rapport sur le projet de loi, adopté, par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture (n°619).

– prêts importants présentant un arriéré supérieur à 90 jours ;

– prêts dont le débiteur est considéré comme probablement incapable de s’acquitter intégralement de ses obligations de crédit sauf recours à la réalisation de la garantie, indépendamment de l’existence d’un montant en souffrance ou du nombre de jours d’arriéré.

La présence au bilan d’une banque d’un encours important de prêts non performants est susceptible de nuire à sa solvabilité et sa notation, en même temps qu’elle dégrade sa rentabilité en rognant les marges qu’elle dégage sur son activité d’octroi de crédit. Il convient en outre de noter que le poids des PNP dans le bilan des banques de certains pays entrave la pleine réalisation d’une union bancaire. En effet, les risques qui pèsent sur celles-ci renforcent les réticences de certains États face à la perspective d’une mutualisation à l’échelle de la zone euro des garanties accordées aux épargnants pour leurs dépôts.

En 2017, le niveau élevé des stocks de PNP avait conduit la Banque centrale européenne à publier des lignes directrices ([220]) qui appellent les banques les plus touchées à mettre en œuvre des stratégies ambitieuses de réduction de leur niveau de PNP, des restructurations des créances, actions de recouvrement ou cession de portefeuilles étant envisageables, tandis que le Conseil européen adoptait un plan d’action. Celui-ci invitait notamment la Commission à mettre au point une approche européenne destinée à encourager le développement des marchés secondaires, afin de supprimer les obstacles au transfert de PNP par des établissements bancaires à d’autres entités, tout en préservant les droits des consommateurs, ainsi qu’à simplifier et harmoniser les exigences relatives à l’octroi des agréments en vue de la gestion des prêts par des tiers.

Ayant pour objet d’assurer l’application uniforme des normes mondiales (Bâle III) dans tous les États membres de l’Union européenne, le règlement (UE) 575/2013 précité exige des banques qu’elles conservent un capital suffisant, des passifs absorbant les pertes et des actifs liquides, afin d’assurer leur solidité financière. Il prévoit ainsi qu’elles doivent disposer d’un montant total de fonds propres correspondant à au moins 8 % de leurs actifs, mesurés en fonction de leurs risques – plus un établissement détient d’actifs à risques, plus ses fonds propres doivent être élevés. Le complétant en ce qui concerne la couverture minimale des pertes sur les expositions non performantes, le règlement modificatif (UE) 2019/630 ([221]) vise à éviter toute accumulation excessive de prêts non performants sans une couverture suffisante des pertes sur les bilans des banques, autrement dit à garantir qu’elles mettent de côté suffisamment de ressources propres lorsque de nouveaux prêts deviennent non performants. Ainsi établit-il un filet de sécurité de type prudentiel qui permet aux établissements de couvrir jusqu’à des niveaux minimaux communs les pertes subies et attendues sur les prêts nouvellement émis une fois que ces prêts deviennent non performants.

Il convient toutefois de noter la très nette diminution du niveau des PNP en Europe au cours des dernières années, sous le double effet d’une amélioration de la conjoncture économique et d’une gestion plus prudente d’un certain nombre de pays. Ainsi le pourcentage de PNP au sein des établissements « importants » directement supervisés par la Banque centrale européenne, est-il passé de 7,5 % au deuxième trimestre 2015 à 1,85 % au deuxième trimestre 2022. Des disparités nationales subsistent toutefois, le ratio moyen des PNP étant, à la même date, le plus élevé en Grèce (5,2 %) et à Chypre (4,2%), tandis qu’il est particulièrement faible dans les États baltes (0,7 % en Lituanie, 0,8 % en Estonie et 0,9 % en Lettonie), la France se situe au niveau de la moyenne de la zone euro (1,84 %).

B. une directive visant À faciliter la cession et la dÉlÉgation de gestion des PNP

Modifiant les directives 2008/48/CE du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs ([223]) et 2014/17/UE du 4 février 2014 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel ([224]), la directive (UE) 2021/2167 précitée vise à favoriser le développement d’un marché secondaire des PNP à l’échelle l’Union européenne. L’absence d’un tel marché – compte tenu de la disparité des cadres réglementaires nationaux – entravant la réduction des stocks de PNP des banques européennes, l’objet de la directive est d’harmoniser les règles qui sont applicables aux gestionnaires et acheteurs de PNP, tout en veillant à ce que la vente de ces prêts ne porte pas atteinte aux droits des emprunteurs.

Aux termes de la directive, les gestionnaires de crédits non performants devront obtenir un agrément de l’autorité nationale compétente dont la délivrance sera soumise au respect de certaines conditions, parmi lesquelles :

– être une personne morale et avoir son siège social dans l’État membre où l’agrément est demandé ;

– démontrer que les membres de leurs organes de direction ou d’administration jouissent d’une bonne réputation, ont un casier judiciaire vierge, n’ont pas été déclarés en faillite et possèdent les connaissances et l’expérience requises pour agir de manière compétente et responsable ;

– disposer d’une gouvernance solide et des contrôles internes adéquats ;

– suivre des règles pour la protection et le traitement équitable et diligent des emprunteurs et pour l’enregistrement et le traitement gratuit de leurs plaintes ;

– appliquer des procédures adéquates de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme ;

– être soumis aux exigences nationales en matière d’information et de publication d’informations.

Les autorités nationales compétentes devront :

– appliquer une procédure d’agrément pour les gestionnaires de crédits en exigeant qu’ils prouvent qu’ils remplissent l’ensemble des conditions ;

– décider dans un délai de 90 jours d’accorder ou de refuser l’agrément ;

– être dotées des pouvoirs de surveillance, d’enquête et de sanction et pouvoir, dans certaines circonstances, retirer un agrément ;

– tenir un registre en ligne accessible au public de tous les gestionnaires de crédits ;

– autoriser, sous certaines conditions, les gestionnaires de crédits agréés dans un État membre à exercer ailleurs dans l’Union européenne.

Pour leur part, les établissements de crédit devront fournir aux acheteurs potentiels de PNP des informations sur les droits du créancier afin qu’ils puissent eux-mêmes évaluer la probabilité de recouvrer le prêt en cours et fournir deux fois par an à leurs autorités nationales certaines informations, tels les coordonnées des acheteurs de crédits et l’encours global des portefeuilles de crédit transférés. Les acheteurs de crédits qui transfèrent les droits d’un créancier devront en ce qui les concerne communiquer aux autorités compétentes les coordonnées du nouvel acheteur et des informations telles que l’encours global.

Les États membres doivent avoir transposé la directive au plus tard le 29 décembre 2023 et établir des sanctions administratives et des mesures correctives adéquates pour toute violation de la directive.

II. Le droit proposÉ : une habilitation À lÉgiférer par voie d’ordonnance

Aux termes de l’article 13 du projet de loi, le Gouvernement sollicite une habilitation à légiférer par voie d’ordonnance.

Le I de l’article a pour objet de conférer au Gouvernement cette habilitation, pour une durée de neuf mois à compter de la promulgation de la loi. Il serait autorisé à prendre par voie d’ordonnance les mesures, relevant du domaine de la loi, nécessaires :

– d’une part, pour transposer la directive (UE) 2021/2167 et prendre les mesures de coordination et d’adaptation nécessaires ;

– d’autre part, pour rendre applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, avec les adaptations nécessaires, les dispositions résultant de l’ordonnance prise, pour celles qui relèvent de la compétence de l’État, et procéder, le cas échéant, aux adaptations nécessaires de ces dispositions en ce qui concerne les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le II dispose qu’un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

III. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

IV. LES modifications apportÉes par la commission

Après avoir adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur, la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, saisie pour avis s’est prononcée en faveur de l’adoption de l’article 13. Tant la technicité des dispositions devant être prises que la faible latitude laissée aux États membres dans la transposition de la directive justifient en effet le recours à la voie des ordonnances.

La commission des affaires sociales a adopté l’article 13 ainsi modifié.

*

titre ii dispositions d’adaptation au droit de l’union européenne en matière sociale

Chapitre Ier Équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants

Article 14

Transposition de la directive (UE) 2019/1158 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants et

abrogeant la directive 2010/18/UE du Conseil

Adopté par la commission avec modifications

L’article 14 transpose la directive (UE) 2019/1158 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants et abrogeant la directive 2010/18/UE du Conseil.

À cet effet, il procède, dans le code du travail et le code de l’action sociale et des familles, aux aménagements nécessaires pour tenir pleinement compte des exigences du droit européen.

I. la législation nationale répond déjà largement aux exigences du droit européen en matière de conciliation entre vie professionnelle et vie privée des travailleurs

La directive (UE) 2019/1158 ([225]), dont le présent article assure la transposition ([226]), fixe de nouvelles exigences minimales « pour parvenir à l’égalité entre les hommes et les femmes en ce qui concerne les opportunités sur le marché du travail et le traitement au travail, en facilitant la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale pour les travailleurs qui sont parents ou les aidants » (article 1er).

A. la recherche d’un meilleur équilibre entre vie professionnelle et vie privée, composante de la promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes à l’échelle de l’union européenne

● L’article 3, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne charge cette dernière de promouvoir l’égalité entre les femmes et les hommes, la solidarité entre les générations et la protection des droits de l’enfant. L’article 23 de la charte des droits fondamentaux précise que l’égalité doit être assurée dans tous les domaines, y compris en matière d’emploi, de travail et de rémunération. L’égalité des sexes et l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée sont, de surcroît, deux des vingt principes du socle européen des droits sociaux, proclamé à Göteborg le 17 novembre 2017 par le Parlement européen, le Conseil et la Commission.

Plusieurs directives traitent de ces deux questions essentielles, en particulier les directives 2006/54/CE ([227]) et 2010/41/UE ([228]) du Parlement européen et du Conseil et les directives 92/85/CEE ([229]), 97/81/CE ([230]) et 2010/18/UE ([231]) du Conseil.

Il n’en demeure pas moins que la conciliation entre vie professionnelle et vie privée « reste un défi considérable à relever pour de nombreux parents et travailleurs qui ont des responsabilités familiales, notamment du fait de la plus grande prévalence d’horaires de travail prolongés et variables qui a des conséquences négatives sur l’emploi des femmes » ([232]). On le sait, la difficulté à trouver un équilibre entre obligations professionnelles et obligations familiales explique pour une large part leur sous-représentation sur le marché du travail. On sait également l’« incidence négative sur l’emploi des femmes » ([233]) qu’entraîne la prise en charge d’un membre de la famille malade ou dépendant.

● À la veille de l’adoption de la directive (UE) 2019/1158, le cadre juridique européen contenait peu de dispositions tendant à favoriser le partage des responsabilités familiales à parts égales entre les femmes et les hommes. L’absence de congé de paternité et de congé parental rémunérés dans de nombreux États membres contribuait, du reste, à ce que peu de pères s’absentent du travail à l’occasion de la naissance de leurs enfants. Or, le fait qu’ils recourent aux dispositifs permettant de concilier vie professionnelle et vie privée génère un certain nombre d’effets positifs, entre réduction de la quantité relative de travail familial non rémunéré effectué par les femmes et augmentation du temps dont elles disposent pour l’exercice d’un emploi rémunéré.

Ce constat établi, la directive (UE) 2019/1158 fixe de nouvelles exigences minimales en matière de congé de paternité, de congé parental et de congé d’aidant, ainsi qu’en matière de formules souples de travail pour les travailleurs qui sont parents ou aidants.

En premier lieu, elle invite les pays membres à instituer un congé de paternité de dix jours ouvrables au profit des pères ou, le cas échéant, des « personnes reconnues comme seconds parents équivalents par la législation nationale » ([234]) (article 4, § 1), dans le but « d’encourager un partage plus égal des responsabilités familiales entre les femmes et les hommes et de faire en sorte qu’un lien entre les pères et les enfants se tisse tôt » ([235]). Le bénéficiaire du congé, pris « autour de la date de la naissance de l’enfant » ([236]), doit percevoir une rémunération ou une allocation d’un montant au moins équivalent à celui de l’indemnité qu’il percevrait en cas d’arrêt de travail pour raison de santé, dans la limite d’un éventuel plafond déterminé par la loi. L’octroi de la rémunération ou de l’allocation peut être subordonné à une exigence d’ancienneté insusceptible d’excéder six mois avant la date prévue de la naissance de l’enfant (article 8, § 2).

À l’heure actuelle, les États membres attribuent un congé de paternité d’une durée moyenne de vingt-trois jours mais les régimes mis en place se caractérisent par de grandes disparités ([237]). Au 1er juillet 2021, six pays accordaient encore un congé d’une durée inférieure à celle prescrite par la directive. Si, depuis cette date, l’Italie, la République tchèque et Malte ont mis leur législation en conformité avec le droit européen, tel n’était pas le cas, au moment du dépôt du présent projet de loi, de la Hongrie, des Pays-Bas ou de la Roumanie (cinq jours), même si l’évolution du cadre normatif est enclenchée dans ce dernier pays ([238]).

En deuxième lieu, elle reconnaît à chaque travailleur le droit de disposer d’un congé parental de quatre mois, qui doit être pris avant que l’enfant n’atteigne un âge qu’il revient à chaque État ou aux conventions collectives de définir et qui ne peut être supérieur à huit ans (article 5, § 1). Le bénéfice du congé peut être subordonné à une période de travail ou à une exigence d’ancienneté qui ne peut dépasser un an (article 5, § 4). La rémunération ou l’allocation versée au salarié est arrêtée par les partenaires sociaux ou par l’État (article 8, § 3). Par ailleurs, la directive porte la durée minimale du congé qui ne peut être transférée d’un parent à l’autre d’un à deux mois.

En troisième lieu, « [a]fin de donner aux hommes et aux femmes qui ont des responsabilités familiales davantage de possibilités de rester dans la population active » ([239]), la directive ouvre la voie à la création d’un congé d’aidant de cinq jours ouvrables par an pour l’ensemble des travailleurs (article 6, § 1), de sorte qu’ils soient en mesure d’« apporter des soins personnels ou une aide personnelle à un membre de la famille ou à une personne qui vit dans le même ménage […] et qui nécessite des soins ou une aide considérables pour raison médicale grave » (article 3, § 1 c)). Elle ne contient, en revanche, aucune précision sur l’octroi d’une rémunération ou allocation durant ce congé.

En quatrième lieu, la directive appelle les États membres à prendre les mesures nécessaires pour que les travailleurs qui sont parents et les aidants soient autorisés à :

– s’absenter du travail pour cause de force majeure « liée à des raisons familiales urgentes en cas de maladie ou d’accident » (article 7) ;

– demander des « formules souples de travail » pour s’occuper de leurs proches (article 9, § 1), « y compris, dans la mesure du possible, par le recours au travail à distance, à des horaires de travail souples ou à une réduction du temps de travail » ([240]).

La directive impose, au demeurant, que les droits acquis ou en cours d’acquisition à la date de début du congé de paternité, du congé parental et du congé d’aidant ainsi que de l’absence du travail pour raison de force majeure soient maintenus jusqu’à la fin dudit congé ou de ladite absence du travail (article 10, § 1). Elle ajoute que le travailleur a le droit de retrouver son emploi ou un poste de travail équivalent à des conditions qui ne lui soient pas moins favorables et de bénéficier de toute amélioration des conditions de travail à laquelle il aurait eu droit s’il ne s’était pas absenté pour l’un des motifs évoqués ci-dessus (article 10, § 2).

B. en droit français, plusieurs dispositifs permettent aux parents et aux aidants d’allier activité professionnelle et responsabilités familiales

Le droit français comprend d’ores et déjà un certain nombre de dispositions favorisant la conciliation de la vie professionnelle et de la vie privée des salariés, ce thème relevant d’ailleurs du champ de la négociation collective à l’échelle de la branche mais aussi de l’entreprise.

1. Le congé de paternité et d’accueil de l’enfant

Depuis le 1er juillet 2021, le père salarié et, le cas échéant, le conjoint ou concubin salarié de la mère ou la personne salariée liée à elle par un pacte civil de solidarité (PACS) bénéficient d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant de vingt-cinq jours calendaires ou de trente-deux jours calendaires en cas de naissances multiples (contre respectivement onze et dix-huit jours auparavant) ([241]).

Ce congé, au cours duquel le contrat de travail est suspendu, est composé d’une période de quatre jours calendaires consécutifs, qui font immédiatement suite au congé de naissance de trois jours ([242]), et d’une période de vingt et un jours calendaires, portée à vingt-huit jours calendaires en cas de naissances multiples.

Lorsque l’état de santé de l’enfant nécessite son hospitalisation immédiate après la naissance, la période de congé de quatre jours consécutifs est prolongée de droit, à la demande du salarié, pour une durée limitée à trente jours consécutifs ([243]).

Le salarié perçoit, pendant toute la durée du congé et, le cas échéant, pendant la période d’hospitalisation de l’enfant susmentionnée, des indemnités journalières versées par la sécurité sociale ([244]). Des dispositions collectives peuvent néanmoins prévoir des conditions d’indemnisation plus favorables.

Enfin, il doit retrouver, à l’issue du congé, son précédent emploi ou un emploi similaire assorti d’une rémunération au moins équivalente ([245]).

2. Le congé parental d’éducation

Le salarié qui justifie d’une ancienneté minimale d’une année à la date de naissance de son enfant, adopté ou confié en vue de son adoption, ou de l’arrivée au foyer d’un enfant qui n’a pas encore atteint l’âge de la fin de l’obligation scolaire, soit seize ans révolus, peut bénéficier, pendant la période qui suit l’expiration du congé de maternité ou d’adoption, d’un congé parental d’éducation, durant lequel le contrat de travail est suspendu, ou d’une réduction de sa durée de travail, sans que celle-ci puisse être inférieure à seize heures hebdomadaires ([246]).

Le congé parental d’éducation et la période d’activité à temps partiel ont une durée initiale d’un an au plus. Ils peuvent être renouvelés dans les conditions présentées ci-après ([247]).

DurÉe et date de fin du congÉ en fonction du nombre d’enfants nÉs

Source : commission des affaires sociales.

DurÉe et date de fin du congÉ en fonction du nombre d’enfants adoptÉs

Source : commission des affaires sociales.

En cas de maladie, d’accident ou de handicap graves de l’enfant, ils peuvent être prolongés d’une année supplémentaire ([248]).

Le salarié en congé parental d’éducation ou en activité à temps partiel au sens de l’article L. 1225-47 du code du travail n’est pas rémunéré par son employeur pour la période non travaillée, sauf dispositions collectives contraires. En revanche, il peut percevoir une indemnisation, la prestation partagée d’éducation de l’enfant (PreParE), versée soit à taux plein s’il n’exerce plus d’activité professionnelle ou suit une formation professionnelle non rémunérée, soit à taux partiel s’il exerce une activité ou poursuit une formation professionnelle rémunérée, à temps partiel ([249]).

À l’issue du congé parental d’éducation ou de la période de travail à temps partiel, le salarié doit retrouver son précédent emploi ou un emploi similaire assorti d’une rémunération au moins équivalente ([250]).

3. Le congé d’aidant

En droit français, le congé d’aidant peut prendre trois formes.

a. Le congé de présence parentale

Est éligible au congé de présence parentale le salarié dont l’enfant à charge ([251]) est atteint d’une maladie, d’un handicap ou victime d’un accident d’une particulière gravité rendant indispensables une présence soutenue et des soins contraignants ([252]). La durée du congé ne peut excéder trois cent dix jours ouvrés, soit quatorze mois, sur une période maximale de trois ans ([253]).

Le salarié n’est pas rémunéré par l’employeur mais il peut bénéficier de l’allocation journalière de présence parentale (AJPP) ([254]).

À l’issue du congé, il doit retrouver son précédent emploi ou un emploi similaire assorti d’une rémunération au moins équivalente ([255]).

b. Le congé de solidarité familiale

Est éligible au congé de solidarité familiale le salarié dont un ascendant, un descendant, un frère, une sœur ou une personne partageant le même domicile souffre d’une pathologie mettant en jeu le pronostic vital ou est en phase avancée ou terminale d’une affection grave et incurable ([256]). En principe, la durée du congé est définie par accord collectif ([257]) mais la loi prévoit qu’il ne peut durer plus de trois mois et qu’il peut être renouvelé une fois ([258]).

Le salarié n’est pas rémunéré par l’employeur mais il peut percevoir l’allocation journalière d’accompagnement d’une personne en fin de vie (AJAP) ([259]).

À l’issue du congé, il doit retrouver son emploi ou un emploi similaire assorti d’une rémunération au moins équivalente ([260]). Il conserve le bénéfice de tous les avantages acquis antérieurement ([261]).

c. Le congé de proche aidant

Le salarié a droit à un congé de proche aidant lorsqu’un proche ou un membre de sa famille subit un handicap ou une perte d’autonomie ([262]), qu’il s’agisse :

– de son conjoint, son concubin ou son partenaire lié par un PACS ;

– d’un ascendant ou d’un descendant ;

– d’un enfant dont il assume la charge ([263]) ;

– d’un collatéral jusqu’au quatrième degré ;

– d’un ascendant, d’un descendant ou d’un collatéral jusqu’au quatrième degré de son conjoint, concubin ou partenaire lié par un PACS ;

– d’une personne âgée ou handicapée avec laquelle il réside ou avec laquelle il entretient des liens étroits et stables, à qui il vient en aide de manière régulière et fréquente, à titre non professionnel, pour accomplir tout ou partie des actes ou des activités de la vie quotidienne.

En principe, la durée du congé est définie par accord collectif ([264]) mais la loi prévoit qu’il ne peut durer plus de trois mois ([265]) et qu’il peut être renouvelé dans la limite d’un an pour l’ensemble de la carrière ([266]).

Le salarié n’est pas rémunéré par l’employeur mais il peut percevoir l’allocation journalière du proche aidant (AJPA) ([267]).

À l’issue du congé, il doit retrouver son emploi ou un emploi similaire assorti d’une rémunération au moins équivalente ([268]). Il conserve le bénéfice de tous les avantages acquis antérieurement ([269]).

*

Outre ces congés, d’autres solutions sont mobilisables pour permettre aux proches aidants de concilier vie professionnelle et vie privée. Ainsi l’employeur peut-il « opter pour un accompagnement [des salariés concernés] par des dispositifs aménageant l’organisation du temps de travail similaires à ceux existant déjà pour les salariés parents de jeunes enfants (aménagement des horaires quotidiens, télétravail, conversion des jours de congé et de RTT dans le cadre d’un compte épargne) » ([270]).

II. le dispositif proposé : aménager le droit national pour le rendre conforme à la directive (UE) 2019/1158

Parce que notre droit répond déjà largement aux exigences européennes, l’article 14 aménage le cadre juridique plus qu’il ne le bouleverse.

A. Sur le congé parental d’éducation

La directive (UE) 2019/1158, comme la directive (UE) 2010/18 avant elle, autorise les États membres à subordonner le droit au congé parental d’éducation à une période de travail ou à une exigence d’ancienneté qui ne peut excéder un an (article 5, § 4) ([271]). Selon la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), cette règle doit être interprétée « en ce sens [qu’elle ne s’oppose] pas à une réglementation nationale qui conditionne[rait] l’octroi d’un droit à un congé parental à l’occupation sans interruption par le parent concerné d’un emploi pendant une période d’au moins douze mois immédiatement avant le début du congé parental » alors qu’elle s’oppose, à l’inverse, « à une réglementation nationale qui conditionne[rait] l’octroi d’un droit à un congé parental au statut de travailleur du parent au moment de la naissance ou de l’adoption de son enfant » ([272]).

Il ressort de cette décision que la législation française n’est pas conforme aux prescriptions des textes européens dans la mesure où elle réserve le bénéfice du congé au salarié qui justifie d’une ancienneté minimale d’une année à la date de la naissance ou de l’adoption de l’enfant.

Il y a donc lieu de la faire évoluer « pour permettre aux parents ne disposant pas d’[un] emploi au moment de la naissance de l’enfant d’être éligibles au congé parental ultérieurement » ([273]). Tel est l’objet du 2° du I, qui adapte la rédaction de l’article L. 1225-47 du code du travail à cette nécessité.

B. Sur le congé d’aidant

● Les assistants maternels et assistants familiaux employés par des personnes de droit privé ([274]), d’une part, les salariés employés par des particuliers à leur domicile privé pour réaliser des travaux à caractère familial ou ménager ([275]), d’autre part, sont éligibles au seul congé de présence parentale, qui leur ouvre la possibilité d’être présent auprès d’un enfant atteint d’une maladie, d’un handicap ou victime d’un accident.

Or, la directive (UE) 2019/1158 impose aux États membres de faire en sorte que l’ensemble des travailleurs puissent prendre cinq jours ouvrables de congé d’aidant par an au minimum (article 6, § 1), ce congé ayant vocation à être pris par ceux qui viennent en aide non seulement à un enfant mais aussi à un autre membre de leur famille ou à une personne vivant dans le même ménage ([276]).

Il y a donc lieu, là encore, de faire évoluer la législation afin que les travailleurs relevant des deux catégories susmentionnées disposent des mêmes droits que les autres.

● Le II du présent article réécrit le 12° de l’article L. 423-2 du code de l’action sociale et des familles pour rendre applicables aux assistants maternels et assistants familiaux les dispositions du code du travail relatives au congé de solidarité familiale et au congé de proche aidant, respectivement prévus aux articles L. 3142-6 et L. 3142-16. Cette évolution suppose la révision de certaines dispositions réglementaires du code de l’action sociale et des familles, notamment par décret en Conseil d’État.

● Le 5° du I modifie le 4° de l’article L. 7221-2 du code du travail pour rendre applicables les mêmes dispositions aux salariés employés par des particuliers à leur domicile privé pour réaliser des travaux à caractère familial ou ménager.

C. Sur le maintien des droits acquis

1. En ce qui concerne les congés payés

● La législation française ne prévoit jamais que les périodes de congés payés sont perdues à l’issue des périodes d’absence visées par la directive (UE) 2019/1158. Mais elle ne permet pas pour autant systématiquement leur report, ce qui peut se traduire, dans certaines situations, par une perte des droits auxdits congés. Une telle hypothèse n’étant pas conforme à la directive, elle ne saurait demeurer possible.

En conséquence, l’article 14 effectue plusieurs modifications dans le code du travail.

● Le 1° du I insère un article L. 1225-35-2 pour qu’il soit établi, d’une part, que la durée du congé de paternité et d’accueil de l’enfant doit être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination des droits que le salarié tient de son ancienneté et, d’autre part, que celui-ci conserve le bénéfice de tous les avantages acquis avant le début du congé, par parallélisme avec ce que prévoit la loi pour les salariés en congé de maternité ([277]) ou d’adoption ([278]).

● Le b du 3° du même I complète l’article L. 1225-54 afin qu’y soit énoncée la règle selon laquelle le salarié en congé parental d’éducation conserve le bénéfice de tous les avantages acquis avant le début de ce congé.

● Le 4° dudit I complète l’article L. 1225-65, aux termes duquel la durée du congé de présence parentale est prise en compte en totalité pour la détermination des droits que le salarié tient de son ancienneté dans l’entreprise, pour qu’il y soit également prévu que ledit salarié conserve le bénéfice de tous les avantages acquis avant le début du congé.

2. En ce qui concerne l’indemnité de licenciement d’un salarié exerçant une activité à temps partiel dans le cadre d’un congé parental d’éducation

● L’article L. 1225-54 du code du travail dispose que la durée du congé parental d’éducation est prise en compte pour moitié pour la détermination des droits que le salarié tient de son ancienneté. Par ailleurs, l’article L. 3123-5 du même code exige que l’indemnité de licenciement du salarié ayant été occupé à temps complet et à temps partiel dans la même entreprise soit calculée proportionnellement aux périodes d’emploi accomplies selon l’une et l’autre de ces deux modalités depuis son entrée dans l’entreprise.

Or, selon la CJUE, l’indemnité de licenciement d’un salarié exerçant son activité à temps partiel dans le cadre d’un congé de ce type doit être calculée sur la base de la rémunération à temps plein et non pas proratisée suivant le principe décrit ci-dessus.

Le présent projet de loi constitue le vecteur idoine pour codifier ce principe jurisprudentiel, repris du reste par la Cour de cassation ([279]).

● Ainsi, le 3° du I de l’article 14 procède à une double modification à l’article L. 1225-54 afin que celui-ci :

– indique que la durée du congé à temps plein sera prise en compte pour moitié pour la détermination des droits que le salarié tient de son ancienneté (a) ;

– précise que la durée du congé à temps partiel sera assimilée à une période de travail effectif pour la détermination des mêmes droits (b).

III. les modifications apportÉes par le sÉnat

À l’initiative de la rapporteure, la commission des affaires sociales a adopté un amendement modifiant le 1° de l’article L. 3324-6 du code du travail de sorte que les périodes de congé de paternité soient assimilées à des périodes de présence dans l’entreprise pour le calcul de la répartition de la réserve spéciale de participation, au même titre que les périodes de congé de maternité ([280]), de congé d’adoption ([281]) et de congé de deuil ([282]), sur le modèle de ce que prévoit le 1° de l’article L. 3314-5 pour la répartition de l’intéressement depuis l’entrée en vigueur de la loi du 16 août 2022 ([283]).

IV. les modifications apportées par la commission

À l’initiative de la rapporteure, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

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Chapitre II Conditions de travail transparentes et prévisibles

Article 15

Transposition de la directive (UE) 2019/1152 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relative à des conditions de travail transparentes et prévisibles dans l’Union européenne

Adopté par la commission avec modifications

L’article 15 adapte le droit national aux prescriptions de la directive (UE) 2019/1152 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relative à des conditions de travail transparentes et prévisibles dans l’Union européenne.

À cet effet, il procède, dans le code du travail, aux aménagements nécessaires pour tenir pleinement compte des exigences du droit européen.

I. la directive (UE) 2019/1152, un texte au service du renforcement de la prévisibilité et de la transparence des conditions de travail

● L’article 31 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne énonce la règle selon laquelle tout travailleur a droit à des conditions de travail qui respectent sa santé, sa sécurité et sa dignité, à une limitation de la durée maximale du travail et à des périodes de repos journalier et hebdomadaire, ainsi qu’à une période annuelle de congés payés. Par ailleurs, le principe n° 5 du socle européen des droits sociaux proclamé à Göteborg le 17 novembre 2017 par le Parlement européen, le Conseil et la Commission reconnaît à tous les travailleurs le droit à un traitement égal et équitable concernant les conditions de travail, l’accès à la protection sociale et à la formation, indépendamment du type et de la durée de la relation de travail. Le principe n° 7 leur reconnaît celui d’être informés par écrit, lors de leur entrée en fonction, des droits et obligations qui résultent de la relation de travail, y compris durant la période d’essai.

En application de la directive 91/533/CEE ([284]), adoptée il y a plus de trente ans, les États membres ont dû prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte qu’il soit porté à la connaissance des travailleurs « les éléments essentiels du contrat ou de la relation de travail » (article 2, § 1). Mais, parce que « les marchés du travail ont connu de profondes mutations dues à l’évolution démographique et à la dématérialisation de l’économie aboutissant à l’émergence de nouvelles formes d’emploi qui ont renforcé l’innovation, la création d’emplois et la croissance du marché du travail » ([285]), il est apparu nécessaire que le cadre juridique soit adapté aux réalités économiques contemporaines.

● Tel est l’objet de la directive (UE) 2019/1152 ([286]), dont le présent article assure la transposition ([287]), qui vise à « améliorer les conditions de travail en favorisant un emploi plus transparent et plus prévisible tout en assurant la capacité d’adaptation du marché du travail » (article 1er, § 1).

Pour cela, elle fixe des exigences minimales dans un certain nombre de domaines.

En premier lieu, elle étend la liste des informations sur la relation de travail que l’employeur doit communiquer au travailleur au moment de sa prise de poste (article 4, § 2) en portant leur nombre de dix – directive 91/533/CEE ([288]) – à quinze, afin de tenir compte, en particulier, de « l’augmentation des formes d’emploi atypiques » ([289]).

Plusieurs de ces informations ([290]) peuvent être délivrées par le biais d’une référence à des dispositions législatives, réglementaires, administratives, statutaires ou à des conventions collectives (article 4, § 3).

Elles doivent être fournies par écrit (article 5, § 1) :

– soit sous la forme d’un ou de plusieurs documents, dans un délai de sept jours calendaires à compter du premier jour de travail, si elles ne l’ont pas été précédemment ([291]) ;

– soit sous la forme d’un document, dans un délai d’un mois à compter du même point de départ ([292]).

Elles sont communiquées sur papier ou, à condition que le travailleur y ait accès, qu’elles puissent être enregistrées et imprimées, et que l’employeur conserve un justificatif de la transmission et de la réception, sous format électronique (article 3).

Les États membres peuvent mettre à la disposition des parties au contrat des documents types et des modèles (article 5, § 2).

La directive dresse, en outre, une liste d’informations supplémentaires qui doivent être transmises au travailleur envoyé dans un autre État membre ou dans un pays tiers pour une période de quatre semaines consécutives au moins (article 7).

En deuxième lieu, la directive établit un ensemble de règles relatives aux conditions de travail.

Elle dispose, d’abord, que la durée de la période d’essai, lorsqu’elle existe, ne peut excéder six mois (article 8, § 1), en laissant aux États la possibilité, à titre exceptionnel, de « prévoir des périodes d’essai plus longues lorsque la nature de l’emploi le justifie ou lorsque cela est dans l’intérêt du travailleur » (article 8, § 3).

Ensuite, elle ouvre au travailleur satisfaisant à une ancienneté minimale de six mois au service du même employeur, ayant accompli sa période d’essai, le cas échéant, le droit de « demander une forme d’emploi comportant des conditions de travail plus prévisibles et plus sûres, lorsqu’elle existe, et [de] recevoir une réponse motivée par écrit » dans un délai d’un mois à compter de la demande (article 12, § 1 et 2) ([293]).

Du reste, la directive comprend des dispositions sur l’emploi parallèle (article 9), la prévisibilité minimale du travail (article 10), les contrats à la demande (article 11) et la formation obligatoire (article 13).

En troisième lieu, elle contient des prescriptions dites « horizontales » ayant pour objet d’imposer aux États membres qu’ils apportent aux travailleurs des garanties (droit au recours en cas de méconnaissance des droits découlant de la directive, article 16) et des protections (contre tout traitement défavorable ou toutes conséquences défavorables pour un travailleur résultant d’une réclamation déposée auprès de l’employeur ou découlant de toute procédure engagée dans le but de faire respecter les droits prévus par la directive, article 17 ; contre le licenciement d’un travailleur au motif qu’il aurait exercé les droits prévus par la directive, article 18).

En quatrième et dernier lieu, la directive autorise les mêmes États à écarter l’application des obligations qu’elle comporte pour les travailleurs dont le temps de travail est inférieur ou égal à une moyenne de trois heures par semaine au cours d’une période de référence de quatre semaines consécutives (article 1er, § 3).

II. le dispositif proposé : apporter à la législation nationale les corrections imposées par les exigences européennes

Si la législation nationale est « en très grande partie conforme voire plus protect[rice] » ([294]) que la directive (UE) 2019/1152, il n’en reste pas moins nécessaire d’apporter à la première les quelques corrections qui s’imposent pour qu’y soient parfaitement transcrites les prescriptions de la seconde.

A. l’information du salarié sur la relation de travail

● La publication de la directive 91/533/CEE n’avait pas commandé la modification de la loi dans la mesure où le droit français satisfaisait aux exigences du droit européen. En effet, les dix informations qui devaient parvenir au travailleur en vertu de ce texte lui étaient transmises par l’intermédiaire de la déclaration préalable à l’embauche, du contrat de travail ou du bulletin de paie, dans un délai conforme aux prescriptions de la directive, à savoir deux mois au plus à compter du début de la relation de travail (article 3, § 1).

En revanche, l’adoption de la directive (UE) 2019/1152 implique une évolution du cadre normatif du fait de l’augmentation du nombre des informations appelées à être portées à la connaissance du travailleur (quinze contre dix auparavant), toutes ne figurant pas dans les documents qui lui sont remis à ce jour (le détail des modalités de versement de sa rémunération, la mention de son droit à la formation professionnelle, l’identité des organismes de sécurité sociale percevant les cotisations sociales liées à la relation de travail, la procédure applicable en cas de cessation de la relation de travail), et de la réduction du délai sous lequel elles doivent l’être (sept jours ou un mois), le nouveau régime s’avérant plus contraignant que le régime en vigueur (les données relatives à la rémunération mentionnées sur le bulletin de paie ne sont pas transmises dans le délai de sept jours par exemple, le contrat de travail à durée indéterminée ne l’est pas nécessairement non plus).

● Aussi, le 1° du I du présent article complète la section 1 du chapitre Ier du titre II du livre II de la première partie du code du travail, qui porte dispositions générales relatives à la formation du contrat de travail, par un article L. 1221-5-1 aux termes duquel il reviendra à l’employeur de remettre au salarié un ou plusieurs documents écrits « précisant les informations principales relatives à la relation de travail ».

Le salarié qui n’aura pas reçu ces informations pourra saisir le juge compétent afin de les obtenir dès lors qu’il aura préalablement mis en demeure son employeur de les lui communiquer. Selon le Conseil d’État, une telle exigence, motivée par le souci de prévenir la multiplication des procédures contentieuses, ne porte pas atteinte, par elle-même, au droit à un recours effectif. Pour autant, observe-t-il, il conviendra de veiller à ce que la procédure définie par voie réglementaire garantisse l’effectivité de ce droit ([295]).

Un décret en Conseil d’État déterminera les modalités d’application de l’article et arrêtera, en particulier, la liste des informations en question. Le ministère du travail a fait savoir qu’il pourrait être publié d’ici la fin du premier trimestre de l’année 2023, après consultation de la Commission nationale de la négociation collective, de l’emploi et de la formation professionnelle (CNNCEFP).

Un arrêté du ministre en charge du travail proposera a priori trois modèles de document – en principe accessibles depuis le code du travail numérique ([296]) – aux fins de faciliter la mise en œuvre du dispositif, principalement pour les très petites, petites et moyennes entreprises (TPE-PME) :

– un modèle regroupant les quinze informations ;

– un modèle regroupant les neuf informations à adresser sous sept jours ;

– un modèle regroupant les six informations à adresser sous trente jours.

Enfin, les salariés dont le contrat de travail est en cours à la date de promulgation de la loi pourront, conformément au deuxième alinéa du II du présent article, demander à leur employeur de leur fournir ou de compléter, selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État, lesdites informations.

B. la limitation de la durée de la période d’essai

● Aux termes de l’article L. 1221-19 du code du travail, le contrat de travail à durée indéterminée peut comporter une période d’essai, qui « permet à l’employeur d’évaluer les compétences du salarié dans son travail, notamment au regard de son expérience, et au salarié d’apprécier si les fonctions occupées lui conviennent » ([297]), dont la durée maximale est fixée à :

– deux mois pour les ouvriers et les employés ;

– trois mois pour les agents de maîtrise et les techniciens ;

– quatre mois pour les cadres.

La période d’essai peut être renouvelée une fois, si un accord de branche étendu le prévoit, sous les limites énoncées à l’article L. 1221-21 du même code. Ainsi, renouvellement compris, sa durée ne peut excéder :

– quatre mois pour les ouvriers et les employés ;

– six mois pour les agents de maîtrise et les techniciens ;

– huit mois pour les cadres.

Ces durées ont un caractère impératif mais, en vertu de l’article L. 1221-22 dudit code, des durées plus longues peuvent être prévues lorsqu’elles résultent d’accords de branche conclus avant la date de publication de la loi du 25 juin 2008 ([298]).

les branches professionnelles dans lesquelles la durée de la période d’essai des cadres peut excéder la durée légale maximale

Source : direction générale du travail (sur la base des données recueillies par la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) du ministère du travail pour 2019).

Sur les 185 conventions collectives de branche de plus de 5 000 salariés, neuf contiennent des stipulations relatives à des périodes d’essai pour les cadres d’une durée supérieure à la durée maximale établie à l’article L. 1221-21 ([299]).

● Pour tenir compte de l’exigence de la directive (UE) 2019/1152 (article 8§1) de limiter par principe à six mois la durée de la période d’essai, le 2° du I du présent article supprime le deuxième alinéa de l’article L. 1221-22.

Ce changement entrera en vigueur six mois après la promulgation de la loi, ainsi que le précise le premier alinéa du II, de sorte que les partenaires sociaux disposent d’un temps suffisant pour adapter le contenu des conventions collectives évoquées plus haut à la norme européenne.

En revanche, le projet de loi ne revient pas sur la disposition suivant laquelle la période d’essai peut, pour les cadres, faire l’objet d’un renouvellement dans la limite de huit mois au motif qu’elle est conforme à l’article 14 de la directive, qui reconnaît aux États membres la faculté d’« autoriser les partenaires sociaux à conserver, négocier, conclure et appliquer des conventions collectives, conformément au droit national ou à la pratique nationale, qui, tout en respectant la protection globale des travailleurs, établissent des modalités concernant les conditions de travail des travailleurs qui diffèrent de celles visées aux articles 8 à 13 ».

C. la transition vers une forme d’emploi comportant des conditions de travail plus prévisibles et plus sûres

● Le code du travail comprend deux dispositifs tendant à assurer l’information des salariés titulaires de contrats « atypiques » sur les postes à pourvoir en contrat à durée indéterminée dans l’entreprise.

D’une part, l’article L. 1242-17 fait obligation à l’employeur de porter à la connaissance des salariés en contrat à durée déterminée la liste de ces postes « lorsqu’un tel dispositif [...] existe déjà pour les salariés bénéficiant d’un contrat à durée indéterminée ». L’article L. 1251-25 soumet l’entreprise utilisatrice à la même obligation à l’égard des salariés temporaires.

D’autre part, l’article L. 3123-3 énonce la règle selon laquelle les salariés à temps partiel qui souhaitent occuper ou reprendre un emploi à temps complet ont priorité pour l’attribution de cet emploi et fait obligation à l’employeur de porter à leur connaissance la liste des emplois disponibles correspondants.

Si le second régime est plus favorable que celui que la directive prescrit, ce n’est pas le cas du premier. Une modification de la législation est donc nécessaire.

● Le 3° du I du présent article réécrit l’article L. 1242-17 pour prévoir que le salarié titulaire d’un contrat de travail à durée déterminée justifiant dans l’entreprise d’une ancienneté continue d’au moins six mois sera, à sa demande, informé par l’employeur des postes en contrat à durée indéterminée à pourvoir dans l’entreprise. Il appartiendra à un décret de fixer les modalités d’application de cet article.

● Symétriquement, le 4° du I réécrit l’article L. 1251-25 pour prévoir que le salarié temporaire justifiant dans l’entreprise utilisatrice d’une ancienneté continue d’au moins six mois sera, à sa demande, informé par l’entreprise des postes en contrat à durée indéterminée à pourvoir en son sein. Là encore, il appartiendra à un décret de fixer les modalités d’application de cet article.

D. l’exemption de certaines catégories de salariés de l’application des dispositions de la directive

● La directive 91/533/CEE permettait aux États membres d’exclure l’application de ses dispositions pour les travailleurs ayant un contrat ou une relation de travail dont la durée totale n’excédait pas un mois ou dont la durée de travail hebdomadaire n’excédait pas huit heures (article 1er, § 2 a)).

Sur ce fondement, l’article L. 1271-5 du code du travail exonère l’employeur et le salarié titulaire d’un contrat à durée déterminée ou d’un contrat à temps partiel qui utilisent le chèque emploi service universel (CESU) de l’obligation de conclure un contrat écrit dès lors que la durée de travail ne dépasse pas les limites susmentionnées.

Toutefois, ce système n’est plus conforme aux exigences européennes, désormais plus contraignantes, aux termes desquelles peuvent seuls être exclus du champ d’application de la directive (UE) 2019/1152 les travailleurs dont le temps de travail est inférieur ou égal à une moyenne de trois heures par semaine au cours d’une période de référence de quatre semaines consécutives.

Il y a donc lieu de modifier la législation nationale.

● Le a du 5° du I de l’article 15 modifie le premier alinéa de l’article L. 1271-5 afin qu’y soit inscrit le nouveau seuil autorisant l’application du mécanisme d’exemption.

● Le b du même 5° introduit à l’article L. 1271-5 la précision selon laquelle l’employeur ne sera pas tenu de remettre au salarié entrant dans le champ d’application de cet article les informations principales relatives à la relation de travail, par dérogation au nouvel article L. 1221-5-1.

● Le 6° du I complète le 3° de l’article L. 7122-24 du code du travail aux fins de prévoir que l’employeur ayant recours au dispositif baptisé « guichet unique du spectacle occasionnel » (Guso) pour l’emploi occasionnel d’un intermittent du spectacle sera réputé satisfaire à l’obligation relative à la transmission au salarié de ces mêmes informations, comme il est réputé satisfaire à celle consistant notamment dans l’établissement et la transmission du contrat de travail à durée déterminée.

III. les modifications apportées par le Sénat

Sur proposition de la rapporteure, la commission des affaires sociales a adopté deux amendements tendant à améliorer la qualité rédactionnelle du texte.

IV. les modifications apportées par la commission

Sur proposition de la rapporteure, la commission a adopté deux amendements rédactionnels.

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Article 16

Application aux gens de mer et au personnel navigant de l’aéronautique civile de la directive (UE) 2019/1152 du Parlement européen et du Conseil

du 20 juin 2019 relative à des conditions de travail transparentes

et prévisibles dans l’Union européenne

Adopté par la commission avec modifications

L’article 16 définit les modalités d’application aux gens de mer et au personnel navigant de l’aéronautique civile des dispositions relatives à l’information du travailleur sur la relation de travail issues de la directive (UE) 2019/1152 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relative à des conditions de travail transparentes et prévisibles dans l’Union européenne.

I. l’application aux gens de mer des dispositions de la directive relatives à l’information du travailleur sur les éléments essentiels de la relation de travail

● Aux termes de l’article L. 5542-1 du code des transports, est un contrat d’engagement maritime « [t]out contrat de travail, conclu entre un marin et un armateur ou tout autre employeur, ayant pour objet un service à accomplir à bord d’un navire ». Établi par écrit, conformément au I de l’article L. 5542-3 du même code, le contrat comporte non seulement les clauses obligatoires définies par le code du travail mais également un certain nombre de clauses particulières, énumérées au II de l’article L. 5542-3 :

– les nom et prénoms du marin, ses date et lieu de naissance, son numéro d’identification ;

– le lieu et la date de la conclusion du contrat ;

– les nom et prénoms ou raison sociale et l’adresse de l’armateur et, le cas échéant, de l’employeur ;

– les fonctions qu’il exerce ;

– le montant des salaires et accessoires ;

– les droits à congés payés ou la formule utilisée pour les calculer ;

– les prestations en matière de protection de la santé et de sécurité sociale qui doivent être assurées au marin par l’armateur ;

– le droit du marin à un rapatriement ;

– la référence aux conventions et accords collectifs applicables ;

– le terme du contrat si celui-ci est conclu pour une durée déterminée.

L’article L. 5542-5 dudit code précise, au I, que le marin doit disposer d’un délai suffisant pour prendre connaissance du contrat et demander conseil avant de le signer d’une part et qu’il doit le signer et en recevoir un exemplaire avant l’embarquement d’autre part.

● Nonobstant le nombre déjà élevé de clauses figurant dans le contrat d’engagement maritime, la parfaite application aux gens de mer des dispositions de la directive (UE) 2019/1152 ([300]) relatives à l’information du salarié sur la relation de travail ([301]) suppose une modification du code des transports.

Aussi, le 1° de l’article 16 insère dans ce code un article L. 5542-3-1 en vertu duquel le dispositif prévu au nouvel article L. 1221-5-1 du code du travail ([302]), créé par l’article 15 du projet de loi, sera, pour cette catégorie de travailleurs, adapté par décret en Conseil d’État.

Dans le détail, il s’agira ([303]) :

– d’exclure de la communication les informations exigées par la directive qui se trouvent déjà dans le contrat d’engagement maritime ;

– d’adapter le contenu de certaines informations aux particularités du travail maritime, telles que la mention du lieu de travail (le navire) ;

– de préciser celles des nouvelles informations mentionnées dans la directive qui devront être communiquées au marin :

la date de début de la relation de travail ;

la durée de la période d’essai ;

le droit à la formation ;

la procédure à observer par les parties au contrat en cas de cessation de la relation de travail ;

la périodicité et la méthode de versement de la rémunération ;

si le rythme de travail est entièrement ou majoritairement prévisible, la durée de la journée ou semaine de travail normale et toutes modalités concernant les heures supplémentaires et leur rémunération ainsi que, le cas échéant, toutes modalités concernant le changement d’équipe.

II. l’application au personnel naviguant de l’aéronautique civile des dispositions de la directive relatives à l’information du travailleur sur les éléments essentiels de la relation de travail

● Aux termes de l’article L. 6523-2 du code des transports, le contrat de travail d’un membre du personnel navigant professionnel, obligatoirement établi par écrit ([304]), doit comporter plusieurs précisions :

– le salaire minimum mensuel garanti indépendamment de l’activité ;

– l’indemnité de licenciement ;

– les conditions de rupture du contrat en cas de maladie, d’invalidité ou de disparition ;

– le cas échéant, les conditions d’accomplissement de la mission pour laquelle il a été conclu ;

– le cas échéant, les conditions d’affectation du navigant sur un poste à l’étranger ;

– le délai de préavis à observer en cas de résiliation du contrat par l’une ou l’autre des parties ;

– le montant de l’indemnité exclusive de départ allouée au personnel dont le contrat prend fin en application des articles L. 6521-4 et L. 6521-5 ;

– le cas échéant, les conditions de travail en zone d’hostilités civiles et militaires.

● L’application au personnel naviguant de l’aéronautique civile des règles fixées par la directive (UE) 2019/1152 en matière d’information du travailleur suppose une intervention du législateur de sorte que soit assurée la bonne articulation du droit en vigueur avec le droit issu des prescriptions européennes et, en d’autres termes, que soit écarté le risque d’une prééminence des dispositions spéciales existantes sur les dispositions générales à venir.

Aussi, le 2° de l’article 16 prévoit que l’article L. 6523-2 du code des transports, qui dresse la liste des informations nécessairement inscrites dans le contrat de travail, s’appliquera sans préjudice de l’article L. 1221-5-1 du code du travail, future base juridique de l’obligation faite à l’employeur consistant dans la remise « au salarié [d’]un ou plusieurs documents établis par écrit précisant les informations principales relatives à la relation de travail ».

Par ailleurs, le 3° de l’article 16 complète l’article L. 6785-1 du même code afin que soit rendu applicable au personnel naviguant de Wallis-et-Futuna l’article L. 6523-2, dans sa nouvelle rédaction.

III. les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

IV. les modifications apportées par la commission

Sur proposition de la rapporteure, la commission a adopté un amendement de coordination rédactionnelle.

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Article 17

Information des agents publics sur les règles essentielles relatives à leurs fonctions

I. L’État du droit : l’information des agents publics sur leurs conditions de travail

A. Droit europÉen

La directive (UE) 2019/1152 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relative à des conditions de travail transparentes et prévisibles dans l’Union européenne est entrée en vigueur le 31 juillet 2019 et devait être transposée par les États membres avant le 1er août 2022.

Elle est applicable à l’ensemble des travailleurs européens, y compris les agents publics.

Son article 4, paragraphe 1, prévoit que les « États membres veillent à ce que les employeurs soient tenus d’informer les travailleurs des éléments essentiels de la relation de travail ». Le paragraphe 2 détaille le contenu des informations qui doivent être délivrées. Il est ainsi prévu que les travailleurs doivent recevoir une quinzaine d’informations dans un délai de sept à trente jours à compter du début de la relation de travail ou de toute évolution, et portant sur :

– l’identité des parties à la relation de travail ;

– le lieu de travail (à défaut de lieu de travail fixe ou prédominant, le principe selon lequel le travailleur est employé à divers endroits ou est libre de déterminer son lieu de travail, ainsi que le siège de l’entreprise ou, le cas échéant, le domicile de l’employeur) ;

– le titre, le grade, la qualité ou la catégorie d’emploi pour lesquels ils sont employés, ou bien la caractérisation ou la description sommaires de leur travail ;

– la date de début de la relation de travail ;

– dans le cas d’une relation de travail à durée déterminée, la date de fin ou la durée prévue de cette relation de travail ;

– dans le cas des travailleurs intérimaires, l’identité des entreprises utilisatrices, lorsqu’elle est connue et aussitôt qu’elle l’est ;

– la durée et les conditions de la période d’essai, le cas échéant ;

– le droit à la formation octroyé par l’employeur, le cas échéant ;

– la durée du congé payé auquel le travailleur a droit ou, si cette indication est impossible au moment de la délivrance de l’information, les modalités d’attribution et de détermination de ce congé ;

– en cas de cessation de leur relation de travail, la procédure à observer par l’employeur et le travailleur, y compris les conditions de forme et les délais de préavis, ou, si la durée des délais de préavis ne peut être indiquée au moment de la délivrance de l’information, les modalités de détermination de ces délais de préavis ;

– la rémunération, y compris le montant de base initial, tous les autres éléments constitutifs, le cas échéant, indiqués séparément, ainsi que la périodicité et la méthode de versement de la rémunération à laquelle le travailleur a droit ;

– si le rythme de travail est entièrement ou majoritairement prévisible, la durée de la journée ou semaine de travail normale du travailleur et toute modalité concernant les heures supplémentaires et leur rémunération ainsi que, le cas échéant, toute modalité concernant les changements d’équipe ;

– si le rythme de travail est entièrement ou majoritairement imprévisible, le principe selon lequel l’horaire de travail est variable, nombre d’heures rémunérées garanties et la rémunération du travail effectué au-delà de ces heures garanties, heures et jours de référence durant lesquels le travailleur peut être appelé à travailler et délai de prévenance minimal auquel le travailleur a droit avant le début d’une tâche et, le cas échéant, le délai d’annulation de cette tâche ;

– toutes les conventions collectives régissant les conditions de travail du travailleur ou, s’il s’agit de conventions collectives conclues en dehors de l’entreprise par des organes ou institutions paritaires particuliers, le nom de ces organes ou institutions au sein desquels elles ont été conclues ;

– et lorsque cela incombe à l’employeur, l’identité du ou des organismes de sécurité sociale percevant les cotisations sociales liées à la relation de travail et toute protection en matière de sécurité sociale fournie par l’employeur.

Le paragraphe 3 de l’article précité dispose que ces informations peuvent résulter d’une référence à des dispositions législatives, réglementaires, administratives ou statutaires.

B. Droit interne

Il n’existe pas de droit général à l’information des agents publics relevant du code général de la fonction publique sur leurs conditions de travail. Pour autant, de manière indirecte, les agents publics disposent d’ores et déjà d’un large accès à diverses sources d’informations en la matière.

Les agents publics sont informés sur leurs conditions de travail par des modalités différentes selon qu’ils ont la qualité de fonctionnaire ou qu’ils ont été recrutés par un contrat de droit public (agents contractuels).

La situation des fonctionnaires n’est pas régie par un contrat mais par un statut déterminé par la loi et le règlement. De ce fait, l’employeur public n’est pas tenu de leur délivrer une information individuelle sur les règles collectives générales qui régissent leurs conditions de travail. Ces règles font l’objet de divers types de publication selon le niveau de normes qui les définissent (publication au Journal officiel de la République française ou dans des bulletins officiels ministériels), voire par voie d’affichage, dans le respect des règles prévues par les articles L. 221-2 à L. 221-6 du code des relations entre le public et l’administration. Les actes individuels affectant la carrière des fonctionnaires c’est-à-dire, les actes de nomination, d’affectation et de prise en charge - sont quant à eux notifiés par écrit aux intéressés.

Les agents contractuels sont informés, pour l’essentiel, via le contrat qu’ils ont conclu avec l’employeur public. Ce contrat doit fixer notamment les conditions d’emploi, la rémunération, les droits et obligations des agents. Le contenu du contrat est régi par plusieurs décrets pour les agents de l’État (décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l’État), les agents de la fonction publique territoriale (décret n° 88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale) et les agents de la fonction publique hospitalière (décret n° 91-155 du 6 février 1991 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de la fonction publique hospitalière).

Il s’ensuit que, pour l’essentiel, le droit interne est déjà conforme au droit européen.

II. Le dispositif proposÉ : l’instauration d’un droit À l’information des agents publics sur leurs conditions de travail

Le présent article vise à créer, dans le code général de la fonction publique, un droit pour les agents publics d’être informés des informations essentielles relatives à l’exercice de leurs fonctions.

Pour ce faire, il ajoute dans le code général de la fonction publique un article L. 115-7 qui prévoit :

« L’agent public reçoit de son employeur communication des informations et règles essentielles relatives à l’exercice de ses fonctions ».

Il n’est pas prévu de renvoi à un acte réglementaire dans la mesure où l’article L. 9 du code général de la fonction publique dispose que « sauf dispositions contraires, les modalités d’application du présent code sont déterminées par décret en Conseil d’État ». Il s’ensuit que la mise en œuvre du droit à l’information devra faire l’objet de décrets en Conseil d’État sans qu’il soit nécessaire de le préciser.

Dans son avis, le Conseil d’État a souligné qu’il appartiendra au pouvoir réglementaire « de fixer la liste de ces informations et règles essentielles ainsi que les modalités de leur communication ». Il a ajouté que s’agissant des agents déjà en fonction au 1er août 2022, date d’entrée en vigueur de la directive, le décret « pourra préciser, comme le permet l’article 21 de cette directive, qu’il leur faudra, pour faire valoir ce droit à l’information sur les conditions d’exercice de leurs fonctions, présenter une demande à leur employeur ».

Votre Rapporteure a obtenu auprès de la Direction Générale de l’Administration et de la Fonction Publique (DGAPF) des informations sur le contenu du décret en Conseil d’État et de l’arrêté qui devraient être pris, étant précisé que ces textes pourraient être communs à la fonction publique et aux praticiens hospitaliers relevant du code de la santé publique. Le décret en Conseil d’État devrait prévoir que les informations seront communiquées sous la forme d’un document écrit remis aux agents publics lors de leur recrutement, pour celles qui ne figurent pas dans les arrêtés individuels (fonctionnaires) ou les contrats de travail (contractuels). Il devrait également prévoir la possibilité pour l’agent public, en cas de non remise du document d’information, de formuler une demande auprès de son administration afin de l’obtenir. Un délai court de réponse devrait être imparti à l’administration pour répondre à la demande de l’agent. En cas de refus ou en l’absence de réponse de l’employeur dans le délai imparti (valant décision implicite de rejet), l’agent pourra contester cette décision devant la juridiction administrative.

En résumé, le droit à l’information permettra aux agents publics de mieux connaitre les règles encadrant l’exercice de leurs fonctions. Ils recevront en effet une information individualisée et directe plus facile d’accès.

L’étude d’impact précise que les dispositions envisagées ont été soumises au Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) qui s’est prononcé favorablement le 3 novembre 2022.

III. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

IV. Les modifications apportÉes par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 18

Information des praticiens hospitaliers sur les règles essentielles relatives à leurs fonctions

I. L’État du droit : l’information des praticiens hospitaliers sur leurs conditions de travail

A. Droit europÉen

Le présent article vise à la mise en œuvre de l’article 4 de la directive (UE) 2019/1152 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relative à des conditions de travail transparentes et prévisibles dans l’Union européenne. Cet article prévoit que les « États membres veillent à ce que les employeurs soient tenus d’informer les travailleurs des éléments essentiels de la relation de travail ».

Le droit général à l’information sur les conditions de travail prévu par le droit européen s’applique à l’ensemble des travailleurs, y compris les agents publics, ce qui inclut nécessairement les praticiens hospitaliers visés, en droit interne, dans le code de la santé publique.

Pour le détail du contenu du droit général à l’information, il est renvoyé au commentaire de l’article précédent (article 17).

B. Droit interne

Les praticiens hospitaliers (PH) des établissements publics de santé (EPS) et des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) sont des agents publics mais ne sont pas des fonctionnaires.

Leur statut se divise en deux grandes catégories, toutes deux régies par le code de la santé publique :

– les PH exerçant à titre permanent qui sont, pour l’essentiel, recrutés par la voie d’un concours national annuel et titularisés à l’issue d’une année de stage ; ils sont soumis à un statut sui generis ;

– et les PH exerçant à titre temporaire dont les PH contractuels (PHC), les assistants des hôpitaux, les assistants associés, et les praticiens attachés ou associés.

Selon l’étude d’impact, au 1er janvier 2022, les PH exerçant à titre permanent (sous statut) étaient au nombre de 45 475. Le nombre de PH sous contrat est plus délicat à déterminer car il n’existe pas de remontées statistiques. Il est estimé dans l’étude d’impact à 33 500.

L’article L. 6152-4 du code de la santé publique rend applicable aux PH certaines dispositions du statut général des fonctionnaires (articles 11, 25 septies et 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) et du statut de la fonction publique hospitalière (article 78-1 la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière).

Il s’agit de dispositions portant sur la protection fonctionnelle des fonctionnaires, les règles relatives à leur cumul d’activités, la déontologie et l’intéressement collectif. L’application de ces dispositions aux PH se justifie par le fait que ces derniers – qu’ils soient titulaires ou sous contrat - participent au service public hospitalier.

Il faut noter toutefois que les références législatives auxquelles renvoient l’article L. 6152-4 du code de la santé publique sont abrogées depuis le 1er mars 2022 du fait de l’entrée en vigueur du code général de la fonction publique. La rédaction actuelle de l’article précité n’est donc pas à jour puisque les dispositions auxquelles il renvoie sont aujourd’hui codifiées.

L’article L. 6152-4 du code de la santé publique rend également applicable aux PH des dispositions du code de la recherche leur permettant de participer à la création d’entreprises ou à des entreprises existantes. Il leur permet aussi d’exercer une activité privée lucrative lorsque leur quotité de travail dans l’établissement est inférieure à 90 %, ou encore de participer à la réalisation d’expertises ordonnées par un magistrat.

Les PH bénéficiaires de ces dispositions sont visés aux 1°, 2° et 4° de l’article L. 6152-1 du même code.

Il s’agit de personnels médicaux des établissements publics de santé (EPS) ou des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) qui ne sont pas régis par le code général de la fonction publique.

En d’autres termes, il s’agit :

– de médecins, odontologistes et pharmaciens qui consacrent tout ou partie de leur activité à ces établissements ou qui sont recrutés par contrat dans des conditions déterminées par voie réglementaire ;

– ou encore de praticiens associés, exerçant sous la responsabilité directe d’un médecin, d’un odontologiste ou d’un pharmacien et qui participent à l’activité de médecine, d’odontologie ou de pharmacie, et dont le statut est établi par voie réglementaire.

Article L. 6152-4 du code de la santé publique

« I. - Sont applicables aux personnels mentionnés aux 1° à 4° de l’article L. 6152-1 :

« 1° Les articles 11, 25 septies et 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

« 2° Les articles L. 531-1 à L. 531-16 du code de la recherche.

« Par dérogation au 1°, les personnels mentionnés au 1° et au 2° de l’article L. 6152-1 dont la quotité de travail est inférieure ou égale à 90 % des obligations de service d’un praticien exerçant à temps plein peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative. La dérogation fait l’objet d’une déclaration au directeur de l’établissement dont l’intéressé relève pour l’exercice de ses fonctions. Les conditions d’application du présent alinéa sont fixées par voie réglementaire.

« II. - Les dispositions portant application de l’article 25 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée aux personnels mentionnés aux 1° à 4° de l’article L. 6152-1 du présent code prévoient les conditions dans lesquelles ces personnels peuvent consacrer une partie de leur temps de service à la réalisation d’expertises ordonnées par un magistrat en application du code de procédure pénale.

« III. - Les personnels mentionnés aux 1° à 4° de l’article L. 6152-1 ont droit à un congé avec traitement pour accomplir une période d’activité dans la réserve opérationnelle pour une durée inférieure ou égale à trente jours cumulés par année civile.

« IV.- L’article 78-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière est applicable aux personnels mentionnés à l’article L. 6152-1 du présent code. »

L’information des PH sur leurs conditions de travail dépend de leur modalité de recrutement.

Pour les PH sous contrat, l’article R. 6152-343 du code de la santé publique énumère les éléments qui doivent figurer dans le contrat de travail.

Pour les PH sous statut, leur recrutement s’effectue par la publication d’un profil de poste prévu aux articles R. 6152-4 et R. 6152-6 du code de la santé publique. Ce dernier article renvoie la description du contenu de ce profil de poste à un arrêté (arrêté du 5 février 2022 fixant les modalités de publication des vacances de poste et les caractéristiques du profil de poste de praticien hospitalier).

Du fait de ces dispositions réglementaires, le droit interne répond d’ores et déjà, pour une large part, aux exigences de la directive précitée en matière de droit à l’information.

II. Le dispositif proposÉ : l’instauration d’un droit À l’information des praticiens hospitaliers sur leurs conditions de travail

A. CrÉation d’un droit gÉnÉral À l’information sur leurs conditions de travail en faveur des praticiens hospitaliers

Le présent article étend aux praticiens hospitaliers le droit général à l’information prévu à l’article 17 du présent projet de loi en faveur des agents publics relevant du code général de la fonction publique (CGFP).

Pour ce faire, il modifie l’article L. 6152-4 du code de la santé publique pour y ajouter une référence à l’article L. 115-7 du code général de la fonction publique (article créé par l’article 17 du présent projet de loi).

L’étude d’impact mentionne que le Conseil supérieur des personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques a été saisi pour avis du dispositif proposé et s’est prononcé favorablement le 7 novembre 2022.

Dans son avis, le Conseil d’État a souligné qu’il appartiendra au pouvoir réglementaire « de fixer la liste de ces informations et règles essentielles ainsi que les modalités de leur communication ». Il a ajouté que s’agissant des agents déjà en fonction au 1er août 2022, date d’entrée en vigueur de la directive, le décret « pourra préciser, comme le permet l’article 21 de cette directive, qu’il leur faudra, pour faire valoir ce droit à l’information sur les conditions d’exercice de leurs fonctions, présenter une demande à leur employeur ».

Selon les renseignements recueillis par votre Rapporteure au cours de ses travaux, le contenu et les modalités de ce droit à l’information seront précisés par un décret en Conseil d’État et un arrêté, qui pourraient être communs aux agents relevant du CGFP et aux praticiens hospitaliers.

B. Mise À jour des rÉférences lÉgislatives applicables aux praticiens hospitaliers

Le présent article actualise également les renvois aux lois statutaires de la fonction publique présents à l’article L. 6152-4 du code de la santé publique, en remplaçant les références à la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et à la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière par les références aux dispositions codifiées dans le code général de la fonction publique, entré en vigueur le 1er mars 2022.

III. Les modifications apportÉes le SÉnat

Le Sénat a adopté cet article modifié par deux amendements ayant apporté des corrections légistiques.

Le premier amendement, adopté par la commission à l’initiative du rapporteur pour avis, a procédé à diverses actualisations dans plusieurs articles du code de la santé publique pour tenir compte de l’entrée en vigueur du code général de la fonction publique.

Le second amendement, adopté en séance avec un double avis favorable de la commission et du Gouvernement, a corrigé une mention légistique.

IV. Les modifications apportÉes par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Chapitre III Diverses mesures de protection de la santé publique

Article 19 Mise en conformité du droit français au droit européen en matière de publicité pour les installations de chirurgie esthétique

Adopté par la commission avec modifications

I. Le droit existant

A. Le droit communautaire

1. Les droits primaire et dérivé de l’Union européenne valorisent la communication commerciale tout en admettant des restrictions

● La directive 2000/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2000 relative à certains aspects juridiques des services de la société d’information, et notamment du commerce électronique, dans le marché intérieur (« directive sur le commerce électronique ») définit la notion de communication commerciale ([305]). De plus, l’article 8§1, de la même directive permet aux membres d’une profession réglementée ([306]) d’utiliser des services de la société de l’information afin de promouvoir leurs activités ([307]).

Le droit communautaire s’est édifié sur le fondement d’objectifs économiques. En l’espèce, l’article 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) proclame pour principe la libre prestation des services. En conséquence, toutes les discriminations directes ou indirectes et non justifiées par des raisons d’intérêt général doivent disparaître. De plus, la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur impose aux États membres, par son article 24, §1, de supprimer « toutes les interdictions totales visant les communications commerciales des professions réglementées ».

● Des restrictions partielles restent possibles. Le second paragraphe de l’article 24 de la directive précitée confie aux États-membres le soin de veiller au respect « règles professionnelles, conformes au droit communautaire, qui visent notamment l’indépendance, la dignité et l’intégrité de la profession ainsi que le secret professionnel ». Il précise aussi que « les règles professionnelles en matière de communications commerciales doivent être non discriminatoires, justifiées par une raison impérieuse d’intérêt général et proportionnées ».

En outre, le neuvième considérant de la directive 2005/29 ([308]) énonce : « Les États membres pourront ainsi maintenir ou instaurer sur leur territoire des mesures de restriction ou d’interdiction de pratiques commerciales pour des motifs de protection de la santé et de la sécurité des consommateurs, quel que soit le lieu d’établissement du professionnel, par exemple pour ce qui concerne l’alcool, le tabac ou les produits pharmaceutiques. » L’article 3 de cette même directive prévoit qu’elle « s’applique sans préjudice des conditions d’établissement ou des régimes d’autorisation ou des codes de déontologie ou de toute autre disposition spécifique régissant les professions réglementées que les États membres peuvent imposer aux professionnels, conformément à la législation communautaire, pour garantir que ceux-ci répondent à un niveau élevé d’intégrité. » Selon la Cour de justice de l’Union européenne ([309]), cette disposition ne s’oppose pas à une législation nationale fixant certaines exigences de discrétion, qui protègent la santé publique et la dignité de la profession.

2. Un contentieux européen précise l’application de ces dispositions

Le droit belge prohibe depuis 1934 la publicité pour les soins dentaires ([310]). En 2015, un tribunal de première instance belge a saisi la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle sur l’interprétation du droit communautaire et sur la conformité de la législation belge avec celui-ci.

Dans son arrêt Vanderborght, la Cour écarte l’incompatibilité des dispositions litigieuses de la loi belge avec la directive sur les pratiques commerciales déloyales ([311]). En effet, les dispositions de cette directive prévoient des limitations à son application, notamment pour les dispositions « relatives à la santé ». De même, la Cour conclut à la compatibilité de la législation belge avec la directive sur le commerce électronique ([312]), le droit national pouvant inclure des restrictions à la liberté de communication « afin de garantir le respect des règles professionnelles visant, « notamment », l’indépendance, la dignité et l’honneur de la profession » ([313]).

Toutefois, la Cour juge que l’interdiction absolue et totale de la publicité sur l’offre de soins dentaires contrevient à la liberté d’établissement et la libre prestation des services garanties à l’article 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne du 25 mars 1957. Bien que la Cour estime, comme la Commission ([314]), que la protection de la santé publique puisse valablement justifier d’interdire aux prestataires de soins dentaires toute forme de publicité auprès du grand public, elle juge en l’espèce du manque de proportionnalité des dispositions belges.

Ainsi une interdiction partielle de publicité dans le domaine médical est-elle justifiée « dès lors que la législation nationale en cause au principal n’a pas pour effet d’interdire la simple mention, sans caractère attractif ou incitatif, par de tels prestataires, dans un annuaire téléphonique ou par d’autres moyens d’information accessibles au public, des indications permettant de connaître leur existence en tant que professionnels, telles que leur identité, les activités qu’ils sont en droit d’exercer, le lieu où ils les exercent, leurs horaires de travail et les moyens d’entrer en contact avec eux » ([315]).

B. le droit français

1. Le droit français prohibe la publicité pour des raisons de déontologie

Dans un rapport du 3 mai 2018 relatif aux règles applicables aux professionnels de santé en matière d’information et de publicité, le Conseil d’État définit la publicité, comme « l’existence d’un message informant sur la nature du bien proposé ou du service offert, adressé à des clients potentiels et ayant pour finalité principale de favoriser le développement de l’activité concernée » ([316]).

● Le code de déontologie médicale, créé en 1947, précise en son article 19 l’interdiction absolue de publicité comme devoir général du médecin. Les dispositions réglementant la publicité des professions médicales ont été codifiées en 2004 ([317]) : l’article R. 4127-19 du code la santé publique prévoit l’interdiction de « tous procédés directs ou indirects de publicité » dans les devoirs généraux des médecins. Des dispositions similaires existent pour toutes les professions médicales organisées en ordre.

● De cette interdiction de la publicité pour les professionnels médicaux découle une prohibition similaire pour les installations de chirurgie esthétique.

La chirurgie esthétique est définie à l’article R. 6322-1 du code de la santé publique. Elle correspond aux « actes chirurgicaux tendant à modifier l’apparence corporelle d’une personne, à sa demande, sans visée thérapeutique ou reconstructrice ». Cette activité se distingue donc de la chirurgie plastique à vocation reconstructrice, relevant du soin et emportant des règles d’autorisations propres.

L’article 52 de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, dite « Kouchner », a introduit les premiers encadrements de la chirurgie esthétique dans le code de la santé publique. Codifiée à l’article L. 6322-1, cette disposition instaure un régime d’autorisation administrative des établissements qui la pratiquent. Le quatrième alinéa dudit article pose l’interdiction absolue de « publicité directe ou indirecte sous quelque forme que ce soit » – à peine de retrait de l’autorisation d’installation.

2. Des codes de déontologie d’ores et déjà adaptés à la jurisprudence européenne

À la suite de l’arrêt Vanderborght précité, la Commission européenne a prononcé le 24 janvier 2019 la mise en demeure de la France au regard des restrictions qu’elle impose sur la publicité dans le secteur des services ([318]). La contrariété des dispositions françaises au droit européen a également été relevée par le Conseil d’État qui, dans un arrêt du 6 novembre 2019, a pointé les règles interdisant « de manière générale et absolue toute publicité, telles que celles qui figurent au second alinéa de l’article R. 4127-19 du code de la santé publique » ([319]).

En conséquence, le Gouvernement a adapté par décret les dispositions applicables aux professionnels de santé relevant du domaine réglementaire. Les codes de déontologie ont été modifiés par six décrets publiés en décembre 2020, substituant à la prohibition de toute publicité une interdiction partielle.

L’article 1er du décret n° 2020-1662 du 22 décembre 2020 a ainsi créé l’article R. 4127-19-1 du code de la santé publique qui encadre les communications publiques des médecins. La communication doit rester « loyale et honnête » ; elle « ne fait pas appel à des témoignages de tiers, ne repose pas sur des comparaisons avec d’autres médecins ou établissements et n’incite pas à un recours inutile à des actes de prévention ou de soins. Elle ne porte pas atteinte à la dignité de la profession et n’induit pas le public en erreur. » La dignité de la profession est définie à l’article R. 4127-26 du même code. Des dispositions similaires ont été adoptées pour l’ensemble des professions médicales.

Il résulte de ces évolutions un décalage entre les règles applicables aux installations de chirurgie esthétique et les libertés accordées aux praticiens en matière de communication commerciale. En outre, la restriction imposée à ces installations est probablement contraire au droit européen.

II. Le projet de loi initial

L’article 19 du projet de loi modifie le quatrième alinéa de l’article L. 6322-1 du code de la santé publique afin de substituer, à l’interdiction totale de publicité pour les établissements titulaires de l’autorisation prévue au même article, une interdiction partielle visant exclusivement une « communication commerciale, directe ou indirecte, déloyale ou portant atteinte à la santé publique ».

Ces dispositions reprennent les restrictions admises en droit européen. Par ailleurs, elles correspondent à la rédaction figurant dans les codes de déontologie. En ce sens, elles alignent les libertés de communication commerciale des praticiens et des installations dans lesquelles ils exercent.

L’article 19 prévoit également, en son second alinéa, un décret en Conseil d’État précisant ses conditions d’application.

III. Les modifications apportÉes par le sÉnat

L’article 19 a été adopté sans modification par le Sénat.

IV. les modifications apportées par la commission

● À l’initiative de la rapporteure, la commission a adopté un amendement encadrant davantage l’autorisation de communication commerciale donnée aux installations de chirurgie esthétique. La commission a estimé que l’article 19, dans sa rédaction issue du Sénat, paraît laisser la porte excessivement ouverte à la communication commerciale de ces établissements, en établissant pour seules limites la déloyauté et les impératifs de santé publique. Il a semblé que cette formulation ne permettait pas de garantir la protection d’une population particulièrement exposée aux excès de la chirurgie esthétique – les jeunes et, plus précisément, les adolescents.

La chirurgie esthétique est, en effet, de plus en plus plébiscitée par les jeunes, qui n’ont souvent aucune conscience des risques associés à des interventions dont ils attendent des miracles, mais qui sont loin d’être anodines. Ces jeunes gens sont une cible d’autant plus idéale pour les promoteurs de la chirurgie plastique qu’ils sont réceptifs et faciles à atteindre via les réseaux sociaux. Ils sont, en outre, à un âge où ils peuvent être fragiles sur le plan de l’estime de soi, et développer une vision négative de leur corps, a fortiori si on les y encourage.

La commission a donc jugé indispensable de circonscrire la possibilité pour les installations de chirurgie esthétique de mener des activités promotionnelles à destination des mineurs. Elle a ainsi modifié l’article 19 pour préciser que les installations de chirurgie esthétique se verraient retirer leur autorisation en cas de communications commerciales qui, « par leur caractère, leur présentation ou leur objet sont susceptibles d’inciter les mineurs à recourir aux prestations offertes par le centre de chirurgie esthétique ».

● La rapporteure a estimé utile d’aller plus loin et de réfléchir aux moyens de mieux réguler la publicité informelle qui pullule sur les réseaux sociaux, notamment par le canal des « influenceurs » – publicité qui généralement échappe au contrôle des autorités de régulation.

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Article 20 Régime des denrées alimentaires destinées à des fins médicales spéciales

Adopté par la commission avec modifications

I. Le droit existant

Les denrées alimentaires à fins médicales spéciales (DADFMS) désignent certains produits spécifiques dont la consommation a vocation à concourir à la prise en charge médicale globale d’un patient. Elles sont à distinguer des compléments alimentaires disponibles en vente libre. En substance, cette catégorie de denrées recouvre :

– les produits nutritionnels destinés aux nourrissons (laits spéciaux hypoallergéniques, solutés de réhydratation, etc.) ;

– les aliments de nutrition entérale ;

– certains compléments nutritionnels oraux ;

– les aliments répondant aux besoins nutritionnels particuliers de personnes atteintes d’une maladie nécessitant ce type d’apport, soit principalement les maladies héréditaires du métabolisme (phénylcétonurie par exemple).

Le régime juridique de ces denrées est aujourd’hui largement déterminé par le droit européen.

A. Le droit communautaire

Le régime européen des denrées alimentaires à fins médicales spéciales repose sur le règlement (UE) 609/2013 ([320]), qui vise notamment à l’harmonisation et au renforcement des exigences en matière de composition des produits et d’information. Entré en application en 2016, ce règlement a été complété par les règlements délégués (UE) 2016/128 ([321]) et 2016/127 ([322]), respectivement entrés en application le 22 février 2019 et le 22 février 2020.

L’encadrement européen des denrées alimentaires à fins médicales spéciales repose sur trois éléments principaux :

– une déclaration préalable à l’autorité compétente : conformément à l’article 9 du règlement délégué (UE) 2016/128, tout exploitant mettant sur le marché un produit entrant dans la catégorie des denrées alimentaires à fins médicales spéciales est tenu d’en notifier toutes les informations de nature à attester le respect dudit règlement à l’autorité compétente ;

– un étiquetage répondant aux exigences posées par les règlements quant à la composition de ces denrées. L’article 5 du règlement délégué (UE) 2016/128 impose diverses mentions obligatoires s’ajoutant à celles devant habituellement figurer sur les produits commercialisés (notion de contrôle médical obligatoire, place du produit dans l’alimentation, catégorie d’âge éventuelle, risques pour la santé en cas de mésusage, etc.) ;

– un accès sous contrôle médical : le considérant n° 3 du règlement délégué précité dispose que « les denrées alimentaires destinées à des fins médicales spéciales sont élaborées en étroite collaboration avec des professionnels de la santé pour nourrir les patients souffrant d’une maladie diagnostiquée, d’un trouble ou d’un état de santé particuliers, ou d’une dénutrition due à de tels maux, qui les empêchent ou ne leur permettent que très difficilement de satisfaire leurs besoins nutritionnels avec d’autres denrées alimentaires ». En raison de ce caractère bien spécifique, « elles doivent être utilisées sous un contrôle médical pouvant être assuré avec le concours de professionnels de la santé compétents ».

B. Le droit national

Les règlements de l’Union européenne étant d’application directe en droit français dès leur entrée en vigueur, il n’est pas nécessaire de prévoir leur transposition. Les obligations imposées en matière d’étiquetage, de composition et de déclaration aux autorités sont donc d’ores et déjà mises en œuvre au niveau réglementaire.

Auditionnée par votre rapporteure, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) a ainsi souligné que le droit français était largement conforme aux exigences européennes. La direction générale de l’offre de soins (DGOS) a également affirmé, lors de son audition, que le dispositif français de nutrivigilance, principalement décliné au niveau réglementaire, était très exigeant.

S’agissant par exemple des obligations déclaratives des exploitants, l’autorité compétente est, en France, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). Récipiendaire des déclarations, elle peut, en cas de doute sur la qualité des produits au regard des besoins du public visé, saisir l’Anses, qui se prononce sur cette adéquation.

S’agissant du contrôle médical, il repose sur trois éléments principaux :

– le monopole officinal, énoncé à l’article L. 4211-1 du code de la santé publique, pour ce qui concerne les denrées dédiées aux nourrissons ;

– un monopole de facto aux pharmacies à usage intérieur (PUI), dans le cadre de leur activité de rétrocession, pour la délivrance des denrées répondant aux besoins nutritionnels spécifiques à certaines maladies. Dans les faits, ce monopole revient en grande partie à l’agence des équipements et produits de santé (AGEPS) de l’assistance publique des hôpitaux de Paris (AP-HP), acteur historique de ce secteur, qui continue d’assurer la délivrance de 80 % de ces denrées malgré une ouverture aux autres pharmacies à usage intérieur à compter de 2004 ;

– une soumission à prescription médicale, énoncée à l’article L. 5137-2 du code de la santé publique, en principe obligatoire pour les produits visés au paragraphe précédent, et en pratique fréquente pour la plupart des denrées alimentaires à fins médicales spéciales, à fin notamment de prise en charge par la sécurité sociale.

En dépit de cette large compatibilité du droit français, un toilettage du code de la santé publique reste nécessaire, notamment pour supprimer les anciens renvois et définitions, dans la mesure où la loi a désormais essentiellement vocation à renvoyer au texte européen d’applicabilité directe.

II. Le projet de loi initial

L’article 20 procède au toilettage du code de la santé publique dont les rédactions sont alignées sur les dispositions européennes en vigueur.

En outre, l’article 20 comporte des dispositions destinées à répondre à un problème spécifique posé par le système français de dispensation. Comme mentionné précédemment, l’AGEPS assure actuellement la dispensation de la grande majorité des denrées alimentaires à fins médicales spéciales répondant aux besoins nutritionnels spécifiques associés à certaines maladies, en dépit de l’ouverture de cette dispensation à l’ensemble des pharmacies à usage intérieur en 2004. Cette mission représente une très lourde charge pour l’AGEPS, qui gère dans ce cadre 150 références, approvisionne une file active de 3 358 patients, traite une quarantaine d’ordonnances par jour et assure la délivrance de pratiquement 2 millions d’unités par an.

Auditionné par votre rapporteure, le directeur de l’AGEPS, M. Renaud Cateland, a souligné que, si la qualité du service rendu par l’AGEPS était unanimement reconnue, l’augmentation continue de la file active de patients avait suscité une tension inédite sur les équipes dans un contexte de difficultés à recruter des pharmaciens et des préparateurs en pharmacie. Il a ainsi estimé opportun, dans ce contexte, de concentrer l’expertise des professionnels de santé sur les produits les plus sensibles – en particulier les mélanges d’acides aminés qui, adressés à la mauvaise personne, peuvent avoir de graves conséquences. Pour les autres produits, par exemple les aliments hypoprotidiques, la supervision d’un pharmacien n’apparaissait pas forcément nécessaire.

Afin de répondre à cette situation, l’article 20 gradue le contrôle médical associé à la délivrance et à la dispensation des denrées en fonction du niveau de risque qui leur est associé.

A. La mise en conformité avec le droit européen

Le 3° du I de l’article 20 réécrit le chapitre VII du titre III du livre Ier du code de la santé publique relatif aux denrées alimentaires à fins médicales spéciales. Les articles L. 5137-1 à L. 5137-3, qui les définissent et qui renvoient à un décret pour en préciser la composition et la présentation, sont effectivement devenus obsolètes avec l’entrée en vigueur des règlements européens comportant toutes ces précisions.

B. La gradation du contrôle médical selon le niveau de risque associé à la denrée

● Le 2° du I modifie le 2° de l’article L. 5126-6 du code de la santé publique, lequel ouvre la possibilité aux pharmacies à usage intérieur de délivrer directement aux patients des denrées alimentaires à fins médicales spéciales. L’article 20 restreint cette possibilité en prévoyant que les pharmacies à usage intérieur ne puissent plus délivrer que les denrées listées par le ministre de la santé, pour des raisons de santé publique ou dans l’intérêt des patients.

L’intention sous-jacente est de réserver à la délivrance en pharmacies à usage intérieur les denrées qui revêtent une sensibilité particulière, soit qu’elles soient potentiellement dangereuses en cas de mésusage, soit qu’elles soulèvent des problèmes particuliers d’approvisionnement. En conséquence, toutes les denrées répondant aux besoins nutritionnels spécifiques associés à certaines maladies héréditaires du métabolisme seront, dès lors qu’elles ne figurent pas sur ladite liste, dispensées dans les officines ou par les prestataires de services et distributeurs de matériels (PDSM). Cela impliquera l’inscription des spécialités concernées sur la liste des produits et prestations et leur tarification par le Comité économique des produits de santé (CEPS), en vue de permettre une prise en charge par la sécurité sociale.

● Par ailleurs, le 1° du I étend le monopole des officines énoncé à l’article L. 4211-1 du code de la santé publique. Auparavant circonscrit aux produits diététiques pour nourrissons, il a vocation à englober la vente au détail et la dispensation de toutes les denrées alimentaires à fins médicales spéciales présentant des risques graves pour la santé en cas de mésusage. Il convient cependant de noter que la rédaction adoptée aboutit par ailleurs à sortir du monopole officinal une partie des aliments diététiques pour nourrissons non inclus dans la catégorie des DADFMS – spécifiquement les laits hypoallergéniques à base d’hydrolysats.

● Le 3° du I réécrit l’article L. 5137-1 afin de préciser le régime de ces denrées alimentaires à fins médicales spéciales présentant des risques graves en cas de mésusage. Il dispose que le ministre de la santé peut soumettre ces denrées à prescription médicale obligatoire ainsi qu’à « des conditions particulières de prescription ou de délivrance ». D’après le Gouvernement, cela pourrait par exemple impliquer l’attribution d’un monopole à une pharmacie à usage intérieur.

Il convient de noter que la suppression de l’ancien article L. 5137-3 par le 3° du I, combinée à la réécriture du L. 5137-1, aboutit à restreindre la nécessité d’une prescription médicale à ces seules denrées présentant un risque grave en cas de mésusage.

● Enfin, le II ménage une période transitoire afin de permettre aux acteurs de s’organiser et de prévenir les ruptures dans l’approvisionnement des patients. Ainsi, les pharmacies à usage intérieur seront encore autorisées à dispenser l’ensemble des denrées alimentaires à fins médicales spéciales pendant dix-huit mois à compter de la publication de la loi, et les denrées répondant aux besoins nutritionnels spécifiques associés à certaines maladies continueront d’être soumises à prescription médicale obligatoire pendant un an.

III. Les modifications apportées par le sénat

Lors de son examen au Sénat, l’article 20 a fait l’objet de débats nourris autour de la question du contrôle médical. Les sénateurs ont adopté lors de l’examen en commission un amendement de la rapporteure visant à renforcer le texte sur ce point. Celui-ci aboutit à très largement réécrire, dans le cadre du 3° du I, le chapitre VII du titre III du livre Ier du code de la santé publique.

● Le nouvel article L. 5137-1 rappelle l’exigence européenne d’un contrôle médical obligatoire pour l’ensemble des denrées alimentaires à fins médicales spéciales. Il énumère de façon limitative l’ensemble des acteurs habilités, en France, à délivrer ces denrées. Il se borne ainsi à entériner la situation existante, en omettant toutefois certains acteurs, en particulier certains Ehpad, habilités à délivrer de la nutrition parentérale à leurs résidents.

● Le nouvel article L. 5137-2 réintroduit la possibilité de soumettre à prescription médicale obligatoire l’ensemble des denrées alimentaires à fins médicales spéciales répondant aux besoins nutritionnels spécifiques associés à une maladie, et non seulement celles qui présentent un risque en cas de mésusage.

● Le nouvel article L. 5137-3 traite spécifiquement des denrées alimentaires à fins médicales spéciales qui présentent un risque grave en cas mésusage. Il rappelle l’obligation – prévue dans le règlement européen – pour les producteurs et distributeurs de notifier ces risques à l’autorité compétente. Il impose la prescription médicale obligatoire pour ces denrées, pouvant être assortie de conditions particulières de prescription et de délivrance. Il précise que la délivrance pourra en être réservée aux pharmacies à usage intérieur, et renvoie au décret pour l’identification des denrées correspondant à cette catégorie et pour l’élaboration de procédures de vigilance spécifiques.

● Enfin, le Sénat a souhaité, dans le cadre du 1° du I, étendre le monopole des officines pour la dispensation des produits diététiques destinés aux nourrissons, qui concerne actuellement les denrées alimentaires à fins médicales spéciales destinés aux enfants de moins de quatre mois, aux produits destinés aux enfants de moins de douze mois. Cette évolution était justifiée par le fait que le règlement européen n° 609/2013 précité définit les nourrissons comme des enfants de moins de douze mois.

IV. les modifications apportées par la commission

La commission a adopté l’article 20 ainsi que quatre amendements présentés par la rapporteure.

● Outre deux amendements rédactionnels, la commission a adopté un amendement corrigeant une malfaçon dans la rédaction du 1° du I de l’article 20, qui modifie le périmètre du monopole des officines s’agissant de la dispensation des denrées alimentaires à fins médicales spéciales. L’article L. 4211-1 du code de la santé publique, qui en résulte, n’inclut plus dans le monopole officinal certains aliments diététiques pour nourrissons qui ne sont pas des denrées alimentaires à fins médicales spéciales, à l’image des laits à base d’hydrolysats.

La commission a convenu qu’il s’agissait d’une omission qu’il convenait de réparer dans la mesure où ces aliments diététiques n’avaient pas vocation à être commercialisés en grande surface. Elle a adopté, à l’initiative de la rapporteure, une nouvelle rédaction du 1° du I englobant, outre les denrées alimentaires à fins médicales spéciales, les préparations pour nourrissons, dont les caractéristiques seront définies par décret.

Cet amendement revient pour partie sur l’extension du monopole officinal, votée par le Sénat, aux produits pour nourrissons de moins de douze mois. La commission n’est cependant pas revenue sur le seuil actuel de quatre mois; considérant que le monopole officinal pouvait valablement être étendu aux préparations et denrées alimentaires à fins médicales spéciales pour nourrissons de moins de six mois, ce qui correspond à la limite supérieure du « premier âge » des produits commercialisés.

● La commission a également adopté, à l’initiative de la rapporteure, un amendement destiné à répondre aux inquiétudes manifestées par les associations de patients atteints de maladies héréditaires du métabolisme. Pour ces patients, la consommation de denrées alimentaires adaptées revêt un caractère indispensable, voire vital. Or, ils sont habitués à un circuit de distribution centralisé au sein de quelques pharmacies à usage intérieur, souvent l’AGEPS, qui leur livrent en une seule fois, pour plusieurs mois, l’ensemble des denrées alimentaires à fins médicales spéciales qui constituent leur régime, indépendamment du niveau de risque associé à la denrée.

Ces associations voient donc avec appréhension la perspective d’une décentralisation de la distribution, et d’une dissociation des circuits et points de vente selon le niveau de risque. Elles redoutent une baisse de la qualité de service pour les patients, une réduction des références disponibles, voire une moindre prise en charge.

Le Gouvernement s’est engagé, lors de l’examen du présent projet de loi au Sénat, à se montrer attentif aux besoins spécifiques de ces patients, dans la mise en œuvre de l’article 20. Cependant, la commission a estimé que les périodes transitoires prévues aux deux derniers alinéas pourraient s’avérer en contradiction avec cet engagement, en excluant potentiellement de la dispensation en pharmacie à usage intérieur, à l’échéance de dix-huit mois, l’ensemble des denrées alimentaires à fins médicales spéciales non-inscrites sur une liste qui devait être élaborée en concertation avec les acteurs. Ces dix-huit mois paraissaient d’autant plus courts qu’il appartenait, dans le même délai, à l’ensemble des industriels dont le produit n’était pas inscrit sur cette liste, de demander son inscription sur la liste des produits et prestations en vue d’une commercialisation en officine ou via des prestataires de services et distributeurs de matériels.

L’amendement adopté par la commission porte à deux ans :

– la période transitoire pendant laquelle les denrées alimentaires à fins médicales spéciales destinées aux maladies métaboliques ne seraient accessibles qu’en pharmacie et sur prescription médicale ;

– la période transitoire pendant laquelle l’ensemble des denrées alimentaires à fins médicales spéciales pourrait continuer à être dispensées par les pharmacies à usage intérieur.

*

Article 21 Adaptation du code du travail et du code de la santé publique à l’annexe VIII modifiée du règlement (CE) n° 1272/2008 du 16 décembre 2008 relatif à la classification, l’étiquetage et à l’emballage des substances et des mélanges (CLP)

Adopté par la commission sans modification

I. Le droit existant

A. Le droit de l’Union européenne

1. Le droit de l’Union a rapidement encadré la circulation des substances dangereuses

Le principe de transmission des informations concernant la composition des produits dangereux existe à l’échelle européenne dès 1988 ([323]). Par la suite, le titre IV du règlement REACH ([324]), visant à renforcer la protection de la santé humaine et de l’environnement contre les risques que peuvent engendrer les produits chimiques, inscrit l’obligation pour les fournisseurs de transmettre une fiche de données de sécurité pour toute substance classée dangereuse. Ces dispositions sont le premier pas vers un système commun concernant les mélanges chimiques dangereux. Le terme « substance » désigne un élément chimique tandis que « mélange » et « préparation » correspondent à un composé de plusieurs substances ([325]).

Le règlement (CE) n° 1272/2008 modifié, dit règlement CLP, fixe les prescriptions harmonisées en matière de classification, d’emballage et d’étiquetage des substances chimiques et des mélanges, conformément au système général harmonisé des Nations unies. Dans le droit européen, le responsable de la mise sur le marché est ainsi le fabricant, l’importateur, l’utilisateur en aval ou le distributeur de ce produit. Dans la pratique, c’est à la société mentionnée sur l’étiquette du produit qu’il revient de déclarer ses marchandises. Ce même règlement CLP impose aux États membres de désigner des organismes en capacité de recevoir des autorités européennes des informations sur la composition des mélanges dangereux. Ces organismes nationaux, souvent les centres antipoison, continuent par ailleurs de recevoir des informations de la part des fournisseurs de produits chimiques, dans le cas d’interventions sanitaires d’urgence.

2. ... et ouvert la voie à un système de contrôle et gestion des risques à l’échelle européenne

L’annexe VIII du règlement CLP ([326]) précité, en vigueur au 1er janvier 2021, crée un modèle unique de transmission des informations à l’autorité européenne compétente et aux centres antipoison. Elle propose un formulaire-type commun à l’ensemble des États-membres, permettant d’harmoniser les pratiques. Par ailleurs, l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) est l’organe européen compétent pour mettre au point des outils permettant la déclaration des informations. En ce sens, l’agence a conçu un portail de déclaration centralisé (Poison centers notification portal), communément appelé PCN.

Le règlement (CE) n° 2020/1677 fixe un calendrier à respecter pour se conformer à l’Annexe VIII du règlement CLP. Mais il n’impose aucun outil de déclaration. Ainsi, de 2021 à 2023, un fabricant, importateur ou utilisateur, mettant sur le marché un produit chimique dangereux au titre du règlement CLP, a pu déclarer les informations énumérées à l’Annexe VIII de ce même règlement sur le portail de déclaration centralisé ou sur le système national de chaque État-membre dans lequel il souhaite commercialiser son produit.

B. Le droit français

1. Le système national de déclaration des mélanges dangereux

L’obligation de déclaration d’informations concernant des risques potentiels aux travailleurs existe depuis la loi du 6 décembre 1976 ([327]).

Elle a d’abord pris la forme de fiches, puis d’enregistrements dans quatre bases de données réparties sur le territoire national. En 1997, celles-ci fusionnent pour créer un système unique de traitement de ces données ([328]). Par la suite, la loi du 21 juillet 2009 ([329]) a prévu la déclaration de mise sur le marché de toute substance ou préparation à la demande des organismes compétents. Cette même loi a créé une déclaration unique obligatoire à destination de ces mêmes organismes.

Les codes de la santé publique, de l’environnement et du travail prévoient une obligation de déclaration des mélanges classés dangereux en raison de leurs effets sur la santé ou de leurs effets physiques ([330]). Ces dispositions sont précisées par les parties réglementaires des codes de la santé publique ([331]) et de l’environnement ([332]), s’agissant en particulier du contenu de la déclaration et des modalités de transmission de ces informations. Tous les mélanges dangereux sont concernés, exceptés les produits mentionnés à l’article R. 1341-10 du code de la santé publique – notamment les médicaments. Par ailleurs, le système français dispose d’une classification de dangerosité des produits et mélanges, déterminée dans le code de la santé publique ([333]). Enfin, la violation du caractère obligatoire de la transmission des compositions des mélanges dangereux donne lieu à des sanctions pénales ([334]).

Conformément à l’article L. 4411-4 du code du travail, un arrêté du 21 mars 2016 a désigné l’Institut national de recherche et de sécurité pour la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles (INRS) pour collecter, exploiter et diffuser ces données ([335]). Il est par ailleurs chargé de leur confidentialité ([336]). Enfin, l’INRS partage l’intégralité des données récoltées avec les centres antipoison et de toxicovigilance (CAPTV), comme le prévoit l’article L. 1341-1 du code de la santé publique.

Depuis 2017, la déclaration d’un produit chimique ou biocide auprès de l’INRS se fait obligatoirement en ligne sur l’application « Déclaration-Synapse » ([337]). Cette déclaration est indépendante de l’enregistrement obligatoire des substances au niveau européen dans le cadre du règlement REACH.

2. Un droit français déjà modifié pour mise en conformité

La similarité des dispositions européennes et françaises a permis une transition fluide vers le système communautaire unique. Le droit français a intégré progressivement les normes européennes. En particulier, les ordonnances du 26 février 2009 et du 21 octobre 2010 ont accompagné l’entrée en vigueur des règlements CLP et REACH s’agissant des définitions et des termes relatifs aux substances et mélanges dangereux ([338]).

L’ordonnance du 22 décembre 2011 a poursuivi cette intégration des normes communautaires et imposé un étiquetage des produits et substances sur le modèle européen ([339]). De plus, cette ordonnance a adapté au droit de l’Union européenne la classification des produits dangereux au sein du code de la santé publique. Elle a aussi édicté, jusqu’à l’entrée en vigueur du règlement CLP, des mesures transitoires arrivées à terme le 1er juin 2015 – elles ont donc coexisté avec les normes européennes concernant les substances dangereuses entrées en vigueur au 1er décembre 2010. Enfin, cette même ordonnance a établi un système de déclaration unique des substances et mélanges dangereux, non seulement pour les importateurs mais aussi pour les utilisateurs ([340]).

Pour les déclarants, la transition entre les systèmes français et européen s’est traduite par un changement de modalité de déclaration, notamment un abandon progressif du site « Déclaration-Synapse » en faveur du portail de déclaration centralisé. Le portail européen a ouvert au 1er janvier 2021 en France. Toutefois, afin de permettre une transition fluide, le service national « Déclaration-Synapse » a été maintenu jusqu’au 1er janvier 2023. Cette coexistence était d’autant plus nécessaire que la déclaration des mélanges dangereux à destination d’un usage industriel ne deviendra obligatoire sur le portail de déclaration centralisé qu’au 1er janvier 2024.

II. Le projet de loi initial

Le présent article modifie le code de la santé publique et le code du travail afin de parachever sa mise en conformité avec le droit européen.

● Le I du présent article modifie le code de la santé publique.

Le 1° et le b du 2° ouvrent la possibilité d’inclure par voie réglementaire de nouveaux organismes compétents pour la réception des déclarations des industriels. Cette formalité rédactionnelle permet de faire des organismes européens les récipiendaires des déclarations de mélanges dangereux.

En outre, le 2° et le 4° suppriment les dispositifs de déclaration français et leur mention. En effet, la pleine applicabilité des dispositions européennes suppose de mettre en extinction le système français ainsi que les dispositions transitoires.

Par ailleurs, le 5° désigne le comité français d’accréditation (association de loi 1901) comme entité de recherche et de constat des infractions au code pénal. Cette disposition comble un vide juridique causé par l’abrogation de l’article L. 215-1 du code de la consommation, qui désignait comme telle la police judiciaire, les professionnels inspecteurs de santé publique et les inspecteurs nommés par les agences régionales de santé.

Enfin, le 6° supprime certaines conséquences pénales à la non-déclaration des mélanges dangereux, en conformité avec l’article 47 du règlement CLP relatif aux sanctions en cas de non-respect des dispositions du règlement.

● Le II modifie le code du travail. Il supprime notamment les dispositions organisant le système de déclaration aux autorités françaises, désormais obsolètes.

● Le III prévoit une modalité de déclaration transitoire, à définir par voie réglementaire, concernant les mélanges à destination d’un usage industriel, pour lesquels les dispositions européennes entrent en vigueur le 1er janvier 2024.

L’ensemble de ces dispositions n’ont aucun impact sur les industriels, en ce sens qu’elles actent une transition déjà avancée entre le système de déclaration français et le système unique européen.

III. Les modifications apportÉes par le sénat

Le présent article a été adopté sans modification par le Sénat.

IV. les modifications apportées par la commission

La commission a adopté l’article 21 dans sa rédaction issue du Sénat.

Article 22 Ratification de l’ordonnance n° 2022-414 du 23 mars 2022 portant adaptation des dispositions du code de la santé publique et du code rural et de la pêche maritime au droit de l’Union européenne dans le domaine des médicaments vétérinaires et aliments médicamenteux et ajustements rédactionnels

Adopté par la commission sans modification

L’article 22 a pour objet la ratification de l’ordonnance du 23 mars 2022 portant diverses adaptations au droit européen dans le domaine des médicaments vétérinaires et aliments médicamenteux. Cette ordonnance met le droit français en conformité avec les règlements (UE) 2019/4 relatif aux aliments médicamenteux pour animaux et 2019/6 relatif aux médicaments vétérinaires. Les modifications les plus importantes du droit français résultant de ces règlements portent sur les aliments médicamenteux, qui ne sont désormais plus traités, du point de vue de la réglementation, comme des médicaments mais comme des aliments animaux. Cette évolution se traduit par le passage des établissements de fabrication de ces aliments médicamenteux – qui ne sont plus considérés des établissements pharmaceutiques – de la compétence de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) vers celle des services départementaux interministériels de l’agriculture et de l’économie.

L’article 22 procède par ailleurs à des modifications rédactionnelles et à la correction de malfaçons dans le texte de l’ordonnance.

I. le droit existant

A. le droit communautaire

En janvier 2019, le Parlement européen et le Conseil ont adopté un « paquet médicaments vétérinaires », constitué de trois règlements :

– le règlement n° 2019/6 du 11 décembre 2018 relatif aux médicaments vétérinaires et abrogeant la directive 2001/82/CE ;

– le règlement n° 2019/5 ([341]), qui modifie la procédure centralisée d’autorisation de mise sur le marché (AMM) des médicaments vétérinaires ;

– et le règlement n° 2019/4 du 11 décembre 2018 concernant la fabrication, la mise sur le marché et l’utilisation d’aliments médicamenteux pour animaux, modifiant le règlement (CE) n° 183/2005 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 90/167/CEE du Conseil.

Ces trois règlements tendent, selon l’étude d’impact annexée au projet de loi, « à accroître la disponibilité de médicaments vétérinaires au niveau européen, à alléger la charge administrative, à stimuler la compétitivité et l’innovation, à améliorer le fonctionnement du marché intérieur et à traiter le risque pour la santé publique de la résistance aux antimicrobiens ».

● S’agissant des médicaments vétérinaires, les principales dispositions du règlement n° 2019/6 visent à harmoniser les pratiques nationales en ce qui concerne :

– les autorisations de mise sur le marché des médicaments vétérinaires, délivrées par l’autorité compétente de l’État membre ou par la Commission européenne, désormais valables pour une durée illimitée. Cinq types de procédures sont prévues afin de faciliter la mise sur le marché des médicaments vétérinaires dans l’ensemble des pays de l’Union européenne ;

– les établissements pharmaceutiques, qui doivent, pour leurs activités de fabrication ou d’importation de médicaments vétérinaires, disposer d’une autorisation de l’autorité compétente de l’État membre, délivrée à l’issue d’une inspection, et qui sont tenus de respecter un certain nombre de règles ;

– les autres opérateurs du médicament vétérinaire, à savoir les importateurs, fabricants et distributeurs de substances actives qui doivent enregistrer leur activité auprès de l’autorité compétente de l’État membre dans lequel ils sont établis, et les opérateurs de la distribution en gros qui doivent obtenir une autorisation européenne et respecter les bonnes pratiques européennes de distribution. En outre, l’importation et l’exportation depuis des pays tiers ne peuvent solliciter que des opérateurs titulaires d’une autorisation ;

– les obligations de pharmacovigilance des titulaires d’autorisation de mise sur le marché, avec un système européen mis en place aux fins d’enregistrement et de notification des effets indésirables présumés. Le non-respect de ces obligations est susceptible de conduire au retrait de l’autorisation de mise sur le marché ;

– les conditions de prescription et de délivrance des médicaments vétérinaires, avec l’établissement d’un socle commun de règles, même si une marge d’appréciation importante est laissée aux États membres ;

– la vente des médicaments vétérinaires, avec l’ouverture de la possibilité d’un commerce en ligne ;

– la publicité des médicaments vétérinaires, en principe autorisée mais régulée ;

– l’usage des médicaments antimicrobiens, strictement encadré et pour lequel chaque État conserve la possibilité de restreindre ou d’interdire l’utilisation de certains produits sur son territoire.

● S’agissant du règlement (UE) n° 2019/4 concernant les aliments médicamenteux, les principales dispositions sont les suivantes :

– l’aliment médicamenteux n’est plus considéré comme un médicament vétérinaire tel que le disposait la directive 2001/82/CE, mais comme un aliment, cependant soumis à prescription vétérinaire obligatoire. Il relève désormais du droit régissant l’alimentation animale ;

– les exploitants du secteur de l’alimentation animale qui fabriquent, entreposent, transportent et mettent sur le marché des aliments médicamenteux ou des produits intermédiaires sont soumis à agrément ou à enregistrement. Ils doivent se conformer à un certain nombre d’exigences visant à garantir la qualité, la sécurité et la traçabilité des aliments médicamenteux, mais également l’absence de contaminations croisées avec d’autres types d’aliments, ainsi qu’à des exigences en termes d’emballage et d’étiquetage ;

– la prescription et l’utilisation des aliments médicamenteux contenant un médicament antimicrobien sont strictement encadrées.

Le « paquet médicaments vétérinaires » est entré en application dans l’ensemble de l’Union européenne le 28 janvier 2022.

B. le droit français

Le régime des médicaments vétérinaires et aliments médicamenteux au sein de l’Union européenne était auparavant régi par des directives, qui avaient fait l’objet d’une transposition dans chaque État membre. Ce régime avait été décliné, en France, au titre IV du livre Ier de la cinquième partie du code de la santé publique, correspondant aux articles L. 5141-1 à L. 5146-5.

L’entrée en application du « paquet médicaments vétérinaires » a d’ores et déjà modifié les normes applicables puisque les règlements européens sont d’application directe, sans qu’il soit nécessaire de les transposer en droit interne. Cependant, certaines mesures d’harmonisation étaient nécessaires. Les principales évolutions sont les suivantes :

● S’agissant des médicaments vétérinaires, il s’agit essentiellement de mesures de coordination, dans la mesure où les règles françaises concernant les médicaments vétérinaires, de leur fabrication à leur dispensation et à leur surveillance, satisfaisaient déjà, dans l’ensemble, les exigences européennes. Le rôle de l’Agence nationale du médicament vétérinaire (ANMV), intégrée à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) et compétente en matière d’évaluation et de gestion du risque pour le médicament vétérinaire, ne s’en trouve pas réellement modifié.

● Les évolutions les plus importantes concernent les aliments médicamenteux, essentiellement en raison du changement de statut induit par le règlement européen. Ceux-ci n’étant désormais plus régis par le droit des médicaments vétérinaires, les fabricants et distributeurs d’aliments médicamenteux deviennent des opérateurs de l’alimentation animale, ce qui implique un contrôle de leurs activités par le préfet en lieu et place de l’Anses.

Pour le reste, la France faisant partie des États membres aux normes les plus strictes, l’harmonisation à un niveau élevé de sécurité de la fabrication, de la commercialisation et de l’utilisation des aliments médicamenteux pour animaux dans l’Union européenne n’a pas induit de changement important – à l’exception des transporteurs d’aliments médicamenteux qui n’étaient auparavant pas soumis au régime général d’agrément prévu par le règlement.

● Afin de mettre le droit français en conformité avec les règlements européens, l’article 27 de la loi du 3 décembre 2020 ([342]) a habilité le Gouvernement à adopter par ordonnance les dispositions législatives nécessaires dans le code rural et de la pêche maritime, le code de la santé publique et le code de la consommation. Sur le fondement de cette habilitation, l’ordonnance du 23 mars 2022 ([343]) a :

– adapté les dispositions contraires ou devenues redondantes avec les règlements européens ;

– adapté les règles applicables pour tous les opérateurs, depuis la production jusqu’à l’utilisation des médicaments vétérinaires et des aliments médicamenteux ;

– inclus des dispositions transitoires permettant d’organiser le passage de l’ancienne à la nouvelle réglementation pour les établissements pharmaceutiques et l’administration, et d’assurer à la fois la disponibilité en médicaments vétérinaires et la continuité des activités.

En raison du périmètre strict de l’habilitation donnée par la loi précitée du 3 décembre 2020, l’étude d’impact annexée au présent projet de loi précise que l’ordonnance a un impact négligeable sur l’ordre juridique interne.

II. Le projet de loi initial

● L’objet principal de l’article 22 est, au I, la ratification de l’ordonnance précitée du 22 mars 2022 relative aux médicaments vétérinaires et aliments médicamenteux.

● Le II procède à la correction de malfaçons rédactionnelles, dont certaines résultent de l’ordonnance du 22 mars 2022 :

– le 1° rétablit le champ de l’interdiction de la perception d’avantages de la part des industries pharmaceutiques vétérinaires, prévue à l’article L. 5141-13-1 du code de la santé publique. La rédaction issue de l’ordonnance de 2022 ne permettait pas de couvrir les titulaires d’autorisation ou d’enregistrement, il s’agit donc de remédier à cet oubli ;

– le 2° procède à un toilettage de l’article L. 5141-16, qui prévoit les dispositions relatives au médicament vétérinaire qui doivent être précisées par décret du Conseil d’État, afin de supprimer des dispositions obsolètes et redondantes ;

– le 3° rétablit le pouvoir de sanction du directeur général de l’Anses pour les règles de publicité, rectifiant une erreur de l’ordonnance du 22 mars 2022.

● Enfin, certaines dispositions du II constituent des ajouts modestes visant à assurer la bonne application des règlements européens :

– le 4° renvoie à une décision du directeur général de l’Anses, plutôt qu’à un arrêté ministériel, la détermination des conditions d’aptitude juridique et scientifique des inspecteurs ayant vocation à contrôler la bonne application des règlements européens (article L. 5146-4), dans un but de simplification ;

– le 5° prévoit l’utilisation de la base de données européenne relative à la pharmacovigilance pour les déclarations des événements indésirables par les titulaires d’autorisations de mise sur le marché (article L. 5441-15).

III. Les modifications apportées par le sénat

Le Sénat a adopté l’article 22 modifié par un amendement rédactionnel de la rapporteure.

IV. les modifications apportées par la commission

La commission a adopté cet article dans sa rédaction issue du Sénat.

*

Article 23 Ratification des ordonnances n° 2022-582 du 20 avril 2022 et n° 2022-1086 du 29 juillet 2022 et désignation de l’autorité administrative chargée de prononcer des sanctions financières dans le cadre de la surveillance du marché des dispositifs médicaux, des dispositifs médicaux de diagnostic in vitro, de leurs accessoires et des produits de l’annexe XVI du règlement (UE) 2017/745

Adopté par la commission avec modifications

L’article 23 ratifie deux ordonnances du 20 avril 2022 relative aux dispositifs médicaux et du 29 juillet 2022 relative aux dispositifs médicaux de diagnostic in vitro. Toutes deux ont été adoptées en vue d’adapter le droit français respectivement aux règlements européens 2017/745 relatif aux dispositifs médicaux et 2017/746 relatif aux dispositifs médicaux de diagnostic in vitro.

Ces ordonnances ont pour effets principaux d’introduire dans le droit français les définitions de dispositifs médicaux et dispositifs médicaux de diagnostic in vitro résultant du droit européen, en élargissant le spectre de la réglementation à leurs accessoires, ainsi que de redéfinir les compétences respectives de l’Agence nationale de sécurité du médicament (ANSM) et de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) pour la régulation de ce marché.

Par ailleurs, l’article 23 comporte plusieurs dispositions complémentaires ponctuelles concernant notamment les dispositifs sans visée médicale et les pouvoirs de sanction financière de la DGCCRF.

I. Le droit existant

A. Le droit communautaire

Le droit européen régissant les dispositifs médicaux a fait l’objet d’une refonte importante avec l’adoption, en 2017, de deux règlements :

– le règlement (UE) 2017/745 relatif aux dispositifs médicaux ([344]) ;

– et le règlement (UE) 2017/746 relatif aux dispositifs médicaux de diagnostic in vitro ([345]).

Cette refonte du droit européen a eu pour grands principes l’élaboration d’un cadre réglementaire rigoureux et transparent pour ces dispositifs qui connaissent aujourd’hui un essor considérable, en garantissant plus de sécurité pour les patients sans toutefois bloquer l’innovation.

La réglementation européenne évolue dans le sens d’une exigence plus importante en termes de sécurité et d’évaluation clinique, avec une différenciation en fonction du risque porté par le dispositif médical. Ce mouvement réglementaire accompagne l’évolution du secteur, devenu un domaine de pointe s’appuyant sur l’intelligence artificielle et la science des matériaux, et donnant de plus en plus de place au dispositif médical comme moyen thérapeutique.

Cet accroissement des exigences a été notable dans le secteur des dispositifs médicaux de diagnostic in vitro, jusqu’ici très peu régulés. L’adoption parallèle des deux règlements sur les dispositifs médicaux (DM) et sur les dispositifs médicaux de diagnostic in vitro (DMDIV) montre qu’une même logique et un même souci ont guidé la réglementation de ces deux secteurs, qui globalement converge sur les grandes lignes, mais tient aussi compte de la spécificité des DMDIV par rapport aux autres dispositifs médicaux.

Les évolutions les plus notables sont les suivantes :

– un élargissement du champ de la régulation, qui englobe les accessoires ([346]) aux dispositifs médicaux ainsi que des groupes de produits (dits « produits de l’annexe XVI ») n’ayant pas de destination médicale mais présentant un caractère invasif (lentilles de coloration des yeux, équipements visant à réduire, enlever ou détruire les tissus adipeux…) ;

– un renforcement général des exigences en matière de sécurité et de performance des DM et DMDIV. Par exemple, les fabricants ont obligation d’employer une personne chargée du respect de la réglementation et disposant, pour cela, d’une expertise professionnelle attestée ;

– la définition d’un cadre exigeant en matière d’investigations cliniques (pour les DM) et d’études de performance (pour les DMDIV) ;

– l’amélioration de la traçabilité des DM et DMDIV par la mise en place d’un identifiant unique et le développement de la base de données EUDAMED sur laquelle l’ensemble des dispositifs ont vocation à être référencés ;

– un renforcement des procédures d’évaluation de la conformité par un « marquage CE » qui se rapproche des autorisations de mise sur le marché requises pour les médicaments, et un meilleur encadrement des organismes notifiés habilités à certifier cette conformité ;

– la mise en place d’un groupe de coordination des autorités compétentes au niveau européen.

Le renforcement de la régulation du secteur accroît le rôle et les missions des autorités compétentes pour l’application des deux règlements. En France, il s’agit de l’Agence nationale de sécurité du médicament (ANSM).

Le règlement 2017/745 est entré en application le 26 mai 2021 ; le règlement 2017/746, le 26 mai 2022.

B. Le droit national

D’application directe, les deux règlements européens ont d’ores et déjà commencé à produire leurs effets en droit interne. Cependant, la refonte de la réglementation européenne impose aux États membres – et à la France en particulier – un effort d’adaptation. Comme l’a formulé la directrice générale de l’ANSM, Mme Christelle Ratignier-Carbonneil, « c’est une marche importante pour les industriels car le niveau d’exigences est nettement plus élevé ».

● L’article 40 de la loi du 2 août 2021 relative à la bioéthique ([347]) a habilité le Gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour adapter aux deux règlements européens précités :

– les livres II à IV de la cinquième partie du code de la santé publique relatifs aux dispositifs médicaux et aux dispositifs médicaux de diagnostic in vitro ;

– le titre II du livre Ier de la première partie du même code relatif aux recherches impliquant la personne humaine, afin de préciser les modalités applicables aux investigations cliniques et aux études de performance.

● Les ordonnances n° 2022-582 ([348]) et n° 2022-1086 ([349]) ont procédé à ces adaptations, s’agissant respectivement des DM et des DMIDIV. Les modifications apportées consistent principalement en des mesures de coordination, d’abrogation de dispositions obsolètes et de simplification. Les évolutions les plus notables sont :

– l’extension du champ d’application des règles relatives aux DM à leurs accessoires et produits ;

– la désignation de l’ANSM comme autorité compétente en charge de la mise sur le marché des DM et DMDIV, de leur mise en service, de leur mise à disposition, de l’attribution de l’identifiant unique, ainsi que de la surveillance du marché. Néanmoins, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) demeure l’autorité compétente pour les DM et DMDIV, leurs accessoires et les produits de l’annexe XVI destinés à être utilisés directement par les consommateurs.

– l’extension du champ des sanctions pénales, pour l’adapter aux exigences nouvelles de la réglementation européenne, et l’extension du champ des sanctions financières susceptibles d’être prononcées par l’ANSM.

II. Le projet de loi initial

L’article 23 vise, en premier lieu, à ratifier les ordonnances n° 2022-1086 et n° 2022-582 précitées. Il complète par ailleurs ces deux textes pour prendre en compte des problématiques qui excédaient le champ de l’habilitation et pour corriger certaines malfaçons.

● Le I prévoit la ratification des deux ordonnances n° 2022-1086 et n° 2022-582 ;

● Le II procède à plusieurs modifications complémentaires du code de la santé publique.

– Les 3°, 5°, 6°, 7° et 8° rectifient des erreurs rédactionnelles.

– Les 1°, 2°, 4° et 10° portent spécifiquement sur les produits de l’annexe XVI qui ne pouvaient être inclus dans l’ordonnance en raison du périmètre de l’habilitation. Il s’agit de décliner les normes européennes relatives à ces produits dans le cadre des articles L. 1151-2 relatif à la prévention des risques liés à certains actes, techniques, procédés et méthodes à visée esthétique, L. 1111-3-2 quant aux informations devant figurer sur un devis normalisé pour un acte impliquant la pose d’un dispositif médical sur mesure, L. 1111-3-3 sur l’obligation d’établissement d’un devis pour les DM, et L. 6111-2 à propos de la gestion des DM stériles par les établissements de santé.

– Le 9° insère dans le code un chapitre relatif aux sanctions financières pouvant être prononcées par la DGCCRF. En effet, à la différence de l’ANSM, la DGCCRF n’a pas de pouvoir de sanction financière en cas de manquement à la réglementation régissant des dispositifs médicaux dont elle assure la surveillance. L’étude d’impact jointe au projet de loi note que cette situation est d’autant plus préjudiciable que « ce type de sanction administrative est particulièrement dissuasif dans d’autres secteurs dans lesquels la DGCCRF exerce ce pouvoir ». Il est donc créé un article L. 5473-1 qui confère à la DGCCRF un pouvoir de sanction financière sur le modèle de celui exercé par l’ANSM. Cette sanction, d’un montant maximal de 150 000 euros pour une personne physique, et 10 à 30 % du chiffre d’affaires pour une personne morale, peut être assortie d’une astreinte journalière plafonnée à 2 500 euros ainsi que d’une interdiction de publicité si le manquement porte sur ce point, et peut être publiée sur le site internet de la DGCCRF. Deux nouveaux articles L. 5473-2 et L. 5473-3 organisent le cumul des sanctions ainsi qu’un partage d’information entre DGCCRF et ANSM pour garantir qu’un même manquement ne soit pas sanctionné deux fois.

III. Les modifications apportées par le sénat

● Outre des modifications rédactionnelles, le Sénat a, sous l’impulsion de la rapporteure, largement complété l’article 23 pour y ajouter un volet relatif à la prévention des ruptures d’approvisionnement de dispositifs médicaux et dispositifs médicaux de diagnostic in vitro.

Le Sénat a souligné que ces ruptures avaient tendance à s’accroître, sans que quiconque ne dispose d’une information claire à ce sujet, et sans qu’aucun mécanisme n’ait été prévu – à la différence des médicaments – pour prévenir ces ruptures, qui peuvent avoir des conséquences d’autant plus graves pour les patients que les DM et DMDIV ont, de manière croissante, un rôle thérapeutique.

Les sénateurs ont adopté un dispositif qui reprend des dispositions votées en loi de financement de la sécurité sociale pour 2022, censurées par le Conseil constitutionnel ([350]) au motif qu’elles n’entraient pas dans le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale.

– Le 5° bis du II rétablit dans le code de la santé publique un article L. 5211-5-1 qui définit les dispositifs médicaux qualifiés d’indispensables. Il impose aux fabricants, importateurs et distributeurs de ces dispositifs qui envisagent d’en cesser et d’en suspendre la commercialisation d’en informer l’ANSM au moins un an auparavant, ainsi que de mettre en œuvre « toute mesure utile et nécessaire » pour éviter les ruptures et garantir la continuité des soins. En cas de risque de rupture ou de rupture, ces personnes effectuent une déclaration auprès de l’ANSM. Lorsque ces obligations n’ont pas été respectées, l’Agence est habilitée à prendre « toute mesure utile » pour prévenir la pénurie et garantir la continuité des soins.

– Le 5° ter du II rétablit un article L. 5221-7 dont les dispositions sont identiques à celles présentées à l’alinéa précédent pour les dispositifs médicaux de diagnostic in vitro.

– Le 7° du II est complété pour modifier l’article L. 5461-9, relatif aux manquements passibles de sanctions financières, afin d’inclure les manquements aux obligations posées par le nouvel article L. 5211-5-1.

– Le 7° bis du II complète, dans le même objectif, l’article L. 5462-8 relatif aux manquements passibles de sanctions financières s’agissant des DMDIV.

– Le 7° ter du II procède à des mesures de coordination.

● Par ailleurs, le 9° du II, qui confère un pouvoir de sanction financière à la DGCCRF, est complété pour que les sanctions puissent être publiées sur un autre site internet du ministère de l’économie – et pas seulement celui de la DGCCRF.

IV. les modifications apportées par la commission

● La commission a adopté, sur proposition de la rapporteure, un amendement visant à aménager le dispositif de prévention des pénuries d’approvisionnement ajouté par le Sénat.

Cet amendement ne remet pas en question la philosophie du dispositif, mais vise à le rendre plus opérationnel, au regard de la spécificité du secteur des dispositifs médicaux, lequel rassemble des produits très divers, allant de la paire de lunettes à la prothèse de hanches. Il a été établi en concertation avec le Gouvernement et l’agence nationale de sécurité du médicament (ANSM), dans le cadre des travaux conduits par l’agence sur cette problématique.

La nouvelle rédaction adoptée par la commission conduit, en substance, à ménager plus de souplesse dans le texte de loi, à la fois sur la définition des dispositifs médicaux « indispensables » et sur le régime qui leur est applicable, afin de pouvoir prévoir, au niveau réglementaire, des mesures spécifiques adaptées à la situation de telle ou telle catégorie de dispositifs médicaux.

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Article 24 Pénalité financière pour non-respect des obligations de sérialisation par les pharmaciens d’officine

Adopté par la commission avec modifications

I. Le droit existant

A. Le droit communautaire

La directive 65/65/CE du 26 janvier 1965 marque le début de l’harmonisation communautaire dans le domaine du médicament. Près de vingt ans plus tard, elle a été complétée par la directive 2001/83/CE instituant le code communautaire du médicament à usage humain, puis par le règlement 2309/93 établissant les procédures communautaires et instituant l’Agence européenne du médicament (EMEA). La directive 2004/27/CE a renforcé ce socle initial, en matière notamment du suivi des médicaments, en développant la pharmacovigilance et en instituant des plans de gestion de risques.

● La directive 2011/62/UE du 1er juillet 2011, dite « médicaments falsifiés », est entrée en vigueur le 2 janvier 2013. Elle introduit diverses mesures pour harmoniser la lutte contre la falsification de médicaments dans l’Union européenne. Ses dispositions comprennent notamment :

– des mesures de sécurité obligatoires à l’extérieur de l’emballage, à savoir un identifiant individuel des boites (sérialisation) et un dispositif inviolabilité ;

– un logo européen d’identification des pharmacies en ligne légales ;

– un durcissement des limitations à l’importation d’ingrédients médicaux ;

– un durcissement des modalités de catalogage pour les distributeurs.

Ainsi la directive européenne 2011/62/UE institue-t-elle un code communautaire pour la prévention de l’introduction dans la chaîne d’approvisionnement légale de médicaments falsifiés, par la sérialisation et le dispositif d’inviolabilité des boîtes.

Les médicaments concernés sont mentionnés au (1) du a de l’article 45 de la directive 2001/83/CE. Par ailleurs, les États-membres ont la possibilité d’ajouter de nouveaux médicaments à cette liste, avec un effet national uniquement, conformément au (5) du a de l’article 54 de la directive 2011/83/CE. Depuis le 1er février 2019, tout médicament non inscrit sur une de ces listes ne peut être équipé du dispositif européen de sérialisation.

Pour garantir l’effectivité de ses dispositions, la directive des médicaments falsifiés prévoit l’introduction en droit national de pénalités en cas de falsification de médicaments.

● Le règlement délégué n° 2016/161/UE, publié le 9 février 2016, précise l’ensemble des dispositions de la directive médicaments falsifiés. Concernant l’identifiant unique, il prévoit l’apposition d’un code Data Matrix ([351]) (technique similaire au QR code) sur chaque conditionnement. Ce code est unique et permet la traçabilité de la boîte de médicament jusqu’à sa délivrance. Les pharmaciens, lorsqu’ils vendent une boîte, scannent ce code qui est alors désactivé.

Pour mettre en œuvre ce système dit de traçabilité, le règlement délégué prévoit la mise en place d’un organe de gouvernance au niveau européen (appelé EMVO, European Medicine Verification Organisation) et dans chaque État membre (NMVO, National Medicine Verification Organisation). Ils sont chargés de gérer, respectivement, le système au niveau européen et celui de chaque État membre.

L’article 25 de ce même règlement impose aux pharmaciens de « vérifier les dispositifs de sécurité et désactiver l’identifiant unique des médicaments dotés de ces dispositifs au moment où ils les délivrent au public » ([352]).

Le système de traçabilité est entré en vigueur le 9 février 2019 ([353]).

B. Le droit national

1. Le système français de suivi des médicaments, similaire à celui proposé par le cadre européen, est en cours de modernisation

● L’article R. 5121-138 du code de la santé publique définit les éléments devant apparaître sur l’étiquetage du conditionnement des médicaments. Son contenu a évolué depuis 1998 ([354]), en parallèle avec les exigences européennes. Le numéro de lot doit figurer sur les conditionnements. Cependant, la falsification de médicament n’a pas été définie dans le code de la santé publique avant le 22 décembre 2012 ([355]).

Depuis 1969 ([356]), la surveillance de la délivrance, nommée ensuite pharmacovigilance, incombe au pharmacien responsable défini à l’article R. 5124-34 du code de la santé publique. Par ailleurs, une ordonnance du 15 juillet 2016 a inscrit la pharmacovigilance parmi les bonnes pratiques mentionnées à l’article L. 5121-5 du code de la santé publique ([357]). Le non-respect de ces bonnes pratiques peut entraîner des sanctions financières ([358]) et pénales ([359]).

● Enfin, le décret du 6 mai 2015 relatif à la pharmacovigilance des médicaments dérivés du sang fait de la traçabilité jusqu’au patient une obligation. De plus, l’arrêté du 24 décembre 1997 impose au pharmacien la saisie des données suivant une procédure informatisée, sur un modèle similaire au dispositif européen créé par la suite. Le pharmacien conserve une copie de l’ordonnance, le numéro de série et la quantité délivrée. Ce système est informatisable grâce à des codes-barres. Il n’existe toutefois pas de modèle de sérialisation unique.

2. L’adaptation du droit national au droit européen a déjà eu lieu

● Un décret du 31 décembre 2012 a créé l’obligation de sérialisation des médicaments sur le modèle européen ([360]). Ce même décret transpose l’obligation d’un dispositif antieffraction à l’article R. 5121-138-3 du code de la santé publique. Par la suite, le décret n° 2018-291 du 20 avril 2018 relatif à la sécurité de la chaîne d’approvisionnement des médicaments a été publié afin de transposer les évolutions de la directive médicaments falsifiés.

En France, tous les médicaments soumis à prescription médicale obligatoire sont concernés par cette réglementation ([361]) à l’exception de ceux listés à l’annexe 1 du règlement délégué 2016/161 du 2 octobre 2015. Sont également concernés par cette obligation certains médicaments sur prescription médicale facultative, mentionnés à l’annexe 2 du règlement délégué 2016/161 du 2 octobre 2015.

● L’organisme français compétent pour la sérialisation, France MVO, procède à l’importation dans le système de répertoires France MVS des données des médicaments circulant en France.

II. Le projet de loi initial

L’article 24 ouvre aux caisses d’assurance maladie la possibilité d’imposer une pénalité d’un montant de 2 000 euros à l’encontre des officines de pharmacie lorsque des manquements à l’obligation de désactivation de l’identifiant unique sont constatés par France MVO. Cette pénalité financière peut être renouvelée de manière trimestrielle. Le titulaire d’officine peut présenter ses observations en amont de toute décision de sanction.

Les pénalités recouvrées seront reversées à la Caisse nationale d’assurance maladie (Cnam) selon les modalités prévues par les dispositions générales encadrant le régime des pénalités auxquelles s’exposent les personnes ou établissements auteurs de manquements au préjudice d’organismes de sécurité sociale.

III. Les Modifications apportÉes par le sÉnat

L’article 24 a été adopté sans modification par le Sénat.

IV. les modifications apportées par la commission

La commission a adopté un amendement de la rapporteure corrigeant une erreur de référence, s’agissant des modalités de recouvrement de la pénalité financière prévue par l’article.

Le texte initial faisait référence à des alinéas abrogés par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023. L’amendement lui substitue une référence aux huitième et neuvième alinéas de l’article L. 144-17-2 du code de la sécurité sociale, dont le contenu est similaire.

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Article 24 bis (nouveau)

Suppression de certaines exemptions concernant le tabac à chauffer

Introduit par la commission

L’article 24 bis (nouveau) vise à transposer la directive déléguée (UE) 2022/100 qui supprime certaines exemptions applicables aux produits du tabac à chauffer, dans un contexte où une forte augmentation de la consommation de ces produits est observée dans l’Union européenne et en France.

Ainsi, à compter d’octobre 2023, ces produits seront soumis aux mêmes règles que les cigarettes et le tabac à rouler s’agissant de l’interdiction d’arômes caractérisants et d’additifs, et des messages sanitaires à apposer sur les emballages.

I. le droit existant

A. le droit national

Le tabac à chauffer constitue un produit du tabac relativement nouveau, qui, du fait de ce développement récent, passait, il y a quelques semaines encore, largement entre les mailles de la réglementation des autres produits du tabac (cigarettes, cigares, tabac à rouler, à priser...).

Le rapport de première lecture de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 expose que les produits de tabac à chauffer « se distinguent d’autres produits, notamment produits combustibles du tabac, par leur absence de combustion et donc de fumée. Il s’agit en réalité de produits générant des aérosols contenant de la nicotine, contrairement aux cigarettes électroniques, et d’autres produits chimiques que le consommateur inhale par la bouche. Les produits chauffent à une température de 350°C à l’aide d’un appareil alimenté par une batterie, alors que les cigarettes classiques se situent plutôt aux alentours de 600°C » ([362]).

L’étude d’impact annexée à ce projet de loi de financement de la sécurité sociale faisait état du « développement fort et rapide des produits du tabac à chauffer », dont les ventes ont été multipliées par vingt entre 2018 et 2020 dans l’Union européenne, pour représenter aujourd’hui 2,5 % des ventes totales de tabac.

L’industrie du tabac présente le tabac à chauffer comme un produit à moindre risque au motif qu’« il chauffe le tabac au lieu de le brûler ». En réalité, cette affirmation est contestée par les études scientifiques, qui montrent que ce dispositif produit du monoxyde de carbone, donc du goudron, comme les cigarettes classiques, et qu’il fonctionne de façon à délivrer des doses de nicotine qui engendrent une dépendance. Bien que les effets nocifs sur la santé n’aient pas encore été démontrés scientifiquement, la présence de ces composés toxiques a incité l’Organisation mondiale de la santé (OMS) à recommander une taxation de ces produits sur les mêmes bases que les autres produits du tabac.

Jusqu’à récemment, le tabac à chauffer était classé dans la catégorie fiscale des « autres tabacs à fumer », dont les taux, tarif et minimum de perception étaient plus faibles que ceux applicables aux cigarettes, ce qui constituait une incitation à les consommer. L’article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 ([363]) est venu rectifier cette situation, en créant une catégorie fiscale dédiée pour les tabacs à chauffer, avec l’objectif d’augmenter progressivement les accises afférentes, de façon à faire converger le prix de ces produits vers celui des autres produits du tabac.

B. le droit communautaire

Le droit communautaire a également fait l’objet d’une évolution récente pour prendre en compte l’essor de la consommation du tabac à chauffer, auparavant marginale.

Au sein de l’Union européenne, un régime juridique harmonisé a été établi pour les produits du tabac dans le cadre d’une directive du 3 avril 2014 ([364]). Ce texte mentionne le tabac à chauffer mais, en raison d’une consommation alors faible, ne le soumet par aux même régime juridique que des produits grand public comme les cigarettes et le tabac à rouler.

L’article 7 de cette directive disposait ainsi, dans sa rédaction initiale, que « les produits du tabac autres que les cigarettes et le tabac à rouler sont exemptés des interdictions visées aux paragraphes 1 et 7 », lesquels interdisent la mise sur le marché de produits du tabac contenant un arôme caractérisant et les produits du tabac contenant des arômes dans l’un de leurs composants tels que les filtres, le papier, le conditionnement et les capsules, ou tout dispositif technique permettant de modifier l’odeur ou le goût des produits du tabac concernés ou leur intensité de combustion.

Ce même article 7 prévoyait cependant une possibilité d’évolution réglementaire liée à une modification des habitudes de consommation en disposant que « la Commission adopte des actes délégués conformément à l’article 27 pour retirer cette exemption pour une catégorie particulière de produits en cas d’évolution notable de la situation établie par un rapport de la Commission ».

La Commission européenne a déclaré le 29 juin dernier qu’elle souhaitait interdire la vente de tous les produits aromatisés de tabac à chauffer dans le cadre de son objectif d’une génération sans tabac dans l’Union européenne d’ici 2040. Au terme d’une période d’examen, la Commission européenne a publié le 3 novembre 2022 la directive déléguée 2022/100 ([365]), laquelle interdit les arômes caractéristiques pour les produits de tabac chauffé, et impose des avertissements sanitaires comparables à ceux des autres cigarettes.

Les États membres sont tenus de transposer ces dispositions en droit national au plus tard le 23 juillet 2023 et de les appliquer à partir du 23 octobre 2023.

II. Les dispositions adoptées par la commission

Sur proposition de la rapporteure, la commission a adopté un amendement portant article additionnel, afin de transposer dans le code de la santé publique les évolutions portées par la directive déléguée 2022/100 concernant le tabac à chauffer.

● Le 1° du I ajoute le tabac à la chauffer à la liste des produits du tabac établie à l’article L. 3512-1. Il étend par ailleurs les interdictions d’arômes et d’additifs prévues pour les cigarettes et le tabac à rouler, figurant à l’article L. 3512-16, au tabac à chauffer.

● Le 2° du I aligne, à l’article L. 3512-22, les règles de conditionnement et d’emballage du tabac à chauffer sur celles applicables aux produits du tabac à fumer ; il conviendra désormais d’appliquer sur les emballages de ces produits un message sanitaire apposé deux fois, ainsi qu’une photographie, un avertissement général et un message d’information.

● Le 3° du I rend applicables au tabac à chauffer les sanctions prévues à l’article L. 3515-3 pour les cigarettes, en cas de non-respect des interdictions posées aux articles précités L. 3512-16 et L. 3512-22.

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Article 25 Actualisation des fondements juridiques européens des demandes de coopération des services de l’aide sociale à l’enfance

I. L’État du droit : la coopÉration internationale en matiÈre de protection de l’enfance

A. Droit europÉen

Le règlement (CE) 2201/2003 du 27 novembre 2003 sur la compétence, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale (dit règlement « Bruxelles II bis ») a été élaboré principalement dans le but d’aider les couples internationaux à résoudre les litiges transnationaux liés au divorce et à la garde des enfants.

Il traite, à ce titre, des décisions en matière de « responsabilité parentale », ce qui inclut au sens du droit européen les dispositions relatives au placement d’un enfant et à la protection de l’enfance. Il organise les modalités de coopération entre États membres en la matière.

L’article 55 du règlement « Bruxelles II bis » précise le rôle des autorités centrales désignées dans chaque État membre pour mettre en œuvre cette coopération. L’article 56 organise le régime de placement de l’enfant dans un autre État membre que celui dans lequel réside habituellement l’enfant. Il prévoit une consultation préalable de l’autorité centrale de l’État de destination si l’intervention d’une autorité publique y est prévue pour ce type de placement. La décision de placement ne peut alors être prise qu’avec l’accord de l’État requis.

Le règlement « Bruxelles II bis » a fait l’objet d’une refonte par le règlement (UE) 2019/1111 du Conseil du 25 juin 2019 relatif à la compétence, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale, ainsi qu’à l’enlèvement international d’enfants (dit règlement « Bruxelles II bis refonte »).

Le règlement « Bruxelles II bis refonte » est entré en application le 1er août 2022. Toutefois, par application de l’article 100 du règlement précité, le règlement « Bruxelles II bis » continue de s’appliquer aux procédures antérieures au 1er août 2022 et relevant du domaine de la responsabilité parentale.

Les règles nouvelles à la coopération en matière de responsabilité parentale sont définies par le chapitre V du règlement « Bruxelles II bis refonte », et en particulier les articles 79 à 82. Elles diffèrent très peu de celles qui résultaient du règlement « Bruxelles II bis ».

L’article 79 précise les missions qui incombent aux autorités centrales requises en y ajoutant notamment l’aide à la localisation d’un enfant situé dans l’État membre requis. L’article 80 précise les modalités de collecte et d’échange d’informations dans le cadre d’une demande de coopération. L’article 81 prévoit une assistance dans la mise en œuvre des décisions en matière de responsabilité parentale lorsqu’elles ont été rendues dans un autre État membre. L’article 82 traite du placement d’un enfant dans un autre État membre en prévoyant explicitement une approbation préalable de l’autorité compétente de l’autre État membre.

Le règlement prévoit enfin, à l’article 97, les modalités de coordination avec les dispositions de la convention de La Haye du 19 octobre 1996 concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l’exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants.

B. Droit interne

En droit interne, le principe de la transmission d’informations matière de protection de l’enfance est prévu par l’article L. 221-3 du code de l’action sociale et des familles.

Les quatre premiers alinéas permettent la transmission d’informations entre présidents de conseils départementaux, en particulier lorsque les familles et mineurs concernés ont changé de domicile.

Le dernier alinéa porte plus spécifiquement sur la transmission d’informations dans le cadre de la coopération internationale. Il a été introduit par l’article 8 de la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant.

Outre la convention de La Haye du 19 octobre 1996, il vise explicitement les articles 55 et 56 du règlement (CE) 2201/2003 du 27 novembre 2003 sur la compétence, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale (dit « Bruxelles II bis »).

Il permet ainsi la coopération européenne et internationale des services de l’aide sociale à l’enfance départementaux par l’intermédiaire du ministère de la justice en sa qualité d’autorité centrale. Sur ce fondement, les services de l’aide sociale à l’enfance des conseils départementaux peuvent être sollicités aux fins d’établir des rapports sur la situation de mineurs se trouvant dans leur ressort, ou encore d’évaluer les capacités d’accueil et d’hébergement des personnes auprès desquelles le placement de mineurs est envisagé par une juridiction ou une autorité compétente étrangère.

Selon l’étude d’impact, en 2021, le département de l’entraide, du droit international privé et européen (service de la Direction des affaires civiles et du sceau) a été saisi de 239 demandes de coopération en matière de responsabilité parentale (sur un total de 442 demandes traitées en la matière).

Article L. 221-3 du code de l’action sociale et des familles

« Lorsqu’une famille bénéficiaire d’une prestation d’aide sociale à l’enfance, hors aide financière, ou d’une mesure judiciaire de protection de l’enfance change de département à l’occasion d’un changement de domicile, le président du conseil départemental du département d’origine en informe le président du conseil départemental du département d’accueil et lui transmet, pour l’accomplissement de ses missions, les informations relatives au mineur et à la famille concernés.

« Il en va de même lorsque la famille est concernée par une information préoccupante en cours de traitement ou d’évaluation.

« Pour l’accomplissement de sa mission de protection de l’enfance, le président du conseil départemental peut demander au président du conseil départemental d’un autre département des renseignements relatifs à un mineur et à sa famille quand ce mineur a fait l’objet par le passé, au titre de la protection de l’enfance, d’une information préoccupante, d’un signalement ou d’une prise en charge dans cet autre département. Le président du conseil départemental ainsi saisi transmet les informations demandées.

« Les modalités de cette transmission d’informations sont définies par décret en Conseil d’Etat, après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

« Le service de l’aide sociale à l’enfance répond dans les meilleurs délais aux demandes de coopération transmises par une autorité centrale ou une autre autorité compétente, fondées sur les articles 55 et 56 du règlement (CE) n° 2201/2003 du Conseil du 27 novembre 2003 relatif à la compétence, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale abrogeant le règlement (CE) n° 1347/2000 et les articles 31 à 37 de la convention concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l’exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants, signée à La Haye le 19 octobre 1996. »

II. Le dispositif proposÉ : l’actualisation des rÉfÉrences au droit européen en droit interne concernant la coopÉration internationale en matiÈre de protection de l’enfance

Le présent article ajoute au dernier alinéa de l’article L. 221-3 du code de l’action sociale et des familles les références aux articles 79 à 82 du règlement dit « Bruxelles II bis refonte » (règlement (UE) 2019/1111 du Conseil du 25 juin 2019 relatif à la compétence, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale, ainsi qu’à l’enlèvement international d’enfants). Autrement dit, il vise à actualiser les références au droit européen dans la législation de droit interne.

Le présent article ne supprime pas, en revanche, les références au règlement « Bruxelles II bis ». Le maintien de ces références se justifie par le fait que le règlement « Bruxelles II bis » continue de s’appliquer aux décisions, actes et accords antérieurs au 1er aout 2022 et relevant du domaine de la responsabilité parentale.

Dans son avis, le Conseil d’État n’a formulé aucune observation particulière.

Les règles issues du règlement « Bruxelles II bis refonte » étant sensiblement les mêmes que celles prévues par le règlement « Bruxelles II bis » concernant la coopération en matière de responsabilité parentale, le dispositif proposé ne devrait avoir, selon l’étude d’impact, aucune incidence sur l’activité des services de l’aide sociale à l’enfance.

III. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

IV. Les modifications apportÉes par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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TITRE III

DISPOSITIONS D’ADAPTATION AU DROIT DE L’UNION EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE TRANSPORTS

Article 26

Transposition des nouvelles mesures obligatoires de la directive « Eurovignette » révisée en 2022 (modulation et majoration des péages) pour les véhicules de transport de marchandises et personnes

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Adopté par la commission avec modifications

L’article 26 vise à transposer, dans le code de la voirie routière, les dispositions rendues obligatoires par la directive « Eurovignette » telle que révisée en 2022, à savoir :

– l’obligation de modulation des péages applicables aux véhicules lourds en fonction des émissions de CO2 ;

– l’obligation d’appliquer une redevance pour coûts externes liée à la pollution atmosphérique due au trafic.

Le choix a été fait de n’appliquer ces nouvelles obligations qu’aux contrats de concession signés après le 24 mars 2022.

Lors de son examen au Sénat, cet article a été complété par des dispositions visant à permettre l’exonération ou la réduction des péages au bénéfice des véhicules les moins polluants relevant de la norme EURO la plus stricte, à permettre une modulation des péages en fonction de la congestion du trafic, à préciser que les modulations de péage doivent être sans effet sur le montant total des recettes de l’exploitant et à prévoir un avis consultatif de l’Autorité de régulation des transports sur les mesures d’application de ces nouvelles obligations. Le Sénat a également ajouté un report à mars 2026 de l’application de la majoration pour coûts externes liée à la pollution atmosphérique afin que les transporteurs puissent anticiper au mieux la nécessité de renouveler leur parc de véhicules.

À l’Assemblée nationale, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de la rapporteure pour avis supprimant le report à mars 2026 ajouté au Sénat afin de permettre aux nouvelles dispositions d’entrer en vigueur au fur et à mesure du renouvellement des contrats même avant cette date.

Le présent article traduit en droit français les dernières dispositions issues de la directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des véhicules pour l’utilisation d’infrastructures routières suivant sa révision en 2022. La modulation des tarifs et l’obligation d’appliquer une redevance externe pour la pollution liée au trafic ne s’appliqueront que progressivement, au fur et à mesure de la renégociation des contrats de concession, dont la majeure partie sera renouvelée après 2030.

I. la rÉglementation existante : une portée limitée de la directive « eurovignette »

A. la directive « EUROVIGNETTE » et sa transposition dans le droit français

La directive 1999/62/CE relative à la taxation des véhicules pour l’utilisation d’infrastructures routières, dite « directive Eurovignette », définit les règles applicables, au sein de l’Union européenne, en matière de taxation des poids lourds empruntant certains axes routiers. À l’origine, la directive « Eurovignette » ne visait pas à instaurer des modulations écologiques mais avait au contraire pour but de limiter le niveau des péages afin de garantir la libre circulation des personnes et des marchandises.

Progressivement, de nouvelles dispositions ont été adoptées, notamment dans le domaine environnemental. Les autoroutes françaises sont responsables de 7 % des émissions nationales, en raison de leur utilisation par les usagers (46 % pour les véhicules légers, 54 % pour les poids lourds). Avant la révision de 2022, la directive prévoyait ainsi l’obligation pour les États membres de faire varier la redevance d’infrastructure applicable aux poids lourds en fonction de la classe d’émissions EURO du véhicule (article 7 octies). À ce jour, les véhicules respectant les normes EURO les plus exigeantes relèvent de la classe EURO VI. Cette norme pourrait encore évoluer sous l’impulsion de la Commission européenne qui a présenté, le 10 novembre 2022, une proposition visant à définir de nouvelles normes EURO VII pour réduire les émissions polluantes des véhicules et améliorer la qualité de l’air.

En droit français, les dispositions relatives aux péages figurent au sein du chapitre X du titre Ier du code de la voirie routière. En particulier, la section 2 de ce chapitre, composée des articles L. 119-5 à L. 119-8, porte sur les péages applicables aux véhicules de transport de marchandises par route. L’article L. 119-5 précise ainsi que les péages sont perçus sans discrimination directe ou indirecte en raison de la nationalité du transporteur, de l’immatriculation du véhicule, de l’origine ou de la destination du transport. Toutefois, les péages applicables aux véhicules lourds de marchandises (d’un poids total autorisé en charge de plus de 3,5 tonnes) peuvent faire l’objet de modulations. Les conditions d’application de ces modulations sont fixées par les contrats de délégation de service public et leurs cahiers des charges mentionnés à l’article L. 122-4.

Ce dernier article L. 122-4 pose initialement le principe de la gratuité de l’usage des autoroutes mais prévoit cependant qu’un péage peut être institué par décret en Conseil d’État, pris après avis de l’Autorité de régulation des transports (ART), pour l’usage d’une autoroute en vue d’assurer la couverture totale ou partielle des dépenses de toute nature liées à la construction, à l’exploitation, à l’entretien, à l’aménagement ou à l’extension de l’infrastructure. Cet article prévoit également que la convention de concession et le cahier des charges annexé fixent les conditions dans lesquelles le concessionnaire exerce les missions qui lui sont confiées par l’État et en contrepartie desquelles il est autorisé à percevoir des péages.

À ce titre, selon l’article L. 119-6 du code de la voirie routière, la lutte contre les dommages causés à l’environnement, la résorption de la congestion du trafic, la réduction des dommages causés aux infrastructures et l’amélioration de la sécurité routière figurent parmi les motifs pouvant légitimer une modulation tarifaire des péages.

Le réseau concédé représente aujourd’hui environ 9 200 kilomètres d’autoroute, soit plus de 95 % du réseau autoroutier national, plus de 1 000 aires de services et des transactions de péage générant près 1,55 milliard d’euros chaque année (4,5 millions d’euros par jour). Malgré ce trafic important, seuls quatre contrats autoroutiers, attribués après le 1er janvier 2010, appliquent la modulation EURO pour un linéaire de 235 kilomètres sur les 9 200 kilomètres environ que compte le réseau concédé, c’est-à-dire environ 2,5 % du réseau seulement. Selon l’Autorité de régulation des transports, la plupart des poids lourds aujourd’hui atteignent en outre la classe EURO VI, ce qui rend la pertinence d’une extension de la mesure sujette à caution. Cela plaiderait pour une modulation en fonction du niveau d’émissions de dioxyde de carbone plutôt que de la classe EURO prévue.

Cette possibilité a d’ailleurs été insérée à l’article 134 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « climat et résilience ». Le montant acquitté au titre du péage modulé ne peut être supérieur de plus de 100 % au péage qui serait acquitté, dans les mêmes conditions, par des véhicules équivalents dont la motorisation présente les meilleures performances environnementales.

Enfin, l’article 137 de la loi « climat et résilience » autorise le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance, d’ici août 2023, pour permettre aux régions volontaires d’instituer, à compter du 1er janvier 2024, des contributions spécifiques assises sur la circulation des véhicules de transport routier de marchandises empruntant les voies du domaine public routier national mises à leur disposition dans le cadre de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite « 3DS ».

B. la révision de la directive

1. Les éléments obligatoires

La directive « Eurovignette » a été modifiée par la directive (UE) 2022/362 du Parlement européen et du Conseil du 24 février 2022, avec une date limite de transposition de cette nouvelle directive fixée au 25 mars 2024.

La directive de 2022 contient plusieurs dispositifs obligatoires visant à améliorer le bilan carbone lié à l’utilisation des autoroutes.

D’une part, son article 7 octies bis prévoit une obligation de modulation des redevances d’infrastructure pour les véhicules utilitaires lourds en fonction de leur classe d’émissions de CO2. Il est prévu que cette variation s’applique au plus tard deux ans après la publication des émissions de CO2 de référence pour ces sous-groupes de véhicules. L’article 11 du règlement (UE) 2019/1242 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 prévoit en effet qu’au plus tard le 30 avril de chaque année, la Commission publie, par voie d’actes d’exécution, une liste indiquant, à compter du 1er juillet 2020, pour chaque constructeur, ses émissions spécifiques moyennes de CO2 au cours de la période précédente. Ces références sont donc appelées à évoluer au fil du temps. À l’échelle nationale, il est prévu que les États membres établissent différentes classes d’émissions de CO2 pour chaque type de véhicule utilitaire lourd. Les États peuvent également supprimer toute redevance pour les véhicules à émission nulle jusqu’au 31 décembre 2025 (75 % d’exonération maximum par la suite).

D’autre part, l’article 7 quater bis de la directive « Eurovignette » révisée prévoit la mise en place obligatoire, à compter du 25 mars 2026, d’une redevance pour coûts externes liée à la pollution atmosphérique due au trafic des véhicules lourds sur le réseau à péage. Il est toutefois possible de déroger à cette obligation lorsqu’elle entraînerait le détournement sur d’autres voies des véhicules les plus polluants avec des répercussions négatives en termes de sécurité routière et de santé publique. En outre, la directive permet aux États membres de prévoir que cette redevance pour coûts externes ne s’applique pas, pour une durée maximale de quatre ans, aux véhicules utilitaires lourds qui respectent les normes d’émissions EURO les plus strictes.

Le paragraphe 2 de l’article 7 octies ter de la directive prévoit en outre l’obligation pour les États membres, à compter du 1er janvier 2026, de faire varier les péages acquittés par les camionnettes et minibus en fonction de la performance environnementale de ces véhicules.

Pour chacune de ces trois obligations, la directive révisée prévoit une souplesse en limitant leur application aux contrats de concession conclus après le 24 mars 2022.

2. Les éléments facultatifs

La directive permet également aux États membres de se saisir d’autres dispositifs facultatifs :

– la possibilité d’introduire une redevance de congestion de trafic sur les tronçons routiers régulièrement saturés et pendant les périodes de congestion (article 7 quinquies bis de la directive) ;

– la possibilité d’appliquer un surpéage sur des tronçons routiers spécifiques régulièrement saturés ou dont l’utilisation par des véhicules cause des dommages importants à l’environnement (article 7 septies de la directive) ;

– la possibilité de faire varier la redevance d’infrastructure pour réduire la congestion, réduire au minimum les dommages causés aux infrastructures, optimiser l’utilisation des infrastructures concernées ou promouvoir la sécurité routière (article 7 octies de la directive) ;

– la possibilité d’appliquer des taux de péage réduits sur certains tronçons routiers ou de décider de n’appliquer aucune redevance routière sur certains tronçons routiers, en particulier sur des tronçons à faible intensité de trafic dans des zones peu densément peuplées (paragraphe 6 de l’article 7 de la directive) ;

– la possibilité de ne pas appliquer les dispositifs obligatoires mentionnés ci-dessus pour l’utilisation de ponts, tunnels et passages de col, à la condition que l’application de ces dispositifs ne soit pas techniquement possible ou si cela conduisait à détourner les véhicules les plus polluants et engendrait des conséquences négatives en termes de sécurité routière et de santé publique (paragraphe 4 de l’article 7 de la directive).

II. le dispositif proposÉ : une transposition des seules dispositions obligatoires

L’article 26 du projet de loi prévoit une transposition des seuls éléments à caractère obligatoire de la directive. Dans ce cadre, il prévoit la création d’une nouvelle section 4 « Dispositions communes aux péages applicables aux véhicules de transport de marchandises par route et aux véhicules de transport de personnes » au sein du chapitre X du titre Ier du code de la voirie routière, applicable aux contrats de concession conclus après le 24 mars 2022 (article 7 de cette même directive). Cette application différée dans le temps vise à éviter une remise en cause des règles tarifaires des contrats autoroutiers existants et un bouleversement de l’équilibre économique des contrats, qui pourrait avoir pour conséquence pour l’État de devoir compenser les déséquilibres financiers induits pour les contrats en cours, ce qui pourrait s’avérer coûteux.

Trois nouveaux articles sont ainsi ajoutés dans la nouvelle section 4 du chapitre X du titre Ier du code de la voirie routière.

L’article L. 119-11 vise à transposer l’obligation de modulation des péages des véhicules utilitaires lourds en fonction de leurs émissions de CO2 prévue à l’article 7 octies bis de la directive, pour les contrats de concession conclus après le 24 mars 2022.

Le nouvel article L. 119-12 tend quant à lui à transposer l’obligation prévue au paragraphe 3 de l’article 7 quater bis de la directive d’appliquer une redevance pour coûts externes liée à la pollution atmosphérique due au trafic des véhicules utilitaires lourds. Il prévoit ainsi que les péages mentionnés à l’article L. 119-11 susmentionné sont majorés d’une telle redevance pour coûts externes.

Enfin, un nouvel article L. 119-13 prévoit qu’un décret en Conseil d’État détermine, en tant que de besoin, les conditions d’application de la section 4 précitée.

Par ailleurs, l’article 26 du présent projet de loi procède, dans ses alinéas 16 et 17, au remplacement de plusieurs références – devenues obsolètes – de la directive de 1999, dont l’intitulé : « Directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures » a été remplacé, en application de l’article 1er de la directive de 2022, par : « Directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des véhicules pour l’utilisation d’infrastructures routières ».

La rapporteure pour avis salue le fait que l’article 26 se borne à une transposition des éléments obligatoires de la directive car de nombreux éléments facultatifs sont redondants avec des dispositifs déjà existants en droit national, comme la possibilité de moduler les péages pour éviter la congestion, ou peuvent être adoptés par voie réglementaire.

La rapporteure pour avis est ainsi satisfaite de l’équilibre de l’article mais proposera par amendement la suppression de l’alinéa 19 de l’article 26, introduit au Sénat, qui peut nuire à la compréhension de l’application de la redevance pour coûts externes prévue par la directive « Eurovignette » en fixant une date d’entrée en vigueur à partir du 25 mars 2026. En effet, la rédaction proposée de l’article L. 119-11 du code de la voirie routière prévoit que le dispositif de modulation en fonction des émissions de CO2 s’applique pour toutes les concessions pour lesquelles le contrat est signé ou la procédure d’appel d’offres est initiée après le 24 mars 2022, dans les conditions prévues par l’article 7 octies bis de la directive. Dès lors, le fait d’indiquer une date d’entrée en vigueur de l’article L. 119-12 au 25 mars 2026 est inutile et peut même poser un problème de droit délicat à résoudre. En effet, l’administration a lancé plusieurs consultations qui seront soumises à la directive Eurovignette puisque les contrats seront postérieurs au 24 mars 2022, mais ceux-ci seront signés avant le 25 mars 2026. Pour éviter tout risque juridique susceptible de perturber les consultations, il est souhaitable de supprimer l’alinéa 19.

La rapporteure pour avis tient également à rappeler que les différentes modulations introduites doivent éviter le plus possible de perturber le trafic routier, notamment dans les zones rurales qui ont besoin d’une desserte par la route. Il est ainsi nécessaire de rappeler que le secteur du transport routier ne dispose pas d’une rentabilité suffisante pour lui permettre d’opérer seul le virage nécessaire à son verdissement. À cet égard, la Fédération nationale des transports routiers a fait part à la rapporteure pour avis du fait que les dispositifs d’aide à l’achat de véhicules poids lourds électriques ou fonctionnant avec des carburants propres sont aujourd’hui très insuffisants. En effet, seulement 2 % du parc des véhicules poids lourds, estimés à près de 600 000 véhicules, répondent aujourd’hui aux critères de faibles émissions. La fin du bonus écologique pour ces véhicules apparaît ainsi regrettable.

III. Les modifications apportÉes par le sÉnat

En commission, le Sénat a adopté sept amendements du rapporteur pour avis, M. Cyril Pellevat. Ces amendements visent à :

– permettre la mise en œuvre d’exonération ou de réduction des péages au bénéfice des véhicules les plus moins polluants (à émission nulle ou relevant de la norme EURO la plus stricte) (alinéa 9) ;

– permettre une modulation des péages en fonction de la congestion du trafic (alinéa 10) ;

– préciser que les modulations de péage doivent être sans effet sur le montant total des recettes de l’exploitant (alinéa 11) ;

– prévoir un avis consultatif de l’Autorité de régulation des transports sur les mesures d’application de ces nouvelles obligations (alinéa 15) ;

– reporter à mars 2026 l’application de la majoration pour coûts externes liée à la pollution atmosphérique afin que les transporteurs puissent anticiper au mieux la nécessité de renouveler leur parc de véhicules (alinéa 19).

L’article ainsi amendé a été voté en séance publique au Sénat.

Seul le report à mars 2026 de la majoration pour coûts externes liée à la pollution atmosphérique pose une difficulté. La rapporteure pour avis remarque également que la modulation des péages en fonction de la congestion pour trafic existe déjà dans le droit français, sans toutefois que cette nouvelle inscription dans la loi ne pose de difficultés particulières.

IV. LEs modifications apportées par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’amendement CD5 de la rapporteure pour avis. Cet amendement supprime le report à mars 2026 de l’application de la majoration pour coûts externes, ajouté au Sénat. En effet, les dispositions de l’article 26 ont vocation à entrer en vigueur au fur et à mesure du renouvellement des contrats des concessions autoroutières, soit après 2030 dans la majorité des cas. Toutefois, certains contrats pourront faire l’objet d’un renouvellement avant 2026, ce que viendrait empêcher l’alinéa 19 dans sa version issue du Sénat.

La commission a adopté l’article 26 ainsi modifié.

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Article 26 bis A (nouveau)

Coordonner les compétences et les missions de l’Autorité de régulation des transports en matière de système européen de télépéage

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Introduit par la commission

L’article 26 bis A, introduit sur proposition de la rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale, renforce les pouvoirs de l’Autorité de régulation des transports (ART) en matière de système européen de télépéage.

I. les compÉtences renouvelées de l’autoritÉ de rÉgulation des transports en matière de télépéage

L’article L. 1262-3 du code des transports définit les missions de l’Autorité de régulation des transports. Il renvoie au code de la voirie routière les missions de l’autorité relatives au secteur des autoroutes. L’article L. 119-4 de ce code précise notamment le rôle de l’autorité dans le cadre du service européen de télépéage.

Dans ce domaine, les missions de l’autorité ont été élargies par la loi n° 2021-1308 du 8 octobre 2021 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine des transports, de l’environnement, de l’économie et des finances. L’autorité a désormais pour mission :

– la tenue du registre national de télépéage, comportant l’enregistrement des prestataires du service européen de télépéage ([366]), l’éventuelle abrogation des décisions d’enregistrement ([367]) et l’intégration dans le registre des déclarations de secteur des percepteurs de péage et de leurs éventuelles mises à jour ([368]) ;

– une mission de conciliation entre les percepteurs de péage et les prestataires du service européen de télépéage ([369]).

Pour mener à bien l’exercice de ses missions, l’article L. 1264-2 du code des transports établit que l’Autorité de régulation des transports dispose d’un droit d’accès à « toutes les informations utiles » auprès des personnes désignées à cet article. Cependant, cet article ne confère pas à l’autorité de droit d’accès aux informations relatives au service européen de télépéage.

Cette compétence est prévue au niveau réglementaire par l’article D. 119-29-2 du code la voirie routière. Chaque année, la personne morale enregistrée en tant que prestataire transmet à l’Autorité de régulation des transports un dossier d’information dont la composition est fixée par arrêté du ministre chargé des transports, pris sur proposition de l’autorité.

II. les modifications apportées par la commission

Afin de permettre à l’Autorité de régulation des transports d’exercer pleinement ses missions en matière de service européen de télépéage, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de la rapporteure pour avis.

Cet amendement ajoute un 6° à l’article L. 1264-2 du code des transports qui prévoit que l’Autorité de régulation des transports peut recueillir toutes les informations utiles auprès des percepteurs de péages, des prestataires du service européen de télépéage et de toute personne dont l’activité est liée à la prestation du service européen de télépéage.

La commission des affaires sociales a adopté cet amendement portant création de l’article 26 bis A.

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Article 26 bis

Transposition des nouvelles mesures obligatoires de la directive « Eurovignette » révisée en 2022 (modulation et majoration des péages) dans l’ordonnance du 26 mai 2021 relative à l’instauration d’une taxe sur le transport routier de marchandises recourant à certaines voies du domaine public routier de la Collectivité européenne d’Alsace

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Adopté par la commission avec modifications

L’article 26 bis, inséré à l’initiative du rapporteur pour avis de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, vise à élargir le champ d’application de la transposition prévue à l’article 26 à la taxe que peut instaurer la Collectivité européenne d’Alsace sur le transport de marchandises en application de l’ordonnance n° 2021-659 du 26 mai 2021.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale a adopté un amendement de la rapporteure pour avis liant l’entrée en vigueur de l’article à la publication des actes européens. Cette modification permet à la Collectivité européenne d’Alsace de fixer le montant des modulations avant mars 2024, même dans l’hypothèse où la Commission n’aurait pas encore publié les actes techniques à cette date.

L’ordonnance n° 2021-659 du 26 mai 2021 relative aux modalités d’instauration d’une taxe sur le transport routier de marchandises recourant à certaines voies du domaine public routier de la Collectivité européenne d’Alsace donne la possibilité à la Collectivité européenne d’Alsace (CEA) de soumettre à une taxe les véhicules de transport de marchandises empruntant certaines voies de son domaine routier.

Dans l’article 26 du projet de loi, seules les dispositions du code de la voirie routière sont modifiées pour assurer la transposition des obligations résultant de la directive « Eurovignette » révisée en 2022. Le champ d’application de la transposition prévu à l’article 26 est donc incomplet puisqu’il ne s’applique pas à l’ordonnance précitée, pourtant également régie par la directive « Eurovignette ». Le présent article vise à corriger cette anomalie.

I. la rÉglementation en vigueur

L’ordonnance n° 2021-659 du 26 mai 2021 relative aux modalités d’instauration d’une taxe sur le transport routier de marchandises recourant à certaines voies du domaine public routier de la Collectivité européenne d’Alsace est antérieure à la révision de la directive « Eurovignette ». Elle permet à la CEA de prévoir une modulation des taux kilométriques des redevances perçues sur le transport routier de marchandises en fonction de la classe d’émission EURO du véhicule ou de tenir compte des coûts résultant pour la société de la pollution atmosphérique et sonore liée au trafic.

II. les modifications apportées par le sénat

Il est impératif que le régime de la taxe qui sera mise en œuvre par la CEA respecte les prescriptions obligatoires de la directive à compter de mars 2024, date limite de transposition de ce texte. Il était donc nécessaire de prévoir une mesure de transposition de la directive pour y intégrer le cas particulier de la CEA. C’est l’objet de l’article 26 bis du projet de loi, qui modifie l’ordonnance du 26 mai 2021 à cet effet.

III. LEs modifications apportées par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de la rapporteure pour avis. Cet amendement lie l’entrée en vigueur de l’article à la publication des actes européens, dans les conditions prévues par la directive « Eurovignette ». Cette précision donne la possibilité à la Collectivité européenne d’Alsace de continuer à moduler les péages de son domaine routier après mars 2024, même dans l’hypothèse où la Commission n’aurait pas encore publié les actes techniques à cette date.

La commission a adopté l’article 26 bis ainsi modifié.

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Article 27

Correction d’erreurs matérielles pour assurer l’effectivité de la transposition de la directive du 17 avril 2019 relative aux installations de réception portuaires pour le dépôt des déchets des navires

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Adopté par la commission sans modification

L’article 27 rectifie deux erreurs de renvoi figurant aux articles L. 5336-1-4 et L. 5336-3-7 du code des transports issus de la transposition, par l’ordonnance n° 2021-1165 du 8 septembre 2021, de la directive (UE) 2019/883 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 relative aux installations de réception portuaires pour le dépôt des déchets des navires.

Cette correction vise l’application effective des contrôles et des sanctions administratives prévus dans le cadre de l’obligation de dépôt des déchets des navires dans les ports.

Le Sénat a introduit un III à cet article afin de ratifier l’ordonnance n° 2021-1165 du 8 septembre 2021.

I. la rÉglementation du dÉpÔt des dÉchets des navires vise à mieux protÉger les milieux marins contre les rEjets illicites

La convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires, dite convention Marpol, fixe des normes strictes pour le dépôt des déchets des navires et pose des interdictions de rejets en mer. Elle impose notamment que les parties contractantes garantissent la mise à disposition d’installations de réception dans les ports.

La directive (UE) 2019/883 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 relative aux installations de réception portuaires pour le dépôt des déchets des navires, modifiant la directive 2010/65/UE ([370]) et abrogeant la directive 2000/59/CE ([371]) a pour objectif de satisfaire les exigences de la convention Marpol en renforçant la protection du milieu marin contre les conséquences néfastes des déchets des navires qui font escale dans les ports situés dans l’Union.

Ainsi, l’article 4 de cette directive prévoit que les États membres garantissent la disponibilité d’installations de réception des déchets des navires qui utilisent habituellement le port. L’article 7 dispose qu’avant de quitter un port situé dans l’Union, le capitaine du navire faisant escale dépose tous les déchets conservés à bord dans une installation de réception portuaire. Des dérogations sont accordées aux navires disposant d’une capacité de stockage suffisante pour atteindre l’escale suivante, à ceux au mouillage pendant moins de 24 heures ou en cas de mauvaises conditions météorologiques. Afin d’assurer une application effective de ces mesures, l’article 10 établit que les États membres veillent à ce que tout navire puisse faire l’objet d’inspections.

Le II de l’article 125 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire autorise le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin de transposer la directive (UE) 2019/883. Ainsi, l’ordonnance n° 2021-1165 du 8 septembre 2021 ([372]) a transposé cette directive en modifiant le code des transports. Ce dispositif a été complété par le décret n° 2021-1166 ([373]) ainsi que par quatre arrêtés publiés au Journal officiel du 15 octobre 2022 ([374]).

II. le dispositif proposÉ : La correction de deux erreurs de renvoi pour une application effective des contrÔles des dÉpÔts et des sanctions en cas de manquement

L’article 27 du présent projet de loi vise à rectifier deux erreurs de transposition de la directive (UE) 2019/883 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019.

Le I corrige une erreur de renvoi à l’article L. 5536-1-4 du code des transports disposant que « sans préjudice des sanctions pénales encourues, une majoration de 10 % du droit de port relatif aux déchets peut être appliquée, en cas de méconnaissance des dispositions de la sous-section 1 de la section 3 du chapitre IV du présent titre, dans les conditions prévues par décret en Conseil d’État ». Or, la sous-section 1 mentionnée renvoie aux définitions tandis que la sous-section 2 traite des « Obligations relatives au dépôt des déchets des navires et contrôle » auxquelles renvoie l’article. Elles concernent notamment :

– les navires auxquels s’appliquent les obligations relatives au dépôt des déchets, ainsi que les navires exemptés de ces obligations (article L. 5334-8) ;

– l’obligation pour les capitaines de navires de fournir des informations sur les déchets de leurs navires (article L. 5334-8-1) ;

– l’obligation pour les capitaines de navires de déposer les déchets conservés à bord, ainsi que les navires exemptés de cette obligation (article L. 5334-8-2) ;

– les cas dans lesquels les autorités compétentes peuvent exiger le dépôt de déchets (article L. 5334-8-3).

Ainsi, afin que les sanctions prévues à l’article L. 5536-1-4 puissent être appliquées, la mention « sous-section 1 » est remplacée par la mention « sous-section 2 ».

Le II de l’article 27 du présent projet de loi corrige une erreur rédactionnelle concernant les agents mentionnés à l’article L. 5336-3-7 du code des transports habilités à relever l’identité d’une personne mise en cause dans le cadre d’une infraction relevant de l’article L. 5336-11 de ce même code, à savoir la méconnaissance de l’obligation pour le capitaine d’un navire, bateau, ou engin flottant, de déposer ses déchets.

Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 5336-3-7 renvoie aux 2°, 3° et 4° de l’article L. 5336-3-1 du code des transports disposant que les infractions prévues à l’article L. 5336-11 peuvent être constatées par :

– les officiers de port et les officiers de port adjoints (2°) ;

– les administrateurs des affaires maritimes (3°) ;

– les fonctionnaires affectés dans les services exerçant des missions de contrôle dans le domaine des affaires maritimes sous l’autorité ou à la disposition du ministre chargé de la mer (4°).

Ainsi rédigé, les officiers de port et les officiers de port adjoints sont désignés comme autorité compétente alors que sont exclus les inspecteurs de la sécurité des navires et de la prévention des risques professionnels maritimes, véritablement compétents en la matière. Pour pallier cette erreur, la mention « 2° à 4° » de l’article L. 5336-7 est remplacée par la mention « 3° à 5° ».

III. Les modifications apportÉes par le sÉnat

En commission, le Sénat a adopté l’amendement COM-19 du rapporteur pour avis, M. Cyril Pellevat, qui inscrit, dans un III, la ratification de l’ordonnance n° 2021-1165 du 8 septembre 2021 afin de donner à l’ensemble de ses dispositions une pleine valeur législative.

L’article ainsi amendé a été adopté en séance publique.

IV. Les modifications apportÉes par la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

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Article 28

Transposition du règlement (UE) 2021/782 du Parlement et du Conseil du 29 avril 2021 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Adopté par la commission sans modification

L’article 28 vise à transposer en droit interne le règlement (UE) 2021/892 du 29 avril 2021 relatif aux droits et obligations des voyageurs ferroviaires révisant le règlement d’application directe (CE) 1371/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007.

Ce nouveau règlement a pour objectif de renforcer la protection des droits des voyageurs ferroviaires et d’encourager les voyages en train tout en garantissant des conditions de concurrence équitables pour les entreprises ferroviaires. Pour ce faire, le règlement établit des règles concernant : la non-discrimination des voyageurs handicapés et à mobilité réduite, la responsabilité des entreprises ferroviaires en matière d’assurance, les droits des voyageurs en cas d’accident, les droits des voyageurs en cas de perturbations (annulation ou retard), dont leur droit à indemnisation, les informations minimales à fournir aux voyageurs, la définition et le contrôle des normes de qualité de service et de gestion des risques, le traitement des plaintes ainsi que les règles générales d’application.

Dans la continuité du règlement de 2007, le règlement du 29 avril 2021 accorde des dérogations aux services ferroviaires urbains, suburbains et régionaux, retranscrites dans le projet de loi initial. Des amendements adoptés au Sénat ont restreint le nombre de ces dérogations.

I. le rÈglement du 23 octobre 2007 renforce la protection des droits des voyageurs ferroviaires mais crÉe un rÉgime d’exception pour les services ferroviaires urbains, suburbains et rÉgionaux

Le règlement d’application directe (CE) 1371/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 encadre les droits et obligations des voyageurs ferroviaires. Il établit des règles concernant :

– les informations que doivent fournir les entreprises ferroviaires, la conclusion de contrats de transport, l’émission de billets et la mise en œuvre d’un système informatisé d’information et de réservation pour les transports ferroviaires ;

– la responsabilité des entreprises ferroviaires et leurs obligations en matière d’assurance pour les voyageurs et leurs bagages ;

– les obligations des entreprises ferroviaires envers les voyageurs en cas de retard ;

– la protection des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite voyageant en train et l’assistance à ces personnes ;

– la définition et le contrôle des normes de qualité du service, la gestion des risques pour la sécurité personnelle des voyageurs ainsi que le traitement des plaintes ;

– les règles générales en matière d’exécution.

L’article 2 dispose que le règlement de 2007 s’applique aux voyages et services ferroviaires assurés par une ou plusieurs entreprises ayant obtenu une licence ferroviaire. Ce même article accorde plusieurs dérogations. Son 4° précise que les États membres peuvent octroyer une dérogation jusqu’à cinq ans, renouvelable deux fois pour une période maximale de cinq ans à chaque fois, aux services ferroviaires intérieurs de transport de voyageurs ([375]). Le paragraphe 5 établit que les services ferroviaires urbains, suburbains ([376]) et régionaux ([377]) de transport de voyageurs peuvent déroger à l’application des dispositions du règlement, à l’exception des articles 9 (disponibilité des billets, des billets directs et des réservations), 11 (responsabilité relative aux voyageurs et aux bagages), 12 (assurance), 19 (droit au transport), 26 (sécurité personnelle des voyageurs), ainsi qu’au I de l’article 20 (communication d’informations aux personnes handicapées et à mobilité réduite).

L’ensemble de ces dérogations ont été inscrites en droit français au sein du chapitre unique du livre V « Droits et obligations des voyageurs ferroviaires », du livre Ier de la deuxième partie du code des transports.

L’article L. 2151-1 établit que le règlement de 2007 s’applique aux voyages et services ferroviaires pour lesquels une entreprise doit avoir obtenu une licence conformément à la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte). Cette disposition exclut certaines entreprises ferroviaires du champ d’application. En effet, l’article L. 2122-10 du code des transports soumet les entreprises ferroviaires à l’obtention d’une licence pour exercer leur activité de transport mais accorde des dérogations aux services urbains et suburbains de transport de voyageurs, ainsi qu’aux services exploitant uniquement des services ferroviaires de transport de voyageurs sur des infrastructures locales ou régionales autonomes.

L’article L. 2151-2 applique les dispositions de l’article 2 du règlement de 2007 en distinguant deux régimes d’application. D’une part, les services publics de transport ferroviaire de voyageurs urbains, départementaux ou régionaux ne sont soumis qu’aux articles 9, 11, 12, 19, 26, ainsi qu’au I de l’article 20 du règlement. D’autre part, ces mêmes articles sont applicables aux autres services intérieurs de transport ferroviaire de voyageurs mais uniquement pour une période de cinq ans, renouvelable deux fois par décret. À l’issue de cette période, l’ensemble des dispositions du règlement est applicable à ces services. Il est précisé que l’autorité compétente pour l’organisation d’un service public ferroviaire de transport de voyageurs peut décider d’appliquer tout ou partie des dispositions non obligatoires du règlement européen.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : transposer le RÈglement du 29 avril 2021 afin de mieux protÉger les droits des voyageurs ferroviaires et renforcer l’usage du train tout en accordant des dÉrogations àux services ferroviaires urbains, suburbains et rÉgionaux

Le règlement (CE) n° 1371/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 a fait l’objet de plusieurs modifications aboutissant à l’adoption du règlement (UE) 2021/782 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2021 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires.

Ce nouveau règlement a pour objectif d’assurer une protection effective des droits des voyageurs, de renforcer les droits des voyageurs handicapés ou à mobilité réduite, et d’encourager le recours au transport ferroviaire.

L’article 2 accorde plusieurs dérogations. Les États membres peuvent dispenser de l’application du règlement les services qui sont exploités uniquement à des fins historiques ou touristiques, à l’exception des articles 13 (responsabilité relative aux voyageurs et aux bagages) et 14 (assurance et couverture de la responsabilité). De même, le 6° de cet article permet aux services ferroviaires urbains, suburbains et régionaux d’être exemptés des dispositions du règlement à l’exception des articles 5 (conditions du contrat de transport et tarifs discriminatoires), 11 (disponibilité des billets et réservations), 13 (responsabilité relative aux voyageurs et aux bagages), 14 (assurance et couverture de la responsabilité), 21 (droit au transport), 22 (communication d’informations aux personnes handicapées et aux personnes à mobilité réduite), 27 (sûreté personnelle des voyageurs) et 28 (plaintes). En plus de ces articles, les services ferroviaires régionaux de voyageurs sont obligatoirement soumis aux articles 6 (bicyclettes) et 12 (billets directs) ainsi qu’au paragraphe 3 de l’article 18 (remboursement et réacheminement).

L’article 28 du présent projet de loi retranscrit la majorité des dérogations prévues par le règlement du 29 avril 2021.

Le 2° du I de l’article 28 modifie les deux premiers alinéas de l’article L. 2151-2 du code des transports, remplacés par cinq paragraphes :

Le I dudit article L. 2151-2 dispose que les services urbains, suburbains et régionaux sont soumis à l’application des articles 5, 11, 13, 14, 21, 22, 25, 26, 27 et 28 du règlement. À l’exception de l’article 26 portant sur la formation du personnel des entreprises ferroviaires et des gestionnaires de gares à l’accompagnement des personnes handicapées et à mobilité réduite, cette disposition correspond au champ d’application prévu par le règlement.

Le II établit que les services de transport ferroviaire de voyageurs organisés par Île-de-France Mobilités et par les régions sont soumis à l’application des paragraphes 5 et 6 de l’article 6 du règlement qui donnent la possibilité aux entreprises ferroviaires d’établir et de tenir à jour des plans sur la façon d’accroître et d’améliorer le transport de vélos, ainsi que sur toute autre solution encourageant l’utilisation du train et du vélo. Ces plans doivent être établis après consultation du public et des organisations représentatives concernées. La dernière phrase du II dispose que ces plans sont élaborés par les autorités organisatrices des services.

Le III de l’article L. 2151-2 précise les obligations prévues par le règlement s’appliquant aux services régionaux. Ainsi, en plus des dispositions mentionnées au I et II, les transports régionaux sont soumis à l’application :

– des paragraphes 1 à 4 de l’article 6 autorisant les voyageurs à emporter leur vélo dans un train sous réservation (paragraphe 1) placé sous leur surveillance en cas d’indisponibilité des emplacements dédiés et ne devant causer aucun dommage aux autres voyageurs ou aux équipements (paragraphe 2). Les entreprises ferroviaires peuvent limiter le droit des voyageurs d’emporter leur vélo pour des raisons opérationnelles, en particulier en raison des capacités limitées pendant les heures de pointe ou sur la base du poids et de la dimension des vélos (paragraphe 3). Enfin, les entreprises ferroviaires veillent à ce que la composition des trains comprenne un nombre d’emplacements pour vélo suffisant lors d’une passation de marché ou lors d’un réaménagement du matériel roulant (paragraphe 4) ;

– de l’article 12 relatif aux billets directs qui oblige les services ferroviaires à longue distance ou régionaux, lorsqu’ils sont exploités par une entreprise unique, à proposer un billet direct pour ces services. Pour les autres services ferroviaires de transport de voyageurs, les entreprises doivent s’efforcer de coopérer afin de proposer des billets directs. En cas de correspondance, et préalablement à l’achat, il est indiqué au voyageur si ces billets entrent dans la catégorie des billets directs ;

– du paragraphe 3 de l’article 18 prévoyant que les entreprises ferroviaires peuvent autoriser le voyageur à conclure des contrats avec d’autres prestataires de transport lui permettant d’atteindre sa destination finale en cas de correspondance manquée liée à un retard ou à une annulation. Si les possibilités de réacheminement disponibles ne sont pas communiquées dans un délai de 100 minutes à compter de l’heure de départ prévue, l’entreprise ferroviaire rembourse les coûts nécessaires que le voyageur a supportés ;

– de l’article 23 relatif à l’assistance dans les gares et à bord des personnes handicapées ou à mobilité réduite (tarif spécial pour la personne handicapée ou à mobilité réduite et son accompagnateur, gratuité de l’assistance) ;

– de l’article 24 relatif aux conditions dans lesquelles est fournie l’assistance (mécanisme de notification unique jusqu’à 24 heures avant le départ, prise en charge dans un délai ne pouvant excéder une heure avant le départ, point de contact unique) ;

– de l’article 25 disposant que les entreprises ferroviaires et les gestionnaires des gares qui provoqueraient la perte ou l’endommagement d’équipements de mobilité et de dispositifs d’assistance ou la blessure de chiens d’assistance utilisés par les personnes handicapées et les personnes à mobilité réduite sont tenus responsables et doivent octroyer une indemnisation.

Ce III précise également que lorsqu’un billet direct comporte une correspondance avec l’un des services régionaux, les paragraphes 1, 2, 4 à 7 de l’article 18, ainsi que les articles 19 et 20 leur sont applicables :

– L’article 18 dispose qu’en cas de retard de 60 minutes ou plus, l’entreprise ferroviaire offre au voyageur le choix entre le remboursement intégral du billet, la poursuite du voyage ou un réacheminement vers la destination finale dans des conditions de transport comparables, dans les meilleurs délais ou à une date ultérieure (paragraphe 1). Ce réacheminement ne génère aucun coût supplémentaire pour le voyageur (paragraphe 2). Le calcul de la durée du retard ne tient pas compte des retards dont l’entreprise peut prouver qu’ils se sont produits en dehors de l’Union (paragraphe 3). L’indemnisation est payée dans le mois qui suit le dépôt de la demande, sous la forme d’un bon ou d’autres services (paragraphe 7) ;

– L’article 19 établit que les indemnisations minimales s’élèvent à 25 % du prix du billet si la durée du retard est comprise entre 60 et 119 minutes et à 50 % du prix du billet si le retard dépasse 120 minutes ;

– L’article 20 précise qu’en cas de retard ou d’annulation, l’entreprise ou le gestionnaire des gares doit tenir les voyageurs informés des nouvelles heures de départ et d’arrivée ou du service de substitution. En cas de retard de plus de 60 minutes ou d’annulation, l’entreprise exploitante offre gratuitement aux voyageurs des repas et rafraîchissements et, si besoin, un hébergement à l’hôtel ou le transport entre le lieu où se trouve la gare et le nouveau point de départ. L’entreprise accorde une attention particulière aux besoins des personnes handicapées ou à mobilité réduite.

Le IV de l’article L. 2151-2 ne soumet les services exploités à des fins historiques ou touristiques qu’aux dispositions des articles 13 portant sur la responsabilité des entreprises ferroviaires relative aux voyageurs et à leurs bagages, et 14 imposant aux entreprises ferroviaires d’être suffisamment assurées ou de disposer de garanties suffisantes pour couvrir leur responsabilité.

Le V de ce même article précise que les services de transport ferroviaire de voyageurs ne relevant pas des catégories précédemment mentionnées sont soumis à l’application de toutes les dispositions du règlement.

D’autre part, le IV de l’article 28 établit que ces dispositions entrent en vigueur à partir du 7 juin 2023 comme indiqué à l’article 41 du règlement du 29 avril 2021. Toutefois, l’article 41 précise que l’obligation pour les entreprises ferroviaires de veiller à ce que les trains soient équipés d’un nombre adéquat d’emplacements pour vélos lorsqu’elles procèdent à un réaménagement du matériel roulant ou lorsqu’elles procèdent à une passation de marché, prévue au paragraphe 4 de l’article 6 du règlement, n’est applicable qu’à partir du 7 juin 2025. Cette précision n’a pas été transposée à l’article 28 du projet de loi.

Enfin, dans un souci de cohérence et afin de rendre effectives les dispositions susmentionnées, l’article 28 remplace la référence au règlement de 2007 par celui de 2021 :

– à l’article L. 1115-9 du code des transports relatif aux prestations d’assistance aux personnes handicapées ou à mobilité réduite délivrées par les gestionnaires d’infrastructures des services ferroviaires de transport de voyageurs en coordination avec les entreprises ferroviaires ;

– à l’article L. 2151-1 du même code qui établit l’application du règlement aux voyages et services ferroviaires pour lesquels une entreprise doit avoir obtenu une licence ;

– à l’article L. 2151-3 du code des transports fixant le montant des sanctions administratives prévues en cas de manquement aux obligations du règlement ;

– au 1° de l’article L. 511-7 du code de la consommation habilitant les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes à rechercher et constater les infractions ou manquements aux dispositions du règlement ;

– à l’article L. 211-17 du code du tourisme qui fixe les droits des voyageurs à une réduction du prix ou à des dommages et intérêts en cas de non-conformité des services fournis, sans préjudice des droits dont il dispose en application du règlement.

III. Les modifications apportÉes par le sÉnat : limiter les dÉrogations accordÉes aux services de transport urbains, suburbains et rÉgionaux

En commission puis en séance, le Sénat a adopté des amendements visant à restreindre les dérogations accordées aux services urbains, suburbains et régionaux.

En commission, le Sénat a adopté quatre amendements du rapporteur pour avis, M. Cyril Pellevat, en plus d’un amendement rédactionnel (COM-21).

L’amendement COM-20 ajoute l’article 25 au champ d’application du I de l’article L. 2151-2 du code des transports. Cette disposition élargit la protection des voyageurs en obligeant les entreprises ferroviaires exploitant des services urbains, suburbains ou régionaux, ainsi que les gestionnaires des gares à indemniser les personnes handicapées ou à mobilité réduite en cas de perte ou d’endommagement de leur dispositif d’assistance.

L’amendement COM-22 rectifié modifie le IV de l’article 28 en accordant un délai supplémentaire pour les services ferroviaires régionaux à l’entrée en vigueur de certaines dispositions relatives au remboursement, à l’indemnisation et à l’assistance des voyageurs qui disposent d’un billet direct pour effectuer leur voyage. Au lieu du 7 juin 2023, ces services ont jusqu’au 1er janvier 2025 pour appliquer les mesures prévues aux paragraphes 1, 2, 4 à 7 de l’article 18 du règlement ainsi qu’à ses articles 19 et 20. Ce délai a été adopté dans l’objectif de permettre à l’ensemble des entreprises ferroviaires de prévoir des conditions financières de niveau équivalent sur l’ensemble du réseau afin d’éviter toute rupture d’égalité entre les voyageurs. Cette dérogation est autorisée par l’article 2 du règlement jusqu’au 7 juin 2028.

L’amendement COM-23 modifie l’article L. 1231-5 du code des transports. Il précise que le comité des partenaires prévu par cet article peut être consulté lors de l’élaboration du plan « train-vélo ». Ce comité associe les représentants des employeurs et des associations d’usagers ou d’habitants, ainsi que des habitants tirés au sort. Il doit être consulté par les autorités organisatrices de la mobilité au moins une fois par an et avant toute évolution substantielle de l’offre de mobilité ou de la politique tarifaire, ainsi que sur la qualité des services de l’information des usagers.

L’amendement COM-23 modifie également l’article L. 1272-5 du code des transports stipulant que le nombre d’emplacements pour vélos déterminé par les autorités compétentes doit être établi en cohérence avec le plan train-vélo mentionné au II de l’article L. 2151-2 du code des transports.

L’amendement COM-24 crée un V à l’article 28 pour introduire une évaluation à cinq ans de la mise en œuvre des obligations et des dérogations prévues aux I à III de l’article L. 2151-2 du code des transports.

En séance, le Sénat a adopté cinq amendements identiques (30, 43, 46, 57 et 77) modifiant le I de l’article L. 2151-2 du code des transports permettant d’appliquer aux services urbains, suburbains et régionaux les articles 8 et 30 du règlement du 29 avril 2021, restreignant ainsi les exemptions accordées par le texte initial.

L’article 8 du règlement oblige les entreprises ferroviaires à rendre publiques les décisions d’interrompre des services, que ce soit de façon permanente ou temporaire. Cette obligation s’inscrit dans la continuité des dispositions existantes en droit national, notamment aux articles L. 1222-1 à L. 1222-12 du code des transports relatifs à la continuité du service en cas de perturbation prévisible de trafic. De même, l’article L. 2121-9-1 du même code prévoit que toute évolution substantielle de l’offre fait l’objet d’une consultation des comités de suivi des dessertes institués auprès des autorités organisatrices de transport ferroviaire.

L’article 30 du règlement impose aux entreprises ferroviaires, aux gestionnaires des gares, aux vendeurs de billets et aux voyagistes d’informer les voyageurs, au moment de l’achat de leur titre de transport, de leurs droits et obligations. Ils doivent préciser où ces informations peuvent être obtenues en cas d’annulation, de correspondance manquée ou de retard important.

Ces amendements ne reviennent pas sur la dérogation accordée aux services urbains et suburbains pour les articles 23 et 24 du règlement définissant les conditions auxquelles est fournie l’assistance aux personnes handicapées et à mobilité réduite. Cependant, il est précisé dans un VI que ces conditions d’assistance mentionnées à l’article L. 1115-9 du code des transports seront définies en complétant le décret d’application n° 2021-1124 ([378]), après avis du Conseil national consultatif des personnes handicapées. Cette disposition entre en vigueur à la date de promulgation de la présente loi.

IV. Les modifications apportÉes par la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

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Article 29

Règles de cabotage entre le Royaume-Uni et l’Union européenne

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Adopté par la commission sans modification

L’article 29 vise à corriger une erreur rédactionnelle de transposition à l’origine d’un contresens portant sur les règles de cabotage applicables dans les États membres aux transporteurs routiers établis au Royaume-Uni.

Cette modification permettra de sanctionner les transporteurs effectuant plus d’une opération de cabotage sur le territoire en vertu de l’article 462 de l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni.

I. LA RÉGLEMENTATION DES OPÉRATIONS DE CABOTAGE DANS L’UNION EUROPÉENNE

Le règlement n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établit les règles communes pour l’accès au marché de transport international de marchandises par route. Au chapitre III, le règlement fixe plus spécifiquement les conditions des opérations de cabotage, notamment le nombre et la durée de ces opérations, qui consistent en « la prestation de services par un transporteur dans un État membre dans lequel il n’est pas établi » ([379]).

L’article 8 de ce règlement dispose que tout transporteur de marchandises par route pour compte d’autrui, titulaire d’une licence communautaire et dont le conducteur, s’il est ressortissant d’un pays tiers, est muni d’une attestation de conducteur, est admis à effectuer des transports de cabotage de marchandises dans les conditions suivantes :

– Une fois que les marchandises transportées au cours d’un transport international à destination d’un État membre ont été livrées, les transporteurs sont autorisés à effectuer jusqu’à trois transports de cabotage consécutifs à un transport international en provenance d’un autre État membre ou d’un pays tiers à destination de l’État membre d’accueil ;

– Le dernier déchargement au cours d’un transport de cabotage avant de quitter l’État membre d’accueil a lieu dans un délai de sept jours à partir du déchargement effectué dans l’État membre ;

– Les transporteurs peuvent effectuer une partie ou l’ensemble des transports de cabotage autorisés dans tout État membre, à condition qu’ils soient limités à un transport de cabotage par État membre dans les trois jours suivant l’entrée à vide sur le territoire de cet État membre.

Cependant, l’article 1er prévoit que ce règlement ne s’applique pas à la partie du trajet effectuée sur le territoire de l’État membre de chargement ou de déchargement tant que l’accord nécessaire entre la Communauté et le pays tiers concerné n’a pas été conclu.

À cette fin, l’article 462 de l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni du 30 avril 2021 fixe les conditions de réalisation des opérations de transport de marchandises entre le Royaume-Uni et les États membres, sur leur territoire et en transit par leur territoire. Le paragraphe 6 de cet article dispose que les transporteurs routiers du Royaume-Uni sont limités à un maximum de deux trajets sur le territoire de l’Union avant de retourner sur le territoire du Royaume-Uni. Sous cette condition, les paraphes 3 et 4 établissent que ces mêmes transporteurs peuvent :

– effectuer jusqu’à deux parcours en charge d’un État membre vers un autre État membre ;

– effectuer un trajet en charge sur le territoire d’un seul État membre à condition que celui-ci soit effectué dans les sept jours suivant le déchargement sur le territoire de cet État membre des marchandises transportées.

II. Le dispositif proposÉ : rectifier une erreur rÉdactionnelle afin de transposer correctement la rÈgle europÉenne en matiÈre de cabotage

L’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni a été transposé en droit interne par la loi n° 2021-1308 du 8 octobre 2021 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine des transports, de l’environnement, de l’économie et des finances. L’article 24 de cette loi a modifié l’article L. 3452-7-1 du code des transports fixant le montant des sanctions liées au non-respect des dispositions précitées.

Le 3° de cet article dispose qu’est puni d’une amende de 15 000 euros le fait, pour une entreprise de transport routier de marchandises établie au Royaume-Uni, de « méconnaitre l’obligation d’effectuer, avec le même véhicule ou, s’il s’agit d’un ensemble de véhicules couplés, avec le même véhicule à moteur, plus d’un transport de cabotage sur le territoire français pendant une période de sept jours après l’achèvement du transport international en provenance du Royaume-Uni ».

Cette rédaction est à l’origine d’un contresens puisqu’elle oblige les transporteurs routiers à réaliser plus d’une opération de cabotage sur le territoire sous peine de sanction, alors qu’elle devrait l’interdire en vertu du paragraphe 4 de l’article 462 de l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni.

Afin de rendre effective cette interdiction, l’article 29 du projet de loi remplace le mot « obligation » au 3° de l’article L. 3452-7-1 du code des transports par le mot « interdiction ».

III. Les modifications apportées par le sÉnat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

IV. Les modifications apportÉes par la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

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Article 29 bis (nouveau)

Compétence de l’Autorité de régulation des transports en matière de collecte automatisée des données

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Introduit par la commission

L’article 29 bis, introduit sur proposition de la rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, vise à permettre aux agents de l’Autorité de régulation des transports de procéder à des collectes automatisées de données ou d’informations publiquement accessibles sur des services numériques de mobilité.

I. Les compÉtences de l’autorité de rÉgulation des transports en matiÈre de collecte des donnÉes numÉriques

Les articles 3 et 9 du règlement délégué (UE) 2017/1926 de la Commission du 31 mai 2017 complétant la directive 2010/40/ UE du Parlement européen et du Conseil fixe les règles en ce qui concerne la mise à disposition, dans l’ensemble de l’Union, de services d’information sur les déplacements multimodaux.

Afin de transposer ces dispositions, la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités a confié à l’Autorité de régulation des transports (ART) de nouvelles missions en matière d’ouverture des données nécessaires au développement de services numériques de mobilité (SNM) destinés à faciliter les déplacements et de services d’information et de billettique multimodales.

L’article L. 1115-5 du code des transports dispose ainsi que l’autorité est chargée d’effectuer le contrôle aléatoire de l’exactitude des déclarations de conformité.

Cependant, le code des transports ne prévoit pas la possibilité pour les agents de l’Autorité de régulation des transports de procéder à des collectes automatisées de données publiquement accessibles sur les services numériques de mobilité. Or, le volume de ces données ainsi que le nombre d’acteurs concernés ne permettent pas à l’autorité de mener à bien les missions qui lui ont été confiées dans le cadre de la loi d’orientation des mobilités.

II. Les modifications apportées par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté trois amendements identiques CD28 de la rapporteure pour avis, CD8 de Mme Florence Lasserre (groupe Démocrate (MoDem et Indépendants)) et CD10 de M. Gérard Leseul (groupes Socialistes et apparentés).

Ces amendements complètent l’article L. 1264-2 du code des transports. Ils donnent la possibilité aux agents de l’Autorité de régulation des transports de procéder à des collectes automatisées de données ou d’informations publiquement accessibles sur des services numériques de mobilité. Les exploitants de ces derniers ne peuvent leur opposer un refus, des limites quant aux données pouvant être extraites, ou encore les conditions générales d’utilisation (CGU) de ces services.

La commission a adopté cet amendement portant création de l’article 29 bis.

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TITRE IV

DISPOSITION D’ADAPTATION AU DROIT DE L’union europÉenne

en matiÈre agricole

Article 30

Adaptation du code rural et de la pêche maritime pour assurer sa cohérence avec le nouveau plan stratégique national

de la PAC : clarifications juridiques du statut d’autorités de gestion des régions en matière d’aides à l’installation et de la compétence réglementaire de FranceAgriMer

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des affaires économiques sur cet article.

Adopté par la commission avec modifications

L’article 30 apporte plusieurs clarifications au droit existant en lien avec les nouvelles dispositions prévues dans le plan stratégique national (PSN) de la politique agricole commune (PAC). Il s’agit en premier lieu de corriger une incohérence du code rural et de la pêche maritime afin de clarifier le rôle d’autorité de gestion des régions en matière d’aides à l’installation. En second lieu, l’article précise également la compétence réglementaire de l’établissement FranceAgriMer, pour des raisons de sécurité juridique.

Outre des évolutions rédactionnelles et de clarification juridique, le Sénat a apporté deux modifications de fond, la première visant à instaurer un bilan annuel des régions relatif à leur action en tant qu’autorité de gestion des aides à l’installation et la seconde visant à durcir les conditions de formation minimale pour prétendre aux aides à l’installation. Cette deuxième modification a été supprimée par la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, considérant que cette mesure était contraire au PSN et risquait de freiner l’installation des jeunes agriculteurs.

I. L’État du droit : un cadre légal qui nécessite d’être adapté, pour le rendre cohérent avec la nouvelle programmation de la pac

A. les compétences des régions en matière d’aide à l’installation : une logique de transfert de compétences amorcée depuis plusieurs années mais restée au milieu du gué

1. Un transfert de compétences prévu par la loi MAPTAM, inachevé et critiqué

La politique agricole commune (PAC) repose sur deux principaux instruments de financement que sont le Fonds européen de développement rural (FEADER) et le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA). Le FEAGA permet le financement du premier pilier de la PAC, composé des mesures surfaciques, soit principalement des aides directes versées aux exploitants agricoles en fonction de la surface agricole. Le FEADER correspond au deuxième pilier de la PAC. Il comporte à la fois des mesures surfaciques et non surfaciques. Parmi les aides non surfaciques figurent l’aide à l’installation des jeunes agriculteurs (ou dotation jeunes agriculteurs [DJA]), les aides à l’investissement et à la modernisation des exploitations, les aides au développement rural et les mesures agro-environnementales et climatiques non surfaciques.

Avec le cadre financier pluriannuel 2014-2020, la réglementation européenne a évolué pour permettre aux États membres de déléguer la gestion des fonds européens aux régions. En conséquence, l’article 78 de la loi n° 2014-58 du 27 février 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi « MAPTAM », a autorisé l’État à confier aux régions, à leur demande, tout ou partie de la gestion des fonds européens, et notamment ceux du FEADER. Pour les régions d’outre-mer qui ne souhaiteraient pas devenir autorité de gestion, le transfert peut être opéré au profit d’un département.

Si l’État est resté l’autorité de gestion du FEAGA, les régions ont été désignées autorités de gestion du FEADER, sauf pour Mayotte ainsi que pour deux programmes de développement rural pour lesquels l’État est resté l’autorité de gestion. Quant à la collectivité territoriale de Corse, elle bénéficie d’un statut particulier lui octroyant un système de gestion davantage décentralisé. Les régions agissent dans le cadre défini par le décret n° 2015-445 du 16 avril 2015 relatif à la mise en œuvre des programmes de développement rural pour la période 2014-2020.

Dans les faits, cette régionalisation est restée en partie inachevée, avec un enchevêtrement de compétences entre l’État et les collectivités et des transferts de moyens souvent jugés insuffisants. Ce mécanisme de co-gestion a fait l’objet de vives critiques, émises notamment par la Cour des comptes ([380]). Dans le rapport établi sur un précédent projet de loi DDADUE ([381]), qui comprenait une habilitation à agir par ordonnance sur cette même question du transfert de compétence, le rapporteur de la commission des finances, M. Michel Lauzzana déplorait ainsi que « le transfert de l’autorité de gestion du FEADER aux régions ne s’est pas accompagné d’un transfert de moyens suffisant, que ce soit au niveau des personnels, des compensations financières ou des moyens informatiques déployés ». Concernant les moyens financiers, les cofinancements aux crédits du FEADER sont ainsi restés dans ce cadre largement abondés par l’État, à hauteur de 70 %, contre 20 % pour les régions et 10 % pour les autres collectivités territoriales.

2. Le cadre spécifique applicable aux aides à l’installation prévu par l’article L. 330-1 du code rural et de la pêche maritime

Concernant plus spécifiquement les aides à l’installation, directement concernées par le présent article, elles font l’objet, dans le cadre de la programmation de la PAC (2014-2022 ([382])) d’une mise en œuvre conjointe par l’État et le département. Ainsi, aux termes de l’article L. 330-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) l’État « détermine le cadre réglementaire national de la politique d’installation et de transmission en agriculture, notamment la nature et les critères d’attribution des aides à l’installation. La mise en œuvre en est assurée à l’échelon régional sous l’autorité conjointe du préfet de région et du président du conseil régional ou, pour la Corse, sous l’autorité du président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Corse ».

L’article L. 330-1 prévoit également des dispositions relatives aux conditions minimales nécessaires pour accéder aux aides à l’installation : « cette politique comprend un volet relatif à l’installation des jeunes ne disposant pas des diplômes requis, mais engagés dans le cadre d’une formation (…) pour bénéficier du dispositif d’aide à l’installation, les candidats doivent justifier de leur capacité à réaliser un projet viable par la détention d’une capacité professionnelle. Les candidats élaborent un projet global d’installation couvrant les aspects économiques et environnementaux. »

B. le souhait d’achever la logique de décentralisation des aides non surfaciques dans le cadre de la nouvelle pac

1. Une répartition des compétences clarifiée

La nouvelle programmation de la PAC s’ouvre au 1er janvier 2023 et court jusqu’en 2027. Elle est régie au niveau européen par le règlement (UE) n° 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 et le règlement (UE) 2021/2116 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021. Dans le cadre de cette programmation, chaque État membre a établi un plan stratégique. Le plan stratégique national (PSN) français a été approuvé par la Commission européenne le 31 août 2022.

Concernant plus précisément les règles applicables en matière d’installation, elles sont précisées à l’article 75 du règlement (UE) 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021. Comme pour la précédente PAC, celles-ci relèvent du FEADER. Le droit de l’Union européenne ne détermine pas les autorités compétentes au sein des États membres pour encadrer les aides à l’installation. Dans le cadre de la nouvelle programmation et de l’élaboration de son plan stratégique national, la France a fait le choix de poursuivre la logique de décentralisation et de confier aux régions la charge entière de la gestion des aides non surfaciques.

Ce choix est le fruit de discussions ouvertes dès 2018, entre l’État et l’association Régions de France, pour définir les nouvelles modalités de gestion de FEADER. Un accord obtenu le 30 octobre 2019 a posé le principe d’une nouvelle répartition des compétences, avec une distinction établie entre les mesures surfaciques, dont la gestion reviendrait entièrement à l’État, et les mesures non surfaciques, entièrement déléguées aux régions.

Cette nouvelle répartition a connu une traduction législative, avec l’ordonnance n° 2022-68 du 26 janvier 2022 relative à la gestion du Fonds européen agricole pour le développement rural au titre de la programmation débutant en 2023, prise sur le fondement de l’article 33 de la loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière.

Le 1° de l’article 1er de l’ordonnance modifie l’article 78 de la loi MAPTAM. Il confie à l’État la qualité d’autorité de gestion nationale du Plan stratégique national et aux régions, dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État, à leur demande, celle d’autorité de gestion régionale pour les aides non surfaciques du FEADER, dont il fixe la liste. Il prévoit que les autorités de gestion régionales gèrent ces aides dans le respect du plan stratégique national, ainsi que d’un décret fixant certaines règles générales d’éligibilité et d’une enveloppe de crédits qui leur est attribuée.

Les aides non surfaciques pour lesquelles les régions peuvent être autorité de gestion

1° Aides relatives aux engagements en matière d’environnement et de climat et autres engagements en matière de gestion mentionnés à l’article 70 du règlement (UE) 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 ne relevant pas du système intégré de gestion et de contrôle, à l’exception des aides relatives aux engagements de gestion dans le cadre du dispositif de protection contre la prédation ;

2° Aides aux investissements mentionnés aux articles 73 et 74 du même règlement, à l’exception des aides liées à la protection des exploitations contre la prédation ;

3° Aides à l’installation de jeunes agriculteurs et de nouveaux agriculteurs et à la création de nouvelles entreprises rurales, mentionnées à l’article 75 du même règlement ;

4° Aides aux instruments de stabilisation du revenu mentionnées au paragraphe 3 de l’article 76 du même règlement ;

5° Aides à la coopération mentionnées à l’article 77 du même règlement ;

6° Aides à l’échange de connaissances et à la diffusion d’informations mentionnées à l’article 78 du même règlement.

Il indique également que :

– les autorités de gestion régionales assurent, par délégation de l’organisme payeur, l’instruction et le contrôle des aides dont elles auront la charge ;

– les autorités de gestion régionales peuvent confier à leurs agents des pouvoirs de contrôle sur pièce et sur place ;

– que la collectivité de Corse peut demander à être, en complément des aides non surfaciques, autorité de gestion régionale pour les aides surfaciques du FEADER ;

– que, dans le cas où les régions d’outre-mer décident de renoncer à la qualité d’autorité de gestion, celle-ci peut être confiée au département.

L’ordonnance a également fixé le cadre relatif aux transferts des emplois et des personnes de l’organisme payeur. Concernant le transfert des emplois et des moyens budgétaires, ce dernier a été acté dans le cadre de la loi de finances pour 2023, dans le prolongement de l’accord du comité État-régions du 10 novembre 2021. Ainsi, en contrepartie de leurs nouvelles missions, les régions vont recevoir le transfert des emplois budgétaires nécessaires à l’instruction des dossiers et les crédits d’intervention afférents aux mesures transférées, pour un montant fixé à 100 millions d’euros (M€), dont 91,50 M€ de crédits du programme 149 ([383]).

Dans le cadre de ces missions, les régions devront respecter les termes du décret n° 2023-5 du 3 janvier 2023 fixant les règles relatives aux conditions d’éligibilité temporelle et géographique ainsi que les catégories de dépenses non éligibles des aides du Fonds européen agricole pour le développement rural au titre de la programmation débutant en 2023 confiées aux régions. Le décret fixe la date de début d’éligibilité des dépenses engagées par le bénéficiaire au 1er janvier 2023. Selon la nature des aides concernées, le texte fixe un critère géographique permettant le rattachement du demandeur de l’aide ou de l’investissement au territoire d’une autorité régionale. L’article 4 prévoit une liste de charges et de dépenses inéligibles, se calant sur celle figurant dans les textes relatifs à l’éligibilité des dépenses pour la période 2014-2022 et, s’agissant des autres fonds européens, pour la période 2021-2027. Cet article fixe également une liste de coûts inéligibles à une contribution du FEADER (TVA, matériel d’occasion, coûts d’amortissement, contributions en nature), pour lesquelles des exceptions sont toutefois prévues, sous réserve du respect de certaines conditions strictement encadrées par le décret.

Les régions devront respecter la définition de « jeune agriculteur » (âge, condition de diplôme, condition liée à la protection sociale) prévue par le PSN ainsi que les termes de la fiche intervention 75.01 « Aides à l’installation du jeune agriculteur » ou, le cas échéant, de la fiche 75.02 « Aides à la reprise et à la création d’entreprises rurales ». Ces fiches détaillent notamment les bénéficiaires éligibles, les conditions de versement (sous forme de subvention ou sous forme d’instrument financier), les critères spécifiques d’accès au soutien, la base de calcul de celui-ci, son taux de cofinancement et les liens éventuels avec d’autres aides du PSN.

Le décret n° 2022-1051 relatif à la gestion du FEADER au titre de la programmation débutant en 2023 est venu préciser les conditions de ce transfert de compétences. L’article 1er prévoit les conditions dans lesquelles les régions ainsi que la collectivité de Corse formulent leur demande pour obtenir la qualité d’autorité de gestion régionale, qui doit intervenir au plus tard d’ici le 28 janvier 2023. L’article 2 prévoit les règles applicables pour les régions d’outre-mer. Celles-ci peuvent renoncer à exercer la fonction d’autorité de gestion régionale du PSN. Auquel cas, ce sont les départements qui peuvent formuler cette demande. À l’exception de Mayotte et Saint-Martin, l’ensemble des régions et collectivités concernées ont demandé l’exercice de la compétence d’autorité de gestion régionale (AGR) du PSN. Le transfert de compétence est ainsi effectif depuis le 1er janvier 2023. Mayotte et Saint-Martin ayant renoncé à la qualité de d’autorité de gestion régionale du FEADER pour la période de programmation 2023-2027, l’État est compétent pour gérer les aides et, par suite, fixer le régime de ces aides. Il revient donc au Premier ministre, de fixer le régime d’aide par décret.

La décentralisation de la DJA doit permettre d’accroître le renouvellement des générations en agriculture en offrant à chaque collectivité locale la possibilité de construire des dispositifs d’aide au démarrage adaptés aux besoins locaux (pression foncière, spécificités géographiques, filières particulières etc.). Afin de garantir un minimum de cohérence entre les divers cadres régionaux, la mise en œuvre de ces dispositifs locaux devra s’inscrire dans le cadre général commun précité. Il convient également de rappeler que, bien que faisant l’objet d’un cadrage national fort, la DJA octroyée dans le cadre de la programmation ayant débuté en 2014 présente déjà, du point de vue de son montant moyen, une forte variabilité régionale pouvant aller du simple au double. Ainsi, comme l’a précisé le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire à votre rapporteur, « le montant moyen des DJA délivrées en Bretagne en 2021 était de 22 000 € alors qu’il était de près de 44 000 € en Auvergne Rhône-Alpes. Ce montant reposait, d’une part, sur la fixation du montant de base de l’aide au niveau régional en tenant compte de la zone d’installation (plaine, zone défavorisée, montagne) et, d’autre part, sur des modulations positives sur la base de critères nationaux communs (installation hors cadre familial, projet agro-écologique, projet générateur de valeur ajoutée et d’emploi projet à coût de reprise / modernisation important) et de critères régionaux optionnels. Cette variabilité s’explique par le fait qu’il était déjà de la responsabilité des autorités de gestion régionales de fixer, dans leur programme de développement rural régional (PDRR), le montant et les conditions de modulation de la DJA, en accord avec l’État ».

2. Une incohérence subsiste avec la rédaction actuelle de l’article L. 330-1 du code rural et de la pêche maritime

En l’état actuel du droit, l’article L. 330-1 du code rural et de la pêche maritime, qui porte sur les politiques d’installation, présente une incohérence avec les dispositions de l’article 78 de la loi MAPTAM (modifié par l’ordonnance de 2022 précitée). En effet, l’article fait toujours mention de l’ancien cadre en vigueur, reposant sur la gestion conjointe du préfet de région et du président du conseil régional, ou en Corse, le président du conseil exécutif. Il est donc nécessaire d’assurer la pleine cohérence du droit en modifiant l’article L. 330-1 précité.

B. une base juridique fragile concernant le pouvoir réglementaire du directeur général de FranceAgriMer

Créé en 2009, FranceAgriMer est un établissement public administratif placé sous la tutelle de l’État. Ses modalités de fonctionnement et son rôle sont décrits aux articles L. 621-1 à L. 621-38 du code rural et de la pêche maritime. L’établissement public exerce des missions de concertation au sein des filières agricoles et maritimes, en s’appuyant sur 11 conseils spécialisés. Il joue également un rôle d’information et de prospective important concernant le fonctionnement et l’évolution des marchés agricoles. FranceAgriMer est aussi un organisme payeur, pour des aides à la fois nationales et européennes.

FranceAgriMer est chargé de la mise en œuvre des dispositifs relevant du règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013 (organisation commune des marchés des produits agricoles). Ces dispositifs sont l’aide au stockage privé, l’aide à la distribution des fruits et des produits laitiers dans les écoles, et les mesures exceptionnelles. Ce règlement fixait également le cadre des interventions dans les secteurs des fruits et légumes, du vin, de l’huile d’olive et des olives de table. Ces dernières interventions figurent désormais dans le règlement (UE) 2021/2115 du 2 décembre 2021. Ces interventions sectorielles sont définies dans le décret n° 2022-1343 du 21 octobre 2022 relatif aux interventions dans les secteurs des fruits et légumes, des produits de l’apiculture, du vin, de l’huile d’olive et des olives de table. Il s’agit, par exemple :

– pour le secteur de l’apiculture : assistance technique, conseil, formation, investissement dans des actifs corporels et incorporels (ex. ruches), soutien aux laboratoires d’analyse ;

– pour le secteur de la vitiviniculture : restructuration ou reconversion du vignoble, investissements matériels et immatériels (ex : équipement de cave coopérative), distillation des sous-produits de la vinification, information dans les États membres de l’UE, promotion dans les pays tiers ;

– pour le secteur des fruits et légumes : dans le cadre des programmes opérationnels déposés par les organisations de producteurs : investissements dans actifs corporels et incorporels (ex. machine de lavage, serre, petit matériel d’irrigation), recherche et méthode de production innovante, conseil et assistance technique, formation, durabilité du transport et stockage de produits, etc. ;

– pour l’huile d’olive et olives de table : investissements actifs corporels ou incorporels, conseil, assistance technique, formation ;

D’autres dispositifs sont réglementés par le directeur général de FranceAgriMer, dans le cadre des missions précisément définies à l’article D. 621-27 du code rural et de la pêche maritime (CRPM), telle que la fixation par voie de décision des règles relatives aux dépenses d’intervention économique financées sur crédits non européens (ex. plan de relance : aide à l’acquisition d’agroéquipements, soutien au renouvellement des abattoirs, appui à des projets de structuration de filière) ; la définition des règles relatives aux dépenses effectuées en application du 6° de l’article L. 621-3 du CRPM, (aides de crise, par exemple les dispositifs d’indemnisation dans le cadre de la crise d’influenza aviaire ou encore les aides déployées à la suite du conflit russo-ukrainien).

Déjà mises en œuvre dans le cadre de la programmation actuelle de la PAC, le Conseil d’État a déjà eu l’occasion de reconnaître implicitement ces compétences, sur le fondement des articles L. 621-3, qui liste les missions de l’établissement et D. 621-27 du code rural et de la pêche maritime.

Toutefois, le pouvoir réglementaire du directeur général de FranceAgriMer n’est pas explicitement reconnu dans la loi. Or, en dehors du cas de l’organisation de leur service, les établissements publics ne peuvent être dotés d’un pouvoir réglementaire qu’en vertu de la loi et sous réserve qu’il ne concerne que des mesures de portée limitée, tant par leur champ que par leur contenu.

II. le dispositif proposé : garantir la cohérence du droit concernant le rôle d’autorité de gestion des régions en matière d’aides à l’installation et conforter le pouvoir réglementaire de franceagrimer

A. les modifications apportées à l’article L. 330-1 du code de commerce : une mise en cohÉrence avec la logique de décentralisation

Le I de l’article 30 du présent projet de loi réécrit quasiment entièrement les dispositions de l’article L. 330-1 du CRPM, tirant les conséquences du transfert de compétences aux régions. Si l’article conserve le principe selon lequel : « l’État détermine le cadre réglementaire national de la politique d’installation et de transmission en agriculture. Cette politique comprend un volet relatif à l’installation des jeunes ne disposant pas des diplômes requis, mais engagés dans le cadre d’une formation » ; l’article prévoit aussi que, « toutefois, lorsqu’elles se sont vues confier (…) la gestion des aides à l’installation de jeunes agriculteurs et de nouveaux agriculteurs et à la création de nouvelles entreprises rurales, (…), les autorités de gestion régionales fixent le cadre réglementaire applicable à ces aides dans le respect du plan stratégique national et des règles définies par le décret mentionné au dernier alinéa du même VI de l’article 78 précité ([384]) ».

Il est également prévu que les autorités s’assurent que « les candidats aux aides à l’installation élaborent un projet global d’installation couvrant les aspects économiques et environnementaux ». Il faut noter que la rédaction retenue par le Gouvernement supprime la mention aujourd’hui prévue à l’article L. 330-1 relative au fait que les candidats doivent justifier « de leur capacité à réaliser un projet viable par la détention d’une capacité professionnelle ».

Le II prévoit une disposition transitoire, pour que les aides à l’installation octroyées au titre de la programmation de la politique agricole commune ayant débuté en 2014 restent régies par les dispositions en vigueur à la date de publication du présent projet loi.

Votre rapporteur estime qu’il s’agit là de précisions juridiques nécessaires pour assurer la bonne mise en œuvre d’une réforme utile et importante au vu des enjeux relatifs à l’installation des jeunes agriculteurs.

B. un nouvel article l. 621-5-1 dans le code rural et de la pêche maritime pour sÉcuriser juridiquement le pouvoir réglementaire de franceagrimer

Le III de l’article 30 confie explicitement au directeur général de FranceAgrimer un pouvoir réglementaire. Un nouvel article L. 621-5-1 est introduit dans le code rural, prévoyant que « dans le cadre des dispositions législatives et réglementaires applicables, le directeur général de l’établissement fixe, au nom de l’État, les règles nécessaires à la mise en œuvre des interventions, des aides ou des mesures de soutien dans les domaines mentionnés à l’article L. 621-2 dont l’établissement est chargé ([385]) ».

Cette évolution correspond à la volonté d’affirmer juridiquement le pouvoir réglementaire de l’établissement, pour sécuriser les décisions d’aide octroyées sur le fondement de règles édictées par cette autorité. Comme l’indique l’étude d’impact ([386]), l’option retenue, qui prévoit que le directeur général de FranceAgriMer fixe des règles applicables aux aides « sous réserve des règles prévues par décret », ne prive en outre pas le Premier ministre de son pouvoir de préciser les modalités d’exercice des compétences conférées à cet établissement.

III. Les modifications apportées par le sénat

A. les modifications faites en commission

Un amendement COM-27 du rapporteur Laurent Duplomb prévoit le principe d’un bilan annuel des régions, consolidé par l’État, sur la politique d’installation. Ce bilan doit permettre selon les sénateurs d’assurer « une saine concurrence entre régions et un suivi national de cette politique de première importance pour l’agriculture française ». Votre rapporteur considère qu’il s’agit là d’un ajout tout à fait pertinent : la responsabilisation des régions sur ces questions doit s’accompagner d’un suivi national pour garantir la lisibilité des aides octroyées.

L’amendement COM-26 du rapporteur Laurent Duplomb a introduit des dispositions relatives aux conditions minimales de formation pour prétendre aux aides à l’installation. Ainsi, le texte a été modifié afin d’indiquer que les autorités compétentes en matière de gestion de l’aide « s’assurent (…) que les candidats justifient de leur capacité à réaliser un projet viable par la détention d’une capacité professionnelle présentant au moins un lien indirect avec ce projet, préalablement à leur installation ». Cette disposition est en contradiction avec le PSN, qui prévoit que les bénéficiaires de la DJA, « doivent présenter au moment de l’installation un niveau de diplôme et/ ou d’expérience professionnelle. Ce niveau est défini régionalement dans la limite de ceux prévus dans la définition du " jeune agriculteur ". Toutefois, il est également possible au bénéficiaire d’acquérir progressivement ce niveau au cours de son installation si l’autorité de gestion régionale déploie cette possibilité ». Cette modalité d’accès aux aides a été introduite par le règlement d’application du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) n° 1974/2006 du 15 décembre 2006, permettant d’accorder un délai de 3 ans après la décision d’octroi des aides, pour acquérir les compétences et la qualification professionnelle. Cette possibilité a été confortée suite aux assises de l’installation de 2013 et aux modifications apportées par la loi d’avenir pour l’agriculture du 13 octobre 2014. Comme l’indique le Gouvernement, les installations concernées ont été très limitées en nombre (environ 2 % des aides à l’installation actuelles) et ne se sont pas révélées plus fragiles que les autres.

Cette modification introduite par le Sénat ne paraît pas opportune. L’installation de jeunes agriculteurs est essentielle dans un contexte où 43 % des agriculteurs auront atteint l’âge de la retraite en 2030. La modification souhaitée par le Sénat est susceptible de freiner les conditions d’accès à la DJA, alors que le renouvellement des générations est une priorité des politiques agricoles.

Du reste, le PSN prévoit l’obligation pour les bénéficiaires de présenter un plan d’entreprise exposant l’ensemble des démarches concourant à la viabilité et la durabilité de leur projet d’installation. Le plan d’entreprise doit comprendre une description du projet, des données techniques et économiques prévisionnelles, la forme juridique de l’exploitation, et, dans le cas d’une installation sous forme sociétaire, la précision du capital social détenu par le porteur de projet. Entendu en audition, l’association Régions de France a particulièrement insisté sur le rôle clé des plans d’entreprise. De surcroît sur le plan procédural, la modification apportée par les sénateurs nécessiterait en outre une modification du PSN, soit une procédure lourde et complexe nécessitant une notification à la Commission européenne ([387]).

En commission, le Sénat a également adopté un amendement de coordination ainsi qu’un amendement de précision légistique, afin d’assurer le maintien du cadre en vigueur à Saint-Pierre-et-Miquelon.

B. les modifications faites en séance

En séance publique, les sénateurs ont adopté trois amendements et un sous-amendement :

– un amendement de coordination juridique du rapporteur Laurent Duplomb, bienvenu pour assurer la cohérence du droit car reprenant la rédaction de l’article L. 330-1 du code rural dans sa version issue de la loi n° 2022-298 du 2 mars 2022 d’orientation relative à une meilleure diffusion de l’assurance récolte en agriculture et portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture, dite loi « assurance récolte ». En effet, la loi assurance récolte comporte une disposition qui modifie l’article L. 330-1 du code pour indiquer que l’aide à l’installation peut être modulée si les candidats n’ont pas souscrit une assurance contre les dommages causés aux exploitations agricoles ou s’ils n’ont pas réalisé un diagnostic de gestion des risques. Or, la rédaction initiale du présent article 30 avait omis de reprendre ces dispositions ;

– un amendement rédactionnel du Gouvernement, sous-amendé par le rapporteur Duplomb ;

– un amendement du Gouvernement permettant aux préfets de région de déléguer leur signature aux services instructeurs des conseils régionaux.

IV. les modifications apportées en commission

La commission des affaires économiques a adopté quatre amendements du rapporteur. Trois d’entre eux apportent des précisions rédactionnelles (CE2, CE3 et CE5). Le dernier (CE4) revient sur les modifications faites au Sénat visant à durcir les conditions d’accès aux aides à l’installation. L’amendement supprime l’exigence de justification de la détention d’une capacité professionnelle préalablement à l’octroi des aides à l’installation. Comme développé supra, cet ajout du Sénat n’est pas conforme au PSN et paraît aller à l’encontre des politiques nécessaires pour favoriser le renouvellement des générations dans le monde agricole. Le PSN prévoit ainsi que le bénéficiaire peut acquérir progressivement le niveau requis, ce qui ne remet alors pas en cause l’exigence de formation minimale, mais constitue seulement une modalité pour atteindre ce niveau. L’amendement permet également de prévoir ce cas de figure à Saint-Pierre-et-Miquelon. L’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon n’étant pas couvert par le PSN et par les obligations minimales que celui-ci impose en termes de qualification et d’expérience professionnelle, l’exigence d’une capacité professionnelle, dont la définition demeure de la compétence de l’État pour Saint-Pierre-et-Miquelon est conservée pour cette collectivité.

La commission des affaires sociales a adopté l’article 30 ainsi modifié.

*

Article 31

Ratification de huit ordonnances de transpositions et d’adaptation du droit de l’Union européenne sur les questions agricoles

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des affaires économiques sur cet article.

Adopté par la commission sans modification

L’article 31 ratifie huit ordonnances, portant principalement sur des mesures d’adaptation et de transposition du droit de l’Union européenne en matière agricole. L’article a été voté sans modification au Sénat et lors de son passage en commission à l’Assemblée nationale.

I. l’état du droit : huit ordonnances en matière agricole non ratifiées, portant pour la plupart des dispositions d’adaptation au droit de l’union européenne

A. Présentation générale

L’article 31 ratifie huit ordonnances, qui modifient principalement le code rural et de la pêche maritime, mais également, dans une moindre mesure, le code général des impôts, et finalement, par coordination, le code de la consommation, le code de l’environnement et le code de la santé publique.

Ces ordonnances techniques, prises entre 2015 et 2021, adaptent pour leur majorité des règlements européens, d’application directe. Il convient toutefois de noter la présence d’une ordonnance de transposition de directive (ordonnance n° 2015-1245 du 7 octobre 2015 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles des professions réglementées par le code rural et de la pêche maritime). Par ailleurs, doit être signalée au sein de ces ordonnances l’insertion de dispositions ne relevant pas de l’adaptation de normes européennes.

Le tableau suivant, fourni par le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, permet de disposer d’un aperçu d’ensemble des huit ordonnances et des textes européens qu’elles adaptent :

B. Description synthétique des dispositions contenues dans les huit ordonnances

1. Ordonnance n° 2015-616 du 4 juin 2015 modifiant le code rural et de la pêche maritime en vue d’assurer la conformité de ses dispositions avec le droit de l’Union européenne et modifiant les dispositions relatives à la recherche et à la constatation des infractions aux dispositions de son livre II

Cette ordonnance a été prise en application des articles 21 et 55 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt. Elle procède à une modification du livre II du code rural et de la pêche maritime (« Alimentation, santé publique vétérinaire et protection des végétaux »), en particulier de ses dispositions relatives aux contrôles en matière de santé animale ou végétale.

L’ordonnance adapte le droit français aux évolutions du droit européen concernant la protection des animaux pendant le transport, notamment les conditions d’autorisation des transporteurs, les conditions d’agrément des véhicules et des postes de contrôle ainsi que les conditions d’habilitation de certains conducteurs, au regard du règlement (CE) n° 1/2005 du Conseil du 22 décembre 2004 relatif à la protection des animaux pendant le transport et les opérations annexes. L’ordonnance aligne également les règles applicables avec la réglementation européenne à propos des règles sanitaires de collecte, manipulation, traitement et élimination de cadavres d’animaux et sous-produits animaux et des produits dérivés, conformément au règlement (CE) n° 1069/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine et abrogeant le règlement (CE) n° 1774/2002.

L’ordonnance comporte également des dispositions sans lien direct avec le droit de l’Union européenne sur la recherche et la constatation d’infractions relatives à la santé animale ou végétale. Elle confère aux agents assermentés de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) un pouvoir de recherche et de constatation d’infraction relative aux maladies animales de la faune sauvage, ainsi qu’aux agents de l’Institut français du cheval et de l’équitation (IFCE) un tel pouvoir en matière d’identification des équidés et camélidés. Enfin, l’ordonnance donne la possibilité au pouvoir réglementaire de fixer la liste des agents habilités à un pouvoir de recherche et de contestation d’infraction.

2. Ordonnance n° 2015-1245 du 7 octobre 2015 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles des professions réglementées par le code rural et de la pêche maritime

Cette ordonnance a pour fondement l’article 21 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt. Elle modifie le livre II du code rural et de la pêche maritime afin de transposer la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (dite « DQP »).

L’ordonnance reprend les dispositions introduites par la directive précitée à propos de la qualification professionnelle nécessaire à l’exercice d’une profession réglementée par le code rural et de la pêche maritime au sein du territoire national en assouplissant la condition d’accès à un an d’exercice dans un ou plusieurs États membres.

3. Ordonnance n° 2015-1246 du 7 octobre 2015 relative aux signes d’identification de l’origine et de la qualité

Prise en application de l’article 21 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, cette ordonnance modifie le livre VI du code rural et de la pêche maritime ainsi que le livre Ier du code de la consommation par coordination afin d’apporter diverses dispositions relatives aux mentions de qualité et d’indication géographique sur les produits alimentaires.

Concernant l’adaptation au droit de l’Union européenne, l’ordonnance introduit la mention facultative « produit de montagne », conformément au règlement (UE) n° 1151/2012 du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires instituant la mention de qualité facultative « produit de montagne », et précise la définition, la description, la présentation, l’étiquetage et la protection des indications géographiques des produits vinicoles aromatisés, reconnues par arrêtés ministériels, en lien avec le règlement (UE) n° 251/2014 du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 concernant la définition, la description, la présentation, l’étiquetage et la protection des indications géographiques des produits vinicoles aromatisés et abrogeant le règlement (CEE) n° 1601/91 du Conseil.

D’autres mesures sont introduites, tel que l’ajout de dispositions relatives au bien-être animal au cahier des charges de l’agriculture biologique. En outre, la détermination de signes de valorisation de produits peut désormais être fixée par décret, sur avis de l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO), après consultation des organismes de défense et de gestion (ODG). La répartition des compétences concernant le contrôle de divers cahiers des charges entre le Conseil des agréments et des contrôles de l’INAO et son directeur est également fixée.

4. Ordonnance n° 2015-1247 du 7 octobre 2015 relative aux produits de la vigne

La quatrième ordonnance est prise sur le fondement de l’article 21 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt. Elle modifie le livre V du code rural et de la pêche maritime ainsi que la première partie du livre Ier et le chapitre II du livre II du code général des impôts afin d’adapter les régimes d’autorisations, de conditions de circulation, d’impositions fiscales et de contrôles en lien avec les produits de la vigne au regard du droit de l’Union européenne.

L’interdiction de circulation des vins, en cas d’absence de contrat de vente par FranceAgriMer ou par l’organisation interprofessionnelle, est abrogée. Sont par ailleurs précisées les missions de contrôle effectuées par les agents des douanes quant aux plantations, arrachages de vigne et surgreffages, plantations de vigne mère de greffons et élimination des sous-produits de la vinification par les producteurs, et les missions de contrôle effectuées par les agents de FranceAgriMer quant à la plantation de vignes mères de porte-greffes et à la production de bois et plants de vigne. Par ailleurs, en adaptation du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil, (dit règlement « OCM unique »), les amendes fiscales et administratives sont redéfinies, avec notamment la création d’une amende administrative pour une infraction relative à la plantation de vignes mères de porte-greffes et à la production de bois et plants de vigne. Finalement, les échanges d’informations sont permis entre FranceAgriMer, l’Agence de services et de paiements (ASP), l’INAO, le ministère chargé de l’agriculture, la direction de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), afin de renforcer l’efficacité des contrôles des manquements.

Le code général des impôts est par ailleurs modifié afin d’abroger des dispositions obsolètes et d’en simplifier d’autres, ainsi que pour rehausser le montant de l’amende fiscale fixée pour un manquement relatif aux dispositions définies en application des mesures portant sur l’amélioration de la qualité des vins.

5. Ordonnance n° 2015-1248 du 7 octobre 2015 portant adaptation du code rural et de la pêche maritime au droit de l’Union européenne

Cette cinquième ordonnance, prise en application de l’article 21 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, réécrit les livres V et VI du code rural et de la pêche maritime afin de refonder les dispositions relatives aux groupements de producteurs, principalement en application du règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil du 20 novembre 2009 instituant un régime communautaire de contrôle afin d’assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche, du règlement (UE) n° 1379/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l’aquaculture et du règlement « OCM unique ».

Les groupements de producteurs et comités économiques agricoles sont désormais ciblés par un article relatif aux contrôles qu’ils peuvent connaître, tandis que la reconnaissance des groupements mentionnés dans le règlement n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement durable (FEADER) est fixée par décret. Les conditions d’organisation et les attributions des organisations de producteurs de pêche et de d’aquaculture sont définies.

Le code rural et de la pêche maritime est finalement réécrit afin de prendre en compte la suppression des quotas laitiers au niveau européen instituée à partir du 1er janvier 2015.

6. Ordonnance n° 2019-1110 du 30 octobre 2019 portant adaptation du livre II du code rural et de la pêche maritime au droit de l’Union européenne

La sixième ordonnance est prise en application de l’article 88 de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (dite « Loi Egalim »). Le livre II du code rural et de la pêche maritime est modifié concernant les contrôles et définitions relatifs aux dangers pour les végétaux, au regard du règlement (UE) 2016/2031 du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2016 relatif aux mesures de protection contre les organismes nuisibles aux végétaux, et du règlement (UE) 2017/625 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 concernant les contrôles officiels et les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques.

L’ordonnance abroge les dispositions obsolètes, refonde la catégorisation des organismes nuisibles aux végétaux et modifie les dispositions relatives au contrôle de la législation alimentaire, de la législation relative aux aliments pour animaux, ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques.

7. Ordonnance n° 2021-485 du 21 avril 2021 relative à la reproduction, à l’amélioration et à la préservation du patrimoine génétique des animaux d’élevage

Cette ordonnance est prise sur le fondement de l’article 22 de la loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière. Le livre VI du code rural et de pêche maritime est modifié afin d’adapter le règlement (UE) 2016/1012 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2016 relatif aux conditions zootechniques et généalogiques applicables à l’élevage, aux échanges et à l’entrée dans l’Union de reproducteurs de race pure, de reproducteurs porcins hybrides et de leurs produits germinaux (dit règlement « élevage des animaux »).

Les dispositions du code précité sont adaptées afin de prendre en compte l’ouverture à la concurrence de la sélection animale. Des services d’intérêt économique général sont également créés afin de permettre à tous les éleveurs de participer à un programme de sélection. Le suivi des ressources zoonégétiques et de la sélection animale est en outre renforcé à travers l’obligation de transmission de données à l’État par les organismes de sélection et la possibilité d’imposer la cryoconservation, du matériel génétique.

8. Ordonnance n° 2021-1370 du 20 octobre 2021 relative aux mesures de surveillance, de prévention et de lutte contre les maladies animales transmissibles

La huitième et dernière ordonnance est prise sur le fondement de l’article 23 de la loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière. Adaptant le règlement (UE) 2016/429 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant certains actes dans le domaine de la santé animale (dit « législation sur la santé animale »), cette ordonnance modifie le livre II du code rural et de la pêche maritime ainsi que, par coordination, le code de l’environnement et le code de la santé publique.

De nouvelles dispositions refondent la catégorisation des dangers sanitaires pour les animaux et les dangers zoonotiques, les responsabilités de l’État et des professionnels dans la lutte contre ces dangers, les règles d’identification et de traçabilité des animaux permettant la création d’un nouveau système numérique du fichier national d’identification, et enfin la catégorisation des maladies animales réglementées ainsi que la répartition des compétences entre le ministère chargé de l’agriculture et les préfets dans la surveillance, la prévention et la lutte contre ces maladies. L’ordonnance apporte en outre diverses dispositions à propos de l’importation et l’exportation d’animaux. Enfin, elle acte la création d’un système d’information entre l’État et les vétérinaires, permettant de renforcer la surveillance sanitaire des cheptels, qui entrera en vigueur le 21 avril 2024.

II. le dispositif proposé : la ratification des huit ordonnances

L’article 31 ratifie les huit ordonnances précitées.

Si l’on peut regretter le temps écoulé entre la promulgation de certaines de ces ordonnances et leur ratification, il faut rappeler qu’il s’agit là d’une procédure utile. En vertu de l’article 38 de la Constitution, les ordonnances ne peuvent être ratifiées que de manière expresse. Le Conseil Constitutionnel à l’occasion de deux décisions rendues le 28 mai 2020 et le 3 juillet 2020 a considéré que les ordonnances non ratifiées se voient reconnaître une valeur législative passé le délai d’habilitation (dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité) ; ce qui n’empêche pas de les contester devant le Conseil d’État, pour certains motifs (CE, 16 décembre 2020).

III. les modifications apportées par le sénat

L’article 31 a été adopté sans modification par le Sénat.

IV. les modifications apportées en commission

L’article 31 a été adopté sans modification par la commission.

*

Travaux de la commission des affaires sociales

Lors de sa réunion du mercredi 18 janvier 2023, la commission des affaires sociales examine le projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture (n° 619) (Mme Laurence Cristol, rapporteure) ([388]).

Mme la présidente Fadila Khattabi. Chers collègues, nous abordons l’examen du projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne (DDADUE) dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture. En raison du nombre important de sujets traités par ce texte, notre commission a délégué l’examen de plusieurs articles à quatre autres commissions permanentes. Conformément à ce qui avait été préalablement annoncé, les amendements déposés devant notre commission qui portaient sur les articles délégués ont été déclarés irrecevables.

Toutefois, notre commission reste formellement saisie au fond de l’ensemble du texte. Il nous appartiendra, lorsque nous aurons achevé l’examen de nos articles, de voter les articles délégués aux autres commissions et les amendements qu’elles ont adoptés.

Mme Laurence Cristol, rapporteure. Sur les trente-quatre articles du projet de loi, dix relèvent de la compétence de la commission des affaires sociales. Avant de présenter brièvement leur contenu, je voudrais formuler deux remarques de portée générale.

Premièrement, si beaucoup estiment que les projets de loi d’adaptation du droit national au droit de l’Union européenne rassemblent des dispositions essentiellement techniques, difficilement lisibles et sans réelle visée politique, c’est là, me semble-t-il, une vision réductrice et erronée. Cela se vérifie encore avec le présent projet de loi, porteur d’avancées concrètes et de progrès tangibles pour les personnes en situation de handicap, les salariés, notamment parents et aidants, ou encore les patients.

Deuxièmement, il est bon de rappeler que la transposition des directives en droit français constitue non seulement une obligation juridique trouvant son origine dans les traités, mais également une exigence découlant de l’article 88-1 de la Constitution.

Ce rappel effectué, j’en viens au fond des articles. L’article 12 transpose une directive visant à améliorer l’accessibilité, pour les personnes en situation de handicap, d’un grand nombre de produits et de services liés aux usages numériques. Le Gouvernement avait d’abord fait le choix de demander au Parlement de l’autoriser à transposer par ordonnance – choix justifié par les délais de préparation du projet de loi et la technicité des enjeux. Néanmoins, il a depuis déposé un amendement afin que le dispositif figure dans le projet de loi et, ainsi, que le Parlement se trouve à même d’apprécier les modalités d’application et de contrôle de ces nouvelles exigences.

Actuellement limitée, pour l’essentiel, aux sites internet publics, l’obligation d’accessibilité sera étendue à ceux des grandes entreprises et à certains services téléphoniques. Un grand nombre de produits et services du quotidien seront bientôt concernés. S’agissant de la mise sur le marché de nouveaux produits, ceux-ci devront, à quelques exceptions près, se conformer aux exigences d’accessibilité dès le 28 juin 2025. Seront concernés les distributeurs automatiques de billets ou de titres de transport, les terminaux de paiement, certains ordinateurs et smartphones ou encore les liseuses numériques.

L’ensemble des services fournis au moyens de ces technologies devra se conformer aux mêmes exigences, de manière progressive, afin d’assurer la soutenabilité économique de la mesure. D’ici à 2030, les services tels que ceux du commerce en ligne, des médias audiovisuels ou des communications électroniques devront être fournis intégralement au moyen de produits conformes aux exigences d’accessibilité. Les services ayant recours à des équipements plus lourds, tels les distributeurs automatiques de billets ou les billetteries automatiques, pourront toujours être fournis jusqu’à la fin de leur durée de vie économiquement utile, soit quinze ans après leur mise en service. Les très petites entreprises seront exemptées de ces nouvelles obligations en matière de services.

L’amendement déposé par le Gouvernement aboutit à une rédaction équilibrée qui apporte de réelles avancées à nos concitoyens en situation de handicap. Il garantit, en outre, l’application effective des nouvelles règles d’accessibilité en prévoyant un régime de contrôle et de sanctions qui sera précisé dans le cadre d’une ordonnance au champ strictement limité par rapport à l’article initial.

Les articles 14, 15 et 16, qui transposent deux directives, renforcent à plusieurs titres les droits des salariés, même si la législation nationale est déjà largement conforme aux exigences européennes.

L’article 14 procède à quelques adaptations dans le domaine de la conciliation entre vie professionnelle et vie privée des salariés. Il assouplit les conditions d’accès au congé parental d’éducation. Il précise que le salarié en congé de paternité, en congé parental d’éducation ou en congé de présence parentale conserve le bénéfice de tous les avantages acquis avant le début du congé, ce que ne prévoit pas expressément le code du travail à l’heure actuelle. Il rend les salariés du particulier employeur et les assistants maternels éligibles au congé de solidarité familiale et au congé de proche aidant, alors qu’ils sont à ce jour limités au congé de présence parentale.

L’article 15 modifie la loi en deux points principaux. D’une part, il améliore l’information du salarié, au moment de l’embauche, sur la relation de travail et, s’agissant du salarié temporaire ou en CDD, sur les postes à pourvoir en CDI dans l’entreprise, afin de favoriser les transitions vers des formes d’emploi plus stables et plus sûres. D’autre part, il supprime la possibilité d’une période d’essai de plus de huit mois, indépendamment du statut du travailleur, ce qui impliquera la renégociation dans un avenir proche d’un certain nombre de conventions collectives.

L’article 16 adapte le dispositif relatif à la transmission d’informations sur la relation de travail aux cas particuliers des gens de mer et des membres du personnel navigant de l’aviation civile.

J’en viens à présent à la thématique sanitaire présente aux articles 19 à 24, dont le spectre est particulièrement étendu.

L’article 19 autorise, de manière encadrée, la publicité en faveur des installations pratiquant la chirurgie esthétique – publicité jusqu’alors entièrement proscrite. Cet article m’a alertée car il existe dans ce secteur, qui ne relève pas du soin, un potentiel de dérive important. Les jeunes, en particulier, sont extrêmement réceptifs aux messages de la chirurgie plastique, auxquels ils sont très exposés sur les réseaux sociaux. Or, cet article découle de nos engagements européens. En effet, les institutions européennes considèrent qu’une interdiction absolue de communication commerciale porte atteinte à la libre prestation de services promue par les traités, même si elles admettent des restrictions, par exemple au nom de la santé publique. La France a été mise en demeure par la Commission européenne de changer sa législation pour supprimer l’interdiction de publicité, ce qui l’a conduite à modifier les codes de déontologie des professionnels de santé. Mais comment éviter les dérives ? L’amendement que je vous présenterai s’efforcera d’apporter une réponse à cet enjeu qui me semble crucial.

L’article 20 porte sur le sujet des denrées alimentaires destinées à des fins médicales spéciales. Il ne s’agit pas des compléments alimentaires que l’on trouve en pharmacie mais d’aliments très spéciaux, élaborés pour répondre aux besoins nutritionnels particuliers associés à certaines pathologies ou à certains états de santé. Cela regroupe essentiellement certains compléments alimentaires oraux, des aliments diététiques pour nourrissons, la nutrition parentérale ainsi que des aliments élaborés pour répondre aux besoins nutritionnels de patients atteints de maladies héréditaires du métabolisme.

Cet article vise non seulement à mettre le droit français en conformité avec la réglementation européenne, mais également à répondre au problème franco-français de la distribution des denrées destinées aux patients atteints de maladies métaboliques. Cela concerne environ 3 500 personnes, qui se fournissent actuellement toutes auprès de l’Agence générale des équipements et produits de santé de l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris (Ageps). L’article 20 vise à revenir sur ce monopole de fait en autorisant une distribution en officine dès lors que la denrée en question ne présente pas de risque particulier. Ce point fait débat, les associations de patients ayant peur de cette évolution. Je proposerai des amendements pour tenter de répondre aux inquiétudes.

L’article 21 entérine le passage à un système de déclaration européenne centralisée pour les industriels qui doivent communiquer la composition de leurs mélanges dangereux à des fins de toxicovigilance. D’après les informations que j’ai reçues, la transition, qui s’est achevée le 1er janvier dernier, semble fluide. Cette évolution se fait au bénéfice des industriels, qui n’ont plus qu’une seule déclaration à effectuer pour l’ensemble des pays européens où ils commercialisent leurs produits. Cet article est emblématique d’une Europe source de simplification – nous n’allons pas nous en priver !

L’article 22 procède à la ratification d’une ordonnance adoptée le 23 mars 2022 pour mettre le droit français en conformité avec les règlements européens en matière de médicaments vétérinaires et d’aliments médicamenteux. Le contenu des adaptations est modeste dans la mesure où le droit français était dans l’ensemble mieux-disant. Le principal changement porte sur une évolution du statut des aliments médicamenteux pour animaux, lesquels rejoignent le régime du droit commun de l’alimentation animale et quittent ainsi l’escarcelle de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail. Cette évolution, logique, est assortie de toutes les garanties nécessaires.

L’article 23 procède à des ratifications d’ordonnances dans un domaine qui suppose des adaptations législatives substantielles, à savoir les dispositifs médicaux et les dispositifs médicaux de diagnostic in vitro – on entend par là les automates et réactifs de laboratoire ainsi que les tests rapides et autotests que l’on trouve en pharmacie. Les règlements européens adoptés en 2017 imposent une mise à niveau importante de la législation française, qui va de pair avec l’évolution du secteur. Les dispositifs médicaux sont, en effet, de plus en plus sophistiqués et jouent désormais un rôle thérapeutique considérable. Les exploitants français doivent fournir un véritable effort pour respecter les nouvelles exigences de sécurité, de traçabilité mais aussi d’investigations cliniques et d’études de performance. Ils doivent impérativement réussir cette transition rapidement s’ils veulent obtenir le nouveau certificat de conformité indispensable à la commercialisation de leurs dispositifs. Ces attentes importantes, couplées à un engorgement des organismes habilités à délivrer le marquage CE, ont fait naître la crainte de ruptures d’approvisionnement. C’est le sens du dispositif introduit par le Sénat à l’article 23, qui vise à prévenir ces ruptures. Je proposerai un amendement pour rendre cette mesure plus opérationnelle.

J’en termine avec l’article 24, qui prévoit une pénalité financière pour les officines qui n’ont pas mis en place la sérialisation, laquelle est une obligation européenne. Les officines doivent s’équiper d’un terminal qui leur permet de scanner les boîtes de médicaments vendues et de désactiver ainsi leur identifiant européen unique. Ce dispositif permet de lutter contre les médicaments falsifiés. Mais les officines françaises ont été particulièrement longues à le mettre en place. Cela dit, d’après mes informations, plus de 80 % des officines sont maintenant raccordées contre moins de 50 % au début de l’automne. C’est, je crois, la preuve du bien-fondé de cet article 24.

Mme la présidente Fadila Khattabi. Nous en venons aux orateurs des groupes.

Mme Servane Hugues (RE). Le texte qui nous est soumis constitue un progrès majeur en matière sociale. L’Union européenne, n’en déplaise au Rassemblement national, garantit la protection de nos droits fondamentaux économiques et sociaux. Si, historiquement, le droit communautaire n’avait pas vocation à traiter des droits humains, le processus d’intégration a rendu possible des avancées sociales durables, transcrites dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ou dans le socle européen des droits sociaux. C’est sur cette base que l’Union européenne a poursuivi son œuvre sociale, adoptant des textes relatifs à l’égalité des chances et à l’amélioration des conditions de travail, et permettant in fine de lutter contre l’exclusion sociale.

Le présent projet de loi rend divers services et biens accessibles aux personnes vivant avec un handicap, favorise les aidants, renforce les droits des salariés et étend la transparence en matière de santé. L’harmonisation des politiques sociales en Europe est au service d’une base commune minimale de protection des citoyens européens. Pour toutes ces raisons, le groupe Renaissance votera en faveur de ce texte.

Mme Joëlle Mélin (RN). Entre le moment où un texte est examiné au Parlement européen et celui où il est transposé en droit national, il peut s’écouler un délai important, aboutissant à l’entrée en vigueur de dispositions qui ne sont plus adaptées. On peut se demander si c’est pertinent.

Les articles relatifs à l’accessibilité et à l’équilibre entre la vie professionnelle et la vie privée semblent tomber sous le sens et répondre à l’intérêt général. Toutefois, à l’analyse, et sans préjuger de ce que donnera la transposition, ce n’est pas si évident. L’article sur l’accessibilité soumet à un grand danger les entreprises françaises innovantes ; il menace également nos grandes entreprises. De même, l’article sur l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, s’il peut se comprendre compte tenu de l’évolution des mentalités, pèse sur les entreprises, particulièrement les petites. Les articles relatifs à la transparence des conditions de travail souffrent d’un défaut majeur : en dépit de discussions extrêmement longues, nous n’avons jamais pu obtenir une définition de la notion de travailleur.

Nous réservons donc notre position dans l’attente de vos amendements, madame la rapporteure, et nous nous déciderons au cas par cas.

Mme Farida Amrani (LFI - NUPES). Le projet de loi dont nous débattons est d’une importance fondamentale car il affectera directement la vie des Français, avec des mesures concernant le handicap, les congés familiaux, les périodes d’essai ou encore la lutte contre les médicaments falsifiés.

Toutefois, ce texte démontre une absence totale de considération pour le débat parlementaire. En effet, plutôt que de présenter un projet de loi de transposition, de nombreux articles visent à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances. Hélas, après dix recours au troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution, vous semblez vouloir poursuivre dans l’autoritarisme. Nous ne sommes ni la chambre d’enregistrement du Gouvernement ni celle de la Commission européenne. La transposition de ces directives d’importance nationale – l’article 12 concerne potentiellement 12 millions de nos concitoyens – mérite un véritable débat démocratique. Alors qu’elles avaient un caractère exceptionnel dans l’esprit de la Constitution de 1958, les ordonnances sont désormais la norme. C’est d’autant plus malheureux que certaines mesures vont dans le bon sens et que nous sommes prêts à les voter. C’est pourquoi je vous invite à changer de méthode afin que nous puissions travailler sereinement et dans le cadre du mandat que les Français nous ont confié.

Mme Josiane Corneloup (LR). Le projet de loi a pour objet principal de prévenir les conséquences d’une transposition tardive de textes européens ou d’y remédier. Le Conseil d’État a d’ailleurs regretté le retard pris dans l’application d’un règlement européen et dans la transposition de nombreuses directives.

Les dix articles relevant de la compétence de notre commission concernent le handicap, le droit du travail et celui la santé. Bien que contraignantes et techniques, ces mesures sont nécessaires à la mise en conformité de notre droit avec les exigences de l’Union européenne. Nous devons éviter tout à la fois les retards de transposition, qui peuvent exposer la France à des mises en demeure ou à des condamnations en justice, et les surtranspositions.