rapport sur le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 (n°760). — Commentaire des articles et annexes

1. AVANT-PROPOS
2. Commentaire des articles
3. Article liminaire
4. PREMIèRE PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L’ÉQUILIBRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L’EXERCICE 2023
5. Article 1er Fermeture des principaux régimes spéciaux de retraite
6. Article 2 Mise en place d’un indicateur relatif à l’emploi des salariés âgés
7. Article 3 Modifications de l’organisation du recouvrement des cotisations sociales
8. Articles 4 et 5 Approbation des tableaux d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires, du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse ainsi que l’objectif d’amortissement de la Caisse d’amortissement de la dette sociale pour 2023
9. Article 6 Approbation de l’annexe A
10. DEUXIèME PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L’EXERCICE 2023
11. TITRE Ier RECULER l’âGE DE DéPART EN TENANT COMPTE DES SITUATIONS D’USURE PROFESSIONNELLE
12. Article 7 Relèvement de l’âge légal de départ à 64 ans et accélération du calendrier de relèvement de la durée d’assurance
13. Article 8 Renforcement des départs anticipés
14. Article 9 Prévention et réparation de l’usure professionnelle
15. TITRE II RENFORCER LA SOLIDARITé DE NOTRE SYSTèME DE RETRAITE
16. Article 10 Revaloriser les petites pensions et améliorer le recours à l’allocation de solidarité aux personnes âgées
17. Article 11 Prise en compte de certains stages d’insertion dans la vie professionnelle comme périodes assimilées à des durées d’assurance
18. Article 12 Création d’une assurance vieillesse des aidants
19. TITRE III FACILITER LES TRANSITIONS ENTRE EMPLOI ET RETRAITE
20. Article 13 Amélioration de la transition entre l’emploi et la retraite
21. TITRE IV DOTATIONS ET OBJECTIFS DE DÉPENSES DES BRANCHES ET DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES
22. Article 14 Objectif de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité et décès
23. Article 15 Objectif national de dépenses d’assurance maladie pour 2023
24. Article 16 Objectif de dépenses de la branche accidents du travail et maladies professionnelles
25. Article 17 Objectif de dépenses de la branche famille
26. Article 18 Objectif de dépenses de la branche autonomie
27. Article 19 Prévision des charges des organismes concourant au financement des régimes obligatoires (Fonds de solidarité vieillesse)
28. Article 20 Objectif de dépenses de la branche vieillesse pour 2023
29. Contribution au rapport (article 86, alinéa 7, du Règlement)
30. Contribution du groupe RASSEMBLEMENT NATIONAL
31. Annexe n° 1 Liste des personnes auditionnées par lA rapporteurE généralE
32. Annexe n° 2 : textes susceptibles d’être abrogés ou modifiÉs À l’occasion de l’examen du projet de loi

AVANT-PROPOS

I. Le système de retraite par répartition, notre bien commun, fait aujourd’hui l’objet d’un certain nombre d’inquiétudes

A. Un système au cœur de notre patrimoine social

« La Nation réaffirme solennellement le choix de la retraite par répartition au cœur du pacte social qui unit les générations. Le système de retraite par répartition assure aux retraités le versement de pensions en rapport avec les revenus qu’ils ont tirés de leur activité. »

Ainsi les précédentes réformes de notre système de retraite ont-elles progressivement étoffé le principe désormais au frontispice du code de la sécurité sociale ([1]). Notre attachement commun au système de retraite par répartition, lequel suppose une solidarité intergénérationnelle en vertu de laquelle les actifs d’aujourd’hui financent les pensions des retraités d’aujourd’hui, est partagé par l’ensemble des groupes politiques.

Ce patrimoine social n’est pourtant pas inné, il est le fruit d’une longue histoire. Des formes de capitalisation ont été tentées en 1910 et en 1930, sous des conditions particulières et n’ont pas duré ([2]). Le compromis trouvé en 1945 instaure un régime de retraite par répartition sur des bases qui paraissent presque provisoires. L’exposé des motifs de l’ordonnance de 1945 annonce ainsi le régime général de l’assurance vieillesse :

« Ce régime, tel qu’il est défini par la présente ordonnance, repose sur le principe de la répartition. La situation présente ne permet pas de faire une place à la capitalisation dans le système à établir. D’autre part, les circonstances économiques ne permettront pas, pendant longtemps, de faire appel à ce dernier régime qui suppose, en effet, le prélèvement sur les cotisations d’une même année à la fois de la charge du service des pensions déjà concédées et des sommes destinées à être capitalisées pour couvrir le service des pensions futures. » ([3])

C’est pourtant ce système qui va permettre d’augmenter progressivement les revenus de remplacement des travailleurs à la retraite à un niveau qui n’avait jamais été atteint par les dispositifs antérieurs comme l’assurance pour les vieux travailleurs salariés (AVTS). Ce système solidaire, largement majoritaire dans les pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) pour ce qui concerne les régimes de base, ne peut fonctionner qu’à la condition que l’équilibre entre la charge qui repose sur les actifs et l’objectif d’assurer aux retraités un revenu digne et proportionné au travail qu’ils ont accompli pendant leur vie professionnelle soit maintenu.

C’est donc précisément l’attachement au régime par répartition et la nécessité de préserver cet équilibre face, entre autres, aux évolutions démographiques et économiques, qui a justifié les réformes des retraites depuis le début des années 1990.

Ainsi Michel Rocard, Premier ministre, expliquait-il dans sa préface au Livre blanc sur les retraites de 1991 que « le système français s’est historiquement formé sur le principe de la répartition. » Mais la vigueur du système s’est appuyée, au moment des Trente Glorieuses, sur une croissance et une population rajeunie qui ont permis l’élévation du niveau de vie des retraités.

Il constatait dès lors que « même avec des hypothèses économiques favorables au plein emploi, les régimes de retraite connaîtr[aient] des problèmes de financement avec, à partir de 2005, l’arrivée massive à l’âge de la retraite des générations nombreuses de l’après-guerre » ([4]).

Les réformes qui ont suivi en 1993 ([5]), en 2003 ([6]), en 2010 ([7]) et en 2014 ([8]), portées par des majorités de droite comme de gauche, étaient toutes destinées à préserver le système par répartition, qui ne fournit pas seulement les bases financières les plus solides pour garantir le versement des pensions, mais constitue le principal instrument de solidarité intergénérationnelle public.

B. Notre système de retraite souffre aujourd’hui d’un doute quant à sa pérennité

Les opinions des Français sur leur système de protection sociale, et notamment sur leur système de retraite, sont régulièrement recueillies par les pouvoirs publics, notamment par le biais du baromètre de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) des ministères sociaux.

Sur cette base, le Conseil d’orientation des retraites (COR) ([9]) a mené récemment une journée destinée à faire un panorama des attentes des Français quant à leur système de retraite. Il en ressort clairement une forme d’inquiétude. Ainsi, en 2019, plus de huit Français sur dix se disent préoccupés par l’avenir du système de retraite.

Source : secrétariat général du Conseil d’orientation des retraites, « Comment les opinions sur la retraite se forment-elles ? », 24 mars 2022.

Ces inquiétudes se cristallisent notamment sur l’anticipation du niveau de vie futur à la retraite, les actifs étant majoritairement convaincus que leur niveau de vie sera moins bon à la retraite que pendant leur durée d’activité (60 % des hommes actifs et 70 % des femmes actives, en 2019).

Source : secrétariat général du Conseil d’orientation des retraites, « Comment les opinions sur la retraite se forment-elles ? », 24 mars 2022.

Ces inquiétudes se cristallisent notamment sur l’anticipation du niveau de vie futur à la retraite, les actifs étant majoritairement convaincus que leur niveau de vie sera moins bon à la retraite que pendant leur durée d’activité (60 % des hommes actifs et 70 % des femmes actives, en 2019).

Le système par répartition lui-même fait l’objet d’une certaine désaffection. L’enquête dite « Pat€r » ([10]), menée sous l’égide de la Caisse des dépôts et consignations, montre que si une majorité des répondants sont défavorables à un « système où chacun préparerait sa retraite », un tel système recueille l’assentiment de 39 % des personnes interrogées ([11]). Une enquête menée par la Fondation pour l’innovation politique montre même que plus de la moitié des jeunes de 18 à 24 ans privilégieraient un système de financement par capitalisation pour leurs futures retraites ([12]).

Cette même enquête montre que les adjectifs destinés à qualifier le système aujourd’hui, quelles que soient les générations, sont les suivants : « complexe », « injuste » et « insuffisant ».

Source : Luc Arrondel (PSE-CNRS), Loïc Gautier (CDC-DPS), Aurélie Lemonnier et Laurent Soulat (CDC-DPS), Caisse des dépôts, QPS-Les études n° 33, avril 2021 : « Les attentes et la perception de la retraite en France : exploitation de la vague 2020 de l’enquête Pat€r »

Cette insatisfaction à l’égard du système actuel des retraites s’exprime également dans l’enquête de la Fondation pour l’innovation politique précitée, qu’il s’agisse des situations personnelles ou de la situation de l’ensemble des Français ([13]).

Source : Fondation pour l’innovation politique, « Les Français jugent leur système de retraite », novembre 2018.

Ce sentiment d’injustice est d’ailleurs croissance à mesure que les niveaux de revenu des personnes interrogées sont plus bas, selon cette même étude. Ainsi, si 49 % des personnes qui disposent d’un niveau de vie égal ou supérieur à 3 100 euros ([14]) ne sont pas satisfaites du système actuel, ce taux monte à 81 % pour les personnes qui ont un niveau de vie entre 894 et 1 317 euros et même à 84 % pour les personnes qui ont des niveaux de revenu encore inférieurs.

S’agissant du sentiment selon lequel « le système de retraite actuel est injuste pour moi personnellement et aussi pour la plupart des Français », ces taux sont respectivement de 39 %, de 69 % et de 62 %.

II. Restaurer la confiance dans notre système de retraite par répartition suppose d’affirmer clairement les défis auxquels il est confronté

S’il apparaît dans la majorité des enquêtes précitées que la confiance dans le système des retraites, et notamment la capacité de ce système à garantir les droits acquis au cours de la vie professionnelle, progresse à mesure que progresse l’information à son sujet, la rapporteure générale estime que ce système connaît effectivement des évolutions inquiétantes, d’abord sur le plan financier, dans un contexte macroéconomique dégradé.

A. L’équilibre financier du système des retraites est indispensable à son fonctionnement comme à la justice entre générations

Un système de retraite par répartition suppose, par nature, que les actifs versent des cotisations qui financent les pensions, elles-mêmes versées par les organismes sociaux aux retraités. Il n’est nullement prévu dans ce système qu’un tiers financeur, que ce soit le contribuable présent ou futur, ne comble les besoins de financement du système, sauf crise passagère.

Or, la situation dans laquelle se trouve le système de retraite français n’est pas celle d’une crise passagère, mais d’une évolution économique et démographique durable. Celle-ci doit être traitée par les instruments à la disposition du législateur pour orienter à court, moyen et long terme le système vers l’équilibre. C’est ce qu’implique la volonté du législateur dans les principes affirmés pour l’assurance vieillesse :

« La pérennité financière du système de retraite par répartition est assurée par des contributions réparties équitablement entre les générations et, au sein de chaque génération, entre les différents niveaux de revenus et entre les revenus tirés du travail et du capital. Elle suppose de rechercher le plein emploi. » ([15])

La pérennité financière, l’équité entre les générations et entre chacune d’entre elles, entre les différents niveaux de revenus et la recherche du plein emploi sont au cœur de la réforme que propose le présent projet de loi. La pérennité financière est pourtant menacée par les évolutions financières à court, moyen et long termes du système.

B. Le système des retraites fait face actuellement à un déséquilibre durable

La documentation à la disposition des parlementaires comme des citoyens fait apparaître un déséquilibre financier structurel du système de retraite.

1. Le déficit du système des retraites dans son ensemble

La nécessité d’assurer l’équilibre à long terme du système des retraites au bénéfice de toutes les générations a conduit le législateur à confier le suivi, entre autres, de sa situation financière à deux instances : le Conseil d’orientation des retraites (COR) et le Comité de suivi des retraites (CSR).

Au titre de l’article L. 114-2 du code de la sécurité sociale, le premier a pour mission :

– de décrire les évolutions et les perspectives à moyen et long terme des régimes de retraite légalement obligatoires, au regard des évolutions économiques, sociales et démographiques, et d’élaborer, au moins tous les cinq ans, des projections de leur situation financière ;

– d’apprécier les conditions requises pour assurer la viabilité financière à terme de ces régimes ;

– de mener une réflexion sur le financement des régimes de retraite susmentionnés et de suivre l’évolution de ce financement.

Le second doit, en s’appuyant notamment sur les documents du Conseil d’orientation des retraites, rendre un avis annuel et public ([16]), analysant notamment si le système des retraites s’éloigne de façon significative des objectifs qui lui sont assignés par le législateur.

Ces deux instances ont remis, pour l’un un rapport, pour l’autre un avis, au mois de septembre 2022, dont les conclusions, abondamment commentées, ne laissent pourtant que peu de place au doute sur la trajectoire financière du système des retraites.

a. Les prévisions issues du dernier rapport du COR

i. Une évolution à la hausse des dépenses

Le constat que porte le COR sur le système de retraite porte d’abord sur l’évolution des dépenses en pourcentage de PIB, qui exprime « de manière globale et synthétique, le niveau des prélèvements qu’il faut opérer sur la richesse produite par les actifs pour assurer l’équilibre » ([17]).

Dans cette perspective, le Conseil estime que « les résultats de ce rapport ne valident pas le bien-fondé des discours qui mettent en avant l’idée d’une dynamique non contrôlée des dépenses de retraite » ([18]). Pour autant, le Conseil estime que le niveau de ces mêmes projections de dépenses à horizon de vingt-cinq ans a augmenté par rapport à ses précédentes estimations ([19]). Ces écarts sont de 0,3 point de PIB entre 2023 et 2027 et de 0,8 point en 2032, dans l’ensemble des scénarios ([20]).

Les hypothèses de la part des dépenses dans le PIB évoluent en effet, pour le COR, en fonction de deux paramètres :

– l’évolution des salaires, qui détermine à la fois les ressources du système des retraites mais aussi le montant qui sert de référence à celui des pensions. Le partage de la valeur ajoutée entre le travail (60 %) et le capital (40 %) étant réputé constant en France, les salaires varient en fonction de la productivité horaire du travail ;

– l’évolution démographique et notamment le ratio entre la population active et la population retraitée.

Or, ces deux variables ont fait l’objet d’ajustements dans les prévisions du COR. S’agissant des hypothèses de productivité horaire du travail, les hypothèses sur le moyen et long terme ont été révisées à la baisse, pour prendre en compte le ralentissement observé au cours de la dernière décennie dans l’ensemble des économies industrialisées. Alors que quatre scénarios étaient prévus, dans une fourchette d’évolution entre 1 % et 1,8 %, les évolutions s’échelonnent désormais de 0,7 % à 1,6 % ([21]).

S’agissant de l’évolution démographique, les hypothèses de l’Insee sont nettement moins favorables que lors du précédent rapport de 2019. Les évolutions de natalité ont notamment été revues à la baisse dans le contexte post-covid. La diminution du taux de fécondité a un impact léger mais réel sur l’évolution des rapports démographiques entre les populations âgées de 20 à 59 ans et les populations âgées de plus de 60 ans. Alors que ce ratio est de 2,5 pour 1, il tomberait à 1,3 en 2070 ([22]).

ii. Un solde durablement dégradé

L’estimation du solde du système des retraites constitue un exercice de projection du COR sur la base des hypothèses susmentionnées, mais aussi sur celle de conventions qui visent à simuler la part de l’État dans le financement des régimes.

Alors que ces conventions étaient au nombre de trois, le COR n’en retient désormais plus que deux ([23]), à savoir :

– la convention EPR (équilibre permanent des régimes), qui correspond à l’obligation actuelle pour l’État de compenser les déséquilibres des régimes spéciaux et de la fonction publique ;

– la convention EEC (effort de l’État constant), qui suppose un maintien des dépenses en faveur de ces mêmes régimes sur l’ensemble de la période, indépendamment de leurs évolutions propres.

Ces deux conventions s’appliquent aux quatre hypothèses de productivité du travail susmentionnées, de telle sorte qu’il ressort huit scénarios distincts à l’horizon 2070.

Ces scénarios appellent plusieurs remarques de la rapporteure générale :

– en premier lieu, il apparaît que sur ces huit scénarios, quatre d’entre eux sont déficitaires continûment jusqu’en 2070 ;

– en deuxième lieu, si la convention EPR, qui correspond à une législation inchangée, devait être suivie, c’est le scénario le plus optimiste qui permettrait, seul, de retrouver l’équilibre, en l’état, en 2060, sous réserve d’hypothèses de baisse relative des pensions de retraite ;

– à l’inverse, s’il était retenu, comme il est fait habituellement, une hypothèse centrale de productivité du travail, le déficit se situerait, à horizon 2045, entre 0,5 % ([26]) et 1 % du PIB ([27]).

Les projections de long terme reposent naturellement sur des hypothèses conventionnelles dont il est difficile de percevoir la validité facilement. Le COR propose cependant d’autres instruments de mesure de la situation financière du système des retraites, comme le solde moyen à l’horizon de vingt-cinq ans, là aussi en fonction des huit scénarios mentionnés supra.

Sur cette période, quelle que soit la convention ou l’hypothèse retenue, le système des retraites est déficitaire en moyenne, de 0,1 % dans le scénario le plus optimiste à 0,8 % dans le scénario le plus pessimiste. Outre les réflexes de prudence budgétaire élémentaires quant aux hypothèses optimistes, il convient de rappeler, à l’instar du COR, que :

– l’hypothèse de productivité de 1,6 %, la plus optimiste, correspond à la croissance de la productivité horaire sur longue période (1982-2019) ;

– l’hypothèse de productivité de 0,7 %, la plus pessimiste, correspond à la productivité horaire moyenne enregistrée au cours de la dernière décennie (2009-2019).

Dit autrement, l’hypothèse de productivité de 0,7 % correspond à la période la plus proche de l’établissement de ces hypothèses et traduit ce qui pourrait être une tendance de fond de ralentissement structurel de la productivité ([28]).

Pour donner une hypothèse aussi précise que possible de ce que représente le déficit du système des retraites, il est également possible de proposer une projection sur la base d’hypothèses favorables de chômage à 4,5 % et de productivité de 1 %, en convention EPR.

Il apparaît des données fournies par le COR que, si le système des retraites est en excédent de 3,2 milliards d’euros en 2022, le déficit est de 11 milliards d’euros en 2026, 13,5 milliards d’euros en 2030 et près de 17 milliards d’euros en 2032.

(en millions d’euros)

Source : commission des affaires sociales, sur la base des données du COR. Évolution du PIB en valeur.

b. L’avis du CSR

Le Comité de suivi des retraites, dont le président a été auditionné par la rapporteure générale, a produit des constats analogues à ceux qui sont faits ici, dans son avis de septembre 2022.

S’agissant de l’augmentation des dépenses, d’abord, le Comité estime qu’il demeure une perspective de stabilisation, voire d’un repli, des dépenses de retraite par rapport au PIB. Toutefois, « selon ces nouvelles projections, cette stabilisation ou ce repli interviendraient à partir de points hauts, atteints vers 2030, qui seraient sensiblement plus élevés que dans les projections précédentes. Dans la nouvelle hypothèse basse de croissance introduite cette année par le COR, la stabilisation de la part des retraites dans le PIB se ferait même au niveau qui avait été atteint au plus fort de la crise sanitaire. » ([29])

Le Comité démontre ensuite la dégradation des projections de solde entre le rapport de juin 2021 et de septembre 2022, sous l’effet des nouvelles projections économiques et démographiques mentionnées plus haut.

Source : avis du Comité de suivi des retraites de septembre 2022.

Le CSR estime qu’il doit être remédié à ce déficit, de manière relativement habituelle par rapport à ses dernières recommandations. Il ajoute néanmoins que le déficit projeté du système des retraites s’inscrit dans un « contexte général bien moins permissif pour l’endettement public » qu’en 2020. Par ailleurs, « alors que le choc de 2020 était un choc totalement exogène qu’on pouvait espérer très ponctuel, le choc en cours est d’ordre plus structurel. Ceci donne une vraisemblance non négligeable au nouveau scénario tendanciel bas introduit par le COR. Ce scénario est celui de progrès de productivité au rythme de seulement 0,7 % par an, dans lequel le solde du système de retraite est négatif sur l’ensemble de la projection, quelle que soit la façon de le calculer. » ([30])

2. Le déficit des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale

Si l’ensemble du système des retraites connaît des déficits marqués, l’évolution des différents régimes demeure toutefois diversifiée, comme le démontre là encore le rapport du COR précité.

Source : rapport du COR de septembre 2022.

Le déficit des régimes obligatoires de base, que ce soit ceux des fonctionnaires, dont notamment celui applicable aux fonctionnaires territoriaux et hospitalier – le régime de la CNRACL – ou encore celui des régimes spéciaux, tire largement le déficit de l’ensemble du système. La rapporteure générale, ainsi qu’elle le rappelle dans son analyse de l’article 6 du présent projet de loi de financement rectificative, estime qu’il convient de prêter une attention accrue à ces régimes obligatoires, base d’analyse et des débats au sein des lois de financement.

C. Une situation déficitaire particulièrement problématique dans un contexte financier délicat

Ainsi que l’exprimait le CSR plus haut, les décisions à prendre quant au déficit du régime des retraites sont d’autant plus urgentes que la situation macroéconomique se dégrade.

Si l’objet du présent rapport ne permet pas de saisir pleinement les enjeux liés à l’augmentation massive de dépenses publiques résultant de la crise sanitaire et de la protection des entreprises et des ménages, la rapporteure générale souhaite rappeler que :

– la part des dépenses publiques dans le PIB n’avait jamais été aussi élevée qu’en 2020. En 2022, la dépense publique atteint 1 522 milliards d’euros, en augmentation de 61 milliards d’euros par rapport à 2021 ;

– surtout, les dépenses publiques engagées en 2020 ont conduit à un choc haussier de la dette, aboutissant à une augmentation de 17,2 points entre 2019 et 2020. Le ratio qui mesure la dette par rapport au PIB est ainsi passé de 97,5 % en 2019 à 114,6 % en 2020. En euros courants, la hausse a représenté 272,4 milliards d’euros et la dette s’établissait à 2 648 milliards d’euros au 31 décembre 2020 (+ 11,5 %).

Or, dans un contexte d’inflation, certes majoritairement importée, la Banque centrale européenne a dû « resserrer » une politique monétaire jusqu’ici particulièrement accommodante. Ce resserrement des politiques monétaires et la progression des anticipations d’inflation ont conduit à une remontée des taux d’intérêt demandés par les marchés sur les obligations souveraines aux États-Unis et en zone euro. Ainsi, alors que le taux moyen annuel des obligations françaises à dix ans s’est établi à – 0,05 % en 2021, il atteindrait 1,53 % en 2022 et 2,55 % en 2023 ([31]).

Cette situation conduit à augmenter mécaniquement la charge de la dette, qui s’établissait à 51,2 milliards d’euros en 2022 en hausse de 30 % par rapport à 2021. Les prévisions actuelles font état d’une légère hausse de la charge de la dette en 2023 à 51,7 milliards d’euros, un niveau exceptionnellement élevé. À titre de comparaison pour les finances sociales, la charge de la dette représente un niveau proche de l’ensemble des dépenses de la politique familiale et la moitié de l’ensemble de l’Ondam hospitalier.

III. l’augmentation de la durée travaillée constitue une mesure de nature à restaurer l’équilibre financier mais aussi à augmenter la richesse nationale

Ainsi que le présentent tant les rapports précités que le débat national au sujet des retraites, trois paramètres peuvent être utilisés pour rétablir l’équilibre, au sein du système des retraites ([32]) :

– l’augmentation des recettes, via l’augmentation du montant des cotisations versées par les actifs ;

– la baisse des dépenses, via une diminution du montant des pensions ([33]) ;

– l’allongement de la durée de cotisations via le relèvement de l’âge légal de départ à la retraite.

A. L’augmentation des cotisations comme la baisse des pensions seraient une impasse

1. La baisse du montant des pensions reviendrait sur des droits acquis

Le système des retraites français permet actuellement aux retraités de bénéficier d’un niveau de vie exceptionnellement élevé, en termes relatifs, par rapport aux actifs. Ainsi que le présente le COR ([34]), le niveau de vie moyen des retraités est légèrement supérieur à celui de l’ensemble de la population et le patrimoine des retraités est plus élevé que celui des actifs ([35]).

Ceci étant, les pensions dont bénéficient les retraités constituent un droit acquis par les cotisations versées tout au long de leur carrière. Revenir sur ce droit serait trahir l’une des promesses de notre pacte social.

Par ailleurs, les pensions constituent pour les retraités, notamment pour les plus modestes, un revenu de remplacement qui ne peut évoluer en fonction d’eux, mais uniquement en fonction de ses modalités d’indexation et, éventuellement, de son montant. Ils ne peuvent donc pas réagir à l’évolution à la baisse de leurs pensions, si ce n’est risquer d’être durablement appauvri.

L’objet de la présente réforme, vise, au contraire, à préserver le montant des pensions et le taux de remplacement applicables aujourd’hui. En matière de montant des pensions, le COR prévoit en effet une diminution relative durable par rapport au niveau des salaires des actifs. Ainsi, à législation constante, entre 2021 et 2070, les pensions augmenteraient de telle sorte que le niveau de vie relatif des retraités s’établirait entre 89,9 % et 94,8 % en 2040 et entre 75,5 % et 87,2 % en 2070, après être passé par un maximum à 106 % vers 2014 ([36]). Cet indicateur retrouverait dès lors des valeurs comparables à celles qu’il avait dans les années 1980. L’augmentation, à terme, du montant moyen des pensions, issue de la présente réforme, permettrait de contrecarrer l’effet présenté ici.

2. La hausse du montant des cotisations versées par les actifs reviendrait sur les dispositifs engagés dans la lutte contre le chômage depuis 2017

Le taux des cotisations applicables au financement de l’assurance vieillesse s’établit à un niveau proche de 28 %, au niveau du salaire moyen, en 2022, ce qui représente le plafond au-delà duquel le Comité de suivi des retraites ne peut recommander une augmentation pour équilibrer le régime des retraites ([37]). Ce niveau représente en effet symboliquement celui à compter duquel il a été considéré que la part de financement demandée aux actifs devenait incompatible avec l’équité du système des retraites.

Au-delà de ce seul seuil, le Gouvernement estime, dans le scénario de plein emploi à compter de 2027 et de hausse de la productivité de 1 % mentionné plus haut, que la hausse moyenne de cotisations salariales et patronales nécessaire pour combler le besoin de financement du système des retraites serait de plus de 400 euros par an à compter de 2027 en moyenne.

Source : Rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, janvier 2023.

Cette hausse des cotisations viendrait en contradiction avec la politique de diminution du montant des cotisations sur les rémunérations les plus modestes, qui permettent de poursuivre la diminution du taux de chômage. Ainsi, selon une note de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) du ministère du travail, le nombre de demandeurs d’emploi en catégorie A ([38]) a baissé de 3,8 % au quatrième trimestre de l’année 2022 et de 9,4 % en un an ([39]).

B. L’augmentation de l’âge d’ouverture des droits et l’accélération de la majoration de la durée d’assurance ont des effets vertueux pour l’équilibre du système de retraite comme pour la richesse nationale

1. La mesure proposée par le présent projet de loi permet de revenir à l’équilibre du système des retraites d’ici 2030

Le présent projet de loi de financement rectificative propose, à son article 7, de relever progressivement l’âge d’ouverture des droits de 62 à 64 ans, à raison d’un trimestre par an. Il vise également à accélérer le calendrier de majoration de la durée d’assurance requise pour liquider une pension à taux plein, établi par la réforme des retraites de 2014 ([40]). Ce calendrier augmenterait d’un trimestre d’assurance tous les ans, de telle sorte que la génération née en 1965 devrait valider 172 trimestres, cette condition ne s’appliquant aujourd’hui qu’à compter de la génération née en 1973.

Cette double mesure de relèvement des bornes d’âge et de durée d’assurance qui encadrent le système des retraites permet des économies à hauteur de 7,5 milliards d’euros à l’horizon 2026 et de 17,7 milliards d’euros à horizon 2030, si aucune mesure n’était prise pour accompagner l’augmentation de la durée travaillée, notamment auprès des plus fragiles.

En prenant en compte les mesures exposées infra pour assurer le caractère redistributif de la réforme, l’ensemble de la réforme proposée ici permet d’améliorer le solde de 6,2 milliards d’euros en 2027 et de 11,8 milliards d’euros en 2020 ([41]). Ces mesures prises dans leur ensemble permettent donc de rétablir l’équilibre à horizon 2030, contre un déficit de 13,5 milliards d’euros ([42]) si aucune mesure n’était prise.

L’essentiel du rétablissement de l’équilibre serait porté par les régimes de base, à hauteur de 8,1 milliards d’euros en 2030, contre 3,7 milliards d’euros pour les régimes complémentaires, à commencer par celui des salariés – l’Agirc-Arrco.

Source : Rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, janvier 2023.

2. La mesure d’âge est adaptée à l’évolution de l’âge de liquidation des pensions

Sous l’effet de l’augmentation de la durée d’assurance requise issue de la réforme de 2014 précitée comme de la réforme de 2010 ([43]) ayant augmenté l’âge d’ouverture des droits, l’âge conjoncturel de départ à la retraite ([44]) a augmenté de 1 an et 10 mois depuis 2010, pour s’établir à 62 ans et 4 mois pour les retraités de droit direct résidant en France.

Source : « Les retraités et les retraites. », Drees, édition 2022.

Or, selon le COR ([45]), cette évolution devrait se poursuivre pour dépasser l’âge de 63 ans d’ici 2030.

Source : rapport du COR de septembre 2022.

Selon les données du Gouvernement, si l’on faisait abstraction de l’ensemble des mesures destinées à permettre des départs anticipés pour les personnes inaptes, invalides ou ayant commencé leur carrière tôt, la mesure prévue à l’article 7 conduirait à augmenter cet âge moyen conjoncturel de neuf mois par rapport à une situation sans réforme.

Source : Rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, janvier 2023.

Compte tenu des hypothèses actuelles d’espérance de vie, le Gouvernement estime, sur cette même base, que la durée en retraite, qui représente aujourd’hui 28 % de la durée de vie totale en moyenne, resterait proche à terme de ce taux et croîtrait à nouveau à compter de la génération née en 1972.

Source : Rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, janvier 2023.

3. La mesure d’âge permet d’améliorer la richesse nationale

Outre les effets vertueux pour l’équilibre du système des retraites, la mesure proposée ici conduit en outre à un « choc d’offre » positif sur le marché du travail, soit une augmentation du nombre de personnes qui travaillent. L’effet de cette mesure avait fait l’objet d’une simulation de la direction générale du Trésor, dans la perspective d’une journée d’étude du COR consacrée à ce sujet. Appuyée sur une méthode comptable estimant ex post les effets du relèvement de l’âge légal issu de la réforme de 2010, cette simulation aboutit à une amélioration du solde de l’ensemble des administrations publiques de 0,9 % du PIB, dont 0,4 % qui n’est pas lié au solde du système des retraites, à horizon dix ans.

Source : direction générale du Trésor, « Effets d’une mesure d’âge sur le solde des administrations publiques », 27 janvier 2022.

Ce résultat, qui prend pour hypothèse la création de 390 000 emplois à terme, est issu d’une méthode qui ne s’appuie pas sur un modèle néokeynésien, contrairement aux estimations proposées cette même journée par l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). Il est toutefois intéressant d’observer que l’usage de ce modèle néokeynésien « Mésange » aboutit à la conclusion suivante : la hausse de l’âge de départ est la seule réforme créant de l’emploi et augmentant le PIB à moyen terme.

Source : direction générale du Trésor, « Effets d’une mesure d’âge sur le solde des administrations publiques »,

27 janvier 2022.

4. La mesure d’âge s’inscrit dans un contexte de progression de l’espérance de vie en bonne santé

Le présent projet de loi intervient dans une période au cours de laquelle l’espérance de vie prévisionnelle est bien plus élevée que celle d’aujourd’hui, et où l’espérance de vie en bonne santé est également en progression.

S’agissant du premier point, l’espérance de vie augmenterait toujours significativement, y compris pour les générations nées plus récemment, selon l’Insee. Ainsi, alors que seulement 81 % des femmes et 69 % des hommes nés en 1940 ont atteint l’âge de 65 ans, cela devrait être le cas de 91 % des femmes et de 84 % des hommes nés en 1970 et de la quasi-totalité des filles et des garçons nés en 2022 (96 % et 95 %, avec une variation de plus ou moins 2 points selon le scénario) ([46]).

S’agissant de l’espérance de vie en bonne santé en France, celle-ci a fait l’objet d’une étude récente de la Drees ([47]), qui établit les constats suivants :

– l’espérance de vie à l’âge de départ à la retraite s’allonge régulièrement en France, mais l’indicateur le plus pertinent demeure l’espérance de vie en bonne santé, ou EVSI (espérance de vie sans incapacité) ;

– cette espérance de vie s’élève à 12,1 ans pour les femmes à 65 ans en 2020 et à 10,6 ans pour les hommes au même âge, à cette même date. L’espérance de vie sans incapacité sévère atteint, quant à elle, 18,1 ans pour les femmes et 15,7 ans pour les hommes ;

– entre 2008 et 2020, l’espérance de vie sans incapacité à 65 ans a augmenté de 2 ans et 1 mois pour les femmes et de 1 an et 11 mois pour les hommes. L’espérance de vie sans incapacité sévère augmente également au cours de la même période, de 1 an et 6 mois pour les femmes et de 1 an et 8 mois pour les hommes ;

– en 2019, la France se situe à la première position dans l’Union européenne (ex aequo avec l’Espagne) en termes d’espérance de vie à 65 ans, pour les hommes comme pour les femmes ;

– enfin, toujours en 2019, l’espérance de vie sans incapacité à 65 ans des hommes en France est légèrement supérieure (+ 2 mois) à la moyenne européenne, qui s’établit à 10,2 ans pour l’Union européenne. Pour les femmes, l’écart avec la moyenne européenne (10,4 ans) est plus important (+ 1 an et 2 mois).

5. La mesure d’âge intervient dans un contexte où les travailleurs français connaissent des âges de sortie du marché du travail parmi les plus précoces d’Europe

Les analyses comparatives de l’OCDE ([48]) et de la Commission européenne ([49]) montrent que la France, avec la Belgique et l’Espagne, connaît des âges de sortie du marché du travail plus précoces que les autres pays européens de deux à trois ans, voire quatre ans avec la Suède.

Cet écart avec nos partenaires européens est également constaté par le COR, alors que l’âge d’ouverture des droits actuel en France fait partie des plus bas des pays de l’OCDE suivis par le Conseil.

Source : rapport du COR de septembre 2022.

Au regard des législations de la plupart des pays européens, la France demeurera, à l’issue de la réforme, l’un des pays de l’OCDE où l’âge d’ouverture des droits est le plus bas.

6. La mesure d’âge permet d’augmenter le montant moyen des pensions

Ainsi que le directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse l’a confirmé à la rapporteure, le relèvement de l’âge légal aboutit mécaniquement à relever le montant des pensions, en raison des effets à la fois sur le salaire de référence, qui sera plus élevé dans le régime général et, surtout, dans la fonction publique, sur le taux de proratisation dans les régimes de base et, si elles le décident, une augmentation des points servis par les organismes complémentaires.

Des effets contraires s’appliqueront du fait de l’augmentation de la durée d’assurance, notamment sur les mécanismes de surcote, de décote et de proratisation.

Toutefois, selon le rapport annexé au projet de loi, le premier effet l’emporte sur le second, à moyen terme, aboutissant à une pension moyenne de 19 000 euros ([50]) pour la génération née en 1970 et de près de 20 000 euros par an pour la génération née en 1980.

Par ailleurs, et là encore sans retenir les mesures d’accompagnement exposées infra, cette amélioration du montant des pensions, qui va croissant avec les générations, suit une tendance redistributive, les cinq premiers déciles étant ceux pour lesquels l’augmentation de la pension moyenne est la plus forte.

Source : Rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, janvier 2023.

Le risque, toutefois, qu’apparaissent des « perdants » concernant les générations nées en 1962 et 1966 comptabilisées dans les premiers déciles, dont la pension pourrait diminuer, justifie néanmoins la mise en place de mesures fortes d’accompagnement.

IV. Renforcer la justice de notre système de retraite suppose de redistribuer davantage envers les assurés les plus modestes et de mieux prendre en compte les plus fragiles

Les effets négatifs liés à l’augmentation de la durée travaillée ou à l’augmentation de la durée d’assurance requise sur le montant des pensions liquidées sont sensiblement amoindris en vertu des dispositions destinées à protéger les plus fragiles. Ces mesures représentent un tiers du montant total des économies qui sont issues du relèvement de l’âge légal et de la majoration de durée d’assurance.

Source : Rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, janvier 2023.

Ainsi, 40 % de nos concitoyens bénéficieront ainsi de la possibilité de partir à la retraite à un âge anticipé par rapport à l’âge légal.

A. La réforme préserve les personnes les plus fragiles d’un départ à la retraite plus tardif

À la différence du précédent relèvement de l’âge d’ouverture des droits en 2010, le présent projet de loi distingue l’âge légal d’ouverture des droits de l’âge applicable aux plus fragiles pour liquider leurs pensions à taux plein. Cet âge est aujourd’hui de 62 ans pour les personnes invalides, reconnues inaptes, affectées d’un taux d’incapacité permanente de plus de 10 % ou encore les titulaires de l’allocation aux adultes handicapés.

Cet âge sera maintenu et sera inférieur, à l’issue de la réforme, de deux ans par rapport à l’âge légal.

C’est une mesure de justice sociale et de reconnaissance d’une nécessaire différence de traitement entre les travailleurs selon leur situation de santé ou leur degré de handicap.

C’est une mesure adaptée à l’évolution de l’espérance de vie, puisque l’écart dans la durée passée à la retraite s’établit aujourd’hui à trois ans entre les personnes liquidant leurs pensions au titre de l’invalidité et de l’inaptitude et les autres assurés pour la génération 1962, et de 2,2 ans pour la génération née en 1972.

C’est une mesure d’honnêteté budgétaire, puisque la Drees ([51]) a estimé que le relèvement de l’âge de départ pour les personnes en situation d’inaptitude et d’invalidité en 2010 s’était traduit par une dépense supplémentaire de 1,8 milliard d’euros.

B. La réforme propose des mesures ambitieuses et un financement considérable pour prévenir et réparer l’usure professionnelle

Selon l’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (Anact), l’usure professionnelle se définit comme étant un processus d’altération de la santé qui s’inscrit dans la durée et qui résulte d’une exposition prolongée à des contraintes de travail.

La prévention de l’usure professionnelle revêt plusieurs enjeux :

– d’abord un enjeu de santé pour les personnes qui y sont confrontées ;

– ensuite un enjeu d’employabilité : mieux prévenir l’usure professionnelle permet de favoriser le maintien durable dans l’emploi, en particulier des seniors ;

– enfin, un enjeu de compétitivité pour les entreprises puisque l’usure professionnelle favorise l’absentéisme, l’inaptitude ou le départ précoce de salariés compétents.

En matière d’usure professionnelle, le projet de loi de financement de la sécurité sociale traduit la priorité du Gouvernement d’agir pour prévenir l’exposition aux facteurs de risque et de pénibilité afin d’atténuer leurs conséquences néfastes sur la santé des travailleurs. Il s’inscrit à ce titre dans le prolongement de la réforme de 2014.

1. Renforcer les droits des bénéficiaires du C2P

● La création du compte personnel de prévention de la pénibilité (C3P) comme corollaire de l’allongement de la durée des carrières, a été une avancée majeure. Pourtant, sa mise en place s’est avérée plus complexe qu’initialement anticipée. En effet, le rapport de MM. Gaby Bonnand, Pierre-Louis Bras et Jean-François Pilliard, remis au Gouvernement en 2016, soulevait la difficile appropriation du C3P par les entreprises, alertant sur le risque que la multiplication des critères de pénibilité donne lieu à une action de prévention plus théorique qu’avérée ([52]).

En raison des difficultés rencontrées par les employeurs des TPE et PME pour apprécier et déclarer l’exposition de leurs salariés à certains facteurs de risques professionnels, le C3P a fait l’objet d’une importante réforme en 2017, à l’occasion de la prise des ordonnances réformant le code du travail.

Le passage du C3P au C2P – compte professionnel de prévention – en 2017 poursuivait un triple objectif « de simplification, de sécurisation juridique et de prévention » ([53]), en préservant les apports de la C3P tout en garantissant une mise en œuvre simple et opérationnelle du dispositif. Cette simplification impliquait de mieux cibler les facteurs de risque, de manière à permettre la mise en œuvre d’une action efficace en faveur de la prévention et de la réduction des situations de pénibilité au travail. Ont ainsi été exclus du C2P les facteurs de risques ergonomiques – postures pénibles, port de charges lourdes et vibrations mécaniques –, particulièrement difficile à quantifier et mesurer.

Cette réforme a permis sans aucun doute d’accélérer la montée en charge du dispositif. De fait près de 1 900 000 salariés bénéficient aujourd’hui d’un compte professionnel de prévention En pratique, le C2P reste pourtant très peu utilisé par ses bénéficiaires. Selon les données contenues dans le rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale AT-MP de 2022, depuis la création du dispositif, sur les 1 900 000 bénéficiaires d’un C2P, seuls 13 600 salariés s’en sont servis (soit à peine 0,7 %). L’utilisation du C2P se répartit de la façon suivante :

salariés ayant demandé la conversion de points C2P (entre 2015 et 2021)

Source : Rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale 2022 – Branche AT-MP.

● Le projet de réforme des retraites prévoit trois mesures pour renforcer les droits acquis par les salariés exposés à des facteurs de pénibilité :

– les seuils des principaux facteurs d’exposition (travail de nuit et travail en équipes successives alternantes) seront abaissés : le seuil permettant l’acquisition de points au titre du travail de nuit serait abaissé de 120 à 100 nuits par an tandis que celui du travail en équipes successives alternantes passerait de 50 à 30 nuits par an ;

– le plafonnement à 100 du nombre de points qu’un salarié peut acquérir au cours de sa carrière sera supprimé ;

– le nombre de points acquis en cas de polyexposition ne serait plus plafonné à 2 par trimestre, quel que soit le nombre de facteurs de risque, mais serait proportionnel au nombre de risques. Cette mesure est susceptible de majorer les droits de plus de 8 000 personnes chaque année.

En outre le C2P ouvrira désormais droit au financement de congés de reconversion professionnelle permettant aux salariés concernés de financer des actions de formation tout en bénéficiant d’un maintien de leur rémunération lorsque celles-ci se tiennent sur tout ou partie de leur temps de travail.

2. Agir en amont pour prévenir l’exposition aux facteurs de risques ergonomiques

● Les facteurs de risques ergonomiques sont à l’origine de près de 90 % des maladies professionnelles reconnues. Pourtant, dans la mesure où ils donnent lieu à des incapacités permanentes d’un taux souvent inférieur à 10 %, ils sont mal pris en compte par les dispositifs actuels de retraite pour incapacité permanente. En outre, les données disponibles montrent que les obligations légales introduites par les précédentes réformes des retraites n’ont pas permis de limiter efficacement l’exposition des salariés à ces contraintes.

Réalisée auprès de plus de 1 200 professionnels de santé au travail et de 26 500 travailleurs du secteur privé et des trois fonctions publiques, l’enquête SUMER menée par la direction de l’animation, de la recherche, des études et des statistiques (Dares) du ministère du travail révèle l’ampleur de l’exposition aux facteurs de risques « ergonomiques ».

Proportion de salariÉs exposÉs aux grands types de contraintes physiques

(en %)

Source : Dares, « Les expositions aux risques professionnels dans la fonction publique et le secteur privé en 2017, Enquête Sumer 2017, Synthèse.Stat’ n° 31, décembre 2019.

● Afin d’améliorer la prévention de l’exposition à ces facteurs de risque lié à des contraintes physiques marquées, la réforme propose une approche globale ambitieuse et adaptée à la spécificité de ces risques.

L’article 9 prévoit d’abord que les branches professionnelles engagent des négociations permettant un recensement des métiers les plus exposés à ces facteurs de risques. Ces négociations serviront de base à la mise en place d’un suivi médical renforcé à destination des salariés exerçant ces métiers :

– à l’occasion de la visite médicale de mi-carrière, instaurée par la loi du 2 août 2021 pour renforcer la prévention en santé au travail, le médecin du travail pourra proposer des mesures d’aménagement, d’adaptation ou de transformation du poste de travail ainsi que des mesures d’aménagement du temps de travail ;

– une visite médicale de fin de carrière sera organisée lorsque le salarié atteint 60 ans, laquelle sera l’occasion pour le professionnel de santé au travail de l’informer, le cas échéant de son éligibilité au départ en retraite pour inaptitude, lui permettant de partir à la retraite deux ans avant l’âge légal ([54]).

Un fonds d’investissement dans la prévention de l’usure professionnelle (FIPU) sera mis en place pour participer au financement, par les employeurs, d’actions de sensibilisation et de prévention, d’actions de formation et d’action de reconversion à destination des salariés particulièrement exposés à ces facteurs de risque ergonomique. Le fonds sera doté de 200 millions d’euros par an, soit 1 milliard d’euros sur l’ensemble du quinquennat.

Un fonds pour la prévention de l’usure professionnelle spécifique aux établissements de santé et aux établissements sociaux et médico-sociaux publics sera également créé, les conditions de fonctionnement et son champ de compétences faisant l’objet d’une mission confiée à des personnalités qualifiées.

3. Agir en aval pour réparer les conséquences de l’usure professionnelle via l’assouplissement du dispositif de retraite pour incapacité permanente

Créé à l’occasion de la réforme de 2010, le dispositif de départ en retraite pour incapacité permanente permet aux victimes d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle dont le taux d’incapacité est supérieur à 10 % de partir en retraite deux ans avant l’âge légal.

Les données contenues dans le rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale de la branche vieillesse montrent toutefois un faible taux de recours à ce dispositif, lequel peut s’expliquer par des conditions d’accès complexes et un manque d’information : en 2021, seules 19 % des personnes potentiellement éligibles ont recouru à ce dispositif, soit moins de 4 000 départs sur les 21 000 personnes de 60 ans qui bénéficient d’une rente AT-MP avec un taux d’au moins 10 %.

Dans le prolongement des ordonnances de 2017, la réforme propose un assouplissement des conditions d’éligibilité à ce dispositif de réparation qui pourrait augmenter le taux de recours de près de 40 %.

C. Les minima de pensions seront revalorisés à un niveau inédit

1. Garantir la promesse faite en 2003 d’assurer une retraite à 85 % du Smic net pour les futurs retraités justifiant d’une carrière intégralement cotisée au Smic

● Afin que soit à nouveau garanti l’objectif fixé par le législateur en 2003 d’une pension de retraite minimale équivalente à 85 % du Smic net lors de la liquidation pour les salariés du régime général et les salariés agricoles qui ont cotisé toute leur vie au niveau du Smic, la réforme :

– revalorise jusqu’à 100 euros par mois le montant des minima de pensions des salariés du privé et des salariés et non-salariés agricoles à compter du 1er septembre 2023 ;

– instaure un mécanisme d’indexation du minimum contributif majoré (MiCo) sur l’évolution du Smic pour garantir ce progrès à travers les générations.

Ainsi, un salarié né en 1961 qui a cotisé exactement la durée minimale d’assurance requise pour partir à la retraite en septembre 2023 verra sa pension augmenter de 66 euros par mois, suffisamment pour atteindre le seuil de 85 % du Smic net.

effet de la réforme pour un assuré né en 1961 avec une carrière complète au smic en tant que salarié

Source : Rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, p. 76. La hausse de 8 euros du montant de la pension de retraite complémentaire correspond à l’effet du décalage du départ à la retraite liée aux mesures d’âge.

La revalorisation des minima de pensions se traduira également par des gains significatifs pour les salariés ayant une carrière heurtée.

effet de la réforme pour un assuré né en 1961 avec une carrière heurtée en tant que salarié (120 trimestres cotisés au smic + le reste validé au titre du chômage)

Source : Rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, p. 76.

● À terme, le nombre de bénéficiaires de ces revalorisations s’établirait entre 180 000 et 200 000 personnes par an. La mesure bénéficie principalement aux premiers déciles de pensions. Entre 60 et 70 % des assurés les plus modestes en bénéficieraient.

Source : Cnav, modèle Prisme.

La mesure permettrait une hausse moyenne de la pension annuelle de plus 400 euros pour les personnes qui bénéficient de la revalorisation, pour la génération 1962, les gains étant croissants pour les générations suivantes.

Variation de la pension annuelle sous l’effet de la mesure de revalorisation des minima de pension, par décile de pension

en euros constants 2020 (génération 1962)

Source : Cnav, modèle Prisme.

2. Les retraités actuels bénéficiant de minima de pensions verront leur retraite considérablement augmenter

● Conformément à l’engagement de la Première ministre, les retraités actuels qui perçoivent une pension du régime général et du régime des salariés agricoles bénéficieront d’une revalorisation de leur pension pouvant aller jusqu’à 100 euros par mois pour ceux qui justifient d’une carrière complète. Cette mesure constitue un effort financier massif de près de 1,3 milliard d’euros par an en faveur de 1 800 000 de nos concitoyens les plus fragiles.

Les retraités concernés se situent en effet parmi les cinq premiers déciles de pensions. Ils bénéficieront d’une hausse moyenne de 6 %, soit une amélioration moyenne de 680 euros de leur pension annuelle. C’est également une mesure particulièrement favorable aux femmes, lesquelles sont plus nombreuses à remplir les conditions d’éligibilité aux minima de pensions.

Variation moyenne du montant de la pension pour les retraités qui bénéficient de la mesure de revalorisation du minimum de pension

(en % et en euros 2020)

Source : Cnav - Modèle PRISME 2022.

Répartition des retraités bénéficiaires de la revalorisation du minimum de pension via le recalcul de leur pension de retraite

Source : Cnav - Modèle PRISME 2022.

3. La situation des retraités agricoles les plus fragiles sera prise en compte

Bien que les mesures de revalorisation des petites retraites agricoles adoptées sous la précédente législature à l’initiative de M. André Chassaigne aient constitué des avancées sociales majeures, un certain nombre d’agriculteurs en restent toutefois exclus compte tenu des règles d’éligibilité aux dispositifs sur lesquels ces revalorisations sont adossées.

Il en va ainsi des retraités agricoles qui, bien que bénéficiant du taux plein, ne justifient pas de la durée d’assurance requise pour le bénéfice de l’attribution du complément différentiel de points de retraite complémentaire. Il s’agit plus spécifiquement de ceux qui sont partis à la retraite à l’âge de la décote ou au titre de l’inaptitude ou de l’incapacité permanente pourtant déjà particulièrement fragilisées. Pour remédier à cette situation, l’article 10 supprime les obstacles à l’accès à ces mesures pour ces agriculteurs.

L’assouplissement de ces règles va dans le sens de l’égalité entre les femmes et les hommes au regard de leurs droits à retraite. En effet, les femmes agricultrices étaient plus nombreuses à être écartées de ces mesures compte tenu du fait qu’elles sont souvent dans l’obligation de prolonger leur activité professionnelle jusqu’à l’âge du taux plein.

D. UNE réforme PLUS PARTICULIÈREMENT PORTEUSE de progrès pour LES AIDANTS ET LES BéNéFICIAIRES DE TUC et de dispositifs similaires

1. Les aidants bénéficieront d’une assurance vieillesse adaptée à leurs besoins

Cheville ouvrière indispensable de notre système de solidarité, les aidants sont souvent contraints d’interrompre ou de réduire leur activité professionnelle pour s’occuper de personnes en perte d’autonomie ou en situation de handicap. Cette situation peut avoir de fâcheuses conséquences sur leurs droits à la retraite en réduisant leur revenu et en les empêchant de valider des trimestres d’assurance.

Afin d’accompagner les aidants dans la constitution de leurs droits à la retraite, le présent projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale instaure une assurance qui leur est spécifiquement dédiée : l’assurance vieillesse des aidants.

Ce dispositif permettra de maintenir l’affiliation à l’assurance vieillesse du régime général de près de 60 000 aidants aujourd’hui affiliés à l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) et d’élargir ce droit à 40 000 autres personnes qui ne remplissent aujourd’hui pas les conditions d’éligibilité à l’AVPF.

2. Les bénéficiaires de travaux d’utilité collective et d’autres dispositifs similaires seront rétablis dans leurs droits à la retraite

Conçus à partir des années 1970 en réponse à l’émergence du chômage de masse, de nombreux dispositifs d’aide à l’insertion dans l’emploi par l’exercice d’une activité professionnelle ont été proposés aux jeunes sous la forme de stages de la formation professionnelle.

Les règles de cotisations spécifiques applicables à l’époque ne leur ont pas permis de valider les trimestres de retraite correspondant à ces périodes de travail alors même qu’une grande majorité d’entre eux exerçait des tâches et des activités normalement dévolues à des salariés disposant d’un contrat de travail.

Alertée par les associations de représentants des personnes ayant bénéficié de ce type de dispositif, la commission des affaires sociales a confié une mission « flash » à MM. Paul Christophe et Arthur Delaporte, laquelle a abouti à des recommandations visant à valider rétroactivement ces périodes de stage pour la retraite.

Dans le prolongement de ces travaux, le projet de réforme prévoit ainsi de réparer cette situation injuste pour les bénéficiaires de travaux d’utilité collective, des stages pratiques en entreprise, des stages « jeunes volontaires » et des programmes d’insertion locale.

Outre l’avancée indéniable pour les personnes concernées, le choix fait par le Gouvernement de reprendre une mesure faisant l’objet d’un large consensus transpartisan traduit l’esprit de concertation dans lequel il a élaboré cette réforme.

V. Améliorer le taux d’emploi des travailleurs Âgés constitue un axe majeur et indispensable de la réforme

A. La situation franÇaise en matière d’emploi des seniors est alarmante

Aucune réforme des retraites ne saurait être complète et efficace sans prendre en compte pleinement la problématique persistante de l’emploi des personnes les plus âgées sur le marché du travail. Même s’il fait débat, le terme de « travailleur expérimenté » ou « senior » est régulièrement utilisé par les différents rapports ([55]) pour désigner le plus communément les personnes de plus de 55 ans. Toutefois, la rapporteure générale tient à rappeler que la tranche d’âge allant de 45 à 54 ans peut, elle aussi, être touchée par une discrimination liée à l’âge. Une analyse fondée sur une borne d’âge trop stricte peut également inciter les pouvoirs publics à ne pas penser les politiques de retour à l’emploi suffisamment en amont.

Il est cependant établi que notre pays accuse un retard important par rapport à nos partenaires européens en ce qui concerne le taux d’emploi des salariés âgés, et tout particulièrement pour les personnes de plus de 60 ans. Cette situation est due à l’héritage de plusieurs décennies d’incitations à la préretraite, dont les effets ont mis du temps à être effacés. Depuis le début des années 2000, la France a fait d’importants progrès, comme le rappelle le COR ([56]) : entre 2000 et 2017, le taux d’activité a progressé de près de 25 points de pourcentage pour les 55-59 ans, de 20 points pour les 60-64 ans et de 4 points pour les 65-69 ans.

Évolution trimestrielle des taux d’emploi des 55-64 ans

Source : Dares.

Toutefois, des difficultés majeures persistent : le taux d’emploi des seniors en France reste faible lorsqu’on le compare avec les performances des autres États de l’OCDE ou de l’Union européenne : 53,8 % en France en 2020, contre 59,6 % pour l’ensemble de l’Union européenne et même 60,2 % pour les pays membres de la zone euro. Les États du cœur et du nord de l’Europe se distinguent par des succès particulièrement notables en la matière. Cette situation est encore plus alarmante en France pour les personnes entre 60 et 64 ans, dont le taux d’emploi est près de deux fois inférieur à celui des États du cœur de l’Europe et de la Scandinavie.

Taux d’emploi des 60-64 ans en 2020 (%)

Source : Dares.

Les économistes ont identifié « l’effet horizon » ([57]) pour expliquer cette situation. Il s’agit d’un comportement économique qui conduit les acteurs à optimiser leurs décisions en fonction du nombre d’années restantes avant l’âge de départ à la retraite. Des stéréotypes liés à l’âge continuent également à exister et à être très préjudiciables aux salariés âgés.

Au total, d’après France Stratégie ([58]), sur les années 2015 à 2017, en moyenne en France, 29 % des personnes âgées de 60 ans n’étaient ni en emploi, ni en retraite, dont environ 7 % au chômage ou dans son « halo », et 22 % inactives. Le reste des personnes, est soit en emploi (42,2 %), soit à la retraite (26,6 %), soit encore en cumul emploi-retraite (2,3 %). Or, selon la Drees ([59]), un tiers des seniors sans emploi ni retraite vivent en dessous du seuil de pauvreté.

Situation principale à 59 ans pour les femmes et les hommes des générations 1942, 1946, 1950 et 1954

Source : Drees.

B. Un nouvel indicateur pour objectiVER la situation et obliger les entreprises à engager des négociations

Il y a donc urgence à agir pour améliorer cette situation qui ne saurait être acceptée. Le présent PLFRSS propose donc plusieurs mesures centrales en ce sens, dont la création d’un nouvel indicateur relatif à l’emploi des salariés âgés, qui doit conduire les entreprises à se saisir beaucoup plus fortement de l’enjeu de l’emploi des seniors.

Non seulement cet indicateur sera obligatoirement publié dans les entreprises de plus de 300 salariés, sous peine de pénalités financières, mais il devra aussi servir de base à la négociation obligatoire dans ces entreprises. Il s’agit d’une innovation qui doit servir d’outil de politique publique et de prise de conscience rapide du retard de notre pays. L’indicateur aura aussi l’avantage d’être facilement adaptable en fonction des entreprises et des branches, tant les secteurs connaissent des spécificités en matière d’emploi des seniors. Cet indicateur pourra donc être un outil central du pilotage des politiques publiques visant à améliorer l’emploi des salariés âgés.

C. Renforcer les dispositifs de transition entre l’emploi et la retraite

Le présent PLFRSS propose également des évolutions majeures en matière de transition entre l’emploi et la retraite. Il est en effet bien documenté que ce passage entre l’emploi et la retraite peut être souvent heurté, notamment par des périodes de chômage ou d’inactivité. Il importe donc de renforcer les outils qui permettent d’assurer une bonne transition emploi-retraite, ce que nos partenaires européens et de l’OCDE ont souvent déjà entrepris ([60]).

1. Le cumul emploi-retraite

Le cumul emploi-retraite, utilisé par près de 500 000 personnes en France ([61]), reste central pour permettre de maintenir dans l’emploi des personnes qui ont pu liquider leurs pensions et qui continuent à percevoir un revenu. Très apprécié par ses bénéficiaires, ce dispositif concerne par exemple 3 % des retraités du régime général en 2020, contre 2,1 % en 2009.

Courbe d’évolution des retraités cumulant un emploi salarié depuis 2009

Source : Cnav.

Cependant, il reste des obstacles à ce que ce dispositif soit plus fortement utilisé. En particulier, la réforme des retraites de 2014 a interdit aux assurés en cumul emploi-retraite, pour l’ensemble des régimes, de se créer des droits, tout en continuant à cotiser pour l’assurance vieillesse ([62]). Cette situation, vécue comme une forte injustice par ces assurés qui cotisent « à perte », doit être réparée. C’est pourquoi il est proposé de rendre ce cumul, lorsqu’il est « intégral » ([63]), créateur de droits, en permettant de liquider une seconde pension, utilisant ainsi le bénéfice des cotisations durant la période de cumul. Cette disposition devrait permettre une augmentation rapide du pouvoir d’achat des retraités qui ont bénéficié du cumul emploi-retraite, de l’ordre de 800 euros par an dès les premières années de mise en œuvre.

Le pouvoir réglementaire pourrait également avoir la faculté, en situation de crise, de flexibiliser les conditions strictes qui encadrent le cumul emploi-retraite « plafonné », pour les assurés qui ne réunissent pas les conditions d’âge et de durée d’assurance donnant accès au cumul emploi-retraite « intégral ». Ces conditions relèvent notamment du plafond de rémunération que les assurés ne peuvent dépasser. La crise sanitaire a bien montré qu’il fallait pouvoir inciter, par exemple à l’hôpital, au retour rapide à l’emploi des personnes qui ont liquidé leurs retraites. Enfin, les militaires pourront également, sous certaines conditions, bénéficier d’un cumul entre leur pension de retraite et leur pension d’invalidité.

2. La retraite progressive

En parallèle, la retraite progressive constitue, depuis 1988, un autre dispositif central pour assurer une bonne transition emploi-retraite, en permettant de bénéficier par anticipation d’une fraction de sa pension, dans le cas où l’assuré serait à temps partiel, deux ans avant l’âge légal de départ. Ce dispositif reste très peu utilisé, puisque seulement 24 000 personnes en bénéficient ([64]), en raison de sa faible notoriété auprès des assurés et de son ouverture à nombre restreint de régimes. Toutefois, les analyses montrent que les précédentes réformes ayant permis une flexibilisation des conditions d’entrée dans ce dispositif ont permis une augmentation rapide du nombre de bénéficiaires.

Nombre de bénéficiaires de la retraite progressive au sein du régime général

Source : Cnav.

C’est pourquoi le présent PLFRSS propose de continuer à augmenter le nombre de bénéficiaires de ce dispositif, notamment en ouvrant la retraite progressive aux fonctionnaires, avocats et professions libérales. Cette disposition devrait être à l’origine d’une nouvelle montée en charge de la retraite progressive.

Effectifs projetés des bénéficiaires de la retraite progressive avant et après la réforme des retraites

Source : Rapport du Gouvernement sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites.

Il faut également que nous puissions mieux encadrer les refus des employeurs de faire bénéficier de la retraite progressive à leurs salariés. Même si les données sont difficiles à obtenir à ce sujet, il apparaît clairement que ces refus peuvent constituer des obstacles importants. C’est pourquoi il est proposé que ce refus ne puisse intervenir qu’en cas « d’incompatibilité de la durée souhaitée par le salarié avec l’activité économique de l’entreprise ». En outre, en cas d’absence de réponse de la part de l’employeur dans les deux mois, la demande sera automatiquement considérée comme acceptée.

Enfin, la réforme présente des avancées importantes en matière d’information des assurés, enjeu central pour s’assurer de la bonne appropriation des dispositifs par les assurés, comme l’ont rappelé plusieurs rapports récents ([65]). Ainsi, le groupement d’intérêt public (GIP) Union Retraite aura pour mission d’informer les assurés, dès 55 ans, de leurs droits à la retraite progressive.

Au total, cette réforme doit contribuer à nous saisir collectivement du défi de l’emploi des seniors. Nous ne pouvons plus laisser de côté des talents, des compétences et des volontés simplement à cause de stéréotypes liés à l’âge. Nous devons au contraire encourager à la transmission intergénérationnelle des connaissances et savoir-faire dans les entreprises comme dans la fonction publique et nous assurer de la bonne transition entre emploi et retraite. Notre pays a tout à y gagner, puisque les études ([66]) ont bien montré que rien n’oppose l’emploi des travailleurs les plus jeunes et les plus âgés. Au contraire, les États qui ont le plus fort taux d’emploi des seniors sont majoritairement ceux qui ont aussi le taux d’emploi le plus élevé chez les plus jeunes.

Commentaire des articles

Article liminaire

Adopté par la commission avec modification

L’article liminaire vise à présenter les prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, les prévisions de solde par sous-secteur, la prévision, déclinée par sous-secteur d’administration publique et exprimée en milliards d’euros courants et en pourcentage d’évolution en volume, des dépenses des administrations publiques, les prévisions de prélèvements obligatoires, de dépenses et d’endettement de l’ensemble des administrations publiques exprimées en pourcentage du produit intérieur brut, ainsi que les prévisions, et à les comparer à ces mêmes agrégats inscrits dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

Ces prévisions sont quasiment identiques, en l’espèce, à celles qui sont inscrites dans l’article liminaire de la loi de finances pour 2023.

I. Des prévisions quasiment identiques à celles de la loi de finances pour 2023

A. Un article liminaire propre aux lois de financement rectificatives de la sécurité sociale

Contrairement à l’article liminaire applicable aux lois de financement de la sécurité sociale initiales, l’article liminaire du présent projet de loi s’appliquait déjà antérieurement à la réforme organique des lois de financement de la sécurité sociale ([67]).

Cet article liminaire est identique à celui qui s’applique pour les lois de finance initiales, rectificatives ainsi que les lois de finances de fin de gestion.

Article L.O. 111-3-10 du code de la sécurité sociale

« Outre l’article liminaire mentionné à l’article 1er H de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la loi de financement rectificative comprend deux parties :

« 1° Une première partie correspondant à la partie de la loi de financement de l’année comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général ;

« 2° Une seconde partie correspondant à la partie de la loi de financement de l’année comprenant les dispositions relatives aux dépenses. »

Article 1er H de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances

« La loi de finances de l’année, les lois de finances rectificatives, les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale et les lois de finances de fin de gestion comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent et en rappelant les prévisions de la loi de programmation des finances publiques en vigueur pour l’année en question :

« 1° L’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre, et des prévisions de solde par sous-secteur ;

« 2° L’état de la prévision, déclinée par sous-secteur d’administration publique, de l’objectif d’évolution en volume et de la prévision en milliards d’euros courants des dépenses des administrations publiques ;

« 3° L’état des prévisions de prélèvements obligatoires, de dépenses et d’endettement de l’ensemble des administrations publiques, exprimées en pourcentage du produit intérieur brut.

« Le tableau de synthèse de la loi de finances de l’année indique également les agrégats mentionnés aux 1°, 2° et 3°, résultant de la dernière année écoulée et des prévisions d’exécution de l’année en cours.

« L’article liminaire présente également, pour l’année en question, l’état des prévisions portant sur les principales dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d’investissement au sens du dernier alinéa de l’article 1er A et du 2° de l’article 1er E.

« Il est indiqué, dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances de l’année, du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques. »

Compte tenu du dépôt de ce projet de loi de financement rectificative un mois après l’adoption de la loi de finances pour 2023 ([68]), la présentation de cet article liminaire est quasiment identique à celui qui a été inscrit dans ce texte. La dégradation des prévisions de croissance pour 2023 a toutefois conduit le Haut Conseil des finances publiques à rendre un avis légèrement différent de celui qu’il avait rendu sur le projet de loi de finances.

B. Le déficit public demeure stable par rapport à 2022

1. Les effets sous-jacents à cette apparente stabilité

Le déficit public serait identique en 2022 et en 2023, à hauteur de 5,0 % du PIB, ce qui est identique à la prévision en loi de finances pour 2023. Ce déficit se décompose entre :

– le déficit structurel, à hauteur de 4,0 % du PIB ;

– le déficit conjoncturel, à hauteur de 0,8 % du PIB ;

– l’impact des mesures nouvelles, qui aggrave le déficit de 0,2 % du PIB.

Le Gouvernement explique le maintien d’une prévision quasiment identique à celle de la loi de finances du fait du faible impact budgétaire de la réforme des retraites portée par le présent projet de loi en 2023.

Cette stabilité ne saurait toutefois masquer l’existence de deux mouvements contradictoires :

– l’augmentation des dépenses publiques, due notamment aux mesures prises en application de la loi de finances pour 2023 ([69]), visant à améliorer la protection des entreprises ([70]) face à la hausse de l’énergie ;

– l’augmentation des recettes publiques, due notamment à la mise en place d’une contribution sur les rentes infra-marginales des producteurs d’électricité.

2. Une augmentation concurrente des dépenses publiques et du taux de prélèvements obligatoires

Les effets susmentionnés aboutissent à augmenter le taux de prélèvements obligatoires nets des crédits d’impôt de 0,2 % du PIB par rapport aux prévisions du projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2023-2027.

La comparaison avec un projet de loi de programmation des finances publiques

L’article 1er H de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que soient rappelées les prévisions de la loi de programmation en vigueur. La précédente loi de programmation portait sur la période 2018-2022 et le projet de loi de programmation pour la période 2023-2027 n’a pas encore été adopté par le Parlement. Aussi le Gouvernement propose-t-il de comparer les données présentées ici au projet de loi de programmation, qui correspond aux données les plus approchantes de celle de la programmation des finances publiques pour les quatre années à venir.

Ces données sont par construction identiques à celles qui ont été inscrites dans l’article liminaire de la loi de finances pour 2023.

C’est toutefois naturellement une situation regrettable, que le Haut Conseil des finances publiques déplore dans l’avis qu’il a rendu sur la présente loi ([71]).

S’agissant de la trajectoire de dépenses publiques, celle-ci serait également en hausse de 0,3 % par rapport aux prévisions du projet de loi de programmation des finances publiques, passant de 56,6 % du PIB pour 2023 à 56,9 % du PIB, toujours pour 2023, hors crédit d’impôt.

Cette dépense publique se distingue entre sous-secteurs, présentés en euros dans le présent article liminaire, à savoir :

– 647 milliards d’euros pour les administrations publiques centrales ;

– 305 milliards d’euros pour les administrations publiques locales ;

– 722 milliards d’euros pour les administrations de sécurité sociale.

3. Un déficit public principalement porté par l’État

Il ressort du présent article que les administrations centrales portent non seulement la part majeure du déficit public, à hauteur de 5,8 % du PIB, mais ce déficit a été majoré de 0,2 % en raison des effets susmentionnés par rapport à la prévision de la loi de programmation des finances publiques.

À l’inverse, les administrations publiques locales sont à l’équilibre, tandis que les administrations de sécurité sociale sont en excédent, de 0,8 % du PIB, en décalage avec le déficit affiché à l’article 4 pour les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Ce décalage tient à l’intégration dans le champ des administrations de sécurité sociale des recettes de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades), qui a une cible d’amortissement de 17,7 milliards d’euros pour l’année 2023.

La distinction entre le champ des ROBSS et des ASSO

Périmètre traditionnel des lois de financement de la sécurité sociale, les ROBSS constituent une notion plus institutionnelle que comptable, puisqu’ils comprennent l’ensemble des régimes auxquels les assurés doivent obligatoirement être affiliés pour la couverture des risques sociaux auxquels ils peuvent être confrontés.

La nature de ces régimes exclut donc de leur champ :

– les régimes complémentaires légalement obligatoires, qui régissent principalement la couverture du risque vieillesse en plus des régimes de base ;

– les régimes qui ne sont pas considérés comme intégrés dans le champ de la sécurité sociale, comme le régime d’assurance chômage ;

– les régimes facultatifs de couverture des risques sociaux.

Les régimes obligatoires de base encadrent le champ d’action des lois de financement.

Le champ des « administrations de sécurité sociale » ou « ASSO » constitue, lui, un sous-ensemble du secteur des administrations publiques en comptabilité nationale. Le système européen des comptes (SEC) de 2010 définit le secteur des ASSO comme « toutes les unités de sécurité sociale, indépendamment du niveau administratif qui gère ou administre les régimes. Si un régime de sécurité sociale ne répond pas aux critères requis pour être qualifié d’unité institutionnelle, il est classé avec son unité mère dans l’un des autres sous-secteurs du secteur des administrations publiques. Si les hôpitaux publics fournissent un service non marchand à la communauté dans son ensemble et s’ils sont contrôlés par des régimes de sécurité sociale, ils sont classés dans le sous-secteur des fonds de sécurité sociale. »

Ce secteur comprend donc l’ensemble des personnes institutionnelles qui ont pour fonction de verser des prestations sociales dans le cadre de régimes au sein desquels :

– l’ensemble ou une partie de la population sont tenus de participer au régime ou de verser des cotisations en vertu des dispositions légales ou réglementaires ;

– les administrations publiques sont responsables de la gestion de ces personnes pour ce qui concerne la fixation ou l’approbation des cotisations et des prestations.

Ce champ comptable est retenu par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) au moment de l’établissement des comptes de la nation mais aussi par la loi de finances dans le cadre de son propre article liminaire.

Le champ des ASSO est naturellement plus large que celui des ROBSS, même s’il faut ôter de ce champ les systèmes en vertu desquels l’employeur verse lui-même les prestations aux personnes qu’il emploie. Les régimes de retraite obligatoires de l’État entrent bien dans le champ des ROBSS, mais pas dans celui des ASSO. Ce secteur comprend, par ailleurs :

– les régimes complémentaires d’assurance vieillesse et d’assistance maladie ;

– le régime d’assurance chômage ;

– les comptes des établissements de santé ;

– le solde de l’ensemble des « satellites » comme la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) ou le Fonds de réserve pour les retraites (FRR).

II. L’avis du haut conseil des finances publiques

A. Les hypothèses macroéconomiques

L’absence de révision des hypothèses macroéconomiques, due à la rapidité de présentation de ce projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, un mois après l’adoption des lois financières pour l’État comme pour la sécurité sociale, conduit le Haut Conseil des finances publiques à exprimer un avis assez proche de celui qu’il avait exprimé à l’automne, avec une attention toutefois accrue à la situation macroéconomique.

Le Haut Conseil constate que, depuis l’émission de ses avis précédents, la conjoncture mondiale s’est dégradée, en raison notamment de la persistance de l’inflation dans de nombreux pays. L’indice de « climat des affaires » ([72]) s’est dégradé au niveau mondial pour le cinquième mois consécutif. L’ensemble aboutit à une révision à la baisse de la croissance mondiale par les principales organisations économiques internationales, entre 1,5 % et 2,7 %.

Ces évolutions ont un impact sur les prévisions de croissance pour la France, selon le Haut Conseil, en dépit d’une diminution continue du taux de chômage et d’une atténuation des tensions en ce qui concerne les prix de l’énergie. Dans ces conditions, le Haut Conseil estime que la prévision de croissance « reste élevée ».

Prévisions de croissance du PIB de la France en 2023

(en %)

Source : Avis du Haut Conseil des finances publiques sur le présent projet de loi.

S’agissant des hypothèses relatives à l’inflation ([73]), le Haut Conseil estime que l’indexation du Smic sur cette dernière, tout comme la poursuite de l’augmentation des prix des produits alimentaires et manufacturés devrait soutenir l’inflation sous-jacente à un niveau élevé. Il considère de ce point de vue la prévision du Gouvernement, qui estime que l’inflation sera de 4,2 % en moyenne annuelle comme « un peu faible », tout en tenant compte de la dimension très incertaine des prévisions à cet égard.

De même, le maintien d’une prévision de croissance de la masse salariale du secteur marchant à 5,0 % en 2023 ne prendrait pas en compte, selon le Haut Conseil, l’ampleur des créations d’emploi à la fin du troisième trimestre 2022. Aussi estime-t-il la prévision du Gouvernement « un peu basse ».

B. Les hypothèses de financeS publiqueS

● S’agissant de l’année 2023, le Haut Conseil estime que la réforme des retraites se traduit par un coût supplémentaire pour les finances publiques de l’ordre de 400 millions d’euros, qui tiennent à :

– une moindre dépense de 200 millions d’euros liée au décalage de l’âge légal de départ et de l’augmentation de la durée d’assurance applicables à compter du 1er septembre 2023 ;

– une hausse des dépenses de 600 millions d’euros, répartie entre la hausse du minimum contributif à hauteur de 400 millions d’euros, les mesures en faveur de la lutte contre la pénibilité et l’usure professionnelle à hauteur de 100 millions d’euros et les mesures en faveur de la transition emploi-retraite, à hauteur de 100 millions d’euros.

● S’agissant plus globalement du taux de prélèvement obligatoire, le Haut Conseil relève que « les prévisions de prélèvements obligatoires sont entourées d’importantes incertitudes sur la dynamique des prix de l’énergie et sur la croissance de l’activité » et que le relèvement de la masse salariale pourrait entraîner une augmentation des recettes par rapport aux prévisions du Gouvernement.

S’agissant des dépenses publiques, enfin, le Haut Conseil est là aussi confronté à de fortes incertitudes, mais il retient que la forte baisse des prix du gaz et de l’électricité pourrait conduire à une moindre dépense publique que prévue, en raison d’un recours moins accru aux mesures de protection des entreprises et des ménages des effets de l’inflation énergétique.

*

PREMIèRE PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L’ÉQUILIBRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L’EXERCICE 2023

Article 1er

Fermeture des principaux régimes spéciaux de retraite

Adopté par la commission sans modification

L’article 1er vise à supprimer, à compter du 1er septembre 2023, la possibilité pour des personnes recrutées ou entrant en fonction dans certaines entreprises ou institutions d’être affiliées à l’assurance vieillesse du régime spécial lié à ces dernières.

La « fermeture » des régimes spéciaux pour les « nouveaux entrants », par le biais de ce qu’il est convenu d’appeler la « clause du grand-père », s’applique pour les personnes recrutées à la RATP, dans les industries électriques et gazières, à la Banque de France ou comme clerc et employé de notaire. Elle s’applique aussi aux nouveaux membres du Conseil économique, social et environnemental.

Le présent article maintient toutefois ces régimes pour les personnes qui en bénéficient déjà, tout comme pour les personnes nouvellement recrutées à raison des autres risques qu’ils couvrent, le cas échéant.

I. L’État du droit

A. Des régimes antérieurs aux ordonnances de sécurité sociale maintenus « provisoirement »

1. Le recensement des régimes spéciaux

Les régimes dits « spéciaux » sont définis aujourd’hui à l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale de la façon suivante : les branches d’activité ou les entreprises, énumérées par décret en Conseil d’État, qui jouissaient d’un régime spécial le 6 octobre 1945, pouvaient demeurer « provisoirement soumises à une organisation spéciale de sécurité sociale ».

C’est ainsi qu’au titre de l’article R. 711-1 du code de la sécurité sociale, font partie de ces régimes spéciaux :

« 1° les administrations, services, offices, établissements publics de l’État, les établissements industriels de l’État et l’Imprimerie Nationale, pour les fonctionnaires, les magistrats et les ouvriers de l’État ;

« 2° les régions, les départements et communes ;

« 3° les établissements publics départementaux et communaux n’ayant pas le caractère industriel ou commercial ;

« 4° les activités qui entraînent l’affiliation au régime d’assurance des marins français institué par le décret-loi du 17 juin 1938 modifié ;

« 5° les entreprises minières et les entreprises assimilées, définies par le décret n° 46-2769 du 27 novembre 1946, à l’exclusion des activités se rapportant à la recherche ou à l’exploitation des hydrocarbures liquides ou gazeux ;

« 6° la société nationale des chemins de fer français ;

« 7° les chemins de fer d’intérêt général secondaire et d’intérêt local et les tramways ;

« 8° les exploitations de production, de transport et de distribution d’énergie électrique et de gaz ;

« 9° la Banque de France ;

« 10° le Théâtre national de l’Opéra de Paris et la Comédie Française ([74]). »

Dans cette liste, et mis à part les régimes de la fonction publique, ont été fermés :

– le régime des entreprises minières et assimilées, mis en extinction à compter du 1er septembre 2010, date à partir de laquelle seules les personnes affiliées auparavant peuvent bénéficier du régime de sécurité sociale dans les mines ([75]) ;

– le régime de la société nationale des chemins de fer (SNCF), pour les nouveaux entrants, en application de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire ([76]). Le recrutement sous statut a été ainsi supprimé à compter du 1er janvier 2020.

Demeurent donc notamment ouverts :

– les régimes des industries électriques et gazières, géré par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) ;

– le régime de la régie autonome des transports parisiens (RATP), géré par la Caisse de retraites du personnel de la RATP (CRP RATP) ;

– le régime des marins, géré par l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM) ;

– le régime Banque de France ;

– le régime d’établissements culturels comme la Comédie-Française et l’Opéra de Paris, gérés par leurs caisses de retraite respectives.

2. Des régimes dont la raison de création tenait à la pénibilité des métiers effectués

Les régimes spéciaux tirent le plus souvent leur origine de la structuration de professions autour de caisses de secours et de prévoyance au cours de la seconde moitié du XIXe siècle et de la première moitié du XXe siècle. Ainsi, le premier régime relatif aux travailleurs du gaz et de l’électricité a été fondé en 1859 pour les salariés de la Compagnie parisienne du gaz. Il était alimenté par une retenue de 2 % sur les salaires, complétée par une part des bénéfices de l’entreprise. En 1941, est créée une Caisse de prévoyance des industries de l’énergie électrique et du gaz à laquelle l’adhésion est rendue obligatoire en 1944.

Le régime de la RATP est issu d’une harmonisation du régime de la Compagnie du Métropolitain de Paris avec celui de la fonction publique, en 1939. Créée en 1948, la RATP n’a pas modifié le régime qui lui préexistait.

Inscrits dans une logique de fidélisation des travailleurs et donc de compensation de la pénibilité et de la dangerosité des tâches accomplies, les régimes spéciaux devaient demeurer provisoirement en 1945, dans la perspective d’une harmonisation avec le régime général.

B. Les régimes des industries électriques et gazières et de la ratp représentent aujourd’hui les deux régimes spéciaux les plus importants

Mise à part la SNCF, dont le régime est désormais fermé aux nouveaux salariés, les régimes des IEG et de la RATP constituent les deux plus importants régimes spéciaux.

En 2021, on comptait ainsi 135 427 cotisants et 179 890 pensionnés dans le régime des IEG. S’agissant du régime de la RATP, toujours en 2021, on comptait 42 444 cotisants pour 50 905 retraités ([77]).

1. Le régime des industries électriques et gazières

a. Les modalités de financement du régime des IEG suivent un schéma particulier d’adossement au régime général

Les modalités propres au régime des IEG, s’agissant notamment de son financement, sont issues de la réforme de 2004, dans un contexte d’ouverture du secteur de l’énergie à la concurrence. Celui-ci ne permettait en effet plus aux entreprises EDF et Gaz de France de gérer un régime ad hoc. L’application de nouvelles normes comptables, qui supposaient que les entreprises soient contraintes de provisionner les avantages sociaux de leurs salariés au moment où ces derniers les acquièrent, devenait insoutenable financièrement.

La loi de 2004 ([78]) a institué une caisse ad hoc, chargée de gérer le régime spécial ainsi que les prestations d’accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP).

Cette même loi a institué un régime spécifique de financement du régime. Jusqu’en 2004, le financement du régime spécial était assuré par une cotisation salariale fixée par décret à 7,85 % de la rémunération hors primes et par une cotisation d’équilibre acquittée par les employeurs de la branche et dont le taux évoluait chaque année pour financer les charges annuelles du régime (63,79 % des rémunérations hors primes en 2004).

Le principe de financement alors retenu alors visait à assurer, ainsi que l’a présenté le directeur de la CNIEG en audition, une triple neutralité :

– neutralité pour l’assuré, dont les droits à la retraite devaient être maintenus à l’identique ;

– neutralité pour les dépenses publiques et, en particulier, interdiction pour l’État d’intervenir dans le financement du régime ;

– neutralité pour le client final, qui ne devait pas subir une augmentation du prix de l’énergie.

Il a donc été choisi de procéder à un adossement de la Caisse au régime général, sous la forme d’un double dispositif financier :

– l’ensemble des droits dont disposent les assurés dans le régime spécial sont transférés aux régimes de droit commun ([79]) des salariés et suivent l’évolution de leur réglementation. Financièrement, la CNIEG verse, d’une part, un montant équivalent à la somme des cotisations que verseraient les salariés des IEG s’ils étaient affiliés à la Cnav pour leur régime de base et à l’AGIRC-ARRCO pour leur régime complémentaire. En échange du financement de l’équivalent de « pensions de droit commun », la CNIEG verse à ces mêmes caisses des cotisations, ainsi qu’une soulte annuelle à la Cnav ;

– s’agissant des « droits spécifiques », qu’ils aient été constitués antérieurement de la création de la CNIEG ou postérieurement, ceux-ci sont financés par les salariés, les entreprises du secteur électrique et gazier et une ressource spécifique payée par les consommateurs, la contribution tarifaire d’acheminement.

Les « droits spécifiques » au sein de la CNIEG

La part des pensions des assurés aux IEG propres aux régimes spécial constitue des « droits spécifiques », qui se distinguent entre :

– les « droits spécifiques passés », applicables aux situations constituées au 31 décembre 2004, parmi lesquelles on compte les droits afférents à des activités de distribution de l’énergie comme des activités de prodution et de commercialisation ;

– les « droits spécifiques futurs », qui comprennent les droits ouverts par les assurés à compter du 1er janvier 2005

Les flux financiers qui découlent de cette construction étaient, en 2021, les suivants :

Source : commission des affaires sociales, à partir du rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2022.

b. La situation financière de la CNIEG

Ainsi que l’a présenté le directeur de la CNIEG en audition, le régime est structurellement équilibré, voire en léger excédent, du fait du mécanisme d’adossement et de l’affectation d’une taxe, la contribution tarifaire d’acheminement, pour couvrir les droits acquis jusqu’au 31 décembre 2004.

La contribution tarifaire d’acheminement

La contribution tarifaire d’acheminement (CTA) a été mise en place en 2005 au moment de l’adossement du régime des IEG. Son assiette ([80]) et ses modalités de recouvrement sont fixées par la loi, mais son taux est fixé par arrêté ministériel, par dérogation à l’article 34 de la Constitution. Ce dernier évolue de manière à couvrir les dépenses correspondant aux droits à retraite relatifs aux activités régulées acquis par les salariés préalablement à l’opération d’adossement, ainsi qu’une quote-part annuelle de la soulte versée au régime général. La mise en place de la CTA a été compensée, en 2005, par une baisse des tarifs de l’énergie.

Cependant, ainsi que l’indique la Cour des comptes dans son rapport relatif aux régimes spéciaux, l’évolution rapide du montant de cette contribution, notamment au regard de l’inflation, ne permet pas de conclure au maintien de la « neutralité » pour les clients des industries électriques et gazières ([81]), voulue au moment de l’adossement ([82]).

En dépit d’une anticipation de décroissance de son montant, du fait de l’épuisement des droits passés, le montant de cette contribution continue d’augmenter de manière linéaire au cours des précédentes années, pour atteindre un montant prévisionnel de 1,7 milliard d’euros en 2023 ([83]).

Le régime des IEG, compte tenu de ces ressources spécifiques, serait en2023 en excédent de 216 millions d’euros ([84]).

2. Le régime de la RATP

Le régime spécial de la RATP a été géré, jusqu’au 1er janvier 2006, par un service de l’établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) RATP. Il était financé par les cotisations salariales et patronales auxquelles s’ajoutait une dotation du syndicat des transports en Île-de-France (STIF) remboursée à celui-ci par l’État.

En 2004, le STIF a été transformé en établissement public régional tout en transférant à l’État le financement des retraites des agents de la RATP. À cette évolution juridique s’est ajouté le fait que, comme dans le cas des IEG, les engagements de retraite auraient dû être provisionnés au bilan de l’EPIC, ce que ne permettait pas le niveau des fonds propres de la RATP. Une caisse de sécurité sociale autonome chargée de la gestion du régime spécial, a donc été instituée à compter du 1er janvier 2006.

Celle-ci dépend en grande partie aujourd’hui des subventions de l’État, faute d’accord conclu au moment de la création de la caisse pour mettre en place un régime d’adossement comparable à celui des IEG. Selon les données issues du projet de loi de finances pour 2023 ([85]), la dotation de l’État pour couvrir les droits ouverts par le régime de la RATP devait être en 2023 de 810,1 millions d’euros en 2023, soit 61,5 % des ressources du régime. Nos collègues du Sénat ont ainsi constaté que le montant de la subvention d’équilibre versée par l’État a progressé d’environ 33 % depuis 2013 ([86]).

Les perspectives démographiques de la RATP ne laissent pas présager d’une diminution de cette dotation de couverture, qui aboutit à ce que les cotisations versées par l’employeur et les salariés ne financent qu’à hauteur de 40 % les dépenses du régime.

3. Des différences avec le régime général qui demeurent conséquentes

a. Les effets du décalage de l’entrée en vigueur des réformes liées aux paramètres d’âge

À compter de la réforme des retraites de 2003, les régimes des IEG comme de la RATP, comme les autres régimes spéciaux, se sont inscrits dans une logique de convergence avec le régime général. À la différence des régimes de la fonction publique, cette convergence s’est toutefois faite de manière décalée.

Pour le régime des IEG, ce n’est qu’en 2008 ([87]) que la durée d’assurance pour obtenir le pourcentage maximum de la pension fut fixé à cent soixante trimestres, à compter de 2012. Une surcote majorant la pension au-delà de ces durées est instaurée au 1er janvier 2009, tandis que le mécanisme de décote a été mis en place de manière plus progressive.

Une progression comparable s’est appliquée au régime de la RATP ([88]).

De la même manière, l’augmentation de la durée de l’âge légal issue de la réforme de 2010 s’est appliquée avec retard à ces deux régimes, en suivant le calendrier ci-dessous :

Décalage de l’âge légal de départ à la retraite pour la RATP et les IEG

Source : Commission des affaires sociales.

L’augmentation de l’âge légal doit permettre d’atteindre, pour la RATP, selon le directeur de la CRP RATP auditionné par la rapporteure générale, un âge d’ouverture des droits de :

– 62 ans pour le tableau S regroupant les agents sédentaires ;

– 57 ans pour les tableaux A (A1 et A2), soit les agents de maintenance, sous réserve d’avoir effectué 27 ans d’activité inclue ce tableau ;

– 52 ans pour le tableau B, soit les agents d’exploitation, sous réserve d’avoir effectué 27 ans d’activité inclue dans ce tableau.

Par ailleurs, un certain nombre de mécanismes propres à ces régimes spéciaux continuent d’encourager au départ anticipé dans des conditions avantageuses par rapport au régime général. Ainsi, pour le régime des IEG comme pour le régime de la RATP, la décote a connu une montée en charge plus lente que pour les fonctionnaires ou les salariés du secteur privé, et les âges d’annulation de la décote demeurent sensiblement inférieurs à ceux qui s’appliquent dans les autres régimes, y compris au sein de la fonction publique.

Source : Cour des comptes, « Les régimes spéciaux de retraite et de la RATP, de la SNCF et des industries électriques et gazières », Rapport à la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, juin 2019.

S’ajoute à ces conditions dérogatoires du droit commun une prise en compte de la pénibilité des métiers qui, quant à elle, est relativement similaire à celle qui s’applique dans la fonction publique avec la bonification dite « du cinquième » ([89]).

Source : Cour des comptes, « Les régimes spéciaux de retraite et de la RATP, de la SNCF et des industries électriques et gazières », Rapport à la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, juin 2019.

Cet ensemble de paramètre aboutit au maintien d’un départ moyen effectif à la retraite plus précoce qu’au régime général, en dépit d’une augmentation sensible au cours des dernières années. Alors que, selon le Conseil d’orientation des retraites ([90]), la convergence entre la fonction publique et le régime général, une fois neutralisées les différences liées aux possibilités de départ anticipé, s’observe aujourd’hui autour de 63 ans, les âges de départ moyen de départ à la retraite s’établissent à 58 ans pour les assurés de la CNIEG et à 56 ans pour les assurés de la RATP.

Ce constat est partagé par la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees), dans son panorama des retraites en France, en 2021.

Source : Drees, « Les retraités et les retraites », édition 2021.

b. Des taux de remplacement sensiblement plus élevés que dans le régime général

L’allongement progressif de la durée travaillée s’est accompagné de mesures d’accompagnement que la Cour des comptes, dans le rapport précité, a estimé « coûteuses ».

Ainsi, s’agissant des IEG, un accord de branche du 29 janvier 2008 a compensé l’augmentation de la durée d’assurance par une augmentation des coefficients de rémunération entre le 1er janvier 2008 et le 1er janvier 2016, le relèvement des plafonds de rémunération par la création de niveaux supplémentaires ou encore l’ajout de deux échelons supplémentaire.

La Cour énumère d’autres mesures de compensation. Ainsi, « les indemnités de départ à la retraite ont été augmentées et s’échelonnent entre 1,5 mois du dernier salaire mensuel pour 15 ans d’ancienneté à 5 mois de salaire pour les agents disposant de plus de 40 ans d’ancienneté. Le montant moyen s’élevait à 17 773 € en 2017 (il était de 14 000 € en 2015). À ces indemnités s’ajoutent une prime exceptionnelle de 660 € pour tous les agents et le bénéfice de régimes de retraite supplémentaires dont un plan d’épargne pour la retraite collectif (PERCO) ([91]). »

De la même manière, au sein de la RATP :

– deux échelons supplémentaires ont été ajoutés à la grille salariale, ouverts aux salariés ayant respectivement 26 ans et 28 ans d’ancienneté ;

– des points retraite ont été attribués, de manière combinée avec la création des échelons supplémentaires ;

– pour un coût évalué à 1 million d’euros en 2011, la RATP a compensé la baisse de la valeur de l’annuité liée à l’augmentation de la durée d’assurance par une augmentation de coefficient de la rémunération pour les salariés non éligibles aux mesures mentionnées ci-dessus et qui partaient à la retraite entre le 1er juillet 2008 et le 30 juin 2012.

Il s’en déduit que le taux de remplacement, calculé en comparant les salaires annuels versés pendant les cinq avant-dernières années et la pension versée, atteint 88 % pour le régime de la RATP, contre 70,4 % à la CNIEG et 60 % en moyenne dans la fonction publique.

C. Bien que d’une ampleur bien moindre, d’autres régimes spéciaux ont été maintenus

En dépit du maintien provisoire susmentionné, certains régimes spéciaux structurés autour d’une profession ou d’une institution publique se sont maintenus.

1. Les employés et clercs de notaires

Les salariés du secteur notarial que sont les employés et les clercs de notaires sont assurés aujourd’hui, notamment pour le risque vieillesse par une caisse spécifique, la Caisse de retraite et prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN). Cette caisse, instituée en 1937 ([92]), avant les ordonnances de 1945 ([93]) instaurant le régime général de sécurité sociale, couvre également les risques « maladie » et « invalidité ».

Cette caisse a pour objet la constitution, au profit de l’affilié, d’une pension en cas de vieillesse ou d’invalidité prématurée, et, en cas de décès, d’une pension au profit du conjoint et des enfants mineurs, la gestion des risques maladie, longue maladie, maternité et décès, le versement d’indemnités en cas de chômage. L’affiliation à cette caisse est obligatoire pour tous les clercs et employés dès leur entrée en fonction.

S’agissant des ressources de la caisse, celle-ci collecte ([94]) :

– une cotisation obligatoire pour tous les notaires en exercice ayant des clercs et employés ainsi que pour les chambres, caisses et organismes relevant de la CRPCEN assise sur les revenus d’activité ;

– une autre cotisation obligatoire pour tous les notaires en exercice égale à un pourcentage de l’ensemble des émoluments et honoraires ;

– une cotisation pour les clercs et employés visés par la présente caisse assise sur les revenus d’activité ;

– une cotisation obligatoire assise sur les avantages de retraite servis par la caisse, à l’exclusion des avantages servis aux personnes ne relevant pas du régime d’assurance maladie et maternité des clercs et employés de notaires.

En 2021, la CRPCEN comptait 69 151 cotisants salariés et 80 590 pensionnés, mais, comme l’a présenté en audition le directeur de la caisse, le nombre de cotisants est en progression exponentielle.

Source : CRPCEN, Recueil Statistique 2021.

Sur le plan financier, la caisse est excédentaire depuis plusieurs années, et son solde positif s’établissait à 308 millions d’euros en 2021. Plus précisément, le montant des encaissements était de 1,35 milliard d’euros en 2021, en raison notamment d’une croissance du chiffre d’affaires du secteur de 24,5 % ([95]).

Les paramètres liés à l’âge moyen de départ, tout comme les mécanismes relatifs au montant de la pension liquidée, sont similaires à ceux du régime général. Pour autant, ce régime se caractérise par la forte prégnance de personnes polypensionnées. Ainsi, seuls 40 % des pensionnés ont pu faire valoir une carrière complète dans le régime.

2. Le régime de la Banque de France

Institué par décret impérial du 16 janvier 1808, le régime d’assurance vieillesse de la Banque de France, qui couvre également les risques au regard des accidents du travail et des maladies professionnelles, est désormais régi par un décret entré en vigueur au 1er janvier 2007 ([96]). Ce dernier confie notamment la gestion du régime de la Banque de France est confiée à la Caisse des dépôts et consignations.

Le financement des pensions servies aux agents de la Banque de France s’appuie sur des revenus issus d’un portefeuille, sur une « réserve spéciale » ([97]) ainsi que des cotisations des agents sur une part de leur rémunération, dont le taux a été progressivement porté à 11,10 % en 2022.

Avec 17 091 bénéficiaires d’une pension d’assurance vieillesse contre 7 852 cotisants en 2021, le régime de la Banque de France est dans un déséquilibre démographique majeur ([98]). Celui-ci se traduit par une charge nette pour le régime de la Banque de 546 millions d’euros, dont 477 millions de contribution de l’employeur à l’équilibre du régime ([99]).

3. Le régime du personnel du Conseil économique, social et environnemental

Ce qui était alors le Conseil économique a été autorisé par le législateur à instituer une caisse de retraite en 1957 ([100]), dont les paramètres sont désormais régis par le décret n° 2017-934 du 10 mai 2017 relatif au régime administratif et financier du Conseil économique, social et environnemental.

Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) dispose d’une caisse de retraite, dont l’arrêté n° 15/DECQ/13 du 8 juin 2015 ([101]) prévoit qu’elle est « destinée à assurer des pensions aux anciens membres de l’ancien Conseil économique et du Conseil économique, social et environnemental, à leurs conjoints et à leurs orphelins mineurs ».

Les ressources de la caisse sont assurées principalement par :

– une retenue sur la rémunération des membres du Conseil ;

– une contribution sur les pensions, dite « contribution de sauvegarde », au taux de 3 % ;

– une subvention déterminée chaque année en loi de finances. La contribution d’équilibre au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions était de près de 3 millions d’euros ([102]).

II. Le dispositif proposé : la suppression de certains régimes spéciaux pour les personnes recrutées à compter du 1er septembre 2023

A. Les dispositions relatives à la fermeture des régimes spéciaux

Le présent article s’attache à supprimer le bénéfice des régimes spéciaux pour les personnes qui y auraient été affiliées dès lors qu’elles avaient été recrutées, à compter du 1er septembre 2023. Cette date permet aux entreprises, aux institutions et aux personnes concernées de disposer d’un temps incompressible d’information et d’adaptation.

Ces dispositions n’affectent en rien les personnes déjà affiliées à ces régimes spéciaux.

Les caisses concernées continueront en outre à assurer l’ensemble des personnes recrutées dans ces mêmes entreprises ou ces mêmes institutions contre d’autres risques que l’assurance vieillesse. Continuent ainsi de couvrir les risques :

– maladie, maternité, invalidité, accident du travail et maladie professionnelle, décès, le régime de la RATP ([103]) et le régime des IEG ([104]) ;

– maladie, maternité, invalidité et décès, le régime des clercs de notaires ([105]) ;

– invalidité, le régime de la Banque de France ([106]).

Seul le régime du CESE, qui ne couvrait pas d’autres risques que l’assurance vieillesse, ne pourra être ouvert pour les nouveaux membres.

Par ailleurs, ces régimes continueront « mécaniquement » à assurer les personnes affiliées jusqu’au 1er septembre 2023, en étant attributaires des cotisations versées au cours de leur période d’activité et en leur versant les pensions issues de leurs droits acquis à l’expiration de cette période.

En vue de la fermeture des régimes, le présent article prévoit d’abord de préciser, ce qui n’est aujourd’hui pas affirmé de manière explicite par le législateur pour certains régimes, que les régimes concernés continuent de couvrir les salariés recrutés jusqu’au 31 août 2023.

Sont ainsi affiliés à un régime spécial, au sens de l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale, sous réserve d’avoir été recrutés avant le 31 août 2023 :

– les salariés régis par le statut de la RATP, en application du I ;

– les agents régis par le statut de l’agent de la Banque de France, en application du II ;

– les clercs et les employés de notaires, en application du 2° du III ;

– les salariés des IEG, en application du 2° du IV ;

– les membres du CESE. Il est en effet précisé au VII que l’affiliation de ces derniers au régime général ne s’applique qu’aux membres entrant en fonction à compter du 1er septembre 2023. L’affiliation de ces mêmes membres au régime général est assurée au 6° du V.

S’agissant des personnes recrutées à compter du 1er septembre 2023, elles sont affiliées au régime général, ce qui suppose que le maintien d’un recrutement au statut concernant les trois premières catégories susmentionnées ne fasse pas obstacle à cette affiliation. C’est l’objet du 3° du V.

Ces mêmes personnes sont affiliées au régime complémentaire obligatoire géré par l’Agirc-Arrco pour les salariés du régime général ([107]), à l’exception des membres du CESE qui, en vertu de leur statut particulier, seront affiliés à l’Ircantec, l’institution de retraite complémentaire des agents contractuels de droit public ([108]), en application du 12° du V.

La gestion des risques d’assurance vieillesse est supprimée, en cohérence, pour les régimes susmentionnés, pour les personnes qui sont recrutées après le 1er septembre 2023. C’est ce à quoi procèdent le 1° du III pour la CPRCEN et le 1° du IV s’agissant de la CNIEG.

B. Des dispositions d’ordre rédactionnel

Le présent article procède également au « nettoyage » de dispositions erronées ou obsolètes.

Il répare d’abord des renvois erronés s’agissant des personnes couvertes au régime général par le risque accidents du travail et maladies professionnelles, au 2° du V. Le 5° du même V adapte par ailleurs l’article L. 411-1 du code de la sécurité sociale afin que le risque relatif à l’accident du travail couvre l’ensemble des personnes obligatoirement affiliées au régime général en application de l’article L. 311-2 du même code.

Le 1° du V « rapatrie » les dispositions applicables aux fonctionnaires et anciens fonctionnaires civils, ainsi qu’aux magistrats et anciens magistrats, s’agissant de la prise en charge de leurs frais de santé par des mutuelles ou des fédérations de mutuelle, à l’article L. 160-17 du code de la sécurité sociale, tandis que le 6° du V procède en cohérence à la suppression des articles L. 712-1 et L. 712-2 du code de la sécurité sociale.

S’agissant des régimes spéciaux proprement dits, le présent article supprime, au 6° du V :

– l’article L. 711-3 du code de la sécurité sociale relatif à l’application d’un plafond aux revenus qui constituent l’assiette d’une partie des cotisations dues par l’employeur au titre des assurances maladie, maternité, invalidité ou décès. Les ressources dont disposent les régimes pour couvrir ces risques sont en effet aujourd’hui définis à l’article L. 711-2 du code de la sécurité sociale, ainsi qu’aux dispositions réglementaires afférentes ([109]) ;

– le 8° du V tire les conséquences, à l’article L. 712-3, de la suppression des articles L. 712-1 et L. 712-2 du CSS ;

C. Un impact budgétaire négatif à court terme pour les ROBSS

L’estimation de l’impact budgétaire sur les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale par l’annexe 2 du présent projet de loi est naturellement négative pour les régimes concernés, mais aussi plus largement pour les régimes de base, ce qui tient à deux facteurs :

– d’abord, la fermeture des régimes spéciaux à d’éventuels nouveaux cotisants diminue mécaniquement le montant des recettes potentielles, tout en maintenant le niveau de dépenses propres aux droits ouverts par les affiliés actuels. Cet effet est calculé comme suit pour les principaux régimes spéciaux :

une diminution de 20,27 millions d’euros par an pour la RATP ;

une diminution de 100,63 millions d’euros pour les IEG ;

s’agissant du régime spécial de la CRPCEN, principalement financé par des cotisations salariales et patronales, l’effort contributif est actuellement plus important que dans le régime de droit commun. La fermeture du régime aura donc un impact global négatif sur le montant des cotisations acquittées, le flux annuel de cotisations au titre d’une « cohorte » d’embauches annuelle passerait de 55,63 millions d’euros à 47,94 millions d’euros ;

un gain de 0,09 million d’euros s’agissant du régime de la Banque de France, puisque celui-ci est légèrement moins contributif que le régime de droit commun ;

à l’inverse, la fermeture du régime du CESE aura un impact négatif sur les régimes de base, l’effort contributif étant moins important au régime général.

– De plus, une partie de ces cotisations seront versées, en droit commun, aux régimes complémentaires que sont l’Agirc-Arrco et l’Ircantec, alors que les régimes dans lesquels elles étaient versées jusqu’ici étaient des régimes sans complémentaire.

Il ressort de ce double effet un impact financier négatif, à horizon 2026, de 37 millions d’euros pour le risque vieillesse et 88 millions d’euros pour l’État au titre de la subvention d’équilibre pour la RATP, compensé, dans le champ du système de retraites, par un gain de 92 millions d’euros pour l’Agirc-Arrco.

*

Article 2

Mise en place d’un indicateur relatif à l’emploi des salariés âgés

Adopté par la commission avec modifications

Face à un taux d’emploi insuffisant en France pour les personnes âgées de plus de 55 ans, le présent article introduit un indicateur relatif à l’emploi des salariés âgés qui devra être obligatoirement publié par les entreprises de plus de 300 salariés et dont les critères seront définis par décret ou par accord de branche étendue. En cas d’absence de publication, les entreprises concernées s’exposent à une pénalité modulée et fondée sur la masse salariale.

En outre, cet indicateur devra servir de fondement à la négociation obligatoire, tous les trois ans, relative à la gestion des emplois et des parcours professionnels, en ce qui concerne l’emploi des salariés âgés.

I. L’État du droit : un taux d’emploi des sEniors en amélioration constante depuis le début des annÉes 2000 mais encore insuffisant en comparaison avec nos partenaires europÉens

A. DÉfinition de l’emploi des sEniors et des principaux indicateurs

● Dans le cadre des politiques de l’emploi, le terme de « seniors » s’applique traditionnellement aux personnes de plus de 55 ans, même si la borne d’âge n’est jamais totalement pertinente pour appréhender cette réalité. En effet, comme l’a indiqué le rapport de l’Assemblée nationale qui se refuse à employer le terme « senior » ([110]), la tranche d’âge allant de 45 à 54 ans peut, elle aussi, être touchée par une discrimination liée à l’âge. Une analyse fondée sur une borne d’âge trop stricte peut également inciter les pouvoirs publics à ne pas penser les politiques de retour à l’emploi suffisamment en amont.

La mission sur le maintien en emploi des seniors, qui a remis son rapport en janvier 2020 ([111]), formule ainsi ce constat à propos de la notion de « senior » : « il s’agit en fait d’une notion relative, voire subjective, puisqu’elle renvoie à la notion de fin de carrière. Or les âges de fin de carrière, légaux ou effectifs, varient eux-mêmes selon les individus, leur situation professionnelle et les évolutions de la législation. »

● En outre, l’analyse de l’emploi des seniors, fondée les concepts définis par le Bureau international du travail (BIT) et les résultats de l’enquête « Emploi en continu » de l’Insee, s’appuie notamment sur le concept de « taux d’emploi », défini comme le rapport entre le nombre de personnes en emploi dans une classe d’âge et la population totale de cette classe d’âge. Le concept de « halo autour du chômage » est aussi régulièrement utilisé, afin de prendre en compte les personnes inactives au sens du BIT ([112]) qui :

- soit recherchent un emploi mais ne sont pas disponibles dans les deux semaines pour travailler ;

- soit souhaitent travailler mais n’ont pas effectué de démarche active de recherche d’emploi dans le mois précédent.

B. AprÈs un changement de politiques publiques, le taux d’emploi des sEniors est en progression mais reste insuffisant

1. D’importants revirements de politiques publiques concernant l’emploi des seniors

● Entre l’après-guerre et les années 1980, le départ à la retraite des seniors était largement favorisé, dans le but d’assurer, en théorie, de meilleures conditions d’entrée sur le marché du travail des plus jeunes ([113]). La réforme des retraites de 1982 ([114]), qui a permis aux salariés de partir à la retraite à 60 ans, participait à cet objectif. En outre, des dispositifs de préretraite financés par l’État ([115]) et des règles spécifiques d’assurance chômage ([116]) ont été imaginés avec ce même objectif.

Ces mesures liées au départ anticipé ont été progressivement éteintes, notamment à l’occasion de la réforme des retraites de 2003, en raison d’un changement de stratégie économique, dans le but de favoriser désormais le maintien dans l’emploi de ces personnes. En créant la « surcote » et en instaurant une taxe sur les pré-retraites privées ([117]), la réforme des retraites de 2003 a permis d’accélérer l’augmentation du taux d’emploi des salariés expérimentés.

Le nombre de bénéficiaires de dispositifs de pré-retraite a donc fortement diminué à partir des années 1980, pour se stabiliser autour de 400 000 personnes dans les années 1990 et 2000. Il s’est éteint progressivement au début des années 2010 ([118]), les préretraites étant désormais recentrées sur des problématiques de santé et de pénibilité (CAATA ([119]) et CATS ([120])).

Dispositifs de prÉ-retraites et dispenses de recherche d’emploi depuis 1968, en nombre de bÉnÉficiaires

Source : Conseil d’analyse économique.

● Enfin, en raison du constat de leur échec, les politiques ciblées sur le public des 55-64 ans ont progressivement été supprimées ([121]), pour rester dans le cadre du droit commun ([122]). À l’inverse, des mesures visant à retarder l’âge de départ à la retraite et à favoriser le cumul emploi-retraite ont été prises, dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale et des différentes réformes des retraites ([123]).

La notion de « vieillissement actif » a également été forgée, à la fin des années 1990, par l’OCDE, pour appuyer ce changement de regard sur les travailleurs expérimentés et mettre ainsi en avant « la capacité des personnes avançant en âge à mener une vie productive dans la société et l’économie au bénéfice tant de l’individu que de la collectivité » ([124]).

● Il faut mentionner également le « contrat de génération », introduit en 2013 ([125]) et supprimé en 2017 ([126]), et qui octroyait une aide financière aux entreprises de moins de 50 salariés en cas d’embauche de jeunes de moins de 26 ans et de maintien en emploi des salariés de 57 ans ou plus. Pour les entreprises dont l’effectif était compris entre 50 et 300 salariés, le bénéfice de l’aide était conditionné à la mise en place d’un accord ou d’un plan d’action portant sur le contrat de génération. En parallèle, ce « contrat de génération » comprenait un volet dissuasif, conduisant à ce que les entreprises de plus de 300 salariés qui ne mettaient pas en place cet accord ou ce plan d’action se voyaient financièrement pénalisées. Ce dispositif a été supprimé faute d’avoir trouvé son public, comme l’avait souligné la Cour des comptes ([127]).

2. Une amélioration récente mais encore insuffisante du taux d’emploi des seniors en France

a. L’évolution positive de l’emploi des seniors à partir des années 2000

● Les politiques publiques de soutien au départ anticipé à la retraite jusqu’aux années 1980 ont eu des effets massifs et rapides. Ainsi, le taux d’emploi des personnes âgées de 60 à 64 ans, après avoir été de 70 % en 1970, a chuté à partir des années 1980, pour s’établir à 35 % en 1983 et même 17 % au milieu des années 1990 ([128]).

Ainsi, le redressement du taux d’emploi des seniors est « significatif depuis le début des années 2000 et très prononcé depuis 2007-2008, bien qu’il ait ralenti depuis 2012-2013 et ces toutes dernières années » ([129]). Selon le Conseil d’orientation des retraites (COR) ([130]), entre 2000 et 2017, ce taux d’activité a progressé de près de 25 points de pourcentage pour les 55-59 ans, de 20 points pour les 60-64 ans et de 4 points pour les 65-69 ans. L’âge conjoncturel moyen de départ en retraite ([131]) pour les personnes résidant en France s’est élevé de 60 ans et 7 mois en 2004 à 62 ans et 1 mois en 2017 ([132]).

Évolution trimestrielle des taux d’emploi des 55-64 ans

Source : Dares.

● En parallèle, le taux de chômage des personnes de 55 ans et plus reste structurellement inférieur à celui de l’ensemble des actifs (6 % contre 7,4 % au quatrième trimestre 2021 ([133])). Le COR remarque également que « l’emploi des seniors semble moins sensible à la conjoncture économique que l’emploi des actifs plus jeunes », dans la mesure où « le taux d’emploi des 55-69 ans a ainsi continué d’augmenter depuis la crise de 2008, alors que le taux d’emploi des 25-49 ans a diminué entre 2009 et 2015 avant de remonter légèrement depuis » ([134]).

En termes de structure de l’emploi, l’Insee ([135]) a formulé plusieurs constats :

- la part du non-salariat reste plus importante chez les 50-64 ans ;

- la part des employés et ouvriers s’est stabilisée chez les seniors alors qu’elle décroissait parmi les 25-49 ans ;

- la part des cadres et professions intermédiaires a également augmenté au sein des 50-64 ans, mais moins fortement que chez les 24-49 ans.

RÉpartition des personnes ayant un emploi par catÉgorie socioprofessionnelle en 2007 et 2017

Source : Insee.

b. Des obstacles structurels qui persistent et un chômage encore important des seniors

Des difficultés persistantes

● Malgré ces importantes améliorations sur les années récentes, le taux d’emploi des seniors en France reste faible lorsqu’on le compare avec les performances des autres États de l’OCDE ou de l’Union européenne : 53,8 % en 2020, contre 59,6 % pour l’ensemble de l’Union européenne et même 60,2 % pour les pays membres de la zone euro. Les États du cœur et du nord de l’Europe se distinguent par des performances particulièrement notables en la matière.

Taux d’emploi des personnes de 55 À 64 ans, en %, en 2020 (%)

Source : Dares.

Alors qu’il baissait en France, en Espagne ou en Italie entre 1985 et 2000, le taux d’emploi des seniors a pu rester stable dans d’autres pays, notamment en Belgique, en Suède et a même augmenté en Allemagne sur la même période ([136]). La France partait donc, comme certains autres États, avec un retard difficile à rattraper rapidement.

● Plus précisément, il apparaît que la France accuse un retard particulièrement important en ce qui concerne le taux d’emploi des 60-64 ans, près de deux fois inférieur à ceux des pays du cœur de l’Europe et de la Scandinavie ([137]).

Taux d’emploi des 60-64 ans en 2020 (%)

Source : Dares.

Taux d’activitÉ des 55-69 ans par tranche d’Âge quinquennal

Source : Conseil d’orientation des retraites.

● En outre, le taux d’emploi reste très corrélé au niveau de diplôme : en 2018, le taux d’emploi des personnes de 50 ans et plus se limite à 37,7 % pour les personnes sans diplôme ou seulement titulaires d’un certificat d’études primaires et à 48,9 % pour celles qui ne disposent que du brevet du collège, et il s’élève à 60,3 % pour les personnes ayant un diplôme de niveau bac+2 et à 72,7 % pour celles disposant d’un niveau de diplôme supérieur ([138]).

Les seniors sont également plus embauchés en contrat à durée déterminée que leurs cadets, puisque cette situation concerne 88 % des embauches des 55-59 ans et 90 % des 60-64 ans, contre 83 % pour les 40-44 ans par exemple ([139]). Ainsi, selon le COR, « la hausse des taux d’emploi des seniors provient plus d’un maintien dans l’emploi des seniors déjà en place que d’un retour en emploi de ceux qui n’en avaient pas » ([140]).

● Enfin, il faut souligner que la France connaît, sur les dernières années, un ralentissement de la progression du taux d’emploi des seniors. Le taux de chômage des personnes au-delà de 55 ans était de 4,3 % en 2007 et de 6,5 % en 2018. La proportion de personnes de plus de 55 ans situées dans le « halo du chômage » a également augmenté depuis 2007.

Pour les seniors en emploi, l’Insee ([141]) a montré qu’en 2017, en France métropolitaine, 20,6 % des 50-64 ans sont à temps partiel, contre 16,2 % des 25-49 ans. Les 60-64 ans sont situés, de ce point de vue, 10 points au-dessus des autres tranches d’âge des seniors. Toutefois, le temps partiel des seniors semble moins souvent contraint : parmi les personnes à temps partiel, 35,1 % des 25-49 ans déclarent souhaiter travailler davantage, contre 26,6 % pour les 50-64 ans (et seulement 8,1 % pour les retraités ou préretraités de 55-64 ans). Les seniors sont plus souvent à temps partiel pour des raisons de santé ([142]).

Des causes de mieux en mieux établies

● Les causes de ce phénomène sont multiples et ont été régulièrement étudiées, notamment par les économistes ([143]). Le sujet est par ailleurs directement lié aux différentes réformes des retraites, en devenant à ces occasions un enjeu central de réflexion, afin que le recul de l’âge de départ à la retraite ne se traduise pas par le basculement d’une partie des seniors dans le chômage.

Il faut d’abord insister sur le fait que, comme l’a rappelé le Conseil d’analyse économique en 2016 ([144]), « la santé des seniors n’est, en moyenne, pas un frein à l’accroissement de leur emploi ». Les études montrent en effet qu’il n’y a pas d’aggravation nette de l’état de santé entre les classes d’âge 55-59 ans et 60-64 ans ([145]).

● Les économistes identifient ainsi plutôt « l’effet horizon » ([146]), défini comme « le fait que tous les acteurs (employeurs, travailleurs expérimentés, acteurs publics) optimisent leurs décisions en fonction du nombre d’années restantes avant l’âge de départ à la retraite » ([147]). Cela conduit à ce qu’un employeur se sépare moins facilement d’un salarié expérimenté lorsque son départ à la retraite est reporté à une échéance plus lointaine que prévue. Par ailleurs, les seniors souffrent encore de stéréotypes en raison de leur âge, en lien avec leur place dans l’entreprise, notamment l’idée que ces personnes seraient moins en capacité de s’adapter à un nouvel environnement et de faire évoluer leurs compétences.

● En outre, les règles relatives à l’âge légal de départ en retraite ne sont pas sans effet sur le taux d’emploi des personnes les plus âgées sur le marché du travail. La France connaît en effet un âge légal de départ particulièrement bas par rapport à ses voisins, « ce qui explique l’écart important entre le taux d’emploi moyen des 60-64 ans en France et dans le reste de l’Union européenne » ([148]). En parallèle, la transition entre emploi et retraite se fait souvent de façon heurtée, en passant par une période de chômage ou d’inactivité. Selon France Stratégie ([149]), sur les années 2015 à 2017, en moyenne, 29 % des personnes âgées de 60 ans n’étaient ni en emploi, ni en retraite, dont environ 7 % au chômage ou dans son « halo », et 22 % inactives ([150]). Le reste des personnes, est soit en emploi (42,2 %), soit à la retraite (26,6 %), soit encore en cumul emploi-retraite (2,3 %). Au total, selon le COR ([151]), deux tiers des actifs à 50 ans sont en emploi au moment du départ à la retraite.

Or, selon la Drees ([152]), « un tiers des seniors sans emploi ni retraite vivent en dessous du seuil de pauvreté ».

Ventilation des situations vis-À-vis du marchÉ du travail par Âge dÉtaillÉ de 50 À 69 ans, moyenne 2016-2018

Source : rapport de la mission sur le maintien en emploi des seniors (2020).

Il faut toutefois noter que la part des personnes parmi les travailleurs âgés qui ne sont ni en emploi ni en retraite s’est fortement réduite sur la période récente. Les personnes qui restent dans ces situations sont majoritairement des femmes (66 %), moins diplômées et souvent en mauvaise santé ([153]).

Part des personnes ni en emploi ni en retraite ou prÉretraite et espÉrance de durÉe dans cette situation pour les personnes de 53 et 69 ans, 2005-2017

Source : rapport de la mission sur le maintien en emploi des seniors (2020).

Situation principale À 59 ans pour les femmes et les hommes des gÉnÉrations 1942, 1946, 1950 et 1954

Source : Drees.

La situation des seniors n’ayant ni emploi ni retraite ([154])

La Drees a ainsi bien montré, dès 2015 ([155]), que « les réformes des retraites depuis 1993 augmentent à terme l’âge moyen de départ de deux ans et demi ». Ces réformes ont donc globalement un effet positif sur le taux d’emploi des seniors, ce qu’a confirmé le Conseil d’orientation des retraites dans son rapport de septembre 2022 : « Les réformes passées des retraites continuent de contribuer à augmenter les taux d’activité des seniors de 60 à 69 ans. » ([156])

● Or, la question de l’emploi des seniors est centrale et doit nous préoccuper. En effet, alors qu’ils représentent en 2018, 19,6 % de la population, cette proportion pourrait atteindre 25 % en 2040, d’après les projections de l’Insee ([157]). Cette problématique s’inscrit également dans la rupture de la chaîne classique « formation - emploi - retraite », pour entrer dans une période dans laquelle les ruptures peuvent marquer les parcours professionnels.

Le COR a également bien rappelé dans son dernier rapport annuel qu’à « l’exception de l’Allemagne et du Royaume-Uni, la pauvreté des seniors a augmenté plus rapidement que la pauvreté des enfants, ce qui tendrait à réduire l’écart entre le taux de pauvreté des plus jeunes et des plus âgés notamment en Espagne, en France, en Italie et aux Pays-Bas dans lesquels les enfants connaissent un taux de pauvreté bien plus important que les seniors » ([158]). Les femmes connaissent, en outre, un taux de pauvreté particulièrement supérieur à celui des hommes.

Évolution du taux de pauvretÉ monÉtaire entre 2013 et 2019 comparÉs des jeunes et des plus de 65 ans

Source : Conseil d’orientation des retraites.

II. Le dispositif proposÉ : crÉer un indicateur sur l’emploi des salariÉs ÂgÉs et Élargir la nÉgociation sociale en entreprise À cette thÉmatique

A. Un indicateur dont la publication obligatoire doit permettre d’objectiver la place des salariÉs ÂgÉs dans l’entreprise

● Le présent article introduit un indicateur relatif à l’emploi des salariés âgés avec un triple objectif, d’après l’étude d’impact :

– objectiver la place des seniors dans l’entreprise ;

– assurer la transparence en matière de gestion des âges : la publication de l’indicateur sera obligatoire ;

– valoriser les bonnes pratiques en la matière.

Cette idée constitue la mise en œuvre d’une proposition régulièrement formulée par les différents rapports traitant de la thématique de l’emploi des seniors, en particulier le rapport de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale de septembre 2021 ([159]). Les rapporteurs avaient ainsi proposé, dans la lignée des recommandations de l’Association nationale des directeurs des ressources humaines, la mise en place d’un tel indicateur, sur le modèle de l’index de l’égalité professionnelle, dans une logique de « name and shame », pouvant jouer un « rôle incitatif incontestable ».

Ainsi, l’indicateur permettra d’objectiver les situations dans chaque secteur d’activité. Il est en effet documenté que « le poids actuel des seniors dans l’emploi varie beaucoup selon les métiers et les grands domaines professionnels » ([160]), ce que la Dares a bien documenté ([161]). Le secteur tertiaire comprend ainsi une part des personnes de plus de 50 ans plus élevée que dans l’agriculture, la sylviculture et la pêche ou même l’industrie et la construction.

● Dans cet objectif, le I rétablit d’abord une section 4 au chapitre Ier du titre II de livre Ier de la cinquième partie du code du travail. Ce chapitre traite des aides à l’adaptation des salariés aux évolutions de l’emploi et des compétences et à la gestion des âges. Ce chapitre comprend, en l’état actuel du droit, quatre sections, numérotées 1, 2, 3 et 5. La précédente version de la section 4, qui traitait du contrat de génération, a été abrogée par l’article 9 de l’ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017.

Cette nouvelle section 4, qui se nommerait « indicateurs relatifs à l’emploi des salariés âgés », comprendrait trois articles. Le nouvel article L. 5131-6 vise, sur le modèle de l’index de l’égalité professionnelle, à demander aux employeurs de prendre en compte « un objectif d’amélioration de l’embauche et du maintien en activité des salariés âgés ».

● Le nouvel article L. 5131-7 définit l’indicateur relatif à l’emploi des salariés âgés par plusieurs critères :

– il s’applique aux entreprises de plus de 300 salariés ;

– il est publié chaque année par l’employeur, qui doit y assortir une publication des « actions mises en œuvre pour favoriser cet emploi [des salariés âgés] au sein de l’entreprise » ;

– après consultation des organisations syndicales, comme le mentionne le III, la liste des critères sur lesquels se fonde cet indicateur est définie par décret, de même que la méthodologie applicable et les modalités de publication et de transmission à l’administration. Cette liste de critère peut être adaptée par accord de branche étendue.

● Le nouvel article L. 5121-8 du code du travail prévoit que l’obligation de publication de cet indicateur s’accompagne d’une sanction si celle-ci n’est pas respectée. Cette pénalité, dont les conditions sont définies par décret en Conseil d’État, prend la forme d’une contribution, d’un montant fondé sur un pourcentage de la masse salariale de l’entreprise ([162]), dans la limite de 1 %, dont le produit sera affecté à la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Toutefois, cet article prévoit également que le montant de cette pénalité peut être modulé en fonction des « efforts constatés dans l’entreprise en matière d’emploi des seniors ainsi que des motifs de méconnaissance de l’obligation de publication ».

B. Un indicateur qui doit Être utilisÉ dans le cadre de la nÉgociation obligatoire relative À la gestion des emplois et des parcours professionnels

● Le II modifie la sous-section 4 de la section 3 du chapitre II du titre IV du livre II de la deuxième partie du code du travail. Dans le cadre de la négociation obligatoire en entreprise, cette sous-section traite de la thématique relative à la gestion des emplois et des parcours professionnels.

Dans ce cadre, le 1° du II modifie l’article L. 2242-20 du code du travail qui liste les thématiques sur lesquelles doivent porter, tous les trois ans, les négociations obligatoires sur la gestion des emplois et des parcours professionnels et sur la mixité des métiers. Il s’agit d’ajouter une thématique supplémentaire, relative à « l’emploi des salariés âgés », en s’appuyant sur l’indicateur relatif à l’emploi des salariés âgés tel que défini dans le nouvel article L. 5121-7 du code du travail.

● En conséquence, le présent article modifie également l’article L. 2242-21 du code du travail, qui traite des thématiques facultatives de négociations sur la gestion des emplois et des parcours professionnels et sur la mixité des métiers. En l’état actuel du droit, ces négociations peuvent porter sur « la formation et l’insertion durable des jeunes dans l’emploi, l’emploi des salariés âgés et la transmission des savoirs et des compétences, les perspectives de développement de l’alternance, ainsi que les modalités d’accueil des alternants et des stagiaires et l’amélioration des conditions de travail des salariés âgés ».

Dès lors que l’emploi des salariés âgés ferait désormais l’objet d’une négociation obligatoire, il est nécessaire de supprimer les mentions de cette thématique dans les négociations facultatives, ce que le 2° du II propose.

Le IV précise que l’indicateur relatif à l’emploi des salariés âgés et l’obligation de négociation entrent en vigueur au 1er novembre 2023 pour les entreprises de plus de 1 000 salariés et au 1er juillet 2024 pour les entreprises de plus de 300 salariés.

*

Article 3

Modifications de l’organisation du recouvrement des cotisations sociales

Le présent article procède à l’annulation de la réforme, prévue en loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, visant à l’unification du recouvrement, au sein des Urssaf, des cotisations de retraite complémentaire recouvrées par l’Agirc-Arrco et celles recouvrées par la Caisse des dépôts et consignations.

En conséquence, il rétablit des dispositions qui avaient été supprimées en vue de cette réforme et qui doivent conduire à une bonne coordination entre acteurs du recouvrement.

I. L’État du droit : le mouvement d’unification du recouvrement social, débuté en 2011 et accÉléré en 2019, a suscité des oppositions

A. Le projet d’unification progressive du recouvrement social doit permettre une simplification pour les entreprises

1. Partiellement engagée depuis 2011, l’unification du recouvrement était proposée pour des raisons de lisibilité, d’efficacité et d’économies

● Le rapport du « Comité action publique 2022 », remis en 2018, avait pointé l’existence d’environ six cents prélèvements obligatoires sociaux et fiscaux, dont le recouvrement est opéré par plus de deux cent cinquante acteurs différents ([163]). Cette multiplicité perdurait alors même que l’ordonnance du 4 octobre 1945 portant organisation de la sécurité sociale avait posé le principe d’un recouvrement unique des cotisations des assurances sociales, des allocations familiales et des accidents du travail par les caisses primaires de sécurité sociale ([164]).

Malgré une progressive centralisation du recouvrement au sein du régime général sous l’autorité des Urssaf, les régimes spéciaux ont préservé leur propre système, conduisant à cette pluralité des acteurs chargés du recouvrement :

– l’Urssaf caisse nationale, à l’origine notamment du recouvrement du régime général ;

– l’Agirc-Arrco ([165]), composé de treize groupes de protection sociale, chargé du recouvrement des cotisations et contributions de retraite complémentaire pour les salariés du privé (80 milliards d’euros en 2021) ;

– la Caisse des dépôts et consignations, qui gère trois régimes de la fonction publique (ERAFP ([166]), Ircantec ([167]), et CNRACL ([168])), pour 28,6 milliards d’euros en 2021 ;

– la mutualité sociale agricole, composée de 35 caisses et chargée de la collecte des cotisations et contributions du secteur agricole (16,3 milliards d’euros en 2018).

Il faut également mentionner les différentes caisses chargées de la gestion des régimes autonomes ou spéciaux de retraite (SNCF, RATP, industries électriques et gazières, etc.) et la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) pour les professions libérales.

● Le « comité action publique 2022 » estimait possible un milliard d’euros d’économies avec une simplification de ce système. En effet, cette dispersion des organismes chargés du recouvrement crée un risque de fortes différences de performance, en particulier du point de vue des restes à recouvrer. C’était le cas par exemple de la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d’assurance vieillesse (Cipav), dont le taux de recouvrement annuel moyen atteignait 74 % entre 2012 et 2018, contre 93,2 % pour les Urssaf ([169]). Le « comité action publique 2022 » préconisait donc de « transférer le recouvrement aux Urssaf, pour aller vers un recouvreur unique ».

● Le mouvement d’élargissement des compétences de l’Urssaf caisse nationale avait toutefois commencé plusieurs années auparavant, avant que ne soit entamée une nouvelle vague d’unification à partir de 2019-2020 :

– en 2011, le recouvrement des contributions finançant l’assurance chômage a été confié aux Urssaf ([170]). Cette réforme a accru le montant des cotisations appelées de plus de 100 millions d’euros par an ([171]) ;

– en 2017, la suppression de la caisse de compensation des voyageurs représentants placiers a conduit l’Urssaf à recouvrer leurs cotisations ([172]) ;

– en 2019, l’intégration du régime social des indépendants (RSI) au sein du régime général a transféré à l’Urssaf la collecte des cotisations des travailleurs indépendants. Le RSI et son système de recouvrement souffraient, jusqu’en 2019, d’une complexité particulièrement préjudiciable aux assurés ([173]) ;

– en 2019, le recouvrement des cotisations du régime des artistes-auteurs ([174]) a été confié par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 à l’Urssaf Limousin ([175]) ;

– en 2021, la collecte de la contribution due au titre de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés et les prélèvements concernant la formation professionnelle et la taxe d’apprentissage ont été confiés aux Urssaf ([176]). Cette même année, le transfert du recouvrement du régime de sécurité sociale des marins a été engagé ;

– en 2020, le même mouvement a été engagé pour l’assurance maladie des salariés des industries électriques et gazières (IEG) et en 2022 pour les cotisations de retraite des salariés IEG.

Au total, en 2021, l’Urssaf avait encaissé 366,5 milliards d’euros. La collecte réalisée par les Urssaf représentait, en 2018, « une part limitée à 70 % environ du produit total » ([177]).

● Ce mouvement d’unification s’est appuyé sur la déclaration sociale nominative (DSN), qui a rassemblé les 45 démarches déclaratives des employeurs ainsi que les formalités liées à l’ouverture de droits sociaux – liquidation des indemnités journalières, formalités chômage, alimentation des comptes retraite et du compte personnel de formation. D’abord volontaire à partir de 2013 ([178]), la DSN a été généralisée à tous les employeurs du secteur privé le 1er janvier 2017 ([179]). La DSN concernait donc, en 2021, 2,2 millions d’entreprises, 60 000 établissements publics et 28 millions de salariés ([180]).

2. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 avait accéléré l’unification du recouvrement autour de l’Urssaf caisse nationale

● En 2019, sur la base du rapport d’Alexandre Gardette ([181]), l’État a créé une mission interministérielle nommée « France recouvrement », chargée de piloter la réforme du recouvrement fiscal et social ([182]). L’objectif était d’unifier le recouvrement des prélèvements obligatoires, qu’ils soient fiscaux ou sociaux, dans une agence unique composée de l’Urssaf caisse nationale et de la direction générale des finances publiques.

● Ensuite, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 ([183]) a systématisé le mouvement de centralisation du recouvrement autour de l’Urssaf caisse nationale, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 l’ayant définie comme l’acteur central de ce processus ([184]). Les Urssaf sont compétentes pour le recouvrement de l’ensemble des cotisations et contributions des régimes de base ou complémentaire à la charge des salariés ou assimilés, à l’exception des salariés agricoles.

● La loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 prévoyait également de nouveaux transferts d’ici 2023, notamment celui en 2022 des cotisations de retraite complémentaire obligatoire des salariés (Agirc-Arrco). Toutefois, afin de tenir compte du contexte de sortie de crise sanitaire et en application de la faculté qui lui était offerte par la loi ([185]), le Gouvernement avait reporté ce transfert au début de l’année 2023 ([186]). Compte tenu des multiples craintes, exprimées notamment par les partenaires sociaux, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 a reporté à nouveau cette réforme au 1er janvier 2024 ([187]).

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 a également prévu le transfert aux Urssaf de l’activité de recouvrement de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), au 1er janvier 2023, transfert ensuite reporté parallèlement au à celui des cotisations d’assurance vieillesse complémentaire jusqu’en 2025 ([188]). Comme indiqué ci-avant, la CDC assure en effet le recouvrement des cotisations de trois régimes :

– le régime de retraite des agents titulaires des fonctions publiques territoriales et hospitalières géré par la CNRACL (22,6 milliards d’euros en 2021) ;

– le régime de retraite complémentaire des agents non-titulaires de la fonction publique géré par l’Ircantec (près de 4 milliards d’euros en 2021) ;

– le régime de retraite additionnelle des fonctionnaires relevant du RAFP (près de 2 milliards d’euros en 2021).

Ce transfert devait être réalisé au 1er janvier 2024, potentiellement élargi aux cotisations dues au Fonds d’allocation temporaire d’invalidité des agents des collectivités locales, non visées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020.

● Une fois achevée, la réforme ne prévoyait pas que l’Urssaf caisse nationale dispose d’une compétence sur les cotisations et contributions relevant de la mutualité sociale agricole (pour les salariés et non-salariés) ou des régimes d’assurance vieillesse des professions libérales. À son terme toutefois, seuls 5 % des prélèvements sociaux n’auraient pas relevé de la compétence de l’Urssaf caisse nationale ([189]).

B. L’unification du recouvrement des cotisations, notamment celles d’assurance vieillesse complémentaire, a suscité des oppositions multiples

1. Une opposition au principe même de la nouvelle vague d’unifications depuis 2020

● Dans un rapport publié en juin 2022, le Sénat a témoigné de son opposition au mouvement de centralisation, considérant que « les conditions de mise en œuvre des transferts réalisés depuis 2020 n’étaient pas satisfaisantes » ([190]). Même lorsque les transferts du recouvrement sont réalisés « dans des conditions exemplaires », comme pour les industries électriques et gazières, le rapport du Sénat conteste leur « intérêt » même.

Il faut toutefois rappeler qu’aucune difficulté spécifique ne s’est faite jour en raison des transferts opérés jusqu’à présent.

● Comme l’indiquait Alexandre Gardette dans son rapport ([191]), la réforme d’unification du recouvrement social se justifiait, au moins en partie, dans le contexte du projet d’instauration d’un système universel de retraite ([192]), qui n’est plus à l’ordre du jour, sans pour autant que ces deux réformes ne soient forcément liées.

2. Les difficultés spécifiques de l’unification du recouvrement des cotisations de retraite complémentaire

● Outre ces oppositions au principe même du transfert du recouvrement des cotisations à l’Urssaf depuis 2020, il est clair que les cotisations de retraite complémentaires, aujourd’hui collectées par l’Agirc-Arrco, constituent un sujet spécifique, qui a suscité des désaccords politiques et syndicaux particulièrement marqués et persistants.

● Ce projet revêt d’abord des difficultés techniques importantes. Le régime de l’Agirc-Arrco a pour spécificité d’être un régime contributif fonctionnant par points, dans lequel chaque euro cotisé ouvre des droits jusqu’à huit fois le plafond annuel de la sécurité sociale. Le régime général, quant à lui, fonctionne par annuités, ce qui implique que les erreurs déclaratives entrainent peu de risques sur les droits des assurés. À l’inverse, pour le régime de retraite complémentaire, le montant des droits dépend des cotisations versées. Il avait donc été identifié que le recouvrement par les Urssaf des cotisations de retraite complémentaire obligatoire faisait peser un risque sur les opérations de recalcul des droits à la retraite complémentaire, auparavant effectué par l’Agirc-Arrco sur la base de la déclaration sociale nominative. La Cour des comptes estimait que le principe d’un recalcul effectué par des salariés de l’Agirc-Arrco mis à disposition de l’Urssaf, à l’aide des outils informatiques de l’Agirc-Arrco, faisait « peser des risques significatifs sur le bon enchaînement des différentes étapes de la collecte des cotisations » ([193]).

● Ensuite, ce projet revêt une dimension financière inédite dans la mesure où le transfert des cotisations collectées par l’Agirc-Arrco vers l’Urssaf était le plus important de tous ceux prévus ou accomplis. Il concerne vingt millions de salariés, deux millions d’entreprises et un montant de cotisations dépassant les 80 milliards d’euros en 2021. En outre, le montant des cotisations collectées par l’Agirc-Arrco n’a presque pas cessé d’augmenter depuis une dizaine d’années, puisqu’elles étaient de près de 64,5 milliards d’euros en 2012 ([194]).

● Enfin, les organisations syndicales, qui siègent dans les différentes instances de l’Agirc-Arrco et en déterminent les orientations, avaient manifesté leur opposition au projet, exprimant des craintes relatives au respect du paritarisme, en soulignant un risque que le Gouvernement ne souhaite, malgré les garanties apportées, « étatiser le système » ([195]).

● Finalement, les difficultés techniques et d’appropriation de la réforme étaient les plus fortes pour ce transfert. Le rapport du Sénat avait conclu que les « conditions d’un transfert du recouvrement des cotisations de retraite complémentaire en 2023 ne sont pas réunies ». La commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, lors de l’examen en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023, avait adopté des amendements identiques annulant le transfert du recouvrement des cotisations de l’Agirc-Arrco vers les Urssaf ([196]). Le Sénat avait également adopté, lors de son examen en première lecture de ce même projet de loi de financement, deux amendements identiques poursuivant le même objectif ([197]). Ils n’avaient pas été retenus dans les différentes versions du texte sur lesquelles le Gouvernement avait engagé sa responsabilité devant l’Assemblée nationale, en application de l’alinéa 3 de l’article 49 de la Constitution – en première lecture, nouvelle lecture et lecture définitive – privilégiant un report au 1er janvier 2024.

II. Le dispositif proposÉ : l’annulation du transfert aux Urssaf du recouvrement des cotisations vieillesse complémentaires de l’Agirc-Arrco et des cotisations recouvrées par la caisse des dépÔts et consignations

A. l’annulation des derniers volets de la réforme de l’unification du recouvrement

● Compte tenu de ces oppositions, le choix est fait d’interrompre l’unification du recouvrement social. Pour cela, le I modifie les articles L. 213-1 et L. 213-1-1 du code de la sécurité sociale qui définissent le rôle et le périmètre d’action des Urssaf. Dans ce cadre, le 1° du I supprime la mention des cotisations qui ne doivent plus être recouvrées par l’Urssaf, au 6° de l’article L. 213-1 du code de la sécurité sociale. Il s’agit :

– de la contribution, recouvrée par la caisse des dépôts et consignations, qui alimente le fonds pour l’emploi hospitalier ([198]) ;

– des cotisations et contributions sociales des salariés expatriés qui relèvent du champ d’application des accords nationaux interprofessionnels étendus et élargis qui instituent les régimes de retraite complémentaire des salariés ([199]).

● Le 1° du I supprime également la subrogation des organismes de recouvrement dans les droits et obligations des institutions de retraite complémentaire et des fédérations d’institutions de retraite complémentaire.

● Par conséquent, le 2° du I complète l’article L. 213-1-1 du code de la sécurité sociale qui énumère les cotisations et contributions dont les Urssaf n’assurent par le recouvrement ([200]). Le présent article y ajoute :

– les cotisations d’assurance vieillesse complémentaire, à l’exception de celles recouvrées dans le cadre du dispositif simplifié de déclaration et de recouvrement de cotisations et de contributions sociales ainsi que de la retenue à la source ([201]) ;

– les cotisations dues à la CNRACL ([202]) ;

– les cotisations dues à l’Ircantec ([203]) ;

– les cotisations du régime public de retraite additionnel obligatoire ([204]) ;

– la contribution, recouvrée par la Caisse des dépôts et consignations, qui alimente le fonds pour l’emploi hospitalier ([205]).

● En conséquence, le II modifie l’article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, dont l’objet était l’unification du recouvrement sur laquelle le présent article entend revenir. Le XII de cet article 18 prévoyait les différentes entrées en vigueur des transferts prévus. Le II supprime donc, à cet article 18, la mention du transfert, au 1er janvier 2023, des cotisations prévues. Le III supprime également, pour tirer les conséquences de l’annulation de la réforme du transfert du recouvrement, la modification de cet article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 (article 7), qui en adaptait le calendrier et le périmètre.

Le IV prévoit que ces dispositions s’appliquent au 1er janvier 2023.

B. Le rétablissement de dispositions relatives au cadre de travail coordonné entre les réseaux chargés du recouvrement

● Afin de revenir pleinement à la situation qui préexistait aux tentatives d’unification du recouvrement, les 3° et 4° du I rétablissent, dans leur version précédant l’entrée en vigueur de l’article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, les articles suivants :

– L. 243-6-3 du code de la sécurité sociale, qui traite du rôle des Urssaf et des caisses générales de sécurité sociale, lorsqu’elles se prononcent sur toute demande d’une personne posant une question nouvelle et non dépourvue de caractère sérieux ayant pour objet de connaître l’application à une situation précise de la législation relative aux conditions d’affiliation au régime général. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 avait supprimé, dans le III de cet article, la mention de l’opposabilité de la décision des Urssaf et caisses générales de sécurité sociale aux institutions de retraite complémentaire ;

– L. 243-6-6 du code de la sécurité sociale, abrogé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020. Cet article traite du cas où une demande d’échéancier de paiement est adressée par un cotisant à une Urssaf ou une caisse générale de sécurité sociale, dont la réponse doit être communiquée aux organismes de retraite complémentaire ;

– L. 243-6-7 du code de la sécurité sociale, abrogé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020. Cet article traite de la conclusion d’une convention entre les fédérations d’institutions de retraite complémentaire et l’Urssaf caisse nationale, dans un objectif de partage d’informations, constats d’anomalies et demandes de rectifications ;

– L. 921-2-1 du code de la sécurité sociale, qui définit l’Ircantec. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 avait supprimé, dans cet article, la mention du fait que les sûretés prévues aux articles L. 243-4 et L. 243-5 du code de la sécurité sociale s’appliquent aux cotisations versées à l’Ircantec. Le IV prévoit que ce rétablissement s’applique aux cotisations dues au titre des périodes d’activité courant à compter du 1er janvier 2024.

*

Articles 4 et 5 Approbation des tableaux d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires, du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse ainsi que l’objectif d’amortissement de la Caisse d’amortissement de la dette sociale pour 2023

I. Des articles découlant d’une obligation organique

La présentation de dispositions dans un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale ayant un impact réel sur les comptes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale suppose que puissent être rectifiées les prévisions financières pour ces mêmes régimes, pour l’année concernée. Le présent article y procède pour l’année 2023.

Compte tenu du caractère récent de la publication de la loi de financement pour 2023 ([206]), le présent commentaire se concentre sur les modifications qui interviennent dans le cadre du projet de loi de financement rectificative.

II. La principale modification tient à la dégradation des comptes de la branche vieillesse pour 2023

Le tableau suivant compare les données issues du tableau d’équilibre de la précédente loi de financement avec celles du projet de loi de financement rectificative.

Comparaison de la prévision pour 2023 avec la rectification pour 2023

(en milliards d’euros)

(*) Indépendamment des transferts entre branches.

Source : LFSS 2023 et PLFRSS 2023.

Les effets qui apparaissent tiennent principalement à la dégradation de la branche vieillesse pour l’année 2023, à hauteur de 400 millions d’euros.

Cette dégradation est due à l’augmentation des dépenses à hauteur de 600 millions d’euros en raison notamment de la majoration des minima de pension – pour les personnes qui liquident leurs retraites comme pour les personnes déjà en retraite.

Une économie de 200 millions d’euros est réalisée par ailleurs grâce à la première application du relèvement des bornes d’âge.

La rapporteure générale note également des effets sur les branches maladie et autonomie dont les dépenses augmentent légèrement, à hauteur de 100 millions d’euros chacune, afin de faire face aux nouvelles obligations issues de la présente loi, et notamment, pour la seconde, le financement de l’assurance vieillesse des aidants (AVA).

III. l’approbation de l’affectation des recettes au FSV, au FRR et de l’objectif d’amortissement de la CADEs

L’article 5 découle également d’une obligation organique.

A. L’objectif d’amortissement de la dette sociale en 2022

Le I fixe l’objectif d’amortissement par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) pour 2023 à 17,7 milliards d’euros, soit un niveau identique à celui de la loi de financement pour 2023 ([207]), en baisse sensible par rapport à l’amortissement rectifié pour 2022 à hauteur de 18,6 milliards d’euros. Dans les conditions actuelles, et au regard des données fournies par le président à la rapporteure générale, cette cible semble atteignable.

La satisfaction de cet objectif amènerait la Cades à un amortissement cumulé de 241 604 milliards d’euros, mais une situation nette négative de 154 milliards d’euros en 2023 ([208]).

Au regard de l’ensemble de la dette qui devait être reprise aux termes de la loi du 7 août 2020 d’ici à 2024 (136 milliards d’euros prévus ([209]) minorés des 20 milliards d’euros dont le transfert a déjà été organisé par le décret n° 2020-1074 du 19 août 2020 ([210]), des 40 milliards repris en application du décret n° 2021-40 du 19 janvier 2021 ([211]) et des 40 milliards repris en application du décret n° 2022-23 du 11 janvier 2022 ([212])), le reliquat serait de 36 milliards d’euros ([213]).

La Cades devrait donc parvenir au terme de la reprise commencée en 2020, sans que pour autant la soutenabilité de sa trajectoire d’amortissement jusqu’en 2033, fixée par le législateur organique ([214]), ne soit assurée. Ainsi que le rappelle la Cour des comptes, l’accumulation de déficits pour les années 2024 à 2027, prévisible au regard de la trajectoire financière des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) inscrite à l’annexe A du présent texte, appellera de nouvelles reprises de dette par la Cades et donc une vraisemblable prolongation de son existence au-delà de 2033.

B. Les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites

Comme pour les exercices précédents depuis 2011, le II affecte un montant nul de recettes au FRR, dont la vocation n’est plus d’être alimenté mais de procéder à des décaissements, notamment en faveur de la Cades.

C. Les mises en réserve au Fonds de solidarité vieillesse

Comme pour les exercices précédents depuis 2011, le III prévoit une mise en réserve nulle de recettes au sein du Fonds de solidarité vieillesse, qui n’a plus vocation à constituer des réserves, même s’il a pu exercer cette mission dans le passé.

*

Article 6 Approbation de l’annexe A

L’article 6 porte approbation du rapport figurant en annexe A, présentant les trajectoires pour quatre années (2023 à 2026) des prévisions de recettes et des objectifs de dépense des régimes obligatoires de base, par branche, ainsi que, mécaniquement, leurs soldes.

Ce même rapport présente enfin également la trajectoire pluriannuelle prévisionnelle, également pour quatre ans, de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam).

I. Une annexe issue d’une obligation organique

● La présente annexe est issue du nouveau cadre organique encadrant les lois de financement de la sécurité sociale, qui a étoffé l’information adjointe aux projets de loi de financement rectificative.

Article I. Article L.O. 111-4-2 du code de la sécurité sociale

Le projet de loi de financement rectificative est accompagné d’un rapport décrivant, pour les quatre années à venir, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base, par branche, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l’objectif national de dépenses d’assurance maladie.

Ce rapport précise les hypothèses sur lesquelles repose la prévision de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie pour les quatre années à venir. Ces hypothèses prennent en compte les facteurs concourant à l’évolution tendancielle de cet objectif ainsi que l’impact attendu des mesures nouvelles.

En outre, ce rapport présente, le cas échéant, pour l’année à laquelle se réfère le projet de loi, une mise à jour des écarts mentionnés au troisième alinéa de l’article L.O. 111-4 ainsi que les raisons et hypothèses justifiant ces écarts.

L’application de ces dispositions organiques au présent rapport appelle plusieurs remarques de la rapporteure générale :

– en premier lieu, l’absence de loi de programmation des finances publiques applicable à l’année 2023, exposée dans le cadre du commentaire de l’article liminaire, ne permet pas d’appliquer le troisième alinéa de l’article L.O. 111-4-2 du code de la sécurité sociale. La précédente loi de financement de l’année ne comportait, de même, aucune présentation des écarts avec la loi de programmation, faute de loi de programmation ([215]) ;

– en second lieu, les perspectives contrastées entre les branches des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale pour la période 2023-2026 ont déjà fait l’objet d’une analyse récente de la rapporteure générale, dans le cadre de l’examen du projet de loi de financement précité ([216]).

Aussi se propose-t-elle ici de revenir sur les principales différences à relever par rapport à la loi de financement pour 2023.

II. Une trajectoire légèrement dégradée par les coûts issus de la réforme proposée dans le présent projet de loi

Le maintien d’hypothèses macroéconomiques identiques à celle qui s’appliquaient à la loi de financement pour 2023 permet de mener à bien une comparaison qui ne prend en compte que les évolutions budgétaires.

comparaison des perspectives financières pluriannuelles

des ROBSS et du FSV

(en milliards d’euros)

(*) Indépendamment des transferts entre branche

Source : LFSS pour 2023 et PLFRSS pour 2023.

Il apparaît à la lecture de cette comparaison plusieurs enseignements.

En premier lieu, de manière cohérente avec l’article liminaire, la branche vieillesse des régimes obligatoires de base voit son solde se dégrader de l’ordre de 300 millions d’euros en 2023, sous le double effet d’une augmentation des dépenses (minimum contributif, lutte contre l’usure professionnelle) et d’une économie liée au report de l’âge légal et à la majoration de la durée d’assurance. Les effets de la réforme des retraites sur l’assurance vieillesse des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale se font sentir de manière croissante, pour améliorer le solde de la branche de 800 millions d’euros à l’horizon 2026.

Le second effet le plus marquant tient à la nouvelle trajectoire financière de la branche AT-MP. Celle-ci demeure excédentaire sur toute la période mais cet excédent se réduit d’un milliard d’euros dès 2024 et de 1,2 milliard d’euros en 2026. Cette diminution de la trajectoire excédentaire est issue principalement de la baisse du taux de cotisation de 0,1 point, compensée par une augmentation à due concurrence des cotisations des employeurs pour l’assurance vieillesse.

S’agissant des branches maladie et autonomie, la légère dégradation de leur solde (de l’ordre de 100 à 200 millions d’euros pour la branche maladie et de 100 millions d’euros pour la branche autonomie) tient notamment à de nouvelles dépenses issues du présent projet de loi.

Pour la première, le financement du fonds de prévention de l’usure professionnelle en soutien aux employeurs des établissements publics de santé et médico-sociaux explique majoritairement ces effets en dépenses.

Pour la seconde, la légère baisse de l’excédent tient au financement des trimestres cotisés au titre de l’assurance vieillesse des aidants (AVA), créée par le présent projet de loi, et à son accès facilité pour les aidants.

La trajectoire de la branche famille est identique à celle qui avait été votée en loi de financement pour 2023.

La trajectoire financière de l’ensemble des branches aboutit toutefois à un déficit, à horizon 2026, de 15,1 milliards d’euros, en dégradation de 700 millions d’euros par rapport à la précédente loi de financement. Cette nouvelle dégradation, qui pourrait s’expliquer par les dépenses intégrées dans le présent projet de loi qui n’avaient pas été prises en compte dans les hypothèses conventionnelles de réforme des retraites dans la précédente loi de financement, ne peut naturellement qu’inquiéter la rapporteure générale. Elle montre que, si le rétablissement de l’équilibre du système des retraites d’ici 2030 est une priorité, cela ne se traduit pas nécessairement par un retour accéléré des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale à l’équilibre. La branche vieillesse des régimes obligatoires de base, en particulier, porte quasiment l’ensemble du déficit des branches hors FSV.

En cohérence avec son analyse du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023, la rapporteure générale estime qu’il conviendra donc de veiller tout particulièrement sur l’évolution de cette branche, et notamment sur celle des régimes particulièrement déficitaires, comme celui de la Caisse nationale des retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).

*

DEUXIèME PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L’EXERCICE 2023

TITRE Ier RECULER l’âGE DE DéPART EN TENANT COMPTE DES SITUATIONS D’USURE PROFESSIONNELLE

Article 7

Relèvement de l’âge légal de départ à 64 ans et accélération du calendrier de relèvement de la durée d’assurance

L’article 7 vise à augmenter progressivement l’âge d’ouverture des droits à pension, actuellement fixé à 62 ans, à 64 ans, à raison de trois mois par génération. Ce relèvement de l’âge d’ouverture des droits s’appliquerait à compter de la génération née à compter du 1er septembre 1961, pour aboutir à la fixation du nouvel âge légal à 64 ans pour la génération née en 1968.

Parallèlement, cet article accélère le calendrier de relèvement de la durée d’assurance pour liquider une pension à taux plein. En application du calendrier dit « Touraine », issu de la réforme des retraites de 2014 ([217]), celui-ci augmente actuellement de trois mois par an, pour atteindre 43 annuités à compter de la génération née en 1973. Le présent article propose d’accélérer ce relèvement, pour atteindre 43 annuités à compter de la génération née à compter du 1er janvier 1965.

Ce relèvement et cette accélération sont applicables aux régimes alignés, au régime de la fonction publique ainsi qu’aux régimes autonomes.

Ceux-ci prennent en compte les spécificités existantes et notamment celles de la fonction publique, en préservant l’écart entre les emplois dits « sédentaires », de « catégorie active » et « super-actifs ». Il maintient également les conditions de service applicables aujourd’hui, qui ne suivent pas le mouvement général d’augmentation de deux ans de la durée travaillée. De mêmes, les âges d’annulation de la décote, ou âges « du taux plein », sont maintenus à leurs niveaux actuels pour les régimes susmentionnés. Ces âges sont désormais de trois ans supérieurs à l’âge légal.

Le présent article facilite enfin l’éligibilité à des bonifications dans la fonction publique et précise les modalités transitoires applicables aux assurés en fonction de leur situation professionnelle et de leur génération.

I. L’État du droit : le système des retraites est encadré par des bornes d’âge ouvrant le droit à pension et modifiant le montant versé à la liquidation

A. Des paramètres ayant évolué à la hausse depuis 1993

L’âge légal ([218]) a été abaissé dès le 1er avril 1983 ([219]) à 60 ans pour l’ensemble de la population – cet âge était déjà applicable à un certain nombre de catégories de personnes, comme les anciens déportés et internés ([220]), les anciens combattants et prisonniers de guerre ([221]), les personnes considérées comme inaptes ([222]), les mères de famille ayant cotisé pendant une durée minimale comme ouvrières ([223]) ou encore les femmes justifiant de 37,5 années d’assurance dans le régime général et celui des salariés agricoles.

Toutefois, les évolutions économiques et démographiques anticipées à partir de la fin des années 1980 ont conduit à une réflexion sur l’adaptation du système de retraite afin d’en garantir la pérennité financière.

Dans son Livre blanc sur l’avenir des retraites ([224]), le Gouvernement de Michel Rocard constatait que l’évolution démographique liée à l’arrivée à la retraite des personnes nées entre 1945 et 1955 aboutirait à un ratio de 1,7 cotisant pour un retraité. Or, pour le Premier ministre, « Ne rien faire aujourd’hui conduirait à terme à la condamnation de la répartition et à la rupture des solidarités essentielles. Ne rien faire conduirait à subir une augmentation inéluctable des prélèvements sociaux à la charge des ménages et des entreprises, réduisant en même temps le pouvoir d’achat espéré par les actifs, pesant sur la capacité d’épargne des ménages et des entreprises, mettant finalement en péril la compétitivité de l’économie et aggravant le chômage. » ([225])

Dans cette perspective, les lois suivantes ont plutôt agi sur le levier de la durée de cotisation, ainsi que de la base sur laquelle sont calculées les pensions. C’est ainsi que la réforme de 1993 ([226]) a :

– étendu la durée de cotisations nécessaire pour liquider sa pension à taux plein à quarante annuités, soit 160 trimestres ;

– modifié le calcul du salaire porté au compte, en indexant ce dernier non plus sur l’évolution du salaire mais sur l’évolution des prix ;

– modifié la durée sur laquelle était pris en compte, s’agissant des assurés du régime général, le salaire de référence destiné à calculer le montant de la pension. Celui-ci était désormais calculé sur la base des vingt-cinq meilleures années, et non plus des dix meilleures années.

La réforme de 2003 ([227]), quant à elle, a également plutôt « joué » sur les paramètres relatifs à la durée de cotisations en :

– introduisant un système de surcote et de décote, fonction de la durée de cotisations (voir infra) ;

– alignant la durée d’assurance requise pour liquider une pension à taux plein dans la fonction publique sur celle qui était applicable pour les salariés du privé. Concrètement, le rattrapage jusqu’en 2008 a conduit à ce que les fonctionnaires soient soumis à une condition d’assurance évoluant progressivement de 37,5 ans à 40 ans ;

– allongeant la durée de cotisations, pour l’ensemble des régimes, à 41 annuités, soit 164 trimestres.

Ce sont enfin les réformes menées en 2010 et 2014 qui ont structuré les modalités actuelles de départ à la retraite, tant pour ce qui concerne l’âge légal que la durée d’assurance.

S’agissant de l’âge légal, la réforme de 2010 ([228]) l’a augmenté progressivement, à raison de quatre mois par an, en commençant au 1er juillet 2011 par la génération née en 1951, selon le tableau suivant ([229]) :

Âge légal d’ouverture des droits en fonction de la génération

(loi du 9 novembre 2010)

Source : article 1er du décret n° 2010-1734 du 30 décembre 2010 relatif à l’âge d’ouverture du droit à pension de retraite et portant application des articles 17, 20 (III) et 21 (III) de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 ([230]) a accéléré le rythme de relèvement de cet âge légal, selon le rythme suivant :

Âge légal d’ouverture des droits en fonction de la génération (Lfss 2012)

Source : article 1er du décret n° 2011-2034 du 29 décembre 2011 relatif à l’âge d’ouverture du droit à pension de retraite.

S’agissant de la durée d’assurance requise pour liquider sa pension au taux plein, celle-ci a principalement évolué sous l’effet de la réforme de 2014 ([231]), qui a créé un nouvel article L. 161-7-3 du code de la sécurité sociale, définissant la durée d’assurance requise pour bénéficier d’une retraite au taux plein, pour les salariés comme pour les fonctionnaires des trois versants de la fonction publique et les ouvriers des établissements industriels de l’État :

Durée d’assurance requise, en application de la loi du 20 janvier 2014, pour bénéficier d’une retraite à taux plein, pour les salariés et les fonctionnaires « sédentaires » ([232])

Source : article L. 161-7-3 du code de la sécurité sociale.

L’évolution de la majoration de la durée d’assurance a donc été fixée de manière progressive, à compter d’un trimestre toutes les trois générations, de telle sorte que la durée maximale d’assurance requise, correspondant à 43 annuités, s’applique uniquement à compter de la génération née en 1973.

B. Des paramètres influant sur la date de liquidation comme sur le montant de la pension

1. Des paramètres influant directement sur le montant des pensions

L’âge d’ouverture des droits est aujourd’hui fixé à 62 ans pour les assurés nés à compter du 1er janvier 1955, que ceux-ci soient assurés auprès du régime général, des régimes alignés ([233]) ou d’un régime de la fonction publique. Un certain nombre de régimes dits spéciaux ([234]) se sont progressivement alignés sur cet âge d’ouverture des droits ([235]). Aucun assuré à ces régimes, sauf disposition expresse, ne peut donc bénéficier de ses droits à l’assurance vieillesse avant d’atteindre cet âge.

La durée d’assurance commande, quant à elle, le montant de la pension dont peut bénéficier l’assuré au moment de sa liquidation, en application de l’article L. 351-1 du code de la sécurité sociale, selon la formule de calcul exposée ci-dessous.

La prise en compte de la durée d’assurance sur le montant de la pension liquidée

Le montant de la pension, soit la traduction pécuniaire des droits à l’assurance vieillesse, dépend de trois paramètres :

– les cotisations versées par l’assuré. Est pris en compte à ce titre, pour le régime général, le salaire annuel moyen « correspondant aux cotisations permettant la validation d’au moins un trimestre d’assurance [...] et versées au cours des vingt-cinq années civiles d’assurance accomplies postérieurement au 31 décembre 1947 dont la prise en considération est la plus avantageuse pour l’assuré ([236]) » ;

– l’âge atteint par l’assuré, qui peut notamment lui permettre de ne pas se voir appliquer de décote (voir infra) ;

– le nombre de trimestres d’assurance valables pour le calcul de la pension.

La formule applicable est la suivante :

Cette formule de calcul conduit à « proratiser » le montant de la pension servie en fonction du rapport entre la durée d’assurance qui peut être retenue pour la liquidation et la durée d’assurance requise pour une génération donnée.

2. La durée d’assurance requise peut intégrer des périodes qui n’ont pas été cotisées au titre de l’activité

a. L’unité de base de la durée d’assurance : le trimestre cotisé

L’unité de base de la durée d’assurance prise en compte est le trimestre d’assurance, qui est constitué des périodes de cotisation auprès de l’assurance vieillesse obligatoire ou volontaire ([237]) dans la limite de quatre trimestres pour une même année civile ([238]).

Cette unité de base est validée par les assurés d’une manière spécifique à chaque période au cours de laquelle ils ont cotisé, selon le tableau suivant :

Base de validation d’un trimestre cotisé

Source : article R. 351-9 du code de la sécurité sociale.

Cette modalité de validation des trimestres qui forment la durée d’assurance ne fait toutefois pas obstacle à la prise en compte de trimestres dits « rachetés », de périodes assimilées et des majorations de durée d’assurance.

b. Les trimestres susceptibles de faire l’objet d’un rachat

Plusieurs dispositifs distincts permettent à des assurés, au sein du régime général, de compléter leur durée d’assurance par des dispositifs de « rachat ».

Le rachat d’années d’études supérieures

En application de l’article L. 351-14-1 du code de la sécurité sociale, un assuré peut verser des cotisations, calculées de telle sorte que leur montant respecte la neutralité actuarielle ([239]), afin que soient prises en compte, pour la liquidation de sa pension et dans la limite de douze trimestres d’assurance :

– des périodes d’étude dans des établissements d’enseignement supérieur, des écoles techniques supérieures ou encore dans des classes préparatoires, sous réserve de l’obtention d’un diplôme ;

– des années civiles au cours desquelles l’assuré, bien qu’affilié au régime général, a validé un nombre de trimestres inférieur à quatre.

Le rachat d’années dues à une affiliation tardive

L’article L. 351-14 du code de la sécurité sociale ouvre la possibilité aux travailleurs dont l’affiliation, soit au régime général, soit à un régime de sécurité sociale en Algérie, a été rendue obligatoire de façon tardive, ainsi que pour les travailleurs dans les départements d’outre-mer pour les périodes antérieures au 1er avril 1948, de verser des cotisations sous réserve de préserver, là encore, la neutralité actuarielle, afin de faire valoir des trimestres.

Le rachat d’années pour les personnes « rapatriées »

En application du titre premier de la loi du 4 décembre 1985 ([240]), peuvent racheter des cotisations par un dispositif d’assurance vieillesse volontaire :

– les Français ayant exercé une activité professionnelle qui ont dû ou ont estimé devoir quitter, par suite d’événements politiques, un territoire où ils étaient établis et qui était antérieurement placé sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France ;

– les Français ayant exercé une activité professionnelle en Algérie avant le 1er juillet 1962 n’étant pas couverts par les dispositions assurant la prise en compte de leurs droits sociaux ([241]) ;

– les étrangers dans des conditions comparables ;

– les conjoints survivants des personnes susmentionnées.

Les autres dispositifs de rachat

Plusieurs dispositifs particuliers de rachat de périodes, sous des conditions particulières, visent à permettre de prendre en compte des situations reflétant une activité ou, à l’inverse, une raison justifiée d’absence d’activité, susceptibles toutes deux d’ouvrir des droits à la retraite sous réserve du versement de cotisations. À ce titre peuvent être mentionnés :

– le rachat de cotisations pour les périodes au cours desquelles les assurés concernés ont bénéficié du versement de l’indemnité de soins aux tuberculeux, prévue à l’article L. 41 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre ([242]) ;

– le rachat de périodes au cours desquelles les assurés concernés ont effectué un travail pénal, pour des périodes de détention ou de détention provisoire comprises entre le 1er juillet 1930 et le 31 décembre 1976 inclus ([243]) ;

– le rachat de périodes u cours desquelles les assurés concernés, adhérant à l’assurance volontaire, ont exercé, à compter du 1er juillet 1930, une activité salariée hors du territoire français.

c. Les trimestres assimilés

Si la constitution de droits à la retraite repose avant tout sur l’activité, certaines périodes d’interruption involontaire de l’activité peuvent être prises en compte dans la durée d’assurance de l’assuré, sous la forme de trimestres dits « assimilés ».

Ces trimestres assimilés, qui correspondent à des risques liés à la maladie, à la maternité, aux accidents du travail ou encore au chômage, sont résumés dans le tableau suivant :

Modalités de validation des trimestres assimilés

Source : commission des affaires sociales.

L’ensemble de ces périodes validées ne peut toutefois avoir pour effet de porter le nombre total de trimestres pris en compte à plus de quatre pour une année civile.

d. Les majorations de durée d’assurance

Outre la reconnaissance des périodes cotisées et validées sont également prises en compte, pour calculer la durée d’assurance de l’assuré, des majorations de durée d’assurance (MDA), qui s’appliquent principalement cinq cas.

i. La majoration pour enfant

La naissance, l’accueil ou l’éducation d’un enfant, en raison de l’impact de cet événement sur la carrière des parents, et en particulier de la mère, peuvent donner lieu à une majoration de durée d’assurance.

Ainsi :

– en application de l’article L. 351-4 du code de la sécurité sociale, une MDA de quatre trimestres est accordée aux assurées pour chacun de leurs enfants, au titre de la maternité ;

– en application du même article, une MDA de quatre trimestres est accordé à l’un ou l’autre parent pour chaque enfant mineur au titre de son éducation au cours des quatre années qui suivant sa naissance ou son adoption. Ces trimestres peuvent être partagés entre les deux parents, s’ils en décident ainsi et sous réserve d’en faire part à leur caisse d’assurance vieillesse. Le défaut d’exercice de cette option vaut attribution implicite à la mère ;

– en application du même article, une MDA de quatre trimestres est accordée aux parents d’un enfant adopté au cours de sa minorité. La répartition de ces trimestres, tout comme le défaut d’option, s’appliquent de manière similaire à la MDA pour éducation de l’enfant.

ii. La majoration pour congé parental

Une MDA est attribuée aux parents qui prennent un congé parental d’éducation ([244]) complet ([245]). Un trimestre est accordé par période de 90 jours de congés, mais cette MDA ne peut être cumulée avec les MDA décrite au présent i.

iii. La majoration en fonction de l’âge

En application de l’article L. 351-6 du code de la sécurité sociale, un assuré qui a dépassé l’âge d’annulation de la décote, 67 ans pour la génération née à compter de 1955, peut bénéficier d’une majoration du nombre de trimestres pris en compte au moment de la liquidation de sa pension.

Cette majoration est de 2,5 % par trimestre écoulé entre le premier jour du mois qui suit l’âge auquel l’assuré a droit au taux plein et le point de départ à sa retraite ([246]). Cette majoration ne peut toutefois conduire à dépasser la durée maximale d’assurance.

iv. La majoration pour les personnes chargées d’une personne en situation de handicap

Pour compenser les difficultés de travailler liées à la prise en charge, dans son foyer, d’une personne en situation de handicap, deux dispositifs permettent de majorer les durées d’assurance des personnes concernées :

– l’éducation d’un enfant handicapé, pour les bénéficiaires de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) et à son complément ou, à défaut, la prestation de compensation du handicap (PCH), ouvre droit à une MDA d’un trimestre par période d’éducation de trente mois, dans la limite de huit trimestres ([247]) ;

– la prise en charge d’un adulte handicapé par un aidant ouvre également droit à une MDA ([248]) d’un trimestre par période de trente mois, dans la limite de huit trimestres. Cette MDA est toutefois réservée aux personnes susceptibles de prouver un lien familial avec la personne prise en charge, à savoir :

. – le conjoint, le concubin ou la personne ayant conclu un pacte civil de solidarité avec la personne handicapée ;

. – un ascendant, un descendant ou un collatéral (cousin, etc.), jusqu’au quatrième degré, de la personne handicapée ou de son conjoint, de son concubin ou de la personne avec laquelle elle a conclu un pacte de solidarité.

En outre, l’aidant, s’agissant de cette seconde situation, ne doit exercer aucune activité professionnelle pendant la période de prise en charge.

3. Le montant de la pension liquidée varie en application de la décote et de la surcote

Dans le régime de base des salariés du privé, le montant de la pension n’est pas uniquement fonction de la durée d’assurance « proratisée », mais aussi d’un mécanisme de majoration ou de diminution du montant de la pension en fonction de la durée d’assurance cotisée.

a. L’obtention du « taux plein »

Plusieurs modalités d’atteinte du taux plein, soit 50 %, sont à la disposition des salariés.

La première consiste à atteindre l’âge d’obtention du « taux plein », ou encore âge d’annulation de la décote, qui est fixé à 67 ans pour les assurés nés à compter de 1955 ([249]).

Certains assurés bénéficient toutefois d’autres dispositions leur permettant de liquider leurs pensions à taux plein, y compris dans le cas où ils n’ont pas validé la durée d’assurance exigée, à l’âge légal. Il en va ainsi :

– des titulaires d’une pension d’invalidité et des assurés considérés comme inaptes au travail([250]) ;

– des assurés handicapés qui justifient d’un taux d’incapacité permanente d’au moins 50 % ([251]). C’est ainsi l’ensemble des bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) qui sont susceptibles de prétendre à ces dispositifs, tout comme les assurés qui se sont vus refuser le bénéfice de cette allocation pour des raisons autres que la détermination du taux d’incapacité permanente ;

– des anciens déportés ou des anciens prisonniers de guerre ([252]) ;

– des « mères de famille ouvrières », à savoir les assurées ayant élevé au moins trois enfants, validé 120 trimestres d’assurance et exercé un travail manuel ouvrier ([253]).

Certains assurés bénéficient même de la possibilité de liquider leur retraite à taux plein avant l’âge légal. Outre le dispositif de retraite anticipée pour carrière longue ([254]), les assurés en situation de handicap peuvent partir plus tôt à la retraite, sous réserve de satisfaire à des conditions de durée d’assurance totale, de durée d’assurance cotisée et d’une situation de handicap justifiée tout au long de ces durées. Le bénéfice du taux plein est ainsi ouvert aux personnes atteintes d’un taux d’incapacité d’au moins 50 %, selon le tableau suivant :

Modalités de départ à taux plein avant l’âge légal pour les assurés en situation de handicap

Source : circulaire Cnav 2018/24 du 23 octobre 2018.

b. L’application d’une décote en cas de durée insuffisante

En dehors des cas présentés ci-dessus, le manquement à l’obtention de la durée d’assurance requise pour partir à taux plein, fixée à 172 trimestres pour la génération née en 1973 ([255]), entraîne l’application d’un coefficient de minoration.

Le principe de cette décote, issu de la réforme de 1993 ([256]), consiste à appliquer un coefficient minorant au taux de liquidation, croissant avec le nombre de trimestres manquants. Ce nombre est calculé eu égard soit au nombre de trimestres correspondant à la différence entre l’âge auquel prend effet leur pension et l’âge d’annulation de la décote (67 ans dans la plupart des cas), soit au nombre de trimestres manquant pour atteindre la durée d’assurance requise ([257]).

S’agissant des assurés nés après 1952 ([258]), ce coefficient de minoration est fixé à 2,5 % par année manquante, soit un coefficient de 0,625 % par trimestre manquant, dans la limite de 20 trimestres ([259]). Le taux applicable ne peut donc être inférieur à 37,5 %.

Ce système de décote a été introduit, à compter du 1er janvier 2006, pour la fonction publique ([260]), et a atteint le même taux que pour les salariés du secteur privé en 2015, tandis que l’âge d’atteinte du taux plein est lui-même également de 67 ans aujourd’hui pour les fonctionnaires « sédentaires » ([261]).

L’âge d’annulation de la décote s’applique, en fonction des générations, selon le tableau présenté ci-dessous.

Source : Drees, « Les retraités et les retraites », édition 2022.

c. L’application d’une surcote pour une durée d’assurance supérieure à la durée d’assurance requise

En application de l’article L. 351-1-2 du code de la sécurité sociale, un assuré peut bénéficier d’une augmentation du montant de sa pension au régime général de base de l’assurance vieillesse, sous les conditions et selon les modalités suivantes.

L’assuré doit avoir :

– cotisé après l’âge légal ([262]) ;

– cotisé au-delà de la durée d’assurance requise, pour sa génération, afin de partir au « taux plein », soit 172 trimestres à terme.

Le nombre de trimestres susceptibles d’être pris en compte est de quatre trimestres maximum par année civile. Toutefois, contrairement au régime de la décote, il n’existe pas de plafond quant au nombre de trimestres susceptibles d’être pris en considération au titre de ce dispositif. Le taux, enfin, est deux fois supérieur à celui de la décote, à savoir 1,25 % par trimestre supplémentaire cotisé, et donc 5 % par année supplémentaire.

C. Des dispositions spécifiques applicables à la fonction publique

1. Les paramètres encadrant l’ouverture et le montant des pensions

a. Les mesures relatives à l’âge d’ouverture des droits et à la durée d’assurance

Les mesures d’âge applicables aux pensions civiles et militaires font l’objet de dispositions qui leur sont propres et varient notamment en fonction de la pénibilité d’un certain nombre de métiers de la fonction publique.

Les régimes ([263]) des trois versants de la fonction publique ([264]) sont soumis à des dispositions relatives à l’âge légal comme à la durée d’assurance qui ont été modifiées par la réforme de 2010 ([265]). Depuis celle-ci, les fonctionnaires « sédentaires » ont vu leur âge d’ouverture des droits augmenter progressivement, pour atteindre 62 ans pour la génération née en 1955, tandis que les fonctionnaires des catégories « actives » ont également vu leur âge progresser, pour atteindre 57 ans pour la génération née en 1961.

Cette évolution a été accélérée, comme vu supra, par la loi de financement pour 2012 ([266]).

Évolution de l’âge d’ouverture des droits pour les fonctionnaires « sédentaires » et ouvriers de l’État nés entre 1951 et 1955

Source : commission des affaires sociales, sur le fondement du décret n° 2011-2103 du 30 décembre 2011 portant relèvement des bornes d’âge de la retraite des fonctionnaires, des militaires et des ouvriers de l’État.

Évolution de l’âge d’ouverture des droits pour les fonctionnaires et des ouvriers de l’État de catégorie « active » nés entre 1956 et 1960

Source : commission des affaires sociales, sur le fondement du décret n° 2011-2103 du 30 décembre 2011 portant relèvement des bornes d’âge de la retraite des fonctionnaires, des militaires et des ouvriers de l’État.

Évolution de l’âge d’ouverture des droits pour les fonctionnaires de catégorie « super-active » nés entre 1961 et 1965

Source : commission des affaires sociales, sur le fondement du décret n° 2011-2103 du 30 décembre 2011 portant relèvement des bornes d’âge de la retraite des fonctionnaires, des militaires et des ouvriers de l’État.

Les différentes catégories de fonctionnaires au regard des bornes d’âge de départ à la retraite

Les paramètres des régimes de retraite de la fonction publique prennent en compte la pénibilité d’un certain nombre de métiers, en les classant parmi les catégories « actives » ([267]), distingués des emplois dits « sédentaires ».

Dans ces catégories actives, certains emplois, considérés comme particulièrement pénibles, font l’objet d’un âge d’ouverture des droits, ainsi que d’une limite d’âge, encore plus précoce. On compte parmi ces derniers, outre les personnels actifs de la police nationale, le personnel de surveillance de l’administration pénitentiaire ou les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne, des métiers appartenant à la catégorie « insalubre », selon la terminologie retenue par le CNRACL, comme les agents des réseaux souterrains des égouts.

Le bénéfice de ces dispositions est subordonné à l’accomplissement d’une durée de service d’au moins dix-sept ans dans un emploi classé en catégorie active ([268]).

Un tableau des emplois classés en catégorie active est annexé au code de pensions civiles et militaires de retraite, dont un résumé est présenté ci-après.

Source : DGAFP, pour la séance du COR du 25 mai 2016 : « La retraite dans la fonction publique et les autres régimes spéciaux ».

La réforme de 2014 ([269]) a en outre institué une majoration progressive de la durée des services et bonifications requis pour bénéficier du taux plein, en se calant sur le calendrier prévu pour les salariés du régime général ([270]). L’application de la majoration doit aboutir, pour la génération née en 1978 pour laquelle elle entre pleinement en vigueur, à une égalité de la durée requise avec les salariés du privé, ainsi que les indépendants.

Source : secrétariat général du Conseil d’orientation des retraites, document de travail pour la séance plénière du 24 novembre 2022 à 10h00 : « Quelles spécificités des retraites dans la fonction publique ? Règles de calcul des retraites, dispositifs de solidarité, efforts contributifs ».

b. Les bonifications

Selon un schéma comparable à celui des salariés relevant du régime général, les fonctionnaires peuvent bénéficier de bonifications et de majorations de durée d’assurance, dont les principales sont présentées ci-après :

– une bonification de quatre trimestres par enfant légitime, naturel ou adoptif né avant 2004, ainsi que pour les autres enfants ([271]) élevés pendant au moins neuf ans par le fonctionnaire avant le vingt et unième anniversaire de l’enfant ([272]) ;

– une bonification « de dépaysement pour les services civils rendus hors d’Europe », qui correspond généralement au tiers de ces services et qui est versée aux fonctionnaires ayant assumé quinze ans de services effectifs ou ayant été radiés pour motif d’invalidité ;

– la bonification dite « du cinquième », qui correspond au cinquième du temps accompli de service effectif, dans la limite de cinq annuités. Elle est applicable aux militaires ([273]), aux policiers ([274]), aux sapeurs-pompiers professionnels ([275]), aux ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne ([276]) ou encore aux surveillants pénitentiaires ([277]).

Le cumul de l’ensemble des bonifications ne peut toutefois augmenter le pourcentage équivalent au taux plein de plus de 5 %.

S’agissant des enfants nés à compter du 1er janvier 2004, une majoration de durée d’assurance de deux trimestres pour les femmes fonctionnaires ou militaires ayant accouché après leur recrutement([278]). Il est également prévu une majoration de durée d’assurance pour les fonctionnaires parents d’un enfant souffrant d’une invalidité d’un taux supérieur à 80 %, d’un trimestre par période d’éducation de trente mois jusqu’au vingtième anniversaire de l’enfant, dans la limite de quatre trimestres ([279]).

Par ailleurs, les fonctionnaires de la fonction publique hospitalière peuvent bénéficier d’une majoration de quatre trimestres par période de dix années de services effectifs ([280]).

2. Une obligation de durée minimale de services

Le bénéfice d’une pension de retraite en qualité de fonctionnaire n’est acquis qu’après une durée minimale de services effectifs effectués sous ce statut (durée dite « clause de stage » ou « condition de fidélité »). À défaut, l’assuré est rétabli rétroactivement au régime général de la sécurité sociale. Depuis le 1er janvier 2011, la durée de services effectifs exigée pour les fonctionnaires est passée de quinze ans à deux ans ([281]).

En outre, le bénéfice du dispositif applicable aux catégories actives est soumis à la satisfaction d’une durée minimale, qui a été repoussée également de deux ans par la réforme de 2010 ([282]). Ainsi, la durée minimale de service effectif ([283]) en catégorie active a été portée de quinze à dix-sept ans, à raison de quatre mois au second semestre de l’année 2011 et de cinq mois par an entre 2012 et 2015. Concernant les agents de la catégorie « insalubre », qui sont soumis à deux conditions de durée cumulatives, la montée en charge se fait au même rythme faisant passer la durée de services insalubres de dix à douze ans, dont six années consécutives, et la durée globale de services de trente à trente-deux ans.

Source : secrétariat général du Conseil d’orientation des retraites, pour la séance du COR du 25 mai 2016 : « La retraite dans la fonction publique et les autres régimes spéciaux ».

Il est à noter que certains fonctionnaires inscrits dans des catégories actives, comme les personnels actifs de la police nationale ou les personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire, doivent justifier d’une durée de services de vingt-sept ans.

3. La radiation des cadres en fonction de l’âge

a. Le principe : différentes limites d’âge adaptées à la difficulté des métiers concernés

Ainsi que l’indique le tableau ci-dessus relatif aux métiers classés en catégorie active, les fonctionnaires qui occupent ces postes, tout comme les fonctionnaires « sédentaires » sont soumis, en vertu de leur statut, à des limites d’âge, en application desquelles ils sont radiés des cadres et doivent alors liquider leurs retraites.

Cette limite d’âge est fixée à :

– 67 ans pour les fonctionnaires occupant des emplois « sédentaires » ([284]). Cette limite d’âge est également celle qui s’applique aux agents contractuels ([285]) ;

– 62 ans pour les fonctionnaires occupant des emplois de « catégorie active », à l’exception de certains emplois de catégorie « super-active » mentionnés ci-dessous ([286]) ;

– 57 ans pour le personnel de surveillance de l’administration pénitentiaire ([287]) ;

– 59 ans pour les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne ([288]).

b. Les dérogations : les différentes possibilités de reporter la limite d’âge

Le code général de la fonction publique prévoit plusieurs possibilités de déroger à la limite d’âge applicable aux emplois tant « sédentaires » qu’en « catégorie active ». Ainsi, le fonctionnaire qui le souhaite peut :

– reculer sa limite d’âge d’un an par enfant qu’il a eu à sa charge, sans que cette prolongation d’activité soit supérieure à trois ans ([289]) ;

– reculer sa limite d’âge d’un an dès lors qu’il était parent, lorsqu’il atteint l’âge de 50 ans, de trois enfants vivants ([290]) ;

– reculer sa limite d’âge d’un an lorsque l’un de ses enfants est « mort pour la France » ([291]) ;

– demander, lorsque sa durée de services susceptibles de faire l’objet d’une liquidation est inférieure à la durée requise pour le taux plein au titre de l’article L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite, à prolonger son activité. Cette prolongation peut être accordée sous réserve de l’intérêt du service tout comme de l’aptitude physique du fonctionnaire. Elle doit lui permettre de valider des trimestres de cotisations, dans la limite de la durée de services nécessaire pour atteindre le taux plein et dans la limite de dix trimestres ([292]) ;

– dès lors qu’il appartient à une catégorie autre que celle des emplois « sédentaires », demander à poursuivre son activité jusqu’à l’âge limite applicable à ces derniers – à savoir 67 ans – sous réserve de son aptitude physique. Cette période supplémentaire peut être prise en compte pour la liquidation de ses droits à pension tout comme, le cas échéant, son accès à une surcote ([293]).

II. Le dispositif proposÉ : un relèvement progressif de l’âge d’ouverture des droits et une accélération du calendrier « touraine » respectueux des spécificités actuelles

A. Le relèvement de l’âge légal et la majoration de durée d’assurance

1. Dans le régime général

Le présent article vise à augmenter l’âge légal de départ à la retraite de manière progressive, pour passer de 62 à 64 ans pour le régime général, les régimes alignés, les régimes autonomes ainsi que le régime de la fonction publique. Il vise également à accélérer le calendrier de majoration de la durée d’assurance, inscrit dans la réforme des retraites de 2014 précitée ([294]), dit calendrier « Touraine ».

Cette chronique d’élévation de l’âge légal, tout comme celle de la majoration de la durée d’assurance, sont respectueuses des spécificités liées à l’exercice de certains métiers de la fonction publique particulièrement pénibles ou dangereux. C’est pourquoi, dans un esprit comparable à celui de l’article 8 du présent projet de loi, l’article maintient l’écart actuel d’âge de départ à la retraite entre les fonctionnaires appartenant aux catégories dites « sédentaires », « actives » et « super-actives ».

Le relèvement de l’âge d’ouverture des droits inscrit au 1° du I présent article vise à augmenter cet âge progressivement de trois mois par an à compter du 1er septembre 2023, pour la génération née à partir du 1er septembre 1961, pour atteindre 64 ans pour la génération née au 1er janvier 1968.

La majoration de la durée d’assurance inscrite à l’article L. 161-17-3 du code de la sécurité sociale, opérée par le 2° du I, aboutit à une augmentation d’un trimestre par an à compter du 1er septembre 2023, contre trois trimestres par an, selon ce qu’il est prévu aujourd’hui. L’aboutissement de cette majoration, soit 172 trimestres ou 43 annuités, initialement prévue pour s’appliquer pour la génération née à compter du 1er janvier 1973, s’appliquera à la génération née le 1er janvier 1965.

Ces deux mouvements parallèles d’augmentation peuvent se résumer selon le tableau suivant :

Évolution des bornes d’âge en application du présent projet de loi

Source : commission des affaires sociales.

2. Dans la fonction publique

a. Le relèvement de l’âge légal pour des catégories de fonctionnaires

Le relèvement de l’âge légal dans la fonction publique s’applique de la même manière aux fonctionnaires qui occupent des emplois « sédentaires » qu’aux salariés du régime général, en application de l’article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

L’âge légal applicable, conformément au 7° du III, aux catégories suivantes, augmente également de deux ans. Désormais, ne pourront liquider avant l’âge de 54 ans, au lieu de 52 ans aujourd’hui :

– les officiers de carrière autres que les officiers généraux placés en deuxième section, sous réserve d’avoir accompli quinze ans de service ;

– les officiers susmentionnés radiés des cadres par mesure disciplinaire avant d’avoir accompli vingt-sept ans de services effectifs ;

– les officiers sous contrat, ayant accompli quinze ans de services effectifs à la date de leur radiation des contrôles et n’ayant pas atteint les limites de durée de services ;

– les militaires non officiers qui n’ont pas atteint la limite d’âge ou qui n’ont pas effectué dix-sept ans de services à la date de liquidation de leurs pensions, sous réserve d’avoir accompli quinze ans de services effectifs à la date de leur radiation des cadres ou des contrôles ([295]).

De même :

– le XVIII applique l’augmentation de l’âge d’ouverture des droits aux enseignants et personnels de documentation des établissements d’enseignement privé sous contrat ;

– en application du XIX, l’âge d’ouverture des droits applicable aux infirmiers et personnels paramédicaux appartenant à la catégorie A de la fonction publique ([296]) sera désormais fixé à 62 ans, sans toutefois que leur âge d’annulation de la décote ne change, puisqu’il est maintenu à 65 ans.

Le 5° du III précise par ailleurs plus clairement qu’aujourd’hui les dispositions qui s’appliquent aux catégories « actives » et « super-actives », dont l’âge légal de départ devra également augmenter, à terme, de deux ans. Ainsi :

– en application du c, l’âge légal d’ouverture des droits sera diminué de cinq ans et atteindra « l’âge anticipé » de 59 ans pour les agents pouvant se prévaloir d’au moins dix-sept ans de services dans les services actifs ;

– en application du d, l’âge légal d’ouverture des droits sera diminué de dix ans et atteindra « l’âge minoré » de 54 ans pour les agents pouvant se prévaloir d’une durée de services dans les services super-actifs.

Pour être éligible à ce dernier âge, il convient de remplir des conditions de durée exposées ci-dessous :

Conditions d’éligibilité à l’âge minoré de départ à la retraite

Source : commission des affaires sociales.

La rapporteure générale note que, contrairement au droit existant, l’article L. 24 prévoit une « portabilité » des périodes accomplies dans les services actifs et super-actifs, à la seule exception, un brin curieuse, des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne. Le 6° du III étend cette « portabilité » aux personnes –les agents contractuels de droit public – qui ont accompli des services en catégorie « active » et « super-active » dans les dix ans qui précèdent leur titularisation, leur facilitant dès lors le départ à un âge minoré ou un âge anticipé, selon leur statut. Le XXIII prévoit par ailleurs que les périodes accomplies en qualité d’agent contractuel antérieurement à l’entrée en vigueur de cette loi pourront être prises en compte au titre de ce dispositif.

Cet ensemble de dispositions maintient naturellement la possibilité pour les personnes concernées de partir à la retraite à un âge anticipé, condition sine qua non d’une augmentation de l’âge légal de départ.

S’agissant du nombre de trimestres requis pour liquider sa pension à taux plein, celui-ci est désormais identique à celui qui s’applique pour le régime général après expiration du calendrier « Touraine », soit 172 trimestres, en application du a du 2° du III, mais cette augmentation doit être nuancée par l’augmentation du bénéfice d’un certain nombre de majorations de durée d’assurance par le biais des bonifications.

b. La maximisation du bénéfice des bonifications

Un certain nombre de dispositions permettent de compenser la majoration de la durée d’assurance requise par un accès facilité aux bonifications propres à un certain nombre d’emplois. Ainsi :

– le II ouvre le bénéfice de la bonification propre aux agents des réseaux souterrains des égouts ([297]) qui remplissent les conditions pour être éligibles à l’âge minoré de départ à la retraite qui n’occupent plus ce poste au moment où ils liquident leur retraite ;

– le 1° du III ouvre le bénéfice de la bonification « du cinquième » applicable aux militaires à ceux qui ne le sont plus au moment où ils liquident leurs pensions, mais supprime également le principe de diminution du montant de cette bonification entre l’âge de 59 ans et l’âge légal d’ouverture des droits pour les fonctionnaires sédentaires. Il permet en outre de cumuler cette bonification du « cinquième » avec celles acquises à raison des emplois occupés dans les catégories « actives », dans la limite de vingt trimestres ;

– le b du 3° du III permet de cumuler les bonifications susmentionnées avec la bonification « du dixième » applicable à la fonction publique hospitalière ;

– le X, le XIV, le XV et le XVII ouvrent l’accès à la bonification du « cinquième » aux assurés, sous condition de durée de services, qui ont été respectivement policiers, ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne, membres du personnel de surveillance pénitentiaire et fonctionnaires appartenant au corps des douanes mais ne le sont plus au moment de la liquidation de leurs pensions. Ils suppriment également les dispositifs diminuant, le cas échéant, cette bonification pour les fonctionnaires qui quittent le service après un âge donné ;

– le XI, outre la réparation d’une malfaçon légistique, permet à la bonification du « cinquième » applicable aux sapeurs-pompiers professionnels de porter la durée des services effectifs pris en compte dans la pension à plus de trente-sept annuités et demie ;

– le XVI ouvre la bonification du « dixième » aux fonctionnaires hospitaliers qui ne le sont plus au moment de la liquidation de leurs pensions.

B. Le maintien de l’âge d’annulation de la décote

1. Dans le régime général

Contrairement à la réforme de 2010 qui avait repoussé l’âge d’annulation de la décote, le présent projet de loi maintient, au 3° du I, l’âge d’annulation de la décote à 67 ans, ce qui le place à trois ans, à terme de l’âge légal. Outre le maintien des conditions actuelles d’annulation de la décote pour les assurés – et principalement les assurées – qui doivent atteindre cet âge pour liquider leurs pensions à taux plein, le maintien de cet âge limitera mécaniquement le taux de décote à douze trimestres a maxima.

Les nouvelles modalités d’annulation de l’âge de la décote s’appliquent naturellement également aux non-salariés agricoles, en application du IV du présent article, tout comme aux bénéficiaires d’allocation chômage, en application du V.

2. Dans la fonction publique

a. Un nouvel item séparé de la limite d’âge : l’âge d’annulation de la décote

L’application de l’âge d’annulation de la décote uniquement trois ans après l’âge légal est reprise pour la fonction publique, au 4° du III, créant un nouvel article L. 14 bis et instituant par là même un âge d’annulation de la décote qui peut différer de l’âge de radiation des cadres.

Cet âge est fixé :

– pour les fonctionnaires civils occupant des emplois « sédentaires », à l’âge d’ouverture des droits augmenté de trois ans, soit 67 ans ;

– pour les fonctionnaires en « catégorie active », à 62 ans, soit l’âge anticipé de départ augmenté de trois ans ;

– pour les fonctionnaires en catégorie « super-active », à 57 ans, soit l’âge minoré de départ augmenté de trois ans.

– pour les militaires, les commissaires et commissaires divisionnaires de police, ainsi que les contrôleurs généraux, les inspecteurs généraux ou encore les directeurs généraux des services actifs de l’administration de la préfecture de police, à leurs limites d’âge respectives, selon les dispositions qui leur sont applicables exposées infra ;

– pour les fonctionnaires dont la limite d’âge est de 64 ans ([298]), à cet âge.

b. Les limites d’âge demeurent inchangées, mais peuvent désormais être plus facilement dépassées

Plusieurs dispositions du présent article visent à clarifier les limites d’âge applicables. Ainsi, le 3° du VII rehausse au niveau législatif les âges limites de :

– 57 ans pour fonctionnaires appartenant au corps d’encadrement et d’application et au corps de commandement ;

– 60 ans pour les commissaires de police ;

– 61 ans pour les commissaires divisionnaires de police et pour les commissaires généraux de police ;

– 62 ans pour les emplois de contrôleurs généraux et d’inspecteurs généraux des services actifs de la police nationale, de chef de service de l’inspection générale de la police nationale et de directeurs des services actifs de l’administration centrale et de la préfecture de police.

Toutefois, le présent article introduit, au b du 1° du VII une disposition permettant de dépasser la limite d’âge applicable aux fonctionnaires sédentaires, qui est de 67 ans, pour que ces derniers puissent être maintenus en fonction jusqu’à l’âge de 70 ans, maximum ([299]). Le refus de cette autorisation par voie hiérarchique doit être motivé. Le 4° du VII ouvre également cette possibilité aux contractuels.

Le IX adapte cette possibilité aux magistrats administratifs, dont les limites d’âge étaient fixées aujourd’hui à un maximum de 68 ans ([300]). Le présent article permet désormais aux membres du Conseil d’État ayant atteint la limite d’âge de 67 ou de 68 ans ([301]), le cas échéant après avoir reculé cette limite en application des articles L. 556-2 à L. 556-5 du code général de la fonction publique, d’être maintenus en activité jusqu’à l’âge de 70 ans, que ce soit dans leurs fonctions de conseiller d’État ou dans les fonctions dans lesquelles ils sont mis à disposition ou détachés.

Un dispositif similaire est mis en place pour les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, ainsi que pour les magistrats de la Cour des comptes et les membres du corps de l’Inspection générale des finances, en application du XIII.

De la même manière, dès lors que les besoins du service le justifient et qu’ils le demandent, les enseignants du premier et du second degré, les personnels d’inspection ou encore les enseignants du secteur privé sous contrat pourront rester en fonction jusqu’à la fin de l’année scolaire, en application du VI.

C. Les dispositions transitoires et rédactionnelles

1. Les dispositions transitoires relatives aux bornes d’âge

Dès lors que les durées d’assurance n’avaient pas évolué au même rythme entre les fonctionnaires sédentaires et les fonctionnaires de « catégorie active », le XX prévoit une montée en charge différenciée par catégorie de fonctionnaires pour l’accélération de la majoration prévue par le présent article, selon la chronique suivante :

Calendrier de la majoration de durée d’assurance par catégorie de fonctionnaires

Source : commission des affaires sociales.

Les dispositions transitoires pour les fonctionnaires s’appliquent aux différents paramètres qui encadrent les modalités de liquidation de la pension.

Ainsi, en application du 6° du XX, l’âge anticipé et l’âge minoré évoluent de la façon suivante :

Évolution de l’âge anticipé et de l’âge minoré

Source : commission des affaires sociales.

En application du 4° du XX, le coefficient de majoration équivalent à la surcote prévu au III de l’article L. 14 du code des pensions civiles et militaires, évolue de la même manière que les âges anticipé et minoré. Ainsi, ce coefficient s’applique :

– pour les fonctionnaires nés avant les générations pour lesquelles la loi s’applique, à l’âge applicable aujourd’hui ;

– pour les fonctionnaires éligibles à l’âge anticipé, à cet âge majoré de cinq ans ;

– pour les fonctionnaires éligibles à l’âge minoré, à cet âge majoré de dix ans.

L’âge d’annulation de la décote mentionné au nouvel article L. 14 bis évolue également, en vertu du 5° du XX, en fonction des dispositions transitoires, de sorte que :

– cet âge est fixé à 67 ans pour les fonctionnaires « sédentaires » nés avant le 1er janvier 1968, sauf pour ceux qui sont nés avant le 1er janvier 1958, pour lesquels cet âge est celui qui est applicable avant l’entrée en vigueur de la loi ;

– cet âge est fixé à 62 ans pour les fonctionnaires des « catégories actives » nés à compter du 1er janvier 1963 ;

– cet âge est fixé à 57 ans pour les fonctionnaires des « catégories actives » nés à compter du 1er janvier 1968.

Les dispositions transitoires s’appliquent, enfin, pour l’âge minimal de liquidation de la pension fixé à l’article L. 25 du code des pensions civiles et militaires, puisque le 7° du XX prévoit que cet âge est fixé :

– à 52 ans pour les militaires nés avant le 1er septembre 1971 ;

– de 52 à 54 ans pour les militaires nés à compter du 1er septembre 1971, à raison de trois mois par génération à compter du 1er septembre 2023.

2. Les dispositions transitoires relatives au rachat de trimestres

Comme cela avait été prévu au cours de la précédente réforme de relèvement de l’âge d’ouverture des droits en 2010 ([302]), les assurés qui ont procédé au rachat d’un certain nombre d’années pour lesquelles ils n’avaient pas cotisé peuvent se faire rembourser leurs cotisations, sous certaines conditions.

Le XXI présente ainsi la possibilité pour les assurés qui ont procédé au rachat d’années de cotisations dans les conditions exposées infra de se voir rembourser le montant des cotisations versées. Pour respecter une forme de neutralité pour l’assuré, ce montant est revalorisé en lui appliquant la somme des coefficients annuels de revalorisation des pensions, prévu à l’article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale, appliqués depuis le moment du versement des cotisations. Ce droit n’est ouvert que dans les deux ans qui suivront la date de publication de la présente loi.

Peuvent bénéficier de ce droit les assurés qui ont versé des cotisations :

– pour affiliation tardive après avoir été obligatoirement affilié au régime général ou à un régime de sécurité sociale applicable aux salariés dans les départements d’Algérie et du Sahara ;

– pour les salariés du régime général, pour les professions libérales, pour les avocats, pour les fonctionnaires et pour les non-salariés agricoles, afin de racheter des périodes d’études supérieures ;

– pour les salariés du régime général et les travailleurs indépendants, afin de racheter des trimestres cotisés pendant des années civiles pour lesquelles il a été retenu un nombre de trimestres inférieur à quatre ;

– pour les salariés du régime général et assimilés, pour les travailleurs indépendants ainsi que pour les non-salariés agricoles, afin d’adhérer à une assurance vieillesse volontaire, à raison d’une activité salariée hors du territoire français ;

– pour les salariés qui ont bénéficié de l’indemnité de soins aux tuberculeux ou leurs conjoints survivants, pour les périodes correspondant au service de cette indemnité et qui ne sont pas susceptibles d’être validées gratuitement.

3. Les dispositions relatives à l’entrée en vigueur

À l’exception des dispositions relatives notamment aux dérogations à l’âge limite pour les fonctionnaires, les membres du corps de l’Inspection générale des finances, les conseillers d’État, les magistrats administratifs et les magistrats de la Cour des comptes, qui entrent en vigueur deux mois après la publication de la loi, le XXV prévoit que les dispositions du présent article s’appliquent aux pensions prenant effet à compter du 1er septembre 2023 ([303]).

Compte tenu du délai que suppose l’examen parlementaire du présent texte, il est possible que des personnes éligibles aujourd’hui à un départ à la retraite au dernier quadrimestre 2023 dans le droit en vigueur déposent des demandes faisant valoir leurs droits dans l’ensemble des régimes concernés par l’augmentation des bornes d’âge.

Dans cette perspective, le XXII prévoit que les assurés ayant demandé leur pension avant la publication de la loi puissent bénéficier, dès lors que l’entrée en jouissance de leur pension intervient après le 31 août 2023, d’une annulation de leur pension ou de leur demande de pension.

La rapporteure générale estime qu’il conviendra d’être particulièrement attentif aux actions mises en œuvre par les caisses, dès la publication de la loi, pour informer les assurés de l’évolution de leurs droits et accompagner notamment ceux pour qui la réforme s’applique immédiatement dans leurs démarches.

4. Des dispositions de l’ordre de la coordination ou rédactionnelles

Un certain nombre d’alinéas tirent simplement les conséquences des dispositions présentées ci-dessus. Il en va ainsi :

– du XII, qui tire les conséquences rédactionnelles des nouvelles modalités de dérogation à l’âge limite pour les membres du corps de l’Inspection générale des finances, les conseillers d’État, les magistrats administratifs et les magistrats de la Cour des comptes ;

– du a du XIX, qui tire les conséquences rédactionnelles de la limite d’âge à 67 ans mentionnée au 1° de l’article L. 556-1 du code général de la fonction publique.

*

Article 8

Renforcement des départs anticipés

L’article 8 régit les dispositifs de retraite anticipée par rapport à l’augmentation de l’âge d’ouverture des droits inscrite à l’article 7. Dans cette perspective, il crée un nouvel âge dérogatoire, qui est inférieur a minima de deux ans à l’âge d’ouverture des droits, et qui s’applique aux personnes invalides, reconnues comme inaptes, aux travailleurs handicapés, aux personnes ayant effectué des « carrières longues » ainsi qu’aux personnes souhaitant avoir recours au dispositif de la retraite progressive.

Cet âge s’applique aux assurés du régime général et des régimes alignés, aux professions libérales, y compris les avocats, aux fonctionnaires et aux non-salariés agricoles.

En outre, cet article ouvre la voie à la modification du dispositif de carrières longues par le pouvoir réglementaire, en vue de la fixation par ce dernier de trois « âges » avant lesquels les personnes éligibles devront avoir validé des trimestres. La condition de durée d’assurance pour bénéficier de ce dispositif est en outre étendue aux trimestres qui ne font pas l’objet de cotisations, mais validés au titre de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) et l’assurance vieillesse pour les aidants (AVA).

La variation des conditions requises pour partir à la retraite en fonction de son état de santé est naturellement inscrite au cœur des dispositifs de solidarité du système de retraite. C’est en ce sens que « la Nation assigne [...] au système de retraite par répartition un objectif de solidarité entre les générations et au sein de chaque génération, notamment par l’égalité entre les femmes et les hommes, par la prise en compte des périodes éventuelles de privation involontaire d’emploi, totale ou partielle, et par la garantie d’un niveau de vie satisfaisant pour tous les retraités » ([304]).

I. DES DISPOSITIFS DIVERS pour adapter le dÉpart À la retraite en fonction de la situation des assurÉs au regard de leur capacitÉ À travailler

A. L’État du droit : les retraites anticipées pour des raisons de handicap, d’incapacité

Notre système de retraite a mis en place, au fil des précédentes réformes de retraite, des dispositifs destinés à pallier l’incapacité d’un certain nombre d’assurés à travailler avant de liquider leurs pensions. Ces dispositifs, qui se traduisent par des dérogations à l’âge légal d’ouverture des droits ou à la durée d’assurance requise pour bénéficier d’une pension à « taux plein », varient en fonction des régimes, mais aussi de la nature professionnelle ou non de l’incapacité.

Ce commentaire s’attache à présenter les dispositifs en fonction de leurs liens avec la situation professionnelle des assurés concernés.

1. La retraite anticipée des travailleurs handicapés (RATH)

Introduite par la réforme des retraites de 2003 ([305]), le dispositif de la RATH a été d’abord applicable aux assurés du régime général et des régimes alignés. Il a ensuite été étendu aux régimes spéciaux, au régime des professions libérales ainsi qu’aux régimes de la fonction publique.

En application de l’article L. 351-1-3 du code de la sécurité sociale, l’âge d’ouverture des droits est abaissé jusqu’à l’âge de 55 ans pour les assurés handicapés.

Dès sa création, le dispositif a été soumis à trois conditions cumulatives que l’assuré devait remplir, à savoir une durée totale d’assurance, une durée cotisée et une situation de handicap, qui devait être justifiée pour l’ensemble des deux premières durées.

a. La durée d’assurance totale et la durée cotisée

Les deux durées d’assurance exigées pour bénéficier du dispositif évoluent concomitamment, selon le tableau suivant :

DurÉes d’assurance totale et cotisÉe pour bÉnÉficier de la RATH

Source : article D. 351-1-5 du code de la sécurité sociale.

b. La condition relative au handicap

Initialement fixé à un taux d’incapacité permanente de 80 %, le seuil applicable à la RATH a été abaissé à 50 % par la réforme des retraites de 2014 ([308]). Si ce taux s’applique pour les périodes à compter du 1er janvier 2015, les périodes antérieures pour lesquelles l’assuré est susceptible de faire valoir un taux d’incapacité permanente supérieur à 50 % sont également prises en compte.

Les personnes auxquelles il a été reconnu la qualité de travailleur handicapé, à savoir « toute personne dont les possibilités d’obtenir ou de conserver un emploi sont effectivement réduites par suite de l’altération d’une ou plusieurs fonctions physique, sensorielle, mentale ou psychique » ([309]), ont également accès à la RATH, mais uniquement pour la période courant entre le 1er janvier 2010 et le 31 décembre 2015 ([310]).

c. La majoration de retraite

Les assurés éligibles à la RATH bénéficient en outre ([311]) d’une majoration du montant de leurs pensions. En dépit d’un départ à taux plein, les bénéficiaires de la RATH souffrent en effet par définition d’une durée d’assurance souvent sensiblement inférieure à la durée d’assurance requise. En application du calcul proratisé du montant de leurs retraites, celui-ci pourrait être particulièrement bas.

Le coefficient de majoration, qui correspond au tiers du quotient entre la durée cotisée comme personne handicapée et la durée d’assurance totale, permet ainsi aux personnes partant à la retraite par anticipation de bénéficier d’une retraite digne.

2. La retraite pour inaptitude

a. Le dispositif de droit commun pour les salariés du privé

Ainsi que le présente un récent rapport de l’Igas ([312]) consacré à ce dispositif, la retraite pour inaptitude constitue un dispositif antérieur aux ordonnances de 1945 et vise à « améliorer les conditions de départ en retraite de personnes en situation de handicap ou présentant des états de santé dégradés rendant difficiles les conditions de poursuite de leur activité professionnelle » ([313]).

Applicables dans l’ensemble des régimes (régime général, régimes alignés et régimes des professions libérales, ainsi que, avec des spécificités, régimes spéciaux et régimes de la fonction publique), la retraite pour inaptitude bénéficie, au sein du régime général, à quatre publics distincts, selon ce même rapport :

– les bénéficiaires d’une pension d’invalidité. Ceux-ci disposent d’une procédure de substitution automatique à l’âge légal, sauf poursuite d’un emploi, de leur pension d’invalidité vers une pension de retraite pour inaptitude ([314]) ;

– les allocataires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), qui bénéficient d’un système équivalent à celui des bénéficiaires d’une pension d’invalidité ([315]) ;

– les personnes pour lesquelles les équipes pluridisciplinaires des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) ont reconnu un taux d’incapacité d’au moins 50 % ([316]) ;

– les personnes qui ne disposent pas de moyen objectif de prouver leur inaptitude, contrairement aux trois catégories précédentes, mais qui formulent une demande de reconnaissance de leur inaptitude. Leur éligibilité dépend de la reconnaissance par le médecin-conseil de l’assurance maladie d’une incapacité de travail égale ou supérieure à 50 % ([317]).

Pour ce dernier point, l’évaluation de l’inaptitude dépend de la situation de l’assuré au regard de l’emploi ([318]) :

– si l’assuré est en activité ou a exercé un emploi au cours des cinq années qui précèdent son évaluation, il doit remplir les conditions cumulatives suivantes :

– un taux d’incapacité de travail de 50 % ;

– un état non susceptible de s’améliorer ;

– l’impossibilité de poursuivre l’exercice de son emploi sans nuire gravement à sa santé (en référence à au dernier emploi occupé) ;

– si l’assuré n’a occupé aucun emploi au cours des cinq années précédant son évaluation, seules les deux premières conditions sont requises.

Ce dispositif permet à l’assuré qui en bénéficie de partir à taux plein dès l’âge d’ouverture des droits, y compris s’il n’a pas la durée d’assurance requise. Il constitue une forme anticipée d’âge d’annulation de la décote. En outre, pour les personnes qui en remplissent les conditions ([319]), les bénéficiaires peuvent prétendre à l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) ou au minimum contributif (MiCo) de manière anticipée ([320]).

Dans le même esprit que la RATH, une majoration pour aide constante d’une tierce personne, versée aux titulaires d’une pension d’invalidité, mais aussi aux retraités dont la pension de vieillesse s’est substituée à une pension d’invalidité, peut permettre de pallier les effets d’une retraite anticipée sur le montant de la pension ([321]). Cette majoration, d’un montant, en 2023, de 1 192,56 euros par mois n’est toutefois ouverte qu’aux titulaires d’une pension de troisième catégorie, qui ne peuvent travailler et sont dans l’obligation de recourir à l’assistance d’une tierce personne pour effectuer les actes ordinaires de la vie courante. La situation de l’assuré est évaluée par un médecin-conseil de l’organisme de sécurité sociale compétent (CPAM ou MSA).

b. Le dispositif applicable dans la fonction publique

Un dispositif comparable à celui qui est exposé ci-dessus est applicable aux fonctionnaires déclarés définitivement dans l’incapacité de poursuivre leurs fonctions, qu’il s’agisse de blessures ou de maladies contractées dans le cadre d’une mission de service public ([322]) ou qu’elles ne soient pas d’origine professionnelle ([323]). Ces derniers peuvent bénéficier d’un départ anticipé, à leur demande ou, d’office, à l’expiration d’une période de douze mois à compter de la mise en congé du fonctionnaire.

Si la cause de l’invalidité est liée au service, le fonctionnaire radié des cadres est éligible à une rente viagère d’invalidité qu’il peut cumuler avec sa pension. Si la cause est extérieure au service, le fonctionnaire bénéficie de sa pension, qui peut être portée, le cas échéant, au niveau du minimum garanti, et pour laquelle la décote n’est pas applicable.

3. La retraite pour incapacité permanente

Ce dispositif s’adresse à un public proche de celui qui est atteint d’une inaptitude au travail, mais qui en diffère par ses conditions d’éligibilité et ses effets. Issu de la réforme de 2010 ([324]), il permet aux assurés des régimes alignés de bénéficier d’une retraite à taux plein dès l’âge de 60 ans, y compris s’ils ne disposent pas de la durée d’assurance requise.

Le bénéfice de ce mécanisme, également dénommé « pénibilité 2010 », n’est ouvert qu’aux assurés atteints d’une incapacité permanente d’origine professionnelle d’au moins 10 % ([325]), lorsque cette incapacité est reconnue au titre d’une maladie professionnelle ou au titre d’un accident du travail qui a entraîné des lésions identiques à celles indemnisées au titre d’une maladie professionnelle.

Deux cas de figure distincts s’appliquent, dans cette hypothèse :

– si le taux d’incapacité permanente est supérieur à 20 %, l’assuré peut bénéficier d’une retraite anticipée sans autre condition que l’identité des lésions entre accident du travail et maladie professionnelle ([326]) ;

– si le taux d’incapacité est au moins égal à 10 % mais inférieur à 19 %, une distinction doit encore être faite : l’assuré doit avoir été exposé pendant dix-sept ans à l’un des dix facteurs de pénibilité mentionnés dans le code du travail ([327]) ;

– s’agissant d’une incapacité résultant d’une maladie professionnelle, l’assuré peut bénéficier de la retraite anticipée, si la maladie à l’origine de cette incapacité est consécutive à l’exposition d’un ou plusieurs des facteurs de risque qui ne sont pas intégrés dans le compte professionnel de prévention (C2P) ([328]). Si la maladie professionnelle est liée à l’un des six autres facteurs de risque professionnel mentionnés à l’article L. 4161-1 du code du travail, l’assuré doit prouver qu’il y a été exposé pendant au moins dix-sept ans ;

– s’agissant d’une incapacité résultant d’un accident du travail, le médecin-conseil doit vérifier que les lésions sont identiques à celles qui sont indemnisées au titre d’une maladie professionnelle. Dans un second temps, une commission pluridisciplinaire ([329]) vérifie l’existence d’une exposition pendant dix-sept ans à des facteurs de risques professionnels ainsi que l’existence du lien entre cette exposition et l’incapacité permanente pendant toute cette période.

4. La retraite anticipée du fait de la pénibilité

Créé en remplacement du compte personnel de prévention de la pénibilité (C3P), le compte professionnel de prévention (C2P), entré en application à compter du 1er janvier 2019 ([330]), permet aux salariés exposés à un ou plusieurs facteurs de risques professionnels ([331]), au-delà de seuils fixés par décret, d’ouvrir des droits comptabilisés sous forme de points ([332]).

L’abondement de ce compte, qui se fait par le truchement de la déclaration d’exposition aux risques à laquelle l’employeur procède chaque année, est le suivant pour les salariés titulaires d’un contrat de travail dont la durée est supérieure ou égale à l’année civile :

– quatre points par année d’exposition à un seul facteur ;

– huit points par année d’exposition à plusieurs facteurs.

Le nombre total de points inscrits sur le compte professionnel de prévention ne peut excéder cent points au cours de la carrière professionnelle du salarié ([333]).

Ces points permettent au salarié qui en dispose de :

– bénéficier d’une formation permettant d’accéder à un emploi non exposé ou moins exposé aux six facteurs de risques professionnels permettant l’ouverture du compte ;

– réduire sa durée de travail ;

– ou financer une majoration de durée d’assurance et un départ en retraite anticipé ([334]).

S’agissant de cette dernière option, qui peut être exercée uniquement à compter du cinquante-cinquième anniversaire de l’assuré, dix points ouvrent droit à un trimestre de majoration de durée d’assurance vieillesse ([335]), mais les vingt premiers points acquis sur ce compte ne peuvent être utilisés qu’en vue du financement d’une formation ([336]).

En application de l’article L. 161-17-4, l’âge d’ouverture des droits est abaissé d’un nombre de trimestres équivalent à la durée majorée d’assurance à laquelle l’assuré est éligible. Même si le nombre de trimestres susceptibles d’être utilisés dans ce sens est plafonné à huit, l’assuré peut ainsi bénéficier d’un abaissement de son âge d’ouverture des droits de deux ans par rapport à l’âge légal, soit 60 ans dans les conditions actuelles.

Les trimestres ainsi acquis sont en outre pris en compte pour le bénéfice du départ anticipé pour « carrière longue » (voir infra) ([337]).

B. Le dispositif proposÉ : un maintien des dispositifs de retraite anticipÉe au bÉnÉfice des plus fragiles

Le présent article vise à maintenir des âges anticipés de départ à la retraite pour les différentes situations mentionnées ci-dessus, et notamment pour les personnes qui partent plus tôt pour des raisons de santé, des raisons liées au handicap ou à l’incapacité permanente des assurés. Contrairement à la précédente réforme d’augmentation de l’âge légal de 2010 ([338]), les personnes qui partent à la retraite de manière anticipée pour inaptitude ou invalidité ne sont ainsi pas concernées par l’augmentation de l’âge légal, soit 15 % des assurés qui liquident leurs retraites pour une génération, soit 148 000 personnes pour la génération née en 1972.

Ainsi que le montre l’annexe 2 au présent projet de loi, la création de cet âge spécifique pour ces personnes diminue le « rendement » des économies issues de l’article 7 à hauteur de 1,3 milliard d’euros à l’horizon 2026 et 3,1 milliards d’euros en 2030 ([339]).

Outre le fait que procéder autrement aurait surtout conduit à prolonger la durée au cours de laquelle les personnes concernées bénéficient d’une pension d’invalidité, d’inaptitude ou de l’allocation aux adultes handicapés, la rapporteure générale estime qu’il s’agit d’une mesure évidente de justice sociale, justifiée notamment par l’écart dans l’espérance de vie entre les personnes jugées invalides ou inaptes et les autres assurés.

1. La création d’un âge dérogatoire pour les personnes partant tôt à la retraite en raison d’un handicap ou d’une incapacité

Le 5° du I crée un nouvel âge dérogatoire, abaissé d’au moins deux ans par rapport à l’âge d’ouverture des droits, soit 62 ans pour un âge légal fixé à 64 ans.

Cet âge anticipé s’applique aux personnes qui bénéficient du dispositif de retraite anticipée :

– pour carrière longue (voir infra) ou en raison de leur handicap ;

– du fait d’un taux d’incapacité permanente supérieur à 10 % en lien avec un accident du travail ou une maladie professionnelle (voir supra le dispositif dit « pénibilité 2010 ») ;

– aux personnes reconnues inaptes au moment de la liquidation de leurs retraites ;

– aux personnes éligibles au dispositif de retraite progressive ([340]).

Ce même article prévoit que les assurés éligibles à un départ anticipé au titre de la majoration de durée d’assurance acquise dans le cadre du C2P pourront en bénéficier dans la limite de deux ans.

Le maintien d’un âge dérogatoire pour bénéficier d’une pension à taux plein dans un contexte d’augmentation de l’âge légal d’ouverture des droits suppose une coordination assurée par le 3° du I pour les personnes titulaires d’une pension d’invalidité ou bénéficiaires de l’AAH et au 4° du I pour les personnes jugées inaptes.

Le 8° du I crée en outre un article spécifique relatif à l’abaissement de la condition d’âge pour les assurés jugés inaptes par un médecin-conseil au moment de la liquidation de leurs pensions, dont le 9° du même I tire les conséquences. Le 4° du IV procède à la même création pour les non-salariés agricoles.

Le bénéfice de cet âge de départ anticipé à taux plein est conservé :

– au 10° du I, pour les ministres des cultes et les membres des congrégations et collectivités religieuses titulaires d’une pension d’invalidité ;

– au 11° et au 12° du I, aux professions libérales, selon les mêmes conditions que celles qui sont applicables au régime général ([341]) ;

– au 13° et au 14° du I, pour les avocats, selon les mêmes conditions que celles qui sont applicables au régime général ;

– au 1° du IV, pour les non-salariés agricoles, selon les mêmes conditions que celles qui sont applicables au régime général ;

– au 1° du III pour les fonctionnaires atteints d’une incapacité permanente d’au moins 50 % ;

– au 15° du I, pour les titulaires d’une AAH ;

– au 1° du II, pour les titulaires de l’aide à la vie familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine ;

– au 2° du II, pour les titulaires du revenu de solidarité active ;

2. L’ouverture des droits au titre de la retraite pour travailleurs handicapés

Outre le maintien de l’âge de départ applicable au titre de la RATH, le présent article en facilite l’éligibilité, à deux égards.

La validation rétroactive de trimestres en cas de défaut de pièce justificative

En premier lieu, le 2° du I vise à faciliter le recours à une validation rétroactive de trimestres par des travailleurs en situation de handicap. Créée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 ([342]), cette procédure de validation rétroactive de trimestres permet à un assuré qui justifie de la durée d’assurance totale tous régimes requise, mais qui n’est pas en mesure d’apporter la preuve, par des justificatifs administratifs, de son incapacité permanente sur une partie de cette durée d’assurance, de faire reconnaître cette incapacité par une commission ad hoc placée auprès de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav) ou de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA).

Cette commission est notamment composée d’un médecin-conseil, d’un membre des équipes pluridisciplinaires intervenant dans les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et d’une personnalité qualifiée, membre du corps médical ([343]).

La commission peut valider à ce titre jusqu’à 30 % de la durée d’assurance requise tous régimes ([344]).

Ce droit n’était toutefois ouvert qu’aux personnes présentant des handicaps lourds, soit un taux d’incapacité permanente supérieur à 80 %, au moment de la liquidation. Le 2° du I abaisse cette condition à 50 % ([345]).

La facilitation du recours à la RATH

Le 7° du I du présent article supprime, s’agissant de la retraite anticipée des travailleurs handicapés « de droit commun » la condition de durée validée, en sus de la durée cotisée, pour le régime général.

Désormais ne s’appliquera plus que la durée cotisée, en application du tableau ci-dessous :

DurÉes d’assurance totale et cotisÉe pour bÉnÉficier de la RATH

Source : commission des affaires sociales.

Ce dispositif, applicable également aux professions libérales en application du d du 11° du I, aux avocats en application du d du 13° du I, aux fonctionnaires en application du 1° du III et aux agriculteurs en application du 3° du IV, coûtera, après montée en charge, 30 millions d’euros aux régimes de base et 10 millions d’euros aux régimes complémentaires.

II. L’anticipation de la retraite pour carriÈres longues

A. L’État du droit

1. Un dispositif destiné à limiter les effets de l’allongement de la durée de travail pour les assurés qui ont commencé à travailler avant l’âge de 20 ans

Le dispositif de « retraite anticipée pour carrière longue » (dit RACL) a été mis en place dans un esprit de justice sociale accompagnant les réformes d’allongement de la durée d’assurance requise. Né avec la réforme de 2003 ([347]), le dispositif prévoyait que l’âge légal d’ouverture des droits pouvait être abaissé d’un à quatre ans sous réserve de la satisfaction de conditions de durée totale d’assurance, de durée de cotisations et d’âge de début d’activité.

Il était ainsi initialement prévu que les assurés doivent justifier :

– d’une durée minimale d’assurance dans l’ensemble des régimes de 168 trimestres([348]) ;

– d’une durée cotisée de 160 trimestres pour partir à 59 ans, 164 trimestres pour partir à 58 ans et de 168 trimestres pour partir à 56 et 57 ans ;

– d’une durée d’assurance de 5 trimestres avant la fin de l’année civile du seizième anniversaire pour les départs en retraite à partir de 56, 57, 58 ans et avant la fin de l’année civile du dix-septième anniversaire pour les départs à 59 ans.

La réforme de 2010 a progressivement modifié les conditions d’ouverture de ce droit ([349]), en cohérence avec le relèvement de l’âge d’ouverture des droits de 60 à 62 ans. Elle a conduit à supprimer les bornes intermédiaires pour ne plus retenir que deux âges de début d’activité, à savoir 16 et 18 ans.

Un décret pris en juillet 2012 ([350]) a enfin fixé les modalités actuelles de départ en supprimant la condition de durée d’assurance totale, en modifiant la condition de début d’activité ([351]) ainsi que la condition durée d’assurance cotisée et en étendant les catégories de trimestres réputés cotisés au regard de ce dispositif ([352]).

2. Les conditions applicables aujourd’hui

Le bénéfice de la RACL est aujourd’hui soumis à deux conditions cumulatives :

– un âge de début d’activité ;

– une durée d’assurance cotisée minimale.

La première condition est satisfaite dès lors que l’assuré réunit au moins cinq trimestres ([353]) à la fin de l’année civile de :

– son vingtième anniversaire, pour un départ à partir de 60 ans ;

– son seizième anniversaire, pour un départ à partir de 58 ans ([354]).

S’agissant de la durée cotisée, celle-ci diverge également en fonction de l’âge auquel l’assuré souhaite partir.

DurÉe requise de cotisation pour bÉnÉficier de la racl

Source : article D. 351-1-1 du code de la sécurité sociale.

Compte tenu de l’évolution de la durée d’assurance requise pour bénéficier du taux plein, les conditions actuelles de bénéfice de la RACL sont donc, s’agissant des durées cotisées, les suivantes :

Incidence de la condition de durÉe minimale de cotisation sur le dispositif de retraite anticipÉe pour carriÈre longue

(*) Sous réserve de satisfaire aux conditions liées au début d’activité exposées supra.

(**) Age de départ si l’ensemble des trimestres ont été cotisés au titre de l’activité.

Source : commission des affaires sociales.

Les effets d’allongement de la durée travaillée pour bénéficier du dispositif de RACL sont nuancés par les trimestres pris en compte pour le dispositif autres que ceux qui ont été validés au titre de l’activité, à savoir les trimestres « réputés cotisés ».

Les trimestres cotisés et les trimestres réputés cotisés pris en compte pour le dispositif de la RACL

Les périodes cotisées

Le principe de la prise en compte d’une durée d’assurance cotisée réside normalement dans le fait que ne sont prises en compte que les périodes ayant donné lieu à versement de cotisations. Ces cotisations sont normalement à la charge de l’assuré, mais certaines périodes au cours desquelles les cotisations sont payées par l’État peuvent également être prises en considération ([355]).

Peuvent également être pris en compte comme périodes cotisées les trimestres ayant fait l’objet d’un rachat avant 2011 ainsi que les trimestres ayant fait l’objet d’un versement pour la retraite.

Les périodes réputées cotisées ([356])

Certaines périodes n’ayant pas fait l’objet d’une cotisation peuvent néanmoins être retenues, sous différents plafonds :

– les périodes de chômage indemnisé et assimilé ([357]), dans la limite de quatre trimestres ;

– les périodes indemnisées au titre de l’activité partielle, à compter du 1er mars 2020, dans la limite de quatre trimestres ([358]) ;

– les périodes ayant donné lieu à perception d’une pension d’invalidité dans la limite de deux trimestres ;

– les périodes indemnisées au titre de la maternité, sans condition de plafond ;

– les périodes indemnisées au titre de l’assurance maladie et accidents du travail en cas d’incapacité temporaire, dans la limite de quatre trimestres ;

– les périodes de service national, dans la limite de quatre trimestres ;

– l’ensemble de la majoration de durée d’assurance au titre du compte professionnel de prévention.

Tout comme les trimestres cotisés, les trimestres réputés cotisés ne peuvent être pris en compte que dans la limite de quatre trimestres par année civile, tous régimes confondus.

B. Le dispositif proposÉ : une meilleure progressivité des carrières longues

Le présent article modifie les conditions applicables aux carrières longues, de façon à amortir l’impact du relèvement de l’âge légal sur les assurés qui ont travaillé le plus tôt.

Cette mesure, qui avait également accompagné les réformes susmentionnées de 2003, 2010 et 2014, est naturellement indispensable. La rapporteure générale estime que l’encouragement à l’allongement de la durée travaillée et, plus largement, à l’emploi des seniors, doit s’équilibrer de mesures spécifiques en faveur de ceux qui valident souvent la durée d’assurance « de droit commun » plus rapidement que les autres.

1. Une modification des conditions génériques d’éligibilité pour une plus grande progressivité

Les deux critères de durée cotisée comme de condition d’âge de début d’activité seront modifiés par la voie réglementaire. Le 6° du I ouvre toutefois la possibilité au pouvoir réglementaire d’ouvrir trois âges différents de condition d’activité ([359]). Cette disposition se traduit par la création d’une nouvelle borne intermédiaire pour les assurés qui commencent à travailler avant l’âge de 18 ans.

En outre, et sans que cela ne fasse l’objet d’une modification d’ordre législatif, la durée d’assurance requise doit également être diminuée de quatre trimestres pour les personnes travaillant avant l’âge de 16 ans.

Les tableaux suivants, issus du rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, explicitent les paramètres envisagés par le pouvoir réglementaire :

Source : Rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites.

Source : Rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites.

Source : Rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites.

La présentation de ces tableaux appelle plusieurs commentaires de la part de la rapporteure générale :

– en premier lieu, le relèvement de la nouvelle borne « maximale » et de la nouvelle borne « intermédiaire » se fera de manière progressive, à raison de trois mois par génération pour les personnes nées à compter du 1er janvier 1963. Cette progressivité est bienvenue, puisque les personnes qui ont travaillé avant 20 ans sont celles pour lesquelles la borne d’ouverture de la retraite anticipée est celle qui évolue le plus ;

– en deuxième lieu, la rapporteure générale se réjouit de l’abaissement de la durée d’assurance requise pour les assurés qui ont validé les trimestres nécessaires avant l’âge de 16 ans. Cette mesure se traduit concrètement par une diminution d’un an de l’âge auquel les personnes concernées peuvent partir à la retraite de manière anticipée, à 59 ans et 9 mois pour la génération née en 1973 dans les conditions présentées dans le tableau ci-dessus, contre 60 ans et 9 mois dans les conditions applicables actuellement ;

– en troisième lieu, la création d’une borne intermédiaire pour les personnes ayant validé leurs trimestres avant l’âge de 18 ans, toujours pour la génération née en 1973, permet de contenir le décalage de l’âge de départ à un an par rapport aux conditions actuelles, contre deux ans en l’absence de création de cette borne ;

– enfin, s’agissant des personnes éligibles au dispositif pour la « borne maximale », l’âge de départ au taux plein est identique avant et après la réforme, à compter de la génération 1973.

Ce dispositif n’élimine naturellement pas le décalage de la durée pendant laquelle les personnes concernées devront travailler en raison du décalage de l’âge d’ouverture des droits, également résumée dans le tableau ci-dessus. Pour autant, elle en limite singulièrement les effets sur les générations de travailleurs parties le plus tôt.

Ce dispositif est également applicable :

– aux fonctionnaires, en application du 2° du II ;

– aux professions libérales, en application du c du 11° du I ;

– aux avocats, en application du c du 13° du I ;

– aux non-salariés agricoles, en application du 2° du IV.

2. La prise en compte de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) et de l’assurance vieillesse des aidants (AVA)

Le présent article prévoit enfin l’intégration de nouveaux trimestres pour bénéficier du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue de deux nouveaux dispositifs :

– l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), applicable aux personnes titulaires d’un certain nombre de prestations familiales sous condition de ressources, dans la limite de quatre trimestres ([360]) ;

– l’assurance vieillesse des aidants (AVA), créée par le présent projet de loi, dans la limite de quatre trimestres ([361]).

Ce dispositif est applicable au régime général et régimes alignés (c du 6°du I), aux professions libérales (c du 11° du I), aux avocats (c du 13° du I), aux fonctionnaires (c du 2° du III) et aux non-salariés agricoles (c du 2° du IV).

3. Les conséquences rédactionnelles

Le 1° du I, le 5°, le 6° et le 7° du IV tirent les conséquences rédactionnelles issues de la création d’articles ad hoc relatifs à l’inaptitude.

Par ailleurs, le 7° du IV tire les conséquences de la création de nouveaux articles portant âge dérogatoire dans le code du travail, s’agissant des bénéficiaires des revenus de remplacement chômage.

*

Article 9

Prévention et réparation de l’usure professionnelle

Afin d’accompagner les mesures d’allongement de la durée des carrières rendues nécessaires pour garantir la pérennité financière du système de retraite, le présent article améliore la prise en compte de l’usure professionnelle dans le double objectif de prévenir plus efficacement l’exposition aux facteurs de risques professionnels et ses conséquences d’une part, et de faciliter l’accès des personnes usées par le travail aux dispositifs de départs anticipés à la retraite d’autre part.

En premier lieu, le compte professionnel de prévention est renforcé via la suppression du plafond de points pouvant être acquis par une personne au cours de sa carrière et l’accélération du rythme d’acquisition des points pour les salariés polyexposés. Les salariés pourront dorénavant convertir leurs points au C2P pour des projets de reconversion professionnelle et bénéficier d’une prise en charge de leur rémunération à cet effet. Des mesures réglementaires consolideront ces avancées en abaissant le seuil d’acquisition des points et en augmentant les droits associés à leur utilisation.

En outre, le présent article instaure une série de mesures permettant de renforcer la prévention de l’exposition aux facteurs de risques ergonomiques, non intégrés au C2P. Les salariés exerçant des métiers ou des activités particulièrement exposés à ces facteurs de risques, dont l’identification est renvoyée à la négociation collective, bénéficieront d’un suivi médical renforcé dans le prolongement des avancées votées dans la loi du 2 août 2021 pour renforcer la prévention en santé au travail. Un fonds d’investissement dans la prévention de l’usure professionnelle, doté de 1 milliard d’euros sur le quinquennat, sera mis en place afin de participer au financement d’actions de sensibilisation, de prévention et de reconversion au bénéfice de ces salariés. Sa gestion sera confiée à la branche accidents du travail et maladie professionnelle.

Enfin, les conditions d’accès au dispositif de départ à la retraite pour incapacité permanente seront assouplies permettant ainsi à davantage de salariés et d’assurés du régime agricole de bénéficier d’un départ deux ans avant l’âge légal d’ouverture des droits.

Le report de l’âge d’ouverture des droits et l’allongement de la durée de cotisation prévus par les réformes des retraites de 2010 et 2014 se sont accompagnés de la mise en place de dispositifs destinés à prévenir l’exposition aux facteurs de risques professionnels et à prendre en compte la situation des personnes ayant exercé un métier pénible dans les droits à la retraite.

Les mesures adoptées à l’époque s’ajoutent à des dispositifs plus anciens qui, s’ils ne ciblent pas spécifiquement les salariés confrontés à l’usure professionnelle, leur ouvrent droit à un départ anticipé à la retraite tels que la retraite pour inaptitude.

Dans un contexte d’allongement de la durée des carrières rendu nécessaire pour assurer la pérennité financière du système, et afin de renforcer la justice du système de retraites, le présent article :

– conforte les dispositifs existants permettant un départ anticipé à la retraite pour les personnes ayant exercé des métiers exposés à des facteurs de risques professionnels, en particulier le dispositif de départ à la retraite pour incapacité permanente ;

– complète les mesures de prévention de l’usure professionnelle, notamment afin de mieux prendre en compte l’exposition aux facteurs de risques ergonomiques, responsables de près de 88 % des maladies professionnelles et de favoriser la reconversion des travailleurs vers des métiers moins exposés.

I. Assouplir les conditions permettant un départ anticipé à la retraite pour les personnes usées par le travail

A. Le droit existant : les personnes confrontÉes À des situations d’usure professionnelle peuvent partir À la retraite dans des conditions dÉrogatoires

1. Créée en 2010, la retraite pour incapacité permanente permet aux assurés victimes d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle de partir à la retraite deux ans avant l’âge légal

● Jusqu’en 2010, il n’existait aucune mesure de prise en compte de la pénibilité au travail dans les droits à la retraite des salariés. Toutefois, les travailleurs exerçant des métiers pénibles pouvaient bénéficier de dispositifs permettant un départ à la retraite dans des conditions dérogatoires de droit commun lorsque leur exposition à l’usure professionnelle avait pour conséquence de les rendre inaptes au travail ([362]).

Bien que la question de la compensation des effets de la pénibilité au travail dans le cadre de l’allongement de la durée des carrières se fut déjà posée à l’occasion des débats sur la réforme des retraites de 2003, la complexité de la définition et de la mesure de la pénibilité au travail conduisit le Gouvernement et le législateur à renvoyer le sujet à la négociation des partenaires sociaux ([363]).

Menée entre février 2005 et juillet 2008, la négociation interprofessionnelle n’a toutefois pas permis d’aboutir à un accord permettant de définir une véritable politique de prise en compte de la pénibilité. Comme le rappelle le COR dans son cinquième rapport de novembre 2007, la négociation avait certes permis de « progresser globalement sur les critères de pénibilité », voire sur la « prévention et sur l’amélioration des conditions de travail » mais n’avait pas pu aboutir sur la question de la réparation ([364]).

Tirant les conclusions de l’échec de ces négociations, la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites posa une première pierre à l’édifice de la prise en compte de la pénibilité au travail en introduisant un dispositif de retraite anticipée au bénéfice des assurés justifiant d’une incapacité permanente d’origine professionnelle ([365]).

Le choix fut fait d’adosser ce dispositif de retraite anticipée au système de reconnaissance des accidents du travail et des maladies professionnelles. En effet, la définition, le champ et les modalités de reconnaissance des accidents du travail et des maladies professionnelles étant clairement définis dans le code de la sécurité sociale, une telle approche permettait que ce dispositif soit mis en place de façon immédiate et opérationnelle.

● En application de l’article L. 351-1-4 du code de la sécurité sociale, le dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente permet aux assurés atteints d’une incapacité permanente d’au moins 10 % reconnue au titre d’une maladie professionnelle ou d’un accident du travail ayant entraîné des lésions identiques à celles d’une maladie professionnelle de partir à la retraite deux ans avant l’âge légal avec le bénéfice du taux plein.

Comme le précise le I de l’article, le taux d’incapacité permanente s’apprécie au sens de l’article L. 434-2 du code de la sécurité sociale, c’est-à-dire qu’il est déterminé « d’après la nature de l’infirmité, l’état général, l’âge, les facultés physiques et mentales de la victime ainsi que d’après ses aptitudes et sa qualification professionnelle, compte tenu d’un barème indicatif d’invalidité ».

Outre les salariés du régime général, peuvent également en bénéficier les salariés du régime agricole ([366]) et les non-salariés des professions agricoles ([367]).

● L’article L. 351-1-4 du code de la sécurité sociale distingue deux cas de figure selon le taux d’incapacité reconnu.

a. Les assurés dont le taux d’incapacité est supérieur ou égal à 20 %

En application du I de l’article L. 351-1-4 précité, peuvent bénéficier d’un départ anticipé à la retraite les assurés dont le taux d’incapacité est d’au moins 20 % :

– lorsque leur incapacité résulte d’une maladie professionnelle au sens de l’article L. 461-1 du code de la sécurité sociale ;

– lorsque leur incapacité résulte d’un accident du travail au sens de l’article L. 411-1 du même code et que l’accident a entraîné des « lésions identiques à celles indemnisées au titre d’une maladie professionnelle ».

Comme l’exposait M. Denis Jacquat dans son rapport relatif au projet de loi portant réforme des retraites de 2010, « le fait de retenir cette expression permet de faire bénéficier du dispositif de pénibilité les salariés victimes d’un accident du travail résultant d’un épisode aigu et entraînant les mêmes conséquences médicales qu’une maladie professionnelle, afin de respecter le principe d’égalité. À titre d’exemple, la répétition du port de charges lourdes peut conduire à une maladie professionnelle reconnue au titre du tableau 98 "Affections chroniques du rachis lombaire" qui provoque des douleurs liées à une hernie discale. Cependant, un effort soudain et brutal, dû à ce même port de charges lourdes, peut entraîner une hernie discale avec les mêmes conséquences médicales. Ainsi, si cet accident aigu le conduit à avoir des lésions durables, la disposition du projet de loi lui permettra de bénéficier du dispositif pénibilité, ce qui est logique puisque les deux personnes ont été confrontées aux mêmes contraintes, et en subissent les mêmes conséquences. »

Cette condition est aujourd’hui examinée par le médecin conseil de l’assurance maladie sur la base d’une liste de référence fixée par un arrêté du 30 mars 2011 ([368]). En outre, bien qu’ils puissent être considérés comme des accidents de travail, les accidents de trajet n’ouvrent pas droit à la retraite pour incapacité permanente.

b. Les assurés dont le taux d’incapacité est compris entre 10 % et 19 %

Afin de pouvoir bénéficier d’un départ anticipé, les assurés dont le taux d’incapacité est compris entre 10 % et 19 % doivent non seulement remplir les conditions susmentionnées mais également justifier avoir été exposés pendant au moins dix-sept ans ([369]) à l’un des dix facteurs de risques professionnels relevant de l’article L. 4161-1 du code du travail.

Facteurs de risques professionnels reconnus par le code du travail

Source : article L. 4161-1 du code du travail.

Lorsque l’incapacité résulte d’un accident du travail et non d’une maladie professionnelle, l’assuré doit en outre prouver l’existence d’un lien entre l’incapacité de travail et l’exposition à ces facteurs. L’examen des conditions d’exposition aux facteurs de risques et le lien avec l’incapacité permanente sont appréciés par une commission pluridisciplinaire composée du directeur de la caisse d’assurance vieillesse, du médecin conseil régional, de l’ingénieur conseil chef du service de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles, du professeur des universités-praticien hospitalier ou du praticien hospitalier, membres du comité régional de reconnaissance des maladies professionnelles, du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi ou son représentant.

2. Malgré les évolutions récentes, le dispositif de départ anticipé pour incapacité permanente reste trop peu utilisé par ses potentiels bénéficiaires

● Afin de faciliter l’accès à la retraite anticipée pour incapacité permanente, l’ordonnance n° 2017-1389 du 22 septembre 2017 ([370]) a assoupli les conditions d’accès pour les travailleurs exposés à certains facteurs de risques auparavant intégrés au compte professionnel de prévention (C2P) (cf. infra) :

– contraintes physiques marquées : manutentions manuelles de charge, postures pénibles ou vibrations mécaniques ([371]) ;

– exposition à des agents chimiques dangereux.

En application du dernier alinéa du III de l’article L. 351-1-4 précité, les assurés dont le taux d’incapacité est compris entre 10 % et 19 % et résulte d’une maladie professionnelle consécutive à l’exposition à au moins l’un desdits facteurs peuvent bénéficier de la retraite anticipée pour incapacité permanente sans que l’avis de la commission pluridisciplinaire ou la condition de durée d’exposition soient requis.

● Malgré cet assouplissement, les données montrent un faible taux de recours à ce dispositif, lequel peut s’expliquer par des conditions d’accès qui restent complexes et un manque d’information sur le dispositif par les personnes qui peuvent y prétendre.

Ainsi, en 2020, sur les 21 000 personnes de 60 ans qui bénéficient d’une rente au titre d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle ayant entraîné un taux d’incapacité permanente d’au moins 10 % – donc potentiellement éligibles –, seules 19 % ont recouru au départ anticipé. Ce taux correspond à moins de 4 000 départs par an – 3 100 au régime général des salariés, 500 au régime des salariés agricoles et 300 au régime des non-salariés des professions agricoles ([372]).

B. Le droit proposÉ : l’amÉlioration des dispositifs de dÉpart anticipÉ À la retraite pour incapacité permanente

1. Les règles d’éligibilité au départ en retraite pour incapacité permanente sont assouplies et la procédure allégée

● Comme le précise l’annexe 2, l’efficacité du dispositif est aujourd’hui obérée par des éléments de complexité qui n’apportent pas de plus-value réelle :

– la condition d’identité des lésions consécutives à un accident du travail d’une part ;

– la consultation de la commission pluridisciplinaire exigée pour les incapacités consécutives à une maladie professionnelle dont le taux est inférieur à 20 % d’autre part.

En effet, la reconnaissance de l’existence d’une maladie professionnelle suppose d’avoir établi la preuve de la réalité du lien entre l’incapacité permanente qui en découle et l’exposition à des facteurs de risques professionnels. Les maladies inscrites aux tableaux sont présumées d’origine professionnelle lorsqu’il a été établi que le salarié qui en est atteint a été exposé à ces risques de façon habituelle au cours de son activité professionnelle.

● Pour ces raisons, le 2° du I du présent article modifie le dispositif de retraite pour incapacité permanente afin de :

– supprimer la condition d’identité des lésions résultant d’un accident du travail à celles résultant d’une maladie professionnelle (a du 2°) ;

– supprimer l’avis de la commission pluridisciplinaire pour les assurés dont l’incapacité permanente résulte d’une maladie professionnelle (b du 2°). Par cohérence, le c du 2° supprime la phrase précisant que l’avis de la commission pluridisciplinaire n’est pas requis pour les seules maladies professionnelles résultant de l’exposition aux facteurs de risques ergonomiques et aux agents chimiques dangereux.

Le II opère les mêmes modifications à l’article L. 732-18-3 du code rural et de la pêche maritime afin qu’elles s’appliquent également aux non-salariés agricoles.

● Enfin, l’une des principales causes de rejet des demandes de retraite pour incapacité permanente étant liée à la durée d’exposition exigée pour les assurés dont le taux d’incapacité permanente est compris entre 10 % et 19 %, la réforme prévoit de réduire cette durée de dix-sept ans à cinq ans. Relevant du domaine réglementaire, une telle mesure permettrait d’accroître sensiblement le nombre de personnes éligibles à un départ anticipé et s’inscrit dans le projet de justice porté par le Gouvernement et la majorité.

Selon l’annexe 2 au présent projet de loi, l’abaissement de la durée d’exposition pourrait augmenter de 6 points la part de bénéficiaires de la retraite pour incapacité permanente de plus de 60 ans sur le total des rentiers d’accident du travail ou de maladie professionnelle et représenterait un coût annuel de 70 millions d’euros pour le régime général – de base et complémentaire – et le régime agricole.

2. L’information des personnes potentiellement éligibles au dispositif sera renforcée

● En outre, le 4° du I modifie l’article L. 434-2 du code de la sécurité sociale afin de prévoir que les victimes titulaires d’une rente d’incapacité permanente soient informées de leur éligibilité potentielle au départ anticipé pour incapacité permanente. Selon l’annexe 2, cette information interviendrait « à partir d’un âge proche de 60 ans ». Un décret devra préciser les modalités de mise en œuvre de cette information, ainsi que l’âge avant lequel celle-ci doit intervenir.

Interrogé par la rapporteure générale, le directeur de la sécurité sociale a indiqué que les mesures prévues pourraient permettre à 1 700 personnes supplémentaires d’être éligibles à un départ anticipé pour incapacité permanente.

II. Améliorer le compte professionnel de prévention pour accroître les droits des bénéficiaires et élargir son utilisation

A. L’état du droit: Dans un objectif de prévention et de compensation, le compte professionnel de prévention ouvre des droits aux salariés exposés à des facteurs de risques professionnels

Outre le renforcement des obligations des employeurs en matière de prévention de la pénibilité, la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites a renforcé les droits des salariés exposés à des facteurs de risques professionnels via l’instauration d’un compte personnel de prévention de la pénibilité (C3P).

Le C3P a ensuite été renommé compte professionnel de prévention (C2P) par l’ordonnance n° 2017-1389, laquelle a modifié ses règles de fonctionnement afin de tenir compte des difficultés relatives à sa mise en œuvre ([373]).

1. Le compte professionnel de prévention est un compte dont bénéficie chaque salarié exposé à certains facteurs de risques professionnels

● En application du premier alinéa de l’article L. 4163-4 du code du travail, peuvent acquérir des droits au titre du compte professionnel de prévention « les salariés des employeurs de droit privé ainsi que le personnel des personnes publiques employés dans les conditions du droit privé ».

Ce dispositif n’est donc pas ouvert :

– aux agents de la fonction publique ([374]) ;

– aux indépendants et professions libérales qui, par définition, ne sont pas salariés ;

– aux assurés des régimes spéciaux, lesquels bénéficient pour la plupart d’entre eux d’un régime spécifique de reconnaissance et de compensation de la pénibilité.

● L’article L. 4163-5 du code du travail prévoit que le C2P est ouvert automatiquement lorsqu’un travailleur est exposé à un ou plusieurs facteurs de risques professionnels mentionnés au I de l’article L. 4163-1 du même code et que cette exposition dépasse un certain seuil fixé par décret.

Afin d’appliquer cette disposition, les employeurs sont tenus de déclarer aux caisses d’assurance retraite les niveaux d’exposition de leurs salariés aux facteurs de risques pris en compte dans le cadre du C2P dans les conditions prévues à l’article L. 4163-1 du même code.

Le cas échéant, cette exposition peut être déterminée par un accord collectif de branche étendu, ou être définie à partir d’un référentiel professionnel de branche homologué par un arrêté conjoint des ministres chargés du travail et des affaires sociales ([375]).

Tous les facteurs de risques professionnels définis à l’article L. 4161-1 n’ouvrent toutefois pas droit à l’acquisition de points au C2P :

Facteurs de risques professionnels inclus dans le C2P

Source : article L. 4163-1 du code du travail.

Ainsi, l’exposition aux facteurs de risques ergonomiques ([376]) et à des agents chimiques dangereux ([377]) n’ouvre pas de droits au C2P (cf. infra).

2. Les points acquis au C2P peuvent être utilisés à des fins de prévention ou de réparation des conséquences de l’usure professionnelle

● En application de l’article L. 4163-5 du code du travail, le C2P fonctionne par l’acquisition de points. Lorsque l’exposition aux facteurs de risque dépasse un certain seuil, le salarié bénéficiaire du C2P se voit attribuer un certain nombre de points en fonction de l’existence ou non d’une polyexposition. Le C2P est alimenté :

– d’un point par trimestre d’exposition lorsque le salarié n’est exposé qu’à un seul facteur de risque ;

– de deux points par trimestre d’exposition lorsque le salarié est simultanément exposé à au moins deux facteurs de risques ([378]).

Par ailleurs, le dernier alinéa de l’article L. 4163-5 prévoit que le nombre de points acquis par un salarié ne peut excéder un plafond, fixé à 100 points par la partie réglementaire du code du travail ([379]).

Ainsi, à l’heure actuelle, un salarié atteint le plafond de points au bout de 25 ans lorsqu’il est exposé à un facteur de risque ou 12,5 ans lorsqu’il est exposé à plusieurs facteurs de risque, indépendamment de leur nombre.

● L’originalité du C2P réside dans la diversité des utilisations qui peuvent être faites des points acquis par ses bénéficiaires. Dès l’origine, le dispositif avait été conçu autour de deux objectifs complémentaires :

– la prévention de l’exposition aux facteurs de risque ;

– la compensation des effets de ladite exposition.

Dans cette logique, les points acquis au titre du C2P peuvent être utilisés pour ([380]) :

– la prise en charge de tout ou partie des frais d’une action de formation professionnelle continue permettant d’accéder à un emploi non ou moins exposé aux facteurs de risques professionnels ;

– le passage à temps partiel avec maintien de la rémunération ;

– une majoration de durée d’assurance et la possibilité d’un départ anticipé à la retraite.

Dans ce dernier cas, qui n’est ouvert qu’aux assurés âgés d’au moins 55 ans, chaque tranche de 10 points ouvre droit à un trimestre de majoration.

En application du premier alinéa du II de l’article L. 351-6-1, les trimestres acquis via l’utilisation du C2P ne sont aujourd’hui pris en compte que pour la détermination du taux de pension – durée d’assurance tous régimes – à l’exclusion du calcul du montant de la pension servie par le régime général. Ainsi, s’ils permettent de se rapprocher des conditions d’attribution d’une retraite à taux plein, ils n’ont aucun effet sur le niveau de proratisation de la pension à la différence des trimestres cotisés ou des majorations de durée d’assurance accordées au titre de la naissance ou de l’éducation d’un enfant ([381]).

Outre l’augmentation de la durée d’assurance validée, les trimestres acquis au titre de l’utilisation du C2P permettent également de réduire d’autant l’âge d’ouverture des droits des personnes concernées dans la limite de huit trimestres, soit deux ans ([382]). Cette anticipation est néanmoins facultative. Un assuré qui demande la conversion de ses points en trimestres d’assurance peut ne pas souhaiter bénéficier de l’anticipation de l’âge légal ou n’en bénéficier que de façon partielle ([383]).

BarÈme d’acquisition et d’utilisation des points au C2P

Source : Caisse nationale d’assurance vieillesse.

3. Malgré l’ampleur du public concerné, le C2P ne parvient pas à atteindre ses objectifs

● En raison des difficultés rencontrées par les employeurs des très petites et moyennes entreprises pour apprécier et déclarer l’exposition de leurs salariés à certains facteurs de risques professionnels, le C3P – devenu C2P – a fait l’objet d’une importante réforme en 2017.

a. Le périmètre de l’ancien C3P a été recentré autour des facteurs de risques professionnels facilement quantifiables.

N’ouvre plus droit à l’abondement de points au C2P l’exposition aux quatre risques suivants : manutentions manuelles de charge, postures pénibles, vibrations mécaniques et agents chimiques dangereux ([384]).

En parallèle, afin d’assurer que les salariés exposés puissent bénéficier d’une reconnaissance de la pénibilité afférente à ces quatre facteurs de risques, l’ordonnance n° 2017-1389 précitée a facilité leur prise en compte dans le dispositif de retraite pour incapacité permanente. Depuis, lorsque cette exposition a entraîné une maladie professionnelle résultant en une incapacité permanente d’un taux compris entre 10 et 19 %, l’avis de la commission pluridisciplinaire n’est plus requis (cf. supra).

b. La gestion et le financement du C2P ont été confiés à la Cnam et au réseau des organismes de la branche accidents du travail et maladies professionnelles

Lors de sa création en 2014, la gestion du compte personnel de prévention de la pénibilité avait été confiée à la Cnav.

Depuis le 1er janvier 2018, la gestion du C2P a été confiée à la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam) du régime général et au réseau AT-MP tandis que les modalités de son financement ont été alignées sur ce qui est applicable en matière de départ à la retraite pour incapacité permanente. Ainsi, son financement est assuré par la majoration forfaitaire pour départs anticipés en retraite pour pénibilité du travail, entrant dans le calcul du taux de cotisations AT-MP des entreprises.

Les modalités de calcul du taux de cotisation AT-MP

Le taux de cotisation AT-MP est calculé chaque année en fonction :

– soit de la sinistralité de l’entreprise, pour les entreprises de plus de 150 salariés (tarification individuelle) ;

– soit de la sinistralité du secteur d’activité de l’entreprise, pour les entreprises de moins de 20 salariés (tarification collective) ;

– soit selon une tarification mixte, pour les entreprises de 20 à 149 salariés, en fonction de la sinistralité propre à l’entreprise mais en tenant compte de la sinistralité du secteur.

Le taux brut de cotisation correspond au rapport entre la valeur du risque et la masse salariale de l’établissement sur les trois dernières années connues.

Le taux net de cotisation est quant à lui obtenu après l’application au taux brut de quatre majorations relatives :

– au coût des accidents de trajet (M1) (taux de 0,16 % en 2023) ;

– aux frais de fonctionnement et à la moitié du reversement à l’assurance maladie au titre de la sous-déclaration des AT-MP (M2) (taux de 0,58 % en 2023) ;

– aux transferts vers les autres régimes, à l’autre moitié du reversement à l’assurance maladie au titre de la sous-déclaration des AT-MP et au fonds dédié à la prise en charge spécifique des salariés exposés à l’amiante (M3) (taux de 0,28 % en 2023) ;

– au financement des dépenses supplémentaires liées à la pénibilité, au titre du compte professionnel de prévention et de la retraite anticipée pour incapacité (M4) (taux de 0,2 % en 2023).

La formule de calcul est la suivante :

Taux net = Taux brut x (1 + M2) + M1 x (1 + M2) + M3 + M4

Parmi les composantes de ce calcul, « Taux brut x (1 + M2) » constitue la part variable qui évolue directement avec la sinistralité. « M1 x (1 + M2) + M3 + M4 » évolue en fonction d’autres considérations réglementaires.

Source : Caisse nationale de l’assurance maladie.

Comme le rappelait M. Jacques Maire dans son rapport sur le titre II du projet de loi instituant un système universel de retraite : « Le choix de confier ce dispositif à la branche AT-MP et non à la branche vieillesse visait ainsi à tenir compte du fait que la pénibilité est liée aux conditions de travail, et doit en conséquence être financée au moyen de cotisations exclusivement patronales. »

Elle traduit également le fait que le dispositif du C2P relève prioritairement de la politique de prévention de la pénibilité et de l’usure professionnelle en permettant à ses bénéficiaires de limiter l’exposition aux risques par le biais de la formation ou du passage à temps partiel. La possibilité d’utiliser les points acquis en vue d’une majoration de durée d’assurance n’est censée intervenir qu’en second temps à défaut pour un salarié d’avoir pu faire évoluer sa carrière professionnelle vers l’exercice d’un métier moins exposé aux facteurs de risques.

Cet objectif se traduit d’ailleurs dans la réglementation puisque les 20 premiers points acquis par un salarié au titre du C2P sont réservés au financement d’actions de formation ([385]).

Il n’en demeure pas moins que la Cnav continue d’exercer une partie de la gestion du fonds sur délégation de la Cnam, en application de l’article L. 4163-14 du code du travail.

● Depuis sa création, le nombre de bénéficiaires d’un C2P a fortement augmenté, passant de 600 000 personnes en 2015 à près de 1,9 million de personnes en 2021 :

Nombre de personnes déclarant au moins une exposition validÉe

Depuis 2015, deux facteurs sont les plus souvent déclarés au titre de l’exposition aux facteurs de risques professionnels : 44 % des salariés exposés à des risques professionnels en 2021 l’ont été à raison du travail de nuit et 37 % l’ont été à raison du travail en équipes successives alternantes.

Les hommes représentent les trois quarts des salariés déclarés exposés à la pénibilité. Certains secteurs professionnels tels que l’industrie manufacturière, le secteur de la santé humaine et de l’action sociale – en particulier pour les femmes – et le secteur des transports et entreposage sont particulièrement concernés par l’exposition aux facteurs de risques professionnels.

● En pratique, le C2P est pourtant très peu utilisé par ses bénéficiaires. Selon les données du rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale de la branche AT-MP de 2022, depuis la création du dispositif, sur les 1 900 000 bénéficiaires d’un C2P, seuls 13 600 salariés s’en sont servi (soit à peine 0,7 %). L’utilisation du C2P se répartit de la façon suivante :

salariÉs ayant demandÉ la conversion de points C2P (entre 2015 et 2021)

Source : Rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale 2022 - Branche AT-MP

Deux enseignements peuvent être tirés de ces données :

– d’une part, le nombre de personnes qui utilisent effectivement les points acquis est très faible, ce qui témoigne d’un échec global du dispositif ;

– d’autre part, plus de 70 % des salariés ayant demandé des conversions de points l’ont fait pour obtenir des trimestres de retraite – dispositif de compensation –au détriment des dispositifs de prévention – réduction du temps de travail ou financement d’une formation – malgré le fait que les 20 premiers points acquis sont réservés pour la formation.

B. Le droit proposé : Les droits des personnes bénéficiant d’un compte professionnel de prévention seront valorisés et son utilisation élargie

1. Le compte professionnel de prévention est renforcé dans sa dimension préventive via la création d’un congé de reconversion professionnelle

Afin d’inciter les salariés exposés à des facteurs de risques professionnels à orienter leur trajectoire professionnelle vers des métiers moins pénibles et de renforcer le caractère préventif du dispositif, le présent article crée une nouvelle possibilité d’utilisation du compte pour permettre aux bénéficiaires d’un C2P de financer un parcours de reconversion professionnelle.

● Le b du 4° du III modifie l’article L. 4163-7 du code du travail relatif à l’utilisation du C2P.

Le nouveau 4° dudit article prévoit ainsi que les bénéficiaires d’un C2P pourront utiliser les points acquis dans le cadre d’un projet de reconversion professionnelle. Seront éligibles au financement :

– les frais afférents à des actions de formation, des bilans de compétences et des actions de validation des acquis de l’expérience ([386]) ;

– mais également la rémunération du salarié lorsque ces actions de formation sont organisées sur tout ou partie de son temps de travail.

● Le 5° du III complète la sous-section relative à l’utilisation du compte pour la formation professionnelle par trois articles qui précisent les modalités d’utilisation du compte aux fins de reconversion professionnelle.

À l’instar de ce qui existe déjà pour le financement d’actions de formation, le nouvel article L. 4163-8-1 prévoit que les points sont convertis en euros pour abonder le compte personnel de formation (CPF).

En application de l’article L. 4163-8-2, le salarié bénéficie d’un accompagnement par un conseiller en évolution professionnelle (CEP) mandaté et financé par France compétences afin de lui permettre de formaliser son projet. Ce choix apparaît pertinent dans la mesure où les CEP accompagnent déjà les projets de transition professionnelle mis en œuvre dans le cadre du CPF ([387]).

L’instruction et la prise en charge administrative et financière des projets de reconversion professionnelle sont confiées, par l’article L. 4163-8-3, aux commissions paritaires interprofessionnelles régionales selon des modalités qui seront définies par décret.

Commissions paritaires interprofessionnelles régionales

Créées par la loi du 5 septembre 2018 relatif à la liberté de choisir son avenir professionnel, les commissions paritaires interprofessionnelles (CPIR) existent dans chaque région. Elles sont agréées par l’État et sont composées de représentants des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel.

Ces commissions, qui sont des instances régionales dotées de la personnalité morale, sont gérées par une association paritaire administrée par un conseil d’administration dont les règles d’organisation et de fonctionnement sont définies par un accord national interprofessionnel (ANI) conclu entre les organisations d’employeurs et de salariés. Cet ANI a proposé un changement d’appellation des commissions paritaires qui ont ainsi été renommées associations « Transitions Pro » (ATpro) suivi du nom de la région considérée.

Prévues par l’article L. 6323-17-6 du code du travail, elles ont notamment pour mission de prendre en charge financièrement le projet de transition professionnelle des salariés dans le cadre de la mobilisation de leur compte personnel de formation.

Source : ministère du travail, du plein emploi et de l’insertion.

Selon les estimations contenues dans l’annexe 2, le dispositif de congé de reconversion professionnelle dédié aux titulaires d’un C2P monterait en charge progressivement avec une dépense de 2,6 millions d’euros en 2023 puis de 19 millions d’euros par an à l’horizon 2030.

2. Les droits des bénéficiaires d’un C2P seront accrus via un assouplissement des modalités d’acquisition des points

● Le 3° du III opère deux modifications à l’article L. 4163-5 du code du travail :

– d’une part, il supprime le principe d’un plafonnement du nombre de points pouvant être acquis par un salarié au cours de sa carrière.

Cette mesure bénéficie particulièrement aux salariés exposés à plusieurs facteurs de risques et à ceux qui exercent longuement un métier ou une activité pénibles en leur permettant d’acquérir davantage de points au cours de leur carrière.

En outre, elle a un effet incitatif sur l’utilisation des points par les salariés qui en disposent. En effet, le principe d’un plafonnement du nombre de points qu’il est possible d’acquérir tout au long de sa carrière peut dissuader de demander leur conversion, en particulier pour les utilisations « préventives ».

Face à l’incertitude de pouvoir effectuer avec succès une reconversion professionnelle vers un métier moins exposé aux facteurs de risques professionnels, un salarié peut ainsi faire le choix de réserver ses points pour anticiper son départ à la retraite, ce qui obère l’efficacité du caractère préventif du C2P au détriment de la santé du salarié qui reste exposé à des facteurs de risques ;

– d’autre part, il prévoit que le décret fixant le nombre de points auquel ouvrent droit les expositions simultanées à plusieurs facteurs de risques est établi « en fonction du nombre de facteurs auxquels le salarié est exposé ».

Cette rédaction permet ainsi, contrairement à ce qui existe aujourd’hui, que le nombre de points acquis par un salarié soit proportionnel au nombre de facteurs auxquels il est exposé ainsi que le précise l’annexe 2.