rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2022 (n°1095). — Commentaires des rapporteurs spéciaux sur l'exécution des crédits

SOMMAIRE

Pages

1. action extérieure de l’état
2. I. le programme 105 action de la France en europe et dans le monde
3. II. le programme 185 diplomatie culturelle et d’influence
4. III. le programme 151 français à l’étranger et affaires consulaires
5. administration générale et territoriale de l’état
6. I. le programme 354 administration territoriale de l’état
7. II. le programme 232 vie politique
8. III. le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
9. Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ; DÉveloppement agricole et rural
10. I. Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales
11. A. Une consommation qui dÉpasse le record de 2017
12. 1. Un dépassement de 55,4 % de la prévision initiale
13. 2. Des ouvertures significatives de crédits en gestion
14. B. programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forÊt, de la pÊche et de l’aquaculture
15. 1. Des crédits qui traduisent la récurrence des crises agricoles
16. 2. Des moyens des opérateurs supérieurs de 67,9 % à la programmation
17. 3. Des dépenses fiscales équivalentes à 48,7 % des crédits de la mission
18. 4. Une maquette de performance satisfaisante
19. C. Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation
20. D. Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture
21. II. Compte d’affectation spÉciale DÉveloppement agricole et rural
22. A. Un neuviÈme exercice consÉcutif excÉdentaire
23. B. Programme 775 DÉveloppement et transfert
24. C. Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation
25. liste des personnes auditionnées
26. Aide publique au dÉveloppement ; PrÊts à des États Étrangers
27. I. La Mission budgÉtaire Aide publique au dÉveloppemEnt
28. A. Une croissance des crÉdits de la mission portÉe en 2022 par un contexte international instable
29. B. Le programme 110 Aide Économique et financiÈre au dÉveloppement
30. C. Le programme 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de dÉveloppement
31. D. Le programme 209 SolidaritÉ à l’Égard des pays en dÉveloppement
32. E. Le programme 370 Restitution des « biens mal acquis »
33. II. le Compte de concours financiers PrÊts à des États Étrangers
34. ANCIENS COMBATTANTS, MÉmoire et liens avec la nation
35. I. programme 169 : une EXÉcution conforme À la prÉvision en dÉpit de divers alÉas et de mesures nouvelles
36. II. Programme 158 : une ExÉcution conforme À la prÉvision
37. compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public
38. I. Un nouveau mode de financement pour l’audiovisuel public sans effet sur les dotations reçues
39. A. La modification du mode de financement de l’audiovisuel public
40. B. L’avenir du financement de l’audiovisuel public en question
41. II. 2022 : la dernière année du plan d’économies
42. A. Des efforts d’économies réels…
43. B. … Et une augmentation des recettes propres
44. C. Un audiovisuel public de qualité
45. cohÉsion des territoires : Logement et HÉbergement d’URGENCE
46. I. Le programme 177 : une gestion rigoureuse et sincÈre À saluer
47. A. des ouvertures exceptionnelles de crÉdits pour faire face À des ÉVÉnements imprÉvisibles
48. B. la gestion des chocs exogÈnes
49. 1. L’accueil des réfugiés ukrainiens
50. 2. Le « Ségur social » et les opérations de mise à l’abri
51. II. Le programme 109 : des marges de manœuvre qui ont permis de financer À budget constant la revalorisation anticipÉe des APL
52. III. Le programme 135 : une exÉcution marquÉe par la mise en œuvre du plan de relance et les difficultÉs du logement social.
53. A. les reports importants liÉs au fondS national d’aide À la pierre
54. B. La mise en œuvre du plan de relance
55. C. Les autres mouvements
56. cohésion des territoires : POLITIQUE DES TERRITOIRES
57. I. Une exÉcution du programme 112 peu satisfaisante
58. A. Des mouvements de crÉdits nombreux qui interrogent
59. 1. Des transferts en provenance du plan de relance discutables
60. 2. Des annulations proposées par le projet de loi de règlement étonnantes
61. 3. Des ouvertures de crédits en LFR 2 qui contreviennent au principe d’annualité budgétaire
62. B. Une gestion du FNADT (Fonds national d’aménagement et de développement du territoire) inappropriée
63. II. des interrogations concernant l’exécution du programme 147
64. A. des mouvements de crÉdits limitÉs
65. B. les crÉdits allouÉs aux citÉs Éducatives et aux adultes relais À surveiller
66. 1. Quelques baisses et des sous-exécutions
67. 2. Les crédits alloués à la rémunération et à la formation des adultes-relais sont insuffisants au regard des objectifs.
68. III. Le suivi parlementaire complexe du programme 162
69. A. Des mouvements de crÉdits importants
70. B. Les points d’attention du rapporteur par action
71. conseil et contrôle de l’état
72. I. LE PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
73. A. les dépenses de personnel et les emplois
74. B. les dépenses de fonctionnement et d’investissement
75. II. Le programme 126 Conseil Économique, social et environnemental
76. III. le PROGRAMME 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES
77. A. les dépenses de personnel et les emplois
78. B. les dépenses de fonctionnement et d’investissement
79. IV. Le programme 340 HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES
80. CULTURE : CrÉation ; Transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture
81. I. l’exÉcution du programme 131 CRÉATION s’est caractÉRISÉe par une sur-consommation de 45 millions d’euros
82. A. L’exécution 2022 des crédits de paiement
83. B. Les dÉpenses fiscales rattachÉes au programme 131
84. II. l’exÉcution du programme 224 SOUTIEN AUX POLITIQUES DU MINISTÈRE DE LA CULTURE s’est caractÉRISÉe par une lÉGÈre sur-exécution proche de 9 millions d’euros
85. III. l’exÉcution du programme 361 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE s’est caractÉRISÉe par une sur-exécution lÉGÈrement supÉrieure À 20 millions d’euros
86. CULTURE : Patrimoines
87. I. l’exécution du programme 175 PATRIMOINES s’est caractérisée par une sur-consommation de 75 millions d’euros
88. II. Les dépenses fiscales rattachées au programme 175
89. dÉFENSE : BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE
90. I. LE Programme 178 PrÉparation et emploi des forces
91. A. En cours de gestion, Des crÉdits supplémentaires d’un montant SIGNIFICATIF
92. B. une consommation divergente entre les ae et les cp
93. II. LE Programme 212 soutien de la politique de dÉfense
94. A. lES CRÉDITS HORS TITRE 2
95. B. Les crÉditS du titre 2 : une ExÉcution marquÉe par de nombreuses mesures non prévues
96. C. Les effectifs : un exercice 2022 révélateur des difficultÉs de recrutement et de fidÉlisation
97. DÉFENSE : Préparation de l’avenir
98. L’exÉcution de LA mission DÉfense ()
99. I. Le Programme 144 Environnement et prospective de la politique de DÉfense
100. A. Un programme peu affecté par les conséquences de la guerre en Ukraine
101. B. Renseignement : des moyens renforcés mais un nouveau report de l’opération « Fort neuf de Vincennes »
102. C. prospective et préparation de l’avenir : une exécution proche de la prévision
103. 1. Les études amont
104. 2. Les fonds de soutien à l’innovation de défense
105. D. Une fin de gestion marquée par de faibles annulations de crédits
106. II. Le Programme 146 Équipement des forces
107. A. Des dépenses supplémentaires liées À la guerre en Ukraine
108. B. Un niveau ÉlevÉ d’autorisations d’engagement affectées non engagées
109. C. Des crédits de paiement en hausse de 2,5 %
110. 1. La montée en puissance des programmes à effet majeur
111. 2. La poursuite du plan de soutien au secteur aéronautique
112. D. Une fin de gestion marquÉe par de faibles annulations de crÉdits
113. DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ; PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE
114. I. La mission Direction de l’action du gouvernement
115. A. ExÉcution des crÉdits en 2022
116. B. Principales observations : programmes 129, 308 et 359
117. 1. Le programme 129 : Coordination du travail gouvernemental
118. 2. Le programme 308 : Protection des droits et libertés
119. 3. Le programme 359 : Présidence française du conseil de l’Union européenne en 2022
120. II. LE BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE
121. A. une lÉgÈre Érosion des recettes par rapport À 2001
122. B. une dynamique baissiÈre de dÉpenses
123. écologie, développement et mobilité durables : infrastructures et services de transports ; charges de la dette DE sncf réseau reprise par l’état ; contrôle et exploitation aériens
124. I. Le programme 203 Infrastructures et services de transports : une exécution très éloignée de la prévision en raison des spécificités du programme et de facteurs conjoncturels
125. A. Les crédits de la loi de finances initiale ont été complétés tant par des lois de finances rectificatives que par d’importants fonds de concours
126. 1. La première loi de finances rectificative
127. 2. La seconde loi de finances rectificative
128. 3. Les fonds de concours
129. B. Des mouvements réglementaires significatifs
130. 1. Un décret d’avance majeur
131. 2. Des reports de crédits importants
132. a. Les crédits antérieurs reportés en 2022
133. b. Les crédits reportés en 2023
134. C. Les indicateurs de performance montrent les conséquences concrètes du sous-investissement de l’État dans les transports vertueux
135. 1. Les conséquences néfastes pour les voyageurs
136. 2. Les conséquences néfastes pour le report modal
137. II. Le programme 355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État
138. III. Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens
139. A. Une exécution fidèle aux prévisions
140. B. Des recettes dynamiques
141. C. Des mouvements de crédits divers
142. D. Un endettement stabilisé
143. écologie, développement et mobilité durables : énergie, climat et après-mines ; service public de l’énergie ; financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale
144. I. Les programmes 174 Énergies, climat et aprÈs-mines et 345 service public de l’Énergie
145. 1. Le programme 174 Énergie, climat et après-mines : des ouvertures de crédits massives en cours de gestion 2022 afin de répondre aux conséquences de la crise énergétique
146. 2. Le programme 345 Service public de l’énergie : des crédits en hausse afin de financer les mesures exceptionnelles destinées à limiter la hausse des prix de l’énergie pour les consommateurs finals, dans un contexte de diminution des charges de service public de l’énergie
147. II. Le compte d’affectation spÉciale Financement des aides aux collectivitÉs rurales
148. 1. Le programme 793 Électrification rurale : une sous-consommation des crédits de paiement ouverts associée à des pénalités en légère augmentation
149. 2. Le programme 794 Opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées : une sous-consommation récurrente
150. écologie, développement et mobilité durables : PAYSAGE, EAU ET BIODIVERSITé ; prévention des risques ; expertise, information géographique et météorologie ; conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et des mobilités durables
151. I. Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité
152. II. Le programme 159 Expertise, information gÉographique et mÉtÉorologie
153. III. Le programme 181 PrÉvention des risques
154. IV. Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, du dÉveloppement et de la mobilitÉ durables
155. écologie, développement et mobilité durables : AFFAIRES MARITIMES
156. I. Une sur-exÉcution par rapport À la LFI en raison de reports significatifs
157. A. Des reports de crÉdits 2021 sur 2022 consÉquents
158. 1. Le programme 205 Affaires maritimes : des reports exceptionnels de crédits
159. 2. L’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports : des fonds de concours importants
160. B. La rÉserve de prÉcaution
161. C. Un taux d’exÉcution modeste par rapport aux crÉdits disponibles
162. II. Une dÉpense fiscale au coÛt ÉlevÉ : la taxation au tonnage
163. A. Un dispositif coÛteux
164. B. Un dispositif nÉcessaire
165. économie : commerce extérieur
166. I. L’exécution des crédits versés À Business France et Bpi France Assurance Export est conforme à la prévision
167. A. 135 millions ont été versés aux opérateurs en charge du développement international des entreprises
168. B. la subvention versée À business France est en constante diminution depuis 2018
169. II. les garanties publiques ONT DONNÉ LIEU À MOINS DE DÉCAISSEMENTS QUE PRÉVU
170. A. le COÛT des garanties publiques à l’export, est plus faible que prévu
171. B. le compte de commerce 915 soutien au commerce extérieur témoigne d’une reprise des exportations
172. III. les crédits du plan de relance s’éteignent progressivement
173. A. les crédits de la mission plan de relance
174. B. certains crédits de l’aide publique au développement participent également au soutien à l’export
175. économie : développement des entreprises et régulations ; prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés
176. Introduction
177. Analyse des programmes 134, 343 et 367
178. I. Le programme 134 Développement des entreprises et régulation
179. 1. L’action 23 Industrie et services massivement abondée pour répondre aux conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine et de la crise sanitaire
180. a. Un soutien massif aux entreprises dans le cadre de la guerre en Ukraine
181. b. Le plan Destination France sous-exécuté
182. c. La compensation carbone en légère baisse
183. 2. L’action 4 Développement des postes, des télécommunications et du numérique en forte hausse en programmation initiale a bénéficié d’ouvertures importantes en cours de gestion
184. 3. L’action 25 Mesures exceptionnelles dans le cadre de la crise sanitaire abondée en cours d’année
185. II. Le programme 343 Plan France très haut débit
186. 1. Les décaissements des crédits de l’action 1 Réseaux d’initiative publique (RIP) ralentissent
187. 2. L’exécution des crédits de l’action 2 Autres projets concourant à la mise en France du plan France très haut débit
188. III. Le programme 367 Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 et en 2022 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » (CAS PFE)
189. Le Compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers et à des organismes privés
190. I. Le programme 862 Prêts pour le développement économique et social a bénéficié d’importants reports de crédits non consommés en 2021
191. II. Le programme 869 Prêts à la société concessionnaire de la liaison expresse entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle sous-exécuté en raison d’un imprévu calendaire
192. III. Le programme 877 Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la covid-19 : une exécution tronquée
193. économie : statistiques et études économiques ; stratégie économique ; accords monétaires internationaux
194. I. Le programme 220, Statistiques et Études Économiques
195. II. Le programme 305, Stratégies économiques
196. Économie : tourisme
197. I. Les crédits versés à atout France ont été abondés en gestion pour financer le plan « destination France »
198. A. 14,6 millions de crÉdits ouverts en gestion ont permis de financer le plan « Destination France »
199. B. La sCSP VERSÉE À atout France est en lÉgÈre augmentation en 2022
200. II. les crÉdits du plan destination France sont rÉpartis entre de multiples programmes et financÉs via des ouvertures en gestion À la lisibilitÉ perfectible
201. A. le programme 134 a financÉ des crÉdits de soutien aux filiÈres touristiques via des reports croisÉs
202. B. La mission Écologie, dÉveloppement et mobilitÉs durables a financÉ la transition vers le tourisme durable
203. C. Les crÉdits de la mission cohÉsion des territoires
204. D. Les crÉdits de la mission Recherche et enseignement supÉrieur
205. III. Les crÉdits du plan « avenir montagnes » poursuivent leur exÉcution qui s’achèvera en 2026
206. engagements financiers de l’état
207. I. TROIS programmes sont à l’origine de 99 % des dépenses de la mission
208. A. La hausse de la charge de la dette est à l’origine de l’essentiel des ouvertures de crédits en cours d’année
209. B. L’amortissement de la dette de l’État liée à la crise sanitaire explique une importante consommation d’AE
210. C. une surestimation en LFI des appels en garantie de l’État
211. II. deux programmes abondent pour une part marginale les crédits de la mission
212. A. Une consommation des crédits du programme 145 Épargne proche des prévisions
213. B. Le fonds de soutien relatif aux emprunts « toxiques » est en cours d’extinction
214. III. Deux programmes n’ont donné lieu à aucune dépense en 2022
215. Enseignement scolaire
216. I. La consommation des crédits de la mission Enseignement scolaire est nettement supérieure à l’autorisation budgétaire prévue par la loi de finances initiale pour 2022
217. II. Les mouvements de crÉdits intervenus en 2022
218. A. les reports et mouvements de crédits
219. B. les fonds de concours et attributions de produits
220. C. le décret d’avance du 7 avril 2022
221. D. Les lois de finances rectificatives
222. III. Les dÉpenses de personnel et la gestion de la masse salariale
223. GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
224. I. LE Programme 156 Gestion fiscale et financiÈre de l’État et du secteur public local
225. A. Les dÉpenses de personnel et les emplois
226. B. Les dÉpenses de fonctionnement et d’investissement
227. II. LE Programme 218 Conduite et pilotage des politiques Économiques et financiÈres
228. A. Les dÉpenses de personnel
229. B. Les dÉpenses de fonctionnement et d’investissement
230. III. Le Programme 302 Facilitation et sÉcurisation des Échanges
231. A. Les dÉpenses de personnel
232. B. Les dÉpenses de fonctionnement, d’investissement et d’intervention
233. COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : gestion du patrimoine immobilier de l’état
234. I. La baisse des recettes du CAS GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT s’explique principalement par des effets conjoncturels
235. II. La consommation des autorisations d’engagement du CAS a ÉtÉ supÉrieure À la prÉvision en lfi, contrairement À celle des crÉdits de paiEment
236. III. L’Écart important entre les crÉdits ouverts et ceux consommÉs s’explique principalement par les rÈgles dÉrogatoires qui rÉgissent les reports de crÉdits des cas
237. immigration, asile et intégration
238. I. l’exécution du programme 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE s’est caractérisée par une sur-exécution de 45,31 millions d’euros
239. II. l’exécution du programme 303 immigration et asile s’est caractérisée par une sur-exécution de 277,3 millions d’euros
240. Investir pour la France de 2030
241. I. Une mission significativement modifiÉe en cours d’examen du projet de loi de finances pour 2022
242. 1. La superposition de France 2030 et du PIA 4
243. 2. Des plans d’investissement dérogeant aux règles budgétaires de droit commun
244. II. Une exÉcution conforme À la prÉvision et une mise en œuvre de France 2030 insuffisamment tournÉe vers la transition Écologique
245. 1. Des reports importants d’AE en 2023 et une exécution conforme en CP
246. 2. Un effort insuffisant en matière de transition écologique et une forte concentration des bénéficiaires de France 2030 en 2022
247. Justice
248. I. Un montant des crÉdits exÉcutÉs en hausse de 24 % en AE et de 8 % en CP par rapport À 2021
249. II. Une exÉcution conforme À la prÉvision, qui cache nÉanmoins des tensions importantes en matière de dÉpenses de personnel et de frais de justice
250. 1. Une gestion des dépenses de personnel « mouvementée »
251. 2. Les autres dépenses globalement exécutées conformément à la prévision
252. Médias, livre et industries culturelles
253. I. Le programme 180 : une exécution 2022 fidèle aux prévisions malgré quelques annulations
254. A. des annulations notamment au bénéfice d’autres priorités du ministère de la culturE
255. B. une exécution 2022 marquée par l’entrée en vigueur de plusieurs mesures du plan de filière presse
256. 1. Les mouvements de crédits sur l’action 02
257. 2. Des reports concernant le FSDP
258. C. La sous-exécution importante des aides du plan de relance (programme 363 compétitivité) permet de financer le soutien de la filière pour faire face aux conséquences économiques et financières de la guerre en ukraine en 2023
259. II. Le programme 334 : une exécution conforme aux prévisions malgré les difficultés de la bnf
260. A. le soutien au livre : les difficultés de la bnf
261. B. Le soutien au cinéma et à la musique : la forte hausse des dépenses fiscales
262. outre-mer
263. I. les caractÉristiques gÉnÉrales de l’exÉcution 2022
264. A. présentation générale
265. B. mouvements intervenus en gestion
266. C. présentation des emplois, des activités de l’opérateur de la mission, LADOM, et des dépenses fiscales
267. II. LES POINTS DE VIGILANCE relevés par les rapporteurs spéciaux
268. A. mieux calibrer les montants prévisionnels des dépenses de fonctionnement
269. B. améliorer les prévisions du besoin de compensation d’exonération des cotisations de charges patronales (programme emploi outre-mer)
270. C. continuer l’accÉlÉration de l’apurement des restes à payer (programme conditions de vie outre-mer)
271. COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT ; PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE
272. COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS
273. I. le compte d'affectation spéciale participations financières de l'état
274. A. Les recettes du compte
275. B. Les dépenses du compte
276. C. l’équilibre du compte
277. II. Le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce
278. III. Le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics
279. plan de relance
280. I. L’exÉcution de la mission en 2022 se caractérise par des reports de crédits très importants
281. II. Analyse des crédits budgétaires par programme
282. A. Le Programme 362 Écologie
283. B. Le programme 363 CompÉtitivitÉ
284. C. Le Programme 364 Cohésion
285. plan d’urgence face À la crise sanitaire
286. I. L’exÉcution de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire en 2022
287. II. analyse des crÉdits budgÉtaires par programme
288. A. Programme 356 Prise en charge du dispositif exceptionnel de chÔmage partiel À la suite de la crise sanitaire
289. B. Programme 357 Fonds de solidaritÉ face À la crise sanitaire
290. C. Programme 358 Renforcement exceptionnel des participations financiÈres de l’État dans le cadre de la crise sanitaire
291. D. Programme 360 Compensation À la sÉcuritÉ sociale des allÈgements de prÉlÈvements pour les entreprises les plus touchÉes par la crise sanitaire
292. E. Programme 366 MatÉriels sanitaires pour faire face À la crise de la covid-19
293. pouvoirs publics
294. I. la présidence de la république
295. II. l’assemblÉe nationale et le SÉnat
296. 1. Dans un environnement contraint (renouvellement de l’Assemblée nationale et diverses mesures de revalorisation prises à l'initiative du gouvernement), un niveau exceptionnel des recettes permet de contenir le déficit
297. 2. Les dépenses d’investissement
298. 3. Les dépenses de fonctionnement
299. 4. L’inquiétante poursuite de la trajectoire baissière des réserves
300. III. le conseil constitutionnel
301. IV. la cour de justice de la république
302. recherche et enseignement supérieur : enseignemen supérieur et VIE étudiante
303. I. L’ExÉcution des crédits alloués à l’enseignement supérieur en 2022
304. A. L’exécution du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire
305. B. L’exécution du programme 231 Vie étudiante
306. II. l’effet de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique et de l’augmentation des coûts de l’énergie sur les moyens des opérateurs des programmes 150 et 231
307. recherche et enseignement supérieur : recherche
308. I. une exécution dans l’ensemble conforme au montant total des crédits disponibles, malgré quelques disparités entre les programmes
309. A. Le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles : un report d’Autorisations d’engagement habituel
310. B. le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires : un dégel de la réserve salutaire
311. C. le programme 190 Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables : des transferts en gestion importants
312. D. le programme 191 Recherche duale (civile et militaire) : des crédits toujours inexistants
313. E. le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle : une sur-exécution en raison de circuits budgétaires complexes
314. F. le programme 193 Recherche spatiale : une utilisation de la réserve problématique
315. II. Des dépenses fiscales toujours plus coûteuses
316. A. Le crédit d’impôt recherche : une dépense fiscale très importante et au coût croissant
317. B. D’autres dépenses fiscales au coût plus modeste
318. régimes sociaux et de retraite ; pensions
319. SynthÈse
320. I. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS
321. A. Des DÉpenses supÉrieures À la prÉvision en raison des mesures visant À soutenir le pouvoir d’achat
322. B. Des Recettes soutenues par la revalorisation du point d’indice de la fonction publique
323. C. Un Solde annuel nÉgatif pour la premiÈre fois depuis 2012
324. D. Des crÉdits intÉgralement reportÉs sur 2023
325. II. LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
326. A. Une exÉcution proche de la prÉvision, malgrÉ l’impact des mesures visant À soutenir le pouvoir d’achat
327. B. Des dÉpenses stables qui confirment le dÉsÉquilibre croissant des rÉgimes concernÉs
328. C. Le pÉrimÈtre de la mission peut encore être amÉliorÉ
329. relations avec les collectivités territoriales ; avances aux collectivités territoriales
330. I. La MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
331. A. PROGRAMME 119 – concours financiers aux collectivitÉs territoriales et À leurs groupements
332. B. PROGRAMME 122 – concours spÉcifiques et administration
333. II. LE compte d’avances aux COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UN SOLDE EXCédentaire du fait de la reprise économique
334. remboursements et dégrèvements
335. I. le programme 200 remboursements et dÉGRÈvements d’impÔts d’État
336. II. le programme 201 remboursements et dÉGRÈvements d’impÔts locaux
337. Santé
338. I. Des ouvertures de crédits significatives transformant profondément la structure de la mission Santé
339. A. Le programme 378 : des crédits fortement sous-exécutés finançant une mesure qui aurait dû relever du budget de la Sécurité sociale
340. B. lE PROGRAMME 379 : un simple canal budgétaire qui double le montant des crédits de la mission
341. II. Le programme 183 : une sous-exécution anticipée par des annulations en lois de finances rectificatives
342. III. Le programme 204 : un exercice 2022 marqué par la reconduction du fonds de concours dédié aux dépenses liées à la gestion de la crise sanitaire
343. A. Hors fonds de concours, Une légère surexécution des crédits programmés
344. B. UNe nouvelle reconduction du fonds de concours qui interroge
345. SÉCURITÉS : POLICE nationale, GENDARMERIE nationale, SÉCURITÉ et éducation ROUTIÈREs ; CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS
346. I. Les moyens des forces de sécurité intérieure
347. A. le programme 152 gendarmerie nationale
348. 1. Les dépenses de personnel et les emplois
349. 2. Les crédits hors dépenses de personnel
350. B. Le programme 176 Police nationale
351. 1. Les dépenses de personnel et les emplois
352. 2. Les crédits hors dépenses de personnel
353. II. Les moyens de la sécurité routière
354. A. le programme 207 Sécurité et éducation routières
355. B. Le compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers
356. 1. Une architecture complexe
357. 2. Des recettes et des dépenses en hausse
358. SÉCURITÉS : sécurité civile
359. I. l’exÉcution budgÉtaire
360. A. L’intensité de la saison des feux 2022 a marqué l’exécution budgétaire du programme 161
361. B. La répartition des crédits par titre souligne la part grandissante de la lutte contre les feux de forêt dans le budget de la sécurité civile
362. II. DES INDICATEURS DE PERFORMANCE DÉGRADÉS ET DEVENUS obsolètes AVEC LA SAISON DES FEUX 2022
363. solidarité, insertion et égalité des chances
364. I. DES DÉPENSES en forte progression pour des raisons structurelles mais aussi conjoncturelles
365. II. Les mouvementS de crÉdits : Des OUVERTURES SIGNIFICATIVES qui témoignent du rÔle essentiel de la mission pour soutenir les plus dÉmunis
366. A. Les reports de crÉdits
367. B. Les lois de finances rectificatives
368. III. Les dÉpenses de personnel et la gestion de la masse salariale
369. SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE
370. ANALYSE au niveau de la mission
371. I. Une consommation en hausse par rapport aux années précédentes, mais qui reste inférieure à la prévision inItiale
372. A. Une consommation en hausse pour la cinquième année consécutive
373. B. Une consommation inférieure à la prévision initiale, en particulier s’agissant des autorisations d’engagement
374. II. Des évolutions significatives en gestion dans le contexte de la crise en Ukraine
375. A. Des évolutions significatives, différentes selon les programmes
376. B. Des évolutions marquées par le contexte de la guerre en Ukraine
377. ANALYSE PAR PROGRAMMES
378. I. Le programme 219 Sport : un budget inédit
379. A. Une programmation initiale en hausse du fait d’importantes mesures nouvelles, et une exécution historiquement Élevée
380. B. D’importantes ouvertures de crédits en cours d’exécution
381. C. Un budget massif au service du sport pour tous
382. II. Le programme 350 Jeux olympiques et paralympiques 2024 : unE exécution conforme à la prévision
383. III. LE programme 163 Jeunesse et vie associative marqué par L’importance des dispositifs du service civique et du service national universel
384. IV. Des dépenses fiscales a mieux évaluer
385. TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUEs ; crédits non répartis
386. I. La mission Transformation et fonction publiques
387. 1. Le programme 148 Fonction publique : une consommation dynamique qui pourrait être encore améliorée pour les crédits alloués à l’action sociale interministérielle
388. 2. Le programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants : une nette amélioration de la consommation des crédits de paiement mais une trajectoire de décaissement qui demeure incertaine
389. 3. Le programme 349 Transformation publique : un taux de consommation faible pour des mouvements importants en cours de gestion
390. 4. Le programme 352 Innovation et transformation numériques : une consommation des crédits à améliorer en complétant la démarche de suivi des projets lauréats
391. 5. Le programme 368 Conduite et pilotage de la transformation de la fonction publique : une exécution proche de la prévision dans un contexte de hausse des dépenses de personnel
392. II. La mission crÉdits non rÉpartis
393. 1. Le financement de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique et de diverses mesures salariales a entraîné une forte augmentation des crédits du programme 551 en cours de gestion
394. 2. Les crédits du programme 552 ont fortement augmenté en cours de gestion mais ont finalement été très peu utilisés
395. travail et emploi
396. I. une légère sous-exécution des crédits du programmE 102 AccÈs et retour à l’emploi
397. A. des annulations nettes en cours de gestion
398. B. une sous-exécution des dépenses de solidarité
399. C. Les moyens de pôle emploi
400. II. Le programme 103 Accompagnement des mutations Économiques et dÉveloppement de l’emploi
401. A. des ouvertures massives prévues par les lois de finances rectificatives
402. B. des sous-exécutions circonscrites
403. III. Le programme 111 AmÉlioration de la qualitÉ de l’emploi et des relations du travail
404. A. des crédits disponibles légèrement inférieurs aux crédits initialement programmés
405. B. La nette sous-exécution de plusieurs dispositifs visant à la qualité et à l’effectivité du droit
406. C. Des crédits alloués au renforcement de la prévention en santé au travail consommés à hauteur de 75 %
407. IV. Le programme 155 Conception, gestion et Évaluation des politiques de l’emploi et du travail
408. A. une exécution satisfaisante des crédits de titre 2 et des emplois malgré une certaine vacance sous plafond
409. B. Les crédits hors titre 2
410. V. Les dÉpenses fiscales

action extérieure de l’état

M. Karim Ben Cheikh, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. le programme 105 action de la France en europe et dans le monde......
2. II. le programme 185 diplomatie culturelle et d’influence..................
3. III. le programme 151 français à l’étranger et affaires consulaires..........

La mission Action extérieure de l’État, relevant du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE), comprend trois programmes concourant à la mise en œuvre de la politique étrangère de la France :

– le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde qui regroupe les crédits destinés à permettre à notre pays d’intervenir dans les relations internationales, qu’il s’agisse de sa contribution financière aux organisations multilatérales ou des moyens matériels et humains de son réseau d’ambassades et de représentations permanentes ;

– le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence qui subventionne principalement l’enseignement français à l’étranger mais aussi les différents acteurs des réseaux d’action culturelle et de coopération scientifique ;

– le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires qui assure le fonctionnement du service public dédié à nos compatriotes dans le monde au travers de son réseau consulaire.

En 2022, les crédits de la mission ont été consommés à hauteur de 3,05 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 3,04 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Ce niveau est très proche du montant fixé en loi de finances initiale (LFI) ([1]), le taux de consommation des crédits s’établissant à 99,7 % pour les AE et à 99,4 % pour les CP. Par rapport à l’ensemble des crédits disponibles au cours de l’année 2022, l’exécution des AE et des CP s’élève respectivement à 96,9 % et à 97,7 %.

Le projet de loi de règlement (PLR) pour 2022 demande l’annulation de 24,3 % des AE non engagées en fin de gestion et de 59,1 % des CP non dépensés.

état des crédits disponibles de la mission action extérieure de l’état en 2022

(en millions d’euros)

Source : Développement des opérations constatées au budget général annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2022.

EXécution des crédits de la mission action extérieure de l’état en 2022

(en millions d’euros)

Source : Développement des opérations constatées au budget général annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2022

I. le programme 105 action de la France en europe et dans le monde

Initialement doté de 1,95 milliard d’euros en AE et en CP par la loi de finances pour 2022, l’exécution des crédits du programme a respectivement atteint 1,92 et 1,91 milliard d’euros, soit un taux de consommation très proche du montant de la LFI (98,3 % pour les AE et 97,9 % pour les CP).

exécution des crédits de paiement du programme 105 action de la France

en europe et dans le monde en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au projet de loi de règlement pour 2022

À l’instar de l’ensemble de la mission Action extérieure de l’État, le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde a été peu affecté par des mouvements de crédits en gestion, le solde de ces derniers s’élève à seulement 21,3 millions d’euros en CP, soit 1,09 % des crédits votés en LFI.

La première loi de finances rectificative pour 2022 ([2]) n’a fait que rétablir les 40,7 millions d’euros d’AE et de CP provisoirement annulés par le décret d’avance du 7 avril 2022 ([3]) et qui avaient été mobilisés pour contribuer au financement des 5,86 milliards d’euros ouverts en urgence pour répondre aux conséquences de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Quant à la seconde LFR ([4]), elle a annulé 3,3 millions d’euros d’AE et 6,1 millions d’euros de CP correspondant à une partie de la réserve de précaution.

Le PLR pour 2022 demande l’annulation de 18,5 millions d’euros des AE et de 36,4 millions d’euros des CP, soit respectivement 0,9 % et 1,9 % des crédits initiaux. Si 79,8 % des AE non engagées ont été reportées sur l’année 2023, seulement 42,1 % des CP non exécutés l’ont été.

En 2022, l’exécution a été marquée, au niveau mondial, par le contexte de la guerre en Ukraine et du retour de l’inflation et, au niveau de l’Union européenne (UE), par la présidence française du Conseil de janvier à juin 2022. Celle-ci a nécessité de rehausser le plafond d’emplois du MEAE de 50 équivalents temps plein travaillés (ETPT), en LFR 2, ce qui a abouti, au niveau du seul programme 105, à une consommation de 8 172 ETPT (101,3 % de la dotation initiale).

Le rapporteur spécial observe que la guerre en Ukraine a été révélatrice du manque d’effectifs dont souffre le réseau diplomatique et consulaire, la gestion de nos compatriotes et des réfugiés ukrainiens ayant immédiatement mis en souffrance les ambassades et consulats concernés.

Si la consommation des crédits a été très proche du montant voté en LFI, un poste de dépense a toutefois connu une sous-exécution notable : l’action 02 Action européenne (79 % de la prévision en AE et CP). Elle s’explique principalement par le transfert de 29,19 millions d’euros vers le programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense (mission Défense) qui constitue une partie des 82,83 millions d’euros initialement destinés au financement de la Facilité européenne pour la paix (FEP). Il faut également noter une sous-consommation des crédits alloués aux contributions versées à Expertise France, qui finance des postes d’experts nationaux détachés dans les instances européennes, en raison de difficultés de recrutement.

II. le programme 185 diplomatie culturelle et d’influence

La LFI a doté ce programme de 730,81 millions d’euros en AE et en CP. Ils ont été exécutés à hauteur de respectivement 749,43 millions d’euros et 749,49 millions d’euros, soit un taux de consommation de 103 %.

exécution des crédits de paiement du programme 185 diplomatie culturelle et d’influence en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au projet de loi de règlement pour 2022.

Le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence a également été relativement peu affecté par les différents mouvements de crédits en cours de gestion (équivalent à 2,9 % des crédits initiaux).

La LFR 1 a rétabli les 7,91 millions d’euros en AE et en CP annulés par le décret d’avance du 7 avril 2022 tandis que la LFR 2 a annulé une partie de la réserve de précaution, à hauteur de 6,85 millions d’euros en AE et en CP.

Le PLR pour 2022 demande l’annulation de 1,01 millions d’euros d’AE et de 1,1 million d’euros de CP, correspondant à respectivement 0,1 % et 0,2 % du montant initial. Les reports sur l’année 2023 concerne 53,1 % des AE non engagées et 52,2 % des CP non dépensées.

Le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence regroupe un niveau relativement faible de dépenses de personnel (9,4 % des crédits exécutés), les crédits correspondant essentiellement à des subventions pour charges de service public allouées à des opérateurs ([5]) ainsi qu’ à des dépenses d’intervention (bourses étudiantes et subventions aux instituts français).

En 2022, la gestion budgétaire s’est inscrite dans la continuité de la mise en œuvre des grandes orientations définies par le Président de la République depuis 2017 en termes de stratégie d’influence. Le rapporteur spécial observe que les moyens qui ont été alloués au programme ne traduisaient pas d’ambition de renforcement des vecteurs d’influence de notre pays.

Bien que l’exécution des crédits ait été proche du montant inscrit en LFI, un poste de dépenses a fait l’objet d’une sur-exécution notable : l’action 07 Diplomatie économique et développement du tourisme (158 % des crédits initiaux en AE et CP) ([6]).

III. le programme 151 français à l’étranger et affaires consulaires

L’exécution des crédits de ce programme s’est élevée à 377,16 millions d’euros en AE et à 378,46 millions d’euros en CP. La consommation atteint ainsi 101 % des crédits votés en LFI, respectivement 373,92 millions d’euros en AE et 374,05 millions d’euros en CP.

exécution des crédits de paiement du programme 151 Français de l’étranger et affaires consulaires en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au projet de loi de règlement pour 2022

De la même manière que pour le reste de la mission Action extérieure de l’État, le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires n’a pas connu d’importants mouvements de crédits au cours de l’année 2022. Le solde de ces derniers n’a atteint que 10,97 millions d’euros en CP, soit 2,9 % des crédits initiaux.

En LFR 1, 3,34 millions d’euros provisoirement annulés par le décret d’avance du 7 avril 2022 ont été rétablis. Le rapporteur spécial avait regretté l’absence de mesures spécifiques pour le pouvoir d’achat des Français de l’étranger au sein de ce collectif budgétaire. Il estime qu’un nouveau mode de calcul des taux de base de leur minima sociaux aurait pu représenter une piste.

En LFR 2, 13,97 millions d’euros en AE et 13,68 millions d’euros en CP ont été annulés sur une partie de la réserve de précaution.

Le PLR pour 2022 demande l’annulation de 4,52 millions d’euros d’AE non engagées et de 4,87 millions d’euros de CP non dépensés, ce qui représente respectivement et 1,2 % et 1,3 % des montants votés en LFI.

Le report sur l’année 2023 concerne 12,5 % et 25,7 % des AE et CP non consommés.

L’action 03 Instruction des demandes de visa a été sur-exécutée à hauteur de 115 % en AE et en CP. Composée à 96,9 % de dépenses de personnel, la sur-exécution résulte de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique au 1er juillet 2022 ainsi que des effets de l’inflation sur le régime indemnitaire (indemnités de résidence à l’étranger principalement) des agents publics expatriés et des agents de droit local (ADL).

Quant à l’action 02 Accès des élèves français au réseau AEFE, les crédits consommés se sont élevés à 88 % du montant prévisionnel. Cela s’explique par la volonté de résorber l’excédent de trésorerie de l’AEFE (appelé « soulte ») né pendant la crise sanitaire. La soulte atteignait encore 7,5 millions d’euros à la fin de l’exercice 2022.

Concernant les emplois, la consommation du programme 151 Français de l’étranger et affaires consulaires s’est établie à 3 201 ETPT, soit 47 ETPT de moins que la part du plafond ministériel dédiée à ce programme. Après des années de réduction d’effectifs, le rapporteur spécial regrette l’absence d’une volonté de réarmement des services consulaires.

administration générale et territoriale de l’état

M. Charles de Courson, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. le programme 354 administration territoriale de l’état...................
2. II. le programme 232 vie politique.......................................
3. III. le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intérieur.....

La mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE) relève du ministère de l’intérieur et des outre-mer. Elle comprend trois programmes :

– le programme 354 Administration territoriale de l’État, qui porte les moyens et les emplois des préfectures, des sous-préfectures, des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR), des secrétariats généraux communs départementaux (SGC-D) ainsi que, partiellement, des directions départementales interministérielles (DDI) pour leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement et leurs emplois de direction ;

– le programme 232 Vie politique, qui assure le financement public des partis, permet l’organisation des élections et porte les moyens et les emplois de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ;

– le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, qui regroupe les crédits d’une grande partie de l’administration centrale du ministère– notamment au travers des fonctions support à dimension transversale – ainsi que ceux destinés au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), aux secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI) et aux cultes dans les trois départements concordataires.

En 2022, les crédits de la mission ont été consommés à hauteur de 4,79 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 4,6 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Ce niveau est supérieur au montant fixé en loi de finances initiale (LFI) ([7]), le taux de consommation des crédits s’établissant à 108,7 % pour les AE et à 104,9 % pour les CP. Par rapport à l’ensemble des crédits disponibles au cours de l’année 2022, l’exécution des AE et des CP s’élève respectivement à 94,2 % et à 94,88 %.

Le projet de loi de règlement (PLR) pour 2022 demande l’annulation de 103,67 millions d’euros d’AE et de 45,87 millions d’euros de CP.

état des crédits disponibles de la mission administration générale

et territoriale de l’état en 2022

(en millions d’euros)

Source : Développement des opérations constatées au budget général annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2022.

EXécution des crédits de la mission

administration générale et territoriale de l’état en 2022

(en millions d’euros)

Source : Développement des opérations constatées au budget général annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2022

I. le programme 354 administration territoriale de l’état

Initialement doté de 2,46 milliards d’euros en AE et de 2,41 milliards d’euros en CP par la loi de finances pour 2022, l’exécution des crédits du programme a respectivement atteint 2,49 et 2,5 milliards d’euros, soit un taux de consommation quasi égal au montant de la LFI pour les AE (100,9 %) et légèrement supérieur pour les CP (103,5 %).

exécution des crédits de paiement du programme 354 administration territoriale de l’état en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au projet de loi de règlement pour 2022

Le programme 354 Administration territoriale de l’État a été affecté par des mouvements sensibles de crédits en gestion, le solde des ouvertures et des annulations représentant une hausse de 6 % des AE et 5,6 % des CP en cours de gestion.

En effet, l’année 2022 a été marquée par la mise en œuvre de mesures catégorielles statutaires et indemnitaires dont le financement a été assuré par deux arrêtés de répartition à hauteur de 47,96 millions d’euros, dont 20,72 millions d’euros pour la seule compensation de la revalorisation de la valeur du point d’indice de la fonction publique au 1er juillet. D’autres mouvements réglementaires (transferts et virements de crédits) se sont ajoutés à hauteur de 30,51 millions d’euros en AE et de 31,44 millions d’euros en CP. À ce sujet, la Cour des comptes recommande de « ne pas recourir aux décrets de transfert lorsque les décisions sont connues avant le vote de la LFI » ([8]).

Quant aux attributions de produits (ADP) et aux fonds de concours (FDC), ils ont permis d’abonder les crédits du programme à hauteur de 40,95 millions d’euros en AE et de 41,45 millions d’euros en CP. L’essentiel de ces ressources supplémentaires est composé de redevances, dont 25,54 millions d’euros pour celle due au titre de l’acheminement des certificats d’immatriculation des véhicules.

En revanche, les lois de finances rectificatives (LFR) pour 2022 n’ont pas eu d’impact significatif sur la gestion. La première LFR ([9]) n’a fait que rétablir les 12,55 millions d’euros d’AE et de CP, qui avaient été provisoirement annulés par le décret d’avance du 7 avril 2022 ([10]) pour contribuer au financement des 5,86 milliards d’euros ouverts en urgence pour répondre aux conséquences de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Quant à la seconde LFR ([11]), elle a annulé 16,49 millions d’euros d’AE et 14,42 millions d’euros de CP correspondant à une partie de la réserve de précaution, comme il est d’usage en fin de gestion.

Concernant les emplois, un plafond de 29 081,5 équivalents temps plein travaillé (ETPT) avait été alloué au programme. Il a été rehaussé en cours de gestion, d’une part, de 209,75 ETPT à la suite de transferts et, d’autre part, de 182 ETPT, à titre exceptionnel, afin de renforcer les effectifs des préfectures pour permettre l’accueil des réfugiés ukrainiens et pour réduire les délais de délivrance des titres d’identité. En fin de gestion, 29 421,58 ETPT ont été rémunérés soit une consommation du plafond d’emplois initial de 101,2 %.

En ce qui concerne la question de la dégradation des délais de délivrance des cartes nationales d’identité (CNI) et des passeports, ce sujet doit faire l’objet d’un rapport d’information du rapporteur spécial dans le cadre du Printemps de l’évaluation 2023.

Sur l’année 2023, 32,01 millions d’euros en AE et 20,69 millions d’euros en CP ont été reportés, principalement au titre du paiement de loyers. En conséquence, le PLR pour 2022 demande l’annulation de 92,45 millions d’euros d’AE non engagées et de 30,02 millions d’euros de CP non exécutés, soit respectivement 3,5 % et 1,2 % des crédits disponibles sur l’ensemble de l’exercice budgétaire.

II. le programme 232 vie politique

La LFI a doté ce programme de 491,29 millions d’euros en AE et de 488,61 millions d’euros en CP. Ces moyens ont été exécutés à hauteur de respectivement 487,81 millions d’euros et 488,95 millions d’euros, soit un taux de consommation de 99,3 % et 100,1 %.

L’année 2022 a été marquée par l’organisation de l’élection présidentielle (10 et 24 avril) et des élections législatives (12 et 19 juin).

exécution des crédits de paiement du programme 232 vie politique en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au projet de loi de règlement pour 2022.

Le programme 232 Vie politique a bénéficié de reports importants de crédits non consommés en 2021 – 83,52 millions d’euros (CP) et 89,76 millions d’euros (AE) – afin de couvrir le décalage dans les remboursements de dépenses de campagne aux candidats aux élections départementales et régionales des 20 et 27 juin 2021 ainsi que les surcoûts engendrés par l’approvisionnement en matériel sanitaire.

En dehors de ces reports, les autres mouvements de crédits en cours de gestion ont été relativement faibles. La LFR 1 a rétabli les 9,66 millions d’euros d’AE et de CP annulés par le décret d’avance du 7 avril 2022 tandis que la LFR 2 a annulé une partie de la réserve de précaution, à hauteur de 13,98 millions d’euros en AE et de 16,40 millions d’euros en CP.

Les reports sur l’année 2023 sont également importants puisqu’ils concernent 65,14 millions d’euros d’AE non engagées et 65,61 millions d’euros de CP non exécutés en raison, là encore, du décalage dans le temps des opérations de remboursement de frais de campagne de candidats aux élections présidentielle et législatives de 2022. Le rapporteur spécial rappelle que deux nouveaux indicateurs de performances ont été introduits, à son initiative, dans la loi de finances pour 2023 ([12]) pour mesurer le délai moyen de ces remboursements.

En conséquence, le PLR pour 2022 demande l’annulation de seulement 1,04 millions d’euros d’AE et de 0,56 million d’euros de CP, correspondant à respectivement 0,2 % et 0,1 % du total des crédits disponibles en 2022.

Contrairement aux deux autres programmes de la mission, le programme 232 Vie politique rémunère peu d’emplois, ces derniers correspondant en totalité aux effectifs de la CNCCFP. Fixé à 65 ETPT, le plafond d’emplois a finalement été sous-consommé (60,83 ETPT) en raison d’un renouvellement conséquent du personnel (départ de dix agents en cours d’année) qui a entraîné des vacances de postes.

III. le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

L’exécution des crédits de ce programme s’est élevée à 1,81 milliard d’euros en AE et à 1,62 milliard d’euros en CP. La consommation des crédits est supérieure de 25,1 % pour les AE et de 8,7 % pour les CP par rapport au montant voté en LFI.

Cette sur-exécution concerne, pour l’essentiel, l’action 03 Numérique, dont les crédits sont surconsommés à hauteur de 148,22 millions d’euros en AE et de 84,94 millions d’euros en CP, ainsi que l’action 05 Affaires immobilières pour les AE seulement, avec 158,18 millions d’euros d’engagements de crédits supplémentaires.

Pour les dépenses en matière numérique, l’écart entre la prévision initiale et la réalisation s’explique principalement par l’apport de 104,7 millions d’euros en AE et de 29,7 millions d’euros en CP issus du Plan de relance (programme 363 Indépendance et compétitivité) pour mener à bien plusieurs grands projets informatiques (Réseau radio du futur, Systèmes d’information (SI) européens, SI élections, SI Administration territoriale de l’État…). À ce titre, la Cour des comptes recommande de « poursuivre l’identification des besoins pluriannuels de financement des différents projets d’investissements numériques et du maintien en condition opérationnelle des applications du ministère de l’intérieur » ([13]), préconisation à laquelle le rapporteur spécial souscrit également.

Quant aux engagements de dépenses immobilières, ils affichent une surconsommation par rapport à la LFI en raison d’un apport postérieur du Plan de relance de 48,83 millions d’euros en AE, pour financer des dépenses d’investissement, auquel s’est ajouté un besoin de crédits pour renouveler le bail d’un immeuble de bureaux du ministère de l’intérieur à Paris, satisfait en LFR 1 (138 millions d’euros en AE).

exécution des crédits de paiement du programme 216 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE l’intérieur en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au projet de loi de règlement pour 2022.

Le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur a connu d’importants mouvements de crédits en cours de gestion. Le solde des ouvertures et des annulations représente une hausse des dotations initiales de 32,4 % pour les AE et de 17,8 % pour les CP.

Les décrets de transfert et de virement ainsi que les arrêtés de répartition constituent l’essentiel de ces mouvements en gestion. Outre l’apport de crédits provenant du plan de relance, ils traduisent la compensation de la revalorisation de la valeur du point d’indice de la fonction publique au 1er juillet 2022, la mise en œuvre de mesures interministérielles ([14]) et l’ajustement du périmètre du programme ([15]).

En LFR 1, 16,72 millions d’euros provisoirement annulés par le décret d’avance du 7 avril 2022 ont été rétablis tandis que 138 millions d’euros d’AE supplémentaires ont été ouverts afin de permettre le renouvellement du bail de l’immeuble Lumière (Paris, 12e arrondissement) pour la période 2024-2027 ainsi que de l’engagement du marché « gros électricité » pour 2023.

En LFR 2, 15,15 millions d’euros en AE et 23,61 millions d’euros en CP ont été annulés sur une partie de la réserve de précaution.

Les reports sur l’année 2023 ont été relativement importants puisqu’ils correspondent à environ 90 % des crédits disponibles non consommés, soit 96,43 millions d’euros en AE et 120,28 millions d’euros en CP. En conséquence, le PLR pour 2022 demande respectivement l’annulation de 10,18 et 15,29 millions d’euros.

En ce qui concerne la consommation du plafond d’emplois, 11 108,17 ETPT ont été rémunérés sur les 11 128,44 ETPT qui avaient initialement été alloués au programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, soit un taux de réalisation très proche de la prévision (99,8 %).

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ; DÉveloppement agricole et rural

M. Pascal Lecamp, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales...............
2. A. Une consommation qui dÉpasse le record de 2017.....................
3. 1. Un dépassement de 55,4 % de la prévision initiale........................
4. 2. Des ouvertures significatives de crédits en gestion........................
5. B. programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forÊt, de la pÊche et de l’aquaculture
6. 1. Des crédits qui traduisent la récurrence des crises agricoles.................
7. 2. Des moyens des opérateurs supérieurs de 67,9 % à la programmation.........
8. 3. Des dépenses fiscales équivalentes à 48,7 % des crédits de la mission.........
9. 4. Une maquette de performance satisfaisante..............................
10. C. Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation..........
11. D. Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture.......
12. II. Compte d’affectation spÉciale DÉveloppement agricole et rural.........
13. A. Un neuviÈme exercice consÉcutif excÉdentaire........................
14. B. Programme 775 DÉveloppement et transfert...........................
15. C. Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation....................
16. liste des personnes auditionnées.............................

I. Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales

La mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (AAFAR) est composée des trois programmes 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture, 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation et 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture.

Même additionnée à celle du compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural (cf. infra), cette enveloppe ne constitue qu’une part minoritaire des concours publics à l’agriculture : au plan budgétaire, s’y ajoutent ceux de l’Union européenne (UE), pour près de 10 milliards d’euros, ceux portés par la direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER) du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA), soit 1,5 milliard d’euros et, à un degré moindre, les aides des régions et des agences de l’eau, pour 0,5 milliard d’euros, ce dernier ordre de grandeur devant progresser avec la programmation de la politique agricole commune (PAC) pour 2023 à 2027 compte tenu des interventions du second pilier transférées à ces collectivités.

A. Une consommation qui dÉpasse le record de 2017

Le projet de loi de règlement (PLR) pour 2022 fait apparaître une mobilisation de 4,66 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 4,67 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Sont reportés 265,5 millions d’euros en AE et 352,5 millions d’euros en CP sur 2023, et il est proposé d’annuler 149,5 millions d’euros en AE et 51,7 millions d’euros en CP.

La consommation atteint (en CP) 155,3 % de l’autorisation donnée par la loi de finances initiale (LFI) et 92 % des sommes ouvertes au long de l’exercice.

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR de 2012 À 2022

(en CP ; en milliards d’euros)

Source : lois de règlement pour 2012 à 2020 ; projets de loi de règlement pour 2021 et 2022.

Le décaissement de 4,7 milliards d’euros en CP est plus important que le point haut de 2017 et se situe 28,1 % au-dessus de la moyenne des onze derniers exercices (soit 3,65 milliards d’euros).

Passage du projet de loi de finances au projet de loi de rÈglement pour 2022

À l’Échelle de la mission AAFAR (haut) et de ses programmes (milieu)

et comparaison entre la prÉvision et l’exÉcution par titres (bas)

(en CP ; en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi de règlement pour 2022 ; note d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) de la Cour des comptes pour 2022.

1. Un dépassement de 55,4 % de la prévision initiale

La LFI pour 2022 avait doté la mission AAFAR de 3,03 milliards d’euros en AE et 3,01 milliards d’euros en CP, sans écart majeur avec les ouvertures sollicitées par le projet de loi de finances (PLF) correspondant.

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR en 2022

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022.

La consommation est donc de 153,9 % en AE et 155,4 % en CP pour 2022, contre 118,4 % en AE et 118,5 % en CP pour 2021, alors que les trois exercices antérieurs avaient été marqués par des dépenses, en CP, très proches de la programmation (100,3 % en 2018, puis 100,7 % en 2019 et 98,3 % en 2020).

2. Des ouvertures significatives de crédits en gestion

Les mouvements en cours d’année ont porté les montants disponibles à 5,08 milliards d’euros en AE et en CP, soit une augmentation de plus de deux tiers par rapport à la LFI. Ils correspondent surtout aux réponses apportées à la crise de la grippe aviaire et aux aléas environnementaux (cf. infra).

De premières opérations ont été réalisées par la voie réglementaire : reports de 399,7 millions d’euros en AE et 402,7 millions d’euros en CP (jugés d’une « ampleur inédite » par la Cour des comptes, ils sont trois fois plus élevés qu’en 2021) ; abondement de 580 millions d’euros en AE et en CP avec le décret d’avance d’avril 2022 ; virements (sortants) de 4,8 millions d’euros en AE et en CP ; transferts et répartition (majoration de rémunérations) de 112,9 millions d’euros en AE et 106,3 millions d’euros en CP ; fonds de concours et attributions de produits de 45,4 millions d’euros en AE et en CP.

L’essentiel des moyens supplémentaires a été apporté dans le cadre des deux lois de finances rectificatives (LFR) d’août et décembre 2022. Elles se sont traduites par des abondements nets de 916,6 millions d’euros en AE et 939,3 millions d’euros en CP : 490,3 millions d’euros en AE et en CP pour la première, 426,3 millions d’euros en AE et 449 millions d’euros en CP pour la seconde (ouverture de 431,3 millions d’euros en AE et 454 millions d’euros en CP, et annulation de 5 millions d’euros en AE et 5,1 millions d’euros en CP).

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR en 2022

par rapport À l’ensemble des crÉdits ouverts

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022.

Sur cette base, ont été consommés 91,8 % des AE et 92 % des CP.

B. programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forÊt, de la pÊche et de l’aquaculture

Le programme 149, dont est responsable la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE), représente 70,3 % des crédits de la mission.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 149 EN 2022

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022.

1. Des crédits qui traduisent la récurrence des crises agricoles

Le rapport annuel de performances (RAP) indique une consommation de 183,9 % des AE et 186,1 % des CP votés en 2022, contre 132 % en 2021.

La prise en compte des mouvements en gestion fait apparaître une exécution de 91,8 % en AE et 91,4 % en CP : la quasi-totalité des ouvertures de crédits faites par voie réglementaire (96,7 %) et législative (78,2 %) a été réalisée à son profit et sa réserve de précaution a été dégelée (58,3 millions d’euros).

Trois situations se présentent pour la consommation en CP des actions.

● Premièrement, celle des actions 21 et 23 respecte la LFI.

● Deuxièmement, celle des actions 24 et 26 est inférieure à la prévision :

– le principal poste justifiant, sur la première, la consommation moindre de 32,8 millions d’euros en CP est celui des mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) et des aides à la conversion vers l’agriculture biologique, car la différence a été assumée par des fonds européens de relance plutôt que l’État ;

– la différence sur la seconde, laquelle atteint 20,7 millions d’euros en AE et 18,3 millions d’euros en CP, s’explique notamment par des besoins moins élevés que prévu concernant la lutte contre les scolytes et par le report de travaux en Aquitaine et en Guyane pour la défense des forêts contre les incendies (DFCI) ;

● Troisièmement, celle des actions 22, 25, 27 et 28 dépassent l’enveloppe de la LFI. Elle est commentée dans l’ordre croissant des sommes en jeu :

– la surexécution de 39,7 millions d’euros concernant l’action 27 tient, une fois pris en compte la mise en réserve sur la subvention de sept opérateurs, au surplus de 46,9 millions d’euros imputé sur la provision pour aléas (PPA), qui a mobilisé 236,9 millions d’euros, répartis entre 141,9 millions d’euros pour quatre décisions de refus de remboursement d’avances prononcées par la Commission européenne, contre une estimation du ministère d’un peu plus de 40 millions d’euros, et 95 millions d’euros liés à des aides conjoncturelles (cf. infra) ;

– la consommation de l’action consacrée aux filières halieutiques, inscrite à partir de l’exercice 2023 sur le programme 205 Affaires maritimes de la mission Écologie, développement et mobilité durables, est 54 millions d’euros au-dessus de l’autorisation, dont 21,8 millions d’euros pour une contribution à l’aide sociale de l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM) et 31,1 millions d’euros pour trois mesures d’indemnisation aux professionnels accusant une perte de chiffre d’affaires dans le contexte des négociations avec le Royaume-Uni, cette dernière somme provenant d’un fonds de concours européen ;

– le décaissement de 291,2 millions d’euros supplémentaires au titre de la protection sociale s’explique par la compensation au profit de la Mutualité sociale agricole (MSA) des exonérations de cotisations liées, surtout, à des aides de crises (présentées avec les autres dans le tableau infra), pour 285,6 millions d’euros, et, subsidiairement, soit au soutien à l’embauche de travailleurs occasionnels et de demandeurs d’emploi (TO-DE) prévu à l’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime, avec un dépassement de 3,3 millions d’euros permis par la seconde LFR, soit à une aide spécifique pour les professionnels viticoles affectés par les sanctions américaines pour 2,3 millions d’euros ;

– celle de la première atteint 13 443,4 % (après 14 645,7 % en 2021), du fait de l’imputation sur cette ligne de la plupart des aides de crise : aléas climatiques, épizooties, difficultés liées au covid-19 (reliquats), etc.

En volume, ce taux, déjà jugé « spectaculaire » par le rapporteur général pour l’exercice précédent (14 645,7 %), tient à ce que la dotation de départ de l’action 22 n’était que de 8,8 millions d’euros, à peine au-dessus des 5 millions d’euros alloués entre 2016 et 2021. En valeur, la surexécution se répartit entre :

– 928,8 millions d’euros de dépenses de titre 6 (intervention), attribués pour 97,8 % au fonds d’allègement des charges (FAC) à raison de la grippe aviaire et des aides pour la résilience de l’économie, et au surplus au fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) pour le gel (cf. infra) ;

– 250 millions d’euros de dépenses de titre 7 (opérations financières) pour abonder le FNGRA en fin d’exercice.

Aides de crise (hors covid-19) assumÉes par le PROGRAMME 149 EN 2021 et 2022

(en CP ; en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022 ; note d’analyse de l’exécution budgétaire de la Cour des comptes pour 2022 ; rapport du contrôleur budgétaire et comptable (CBCM) pour 2022.

Le rapporteur spécial note que les actions 5 Transition agricole et 6 Mer du programme 362 Écologie de la mission Plan de relance ont respectivement consommé 468,2 millions d’euros (64,1 %) et 85,6 millions d’euros (90 %) en CP des moyens prévus par la LFI pour 2022. Leurs axes ont été un plan de communication (2,4 millions d’euros), des appels à projets (33,9 millions d’euros), le fonds « avenir bio » (1,5 million d’euros), la plantation de haies (7 millions d’euros), le soutien aux protéines végétales (55,7 millions d’euros), les démarches pour le bien-être animal (54,9 millions d’euros), le renouvellement des équipements de protection (224 millions d’euros), les investissements forestiers (50,5 millions d’euros), les mesures pour une alimentation locale (51,4 millions d’euros) et la modernisation des navires de pêche (19,1 millions d’euros).

2. Des moyens des opérateurs supérieurs de 67,9 % à la programmation

Le programme 149 comprend huit des dix opérateurs de la mission.

Avec 2,24 milliards d’euros en CP, le total des subventions pour charges de service public (448,1 millions d’euros), dotations en fonds propres (41,6 millions d’euros) et transferts (1,75 milliard d’euros) attribués à ses établissements mobilise 68,3 % des moyens du programme. Ce niveau dépasse l’exécution de 2021 de 44,5 % et la prévision pour 2022 de 67,9 % : la différence s’explique essentiellement par l’attribution à l’Établissement national pour les produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) des 932,8 millions d’euros nécessaires au décaissement des aides de crise dont la gestion lui a été confiée. Il faut ajouter à ce montant 48,4 millions d’euros de taxes affectées – dont près des deux tiers pour l’Office national des forêts (ONF) –, ce qui correspond à un montant supérieur de 12,6 % à la prévision et de 17,9 % à celui de 2021.

Les opérateurs ont respecté le plafond d’emplois, avec 11 589 ETPT pour une autorisation de 12 157 ETPT, mais ont réalisé un schéma de – 44 ETP au lieu de – 135 ETP, compte tenu de la forte activité de FranceAgriMer et de l’ONF.

CrÉdits allouÉs aux opÉrateurs du PROG. 149 en 2022 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022.

En outre, plusieurs établissements rattachés à d’autres ministères ont bénéficié d’un soutien à partir du programme 149, pour un montant total de 44,1 millions d’euros en CP ([16]).

3. Des dépenses fiscales équivalentes à 48,7 % des crédits de la mission

Toutes les dépenses fiscales de la mission AAFAR relèvent du programme 149. Elles représentent un effort de 2,27 milliards d’euros en 2022.

● Vingt-six « niches » portent sur des impôts d’État, pour un montant estimé à 2,16 milliards d’euros (soit 0,6 % de moins qu’estimé).

Ce total doit être mis en perspective avec celui des crédits consommés de la mission (4,67 milliards d’euros) et fait apparaître une grande hétérogénéité :

– 59,5 % de l’ensemble, soit 1,4 milliard d’euros, correspondent aux taux réduits de la fraction de l’accise perçue en métropole sur les produits énergétiques autres que les gaz naturels et les charbons (ex-TICPE) et à l’avantage sur le gaz naturel et le méthane utilisés pour les travaux agricoles et forestiers ;

– parmi les suivantes, l’ordre de grandeur est de 485 millions d’euros pour les dix allègements concernant les bénéfices, qu’ils soient traités à l’impôt sur les sociétés (IS) ou à celui sur les revenus (IR), et de 215 millions d’euros pour les trois taux réduits de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ;

– trois demeurent affichées comme « non-chiffrables » et deux comme d’un coût « epsilonesque », c’est-à-dire inférieur à 500 000 euros.

L’exercice 2022 est le premier au cours duquel les crédits d’impôt en faveur de la substitution au glyphosate et de l’engagement dans une certification de haute valeur environnementale (HVE) ont une incidence, respectivement de 45 millions d’euros et 30 millions d’euros.

● Six dépenses fiscales diminuent le rendement de la taxe foncière sur les propriétés non-bâties (TFPNB), impôt local, pour 115 millions d’euros (soit un niveau inférieur de 3,4 % à la prévision).

Elles sont assumées par l’État.

4. Une maquette de performance satisfaisante

Concernant les quatre objectifs associés au programme et leurs treize indicateurs de performance, si la part de la surface agricole consacrée en 2022 à la production biologique n’a pas encore été publiée par l’agence compétente – la cible est de 12 % –, la plupart des autres items ont des résultats positifs. Il en va ainsi, par exemple, du ratio entre les aides publiques et l’excédent brut d’exploitation (EBE), avec un taux de 19,6 % (contre encore 25,5 % en 2021), qui manifeste la hausse de la production de 17,4 % en valeur et de 8 % en volume, ainsi que celle de 14,2 % de la rentabilité des entreprises agricoles.

C. Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation

Le programme 206 est placé sous la responsabilité de la direction générale de l’alimentation (DGAL). Avec 797,5 millions d’euros en AE et 791,7 millions d’euros en CP, sa consommation dépasse de près de 30 % la prévision et marque une hausse de 30 % également par rapport à l’exécution en 2021.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 206 EN 2022

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022.

Une fois prises en compte les ouvertures en gestion – 5,7 millions d’euros de fonds de concours (majoritairement européens) et attributions de produits, 18,6 millions d’euros de reports et 210,2 millions d’euros avec les deux LFR ([17]) –, le taux de consommation s’établit à 92,1 % en AE et 93,6 % en CP. Sa réserve de précaution, soit 11 millions d’euros, a été totalement dégelée.

La sous-exécution de 7,2 millions d’euros sur l’action 1, de 9,8 millions d’euros sur l’action 4 et de 19,1 millions d’euros sur l’action 6 s’explique par l’annulation ou la réalisation partielles d’interventions à raison du décalage de la mise en œuvre du règlement (UE) n° 2016/2031 relatif aux organismes nuisibles aux végétaux et de moindres besoins dans les contrôles aux frontières.

Les actions 2 et 3 ont été fortement sollicitées par le double épisode d’influenza aviaire : 222,5 millions d’euros en AE et 216 millions d’euros en CP au titre de celui de 2021-2022 (45 millions d’euros pour les abattages de volailles, 22,6 millions d’euros pour la désinfection des foyers et 148,4 millions d’euros pour l’indemnisation des propriétaires) et 11,5 millions d’euros en AE et en CP à celui de 2022-2023. En revanche, la situation est stabilisée sur le front de la tuberculose ovine et de la peste porcine africaine.

La rémunération des 4 860 ETPT du programme 206 et les contributions ou cotisations y afférentes (titre 2) comptent pour 40,9 % de ses crédits.

Aucune dépense fiscale n’est rattachée à ce programme.

Son unique opérateur, l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), est placé sous la responsabilité de six directions d’administration centrale ([18]). Sur les 113 millions d’euros en CP que lui a attribués l’État en 2022, la contribution du MASA est de 65,7 millions d’euros (+ 3,5 % par rapport à 2021), ce à quoi s’ajoutent 22,4 millions d’euros de taxes affectées (– 5,5 %). Le programme 206 a aussi financé cinq opérateurs relevant des deux autres unités de la mission AAFAR ([19]) et quinze extérieurs à elle ([20]), pour 17,2 millions d’euros en CP.

Les objectifs et indicateurs de performance enregistrent des résultats positifs, avec une couverture de désormais 100 % des départements par les projets alimentaires territoriaux (PAT) et un dépassement de la cible s’agissant des traitements d’animaux à la colistine : la Cour des comptes relève que cela « confirme l’efficacité du plan Ecoantibio », lequel sera remanié en 2023.

D. Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

Le programme 215, géré par le secrétariat général du MASA, retrace les crédits mobilisés en faveur des programmes informatiques et immobiliers, d’une simplification des démarches des usagers, de la formation continue, de l’action sanitaire et sociale, de la communication, etc.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 215 EN 2022

par rapport À la Loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022.

Son exécution de 94 % en AE et 94,6 % en CP en prenant pour base la LFI peut être ramenée à un taux de 91,5 % en AE et 93,3 % en CP après prise en compte des mouvements en gestion (fonds de concours et attributions de produits pour 7,1 millions d’euros en AE et en CP ; reports de 15,6 millions d’euros en AE et 7 millions d’euros en CP ; virements et transferts négatifs pour 1,6 million d’euros en AE et en CP ; annulations à hauteur de 5 millions d’euros en AE et 5,1 millions d’euros en CP via la seconde LFR, soit 1 million d’euros de plus que la réserve de précaution). Cela correspond à un recul de 0,4 % en AE et 2,1 % en CP en comparaison avec 2021. Le rapporteur spécial rejoint la Cour des comptes pour saluer la « maîtrise des fonctions support malgré l’inflation ».

L’exécution de l’action 2 excède la LFI, le dépassement de 2,4 millions d’euros sur les travaux statistiques et le titre 2 étant compensé par de moindres dépenses résiduelles pour le recensement décennal et le report d’études. La sous-exécution de celles finançant les services centraux et déconcentrés tient surtout à une économie de 36,2 millions d’euros sur le titre 2. Pour la dernière, les décaissements inférieurs de 7,8 millions d’euros à la prévision, malgré le dépassement sur certains postes comme la communication qui explique le solde, ont pour principaux motifs les charges immobilières (– 1,6 million d’euros) avec les retards dans le regroupement de plusieurs opérateurs à Maisons-Alfort, informatiques (– 6,6 millions d’euros) avec le report de la numérisation des dossiers de ressources humaines, et contentieuses (– 0,9 million d’euros).

Les crédits de titre 2 représentent 87,4 % de l’enveloppe. Le plafond d’emplois, prévu à 6 805 ETPT, est exécuté à hauteur de 6 725 ETPT.

Aucune dépense fiscale n’est rattachée au programme 215.

L’Institut national de formation des personnels du ministère de l’agriculture (INFOMA), son seul opérateur, a bénéficié d’une subvention pour charges de service public à hauteur de 1,5 million d’euros en 2022. La hausse de 15,4 % par rapport à 2021 se justifie par un versement de 0,2 million d’euros destiné à financer une formation dans le cadre de la future police unifiée pour la sécurité sanitaire des aliments. Aucun schéma d’emplois ne lui a été appliqué : les ETPT pris en charge par le programme 215 et ceux sous plafond s’élèvent respectivement à 44 et 5. Ont aussi, malgré leur rattachement à d’autres programmes, été soutenus FranceAgriMer et plusieurs établissements d’enseignement supérieur à hauteur de 0,9 million d’euros.

Sur les sept indicateurs de performance, trois affichent des résultats inférieurs aux cibles. Par exemple, le taux de dématérialisation des enquêtes statistiques régulières affiche un recul de 5,5 points par rapport à 2021 et de 8,5 points par rapport à l’objectif pour 2022, ce que le RAP justifie par le fait que l’expérimentation d’un recueil par internet des données sur les cheptels à la fin de l’année 2021 a montré que « le ministère ne dispose ni de l’outillage ni des moyens nécessaires à une collecte multi-mode ». Des réflexions sont en cours avec l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

II. Compte d’affectation spÉciale DÉveloppement agricole et rural

Le compte d’affectation spéciale ([21]) Développement agricole et rural (CAS-DAR) est composé des programmes 775 Développement et transfert en agriculture et 776 Recherche appliquée et innovation en agriculture. Institué par l’article 52 de la loi de finances pour 2006, il est alimenté par une fraction, portée à 100 % en 2015, du produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles, prévue à l’article 302 bis MB du code général des impôts. Son objet est de permettre le déploiement du programme national de développement agricole et rural (PNDAR pour les années 2022 à 2027), lequel vise à rendre l’agriculture moins dépendante aux intrants énergétiques ou chimiques et donc plus résiliente, durable et compétitive.

A. Un neuviÈme exercice consÉcutif excÉdentaire

En 2022, le CAS enregistre 144,7 millions d’euros de recettes, soit 14,8 % de plus que les 126 millions prévus par la LFI (+ 4,6 % par rapport à 2021). Ses 141,5 millions d’euros de dépenses en CP sont supérieurs de 12,3 % à leur plafond prévisionnel (+ 24,5 %). Il en résulte un excédent de 3,2 millions d’euros en CP en 2022. Sont annulés 2,7 millions d’euros d’AE et 1 euro de CP non reportés.

ExÉcution DES CRÉDITS Du CAS-DAR EN 2022

par rapport À la LFI (haut) et aux ouvertures en gestion (bas)

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022.

S’agissant des seuls CP, ont été reportés 98,4 millions d’euros depuis l’exercice 2021, puis un arrêté pris le 26 décembre 2022 a ouvert 18,3 millions d’euros – les deuxième et troisième alinéas du II de l’article 21 de la LOLF disposent que « le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes […] » et que « si, en cours d’année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations […], des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté » –, lesquels ont nécessairement été reportés sur l’exercice 2023.

Puisque les excédents interviennent exercice après exercice et que le dernier alinéa du II de l’article 21 de la LOLF prévoit que « les AE et les CP disponibles en fin d’année [sur un CAS] sont reportés sur l’année suivante », le solde cumulé du compte atteint 121,1 millions d’euros.

Après une hausse de 24,6 millions d’euros en 2021, celle de 2022 apparaît modérée : pour la première fois depuis 2014, les dépenses n’ont pas été sous-exécutées par rapport à la LFI, grâce à un rattrapage des avenants qui avaient été signés au début de la crise du covid-19, même si le début de la mise en place du nouveau PNDAR ([22]) n’a pas permis de consommer toutes les sommes ouvertes.

Évolution du solde du CAS-DAR depuis 2006

(en CP ; en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les lois de règlement pour les exercices 2006 à 2020 et le rapport annuel de performances annexé aux projets de loi de règlement pour 2021 et 2022.

Dans sa note d’analyse, la Cour des comptes réitère son opinion suivant laquelle le CAS-DAR devrait être réintégré au budget général et ses recommandations tenant d’une part à ce que soit identifiée l’origine de la différence persistante entre le solde comptable et les crédits reportés d’un exercice à l’autre, soit 7,1 à 19,9 millions d’euros selon les années, et d’autre part à ce que les jurys soient plus sélectifs quant aux bénéficiaires, pour éviter toute « rente ».

Sur ces trois points, le rapporteur spécial rappelle d’abord l’attachement des agriculteurs à cet instrument qu’ils financent directement, relève ensuite avec satisfaction que les diligences du ministère ont permis de clarifier la source d’une partie de l’écart comptable, lié à des indus au titre d’anciennes conventions avec l’Agence de services et de paiement (ASP) – trois enveloppes pour 14,2 millions d’euros – et souligne enfin que les modalités d’évaluation des programmes ont été révisées, avec un assouplissement a priori et un renforcement a posteriori, grâce notamment à un partenariat méthodologique avec l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE).

B. Programme 775 DÉveloppement et transfert

Porté par la DGPE, le programme 775 vise à diffuser, auprès des agriculteurs, les progrès et les innovations scientifiques, techniques ou culturales.

Le RAP détaille ainsi sa consommation en 2022 :

– 39,4 millions d’euros d’aides aux chambres d’agriculture (– 2,5 %), le jury constitué pour l’appel à projets REFLEX ayant déclaré moins de lauréats qu’envisagé et la tête de réseau n’ayant pas déposé de candidature ;

– 9,3 millions d’euros attribués aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR) ou aux coopératives et à leur tête de réseau ;

– 8,3 millions d’euros fléchés vers un programme de génétique animale ;

– 5,5 millions d’euros pour financer diverses actions régionales, dont la labellisation des groupements d’intérêt économique et environnemental (GIEE).

Plus de 80 % des sommes ont été versées par l’ASP et FranceAgriMer.

C. Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation

Sous la responsabilité de la direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER), le programme 776 tend à mener des expérimentations pour in fine renouveler les formes d’exercice de l’activité agricole.

Les principales dépenses se répartissent en trois grandes catégories :

– 37,3 millions d’euros pour les cinq études des instituts techniques agricoles (ITA) et de l’Association de coordination technique agricole (ACTA), concernant par exemple l’élevage, la numérisation et le changement climatique ;

– 16,2 millions d’euros pour trois appels à projets nationaux, notamment relatifs à la lutte contre le dépérissement du vignoble, à la gestion efficiente de l’eau ou à la protection phytosanitaire du colza et des arbres fruitiers dans le contexte du retrait de plusieurs substances phosphorées comme le phosmet ;

– 22,5 millions d’euros au titre de dispositifs engagés jusqu’en 2021.

La part des décaissements effectuée par FranceAgriMer est de 25 %.

liste des personnes auditionnées

Ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire

– Direction générale de l’alimentation : Mme Emmanuelle Soubeyran, inspectrice générale de santé publique vétérinaire, directrice générale adjointe, M. Loïc Agnès, inspecteur en chef de la santé publique vétérinaire, chef du service du pilotage de la performance sanitaire et des affaires internationales, Mmes Marie-Odile Luccioni, inspectrice de santé publique vétérinaire, adjointe au sous-directeur des ressources et des services, Clémence Bourely, inspectrice en chef de santé publique vétérinaire, cheffe du bureau du pilotage du programme

– Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises : Mmes Marie-Agnès Vibert, ingénieure générale des ponts, des eaux et des forêts, cheffe du service de la gouvernance et de la gestion de la politique agricole commune, Édith Mérillon, ingénieure générale des ponts, des eaux et des forêts, sous-directrice, et Jeanne Lanquetot-Moreno, cheffe du bureau du budget et des établissements publics

Cour des comptes

MM. Hervé Boullanger, conseiller maître à la deuxième chambre, Bruno Berthet, Guillaume Brulé, conseillers référendaires en service extraordinaire, et Guillaume Bruneteau, rapporteur extérieur

Aide publique au dÉveloppement ; PrÊts à des États Étrangers

M. Marc Le Fur, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. La Mission budgÉtaire Aide publique au dÉveloppemEnt...............
2. A. Une croissance des crÉdits de la mission portÉe en 2022 par un contexte international instable
3. B. Le programme 110 Aide Économique et financiÈre au dÉveloppement....
4. C. Le programme 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de dÉveloppement
5. D. Le programme 209 SolidaritÉ à l’Égard des pays en dÉveloppement......
6. E. Le programme 370 Restitution des « biens mal acquis »................
7. II. le Compte de concours financiers PrÊts à des États Étrangers..........

I. La Mission budgÉtaire Aide publique au dÉveloppemEnt

La mission Aide publique au développement concourt au financement de l’aide publique au développement (APD) française et comprend quatre programmes, relevant de deux ministères. Les deux programmes « historiques » sont les programmes 110 Aide économique et financière au développement, géré par la direction générale du Trésor du ministère chargé de l’économie et des finances et 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, géré par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) ([23]). Deux programmes ont récemment été ajoutés à la mission. Le programme 365 Renforcement des fonds propres de l’AFD a été créé par la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances initiale pour 2021 et a été confié à la direction générale du Trésor. Le programme 370 Restitution des « biens mal acquis », géré par le MEAE, a été créé en 2022 en application de la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.

La mission budgétaire ne représente que 58 % de l’effort national en faveur de l’aide au développement. De nombreux autres acteurs, dont les collectivités territoriales et les agences de l’eau, participent également à l’effort en faveur du développement ([24]). Enfin, deux ressources extrabudgétaires participent au financement de l’aide publique au développement via le Fonds de solidarité pour le développement (FSD) : une partie des recettes de la taxe sur les billets d’avion (TSBA) dans la limite de 210 millions d’euros, et une partie de la taxe sur les transactions financières (TTF), dans la limite d’un plafond fixé à 528 millions d’euros.

A. Une croissance des crÉdits de la mission portÉe en 2022 par un contexte international instable

Les moyens de la mission Aide publique au développement se caractérisent par une croissance marquée et continue : entre 2017 et 2022, les crédits de paiement de la mission ont crû de 96 % à périmètre constant.

Cette croissance pluriannuelle significative s’explique par deux éléments. Si elle traduit la volonté du Président de la République de porter l’APD française à 0,55 % du RNB en 2022 (elle atteint cette même année 0,56 % du RNB), le rapporteur spécial souligne que la hausse des moyens consacrés à l’aide publique au développement s’explique également par la multiplication des crises et des besoins des pays bénéficiaires.

Évolution des crÉdits de paiement

des programmes 110 et 209 de la mission Aide publique au dÉveloppement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des rapports annuels de performances des années 2017 à 2022.

L’incidence du contexte international et géopolitique se traduit dans les résultats de l’aide publique au développement à l’échelle de l’OCDE. 2022 constitue à cet égard une année record : d’après les données préliminaires de l’OCDE, l’aide au développement des donneurs publics a atteint le niveau inédit de 204 milliards de dollars, après 186 milliards enregistrés en 2021. Deux facteurs expliquent ce niveau exceptionnellement élevé de l’aide publique au développement mondiale :

– les dépenses consacrées à l’accueil des réfugiés représentent 29,3 milliards de dollars, soit 14,4 % de l’APD totale, après 12,8 milliards en 2021 ;

– l’aide mondiale fournie à l’Ukraine atteint 16,1 milliards de dollars en 2022.

À l’instar des autres pays donateurs, l’aide française est portée, en 2022, par un contexte international instable et caractérisé par des crises nombreuses et multifactorielles. Les dépenses de la mission ont atteint 6,07 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 5,08 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), respectivement en hausse de 8,03 % et en baisse de 8,76 % par rapport à 2021. La diminution des CP s’explique toutefois intégralement par la baisse des crédits alloués au renforcement des fonds propres de l’AFD, opération comptable entre l’État et l’Agence sans incidence sur le niveau d’APD effectivement accordée. Sur le périmètre des programmes 110 et 209, les crédits engagés ont crû de 40 % et les crédits décaissés ont augmenté de 17,9 %.

À l’échelle du programme, l’exécution des CP pour 2022 s’est révélée proche de la prévision en LFI (99,5 %). Le projet de loi de règlement prévoit donc une annulation de 24,04 millions d’euros de CP tandis qu’un montant limité de crédits (39,25 millions d’euros, légèrement plus important qu’en 2021) est reporté.

EXÉCUTION DE LA MISSION AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

EN CRÉDITS DE PAIEMENT

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances pour l’année 2022.

Un écart plus important entre la prévision et la réalisation est observé pour ce qui est des AE, dont la sous-consommation atteint 8,3 %. Cette sous-exécution s’explique par des aléas survenus en cours d’année (cf. infra I.B). Un montant d’AE important est donc annulé par le présent projet de loi de règlement (556,95 millions d’euros, soit 8,4 % de la programmation initiale), n’empêchant pas le report de 18 millions d’euros sur 2023, un niveau moins important toutefois que celui de 2021 sur 2022.

exÉcution de la mission

Aide publique au dÉveloppement en AUTORISATIONS D’engagement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances pour l’année 2022.

Ces résultats masquent cependant des disparités entre les programmes. Le programme 110 explique la majeure partie de la sous-consommation d’AE en raison de moindres dépenses de coopération technique et d’ingénierie et d’engagements moins élevés qu’anticipé pour la reconstitution de certains fonds multilatéraux. Le programme 209 a quant à lui porté plusieurs mesures d’urgence liées à la guerre en Ukraine. Si des mouvements en gestion et le dégel de la réserve de précaution ont permis de financer ces dépenses, une sur-consommation de CP (101,2 %), permise par l’ouverture de crédits en loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative (LFR) pour 2022, est néanmoins constatée sur ce programme.

B. Le programme 110 Aide Économique et financiÈre au dÉveloppement

Le programme 110 Aide économique et financière au développement est mis en œuvre par la direction générale du Trésor. Ce programme porte les contributions aux institutions multilatérales de développement, des crédits d’aide bilatérale (principalement des crédits de bonification visant à abaisser le coût des prêts réalisés par l’AFD) et la compensation d’annulations de dette à des organismes multilatéraux. Les dépenses du programme 110 atteignent 2,81 milliards d’euros en AE et 1,80 milliard d’euros en CP, soit respectivement 87,5 % et 96,8 % de la prévision.

PrÉvision et exÉcution du programme 110

Aide Économique et financiÈre au dÉveloppement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances pour l’année 2022.

Si l’exécution s’avère légèrement inférieure à la prévision, elle excède de 130,9 % en AE et de 24 % en CP les dépenses de l’année 2021. La hausse significative des AE du programme s’explique par sa nature cyclique : il porte en effet les AE liées aux reconstitutions, en général trisannuelles, des fonds multilatéraux de développement. L’année 2022 n’échappe pas à cette règle, et l’augmentation des AE du programme s’explique majoritairement par la contribution à l’Association internationale de développement (AID). Les crédits engagés pour la vingtième reconstitution de l’AID, anticipée d’une année afin de permettre à ce guichet concessionnel de faire face aux surcoûts engendrés par la crise sanitaire, atteignent 1,45 milliard d’euros. Cet engagement massif fera l’objet de décaissements entre 2023 à 2025 et permet à la France de conserver son rang de cinquième contributeur.

Les dépenses liées aux fonds multilatéraux œuvrant pour la protection de l’environnement enregistrent également une hausse substantielle en 2022, en cohérence avec les orientations définies par la loi de programmation du 4 août 2021 : les engagements accordés au Fonds pour l’environnement mondial (FEM) dans le cadre de sa huitième reconstitution atteignent 342,5 millions d’euros et sont tirés à la hausse par un effet de change défavorable. En outre, la contribution du programme au Fonds vert pour le climat (également financé par le FSD) atteint 419,7 millions d’euros en CP. Au total, les dépenses du programme 110 favorables à l’environnement ont progressé de 39 % par rapport à 2021 ([25]).

Au-delà de ces dépenses prévues par la loi de finances initiale, l’exécution du programme 110 a été marquée par plusieurs dépenses imprévisibles financées au titre de l’aide économique et financière bilatérale (action 2).

Tout d’abord, un abondement exceptionnel du compte de réserve de l’AFD a été réalisé à hauteur de 50 millions d’euros (issus du dégel de la réserve de précaution). Ce compte est un mécanisme d’indemnisation de l’AFD par l’État des pertes liées aux prêts souverains. Il permet d’alimenter les provisions constituées par l’Agence pour faire face à la défaillance d’un État emprunteur, servir les intérêts impayés et contribuer à indemniser l’Agence en cas d’annulation par l’État français de créances détenues sur un État étranger. Ce compte est en temps normal alimenté par des crédits de bonification du programme 110, à hauteur d’une prime de risque calculée pour chaque prêt, par la rémunération des fonds qui y sont placés et par une marge de risque pour les prêts souverains accordés aux très grands émergents. Pour la première fois, ces trois canaux traditionnels de financement se sont révélés insuffisants en 2022, en raison de la détérioration du risque souverain moyen, de l’expansion de l’activité de prêts de l’AFD (+ 4 milliards d’euros entre 2015 et 2020) et de l’octroi de prêts à des pays théoriquement fermés aux prêts souverains en application la « doctrine Lagarde » ([26]), mais pour lesquels les possibilités de dérogation ont été mobilisées. Le Kenya et le Rwanda ont par exemple bénéficié d’un prêt à ce titre. Ainsi, alors que le compte de réserve était doté de 547 millions d’euros lors de sa création en 2015, il représente désormais 1,1 milliard d’euros, reflétant les risques accrus que court l’AFD dans le contexte d’une augmentation sensible du risque de surendettement des pays en développement. Le rapporteur spécial alerte sur l’importance qu’est amené à prendre ce compte de réserve au cours des années à venir et sur la nécessité de diversifier ses modalités de financement à mesure que les vulnérabilités liées à la dette des pays en développement s’accroissent.

Ensuite, le coût de la bonification des prêts de l’AFD aux États étrangers a dépassé la prévision de 50 millions d’euros en AE et de 5,95 millions d’euros en CP, pour atteindre 1,05 milliard d’euros d’AE et 265,95 millions d’euros de CP. Ces dépenses correspondent à des bonifications de taux d’intérêt versées par l’État à l’AFD afin de lui permettre d’abaisser les taux proposés aux pays bénéficiaires de ses prêts. La hausse récente des taux d’intérêt explique la croissance de ces dépenses par rapport à 2021 ainsi que le surcoût par rapport à la prévision. En effet, en raison de la hausse des taux d’intérêt sur les marchés, l’effet de levier des prêts, c’est-à-dire le rapport entre un euro de bonification sur un prêt et le montant d’APD généré, s’est fortement dégradé. D’après les éléments communiqués par l’AFD, il était de 5 euros en 2020, et n’est plus que de 2,40 euros en 2022.

Ces dépenses supplémentaires ont pu être assurées par des redéploiements de crédits, et notamment par une sous-exécution des AE liées à la compensation aux institutions multilatérales de l’annulation de la dette de pays pauvres (cf. infra II, programme 852). Ces redéploiements ont été complétés par des annulations en gestion nettes de 33,29 millions d’euros en AE et de 11,53 millions d’euros en CP. Cette annulation importante dépasse par ailleurs les reports d’AE de l’année 2022 (51,07 millions d’euros en AE sur le programme), soulignant leur caractère excessif. Un tel niveau de report ne devrait pas se reproduire en 2023.

C. Le programme 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de dÉveloppement

Le programme 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement, créé par la loi de finances pour 2021, permet de renforcer le capital propre de l’AFD, opération rendue nécessaire par une évolution des règles prudentielles. Son exécution est très prévisible car le programme permet de consolider les fonds propres de l’AFD par un échange comptable entre l’Agence et l’État, neutre d’un point de vue budgétaire et dont le montant est décidé en début d’année.

L’exécution du programme 365 atteint 190 millions d’euros en AE et en CP en 2022, conformément à la prévision.

D. Le programme 209 SolidaritÉ à l’Égard des pays en dÉveloppement

Le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement dépend du MEAE. Il concentre les moyens d’intervention en dons (dons-projets de l’AFD, aide-projet du MEAE, crédits d’action humanitaire). Il comprend également les contributions volontaires aux institutions multilatérales ainsi que la participation française à la coopération européenne et les dépenses de personnel du programme.

Les dépenses du programme 209 atteignent 3,07 milliards d’euros en AE et 3,09 milliards d’euros en CP, en nette hausse par rapport à 2021 (+ 2,9 % en AE et + 14,6 % en CP). Cette augmentation des crédits était en grande partie prévue par la loi de finances initiale, même si, en CP, les dépenses ont légèrement excédé la prévision : les crédits ouverts ont été exécutés à hauteur de 95,4 % en AE et de 101,2 % en CP.

PrÉvision et exÉcution du programme 209

SolidaritÉ À l’Égard des pays en dÉveloppement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances pour l’année 2022.

La légère sur-exécution en CP s’explique par des dépenses non-budgétisées dues à des événements imprévisibles et ayant nécessité une réponse politique forte et immédiate. Le premier de ces événements est l’invasion russe en Ukraine, qui a entraîné une augmentation de 200 millions d’euros des dépenses humanitaires, dont la moitié a été financée par redéploiement de crédits. Ces crédits supplémentaires ont tout d’abord été portés par l’aide bilatérale via le fonds d’urgence humanitaire (FUH), dont les dépenses représentent 208,5 millions d’euros. L’Ukraine est désormais le premier pays d’intervention du centre des opérations humanitaires et de stabilisation du MEAE. L’aide alimentaire programmée atteint 140,4 millions d’euros, soit 18,7 % de plus que la prévision. Au sein de cette enveloppe, 3 millions d’euros ont bénéficié à l’Ukraine et 25 millions d’euros au programme alimentaire mondial – PAM – dans le cadre du doublement de la contribution de la France.

Évolution de l’aide humanitaire bilatÉrale du programme 209

(en millions d’euros et en pourcentages)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances pour l’année 2022.

Depuis le début de la guerre en Ukraine, en sus de cette aide humanitaire de 200 millions d’euros, la France a apporté une aide économique et financière de 1,7 milliard d’euros, dont 1,2 milliard d’euros de garanties à l’export (non-comptabilisés au titre l’APD).

Les crédits humanitaires ouverts au bénéfice de l’Ukraine ont également permis de financer des actions multilatérales : les contributions volontaires aux Nations unies dépassent de 23,5 % les crédits ouverts, pour atteindre 435,06 millions d’euros.

Le rapporteur spécial appelle depuis plusieurs années l’attention des gouvernements sur l’importance de l’aide humanitaire et se réjouit de la dynamique positive de ces dépenses. Face à la multiplication des situations de conflits et à l’exacerbation des violences, le rapporteur spécial souligne toutefois la nécessité de mobiliser les crédits ouverts pour conforter notre soutien à des organisations internationales structurantes et en mesure de répondre aux besoins les plus vitaux des populations. Le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) est par exemple l’une d’entre elles. Cette organisation, dont la neutralité garantit la grande efficacité et qui est bien souvent la dernière présente dans les zones de conflit les plus dures, fait face depuis l’année dernière à une crise de financement inédite et lourde de conséquences en termes d’emplois et de capacités d’action dans les zones de guerre.

Les conséquences de la guerre sur l’approvisionnement alimentaire de nombreux pays et la dégradation structurelle de la sécurité alimentaire ont par ailleurs conduit la France à doubler sa contribution au PAM (+ 75 millions d’euros), ce que salue le rapporteur spécial. Ces dépenses supplémentaires, enregistrées au titre de la coopération multilatérale à hauteur de 50 millions d’euros, ont été en partie financées par des redéploiements de crédits à hauteur de 136,5 millions d’euros : l’aide-projet de l’AFD a été moins importante qu’en prévision et l’enveloppe initialement consacrée aux experts techniques internationaux (ETI) gérés par Expertise France a été redéployée. En outre, les 22,6 millions d’euros de la provision pour crise du programme 209 ont été mobilisés : l’utilité de cette nouvelle enveloppe dotée de crédits non affectés et dédiés aux crises n’est plus à prouver. Le rapporteur spécial appelle à pérenniser ce dispositif et à en augmenter le montant pour les années à venir.

En effet, les redéploiements de crédits n’ont pas suffi à couvrir l’ensemble des dépenses supplémentaires en CP : la réserve de précaution a été intégralement dégelée et 18,8 millions d’euros ont été prélevés sur la trésorerie du FSD. En dépit de ces ajustements, 31,48 millions d’euros en AE et 22,72 millions d’euros en CP ont dû être ouverts par loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022 pour faire face aux besoins.

Les dépenses relatives à la coopération communautaire ont excédé la prévision d’environ 10 millions d’euros pour atteindre 488,31 millions d’euros, en raison de reliquats moins importants que prévu sur des fonds issus des 8e et 9e FED. Cette contribution est en diminution structurelle en raison de l’intégration en 2021 du FED à l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (NDICI), financé par la contribution de la France au budget général de l’UE et non plus par la mission.

Enfin, le programme compte 150 millions d’euros de dépenses de personnel, pour la rémunération des agents du MEAE travaillant à la mise en œuvre des actions du programme. Ces crédits ont permis la rémunération de 1 486,46 ETPT, pour une dotation initiale de 1 458 ETPT. Les crédits ont cependant été sous-consommés, en raison notamment d’un arrêté portant répartition de 0,07 million d’euros de crédits de dépenses de personnel en provenance de la mission Crédits non répartis. Il convient de noter que la ventilation des ETP dans le réseau est répartie entre les programmes 185 et 209 de manière parfois artificielle. À l’échelle du ministère, le plafond d’emploi a été respecté (13 584 ETPT).

E. Le programme 370 Restitution des « biens mal acquis »

Le programme 370 Restitution des « biens mal acquis » a été créé par la loi de finances pour 2022 dans le but de disposer d’un mécanisme permettant de restituer les avoirs issus de la corruption internationale aux populations lésées, par le versement des recettes provenant de la cession des biens concernés. Ces fonds doivent permettre la mise en œuvre d’actions de coopération et de développement, qui ne seront toutefois pas comptabilisées au titre de l’APD française. Le programme sera alimenté au fur et à mesure de l’encaissement du produit de la vente des biens mal acquis, qui sera assurée par l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC). Si cette dernière a procédé à des ventes de biens meubles en fin d’année 2022, cette opération a été trop tardive pour figurer dans l’exécution pour 2022. Le programme ne porte donc aucun crédit ni en prévision ni en exécution au titre de l’année 2022.

II. le Compte de concours financiers PrÊts à des États Étrangers

Le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers retrace en dépenses les versements réalisés au titre des prêts consentis à des États étrangers et à l’AFD. Les recettes du compte sont composées des remboursements en capital effectués par les débiteurs. Les quatre programmes du compte de concours financiers sont sous la responsabilité de la direction générale du Trésor et sont dotés de crédits évaluatifs, comme le prévoit l’article 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

PrÉvision et exÉcution du compte

de concours financIers Prêts à des États Étrangers pour 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances pour l’année 2022.

L’ouverture de 415 millions d’euros en lois de finances rectificatives a permis de financer des prêts d’urgence à l’Ukraine et à la Moldavie sur le programme 853. En outre, le compte présente un solde positif bien plus important que celui prévu en LFI (803,27 millions d’euros contre 392,23 millions d’euros prévus en LFI), en raison de recettes liées au remboursement du prêt grec très supérieures à la prévision.

● Le programme 851 Prêts du Trésors a des états étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France permet d’octroyer des prêts à des États pour le financement de projets de développement, tout en faisant appel pour les réaliser à des biens et services produits en France. La concrétisation des projets est souvent incertaine et dépend de facteurs exogènes, dont la concurrence internationale et la situation économique et politique des pays bénéficiaires.

Ceci explique la sous-exécution des AE du programme : alors que 1,5 milliard d’euros avaient été ouverts en LFI, seulement 1,17 milliard d’euros ont été engagés, correspondant à huit protocoles de prêts signés en 2022, dont un projet majeur portant sur le métro du Caire (777 millions d’euros).

● Le programme 852 Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France participe aux opérations de traitement de dette de l’initiative « Pays pauvres très endettés » (PPTE), qui vise à restaurer la solvabilité des pays bénéficiaires par des opérations d’annulation de dette extérieure.

Les AE et les CP ont fait l’objet d’une sous-exécution importante, pour plusieurs raisons. Tout d’abord, le refinancement de la dette du Zimbabwe, évalué à 193 millions d’euros, n’a pas eu lieu, faute de gages suffisants de la part du gouvernement zimbabwéen. En outre, les négociations avec l’Éthiopie et la Zambie ne progressent pas aussi vite que prévu, et la situation économique du Tchad s’étant amélioré, l’opération envisagée ne semble plus nécessaire. Ainsi, 10,93 millions d’euros ont été consommés pour 224,03 millions d’euros ouverts.

● Le programme 853 Prêts à l’Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers contribue au financement de l’AFD. Ses dépenses permettent à l’État d’octroyer à l’AFD une ressource à condition spéciale (RCS), prenant la forme de prêts à taux très préférentiels. Cette ressource permet ensuite à l’AFD d’octroyer des prêts concessionnels à des États ou des organismes non-souverains dans des pays étrangers. Étant donné que les RCS ne sont plus valorisées comme des fonds propres et ne sont donc plus utilisées comme outil de financement de l’AFD, ce programme ne portait plus d’AE depuis 2019.

Il a toutefois été utilisé en 2022 pour l’octroi de trois prêts d’urgence à l’Ukraine (400 millions d’euros) et à la Moldavie (15 millions d’euros), expliquant sa sur-exécution : alors que la prévision ne portait aucun AE, 415 millions d’euros ont été ouverts par les deux lois de finances rectificatives de l’année 2022. Les CP initialement prévus à hauteur de 190 millions ont également été augmentés de 415 millions d’euros, atteignant donc 605 millions d’euros.

Cette opération a été conçue comme une opération pour le compte de l’État et à ses seuls risques, ce qui justifie un usage des RCS distinct de leur fonction traditionnelle de réduction du coût des prêts de l’AFD. La contrôleure budgétaire et comptable ministérielle a toutefois rappelé que cette procédure devait rester exceptionnelle ([27]).

● Le programme 854 prêts à des États membres de l’union européenne dont la monnaie est l’euro vise à financer des prêts bilatéraux consentis par la France à un autre État membre de l’Union européenne.

Grâce à la mise en place du fonds européen de stabilité financière (FESF) puis du mécanisme européen de stabilité (MES), ce programme n’est plus sollicité. Aucun nouveau prêt n’a en effet été consenti depuis 2011, et la programmation pour 2022 ne comprenait pas de dépenses. Un mouvement en recettes de 1,14 milliard d’euros correspondant à un remboursement de capital a toutefois été enregistré.

ANCIENS COMBATTANTS, MÉmoire et liens avec la nation

M. Bryan Masson, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. programme 169 : une EXÉcution conforme À la prÉvision en dÉpit de divers alÉas et de mesures nouvelles
2. II. Programme 158 : une ExÉcution conforme À la prÉvision..............

La mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation a été dotée d’un budget de 2 085 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiements (CP) par la loi de finances pour 2022 ([28]).

Depuis le 1er janvier 2022 et la disparition du programme 167 consacré aux Liens entre la Nation et son armée, la mission contient désormais deux programmes :

– le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation concentre 96 % des ressources budgétaires de la mission. Il porte principalement des dépenses d’intervention correspondant à des prestations servies aux ayants droit, dites de « guichet » ;

– le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale.

La mission se caractérise par une exécution adéquate en dépit de différents aléas, par exemple la forclusion du dispositif de soutien aux enfants d’harkis mis en place en 2019, la revalorisation du point pour les pensions militaires d’invalidité (PMI) ou encore les difficultés de recrutement pour les opérateurs rattachés à cette mission.

MONTANT DES CRÉDITS DES PROGRAMMES 158 ET 169

OUVERTS ET CONSOMMÉS EN 2022

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires.

I. programme 169 : une EXÉcution conforme À la prÉvision en dÉpit de divers alÉas et de mesures nouvelles

L’année 2022 marque une modification de l’architecture budgétaire du programme 169. Précédemment, il portait essentiellement les crédits consacrés aux actions et interventions au profit du monde combattant, 95 % de ces crédits étant alloués à des dépenses dites de « guichet ». Suite à la disparition du programme 167 au 1er janvier 2022, le programme 169 contient également depuis cette date les crédits des politiques concourant à la diffusion de l’esprit de défense au sein de la Nation, dont par exemple l’organisation de la journée de défense citoyenne (JDC).

Au total, le montant des crédits ouverts en la loi de finances pour 2022 était de 1 992,32 millions d’euros en AE et 1 991,96 millions d’euros en CP. L’exécution s’est élevée à 1 986,95 millions d’euros en AE et à 1986,05 millions d’euros en CP. Elle a été conforme à la prévision, malgré le financement de deux mesures phares, à savoir :

– la revalorisation du point pour les PMI et des pensions des retraites du combattant introduite en loi de finances initiale (LFI) ;

– le dispositif de soutien aux enfants de harkis lancé en 2019 qui a pris fin au 31 décembre 2022.

Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2022, deux amendements gouvernementaux ([29]) d’un montant total de 68,5 millions d’euros ont été adoptés afin que le programme puisse faire face à d’éventuelles tensions liées à ces dispositifs.

Néanmoins, le rapporteur souligne que la revalorisation du point PMI de 2,3 % au 1er janvier 2022, le portant ainsi à 15,05 euros ([30]), et du montant de la retraite du combattant porté à 782,60 euros par an, a été financée, en partie grâce à 36,3 millions d’euros de sous-consommation sur d’autres postes, notamment la dette viagère (– 8 millions d’euros) ([31]) et les rentes mutualistes (– 7,5 millions d’euros ) et rentes mutualistes du combattant ([32]) (– 11,5 millions d’euros).

Comme la Cour des comptes, le rapporteur spécial appelle à considérer la validité des hypothèses budgétaires retenues pour évaluer l’évolution des effectifs de bénéficiaires. On note qu’en décembre 2022, le solde cumulé des crédits versés par le programme 169 au programme 743 Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions du CAS Pensions était excédentaire de 17,5 millions d’euros.

De plus, en cours d’exécution, l’Office national des combattants et des victimes de guerre (ONAC-VG) a bénéficié de crédits supplémentaires pour répondre à l’augmentation du nombre de dossiers d’enfants de supplétifs. Les 7,5 millions d’euros prévus en LFI ont dû être complétés par des versements complémentaires à hauteur de 15,75 millions d’euros, le premier de 10,9 millions d’euros et le deuxième de 4,85 millions d’euros, tous deux issus du périmètre du budget opérationnel de programme (BOP) Réparation ([33]).

Les nouvelles actions assumées par le programme 169 suite à l’extinction du programme 167 ont été correctement exécutées, en dépit de quelques aléas, comme en témoigne la journée de défense citoyenne (JDC). Rattachée à l’action 8 « Liens armées-jeunesse », la JDC a été dotée de 20,4 millions d’euros en LFI, sur lesquels seulement 14,6 millions d’euros ont été consommés, soit une exécution de 71,5 % des crédits ouverts pour la JDC. Cet écart est dû à divers facteurs : du 1er janvier 2022 au 31 août 2022, la JDC s’est déroulée sur une demi-journée ([34]), réduisant les dépenses de transport et de nourriture initialement calibrées pour un déroulement sur une journée entière. De plus, suite à la crise sanitaire, les mairies accusent un retard dans le recensement des jeunes. À ces facteurs, s’ajoute le taux d’absentéisme inquiétant estimé à 14,5 %. Dans ces conditions, alors que la cible était d’accueillir 788 962 jeunes, seuls 762 785 ont été effectivement pris en charge.

Par ailleurs, le rapporteur constate une sous-exécution du plafond d’emplois de deux des trois opérateurs du programme. Selon le rapport annuel de performances (RAP) 2022, l’ONAC-VG et l’Institut national des Invalides (INI) rencontrent des problèmes conjoncturels de recrutement n’ayant pas de conséquence sur les prestations fournies. Concernant l’ONAC-VG, principal opérateur de la mission, la LFI prévoyait une déflation des effectifs avec une baisse de 23 ETP qui n’a pas été exécutée, le nombre important de postes vacants ayant permis à l’opérateur de se maintenir sous son plafond d’emplois.

En outre, le rapporteur estime que pour l’INI, qui recherche des personnels paramédicaux, « la forte tension et les exigences pesant sur les professions d’infirmiers et aides-soignants » décrites dans le RAP, constituent en réalité des difficultés structurelles. Il serait donc judicieux de renforcer l’attractivité des postes proposés.

Le graphique ci-dessous retrace les divers mouvements de crédits effectués en cours d’exécution, par décret et par les lois de finances rectificatives (LFR), principalement pour soutenir d’autres missions.

EXÉCUTION 2022 DES CP DU PROGRAMME 169

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires.

Le rapporteur relève en outre que 9,2 millions d’euros de crédits en AE et 11,4 millions d’euros en CP ont été reportés pour 2023 tandis que ce projet de loi de règlement (PLR) propose d’annuler 658 503 euros en AE et 27 567 euros en CP.

II. Programme 158 : une ExÉcution conforme À la prÉvision

Le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde guerre mondiale porte trois dispositifs en faveur des victimes de spoliation intervenues du fait de législations antisémites ([35]), des orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites ([36]) et de ceux dont les parents ont été victimes d’actes de barbarie ([37]).

La LFI pour 2022 a ouvert 92,76 millions d’euros de crédits en AE et en CP, dont 1,4 million d’euros de crédits de titre 2 et 91,33 millions d’euros hors titre 2. La réserve de précaution a concerné 3,65 millions d’euros de crédits en AE et en CP hors titre 2, soit 4 % des crédits hors titre 2 votés en LFI.

L’essentiel des crédits exécutés, à savoir 82,96 millions d’euros de crédits en AE et en CP, relève des crédits d’intervention du titre 6, en légère baisse par rapport à 2021 où ces crédits se sont élevés à 85,56 millions d’euros. Cette baisse de 2,6 millions d’euros est répartie sur les trois dispositifs. Elle s’explique par la diminution naturelle du nombre de bénéficiaires bien que la rente viagère, principalement versée aux orphelins de parents victimes d’actes de persécutions antisémites et d’actes de barbarie, connaisse une revalorisation annuelle. De la même manière, comme le souligne la Cour des comptes, le « nombre de demandes pour spoliations de biens est en baisse en dépit d’une tendance à la hausse de dossiers à fort enjeu financier (supérieur à 100 000 euros), dont la finalisation nécessite toujours des délais plus longs » ([38]).

Dans l’ensemble, le rapporteur spécial s’accorde avec la Cour des comptes pour souligner que l’exécution de ce programme n’a pas posé de difficulté particulière comme le montre le graphique ci-dessous.

EXÉCUTION 2022 DES CP DU PROGRAMME 158

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires.

compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public

Mme Constance Le Grip, Rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. Un nouveau mode de financement pour l’audiovisuel public sans effet sur les dotations reçues
2. A. La modification du mode de financement de l’audiovisuel public..........
3. B. L’avenir du financement de l’audiovisuel public en question..............
4. II. 2022 : la dernière année du plan d’économies.........................
5. A. Des efforts d’économies réels…......................................
6. B. … Et une augmentation des recettes propres..........................
7. C. Un audiovisuel public de qualité......................................

Le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public retrace les dotations versées aux six organismes de l’audiovisuel public (cinq sociétés et un établissement public industriel et commercial).

I. Un nouveau mode de financement pour l’audiovisuel public sans effet sur les dotations reçues

L’exécution du compte de concours financiers a été marquée par la suppression au cours de l’année 2022 de la contribution à l’audiovisuel public, remplacée par l’affectation d’une fraction du produit de la TVA en vertu de l’article 6 de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 (LFR 1).

A. La modification du mode de financement de l’audiovisuel public

Le nouveau mode de financement conduit à modifier légèrement le montant des dotations TTC (toutes taxes comprises) accordées aux organismes de l’audiovisuel public via le compte de concours financiers, passé de 3 701 millions d’euros dans la prévision de la LFI 2022 à 3 685 millions d’euros réellement exécutés En effet, l’affectation d’une fraction de TVA en lieu et place de la CAP induit plusieurs effets fiscaux, à compter de l’entrée en vigueur de l’article 6 de la LFR 1 pour 2022 :

– la fin de la collecte de la TVA au taux réduit de 2,10 % qui s’appliquait à la CAP versée aux opérateurs ([39]) ;

– la perte du droit à déduction intégrale de TVA dont bénéficiaient France Médias Monde, ARTE et l’INA.

En revanche, l’assujettissement à la taxe sur les salaires en application de l’article 231 du CGI, due par les employeurs établis en France qui ne sont pas soumis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur au moins 90 % de leur chiffre d’affaires au titre de l’année précédant celle du paiement des rémunérations, ne produit logiquement ses effets qu’à partir de 2023.

Cette modification du mode de financement est sans effet substantiel sur le montant HT (hors taxes) réellement disponible pour les opérateurs.

exécution du compte de concours financiers avances à l’audiovisuel public

(en millions d’euros)

Source : Rapports annuels de performances.

Comme c’est le cas depuis plusieurs années, les crédits accordés aux organismes de l’audiovisuel public n’ont fait l’objet d’aucun gel ni de régulation budgétaire infra-annuelle.

B. L’avenir du financement de l’audiovisuel public en question

Comme la rapporteure spéciale l’a souligné à l’automne 2022 ([40]), il semble que le financement de l’audiovisuel public au moyen d’une fraction de TVA contrevienne à l’article 2 de la LOLF (loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances) tel que modifié par le II de l’article 3 de loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques. Cet article prévoit qu’à partir du 1er janvier 2025, l’affectation à un tiers d’une imposition de toute nature « ne peut être maintenue que si ce tiers est doté de la personnalité morale et si ces impositions sont en lien avec les missions de service public qui lui sont confiées ». Or, le lien direct entre la TVA et la mission de service public de l’audiovisuel public paraît très incertain.

Quel que soit le mode de financement de l’audiovisuel public à partir du 1er janvier 2025, il conviendra de garantir des moyens pérennes aux opérateurs, adaptés aux missions de service public qui leur sont confiées. Les dotations devront être protégées de toute régulation infra-annuelle. La rapporteure spéciale sera attentive aux conclusions de la mission d’information relative à l’avenir de l’audiovisuel public de la commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale, qui devrait inclure un volet relatif au mode de financement de l’audiovisuel public.

II. 2022 : la dernière année du plan d’économies

L’audiovisuel public a mis en œuvre un plan d’économies de 190 millions d’euros entre 2018 et 2022.

Évolution des dotations des operateurs de l’audiovisuel public

de 2018 à 2022

(HT, en millions d’euros)

Source : Rapports annuels de performances.

L’audiovisuel public a par ailleurs bénéficié du plan de relance, à hauteur de 73 millions d’euros sur la période 2021-2022 (dont 22,5 millions d’euros pour France Télévisions et 5 millions d’euros pour Radio France pour la seule année 2022).

A. Des efforts d’économies réels…

Pour réaliser ces économies tout en maintenant leur équilibre financier, les opérateurs de l’audiovisuel public ont su limiter l’augmentation de leur charges d’exploitation, en particulier leur masse salariale.

Évolution de la masse salariale des opÉrateurs de l’audiovisuel public

de 2018 à 2022

(en millions d’euros)

Source : Rapports annuels de performances.

*Les données sont issues des rapports annuels de performances et peuvent différer à la marge de celles figurant dans les comptes de résultats des opérateurs. Les périmètres peuvent également varier selon les opérateurs. L’indicateur relatif à la masse salariale pour Arte France incluait en 2018 les dépenses de formation et d’action sociale contrairement à 2022.

Cette diminution traduit une baisse des effectifs chez de nombreux opérateurs. Le nombre d’ETP moyens est ainsi passé chez France Télévisions de 9 842 en moyenne en 2017 à 8 951 ETP en 2022.

B. … Et une augmentation des recettes propres

Par ailleurs, les six organismes de l’audiovisuel public ont été conduits à développer leurs ressources propres.

Évolution des ressources propres des operateurs de l’audiovisuel public

de 2018 à 2022

(en millions d’euros)

Source : Rapports annuels de performances.

* Le montant des recettes propres de France Télévisions n’inclue pas le résultat de ses filiales.

** Le montant des recettes propres de France Médias Monde inclut les subventions des bailleurs de fonds internationaux.

La hausse des recettes propres des opérateurs représente ainsi près de 40 % de la baisse de la CAP enregistrée entre 2018 et 2022.

C. Un audiovisuel public de qualité

Les efforts réalisés n’ont pas conduit à proposer un audiovisuel public « au rabais » :

– l’investissement dans la création cinématographique et audiovisuelle a été maintenu à un niveau élevé (440 millions d’euros pour France Télévisions en 2022 contre 420,5 millions d’euros en 2018, 87,5 millions d’euros pour Arte en 2022 contre 90,2 millions d’euros en 2018) ;

– les niveaux d’audience restent satisfaisants voire sont en hausse : les parts d’audience passent, entre 2018 et 2022, de 2,4 % à 2,9 % pour Arte et de 26,8 % à 27,6 % pour Radio France. France 24 enregistre une audience broadcast de 101,7 millions de téléspectateurs par semaine en 2022 contre 79,8 en 2018. Le nombre de vidéos de l’INA vues en ligne par le grand public a quasiment triplé entre 2018 et 2022 (il est passé de 509 386 à 1 317 400) ;

– même si les efforts de modernisation numérique doivent être poursuivis, les résultats témoignent du virage pris. Ainsi, le cumul horaire de la consommation non linéaire de programmes est passé de 4,9 à 23,2 millions d’heures vues par an entre 2018 et 2022 pour TV5 Monde.

cohÉsion des territoires : Logement et HÉbergement d’URGENCE

M. François Jolivet, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 177 : une gestion rigoureuse et sincère à saluer.........
2. A. des ouvertures exceptionnelles de crédits pour faire face à des évènements imprévisibles
3. B. la gestion des chocs exogènes.......................................
4. 1. L’accueil des réfugiés ukrainiens.....................................
5. 2. Le « Ségur social » et les opérations de mise à l’abri......................
6. II. Le programme 109 : des marges de manœuvre qui ont permis de financer à budget constant la revalorisation anticipée des APL
7. III. Le programme 135 : une exécution marquée par la mise en œuvre du plan de relance et les difficultés du logement social.
8. A. les reports importants liés au fond national d’aide à la pierre.............
9. B. La mise en œuvre du plan de relance.................................
10. C. Les autres mouvements............................................

La mission Cohésion des territoires est composée de six programmes dont trois forment un ensemble cohérent dédié aux politiques publiques du logement et de l’hébergement d’urgence : le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables, le programme 109 Aide à l’accès au logement et le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat. Ces trois programmes représentent en 2022 une exécution de 17,02 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 16,86 milliards d’euros en crédits de paiement, soit une hausse de 1,8 % en AE et 3,6 % en CP par rapport à 2021.

Évolution de l’exÉcution des programmes 177, 109 et 135 de 2020 à 2022

(en millions d’euros)

Source : Documents budgétaires

L’exécution budgétaire de l’année 2022 atteint 99 % des AE et 95 % des CP disponibles. Elle a été marquée en gestion par l’ouverture de 234 millions d’euros sur le programme 177 (100 millions d’euros par le décret d’avance et 134 millions d’euros par la LFR 2) pour financer l’accueil de réfugiés ukrainiens, les mesures de revalorisation du « Ségur social » et des opérations de mises à l’abri en Île-de-France. Les autres mouvements significatifs de crédits ont concerné le programme 135 en raison du plan de relance et du fonctionnement habituel du Fonds national des aides à la pierre (FNAP).

La gestion des crÉdits des 177, 109 et 135 de la LFI à l’exÉcution

(CP, en millions d’euros)

Source : Projet de loi de règlement 2022

I. Le programme 177 : une gestion rigoureuse et sincÈre À saluer

Le programme 177 porte principalement les crédits de la veille sociale, de l’hébergement d’urgence et du logement adapté, en plus de diverses mesures associées (lutte contre les bidonvilles, actions de prévention contre les expulsions locatives, actions en faveur des gens du voyage, etc.).

A. des ouvertures exceptionnelles de crÉdits pour faire face À des ÉVÉnements imprÉvisibles

Contrairement aux années précédentes, il n’a pas été nécessaire d’ouvrir des crédits en cours de gestion pour pallier une budgétisation insuffisante de la LFI. L’enveloppe ouverte de 234 millions d’euros est due à des facteurs exogènes non prévisibles en LFI.

exÉcution du programme 177 de la LFI à l’exÉcution

(en millions d’euros)

Source : Documents budgétaires

Le pilotage sous enveloppe fermée du programme 177 a ainsi donné satisfaction grâce à un dialogue de gestion renforcé avec les responsables de BOP (budget opérationnel de programme) en région. Il s’est accompagné d’une amélioration des outils de suivi, d’une réforme de la tarification ainsi que de réflexions approfondies sur les pratiques d’achat.

Source ; Direction interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL)

Par ailleurs, un contrôle renforcé des coûts unitaires par place (une baisse unitaire de deux euros est ainsi constatée entre 2021 et 2022 par la DIHAL) ainsi que la baisse des nuitées hôtelières de 6 % (le nombre moyen de places mobilisées est passé de 71 884 en 2021 à 67 783 en 2022) a ainsi permet de maintenir un niveau de places ouvertes plus élevé que prévu (201 025 places ouvertes au 31 décembre 2022 contre un objectif de 193 000 places prévu par l’instruction du 26 mai 2021).

Au 31 décembre 2022, le parc d’hébergement comptait :

– 48 483 places en centre d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) contre 46 257 au 31 décembre 2021 ;

– 81 680 places en hébergement hors CHRS contre 81 413 au 31 décembre 2021 ;

– 67 213 places à l’hôtel contre 69 433 au décembre 2021 ;

– 1 269 places en résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS) contre 1 297 au 31 décembre 2021 ;

– 2 380 places mobilisées pour les périodes de grands froids en décembre contre 740 au 31 décembre 2021.

Les crédits exécutés au titre de l’hébergement d’urgence par rapport à 2021 sont en baisse de près de 170 millions d’euros (1,368 milliard d’euros en 2022 contre 1,537 milliard d’euros en 2021) alors qu’on observe une augmentation des crédits alloués au logement adapté (519 millions d’euros en 2022 contre 423 millions d’euros en 2021). Ces tendances traduisent la mise en œuvre effective du plan « Logement d’abord », donnant la priorité à des solutions appropriées favorisant l’insertion sociale durable des bénéficiaires à l’inverse à l’inverse des dépenses d’hébergement d’urgence coûteuses et non pérennes.

B. la gestion des chocs exogÈnes

Si la gestion du programme s’est révélée rigoureuse, une enveloppe de 234 millions d’euros a été ouverte en gestion pour répondre aux défis apparus en 2022.

1. L’accueil des réfugiés ukrainiens

100 millions d’euros ont été ouverts sur le programme 177 pour l’accueil des réfugiés ukrainiens. Les dépenses se ventilent de la manière suivante :

– 28,2 millions d’euros au titre de l’intermédiation locative (IML) pour l’accueil de plus de 18 000 personnes (sur 26 500 réfugiés accueillis au total dans le parc social). Le forfait de 2 375 euros par place et par an a permis de financer la captation, la gestion locative sociale ou adaptée et l’accompagnement des réfugiés. Un complément de 200 euros par mois et par logement a été accordé pour plus de 3 000 logements ;

– 13,7 millions d’euros ont été consommés au titre de l’accompagnement social (hors IML) incluant l’hébergement citoyen ;

– 14,2 millions d’euros ont été versés à l’Agence de services et de paiement pour le financement de l’aide – jusqu’à 200 euros – accordée aux citoyens accueillant des réfugiés. Elle n’avait été versée qu’à 120 hébergeurs au 31 décembre 2022 ;

– 6,4 millions d’euros ont été versés aux associations pour renforcer leurs moyens en ingénierie et travailler sur les offres de logements disponibles (hébergement citoyen, logement social) ;

– 1,3 million d’euros ont permis de financer des opérations de logements en modulaire.

Il est à noter qu’aucune fongibilité n’a été rendue possible en gestion pour cette enveloppe de 100 millions d’euros. Les crédits non consommés ont été reportés en 2023.

2. Le « Ségur social » et les opérations de mise à l’abri

La LFR 2 a ouvert 134 millions d’euros au titre du « Ségur social » et des mises à l’abri en Île-de-France. La compensation prévue pour les professionnels de la filière éducative ([41]) a coûté 101 millions d’euros. Les 59 opérations de mise à l’abri en Île-de-France ont coûté en 2022 69 millions d’euros. Cette enveloppe a permis le financement d’une maraude menée par France Terre d’Asile et des dépenses d’hébergement et d’accompagnement social. L’enveloppe de 30 millions d’euros en LFR 2 a ainsi été entièrement consommée.

II. Le programme 109 : des marges de manœuvre qui ont permis de financer À budget constant la revalorisation anticipÉe des APL

Les crédits du programme 109 ouverts en LFI, qui correspondent pour la quasi-totalité au financement des aides personnelles au logement, ont été entièrement consommés à hauteur de 13,08 milliards d’euros en AE=CP.

exÉcution du programme 109 de la LFI à l’exÉcution

(en millions d’euros)

Source : Projet de loi de règlement 2022.

La revalorisation anticipée au 1er juillet des paramètres des aides personnelles au logement représentatifs du barème des dépenses (normalement revalorisés le 1er octobre) et des ressources (normalement revalorisés le 1er janvier) à hauteur de 3,5 %, décidée par la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat et le décret n° 2022-1096 du 29 juillet 2022, a représenté un coût supplémentaire de 169 millions d’euros. La baisse du chômage a permis de supporter cette hausse, de compenser les moindres recettes des cotisations employeurs tout en apurant intégralement la dette du fonds national d’aide au logement vis-à-vis des organismes de sécurité sociale qui était de 97 millions d’euros. Le coût des aides au logement a représenté en 2022 15,721 milliards d’euros soit 268 millions d’euros de moins qu’en 2020.

tableau des recettes et dÉpenses

du fonds national d’aide au logement (FNAL)

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, d’après les documents budgétaires.

III. Le programme 135 : une exÉcution marquÉe par la mise en œuvre du plan de relance et les difficultÉs du logement social.

Le programme 135 connaît chaque année des mouvements de crédits liés au fonctionnement du Fonds national des aides à la pierre. Il est également caractérisé par un niveau très élevé des dépenses fiscales rattachées au programme (elles ont représenté 14,576 milliards d’euros en 2021 et 14,678 milliards d’euros selon les prévisions actualisées du RAP([42]) en 2022) étant rappelé que le montant des dépenses fiscales est systématiquement sous-évalué a priori comme le remarque à nouveau la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire. ([43])

exÉcution du programme 135 de la LFI À l’exÉcution

(en millions d’euros)

Source : Documents budgétaires

A. les reports importants liÉs au fondS national d’aide À la pierre

Le Fonds national d’aide à la pierre (FNAP) est l’établissement public chargé de répartir les aides à la pierre entre les différents territoires et par type de logement social. Financé en 2022 par une partie des cotisations des bailleurs sociaux à la Caisse de garantie du logement locatif social (75 millions d’euros) et Action Logement (350 millions d’euros) ainsi que par une partie des prélèvements instaurés par l’article 55 de la loi dite « SRU » ([44]) (0,7 million d’euros) et sa majoration (39 millions d’euros en 2022), le FNAP abonde le budget de l’État, au moyen de deux fonds de concours ([45]) sur décision de versement de son président. Cette décision suit l’adoption par son conseil d’administration du budget initial du FNAP incluant des objectifs nationaux et une répartition territoriale de ces aides à la pierre. La décision de versement précise la ventilation entre les deux fonds de concours. Une fois versées, les sommes sont gérées par la DHUP sur ces fonds de concours, dans le respect de l’intention de la partie versante.

Selon la « règle d’or » en vigueur pour la dernière année, le FNAP doit ouvrir le même nombre d’AE et de CP ce qui a conduit une fois encore à ouvrir un niveau de CP décorrélé des besoins réels, à l’origine d’un report de plus en plus important d’année en année de CP non consommés. Ainsi sur l’enveloppe totale de 607 millions d’euros de CP reportés de 2021 à 2022, plus de 520 millions d’euros proviennent des fonds de concours du FNAP après autorisations d’engagement. De façon similaire, sur l’enveloppe de 742 millions d’euros en CP reportée de 2022 à 2023 sur le programme 135, 700 millions d’euros proviennent du FNAP. Le nouveau décret relatif au fonctionnement du FNAP ([46]) va permettre d’ajuster les crédits de paiement des fonds de concours aux besoins réels de l’exercice, ce qui générera un niveau de trésorerie important pour le FNAP par la diminution des CP versés les premières années.

Par ailleurs, lorsque les AE versés via les fonds de concours du FNAP au budget de l’État n’ont pas été consommées, elles font l’objet d’un report avant d’être annulées en début d’année suivante et restituées au FNAP, par minoration des montants de versement de fonds de concours. Ainsi, sur l’enveloppe de 212 millions d’euros d’AE reportées de 2021 à 2022, plus de 180 millions d’euros proviennent du FNAP et ont fait l’objet d’une annulation-restitution en début d’année. De façon similaire, sur l’enveloppe de 161,5 millions d’euros d’AE reportés de 2022 à 2023, plus de 155 millions d’euros proviennent des fonds de concours n’ayant pas été consommés. Le faible niveau de consommation sur le FNAP (379 millions d’euros engagés contre une prévision de 530,9 millions d’euros en LFI 2022 sur l’action 01) s’explique par les difficultés actuelles rencontrées par le secteur du logement social : près de 95 679 logements ont été agréés en 2022 soit un niveau légèrement plus élevé qu’en 2021 mais assez éloigné des objectifs de 2022 établis à 125 000 logements sociaux agréés.

B. La mise en œuvre du plan de relance

Le programme 135 a bénéficié de 70 millions d’euros en AE et 150 millions d’euros en CP du programme 362 Écologie de la mission Plan de relance, pour la rénovation énergétique des logements sociaux, ainsi que 19,5 millions d’euros en AE et 16 millions d’euros en CP du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance pour des actions de réhabilitation des accueils de jour et des aires d’accueil des gens du voyage.

La mise en œuvre du plan de relance explique également le niveau important de reports de 2022 sur 2023 des CP du noyau budgétaire (130,5 millions d’euros).

exÉcution des crÉdits relance sur le programme 135

(en millions d’euros)

Source : DHUP.

C. Les autres mouvements

La LFR 1 a rétabli les crédits annulés par le décret d’avance et a ouvert 15 millions d’euros supplémentaires en AE pour financer le financement de l’engagement de l’État pour le renouveau du Bassin minier : elles ont été intégralement consommées.

Le dégel d’une partie des crédits mis en réserve a permis de financer un transfert sortant vers le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur (10 millions d’euros en AE=CP) au titre notamment de la contribution du ministère du logement au financement de l’indemnisation des bailleurs suite aux refus de concours de la force publique aux expulsions locatives. La LFR 2 a procédé au deuxième dégel au bénéfice du plan tourisme (1,3 million d’euros en AE et 1,5 million d’euros en CP) annulé le reliquat de la réserve de précaution (9,9 millions d’euros en AE et 9,7 millions d’euros en CP) et une enveloppe supplémentaire de 3 millions d’euros en CP.

Hors plan de relance et FNAP, la consommation des crédits budgétaires a été plutôt conforme à la prévision (sous-consommation de l’action 03 liée au nombre significatif d’arrêtés préfectoraux en matière de lutte contre l’habitat indigne encore non suivis d’effet, surexécution de l’action 05 liée aux nombreux chantiers du ministère après l’adoption de la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, surestimation du plafond de la taxe spéciale d’équipement au titre de l’action 07, etc.)

L’exÉcution des crÉdits du noyau budgÉtaire du programme 135

(en millions d’euros)

Source : DHUP.

cohésion des territoires : POLITIQUE DES TERRITOIRES

M. Nicolas Sansu, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Une exÉcution du programme 112 peu satisfaisante....................
2. A. Des mouvements de crÉdits nombreux qui interrogent..................
3. 1. Des transferts en provenance du plan de relance discutables................
4. 2. Des annulations proposées par le projet de loi de règlement étonnantes........
5. 3. Des ouvertures de crédits en LFR 2 qui contreviennent au principe d’annualité budgétaire
6. B. Une gestion du FNADT (Fonds national d’amÉnagement et de dÉveloppement du territoire) inappropriÉe
7. II. des interrogations concernant l’exÉcution du programme 147..........
8. A. des mouvements de crÉdits limitÉs...................................
9. B. les crÉdits alloués aux citÉs Éducatives et aux adultes relais À surveiller..
10. 1. Quelques baisses et des sous-exécutions................................
11. 2. Les crédits alloués à la rémunération et à la formation des adultes-relais sont insuffisants au regard des objectifs.
12. III. Le suivi parlementaire complexe du programme 162...................
13. A. Des mouvements de crÉdits importants...............................
14. B. Les points d’attention du rapporteur par action.........................

Le rapport spécial Politique des territoires regroupe les crédits de trois programmes de la mission Cohésion des territoires :

– le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire porte les crédits de différents dispositifs contractualisés avec les collectivités territoriales, de programmes nationaux et les subventions pour charges de service public d’opérateurs œuvrant pour l’aménagement du territoire ;

– le programme 162 Interventions territoriales de l’État regroupe les crédits de sept actions territorialisées et interministérielles. Les crédits fongibilisés sont mis à disposition des préfets de région en vue de simplifier leur mise en œuvre ;

– le programme 147 Politique de la ville mobilise les crédits spécifiques accordés aux 1 514 quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).

L’exécution budgétaire atteint 1,26 milliard d’euros en AE et 1,02 milliard d’euros en CP en 2022. La différence en AE entre l’exécution et la prévision est notamment liée au report des crédits de l’exercice 2021 vers l’exercice 2022 pour le doublement du Pont du Larivot en Guyane sur le programme 162 ainsi qu’au transfert en cours de gestion de crédits du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance sur le programme 112.

exécution 2022 des crédits des programmes de la politique des territoires

(en millions d’euros)

Source : Rapports annuels de performances.

* La prévision inclut les fonds de concours et avances de produits

**L’exécution en AE minore les autorisations d’engagement réellement consommées en 2022 par le montant des annulations d’AE engagées sur des années antérieures, devenues sans objet et n’ayant pas fait l’objet d’une autorisation de recyclage.

L’exécution 2022 est marquée par des reports et des mouvements réglementaires de crédits relativement importants sur les programmes 162 et 112.

La gestion des crÉdits des programmes 112, 147 et 162 de la LFI à l’exécution

AE, en millions d’euros

CP, en millions d’euros

Source : Loi de règlement et note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes.

Les crédits relatifs à la LFI ne concernent que les crédits ouverts en LFI hors fonds de concours et attributions de produits prévus par le PAP. Par ailleurs, les crédits annulés par le décret d’avance tout comme leur rétablissement en LFR n’est pas indiqué.

I. Une exÉcution du programme 112 peu satisfaisante

L’exécution du programme 112 peut faire l’objet de plusieurs critiques.

A. Des mouvements de crÉdits nombreux qui interrogent

En dehors des reports de crédit de 2021 à 2022 (liés notamment aux reports croisés au titre du programme « Destination France » à hauteur de 10 millions d’euros en AE=CP) et les attributions de fonds de concours prévues dans le PLF (participation des opérateurs nationaux au fonds national France Services et financement des chefs de projet du dispositif « Petites villes de demain » par l’ANCT et la Banque des territoires), l’exécution 2022 du programme 112 a été marquée par une ouverture inédite de crédits en fin d’exercice par la LFR 2 et des transferts entrants importants en provenance de la mission Plan de relance.

exÉcution du programme 112

(en millions d’euros)

Source : Projet de loi de règlement 2022.

* Crédits du noyau budgétaire ouverts (hors prévisions de fonds de concours et d’attributions de produits).

1. Des transferts en provenance du plan de relance discutables

Les transferts entrants de crédits atteignent comme en 2021 des niveaux élevés de 130,3 millions d’euros en AE et 102,3 millions d’euros en CP. La majeure partie des crédits transférés provient du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance (104,1 millions d’euros en AE et 76,1 millions d’euros en CP). Ces crédits en provenance du programme 364 ont été entièrement consommés en AE et partiellement en CP.

consommation des crédits en provenance du programme 364

Source : Documents budgétaires(*)

S’il convient de saluer les efforts de présentation du rapport annuel de performances, qui distingue les crédits en provenance du plan de relance des crédits ouverts en LFI sur le programme 112, le principe de la distinction entre « crédits relance » et « crédits 112 » pour les dispositifs contractualisés ne paraît pas entièrement fondée. En ce qui concerne les crédits des contrats de plan État-région (CPER) et contrats de plan interrégionaux État-régions (CPIER), la somme totale des AE ouvertes en 2022 (près de 140 millions d’euros) correspond aux annualités moyennes ayant vocation à être engagées sur l’ensemble de la durée des contrats. L’inscription initiale d’une partie de ces crédits sur le plan de relance relevait donc uniquement de l’affichage politique.

2. Des annulations proposées par le projet de loi de règlement étonnantes

Le projet de loi de règlement propose l’annulation de 31 millions d’euros en AE et 47,2 millions d’euros en CP. Si l’annulation des AE, principalement liée à des retraits d’engagements juridiques antérieurs atteignant 28 millions d’euros en 2022, n’appelle pas de commentaire particulier, les annulations de CP sont davantage étonnantes étant donné qu’elles correspondent souvent à des crédits transférés en gestion 2022. Ces annulations concernent notamment :

– le centre de formation des apprentis (CFA) Médéric pour un montant de 11,1 millions d’euros (15 millions d’euros en AE=CP transférés par le décret n° 2022-451 du 23 mars 2022) ;

– le projet « Destination France » pour un montant de 2 millions d’euros ;

– le plan « Avenir Lourdes » pour un montant de 2,2 millions d’euros (3,5 millions d’euros en AE=CP transférés par le décret n° 2022-934 du 27 juin 2022).

Le reliquat des crédits dont le projet de loi propose l’annulation est lié à un « niveau de consommation moins dynamique concernant les crédits du plan de relance pour les CPER et CPIER 2021-2027 ainsi [qu’à] des moindres consommations sur les anciennes générations » selon la DGCL.

3. Des ouvertures de crédits en LFR 2 qui contreviennent au principe d’annualité budgétaire

45,1 millions d’euros en AE et 32,9 millions d’euros en CP ont été ouverts en LFR 2 pour des dépenses programmées en 2023. Conjugués au dégel de la réserve de précaution (8,1 millions d’euros en AE et 8,9 millions d’euros en CP), ces crédits devront permettre de financer :

– l’augmentation de la contribution de l’État aux maisons France services (augmentation de la dotation annuelle par structure sur le programme 112 de 15 000 euros à 20 000 euros) à hauteur de 15,6 millions d’euros ;

– le programme « Destination France » (qui fait l’objet par ailleurs d’une proposition d’annulation de crédits dans le présent projet de loi de règlement) à hauteur de 10 millions d’euros ;

– le financement d’aménagements routiers ainsi que l’augmentation de la subvention pour charges de service public de l’ANCT à hauteur de 27,6 millions d’euros en AE et 15,4 millions d’euros en CP ;

Ces crédits (53,2 millions d’euros en AE et 41 millions d’euros en CP) ont été reportés en 2023 comme cela avait été prévu. Ces ouvertures, qu’elles soient la contrepartie d’un accord politique avec la chambre haute pour permettre l’adoption de la LFR 2 ou qu’elles résultent d’arbitrages interministériels tardifs, contreviennent de façon flagrante au principe d’annualité budgétaire. Ces demandes de crédits auraient dû être examinées dans le cadre de l’examen du PLF 2023 le rapporteur spécial ayant d’ailleurs pu défendre, mais sans succès, lors de l’examen en commission du PLF des amendements similaires concernant les maisons France services.

B. Une gestion du FNADT (Fonds national d’aménagement et de développement du territoire) inappropriée

La Cour des comptes soulève, dans sa note d’exécution budgétaire, une utilisation des crédits du FNADT peu conforme à sa vocation ([47]) : là où le FNADT doit intervenir « en complément des fonds publics et privés mobilisés pour ces opérations, notamment pour accompagner en ingénierie les collectivités maîtres d’ouvrage de projets locaux », le FNADT a été utilisé en 2022 pour diverses opérations sans lien direct avec sa doctrine d’utilisation :

– l’acquisition de la maison de la créativité de Toulon (5 millions d’euros) ;

– le développement de l’apprentissage dans le secteur de l’hôtellerie-restauration en Île-de-France porté par le centre de formation des apprentis (CFA) Médéric ;

– des participations à des travaux routiers de contournement d’Auxerre (7 millions d’euros), aux travaux de la route de la Rochaille dans les alpes de Haute-Provence (3 millions d’euros) ou de la route Marionnaise dans les Hautes Alpes.

Ces opérations sont inscrites pour la plupart dans les contrats liant l’État aux collectivités territoriales : c’est le cas pour l’acquisition de la maison de la créativité prévue dans le CMRTE (contrat métropolitain de relance et de transition écologique de la métropole Toulon Provence Méditerranée) ou des travaux routiers inscrits dans les volets « mobilité multimodale » des CPER Bourgogne-Franche-Comté et Provence-Alpes-Côte d’Azur 2015-2020. Il n’est pas d’usage que le programme 112 finance le volet « mobilité multimodale ».

Interrogée, la DGCL se retranche derrière les arbitrages gouvernementaux sans justifier du bien-fondé du recours au FNADT. Si la souplesse d’utilisation du FNADT constitue un atout, il est crucial que les mesures à la discrétion du Gouvernement au sein du FNADT soient limitées ou justifiées plus précisément (ces mesures discrétionnaires atteignent 20,8 millions d’euros en AE et 11,8 millions d’euros en CP en 2022).

II. des interrogations concernant l’exécution du programme 147

Contrairement au programme 112, le programme 147 a fait l’objet d’une exécution régulière.

exÉcution du programme 147

(en millions d’euros)

Source : documents budgétaires

A. des mouvements de crÉdits limitÉs

Outre les reports limités de 2021 à 2022 liés notamment à des retards techniques concernant le déploiement des cités éducatives, le programme 147 enregistre comme chaque année des transferts sortants permettant de compenser les administrations ayant mis à disposition du corps préfectoral des agents publics (« délégués du préfet ») à hauteur de 15,4 millions d’euros.

Par ailleurs, pour la troisième et dernière ([48]) année consécutive, une ouverture de crédits a été nécessaire en LFR 1 (9,5 millions d’euros à laquelle s’ajoute la restitution des crédits issus de la réserve de précaution et annulés par le décret d’avance) afin de financer l’opération « Quartiers d’été » (enveloppe totale de 30 millions d’euros).

B. les crÉdits allouÉs aux citÉs Éducatives et aux adultes relais À surveiller

L’action 01 concentre 90 % des crédits du programme. Si le RAP affiche une consommation de 498,1 millions d’euros en AE et 497,9 millions d’euros en CP, la consommation réelle après retraitements d’erreurs est de 501,3 millions d’euros en AE et 501,7 millions d’euros en CP. Sur ce montant, 370,4 millions d’euros ont été consacrés aux contrats de ville.

1. Quelques baisses et des sous-exécutions

Le rapporteur regrette certaines baisses constatées par rapport à 2021. Concernant le pilier « cohésion sociale », on enregistre une baisse de – 21 % des crédits consommés pour le volet « culture et expression artistique » (22,9 millions d’euros en 2022), de – 17 % pour le volet « parentalité et droits sociaux », de – 10 % pour le volet « santé ». Le pilier « développement économique et emploi » accuse une baisse de – 12 % (55,6 millions d’euros en 2022). À l’inverse, certaines hausses sont notables comme le quasi-triplement des crédits alloués à la tranquillité et à la sûreté publique (passage de 4,6 millions d’euros en 2021 à 13,3 millions d’euros en 2022).

La hausse des crédits dédiés au volet éducation du pilier cohésion sociale (+22 % par rapport à 2021, soit 152 millions d’euros) est à saluer. Cependant, la montée en puissance des cités éducatives est moins rapide qu’escomptée : 69,2 millions d’euros ont été consommés en 2022 contre une prévision de 79,5 millions d’euros. La sous-consommation du dispositif se répète donc après celle de 2021. Une moindre exécution des crédits dédiés aux programmes de réussite éducative (PRE) est aussi à noter : 61,3 millions d’euros contre une prévision de 68,2 millions d’euros en PLF 2022. Au regard du taux d’exécution élevé du programme en fin d’année et de l’utilisation des crédits mis en réserve pour l’opération « Quartiers d’été », le rapporteur spécial espère que la montée en puissance des cités éducatives n’a pas été entravée par les contraintes budgétaires rencontrées en gestion. Il rappelle également que les crédits des cités éducatives n’ont pas vocation à remplacer ceux des PRE.

2. Les crédits alloués à la rémunération et à la formation des adultes-relais sont insuffisants au regard des objectifs.

Enfin, la dynamique de recrutement des adultes-relais s’est confirmée : les ouvertures de postes supplémentaires (+ 1 000 en 2019, + 1 514 en 2020 soit un total de 6 514 postes ouverts en 2022) avaient d’abord conduit à une sous-consommation du dispositif en 2019 et en 2020 avant l’inversement de la tendance en 2021. En 2022, la consommation de 98 millions d’euros est supérieure aux prévisions (93 millions d’euros dans le PLF), alors même que le nombre d’adultes-relais en poste est demeuré inférieur au plafond. La forte consommation des crédits a conduit le responsable de programme à demander le ralentissement des recrutements en cours d’exercice. L’abondement du dispositif en PLF 2023 à hauteur de 5 millions d’euros (pour un montant total de 98 millions d’euros) ne permettrait de financer que 4 600 postes (occupés à temps plein) selon la Cour des comptes : si la vacance frictionnelle et les délais de recrutement expliquent l’existence d’un écart entre le nombre de postes ouverts et le nombre de postes effectivement occupés, il est clair que l’objectif affiché de 6 514 postes d’adultes-relais ouverts est insincère en l’absence des crédits suffisants.

III. Le suivi parlementaire complexe du programme 162

Comme chaque année, les crédits du noyau budgétaire du programme 162 Interventions territoriales de l’État ouverts en LFI ne représentent qu’une part minoritaire des crédits disponibles en cours de gestion (29 % en AE et 52 % en CP).

exÉcution du programme 162

(en millions d’euros)

Source : Projet de loi de règlement 2022.

A. Des mouvements de crÉdits importants

Comme chaque année, le programme 162 a bénéficié des fonds de concours en provenance de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France – AFITF – pour les actions 04 et 10 concernant respectivement les plans d’investissement pour la Corse et le fonds interministériel pour la transformation de la Guyane, et de l’Office français de la biodiversité pour l’action 10. Il a également reçu les transferts entrants de différents ministères (notamment du ministère de l’agriculture à hauteur de 6 millions d’euros en AE pour l’action 02 – Eau – Agriculture en Bretagne et, pour la première fois, pour l’action 11 – Reconquête de la qualité des cours d’eau en Pays de la Loire).

Faits marquants de l’exécution 2022, le programme 162 a enregistré un niveau particulièrement élevé de reports en AE de 2021 à 2022 et des transferts entrants en provenance du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance :

– les reports d’AE affectées non engagées (113,1 millions d’euros) ont principalement permis d’engager en 2022 les crédits pour les travaux de doublement du Pont du Larivot en Guyane (150 millions d’euros en AE dont 13,1 millions en provenance du programme 364, le coût total des travaux étant évalué à 197 millions d’euros). Ils s’ajoutent à d’autres reports de crédits de fonds de concours (36,6 millions d’euros en AE et 17,7 millions d’euros en CP) pour la Corse et la Guyane, ainsi qu’à différents reports des crédits du noyau budgétaire (2,5 millions d’euros en AE et 8,7 millions d’euros en CP). Des reports croisés après transfert en gestion rendent complexe le suivi des crédits de certaines actions ([49]). Les reports de crédits de 2022 à 2023 seront plus importants en CP qu’en AE (26,2 millions d’euros de CP pour les plans d’investissement pour la Corse et 12,6 millions d’euros de CP au titre du fonds interministériel pour la transformation de la Guyane) contrairement à l’année précédente, en raison notamment de la fin de la période d’engagement des crédits du PEI Corse (Plan exceptionnel d’investissement pour la Corse) et l’avancée des travaux du pont du Larivot ;

– 30,4 millions d’euros en AE et 6,7 millions d’euros ont été transférés en cours de gestion du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance pour les premières opérations du Plan de transformation et d’investissement pour la Corse (PTIC).

B. Les points d’attention du rapporteur par action

Concernant l’action 02 – Eau – Agriculture en Bretagne exécutée à hauteur de 7 millions d’euros en CP, le rapporteur spécial ne peut que regretter le transfert tardif (en juillet) sur le programme 162 des crédits en provenance du programme 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’agriculture. Alors même que l’État a été enjoint par le tribunal administratif de Rennes en 2021 à renforcer son action de lutte contre les algues vertes, la Cour des comptes, dans sa note d’exécution budgétaire, s’étonne qu’aucun crédit supplémentaire n’ait été prévu en 2022 : « il convient de noter que pour les opérations de l’action 02, il n’y a eu aucun financement via les crédits du plan de relance, du plan France 2030, du programme d’investissement d’avenir ou du plan de résilience. » ([50])

Le niveau d’AE exécutées est particulièrement élevé sur l’action 04 (137,1 millions d’euros), 2022 étant la dernière année d’engagements des crédits du PEI (Plan exceptionnel d’investissement) Corse. Le niveau de restes à payer du programme 162 augmente donc fortement pour atteindre 449,3 millions d’euros au 31 décembre 2022. Compte tenu de la mise à disposition par l’ATIFT d’un plafond de 20 millions d’euros par an, les CP du PEI sur fonds de concours devraient être décaissés jusqu’en 2029 alors que le montant des restes à payer sur les crédits du noyau budgétaire devrait être apuré dès 2026. La Cour des comptes enjoint le responsable de programme à maintenir un pilotage budgétaire serré et, en vue du déploiement du Plan de transformation et d’investissement pour la Corse (PTIC), doter ce dernier d’un cadre de référence renforçant ses modalités de pilotage.

Le rapporteur regrette la sous-exécution de l’action 08 – Volet territorialisé du plan national d’action chlordécone qui atteint 3,9 millions d’euros en AE et 3,7 millions d’euros en CP (contre une prévision de 4,3 millions d’euros en AE=CP) alors même que les crédits ne sont pas à la hauteur des enjeux. C’est un triste symbole alors que l’État français a été condamné par le tribunal administratif de Paris le 24 juin 2022 pour sa négligence dans la régulation de ce pesticide ultra-toxique.

Enfin, la construction du pont du Larivot, à laquelle se borne malheureusement l’engagement de l’État en Guyane au titre du contrat de convergence et de transformation, prend du retard : les AE nécessaires à l’engagement du marché principal de construction du pont (141 millions d’euros), attendues en 2021, n’ont été mises à disposition qu’en février 2022. Le retard de 6 mois ne sera pas rattrapé. Alors que les travaux de fonction des piles en rivière ont commencé, la mise en service est attendue après la réalisation des travaux de raccordement en 2026.

conseil et contrôle de l’état

M. Daniel Labaronne, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. LE PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
2. A. les dépenses de personnel et les emplois.............................
3. B. les dépenses de fonctionnement et d’investissement...................
4. II. Le programme 126 Conseil Économique, social et environnemental.....
5. III. le PROGRAMME 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES
6. A. les dépenses de personnel et les emplois.............................
7. B. les dépenses de fonctionnement et d’investissement...................
8. IV. Le programme 340 HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES.......

En 2022, la mission Conseil et contrôle de l’État regroupait quatre programmes :

– le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives, cadre de gestion des crédits et des emplois alloués au juge administratif, ainsi qu’à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) ;

– le programme 126 Conseil économique, social et environnemental, qui vise à procurer audit Conseil les ressources nécessaires à l’exercice des compétences que lui reconnaissent les articles 69 à 71 de la Constitution ;

– le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières relatif aux ressources de la Cour des comptes, des chambres régionales et territoriales des comptes, ainsi qu’aux institutions associées à la Cour des comptes ([51]);

– le programme 340 Haut Conseil des finances publiques, qui portait les moyens de fonctionnement de l’organisme du même nom, lequel doit apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques du Gouvernement, notamment par rapport aux engagements européens de la France.

l’exÉcution des crÉdits de la mission cONSEIL ET contrôle DE L’ÉTAT EN 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) de la mission Conseil et contrôle de l’État pour l’année 2022.

Inférieure à 1 % entre 2019 et 2020, la progression des crédits de paiement (CP) exécutés avait connu une légère accélération en 2021, pour atteindre 2,1 %. Elle se fait plus sensible encore en 2022, atteignant près de 6,9 %. L’exécution des autorisations d’engagement (AE) croît également – de plus de 17,4 % –, ce qui n’avait pas été le cas en 2021. Comme l’année précédente, c’est la progression des crédits du programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives qui, dépassant en proportion et en montant absolu celle des crédits des autres programmes, explique la plus grande part de cette évolution qui porte les crédits exécutés à près de 832,3 millions d’euros en AE et 753,4 millions d’euros en CP.

l’Évolution de l’exÉcution des crÉdits de la mission depuis 2019

(en millions d’euros)

Source : RAP de la mission Conseil et contrôle de l’État pour les années 2019 à 2022.

l’exercice 2022 : des crédits prévus aux crédits exécutés

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le RAP et la note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Conseil et contrôle de l’État pour 2022.

I. LE PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Placé sous la responsabilité du vice-président du Conseil d’État, le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives constitue le support budgétaire des ressources humaines et matérielles allouées au Conseil d’État, aux 9 cours administratives d’appel ([52]), aux 42 tribunaux administratifs, ainsi qu’à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Il finance également les dépenses de personnel relatives aux magistrats administratifs affectés à la Commission du contentieux du stationnement payant (CCSP). Premier programme de la mission par le montant de ses crédits, il a consommé en 2022 67 % des AE et 64 % des CP de celle-ci.

l’EXÉCUTION PAR ACTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 165

(en millions d’euros)

Nota bene : dans les tableaux du présent rapport, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

Source : rapports annuels de performances de la mission Conseil et contrôle de l’État, pour les années 2019 à 2022.

(1) Dont crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

L’exercice 2022 est marqué par une consommation satisfaisante des crédits de paiement du programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives, l’écart des montants exécutés, qui se sont élevés à 476,3 millions d’euros, aux montants ouverts par la loi de finances initiale, qui se sont élevés à 481,3 millions d’euros, étant inférieur à 2 % ; tandis que l’écart à l’ensemble des crédits ouverts, d’un montant de 497,2 millions d’euros, était à peine supérieur à 4 %. La croissance du montant des crédits de paiement consommés, atteignant 5,8 %, était légèrement inférieure à celle des montants prévus par la LFI, qui s’élevait à 6,9 %. Sont reportés sur 2023 5,2 millions d’euros, le projet de loi de règlement prévoyant l’annulation de 15,8 millions d’euros.

Du point de vue des AE, alors que la LFI prévoyait une baisse de 5,9 %, la consommation a progressé de près de 21,2 %, pour dépasser 553,2 millions d’euros. Le programme aura en effet bénéficié d’importants reports d’AE non engagées de l’année 2022, si bien que la consommation reste inférieure de près de 6 % aux crédits disponibles. Sont ainsi reportés sur 2023, 10,9 millions d’euros, le projet de loi de règlement prévoyant l’annulation de 23,9 millions d'euros.

Le poids relatif des dépenses de personnel (titre 2) reste quasi stable, passant de 80,1 % en 2021 à 79,9 % en 2022 des crédits de paiement exécutés. Il convient de rappeler que les dépenses de fonctionnement (titre 3) et d’investissement (titre 5) sont imputées sur la seule action 6 Soutien, les autres actions ne portant donc que des crédits de titre 2.

l’eXÉCUTION PAR NATURE DE DÉPENSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 165

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performances de la mission Conseil et contrôle de l’État, pour les années 2021 et 2022.

A. les dépenses de personnel et les emplois

En 2022, les crédits consommés au titre des dépenses de personnel du programme 165 Conseil et contrôle de l’État ont progressé de 10,5 millions d’euros, soit une hausse de 2,9 %, par rapport à l’exercice 2021.

Cette évolution procède de deux facteurs principaux.

D’une part, pour la sixième année consécutive, le programme bénéficiait d’un schéma d’emplois positif de 72 équivalents temps plein (ETP), qui a été exécuté en totalité. Ainsi que le relève la Cour des comptes, « la croissance du contentieux ou la volonté d’accélérer la réduction du stock des affaires a justifié, en 2022, un renforcement structurel ou conjoncturel de certaines juridictions, notamment la cour administrative d’appel de Paris et les tribunaux administratifs de Bordeaux, Nantes, Nice et Montreuil » ([53]). Le plafond d’emplois progressait pour sa part de 33 équivalents temps plein travaillé (ETPT), pour atteindre 4 286 ETPT ; il a été exécuté à hauteur de 4 219 ETPT, en hausse de 24 ETPT par rapport à 2021, soit un taux de consommation de 98 %. Cette sous-consommation, modérée, s’explique par le fait que les recrutements sont intervenus plus tardivement que prévu.

D’autre part, les magistrats et agent de greffe auront bénéficié d’une revalorisation indemnitaire d’un montant cumulé de 8,89 millions d’euros. La loi de finances rectificative du 16 août 2022 ([54]) (LFR 1) a ouvert à cette fin près de 9 millions d’euros de crédits de titre 2 ([55]).

Le rapporteur spécial déplore que le rapport annuel de performances ne fasse aucune mention de la Commission du contentieux du stationnement payant. Celle-ci a, selon la Cour des comptes, bénéficié d’un renfort de 3 ETP. Si le programme 165 Conseil et contrôle de l’État ne finance que les dépenses de personnel relatives aux magistrats y siégeant ([56]), ce n’en est pas moins une juridiction administrative à part entière.

B. les dépenses de fonctionnement et d’investissement

En 2022, les dépenses de fonctionnement et d’investissement ont progressé au total de 79,5 % en AE et de 10,4 % en CP par rapport à 2021, pour atteindre des montants de 172,68 millions d’euros en AE et de 95,75 millions d’euros en CP.

C’est essentiellement la hausse de près de 110 millions d’euros des AE exécutées au titre des dépenses d’investissement (titre 5) qui explique cette progression de la consommation des AE. La programmation des crédits ne prévoyait pourtant qu’une modeste augmentation de 2,37 millions d’euros des AE de titre 5. Le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives aura effectivement bénéficié du report de la totalité des AE non consommées en 2021, notamment en raison de perturbations du programme immobilier des juridictions administratives causées par la crise sanitaire. Le report, au total, de 138 millions d’euros d’AE non consommées en 2021 a permis le financement d’opérations non programmées par la loi de finances initiale pour 2022, telles la restructuration du rez-de-chaussée d’une aile du Palais Royal, le traitement des façades du tribunal administratif de Nîmes, l’extension du tribunal administratif de Dijon, le renouvellement du bail du tribunal administratif de Toulon et des projets informatiques. Les reports de CP atteignaient pour leur part le montant plus modeste de 9,3 millions d’euros.

Il convient de noter une légère sous-exécution des crédits de fonctionnement, résultant d’une meilleure maîtrise des dépenses d’occupation de locaux et des dépenses courantes, et de frais de justice moindres que prévu, l’activité de la Cour nationale du droit d’asile ayant été moins importante qu’il n’était envisagé lors de l’élaboration du projet de loi de finances.

II. Le programme 126 Conseil Économique, social et environnemental

En raison du régime comptable et administratif spécifique, dérogatoire aux règles de la comptabilité publique, du Conseil économique, social et environnemental ([57]), celui-ci ne dispose pas d’un comptable public et ses dépenses ne sont pas retracées dans le système d’information budgétaire et comptable de l’État Chorus, de sorte que les tableaux synthétiques figurant dans le rapport annuel de performances ainsi que ceux figurant dans les annexes du projet de loi de règlement présentent des chiffres inexacts – et, de surcroît, divergents entre eux. Le rapporteur spécial déplore le manque de lisibilité de l’information budgétaire relative au CESE. Il convient en outre de noter que, même si la totalité des crédits disponibles n’ont pas été consommés, le projet de loi de règlement ne prévoit ni annulations ni reports sur 2023.

L’institution n’en tient pas moins une comptabilité de dépenses afin de suivre les opérations quotidiennes et les montants globaux par action sont précisés dans les développements – non dans les tableaux – du RAP de la mission Conseil et contrôle de l’État. Ce sont ces chiffres qui sont retenus pour l’établissement de la présente fiche d’exécution.

l’EXÉCUTION PAR ACTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 126

(en millions d’euros)

Source : RAP de la mission Conseil et contrôle de l’État, pour les années 2019 à 2022.

(1) Dont crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

En 2021, avec une consommation effective de 36,3 millions d’euros en AE et de 36,1 millions d’euros en CP, l’exécution du budget du Conseil économique, social et environnemental paraissait sensiblement en retrait de ce qu’elle était les années précédentes, que l’on considère le montant absolu des dépenses, le taux d’exécution des crédits prévus par la loi de finances initiale ou le taux de consommation des crédits ouverts. Selon, la Cour des comptes, l’écart entre les crédits disponibles et l’exécution était « historiquement élevé » ([58]). Cette situation s’expliquait par la réforme du Conseil ([59]), entrée en vigueur le 1er avril 2021, qui avait notamment pour objet de réduire le nombre de membres – celui-ci passait de 233 à 175, soit 58 membres de moins – et de supprimer les « personnalités associées », par le renouvellement des membres du CESE, la transition d’une mandature à l’autre étant l’occasion d’économies sur les frais de restauration, de déplacement, d’hébergement, ainsi qu’en matière de rémunérations, et par une sous-consommation des crédits destinés aux dispositifs visant à recueillir ou susciter la parole citoyenne, dont le coût se révélait sensiblement inférieur à celui de la convention citoyenne pour le climat de 2020.

En 2022, le programme renoue avec des taux d’exécution élevés : 102,8 % en AE et 98,9 % en CP. Les montants consommés représentent en outre près de 100 % du total des AE et 96,2 % des CP ouvertes. Par rapport à l’année 2019, dernier exercice avant la crise sanitaire, ils progressent de 6,3 % en AE et de 2,3 % en CP, pour atteindre 45,8 millions d’euros en AE et 44,1 millions d’euros en CP.

La réforme du CESE continue cependant de produire ses effets. Ainsi la forte sous-exécution de l’action 1 Représentation des activités économiques et sociales s’explique-t-elle notamment par la diminution du nombre des membres et des personnalités associées, tandis que les formations de travail continuent de recourir aux visioconférences, ce qui tend à réduire les frais de déplacement. En revanche, dans le cadre de l’action 2 Fonctionnement de l’institution, également financée par des ressources propres au Conseil grâce à la valorisation du Palais d’Iéna, les dépenses d’investissement ont augmenté pour financer des projets informatiques et logistiques et finaliser des travaux d’accessibilité et de mise en conformité du bâtiment.

III. le PROGRAMME 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

Alors qu’en 2021, le montant des crédits de paiement consommés avait été quasi identique à celui de l’exercice précédent, il a progressé en 2022 de 6,3 % pour atteindre 232,13 millions d’euros, les AE exécutées progressant pour leur part plus sensiblement de 7,8 % pour atteindre un montant quasi identique à celui des CP de 232,37 millions d’euros À deux années de légère sous-exécution des crédits programmés succède une légère surexécution de 2 % en AE et 1,5 % en CP, la consommation de l’ensemble des crédits ouverts, qui s’élevaient à plus de 240,5 millions d’euros en AE et près de 236,9 millions d’euros, atteignant pour sa part un taux de 96,6 % en AE et de 98 % en CP. Sont reportés sur 2023 près de 4 millions d’euros en AE et 1,3 million d’euros en CP, le projet de loi de règlement proposant l’annulation de 1,95 million d’euros en AE et 3,4 millions d’euros en CP.

Les recettes encaissées par voie d’attribution de produits connaissent une forte progression par rapport à l’exercice précédent, passant de 1 million d’euros à 2,5 millions d’euros. Elles correspondent à la rémunération de prestations de commissariat aux comptes, réalisées par la Cour au profit d’organisations internationales, notamment la rémunération de son mandat de commissaire aux comptes de l’Organisation des Nations unies – celle-ci devrait s’élever en année pleine à 4,2 millions de dollars, soit 3,7 millions d’euros –, et aux produits de cessions de biens mobiliers.

EXÉCUTION PAR ACTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 164

(en millions d’euros)

(1) Dont crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

Source : RAP des années 2019 à 2022 de la mission Conseil et contrôle de l’État.

Les dépenses de personnel forment l’essentiel des dépenses du programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières : d’un montant de près de 202,9 millions d’euros, elles représentent plus de 87,4 % des crédits de paiement exécutés. Leur poids relatif est quasi stable par rapport à l’exercice précédent.

l’EXÉCUTION PAR NATURE DE DÉPENSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 164

(en millions d’euros)

Source : RAP 2021 et 2022 de la mission Conseil et contrôle de l’État.

A. les dépenses de personnel et les emplois

S’établissant à près de 200,7 millions d’euros tant en AE qu’en CP, les crédits de titre 2 prévus par la loi de finances initiale voyaient leur montant progresser de 2,3 % par rapport à l’exercice 2021. Si cette progression de la programmation est moindre que la hausse de 3,6 % de l’exercice précédent, il convient de noter que les montants exécutés ont été supérieurs de 1,1 % à ceux prévus.

Comme l’année précédente, le schéma d’emploi – fixé en 2022 à 30 ETP – est sous-exécuté, la réalisation n’atteignant que 18 ETP. Une nouvelle fois, les entrées et les sorties ont été supérieures à la prévision. Le nombre total des sorties s’établit ainsi à 283,3 ETP pour 216 ETP initialement prévus, tandis que le nombre total des entrées s’établit à 301,4 ETP pour 246 ETP initialement prévus.

Le plafond d’emplois, fixé à 1 798 ETPT, en très légère baisse de 3 ETPT, est consommé à hauteur de 1 766 ETPT – en progression de 6 ETPT –, soit 98,2 %. Ainsi la consommation du plafond d’emplois s’améliore-t-elle de 0,6 point.

La revalorisation indemnitaire des conseillers de chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC), ainsi que des présidents de section de CRTC, des auditeurs de la Cour et des conseillers référendaires en service extraordinaire a justifié l’ouverture de 3,8 millions d’euros par la LFR 1.

B. les dépenses de fonctionnement et d’investissement

Hors titre 2, le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières a bénéficié de reports d’un montant de 6,6 millions d’euros en AE et 2,1 millions d’euros en CP.

Les dépenses de fonctionnement progressent de 8,4 %, en raison du mandat de commissariat aux comptes de l’Organisation des Nations unies et d’un retour à une activité normale après deux années marquées par la crise sanitaire. Les crédits alloués à l’investissement ont, à hauteur de 70 %, bénéficié à des immobilisations informatiques en vue du développement d’une application informatique métier.

IV. Le programme 340 HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

En application de l’article 22 ([60]) de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([61]), le programme 340 avait pour objet le financement des moyens de fonctionnement du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), qui doit apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques du Gouvernement, notamment par rapport aux engagements européens de la France.

Le rapporteur spécial s’interrogeait sur la pertinence de l’existence de ce programme spécifique. Ainsi écrivait-il dès le début de la XVe législature ([62]) : « le constat [d’une enveloppe modeste et sous-consommée] ne peut que raviver les interrogations quant à la pertinence de son maintien et ne peut qu’encourager son rattachement au programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières ».

L’article 30 de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques ([63]) a abrogé l’article 22 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, ce qui, sans contraindre la maquette budgétaire, levait l’interdiction que les moyens du HCFP fussent fondus avec ceux de la Cour des comptes, l’autonomie de gestion du président du Haut Conseil des finances publiques étant par ailleurs préservée à la suite de l’adoption d’un amendement du rapporteur spécial ([64]) .

Ainsi la maquette de la mission Conseil et contrôle de l’État prévoit-elle, depuis le 1er janvier 2023, que les moyens du Haut Conseil des finances publiques soient portés par une action ad hoc du programme 164 Cour des comptes et juridictions financières : l’action 28 Gouvernance des finances publiques.

La gestion 2022 fut donc le dernier exercice de l’existence du programme 340 Haut Conseil des finances publiques. Comme les précédents exercices sans aucune exception, il est marqué par une nette sous-exécution des crédits programmés. Celle-ci s’explique par des recrutements intervenus plus tard que prévu.

Les dépenses de personnel ont représenté 95,2 % des dépenses du programme. N’ont été consommés au titre du fonctionnement que 36 070 euros, pour financer l’évolution du site internet du HCFP et pour le fonctionnement courant de l’institution. S’y ajoute une dépense d’intervention de 5 000 euros, correspondant à la cotisation du HCFP au Network of European Union Independent Fiscal Institutions, organisation européenne qui réunit les institutions fiscales indépendantes.

Le programme n’existant plus en 2023, le projet de loi de règlement prévoit l’annulation de l’ensemble des crédits non consommés.

l’ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 340 depuis sa création

(en euros)

Source : commission des finances d’après les RAP de la mission Conseil et contrôle de l’État pour les années 2013 à 2022.

CULTURE : CrÉation ; Transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture

M. Alexandre Holroyd, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. l’exÉcution du programme 131 CRÉATION s’est caractÉRISÉe par une sur-consommation de 45 millions d’euros
2. A. L’exécution 2022 des crédits de paiement.............................
3. B. Les dÉpenses fiscales rattachÉes au programme 131..................
4. II. l’exÉcution du programme 224 SOUTIEN AUX POLITIQUES DU MINISTÈRE DE LA CULTURE s’est caractÉRISÉe par une lÉGÈre sur-exécution proche de 9 millions d’euros
5. III. l’exÉcution du programme 361 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE s’est caractÉRISÉe par une sur-exécution lÉGÈrement supÉrieure À 20 millions d’euros

Au sein de la mission Culture, les crédits destinés à financer les politiques publiques en matière de création artistique, de démocratisation de la culture et de transmission des savoirs ainsi que ceux consacrés aux fonctions support du ministère sont répartis entre les programmes 131 Création, 175 Patrimoines, 224 Soutien aux politiques du ministère de la culture et 361 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture.

L’exécution 2022 des programmes 131, 224 et 361 se caractérise par des dépenses toujours élevées : les crédits ont été exécutés à hauteur de 2 508,72 millions d’euros en AE et de 2 514,21 millions d’euros en CP, soit des montants légèrement supérieurs à ceux observés en 2021 (2 474 millions d’euros en AE et 2 439,74 millions d’euros en CP) et à ceux ouverts par la loi de finances initiale (+ 53,3 millions d’euros en AE et + 76,09 millions d’euros en CP).

Après deux années budgétaires exceptionnelles marquées par l’incidence financière des dispositifs d’aides déployés à la suite de la crise sanitaire, l’exécution des programmes 131, 224 et 361 n’a pas encore retrouvé son niveau antérieur à cette pandémie en raison, d’une part, du prolongement de certains dispositifs de soutien et, d’autre part, des dépenses publiques engagées en réponse aux nouvelles difficultés rencontrées par les acteurs culturels à la suite de la hausse des coûts de l’énergie et du relèvement du point d’indice des agents publics intervenus en 2022. Ces éléments affectent cependant différemment ces trois programmes dont l’exécution globale et détaillée est présentée ci-après.

Montant des crédits des programmes 131, 224 et 361

ouverts et consommés en 2022

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 et commission des finances.

I. l’exÉcution du programme 131 CRÉATION s’est caractÉRISÉe par une sur-consommation de 45 millions d’euros

Le programme 131 finance la création artistique dans le spectacle vivant (musique, théâtre, danse, cirque, arts de la rue, conte, marionnettes, etc.) et les arts visuels (céramique, design, dessin, graphisme, gravure, illustration, nouveaux médias, peinture, photographie, sculpture, vidéo, etc.). Onze dépenses fiscales principales et quatre subsidiaires sont également rattachées à ce programme.

A. L’exécution 2022 des crédits de paiement

Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 et commission des finances.

Doté de 914,83 millions d’euros par la loi de finances initiale, le programme 131 a été exécuté à hauteur de 960,28 millions d’euros, soit un taux de consommation proche de 105 % correspondant à une sur-exécution de 45,45 millions d’euros principalement imputable au prolongement des dispositifs de soutien au secteur culturel mis en place durant la crise sanitaire ([68]) et, dans une moindre mesure, aux nouveaux concours apportés aux acteurs et opérateurs culturels en réponse à la croissance des prix de l’énergie et à la revalorisation du point d’indice des agents publics. Pour faire face à ces dépenses supplémentaires, le programme 131 a bénéficié notamment de deux ouvertures de crédits, l’une par la première loi de finances rectificative (+ 17,99 millions d’euros) et l’autre par la seconde loi de finances rectificative (+ 47,38 millions d’euros). Selon la Cour des comptes, ces mesures attestent d’une « exécution relativement tendue » ([69]).

Le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2022 ne procède à aucun ajustement significatif sur les crédits de paiement du programme 131.

B. Les dÉpenses fiscales rattachÉes au programme 131

Sur les 28 dépenses fiscales rattachées à la mission Culture en 2022, 15 (11 dépenses fiscales principales et 4 dépenses fiscales subsidiaires) étaient rattachés au programme 131 pour un coût estimé à 618 millions d’euros pour les dépenses fiscales principales et 425 millions d’euros pour les dépenses fiscales subsidiaires.

coût estimé des dépenses fiscales rattachées au programme 131

Chiffrage 2022

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances.

Le coût estimé des dépenses fiscales principales (618 millions d’euros) demeure encore nettement inférieur à son niveau antérieur à la crise sanitaire (925 millions d’euros en 2019 pour 10 dépenses fiscales) ([70]) ce qui témoigne du niveau toujours fragile de l’activité du spectacle vivant.

Le rapporteur spécial partage le souhait de la Cour des comptes d’une meilleure connaissance et d’une meilleure évaluation de ces dépenses fiscales. Il déplore notamment que le nombre de bénéficiaires de 4 dépenses fiscales soit inconnu ([71]).

II. l’exÉcution du programme 224 SOUTIEN AUX POLITIQUES DU MINISTÈRE DE LA CULTURE s’est caractÉRISÉe par une lÉGÈre sur-exécution proche de 9 millions d’euros

Depuis 2021, le programme 224 est recentré sur le financement des fonctions opérationnelles (dépenses logistiques, de systèmes d’information, de ressources humaines, etc.) et internationales du ministère de la culture. Ce programme comprend notamment la masse salariale de l’ensemble du ministère.

Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 et commission des finances.

Doté de 775,41 millions d’euros par la loi de finances initiale, le programme 224 a été exécuté à hauteur de 784,18 millions d’euros, soit un taux de consommation proche de 101,3 % correspondant à une sur-exécution de 8,77 millions d’euros imputable à la revalorisation du point d’indice des agents publics. Pour faire face à cette dépense supplémentaire, le programme 224 a bénéficié de mesures de régulation prises en dehors des lois de finances rectificatives. Ces mesures ont principalement pris la forme du dégel de la réserve de précaution, de deux arrêtés de répartition pour mesures générales (d’un montant cumulé de 13,4 millions d’euros), d’un décret de virement (d’un montant de 2,8 millions d’euros) et de deux décrets de transfert (d’un montant cumulé de 0,45 million d’euros). L’effet des deux lois de finances rectificatives a été relativement neutre sur le programme 224 : si la première loi de finances rectificative a ouvert 1,98 million d’euros en faveur de ce programme, la seconde a réduit ses crédits de 1,65 million d’euros.

Le programme 224 porte les dépenses de personnel de l’ensemble de la mission Culture (hors dépenses de personnel des opérateurs assumées dans le cadre de leurs dépenses de fonctionnement relevant du titre 3). En 2022, le schéma d’emplois ministériel de ce programme a été exécuté conformément aux prévisions tandis que le plafond d’emploi ministériel a été sous-exécuté.

Le schéma d’emplois ([72]) résultant de la loi de finances prévoyait un solde de – 15 ETP qui, selon le rapport annuel de performances, a été exécuté conformément aux prévisions (– 14,8 ETP).

Fixé à 9 434 ETPT par la loi de finances initiale, le plafond des autorisations d’emplois ([73]) a été abaissé à 9 427 ETP par le décret n° 2022-1512 du 2 décembre 2022. Ainsi redéfini, ce plafond a été exécuté à hauteur de 9 241 ETPT, en retrait de 186 ETPT en raison, selon la Cour des comptes, d’un « contingentement des entrées un début d’année et […] de(s) sorties plus précoces » ([74]). Des difficultés de recrutement sur les filières de surveillance et scientifique ont de nouveau été observées. Leur renouvellement pose question puisque « les grands chantiers patrimoniaux exigent un contrôle scientifique et technique accru, que les services déconcentrés de l’État peinent aujourd’hui à fournir » ([75]).

Le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2022 procède à une annulation de crédits non consommés et non reportés du programme 224 à hauteur de 1,05 million d’euros.

III. l’exÉcution du programme 361 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE s’est caractÉRISÉe par une sur-exécution lÉGÈrement supÉrieure À 20 millions d’euros

Le programme 361 soutient les établissements d’enseignement supérieur et d’insertion professionnelle, la démocratisation et l’éducation artistique et culturelle (au moyen notamment du « pass Culture »), la langue française et les langues de France ainsi que la recherche culturelle et la culture scientifique et technique.

Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 et commission des finances.

Doté de 747,89 millions d’euros par la loi de finances initiale, le programme 361 a été exécuté à hauteur de 769,75 millions d’euros, soit un taux de consommation de 102,7 % correspondant à une sur-exécution de 21,86 millions d’euros imputable aux effets de la revalorisation du point d’indice des agents publics sur les 13 opérateurs du programme, à un besoin de financement des bourses sur critères sociaux versées aux étudiants des 99 établissements composant « l’enseignement supérieur culture » et au financement du dispositif de « l’été culturel » ([76]). Pour faire face à ces dépenses supplémentaires, et après avoir subi une annulation de 16,1 millions d’euros de crédits décidée par le décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance, le programme 361 a bénéficié notamment d’un abondement de crédits par la première (+ 14,61 millions d’euros) puis par la seconde loi de finances rectificative (+ 13,03 millions d’euros).

Le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2022 ne procède à aucun ajustement significatif sur les crédits de paiement du programme 361.

CULTURE : Patrimoines

M. Philippe Lottiaux, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. l’exécution du programme 175 PATRIMOINES s’est caractérisée par une sur-consommation de 75 millions d’euros
2. II. Les dépenses fiscales rattachées au programme 175...................

Au sein de la mission Culture, le programme 175 Patrimoines soutient différentes actions en faveur des monuments historiques, des musées de France, des Archives nationales et de différents acteurs de l’archéologie.

L’exécution 2022 du programme 175 se caractérise par des dépenses de nouveau élevées : les crédits ont été exécutés à hauteur de 1 122,12 millions d’euros en AE et de 1 096,81 millions d’euros en CP, soit des montants supérieurs à ceux ouverts par la loi de finances initiale (+ 87,45 millions d’euros en AE et + 74,58 millions d’euros en CP) correspondant à un taux de consommation de 107,3 %.

Si cette sur-exécution n’est pas négligeable, elle est sensiblement moindre que celle observée en 2021 où, pour faire face aux conséquences des fermetures décidées du fait de la crise sanitaire, l’État avait apporté un soutien massif aux opérateurs patrimoniaux et muséaux : En 2021, le niveau des crédits exécutés s’établissait à 1 391,53 millions d’euros en AE et à 1 395,28 millions d’euros en CP.

Montant des crédits du programme 175 ouverts et consommés en 2022

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 et commission des finances.

I. l’exécution du programme 175 PATRIMOINES s’est caractérisée par une sur-consommation de 75 millions d’euros

Exécution 2022 des crédits de paiement du programme 175 Patrimoines

Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 et commission des finances.

L’exécution budgétaire action par action en CP est la suivante :

l’exécution budgétaire 2022 action par action du programme 175

(En CP y compris fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

S’agissant de l’action 1 « Monuments historiques et patrimoine monumental », la sur-exécution s’élève à 46,65 millions d’euros et résulte, selon le rapport annuel de performances, des « versements à destination de l’établissement public chargé de la conservation et de la restauration de Notre-Dame de Paris (EP-RNDP) financés par voie de fonds de concours, par divers mouvements de fongibilités, ainsi que par le report de crédits affectés sur tranches fonctionnelles » ([79]). Cette explication est juste mais insuffisante puisque, comme l’atteste le tableau suivant, elle masque la sous-exécution préoccupante des crédits de restauration des monuments historiques « hors grands projets ».

détail de l’exécution budgétaire 2022 des cp de l’action 1 monuments historiques et patrimoine monumental

(en millions d’euros)

En 2022, les crédits dédiés aux monuments historiques « hors grands projets » ont été sous-exécutés à hauteur de 9,22 % (312,09 millions d’euros ouverts et 283,33 millions d’euros exécutés). Dans cet ensemble, les crédits de restauration des monuments historiques « hors grands projets » ont été sous-consommés de près de 11 % : sur les 256,43 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale, seuls 228,41 millions d’euros ont été exécutés. Si le rapport annuel de performances pour 2022 impute cette situation à la crise sanitaire ([80]), le rapporteur spécial souligne que cette sous-consommation préexistait à la pandémie. Ainsi, en 2019, ces crédits étaient déjà affectés par une sous-exécution de 14,42 millions d’euros. La permanence de cette situation a peut-être d’autres origines et tient probablement, d’une part, à la difficulté des collectivités territoriales à présenter des dossiers de restauration en raison d’une insuffisante assistance à maîtrise d’ouvrage et, d’autre part, aux tensions observées dans les effectifs des directions régionales des affaires culturelles chargées d’instruire ces demandes ([81]).

Les crédits de l’action 2 « Architecture et sites patrimoniaux » qui financent principalement la subvention pour charges de service public de la Cité de l’architecture et du patrimoine ont été exécutés de manière proche des crédits initiaux (35,11 millions d’euros ouverts et 33,14 millions d’euros exécutés) et n’appellent pas d’observation particulière.

Les crédits de l’action 3 « Patrimoine des musées de France » qui financent à titre principal les subventions apportées à 13 établissements nationaux ont été sur-exécutés de près de 20 millions d’euros (364,48 millions d’euros ouverts et 383,88 millions d’euros exécutés) en raison, essentiellement, de compléments de crédits versés aux opérateurs pour tenir compte de la revalorisation du point d’indice des agents publics. Le montant de cette action est toutefois en retrait de plus de 100 millions d’euros par rapport à 2021 (où 495,92 millions d’euros avaient été consommés). Après la crise sanitaire, le soutien apporté par l’État à certains grands opérateurs s’est réduit du fait de l’amélioration de leur situation financière. En 2022, le Louvre a par exemple reçu 105 millions d’euros alors qu’il en avait reçu 200 millions en 2021. En 2022, l’établissement public du musée et du domaine national de Versailles a reçu 92 millions d’euros contre 141 millions en 2021. En 2022, l’établissement public du musée d’Orsay et du musée de l’Orangerie a reçu 38 millions d’euros contre 68 millions en 2021.

Les crédits de l’action 4 « Patrimoine archivistique » qui financent le fonctionnement de différents acteurs en matière d’archives crédits ont été exécutés de manière proche des crédits initiaux (34,57 millions d’euros ouverts et 32,67 millions d’euros exécutés) et n’appellent pas d’observation particulière. Il en va de même pour les crédits de l’action 8 « Acquisition et enrichissement des collections publiques » qui soutiennent différentes dépenses d’acquisition dont l’exécution est conforme aux crédits initiaux (9,78 millions d’euros ouverts, 9,34 millions d’euros de crédits exécutés).

Les crédits de l’action 9 « Patrimoine archéologique » qui financent à titre principal l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) et, de manière secondaire, d’autres dépenses archéologiques, ont été sur-exécutés à hauteur de 12,85 millions d’euros (145,55 millions d’euros ouverts, 158,40 millions d’euros de crédits exécutés) en raison notamment du relèvement, en cours d’exercice, de la subvention pour charges de service public versée à l’INRAP (5,9 millions d’euros) et des dépenses de fonctionnement des services régionaux d’archéologie (+ 8,3 millions d’euros) ce qui soulève, une nouvelle fois, la question de l’équilibre du modèle financier de l’archéologie.

Pour faire face à ces dépenses supplémentaires, le programme 175 a bénéficié de reports de crédits notables (36,92 millions d’euros) et de fonds de concours substantiels (96,38 millions d’euros). Affecté marginalement par des décrets de transfert et de virement (pour un solde de – 0,1 million d’euros), ce programme a étonnamment fait l’objet d’une annulation de crédits de 18,84 euros par le décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance avant de bénéficier d’une ouverture de crédits par la première (+ 18,84 millions d’euros) puis par la seconde loi de finances rectificative (+ 15,3 millions d’euros).

Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire, la Cour des comptes alerte à nouveau sur le niveau élevé des restes à payer du programme 175 ([82]). Inférieurs à 600 millions d’euros jusqu’en 2017, ces restes à payer s’établissent désormais à 756,64 millions d’euros. Dans son analyse, la Cour « déplore que le ministère ne cherche pas à résorber de façon plus diligente le stock de restes à payer du P 175. Il s’expose à un risque de demandes de crédits de paiement dans les années futures très supérieures à ses disponibilités, ce risque étant sans doute aggravé par le fait qu’une grande part des projets d’investissement sont conduits de façon relativement autonome par des opérateurs » ([83]).

Le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2022 ne procède à aucun ajustement significatif sur les crédits de paiement du programme 175.

II. Les dépenses fiscales rattachées au programme 175

Sur les 28 dépenses fiscales rattachées à la mission Culture en 2022, 13 étaient rattachées au programme 175 pour un coût estimé à 185 millions d’euros.

coût estimé des dépenses fiscales rattachées au programme 175

Chiffrage 2022

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2022, pages 37-38.

Le coût estimé des dépenses fiscales associées au programme 175 a été réévalué de 17 millions par rapport à la loi de finances initiale et présente un niveau proche de celui observé en 2021 (180 millions d’euros).

S’il considère que les objectifs de ces dépenses fiscales sont pertinents et que certaines gagneraient à être étendues au regard des besoins existants dans le secteur du patrimoine, le rapporteur spécial partage cependant le souhait de la Cour des comptes d’une meilleure connaissance et d’une meilleure évaluation de ces dépenses. Il déplore notamment que le nombre de bénéficiaires ne soit connu que pour 4 des 13 dépenses ([84]) et inconnu pour 9 d’entre elles, alors même que leur coût est estimé à 122 millions d’euros.

dÉFENSE : BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE

M. Emeric Salmon, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. LE Programme 178 PrÉparation et emploi des forces...................
2. A. En cours de gestion, Des crÉdits supplémentaires d’un montant SIGNIFICATIF
3. B. une consommation divergente entre les ae et les cp....................
4. II. LE Programme 212 soutien de la politique de dÉfense..................
5. A. lES CRÉDITS HORS TITRE 2.......................................
6. B. Les crÉditS du titre 2 : une ExÉcution marquÉe par de nombreuses mesures non prévues
7. C. Les effectifs : un exercice 2022 révélateur des difficultÉs de recrutement et de fidÉlisation

I. LE Programme 178 PrÉparation et emploi des forces

Sous la responsabilité du chef d’état-major des armées, le programme 178 Préparation et emploi des forces assure la préparation des forces et la conduite des opérations. Il occupe une place centrale dans le dispositif de défense car ses quatre objectifs (assurer les fonctions stratégiques de connaissance et communication, de prévention, de protection, et d’intervention) correspondent, avec la dissuasion, à la totalité des fonctions stratégiques assignées aux forces armées. En 2022, le programme 178 représente 31 % des AE et 29 % des CP exécutés sur la mission Défense.

A. En cours de gestion, Des crÉdits supplémentaires d’un montant SIGNIFICATIF

L’exercice 2022 a été marqué par une conjoncture économique et géopolitique exceptionnelle qui a fortement impacté le programme 178.

En 2022, la programmation des crédits du programme 178 s’est établie à 14 893 millions d’euros en AE et à 10 799 millions d’euros en CP, soit une augmentation de 4,46 % en CP par rapport à la LFI 2021.

● En cours de gestion, le programme s’est vu attribuer un total de 1 765 millions d’euros de CP supplémentaires par rapport à la budgétisation initiale. Ces crédits proviennent :

– d’attributions de produits à hauteur de 351,4 millions d’euros en AE=CP, relevant pour une majeure partie des remboursements des soins assurés par le service de santé des armées (164,4 millions d’euros en AE=CP) et des produits des cessions de biens mobiliers (74 millions d’euros en AE=CP) ;

– de fonds de concours pour 13,6 millions d’euros en AE et 47,3 millions d’euros en CP, notamment au titre de la contribution de la partie allemande à la coopération franco-allemande dans le domaine du transport (33,7 millions d’euros en CP)

– d’ouvertures de crédits dans le cadre de la LFR du 1er décembre 2022 ([85]) à hauteur de 1 450,5 millions d’euros en AE et de 1 325,6 millions d’euros en CP afin de couvrir l’effort de la France en faveur de l’Ukraine, financer le surcoût des opérations extérieures et missions intérieures (OPEX-MISSINT) et ceux liés à l’inflation dont la hausse du prix du carburant opérationnel. Ces ouvertures de crédits ont été en partie financées par l’annulation partielle des crédits mis en réserve des autres programmes de la mission Défense (149,6 millions d’euros en AE=CP) ;

– de reports de crédits de l’exercice précédent (20,49 millions d’euros en CP) ;

– de mouvements réglementaires (22,3 millions d’euros en CP) issus notamment de transferts provenant du programme 212 Soutien de la politique de défense.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 178

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

B. une consommation divergente entre les ae et les cp

Au total, les crédits ouverts sur le programme 178 se sont élevés à 20 499 millions d’euros en AE et à 12 566 millions d’euros en CP pour un taux de consommation respectivement de 77,1 % et de 99,6 %.

● L’exercice 2022 est marqué par des montants importants de crédits reportés en AE sur l’exercice 2023 en raison de plusieurs marchés de maintien en condition opérationnelle (MCO) qui n’ont pas pu à ce stade aboutir ([86]). Plusieurs marchés de MCO sont en effet en attente de décisions concernant la loi de programmation militaire 2024-2030. Un arrêté du 23 janvier 2023 ([87]) a ainsi reporté sur l’exercice 2023 365,3 millions d’euros en AE et l’arrêté du 2 mars 2023 ([88]) a reporté 3 907,6 millions d’euros en AE.

● En CP, l’exécution a progressé de 12 % par rapport à 2021 dans le contexte de la guerre en Ukraine. Les dépenses supplémentaires résultant directement du conflit en Ukraine se sont en effet élevées à 666 millions d’euros en AE et à 541 millions d’euros en CP (dont 531,5 millions d’euros en AE et 466 millions d’euros en CP liés au renforcement du flanc oriental de l’OTAN).

Il convient de noter que les restes à payer du programme 178 continuent de croître, mais à un rythme légèrement moins soutenu que sur les exercices précédents. En 2021, les restes à payer du programme 178 atteignaient 26,25 milliards d’euros, soit leur niveau le plus haut depuis 10 ans. En 2022, ils s’élèvent à 29,53 milliards d’euros, ce qui correspond à une hausse de 3,3 milliards d’euros résultant de différents marchés de MCO ([89]).

II. LE Programme 212 soutien de la politique de dÉfense

Placé sous la responsabilité du secrétaire général de l’administration, le programme 212 Soutien de la politique de la défense rassemble les fonctions de soutien mutualisé et les politiques transverses au ministère des armées. Les crédits de ce programme représentent 33 % ([90]) de ceux de la mission Défense et financent en majeure partie des dépenses de titre 2.

Les CP ouverts en LFI 2022 étaient en augmentation de 449 millions d’euros par rapport à la LFI 2021 (+ 2 %) pour atteindre 22 479,5 millions d’euros. Cette hausse des crédits, plus marquée qu’entre la programmation 2020 et 2021 (+ 0,4 %), est intégralement portée par le titre 2.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 212

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

A. lES CRÉDITS HORS TITRE 2

Hors titre 2, le programme 212 a été doté en LFI 2022 de 1 257 millions d’euros en CP, ce qui représente une diminution de 1,65 % par rapport à la LFI 2021. Les AE ouvertes en LFI ont atteint un montant nettement supérieur au CP (4 236,7 millions d’euros) en raison du financement du contrat de concession « Ambition logement » ([91]) qui a été engagé pour 2,8 milliards d’euros sur une période de 35 ans. Ces crédits, qui permettent d’assurer le financement d’un contrat majeur pour le ministère des Armées, sont issus du vote d’un amendement de crédits de 2 772 millions d’euros en AE. Le rapporteur spécial considère que ce montant aurait dû être inscrit au PLF, y compris de manière prévisionnelle.

● Entre les exercices 2021 et 2022, les reports de crédits s’élèvent à 15,7 millions d’euros en AE, dont 9,3 millions d’euros par arrêté du 25 janvier 2022 et 6,4 millions d’euros par arrêté du 17 février 2022. En CP, 6,4 millions d’euros ont été reportés par l’arrêté de report du 17 février 2022.

Le décret d’avance du 7 avril 2022 ([92]) a annulé 47,9 millions d’euros en AE et CP afin de contribuer au financement du plan de résilience économique et sociale déployé à la suite du déclenchement de la guerre en Ukraine. La LFR du 16 août 2022 a ouvert 47,9 millions d’euros en AE=CP sur le programme 212 afin de reconstituer les marges de gestion tandis que la LFR du 1er décembre 2022 a annulé 31,4 millions d’euros en AE=CP.

Le solde des virements s’élève à – 21,5 millions d’euros en AE et 0,06 en CP. Le solde des transferts est également négatif et abaisse les crédits du programme de – 4,3 millions d’euros en AE et de – 5 millions d’euros en CP. Les rattachements de fonds de concours s’élèvent quant à eux à 2,3 millions d’euros en AE=CP et les attributions de produits à 19,4 millions d’euros en AE=CP.

En cours de gestion, une partie des crédits de la réserve de précaution ont été annulés (31,36 millions d’euros) pour couvrir les surcoûts du programme 178. Les recettes ont quant à elle atteint 21,62 millions d’euros pour une prévision de 20,3 millions d’euros. Enfin, 0,2 million d’euros supplémentaires, issus de mouvements de fongibilité asymétrique vers les crédits hors titre 2, sont venus abonder les crédits disponibles.

● L’ensemble de ces mouvements ont porté les crédits disponibles hors titre 2 à 4 216 millions d’euros en AE et à 1 248,8 millions d’euros en CP. Le taux d’exécution des crédits disponibles atteint 99,8 % AE et 100 % en CP.

Il est à noter qu’entre l’exercice 2022 et 2023, 9 millions d’euros en AE ont été reportés par l’arrêté du 23 janvier 2023 ([93]) et 21 800 euros en AE=CP par l’arrêté du 2 mars 2023 ([94]).

B. Les crÉditS du titre 2 : une ExÉcution marquÉe par de nombreuses mesures non prévues

La programmation des crédits de titre 2, fixée à 21 222,5 millions d’euros en AE=CP, a augmenté de 2,5 % entre les LFI 2021 et 2022. Cette hausse de la programmation est notamment liée à la mise en œuvre de la deuxième annuité de la nouvelle politique de rémunération des militaires (+ 70 millions d’euros) et des dépenses induites par la mise en place de la protection sociale complémentaire (+ 50 millions d’euros).

● En 2022, l’exécution des crédits de titre 2 s’établit à 21 542,3 millions d’euros en AE=CP (dont 12 926,3 millions d’euros hors CAS Pensions) ce qui représente 42 % des crédits consommés à l’échelle de la mission. En fin de gestion, le solde est positif (+ 36,7 millions d’euros) par rapport aux ressources disponibles (21 579,2 millions d’euros). Dans ce total, les dépenses liées aux OPEX/MISSINT s’élèvent à 324,7 millions d’euros, dont 255,9 millions d’euros pour les OPEX (305,9 millions d’euros en 2021) et 68,7 millions d’euros pour les MISSINT (84 millions d’euros en 2021).

La gestion 2022 des crédits de titre 2 a été marquée par l’entrée en vigueur de mesures interministérielles non prévues ainsi que par la crise économique et géopolitique :

– la revalorisation du point d’indice au 1er juillet 2022 représente un surcoût de + 146 millions d’euros ;

– les trois revalorisations successives du SMIC représentent un coût total de + 45,8 millions d’euros ;

– le renforcement du dispositif de l’OTAN en Europe de l’Est à la suite de l’invasion de l’Ukraine au premier trimestre 2022 représente un coût de 43,8 millions d’euros.

Les recettes s’établissent à un niveau inférieur que prévu (265 millions d’euros pour 272,3 millions d’euros programmés) du fait des moindres attributions de produits au titre des remboursements de soins opérés par le service de santé des armées (SSA).

● Les surcoûts constatés ont été en partie compensés par de moindres dépenses du fait de la sous-réalisation du schéma d’emplois (– 25 millions d’euros de dépenses). Le programme a également reçu deux abondements successifs en provenance du programme 551 Provision relative aux rémunérations publiques pour un total de 93,2 millions d’euros. Ces abondements ont permis de porter à l’équilibre le solde du programme en son titre 2. L’arrêté du 25 octobre 2022 ([95]) a ouvert 26,2 millions d’euros supplémentaires pour financer diverses mesures, dont 6,8 millions pour couvrir la hausse du SMIC et 11,2 millions d’euros pour financer l’indemnité inflation.

C. Les effectifs : un exercice 2022 révélateur des difficultÉs de recrutement et de fidÉlisation

Le schéma d’emplois était fixé en LFI à + 492 ETP dont 450 ETP sur le périmètre de la LPM conformément à son article 6 et de + 42 ETP au profit du Service industriel de l’aéronautique (SIAé). Du fait du retard constaté en 2021, le schéma a été porté à + 1210 ETP au titre du mécanisme dit « d’avance-retard ».

● En 2022, comme en 2021, le ministère des armées n’est pas parvenu à réaliser ce schéma d’emplois puisqu’il a été sous-exécuté à hauteur de – 1018 ETP, soit un écart de – 2 228 ETP par rapport à la cible de + 1 210 ETP. 27 707 entrées nouvelles ont été constatées (+ 7 % par rapport à 2021), ce qui constitue un volume de recrutement exceptionnel. Néanmoins, le volume des entrées n’a pas compensé le volume des départs subis qui s’est également accru en 2022 (5 % par rapport à 2021). Les départs ont principalement concerné les sous-officiers et les personnels civils de catégorie A et B en raison du déficit d’attractivité de ces postes par rapport au secteur privé. Le plafond d’emploi en LFI 2022 s’élevait à 271 372 ETPT. L’effectif moyen ne s’est établi qu’à 266 777 ETPT, illustrant la sous-exécution du schéma d’emploi.

● Selon le rapporteur spécial, l’exercice 2022 révèle les difficultés de recrutement et de fidélisation du ministère. La loi de programmation militaire 2024-2030 devrait tenir compte de ces problématiques afin de permettre la poursuite de la remontée en puissance des effectifs des armées. Le rapporteur spécial note également que le mécanisme dit « d’avance-retard », qui reporte automatique les retards constatés, conduirait à un schéma d’emploi à + 3 700 ETP en 2023, ce qui semble peu réaliste.

DÉFENSE : Préparation de l’avenir

M. Christophe Plassard, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Page

1. L’exÉcution de LA mission DÉfense ..........................
2. I. Le Programme 144 Environnement et prospective de la politique de DÉfense
3. A. Un programme peu affecté par les conséquences de la guerre en Ukraine.
4. B. Renseignement : des moyens renforcés mais un nouveau report de l’opération « Fort neuf de Vincennes »
5. C. prospective et préparation de l’avenir : une exécution proche de la prévision
6. 1. Les études amont..................................................
7. 2. Les fonds de soutien à l’innovation de défense...........................
8. D. Une fin de gestion marquée par de faibles annulations de crédits.........
9. II. Le Programme 146 Équipement des forces............................
10. A. Des dépenses supplémentaires liées a la guerre en Ukraine.............
11. B. Un niveau ÉlevÉ d’autorisations d’engagement affectées non engagées...
12. C. Des crédits de paiement en hausse de 2,5 %..........................
13. 1. La montée en puissance des programmes à effet majeur....................
14. 2. La poursuite du plan de soutien au secteur aéronautique...................
15. D. Une fin de gestion marquÉe par de faibles annulations de crÉdits........

L’exÉcution de LA mission DÉfense ([96])

● La loi de finances pour 2022 ([97]) a fixé les crédits de la mission Défense à 59,6 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 49,6 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Hors contribution au CAS Pensions, les CP s’élevaient à 40,9 milliards d’euros, conformément à la loi de programmation militaire (LPM) pour la période 2019-2025 ([98]). L’écart de 100 millions d’euros par rapport aux 41 milliards d’euros prévus à l’article 3 de la LPM provenait, comme les années précédentes, d’une mesure de périmètre liée à la suppression en 2020 des loyers budgétaires ([99]).

exÉcution des crÉdits de la mission DÉfense

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Si, dans le cadre du plan de résilience économique et sociale présenté par le Gouvernement pour faire face aux conséquences de la guerre en Ukraine, le décret d’avance d’avril 2022 ([100]) a procédé à une annulation de 300,3 millions d’euros en AE et en CP, ces crédits ont été intégralement rétablis par la première loi de finances rectificative pour 2022 ([101]).

En outre, la seconde loi de finances rectificative ([102]) a ouvert 1,45 milliard d’euros d’AE et 1,33 milliard d’euros de CP supplémentaires, en partie compensés par une annulation de 149,6 millions d’euros en AE et en CP (dont 25,8 millions d’euros pour le programme 144 et 92,5 millions d’euros sur le programme 146).

La mission Défense a également bénéficié de 1,06 milliard d’euros de fonds de concours et d’attributions de produits (contre une prévision de 818 millions d’euros), notamment liés au produit des cessions d’avions de chasse Rafale à la Croatie fin 2021.

exÉcution des crÉdits de paiement de la mission DÉfense

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Les AE consommées s’élèvent à 59,4 milliards d’euros, soit un niveau très proche de la prévision (– 0,2 %). Malgré les crédits supplémentaires dont a bénéficié la mission, certains engagements ont été reportés en fin d’année en raison de retards liés au contexte d’inflation mais aussi dans la perspective de la LPM 2024-2030. Les AE affectées non engagées ont ainsi atteint 25,9 milliards d’euros au 31 décembre 2022, en majeure partie concentrées sur le programme 146.

Les CP exécutés atteignent 51,7 milliards d’euros et excèdent les crédits ouverts dans la loi de finances (+ 4,4 %).

L’exercice 2022 a été particulièrement affecté par les conséquences de la guerre en Ukraine : les dépenses supplémentaires de la mission sont estimées à 859 millions d’euros en AE et 603 millions d’euros en CP, pour le remplacement de matériels et de carburants cédés à l’Ukraine – notamment celui des camions équipés d’un système d’artillerie (Caesar), financé par le programme 146 – ainsi que pour le renforcement des activités opérationnelles sur le flanc Est de l’OTAN.

Des dépenses supplémentaires ont également été rendues nécessaires en raison de l’inflation, en particulier pour les carburants opérationnels ; 225 millions d’euros ont ainsi été ouverts dans la seconde loi de finances rectificative.

Les surcoûts liés aux opérations extérieures et aux missions intérieures ont dépassé de 344,7 millions d’euros la provision de 1,2 milliard d’euros prévue dans la loi de finances, en raison du redimensionnement des engagements des forces en Afrique de l’Ouest et au Sahel. Ils ont été pris en charge par des contributions internationales (+ 37,2 millions d’euros) et par l’ouverture de crédits supplémentaires (+ 333,7 millions d’euros), tandis que des crédits de titre 2 non utilisés ont été redéployés pour financer d’autres dépenses de personnel du ministère (– 26,3 millions d’euros).

En définitive, les crédits de paiement non utilisés représentent une très faible part des crédits ouverts : 207,2 millions d’euros de crédits et 55,7 millions d’euros de fonds de concours et d’attributions de produits sont reportés de 2022 sur 2023, tandis que le projet de loi de règlement et d’approbation des comptes pour 2022 prévoit l’annulation de 36,7 millions d’euros.

● Le montant des restes à payer de la mission atteint 91 milliards d’euros au 31 décembre 2022. Il est plus élevé que fin 2021 (+ 9 %) mais demeure inférieur à la prévision (– 3 %), la préparation du projet de LPM 2024-2030 ayant conduit à reporter certains engagements. Ainsi que le rapporteur spécial l’a indiqué dans son avis sur le projet de LPM ([103]), la hausse des restes à payer n’est pas anormale mais résulte, notamment, de la montée en puissance des grands programmes d’armement sur le programme 146, qui exigent un niveau d’engagements élevé dans leur phase initiale puis des paiements étalés sur plusieurs années voire plusieurs décennies.

Le niveau des reports de charges atteint 3,88 milliards d’euros, soit 13,7 % des crédits hors titre 2 ouverts dans la loi de finances initiale, contre une cible de 12 % fixée dans le rapport annexé à la LPM 2019-2025. Le relâchement du report de charge a été utilisé par le ministère des armées comme un moyen d’atténuer les effets de l’inflation. Le rapporteur estime qu’il s’agit là d’un instrument utile, à condition qu’il reste dans une proportion soutenable. Il note que le report de charges diminue par rapport à 2021 (3,88 milliards d’euros mais 14,4 % des crédits hors titre 2 ouverts dans la loi de finances) et que le montant des intérêts moratoires est en baisse (12,7 millions d’euros contre 18,8 millions d’euros en 2021).

I. Le Programme 144 Environnement et prospective de la politique de DÉfense

En 2022, les dépenses du programme 144 Environnement et prospective de la politique de la défense se sont élevées à 1,94 milliard d’euros en AE et à 1,84 milliard d’euros en CP. Les AE ne représentent que 90,2 % des crédits ouverts dans la loi de finances, tandis que le taux d’exécution des CP s’élève à 103,5 %.

exÉcution des crÉdits du programme 144

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

A. Un programme peu affecté par les conséquences de la guerre en Ukraine

Si, dans le cadre du plan de résilience économique et sociale présenté par le Gouvernement pour faire face aux conséquences de la guerre en Ukraine, le décret d’avance d’avril 2022 a procédé à une annulation de 50 millions d’euros en AE et en CP, ces crédits ont été intégralement rétablis dans la première loi de finances rectificative pour 2022.

Par ailleurs, des dépenses supplémentaires ont été effectuées, à hauteur de 11,2 millions d’euros en AE et de 5 millions d’euros en CP, liés au renforcement de la présence des services de renseignement aux abords de la zone du conflit russo-ukrainien ainsi qu’à la fourniture d’équipements techniques.

Enfin, le programme a subi des surcoûts liés à l’inflation des prix de l’énergie (+ 8 millions d’euros de CP), aux infrastructures (+ 9 millions d’euros) et à la masse salariale des opérateurs du fait de la hausse du point d’indice de la fonction publique (+ 6 millions d’euros). Ils ont été partiellement compensés par un dégel de la réserve de précaution, par des redéploiements ainsi que par le décalage à 2023 de certaines dépenses (projets d’études et des services de renseignement).

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 144

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

B. Renseignement : des moyens renforcés mais un nouveau report de l’opération « Fort neuf de Vincennes »

L’exécution 2022 a confirmé la montée en puissance, prévue dans la LPM 2019-2025, des moyens mis à la disposition des services de renseignement, la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD). Les crédits consommés sur l’action 03 s’élèvent à 483,6 millions d’euros en AE et 482,9 millions d’euros en CP.

Les CP sont supérieurs de 18 % aux prévisions de la loi de finances et augmentent de 2 % par rapport à l’exécution 2021. Cette sur-exécution concerne avant tout les moyens de la DGSE, qui outre ses activités en Europe de l’Est a également vu ses moyens en matière de cyberdéfense renforcés ; le service a pu bénéficier de plusieurs transferts et virements de crédits (+ 77,3 millions d’euros) ainsi que d’attributions de produits (+ 19,3 millions d’euros) et de redéploiements internes au programme (+ 22,9 millions d’euros). La sur-exécution concerne aussi, dans une moindre mesure, les moyens alloués à la DRSD, qui sont supérieurs de 1,9 % à la prévision, du fait de mouvements internes au programme.

À l’inverse, les AE consommées sont nettement inférieures aux crédits ouverts dans la loi de finances (– 27,3 %), ce qui explique pour une large part la sous-consommation des AE du programme 144 (– 9,8 %). Cela résulte des retards pris par le projet de nouveau siège pour la direction centrale de la DGSE au Fort neuf de Vincennes, lié à la demande des deux attributaires potentiels du marché principal de pouvoir affiner leur offre dans un contexte marqué par une inflation dynamique. Les 1,1 milliard d’euros d’AE, initialement ouverts dans la loi de finances pour 2021, et qui avaient été partiellement reportés sur l’exercice 2022, ont à nouveau été reportés sur 2023 sous la forme d’AE affectées non engagées ([104]).

C. prospective et préparation de l’avenir : une exécution proche de la prévision

1. Les études amont

Conformément à la LPM 2019-2025, les crédits alloués aux études amont étaient, dans la loi de finances pour 2022, pour la première fois supérieurs à 1 milliard d’euros : 1,1 milliard d’euros en AE et 1 milliard d’euros en CP. Les crédits consommés ont atteint 995,9 millions d’euros en CP ; ils sont donc proches de la prévision et augmentent de 13 % par rapport à l’exécution 2021.

Les principales études annoncées ont été réalisées, en particulier s’agissant des technologies relatives aux évolutions du programme Rafale, au programme SCAF (système de combat aérien du futur) et aux planeurs hypersoniques. Toutefois, les études technologiques et d’architecture du programme MGCS (système principal de combat terrestre), mené en coopération franco-allemande, ont été reportées de 2022 à 2023.

Les crédits consommés pour les études amont et les études opérationnelles ou technico-opérationnelles relatives à la dissuasion nucléaire sont quant à eux inférieurs à la prévision (– 6,4 %) et en diminution par rapport à 2021 (– 5 %). L’exercice 2022 a néanmoins permis de poursuivre les études relatives aux sous-marins nucléaires lanceurs d’engins de troisième génération, aux évolutions du missile M51 ainsi qu’à la préparation du renouvellement de la composante aéroportée.

2. Les fonds de soutien à l’innovation de défense

Le programme 144 comprend également les dotations du ministère des armées relatives au fonds de soutien à l’innovation de défense.

Le fonds Definvest permet à l’État, aux côtés d’investisseurs financiers et industriels, de prendre des participations minoritaires (jusqu’à 10 millions d’euros) au capital de PME dont les activités et les technologies sont stratégiques pour la défense, afin de les protéger contre d’éventuelles tentatives étrangères de prédation. Ce fonds, dont la gestion est déléguée à Bpifrance, a initialement été doté de 50 millions d’euros pour la période 2018-2025, et sa dotation a été portée à 100 millions d’euros en 2020, soit une moyenne de 12,5 millions d’euros par an. En 2022, les dépenses du fonds se sont élevées à 10 millions d’euros, un montant identique à celui des années précédentes, et cinq PME ont pu bénéficier d’un apport en capital.

Le Fonds d’innovation de défense, également géré par Bpifrance, vise à soutenir des entreprises duales développant des technologies innovantes potentiellement mobilisables pour les systèmes de défense, avec des participations minoritaires pouvant aller jusqu’à 20 millions d’euros. La dotation du fonds, créé fin 2020, s’élève à 200 millions d’euros sur sept ans. En 2022, la dotation de 35 millions d’euros prévue dans la loi de finances a été intégralement consommée (contre 20 millions d’euros exécutés en 2021 sur 30 millions prévus). Deux entreprises ont pu bénéficier d’un apport en capital.

Ainsi que le rapporteur spécial le rappelait dans son rapport sur l’économie de guerre ([105]), ces fonds sont indispensables pour soutenir les PME et TPE de la base industrielle et technologique de défense (BITD), confrontée à des difficultés persistantes d’accès aux financements privés. Ils sont toutefois insuffisants à deux titres : d’une part, leur dotation est faible par rapport aux besoins de la BITD, confrontées à des stratégies de prédation constantes ; d’autre part, ils ne couvrent qu’une partie de la série A et de la série B ([106]).

C’est pourquoi le rapporteur spécial recommande de les compléter par un fonds de capital-développement pour les levées de fonds comprise entre 50 millions d’euros et 100 millions d’euros. Il pourrait s’agir d’un fonds en direct géré par Bpifrance ou par une société de gestion privée, mais également d’un fonds de fonds, sur le modèle de l’« initiative Tibi » ([107]) de 2020, qui avait permis de réunir 6 milliards d’euros d’engagement des investisseurs institutionnels en faveur du financement de la croissance d’entreprises technologiques.

D. Une fin de gestion marquée par de faibles annulations de crédits

Les reports de crédits de 2022 sur 2023 sont demeurés à un niveau très modéré (1,5 million d’euros en AE et aucun report en CP).

La seconde loi de finances rectificative a procédé à une annulation de 25,8 millions d’euros en AE et en CP, afin de compenser les surcoûts liés aux opérations extérieures et aux missions intérieures financés par le programme 178.

Enfin, le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2022 prévoit une annulation de 20,4 millions d’euros en AE.

II. Le Programme 146 Équipement des forces

En 2022, 15,98 milliards d’euros d’AE et 14,58 milliards d’euros de CP ont été consommés sur le programme 146. Malgré l’impact de la guerre en Ukraine, le montant des CP demeure proche de la prévision, tandis que la sous-consommation des AE résulte principalement du report de certains engagements lié à des retards ou dans la perspective des arbitrages attendus dans le cadre de la LPM 2024-2030.

exÉcution des crÉdits du programme 146

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

A. Des dépenses supplémentaires liées À la guerre en Ukraine

Le programme 146 a été particulièrement affecté par les conséquences de la guerre en Ukraine, qui a entraîné des dépenses supplémentaires, à hauteur de 182 millions d’euros en AE et 57 millions d’euros en CP. Parmi ces crédits, 110,5 millions d’euros d’AE et 21,5 millions de CP ont été mobilisés pour le remplacement des 18 camions équipés d’un système d’artillerie (Caesar) prélevés sur les moyens de l’armée de terre pour être cédés à l’Ukraine (la livraison des nouveaux matériels aux forces françaises est prévue pour 2024). Les 71,7 millions d’euros d’AE et 36 millions d’euros de CP restant concernent d’autres commandes réalisées en vue de cessions directes aux forces armées ukrainiennes.

En outre, 200 millions d’euros d’AE et de CP ont été prélevés sur les crédits mis en réserve du programme pour créer un fonds spécial de soutien à l’Ukraine, qui doit permettre à ce pays d’acquérir des équipements militaires ou d’assurer le maintien en condition opérationnelle de ces équipements directement auprès des industriels de la BITD. Ces crédits n’ont pas été consommés en 2022 et ont été intégralement reportés en 2023 ; si la création du « fonds Ukraine » était souhaitable, le rapporteur souligne que la solution retenue contrevient à l’annualité budgétaire.

Par ailleurs, l’inflation a entraîné des surcoûts pour le programme 146 à hauteur de 360 millions d’euros. Ils ont été financés par des mesures d’économies et par le décalage de l’avancement de certains programmes, notamment du fait de retards industriels.

B. Un niveau ÉlevÉ d’autorisations d’engagement affectées non engagées

Outre les AE ouvertes dans la loi de finances initiale, le programme 146 a également bénéficié de fonds de concours et d’attributions de produits (+ 283 millions d’euros), de reports de crédits (+ 102 millions d’euros) et d’AE affectées non engagées reportées des exercices antérieures (+ 23,5 milliards d’euros) – pour un total de 40,85 milliards d’euros.

Les AE exécutées (15,98 milliards d’euros) concernent notamment les programmes à effet majeur financés par la mission Défense : le programme SCAF (système de combat aérien du futur) pour lequel un accord avec l’Allemagne et l’Espagne a été obtenu en décembre 2022 (1,48 milliard d’euros), le programme Scorpion de modernisation des véhicules blindés (1,41 milliard d’euros pour la commande de 302 Griffon, 88 Jaguar et 54 Mepac), le programme de système sol-air moyenne portée terrestre (SAMP-T) de nouvelle génération (0,91 milliard d’euros), le programme d’avions de chasse Rafale (0,75 milliard d’euros) ou encore les infrastructures d’accueil des sous-marins nucléaires d’attaque du programme Barracuda (0,45 milliard d’euros).

exÉcution des auToRisations d’engagement du programme 146

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les AE consommées sont toutefois bien inférieures au total des AE ouvertes et même aux prévisions de la loi de finances initiale (– 6,5 %). Cela résulte de contretemps dans l’avancement de certains programmes, notamment de retards pris, dans un contexte d’inflation dynamique, par les négociations de contrat ou par les réceptions d’offres de la part des industriels.

En outre, l’engagement de plusieurs programmes a été reporté de 2022 à 2023 dans l’attente des décisions qui doivent être arbitrées dans le cadre de la future LPM pour 2024-2030 en cours de discussion au Parlement. Sont notamment concernés le programme de mise à niveau des avions MRTT (avions multi-rôles de ravitaillement en vol et de transport) au standard 2 (330 millions d’euros), le programme d’hélicoptère de manœuvre de nouvelle génération (264 millions d’euros), le programme de rétrofit de l’avion de chasse Rafale vers le standard F4 (178 millions d’euros), le projet de système de commandement et de conduite des opérations aérospatiales (160 millions d’euros), le programme d’hélicoptère à usage gouvernemental (157 millions d’euros) ou encore le lancement de la phase B du programme IRIS (Instruments de renseignement et d’imagerie spatiale).

Cette sous-consommation a conduit à un montant d’AE affectées non engagées (AEANE) de 24,35 milliards d’euros, reportées de 2022 sur 2023.

RÉpartition des auToRisations d’engagement affectÉes non engagÉes

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la mission Défense, avril 2023.

C. Des crédits de paiement en hausse de 2,5 %

Les crédits de paiement consommés sur le programme 146 (14,58 milliards d’euros) excèdent légèrement les crédits votés en loi de finances initiale (+ 0,5 %). Ces-derniers ont été complétés par 353 millions d’euros de fonds de concours et d’attributions de produits, notamment 269,9 millions d’euros concourant au remplacement des Rafale cédés à la Croatie fin 2021 et 73,5 millions d’euros au titre de la participation de l’Allemagne au financement du centre de formation de l’escadron franco-allemand de transport tactique C-130J, basé à Évreux.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 146

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

1. La montée en puissance des programmes à effet majeur

Les CP exécutés sur les programmes à effet majeur, qui représentent plus de la moitié des dépenses du programme 146, ont notamment porté sur :

– le programme Scorpion de modernisation des véhicules blindés de l’armée de terre : 857,6 millions d’euros exécutés (sur la sous-action 09.77), dont 779 millions d’euros liés à la livraison de 200 véhicules supplémentaires (27 Jaguar, 113 Griffon, 60 Serval) et des infrastructures d’accueil associées ; l’armée de terre s’est également vu livrer 1 char Leclerc rénové et 1 100 véhicules légers de transport polyvalents ;

– le programme Barracuda de sous-marins nucléaires d’attaque (SNA) : 916,3 millions d’euros consommés (sur la sous-action 09.74), dont 687 millions d’euros liés à la livraison du deuxième SNA, le Duguay-Trouin, dont la livraison prévue en 2022 a toutefois été reportée à début 2023 ;

– le programme Rafale : 824,4 millions d’euros exécutés (sur la sous-action 09.59), dont 408,9 millions d’euros pour l’opération Rafale stricto sensu, avec la livraison d’un avion de chasse ; l’armée de l’air et de l’espace s’est également vu livrer 12 avions de chasse Mirage 200D rénovés ;

– le programme de frégates multi-missions (FREMM) (402,4 millions d’euros exécutés sur la sous-action 09.73), avec la livraison de la Lorraine, la seconde FREMM à capacité de défense aérienne renforcée ; la marine nationale n’a toutefois pas pu réceptionner le Jacques Chevallier, le premier bâtiment ravitailleur de forces du programme Flotlog ;

– dans le domaine de la projection, de la mobilité et du soutien : le programme MRTT (3 avions multi-rôles de ravitaillement en vol et de transport livrés, pour un montant de 394 millions d’euros de CP exécutés sur la sous-action 08.55), le programme A400 M (2 avions livrés, pour un montant de 328,7 millions d’euros de CP consommés sur la sous-action 08.42) et le programme d’hélicoptères NH 90 (6 appareils livrés) ;

– dans le domaine de la connaissance et de la maîtrise de l’information : le programme Syracuse IV (lancement du satellite Syracuse 4A et livraison des stations au sol associées, pour 244,8 millions d’euros de CP, malgré le décalage du lancement du Syracuse 4B en 2023) ; le programme Ceres (livraison d’un système de renseignement électromagnétique spatial) ; le programme Musis a néanmoins connu des retards avec le décalage du lancement du satellite CSO-3 lié à un changement de lanceur (passage de Soyuz à Ariane 6 du fait de la crise ukrainienne) ;

– s’agissant des munitions : des missiles et torpilles ont été livrés au ministère (56 missiles anti-aériens Mica remotorisés, 93 missiles de croisière Scalp, 8 torpilles Artemis, 200 missiles de moyenne portée) bien que dans une proportion un peu moindre que ce qui était prévu (il manque notamment 30 missiles Mica et 6 missiles Scalp).

Les CP consommés pour les moyens de dissuasion (action 06) s’élèvent à 4,48 milliards d’euros ; ils excèdent de 115,6 millions d’euros la prévision de la loi de finances initiales (+ 2,6 %), notamment en raison d’un coût des matières valorisées plus important que prévu.

2. La poursuite du plan de soutien au secteur aéronautique

Par ailleurs, des paiements ont été réalisés au titre du plan de soutien au secteur aéronautique, qui avait conduit à anticiper 601 millions d’euros de commandes en 2020 et 2021 afin de soutenir les entreprises affectées par la crise sanitaire. Ainsi, 98,2 millions d’euros de CP ont été consommés, et le troisième avion A330 destiné à être transformé en MRTT (avion multi-rôle de ravitaillement en vol et de transport) a été livré (après les deux premières livraisons de 2020).

D. Une fin de gestion marquÉe par de faibles annulations de crÉdits

En définitive, 92 millions d’euros d’AE et de CP ont été annulées dans la seconde loi de finances rectificative pour 2022, afin de compenser une partie des surcoûts liés aux opérations extérieures et aux missions intérieures financés par le programme 198.

Par ailleurs, 228 millions d’euros d’AE et 213 millions d’euros de CP ont été reportés de 2022 sur 2023.

Dans le projet de loi de règlement et d’approbation des comptes pour l’année 2022, il est proposé d’annuler 285 millions d’euros d’AE non utilisées.

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ; PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. La mission Direction de l’action du gouvernement......................
2. A. ExÉcution des crÉdits en 2022.......................................
3. B. Principales observations : programmes 129, 308 et 359.................
4. 1. Le programme 129 : Coordination du travail gouvernemental...............
5. 2. Le programme 308 : Protection des droits et libertés......................
6. 3. Le programme 359 : Présidence française du conseil de l’Union européenne en 2022
7. II. LE BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE
8. A. une lÉgÈre Érosion des recettes par rapport À 2001....................
9. B. une dynamique baissiÈre de dÉpenses...............................

I. La mission Direction de l’action du gouvernement

En 2022, la mission Direction de l’action du Gouvernement comptait trois programmes :

– le programme 129 Coordination du travail gouvernemental qui retrace les dépenses du Premier ministre et des ministres et secrétariats d’État lui étant rattachés, ainsi que les dépenses des entités placées sous son autorité ;

– le programme 308 Protection des droits et libertés qui regroupe notamment les crédits de sept autorités administratives indépendantes et d’une autorité publique indépendante, compétentes en matière de protection des droits et libertés ;

– le programme 359 Présidence française du Conseil de l’Union européenne en 2022, programme à durée limitée, qui a porté les crédits du secrétariat général de la présidence française du Conseil de l’Union européenne, chargé de coordonner l’ensemble des manifestations liées à la présidence française du premier semestre de l’exercice 2022.

A. ExÉcution des crÉdits en 2022

Sur l’ensemble de la mission, la loi de finances initiale (LFI) pour 2022 prévoyait des crédits à hauteur de 849,65 euros en autorisations d’engagement (AE) et de 959,95 euros en crédits de paiement (CP), hors fonds de concours et attributions de produits.

Ainsi, à l’échelle de la mission, le taux d’exécution des crédits ouverts s’élève à 88,8 % en AE et à 85,8 % en CP.

ExÉcution 2022 des crÉdits de la mission

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le 9 mars 2022, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel a émis un avis favorable sur les trois programmes de la mission. Il a toutefois émis des réserves relatives à la soutenabilité de la programmation sur le programme 129 Coordination du travail gouvernemental en raison des « aléas budgétaires pesant sur la gestion 2022 » liés au changement de Gouvernement qui pouvait affecter le budget du Service d’information du Gouvernement ainsi qu’aux opérations immobilières en cours et au coût du service Viginum ([108]) pour le SGDSN.

Pour l’année 2023, le programme 129 bénéficie d’un report de crédits d’un montant global de 77,6 millions d’euros en AE et de 120,8 millions en CP, le programme 308 de 0,2 million d’euros en AE et 0,6 million d’euros en CP et le programme 359 de 0,4 million d’euros en AE et 0,9 million d’euros en CP ([109]). À l’échelle de la mission, la loi de règlement prévoit l’annulation de 29,3 millions d’euros d’autorisations d’engagement non consommées et non reportées et 24,5 millions d’euros de crédits non consommés et non reportés.

B. Principales observations : programmes 129, 308 et 359

1. Le programme 129 : Coordination du travail gouvernemental

En 2022, le périmètre du programme 129 Coordination du travail gouvernemental s’est élargi avec la mise en place du Secrétariat général à la planification écologique (SGPE) et de la Délégation interministérielle à l’encadrement de l’État (DIESE), ce qui va à rebours du mouvement de rationalisation des petites structures rattachées au Premier ministre initié en 2019. La constitution d’un nouveau gouvernement pendant l’été 2022 a eu pour conséquence le rattachement de trois nouveaux secrétariats d’État au Premier ministre, à savoir le secrétariat d’État chargé de l’enfance, le secrétariat d’État chargé de la mer et le secrétariat d’État chargé de l’économie sociale et solidaire et de la vie associative.

Ce programme porte également les crédits de trois opérateurs : la Grande chancellerie de la Légion d’honneur (GCLH), l’Observatoire français des drogues et tendances addictives (OFDT) et l’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN).

ExÉcution 2022 du programme 129

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances.

Le Service d’information du Gouvernement (SIG), dont les crédits sont portés par l’action 1 Coordination du travail gouvernemental, présente un taux de consommation de 74 % en AE et en CP en raison de la sous-consommation des crédits affectés à l’accessibilité des services de communication au public en ligne et dont chaque ministère est responsable. Or, la période de réserve républicaine a contraint la communication des ministères sur une période de quelques mois. Ainsi, l’unité opérationnelle Accessibilité présente un taux de consommation de 19 % en AE et 22 % en CP tandis que l’unité opérationnelle SIG, qui concerne notamment les actions de communication, l’analyse de l’évolution de l’opinion et les services applicatifs (référencement et développement numérique ainsi que les mesures d’audience des sites internet), présente un taux de consommation de 96 % en AE et de 98 % en CP.

En raison d’une forte croissance des demandes d’indemnisation en 2022 (+ 51 %), le Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) présente une surconsommation de 2,33 millions d’euros en AE et en CP (+ 17,1 %). Cet écart a pu être couvert par la réserve pour aléas de gestion constituée au niveau du programme.

L’écart constaté entre l’exécution et la prévision sur l’action 2 Coordination de la sécurité et de la défense s’explique notamment par le transfert sortant d’un montant de 93,53 millions d’euros en AE et de 94,38 millions d’euros en CP du budget opérationnel de programme (BOP) du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) au titre, d’une part, du financement de projets interministériels liés à la défense et à la sécurité nationale dans le cadre des capacités techniques interministérielles (CTIM) à hauteur de 89 millions d’euros en AE et en CP et, d’autre part, de la contribution du SGDSN au développement de projets en faveur de la défense et de la sécurité nationale pour un montant de 4,5 millions d’euros en AE et 5,4 millions d’euros en CP. En effet, le SGDSN exerce une fonction de financeur de projets liés à la sécurité de l’État. Le rapporteur spécial constate cependant que ces mouvements ont pour conséquence de faire échapper la gestion de ces crédits au responsable du programme 129, ainsi qu’à majorer initialement, de manière artificielle, les crédits du SGDSN. Par ailleurs, en début d’année 2022, le SGDSN a octroyé à l’IHEDN une subvention d’investissement sous forme d’une dotation en fonds propres à hauteur de 343 000 euros en AE et en CP afin de soutenir le projet de mise en conformité avec le règlement général de protection des données (RGPD) et de transformation numérique de l’institut, qui n’avait pas été programmé au moment de la pré-notification de la subvention.

Sur l’action 10 Soutien, la conjoncture sur les prix de l’énergie ainsi que l’engagement d’un nouveau marché ont conduit à une surconsommation de 2 millions d’euros en AE (+ 566 %) des crédits affectés aux dépenses immobilières du site Ségur-Fontenoy. Toutefois, les dépenses immobilières des autres sites ont été sous-exécutées à hauteur de 2,7 millions d’euros en AE (– 30 %) et 0,6 million d’euros en CP (– 8 %) du fait du renoncement d’une prise à bail et de l’absence consécutive de souscription à une assurance pour les biens immobiliers. Une autre surconsommation notable est observée sur le poste des dépenses informatiques et de télécommunication, à hauteur de 1,1 million d’euros en AE (+ 9 %) et 2,8 millions d’euros en CP (+ 23 %), qui est toutefois en partie compensée par une moindre dépense des crédits d’investissement : – 1 million d’euros en AE (– 18 %) et – 0,9 million d’euros en CP (– 21 %), certaines opérations ayant été reportées ou suspendues, voire, pour les dépenses d’investissement informatique, déjà été effectuées en 2021.

L’action 11 Stratégie et prospective, qui porte les crédits de France stratégie, présente une sous-exécution notable de 3,7 millions d’euros en AE (– 16 %) et 3,6 millions d’euros en CP (– 15 %) qui se traduit notamment par un report de crédits sur l’exercice 2023. En effet, sur les dépenses de fonctionnement, la sous-exécution atteint 2,5 millions d’euros en AE (– 46 %) et 2,1 millions d’euros en CP (– 36 %) en raison notamment de projets d’études déclarés à ce stade infructueux ou n’ayant pu être réalisés. Par ailleurs, le BOP du Commissariat général à la stratégie et à la prospective (CGSP) a perçu 1 million d’euros en AE et en CP en cours de gestion par transfert depuis le programme 363 Compétitivité de la mission Plan de relance afin de financer les dépenses d’études du comité chargé de l’évaluation du plan de relance. Néanmoins, seuls 0,3 million d’euros en AE et 0,2 million d’euros en CP ont été engagés en 2022 car toutes les études n’ont pas été lancées en 2022.

La Grande chancellerie de la Légion d’honneur, dont les crédits sont portés par l’action 13, s’est vue attribuer une dotation complémentaire de 0,74 million d’euros, représentant 3 % de son budget inscrit en loi de finances initiale, afin de couvrir la hausse du point d’indice et l’augmentation du coût des fluides et autres approvisionnements résultant de l’inflation. Elle a en outre perçu du programme 175 Patrimoines de la mission Culture une dotation en fonds propres de 0,3 million d’euros pour l’acquisition des deux dernières tranches d’une partie du fonds de la collection Spada. Ses comptes affichent un niveau de trésorerie conséquent – soit 18,3 millions d’euros – du fait de reports d’investissement (9,5 millions d’euros) et d’un solde de valeurs mobilières de placement (0,8 million d’euros).

La Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA), dont les crédits sont inscrits sur l’action 15, présente une sur-exécution très significative de 48,6 millions d’euros en AE (+ 294 %) et 32,1 millions d’euros en CP (+ 194 %) qui s’explique par une enveloppe, après report, de 52,7 millions d’euros mis à disposition de la MILDECA à partir du fonds de concours « Produits des cessions de biens confisqués dans le cadre de la lutte contre les produits stupéfiants » sur l’exercice 2022. Le montant de ce fond n’avait été estimé qu’à 20 millions d’euros dans le projet annuel de performance pour 2022. Le caractère imparfait des prévisions budgétaires annoncées en loi de finances initiale s’explique par la tardiveté de la présentation des projets par les ministères bénéficiaires des crédits du fonds de concours, ces projets n’étant présentés qu’au mois de février de l’année de gestion. Il en va de même pour les dépenses d’investissement, qui ne faisaient l’objet d’aucune prévision dans les documents budgétaires pour 2022, mais dont le coût s’élève finalement à 15,9 millions d’euros en AE et 8,2 millions d’euros en CP afin de permettre l’achat de matériels informatiques et de véhicules automobiles.

Par ailleurs, l’importante surconsommation des crédits de paiement de l’action 16 Coordination de la politique numérique peut s’expliquer par des transferts de crédits substantiels : 8,2 millions d’euros en AE et 10,1 millions d’euros en CP au titre de refacturation de prestations de services informatiques, dont 3,3 millions d’euros en AE et en CP depuis le programme 363 Compétitivité de la mission Plan de relance afin de contribuer au financement du projet « Résilience du réseau interministériel de l’État ». La DINUM a également bénéficié de 1,1 million d’euros au titre des reports des crédits de fonds de concours de 2021 à 2022.

Les crédits de titre 2 du programme 129 ont été sous-consommés à hauteur de 11,3 millions d’euros (– 4,5 %). Cette sous-exécution résulte, d’une part, de la référence à l’estimation faite en 2021 qui était déjà plus élevée que l’exécution constatée en 2021 et, d’autre part, de la difficulté des services à pourvoir les postes vacants. La consommation s’établit à 2 728,45 ETPT pour un plafond de 2 879,55 ETPT. La sous-consommation de 151,10 ETPT est la conséquence de la mise en place progressive des nouveaux cabinets et de la réalisation tardive des recrutements. En effet, la seconde loi de finances rectificative pour 2022 avait relevé le plafond d’emplois de 52,5 ETP, le portant à 2 871,55, afin de prendre en compte les personnels affectés à deux cabinets ministériels supplémentaires.

Si la création d’un corps des administrateurs de l’État par la réforme de l’encadrement supérieur de l’État mise en œuvre en 2022 n’a pas provoqué de surcoût sur la partie indiciaire, l’harmonisation partielle des régimes indemnitaires induit un surcoût estimé à 0,4 million d’euros en 2022. À cet égard, le montant des mesures catégorielles s’élève à 2,07 millions d’euros dont 1,39 million d’euros pour des mesures indemnitaires et 0,68 million d’euros pour des mesures statutaires. La mesure de revalorisation de 3,5 % du point d’indice a été financée par le programme en cours de gestion 2022.

2. Le programme 308 : Protection des droits et libertés

Le programme 308 Protection des droits et libertés finance sept autorités administratives indépendantes (AAI), une autorité publique indépendante (API), le Comité consultatif national d’éthique et la Commission nationale consultative des droits de l’homme. En application de la loi n° 2021-1382 du 25 octobre 2021 relative à la régulation et à la protection de l’accès aux œuvres culturelles à l’ère numérique, l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) a remplacé le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) dont les crédits étaient portés par ce programme et la Haute autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI) dont les crédits étaient portés par le programme 334 Livre et industries culturelles de la mission Culture.

ExÉcution 2022 du programme 308

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances.

Les crédits des huit actions du programme 308 ont globalement été correctement exécutés en 2022. Seule l’action 6 Autres autorités indépendantes se distingue par une très légère sur-exécution. En effet, l’augmentation du montant des charges communes du bâtiment Ségur-Fontenoy ainsi que des dépenses informatiques ont dû être couvertes par la réserve pour aléas de gestion constituée au niveau du programme.

En ce qui concerne spécifiquement les crédits de titre 2, la réserve, d’un montant de 0,3 million d’euros, a été intégralement rendue disponible en fin de gestion et 0,01 million d’euros ont été ouverts par arrêté du 25 octobre 2022 afin de financer des mesures interministérielles. Cette réserve de précaution avait toutefois été amputée de 0,5 million d’euros pour le financement de la revalorisation du point d’indice des agents de l’ARCOM. L’exécution des crédits du titre 2 s’élève ainsi à 48,8 millions d’euros auxquels il faut ajouter 3,9 millions d’euros au titre du compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions. Concernant les emplois, le schéma d’emplois a été modifié en gestion pour atteindre + 33 ETP contre + 30 ETP prévus initialement. Ces trois nouveaux emplois ont bénéficié à la Commission d’accès aux documents administratifs, à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement et au Défenseur des droits. La consommation du plafond d’emplois s’élève à 645 ETPT pour une prévision de 671 ETPT en raison des délais de recrutement plus longs que prévu.

3. Le programme 359 : Présidence française du conseil de l’Union européenne en 2022

En 2021, le programme 359 Présidence française du Conseil de l’Union européenne en 2022 a été créé afin de préparer et d’organiser la présidence française du Conseil de l’Union européenne (UE). L’année 2022 constitue donc la seconde année d’exécution de ce programme qui disparaît pour l’exercice 2023.

L’utilisation de l’ensemble des crédits dédiés à l’organisation de cet événement fait l’objet d’une évaluation du rapporteur spécial dans le cadre du Printemps de l’évaluation.

ExÉcution 2022 du programme 359

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances.

Les trois actions sont surconsommées de manière notable en autorisations d’engagement en raison du rattrapage du retard pris dans les engagements en 2021. À l’inverse, elles sont sous-consommées, dans des proportions différentes selon les actions, en crédits de paiement. Cette sous-consommation tient en particulier à l’organisation d’événements, à Bruxelles notamment, ayant été financés par des fonds européens alors que ces événements avaient initialement été prévus en France. Par ailleurs, les restrictions sanitaires applicables pendant la période de la PFUE ont conduit à basculer des événements en visioconférence. Enfin, le dispositif de double mise en réserve – c’est-à-dire une mise en réserve légale de précaution classique correspondant à 0,5 % des crédits annuels de titre 2 (6 millions d’euros sur la période 2021-2022) et à 4 % des crédits annuels hors titre 2, couplée à une mise en réserve exceptionnelle de 10 % des crédits disponibles (14,4 millions d’euros) sur les deux années de gestion – constitue un autre facteur de sous-exécution. Si la sous-exécution semble présentée comme la capacité à avoir réalisé des mesures d’économie, à cette échelle, le rapporteur considère qu’ils démontrent une estimation imparfaite des besoins de financement. Ce sont ainsi 39 millions d’euros qui ont été annulés par la seconde loi de finances rectificative pour 2022.

En 2022, le programme 359 a bénéficié d’un montant très important de reports : 87 millions d’euros en AE et 34,6 millions d’euros en CP, ce qui représente respectivement 372 % et 34 % des crédits inscrits en loi de finances pour 2022. Ces reports sont en partie dus au renvoi à 2022 de l’organisation par les ministères, en raison de la crise sanitaire, des réunions prévues au mois de janvier 2022 et dont les crédits auraient dû être engagés avant la fin de l’année 2021. Le rapporteur regrette la proportion de ces reports de crédits qui ont pour conséquence d’affaiblir l’autorisation votée par le Parlement sur le budget et qui portent atteinte au principe d’annualité budgétaire.

En outre, le programme 359 a transféré près de 2,8 millions d’euros à deux autres programmes. D’une part, le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde de la mission Action extérieure de l’État a bénéficié d’un transfert de 1,3 million d’euros afin de financer le forum des mondes méditerranéens. Le rapporteur note toutefois que cet événement, bien que s’inscrivant dans une dimension européenne, ne faisait pas partie de la programmation de la PFUE. D’autre part, le programme 175 Patrimoines de la mission Culture a perçu 1,5 million d’euros au titre d’un transfert visant à compenser certaines charges supportées par le château de Versailles dans le cadre de l’organisation du sommet des chefs d’État et de gouvernement.

Concernant les crédits de titre 2, la spécificité du programme 359 tient à l’absence d’emplois inscrits. En effet, les crédits de titre 2, exécutés à hauteur de 1,95 million d’euros en 2022, ont financé la rémunération des réservistes des ministères des armées et de l’intérieur et la prise en charge d’indemnités versées à des militaires d’active ayant endossé des fonctions de chauffeurs d’autorités. Le secrétariat général était composé de collaborateurs, 41 au maximum, qui étaient mis à disposition par d’autres administrations et, par conséquent, non financés par les crédits du programme 359.

Enfin, en 2022, le programme 359 a bénéficié du rattachement de 16 financements européens, pour un montant total de 0,8 million d’euros. Les versements n’ayant été réalisés qu’à hauteur d’environ 60 % en fin d’année 2022, les reliquats seront rattachés au programme 129. Ces crédits seront annulés pour les montants correspondants déjà financés par le programme 359 en avance de phase.

II. LE BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Le budget annexe Publications officielles et information administrative fixe les moyens financiers de la direction de l’information légale et administrative (DILA). Il a pour objectif de garantir l’accès au droit des citoyens, de contribuer à la transparence de la vie publique et d’éclairer le débat public.

Le budget annexe se compose de deux programmes :

– le programme 623 Édition et diffusion, qui regroupe l’ensemble des activités « métiers » de la DILA ;

– le programme 624 Pilotage et ressources humaines, qui porte les fonctions support.

EXÉCUTION 2022 DES CRÉDITS DU BUDGET ANNEXE

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, d’après les documents budgétaires.

A. une lÉgÈre Érosion des recettes par rapport À 2001

Source : Rapport annuel de performances.

Les recettes de la DILA s’érodent légèrement par rapport à 2021 (– 5,1 %) mais restent malgré tout en hausse de 29,7 millions d’euros (+ 18,1 %) par rapport à la prévision inscrite dans la loi de finances initiale pour 2022. Cette baisse par rapport à l’exercice 2021 s’explique notamment par la fin de la facturation complémentaire des avis publiés au Journal officiel de l’Union européenne (JOUE), qui avait été anticipée dans les prévisions présentées en loi de finances pour 2022 et par la baisse de moitié des recettes d’annonces légales publiées au Journal officiel, qui s’élèvent désormais à 0,3 million d’euros, résultant de l’entrée en vigueur de la procédure simplifiée de changement de nom patronymique. Sur le volet des recettes hors annonces, la diminution atteint 1,5 million d’euros (– 26,2 %) du fait de recettes exceptionnelles en 2021.

B. une dynamique baissiÈre de dÉpenses

Comme les années précédentes, l’exécution budgétaire des programmes 623 Édition et diffusion et 624 Pilotage et ressources humaines est, d’un point de vue global, inférieure à la prévision inscrite en loi de finances initiale.

ExÉcution 2022 des programmes 623 et 624

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances.

Sur l’action 1 Diffusion légale du programme 623 Édition et diffusion, la surconsommation des crédits est principalement imputable à la sous-action 2 Infrastructure et sécurité informatiques. En effet, la DILA a renforcé de manière significative le niveau de sécurité de ses sites internet et de ses applications ainsi que la robustesse de son infrastructure informatique afin de se prémunir contre le risque de cyberattaques. Ces prestations d’ingénierie et d’expertise, qui n’avaient pas été prévues au moment de l’élaboration du budget, s’établissent à 1,6 million d’euros en AE et 1,8 million d’euros en CP. En outre, sur la partie des opérations en capital, de nouveaux projets d’investissement non prévus ont été réalisés pour un montant global de 2,2 millions d’euros en AE et en CP. À l’inverse, la sous-exécution des autorisations d’engagement s’explique par l’affectation complémentaire de 5 millions d’euros sur la tranche fonctionnelle « Nouveaux outils de production normative » afin de porter le montant total du budget de ce projet à 10 millions d’euros. Sur l’année 2022, le niveau des crédits exécutés sur cette action s’élève ainsi à 29,6 millions d’euros en AE et 31,5 millions d’euros en CP, ce qui représente un écart de – 3,7 millions d’euros en AE (– 11,0 %) et + 2,6 millions d’euros en CP (+ 9,2 %) par rapport à la prévision.

Sur l’action 2 Information administrative et vie publique du programme 623 Édition et diffusion la hausse du coût des matières premières, notamment de la pâte à papier (+ 40 %), a engendré une surconsommation de 0,7 million d’euros en AE et en CP. La sous-exécution des crédits s’explique par une moindre réalisation des dépenses concourant aux opérations d’investissement.

La sur-exécution observée sur les autorisations d’engagement de l’action 1 Pilotage, modernisation et activités numériques du programme 624 Pilotage et ressources humaines s’explique par la révision à la hausse de l’engagement juridique relatif à la fourniture d’électricité (+ 0,7 million d’euros), même si la mise en œuvre de mesures spécifiques a permis de maintenir l’exécution des crédits de paiement en deçà de la prévision budgétaire.

Enfin, s’agissant de l’action 4 Convention État – Société anonyme de composition et d’impression des journaux officiels, les crédits ont été sous-exécutés à hauteur de 4,6 millions d’euros en AE et en CP (– 14,1 %) principalement du fait de la mise en œuvre des plans de départs qui concourent à la réduction de la masse salariale.

écologie, développement et mobilité durables : infrastructures et services de transports ; charges de la dette DE sncf réseau reprise par l’état ; contrôle et exploitation aériens

Mme Christine Arrighi et Mme Eva Sas, rapporteures spéciales

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 203 Infrastructures et services de transports : une exécution très éloignée de la prévision en raison des spécificités du programme et de facteurs conjoncturels
2. A. Les crédits de la loi de finances initiale ont été complétés tant par des lois de finances rectificatives que par d’importants fonds de concours
3. 1. La première loi de finances rectificative................................
4. 2. La seconde loi de finances rectificative.................................
5. 3. Les fonds de concours..............................................
6. B. Des mouvements réglementaires significatifs..........................
7. 1. Un décret d’avance majeur..........................................
8. 2. Des reports de crédits importants......................................
9. a. Les crédits antérieurs reportés en 2022...........................
10. b. Les crédits reportés en 2023.................................
11. C. Les indicateurs de performance montrent les conséquences concrètes du sous-investissement de l’État dans les transports vertueux
12. 1. Les conséquences néfastes pour les voyageurs...........................
13. 2. Les conséquences néfastes pour le report modal..........................
14. II. Le programme 355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État
15. III. Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens.....................
16. A. Une exécution fidèle aux prévisions..................................
17. B. Des recettes dynamiques...........................................
18. C. Des mouvements de crédits divers...................................
19. D. Un endettement stabilisé............................................

Les crédits relatifs aux transports se répartissent entre :

– ceux consacrés aux transports terrestres au sein de la mission Écologie, développement et mobilités durables du budget général de l’État. Ils sont inscrits sur le programme 203 Infrastructures et services de transports pour les transports ferroviaires, routiers, fluviaux et collectifs et, sur le programme 355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État ;

– ceux consacrés aux transports aériens, inscrits sur le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA).

CRÉDITS allouÉs aux transports

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après les données issues du RAP([115]) 2021.

I. Le programme 203 Infrastructures et services de transports : une exécution très éloignée de la prévision en raison des spécificités du programme et de facteurs conjoncturels

L’exécution budgétaire du programme 203 a été caractérisée une nouvelle fois par la très forte sur-exécution des crédits par rapport à ceux votés en LFI (284,7 % en AE et 226,3 % en CP), en raison de l’importance des fonds de concours, issus principalement de l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF), et de l’opération de recapitalisation de la SNCF, qui a conduit à d’importants reports de crédits.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 203

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2022 et son annexe I « Développement des opérations constatées au budget général ». Voir les notes de bas de page pour les références du décret d’avance ([116]), de la LFR 1 ([117]) et de la LFR 2 ([118]).

A. Les crédits de la loi de finances initiale ont été complétés tant par des lois de finances rectificatives que par d’importants fonds de concours

1. La première loi de finances rectificative

La LFR 1 a ouvert 1,3 milliard d’euros en AE et 59,5 millions d’euros en CP afin de traduire les engagements issus de la signature de la convention décennale pour les trains d’équilibre du territoire (TET) en mars 2022 ([119]).

Le montant des AE est inférieur au montant global des financements prévus par l’État dans le cadre de cette convention (1,7 milliard d’euros). Comme expliqué par M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, « en plus de 1,36 milliard d’euros prévu dans le PLFR, cette convention décennale sera financée par 243 millions d’euros d’AE budgétés en loi de finances initiale 2022 pour les TET, et par 160 millions d’euros de reports des années précédentes » ([120]). Les crédits de paiement ouverts étaient destinés à financer une nouvelle aide au fret ferroviaire d’un montant de 26 millions d’euros (comme en AE), rendue nécessaire par la hausse des prix de l’énergie. Dans le cadre de cette aide, l’État a versé une subvention à SNCF Réseau pour réduire le montant à payer par les opérateurs de fret ferroviaire au titre des redevances d’utilisation du réseau. Enfin, 33,5 millions d’euros de CP ont été ouverts pour reconstituer une partie de la réserve du programme 203 utilisée pour l’aide au transport routier, financée par le décret d’avance du 7 avril 2022 susmentionné.

2. La seconde loi de finances rectificative

La LFR 2 a ouvert 133 millions d’euros en AE et 84 millions d’euros en CP. La documentation budgétaire ([121]) indique confusément que ces ouvertures ont servi à « financer principalement » divers travaux, dont 100 millions d’euros en AE et CP sur les ouvrages d’art et 20 millions d’euros d’insonorisation des riverains des aéroports, afin de compenser la baisse de rendement de la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA) ([122]) du fait de la crise sanitaire (20 millions d’euros).

3. Les fonds de concours

Les fonds de concours rattachés au programme 203 en 2022 s’élèvent à 3,66 milliards d’euros en AE et 2,81 milliards d’euros en CP. Sur ces 2,81 milliards d’euros, 2,06 proviennent de l’AFITF ([123]) , le surplus étant fourni essentiellement par les collectivités territoriales dans le cadre de leur participation financière aux contrats de plan État-régions (CPER).

Ces montants sont assez nettement supérieurs à ceux anticipés dans le PAP pour 2022 (2,68 milliards d’euros en AE et 2,37 milliards d’euros en CP). Les rapporteures spéciales regrettent l’absence d’explication dans la documentation budgétaire sur ces écarts, ainsi que l’absence de réponse de la DGITM à ce sujet.

B. Des mouvements réglementaires significatifs

1. Un décret d’avance majeur

Le décret d’avance du 7 avril 2022 a permis d’ouvrir 341 millions d’euros afin de financer une aide exceptionnelle en faveur des transporteurs routiers, calculée sur la base du nombre de véhicules exploités. Le financement de cette aide, d’un montant total de 400 millions d’euros, a été complété par 59,5 millions d’euros dégelés de la réserve du programme 203. Les conditions et les modalités d’attribution de l’aide ont été fixées par voie réglementaire ([124]) .

D’après la Cour des comptes ([125]), au 28 décembre 2022, près de 342,5 millions d’euros d’aides ont été versés, les versements devant se poursuivre au début de 2023, le nombre des bénéficiaires s’établissant au 14 décembre 2022 à 23 203 entreprises.

Par ailleurs, un décret de transferts en date du 23 mars 2022 ([126]) a ouvert des crédits pour un montant de 26 millions d’euros en AE et en CP, afin de financer diverses aides, dont 15 millions d’euros pour des aides au fret et 8 millions d’euros pour les travaux de l’aérodrome de Polynésie.

2. Des reports de crédits importants

a. Les crédits antérieurs reportés en 2022

D’importants reports de gestion ont abondé le programme 203 en 2022, à hauteur de 3,39 milliards d’euros en AE et 2,77 milliards d’euros en CP, dont 3,18 milliards d’euros en AE et 2,69 milliards d’euros en CP de fonds de concours. Ces reports de fonds de concours sont liés à la recapitalisation de la SNCF ([127]). D’un montant total de 4,05 milliards d’euros, le contrat de performance signé entre l’État et SNCF Réseau pour la période 2021 à 2030 prévoit que les crédits de cette recapitalisation sont versés en trois fois :

– SNCF Réseau a reçu 1,645 milliard d’euros en 2021 ;

– en 2022, deux versements ont été effectués à hauteur de 1,761 milliard d’euros ;

– il est enfin prévu que l’État verse 0,644 milliard d’euros en 2023.

Sur les 3,18 milliards d’euros en AE et 2,69 milliards d’euros en CP de fonds de concours reportés en 2022, 2,41 en AE et en CP correspondent ainsi aux versements de recapitalisation de la SNCF prévus pour 2022 (1,761 milliard d’euros) et 2023 (0,644 milliard d’euros). La Cour des comptes relève que « en dehors des fonds affectés à la recapitalisation de la SNCF, les fonds de concours sont essentiellement ceux correspondant aux investissements portés par l’AFITF » ([128]).

b. Les crédits reportés en 2023

Le taux d’exécution assez faible du programme 203 par rapport au total des crédits disponibles (78,2 % en AE et 87,9 % en CP) conduit à des reports importants de crédits de 2022 vers 2023. Ces reports résultent tout d’abord de l’opération de recapitalisation de la SNCF déjà évoquée, au titre de laquelle 644 millions d’euros ont été reportés en 2023.

À ces 644 millions d’euros il faut ajouter 168 millions d’euros du fonds de concours versé par SNCF Voyageurs (grâce aux bénéfices que dégage son exploitation des TGV) à SNCF Réseau (afin d’entretenir le réseau). Ce fonds de concours, que l’État renonce donc à percevoir, transite par l’action 41 Ferroviaire du programme 203. Les crédits ont été reportés à 2023, année où, d’après la documentation budgétaire, les besoins de financement de SNCF Réseau devraient être plus élevés qu’en 2022 du fait « des résultats positifs de SNCF Réseau en 2022 » et de l’inflation encore élevée attendue en 2023 ([129]).

La Cour des comptes relève que, une fois retranchés ces éléments dont la somme fait 812 millions d’euros, les crédits non consommés sont réduits à 390 millions d’euros en CP (247 millions d’euros de fonds de concours et 143 millions d’euros de crédits budgétaires), ce qui représente 3,9 % des crédits disponibles. Hors les deux raisons conjoncturelles et spécifiques évoquées ci-dessous, 96 % des crédits ouverts sur le programme 203 ont donc été consommés.

Parmi ces 390 millions d’euros, une partie (57 millions d’euros) « s’explique par le report de plusieurs dépenses importantes concernant l’aérien (indemnisation pour la fin de la concession de l’aéroport de Tahiti, resurfaçage des aéroports de Raiatea et Rangiroa) », d’après la Cour des comptes ([130]). Le solde demeure inexpliqué par le RAP.

Le projet de loi de règlement propose l’annulation de 12,3 millions d’euros d’AE et 26,6 millions d’euros de CP sur le programme 203.

C. Les indicateurs de performance montrent les conséquences concrètes du sous-investissement de l’État dans les transports vertueux

Le sous-investissement de l’État dans les transports à faible impact environnemental, au premier rang desquels le ferroviaire, qu’avaient déploré les rapporteures spéciales dans leur rapport d’octobre 2022 ([131]), se traduit de manière concrète dans les résultats des indicateurs de performance.

1. Les conséquences néfastes pour les voyageurs

L’indicateur 4.5. fixe ainsi une cible de trains en grand retard (supérieur à 30 minutes) de 7,7 % pour 2023, soit 1 train sur 13, avec une réalisation en 2022 de 9,6 %. Se satisfaire qu’1 train sur 13 accuse un retard de plus d’une demi-heure apparaît particulièrement peu ambitieux.

Le RAP révèle qu’un train sur cinq de la ligne Bordeaux-Marseille a accusé un retard supérieur à 30 minutes. Les trains Bordeaux-Marseille étant pourtant en concurrence avec des vols directs, proposés à des prix très attractifs du fait des privilèges fiscaux dont bénéficie le transport aérien, ces retards sont extrêmement dommageables pour le climat en tant qu’ils incitent au report vers un mode de transports 1 450 fois plus émetteur de gaz à effet de serre que le train.

2. Les conséquences néfastes pour le report modal

L’indicateur 3.1. illustre les résultats des choix budgétaires insuffisamment favorables aux transports écologiques. Ni la part modale du transport fluvial dans le transport intérieur terrestre de marchandises (2,1 % en 2022 contre 2 % en 2020), ni celle du transport ferroviaire (10,7 % en 2022, au même niveau qu’en 2021) n’ont ainsi significativement évolué.

II. Le programme 355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État

Comme rappelé par le RAP ([132]), les crédits du programme 355 ne financent pas la dette de SNCF réseau reprise par l’État, mais uniquement les charges d’intérêt de celle-ci. Les crédits indiqués en LFI sont évaluatifs car une partie des emprunts est à taux variables ou indexée sur l’inflation. La charge budgétaire sur ces emprunts dépend donc de l’évolution des taux d’intérêt ou de l’inflation.

Conformément aux engagements pris dans le cadre de la réforme du système ferroviaire, l’article 167 de la loi de finances pour 2022 a mis en œuvre la seconde partie de la reprise de la dette de SNCF Réseau à hauteur de 10 milliards d’euros, qui s’ajoutent aux 25 milliards d’euros repris en 2020 ([133]), soit un total de 35 milliards d’euros.

La dette ayant augmenté, il est logique que sa charge, financée par les crédits de ce programme, ait suivi la même évolution, passant de 692 millions d’euros en AE et CP en 2021 à 836 millions d’euros en 2022, soit une hausse de 21 %.

L’exécution est conforme à la prévision de la LFI, les crédits consommés représentant 98,6 % de ceux ouverts.

III. Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens

Le BACEA retrace les moyens de la direction générale de l’aviation civile (DGAC) pour mettre en œuvre ses missions de sécurité du transport aérien. Il comprend :

– le programme 612 Navigation aérienne finance les activités de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) pour ses prestations d’opérateur de la navigation aérienne ;

– le programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile regroupe les dépenses de personnel et de fonctionnement du BACEA ;

– le programme 614 Transports aériens, surveillance et certification finance les actions relatives à la régulation économique du secteur et à la lutte contre les émissions polluantes et les nuisances sonores.

Le budget annexe est alimenté par des redevances et des taxes affectées et peut, en outre, recourir à l’emprunt.

ExÉcution des crÉdits de paiement du BACEA

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2022.

A. Une exécution fidèle aux prévisions

L’exécution du BACEA a été caractérisée en 2022 par sa grande fiabilité par rapport aux prévisions de la LFI. À l’échelle du budget annexe, les crédits consommés représentent ainsi 101,9 % en AE et 100,9 % en CP de ceux adoptés en LFI, et 96,2 % en AE et 98,2 % en CP de ceux disponibles.

B. Des recettes dynamiques

Les recettes ont été très supérieures aux prévisions en raison de la reprise plus forte qu’escomptée du trafic aérien ([134]). Les redevances de route ([135]) ont ainsi rapporté 1,3 milliard d’euros, contre 1,09 anticipés par la LFI.

Par conséquent, l’emprunt contracté a été inférieur aux prévisions (352 millions d’euros contre 709 millions d’euros autorisés par la LFI).

C. Des mouvements de crédits divers

Les principaux mouvements de crédits ont été :

– l’abondement des programmes du BACEA à hauteur de 123,8 millions d’euros en AE et 53,5 millions d’euros en CP par des reports de crédits ;

– l’annulation par le décret d’avance du 7 avril 2022 précité de 20,8 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 613. La DGAC a indiqué aux rapporteures spéciales que cette annulation résulte « de la prise en compte de la réalité de l’emprunt effectivement contracté en 2021, inférieur aux prévisions inscrites en LFI pour 2022, et des charges financières associées ». Il est néanmoins vraisemblable que cette annulation, si elle a pu être permise par un emprunt plus faible que prévu, a été également justifiée par la nécessité de gager les crédits ouverts par le décret d’avance pour contribuer au financement du plan de résilience économique et sociale déployé à la suite du déclenchement de la guerre en Ukraine. Cette hypothèse est confirmée par le fait que les crédits annulés ont été postérieurement rétablis à l’identique par la LFR 1, comme pour de nombreuses autres missions. Pour d’autres missions, des annulations de crédits par ce décret, suivies de réouvertures à l’identique par la LFR 1, ont été analysées ainsi tant par le RAP ([136]) que la Cour des comptes ([137]).

– l’ouverture par la LFR 1 de 20,8 millions d’euros de crédits en AE et en CP, dont 17,9 millions d’euros sur le programme 613 pour financer la revalorisation de 3,5 % du point d’indice de la fonction publique ;

– l’annulation par la LFR 2 de 8,1 millions d’euros de crédits en AE et 13,1 millions d’euros en CP compte tenu de dépenses de personnel et d’investissement moindres qu’attendues ;

Les crédits reportés de 2022 en 2023 s’établissent à 91,1 millions d’euros en AE et 33,5 millions d’euros en CP.

D. Un endettement stabilisé

L’encours de dette brute s’établit à la fin de l’année 2022 à 2,71 milliards d’euros, quasiment stable par rapport à 2021 (+ 20 millions d’euros). Il se maintient à un niveau très élevé (il n’était que de 667 millions d’euros en 2019) suite aux effets de la crise sanitaire, l’effondrement des recettes des taxes en 2020 et 2021 et des redevances aériennes ayant dû être compensé par une augmentation massive de l’emprunt. La DGAC espère amorcer une trajectoire de désendettement en 2023, avec une cible d’encours de dette brute fixée par la LFI de 2,6 milliards d’euros au 31 décembre 2023.

écologie, développement et mobilité durables : énergie, climat et après-mines ; service public de l’énergie ; financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

M. David Amiel et M. Emmanuel Lacresse, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. Les programmes 174 Énergies, climat et aprÈs-mines et 345 service public de l’Énergie
2. 1. Le programme 174 Énergie, climat et après-mines : des ouvertures de crédits massives en cours de gestion 2022 afin de répondre aux conséquences de la crise énergétique
3. 2. Le programme 345 Service public de l’énergie : des crédits en hausse afin de financer les mesures exceptionnelles destinées à limiter la hausse des prix de l’énergie pour les consommateurs finals, dans un contexte de diminution des charges de service public de l’énergie
4. II. Le compte d’affectation spÉciale Financement des aides aux collectivitÉs rurales
5. 1. Le programme 793 Électrification rurale : une sous-consommation des crédits de paiement ouverts associée à des pénalités en légère augmentation
6. 2. Le programme 794 Opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées : une sous-consommation récurrente

La mission Écologie, développement et mobilité durables a pour objet la mise en œuvre de la politique de transition énergétique, écologique et environnementale de la France.

Au sein de cette mission, le présent développement expose la nature et l’évolution des crédits accordés au cours de la gestion 2022 aux programmes 174 Énergie, climat et après-mines et 345 Service public de l’énergie, ainsi qu’au compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale, placés sous la responsabilité du directeur général de l’énergie et du climat (DGEC).

I. Les programmes 174 Énergies, climat et aprÈs-mines et 345 service public de l’Énergie

La loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 (LFI pour 2022) a porté le total des crédits des programmes 174 et 345 à 12 069,48 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 11 646,64 millions d’euros en crédits de paiement (CP).

Le programme 174 connaît la plus forte hausse au cours de la gestion 2022, passant de 3,20 milliards d’euros à 10,41 milliards d’euros en CP, soit une évolution de 7,21 milliards d’euros (+ 225,3 %). Le programme 345 connaît également une croissance significative de ses crédits, passant de 8,45 milliards d’euros à 12,14 milliards d’euros en CP (+ 43,7 %).

La consommation sur ces programmes s’élève à 23 323,75 millions d’euros en AE et à 21 356,78 millions d’euros en CP, soit des taux d’exécution de respectivement 98,2 % en AE et de 94,7 % en CP. Les montants consommés approchent le double des crédits inscrits en LFI du fait du volume d’ouvertures de crédits en cours de gestion.

crÉdits consommÉs sur les programmes 174 et 345 en 2022

(en millions d’euros)

(*) Par rapport au total des crédits ouverts en cours de gestion 2022.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

Ce niveau d’ouverture exceptionnellement élevé est lié aux mesures prises en cours d’année afin d’amortir les conséquences de l’augmentation des prix de l’énergie en direction des consommateurs finals. Inscrits dans le cadre des « boucliers tarifaires » gaz, électricité et carburant, et de chèques énergie, ces dispositifs ont principalement été portés par les programmes 174 et 345, pour un total de 10,55 milliards d’euros.

Ouvertures de crÉdits sur les programmes 174 et 345 au titre des dispositifs destinÉs À amortir la hausse des prix de l’Énergie pour les consommateurs

(AE, en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes.

Aux ouvertures exceptionnelles de crédits, il faut ajouter les dépenses liées à la crise énergétique mais payées sur des crédits prévus en LFI. Au titre des différents boucliers tarifaires, hors ouvertures de crédits en cours de gestion, les dépenses portées par le programme 345 sont ainsi de 1,63 milliard d’euros : 131 millions d’euros au titre du bouclier électricité, 1 300 millions d’euros au titre du bouclier gaz et 199,2 millions d’euros au titre de la remise sur les carburants. Ces dépenses ont été financées à partir des crédits destinés au paiement des charges de service public de l’énergie (CSPE), au prix d’un report de charge important sur 2023 et d’une suspension provisoire des paiements des montants dus à EDF au titre des CSPE durant un trimestre (cf. infra).

En définitive, les mesures de soutien liées à la crise énergétique ont représenté un montant de 11,48 milliards d’euros, dont 9,85 milliards d’euros en ouverture de crédits ([138]) : 6,86 milliards d’euros pour le programme 174, 2,99 milliards d’euros pour le programme 345 et 1,63 milliards d’euros en consommation des crédits initialement destinés aux CSPE. Ainsi, 14 % des dépenses liées à la crise énergétique ont été financés sur des crédits relatifs aux moindres CSPE, et non sur des ouvertures.

1. Le programme 174 Énergie, climat et après-mines : des ouvertures de crédits massives en cours de gestion 2022 afin de répondre aux conséquences de la crise énergétique

En programmation initiale, le programme 174 – Énergie, climat et après-mines a connu une hausse significative à périmètre courant et constant (+ 1 068,1 millions d’euros en AE et + 733,8 millions d’euros en CP), due principalement à des dotations plus importantes pour MaPrimeRénov’ et le chèque énergie.

En cours de gestion 2022, des montants très significatifs ont été ouverts sur le programme, principalement au titre de la remise sur les carburants et de chèques exceptionnels : ainsi 9 218,02 millions d’euros ont été consommés sur le programme 174, soit plus du quadruple de la consommation de 2021.

Consommation 2022 des crÉdits du programme 174

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

La gestion 2022 est marquée pour le programme 174 par une sous-consommation en CP : 1,2 milliard d’euros n’ont pas été consommés, répartis entre le chèque énergie exceptionnel, chèque « bois » inclus (700 millions d’euros), MaPrimeRénov’ (150 millions d’euros), le bonus automobile (100 millions d’euros) et le chèque « fioul » (175 millions d’euros).

En outre, les restes à payer sont en augmentation significative, dus principalement à quatre dispositifs différents : le chèque énergie exceptionnel (932,4 millions d’euros), le chèque « fioul » (178,1 millions d’euros), le chèque « bois » (174 millions d’euros), et MaPrimeRénov’ (867 millions d’euros). Compte tenu de l’annulation d’AE à hauteur de 0,6 milliard d’euros en application d’un taux de chute pour les différentes campagnes du chèque énergie 2021 et 2022 (classique, exceptionnel, fioul, bois), le montant des restes à payer est de 2,0 milliards d’euros.

gestion 2022 du programme 174

(CP, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2022.

La loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 (LFR 1) a ouvert 5,71 milliards d’euros sur le programme 174 Énergie, climat et après-mines afin, outre la mise en place d’une aide d’urgence aux foyers se chauffant au fioul, de prolonger jusqu'à la fin de l’année 2022 la remise sur les carburants ([139]) : cette mesure s’est vue successivement portée par le programme 345 puis par le programme 174.