférés du programme 425 vers les programmes 139 Enseignement privé du premier et du second degrés, 140 Enseignement scolaire public du premier degré et 141 Enseignement scolaire public du second degré de la mission Enseignement scolaire pour financer le fonds d’innovation pédagogique prévu dans le cadre du conseil national de la refondation ;

– 90 millions d’euros ont été transférés du programme 424 vers le programme 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales pour financer des dispositifs de guichet dans le domaine des agroéquipements et du renouvellement forestier ;

– enfin, 0,76 million d’euros ont été transférés du programme 424 vers le programme 129 Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du Gouvernement pour financer une campagne de communication. Le rapporteur spécial considère que ce transfert peut être analysé comme un détournement des fonds alloués à France 2030.

Les crédits disponibles sur la mission ont ainsi été portés à 36,18 milliards d’euros en AE et 6,90 milliards d’euros en CP.

ExÉcution des crÉdits sur la mission Investir pour la France de 2030 en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

1. Des reports importants d’AE en 2023 et une exécution conforme en CP

6,9 milliards d’euros ont été consommés en CP (100 % des crédits disponibles) tandis que le niveau de consommation des AE atteint 26,6 milliards d’euros (73,6 % des crédits disponibles).

9,56 milliards d’euros en AE n’ont donc pas été consommés en 2022, principalement en raison de la mobilisation progressive des outils en fonds propres. Parmi ces crédits, 9,52 milliards d’euros ont été reportés en 2023 et 38,8 millions d’euros seraient annulés par le présent projet de loi de règlement. Ces annulations concernent le programme 425 :

– 11 millions d’euros ouverts en loi de finances pour 2022 au titre d’une mesure de périmètre visant à regrouper les crédits alloués au concours « i-Lab », auparavant inscrits sur le programme 172 ;

– 27,7 millions d’euros, en raison d’une contribution des intérêts du FII au financement du PIA 4 supérieure à la cible fixée pour 2022.

ExÉcution des autorisations d’engagement

sur la mission Investir pour la France de 2030

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Quand bien même des reports massifs d’AE ont été réalisés sur la mission en 2023, l’exécution de France 2030 peut être qualifiée de rapide. À titre de comparaison, la mise en œuvre du PIA 3, doté de 10 milliards d’euros en AE, a conduit à réaliser des reports de crédits non consommés sur quatre exercices.

Cette célérité s’explique principalement par la modification des modalités d’engagement des crédits et de conventionnement. Contrairement aux précédents volets du PIA, régis par plus d’une centaine de conventions, France 2030 s’articule autour d’une dizaine de conventions liant l’État et les opérateurs.

Des procédures dérogatoires, dont l’opportunité peut être remise en cause, ont également facilité la sélection des projets et l’engagement des crédits. La Cour des comptes souligne ainsi qu’en raison d’une disposition temporaire ajoutée à l’avenant de 2022 de la convention générale ([263]), le comité exécutif de France 2030 a pu directement sélectionner les projets importants d’intérêt européen commun (PIEEC) de la stratégie hydrogène, en lieu et place des opérateurs, habituellement chargés d’organiser l’instruction des dossiers. 620 millions d’euros ont ainsi été alloués à trois bénéficiaires dans des conditions qui laissent « planer un doute sur le respect de l’exigence d’objectivité dans les sélections des projets financés » ([264]). Le rapporteur spécial a, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2023 ([265]), remis en cause la gouvernance de France 2030 en raison de son caractère fortement centralisé et de la déresponsabilisation des gestionnaires des fonds. Cet exemple renforce cette appréciation.

2. Un effort insuffisant en matière de transition écologique et une forte concentration des bénéficiaires de France 2030 en 2022

L’analyse budgétaire de France 2030 en 2022 doit être complétée par une appréciation de son exécution opérationnelle. Ce plan répond à une structuration propre : il est composé de 10 objectifs et de 5 leviers permettant de favoriser leur réalisation, qui coexistent avec les stratégies d’accélération définies lors du lancement du PIA 4. Cette architecture, qui diffère de la présentation budgétaire des crédits, altère grandement la lisibilité du plan et conduit à un éparpillement des informations permettant d’assurer son suivi dans différents documents.

● Le rapport trimestriel transmis par le secrétariat général pour l’investissement au Parlement pour le quatrième trimestre 2022 indique ainsi que 11,08 milliards d’euros de France 2030 ont été attribués sur décision de la première ministre ([266]).

Près de la moitié des crédits engagés portent sur les leviers consacrés au capital innovation et au soutien à l’écosystème de l’enseignement supérieur et de la recherche. À l’inverse, l’objectif consacré à la décarbonation de l’économie, pourtant doté de 5,5 milliards d’euros, a donné lieu à l’engagement de 2 millions d’euros en 2022. Ce résultat apparaît trop en retrait, compte tenu du fait que l’un des objectifs assignés à France 2030 est d’allouer au moins 50 % des fonds à la décarbonation de la société.

À cet égard, le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État publié en annexe du projet de loi de finances pour 2023 indiquait, en tenant compte des appels à projets publiés en 2022 et des crédits devant être alloués à la mission en 2023, que seules 25 % des dépenses de France 2030 ont un impact favorable pour l’environnement. Comme le rapporteur spécial a pu l’indiquer lors de l’examen de la loi de finances pour 2023, France 2030 est insuffisamment tourné vers la sobriété et la transition écologique.

Enveloppe prévisionnelle et engagement des crÉdits de France 2030

(en millions d’euros)

Source : SGPI, rapport trimestriel du quatrième trimestre 2022.

● Un second objectif assigné à France 2030 est d’allouer 50 % des investissements à des acteurs émergents.

En réalité, les décaissements de France 2030 ([267]) se caractérisent par une forte concentration au profit d’un petit nombre de bénéficiaires : la Cour des comptes signale ainsi que les grandes entreprises ont bénéficié de 29 % des dépenses du PIA 4 et de France 2030 en 2022, et que 15 d’entre elles ont bénéficié d’un montant de 932 millions d’euros.

RÉpartition des bÉnÉficiaires des dÉcaissements de France 2030 en 2022

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, d’après les données du SGPI.

● Cette forte concentration peut également être observée s’agissant de la répartition géographique des bénéficiaires de France 2030. Près de 44 % des montants contractualisés ont été alloués à des porteurs de projets situés en Île-de-France ([268]).

Concernant plus particulièrement la mise en œuvre de l’enveloppe régionalisée de France 2030, dotée d’un milliard d’euros (dont 500 millions d’euros financée par France 2030 et 500 millions d’euros par les régions), onze conventions ont été conclues et trois sont en cours de signature. Toutefois, parmi les départements et régions d’outre-mer, seule la Réunion a signé un accord avec l’État.

Justice

M. Patrick Hetzel, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Un montant des crÉdits exÉcutÉs en hausse de 24 % en AE et de 8 % en CP par rapport À 2021
2. II. Une exÉcution conforme À la prÉvision, qui cache nÉanmoins des tensions importantes en matière de dÉpenses de personnel et de frais de justice
3. 1. Une gestion des dépenses de personnel « mouvementée »..................
4. 2. Les autres dépenses globalement exécutées conformément à la prévision......

La mission Justice finance l’ensemble des moyens humains et matériels du ministère de la justice. Elle est composée de six programmes, dont trois programmes « métiers », concentrant près de 90 % des crédits de la mission : le programme 166 Justice judiciaire, le programme 107 Administration pénitentiaire et le programme 182 Protection judiciaire de la jeunesse.

La mission comprend également :

– un programme support (310 Conduite et pilotage de la politique de la justice) ;

– un programme consacré au financement de l’accès au droit et à la justice (101 Accès au droit et à la justice) ;

– un programme portant les moyens du Conseil supérieur de la magistrature (335 Conseil supérieur de la magistrature).

I. Un montant des crÉdits exÉcutÉs en hausse de 24 % en AE et de 8 % en CP par rapport À 2021

La mission Justice a consommé 12,68 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 10,65 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) en 2022, ce qui représente une hausse respective de 24 % et de 8 % par rapport aux crédits consommés en 2021. Hors compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, les crédits de la mission ont été exécutés à hauteur de 8,79 milliards d’euros en CP (+ 8,9 % par rapport à 2021).

Ce résultat excède la prévision définie par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ([269]) qui disposait que les crédits de la mission Justice devaient atteindre 8,3 milliards d’euros en CP hors CAS Pensions en 2022. Depuis 2020, l’exécution globale des crédits inscrits sur la mission Justice a augmenté de 26,5 % en AE et 16,4 % en CP.

Évolution des crÉdits exÉcutÉs sur la mission Justice entre 2020 et 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les rapports annuels de performances.

En 2022, les dépenses de personnel ont progressé de manière moins dynamique que l’ensemble des crédits de la mission (+ 5,4 %) et représentent 58,4 % des crédits exécutés. Les dépenses d’intervention (+ 14,6 %) et les dépenses d’investissement (+ 26,1 %) ont en revanche augmenté plus rapidement que l’ensemble des crédits de la mission. Les dépenses de fonctionnement, dont la part s’élève à 24,2 % par rapport à l’ensemble de la mission, ont cru à hauteur de 7 % en 2022.

Évolution des crÉdits de paiement de la mission par titre en 2022

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, note d’exécution budgétaire 2022 de la mission Justice.

II. Une exÉcution conforme À la prÉvision, qui cache nÉanmoins des tensions importantes en matière de dÉpenses de personnel et de frais de justice

12,77 milliards d’euros en AE et 10,74 milliards d’euros en CP ont été ouverts sur les programmes de la mission Justice en loi de finances initiale. Le niveau de consommation des AE atteint 99,3 % et progresse par rapport à 2021 (84,5 %). Le niveau de consommation des CP demeure quant à lui stable à un niveau élevé (99,2 %).

Taux de consommation des crÉdits de la mission Justice par rapport aux crÉdits ouverts en LFi et aux crÉdits disponibles

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances.

Un nombre important de mouvements budgétaires intervenus en cours de gestion a fait varier le montant des crédits effectivement disponibles par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale.

En volume, ces mouvements résultent principalement :

– du décret d’avance du 7 avril 2022 pour financer les mesures prévues dans le cadre du plan de résilience économique et sociale – qui a minoré les crédits de la mission de 119,2 millions d’euros ;

– de la loi du 16 août 2022 de finances rectificative ([270]), qui a de nouveau doté les programmes de la mission de 119,2 millions d’euros ;

– de la loi du 1er décembre 2022 de finances rectificative ([271]), qui a principalement annulé les réserves de précaution constituées de crédits hors titre 2 sur les programmes de la mission et ouverts des crédits supplémentaires au profit de l’aide juridictionnelle (cf. infra 2 du II) ;

– de deux arrêtés de répartition ([272]) publiés en octobre et décembre 2022 pour financer le schéma de gestion des dépenses de personnel (à hauteur de 101,9 millions d’euros).

En tenant compte de ces mouvements, les crédits disponibles sur la mission ont été portés à 13,36 milliards d’euros en AE et 10,71 milliards d’euros en CP.

Mouvements de rÉgulation budgÉtaire en CP

sur la mission Justice en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances.

Au total, 669,9 millions d’euros en AE et 57,7 millions d’euros en CP n’ont pas été consommés en 2022.

Parmi ces crédits, 571,3 millions d’euros en AE et 14,7 millions d’euros en CP ont été reportés sur l’année 2023 ([273]), auxquels s’ajoutent des reports de fonds de concours à hauteur de 2 millions d’euros en AE et 2,5 millions d’euros en CP ([274]). S’agissant des AE, ces reports concernent principalement les opérations immobilières du ministère. Les CP reportés sont principalement inscrits sur le programme 182 Protection judiciaire de la jeunesse (12,2 millions d’euros).

Le projet de loi de règlement prévoit par conséquent d’annuler le reliquat de 93,5 millions d’euros en AE et 40,4 millions d’euros en CP – qui représentent respectivement 0,7 % et 0,4 % des crédits ouverts en LFI.

La gestion des crédits de la mission a été hétérogène en fonction de leur nature et des programmes sur lesquels ils ont été inscrits. À cet égard, des tensions importantes ont été constatées sur les crédits destinés aux dépenses de personnel et pour certaines dépenses non discrétionnaires particulièrement dynamiques, comme l’aide juridictionnelle ou les frais de justice.

1. Une gestion des dépenses de personnel « mouvementée »

Les dépenses de personnel ont été exécutées à hauteur de 6,22 milliards d’euros sur la mission Justice et excèdent de 92,1 millions d’euros les crédits ouverts en loi de finances. Les dépassements concernent l’ensemble des programmes de la mission dotés en crédits de personnel (les programmes 166, 107, 182 et 310).

● Ce résultat s’explique par plusieurs décisions prises en cours de gestion et non budgétées au stade de la loi de finances, qui ont conduit la contrôleure budgétaire et comptable ministérielle (CBCM) à qualifier la gestion des dépenses de personnel de « mouvementée » en 2022 ([275]) :

– la revalorisation du point d’indice de la fonction publique, intervenue en juillet 2022 ;

– des mesures catégorielles, résultant principalement d’un arbitrage du 27 janvier 2022 relatif à la revalorisation du corps d’encadrement de l’administration pénitentiaire et des carrières du greffe et de l’extension des mesures du Ségur aux métiers de l’accompagnement social et médico-social (qui concerne principalement les agents rémunérés par le programme 182) ;

– à la suite d’un arbitrage rendu le 19 janvier 2022, la création de 90 emplois dans le cadre de la généralisation de l’intermédiation des pensions alimentaires ;

– à la suite de l’arbitrage du 20 janvier 2022, la pérennisation de 605 agents contractuels dans le cadre du renforcement de la justice de proximité et de la lutte contre les violences intrafamiliales.

Ces décisions prises en cours de gestion ne permettent toutefois pas d’expliquer totalement le manque de moyens du ministère en matière de dépenses de personnel. La Cour des comptes précise à cet égard que dès le document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel (DPGECP), « la programmation annuelle présentait une insuffisance de 22 millions d’euros sur les crédits de titre 2 (hors CAS Pensions) pour le programme 166 et le programme 107 ».

Pour faire face à l’ensemble de ces besoins de financement, la loi de finances rectificative du 16 août 2022 a ouvert 19,2 millions d’euros supplémentaires sur la mission et la réserve de précaution relative aux dépenses de personnel a été intégralement dégelée sur les programmes 166, 107, 182 et 310. Enfin, deux arrêtés de répartition de crédits issus du programme 551 Provision relative aux rémunérations publiques ont alloué 101,9 millions d’euros supplémentaires aux programmes de la mission pour financer la paye de décembre 2022.

● Simultanément aux tensions observées en matière de dépenses de personnel, le schéma d’emplois de plusieurs programmes de la mission n’a pas été exécuté conformément à la prévision.

À l’échelle de la mission, 1 334 emplois ont été créés, contre 720 prévus en LFI. Cette surconsommation résulte principalement des créations d’emplois mentionnées précédemment au titre de la justice de proximité et de l’intermédiation des pensions alimentaires, qui ont conduit à rehausser le schéma d’emploi du programme 166 de 695 ETP.

Peut toutefois être signalé le fait qu’en raison d’un nombre de sorties plus important qu’attendu, le schéma d’emplois des magistrats a été sous-exécuté (+ 41 ETP contre + 50 ETP prévus en LFI). Il en va de même pour le schéma d’emplois des métiers du greffe et du commandement (+ 26 ETP, contre 47 créations d’emplois prévues en LFI). Ce résultat conduit le rapporteur spécial à s’interroger sur la capacité du ministère à remplir son objectif de recrutement de 1 500 magistrats et de 1 500 greffiers d’ici à 2027.

Par ailleurs, le schéma d’emplois du programme 107 Administration pénitentiaire, qui s’élevait à + 599 ETP en LFI, a été réalisé à hauteur de 532 ETP. Cet écart s’explique principalement par la sous-exécution significative du schéma d’emplois des personnels de surveillance : alors que celui-ci s’établissait à + 179 ETP en loi de finances, son exécution s’élève à – 126 ETP.

2. Les autres dépenses globalement exécutées conformément à la prévision

● Les dépenses de fonctionnement de la mission ont été exécutées à hauteur de 2,59 milliards d’euros en CP et excèdent de 62 millions d’euros le montant des crédits prévues en LFI. Ce dépassement est principalement imputable au programme 310 Conduite et pilotage de la politique de la justice, dont les crédits de fonctionnement ont été consommés à hauteur de 364,2 millions d’euros (+ 123,2 millions d’euros par rapport à la prévision). Le rapport annuel de performances indique que cet écart s’explique par les différences de comptabilisation des dépenses selon leur nature comptable et leur rattachement aux différentes briques budgétaires.

Sur le programme 166 Justice judiciaire, les frais de justice ont été exécutés à hauteur de 656 millions d’euros (+ 6 % par rapport à 2021) ([276]). Dans la mesure où les crédits prévus au stade de la LFI s’élevaient à 648,5 millions d’euros, 19,3 millions d’euros ont abondé le programme 166 par décret de virement afin d’assurer sa soutenabilité en fin de gestion ([277]).

Les dépenses de fonctionnement ont par ailleurs été allouées au financement d’un certain nombre de prestations de conseil, dont l’opportunité a été remise en cause par l’inspection générale de la justice ([278]). Près de 700 000 euros ont ainsi été consommés par l’administration pénitentiaire pour des prestations de conseil juridique et en matière de ressources humaines. Le rapporteur spécial juge que ces prestations auraient pu être réalisées en interne.

● Les dépenses d’investissement, quoiqu’en progression en 2022, ont été exécutées en-deçà de la prévision (à hauteur de 824,9 millions d’euros, contre 1,1 milliard d’euros prévus au stade de la prévision). Cet écart résulte des différences de comptabilisation des crédits alloués aux dépenses informatique entre les briques budgétaires et la nomenclature des rapports annuels de performances.

Ces moyens ont financé en premier lieu les programmes immobiliers du ministère de la justice, dont les crédits sont majoritairement inscrits sur les programmes 166 Justice judiciaire et 107 Administration pénitentiaire. Sur ce dernier, 883,9 millions d’euros en AE et 357,4 millions d’euros en CP ont été consommés en 2022, principalement pour réaliser le programme de construction de 15 000 places de prison qui doit s’achever en 2027. Après un ralentissement durant la crise sanitaire, la mise en œuvre de ce programme connaît des retards importants, dans la mesure où seules 2 441 places nettes ont été créées entre 2018 et 2022, contre 7 000 prévues initialement.

En second lieu, les dépenses d’investissement de la mission ont été allouées à la poursuite du plan de transformation numérique du ministère de la justice (PTN), dont les crédits sont inscrits sur le programme 310 Conduite et pilotage de la politique de la justice. 188,5 millions d’euros en AE et 153,5 millions d’euros en CP y ont été consacrés pour financer le raccordement des sites du ministère à la nouvelle génération du réseau interministériel de l’État (RIE) et poursuivre la réalisation des principaux projets informatiques (Cassiopée, Portalis, Procédure pénale numérique). Le rapporteur spécial constate régulièrement que la mise en œuvre de ces projets connaît de nombreux retards et dépassements budgétaires.

● Les dépenses d’intervention ont été exécutées à hauteur de 1,02 milliard d’euros, soit 12 millions d’euros de plus que la prévision.

Ce dynamisme résulte principalement de la hausse des crédits alloués à l’aide juridictionnelle, inscrits sur le programme 101 Accès au droit et à la justice. Ces crédits se sont élevés à 631,6 millions d’euros en 2022 et ont progressé de 78,9 millions d’euros par rapport à 2021 (+ 14,3 %). Cette hausse s’explique :

– par la tenue des procès d’assises qui ont fait suite aux attentats perpétrés à Paris et Nice en 2015 et 2016 et dont le coût, en raison du grand nombre de parties civiles, est estimé à 46 millions d’euros ;

– par les deux revalorisations, intervenues en 2021 et 2022, de l’unité de valeur servant à calculer la rétribution des avocats ([279]) ;

– par l’augmentation des unités de valeur allouées pour certains contentieux.

Au total, les crédits de l’aide juridictionnelle excèdent de 16,4 millions d’euros la prévision. Ce besoin de financement a été couvert par l’ouverture de 11,7 millions d’euros par la loi du 16 août 2022 de finances rectificative et de 18 millions d’euros par la loi du 1er décembre 2022 de finances rectificative.

Médias, livre et industries culturelles

M. Denis Masseglia, rapporteur spécial

1. SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 180 : une exécution 2022 fidèle aux prévisions malgré quelques annulations
2. A. des annulations notamment au bénéfice d’autres priorités du ministère de la culturE
3. B. une exécution 2022 marquée par l’entrée en vigueur de plusieurs mesures du plan de filière presse
4. 1. Les mouvements de crédits sur l’action 02..............................
5. 2. Des reports concernant le FSDP......................................
6. C. La sous-exécution importante des aides du plan de relance (programme 363 compétitivité) permet de financer le soutien de la filière pour faire face aux conséquences économiques et financières de la guerre en ukraine en 2023
7. II. Le programme 334 : une exécution conforme aux prévisions malgré les difficultés de la bnf
8. A. le soutien au livre : les difficultés de la bnf.............................
9. B. Le soutien au cinéma et à la musique : la forte hausse des dépenses fiscales

La mission Médias, livre et industries culturelles regroupe les crédits de soutien à l’Agence France Presse, à la presse d’information politique et générale (IPG) et aux médias sur le programme 180, ainsi que les dépenses en faveur des filières du livre, de la musique et du cinéma sur le programme 334. L’exécution de la mission en 2022 atteint 627,5 millions d’euros en AE et 625,9 millions d’euros en CP, soit une baisse respectivement de 18 % et 16 % par rapport à 2021.

exécution en 2022 de la mission médias, livre et industries culturelles

(en millions d’euros)

Source : Rapports annuels de performances.

La baisse marquée des crédits sur le programme 334 Livre et industries culturelles est liée à la sortie des dispositifs de soutien ([280]) mis en œuvre par le Centre national de la musique (CNM) et le Centre national du cinéma (CNC) à la suite de la fermeture des salles de cinéma en 2021. Le taux d’exécution relativement faible des crédits prévus en LFI 2022 sur le programme 180 Presse et médias est lié au transfert sortant de 54 millions d’euros vers le programme 134 Développement des entreprises et régulations au titre de l’aide au transport postal.

La gestion des crÉdits de LA mission médias, livre et industries culturelles de la LFI 2022 à l’exécution

CP, en millions d’euros

Source : Projet de loi de règlement 2022.

I. Le programme 180 : une exécution 2022 fidèle aux prévisions malgré quelques annulations

L’exécution des actions 01 (135 millions d’euros pour l’AFP au titre de la compensation de ses missions d’intérêt général et des abonnements de l’État), 05 (1,8 million d’euros pour le fonds de soutien pérenne aux médias d’information sociale de proximité) et 07 (soutien de 1,7 million d’euros accordé à la Compagnie internationale de radio et télévision franco-marocaine) a été conforme la prévision.

L’action 06 Soutien à l’expression radiophonique locale (33,8 millions d’euros exécutés contre une prévision de 33,1 millions d’euros) a permis de soutenir, par l’intermédiaire du Fonds de soutien à l’expression radiophonique locale (FSER), près de 740 radios associatives locales. Hors report frictionnel traditionnel pour un montant de 0,2 million d’euros lié à la gestion du FSER, elle a également bénéficié d’un report de 2,5 millions d’euros pour la création d’un soutien sélectif aux auteurs de podcast et le lancement d’une campagne de communication auprès du grand public concernant la technologie du DAB+. Une partie seulement des crédits a été consommée : 0,7 million d’euros au titre des deux dispositifs. Une enveloppe de 0,3 million d’euros est reportée en 2023 au titre du soutien sélectif à la création radiophonique. Les crédits non consommés ont été annulés par la LFR 2.

Les principaux autres mouvements de crédits ont concerné l’action 02 – Aides à la presse (exécution de 118,3 millions d’euros en CP contre une prévision de 179,2 millions d’euros en LFI 2022).

exécution 2022 du programme 180

(en millions d’euros)

Source : Projet de loi de règlement 2022.

A. des annulations notamment au bénéfice d’autres priorités du ministère de la culturE

Près de 12,9 millions d’euros en AE et 27,9 millions d’euros en CP ont été annulés en gestion sur le programme 180 :

– deux décrets de virement sortants à hauteur de 7 millions d’euros ont permis de financer d’autres priorités du ministère de la culture : les dispositifs de soutien à l’emploi dans le spectacle vivant (programme 131) et la couverture de frais supplémentaires du chantier Richelieu de la Bibliothèque nationale de France – BnF – (programme 334) ;

– 5,9 millions d’euros en AE et 20,9 millions d’euros en CP ont été annulés par la LFR 2 (hors ouverture supplémentaire de 5 millions d’euros pour aider la presse à faire face aux conséquences de la guerre en Ukraine).

Ces annulations portent sur les crédits fléchés vers l’aide au transport postal non consommés (8,3 millions d’euros sur un total de 62,3 millions d’euros), les crédits reportés au titre du plan de communication pour le DAB + et le soutien sélectif pour la création sonore non consommés, ainsi que les CP du Fonds stratégique pour le développement de la presse – FSDP – (15,8 millions d’euros) qui ne seront pas consommés en 2022 ([281]).

B. une exécution 2022 marquée par l’entrée en vigueur de plusieurs mesures du plan de filière presse

L’exécution 2022 a été marquée par la mise en œuvre de plusieurs mesures du plan de filière presse.

exécution des aides directes à la presse en CP

(programme 180 et programme 134)

(en millions d’euros)

Source : Rapports annuels de performances.

1. Les mouvements de crédits sur l’action 02

Alors que l’année 2022 devait constituer la première année de mise en œuvre de la réforme du transport de la presse, il a fallu rapatrier sur le programme 134 une partie des crédits du programme 180 dédiés à la nouvelle aide à l’exemplaire posté (54 millions d’euros sur une enveloppe totale de 62,3 millions d’euros) pour maintenir l’ancien système de compensation à La Poste, faute de validation de la réforme par la Commission européenne.

Outre les reports traditionnels, liés notamment au fonctionnement du FSDP (15,4 millions d’euros en CP), le programme 180 a bénéficié :

– du report de 4 millions d’euros au titre de l’aide au pluralisme des services de presse en ligne de 2021 en 2022, les crédits n’ayant pas pu être consommés en 2021, en raison de la publication tardive du décret : sur l’enveloppe disponible de 8 millions d’euros, 6,9 ont été consommés et le reliquat pour couvrir les charges à payer (1,1 million d’euros) a été reporté en 2023 ;

– du report de l’aide aux diffuseurs de presse de près de 4,6 millions d’euros de 2021 sur 2022. Si cette aide, inscrite en loi de finances initiale à hauteur de 6 millions d’euros, est habituellement intégralement consommée, l’existence d’un dispositif similaire et concurrent sur le programme 363 Compétitivité de la mission Plan de relance avait conduit à une très faible exécution en 2021. La consommation est supérieure en 2022 puisque, sur l’enveloppe de 10,6 millions d’euros prévue avant gel et annulation de crédits, 5,1 millions d’euros ont été consommés et 2,6 millions d’euros de CP ont été reportés en 2023 au titre de la couverture des attributions réalisées en 2022.

2. Des reports concernant le FSDP

Il est également à noter une relative faible consommation du FSDP en 2023 puisque seuls 4,8 millions d’euros ont été engagés. Mais les reports en 2023 atteignent 13,3 millions d’euros pour couvrir les derniers comités d’attribution de 2022, dans un contexte d’extinction des crédits du plan de relance en 2023.

La baisse du recours à l’autre fonds de modernisation, le Fonds de soutien à l’émergence et à l’innovation dans la presse (FSEIP) avec un engagement de 1,3 million d’euros contre une enveloppe prévue de 5 millions d’euros s’explique par les difficultés post-covid des jeunes médias, se traduisant par une forte baisse des demandes d’aides aux programmes d’incubation ou aux bourses d’émergence.

C. La sous-exécution importante des aides du plan de relance (programme 363 compétitivité) permet de financer le soutien de la filière pour faire face aux conséquences économiques et financières de la guerre en ukraine en 2023

exécution des aides pour la presse sur le programme 363 Compétitivité

du plan de relance

(en millions d’euros)

Source : Note d’exécution budgétaire, Cour des comptes.

Sur l’enveloppe de 140 millions d’euros prévue pour la presse au titre du plan de relance, seuls 46,4 millions d’euros ont été décaissés à la fin de l’année 2022. Si certains dispositifs, comme les aides du FSDP ont été fortement mobilisées (la totalité des AE ont été engagées), on peut s’attendre à une sous-exécution importante du plan de relance concernant par exemple le Plan réseau imprimerie (PRIM) (prévision de consommation de 21,2 millions d’euros sur une enveloppe de 36 millions d’euros), seuls 282 salariés ayant finalement bénéficié des plans de départ. Le fonds de transition écologique devrait être consommé à hauteur de 7,9 millions d’euros, engagés pour 10 projets, contre une enveloppe prévue de près de 16 millions d’euros dans le plan de relance.

Grâce à l’amendement de 5 millions adopté en LFR 2 à l’initiative du rapporteur spécial et une enveloppe de 25 millions d’euros du plan de relance non consommés, un total de 30 millions d’euros a ainsi été reporté en 2023 pour soutenir les éditeurs de presse affectés par l’augmentation du coût du papier à cause de la guerre en Ukraine. Le décret d’application précisant les conditions d’éligibilité et de calcul des aides a été publié le 3 mai 2023 ([282]).

II. Le programme 334 : une exécution conforme aux prévisions malgré les difficultés de la bnf

L’exécution du programme 334 est conforme à la prévision et affiche un taux d’exécution des crédits disponibles élevé.

exécution 2022 du programme 134

(en millions d’euros)

Source : Projet de loi de règlement.

Parmi les mouvements de crédits mineurs réalisés en cours de gestion, on pourra citer :

– des reports de crédits principalement liés au financement du chantier Richelieu de la BnF (1,3 million d’euros en AE et 7,4 millions d’euros en CP) ;

– une ouverture de 7 millions d’euros en LFR 2 principalement au bénéfice de la BnF. Sur cette enveloppe, 3,8 millions d’euros (dont 3,5 millions d’euros pour la BnF) sont destinés à la compensation de la hausse du point d’indice de la fonction publique aux opérateurs et reportés en 2023.

A. le soutien au livre : les difficultés de la bnf

321,7 millions d’euros en AE et 304,5 millions d’euros ont été consommés au titre de l’action 01 au bénéfice des acteurs du livre, des opérateurs rattachés au programme (Bpi, BnF, Centre national du livre) et du financement du droit de prêt en bibliothèque.

La BnF, dont le financement représente près de 80 % des crédits du programme (en incluant les dépenses de travaux de la galerie Richelieu et les subventions d’investissement), connaît des difficultés financières importantes. Malgré une dotation de fonctionnement en hausse en LFI 2022 (+3,2 millions d’euros soit un total de 192,3 millions d’euros), la subvention de l’établissement a dû être majorée, en cours de gestion, à hauteur de 6 millions d’euros pour faire face aux surcoûts de l’inflation (hausse des dépenses énergétiques en 2022 de 2,4 millions et estimées à 3,1 millions d’euros en 2023 par rapport à 2021, hausse du point d’indice, etc.). Si cette hausse a été rendue possible par l’utilisation d’une partie des crédits ouverts en LFR2 et le dégel de la réserve de précaution, la BnF est aussi contrainte de reporter certains investissements pourtant cruciaux alors que de nombreux travaux sont prévus ces prochaines années : 2 millions d’euros de la subvention pour charges d’investissement ont ainsi été reventilés pour les dépenses de fonctionnement. Pour rappel, l’établissement avait indiqué au rapporteur spécial à l’automne que le freinage massif des dépenses d’investissement mettait « incontestablement en risque la maintenance des équipements, notamment sur le site de Tolbiac » ([283]).

La BnF est également obligée de reporter certains recrutements : le nombre d’ETPT est inférieur de 90 au plafond (2 122 exécutés contre un plafond de 2 212 en LFI), soit une sous-exécution supérieure aux années passées.

Concernant les autres dépenses de l’action 02, l’exécution 2022 n’appelle pas de remarque particulière : les crédits versés en faveur de la Bpi ont atteint 42,9 millions d’euros en AE et 16,6 millions d’euros en CP. Les AE engagées préparent l’opération de relogement temporaire de l’établissement durant la période de fermeture du Centre national d’art et de culture Georges-Pompidou.

B. Le soutien au cinéma et à la musique : la forte hausse des dépenses fiscales

L’exécution de l’action 02 – Industries culturelles – atteint 30,9 millions d’euros en CP (dont 25,8 millions d’euros au titre de la subvention pour charges de service public du CNM) contre une prévision de 27,7 millions d’euros en LFI 2022. Cet écart est dû à l’indemnisation des pertes de chiffre d’affaires des salles de spectacle vivant et de cinéma, décidée en gestion (subventions versées d’1 million d’euros pour le CNM et de 2,8 millions d’euros pour le CNC). Il est à noter que le produit de la taxe sur la billetterie affectée au CNM s’est révélé bien supérieur aux prévisions initiales (35,4 millions d’euros contre 18 millions d’euros prévus en LFI), confirmant le redressement du secteur mais aussi la hausse du prix des billets. Le CNC a quant à lui bénéficié du dynamisme de la taxe sur les services vidéo ce qui a permis de maintenir un montant total de recettes supérieur à 700 millions d’euros malgré la baisse des entrées en salles.

La très forte augmentation du montant des crédits d’impôt pour le cinéma et l’audiovisuel est à noter en 2022 (+ 25 % par rapport à 2021).

DÉpenses fiscales rattachées au programme 134

(en millions d’euros)

Source : CNC.

Cette augmentation est le signe de la bonne santé du secteur avec une reprise des tournages rapide en 2021 : la Cour des comptes note que près de 2,8 milliards d’euros ont été dépensés dans la production d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles soit une hausse de 702 millions d’euros (+34 %) par rapport à 2019 (année de référence pré-covid). La hausse du crédit d’impôt international devrait se prolonger en 2023 : elle montre la capacité de la France à attirer des tournages étrangers à gros budget malgré une concurrence fiscale internationale intense.

Pour la musique comme pour le cinéma, l’année 2022 est une année de transition entre la fin du plan de relance et le lancement du volet culture de « France 2030 » : le CNC et le CNM (qui a reçu une dernière subvention de 30 millions d’euros en 2022 sur le programme) ont fini de verser les aides du plan de relance. Les premiers projets de « France 2030 », financés à hauteur d’1 milliard d’euros sur l’ensemble de la durée du programme, sont lancés : depuis 2021, 578,3 millions d’euros ont été engagés (dont 350 millions d’euros au titre du plan « La grande fabrique de l’image » opéré par le CNC) et 76,3 millions d’euros ont été décaissés en 2022 au titre de divers dispositifs (appel à projet « alternatives vertes », concours d’innovation « I-Nov », dotation « Fonds de prêt à l’innovation », appel à manifestation d’intérêt « Compétences », etc.)

outre-mer

M. Christian Baptiste et Mme Karine Lebon, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. les caractÉristiques gÉnÉrales de l’exÉcution 2022.....................
2. A. présentation générale..............................................
3. B. mouvements intervenus en gestion...................................
4. C. présentation des emplois, des activités de l’opérateur de la mission, LADOM, et des dépenses fiscales
5. II. LES POINTS DE VIGILANCE relevés par les rapporteurs spéciaux.......
6. A. mieux calibrer les montants prévisionnels des dépenses de fonctionnement
7. B. améliorer les prévisions du besoin de compensation d’exonération des cotisations de charges patronales (programme emploi outre-mer)
8. C. continuer l’accÉlÉration de l’apurement des restes à payer (programme conditions de vie outre-mer)

La mission Outre-mer est composée de deux programmes : le programme Emploi Outre-mer (138), qui porte les moyens budgétaires en faveur de l’emploi dans les territoires ultra-marins et le programme Conditions de vie outre-mer (123), qui a pour objectif de « réduire les écarts de niveaux de vie et d’équipement constatés entre les outre-mer et la France hexagonale tout en tenant compte des particularités territoriales et des réalités géographiques et économiques des collectivités d’outremer » ([284]). 2,8 milliards d’euros en AE et 2,7 milliards d’euros en CP ont été consommés en 2022 au titre de la mission Outre-mer, des montants respectivement en hausse de 9,8 % et 13,9 % par rapport à 2021.

La mission Outre-mer ne représente qu’une fraction assez faible de l’effort budgétaire de l’État en faveur des territoires ultra-marins. La politique transversale de l’État, au sens du document de politique transversale « Outre-mer », était en effet portée en 2022 par 102 programmes au sein de 31 missions.

I. les caractÉristiques gÉnÉrales de l’exÉcution 2022

A. présentation générale

Au niveau de la mission, les crédits exécutés en AE et en CP sont globalement en progression par rapport à 2022 tandis que le taux de consommation des CP est de 98,9 % sur le programme 123 et de 98,3 % des CP sur le programme 138.

Ces données générales, masquant de grandes disparités entre les programmes, ne sont pas représentatives de l’exécution au cours de l’année 2022 sur les programmes 123 et 138 et des mouvements intervenus en gestion.

– Sur le programme 138, des besoins de crédits plus important apparus en cours de gestion pour l’action 1 Soutien aux entreprises, qui correspond à la compensation d’exonération des charges fiscales patronales, se sont traduits par une correction à la hausse des montants inscrits en LFI, en LFR 1 et LFR 2.

Eu égard au poids de cette action dans la mission (55,8 % des AE et 59,2 % des CP en LFI 2022), le besoin de financement apparu au cours de l’exécution est le principal facteur explicatif à la surexécution des crédits de la mission en 2022 par rapport à la LFI 2022 (+ 6,5 % des AE et + 9,4 % des CP).

– Sur le programme 123, la sous-consommation globale de -7,3 % des AE est principalement le fait de la ligne budgétaire unique (LBU), à l’action 1 (laquelle enregistre une sous-consommation de -22,5 % des AE) et du fonds exceptionnel d’investissement, à l’action 8 (– 39,8 % en AE), masquant des niveaux de consommation très supérieurs pour les autres actions.

B. mouvements intervenus en gestion

– Les mouvements les plus importants relèvent du besoin de financement des compensations d’exonérations de cotisations sociales patronales plus élevé qu’anticipé, sur le programme 138. La LFR 2 a ouvert à cet effet 236,7 millions d’euros en AE et 241,7 millions d’euros en CP, tandis que le reliquat de la réserve de précaution hors T2 (64,3 millions d’euros en AE et 63,9 millions d’euros en CP) a parallèlement été dégelé.

– Sur le programme 123, il convient de signaler :

● en LFR 1, l’ouverture de crédits supplémentaires destinés à une aide alimentaire, pour 16,35 millions d’euros en AE et 19 millions d’euros en CP, sur l’action 4 Sanitaire, social, culture, jeunesse et sport, dont 15 millions d’euros ont été transférés vers le programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes.

● en LFR 2, l’annulation du reliquat de la réserve de précaution à hauteur de 65,2 millions d’euros en AE et en CP en raison d’une sous-consommation des crédits constatée en fin de gestion.

– Les transferts de crédits, quant à eux, autres que celui à destination du programme 304, relèvent principalement des programmes contribuant au « plan France relance » ([285]) vers le programme 123, à hauteur de 34 millions d’euros en CP.

Les mouvements intervenus en gestion sont récapitulés dans le tableau ci-après.

Évolution des crédits en gestion et taux de consommation calculé après prise en compte des mouvements de crédit

Source : Cour des comptes, NEB pour 2022.

Le graphique ci-après présente, pour le programme 138, l’exécution des CP en 2022, et illustre particulièrement la surconsommation des crédits par rapport à la LFI 2022.

programme 138 - Évolution de l’ouverture des CP en gestion - 2022

(en millions d’euros)

* Différence entre la totalité des crédits ouverts et les crédits consommés.

C. présentation des emplois, des activités de l’opérateur de la mission, LADOM, et des dépenses fiscales

● Les ETPT de la mission sont consacrés aux effectifs du service militaire adapté (SMA), volontaires et personnels.

Pour la sixième année consécutive, le plafond d’emploi exécuté est nettement inférieur à la cible autorisée, en particulier pour ce qui concerne les volontaires. Pour la Cour des comptes (NEB), « cette sous-consommation traduit une dégradation de la prévision des effectifs du SMA adossée à de multiples difficultés de recrutement des volontaires stagiaires », alors que le plafond d’emploi pour 2022, tant pour les volontaires que pour le personnel civil et militaire, avait progressé de +251 ETP par rapport à 2021, correspondant à la création de deux nouvelles compagnies, à Mayotte et en Polynésie française.

● L’agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM), opérateur de la mission, mène des actions en faveur de la mobilité territoriale des résidents ultra-marins et de leur qualification et insertion professionnelle. Elle a bénéficié à ce titre en 2022 d’une subvention pour charges de service public de 7,3 millions d’euros (inscrite sur le programme 138) et de crédits d’intervention à hauteur de 38,4 millions d’euros (inscrits sur les deux programmes de la mission Outre-mer).

L’exercice 2022 est caractérisé pour LADOM par la mise en œuvre pour la première année d’un partenariat avec Pôle Emploi, signé en 2021, portant sur l’offre de formations, qui se traduit d’un côté par de moindres frais pédagogiques, mais par des règlements de formation à Pôle Emploi.

● Le montant des dépenses fiscales est en augmentation de 6,5 % par rapport à 2021, étant rappelé que le montant exécuté en 2021 était lui-même en progression de 12 % par rapport à 2020. Elles représentaient en 2022 2,5 fois le montant des dépenses budgétaires.

Comme la Cour des comptes, les rapporteurs spéciaux regrettent le manque d’évaluation des dispositifs fiscaux. Ils s’inquiètent également de l’écart grandissant entre le montant des dépenses budgétaires et celui des dépenses fiscales.

II. LES POINTS DE VIGILANCE relevés par les rapporteurs spéciaux

A. mieux calibrer les montants prévisionnels des dépenses de fonctionnement

Les dépenses d’intervention représentent la très large majorité des dépenses de la mission Outre-mer. Les autres dépenses représentent quant à elles 10,7 des CP consommés en 2022.

Les dépenses de fonctionnement exécutées en 2022 s’élèvent quant à elles à 91,38 millions d’euros en AE et 88,95 millions en CP. Même si les montants sont limités par rapport aux crédits de la mission Outre-mer, les rapporteurs spéciaux attirent l’attention sur la répétition de la surconsommation des dépenses de fonctionnement par rapport à la LFI, les CP consommés sur le programme 123 étant plus de sept fois supérieurs au montant prévu en LFI (10,8 millions d’euros contre 1,4 million d’euros), tandis qu’en 2021 les CP consommés avaient été 6 fois supérieurs à ceux prévus.

B. améliorer les prévisions du besoin de compensation d’exonération des cotisations de charges patronales (programme emploi outre-mer)

L’action 1 Soutien aux entreprises du programme 138 porte la très large majorité des crédits du programme Emploi outre-mer, soit, en LFI pour 2022, 82,2 % des AE et des CP. Ces crédits financent le dispositif de compensation d’exonération des cotisations de charges patronales, qui est un élément fondamental de la politique de l’État en faveur de l’économie des territoires ultramarins. Le montant inscrit chaque année en loi de finances n’étant qu’évaluatif, les opérations de prévision, à partir de données transmises par l’Acoss (Agence centrale des organismes de sécurité sociale), sont essentielles.

En 2021, la poursuite de la prise en charge par l’État, selon les situations propres aux territoires ultramarins, de l’indemnisation du chômage partiel s’était mécaniquement traduite, comme en 2020, par une très nette sous-consommation des crédits et des annulations en loi de finances rectificative. Seuls 88,58 % des AE et 88,24 % des CP de l’action 1 Soutien aux entreprises avaient été consommés. En 2022, à l’inverse, le constat d’une sous-évaluation en LFI a dû être rectifié par l’adoption de crédits supplémentaires en LFR 1 en LFR 2, comme présenté plus haut.

Les rapporteurs spéciaux appellent à un dialogue renforcé entre la DGOM, la DB et l’Acoss, pour améliorer la fiabilisation des compensations des dispositifs d’exonération de cotisations de charges patronales.

C. continuer l’accÉlÉration de l’apurement des restes à payer (programme conditions de vie outre-mer)

Le niveau des restes à payer (RAP), concentrés à plus de 97,6 % sur programme 123, est, comme les années précédentes, un point d’attention important du programme. Calculés en prenant en compte le montant total des AE engagées n’ayant pas encore donné lieu à une traduction concrète en CP, ils dépassent désormais les 2 milliards d’euros. Pour la Cour des comptes, ce volume « interroge la soutenabilité budgétaire de la mission. »

Comme indiqué par la DGOM en 2022 aux rapporteurs spéciaux ([286]), « les restes à payer correspondent aux montants des engagements juridiques effectués sur l’ensemble des exercices passés ou en cours et non encore couverts par des mandatements. Ils constituent donc, en première approche, une forme de dette pour l’État, dans la mesure où les engagements ont, par principe, vocation à se traduire par des réalisations concrètes conduisant à des paiements en CP. » La DGOM ajoute que « les projets financés par le programme sont en très grande majorité pluriannuels ; les clés de paiement s’échelonnent en moyenne sur 4 à 10 ans, ce qui engendre mécaniquement près de 500 millions d’euros de nouveaux restes à payer par an, c’est-à-dire des engagements nouveaux sans aucune liquidation (environ 70 % des engagements budgétaires de l’année ne donnent lieu à aucun paiement l’année considérée). »

En 2022, la DGOM, les préfectures et les services déconcentrés de l’État ont continué le processus d’apurement ou de « nettoyage » des engagements juridiques ayant perdu leur actualité ou leur raison d’être. Les rapporteurs spéciaux appuient le constat de la Cour des comptes d’un besoin pour la DB et la DGOM de « s’assurer de la convergence de leur approche méthodologique pour apurer les restes à payer de façon rapide et significative ».

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT ; PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS

M. Philippe Brun, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Page

1. I. le compte d'affectation spéciale participations financières de l'état......
2. A. Les recettes du compte.............................................
3. B. Les dépenses du compte...........................................
4. C. l’équilibre du compte...............................................
5. II. Le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce
6. III. Le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

I. le compte d'affectation spéciale participations financières de l'état

Le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État (PFE) retrace les opérations patrimoniales de l’État actionnaire, c’est-à-dire essentiellement les ventes et les achats de titres, ainsi que l’affectation des produits de cession entre désendettement (versement à la Caisse de la dette publique) et investissement (opérations en capital). Les dividendes sont affectés, en revanche, au budget général de l’État.

Fin 2022, la valorisation du portefeuille de participations cotées de l’Agence des participations de l’État (APE) atteignait 84,9 milliards d’euros (en hausse de 28,5 %). Les dividendes reçus en 2021 se sont élevés à 2,25 milliards d’euros, dont 1,36 milliard d’euros versés en numéraire et 0,89 milliard d’euros versés sous forme d’actions.

Le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État est créditeur de 5,1 milliards d’euros fin 2022 : 17,4 milliards d’euros de recettes pour 12,4 milliards d’euros de dépenses. Ce solde est imputé sur le solde excédentaire du compte arrêté au 31 décembre 2021, qui s’établit ainsi, au 31 décembre 2022, à 6,7 milliards d’euros.

compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État

(en millions d'euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

A. Les recettes du compte

Le CAS PFE se caractérise, en 2022, par un niveau d’exécution très supérieur à celui prévu en loi de finances initiale.

L’essentiel des recettes 2022 du compte provient de versements du budget général sur le CAS, pour un total de 15 499 millions d’euros (+ 6 085 millions d’euros par rapport à la prévision), ce qui représente 89 % des recettes en 2022.

En dépit du contexte économique fortement dégradé à la suite de la crise sanitaire, qui a conduit à une suspension des cessions de l’État, 1 802 millions d’euros proviennent du produit des cessions de titres Air France-KLM.

Recettes du CAS Participations financières de l’État en 2022

(en millions d'euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

Le CAS PFE a fait l’objet d’importants mouvements de crédits en cours d’exécution, notamment en raison de l’ouverture, en loi du 16 août 2022 de finances rectificative (LFR 1), de 12 732 millions d’euros destinés à financer la montée à 100 % au capital d’EDF, annoncée par la Première ministre devant l’Assemblée nationale le 6 juillet 2022.

Mouvements de crédits du CAS Participations financières de l’État

(en millions d'euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : projet de loi de règlement et rapport annuel de performances.

B. Les dépenses du compte

Les dépenses du compte en 2022 se sont élevées à 12,4 milliards d’euros. Les principales opérations réalisées en 2022 ont été les suivantes :

– s’agissant de la société EDF, une augmentation de capital a eu lieu en mars 2022 (2,7 milliards d’euros) avant la mise en œuvre de l’offre publique d’achat simplifiée (OPAS) sur les actions non détenues par l’État (4,5 milliards d’euros, sur un coût total de l’opération, qui doit se poursuivre en 2023, estimé à 9,7 milliards d’euros) ;

– les programmes d’investissements d’avenir (PIA 3 et PIA 4) ainsi que France 2030 ont fait l’objet de versements d’un montant global de 1,6 milliard d’euros ;

– la Caisse de la dette publique a été dotée de 1,9 milliard d’euros au titre du remboursement de la dette Covid.

Consommation de crédits sur le cas PFE en 2022

(en millions d'euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

C. l’équilibre du compte

En dépit d’une exécution supérieure à la prévision en loi de finances, le solde du CAS reste largement positif sur l’année 2022 (+ 5 061 millions d’euros hors reports 2021 sur la gestion 2022). Les crédits consommés ont représenté, en 2022, 56,2 % des crédits disponibles.

Aussi, l’article 6 du présent projet de loi de règlement procède à l’annulation de 2,9 milliards d’euros qui ne sont pas reportés sur le CAS en 2023.

Élaboration du solde du cas PFE en 2022

(en millions d'euros, arrondis à l’unité la plus proche)

* Annulation de crédits non consommés et non reportés.

Source : rapport annuel de performances.

II. Le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce

Le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce a été créé par l’article 21 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012. Il constitue le véhicule budgétaire permettant de rembourser à l’État grec les revenus perçus par la Banque de France sur les obligations souveraines grecques qu’elle détient, conformément au plan de désendettement de la Grèce adopté le 21 juillet 2011.

Le compte retrace, en recettes, les versements de la Banque de France à l’État correspondant aux intérêts versés par la Grèce, et en dépenses les remboursements de la France à la Grèce de ces mêmes intérêts.

Sur le plan budgétaire, les recettes et les dépenses annuelles du compte ont été fixées en fonction d’un calendrier résultant du plan de désendettement de la Grèce. Le montant global à reverser à l’État grec devait s’élever à 2 814,3 millions d’euros dont 754,3 millions au titre des obligations détenues en compte propre par la Banque de France et 2 060,0 millions d’euros concernant les obligations acquises au titre du programme pour les marchés de titres (PMT) mis en œuvre par la Banque centrale européenne entre 2010 et 2012.

Cependant, le mécanisme de rétrocession des intérêts à la Grèce a été suspendu le 30 juin 2015 par l’Eurogroupe, au motif que la Grèce ne remplissait pas les engagements pris en contrepartie de la rétrocession proposée. Le compte a dès lors affiché un très fort excédent budgétaire entre 2015 et 2018, la Banque de France continuant ses rétrocessions alors que les versements au profit de la Grèce étaient bloqués.

Le dispositif a été réactivé suite à l’accord de l’Eurogroupe du 22 juin 2018, qui a permis de reprendre les versements au titre des intérêts versés à partir de l’année 2017. Alors que le CAS devait initialement être clôturé au 31 décembre 2020, l’article 91 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a repoussé sa clôture de deux ans pour tenir compte des suspensions et décalages de paiement intervenus.

En 2022, aucune recette n’a été encaissée, conformément à la prévision. 133 millions d’euros ont été versés depuis le compte, soit un montant supérieur à la prévision de la loi de finances initiale (99 millions d’euros), en raison de la décision de l’Eurogroupe de reporter la tranche de profits PMT, prévue en 2021, à 2022. Ce surcroît de dépenses a été financé par le report du solde du compte sur 2022.

compte d’affectation spéciale Participation de la France

au désendettement de la grèce

(en millions d'euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

L’article 7 du PLR 2022 tire les conséquences de la clôture du CAS. Il arrête son solde créditeur et apure 799 800 millions d’euros, reversés au budget général ([287]). Ainsi, le solde cumulé du compte depuis sa création présenté dans le rapport annuel de performances est nul.

III. Le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

Le compte de concours financiers (CCF) Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics (dit compte « Avances ») a été créé par l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 ([288]).

La création de ce compte constitue la mise en œuvre de l’article 24 LOLF, aux termes duquel les avances doivent respecter deux principes :

– la neutralité budgétaire pour l’État, qui passe par l’application d’un taux d’intérêt de l’avance au moins égal au taux d’intérêt des titres de l’État de maturité équivalente,

– une durée déterminée.

Le respect de ces deux principes doit garantir que lesdites avances ne deviennent pas des subventions déguisées. En principe, les avances peuvent donc être consenties seulement si la ressource financière permettant son remboursement est certaine.

Le compte affiche un déficit de 190 millions d’euros en 2022. Le solde cumulé du compte depuis sa création est au demeurant largement déficitaire pour – 6,4 milliards d’euros.

Cette somme correspond au stock d’avances restant à rembourser, qui demeure important. Ce résiduel en capital concerne principalement le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA), à hauteur de 2,7 milliards d’euros en raison d’importantes mesures octroyées en soutien au secteur aérien durant la pandémie. Île-de-France Mobilités est redevable de 2,0 milliards d’euros et les exploitants d’aéroports de 0,7 milliard d’euros.

compte de concours financiers avances à divers services de l'état ou organismes gérant des services publics

(en millions d'euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

Le compte retrace, en recettes, les remboursements perçus dans l’année en provenance des services de l’État ou organismes gérant des services publics bénéficiaires d’avances. Les intérêts perçus sur ces avances sont, en revanche, affectés au budget général de l’État.

Les remboursements ont été de 8 488 millions d’euros en 2022, un montant stable par rapport à 2021 (8 348 millions d’euros). Ils proviennent principalement de l’Agence de services et de paiement (ASP), qui rembourse les avances octroyées par le Trésor pour préfinancer les aides agricoles de l’Union européenne (8 081 millions d’euros en exécution).

Les recettes issues des remboursements sont inférieures de 2 074 millions d’euros à la prévision en loi de finances initiale, principalement du fait de la marge de sécurité de l’avance accordée à l’ASP. La moindre avance exécutée se répercute dans les moindres remboursements (– 1 918 millions d’euros par rapport à la prévision).

Le compte retrace, en dépenses, l’octroi d’avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics. Le montant global des avances a été de 8 678 millions d’euros en 2022, un montant inférieur à celui de 2021 (10 971 millions d’euros).

CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS PAR PROGRAMME

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

L’article 6 du présent projet de loi de règlement procède à l’annulation de 2,7 milliards d’euros qui ne sont pas reportés sur le CCF en 2023.

plan de relance

M. Frédéric Cabrolier, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’exÉcution de la mission en 2022 se caractérise par des reports de crédits très importants
2. II. Analyse des crédits budgétaires par programme.......................
3. A. Le Programme 362 Écologie.........................................
4. B. Le programme 363 CompÉtitivitÉ....................................
5. C. Le Programme 364 Cohésion........................................

Le plan France Relance, présenté par le Premier Ministre le 3 septembre 2020, est doté de 100 milliards d’euros mêlant outils fiscaux, dépenses budgétaires et garanties d’État. Il vise à redresser et transformer l’économie française suite au choc de la première vague de l’épidémie de Covid-19 au printemps 2020.

Le budget total du plan de relance français comprend :

– des minorations d’impôts, avec la baisse des impôts de production à hauteur de 20 milliards d’euros sur les années 2021 et 2022 ;

– des financements directs apportés par l’État (64 milliards d’euros), par les administrations de sécurité sociale (8,7 milliards d’euros), et par la Banque des territoires et Bpifrance (respectivement 3 et 2,5 milliards d’euros) ;

– des garanties d’État (2 milliards d’euros).

La mission budgétaire Plan de relance a été créée par la loi de finances initiale pour 2021, afin de regrouper la majorité des dépenses budgétaires de l’État – 36,2 milliards d’euros annoncés en 2020 – au titre de France Relance. 28,8 milliards d’euros sont également portés par d’autres missions du budget général de l’État, dont 11 milliards d’euros par la mission Investir pour la France de 2030.

La mission Plan de relance est composée de trois programmes budgétaires, qui reflètent les trois orientations stratégiques du plan France relance :

– le programme 362 Écologie, qui finance des opérations contribuant à la transition écologique : rénovation énergétique des bâtiments publics et privés, actions de soutien aux infrastructures et mobilités vertes ;

– le programme 363 Compétitivité, dont l’objectif est de soutenir la compétitivité des entreprises françaises : mesures de financement des entreprises, soutien à la relocalisation de productions d’intérêt stratégique sur le territoire, soutien à la recherche et développement, actions de modernisation de l’État ;

– le programme 364 Cohésion qui vise à conforter la cohésion sociale grâce à des mesures de sauvegarde de l’emploi et à des actions de formation professionnelle.

Le pilotage des trois programmes de la mission Plan de relance a été confié à la direction du budget, sous l’autorité du ministre chargé de l’économie et des finances, bien que la mise en œuvre effective des mesures relève in fine des ministères compétents au fond et de leurs opérateurs, par le biais de délégations de gestion et de transferts de crédits vers les autres programmes du budget général.

I. L’exÉcution de la mission en 2022 se caractérise par des reports de crédits très importants

En loi de finances initiale pour 2022, la mission Plan de relance était dotée de 1,51 milliard d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 13 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Au cours de l’année 2022, les crédits disponibles ont été portés à 8,39 milliards d’euros en AE et 17,6 milliards d’euros en CP.

Ces crédits ont été consommés à hauteur de 7,58 milliards d’euros en AE et de 11,59 milliards d’euros en CP.

Prévision et exécution 2022

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

Ainsi, le taux de consommation des crédits sur la mission Plan de relance s’établit à 501 % en AE et à 89,14 % en CP par rapport à la loi de finances initiale pour 2022, et à 90,3 % en AE et 65,9 % en CP par rapport à l’ensemble des crédits ouverts en cours de gestion 2022.

La différence importante entre les crédits ouverts en loi de finances initiale et les crédits consommés s’explique essentiellement par les reports de crédits très conséquents de l’année 2021 vers l’année 2022 intervenus en cours de gestion.

de la lfi à l’exécution

(AE, en millions d’euros)

(CP, en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

● Le montant total des reports de crédits de l’année 2021 vers l’année 2022 s’est élevé à 7,19 milliards d’euros en AE et à 6,25 milliards d’euros en CP, soit l’intégralité des crédits non consommés en 2022. Ces niveaux exceptionnels de reports ont été autorisés par l’article 65 de la loi de finances 2022 ([289]) qui exonère les programmes de la mission Plan de relance du plafond de report prévu à l’article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([290]).

Le rapporteur spécial note que l’ampleur des reports de crédits sur la mission Plan de relance s’explique par l’ouverture de 36,19 milliards d’euros en AE et de 21,84 milliards d’euros en CP dès la LFI 2021 dans l’objectif d’engager au moins 70 % des dépenses dès la première année d’exécution du plan afin de soutenir la dynamique de relance de l’économie.

D’après les informations recueillies par la Cour des comptes ([291]), la direction du budget justifie le montant des crédits ainsi reportés en raison de la nature des dépenses concernées. En effet, il s’agit de dépenses pluriannuelles, telles que les chantiers de rénovation énergétique des bâtiments publics, de dépenses impliquant des tiers, notamment des collectivités territoriales fixant elles-mêmes les échéances de leurs investissements ; ou encore, des dépenses d’un montant inférieur à la prévision initiale dans le contexte incertain de la crise sanitaire, à l’image des dispositifs d’activité partielle de longue durée.

Toutefois, le niveau des reports de crédits amoindrit la portée de l’autorisation budgétaire accordée par le Parlement en loi de finances initiales, d’autant que les montants des reports envisagés ne font l’objet d’aucune information à destination des parlementaires avant le vote. Le rapporteur spécial regrette par ailleurs que les redéploiements des reports ainsi réalisés ne fassent pas l’objet d’une présentation détaillée dans les documents budgétaires annexés au projet de loi de règlement pour 2022.

● Plusieurs décrets de transfert de crédits ([292]) sont également intervenus sur la mission Plan de relance en 2022. Le solde des transferts s’élève à – 303,81 millions d’euros en AE et à – 1 650,84 millions d’euros en CP.

Les plus grandes masses de crédits transférés à partir de la mission ont participé au financement :

– de la rénovation énergétique et la réhabilitation lourde des logements sociaux (70 millions d’euros en AE et 157,5 millions d’euros en CP) ;

– du soutien à la recherche et au développement dans le domaine de l’aéronautique civile (186 millions d’euros en AE et 335 millions d’euros en CP) ;

– de la mise à niveau numérique, de la modernisation des moyens, de projets d’investissement et de divers dispositifs relevant du ministère de l’intérieur (407,1 millions d’euros en AE et 399,9 millions d’euros en CP) ;

– de l’annuité des contrats de plan État-région, des programmes de l’Agence nationale de la cohésion des territoires, dans le cadre de l’agenda rural et des fabriques de territoires (52 millions d’euros en AE et 38,1 millions d’euros en CP) ;

– du fonds national d’aménagement et de développement du territoire (38,9 millions d’euros en AE et 30,2 millions d’euros en CP) ;

– d’actions relatives à l’hybridation et à la formation professionnelle (128 millions d’euros en AE et 232,9 millions d’euros en CP) ;

– des contrats aidés (149,6 millions d’euros en CP) ;

– des contrats d’apprentissage (148,1 millions d’euros en CP).

Par ailleurs, le décret de transfert du 2 décembre 2022 a ouvert 702,9 millions d’euros en AE sur le programme 364 Cohésion afin de financer les primes exceptionnelles à l’apprentissage versées dans le cadre des contrats conclus au premier semestre 2022.

● Les crédits de la mission Plan de relance n’ont été modifiés ni par le décret d’avance du 7 avril 2022 ([293]), ni par la première loi de finances rectificative pour 2022 ([294]). La seconde loi de finances rectificative pour 2022 ([295]) a en revanche procédé au redéploiement des autorisations d’engagement entre les programmes de la mission, sans modifier l’enveloppe des crédits disponibles sur la mission dans son ensemble.

Ainsi, 298,5 millions d’euros d’AE ont été ouverts sur le programme 362 Écologie afin de financer :

– la prolongation de six mois des barèmes de la prime à la conversion et du bonus électrique (120 millions d’euros) ;

– les dispositifs en faveur de la reconversion des friches et du renouvellement d’anciens sites industriels pollués (100 millions d’euros) ;

– la rénovation énergétique de l’immobilier de l’État et d’équipements sportifs (70 millions d’euros) ;

– la dotation régionale d’investissements hors rénovation des bâtiments des régions et hors mobilités (30 millions d’euros) ;

Le montant net de ces ouvertures a été minoré par des ajustements à la baisse sur l’aide aux maires densificateurs (– 1 million d’euros), les mobilités du quotidien (– 5 millions d’euros), la décarbonation de l’industrie (– 7,5 millions d’euros) et la modernisation des filières automobile et aéronautique (– 8 millions d’euros).

À l’inverse, 222,99 millions d’euros d’AE ont été annulés sur le programme 363 Compétitivité. Cela concerne les dispositifs de préservation de l’emploi dans le domaine de la recherche et développement (– 133,5 millions d’euros), de mise à niveau numérique des administrations (– 60,99 millions d’euros), de soutien à la culture et à la presse (– 9 millions d’euros), de compensation du forfait social (– 5 millions d’euros) ainsi que le dispositif « Industrie du futur » (– 14,5 millions d’euros).

75,51 millions d’euros en AE ont également été annulés sur le programme 364 Cohésion. Ce montant correspond au solde net résultant :

– d’un abondement de 1,2 milliard d’euros au profit du dispositif des primes d’apprentissage ;

– d’une sous-consommation de 0,9 milliard d’euros sur des dispositifs relevant du ministère du travail, et notamment sur l’activité partielle ;

– de l’absence de versement de la subvention exceptionnelle de 175 millions d’euros à Pôle Emploi ;

– d’annulations complémentaires d’un montant global de 200 millions d’euros sur des dispositifs affichant des sous-consommations confirmées ou des retards de consommation, tels que le service civique ou la poursuite d’études des néo-bacheliers.

Le montant des crédits non consommés sur la mission Plan de relance s’établit à 816,5 millions d’euros en AE et à 6 010,89 millions d’euros en CP. Le projet de loi de règlement pour 2022 propose l’annulation de 213,66 millions d’euros en AE et de 1,36 euro en CP, après que 602,85 millions d’euros en AE et 6 010,89 millions d’euros en CP aient fait l’objet d’un report de l’année 2022 vers l’année 2023.

II. Analyse des crédits budgétaires par programme

Le rapporteur spécial constate que l’exécution 2022 de la mission Plan de relance reste très complexe, en raison des reports de crédits, des transferts de crédits, et des redéploiements internes à la mission. Il relève que l’architecture budgétaire de la mission, au travers des programmes et des actions, ne permet pas de suivre finement la consommation des crédits alloués à chaque mesure du plan. Il regrette que les documents budgétaires ne soient pas plus détaillés, et n’expliquent pas les surconsommations ou les sous-consommations constatées pour certains dispositifs.

A. Le Programme 362 Écologie

Le programme 362 Écologie regroupe les crédits du plan de relance qui contribuent à la transition écologique de l’économie pour générer une croissance durable et juste. Il était doté, en LFI 2022, de 139 millions d’euros en AE et de 5 696,87 millions d’euros en CP.

Au total, par l’effet des ouvertures et annulations de crédits, 3 644,87 millions d’euros en AE et 8 031,48 millions d’euros ont été rendus disponibles en cours de gestion 2022. 3 473,10 millions d’euros en AE et 5 012,47 millions d’euros en CP ont été consommés, avec un taux d’exécution qui s’élève à 95,3 % pour les AE et 62,4 % pour les CP par rapport à l’ensemble des crédits rendus disponibles en cours de gestion.

Prévision et exécution 2022 du programme 362 Écologie

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

Compte tenu du montant des crédits qui leur sont alloués et de leur taux de consommation, plusieurs actions du programme appellent des remarques particulières.

● L’action 1 Rénovation énergétique, était dotée de 1 505,8 millions d’euros en CP en 2022.

La surconsommation affichée des crédits ouverts en LFI 2022 (139 %) s’explique par les reports de crédits intervenus sur cette action afin de poursuivre les chantiers engagés dès 2021 au titre de la rénovation énergétique des bâtiments publics de l’État et des collectivités territoriales. Ce sont en effet 16 000 marchés qui ont été notifiés par la direction de l’immobilier de l’État dès l’année 2021.

L’agence nationale de l’habitat (ANAH), qui pilote le dispositif « MaPrimeRénov’ », a également bénéficié de reports de crédits de l’année 2021 vers l’année 2022. Au cours de l’exercice 2022, 605 669 dossiers ont été validés par l’ANAH et 532 875 primes ont été versées aux ménages.

● L’action 3 Décarbonation de l’industrie était dotée de 288 millions d’euros en LFI 2022. 487,62 millions d’euros en AE et 82,69 millions d’euros ont été consommés sur cette action en 2022.

Cette action porte différents dispositifs de soutien à l’investissement pour l’efficacité énergétique et la transformation des procédés industriels, et pour la chaleur bas carbone, sous forme d’appels à projets et d’aides de guichets. Si les AE ont été intégralement consommées sur ces dispositifs dès leur contractualisation, des retards dans les conventionnements entraînent des retards dans le décaissement des aides et se traduisent par une sous-consommation des CP. Cela explique le faible taux de consommation des crédits par rapport à la prévision en LFI 2022, soit 28,7 %.

● L’action 8 Énergies et technologies vertes, dotées de 1 008,29 milliards d’euros de CP en 2022, présente, elle aussi, une sous-consommation importante.

Selon les informations recueillies par la Cour des comptes, le ministère explique cette sous-consommation par des retards pris dans l’avancement des plans de soutien aux secteurs aéronautique et automobile et des projets de modernisation dans la filière nucléaire en raison de la crise sanitaire et du conflit en Ukraine. La contractualisation de l’État avec les lauréats des appels à projets accuse également du retard.

Concernant la mesure « Stratégie hydrogène – projets européens », qui correspond au financement d’un projet important d’intérêt européen commun sur l’hydrogène, l’ensemble de la dotation de l’État à l’Union européenne a été engagée à la fin de l’année 2022. En revanche, en raison de retards d’instruction de la Commission européenne, seule un premier paiement de 264 millions d’euros a été effectué à titre d’avance. Les autres paiements doivent s’échelonner jusqu’en 2029.

● Concernant l’action 9 Dotation régionale d’investissement, la surconsommation apparente par rapport aux crédits ouverts en LFI 2022 s’explique par les reports de crédits intervenus sur le programme.

B. Le programme 363 CompÉtitivitÉ

Le programme 363 Compétitivité supporte les crédits du plan de relance qui visent au renforcement de la compétitivité et de la résilience économique et technologique de la France, en soutenant les entreprises et l’innovation. En loi de finances initiale pour 2022, il était doté de 547,25 millions d’euros en AE et de 2 762,67 millions d’euros en CP.

Par l’effet des ouvertures et des annulations de crédits, le montant total des crédits disponibles en 2022 s’est élevé à 1 498,26 millions d’euros en AE et à 3 726,09 millions d’euros en CP. 1 154,97 millions d’euros en AE et 1 944,27 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 363 en 2022, avec un taux d’exécution qui s’élève à 77,1 % pour les AE et à 52,2 % % pour les CP par rapport à l’ensemble des crédits disponibles au cours de l’année 2022.

Prévision et exécution 2022 du programme 363 Compétitivité

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

● Le taux de consommation des crédits de paiement du programme est relativement faible. Selon la Cour des comptes, cette sous-exécution tient à trois facteurs :

– la nature pluriannuelle de certains dispositifs, avec la réalisation de chantiers parfois longs, et des retards de livraison causés par la situation économique en 2022 : c’est le cas du dispositif « Relocalisation : sécurisation des approvisionnements critiques » (action 2), mais aussi des commandes d’hélicoptères (action 6) et des dispositifs de mise à niveau numérique (action 4) ;

– la sous-estimation des délais nécessaires à l’organisation pratique, technique et budgétaire des projets : c’est le cas du dispositif « Industrie du futur » (action 4) dont le rythme de décaissement est ralenti par le rythme d’investissement des entreprises, ou du plan cathédrales (action 5) ;

– la gestion des dépenses impliquant des tiers, tels que les fonds régionaux d’investissement avec les collectivités, sur lesquelles les leviers d’accélération de la dépense sont limités : c’est le cas du dispositif de transformation numérique des écoles (action 4) pour lequel l’exécution budgétaire est en réalité en retard par rapport à la réalisation effective des achats, les communes ayant fait l’avance des subventions.

● Les surconsommations apparentes sur les actions 1 et 6 s’expliquent principalement par les reports de crédits de l’année 2021 vers l’année 2022.

C. Le Programme 364 Cohésion

Le programme 364 Cohésion regroupe des crédits visant à garantir l’équité et la cohésion sociale, en particulier grâce à des mesures de soutien à l’emploi. Il était doté, en loi de finances initiale pour 2022, de 825 millions d’euros en AE et de 4 546,36 millions d’euros en CP.

Par l’effet des ouvertures et des annulations de crédits, le montant total des crédits disponibles en 2022 s’est élevé à 3 251,74 millions d’euros en AE et à 5 846,94 millions d’euros en CP. 2 950,3 millions d’euros en AE et 4 636,88 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 364 en 2022, soit un taux de consommation des crédits qui s’établit à 90,7 % en AE et 79,3 % en CP.

Prévision et exécution 2022 du programme 364 Cohésion

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

Compte tenu du montant des crédits qui leur sont alloués et de leur taux de consommation, plusieurs actions du programme appellent des remarques particulières.

● Les crédits de l’action 1 Sauvegarde de l’emploi ont contribué au financement de l’activité partielle de longue durée, essentiellement au premier semestre de l’année 2022, l’impact de la crise sanitaire ayant été moindre au second semestre.

● La surconsommation de l’action 2 Jeunes en AE s’explique par les reports de crédits de l’année 2021 vers l’année 2022, par des redéploiements internes à la mission et par un abondement, par décret de transfert, de 702,9 millions d’euros afin de financer la prolongation des primes exceptionnelles à l’apprentissage au premier semestre 2022.

● La sous-consommation constatée sur l’action 4 Formation professionnelle s’explique par le faible succès du dispositif « Pro-A », qui visait à favoriser la reconversion ou la promotion professionnelles grâce à l’alternance.

● La sous-consommation de l’action 8 Soutien aux personnes précaires s’explique par la perturbation des conditions de réalisation des subventions d’investissement en 2022 du fait des ruptures d’approvisionnement en matières premières et en produits manufacturés et du décalage dans le temps des projets (notamment la rénovation des centres d’hébergement d’urgence).

plan d’urgence face À la crise sanitaire

M. Frédéric Cabrolier, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’exÉcution de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire en 2022
2. II. analyse des crÉdits budgÉtaires par programme......................
3. A. Programme 356 Prise en charge du dispositif exceptionnel de chÔmage partiel À la suite de la crise sanitaire
4. B. Programme 357 Fonds de solidaritÉ face À la crise sanitaire.............
5. C. Programme 358 Renforcement exceptionnel des participations financiÈres de l’État dans le cadre de la crise sanitaire
6. D. Programme 360 Compensation À la sÉcuritÉ sociale des allÈgements de prÉlÈvements pour les entreprises les plus touchÉes par la crise sanitaire
7. E. Programme 366 MatÉriels sanitaires pour faire face À la crise de la covid-19

La mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire a été créée par la loi de finances rectificative du 23 mars 2020 ([296]) (LFR 1 pour 2020), dès le premier confinement, afin de soutenir les salariés et les entreprises touchés par la crise sanitaire, au travers de deux mesures :

– le dispositif exceptionnel d’activité partielle (programme 356 Prise en charge du chômage partiel et financement des aides d’urgence aux employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise sanitaire) ;

– le fonds de solidarité destiné aux entreprises dont l’activité a été contrainte par les restrictions d’activité (programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire).

Deux programmes supplémentaires ont été ajoutés au cours de l’année 2020, par les lois de finances rectificatives du 25 avril 2020 ([297]) (LFR 2 pour 2020) et du 30 juillet 2020 ([298]) (LFR 3 pour 2020) :

– le programme 358 Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire visait à alimenter le compte d’affectation spéciale (CAS) Participations financières de l’État afin de protéger les entreprises françaises stratégiques fragilisées par la crise contre toute prise de contrôle inamicale ;

– le programme 360 Compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire qui visaient à compenser à la sécurité sociale le coût des dispositifs d’exonération et d’aide au paiement mis en place afin de soutenir les employeurs et les travailleurs indépendants les plus affectés par les conséquences économiques de la crise sanitaire.

Enfin, un cinquième programme a été créé sur la mission en loi de finances initiale pour 2021 ([299]) afin de financer l’acquisition par l’État d’équipements de protection sanitaire et de tests antigéniques destinés aux agents de la fonction publique de l’État et aux personnes vulnérables (programme 366 Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la Covid-19).

Conçus dès l’origine pour être temporaires, les dispositifs d’urgence portés par la mission ont été clos en fin d’année 2021. La mission a cependant été maintenue en 2022 afin de financer les restes-à-payer des dispositifs d’urgence au titre de 2021, ainsi que d’éventuelles dépenses complémentaires.

En cohérence avec son caractère non pérenne, la mission a été supprimée par la loi de finances initiale pour 2023 ([300]), en lien avec l’extinction de la crise sanitaire. Les dépenses supportées par le programme 366 ainsi que le reliquat des aides du fonds de solidarité prolongées ou créées en 2022 ont été repositionnées au sein de programmes budgétaires permanents.

Au total, sur les exercices budgétaires 2020, 2021 et 2022, 79 milliards d’euros ont été dépensés sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire.

Prévision et exécution 2020, 2021 et 2022

sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2020, 2021 et 2022.

I. L’exÉcution de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire en 2022

La loi de finances initiale pour 2022 ([301]) n’avait procédé à aucune ouverture de crédits sur quatre des cinq programmes de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire (programmes 356, 357, 358, et 360). Pour ces programmes, l’absence de crédits dans la LFI 2022 résultait de l’extinction progressive des dispositifs de soutien. Il était prévu que les restes-à-payer soient financés par des reports de crédits non consommés de l’année 2021 vers l’année 2022. Seul le programme 366 Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la Covid-19 a bénéficié d’une ouverture de crédits résiduelle à hauteur de 200 millions d’euros en AE et en CP afin de financer l’achat de 132 millions d’euros de masques.

Prévision et exécution 2022

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

Au cours de l’exécution 2022, le montant total des crédits disponibles s’est élevé à 3 415,75 millions d’euros en AE et 3 456,57 millions d’euros en CP sous l’effet des ouvertures et annulations intervenues sur la mission.

● La mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire a bénéficié de reports de crédits de l’année 2021 vers l’année 2022 ([302]) à hauteur de 6 512,37 millions d’euros en AE et de 6 578,08 millions d’euros en CP. Près de 90 % du montant des reports ont concerné les programmes 356, 357 et 358.

● Le décret d’avance du 7 avril 2022 ([303]) a ensuite annulé 3 477,5 millions d’euros sur la mission, afin de financer les mesures du plan de résilience économique et sociale face aux conséquences de la guerre en Ukraine, notamment la mesure de réduction du coût du carburant pour les automobilistes.

Dans sa note d’analyse de l’exécution 2022 de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire ([304]), la Cour des comptes relève que la publication des arrêtés de reports à la fin du mois de mars était concomitante avec l’élaboration du projet de décret d’avance, et en déduit : « une partie des crédits 2021 de la mission […] n’ont été reportés qu’à la seule fin de gager les ouvertures de crédits envisagées dans le décret d’avance ». La Cour conclut : « les crédits de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire non consommés à la fin de l’année 2021 ont ainsi constitué pour moitié une réserve pour financer en 2022 des dépenses d’autres missions, contrevenant ainsi aux principes budgétaires d’annualité et de spécialité ».

● La loi de finances rectificative du 1er décembre 2022 ([305]) (LFR 2 pour 2022) a procédé à l’ouverture nette de 179,93 millions d’euros en AE et de 155,03 millions d’euros en CP. Ce solde est le résultat de l’annulation de 1 070,07 millions d’euros en AE et de 1 094,97 millions d’euros en CP sur les programmes 356, 357, 358 et 366, et de l’ouverture de 1 250 millions d'euros sur le programme 360 afin de financer une créance sur l’État de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) correspondant à la prise en charge, par l’État, des réductions forfaitaires intervenues en 2021 sur les revenus professionnels des travailleurs indépendants.

De la LFI à l’exécution 2022

(CP, en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

Au total, 3 243,38 millions d’euros en AE et 3 274,25 millions d’euros en CP ont été consommés sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire en 2022. Le taux de consommation des crédits disponibles en cours de gestion s’établit à 94,95 % pour les AE et à 94,73 % pour les CP.

Le montant total des crédits non consommés sur la mission s’élève à 172,37 millions d’euros en AE et 182,32 millions d’euros en CP. Le présent projet de loi de règlement pour 2022 propose l’annulation de 161,56 millions d’euros en AE et de 176,32 millions d’euros en CP, après que 10,8 millions d’euros en AE et 6 millions d’euros en CP aient fait l’objet d’un report de l’année 2022 vers l’année 2023, du programme 366 Matériels sanitaires vers le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financièresde la mission Gestion des finances publiques. Cet ultime report de crédits depuis la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire doit permettre de financer une commande de 4,7 millions de masques passée en janvier 2023.

II. analyse des crÉdits budgÉtaires par programme

A. Programme 356 Prise en charge du dispositif exceptionnel de chÔmage partiel À la suite de la crise sanitaire

Le programme 356 a été au cœur du déploiement du plan d’urgence, par le financement du dispositif d’activité partielle de crise. La fin des mesures d’urgence et la montée en charge des politiques de relance, portées notamment par le programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance qui finance le dispositif d’activité partielle de longue durée, ont progressivement conduit à une diminution du recours au dispositif d’activité partielle de crise, et donc des dépenses afférentes sur le programme 356.

Prévision et exécution 2022 du programme 356

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après RAP 2022.

Le programme 356 Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire n’a pas été abondé en loi de finances initiale pour 2022.

En revanche, sous l’effet des ouvertures et annulations intervenues en cours de gestion, le montant des crédits disponibles s’est élevé à 246,5 millions d’euros en AE et 251,9 millions d’euros en CP. Or, moins de la moitié des crédits disponibles a été exécutée à la fin de l’année 2022 : 95,42 millions d’euros en AE et 100,90 millions d’euros en CP ont été consommés. Les annulations réalisées en LFR 2 pour 2022 auraient donc pu être plus importantes.

Selon les calculs réalisés par la Cour des comptes ([306]), l’effort total de l’État au titre de l’activité partielle de crise s’élève, sur la période 2020-2022 à près de 22 milliards d’euros. En tenant compte de la contribution de l’Unédic sur la même période, le coût total de l’activité partielle de crise s’établit à environ 32,8 milliards d’euros.

B. Programme 357 Fonds de solidaritÉ face À la crise sanitaire

Le programme 357 a financé le fonds de solidarité mobilisable par les entreprises particulièrement touchées par la crise sanitaire, qui a été clôturé le 30 juin 2022.

La programmation initiale pour 2022 anticipait l’extinction du fonds. Dès lors, il n’a pas été abondé par la loi de finances initiale pour 2022, mais a bénéficié de reports de crédits de 2021 à hauteur de 2 279,14 millions d’euros en AE et de 2 317,81 millions d’euros en CP.

Prévision et exécution 2022 du programme 357

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

Or, la prolongation de certains dispositifs d’aides, la modification des critères d’attribution ou l’extension des délais de dépôts des dossiers décidées en fin d’année 2021 pour soutenir certains secteurs et territoires n’avaient pas été prises en compte, et ont porté le besoin de financement à 2 433 millions d’euros au lieu de la prévision de 1 801 millions d’euros. Dès lors, l’annulation de 500 millions d’euros sur le programme 357 par le décret d’avance du 7 avril 2022 et des reports croisés de crédits de 2021 vers d’autres programmes ont conduit à une situation de non-soutenabilité ponctuelle du programme en 2022. Cette difficulté a été surmontée par l’ouverture de 794 millions d’euros en AE et CP sur le programme 134 Développement des entreprises et régulations de la mission Économie par la première loi de finances rectificative pour 2022.

Selon les informations recueillies par la Cour des comptes ([307]), sur la période 2020-2022, 2,04 millions d’entreprises ont bénéficié du fonds de solidarité et des aides spécifiques.

C. Programme 358 Renforcement exceptionnel des participations financiÈres de l’État dans le cadre de la crise sanitaire

Le programme 358 était destiné à renforcer les moyens financiers d’entreprises présentant un caractère stratégique et jugées vulnérables face aux conséquences économiques de la crise sanitaire. Le soutien aux entreprises ainsi fragilisées devait s’effectuer à travers des opérations en fonds propres, quasi-fonds propres et titres de créances. Les ressources nécessaires sont prélevées sur le programme 358 pour être transférées en recettes sur le CAS Participations financières de l’État.

Le programme 358 n’a pas été abondé par la loi de finances initiale pour 2022, mais a bénéficié d’un report de crédits de 2021 à hauteur de 2 349,18 millions d’euros en AE et en CP.

PrÉvision et exÉcution 2022 du programme 358

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

En cours d’exécution 2022, plus de 94 % des crédits disponibles ont été annulés par le décret d’avance du 7 avril 2022 et par la LFR 2 pour 2022, en raison de la forte sous-consommation des crédits.

Au 31 décembre 2022, 9 103,89 millions d’euros avaient été versés sur le CAS Participations financières de l’État à partir du programme 358 dont :

– 4 050 millions d’euros versés le 25 novembre 2020 en prévision de la souscription par l’État à l’augmentation de capital de la société nationale des chemins de fer français (SNCF) ;

– 3 000 millions d’euros versés en novembre et décembre 2020 au titre de l’avance en compte courant d’actionnaire consentie à la société Air France – KLM ;

– 1 104 millions d’euros versés en septembre 2020 au titre de la souscription par l’État à l’émission d’obligations à option de conversion et d’échanges en actions nouvelles ou existantes d’Électricité de France ;

– 516,82 millions d’euros versés en avril 2021 à l’occasion de la souscription de l’État à l’augmentation de capital de la société Air France – KLM.

D. Programme 360 Compensation À la sÉcuritÉ sociale des allÈgements de prÉlÈvements pour les entreprises les plus touchÉes par la crise sanitaire

Le programme 360 a été créé pour financer la compensation à la sécurité sociale et à l’Unédic des exonérations et aides au paiement accordées aux petites entreprises particulièrement touchées par la crise sanitaire.

La loi de finances initiale pour 2022 n’a ouvert aucun crédit sur ce programme, dans la mesure où aucun nouveau dispositif d’allègement de prélèvements sociaux n’était prévu.

PrÉvision et exÉcution 2022 du programme 360

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

En revanche, la loi de finances rectificative du 1er décembre 2021 ([308]) avait procédé à l’ouverture, en fin de gestion, de 500 millions d’euros de crédits supplémentaires afin de couvrir les besoins estimés au titre de la prise en charge des réductions forfaitaires de 2021 sur les revenus professionnels des travailleurs indépendants. Ces crédits ont été reportés sur l’année 2022.

Néanmoins, afin de financer la priorité donnée au plan de résilience économique et sociale, ces crédits ont été annulés par le décret d’avance du 7 avril 2022. La loi de finances rectificative du 1er décembre 2022 a ensuite ouvert 1 250 millions d’euros en fin de gestion. L’ouverture tardive des crédits en LFR 2 n’a pas occasionné de difficulté de trésorerie pour l’ACOSS.

Le montant total des crédits budgétaires versés à l’ACOSS et à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole par le programme 360 en 2020, 2021 et 2022 s’élève à 9,15 milliards d’euros.

E. Programme 366 MatÉriels sanitaires pour faire face À la crise de la covid-19

Le programme 366 avait pour objet de prendre en charge les dépenses d’achat et de stockage de masques par l’État. Il était doté, en loi de finances initiale pour 2022, de 200 millions d’euros en AE et en CP.

PrÉvision et exÉcution 2022 du programme 366

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2022.

Le programme 366 a par ailleurs bénéficié de 182,28 millions d’euros en reports de crédits de l’année 2021 vers l’année 2022. Suite aux annulations réalisées par le décret d’avance du 7 avril 2022 et par la LFR 2 pour 2022, le montant des crédits disponibles sur le programme en cours de gestion s’est élevé à 63,24 millions d’euros en AE et à 84,81 millions d’euros en CP.

En 2022, 43,84 millions d’euros en AE et 55,41 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 366, soit un taux d’exécution des crédits disponibles de 69,32 % en AE et de 65,34 % en CP. Cette sous-exécution s’explique principalement par un flux de commande de masques en 2022 nettement inférieur aux besoins de 2021, avec une levée de l’obligation du port du masque intervenue le 14 mars 2022 dans les établissements scolaires, le 16 mai dans les transports en commun, et le 1er août dans les établissements sanitaires et médico-sociaux, sauf décision contraire de la direction.

pouvoirs publics

Mme Marianne Maximi, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. la présidence de la république
2. II. l’assemblÉe nationale et le SÉnat
3. 1. Dans un environnement contraint (renouvellement de l’Assemblée nationale et diverses mesures de revalorisation prises à l'initiative du gouvernement), un niveau exceptionnel des recettes permet de contenir le déficit
4. 2. Les dépenses d’investissement
5. 3. Les dépenses de fonctionnement
6. 4. L’inquiétante poursuite de la trajectoire baissière des réserves
7. III. le conseil constitutionnel
8. IV. la cour de justice de la république

La mission Pouvoirs publics porte les dotations budgétaires de la Présidence de la République, de l’Assemblée nationale, du Sénat, du Conseil constitutionnel et de la Cour de Justice de la République.

Avant de présenter les traits principaux de l’exécution de leurs dotations inscrites en LFI pour 2022, il convient de rappeler qu’en application du principe d’autonomie financière de ces institutions, qui découle de la séparation des pouvoirs, l’évaluation de l’exécution des dotations qui leur sont versées ne s’inscrit pas dans le cadre constitutionnel classique du contrôle parlementaire sur l’action du Gouvernement.

La rapporteure spéciale regrette toutefois le caractère minimal des informations portées par le document annexé au projet de loi de règlement : si les dotations versées ne sont pas assorties d’objectifs ni de critères de performance, cela ne doit pas exclure une bonne information des citoyens quant à l’utilisation des fonds publics associés.

I. la présidence de la république

Les dépenses de la Présidence de la République se sont élevées en 2022 à 113,4 millions d’euros en AE et 113,37 millions en CP, ce qui correspond à une progression de 6,15 % par rapport à 2021.

Ces dépenses ont été financées :

– par la dotation inscrite en LFI à hauteur de 105,30 millions d’euros ;

– par 2,91 millions d’euros de recettes propres (1,56 million d’euros) ([309]);

– et par 5,2 millions de prélèvements sur trésorerie, le solde budgétaire s’étant au préalable avéré négatif à la clôture de l’exécution.

budget de la présidence de la république : dépenses exécutées 2018-2022

(en euros et en crédits de paiement)

Source : commission des finances d’après les annexes aux PLR 2018 à 2022.

L’exécution en 2022 du budget de la Présidence de la République a été marquée par la trajectoire haussière des dépenses de fonctionnement et de déplacement et par l’établissement d’un budget rectificatif en raison, selon la Présidence de la République, de facteurs haussiers inconnus lors de l’élaboration du PLF 2022 réalisé à l’été 2021. Ces facteurs sont principalement les suivants :

– une forte reprise de l’activité présidentielle, nationale et internationale, affectant les enveloppes de fonctionnement et de déplacement (dépenses de déplacement en hausse globale en CP de 52,80 %, les seules dépenses des déplacements diplomatiques étant multipliées par deux en CP) ;

– un contexte d’inflation élevée et de hausse des coûts de l’énergie, pesant également sur les dépenses de fonctionnement.

La Présidence de la République signale également des opérations relatives aux outils numériques plus coûteuses que prévu (« accroissement du nombre des licences, opérations de maintenance préventive plus nombreuses et plus coûteuses, recours plus régulier aux services support des développeurs » ([310])).

Les dépenses de fonctionnement hors déplacements, en raison de ces différents facteurs, progressent de 9,3 % en CP.

Comme précisé plus haut, le déficit budgétaire constaté en fin d’exercice de 5,2 millions d’euros a été financé par un prélèvement sur trésorerie.

II. l’assemblÉe nationale et le SÉnat

En 2022, les dotations annuelles de l’Assemblée nationale et du Sénat se sont élevées respectivement à 552,49 millions d’euros et 327,2 millions d’euros, en progression de 6,7 % pour l’Assemblée nationale et de 1,1 % pour le Sénat par rapport à 2021, après un caractère inchangé des deux dotations de 2012 à 2021.

Comme les exercices précédents, les deux assemblées présentaient un budget initial supérieur à leurs dotations, équilibré notamment par un prélèvement sur leurs réserves.

Le budget adopté par le bureau de l’Assemblée nationale pour 2022 prévoyait un total de dépenses de 608,7 millions d’euros, soit un montant supérieur de 8,2 % à celui du budget initial pour 2021.

Le budget exécuté s’est établi à 603,8 millions d’euros, soit 99,2 % du budget initial, en hausse de 8,2 % par rapport à 2021. Le niveau des recettes propres, beaucoup plus élevé qu’anticipé (12,1 millions d’euros contre 4,95 millions d’euros, en majeure imputables à la restitution des soldes d’avances de frais de mandat – AFM) a permis de limiter le déficit budgétaire à 39,29 millions d’euros, un niveau proche de celui de 2021 (37,3 millions d’euros) et inférieur au montant programmé de 51,29 millions d’euros.

budget de l’Assemblée nationale et résultat comptable en 2021 et 2022

Source : rapport du collège des Questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, règlement des comptes 2022.

1. Dans un environnement contraint (renouvellement de l’Assemblée nationale et diverses mesures de revalorisation prises à l'initiative du gouvernement), un niveau exceptionnel des recettes permet de contenir le déficit

● L’exécution budgétaire 2022 est marquée par le renouvellement de l’Assemblée nationale à l’issue des élections législatives de juin 2022, le budget initial pour 2022 ayant été prévu en hausse par rapport à 2021 (+34,6 millions d’euros) du fait des surcoûts prévisibles associés, qu’il s’agisse :

– des dépenses de fonctionnement (prise en charge des frais de licenciement des collaborateurs parlementaires des députés dont le mandat a été clos en juin 2022, dépenses liées au Fonds d’assurance mutuelle différentielle d’aide au retour à l’emploi des députés, subvention versée à la caisse de retraite des députés, emploi de personnels intérimaires pour faire face au surcroît d’activité liée aux opérations d’accueil des députés de la XVIème législature, etc.) ;

– ou des dépenses d’investissement (équipement informatique des nouveaux députés et des groupes, mais aussi réalisation d’importants travaux immobiliers à la faveur de l’interlégislature), ainsi que des travaux immobiliers spécifiques habituellement menés au cours de la période d’interlégislature.