rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 (n°274). — Commentaire des articles et annexes

Les conférences des financeurs transmettent chaque année un rapport d’activité à la CNSA, en précisant l’ensemble des projets bénéficiant d’un soutien financier, issus du FHI ou non.

Pour les exercices 2020 et 2021, 25 millions d’euros de FHI ont été alloués aux ARS par la CNSA. Toutefois, en 2020, les ARS n’ont consommé en moyenne que 39 % de cette enveloppe. Selon les données transmises par les conférences des financeurs (voir infra), 221 projets d’habitat inclusif dans 65 départements ont ainsi bénéficié du FHI en 2020, à hauteur de près de 9,3 millions d’euros. Au total, 2 188 personnes vivent dans ces habitats et bénéficient du projet de vie sociale et partagée financé via le forfait.

Utilisation du forfait « habitat inclusif » en 2020 par type d’habitat en fonction du profil des habitants

Source : CNSA, données transmises par les conférences.

Ainsi, les deux tiers des projets financés s’adressent aux personnes en situation de handicap, le tiers restant concernant des habitats inclusifs et des habitats à destination des personnes âgées uniquement. Parmi les projets d’habitat inclusif à destination des personnes en situation de handicap, au moins treize habitats dans dix territoires concernent les personnes avec un trouble du spectre autistique (TSA).

B. dÉployer LARGEMENT le modÈle de L’habitat inclusif grÂce À l’aide À la vie partagÉe

1. La mise en place d’une nouvelle aide individuelle

● Dans leur rapport précité remis au Premier ministre, MM. Denis Piveteau et Jacques Wolfrom proposent une trajectoire de déploiement à grande échelle de l’habitat inclusif pour répondre aux besoins croissants de demain.

Parmi les principales recommandations du rapport, figure la refonte du système de financement de ce modèle d’habitat. Le FHI, fondé sur une instruction a priori des projets et le versement de l’aide pour une durée de trois ans à la personne porteuse du projet, apparaît en effet impropre à répondre à la dynamique des besoins. Le rapport souligne par ailleurs qu’il n’y aura de véritable virage en faveur du logement inclusif « que si l’on s’extrait d’une logique institutionnelle qui s’adresse aux gestionnaires plutôt que de solvabiliser les personnes ».

● Faisant suite à cette préconisation, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 ([380]) a mis en place une nouvelle aide individuelle, prévue à l’article L. 281-2-1 du code de l’action sociale et des familles : l’aide à la vie partagée (AVP).

Le département inscrit dans son règlement départemental d’aide sociale un droit à l’AVP. Aux termes de l’article L. 281-2-1, cette aide est ouverte de plein droit, sous condition de ressources, à toute personne vivant dans un habitat inclusif auquel n’est pas attribué un forfait habitat inclusif et dont la personne morale animatrice a passé, pour cet habitat, une convention avec le département. Elle est versée par le département.

À la différence du FHI, ce sont donc les personnes qui financent le projet de vie sociale et partagée via l’aide qui leur a été attribuée dans le cadre d’une prestation individuelle. Par ailleurs, l’AVP finance l’animation mais aussi la coordination du projet de vie sociale ou de la régulation du vivre ensemble. Elle ne prend pas en charge l’accompagnement de la personne dans les actes de la vie quotidienne, comme l’aide et la surveillance.

Le département définit sa programmation de projets d’habitats inclusifs dans un accord pour l’habitat inclusif qu’il signe avec la CNSA. Cet accord fixe les conditions, portant notamment sur le montant de l’aide et ses conditions d’attribution, qui ouvrent droit au versement d’un concours pour le financement des dépenses départementales d’aide à la vie partagée.

2. La coexistence temporaire du FHI et de l’AVP

Si l’AVP a vocation à remplacer, à terme, le FHI, le législateur a prévu une période transitoire permettant de faire coexister ces deux aides, le temps de la montée en charge de l’AVP. Cette coexistence est néanmoins encadrée par l’article L. 281-2-1 du code de l’action sociale et des familles, qui dispose que l’AVP ne peut être octroyée aux habitants d’un habitat bénéficiant du FHI.

Dans l’objectif d’assurer un large déploiement de l’AVP et d’inciter les départements à s’engager dans des projets d’habitat inclusif, la LFSS 2021 a défini une période transitoire ou « phase starter » durant laquelle la CNSA participe à hauteur de 80 % aux dépenses des départements s’engageant dans le déploiement de l’AVP.

Ce soutien aux départements a rempli ses objectifs. Selon la CNSA, début octobre, 94 départements s’étaient en effet engagés à prendre une délibération d’ici la fin de l’année pour inscrire le droit à l’AVP dans leur règlement départemental d’aide sociale. Parmi ceux-ci, 80 avaient par ailleurs signé un accord avec la CNSA dans le cadre duquel ils ont défini leur programmation de projets d’habitat inclusif et avaient pris ou s’étaient engagés à prendre prochainement une délibération pour inscrire l’AVP dans leur règlement départemental d’aide sociale.

II. le droit proposÉ

Cet article vise à fixer les conditions nécessaires au déploiement à grande échelle de l’habitat inclusif, en clarifiant et précisant les modalités de son financement.

● Il acte en premier lieu, la suppression du FHI à l’horizon 2025. Le maintien du FHI et de l’AVP, financés respectivement par l’ARS et le département, est en effet source de complexité et nuit à la lisibilité du système. L’extinction progressive du FHI est souhaitable dans la mesure où la quasi-totalité des départements ont annoncé leur intention de mettre en place l’AVP dès 2022, afin d’éviter un double financement sur le territoire.

Le II prévoit à cet effet l’abrogation, à compter du 1er janvier 2025, des articles L. 282-1 et L. 282-3 du code de l’action sociale et des familles, qui consacrent l’existence du FHI au sein de ce code et en déterminent l’objectif et les modalités de financement par la CNSA.

À compter de cette date, les ARS verseront dès lors uniquement les FHI prévus dans le cadre de conventions signées antérieurement au 1er janvier 2025, jusqu’au terme de ces conventions.

En cohérence avec l’extinction, en janvier 2025 de l’AVP, le 1° du I supprime, à compter du 1er janvier 2025, la disposition du premier alinéa de l’article L. 281-2-1, qui prévoit aujourd’hui les modalités de l’articulation entre le FHI et l’AVP en précisant que l’AVP ne peut être versée aux habitants d’un habitat inclusif auquel est attribué le FHI.

● Le présent article détermine en second lieu les modalités de participation de la CNSA à la couverture des dépenses des conseils départementaux dans la deuxième phase de déploiement de l’AVP. La loi ne prévoit en effet aujourd’hui les modalités de participation de la CNSA à ces dépenses que pour la phase « starter » amorcée début 2021 et qui s’achèvera fin 2022.

Pour rappel, les dépenses du département au titre de l’AVP bénéficient d’une participation de la CNSA au titre du 4° de l’article L. 223-8 du code de la sécurité sociale. Le versement de la contribution au département est néanmoins soumis à la signature d’un accord pour l’habitat inclusif, passé entre la CNSA et les conseils départementaux, qui fixe notamment les conditions portant sur le montant de l’aide et ses conditions d’attribution.

Le 2° du I renforce d’abord le pilotage de l’offre de l’habitat inclusif et de son financement. Il prévoit en effet qu’une annexe à l’accord pour l’habitat inclusif recense, sous la forme d’une programmation pluriannuelle, l’ensemble des habitats inclusifs pour lesquels les dépenses d’AVP font l’objet d’une couverture par la CNSA. Cette annexe précise le nombre et le montant des AVP retenus pour chaque habitat, ainsi que le pourcentage de couverture de ces aides par la CNSA. L’objectif est de permettre à la CNSA de disposer d’un suivi précis de l’offre d’habitat inclusif cofinancée par la branche autonomie et de pouvoir calculer le montant qu’elle versera aux conseils départementaux.

Il précise par ailleurs les modalités de contribution de la CNSA aux dépenses d’AVP des départements à partir du 31 décembre 2022.

Ainsi, dans la phase « post starter » de déploiement de l’AVP, la CNSA assurera la couverture de ces dépenses à un taux :

– d’au moins 65 % de la dépense du département pour les conventions signées du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2024 ;

– d’au moins 50 % de cette dépense pour les conventions signées à compter du 1er janvier 2025.

Cette montée en charge de la participation du département dans le financement de ce type de projet est cohérente avec son nouveau rôle de chef de file dans le domaine de l’habitat inclusif. La loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale ([381]), a en effet conféré au département une compétence de coordination du développement de l’habitat inclusif, qui s’exerce notamment au sein de la conférence des financeurs de l’habitat inclusif.

Il est néanmoins précisé que le taux applicable s’apprécie à la date à laquelle les conventions passées entre le département et la personne porteuse de projet sont signées, permettant aux départements de continuer de bénéficier pendant plusieurs années d’un concours avantageux de la CNSA. Ainsi, pour les départements signataires d’un accord avant le 1er janvier 2023, le concours de la CNSA sera de 80 % durant toute la durée de la convention (voir schéma infra).

CONTRIBUTION DE LA CNSA AUX DÉPENSES D’AVP DES DÉPARTEMENTS SELON LA DATE DE SIGNATURE DES CONVENTIONS PORTEURS/DEPARTEMENT

Source : direction générale de la cohésion sociale (DGCS).

Le 22 avril 2021, le conseil de la CNSA a fixé à sept ans maximum la durée maximale de la convention entre le département et le porteur d’habitat inclusif. À compter de 2032, le concours de la CNSA viendra dès lors compenser uniquement des conventions entre les porteurs et le département pour lesquelles le niveau de participation de la CNSA est fixé à 50 % des dépenses d’AVP.

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Chapitre VI Moderniser les prestations familiales

Article 36 Amélioration du soutien à la garde d’enfants : complément de libre choix de mode de garde (CMG) horaire et linéaire, extension du CMG aux familles monoparentales pour la garde d’enfants âgés de 6 à 12 ans, ouverture du CMG linéarisé aux deux parents en cas de résidence alternée

I. LE DROIT EXISTANT : les modalitÉs de calcul du cmg entraÎnent un accÈs inégal aux modes de garde

A. UN SOUTIEN FINANCIER PROPOSÉ AUX FAMILLES POUR LA GARDE DE LEUR ENFANT

1. Présentation du dispositif et conditions d’éligibilité

Prévu aux articles L. 531-5 à L. 531-9 du code de la sécurité sociale, le complément de libre choix du mode de garde (CMG) est une aide financière versée pour compenser partiellement le coût de la garde des enfants de moins de 6 ans. Créé par la loi du 2 janvier 2004 relative à l’accueil et à la protection de l’enfance ([382]), il constitue l’une des aides prévues dans le cadre de la prestation d’accueil du jeune enfant (Paje).

La prestation d’accueil du jeune enfant

Créée par la loi précitée du 2 janvier 2004, la Paje comprend plusieurs aides destinées aux parents pouvant être versées à l’occasion de la naissance ou de l’adaption d’un enfant et jusqu’à ses 6 ans.

La Paje comprend quatre dispositifs :

– la prime à la naissance ou à l’adoption, qui permet de prendre en charge les premières dépenses liées à l’arrivée d’un enfant et à son entretien ;

– l’allocation de base en cas de naisssance ou d’adoption, ayant pour objet de faire face aux dépenses liées à la naissance ou l’adoption d’un enfant, à son entretien et son éducation ;

– la prestation partagée d’éducation de l’enfant (PréParE), qui permet à l’un ou aux deux parents de réduire ou de cesser leur activité professionnelle pour s’occuper de leur enfant ;

– le complément de libre choix du mode de garde (CMG).

Le CMG est attribué au ménage ou à la personne faisant garder au moins un enfant jusqu’à ses 6 ans, par une assistante maternelle, une garde d’enfant à domicile ou une micro crèche ou structure agréée. Lorsque l’enfant a entre 3 et 6 ans, le montant du CMG versé est néanmoins divisé par deux.

Bénéfice du CMG selon l’âge de l’enfant

L’âge limite de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) prévue à l’article L. 531-1 du code de la sécurité sociale est de 3 ans. Il existe plusieurs dérogations à cet âge limite dans le code de la sécurité sociale, dont en particulier le CMG versé pour des enfants âgés entre 3 et 6 ans (article L. 531-5).

Actuellement, le CMG peut être versé lorsque la famille confie son enfant de moins de 3 ans à un mode de garde formel (emploi direct ou structure) ; lorsque l’enfant a entre 3 et 6 ans, le montant de CMG versé est divisé par deux.

L’article 70 de la LFSS 2019 ([383]), codifié à la dernière phrase du IV de l’article L. 531-5 du code de la sécurité sociale, a permis, dans le contexte de l’abaissement de l’âge de l’instruction obligatoire à 3 ans, de prolonger le CMG à taux plein (dû au titre d’un enfant âgé de 0 à 3 ans) jusqu’au mois d’août d’une année civile, pour les enfants qui atteignent l’âge de 3 ans entre le mois de janvier et d’août d’une année civile – pour tenir compte du fait que l’enfant n’étant pas encore scolarisé, les besoins de garde restent élevés.

Au-delà des 6 ans de l’enfant, en revanche, le CMG n’est versé dans aucun cas.

Le versement du CMG est conditionné à l’exercice par les parents, d’une activité professionnelle. Cette condition est néanmoins appréciée de manière souple et étendue à une grande diversité de situations (voir infra).

Conditions d’éligibilité au CMG (article L. 531-5 du code de la sécurité sociale)

Pour percevoir le CMG, il suffit que le demandeur de CMG et/ou son conjoint ait été en activité professionnelle (qu’elle soit salariée, assimilée ou non salariée), au moins un jour durant le mois de la demande ou le mois précédent.

La notion d’activité professionnelle effective est largement entendue, et inclut notamment les situations de congés payés ou d’indemnisation au titre de la maladie, d’un accident de travail, de la maternité, de la paternité, de l’adoption, de l’allocation de remplacement pour maternité ou paternité ; les stages de formation rémunérée et les situations d’indemnisation au titre de l’assurance chômage ou du chômage partiel.

Permet également de remplir cette condition d’activité profesionnelle le fait que le parent ou les deux membres du couple poursuivent des études ou soient signataires d’un service civique, perçoivent l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ou l’allocation de solidarité spécifique, ou encore que le ménage bénéficie du revenu de solidarité activ (RSA) à condition d’être inscrit dans une démarche d’insertion professionnelle.

2. Une prestation comprenant deux composantes

Le dispositif du CMG comprend aujourd’hui deux formes selon le mode de garde choisi par les parents : le CMG « emploi direct » et le CMG « structure ». Ainsi, quel que soit le mode de garde retenu, le droit à la prestation est calculé de manière que les familles conservent à leur charge au moins 15 % de la dépense.

a. Le CMG « emploi direct »

Le CMG dit « emploi direct » est attribué aux familles qui emploient directement une assistante maternelle ou une garde à domicile. Il assure la prise en charge :

● D’une part, de tout ou partie des cotisations sociales :

– 100 % des cotisations liées à l’emploi d’une assistante maternelle à condition que sa rémunération ne dépasse pas 5 Smic horaires (soit 55,35 euros bruts en 2022 par jour et par enfant gardé) ;

– 50 % des cotisations dans le cadre d’une garde à domicile, dans la limite d’un plafond qui varie selon l’âge de l’enfant (464 euros pour les enfants de 0 à 3 ans et 232 euros pour les enfants entre 3 et 6 ans).

● D’autre part, le salaire net et les indemnités d’entretien versées à la personne employée, dans la limite de 85 % de leurs montants et d’un plafond mensuel qui varie selon les revenus des parents, la composition de la famille et l’âge des enfants concernés.

On comptait en 2020 715 000 bénéficiaires du CMG « emploi direct-assistant maternel » et 55 490 bénéficiaires du CMG « emploi direct-garde à domicile » ([384]).

b. Le CMG « structure »

Le CMG « structure » est destiné aux familles qui recourent, pour l’accueil de leur enfant de moins de 6 ans, à une association ou à une entreprise qui emploie une garde à domicile ou une assistante maternelle, ou à une micro-crèche. Il assure la prise en charge des frais associés à ce mode d’accueil – qui ne peut excéder 85 % du coût de garde facturé par l’association, l’entreprise ou la micro-crèche – dans la limite d’un montant plafond qui varie selon les ressources ou la composition du foyer. Un minimum de 16 heures de garde par semaine est requis pour bénéficier de la prestation.

On comptait en 2020 81 000 bénéficiaires du CMG « structure » ([385]).

3. Une prestation dont le montant varie selon la situation familiale et le mode d’accueil choisi

Les montants de CMG accordés varient selon le mode d’accueil choisi, le nombre d’enfants à charge, l’âge des enfants gardés et les revenus nets catégoriels de l’année n-2.

● Les montants plafonds de CMG – c’est-à-dire les montants dont peuvent bénéficier les familles sous réserve de l’application de la règle d’une prise en charge maximum de 85 % – sont d’abord distincts selon le mode de garde choisi. On distingue trois situations :

– l’emploi direct d’assistante maternelle ou de garde à domicile ;

– le recours à une structure pour emploi à domicile ou à une micro-crèche ;

– le recours à une structure pour l’emploi d’une assistante maternelle.

● Pour chacune de ces situations, trois niveaux de montants – ou trois tranches – de CMG sont prévus (voir tableau infra). Ces montants de CMG constituent un plafond maximum et la prestation couvre, dans le cadre de ce plafond, au plus 85 % du salaire net versé (système du double plafond).

PLAFONDS DE REVENUS 2020 POUR UN COUPLe EN FONCTION DU NOMBRE D’ENFANTS À CHARGE AU 1er juillet 2022

● Les plafonds de ressources applicables pour calculer le montant de CMG sont néanmoins relevés dans deux situations :

– une majoration de 40 % est prévue pour les personnes isolées, afin de permettre aux familles monoparentales de disposer d’un CMG plus élevé ;

– une majoration de 10 % est possible en cas d’horaires atypiques (de 22 heures à 6 heures ainsi que le dimanche et les jours fériés ([386])). Cette majoration est destinée aux parents dont les enfants sont gardés au moins 25 heures par semaine sur ces horaires.

● S’agissant de la condition d’âge, le montant du CMG est divisé par deux si l’enfant est âgé de 3 à 6 ans ([387]). La loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 ([388]) a néanmoins prévu la possibilité de percevoir le CMG pour les enfants de plus de 3 ans jusqu’au 31 août suivant le troisième anniversaire pour les enfants ayant 3 ans entre le 1er janvier et le 31 août d’une année civile.

● Une majoration du montant de la prestation est enfin prévue pour prendre en compte la situation particulière de certaines familles. Cette majoration est fixée :

– à 10 % pour les parents faisant garder leurs enfants plus de 25 heures par mois sur des horaires atypiques ([389]) ;

– à 30 % si au moins d’un des parents bénéficie de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

– à 30 % pour les familles bénéficiaires de l’allocation aux enfants en situation de handicap (AAEH) ;

– depuis le 1er octobre 2018, à 30 % pour les familles monoparentales. Néanmoins, comme le souligne le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA) dans son rapport de 2021 ([390]), en raison de la règle selon laquelle 15 % du mode de garde doit rester à la charge de l’allocataire, il est probable qu’une partie des familles monoparentales éligibles ne puissent en réalité pas toucher cette majoration, si le plafond est déjà atteint sans la majoration.

Ces majorations peuvent se cumuler, dans la limite d’un minimum de 15 % de salaire net restant à la charge de la famille.

B. un accÈs inÉgal aux modes de garde selon la situation des familles

Le mode de calcul de la partie « rémunération » du CMG « emploi direct » présente de nombreux défauts, aboutissant à une inégalité d’accès aux modes de garde entre les familles.

1. Un mode de calcul imparfait...

L’inadéquation du mode de calcul du CMG « emploi direct » à la situation de certaines familles a fait l’objet de nombreux travaux. Saisi par M. Adrien Taquet, alors secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles, le HCFEA a rappelé, dans son rapport précité, les principales difficultés posées par ce mode de calcul.

Le barème du CMG « emploi direct », reposant sur trois tranches de revenus, génère d’abord des effets de seuils importants dans le montant de l’aide accordée. Le montant de l’aide diminue en effet en fonction du revenu mais de manière très heurtée. Ainsi, comme le rappel le HCFEA, dépasser de 1 euro le premier plafond de ressources avec un enfant fait perdre de 118,62 à 173,71 euros par mois. Cet effet de seuil est encore plus important pour les situations spécifiques, le montant de CMG étant majoré de 10 à 30 %. Ainsi, pour une famille monoparentale pour laquelle la majoration du CMG est de 30 %, dépasser de 1 euro le premier plafond de ressources avec un enfant fait perdre de 154 à 225 euros par mois.

Le calcul actuel du CMG emploi direct est en outre particulièrement défavorable aux familles aux besoins de garde importants, du fait du caractère forfaitaire du CMG qui ne tient pas compte du nombre d’heures d’accueil. Ainsi, toujours selon le HCFEA, pour une durée faible de recours (25 heures par mois) pour un couple avec un enfant, le coût mensuel de la garde était en 2021, de 106,50 euros ([391]). Pour une durée de recours élevée (de 250 heures par mois, soit un coût mensuel de 1 065 euros), la condition de reste à charge minimal de 15 % ne joue pour aucune des tranches et le reste à charge était, à la même date, de 594 euros pour la première tranche, de 768 euros pour la deuxième tranche et de 887 euros pour la troisième (avant crédit d’impôt).

2. ... générant une inégalité dans l’accès aux modes de garde

● Contrairement au barème des prestations familiales en établissement d’accueil pour jeunes enfants (EAJE), où la participation des familles au coût de l’accueil est proportionnelle à leurs ressources et leur besoin de garde, le barème du CMG en trois tranches induit des taux d’efforts significativement plus élevés pour les foyers ayant des ressources modestes ou moyennes.

Selon les données du rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021, le reste à charge pour le recours à une assistante maternelle à temps plein (36 heures par semaine) est en effet :

– 2 fois plus élevé pour une famille monoparentale à 1 Smic que le recours à un EAJE ;

– 2,6 fois plus élevé pour un couple biactif à 1 Smic ;

– 2,2 fois plus élevé pour un couple biactif à 2 Smic.

RESTE À CHARGE ET TAUX D’EFFORT APRÈS CRÉDIT D’IMPÔT POUR L’ACCUEIL PAR UNE ASSISTANTE MATERNELLE ET UN EAJE EN FONCTION DE LA CONFIGURATION FAMILIALE ET DES REVENUS DE LA FAMILLE

Source : Rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale pour 2021 - Famille.

● Les ménages modestes recourent par conséquent significativement moins à une assistante maternelle que les ménages aux revenus plus aisés. Ainsi, en 2014, alors que 22,6 % des familles avec au moins deux enfants à charge dont au moins un de moins de 3 ans bénéficiaient du CMG assistante maternelle, ce taux n’était que de 3 % et 8,9 % respectivement pour les familles ayant des revenus inférieurs au Smic ou entre 1 et 2 Smic, alors que ce taux était de 40 % à partir de revenus supérieurs à 3 Smic (voir tableau infra) ([392]).

effectifs de familles allocataires et taux de recours au cmg assistante maternelle par tranche de ressources en 2014

Champ : France, allocataires des caisses d’assurance familiales (CAF) avec au moins deux enfants à charge dont au moins un moins de 3 ans.

Source : Rapport du HCFEA précité

Les différences dans l’accès au mode de garde sont d’autant plus grandes que les écarts de richesse sont importants. En 2013, 5 % seulement des enfants des familles des 20 % des ménages les plus modestes étaient accueillis au moins une fois par semaine par une assistante maternelle, soit 9,2 fois moins que les enfants des familles faisant partie des 20 % des ménages les plus aisés ([393]).

3. Des difficultés supplémentaires rencontrées par les familles monoparentales

Au-delà de la problématique de son mode de calcul, le CMG n’est attribué que jusqu’aux 6 ans de l’enfant, ce qui peut constituer une difficulté supplémentaire pour certaines familles.

Au-delà de 6 ans, les dispositifs d’aide à la prise en charge des coûts d’un mode de garde se résument en effet à la déduction forfaitaire de cotisations patronales pour l’emploi d’un assistant maternel ou d’une garde à domicile et pour cette dernière, le crédit d’impôt « services à la personne. » Les enfants peuvent également être pris en charge au sein de gardes périscolaires, d’accueil de loisirs et de vacances, mais ces solutions n’existent pas sur l’ensemble du territoire et ne répondent que rarement aux besoins d’accueil en horaires atypiques.

Les coûts engendrés par l’accueil individuel des enfants de moins de 6 ans peuvent constituer une difficulté majeure pour l’obtention ou le maintien dans l’emploi, notamment pour les familles monoparentales. En effet, ces familles sont souvent contraintes par l’absence de possibilité de relais de garde tout en bénéficiant rarement de revenus suffisants pour rémunérer une assistante maternelle ou une garde à domicile.

Les acteurs auditionnés par le rapporteur ont insisté sur le fait que ce difficile accès aux modes de garde constituait pour ces familles un véritable « cercle vicieux » entretenant un éloignement du marché du travail et des situations de pauvreté. Les familles monoparentales sont en effet davantage touchées par le chômage et la pauvreté : selon l’étude d’impact du présent projet de loi, près de 20 % des pères isolés ayant au moins un enfant âgé de 6 à 10 ans sont sans emploi, cette proportion s’élevant à 60 % pour les mères isolées.

II. Le droit proposÉ : rÉformer le cmg « emploi direct » pour garantir plus d’ÉQUITÉ DANS L’ACCÈS AUX MODES D’ACCUEIL DU JEUNE ENFANT

Le présent article vise à améliorer l’accès de l’ensemble des familles aux différentes solutions de garde du jeune enfant. Il propose trois évolutions du CMG « emploi direct » consistant à réformer son mode de calcul, à l’étendre au-delà de 6 ans pour les familles monoparentales et à permettre son partage entre parents dans les situations de garde alternée de l’enfant. Ces dispositions sont applicables aux CMG versés au titre des gardes assurées à compter d’une date fixée par décret et au plus tard, à compter du 1er juillet 2025.

A. revoir le mode de calcul du cmg « emploi direct » pour mieux s’adapter À la situation financière et aux besoins de garde des familles

Le présent article a pour objectif de rendre l’accueil par un assistant maternel aussi accessible que l’accueil en crèche en harmonisant les restes à charge entre ces deux modes d’accueil. Il vise également à mieux prendre en compte les besoins de garde des familles. Cet article propose en ce sens une refonte du mode de calcul du CMG « emploi direct », dont l’entrée en vigueur est prévue au 1er juillet 2025.

1. La mise en place d’un nouveau barème

● Le 3° du I réforme ainsi, à l’article L. 531-5 du code de la sécurité sociale, le barème utilisé pour le calcul de la composante « rémunération » du CMG « emploi direct ». Désormais, ce barème prendre en compte les variables suivantes :

– les ressources du ménage dans la limite d’un plancher et d’un plafond ;

– le nombre d’enfants à charge et s’il y a lieu, la charge d’un enfant ouvrant droit à l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) ;

– le mode d’accueil rémunéré ;

– le nombre d’heures d’accueil ou de garde rémunérées ;

– le cas échéant, les périodes d’accueil ou de garde ;

– le salaire net versé au salarié et, s’il y a lieu, les indemnités liées à l’entretien de l’enfant.

Comme dans le système actuel, il est précisé que l’aide est calculée par enfant en cas d’emploi d’un assistant maternel agréé et par ménage en cas d’emploi d’une garde d’enfant à domicile.

Le nouveau barème du CMG « emploi direct » comporte deux principales innovations :

– il revient en premier lieu sur le caractère forfaitaire du CMG « emploi direct », en permettant de calculer un CMG horaire. L’objectif est de pouvoir prendre en compte en compte les besoins de garde des familles et leur niveau de recours dans le calcul de la prestation. Ainsi, les familles qui recourent à une assistante maternelle ou une garde à domicile pour un volume horaire important seront mieux solvabilisées qu’avec le barème actuel, en particulier s’agissant des familles aux revenus intermédiaires et modestes ;

– il permet en second lieu de calculer un CMG emploi direct linéaire, c’est-à-dire correspondant à un niveau de taux d’effort fonction des ressources et de la composition du foyer. Cette évolution constitue une demande de longue date des représentants du secteur de l’accueil familial et devrait permettre de réduire fortement les freins financiers à l’accès aux assistantes maternelles pour les familles à revenus modestes ou moyens.

Cette réforme du mode de calcul du CMG ne pourra néanmoins pas assurer une harmonisation totale des barèmes, dans la mesure où le prix d’accueil des assistantes maternelles et gardes à domicile est librement négocié entre la famille employeur et le professionnel et conduit à des différences importantes de prix pratiqués selon les territoires. C’est pourquoi il sera nécessaire de tenir compte du coût horaire médian de l’accueil observé au niveau national.

● Le rapporteur salue la refonte de ce barème, qui constitue une avancée considérable pour un grand nombre de familles à faibles revenus, aujourd’hui pénalisées par le mode de calcul de la prestation.

Selon les données fournies par la direction de la sécurité sociale, 302 337 familles seraient gagnantes à la réforme (soit 58 % des bénéficiaires du CMG 0-3 ans). Cette réforme bénéfice particulièrement aux familles aux revenus modestes, le plus grand nombre de gagnants se situe dans les tranches 1 et 2 de ressources applicables au CMG. Les familles monoparentales sont également particulièrement concernées, la proportion de familles monoparentales gagnantes s’élevant à 84 % du nombre de bénéficiaires isolés.

2. Des aménagements du droit existant rendus nécessaires par la refonte du barème du CMG « emploi direct »

● La réforme du barème du CMG « emploi direct » s’accompagne de différents aménagements au droit existant prévus par le présent article.

– En modifiant le III de l’article L. 531-5 du code de la sécurité sociale, le 3° du I supprime la règle d’un plafonnement à 85 % de la dépense des parents. Cette disposition permettait de garantir un reste à charge minimal pour les ménages ayant un recours modéré aux modes de garde, compte tenu du caractère forfaitaire du CMG. Cette règle n’a en effet plus lieu d’être, dans la mesure où le barème actuel permettra de calculer un taux d’effort horaire, systématiquement positif.

– Le a du 4° du I supprime la disposition prévoyant une réduction de moitié du montant du CMG au troisième anniversaire de l’enfant. Le dispositif proposé ne différencie plus la formule de calcul du CMG en fonction de l’âge de l’enfant. Le montant du CMG versé étant désormais fonction du nombre d’heures de garde, le CMG devrait être automatiquement moins important à partir de 3 ans en raison de l’entrée à l’école des enfants de cet âge. Néanmoins, revenir sur la réduction du CMG de moitié à partir de cet âge devrait permettre de faciliter l’accès des enfants de foyers modestes aux accueils de loisirs avant ou après l’école.

– Dans le cadre de ce nouveau barème, le 1° du I conditionne l’attribution du CMG aux ménages recourant à une assistante maternelle ou une garde à domicile dont la rémunération n’excède pas un plafond défini par décret.

Cette disposition étend donc la condition de respect d’un plafond de rémunération horaire aux deux composantes du CMG emploi direct, alors que le droit actuel ne prévoyait ce plafonnement que pour la composante « cotisations sociales » de ce CMG. Il est également prévu d’étendre cette condition aux gardes à domicile, qui en étaient jusqu’alors écartées.

L’objectif de cette extension est d’éviter un effet inflationniste sur les rémunérations des assistants maternels et gardes à domicile, qui annulerait les bénéfices attendus de la réforme.

– Le a du 2° du I supprime en conséquence le plafond de rémunération initialement prévu pour la seule composante « cotisations sociales » du CMG « emploi direct ».

– Le b du 2° du I supprime le renvoi à un arrêté prévoyant la revalorisation du plafond dans la limite duquel les cotisations et contributions sociales dues pour l’emploi d’une garde d’enfant à domicile sont prises en charge par le CMG. La revalorisation de ce plafond est en effet réalisée en fonction de l’évolution des prix à la consommation hors tabac depuis la mise en place du CMG en 2004, ce qui rend sa fixation par arrêté superfétatoire ([394]). Ce b a également pour objet de préciser dans la loi le mécanisme de revalorisation de ce plafond, sans changement par rapport à la règle en vigueur, tout en prévoyant que la date de revalorisation correspondrait désormais à celle de la revalorisation de la prestation elle-même, soit le 1er avril de chaque année.

– Enfin, le 3° du I prévoit le principe d’une revalorisation annuelle du barème de la composante rémunération du CMG « emploi direct », selon des conditions fixées par décret.

● En cohérence avec la réforme proposée, le II clarifie en outre le mécanisme de revalorisation du barème du CMG, en supprimant principe de fixation du montant du CMG en fonction de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) prévue à l’article L. 551-1 du code de la sécurité sociale.

Actuellement, comme l’ensemble des prestations familiales, les CMG est en effet calculé en fonction de la BMAF et son montant indexé sur l’inflation par renvoi à l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale.

Comme l’indique la direction de la sécurité sociale, il n’apparaît plus pertinent de procéder à une revalorisation indexée sur l’inflation du barème du CMG dans la mesure où :

– d’une part, contrairement de la majorité des prestations pour lesquelles le montant est forfaitaire, il n’est pas techniquement possible d’appliquer une revalorisation sur l’inflation à une prestation calculée en fonction du recours et des ressources de chaque foyer considéré ;

– d’autre part et surtout, l’objectif de la réforme est bien d’harmoniser le coût de la garde entre crèche et assistant maternel lorsque le coût de ce dernier mode de garde correspond au coût médian observé. Il apparaît donc plus pertinent d’ancrer la revalorisation du barème de la prestation sur des paramètres différents de ceux de l’inflation, en particulier sur le coût horaire médian et sur le taux d’effort défini par le barème crèches.

Les modalités de revalorisation du barème CMG linéarisé seront donc assises sur deux paramètres :

– le coût horaire médian, qui évolue en fonction de ses différentes composantes : s’agissant des assistants maternels, le salaire horaire négocié par les parties sous la contrainte d’un minimum conventionnel fonction du Smic, les indemnités d’entretien négociées par les parties sous la contrainte d’un minimum conventionnel fonction du minimum garanti et les frais de repas librement négociés ; s’agissant des gardes d’enfants à domicile, le salaire horaire négocié par les parties sous la contrainte du salaire horaire minimum conventionnel ;

– le barème des participations familiales en crèche « prestation de service unique » (PSU), dont l’évolution est décidée par le conseil d’administration de la Cnaf après accord de la tutelle.

S’agissant de l’allocation journalière de présence parentale (AJPP), le II prévoit par ailleurs une mesure de coordination, tirant les conséquences de l’article 54 de la LFSS 2022, qui dispose que l’AJPP n’est plus indexée, depuis le 1er janvier 2022 sur l’inflation via la BMAF, mais sur le Smic net journalier en vigueur au 1er janvier de l’année en cours.

● Le III de l’article 36 supprime la disposition prévue au b du 6° de l’article 11 de l’ordonnance du 26 septembre 1977 portant extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sociales ([395]), prévoyant les adaptations pour ce territoire des dispositions relatives au CMG versé en cas d’emploi direct d’un salarié (article L. 531-5 du code de la sécurité sociale). Les dispositions de l’article L. 531-5 s’appliqueront désormais sans aucune adaptation aux résidents de Saint-Pierre-et-Miquelon.

● Le IV étend à Mayotte les dispositions du présent article qui conditionnent le bénéfice du CMG « emploi direct » aux personnes ayant recours à un assistant maternel ou une garde à domicile à la condition que la rémunération horaire de cette personne n’excède pas un plafond fixé par décret. Ce décret peut fixer des plafonds distincts selon que la personne employée est un assistant maternel agréé ou un salarié employé directement par un particulier employeur.

3. L’instauration d’un mécanisme de compensation pour les perdants

Enfin, pour assurer la transition entre le modèle de calcul actuel et celui proposé par cet article, le VI prévoit un dispositif de compensation pour les perdants de cette réforme, dont les modalités et conditions d’application seront définies par décret.

La réforme du mode de calcul du CMG « emploi direct » devrait faire un certain nombre de perdants. Selon l’étude d’impact du présent projet de loi, 43 % des bénéficiaires actuels subiraient ainsi une perte moyenne de 32 euros. Le taux de perdants est par ailleurs d’autant plus élevé pour les foyers ayant un recours faible ou modéré aux modes d’accueil, en raison du passage d’un CMG forfaitaire à un CMG calculé selon le nombre d’heures d’accueil.

Ce mécanisme de compensation repose sur l’attribution d’une allocation différentielle correspondant à l’écart entre le CMG moyen reçu au cours d’une période précédant l’entrée en vigueur de la réforme – qui devrait, selon l’étude d’impact, être fixée à trois mois– et le montant du CMG issu de la réforme, plafonnée à hauteur d’un pourcentage du coût net de la rémunération du salarié. L’objectif est de tenir compte des variations éventuelles du recours d’un mois à l’autre, qui peuvent être dues notamment aux congés et aux autres absences de l’enfant ou du salarié.

Le bénéfice de cette compensation ne sera néanmoins pas accordé à l’ensemble des perdants et demeure soumis à deux conditions qui seront précisées par décret :

– le recours à un niveau minimum d’heures, fixé en fonction de l’âge du ou des enfants et le mode de garde choisi (1° du VI) ;

– la condition que le mois précédent l’entrée en vigueur du nouveau barème du CMG, les ressources du ménage n’aient pas excédé un certain plafond, fixé en fonction du nombre d’enfants à charge. Il est précisé que ce plafond peut être distinct selon que la charge de l’enfant est assurée par une personne seule ou en couple (2° du VI).

Le 2° du VI prévoit par ailleurs que ce complément différentiel sera dû durant une période qui sera définie par décret et ne pourra excéder quatre ans. La durée de cette période tiendra compte de la date de naissance du ou des enfants et du nombre d’enfants concernés.

Le coût de ce mécanisme de compensation est estimé à : 40 millions d’euros la première année de mise en œuvre, puis 24 millions d’euros la deuxième année et 9 millions d’euros la troisième année.

B. SOUTENIR LES PARENTS ISOLÉS EN ACTIVITÉ PAR LE PROLONGEMENT DU CMG AU-DELÀ DES 6 ANS DE L’ENFANT

Face aux problématiques de précarité et d’accès à l’emploi rencontrées par les parents isolés, le présent article prévoit d’étendre la période durant laquelle ces familles peuvent bénéficier du versement du CMG « emploi direct ».

Pour permettre de verser le CMG aux familles monoparentales ayant des enfants de 6 à 12 ans à charge, une nouvelle dérogation à l’âge limite de la PAJE est prévue par le b du 4° du I pour ces familles lorsqu’elles recourent, pour leur enfant âgé de 6 à 12 ans, à un assistant maternel ou une garde d’enfants à domicile.

Cette mesure, saluée par l’ensemble des acteurs de l’accueil de l’enfant s’inscrit pleinement dans la continuité des mesures de soutien aux familles monoparentales prévues lors du précédent quinquennat. Si l’objectif principal de cette réforme est de faciliter l’accès au marché du travail et de sortie de la pauvreté des familles monoparentales, elle constitue une garantie de répit pour ces familles, qui bénéficieront d’une meilleure conciliation de leurs différents temps de vie.

Le bénéfice du CMG au-delà de 6 ans de l’enfant ne sera néanmoins pas cumulable avec le bénéfice du CMG pour un enfant de moins de 6 ans, afin de ne pas solvabiliser un même salarié via deux canaux d’aide.

Le coût estimé de cette réforme pour 2023 est de 468 millions d’euros, dont 319 millions d’euros pour la branche famille et 149 millions d’euros pour les dépenses de l’État.

C. S’ADAPTER AUX MODES DE GARDE ALTERNÉE

Le présent article vise enfin à prendre en compte la diversité des familles, en permettant le partage du CMG « emploi direct » entre les parents en cas de résidence alternée de l’enfant.

En effet, contrairement aux allocations familiales, le CMG ne peut aujourd’hui pas être partagé entre les deux parents. Cette situation pose difficulté à de nombreuses familles, dans un contexte où en 2020, 480 000 enfants vivaient en résidence alternée.

Le 6° du I prévoit ainsi la possibilité d’un partage de la prestation pour les parents séparés exerçant conjointement l’autorité parentale, selon des modalités et dans des conditions qui seront fixées par décret.

Le partage de la prestation ne sera néanmoins possible que dans les situations de garde alternée stricto sensu, et non dans les diverses situations de droit de visite et d’hébergement, dans lequel l’enfant passe par exemple le week-end et la moitié des vacances chez le parent chez lequel il ne réside pas.

Le décret d’application du présent article prévoit, contrairement aux autres dispositions de l’article, à une date distincte pour l’entrée en vigueur du présent 6° du I, au plus tard à compter du 1er décembre 2025.

Le coût annuel prévu pour cette mesure est de 12 millions d’euros pour la branche famille et de 5 millions d’euros pour l’État.

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Article 37 Garantir la continuité des ressources des salariés lors des congés maternité, d’adoption et de paternité et d’accueil de l’enfant

I. le droit existant

A. des congÉs ouvrant droit À une indemnisation À l’occasion de l’arrivÉe d’un enfant

● Le code du travail prévoit la possibilité pour les salariés de prendre un congé à l’occasion de la naissance d’un enfant. Pour mémoire, on distingue aujourd’hui trois principaux congés :

– le congé maternité, prévu aux articles L. 1225-17 à L. 1225-28 du code du travail, d’une durée de seize semaines pour les deux premiers enfants et de vingt-six semaines à partir du troisième, via un congé prénatal (de six à huit semaines en fonction du rang de l’enfant) et un congé postnatal (de dix à dix-huit semaines en fonction du rang de l’enfant). Il est obligatoire de prendre au moins huit semaines de congé, dont six après l’accouchement ;

– le congé paternité et d’accueil de l’enfant prévu aux articles L. 1225-35 et L. 1225-36 du code du travail et qui depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 ([396]), permet aux pères de bénéficier de vingt-cinq jours calendaires de congé à l’occasion de la naissance d’un enfant et de vingt-huit jours à l’occasion d’une naissance multiple. Il est obligatoire de prendre au moins les quatre premiers jours du congé paternité, à la suite du congé de trois jours prévu pour la naissance de l’enfant ;

– le congé d’adoption, prévu aux articles L. 1225-37 à L. 1225-46-1 du code du travail, d’une durée de seize semaines au plus – dix-huit semaines lorsque l’adoption porte à trois ou plus le nombre d’enfant dont le salarié ou le foyer assume la charge – et vingt-deux semaines en cas d’adoptions multiples. Ce congé est accordé au parent salarié mais peut être réparti entre les deux parents. Il ne peut néanmoins être fractionné en plus de deux parties, dont l’une est au moins égale à vingt-cinq jours.

● Sous réserve de satisfaire aux conditions d’ouverture des droits (voir infra) et à défaut de dispositions conventionnelles plus favorables, les bénéficiaires des congés prévus supra perçoivent des indemnités journalières versées par la caisse d’assurance maladie. Ces indemnités permettent de garantir aux salariés un revenu de remplacement et de ne pas entraîner la baisse de leurs ressources.

Le droit à bénéficier d’un congé lors de la naissance d’un enfant est inconditionnel. Ces congés sont en effet ouverts à l’ensemble des salariés, sans distinction relative au statut, à l’ancienneté, au type de contrat ou au nombre de salariés dans l’entreprise. En revanche, la prise en charge des indemnités par la sécurité sociale pendant le congé répond à des conditions plus restrictives. Pour bénéficier de l’indemnité, le salarié doit en effet :

– être immatriculé depuis au moins dix mois auprès de la sécurité sociale, à la date de début du congé ;

– avoir cotisé au moins 150 heures pendant les trois mois qui précèdent le congé ou, le cas échéant, avoir cotisé sur une rémunération équivalente à 1 015 fois la valeur du Smic horaire pendant les six mois qui précèdent le congé ;

– en cas d’activité saisonnière ou discontinue, avoir travaillé au moins 600 heures pendant les douze mois précédant l’arrêt de travail, ou le cas échéant, avoir cotisé sur une rémunération au moins égale à 2 030 fois le Smic horaire durant l’année précédant le début du congé.

● Le montant des indemnités journalières versées aux salariés est calculé sur les salaires des trois mois (ou des douze mois en cas d’activité saisonnière ou discontinue) qui précèdent le congé, dans la limite du plafond mensuel de la sécurité sociale de l’année en cours (soit 3 428 euros au 1er janvier 2022) ([397]). Calculé de manière journalière, ce plafond limite à 89,03 euros par jour les indemnités, qui ne peuvent par ailleurs pas être inférieures à un plancher de 9,63 euros.

Mode de calcul des indemnités journalières pour les congés maternité, paternité et d’adoption

Pour calculer le montant des indemnités journalières, la caisse primaire d’assurance maladie procède en premier lieu au calcul du salaire journalier de base, qui correspond à la somme des trois derniers salaires bruts perçus avant la date d’interruption du travail, divisée par 91,25. Elle retire ensuite un taux forfaitaire de 21 %.

Le salaire pris en compte ne peut pas dépasser le plafond mensuel de la sécurité sociale en vigueur lors du dernier jour du mois qui précède l’arrêt de travail (soit 3 428 euros en 2022). Le montant des indemnités journalières ne peut par ailleurs pas être inférieur à 9,77 euros ni supérieur à 89,03 euros par jour.

Dans le secteur public, les agents continuent de percevoir leur traitement indiciaire en totalité tout comme l’indemnité de résidence, la nouvelle bonification indiciaire, le cas échéant, le supplément familial de traitement, les primes et indemnités.

Cette indemnisation ne peut être cumulée avec une indemnisation pour des congés maladie ou d’accident du travail, ni avec l’indemnisation de l’assurance chômage ou d’un régime de solidarité.

B. des indemnitÉs perçues tardivement, entraÎnant des difficultÉs financiÈres pour un grand nombre de salariÉs

● S’agissant de leurs modalités d’attribution, les indemnités journalières sont :

– soit versées directement aux salariés par les caisses d’assurance maladie ;

– soit versées par l’employeur, qui assure le maintien total ou partiel du salaire intégrant le montant des indemnités dues à l’assuré. L’employeur est par la suite remboursé par la sécurité sociale du montant des indemnités avancées : on parle de subrogation.

La subrogation comporte de nombreux avantages pour les salariés en leur garantissant une continuité de ressources, dans un contexte peu propice aux situations de vulnérabilité financière. À l’inverse, en l’absence de subrogation, le délai de paiement est beaucoup plus long, atteignant 31,5 jours en 2018 ([398]).

Ce délai dans le versement des indemnités journalières s’explique par le circuit de transmission d’information aux caisses d’assurance maladie, qui doivent disposer de documents fournis par le salarié – déclaration de grossesse et arrêt de travail – et par l’employeur – dernier jour de travail, salaires perçus généralement les trois derniers mois le recours ou non à la subrogation. L’information de l’employeur est faite soit par voie dématérialisée, via une déclaration sociale nominative (DSN) ou via une déclaration sur le portail net-entreprise, soit plus rarement par l’envoi d’une attestation papier (dans environ 20 % des situations).

Selon la direction de la sécurité sociale (DSS), l’analyse des flux d’information dématérialisés fait apparaître que dans plus de 30 % des cas, la transmission par l’entreprise des éléments nécessaires au traitement et à la liquidation de l’indemnité journalière et notamment, des éléments de salaire, s’effectue plus de deux mois après la date d’arrêt. Ainsi pour près d’un arrêt de travail sur trois, les informations nécessaires au versement des indemnités journalières sont adressées aux caisses primaires avec un délai de plus de soixante jours suivant le début de l’arrêt de travail.

● Si aujourd’hui près de la moitié des employeurs sont subrogés et assurent le maintien des revenus de leurs salariés, le recours à la subrogation est bien moindre pour les indemnités journalières de congé maternité, paternité ou d’adoption que pour les indemnités journalières prévues en cas d’arrêt maladie. Ainsi, selon l’étude d’impact du présent projet de loi, 32 % des journées indemnisées au titre de la maternité et de l’adoption et 38 % des dépenses d’indemnité correspondantes sont subrogées, contre 60 % pour les indemnités journalières maladie.

Le recours à la subrogation varie par ailleurs significativement selon la taille de l’entreprise, générant une inégalité dans le délai d’accès aux indemnités journalières. Ainsi, selon les données de la Caisse nationale de l’assurance maladie, au second semestre 2020, seuls 12 % des bénéficiaires d’indemnités journalières maternité et adoption étaient entièrement subrogés dans les microentreprises de moins de 1 à 9 salariés, contre 43 % dans les entreprises de taille intermédiaire de 250 à 4 999 salariés (voir infra).

TAUX DE SUBROGATION DES INDEMNITÉS JOURNALIÈRES MATERNITÉ ET ADOPTION EN FONCTION DE LA TAILLE DES ENTREPRISES (deuxiÈme semestre 2020)

Source : Cnam, d’après l’étude d’impact du présent PLFSS.

II. Le droit proposÉ : systÉmatiser la subrogation des indemnitÉs journaliÈres pour assurer la continuitÉ des ressources lors des congÉs maternitÉ, paternitÉ et d’adoption

Le présent article vise à assurer la continuité des ressources des salariés lors de leurs congés pris à l’occasion de l’arrivée d’un enfant.

Le I rend ainsi systématique la subrogation des indemnités journalières dues dans le cadre du congé maternité, du congé paternité et d’accueil de l’enfant et du congé d’adoption. L’employeur est ainsi amené à garantir, dès le premier cycle de paie suivant l’absence du salarié, le versement d’une somme au moins égale au montant des indemnités journalières normalement dues.

Afin de ne pas créer de difficultés de trésorerie pour les entreprises, le présent article précise que la caisse primaire d’assurance maladie devra verser à l’employeur subrogé le montant des indemnités journalières dans un délai maximum fixé par décret. Selon l’étude d’impact du projet de loi, ce délai pourrait être de sept jours, sur le modèle de la garantie de paiement appliquée pour le remboursement des professionnels de santé pratiquant le tiers payant.

Le rapporteur se félicite de cette réforme du mode de versement des indemnités journalières prévues pour les congés maternité, paternité et d’adoption, qui bénéficiera à un grand nombre de familles aujourd’hui impactées par la baisse temporaire de leurs revenus, dans un contexte où les deux parents sont souvent amenés à quitter leur activité professionnelle.

Les dispositions de cet article s’appliquent à tous les salariés, à l’exception d’une liste de salariés qui sera définie par décret et pour lesquels la subrogation ne s’applique pas eu égard aux caractéristiques de leurs contrats de travail, comme les particuliers employeurs.

Le II prévoit que les dispositions du présent article relatives à la subrogation s’appliquent de manière échelonnée, au plus tard le 1er janvier 2025. Comme le précise l’étude d’impact de ce texte, le calendrier de déploiement de cette nouvelle disposition devrait faire l’objet d’échanges avec les organisations professionnelles. Le critère qui définira le calendrier de mise en œuvre est celui de la taille des entreprises et des spécificités de leur processus de gestion.

La subrogation devra par ailleurs être effective dans les administrations publiques, à une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2025.

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Chapitre VII Simplifier et moderniser le service public de la sécurité sociale

Article 38

Accélérer la convergence sociale à Mayotte

I. Élargir l’accÈs aux soins des mahorais

A. Le droit existant

1. Un lent processus de convergence sociale

Depuis son accession au statut de département, en 2009, Mayotte est normalement régie par le principe d’identité législative, qui veut que les lois et règlements lui soient directement applicables, sous réserve des adaptations rendues nécessaires par les spécificités du territoire.

Cependant, le système de protection sociale mahorais est encore très éloigné du nôtre, et loin d’offrir le même niveau de protection, au regard des besoins importants de cette population dont le niveau de vie demeure en moyenne très faible. La branche maladie a été créée en 2004 à Mayotte. La carte Vitale s’y est déployée depuis 2013. Cependant, la protection universelle maladie (PUMa), instaurée en 2016 en métropole, n’y est pas applicable.

En 2019, dans la foulée de la visite du Président de la République à Mayotte, a été lancé un « plan pour l’avenir de Mayotte », qui prévoit notamment d’améliorer la couverture médicale des habitants de Mayotte par l’exonération du ticket modérateur pour les assurés sociaux et la mise en place d’une « complémentaire santé solidaire » pour les plus modestes.

Afin de donner une nouvelle dynamique au processus de convergence sociale de Mayotte, l’article 108 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 ([399]) a habilité le Gouvernement à prendre toute une série de mesures par ordonnance pour assurer la convergence du régime de sécurité sociale de Mayotte.

Deux ordonnances ont été prises en application de cet article :

L’ordonnance n° 2021-1391 du 27 octobre 2021 a fait évoluer les règles d’organisation applicables à la caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM), dans une logique de convergence avec les caisses générales de sécurité sociale.

L’ordonnance n° 2021-1553 du 1er décembre 2021 a prévu diverses mesures visant à améliorer les droits à sécurité sociale des Mahorais :

– dispositif exceptionnel de validation gratuite de périodes d’assurance vieillesse pour les salariés ;

– congé de paternité et d’accueil de l’enfant à compter du 1er juillet 2022 ;

– allocations permettant d’accompagner des proches ;

– extension à Mayotte de la branche autonomie ;

– extension de diverses prestations familiales : allocation journalière de présence parentale, complément de libre choix du mode de garde.

2. Un accès aux soins encore largement insuffisant

Ces avancées récentes dans la couverture sociale des Mahorais n’ont cependant pas permis d’atteindre un niveau satisfaisant de couverture maladie pour la population de l’île. En mai 2019, une exonération de ticket modérateur a été mise en place pour les assurés affiliés au régime d’assurance maladie de Mayotte, dans le cadre de l’article 20-11 de l’ordonnance du 20 décembre 1996 ([400]). Cette exonération a vocation à bénéficier à tous les assurés n’excédant pas 50 % du plafond de revenus prévu pour le bénéfice de la complémentaire santé solidaire gratuite dans les départements d’outre-mer. D’après l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, elle bénéficie à 36 % des affiliés à la couverture maladie de base de Mayotte au 31 décembre 2021.

Cependant, l’étude d’impact mentionne aussi les limites de ce dispositif. Premièrement, alors que les bénéficiaires de ce ticket modérateur sont censés pouvoir s’en prévaloir lorsqu’ils vont se faire soigner à La Réunion ou en métropole, ce n’est pas vrai dans les faits, en raison d’une méconnaissance du dispositif. En outre, le ticket modérateur ne dispense pas les assurés de faire l’avance des frais lorsqu’ils vont se faire soigner en ville, et n’empêche pas la facturation de dépassements d’honoraires.

Dès lors, le ticket modérateur n’a donc pas permis d’améliorer de manière décisive l’accès aux soins des plus modestes sur le territoire de Mayotte. Le 5 mai dernier, Santé publique France relatait dans son bulletin épidémiologique hebdomadaire qu’« en 2019, 45 % des habitants de Mayotte âgés de 15 ans ou plus déclaraient avoir renoncé à des soins médicaux nécessaires ou les avoir reportés ». À l’évidence, ce chiffre ne rend pas compte des renoncements aux soins parmi la population des assurés affiliés à l’assurance maladie de Mayotte, dans la mesure où l’île compte par ailleurs de nombreux étrangers, notamment en situation irrégulière. Il illustre cependant la nécessité de mettre en place une couverture maladie plus complète pour les plus modestes, afin qu’ils puissent également accéder aux soins de ville, dans un contexte où l’offre de soins sur le territoire mahorais se trouve dans une situation structurellement déficitaire par rapport aux besoins qui sont croissants.

B. Le droit proposÉ

1. L’extension de la complémentaire santé solidaire à Mayotte

a. Le dispositif

L’article 38 substitue à l’exonération de ticket modérateur pour les plus modestes l’extension à Mayotte de la complémentaire santé solidaire (CSS). Mise en place en France métropolitaine en 2019, la complémentaire santé solidaire s’est substituée à la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c), pour prendre en charge la part complémentaire des dépenses de santé des plus modestes. Selon le niveau de ressources, la CSS peut être gratuite ou payante.

Le 4° du A du I complète ainsi l’ordonnance du 20 décembre 1996 précitée, relative à la sécurité sociale de Mayotte, par un article 21-13 qui prévoit la mise en place de la CSS à Mayotte, par référence aux articles du code de la sécurité sociale relatifs à la complémentaire santé solidaire (L. 861-1 à L. 861-12) et à son mode de financement (L. 862-1 à L. 862-8), ainsi qu’aux dispositions devant obligatoirement figurer dans les contrats complémentaires bénéficiant d’une aide (L. 871-1). Des adaptations marginales sont prévues, pour substituer aux références au code de la sécurité sociale les bases législatives applicables à Mayotte.

Concrètement, tous les affiliés au régime d’assurance maladie de Mayotte dont les revenus n’excèdent pas un plafond qui sera défini par voie réglementaire pourront bénéficier de cette complémentaire santé soit à titre gratuit, pour les plus modestes, soit moyennant une contribution. L’étude d’impact précise que les plafonds de ressources appliqués seront fixés à 50 % des plafonds actuellement applicables dans les départements d’outre-mer. En outre, les montants de la participation due pour l’accès à la complémentaire santé payante seront établis à 50 % des montants applicables en outre-mer et en métropole.

La référence à l’article L. 862-4 du code de la sécurité sociale emporte l’application, à Mayotte, de la taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d’assurance maladie complémentaire, due par les mutuelles, institutions de prévoyance ou compagnies de réassurance.

Par ailleurs, le 3° du A du I procède à l’abrogation de l’article 20-11 de l’ordonnance du 20 décembre 1996, qui portait l’exonération du ticket modérateur. Le C du I prévoit cependant que les droits accordés dans le cadre de l’article 20-11 continueront à produire leurs effets jusqu’à l’entrée en vigueur de la complémentaire santé solidaire, prévue le 1er janvier 2024.

Le B du I prévoit que la caisse de mutualité sociale agricole de Mayotte aura la charge de verser la CSS aux assurés non-salariés agricoles mahorais.

b. L’impact sur la couverture sociale des Mahorais

L’étude d’impact indique que la substitution de la CSS au ticket modérateur conduira à accroître le nombre de bénéficiaires, mais aussi le panier de soins auquel ils auront accès. 65 % des assurés mahorais seraient éligibles à la CSS, contre 36 % pour le ticket modérateur. Ces assurés auront désormais accès aux lunettes de vue, prothèses dentaires et aides auditives compris dans le dispositif du « 100 % Santé ».

Au total, l’étude d’impact table sur un coût d’environ 10 millions d’euros en année pleine pour ce dispositif, lié à l’élargissement du panier de soins et à une hausse attendue du recours aux soins.

2. L’extension de la couverture maladie aux activités de télésurveillance médicale

L’article 38 comporte également une disposition visant à élargir le périmètre de la couverture maladie de base de Mayotte aux frais relatifs aux activités de télésurveillance médicale. Il s’agit ici d’étendre à Mayotte la prise en charge de ces activités associées à l’utilisation d’un dispositif médical numérique, qui a été votée dans le droit commun en loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.

À cette fin, le 1° du A du I ajoute les activités de télésurveillance au nombre des actes couverts par l’assurance maladie de Mayotte.

II. le rachat de trimestres de retraite pour les travailleurs indÉpendants mahorais

A. le droit existant

Depuis 2012, le recouvrement des cotisations des travailleurs indépendants exerçant leur activité à Mayotte a été interrompu, pour des raisons apparemment techniques et juridiques. Ces travailleurs sont pourtant assujettis à une cotisation vieillesse en vertu de l’article 28-2 de l’ordonnance 20 décembre 1996 précitée. Mais les taux de cotisations de sécurité sociale applicables aux travailleurs indépendants mahorais de 2019 à 2036 n’ont été fixés spécifiquement que par un décret de 2019 ([401]). En outre, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) travaille encore à l’adaptation du système d’information pour que la caisse de sécurité sociale de Mayotte puisse procéder au recouvrement des cotisations des travailleurs indépendants.

Les cotisations n’ont donc pas été recouvrées entre 2012 et 2022. Par conséquent, les travailleurs indépendants mahorais n’ont pas pu ouvrir de droits à retraite pour cette période. Environ 9 000 personnes seraient concernées par cette situation.

L’article 108 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 a ouvert la possibilité aux travailleurs indépendants non agricoles exerçant depuis le 1er janvier 2012 à Mayotte d’effectuer un versement de cotisations pour valider des périodes d’assurance vieillesse de base, pour les périodes d’activité comprises entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2022.

L’étude d’impact tablait alors sur un versement maximal de cotisations, dans l’hypothèse d’un taux de recours de 100 % et du rachat de quatre trimestres par an, à hauteur de 28,8 millions d’euros pour l’ensemble de la période.

IMPACT FINANCIER POUR LES COTISANTS

(en euros)

Source : étude d’impact annexée au PLFSS 2022 (annexe IX).

1. Le droit proposé : prolongation de deux ans du mécanisme de rachat

L’étude d’impact annexée au présent projet de loi indique que « la reprise du recouvrement des cotisations ne pourra intervenir avant le 1er janvier 2025 ».

Le II de l’article 38 vise ainsi à prolonger de deux ans le mécanisme de rachat des trimestres de retraite mis en place l’an dernier. Les périodes d’activité pouvant faire l’objet d’un rachat de trimestres couvriront donc la période du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2024. En conséquence, les travailleurs mahorais pourront effectuer leur demande de rachat de trimestres jusqu’au 31 décembre 2028, au lieu du 31 décembre 2026.

L’étude d’impact indique que cette prolongation pourrait représenter, dans l’hypothèse d’un taux de recours de 100 %, une masse financière de l’ordre de 5 à 6,7 millions d’euros, pour trois ou quatre trimestres rachetés par travailleur et par an.

Votre rapporteure estime qu’il est indispensable de permettre au plus vite le recouvrement effectif des cotisations de ces travailleurs indépendants. En effet, ceux-ci n’ont probablement pas la trésorerie nécessaire au paiement de sommes importantes pour le rachat des trimestres, aussi étalé dans le temps soit-il.

III. la gestion des prestations familiales des fonctionnaires et magistrats en poste À mayotte

A. Le droit existant

Lorsqu’ils sont en poste à Mayotte, les fonctionnaires et magistrats ne relèvent pas du régime de protection sociale mahorais lorsque « le centre [de leurs] intérêts matériels et familiaux est situé hors de Mayotte », en vertu des dispositions de l’article 21 de l’ordonnance du 7 février 2002 ([402]).

Dans cette situation, il est d’usage que la gestion et le versement des prestations familiales de ces agents soient effectués par les services employeurs de l’État à Mayotte. Cette situation est dérogatoire au droit commun : en métropole et dans les autres départements d’outre-mer, la gestion des prestations familiales des fonctionnaires et magistrats est assurée par les caisses d’allocations familiales.

B. Le droit proposÉ

Le III de l’article 38 vise à aligner la législation applicable à ces fonctionnaires et magistrats en poste à Mayotte sur le droit commun.

En premier lieu, il substitue à la notion de « centre des intérêts matériels et familiaux » celle de « centre des intérêts matériels et moraux » (CIMM), qui a été définie par la jurisprudence et consacrée par différents textes législatifs et réglementaires.

L’article 21 de l’ordonnance précitée du 7 février 2002 est par ailleurs complété par un alinéa qui précise que lorsqu’un fonctionnaire ou magistrat en poste à Mayotte a le centre de ses intérêts matériels et moraux en France métropolitaine ou en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, le versement de ses prestations familiales est effectué par la ou les caisses d’allocations familiales désignées à cet effet par le directeur de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf).

L’étude d’impact indique que ce transfert sera neutre pour les finances sociales car il sera compensé par l’assujettissement de ces fonctionnaires et magistrats aux cotisations d’allocations familiales.

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Article 39

Moderniser la législation de sécurité sociale

applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon

I. le droit existant : un dispositif de protection sociale « en retard » sur la mÉtropole

A. Un systÈme de protection sociale spÉcifique

Le système de protection sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon est défini par l’ordonnance du 26 septembre 1977 ([403]) ainsi que par la loi du 17 juillet 1987 pour ce qui concerne l’assurance vieillesse ([404]).

La collectivité territoriale est en principe, depuis la loi organique du 21 février 2007 ([405]), régie par le principe de l’identité législative, qui veut que les dispositions législatives et réglementaires y soient applicables de plein droit, sauf si des adaptations sont nécessaires et explicitement prévues.

Cependant, les conséquences de cette identité législative n’ont pas été véritablement tirées s’agissant de la protection sociale de l’archipel. Ainsi, la base juridique essentielle du régime, constituée par l’ordonnance précitée de 1977, continue de donner la liste des dispositions du code de la santé publique qui sont applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le système de protection sociale saint-pierrais repose sur la Caisse de prévoyance sociale (CPS), créée par l’ordonnance de 1977, qui gère l’ensemble des risques : vieillesse, maladie-maternité-invalidité, accidents du travail et maladies professionnelles, famille. Cette caisse n’est pas intégrée au réseau du régime général, à laquelle elle est néanmoins liée par une subvention d’équilibre. Elle gère l’ensemble des 6 300 résidents de Saint-Pierre-et-Miquelon, à l’exception de certains militaires et marins.

B. Une situation peu satisfaisante aujourd’hui du point de l’efficience et de la couverture des assurÉs

Une mission de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) mandatée par le ministre de la santé en 2019 a réalisé un état des lieux du système de protection sociale de l’archipel ([406]). Il ressort du rapport de cette mission que l’absence d’extension à Saint-Pierre-et-Miquelon des réformes successives instaurées en métropole a eu des effets négatifs sur l’efficience du système local et sur les droits dont bénéficient les assurés saint-pierrais.

Le rapport observe que la subvention d’équilibre versée par la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam) à la CPS n’a cessé de croître, passant de 20 millions d’euros en 2008 à près de 42 millions d’euros en 2018, alors que le nombre d’assurés restait stable.

Cet accroissement des coûts n’a pas été corrélé à une extension de la couverture sociale des Saint-Pierrais. Plusieurs réformes majeures pour l’accès aux soins – carte Vitale, protection universelle maladie, complémentaire santé solidaire, dossier médical partagé – n’ont pas été mises en application dans l’archipel.

Le rapport de l’IGAS concluait sur « la conviction qu’une application très large du droit commun de la protection sociale, avec d’éventuelles adaptations limitées, protégera davantage assurés et professionnels et leur ouvrira des opportunités rapidement, celles dont ils n’ont pu bénéficier par défaut depuis deux décennies ».

II. le droit proposÉ : amorcer un processus de rapprochement vers le droit commun de la sÉcurité sociale

L’objet de l’article 39 est de commencer à mettre en œuvre l’orientation générale définie par le rapport de l’IGAS, en rapprochant largement le système de protection sociale saint-pierrais du droit commun. L’étude d’impact annexée au présent projet de loi indique qu’il ne s’agit que d’une première étape, « l’évolution des autres règles applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon, notamment des dispositifs maladie de droit commun, [nécessitant] une expertise plus poussée des impacts ainsi que des aspects opérationnels ».

A. Appliquer le critÈre de rÉsidence pour l’affiliation À l’assurance maladie

La mise en place de la protection maladie universelle (PUMa) en France, en 2016, a entraîné la généralisation du critère de résidence pour l’affiliation à l’assurance maladie. De ce fait, toute personne qui a une résidence stable et régulière en France est affiliée, indépendamment de son activité professionnelle.

Le présent article transpose l’application de ce critère plus protecteur à Saint-Pierre-et-Miquelon, où subsistait l’assurance personnelle. Le 5° du I insère dans l’ordonnance du 26 septembre 1977 précitée un article 9-0, qui dispose que « toute personne travaillant ou, lorsqu’elle n’exerce pas d’activité professionnelle, résidant à Saint-Pierre-et-Miquelon de manière stable et régulière bénéficie, en cas de maladie ou de maternité, de la prise en charge de ses frais de santé ». Seuls les enfants mineurs continuent à bénéficier de ces prestations en tant qu’ayant-droits de leurs parents, jusqu’à leur majorité.

B. Mettre en œuvre la branche autonomie

Le 3° du I étend à Saint-Pierre-et-Miquelon la création de la branche autonomie. Les dispositions relatives aux concours financiers de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (11° du I) et au transfert de financement de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé à cette nouvelle branche sont également rendues applicables.

C. Étendre plusieurs prestations familiales

Le 12° du I procède à l’extension à Saint-Pierre-et-Miquelon de plusieurs prestations familiales : complément familial majoré (article L. 522-3 du code de l’action sociale et des familles) et allocation journalière de présence parentale (articles L. 544-1 à L. 544-10).

De la même manière, le 11° du I étend à l’archipel l’allocation journalière de proche aidant (articles L. 168-8 à L. 168-16 du code de la sécurité sociale), et le 6° du I étend l’allocation journalière d’accompagnement d’une personne en fin de vie, versée par la branche maladie.

D. Aligner les modalitÉs de dÉtermination du prix des produits de santÉ

La majoration « outre-mer » pour le prix des produits de santé est fixée par arrêté préfectoral à Saint-Pierre-et-Miquelon, dérogeant ainsi aux modalités de fixation des majorations outre-mer prévues par l’article L. 753-4 du code de la sécurité sociale.

Le 10° du I reformule l’article 9-10 de l’ordonnance de 1977, relatif aux modalités de prise en charge des produits de santé par la Caisse de prévoyance sociale de l’archipel. Conformément à l’article L. 753-4 du code de la sécurité sociale, il est désormais prévu qu’un arrêté ministériel pourra déterminer les majorations de prix applicables à ces produits, pour prendre en compte les frais particuliers grevant leur coût dans la collectivité.

En outre, la convention nationale entre les représentants des pharmaciens titulaires d’officine et l’Union nationale des caisses d’assurance maladie (article L. 162-16-1 du code de la sécurité sociale) est rendue applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon.

E. Adapter les rÈgles rÉgissant la Caisse de prÉvoyance sociale

Le 1° du I adapte le champ matériel et personnel de la Caisse de prévoyance sociale (CPS) pour tenir compte des évolutions portées par l’article 39. La branche autonomie est ajoutée dans son champ de d’action, et le nouveau critère de résidence retenu pour l’affiliation au régime de sécurité sociale est explicité.

Par ailleurs, le 2° du I transfère l’approbation des conventions territoriales conclues par la CPS du préfet de la collectivité au ministre de la sécurité sociale, compte tenu de la technicité des sujets traités. Il est également prévu que le contrôle de légalité des délibérations du conseil d’administration de la CPS se fera désormais dans les conditions de droit commun prévues à l’article L. 151-1 du code de la sécurité sociale.

Compte tenu du faible nombre d’assurés à Saint-Pierre-et-Miquelon, l’ensemble des mesures prévues par l’article 39 (nouveau critère d’affiliation, application des prestations familiales) ne devrait pas avoir un coût annuel supérieur à 100 000 euros.

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Article 40 Amélioration de la réparation des accidents du travail et maladies professionnelles des non-salariés agricoles pluriactifs et des membres de famille

I. AMÉLIORER la rÉparation des accidents du travail et maladies professionnelles des non-salariÉs agricoles pluriactifs

Certains non-salariés agricoles (chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole, conjoints-collaborateurs, aides familiaux...) exercent en outre une activité salariée. En 2021, 28 500 chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole étaient dans cette situation, soit environ 6,5 % d’entre eux ([407]). Cette activité salariée relevait pour 9 200 d’entre eux (32 %) du régime agricole et pour 19 300 d’entre eux (68 %) du régime général.

La pluriactivité agricole semble aujourd’hui davantage développée en grande culture, en viticulture, dans les micro-élevages ou dans les élevages spécialisés dans la production de viande, secteurs demandant moins de main-d’œuvre que les systèmes laitiers ou le maraîchage, ce qui laisse davantage de temps pour exercer une autre activité, salariée ([408]) ou indépendante ([409]).

A. le rÉgime actuel

Depuis 2021, les assurés non-salariés agricoles pluriactifs ayant une activité salariée peuvent se voir verser des indemnités journalières (IJ) d’assurance maladie du régime de salariés en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle (AT-MP) survenu dans l’exercice de leur activité non salariée agricole ([410]).

Or l’inverse n’est actuellement pas possible. À ce jour, ces assurés peuvent bénéficier « d’indemnités journalières lorsqu’ils se trouvent dans l’incapacité physique, temporaire, constatée par le médecin traitant, de continuer ou de reprendre le travail pour cause de maladie ou d’accident de la vie privée » ([411]). Ainsi, aucune indemnité maladie n’est prévue en cas d’AT-MP survenu dans l’exercice d’une activité salariée.

Alors qu’ils se trouvent dans l’incapacité de travailler, ils ne peuvent donc pas prétendre à des IJ maladie du régime de non-salarié agricole pour lesquels ils cotisent afin de compenser la perte de revenus.

B. le dispositif proposÉ

● Le présent article vise à permettre, en cas d’AT-MP lié à l’exercice de l’activité salariée, le versement d’IJ maladie au titre du régime de non-salarié agricole en complément des IJ AT-MP du régime dont relève l’activité salariée. À cet effet, il est prévu un nouvel article L. 172-1-2 du code de la sécurité sociale (I).

Ce dispositif concerne les non-salariés agricoles qui sont couverts par les IJ AMEXA (assurance maladie des exploitants agricoles) à ce titre et sera applicable aux AT-MP déclarés à compter du 1er janvier 2023 (III).

● Le coût du présent dispositif est évalué à 1,3 million d’euros en année pleine, sur la base d’un taux de recours aux IJ maladie du régime de non-salarié agricole en complément des IJ AT-MP des régimes salariés (général ou agricole) de 2 %, ce qui représenterait 570 bénéficiaires par an, et d’une durée moyenne des arrêts de travail AT-MP estimée à quatre-vingts jours et d’un montant d’IJ AMEXA de 22,95 euros pour les vingt-huit premiers jours et de 30,61 euros au-delà.

II. OUVRIR LES renteS atexa À partir de 30 % d’incapacitÉ permanente partielle À TOUS LES non-salariÉs agricoles

A. LE RÉGIME ACTUEL

Depuis le 1er janvier 2015, l’assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles des non-salariés agricoles, appelée ATEXA, étend le bénéfice des indemnités journalières aux collaborateurs d’exploitations et aux aides familiaux et ce dans les mêmes conditions que pour les chefs d’exploitation.

Toutefois, en cas d’AT-MP, seuls les chefs d’exploitation ont droit à une rente à partir de 30 % d’IPP. Les autres non-salariés agricoles, c’est-à-dire les collaborateurs et les aides familiaux, dont le statut est limité dans le temps (cinq ans), n’ont droit à aucune rente en cas d’incapacité permanente dès lors que le taux d’IPP est inférieur à 100 %.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le II du présent article prévoit d’accorder une rente en cas d’AT-MP à partir de 30 % d’IPP à tous les non-salariés agricoles au-delà des seuls chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole. Sont ainsi visés les collaborateurs, les aides familiaux et les enfants de plus de 14 ans. Ce dispositif sera applicable aux AT-MP ayant entraîné une incapacité dont le taux sera fixé après le 31 décembre 2022 (III).

Dans la mesure où la contribution des collaborateurs et des aides familiaux à la branche ATEXA est moindre que celle des chefs d’exploitation, le montant de la rente sera diminué de moitié ([412]). Elle est évaluée à 1 613 euros par an en moyenne. Le Gouvernement estime que 40 personnes bénéficieraient chaque année de ce dispositif, dont le coût est évalué à près de 4 millions d’euros en 2026 en intégrant le coût de provisionnement des rentes ([413]).

Le rapporteur pour la branche AT-MP se félicite de ces deux mesures qui permettront d’assurer une réparation plus juste des accidents du travail et des maladies professionnelles des non-salariés agricoles.

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Chapitre VIII Poursuivre les actions de lutte contre les abus et les fraudes

Article 41 Renforcement de la lutte contre la fraude fiscale

I. L’État du droit : la lutte contre les diffÉrentes formes de fraude sociale a ÉtÉ renforcÉe durant les dernières annÉes mais reste perfectible

A. portant atteinte À la solidaritÉ nationale, la fraude sociale a une double dÉfinition

● Sujet complexe et sensible, la « fraude sociale » porte atteinte à plusieurs principes majeurs, notamment celui de la solidarité nationale, proclamé au douzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et rappelé dans le code de la sécurité sociale ([414]). Ce dernier prévoit également que « chacun contribue, pour sa part, au bon usage des ressources consacrées par la Nation à l’assurance maladie » ([415]) et donne, dans sa partie réglementaire ([416]), une définition de la fraude. Le Conseil constitutionnel a même consacré, en 2019, l’objectif à valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude en matière de protection sociale ([417]), après avoir reconnu, en 2010, à la « lutte contre la fraude » le caractère d’une exigence constitutionnelle ([418]).

En règle générale, la fraude est constituée par « une irrégularité ou une omission commise de manière intentionnelle au détriment des finances publiques » ([419]). La fraude sociale se définit ainsi par son aspect intentionnel de contournement de l’obligation de cotisation et de perception indue des prestations sociales. La fraude est considérée comme un délit, contrairement à la faute ou à l’abus.

● Deux types de fraude peuvent être distingués :

– les fraudes aux prestations, préjudiciables aux dépenses de la protection sociale. Toutes les composantes des prestations sont soumises à un risque de fraude, commises par des auteurs différents, pour des prestations différentes et des mobiles différents. Les conséquences juridiques sont d’ordre administratif (pénalités prononcées par les directeurs d’organismes concernés) et pénal (amendes de 5 000 à 45 000 euros et trois ans de prison pour fausses déclarations et des peines plus lourdes en cas d’escroquerie manifeste) ;

– les fraudes aux cotisations, qui sont préjudiciables aux recettes et concernent les employeurs et salariés qui tentent de dissimuler ou minorer leurs activités professionnelles, afin de ne pas s’acquitter des cotisations sociales correspondant au travail effectué. Cela peut prendre plusieurs formes : dissimulation d’activités ou de salariés, production de faux statuts, usage frauduleux de salariés détachés.

B. L’État a rÉguliÈrement renforcÉ ses outils de lutte contre la fraude sociale, avec des rÉsultats encourageants

1. Une amélioration notable des dispositifs et structures de contrôle sur les dernières années

a. La fraude aux cotisations sociales

● Comme l’a rappelé le Conseil d’État dans un rapport de 2021 ([420]), c’est l’ordonnance n° 45‐2250 du 4 octobre 1945 portant organisation de la sécurité sociale qui a confié le contrôle de l’application des législations de sécurité sociale aux contrôleurs et inspecteurs de la sécurité sociale et aux agents agréés et assermentés des caisses de sécurité sociale ([421]). Ces dernières ont progressivement regroupé leurs activités de recouvrement et de contrôle au sein des Urssaf, généralisées par l’ordonnance du 21 août 1967 relative à l’organisation administrative et financière de la sécurité sociale.

Désormais codifiée ([422]), cette exigence s’exerce, en matière sociale, par l’intermédiaire de contrôles auxquels les organismes chargés du recouvrement peuvent soumettre les employeurs privés et publics ainsi que les travailleurs indépendants. Il s’agit de vérifier l’exactitude des déclarations et le respect des dispositions du code de la sécurité sociale en ce qui concerne les déclarations.

● La lutte contre le travail dissimulé constitue un objectif central de la lutte contre la fraude aux cotisations sociales. Le travail illégal est une notion englobant une série d’infractions énumérées dans le code du travail ([423]) : le travail dissimulé, l’emploi d’étranger non autorisé à travailler, le marchandage, le prêt illicite de main-d’œuvre, le cumul d’emplois, ainsi que le cumul irrégulier de revenus de remplacement avec les revenus tirés d’un emploi. Les inspecteurs de la branche du recouvrement ont uniquement compétence pour rechercher et constater les situations de travail dissimulé. C’est la loi du 11 mars 1997 relative au renforcement de la lutte contre le travail illégal qui a défini, au sein du code du travail, les pouvoirs des agents publics chargés de constater ce délit. Le cotisant a également la possibilité de régulariser sa situation en amont des poursuites pénales ([424]). Le Conseil d’État constate ainsi un « décalage d’un demi-siècle » entre l’émergence de l’État providence et « l’exigence des contrôles liés à la répétition de l’indu ».

b. La fraude aux prestations sociales

● En ce qui concerne les prestations sociales, les contrôles ont été structurés à partir de la LFSS 2006, demandant aux directeurs des organismes de sécurité sociale de procéder aux contrôles et enquêtes nécessaires, dès lors que sont portées à leur connaissance des informations et faits « pouvant être de nature à constituer une fraude » ([425]).

● Cette même LFSS a également introduit une obligation de contrôle, pour les organismes de sécurité sociale, pour le service des prestations. Cela passe par le fait de demander directement au demandeur ou au bénéficiaire les pièces justificatives permettant d’apprécier son éligibilité à une prestation sociale, sauf si d’autres moyens sont possibles ([426]). À cette fin, les agents des organismes de sécurité sociale disposent de pouvoirs comparables à ceux des Urssaf, notamment en matière de droit de communication.

c. Des outils de lutte contre la fraude sociale de plus en plus développés

● Dans les dernières années, face à une fraude de plus en plus organisée, en lien notamment avec une délinquance de droit commun et parfois en provenance de l’étranger, l’État et les organismes de sécurité sociale ont continué à renforcer et remanier leurs outils de lutte contre la fraude sociale dans son ensemble. À titre d’exemple, la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF) est devenue en 2020 la mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF) ([427]). L’objectif de cette évolution est de mieux assurer la coordination entre les différents services de l’État, qui pouvaient avoir, auparavant, des objectifs et des méthodes spécifiques, dans le cadre de plans nationaux complexes à mettre en œuvre. Pensée comme une structure légère et désignée comme un « service de coordination anti-fraude » au niveau européen ([428]), la MICAF a une mission plus opérationnelle, associant le plus grand nombre d’acteurs possibles et devant ainsi permettre d’éviter les éventuelles frictions administratives.

La MICAF assure également, en partenariat avec des directions « cheffes de file », un suivi de dix groupes opérationnels nationaux anti-fraude (GONAF). Ces derniers réunissent les administrations des ministères de l’économie, des finances et de la relance, de la justice, de l’intérieur, des solidarités, de la santé et du travail, les organismes de protection sociale ainsi que les services d’enquêtes administratifs et judiciaires. Des GONAF sont ainsi consacrés à la fraude à la résidence, à la fraude documentaire et d’identité, à la lutte contre la fraude via les sociétés dites « éphémères », à la fraude via le e-commerce ou à l’adaptation aux enjeux du numérique.

La DNLF puis la MICAF produisent des bilans annuels depuis 2013 qui présentent les résultats des contrôles des caisses de sécurité sociale et de Pôle emploi ([429]) et qui peuvent être rapprochés des bilans publiés par l’Inspection générale des affaires sociales sur les inspections et contrôles des agences régionales de santé. En outre, un plan d’action de lutte contre les fraudes sociales 2021-2022 a été approuvé en février 2021, afin de prévoir un effort important pour « intensifier la prévention et la lutte contre la fraude, notamment contre le travail illégal » ([430]).

● Comme l’a rappelé le Conseil d’État ([431]), le législateur a également renforcé les possibilités de transmission d’informations, notamment entre les caisses et avec les services consulaires, de l’État, Pôle emploi et l’autorité judiciaire. Cette dernière peut ainsi transmettre aux organismes de sécurité sociale « toute indication qu’elle recueille, à l’occasion de toute procédure judiciaire, de nature à faire présumer une fraude commise en matière sociale ou une manœuvre quelconque ayant eu pour objet ou pour résultat de frauder ou de compromettre le recouvrement des cotisations et contributions sociales » ([432]).

En dehors de l’autorité judiciaire, il est fait obligation aux organismes de sécurité sociale, aux caisses, à Pôle emploi et aux administrations de l’État de communiquer certains renseignements, données et documents, notamment ceux nécessaires à l’appréciation de droits et au contrôle ([433]).

Enfin, concernant les fraudes pouvant impliquer une dimension internationale, un mécanisme spécifique d’échange entre les organismes de contrôle, les autorités consulaires et l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger est prévu par le code de la sécurité sociale ([434]).

● En 2018, la loi ([435]) également introduit un nouvel article dans le code de la sécurité sociale ([436]), permettant de sanctionner toute personne physique ou morale qui, dans l’exercice d’une activité professionnelle de conseil à caractère juridique, financier ou comptable ou de détention de bien ou de fonds pour le compte d’un tiers, a intentionnellement fourni à un cotisant une prestation ayant directement contribué à la commission, par celui-ci, d’actes constitutifs d’abus de droit ou de dissimulation de ces actes.

● Enfin, l’information des citoyens a été accrue sur les dernières années, notamment par l’intermédiaire de la « charte du cotisant contrôlé » ([437]), transposition sociale datée de 2016 de la « charte des droits et obligations du contribuable vérifié » ([438]), qui existe pour la sphère fiscale depuis 1975.

2. Les résultats encourageants des contrôles au cours des dernières années

a. Un nombre important de contrôles

● 98 000 contrôles et actions de prévention ont été effectués en 2021 par le réseau des Urssaf, dont 81 000 actions de contrôle au sens strict et 17 000 actions visant à « accompagner l’usager dans ses obligations déclaratives » ([439]). En 2021, 7 % des entreprises ont ainsi fait l’objet d’une action de contrôle ou de prévention.

Le montant des régularisations s’est élevé à 499 millions d’euros (pour les redressements au profit de l’Urssaf et les restitutions au profit des entreprises). En prenant également en compte la lutte contre le travail dissimulé, ce montant est porté à 1,3 milliard d’euros. Le principal thème de régulation en 2021 a été celui des « rémunérations non soumises à cotisations », représentant 32,3 % des erreurs d’application de la législation, avant les exonérations de cotisations sociales (24,9 %).

● Plusieurs types d’agents sont chargés du contrôle :

– pour le contrôle de l’application des dispositions relatives aux cotisations de sécurité sociale, il s’agit d’agents des organismes de recouvrement, assermentés et agréés ([440]) ;

– pour les prestations sociales, il s’agit d’agents désignés par les organismes chargés de la gestion d’un régime obligatoire ou du service des allocations et prestations ([441]).

Les agents des Urssaf et des caisses de sÉcuritÉ sociale

chargÉs du contrÔle (2021)

Source : Conseil d’État, 2021.

b. La fraude aux cotisations sociales

● D’après le rapport de la mission interministérielle de coordination anti-fraude ([442]), la fraude détectée aux cotisations sociales représentait en 2020 618,52 millions d’euros, dont 606 millions d’euros constatés dans lors des seuls contrôles de lutte contre le travail illégal. D’après l’Urssaf Caisse nationale, en 2019, « le manque à gagner total serait compris entre 2,2 % et 2,7 %, soit un montant compris entre 5,7 et 7,2 Md€ sur le champ Urssaf et entre 6,8 et 8,4 Md€ si l’on intègre les cotisations de retraite complémentaire » ([443]). Dans la branche agricole ([444]), la fraude aux prélèvements obligatoires s’élève à 25,33 millions d’euros (+ 42,7 %) dont 19,1 millions d’euros au titre du travail illégal et 6,23 millions d’euros de fraude aux cotisations.

● En matière de fraude aux cotisations sociales, il importe aussi de souligner l’effort important qui a été réalisé en matière de lutte contre le travail illégal (LCTI) : jusqu’en 2019 et depuis près de dix ans (à l’exception de l’année 2017), les redressements dits « LCTI » augmentaient régulièrement chaque année. En 2020, conséquence de la crise sanitaire et de l’allégement des contrôles, les montants redressés ont diminué de 15 % ([445]). On constate ainsi une légère baisse du total des redressements notifiés pour travail dissimulé entre 2017 et 2020, malgré une forte augmentation entre 2017 et 2019, passant de 542 à 708 millions d’euros ([446]).

MONTANTS NOTIFIÉS AU TITRE DES ACTIONS DE LUTTE

CONTRE LE TRAVAIL DISSIMULÉ

Source : Urssaf Caisse nationale.

● Au total, les redressements annuels dans le cadre du travail dissimulé s’élèvent à 605,7 millions d’euros, montant légèrement en deçà de la cible annuelle fixée à 614 millions d’euros. En données cumulées depuis le début de la convention d’objectifs et de gestion (COG) État-Urssaf, 1,955 milliard d’euros de redressements ont été comptabilisés. Enfin, du fait de la crise sanitaire, l’Urssaf a été contrainte de suspendre les contrôles durant une partie de l’année 2020, le niveau d’activité cette année-là correspondant à 49 % de l’activité en année classique (2019). Le rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale annexé au PLFSS 2022 indique toutefois que « le taux de couverture [des contrôles] diminue depuis plusieurs années » ([447]).

L’Urssaf Caisse nationale a indiqué qu’en 2021 l’organisme « a redressé 789,4 millions d’euros de cotisations au titre de la lutte contre le travail dissimulé, ce qui constitue un résultat en hausse de 30 % par rapport à l’année 2020 et un nouveau montant record » ([448]). Pour cela, l’Urssaf a accru son activité de lutte contre la fraude avec 36 734 actions de contrôle (+ 46 % par rapport à 2020).

c. La fraude aux prestations sociales

● En 2020, la fraude aux prestations sociales représentait, quant à elle, 461,34 millions d’euros. On constate une forte baisse entre 2019 et 2020.

Montants dÉtectÉs de fraudes aux prestations sociales

en fonction des organismes de sÉcuritÉ sociale

Source : MICAF, 2020.

● Il faut souligner le cas particulier de la fraude au revenu de solidarité active (RSA), versé majoritairement par les départements et dont le contrôle est normalement réalisé par les agents assermentés des caisses de sécurité sociale ([449]). Toutefois, le code de l’action sociale et des familles dispose que « les agents départementaux désignés à cette fin par le président du conseil départemental ont compétence pour contrôler le respect, par les bénéficiaires et les institutions intéressées, des règles applicables aux formes d’aide sociale relevant de la compétence du département » ([450]). Soulignant cette difficulté, le Défenseur des droits a recommandé, dans un rapport de septembre 2017, de « clarifier les attributions des agents des conseils départementaux lors du contrôle des bénéficiaires de prestations » ([451]).

Il faut également noter les montants des redressements réalisés par les comités opérationnels départements anti-fraude (186,7 millions d’euros). Dans le régime agricole ([452]), le montant de la fraude détectée s’établit à 34,2 millions d’euros. La fraude aux prestations représente 12,6 millions d’euros, avec une forte augmentation dans la branche maladie (4,95 millions d’euros) et une diminution pour les branches famille (4,5 millions d’euros) et retraite (3 millions d’euros).

D’après les réponses faites à la rapporteure générale, les dernières données disponibles sur la fraude détectée se répartissent ainsi entre les branches :

– la fraude détectée par la branche famille s’élève à 309 millions d’euros (255,5 millions en 2020). Les prestations majoritairement fraudées sont toujours le revenu de solidarité active (46 %) et la prime d’activité (20,8 %), suivies des aides au logement (14,5 %), des prestations familiales et primes diverses (10,6 %) et de l’allocation aux adultes handicapés (1,1 %) ;

– la fraude détectée par l’assurance maladie s’élève à 219 millions d’euros (127,4 millions en 2020). Les assurés représentent 68 % des cas et 27 % des montants (29 % en 2020), les offreurs de soins et de services représentent 25 % des cas et 64 % des montants, les établissements représentent 4 % des cas et 8 % des montants ;

– la fraude détectée par la branche vieillesse s’élève à 179 millions d’euros (25,5 millions d’euros de préjudice constaté et 153,5 millions d’euros de préjudice évité). L’allocation de solidarité aux personnes âgées et l’allocation supplémentaire sont les prestations principalement fraudées. Les fraudes à la retraite personnelle et à la retraite de réversion sont moins significatives.

C. Des difficultÉs persistent dans la lutte contre la fraude sociale

● Malgré ces évolutions encourageantes, la lutte contre la fraude sociale reste perfectible. La fraude aux prestations sociales, en particulier, serait encore sous-estimée, d’après la Cour des comptes ([453]), du fait notamment de « dispositifs de maîtrise des risques de portée financière [qui] restent insuffisamment efficaces ». La Cour souligne toutefois les progrès réalisés par les branches famille et vieillesse et par l’assurance maladie pour améliorer leur travail d’identification des fraudes potentielles.

● La Cour alerte aussi sur les risques que fait peser l’allégement de certains contrôles internes sur la fiabilité des informations fournies. À titre d’exemple, une prestation de retraite nouvellement attribuée sur sept a été affectée d’au moins une erreur financière en 2021. De la même manière, un quart des montants des primes d’activité versées en 2021 correspond à une erreur liée à des données déclaratives non corrigées. Au total, la Cour estime que « les valeurs des indicateurs de risque financier résiduel s’éloignent de plus en plus des objectifs d’amélioration fixés par les conventions d’objectifs et de gestion avec l’État pour la période 2018-2022 ».

● En outre, dans son rapport de 2021, le Conseil d’État constate une « adaptation variable aux enjeux et aux garanties du monde numérique » ([454]). Il cite l’exemple de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), qui utilise, depuis 2010, « des outils de data mining visant à vérifier la situation globale des allocataires et, le cas échéant, à détecter des situations de fraude ». L’Urssaf Caisse nationale utilise également, depuis 2014, l’analyse des risques de fraude à partir des données disponibles dans les systèmes d’information.

● Le Conseil d’État souligne également que les Urssaf et les caisses de sécurité sociale « ne disposent d’aucun pouvoir permettant de surmonter un éventuel refus d’accès à des locaux privés lors d’un contrôle administratif » ([455]). En effet, si le code de la sécurité sociale ([456]) prévoit bien une obligation, pour les cotisants, de recevoir les agents de contrôle, cela ne concerne que les contrôles relatifs au recouvrement et non ceux relatifs aux contrôles des prestations sociales.

● La lutte contre les fraudes réalisées par des sociétés dites « éphémères » apparaît également comme un enjeu central pour les autorités en charge du contrôle. Ces entreprises sont créées pour servir de structures à des fraudes multiples et ont vocation à disparaître rapidement, au premier signal de contrôle. Une fois repérées, ces sociétés éphémères peuvent engager une liquidation amiable, avec une date rétroactive à date de constat de travail illégal. Selon l’Urssaf Île-de-France ([457]), 57 millions d’euros auraient ainsi été éludés dans cette région entre juillet 2021 et juillet 2022.

II. Le dispositif proposÉ : un accroissement des compÉtences des acteurs en charge de la lutte contre la fraude sociale et des droits de communication entre ces autoritÉs

A. Autoriser les greffiers de tribunaux de commerce À communiquer deS informations en cas de suspicion de fraude sociale

Le 3° du I prévoit d’ajouter un alinéa à l’article L. 114-16 du code de la sécurité sociale. Cet article vise notamment à assurer une communication entre les organismes de protection sociale et l’autorité judiciaire, à l’occasion d’une procédure judiciaire. Il s’agit donc d’ajouter un alinéa précisant que « les greffiers des tribunaux de commerce peuvent également communiquer, à titre gratuit, aux agents mentionnés à l’article L. 114–16–3, tout renseignement et tout document qu’ils recueillent à l’occasion de l’exercice de leurs missions, de nature à faire présumer de telles fraudes ou manœuvres ».

En effet, toute entreprise est tenue, au moment de sa constitution, d’éventuelles modifications ou de sa disparition, de faire des déclarations au greffe d’un tribunal de commerce, en y joignant certaines pièces justificatives ([458]). Le greffier a la possibilité de vérifier, à tout moment, la conformité de ces inscriptions ([459]).

Les greffiers des tribunaux de commerce constituent donc des acteurs particulièrement centraux dans la détection d’éventuelles remises de faux documents. Ils peuvent également suspecter des situations de fraudes en cas de modifications fréquentes de statut ou de changements de sièges sociaux, des cessions de parts sociales multiples avant liquidations judiciaires, par exemple. Toutes ces situations peuvent constituer des indices laissant présumer la possible existence d’une fraude. Cela concerne en particulier les cas de plus en plus fréquents des « entreprises éphémères » mentionnées plus haut. Depuis la loi de finances pour 2022 ([460]), les greffiers des tribunaux de commerce ont déjà cette possibilité de communication de documents avec l’administration fiscale et celle des douanes ([461]).

Il apparaît donc désormais indispensable que la loi autorise les greffiers des tribunaux de commerce à communiquer les documents qui peuvent laisser présager d’une fraude sociale, en particulier dans le cas de travail dissimulé ayant vocation à compromettre le recouvrement de cotisations et contributions sociales.

B. Simplifier les procÉdures de sanction dans les branches vieillesse, famille et maladie

Le 4° du I vise à modifier l’article L. 114-17 du code de la sécurité sociale, qui définit les situations dans lesquelles le directeur d’une caisse versant des prestations de la branche famille ou vieillesse peut prononcer des sanctions administratives, qu’il s’agisse d’avertissements ou de pénalités. Il s’agit de répondre aux cas de manquement des assurés et de tous les autres acteurs, ces manquements pouvant aller jusqu’à des cas de fraudes sociales.

Ces procédures sont régulièrement utilisées et représentent, pour chaque branche concernée, des montants redressés par cette voie. Il est possible de constater que la branche maladie se distingue par un nombre faible de procédures, mais permettant de redresser des montants importants, alors que la branche famille a connu un nombre total de procédures élevé et donc des montants redressés également élevés, contrairement à la branche vieillesse dans laquelle les procédures et montants redressés sont faibles.

Nombre et montant des pÉnalités financiÈres prononcÉEs

par la branche maladie

Nombre et montant des pÉnalités financiÈres prononcÉEs

par la branche famille

Nombre et montant des pÉnalités financiÈres

prononcÉEs par la branche vieillesse

Source : réponses du ministère de la santé et de la prévention au questionnaire de la rapporteure générale.

Ainsi, le 4° du I propose de supprimer, dans un objectif d’alignement avec la procédure applicable à la branche maladie, plusieurs dispositions en vigueur pour les branches famille et vieillesse. Seraient ainsi supprimés :

– la notification, par le directeur de l’organisme concerné, du montant envisagé de la pénalité et de faits reprochés, à la personne en cause ainsi que les observations que cette dernière peut faire dans un délai d’un mois, à l’issue duquel le directeur peut prononcer la pénalité et la notifier à l’intéressé ;

– le recours gracieux que la personne concernée peut former, dans un délai fixé par voie réglementaire, auprès du directeur qui statue après l’avis d’une commission composée et constituée au sein du conseil d’administration de l’organisme. La suppression de ce recours s’inscrit dans le cadre du constat selon lequel il est récurrent que, parallèlement à leur recours gracieux, après la première décision du directeur, les assurés saisissent dans le même temps le tribunal judiciaire afin de contester la même sanction, sans attendre que la procédure de recours préalable auprès du directeur de caisse ne soit achevée et sans que celle-ci soit interrompue. Or, en cas de rejet du recours gracieux, le juge devra de nouveau être saisi par la personne qui entend poursuivre sa contestation. À l’inverse, en cas d’admission du recours gracieux, des recours devenus sans objet sont la source d’encombrement des tribunaux. Il s’agit donc de n’ouvrir désormais (en une seule fois) qu’une seule et même voie de contestation à l’assuré, celle du pôle social du tribunal judiciaire territorialement compétent, qu’après la décision définitive du directeur de caisse notifiée, afin d’éviter la multiplication et l’imbrication des procédures contentieuses ;

– la possibilité de contester la mesure de sanction devant le tribunal judiciaire spécialement désigné ;

– la possibilité, pour le directeur de l’organisme, de mettre en demeure la personne concernée en cas d’absence de paiement dans le délai prévu puis, en cas de non-paiement, la contrainte que le directeur peut prononcer, à défaut d’opposition devant le tribunal judiciaire ;

– la possibilité de recouvrer la pénalité par retenues sur les prestations à venir ;

– l’application des règles de prescriptions encadrées par l’article 2224 du code civil aux faits pouvant donner lieu à une pénalité.

En outre, le 4° du I supprime la mention, dans cet article, de l’article L. 262-53 du code de l’action sociale et des familles, abrogé par l’article 58 de la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l’emploi.

Enfin, le 5° du I propose de modifier l’article L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale qui régit la procédure de sanction pour la branche de l’assurance maladie. Le a du 5° du I vise à supprimer la mention du fait qu’en cas de manœuvre frauduleuse ou de fausse déclaration, le montant de la pénalité ne peut être inférieur au montant des sommes concernées, majoré d’une pénalité dont le montant est fixé dans la limite de quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. Il est proposé d’y substituer un nouvel alinéa ainsi rédigé : « le directeur ne peut concurremment recourir au dispositif de pénalité prévu par le présent article et aux procédures conventionnelles visant à sanctionner les mêmes faits. »

En parallèle, le b du 5° du I propose de créer un nouvel article L. 114-17-2 du code de la sécurité sociale, regroupant les IV et V de l’article L. 114-17-1, devenant les I et II du nouvel article. Le c du 5° du I propose de modifier le IV devenu I de ce nouvel article L. 114-17-2 pour remplacer le premier alinéa par un nouvel alinéa précisant que « le directeur de l’organisme mentionné à l’article L. 114-17 ou à l’article L. 114 17-1 notifie la description des faits reprochés à la personne physique ou morale qui en est l’auteur afin qu’elle puisse présenter ses observations dans un délai fixé par voie réglementaire ». À l’expiration de ce délai, la procédure reste inchangée par rapport à celle précisée dans l’article L. 114-17-1.

Le c du 5° du I procède ensuite à des ajustements rédactionnels et modifie le neuvième alinéa, qui concerne le paiement des pénalités par retenues sur les prestations à venir. La seconde phrase de cet alinéa deviendrait la suivante : « Il est fait application, pour les retenues sur les prestations versées par les organismes débiteurs de prestations familiales, des dispositions des articles L. 553-2 et L. 845-3 et de l’article L. 262-46 du code de l’action sociale et des familles, pour les retenues sur les prestations versées par les organismes d’assurance vieillesse, des dispositions des articles L. 355-2 et L. 815-10 et, pour les retenues sur les prestations versées par les organismes d’assurance maladie aux assurés sociaux, des dispositions de l’article L. 133-4-1. » Il s’agit d’une précision permettant de distinguer les différentes prestations concernées, dans la mesure où l’article en vigueur prévoit seulement qu’il « est fait application pour les assurés sociaux de l’article L. 133-4-1 ». Enfin, le c du 5° du I propose de supprimer le dernier alinéa de l’ancien IV (devenu I du nouvel article L. 114-17-2), dont les dispositions ont été ajoutées au III de l’article L. 114-17-1, concernant l’impossibilité de recourir concurremment au dispositif de pénalité prévu par cet article et aux procédures conventionnelles qui viseraient à sanctionner les mêmes faits.

Le d du 5° du I propose de modifier le V (devenu le II du nouvel article L. 114-17-2), pour en simplifier la rédaction au premier paragraphe et préciser que la référence au 3° du I concerne l’article L. 114-17-1 et que le V est devenu II, pour tirer les conséquences de la création du nouvel article L. 114-17-2. De la même manière, le e du 5° du I procède à la même modification pour le second alinéa du VI et le 1° du VII.

Le f du 5° du I vise à augmenter les plafonds des montants des pénalités, prévus au 2° du VII de l’article L. 114-7-1 du code de la sécurité sociale, en cas de fraude établie dans des cas définis par voie réglementaire. Ces plafonds passeraient :

– de 200 % à 300 % des sommes concernées si celles-ci ont pu être établies ;

– de quatre à huit fois le plafond mensuel de la sécurité sociale, à défaut de sommes déterminées.

Dans le cas particulier de fraude commise en bande organisée, le f du 5° du I prévoit de passer ces plafonds :

– de 300 % à 400 % des sommes indûment présentées au remboursement ;

– et jusqu’à seize fois (au lieu d’une limite de huit fois) le plafond mensuel de la sécurité sociale.

C. AccroÎtre les droits de communication par des tiers aux agents chargés de recouvrement de crÉances issues de travail illÉgal

Le travail dissimulé, lorsqu’il est constaté, peut entraîner la nécessité de recouvrer des créances, ce qui peut s’avérer très complexe en raison notamment de la disparition ou de l’insolvabilité des entreprises concernées. Des avancées récentes ont permis de commencer à offrir des outils adéquats aux agents chargés du recouvrement de ces créances, en particulier la loi du 23 octobre 2018 ([462]), qui permet de leur donner accès aux fichiers des comptes bancaires de la direction générale des finances publiques, par l’intermédiaire du fichier national des comptes bancaires et assimilés (Ficoba), géré par l’administration fiscale.

En outre, les agents du recouvrement d’indus de prestations d’autres branches et ceux de l’administration fiscale en charge du recouvrement de l’impôt ont la possibilité d’interroger les banques sur les soldes des comptes détenus par les débiteurs. Ce n’est pas le cas des agents en charge du recouvrement des créances nées après le constat d’une infraction de travail dissimulé.

Ainsi, le a du 6° du II propose de modifier l’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale, qui définit les agents habilités à obtenir des informations, sans que s’y oppose le secret professionnel. Il s’agit donc d’ajouter un 4°, pour y inclure les « agents des organismes mentionnés aux articles L. 213-1 et L. 752-4 [du code de la sécurité sociale] et à l’article L. 725-3 du code rural et de la pêche maritime pour le recouvrement des créances relatives à une infraction aux interdictions de travail dissimulé prévues à l’article L. 8221-1 du code du travail ». Pour rappel, l’article L. 213-1 du code de la sécurité sociale définit le rôle des Urssaf et l’article L. 752-4 celui des caisses générales de sécurité sociale.

Cette proposition rejoint celle formulée par la Cour des comptes dans un référé daté de février 2022 ([463]), dans lequel elle constatait, au-delà du seul travail dissimulé, un accroissement des situations de détournement de virements dans la sphère sociale (4 milliards d’euros en 2020). Elle demandait donc à ce que les travaux initialement prévus visant à permettre aux organismes de protection sociale d’interroger le système Ficoba puissent aboutir.

D’après les réponses fournies à la rapporteure générale par le ministère de la santé et de la prévention, ce projet a connu un fort ralentissement depuis 2018, notamment en raison des difficultés, rencontrées par la direction générale des finances publiques (DGFiP), dans la mise en place d’une nouvelle plateforme technique qui devait permettre la modernisation de son système d’information. À la fin de l’année 2019, la DGFiP a proposé une nouvelle option technique consistant en des échanges synchrones par le biais d’une interface applicative de programmation (API). L’API FICOBA a l’avantage de permettre aux organismes éligibles d’accéder aux coordonnées bancaires d’un usager afin d’intégrer et de valider ces données dans leur système d’information. Cette option qui permet un contrôle automatique des coordonnées bancaires a été choisie par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav) ([464]). Les travaux techniques ont donc pu reprendre dans les autres organismes de protection sociale ([465]) sous l’égide de la direction de la sécurité sociale et de la Cnav. Une ouverture du service serait envisagée en fin d’année.

D. Étendre les possibilitÉs d’interconnexion des donnÉes dans le rÉgime agricole

Les caisses de la Mutualité sociale agricole (MSA) sont confrontées, comme toutes les autres, aux conséquences négatives de l’essor de l’économie numérique, conduisant à accroître le risque que des activités réalisées sur des plateformes numériques ne donnent pas lieu à des déclarations ou seulement à des sous-déclarations.

Des évolutions récentes ont permis de renforcer les compétences des agents du contrôle du recouvrement des cotisations sociales du régime général et du régime agricole (LFSS 2016), en leur permettant de se voir communiquer des renseignements détenus par des tiers, y compris des plateformes numériques, sur des personnes préalablement identifiées.

Toutefois, depuis la LFSS 2021, seul le réseau des Urssaf est autorisé à interconnecter les données obtenues par la voie de ce droit de communication avec ses propres données, détenues dans son système d’information, sans qu’une telle possibilité soit prévue à destination du régime agricole.

Le b du 6°du III prévoit donc d’ajouter, au cinquième alinéa (devenu le 6° après la modification prévue au a du 6° du II) de l’article L. 114-19 du code de la sécurité sociale (qui prévoit ce droit d’interconnexion), les organismes mentionnés à l’article L. 723-2 du code rural et de la pêche maritime, c’est-à-dire les caisses de la Mutualité sociale agricole.

Ainsi, les agents de contrôle pourront user de leur droit de communication non nominatif pour solliciter, auprès des opérateurs de plateformes, des données sur leurs utilisateurs et notamment les listes des transactions qu’ils réalisent via ces plateformes.

Ces données pourront être croisées avec les bases des cotisants déjà connus par la MSA. En particulier, cela permettra d’établir des profils de cotisants (employeurs de main-d’œuvre ou non-salariés agricoles) qui pourraient être appelés à relever du régime agricole, au regard de faisceaux d’indices concordants obtenus par l’exercice du droit de communication ([466]). Or, cette confirmation (ou non) d’une éventuelle dissimulation d’emploi salarié ou d’activité non salariée, repose sur une interconnexion avec les bases cotisants des caisses de MSA.

E. Clarifier les prÉrogatives des agents du contrÔle et Attribuer des compÉtences de police judiciaire, notamment de cyberenquÊte, aux organismes de protection sociale et À l’inspection du travail

Nécessairement multiforme, la fraude sociale nécessite, de la part des autorités en charge, une adaptation permanente, pour trouver de nouvelles méthodes de détection. Les organismes de protection sociale et l’inspection du travail se sont mobilisés pour trouver détecter et mettre fin aux fraudes dites « à enjeux », c’est-à-dire mettant en cause des montants importants et faisant appel à des montages sophistiqués, dans la lignée du plan interministériel de lutte contre la fraude sociale.

1. Une clarification des prérogatives des agents chargés du contrôle

Le I prévoit d’abord de préciser les compétences des agents chargés du contrôle et notamment des constatations établies par eux. Le 1° du I propose ainsi de modifier l’article L. 114-10 du code de la sécurité sociale pour préciser que « les constatations établies à cette occasion par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire ». Cette rédaction vient préciser la formulation en vigueur, selon laquelle « ces agents ont qualité pour dresser des procès-verbaux faisant foi jusqu’à preuve du contraire ».

Dans le même esprit, le 2° du I propose une autre modification de l’article L. 114-10 afin de préciser que les constations établies par un agent de contrôle habilité par le directeur de son organisme pour réaliser des enquêtes administratives et des vérifications complémentaires font « foi dans les mêmes conditions que celles mentionnées au premier alinéa et le directeur de ce dernier organisme tire, le cas échéant, les conséquences concernant l’attribution des prestations et la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles ».

Enfin, dans un but de coordination, le 3° du I vise à modifier l’article L. 110-10-1 du code de la sécurité sociale qui encadre les contrôles réalisés pour le compte de plusieurs organismes appartenant éventuellement à différentes branches et régimes de la sécurité sociale. À ce titre, il s’agit de préciser que « les constatations que ces agents transmettent à un autre organisme de protection sociale font foi dans les mêmes conditions que celles mentionnées au premier alinéa de l’article L. 114-10 ».

2. L’attribution de prérogatives de police judiciaire à certains agents chargés du contrôle

Plus substantiellement, afin de permettre à ces agents de développer une action mieux structurée contre cette fraude à enjeux, il est nécessaire de continuer à leur offrir les compétences adaptées. Il apparaît en particulier pertinent d’attribuer aux agents de contrôle de nouveaux pouvoirs de police judiciaire d’enquête, et notamment de cyberenquête, en lien avec les recommandations formulées par le Conseil d’État dans son étude de 2021 susmentionnée.

Pour cela, le 7° du II prévoit l’ajout, dans le chapitre IV ter du livre Ier du code de la sécurité sociale, d’une section 3, intitulée « Recherche et constatation des infractions ».

Il serait ainsi ajouté un article L. 114-22-3 qui autoriserait, dans son I, les agents de contrôle mentionnés aux articles L. 114-10 (agents de contrôle des organismes chargés d’un régime obligatoire ou du service des allocations et prestations mentionnées dans le code de la sécurité sociale), L. 724-7 du code rural et de la pêche maritime (agents de contrôles des branches des régimes des non-salariés et salariés agricoles) et L. 5312-13-1 du code du travail (agents de Pôle emploi) à « rechercher et constater les infractions mentionnées aux articles 313-1, 313-2, 313-3, 441-1, 441-6 et 441-7 du code pénal lorsqu’elles portent préjudice aux organismes de protection sociale ». Pour rappel, les articles mentionnés du code pénal concernent l’escroquerie, le faux, l’établissement de fausses attestations ou certificats et la falsification de l’un de ces documents. En outre, ces agents pourraient exercer ces missions sur l’ensemble du territoire national et faire constater ces infractions par l’intermédiaire de procès-verbaux faisant foi jusqu’à preuve du contraire. Ils sont transmis au procureur de la République.

Le II de l’article L. 114-22-3 autoriserait ces mêmes agents, pour les infractions mentionnées précédemment et commises par voie électronique, de procéder à plusieurs actes, sous pseudonyme et sans risquer d’être pénalement mis en cause :

– la participation à des échanges électroniques, « y compris avec les personnes susceptibles d’être les auteurs de ces infractions » ;

– l’extraction ou la conservation de données concernant les personnes qui seraient susceptibles d’être les auteurs de ces infractions ainsi que tout élément de preuve.

Ces actes ne peuvent toutefois inciter à commettre une infraction.

Le III de l’article L. 114-22-3 autoriserait ces mêmes agents à se voir communiquer « tout renseignement, toute justification » qui pourrait être nécessaire à l’accomplissement de leur mission. Si ces documents sont constitués par des données informatisées, cet article leur permettrait également d’avoir accès aux logiciels et aux données stockées. Ces agents pourraient également en demander la transcription sous une forme qui leur paraîtrait la plus appropriée.

Le IV de l’article L. 114-22-3 permettrait enfin à ces agents de procéder à des auditions de toute personne qui s’avérerait utile à l’enquête. Un procès-verbal devrait être dressé afin de synthétiser les questions auxquelles il aurait été répondu. Ce procès-verbal doit être relu et signé par la personne concernée, après avoir eu la possibilité d’y faire des observations.

Le V de l’article L. 114-22-3 précise que les conditions d’application dudit article seraient fixées par décret en Conseil d’État.

En parallèle, le II propose d’introduire un nouvel article L. 8271-6-5 dans la section 1 du chapitre Ier du titre VII du livre II de la huitième partie du code du travail, ce chapitre étant consacré aux compétences des agents de l’inspection du travail en matière de contrôle du travail illégal.

Ce nouvel article permettrait, aux fins de constater les infractions de travail illégal commises par voie électronique, à d’autres agents que ceux mentionnés I du nouvel article L. 114-22-3 du code de la sécurité sociale de réaliser les mêmes actions sans être pénalement responsables. Il s’agit des :

– agents de l’inspection du travail habilités à cet effet par arrêté du ministre la justice et du ministre chargé de l’emploi ;

– agents de contrôle des organismes de sécurité sociale et des caisses de Mutualité sociale agricole agréés à cet effet et assermentés([467]) ;

– agents de Pôle emploi, chargés de la prévention des fraudes, agréés et assermentés à cet effet ([468]).

Le III procède à une modification au II de l’article 13-2 de l’ordonnance n° 77-1102 du 26 septembre 1977 portant extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sociales, afin d’étendre l’application de ces dispositions à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il s’agit des sections 2 et 3 du chapitre IV ter du titre Ier du livre Ier du code de la sécurité sociale. La section 2 était d’ores et déjà incluse, correspondant à l’application des articles L. 114-9 à L. 114-22 du code de la sécurité sociale, et il s’agit donc d’y inclure la section 3 nouvellement créée.

Enfin, le IV vise, outre une évolution rédactionnelle, à modifier le II de l’article 23-2 de l’ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l’amélioration de la santé publique, à l’assurance maladie, maternité, invalidité, décès et autonomie, au financement de la sécurité sociale à Mayotte et à la caisse de sécurité sociale de Mayotte, afin de prendre en compte la création d’un nouvel article L. 114-17-2 du code de la sécurité sociale et de l’appliquer à Mayotte.

*

Article 42 Extension des procédures de déconventionnement à d’autres catégories de professionnels de santé

I. LA SITUATION ACTUELLE

Lorsque l’assurance maladie constate un manquement grave à ses obligations de la part d’un professionnel de santé ou d’une entreprise (facturations abusives, escroquerie, etc.), celle-ci a la possibilité de prononcer son déconventionnement ([469]). En d’autres termes, les actes de ces professionnels de santé, dont les honoraires deviennent libres, ne sont quasiment plus remboursés par l’assurance maladie ([470]).

Cette procédure peut être mise en œuvre rapidement : « en cas d’urgence, lorsque la violation des engagements prévus par la convention est particulièrement grave ou qu’il en résulte pour l’organisme un préjudice financier, la caisse primaire d’assurance maladie peut décider de suspendre les effets de la convention après avoir mis à même le professionnel de présenter ses observations. » ([471]) De tels manquements peuvent alors justifier en outre le dépôt d’une plainte pénale.

L’article 94 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 a renforcé l’arsenal juridique en instaurant une procédure de déconventionnement d’office en cas de récidive : « lorsqu’un professionnel de santé fait l’objet, pour la seconde fois sur une période de cinq ans, d’une sanction ou d’une condamnation devenue définitive, la caisse primaire d’assurance maladie suspend d’office les effets de la convention après avoir mis à même le professionnel de présenter ses observations. » ([472]) Un décret en Conseil d’État doit prochainement en préciser les conditions et les modalités d’application.

Toutefois, le dispositif actuel ne concerne que les professionnels de santé libéraux et, depuis la LFSS 2022, les centres de santé, ce qui exclut un certain nombre d’acteurs majeurs du système de santé.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article étend les possibilités de déconventionner en urgence ou d’office les professionnels de santé autres que libéraux en cas de manquement grave à leurs engagements conventionnels ou ayant entraîné un préjudice financier majeur pour l’assurance-maladie, suivant les recommandations de la Cour des comptes ([473]). Sont ainsi visés les pharmaciens titulaires d’officine (1°), les prestataires de services et distributeurs de matériel (2°) ([474]) et les transporteurs sanitaires et les taxis conventionnés (3°).

Il s’agit ainsi de donner aux directeurs des caisses primaires d’assurance maladie (CPAM) la faculté de pouvoir agir de manière accélérée en amont ou en aval d’une décision de justice, via des procédures simplifiées – sans passage devant une commission partiaire locale – afin de faire cesser rapidement une fraude d’un professionnel de santé tout en limitant le préjudice financier pour l’assurance maladie.

Il convient de préciser que la présente mesure élève au niveau de la loi la procédure normale de déconventionnement qui existe déjà au niveau conventionnel pour chacune des catégories de professionnels précitées, ce qui permettra de la sécuriser juridiquement.

Le gain attendu de cette mesure est estimé à au moins 5 millions d’euros chaque année, sur la base d’une réduction de 10 % du préjudice financier subi par l’assurance maladie grâce au déconventionnement plus rapide des pharmaciens, des prestataires de services et des distributeurs de matériel et des transporteurs.

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Article 43 Limitation des arrêts de travail prescrits dans le cadre d’une téléconsultation afin d’éviter les abus

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. Le rÉgime d’indemnisation des arrÊts de travail

Les arrêts de travail peuvent donner lieu au versement d’indemnités journalières (IJ) par l’assurance maladie dès lors que l’incapacité physique de continuer ou de reprendre le travail est constatée par un médecin ou une sage-femme ([475]). Les IJ ne sont versées qu’à l’issue d’un délai de carence d’un jour dans le secteur public et de trois jours dans le secteur privé.

Afin de se voir verser les indemnités journalières, l’assuré doit envoyer à la caisse primaire d’assurance maladie, dans un délai déterminé, un avis d’arrêt de travail au moyen d’un formulaire homologué, comportant la signature du médecin ([476]).

Ce régime s’applique tant pour les arrêts maladie prescrits à la suite d’une consultation en présentiel que pour les arrêts maladie prescrits à la suite d’une téléconsultation. Il convient de rappeler que les téléconsultations ont fait l’objet d’une prise en charge à 100 % par l’assurance maladie obligatoire (AMO) depuis le début de la crise sanitaire jusqu’au 30 septembre dernier. Désormais, elles sont remboursées comme les consultations classiques à hauteur de 70 % par l’AMO, les 30 % restants (ticket modérateur) et les éventuels dépassements d’honoraires étant à la charge de l’assuré ou de sa complémentaire santé.

B. L’augmentation des prescriptions d’arrÊtS de travail À LA suite D’une tÉlÉconsultation avec un mÉdecin non traitant

● En 2021, 13,2 millions d’arrêts de travail prescrits ont donné lieu à une indemnisation au régime général. Parmi ces arrêts, 595 000 sont issus d’une téléconsultation, soit 4,5 % du total des arrêts de travail. Malgré sa progression, le recours aux téléconsultations pour obtenir un arrêt de travail demeure donc relativement marginal.

Toutefois, les arrêts de travail prescrits par un médecin non traitant à la suite d’une téléconsultation ont fortement augmenté depuis plusieurs mois. 27 % des arrêts de travail issus d’une téléconsultation, soit 160 000 (1,2 % de l’ensemble des arrêts de travail en 2021), sont prescrits par un médecin qui n’est pas le médecin traitant de l’assuré.

Selon l’étude d’impact, « une étude menée par la Cnam sur une plateforme de téléconsultation montre une croissance exponentielle de la quantité d’indemnités journalières prescrites par la plateforme concernée. Des augmentations de + 100 % ont été constatées entre 2021 et 2020, accroissement qui se vérifie en 2022 avec de nouveau une hausse de 100 % sur le premier trimestre 2022 par rapport à 2021. Il est également noté un accroissement de la durée des arrêts. 75 % des arrêts de travail prescrits par cette plateforme ne sont accompagnés d’aucun autre soin remboursé (pas de médicament ni analyses biologiques ni séances de kinésithérapie par exemple). »

● En 2021, les IJ maladie faisant suite à une téléconsultation réalisée par un médecin autre que le médecin traitant ont représenté 95 millions d’euros. Selon le Gouvernement, les patients qui en ont bénéficié ont le même profil que le reste des assurés. Il en déduit qu’il n’existe pas une utilisation plus importante de la téléconsultation dans ce cadre pour des raisons liées à une moindre disponibilité des médecins traitants dans les zones sous-denses. Le volume de prescriptions d’indemnités journalières après une téléconsultation a triplé en quelques mois, passant de 30 000 en août 2021 à 92 000 en janvier 2022.

II. Le droit proposÉ

● Afin de limiter les risques d’abus, le présent article a pour objectif d’encadrer l’indemnisation des arrêts de travail prescrits au cours d’une téléconsultation aux seuls arrêts prescrits par le médecin traitant du patient ou lorsque le patient a consulté le médecin prescripteur au cabinet ou à domicile dans l’année qui précède la prescription de l’arrêt. Il est ainsi créé un nouvel article L. 321-1-1 au sein du code de la sécurité sociale, qui consacre la nouvelle limite proposée par la mesure (2° du I). Une disposition miroir est également prévue à l’article L. 433-1 du même code pour appliquer cette règle aux arrêts de travail liés à des accidents du travail et des maladies professionnelles (3° du I).

En dehors de ces cas, les patients pourront continuer à obtenir par téléconsultation un arrêt de travail mais celui-ci n’ouvrira pas droit à des indemnités journalières. Pour pouvoir en bénéficier, les patients pourront toujours consulter en cabinet ou à domicile leur médecin traitant ou tout autre médecin.

Par ailleurs, l’article L. 321-1, relatif aux règles de prise en charge des arrêts de travail, est rectifié pour corriger une disposition obsolète (1° du I).

● Le présent article ne s’appliquera qu’aux arrêts de travail prescrits à compter à partir du 1er juin 2023 (II). La mise en œuvre de cette mesure implique des évolutions de systèmes d’information, notamment du téléservice relatif à la déclaration d’arrêt de travail par le médecin ainsi que du formulaire sur lequel le médecin devra mentionner si l’arrêt de travail est réalisé à la suite d’une téléconsultation ou une consultation.

Des contrôles pourront être engagés afin de rechercher en cas d’arrêts prescrits par un médecin différent du médecin traitant la présence d’une téléconsultation dans les dépenses de frais de santé. Ils pourront déclencher, le cas échéant, les procédures de sanction prévues dans la convention médicale.

● Faisant l’hypothèse que la présente mesure permettra de diviser par deux les arrêts de travail indemnisés prescrits après téléconsultation par un médecin non traitant, le Gouvernement anticipe une économie de 47,5 millions d’euros par an.

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Article 44

Permettre aux caisses d’assurance maladie d’évaluer des indus par extrapolation des résultats de contrôles sur des échantillons de factures

I. le droit existant

A. Le contrÔle des caisses sur la facturation des actes et prestations est nÉcessairement partiel

L’article L. 133-4 du code de la sécurité sociale prévoit les circonstances et conditions selon lesquelles les caisses de sécurité sociale peuvent intervenir lorsqu’elles repèrent des irrégularités dans l’application des règles de tarification, de distribution et de facturation des actes, biens et prestations remboursées par la sécurité sociale.

Ces contrôles concernent l’ensemble des professionnels de santé et des structures qui bénéficient des remboursements de la sécurité sociale : pharmacies, laboratoires de biologie médicale, établissements de santé, fournisseurs de dispositifs médicaux et transporteurs.

En cas d’irrégularité constatée, l’article L. 133-4 prévoit que les caisses de sécurité sociale recouvrent l’indu auprès du professionnel de santé ou de la structure concernée, dans un délai de trois ans à compter de la date de paiement de la somme indue. Une procédure contradictoire est prévue, au cours de laquelle les intéressés peuvent présenter leurs observations ou contester les sommes réclamées, y compris en déposant un recours devant le tribunal judiciaire.

Cependant, l’étude d’impact annexée au présent projet de loi souligne que les sommes récupérées à l’occasion de ces contrôles sont nécessairement limitées au regard du préjudice subi par la sécurité sociale. En effet, le volume des actes, prestations et biens financés par la sécurité sociale est tel que les caisses ne peuvent en contrôler qu’une petite proportion. Or, l’étude d’impact souligne qu’une interprétation stricte de l’article L. 133-4 par les juridictions civiles conduit à n’autoriser que la récupération des indus prouvés par la production des facturations en cause, même lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser que le préjudice subi est bien plus important.

B. La procÉdure de contrÔle par échantillonnage et extrapolation a ses limites

L’article L. 162-1-14-2 du code de la sécurité sociale acte l’impossibilité de contrôler l’ensemble de l’activité des pharmacies, laboratoires de biologie médicale, établissements de santé, fournisseurs de dispositifs médicaux et transporteurs sanitaires. Pour faciliter ce contrôle, il autorise le directeur de l’organisme local d’assurance maladie, lorsque le chiffre d’affaires annuel de ces structures dépasse un seuil fixé par décret, à les contrôler sur la base d’un échantillon, à partir duquel l’indu est évalué par extrapolation.

Dans cette situation, le directeur de la caisse locale est alors habilité à prononcer une pénalité financière qui est fonction du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues, et peut être supprimée, majorée ou minorée selon la gravité des faits.

Cependant, cette pénalité ne correspond pas au montant de l’indu ; cette procédure n’autorise pas les caisses locales à récupérer l’indu évalué. En outre, elle n’est applicable qu’aux structures dépassant un certain seuil de chiffre d’affaires, et pas aux professionnels de santé.

En l’état actuel de la législation, les caisses de sécurité sociale ne sont ainsi pas suffisamment outillées pour récupérer les sommes versées indûment.

II. le droit proposÉ

A. Permettre aux caisses de dÉterminer forfaitairement l’indu en procÉdant par extrapolation

L’article 44 complète l’article L. 133-4 du code de la sécurité sociale en vue de prévoir la possibilité pour les caisses d’assurance maladie de recouvrer un indu « fixé forfaitairement, par extrapolation à tout ou partie de l’activité donnant lieu à prise en charge de l’assurance maladie », à l’issue d’une procédure contradictoire.

Le dispositif donne la possibilité aux caisses de transiger avec les structures ou professionnels visés sur un montant à recouvrer. Il est ainsi précisé que « lorsque la somme fixée [...] recueille l’accord écrit du professionnel, distributeur ou établissement, son montant est opposable aux deux parties ».

La modification de l’article L. 133-4 du code de la sécurité sociale permettra d’ouvrir cette possibilité non seulement aux directeurs des caisses primaires d’assurance maladie, mais aussi aux directeurs des caisses communes de sécurité sociale (CCSS), des caisses générales de sécurité sociale (CGSS), des caisses des régimes spéciaux et de celles de la Mutualité sociale agricole, dont les procédures de contrôle sont définies par renvoi à l’article L. 133-4 du code de la sécurité sociale.

B. L’objectif visÉ : rÉcupÉrer davantage et plus vite, en incitant les professionnels À transiger sur un montant

L’étude d’impact estime que le dispositif de l’article 44 permettra de majorer les sommes récupérées chaque année par les caisses du régime général de l’assurance maladie d’environ 10 %. 50 millions d’euros d’indus ayant été notifiés en 2021, on peut estimer, sur la base de ce montant, un gain annuel de l’ordre de 5 millions d’euros pour la sécurité sociale.

Cette procédure devrait aussi permettre d’optimiser les ressources humaines dédiées au contrôle au sein de caisses, lesquelles sont assez contraintes. En effet, elle limitera la quantité de documents à contrôler pour parvenir à récupérer l’indu, et favorisera un règlement plus rapide de l’action en recouvrement, lorsque les parties parviendront à transiger sur un montant à reverser.

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TITRE II DOTATIONS ET OBJECTIFS DE DÉPENSES DES BRANCHES ET DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES

Article 45

Dotations au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé, aux agences régionales de santé et à l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales

I. la Participation des branches maladie et autonomie au financement du Fonds pour la modernisation et l’investissement en santÉ

Le fonds pour la modernisation et l’investissement en santé (FMIS) a été créé le 1er janvier 2021, par transformation du fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP). Son périmètre a alors été étendu aux établissements médico-sociaux et aux structures d’exercice coordonné en ville. Il contribue au financement des dépenses d’investissement des établissements de santé et de leurs groupements, ainsi qu’aux investissements numériques pour les secteurs sanitaire et médico-social.

La transformation du FMESPP en FMIS a accompagné la forte augmentation de la dotation de ce fonds, sous l’effet du Ségur de la Santé. En effet, le volet investissement du Ségur, qui s’étale sur plusieurs années, a vocation à transiter en grande partie par le FMIS, lequel délègue ensuite les crédits aux agences régionales de santé.

Le volet investissement du Ségur de la santé

Dans le cadre du Ségur de la santé, un plan d’investissement massif de 19 milliards d’euros sur dix ans a été lancé. Ce plan prévoit notamment :

– 9 milliards d’euros pour financer des nouveaux investissements dans les établissements de santé et en ville, dont 1,5 milliard d’euros pour les investissements du quotidien ;

– 6,5 milliards d’euros consacrés à la restauration de la capacité financière des hôpitaux ;

– 1,5 milliard d’euros pour les investissements dans les Ehpad ;

– 2 milliards d’euros pour les investissements numériques.

La dotation allouée au FMIS inclut ainsi, outre les dotations d’investissement qui préexistaient au Ségur de la santé, les dotations exceptionnelles du Ségur. Deux priorités ont été assignées aux opérations financées par le FMIS : les projets hospitaliers prioritaires et les projets ville-hôpital, d’une part ; le rattrapage du retard sur le numérique en santé, d’autre part.

Depuis sa création, les dotations du FMIS en loi de financement de la sécurité sociale ont évolué comme suit :

évolution des dotations du FMIS

(en millions d’euros)

Source : PLFSS 2021, 2022 et 2023.

Chaque année, le FMIS reçoit ainsi une dotation de la branche maladie de la sécurité sociale et une dotation de la branche autonomie. Ces dotations ont des vocations distinctes : la branche maladie finance les investissements des structures sanitaires, tandis que la branche autonomie finance les investissements numériques dans les Ehpad.

Pour 2023, la contribution de la branche maladie se trouve assez nettement rehaussée, à hauteur de 1,163 milliard d’euros. L’exposé sommaire indique que ce montant doit permettre de « poursuivre l’accompagnement des opérations d’investissement et de modernisation des établissements de santé », et permettre d’accompagner de nouveaux projets prioritaires à hauteur de 500 millions d’euros. 100 millions d’euros sont dédiés aux investissements numériques en santé.

La dotation de la branche autonomie s’élève à 88 millions d’euros pour 2023 et est intégralement dédiée aux investissements numériques dans les Ehpad.

II. LA Contribution de la branche autonomie aux agences RÉgionales de santÉ

La branche autonomie, par le canal de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), contribue à certaines actions du fonds d’intervention régional (FIR), qui financent des initiatives et des expérimentations des établissements et services médico-sociaux validées par les agences régionales de santé (ARS), à destination des personnes âgées ou handicapées.

Cette contribution tend à s’accroître :

évolution de la contribution de la CNSA au FIR

(en millions d’euros)

L’exposé des motifs indique que cette dotation financera en 2023 divers dispositifs d’appui aux politiques de soutien à la perte d’autonomie, tels que les groupements d’entraide mutuelle (GEM), les maisons pour l’intégration et l’autonomie des malades d’Alzheimer (MAIA) ou encore l’habitat inclusif.

III. la Participation des rÉgimes obligatoires d’assurance maladie au financement de l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogÈnes et des infections nosocomiales

L’ONIAM est un établissement public administratif de l’État qui indemnise, au titre de la solidarité nationale, les victimes d’accidents médicaux non fautifs ou d’accidents médicaux résultant de mesures sanitaires d’urgence, de vaccinations obligatoires, de la contamination par le virus de l’immunodéficience humaine (VIH), par le virus de l’hépatite C (VHC), par le benfluorex et les médicaments dérivés du valproate de sodium.

Les missions de l’ONIAM sont financées par l’assurance maladie, par l’État ainsi que par des recettes propres. Les montants de la dotation allouée par les régimes obligatoires d’assurance maladie peuvent varier d’une année sur l’autre en fonction des réserves de l’ONIAM.

L’an dernier, la dotation de l’ONIAM avait été augmentée de 5 millions d’euros pour atteindre 135 millions d’euros, en raison de l’anticipation d’une plus forte occurrence des infections nosocomiales en lien avec la plus forte fréquentation des hôpitaux due à la crise sanitaire.

Pour 2023, cette dotation est maintenue au même niveau. L’exposé des motifs indique que le nombre de demandes tend à se stabiliser, mais que les dépenses d’indemnisation augmentent, en raison de l’augmentation du montant moyen d’une offre d’indemnisation.

Article 46

Objectifs de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité et décès

L’article 46 fixe les objectifs de dépense de la branche maladie, maternité, invalidité et décès. Ces objectifs doivent être distingués de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), bien que leurs périmètres ne soient pas très éloignés.

En effet, l’Ondam intègre des prestations de soins de la branche AT-MP (pour incapacité temporaire) et les dotations de la branche autonomie aux établissements et services médico-sociaux. À l’inverse, la branche maladie intègre certaines prestations qui ne sont pas prises en compte dans l’Ondam, par exemple les indemnités journalières de maternité et les prestations d’invalidité-décès. Le périmètre de la branche maladie s’est réduit de 26 milliards d’euros sous l’effet de la création de la branche autonomie, alors que celui de l’Ondam s’accroissait dans le même temps.

Ainsi que l’illustre le tableau ci-après, la partie de l’Ondam intégrée dans la branche maladie représente une masse de 206 milliards d’euros en 2023, tandis que les prestations maladie-maternité hors Ondam s’élèvent à 13 milliards d’euros.

Pour 2023, les objectifs de dépenses pour la branche maladie, maternité, invalidité et décès sont fixés à 238,3 milliards d’euros, en hausse de 8,7 milliards d’euros par rapport aux objectifs de dépense fixés en loi de financement de la sécurité sociale pour 2022, mais en baisse de 3 milliards d’euros par rapport au chiffre prévisionnel des dépenses réalisées sur la branche maladie en 2022. Le tableau ci-après présente des chiffres qui diffèrent légèrement, dans la mesure où ils n’intègrent pas les mesures nouvelles du présent projet de loi, mais simplement les actions de maîtrise médicalisée prévues.

Les prestations maladie sous Ondam ne progresseraient que de 0,1%, en lien avec la diminution de l’intensité de l’épidémie de covid-19 retenue pour la prévision. Les indemnités journalières maladie seraient ainsi en net repli (– 12,8%) ; en revanche, les coûts en établissements seraient toujours tirés par la montée en charge des dépenses liées au « Ségur de la santé » (+ 3,0%).

Les prestations hors Ondam progresseraient de 3,3%, reposant de nouveau sur les prestations d’invalidité (+ 3,6%), dynamisées par la revalorisation attendue (+ 3,7% en moyenne annuelle) et les indemnités journalières maternité (+ 3,8%) qui seraient tirées par la progression des salaires. En revanche, les transferts nets baisseraient fortement (– 24,1%), la dotation à Santé publique France relative à la covid-19 étant beaucoup plus faible et le soutien à l’investissement dans les établissements de santé étant en net ralentissement (– 27,7%), suivant les accords du « Ségur de la santé ».

Évolution des charges nettes de la cAISSE NATIONALE

de l’Assurance maladie

(en millions d’euros)

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2022.

Article 47 Fixation de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs pour 2023

I. Un article obligatoire en loi de financement

Le présent article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques définissant son contenu, y compris dans leur rédaction issue de la loi organique du 14 mars 2022 ([477]).

De l’ensemble des objectifs de dépense que la loi de financement doit obligatoirement fixer, l’Ondam est le seul objectif ad hoc, qui ne corresponde pas à une branche précise, mais couvre des dépenses réparties dans plusieurs branches. Il tient une place particulière depuis la création des lois de financement en 1996, en ceci qu’il témoigne de l’effort de la nation en faveur des dépenses de santé ([478]).

Sa répartition en fonction de plusieurs sous-objectifs ([479]) permet d’affiner la répartition de cet effort tout en contribuant à une information plus lisible du législateur social financier, à qui il revient d’approuver l’objectif global et l’ensemble des sous-objectifs.

II. un ondam qui poursuit un rythme d’augmentation élevé dans un contextte inflationniste

A. La variation de l’Évolution de l’ondam diffÈre tant en fonction de son périmÈtre que de ses sous-objectifs

1. Un « Ondam » gigogne

L’Ondam est, pour l’exercice 2023, bâti encore selon un mécanisme « en gigogne », mais qui ne comprend plus que deux périmètres :

– le premier « Ondam » constitue l’Ondam pour 2023 « hors crise », c’est-à-dire à l’exception des mesures qu’il est prévu d’employer pour faire face au covid. Il est établi à 243,1 milliards d’euros, en hausse de 3,7 % par rapport à l’exercice 2022. Force est néanmoins de constater que la provision retenue, à hauteur de 1 milliard d’euros, contre 10,5 milliards d’euros de dépenses engagées en 2022, laisse entendre que le projet de loi se fonde sur l’hypothèse selon laquelle la covid-19, qui serait désormais endémique, n’appellera pas, pour 2023 de dépenses comparables aux exercices précédents.

Le Haut Conseil des finances publiques, tout comme le premier président de la Cour des comptes interrogé sur ce point par la rapporteure générale lors de son audition par la commission des affaires sociales, ont estimé que cette hypothèse présentait des fragilités évidentes, notamment au regard du dépassement des provisions en 2021 et en 2022.

– le second « Ondam », qui fait véritablement l’objet de la fixation que présente le premier article, comprend les mesures de crise susmentionnées. Il est établi à 244,1 milliards d’euros, en baisse de 0,8 % par rapport à l’Ondam 2022, en raison de la diminution de 10 milliards d’euros des dépenses prévisionnelles liées à la crise sanitaire.

2. La construction de l’Ondam par rapport au tendanciel

L’annexe 5 au présent projet de loi, dont la précision a récemment été améliorée par le législateur organique ([480]), présente les modalités de construction de l’ensemble de l’Ondam au regard de l’évolution tendancielle des dépenses :

– les hypothèses d’évolution spontanée de l’Ondam, prenant notamment en compte l’évolution de la consommation de soins et des produits de santé, et la régulation également « spontanée » propre à l’Ondam (maîtrise médicalisée, lutte contre la fraude), aboutiraient à une augmentation de 2,4 % pour 2023 ;

– à ce premier taux s’ajoutent la prise en compte de l’impact de l’inflation hors tabac, anticipée à hauteur de 4,3 % en 2023, sur le prix des achats des établissements du point d’indice, pour 0,9 point, ainsi que les mesures nouvelles pour 2023, qu’il s’agisse des négociations conventionnelles, de la trajectoire de financement des produits de santé dans le cadre du Conseil stratégique des industries de santé (CSIS) pour 2021, pour 0,9 point également ;

– l’intégration de la poursuite de la montée en charge des mesures issues du Ségur de la santé, qui contribue également à la hausse à hauteur de 0,3 point, est compensée par des mesures de régulation et d’économie, précisées infra, pour – 0,7 point.

Cette construction aboutit, à un arrondi près, à un taux d’augmentation de 3,7 %, correspondant aux mesures « hors crise ».

3. Une évolution positive pour l’ensemble des sous-objectifs, des mesures de régulation ciblées

Les montants et taux d’évolution de l’Ondam pour 2023 ainsi que l’ensemble de ses sous-objectifs au regard de l’Ondam 2022 rectifié par l’article 4 du présent projet de loi se présentent comme suit :

Évolution de l’Ondam ainsi que des sous-objectifs entre 2022 et 2023

(en milliards d’euros)

Source : PLFSS 2023.

a. Une évolution du sous-objectif « Soins de ville » en trompe l’œil

Le sous-objectif « Soins de ville » est en diminution de 3,2 %, puisque ce sous-objectif portait jusqu’ici une grande part des dépenses exceptionnelles. Hors de ce champ, ce sous-objectif est en augmentation de 2,9 %, sous plusieurs effets d’augmentation de dépenses et de régulation.

Le sous-objectif « soins de ville » connaît une augmentation de 3,3 % pour 2023, prenant en compte la dynamique des produits de santé et l’augmentation des indemnités journalières.

Le sous-objectif intègre, outre cette évolution tendancielle :

– les revalorisations conventionnelles, dont notamment celles qui sont issues de l’avenant 9 à la convention médicale signée en juillet 2021, intégrant une augmentation de 100 millions d’euros pour l’amélioration de l’accès aux soins non programmés et le développement de la télémédecine (700 millions d’euros budgétés en tout pour 2023) ;

– des mesures de régulation, à hauteur de 1,2 milliard d’euros, qui se décomposent entre les 400 millions d’euros prévus, dans le cadre du présent projet de loi, pour réguler des professions en très forte croissance, telles que l’imagerie ou la biologie, et 800 millions d’euros sur les produits de santé, dont 150 millions d’euros au titre du déclenchement de la clause de sauvegarde en 2023 ;

– une mesure de rectification de la répartition des dépenses de santé entre l’assurance maladie obligatoire (AMO) et les organismes complémentaires d’assurance maladie, par le biais d’une convention qui doit permettre 150 millions d’euros d’économies pour la première.

b. Un sous-objectif « Établissements de santé » en forte croissance

Dans la lignée des sous-objectifs des précédents exercices, le sous-objectif « Établissements de santé » progresse de 3,7 %, et même de 4,1 % dans le périmètre de l’Ondam « hors crise », soit une augmentation de 4 milliards d’euros en 2023, qui se distribue de la façon suivante :

– 400 millions d’euros supplémentaires liés à la fin de la montée en charge des mesures du « Ségur de la santé », dont 300 millions d’euros pour des mesures d’intéressement collectif ;

– 200 millions d’euros en faveur de la poursuite de l’effort pour l’attractivité des métiers ;

– 1,1 milliard d’euros afin de prendre en charge en année pleine le « dégel » du point d’indice dans la fonction publique et les revalorisations équivalentes, principalement dans les établissements à but non lucratif.

Outre ces 1,7 milliard d’euros relatifs à la revalorisation du personnel, l’Ondam intègre également 2,3 milliards d’euros de dépenses supplémentaires pour permettre aux établissements de santé de faire face à la croissance de leurs charges, dans un contexte inflationniste. La traduction concrète, en termes de politiques d’achat par les établissements, est que la différence entre le budget « achat » prenant en compte les prévisions d’inflation et les éventuelles économies qu’ils feraient sur ce poste contribuerait directement à l’amélioration de leur situation budgétaire et non à la régulation.

c. Un objectif global de dépenses dans le secteur médico-social en forte hausse

L’objectif global de dépenses (OGD), également connu sous le terme d’« Ondam » médico-social, regroupe les sous-objectifs relatifs aux « établissements et services pour les personnes âgées » et aux « établissements et services pour les personnes handicapées ».

Ce sous-objectif est fixé à hauteur de 30 milliards d’euros en 2023, dans le cadre du périmètre « hors crise ». Cette augmentation se répartit entre une augmentation de 5,1 % du sous-objectif relatif aux personnes âgées et de 5,2 % du sous-objectif relatif aux personnes en situation de handicap.

Ces rythmes de croissance, supérieurs à celui de l’Ondam global, témoignent de l’engagement du Gouvernement et de la majorité dans un effort spécial à destination des travailleurs du secteur médico-social et se manifestent notamment par :

– 300 millions d’euros supplémentaires, en année pleine, liés au « dégel » du point d’indice de la fonction publique ;

– 1,2 milliard d’euros destinés notamment à amorcer la hausse du taux d’encadrement dans les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad).

d. Le sous-objectif relatif à l’investissement poursuit une croissance modérée, hors mesures de crise, comme le sixième sous-objectif

Une fois retraitées les mesures de dépense exceptionnelles qui incombaient notamment au cinquième sous-objectif par le biais d’achats de produits et de vaccins destinés à faire face à l’épidémie, le sous-objectif « Investissement » progresserait de 1,7 %. Au sein de ce sous-objectif, les dépenses en faveur du fonds d’intervention régional (FIR) évolueraient positivement de 3,1 %, ce qui constitue un niveau proche de l’Ondam global.

S’agissant du sixième sous-objectif « Autres prises en charge », il augmenterait de 3,9 % hors mesures de crise, afin notamment de faire face à l’augmentation de la prise en charge des soins des Français de l’étranger, proportionnelle à la reprise des voyages internationaux.

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Article 48

Dotation de la branche AT-MP au Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante, au Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante et transfert au titre de la sous-déclaration des accidents du travail et maladies professionnelles et dépenses engendrées par les dispositifs de prise en compte de la pénibilité

I. Les dotations aux fonds destinÉs À l’indemnisation et À la prise en charge des victimes de l’amiante

Les I et II du présent article fixent les montants des dotations aux fonds destinés à l’indemnisation et à la prise en charge des victimes de l’amiante.

A. Le Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante

Le Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA), établissement public national à caractère administratif, assure la réparation intégrale des préjudices des victimes de l’amiante et de leurs ayants droit.

Ses recettes sont essentiellement constituées de dotations de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) et de l’État, auxquelles s’ajoute le produit des actions engagées par le FIVA au titre de la faute inexcusable de l’employeur, ainsi que les reprises sur provisions. En 2023, la dotation de l’État ([481]) est maintenue à 8 millions d’euros dans le projet de loi de finances (avant mise en réserve de crédits) et les autres produits du fonds sont prévus à hauteur de 80,2 millions d’euros, comme dans la LFSS 2022.

La dotation de la branche AT-MP du régime général au FIVA est, quant à elle, fixée par le I du présent article à 220 millions d’euros en 2022, soit un montant identique à celui consenti en LFSS 2021 et en LFSS 2022.

En 2022, les effets de la crise sanitaire se ressentent encore et malgré un rebond du nombre de demandes, le FIVA aboutit à une prévision d’exécution moindre qu’escompté des dépenses d’indemnisations et à un fond de roulement à un niveau encore élevé en fin d’année (96,37 millions d’euros). L’an prochain, le nombre de demandes est estimé à 19 400 et le montant total des dépenses à 346,9 millions d’euros, dont 286 millions d’euros au titre des seules dépenses d’indemnisation.

Le maintien à 220 millions d’euros de la dotation de la branche AT-MP malgré la hausse anticipée des dépenses prises en charge par le fonds induira donc une division par deux du montant du fonds de roulement. Ce dernier devrait s’élever à 62,46 millions d’euros en 2023. Le rapporteur estime que ce niveau prudentiel est équivalent à deux mois de dépenses d’indemnisation.

B. Le Fonds de cessation anticipÉe des travailleurs de l’amiante

Le Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (FCAATA) finance l’allocation de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (ACAATA), leurs cotisations d’assurance volontaire au titre des régimes de retraite de base et complémentaire et les dépenses supplémentaires supportées par les régimes de retraite de base au titre du maintien à 60 ans de l’âge de départ en retraite des travailleurs de l’amiante. Le fonds est financé par une contribution de la branche AT-MP.

Le II du présent article fixe la dotation de la branche AT-MP du régime général au FCAATA à 337 millions d’euros (contre 327 millions d’euros pour 2022). La baisse tendancielle des dépenses du FCAATA devrait se poursuivre en 2023. En effet, le total des charges est évalué à 348 millions d’euros, en diminution de 6,4 % par rapport à la prévision d’exécution de 2022 (372 millions d’euros). Avec une dotation de 337 millions d’euros, il est anticipé un déficit de 11 millions d’euros sur l’année 2023, ce qui permettrait d’assurer un équilibrage du fonds en résultat cumulé.

II. un transfert À la branche maladie du rÉgime gÉnÉral au titre de la sous-dÉclaration des accidents du travail et maladies professionnelles en lÉgÈre hausse

L’assurance maladie supporte des dépenses liées à des accidents ou à des affections dont l’origine est professionnelle mais qui n’ont pas été déclarés comme tels. En compensation des sommes indûment mises à sa charge du fait de cette sous-déclaration, la branche maladie du régime général bénéficie chaque année depuis 1997, conformément à l’article L. 176-1 du code de la sécurité sociale, d’un versement de la branche AT-MP.

Les explications à la sous-déclaration des AT-MP

La sous-déclaration nuit à la connaissance des risques professionnels et donc à leur prévention. Ce sont surtout les maladies professionnelles qui sont sous-déclarées puisqu’à la différence des accidents du travail, dont la déclaration doit être effectuée par l’employeur, c’est au salarié qu’il revient de demander la reconnaissance d’une affection en maladie professionnelle. Les facteurs expliquant ce phénomène de sous-déclaration sont liés :

- aux victimes : les salariés ne connaissent pas toujours l’origine professionnelle de leur affection ou décident de ne pas entamer les démarches pour la faire reconnaître comme maladie professionnelle (certains craignent de perdre leur emploi ou jugent la procédure de déclaration trop complexe) ;

- aux employeurs : quelques phénomènes de dissimulation (non-déclaration d’accidents, pressions sur les salariés, actions en direction des médecins de ville pour qu’ils n’accordent pas d’arrêt de travail ou en limitent la durée) persistent encore ;

- aux acteurs du système de soins : les médecins semblent encore parfois insuffisamment formés et informés sur les questions de santé au travail.

A. Le montant de la sous-dÉclaration des AT-MP a fait l’objet d’une rÉÉvaluation en 2021 par la Cour des comptes

Le montant du versement de la branche AT-MP à la branche maladie du régime général est fixé chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale, sur la base d’un rapport établi par une commission présidée par un magistrat de la Cour des comptes (article L. 176-2 du code de la sécurité sociale). Ce rapport doit être élaboré tous les trois ans et évaluer le coût réel pour la branche maladie de la sous-déclaration des AT-MP.

La commission a rendu son rapport en juin 2021, proposant une nouvelle estimation de la sous-déclaration, estimée entre 1,2 et 2,1 milliards d’euros. La hausse par rapport au montant estimé en 2017 (entre 0,8 et 1,5 milliard d’euros) est liée pour l’essentiel à la mise à jour des données épidémiologiques, plus nombreuses et plus récentes et, dans une moindre mesure, à l’actualisation des coûts moyens.

Contribution À la hausse de la sous-dÉclaration estimÉe

entre les rapports de 2017 et 2021

Source : rapport de la commission « L. 176-2 », 2021.

Par rapport à 2017, les coûts de prise en charge par pathologie sont en hausse. En moyenne, la progression des coûts par personne et par pathologie (12 %) est proche de celle des dépenses de santé relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) (11 %). La commission a retenu une prévalence globale au sein de la population supérieure à celle retenue en 2017 pour un certain nombre de pathologies, à l’instar des troubles musculo-squelettiques, des broncho-pneumopathies chroniques obstructives (BPCO), de l’asthme, de la surdité ou des dermatoses.

CoÛt estimÉ de la sous-dÉclaration dans les trois derniers rapports

de la commission, par pathologie

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, tome I (septembre 2021).

B. Le montant de la contribution de la branche AT-MP À la branche maladie est fixÉ à 1,2 milliard d’euros

Le III du présent article fixe le montant de la contribution de la branche AT-MP à la branche maladie à 1,2 milliard d’euros, en hausse de 100 millions d’euros par rapport au montant de la contribution prévue par la LFSS 2022 qui avait lui-même été augmenté de 100 millions d’euros par rapport aux dernières LFSS. Ce nouveau montant du transfert correspond à la fourchette basse estimée par la dernière commission d’évaluation de la sous-déclaration réunie en 2021 (1,2 milliard d’euros). Cette hausse vise à prendre en compte l’estimation actualisée du montant de sous-déclaration.

Montant du transfert et part des dÉpenses de la branche AT-MP

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, tome I (septembre 2021).

La hausse de 100 millions d’euros du transfert de la branche AT-MP vers la branche maladie va générer une augmentation des cotisations AT-MP payées par les entreprises qui varient en fonction de la sinistralité de leur secteur d’activité et/ou de leur propre sinistralité ([482]).

III. une dotation rÉÉvaluÉe de la branche AT-MP au titre de la pÉnibilitÉ

La loi de financement détermine le montant couvrant les dépenses supplémentaires engendrées par le dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente ([483]) issu de la loi de 2010 sur les retraites ([484]) et celles engendrées par le compte professionnel de prévention (C2P). Ces dispositifs sont financés par la branche AT-MP au moyen d’une majoration du taux de cotisation commune à toutes les entreprises, à savoir la majoration forfaitaire « M4 ».

Le compte professionnel de prévention (C2P)

Un salarié exposé à des facteurs de risques professionnels au-delà de certains seuils, bénéficie d’un compte professionnel de prévention (C2P) sur lequel il peut accumuler des points qui permettent d’obtenir une formation pour accéder à des postes moins ou pas exposés à la pénibilité, de bénéficier d’un temps partiel sans perte de salaire ou de partir plus tôt à la retraite en validant des trimestres de majoration de durée d’assurance vieillesse. Le financement du C2P se traduit par :

– un surcroît de dépenses d’actions de prévention à la charge de la branche AT-MP, les salariés exposés à la pénibilité acquérant des points qu’ils peuvent utiliser pour se former ou travailler à temps partiel sans perte de rémunération ;

– ainsi que par un surcroît de transfert à la Cnav, au titre de l’utilisation de points pour départ anticipé en retraite.

Le IV fixe la contribution de la branche AT-MP du régime général pour 2023 au titre des deux dispositifs de pénibilité à hauteur de 128,4 millions d’euros (contre 123,6 millions d’euros en 2022) :

– 68 millions d’euros au titre du dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente (93,6 millions d’euros en 2022) ;

– 60,3 millions d’euros au titre du C2P (30 millions d’euros en 2022).

Il fixe également la contribution de la branche AT-MP du régime des salariés agricoles au titre des deux dispositifs de pénibilité à hauteur de 9 millions d’euros (contre 8,7 millions d’euros en 2022) :

– 8,5 millions d’euros au titre du dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente (8,2 millions d’euros en 2022) ;

– 0,5 million d’euros au titre du C2P, comme pour 2022.

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Article 49

Objectifs de dépenses de la branche accidents du travail et maladies professionnelles

Le présent article fixe les objectifs de dépenses de la branche AT-MP, tous régimes confondus, pour l’année 2023 à hauteur de 14,8 milliards d’euros pour l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité.

La première partie du présent commentaire se concentre sur les dépenses du régime général, en raison de leur prépondérance dans l’objectif de dépenses de la branche et des données disponibles.

Un objectif de dépenses se recoupant partiellement avec l’Ondam

L’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) intègre les prestations de soins de la branche AT-MP (pour incapacité temporaire) mais ne prend pas en compte un certain nombre d’autres prestations, à savoir :

– les rentes servies aux victimes d’un accident du travail ou souffrant de maladies professionnelles en cas d’incapacité permanente ;

– les prestations aux victimes de l’amiante ;

– les actions de prévention du compte personnel de prévention.

La branche assure également des transferts, dont :

– un versement à la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam) destiné à couvrir le coût de la sous-déclaration des AT-MP ;

– des dotations d’équilibre des branches AT-MP du régime des salariés agricoles, du régime des mines et du régime des marins ;

– la prise en charge du surcroît de dépenses, pour la Caisse nationale d’assurance vieillesse, de pensions lié aux départs anticipés au titre de l’amiante et de la pénibilité.

I. Une branche de nouveau excÉdentaire depuis 2021

A. UN retour À l’excÉdent de la branche en 2021

Après avoir été en excédent entre 2013 et 2019, la branche AT-MP du régime général a connu un déficit de 200 millions d’euros en 2020 en raison de la crise sanitaire. Toutefois, en 2021, elle a renoué avec les excédents : ils se sont élevés à 1,2 milliard d’euros.

Ces excédents s’expliquent avant tout par le dynamisme des produits de la branche qui ont atteint 13,6 milliards d’euros, en hausse 12,8 % par rapport à 2020, dépassant ainsi leur niveau d’avant crise. Les recettes de cotisations sociales ont augmenté plus vite que la masse salariale du secteur privé (+ 9,6 % contre + 8,9 %).

Les charges de la Cnam AT-MP ont atteint quant à elles 12,4 milliards d’euros, en légère hausse (+ 1 % après + 0,3 % en 2020), tirées par les dépenses du champ de l’Ondam en raison de l’augmentation du nombre d’accidents d’origine professionnelle. Les prestations relevant du champ de l’Ondam ont été très dynamiques (+ 3,9 % après 2,3 % en 2020) en raison des indemnités journalières (+ 5,3 % après 3,2 % en 2020). Les prestations hors Ondam sont, quant à elles, demeurées stables et les transferts versés ont fortement diminué (– 4,6%) tout comme l’ensemble des dépenses liées à l’amiante compte tenu de la baisse des travailleurs y ayant été exposés au cours de leur carrière.

B. Le solde de la branche en amÉlioration en 2022

En 2022, le solde de la branche AT-MP poursuivrait son amélioration avec un excédent de 1,9 milliard d’euros grâce à une hausse des produits (+ 8,2 %) plus rapide que celle des dépenses (+ 3,5 %).

Les recettes devraient atteindre 14,7 milliards d’euros en 2022. Les cotisations progresseraient de 9,4 %, tirées à la fois par la croissance attendue de la masse salariale du secteur privé soumise à cotisation et la quasi-extinction des exonérations mises en place pour soutenir les entreprises confrontées à la crise sanitaire.

Les dépenses s’établiraient en 2022 à 12,8 milliards d’euros. Les prestations relevant du champ de l’Ondam seraient en hausse (+ 4,6 %), portées par le dynamisme des indemnités journalières. Les prestations hors Ondam augmenteraient de 2,2 %, en lien avec le dynamisme des rentes pour incapacité permanente. Les transferts versés augmenteraient avec la réévaluation à la hausse de la compensation à la branche maladie au titre de la sous-déclaration des accidents du travail (passant de 1 milliard d’euros en 2021 à 1,1 milliard d’euros). D’autres dépenses comme les prestations liées à l’amiante diminueraient.

C. Un solde qui continuerait de s’amÉliorer EN 2023

En 2023, en tendanciel (hors mesures nouvelles contenues dans le PLFSS), l’excédent de la branche s’établirait à 2,2 milliards d’euros, en raison notamment d’une forte dynamique des produits qui augmenteraient plus vite que les dépenses (+ 5,4 % contre + 3,4 %).

S’agissant des recettes, les cotisations seraient toujours très dynamiques (+ 4,9 %) du fait essentiellement de la hausse attendue de la masse salariale du secteur privé (+ 4,8 %).

Les dépenses progresseraient de 3,4 %, tirées par les prestations du champ de l’Ondam. Les prestations relevant de ce champ seraient en hausse (+ 5,1 %), portées par le dynamisme des indemnités journalières (+ 5,7 %). Les autres charges hors Ondam seraient également en hausse, tirées par les rentes pour incapacité permanente qui continueraient à fortement progresser (+ 3,2 %), tandis que les autres prestations légales en lien avec l’amiante poursuivraient leur baisse tendancielle (– 8,0 %).

Évolution des charges et DES PRODUITS NETS de la Cnam AT-MP

(en millions d’euros)

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2022, tome 1), à partir de DSS/SDEPF/6A.

II. DES objectifS de dÉpenses pour 2023 en lÉgÈre hausse

Le présent article fixe les objectifs de dépenses de la branche AT-MP pour l’ensemble des régimes obligatoires à 14,8 milliards d’euros, soit une augmentation de 0,6 milliard d’euros par rapport à 2022 ([485]).

Cet objectif de dépenses tient compte du transfert à la branche maladie au titre de la sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles à hauteur de 1,2 milliard d’euros en 2023 (III de l’article 48) et, de manière marginale, de l’élargissement des rentes ATEXA à tous les non-salariés agricoles prévu par l’article 40 du présent projet de loi, dont l’impact financier est estimé à 300 000 euros en 2023.

III. Des dÉpenses en augmentation constante À moyen terme

Les dépenses de la branche AT-MP devraient continuer d’augmenter à moyen terme pour atteindre 15,8 milliards d’euros à l’horizon 2026. Cette progression serait toutefois ralentie par la baisse tendancielle liée à la prise en charge de l’amiante.

Cette hausse serait moins dynamique que celle des recettes (19,1 milliards d’euros en 2026). En effet, selon l’annexe B du PLFSS, le solde s’améliorerait chaque année, passant de 2,2 à 3,3 milliards d’euros entre 2023 et 2026.

Évolution des prÉvisions de dÉpenses de la branche maladie

(en milliards d’euros)

Source : Annexe B du PLFSS 2023.

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Article 50 Objectif de dépenses de la branche vieillesse pour 2023

I. UNe augmentation accÉlÉrÉe des dÉpenses, en raison notamment de la couverture du montant de l’inflation

L’objectif de dépenses qui fait l’objet du présent commentaire constitue une disposition obligatoire au sens de la loi organique – la détermination d’objectifs de dépenses, bien que non contraignants, constituant l’une des raisons d’être des lois de financement.

L’objectif de dépense de la branche vieillesse présente naturellement un caractère particulier, compte tenu du fait qu’il s’agit du premier poste de dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Compte tenu de la part que représentent les différents régimes au sein de cette branche, à la différence des branches famille ou autonomie, dans lesquelles le régime général constitue le seul régime de couverture de ces risques, l’évolution des dépenses de cette branche tient à beaucoup de mouvements, parfois contraires.

● La branche vieillesse des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS), dont une majeure partie des ressources s’appuie sur l’activité, avait pleinement bénéficié de la reprise rapide de l’activité au cours de l’exercice 2021, pour améliorer son solde de 3,8 milliards d’euros et réduire son déficit à 1,1 milliard d’euros.

Cette trajectoire de quasi-retour à l’équilibre a été inversée en 2022 par des mouvements en dépense qui ont largement excédé la poursuite du rétablissement des recettes, entraînant un montant de dépenses final de 261,9 milliards d’euros, un montant significativement supérieur à l’objectif fixé en LFSS 2022 ([486]) pour le même champ, à savoir 256,6 milliards d’euros. Au regard des données présentes notamment dans le rapport remis à la Commission des comptes de la sécurité sociale au mois de septembre 2022, trois principaux facteurs expliquent cette augmentation de la dépense :

– la hausse du nombre de retraités, par un effet démographique « classique » et bien connu du « papy-boom » et qui dégrade progressivement, à l’échelle « tous-régimes », le ratio entre cotisants et retraités, de telle sorte que celui-ci est passé de 1,6 cotisant pour un retraité au début des années 2000 à 1,3 cotisant pour un retraité aujourd’hui. Bien que freiné en partie par le relèvement progressif de l’âge légal au cours de la décennie 2010, cet effet joue pleinement dans l’augmentation des dépenses des régimes obligatoires de retraite ([487]) ;

– l’effet dit « de noria », qui s’explique par le fait que les nouveaux assurés liquident des pensions de retraite dont le montant est en moyenne plus élevé que celui des pensionnés, du fait à la fois de carrières plus complètes et d’une amélioration progressive des carrières prises en compte pour les femmes qui liquident ([488]) ;

– de manière plus inattendue, la hausse de la revalorisation des pensions, en raison des pressions inflationnistes actuelles. Le décalage dû aux modalités habituelles d’indexation des pensions de retraite sur l’inflation au 1er janvier de chaque année, dans un contexte plus difficile qu’auparavant, puisque l’indice des prix à la consommation hors tabac (IPCHT) s’établit à 5,4 % pour l’année 2022. C’est ce qui a justifié l’engagement pris par le Président de la République et traduit dès la fin de la campagne législative d’une indexation anticipée des pensions de retraite sur l’inflation au 1er juillet 2022. Cette protection du pouvoir d’achat de l’ensemble des retraités ([489]) a donc ajouté à la revalorisation effectuée au 1er janvier 2022, de 1,1 %, une revalorisation de 4 %, entraînant une revalorisation en moyenne annuelle de 2,7 % de plus qu’en 2021 ([490]).

La répartition de ces effets entre les différents régimes varie, non pas en fonction des modalités de revalorisation qui sont désormais très proches pour l’ensemble des régimes, mais de la structure des populations pensionnées et de celles qui liquident leurs retraites au moment de l’exercice 2022. Les effets susmentionnés ont un impact avant tout sur le régime général, les régimes alignés et les régimes de la fonction publique (+ 4,7 % pour les premiers, + 4,8 % pour les seconds), proches du rythme de progression de l’ensemble des régimes de base (+ 4,6 %), contre des augmentations plus contenues pour les régimes spéciaux (+ 2,8 %).

● L’augmentation des dépenses se traduit donc, pour l’année 2022, par le retour à une trajectoire déficitaire, qui se confirmerait en 2023.

Les comptes de la branche vieillesse en 2020 et 2021 d’aprÈs le PLFSS 2022

(en milliards d’euros)

Source : PLFSS 2023.

II. un objectif de dÉpenses en forte augmentation, une trajectoire toujours plus ÉloignÉe de l’Équilibre

L’absence de mesures nouvelles inscrites dans le présent projet de loi concernant la branche vieillesse des ROBSS justifie un objectif de dépenses suivant le seul tendanciel.

● Les dépenses s’établiraient, en 2023, selon le présent article, à un montant de 273,3 milliards d’euros, en hausse de 11,4 milliards d’euros par rapport à 2022, correspondant à une augmentation de 4,35 % du montant de ces dépenses. Celui-ci est en ligne avec l’augmentation constatée en 2022, mais cette tendance est bien supérieure à celle qui précédait les poussées inflationnistes contemporaines, comme en atteste le tableau ci-dessous :

Évolution des montants et de l’objectif de dÉpenses de la branche vieillesse des ROBSS

(en milliards d’euros)

Source : Annexe B du PLFSS 2023.

● L’augmentation du montant des dépenses tient naturellement au maintien d’un niveau d’inflation élevé, quoique moindre qu’en 2022, puisque l’IPCHT s’établirait à 4,3 % en 2023, mais la revalorisation anticipée effectuée en 2022 jouerait sur la progression des charges, notamment du régime général, à hauteur de 2 points ([491]).

III. Des effets sur le solde de la branche pour 2023, prÉlude À une augmentation rapide du dÉficit

● L’augmentation des dépenses, telle que le prévoit le présent article, serait donc supérieure au rythme d’augmentation des recettes, qui serait de l’ordre de 4 %. Cet écart dans la progression entraîne un déficit qui s’établirait en 2023 à 3,5 milliards d’euros, en augmentation de 500 millions d’euros par rapport à 2022.

Le rapporteur pour la branche vieillesse ne peut naturellement que s’inquiéter, non seulement de ce résultat en 2023, qui vient en contrepoint de la réduction du déficit de la branche maladie ou l’accumulation d’excédents par les branches famille et accidents du travail-maladies professionnelles. Mais les effets de l’inflation sur la progression des dépenses, tout comme les effets démographiques susmentionnés, entraîneraient, selon les prévisions inscrites dans l’annexe B du présent projet de loi, la branche vieillesse dans des profondeurs budgétaires qu’elle n’avait pas atteintes, même au cœur de la crise sanitaire de 2020.

Évolution des recettes, dépenses et solde de l’assurance vieillesse (ROBSS)

(en milliards d’euros)

Source : Annexe B du PLFSS 2023.

Évolution du solde de l’assurance vieillesse (ROBSS)

(en milliards d’euros)

Source : Annexe B du PLFSS 2023.

Le rapporteur pour la branche vieillesse estime qu’il devient désormais urgent de s’interroger sur la soutenabilité d’un système auquel les Français sont plus que jamais attachés, celui de la retraite par répartition. Cette réflexion doit naturellement associer l’ensemble des parties prenantes et respecter un calendrier de mise en œuvre compatible avec le meilleur service rendu aux assurés, comme l’a rappelé le premier président de la Cour des comptes lors de son audition par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Pour autant, la dégradation inattendue et brutale des comptes de l’assurance vieillesse ne sauraient justifier le statu quo, au risque de limiter la capacité de la puissance publique à faire face à l’ensemble des enjeux qui l’attendent concernant à la fois notre système de retraites, mais aussi l’ensemble des politiques publiques susceptibles de protéger et d’accompagner nos concitoyens face au dérèglement climatique, à la transition démographique vers le grand âge ou encore la transition de notre système de santé vers une plus grande prévention.

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Article 51

Objectifs de dépenses de la branche famille

I. LA BRANCHE FAMILLE poursuit sa trajectoire excÉdentaire

A. un excÉdent stable entre 2021 et 2022

● Après une année marquée par un déficit de 1,8 milliard d’euros dans le contexte de la crise sanitaire, l’excédent de la branche famille s’est élevé à 2,9 milliards d’euros en 2021. Cet excédent s’explique principalement par la hausse des recettes, dans un contexte de reprise économique, portée par le dynamisme des cotisations (+ 9,6 %) et de la CSG (+ 6,5 %), qui a résulté du bond de la masse salariale du secteur privé (+ 8,9 %). Parallèlement, les dépenses de la branche autonomie ont diminué de 2,2 %, sous l’effet principalement de la baisse globale des prestations légales (- 4,5 %).

● En 2022, l’excédent de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) s’établirait à 2,7 milliards d’euros, en repli de 0,2 milliard par rapport à 2021.

● Pour ce qui est des dépenses, celles-ci s’établiraient à 50,8 milliards d’euros, soit une hausse de 3,9 % par rapport à 2021.

– Cette hausse tient d’abord à l’augmentation des prestations légales nettes de la branche – principalement les prestations d’entretien et les prestations d’accueil du jeune enfant (Paje) – avec la revalorisation exceptionnelle de 4 % de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) prévue par la loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgences pour la protection du pouvoir d’achat ([492]) et qui devraient représenter 36,9 milliards d’euros.

– Les prestations extralégales nettes seraient également très dynamiques (+ 7,6 %) avec une hausse de 15 % de la prestation de service unique (PSU) et une augmentation de 28,5 % des dépenses d’investissement petite enfance visant à financer la création de 14 800 nouvelles places en établissement d’accueil du jeune enfant (EAJE).

– L’année 2022 se caractériserait enfin par la hausse des transferts à la charge de la Cnaf (+ 4,2 %), avec les prises en charge de prestations au titre de des majorations pour enfants versés à la Caisse nationale d’assurance vieillesse et l’allongement du congé paternité et d’accueil de l’enfant de onze à vingt-cinq jours.

● Pour ce qui est des recettes, celles-ci s’établiraient à 53,5 milliards d’euros, soit une hausse de 3,4 % par rapport à 2021, principalement portée par :

– une hausse des cotisations sociales brutes des actifs de 7,7 % atteignant 34,1 milliards d’euros. L’année 2022 est par ailleurs marquée par la baisse de la prise en charge des cotisations par l’État (- 20,7 %) en raison de la quasi-disparition des dispositifs d’exonération exceptionnels mis en place durant la crise sanitaire ;

– une progression de 6,5 % des recettes de la CSG, fixées à 13,1 milliards d’euros, dans un contexte de dynamisme de la masse salariale privée pour la part assise sur les revenus d’activité et par la revalorisation anticipée des pensions pour celle assise sur les revenus de remplacement.

En revanche, les recettes fiscales devraient fortement chuter (- 17,5 %) pour atteindre 4,8 milliards d’euros, principalement en raison d’une baisse ponctuelle de la quote-part de la taxe sur les salaires affectée à la branche, qui passerait de 18,5 % à 10,7 % au profit de la branche maladie. Cette baisse vise à compenser le coût des indemnités journalières dérogatoires versées pendant la crise sanitaire aux parents contraints d’interrompre leur activité professionnelle pour s’occuper de leurs enfants, d’un montant de 1 milliard d’euros et supporté par la branche maladie.

B. en 2023 avant mesures nouvelles, le solde de la cnaf s’amÉliorerait de nouveau

En 2023, selon le rapport présenté à la Commission des comptes de la sécurité sociale, l’excédent de la Cnaf devrait poursuivre sa progression pour atteindre 4,2 milliards d’euros, soit une amélioration de 1,5 milliard d’euros avant mesures nouvelles.

S’agissant des dépenses, un effet plafond négatif devrait freiner la dynamique des prestations en 2023. En effet, la hausse des revenus de 2021, prise en compte dans la base ressources des allocataires en 2023, a été en moyenne supérieure à la revalorisation du plafond 2023, indexée sur l’inflation hors tabac de l’année 2021, conduisant de nombreux allocataires à dépasser le plafond de ressources ouvrant droit aux allocations familiales.

Les recettes de la branche devraient par ailleurs connaître une évolution dynamique (+ 5,8 %), résultant pour moitié de la taxe sur les salaires et pour moitié de la croissance des cotisations et de la CSG.

II. L’objectif de dÉpenses pour 2023 poursuit une trajectoire excÉdentaire

L’article 51 du présent projet de loi fixe les objectifs de dépense de la branche famille pour l’année 2023 à 55,3 milliards d’euros, en hausse de 4,4 milliards d’euros par rapport à 2022.

Le niveau de solde retenu dans l’annexe B du présent projet de loi (2,6 milliards d’euros) par rapport à celui présenté à la Commission des comptes de la sécurité sociale (4,2 milliards d’euros) s’explique principalement par le transfert de la part du congé maternité post-natal, pour 2 milliards d’euros, prévu dans le présent projet de loi, et par la revalorisation de 50 % de l’allocation de soutien familial. L’excédent de la branche diminuerait ainsi de moitié, pour s’établir à 1,3 milliard d’euros en 2023.

L’annexe B prévoit une diminution progressive de l’excédent de la branche, qui s’élèverait à 0,7 milliard d’euros à l’horizon 2026, du fait de dépenses portées par l’indexation des prestations légales et de la montée en charge des mesures prévues dans le champ de la politique famille pour ce quinquennat, s’agissant notamment de la réforme du complément de libre choix de mode de garde (CMG) et du déploiement du service public de la petite enfance.

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Article 52 Objectifs de dépenses de la branche autonomie

I. une branche en LÉGER DÉFICIT EN 2022, APRÈS l’excÉdent rencontrÉ en 2021

A. UNE FORTE AUGMENTATION DES DÉPENSES EN 2021 ET 2022

● En 2021, le solde de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) est légèrement excédentaire (+ 0,3 milliard d’euros), après un déficit de 0,6 milliard d’euros en 2020. Cette amélioration s’explique principalement par une progression des recettes plus forte que les dépenses, en lien avec la conjoncture économique.

Les dépenses de la CNSA ont progressé de 10,8 % pour atteindre 32,5 milliards d’euros en 2021. Cette augmentation s’explique pour partie par l’intégration de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) précédemment prise en charge par la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) (soit 4,1 points de la hausse des charges de la CNSA), mais également par les dépenses des établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS), entrant dans le champ de l’objectif global de dépenses, qui ont progressé de 4,9 %. Au total, les dépenses relatives au Ségur de la santé et au covid-19 ont en effet pesé respectivement pour 2,6 milliards et 0,7 milliard d’euros dans les comptes de la branche autonomie. Les transferts de la CNSA aux départements, qui couvrent principalement les concours au titre de l’allocation personnalisée pour l’autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH), ont également poursuivi leur croissance (+ 3,6 %).

Les recettes de la CNSA ont progressé de 14,1 % – après 10,6 % en 2020 – pour atteindre 32,8 milliards d’euros. Cette augmentation s’explique principalement par l’affectation à la CNSA d’une fraction de 1,93 point de contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus d’activité, de remplacement et de capital, en remplacement de la dotation jusque-là versée par la Cnam au titre de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) médico-social (+ 26,6 milliards d’euros). Cette progression est aussi liée à l’augmentation de la contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA) de 6,9 %, du fait de la dynamique de la masse salariale du secteur privé.

● En 2022, le solde de la CNSA devrait être déficitaire de 0,5 milliard d’euros, sous l’effet de dépenses plus dynamiques que les recettes.

– L’augmentation des dépenses, qui devraient atteindre 35,3 milliards d’euros, se poursuit (+ 8,5 %) et s’explique principalement par l’extension des revalorisations des accords du Ségur de la santé à l’ensemble des ESMS (accords « Laforcade », 0,5 milliard d’euros) et aux professionnels de la filière socio-éducative (conférence des métiers, 0,4 milliard d’euros), ainsi que par la revalorisation du point d’indice de la fonction publique de 3,5 % à compter de juillet 2022. Les prestations d’objectif global de dépenses (OGD) progresseraient ainsi, de 6,2 %.

Ces dépenses dynamiques sont également liées à la forte hausse de l’AEEH (+ 11,2 %), sous l’effet d’une meilleure reconnaissance et prise en charge du handicap de l’enfant et de la revalorisation anticipée des prestations de 4 % au 1er juillet, qui s’est ajoutée à la revalorisation légale de 1,8 % intervenue le 1er avril 2022. Les dépenses d’allocation journalière du proche aidant (AJPA) devraient également augmenter et atteindre 77 millions d’euros.

Cette trajectoire s’explique enfin par la hausse très nette des transferts de la CNSA aux départements (+ 20,1 %), dans le contexte de la réforme du financement des services à domicile adoptée en LFSS 2022 (notamment la mise en place d’un tarif plancher pour les services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD). La CNSA finance enfin la prestation de compensation du handicap (PCH) parentalité à partir de 2002.

– Estimées à 34,9 milliards d’euros, les recettes de la branche autonomie devraient moins augmenter que les dépenses mais connaissent une progression continue (+ 6,3 %), en raison de l’augmentation attendue de la masse salariale (+ 8,4 %), qui devrait améliorer le rendement de la taxe sur les salaires, de la CSA activité ainsi que de la CSG assise sur les revenus d’activité.

La CSG assise sur les revenus d’activité devrait ainsi progresser de 7 % (contribuant pour 4,2 points à la croissance des recettes), tandis que les recettes de la CSG capital bénéficieraient de la croissance attendue de l’activité (+ 0,8 point). À l’inverse, la CSG remplacement devrait diminuer. Enfin, le recouvrement devrait s’améliorer, en lien avec la reprise économique.

La hausse du rendement de taxe sur les salaires s’expliquerait par ailleurs par l’affectation d’une fraction supplémentaire à la CNSA (+ 0,4 point, soit 0,1 milliard d’euros), afin de permettre à cette dernière de financer la PCH parentalité, ainsi que par le transfert à l’OGD des dépenses d’accueil des Français dans les établissements belges pour des raisons de handicap, autrefois pris en charge par la Cnam.

B. des dÉpenses TOUJOURS en hausse en 2023, hors mesures nouvelles

En 2023, selon le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2022, les comptes de la cinquième branche seraient déficitaires à hauteur de 0,9 milliard d’euros avant mesures nouvelles.

● Les charges devraient ainsi augmenter de 4,7 % pour atteindre 37 milliards d’euros, en raison de l’augmentation des prestations de 5 %. En effet, l’OGD devrait progresser de 5,0 % avant mesures nouvelles, tandis que l’AEEH conserverait sa dynamique (+ 9,5 %).

Les transferts de la CNSA devaient en revanche être moins dynamiques, augmentant de 2,9 %, contre 20,1 % en 2022. Les subventions aux fonds, organismes et départements poursuivraient leur évolution à la hausse (+ 6,5 %), de même que les concours aux départements au titre de l’APA et de la PCH (+ 6,2 %) en raison, d’une part de la variation de la CSG sur laquelle ils sont indexés (+ 4,1 %) et d’autre part, de la montée en charge de la PCH parentalité. Le concours de la CNSA au titre de la dotation complémentaire pour les SAAD devrait également poursuivre sa montée en charge. En revanche, les dépenses d’investissement devraient être en net recul (- 42,7 % pour celles destinées aux personnes âgées), dans la mesure où les échéances les plus importantes du plan de relance étaient prévues pour 2021 et 2022.

Le dynamisme des recettes devrait se poursuivre (+ 4,1 %), portant celles-ci à 36 milliards d’euros en 2023. La hausse de ces recettes s’explique principalement par l’augmentation attendue de la masse salariale dans le secteur privé (+ 4,8 %). La dotation de la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam) pour le financement du soutien des investissements dans les établissements de santé baisserait quant à elle d’environ 27,7 %.

Évolution des charges et des produits de la cnsa

Source : Les comptes de la sécurité sociale, résultats 2021, prévisions 2022 et 2023, septembre 2022.

* Jusqu’en 2020, les dépenses d’OGD étaient dans les transferts entre organismes de sécurité sociale ; pour faciliter la lecture du tableau, les montants ont été remontés en prestations.

II. Un solde dÉgradÉ, en raison d’une progression des dÉpenses TOUJOURS AUSSI SOUTENUE EN 2023

Le présent article fixe les objectifs de dépenses de la branche autonomie à 37,3 milliards d’euros pour l’année 2023, en hausse de 5,3 % par rapport à l’objectif de 2022 tel que rectifié à l’article 3 du présent projet de loi (35, 4 milliards d’euros).

● Le déficit de la branche autonomie devrait continuer de se creuser pour atteindre 1,2 milliard d’euros, sous l’effet de dépenses prévisionnel au titre du financement des ESMS en progression de 6 %, avec un objectif global de dépenses porté respectivement à 5,1 % et 5,2 % dans les champs des personnes âgées et des personnes handicapées, atteignant 30 milliards d’euros. En prenant en compte l’effet année pleine de revalorisation du point d’indice (0,3 milliard d’euros), le total des mesures nouvelles financées en 2023 dans l’OGD s’élève à 1,2 milliard.

CoÛt des mesures nouvelles prÉvues pour l’annÉe 2023

selon l’annexe 7 du PLFSS

Outre la poursuite des revalorisations salariales, le présent projet de loi prévoit plusieurs mesures visant à renforcer les moyens mis à disposition des Ehpad et améliorer la prise en charge des personnes, pour un coût total d’environ 200 millions d’euros : actualisation des coupes « PATHOS » (106 millions d’euros), augmentation des taux d’encadrement en Ehpad (52 millions d’euros) et déploiement des centres de ressources territoriaux (40 millions d’euros).

Cette hausse des dépenses de la branche s’explique aussi par la mise en place de mesures ambitieuses dans le champ du domicile, comme la création de places dans les services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) et le financement de la réforme tarifaire des SSIAD, pour un coût de près de 124 millions d’euros. Enfin, sur le champ des personnes en situation de handicap, le PLFSS 2023 prévoit de consacrer 110 millions d’euros à la création de nouvelles places d’accueil et 67 millions d’euros au développement de l’offre de prise en charge de personnes atteintes de troubles du spectre de l’autisme.

Cette hausse des dépenses de la branche s’explique par ailleurs par une hausse des concours de la CNSA au titre de l’APA et de la PCH, sous l’effet d’une part, de la compensation aux départements des dépenses de PCH parentalité et d’autre part, de la compensation de l’instauration d’un tarif national minimal de référence de 22 euros pour les heures d’aide et d’accompagnement à domicile adoptée en LFSS 2022. Les dépenses de prestations de la branche autonomie (APA, PCH, AJPA et AEEH) devraient d’ailleurs évoluer de 7 % en 2023 pour s’établir à 5,1 milliards d’euros.

Le déploiement d’un grand plan de relance de l’investissement dans les ESMS devrait par ailleurs se poursuivre (pour un coût de 0,3 milliard d’euros pour la CNSA), de même que le déploiement d’un volet numérique médico-social pour un montant de 0,6 milliard d’euros.

● Selon l’annexe B du PLFSS 2023, à partir de 2024, la branche autonomie devrait bénéficier d’une fraction de CSG augmentée de 0,15 point supplémentaire de la part de la Cades, conformément aux dispositions de la loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie ([493]). La CNSA afficherait alors un excédent de 0,9 milliard d’euros, qui diminuerait quelque peu par la suite du fait notamment de la création de 50 000 postes à terme en Ehpad, et du financement de temps dédiés au lien social auprès des personnes âgées qui bénéficient d’un plan d’aide à domicile.

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Article 53

Prévision des charges des organismes concourant

au financement des régimes obligatoires (Fonds de solidarité vieillesse)

I. une amÉlioration continue des comptes depuis 2020

● Après un exercice 2020 dégradé, comme l’ensemble des branches des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS), l’exercice 2021 s’est traduit par une réduction du déficit de 1 milliard d’euros.

● Le redressement pour 2022 est spectaculaire ([494]), mais témoigne d’une poursuite continue de l’amélioration du solde depuis 2020, qui viendrait toutefois se dégrader en 2023, pour poursuivre ensuite sa trajectoire excédentaire croissante.

exécution et prÉvisions de solde du FSV

(en milliards d’euros)

Source : Annexe B du PLFSS 2023.

II. DEs DÉPENSES en fortE augmentation pour 2023

● Alors que l’année 2022 s’était traduite par une diminution de l’objectif des dépenses au regard de l’année 2021, l’objectif de dépenses pour 2023, fixé par le présent article à 19,3 milliards d’euros, témoigne de la vigueur de la reprise des charges du FSV (+ 1,3 milliard d’euros, soit + 4,5 %), qui tient notamment à plusieurs effets documentés, auprès du rapporteur, par le président du FSV :

– la revalorisation successive du Smic, qui a un impact sur les cotisations prises en charge par le FSV, à un rythme de 4,2 % ;

– la revalorisation de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), prévue également à 4,2 % ;

– une augmentation, au stade des informations dont dispose le rapporteur, du nombre de chômeurs d’environ 33 000 personnes, soit une augmentation de 5,1 % des charges.

Le rythme de progression des recettes s’établissant à 4 % pour 2023, il s’ensuit une dégradation du solde de 500 millions d’euros.

Les prévisions inscrites dans le tableau ci-dessus laissent toutefois apparaître une trajectoire excédentaire croissante retrouvée à compter de 2024, qui est, pour le rapporteur, une nouvelle d’autant plus appréciable qu’elle tranche avec l’évolution habituelle des comptes du FSV.

Source : Documentation fournie au rapporteur par le président du FSV.

● Cette situation excédentaire tranche naturellement avec l’évolution de celle de la branche vieillesse de l’ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, et pose, selon le rapporteur, la question de l’évolution du FSV lui-même. Alors qu’il retrouve une vocation qui lui était originale, à savoir contribuer au financement de la sécurité sociale, par le biais de ses excédents, ces derniers pourraient continuer à diminuer les déficits de plus en plus « abyssaux » qui guettent l’assurance vieillesse à horizon 2026 ou, plus simplement, aider la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) à assurer la soutenabilité de sa trajectoire d’amortissement de la dette sociale, à horizon 2033.

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ANNEXES

ANNEXE N° 1 : LISTE DES personnes auditionnÉes par le rapporteur gÉnÉral et les rapporteurs thÉmatiques

(par ordre chronologique)

➢ Table ronde des représentants des assistants et assistantes maternels

– Union fédérative nationale des associations de familles d’accueil et assistants maternels (UFNAFAAM) – Mme Sandra Onyszko, directrice de la communication et du développement

– Association nationale des assistants maternels assistants & accueillants familiaux (ANAMAAF) – Mme Marie Noëlle Petitgas, présidente, et Mme Florence Gousseau, secrétaire

– Confédération associative syndicale des assistants maternels, assistants et accueillants familiaux (CASAMAAF) – M. Bruno Roy, secrétaire général, et Mme Séverine David, trésorière

➢ Fédération française des entreprises de crèches (FFEC) (*) –Mme Thérèse Majnoni d’Intignano, Les Paradis de Jules et Juliette, vice-présidente de la FFEC, M. Sacha Tikhomiroff, Les Petits Chaperons Rouges, vice-président de la FFEC, et Mme Elsa Hervy, déléguée générale

➢ Table ronde de représentants des aidants familiaux

– Fédération nationale des associations de l’aide familiale populaire Fnaafp/CSF – M. Jean-Laurent Clochard, responsable du pôle familles

– Association française des aidants (AFA) – Mme Gwénaëlle Thual, présidente

➢ France assos santé (*) – M. Gérard Raymond, président, Mme Féreuze Aziza, chargée de mission assurance maladie, et M. Yann Mazens, chargé de mission produits et technologies de santé

➢ Fonds de solidarité vieillesse (FSV) - M. Frédéric Favié, président du conseil d’administration

➢ Conseil d’orientation des retraites (COR) – M. Pierre-Louis Bras, président, et M. Emmanuel Bretin, secrétaire général

➢ Fonds de réserve pour les retraites (FRR) – Mme Sandrine Lémery, présidente du conseil de surveillance, et M. Yves Chevalier, membre du directoire

➢ Les entreprises du médicament (LEEM) (*) – M. Thierry Hulot, président M. Philippe Lamoureux, directeur général, M. Éric Baseilhac, directeur accès, économie et export, et M. Laurent Gainza, directeur des affaires publiques

➢ Syndicat national de l’industrie des technologies médicales (SNITEM) (*) –M. Éric Le Roy, directeur général, M. François-Régis Moulines, directeur des affaires gouvernementales, et Mme Alexandra Leurs, spécialiste en affaires publiques

➢ Commission AT-MP de la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam) – Mme Sylvie Dumilly, présidente, Mme Viviane Uguen, première vice-présidente, et M. Serge Journoud, deuxième vice-président

➢ Table ronde de fédérations hospitalières

– Fédération de l’hospitalisation privée (FHP) (*) – Mme Christine Schibler, déléguée générale, Mme Béatrice Noëllec, directrice des relations institutionnelles, et Mme Aude Lecat, directrice du pôle juridique

– Fédération nationale des établissements d’hospitalisation à domicile (FNEHAD) (*) – Mme Elisabeth Hubert, présidente

– Fédération hospitalière de France (FHF) (*) – Mme Zaynab Riet, déléguée générale, et Mme Cécile Chevance, responsable du pôle OFFRES (offre de soins, finances, FHF data, recherche, E-santé)

– Fédération des établissements hospitaliers et d’assistance privés à but non lucratif (FEHAP) (*) – M. Antoine Perrin, directeur général, Mme Sarah Bekhada, directrice adjointe de l’offre de soins et de la coordination des parcours de santé, et M. Jean-Christian Sovrano, directeur de l’autonomie et de la coordination des parcours de vie

➢ Table ronde d’organisations syndicales

– Confédération française de l’encadrement – Confédération générale des cadres (CFE-CGC) – Mme Anne Bernard, chef de service économie, protection sociale, et M. Pierre Roger, secrétaire national en charge de la protection sociale

– Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) –Mme Christine Lecerf, première secrétaire générale adjointe, en charge des questions d’assurance maladie et du financement de la protection sociale, et M. Pascal Leblond, chef de file pour la branche famille

– Confédération française démocratique du travail (CFDT) – Mme Jocelyne Cabanal, secrétaire nationale, M. Luc Mathieu, secrétaire national, et M. Xavier Becker, secrétaire confédéral en charge du financement de la protection sociale

– Confédération générale des travailleurs (CGT) – Mme Catherine Perret, secrétaire confédérale, et M. Alexis Jeamet, secrétaire confédéral

– Force ouvrière (FO) – M. Éric Gautron, secrétaire confédéral en charge du secteur protection sociale, M. Guillaume Commenge, assistant en charge de la branche maladie et financement de la sécurité sociale, et M. Léo Lasnier, assistant en charge de la branche famille et recouvrement

➢ Table ronde d’organisations patronales

– Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) (*) –M. Éric Chevée, vice-président chargé des affaires sociales, Mme Gwendoline Delamare-Deboutteville, responsable des affaires sociales, et M. Adrien Dufour, chargé de mission affaires publiques

– Mouvement des entreprises de France (MEDEF) (*) – M. Patrick Martin, président délégué, Mme Diane Deperrois, présidente de la commission protection sociale, Mme Elizabeth Vital Durand, directrice du pôle affaires publiques, et M. Sébastien Velez, directeur de la protection sociale

➢ Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS) –M. Dominique Libault, président, auteur du rapport Vers un service public territorial de l’autonomie

➢ Union nationale des associations familiales (UNAF) – Mme Marie-Andrée Blanc, présidente, Mme Guillemette Leneveu, directrice générale, M. Jean-Philippe Vallat, directeur des politiques et actions familiales et des études, et Mme Claire Ménard, chargée des relations parlementaires

➢ Table ronde des représentants d’établissement :

– Fédération hospitalière de France (FHF) (*) – M. Marc Bourquin, conseiller stratégie, et M. Marc-Antoine Thévenot, responsable adjoint pôle autonomie-parcours

– Syndicat national des établissements et résidences privés pour personnes âgées (SYNERPA) (*) – Mme Florence Arnaiz-Maumé, déléguée générale, Mme Pauline Meyniel, responsable du pôle médico-social, et Mme Diane-Sophie Laroche, conseillère affaires publiques

– Fédération des établissements hospitaliers et d’assistance privés à but non lucratif (FEHAP) (*) – M. Antoine Perrin, directeur général, et M. Jean-Christian Sovrano, directeur de l’autonomie et de la coordination des parcours de vie

– Croix-Rouge française (*) – M. Claudy Jarry, directeur général adjoint exploitation

– NEXEM (*) (organisation professionnelle des employeurs du secteur social, médico-social et sanitaire privé à but non lucratif) – Mme Dorothée Bedok, directrice générale adjointe, et Mme Marie Aboussa, directrice du pôle offre sociale et médico-sociale

– Fédération nationale Avenir et qualité de vie des personnes âgées (FNAQPA) – Mme Clémence Lacour, responsable des relations institutionnelles

➢ Confédération des buralistes (*) – M. Philippe Coy, président, Mme Stéphanie Cazaban-Marque, directrice du pôle opérationnel, et M. Jean-Paul Vaslin, directeur du pôle affaires publiques

➢ Fédération nationale de la mutualité française (FNMF) – Mme Séverine Salgado, directrice générale, et M. Yannick Lucas, directeur des affaires publiques

➢ Table ronde de fédérations d’aide à domicile:

– Fédération nationale Adédom La Fédération du domicile (ex-ADESSA domicile) – M. Hugues Vidor, directeur général

– Aide à domicile en milieu rural (ADMR) – M. Jérôme Perrin, directeur développement et qualité

– Fédération française des services à la personne et de proximité (FEDESAP) (*) – M. Frank Nataf, vice-président, et Mme Anne Richard, responsable médico-social

– Fédération nationale des associations de l’aide familiale populaire (Fnaafp/CSF) - M. François Edouard, vice-président

– Union nationale de l’aide, des soins et des services aux domiciles (UNA) – M. Marc Dupont, vice-président et M. Vincent Vincentelli, responsable réglementation sectorielle

– Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (UNIOPSS) (*) – M. Jérôme Voiturier, directeur général

➢ Assemblée des départements de France (ADF) – M. Olivier Richefou, président du département de la Mayenne, président du groupe de travail grand âge, M. Eric Bellamy, directeur délégué solidarité, santé et travail, et M. Brice Lacourieux, conseiller relations avec le Parlement

➢ Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) –Mme Danièle Langloys, vice-présidente, présidente de la commission organisation institutionnelle, M. Vincent Assante, vice-président, président de la commission compensation et ressources, et Mme Marie-Jeanne Richard, assesseure de la commission santé

➢ Union nationale des centres communaux d’action sociale (UNCCAS) – Mme Isabel Madrid, membre du conseil d’administration, Mme Elodie Bacoup, conseillère technique auprès de la délégation, et M. Sacha Loizeau, chargé des relations parlementaires auprès de la délégation générale

➢ Fédération nationale des Marpa – Mme Marion Le Cam, directrice de l’offre de services

➢ Fédération des particuliers employeurs (FEPEM) (*) – Mme Marie-Béatrice Levaux, présidente, M. Michaël Christophe, directeur de cabinet de la présidente et délégué aux affaires publiques sectorielles, et M. Robin Cloedt, responsable des politiques sociales

➢ Comité économique des produits de santé (CEPS) – M. Philippe Bouyoux, président, Mme Catherine Rumeau-Pichon, vice-présidente produits et prestations, et M.Jean-Patrick Sales, vice-président médicament

➢ Conseil d’administration de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) - M. Jean-Louis Rey, président, et Mme Geneviève Gauthey, secrétaire générale

➢ Urassaf Caisse nationale – M. Yann-Gaël Amghar, directeur général

➢ Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA) (*) – M. Pascal Cormery, président, et Mme Christine Dechesne-Céard, directrice de la réglementation

➢ Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav) – M. Éric Blachon, président, et M. Renaud Villard, directeur

➢ Table ronde des représentants des internes en médecine

– Association nationale des étudiants en médecine de France (ANEMF) (*) – M. Yaël Thomas, président

– Intersyndicale nationale autonome représentative des internes de médecine générale (ISNAR-MG) – M. Théophile Denise, premier vice-président, et M. Victor Vandenberghe, vice-président

– Intersyndicale nationale des internes (ISNI) – M. Guillaume Bailly, premier vice-président, et M. Charles Sfeir, vice-président politiques de santé et démographie

➢ Audition conjointe :

– Syndicat des biologistes (*) – M. François Blanchecotte, président, et Dr Géraldine Jacob, membre du bureau national, responsable de la coordination avec les administrations et le ministère

– Association Pour le progrès de la biologie médicale (APBM) – M. Alain Le Meur, président, Mme Catherine Courboillet, vice-présidente, et M. Richard Fabre, membre

➢ Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) –M. Jean-Benoît Dujol, directeur général de la cohésion sociale, M. Arnaud Flanquart, sous-directeur de l’autonomie des personnes handicapées et des personnes âgées, et M. Olivier Bachellery, sous-directeur des affaires financières et de la modernisation

➢ Comité de liaison des institutions ordinales (CLIO) – M. Patrick Chamboredon, président, Mme Isabelle Derrendiger, présidente de l’ordre des sages-femmes, M. Philippe Pommarade, président de l’ordre des chirurgiens-dentistes, M. Éric Prou, président de l’ordre des pédicures-podologues, M. Pascal Mathieu, président de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes, M. François Arnault, président de l’ordre des médecins, et M. Alain Delgutte, membre du conseil de l’ordre des pharmaciens

➢ Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) – Mme Isabelle Sancerni, présidente du conseil d’administration, et M. Nicolas Grivel, directeur général

➢ Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) – Mme Virginie Magnant, directrice générale

➢ Association générale des institutions de retraite des cadres – Association des régimes de retraite complémentaire (AGIRC-ARRCO) – M. Didier Weckner, président, et M. François-Xavier Selleret, directeur général

➢ Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam) – M. Fabrice Gombert, président, M. Thomas Fatôme, directeur général, Mme Véronika Levendof, en charge des relations avec le Parlement, et M. Lorenzo Lanteri, chargé de mission

➢ Direction générale de l’offre de soins (DGOS) – Mme Cécile Lambert, directrice générale par intérim

➢ Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) – Mme Christelle Ratignier-Carbonneil, directrice générale, Mme Caroline Semaille, directrice générale adjointe chargée des opérations, Mme Hélène Poirier, directrice générale adjointe chargée des ressources, et Mme Carole Le Saulnier, directrice réglementation et déontologie

➢ Comité de suivi des retraites (CSR) – M. Didier Blanchet, président

➢ Direction de la sécurité sociale (DSS) – M. Franck von Lennep, directeur

(*) Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le répertoire de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.

ANNEXE N° 2 : textes susceptibles d’Être abrogÉs ou modifiÉs À l’occasion de l’examen du projet de loi

ANNEXE N° 3 : liens vers LES ENREGISTREMENTS vidÉo DE l’examen du projet de loi par la COMMISSION

– Lundi 26 septembre 2022 à 21 heures : audition de M. François Braun, ministre de la santé et de la prévention, M. Jean-Christophe Combe, ministre des solidarités, de l’autonomie et des personnes handicapées, et M. Gabriel Attal, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics, sur le projet de loi

https://videos.assemblee-nationale.fr/video.12182886_6331f3b49d22a.commission-des-affaires-sociales--m-francois-braun-ministre-de-la-sante-m-jean-christophe-combe-26-septembre-2022

– Mercredi 5 octobre 2022 à 11 heures : audition de M. Pierre Moscovici, premier président de la Cour des comptes, sur le rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale

https://videos.assemblee-nationale.fr/video.12227592_633d45aa03de3.commission-des-affaires-sociales--m-pierre-moscovici-premier-president-de-la-cour-des-comptes-su-5-octobre-2022

– Lundi 10 octobre 2022 à 17 heures : examen des articles du projet de loi (article liminaire à après l’article 5)

https://videos.assemblee-nationale.fr/video.12253089_634430233f2d8.commission-des-affaires-sociales--projet-de-loi-de-financement-de-la-securite-sociale-pour-2023-n-10-octobre-2022

– Lundi 10 octobre 2022 à 21 heures : examen d’articles du projet de loi (après l’article 5 à article 8)

https://videos.assemblee-nationale.fr/video.12255460_634469af772ef.commission-des-affaires-sociales--projet-de-loi-de-financement-de-la-securite-sociale-pour-2023-n-10-octobre-2022

– Mardi 11 octobre 2022 à 18 heures : examen des articles du projet de loi (après l’article 8 à article 10)

https://videos.assemblee-nationale.fr/video.12261261_6345901180e22.commission-des-affaires-sociales--projet-de-loi-de-financement-de-la-securite-sociale-pour-2023-su-11-octobre-2022

– Mardi 11 octobre 2022 à 21 heures : examen des articles du projet de loi (article 11 à après l’article 22)

https://videos.assemblee-nationale.fr/video.12267048_6345c243bbc92.commission-des-affaires-sociales--suite-de-l-examen-du-projet-de-loi-de-financement-de-la-securite--11-octobre-2022

– Mercredi 12 octobre 2022 à 9 heures 30 : examen des articles du projet de loi (article 23 à après l’article 25)

https://videos.assemblee-nationale.fr/video.12271475_63466b68bd2fc.commission-des-affaires-sociales--projet-de-loi-de-financement-de-la-securite-sociale-pour-2023-su-12-octobre-2022

– Mercredi 12 octobre 2022 à 15 heures : examen des articles du projet de loi (après l’article 25 à article 33)

https://videos.assemblee-nationale.fr/video.12279734_6346ba616b63f.commission-des-affaires-sociales--projet-de-loi-de-financement-de-la-securite-sociale-pour-2023-su-12-octobre-2022

– Mercredi 12 octobre 2022 à 21 heures 15 : examen des articles (après l’article 33 à article 52)

https://videos.assemblee-nationale.fr/video.12286837_63471037a4e80.commission-des-affaires-sociales--projet-de-loi-de-financement-de-la-securite-sociale-pour-2023-su-12-octobre-2022

([1]) Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([2]) Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

([3]) Loi n° 2014-892 du 8 août 2014 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014.

([4]) Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 précitée.

([5]) Rapport (n° 4378) fait au nom de la commission spéciale chargée d’examiner la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques et la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques ainsi que la proposition de loi organique et la proposition de loi relatives aux lois de financement de la sécurité sociale, après engagement de la procédure accélérée, sur la proposition de loi organique et sur la proposition de loi relative aux lois de financement de la sécurité sociale, par M. Thomas Mesnier.

([6]) 8° du L.O. 111-4-1 du code de la sécurité sociale.

([7]) Unédic, « Situation financière de l’assurance-chômage 2021-2023 », 22 octobre 2021.

([8]) La comptabilité de l’Unédic diffère de celle des autres régimes de sécurité sociale, qui sont en droits constatés. La comptabilité en trésorerie recense les encaissements et les décaissements, indépendamment de l’exercice au cours duquel naît la charge ou le produit.

([9]) Régimes recensés, à l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale.

([10]) Association générale des institutions de retraite des cadres et association des régimes de retraite complémentaire.

([11]) Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([12]) Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances. S’agissant du calendrier d’examen budgétaire, il est à noter que le législateur organique, dans le cadre de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, a modifié le calendrier d’examen de ce qu’il convient désormais d’appeler les projets de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année. Celui-ci, à compter du 1er mai 2023, sera déposée au plus tard le 1er mai de l’année suivant celle de l’exécution du budget auquel il se rapporte.

([13]) Loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

([14]) Article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale.

([15]) Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 précitée.

([16]) La loi de financement pour 2021 a adapté la distribution des recettes et des dépenses par branche afin d’intégrer dans les trajectoires financières des ROBSS la branche autonomie, créée dans le cadre de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie. Le transfert de l’objectif global de dépenses pour l’autonomie à cette nouvelle branche a naturellement des effets majeurs sur les comptes de la branche maladie, à la fois en recettes et en dépenses. L’analyse proposée ici se place à périmètre constant et non à périmètre courant, afin d’apprécier les différences entre les trois dernières LFSS sur le même champ.

([17]) Cette faible revalorisation tient notamment au contrecoup comptable de l’augmentation exceptionnelle de l’allocation de rentrée scolaire (ARS) en 2020

([18]) Article 65 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

([19]) Décret n° 2021-671 du 28 mai 2021 modifiant le décret n° 2020-1316 du 30 octobre 2020 relatif à l’activité partielle et au dispositif d’activité partielle spécifique en cas de réduction d’activité durable.

([20]) Article 9 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la Sécurité sociale pour 2021.

([21]) Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 précitée.

([22]) Cour des comptes, Certification des comptes 2021 du régime général de sécurité sociale, mai 2022, consultable ici : https://www.ccomptes.fr/system/files/2022-05/20220524-rapport-certification-comptes-securite-sociale-2021.pdf.

([23]) Cour des comptes, Certification des comptes 2020 du régime général de sécurité sociale, mai 2021, consultable ici : https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2021-05/20210518-rapport-certification-comptes-securite-sociale.pdf

([24]) Audition par la commission des affaires sociales le mardi 12 juillet 2022 de M. Yann-Gaël Amghar, directeur de l’Urssaf-Caisse nationale.

([25]) Voir le commentaire des articles 3 et 12.

([26]) Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dans sa version antérieure à l’entrée en vigueur de la loi organique du 14 mars 2022 précitée.

([27]) Loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale.

([28]) Ces termes renvoient à deux assiettes sur lesquelles est assise la contribution sociale généralisée.

([29]) Loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([30]) Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([31]) Ce surcoût est estimé à hauteur de 18,2 milliards d’euros par la Cour des comptes dans le rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale d’octobre 2022.

([32]) Au sein des établissements de santé, la liste en sus permet la prise en charge par l’assurance maladie de spécialités pharmaceutiques, pour certaines de leurs indications thérapeutiques, en sus des tarifs d’hospitalisation, lorsque ces indications présentent un caractère innovant.

([33]) Loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011. L’article 4 de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie a par ailleurs prévu que ce montant sera abaissé à 1,45 milliard d’euros à compter de 2025 pour permettre un versement constant à ce niveau jusqu’en 2033.

([34]) Loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000.

([35]) L’article 109 de la LFSS 2011 précitée avait prévu une mise en réserves de recettes pour le financement de dispositifs dérogatoires de retraite. Abondée seulement entre 2011 et 2013, cette troisième section a finalement été récupérée par la CNAMTS en application de la LFSS 2017, par une opération comptable ponctuelle, vigoureusement critiquée par la Cour des comptes, en faveur du fonds de financement pour l’innovation pharmaceutique – depuis supprimé.

([36]) Loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008.

([37]) Elle a historiquement été affectataire d’une fraction du prélèvement social sur les revenus du capital entre 2011 et 2016.

([38]) La Cades bénéficie depuis sa création du soutien de l’Agence France Trésor, renforcé par le décret n° 2017-869 du 9 mai 2017. Les services de l’agence ont depuis le 1er octobre 2017 la responsabilité des opérations de la Caisse, sans que cela remette en cause son caractère cantonné au remboursement de la dette des régimes de sécurité sociale.

([39]) Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([40]) Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

([41]) Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades).

([42]) Fonds de réserve pour les retraites.

([43]) Certains régimes ne sont en effet pas retracés en raison de leur faible importance financière (régimes représentant moins de 30 millions d’euros et ne recourant pas à l’emprunt).

([44]) Page 95 : https://www.ccomptes.fr/system/files/2022-10/20221004-rapport-securite-sociale-2022_0.pdf

([45]) Voir le commentaire de l’article 1er.

([46]) Loi organique n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie, qui a modifié l’horizon d’extinction de la Cades pour tenir compte, entre autres transferts, de cette provision.

([47]) Loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie qui a fixé les montants à transférer pour chaque régime et chaque branche.

([48]) Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([49]) Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022.

([50]) Appelée le plus souvent par souci de simplicité, branche maladie.

([51]) Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2022.

([52]) Projet de loi de finances pour 2022 (nº 4482).

([53]) Loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat

([54]) D’après l’annexe 3 du présent projet de loi, ce coût correspond à l’entrée en vigueur de la revalorisation au 1er novembre 2022.

([55]) Article 40 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.

([56]) Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2022.

([57]) Loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020

([58]) Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2022.

([59]) Voir le commentaire de l’article 4 du présent projet de loi.

([60]) Ces données sont issues de réponses de la direction de la sécurité sociale à la rapporteure générale.

([61]) Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022.

([62]) Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.

([63]) Loi organique n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie et loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie.

([64]) Article 1er du présent projet de loi.

([65]) La loi organique n° 2020-991 du 7 août 2020 prévoit un horizon d’amortissement au plus tard en 2033.

([66]) Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([67]) Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022.

([68]) Ce comité, créé par l’article 40 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie, rend chaque année, au plus tard le 1er juin, et en tant que de besoin, un avis sur le respect de l’Ondam pour l’exercice en cours. Il se saisit notamment en cas de risque sérieux de dépassement de l’Ondam, caractérisé par un dépassement supérieur de 0,5 % aux prévisions initiales.

([69]) Avis du comité d’alerte n° 2022-1 sur le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, 15 avril 2022.

([70]) Avis du comité d’alerte n° 2022-2 sur le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, 15 mai 2022.

([71]) François Braun, rapport de la mission flash sur les urgences et les soins non programmés, juin 2022.

([72]) Cet écart est supérieur à l’augmentation de l’Ondam pour 2022 en raison d’une différence entre la présentation des montants à champ constant et la présentation des taux d’évolution de l’Ondam en prenant en compte l’inflation, donc en « euros courants ».

([73]) https://open.Urssaf.fr/pages/particuliers-employeurs-et-leurs-employes

([74]) Article D. 7231-1 du code du travail.

([75]) Ce dispositif était appelé chèque emploi service (CES) jusqu’au plan dit « Borloo » de 2006, qui en étend également le périmètre pour y intégrer de nouveaux métiers.

([76]) Cour des comptes, « La sécurité sociale. Rapport sur l’application des lois de financements de la sécurité sociale », octobre 2022 (page 51)

([77]) 1 150€ si garde alternée

([78]) L’allocation pour jeune enfant (APJE) courte et longue, l’allocation parentale d’éducation (APE), l’allocation d’adoption, l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée (Afeama) et l’allocation de garde d’enfant à domicile (Aged).

([79]) Cour des comptes, « La sécurité sociale. Rapport sur l’application des lois de financements de la sécurité sociale », octobre 2022 (chapitre VIII)

([80]) Chauffaut D., Minonzio J., Nicolas M., Olm C., Simon M.-O., 2006, « La prestation d’accueil du jeune enfant : un dispositif globalement apprécié par ses bénéficiaires », L’e-ssentiel, n° 46.

([81]) Dans ce cas, le particulier employeur peut faire appel à un mandataire qui se charge des formalités administratives d’embauche mais le particulier reste l’employeur du salarié.

([82]) Urssaf, « En 2020, la crise sanitaire accentue le recul de l’emploi direct des particuliers employeurs », Stat’ur n° 336, janvier 2022. Cette hausse apparente s’explique par l’augmentation du nombre d’heures rémunérées résultant de la suppression dans les départements et régions d’outre-mer au 1er octobre 2020 de la déclaration sociale nominative au profit du Cesu.

([83]) Observatoire de l’emploi à domicile, « Le secteur des particuliers employeurs et de l’emploi à domicile », rapport sectoriel, édition 2022.

([84]) Les données de cet encadré sont issues de : Urssaf, « En 2020, la crise sanitaire accentue le recul de l’emploi direct des particuliers employeurs », Stat’ur n° 336, janvier 2022

([85]) Le particulier recourt à un opérateur de services à la personne qui est l’employeur de l’intervenant à domicile. Le consommateur contracte avec l’opérateur qui lui facture ensuite la prestation. Il peut également exister une forme de mise à disposition par laquelle l’organisme de services à la personne recrute des travailleurs qui sont mis à disposition des particuliers. L’opérateur reste l’employeur de l’intervenant mais il délègue une partie de ses responsabilités au consommateur (instructions relatives aux tâches, horaires…).

([86]) Deux types d’agréments existent : l’agrément simple et l’agrément qualité. Ce dernier est obligatoire lorsque l’activité de la structure porte sur la garde d’enfant de moins de 3 ans ou l’assistance à un public fragile (personnes âgées et personnes handicapées).

([87]) Les structures ayant un agrément qualité pour intervenir auprès d’un public fragile bénéficient d’une exonération des cotisations patronales (hors AT-MP) : les prestataires intervenant auprès de personnes âgées en situation de dépendance ou de handicap bénéficient, quant à eux, de dispositifs d’allégements de cotisations patronales alignés sur la réduction générale dite « Fillon », jusqu’à un salaire de 1,6 Smic. L’exonération est totale jusqu’à 1,2 Smic.

([88]) Pour rappel, l’activité mandataire est assimilable à un emploi direct par le particulier employeur.

([89]) Dares, « Les services à la personnes en 2018. Légère baisse de l’activité, hausse du recours aux organismes prestataires », 27 février 2020, Dares résultats n° 011, Éric Kulanthaivelu.

([90]) Ou 15 000 euros lors de la première année d’imposition.

([91]) Étude d’impact jointe au projet de loi.

([92]) Urssaf, « En 2020, la crise sanitaire accentue le recul de l’emploi direct des particuliers employeurs », Stat’ur n° 336, janvier 2022 : « la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne, prévoyait une nouvelle mesure d’exonération. À compter du 1er janvier 2006, en choisissant l’option salaire réel pour le calcul de ses cotisations (plutôt qu’au forfait), l’employeur bénéficiait d’une réduction de 15 points du taux des cotisations patronales de sécurité sociale (maladie, vieillesse, famille et accident du travail). Cette réduction, qui a été supprimée le 1er janvier 2011, correspondait à une diminution de près de 50 % du taux des cotisations patronales de Sécurité sociale ».

([93]) Ce montant était d’abord fixé à 75 centimes par heure travaillée au 1er janvier 2013, puis à 1,5 euros au 1er janvier 2015. Il peut être porté aujourd’hui à 3,70 euros pour les départements et collectivités d’outre-mer.

([94]) Loi n° 48-1522 du 29 septembre 1948.

([95]) Article L. 241-10 du code de la sécurité sociale.

([96]) Depuis le 1er janvier 2006, l’attribution de l’exonération pour les employeurs de plus de 70 ans est automatique, c’est-à-dire sans demande préalable.

([97]) Urssaf, « En 2020, la crise sanitaire accentue le recul de l’emploi direct des particuliers employeurs », Stat’ur n° 336, janvier 2022.

([98]) Ces chiffres ne concernent que les bénéficiaires de l’APA utilisant l’emploi direct de salarié ; ils n’intègrent pas les personnes résidant dans un établissement social ou médico-social.

([99]) Observatoire de l’emploi à domicile, « Le secteur des particuliers employeurs et de l’emploi à domicile », rapport sectoriel, édition 2022.

([100]) Urssaf, « En 2020, la crise sanitaire accentue le recul de l’emploi direct des particuliers employeurs », Stat’ur n° 336, janvier 2022.

([101]) Crédoc, délégation nationale à la lutte contre la fraude et direction générale des entreprises, « Une première enquête pilote en France sur le travail dissimulé », janvier 2017.

([102]) https://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/2021-11-22_ipsos_enquete_particuliers_employeurs.pdf

([103]) Article L. 232-1 du code de l’action sociale et des familles.

([104]) Article L. 245-1 du code de l’action sociale et des familles.

([105]) Article L. 133-5-12 du code de la sécurité sociale.

([106]) Décret n° 2021-1935 du 30 décembre 2021 relatif aux aides constitutives d’un acompte de crédit d’impôt prévues à l’article 13 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 et à l’expérimentation prévue à l’article 20 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.

([107]) Réponses du ministère des santé et de la prévention au questionnaire de la rapporteure générale.

([108]) La date du 14 juin 2022 correspond à la date effective du déploiement de l’avance immédiate du crédit d’impôt pour les particuliers recourant à un organisme de service à la personne et dont l’entrée en vigueur, initialement prévue au 1er avril 2022, a dû être reportée afin de renforcer la sécurité d’accès au dispositif et d’harmoniser son ouverture pour l’ensemble des prestataires, notamment ceux n’ayant pu anticiper les ultimes développements informatiques indispensables ou ceux n’ayant pas pris part à la phase expérimentale.

([109]) Ce comité associe l’ensemble des acteurs du secteur, notamment l’Assemblée des départements de France, les Fédérations et syndicats du secteur, les différentes administration concernées (direction générale des finances publiques, Urssaf Caisse nationale, Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, direction générale des entreprises).

([110]) Ce comité associe plus étroitement les parties prenantes à l’expérimentation (organismes de service à la personne sélectionnés, départements expérimentateurs et administrations).

([111]) Dans le droit en vigueur, seuls les 2° et 3° de cet article étaient compris dans ce cadre expérimental.

([112]) 5° du II de l’article L. 133-5-12 du code de la sécurité sociale.

([113]) 6° du II de l’article L. 133-5-12 susmentionné.

([114]) Loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance.

([115]) Cette charte, qui fait état des droits de la personne contrôlée, a été rendue opposable en 2016 par le décret n° 2016-941 du 8 juillet 2016 relatif au renforcement des droits des cotisants.

([116]) Article L. 243-13 du code de la sécurité sociale.

([117]) Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

([118]) Article D. 243-0-3 du code de la sécurité sociale.

([119]) Cette majoration n’est pas exclusive des dispositions pénales inscrites à l’article L. 8224-2 du code du travail réprimant ces mêmes faits.

([120]) Cour de cassation, chambre sociale, 13 novembre 1996, n° 94-13.187, publié au bulletin.

([121]) Exploitations de culture et d’élevage, exploitations de dressage, d’entraînement, haras, établissements de toute nature dirigés par l’exploitant agricole en vue de la transformation, du conditionnement et de la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l’acte de production, entreprises de travaux agricoles, entreprises de travaux forestiers, établissements de conchyliculture et de pisciculture, activités de pêche maritime à pied professionnelle ou encore activités exercées en qualité de non salariés par les mandataires des sociétés ou caisses locales d’assurances mutuelles agricoles.

([122]) Article L. 233-1 du code de commerce.

([123]) Article L. 233-3 du code de commerce.

([124]) Cour de cassation, deuxième chambre civile, 7 janvier 2021, n° 19-19.395 et n° 19-20.035.

([125]) Loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

([126]) Article 18 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.

([127]) Décret n° 2010-976 du 27 août 2010 relatif au régime spécial de la sécurité sociale dans les mines.

([128]) Loi du 12 juillet 1937 instituant une caisse de retraite et d’assistance des clercs de notaires.

([129]) Ces avantages recouvrent notamment les accessoires de rémunération versés aux salariés, comme les titres-restaurants ou les chèques-repas.

([130]) Article 18 de la loi du 24 décembre 2019 précitée.

([131]) Arrêté du 30 juin 2021 fixant le taux forfaitaire de non-recouvrement, les dates limites de versement aux attributaires et les règles applicables en l’absence de convention en application de l’article D. 133-13-7 du code de la sécurité sociale.

([132]) Articles L. 741-16 et D. 741-58 à D. 741-63-5 du code rural et de la pêche maritime.

([133]) Ainsi prévoit le 3° de l’article L. 1242-2 du code du travail (travaux liés aux cultures spécialisées ou non spécialisées, élevages spécialisés ou non spécialisés, dressage, entraînement et haras, conchyliculture, pisciculture, activités de pêche maritime à pied professionnelle, travaux agricoles entrant dans le cycle de la production animale ou végétale, travaux d’amélioration foncière agricole, travaux accessoires nécessaires à l’exécution des deux travaux agricoles précédents).

([134]) Le 4° de l’article L. 722-1 du code rural et de la pêche maritime mentionne la transformation, le conditionnement et la commercialisation de produits agricoles.

([135]) https://dares.travail-emploi.gouv.fr/publications/quelle-place-occupe-l-emploi-saisonnier-en-france#:~:text=Entre%20avril%202018%20et%20mars,fruits%2C%20notamment%20lors%20des%20vendanges.

([136]) Ce chiffre vaut pour les contrats dans le domaine de l’agriculture hors vendanges. Pour les vendanges, les contrats durent en moyenne 44 jours.

([137]) « Les comptes de la sécurité sociale », résultats 2021, prévisions 2022 et 2023, rapport (tome 1), septembre 2022 (page 60).

([138]) Article 62 de la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l’agriculture.

([139]) Article 8 de la loi n° 2001-1246 de financement de la sécurité sociale pour 2002 et article 27 de la loi n° 2006-11 d’orientation agricole du 5 janvier 2006.

([140]) Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010.

([141]) La loi de finance pour 2013 exclut du périmètre de l’exonération les cotisations accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP).

([142]) La LFSS 2019 a également permis que l’exonération n’intègre plus la participation propre aux entreprises agricoles en faveur du développement de la formation professionnelle continue, les cotisations de retraite complémentaire agricole obligatoires, la cotisation dite PROVEA ou encore les cotisations versées à l’Association nationale pour l’emploi et la formation en agriculture.

([143]) Article 16 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.

([144]) https://www.santepubliquefrance.fr/determinants-de-sante/tabac/donnees/#tabs

([145]) D’après les données de Santé publique France.

([146]) Observatoire français des drogues et des tendances addictives, « Consommations, ventes et prix du tabac : une perspective européenne », A. Lermenier-Jeannet, juillet 2018.

([147]) Observatoire français des drogues et des tendances addictives, P. Kopp, « Le coût social des drogues en France », 2015.

([148]) Observatoire français des drogues et des tendances addictives, « Tabagisme et arrêt du tabac en 2021 », avril 2022.

([149]) https://www.ofdt.fr/statistiques-et-infographie/tableau-de-bord-tabac

([150]) Loi n° 76-616 du 9 juillet 1976 relative à la lutte contre le tabagisme. Celle-ci règlemente notamment la publicité des produits du tabac et instaure la mention d’un message sanitaire sur les paquets, ainsi qu’un usage restreint dans certains lieux publics.

([151]) Loi n° 91-32 du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme, dont les dispositions sont aujourd’hui codifiées aux articles L. 3512 et suivants du code de la santé publique.

([152]) Le premier « plan cancer » couvrait la période 2003-2007, le deuxième la période 2009-2013 et le troisième la période 2014-2019. S’y adjoint désormais une stratégie décennale 2021-2030.

([153]) https://solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/250914_-_Dossier_de_Presse_-_PNRT_2_.pdf

([154]) https://solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/180702-pnlt_def.pdf

([155]) Interdiction de vente de tabac aux personnes de moins de 16 puis 18 ans à partir de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires ; interdiction de fumer dans tous les lieux fermés et couverts recevant du public depuis 2007 (article R. 3512-2 du code de la santé publique) ; renforcement des avertissements sanitaires sur les paquets de cigarettes (article L. 3512-22 du code de la santé publique).

([156]) Loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé. Cette loi prévoit également l’interdiction de la publicité sur les lieux de vente, des arômes perceptibles et de certains additifs, de fumer dans un véhicule en présence d’un mineur. Elle ordonne une homologation des prix du tabac conjointe entre les ministères chargés de la santé et du budget.

([157]) Depuis le 1er janvier 2019.

([158]) Article 17 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

([159]) Décret n° 2019-622 du 21 juin 2019 relatif au fonds de lutte contre les addictions liées aux substances psychoactives.

([160]) https://www.santepubliquefrance.fr/determinants-de-sante/tabac/documents/article/consommation-de-tabac-parmi-les-adultes-bilan-de-cinq-annees-de-programme-national-contre-le-tabagisme-2014-2019

([161]) https://www.santepubliquefrance.fr/les-actualites/2019/perception-du-paquet-de-tabac-neutre-par-les-fumeurs-barometres-2016-et-2017

([162]) Malgré une courte interruption au moment de la Révolution française.

([163]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 4498 de M. Éric Woerth et Mme Zivka Park fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur l’évolution de la consommation de tabac et du rendement de la fiscalité applicable aux produits du tabac pendant le confinement et sur les enseignements pouvant en être tirés, 29 septembre 2021.

([164]) Article 568 du code général des impôts.

([165]) Décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 relatif à l’exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés.

([166]) Article 570 du code général des impôts.

([167]) Articles 570 et 571 du code général des impôts.

([168]) Article 6 : « Les Parties reconnaissent que les mesures financières et fiscales sont un moyen efficace et important de réduire la consommation de tabac pour diverses catégories de la population, en particulier les jeunes. »

([169]) À l’exception du tabac à prise et du tabac à mâcher, qui ne se voient appliquer qu’un taux proportionnel mais pas de part spécifique ni de minimum de perception.

([170]) Pour les cigarettes, cigares et cigarillos.

([171]) Pour le tabac à rouler et autres tabacs à fumer.

([172]) Exprimé par mille unités ou mille grammes.

([173]) Article L. 314-24 du code des impositions sur les biens et services (ancien article 575A du code général des impôts).

([174]) Observatoire français des drogues et des tendances addictives, « Trente ans de politiques publiques de réduction du tabagisme (1991-2021) », M.-A. Douchet et O. Le Nézet,, mai 2021 (page 3).

([175]) Il faut également mentionner l’existence d’une remise sur le prix obligatoirement consentie par le fabricant au buraliste (qui participe à leur rémunération), représentant 10,04 % du total.

([176]) Observatoire français des drogues et des tendances addictives, « Trente ans de politiques publiques de réduction du tabagisme (1991-2021) », op. cit., p. 3.

([177]) Article 23 de la loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013.

([178]) Assemblée nationale, rapport n° 4498 de M. Éric Woerth et Mme Zivka Park, op. cit., p. 18.

([179]) Observatoire français des drogues et des tendances addictives, « Trente ans de politiques publiques de réduction du tabagisme (1991-2021) », op. cit., p. 4.

([180]) D’après l’étude d’impact, une cigarette d’environ 1 gramme coûte 51 centimes et un gramme de tabac à rouler coûte 48 centimes.

([181]) Observatoire français des drogues et des tendances addictives, P. Kopp, « Le coût social des drogues en France », op. cit.

([182]) D’après l’étude d’impact.

([183]) Observatoire français des drogues et des tendances addictives, P. Kopp, « Le coût social des drogues en France », op. cit., p. 7.

([184]) OMS, manuel technique sur la politique et l’administration des taxes prélevées sur le tabac, 2022.

([185]) Hill C., Legoupil C., « Taxation et prix du tabac en France et conséquences sur la consommation », Bull Epidémio Hebd., 2018.

([186]) Observatoire français des drogues et des tendances addictives, Notes sur le tabagisme et l’arrêt du tabac en 2021, avril 2022.

([187]) Assemblée nationale, rapport n° 4498 de M. Éric Woerth et Mme Zivka Park, op. cit., p. 18.

([188]) Les arrêtés des 14 et 17 mars 2020 reconnaissaient le tabac comme produit de première nécessité.

([189]) Article 205 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021. Les seuils sont passés de 800 cigarettes à 200 et de 1 kilogramme de tabac à 250 grammes.

([190]) Observatoire français des drogues et des tendances addictives, « Tabagisme et arrêt du tabac en 2020 », M.-A. Douchet, mars 2021, p. 5.

([191]) Directive 2011/64/UE du 21 juin 2011 concernant la structure et les taux d’accises applicables aux tabacs manufacturés.

([192]) Directive 2008/118/CE du 16 décembre 2008 relative au régime général d’accise et abrogeant la directive 92/12/CEE.

([193]) Directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, et abrogeant la directive 2001/37/CE.

([194]) Commission européenne, « Commission staff working document evaluation of the Council directive 2011/64/EU of 21 June 2011 on the structure and rates of excise duty applied to manufactured tobacco », SWD(2020) 32 final, 10 février 2020.

([195]) Observatoire français des drogues et des tendances addictives, « Consommations, ventes et prix du tabac : une perspective européenne », A. Lermenier-Jeannet, juillet 2018, p. 4.

([196]) Assemblée nationale, rapport n° 4498 de M. Éric Woerth et Mme Zivka Park, op. cit., p. 29. Voir également Commission européenne, direction générale de la taxation et des douanes, « Excise duty tables. Part III. Manufactured Tobacco », 2021, https://taxation-customs.ec.europa.eu/system/files/2021-09/excise_duties-part_iii_tobacco_en.pdf

([197]) Les données de la Banque mondiale ont permis d’ajuster les prix sur le pouvoir d’achat dans chaque État membre. D’après la note de l’OFDT de juillet 2018, « le prix ajusté pour chaque pays est égal au produit du prix courant par un coefficient de correction égal au rapport entre le PIB-PPB moyen de l’UE et le PIB-PPB du pays ». Observatoire français des drogues et des tendances addictives, « Consommations, ventes et prix du tabac : une perspective européenne », A. Lermenier-Jeannet, juillet 2018, p. 4.

([198]) Du fait d’une entrée en vigueur au 1er mars 2023.

([199]) Programme de stabilité 2022-2027, juillet 2022, p. 6.

([200]) À prix hors taxes et remises brutes des buralistes constants.

([201]) Étude d’impact jointe au projet de loi.

([202]) Étude d’impact jointe au projet de loi.

([203]) Il s’agit notamment du tabac à pipe, du tabac à narguilé, du tabac à chicha ou encore des feuilles de tabac à rouler.

([204]) Commission européenne, « Rapport de la Commission établissant une évolution notable de la situation pour les produits du tabac chauffé conformément à la directive 2014/40/UE », 16 juin 2022.

([205]) Dusautoir R., Zarcone G., Verriele M., Garçon G., Fronval I., Beauval N., Allorge D., Riffault V., Locoge N., « Comparison of the chemical composition of aerosols from heated tobacco products, electronic cigarettes and tobacco cigarettes and their toxic impacts on the human brochial epithelial BEAS-2B cells », juillet 2020.

([206]) https://revuedestabacs.com/static/media/uploads/comit%C3%A9_national_contre_le_tabagisme_=_cp_14_avril_2021.pdf

([207]) Aurelie Berthet Isabelle Jacot Sadowski Karin Zürcher Valentine Guenin Aude Gendre Reto Auer David Vernez Jacques Cornuz, « Produits du tabac ‘chauffé’ : que faut-il savoir ? », Revue médicale suisse, n°625, 31 octobre 2018 https://www.revmed.ch/revue-medicale-suisse/2018/revue-medicale-suisse-625/produits-du-tabac-chauffe-que-faut-il-savoir#tab=tab-toc

([208]) OMS, « Heated Tobacco Products information sheet », mars 2020 (2e édition). Document cité dans l’étude d’impact du présent article.

([209]) OMS, « Who technical manual on tobacco tax policy and administration »,12 avril 2021. Document cité dans l’étude d’impact du présent article.

([210]) Étude d’impact jointe au projet de loi.

([211]) D’après l’étude d’impact, seize États membres ont créé une catégorie fiscale dédiée. Sept autres, dont la France, le classent dans une catégorie « autres tabacs à fumer ». Deux États membres échappent à toute commercialisation de ce produit. Le Luxembourg n’applique pas de droits d’accises aux produits du tabac à chauffer. Malte interdit l’importation de ces produits sur son territoire.

([212]) Article 47 de la loi n°2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

([213]) Article 25 de la loi n°2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

([214]) C’est-à-dire ayant suivi ou validé la totalité du deuxième cycle des études médicales, et validé, au titre du troisième cycle, un nombre de semestres déterminé selon la spécialité suivie sans pour autant avoir soutenu leur thèse.

([215]) Article 51 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.

([216]) Décret n° 2020-253 du 13 mars 2020 relatif au dispositif simplifié de déclaration et de paiement des cotisations et contributions sociales ouvert aux médecins et étudiants en médecine exerçant leur activité à titre de remplacement.

([217]) Ce taux global n’intègre pas la cotisation invalidité-décès de la caisse autonome de retraite des médecins de France (CARMF).

([218]) Étude d’impact du PLFSS 2019.

([219]) Assemblée nationale, rapport n° 2340 de M. Olivier Véran fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, 16 octobre 2019, tome II, p. 309.

([220]) Article R. 642-6 du code de la sécurité sociale.

([221]) Les caisses générales de sécurité sociale dans les départements et régions d’outre-mer.

([222]) www.medecins-remplacants.urssaf.fr

([223]) Article R. 642-3 du code de la sécurité sociale.

([224]) Article L. 6311-3 du code de la santé publique créé par la loi n° 2021-502 du 26 avril 2021.

([225]) Article R. 6315-3 du code de la santé publique.

([226]) Thomas Mesnier et Pierre Carli, « Pour un Pacte de refondation des urgences », décembre 2019.

([227]) Mission flash sur les urgences et les soins non programmés pilotée par François Braun, juin 2022.

([228]) Enquête du Conseil national de l’ordre des médecins sur l’état des lieux de la permanence des soins ambulatoires en médecine générale au 31 décembre 2021.

([229]) Dans les Ardennes, le Territoire de Belfort, la Nièvre, en Guyane, à Mayotte, à La Réunion ainsi qu’en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.

([230]) Arrêté du 11 juillet 2022 et instruction du 10 juillet 2022.

([231]) Op. cit., notamment recommandation n° 10.

([232]) L’article L. 6314-2 du code la santé publique, introduit par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, prévoit que « l’activité du médecin libéral assurant la régulation des appels au sein d’un service d’aide médicale urgente hébergé par un établissement public de santé est couverte par le régime de la responsabilité administrative qui s’applique aux agents de cet établissement public ».

([233]) Loi n° 2001-1246 du 21 décembre 2001 de financement de la sécurité sociale pour 2002.

([234]) Cour des Comptes, rapport d’application des lois de financement de la sécurité sociale, octobre 2022, p.125.

([235]) Ce congé est ouvert au père ainsi que, le cas échéant, au conjoint ou concubin de la mère ou à la personne liée à elle par un pacte civil de solidarité. Cette ouverture s’applique naturellement également aux travailleurs indépendants et aux exploitants agricoles visés au présent article.

([236]) Loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.

([237]) Loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence en faveur du pouvoir d’achat.

([238]) Article L.O. 111-3-4 du code de la sécurité sociale.

([239]) D’après le 4° de l’article L.O. 111-4-1 du code de la sécurité sociale, cette annexe doit présenter « l’ensemble des mesures de réduction ou d’exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l’assiette ou d’abattement sur l’assiette de ces cotisations et contributions, ainsi que celles envisagées pour l’année à venir, et évaluant l’impact financier de l’ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu. Ces mesures sont détaillées par nature, par branche et par régime ou organisme ».

([240]) Cour des comptes, Sécurité sociale 2019, « Chapitre II. Les "niches sociales" : des dispositifs dynamiques et insuffisamment encadrés, une rationalisation à engager », octobre 2019.

([241]) Cour des comptes, « La sécurité sociale. Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale », septembre 2022.

([242]) 62,8 milliards d’euros pour les régimes de base et près de 11 milliards d’euros hors régimes de base.

([243]) « Les comptes de la sécurité sociale », résultats 2021, prévisions 2022 et 2023, rapport (tome 1), septembre 2022, p. 60.

([244]) Loi n° 93-953 du 27 juillet 1993 relative au développement de l’emploi et de l’apprentissage.

([245]) Loi n° 2003-47 du 12 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l’emploi.

([246]) Hors éventuelles mesures pouvant impacter ces données dans le PLFSS 2023.

([247]) Voir le commentaire de l’article 7 du présent projet de loi.

([248]) « Les comptes de la sécurité sociale », résultats 2021, prévisions 2022 et 2023, rapport (tome 1), septembre 2022, p. 60.

([249]) Assemblée nationale, rapport n° 4523 de M. Thomas Mesnier, Mmes Caroline Janvier et Monique Limon, et MM. Cyrille Isaac-Sibille et Paul Christophe fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022, 14 octobre 2021.

([250]) Cour des comptes, Sécurité sociale 2019, op. cit., p. 111.

([251]) Ibid., p. 117.

([252]) Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([253]) https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/textes/l16b0272_projet-loi

([254]) Cour des comptes, Sécurité sociale 2019, op. cit., p. 98.

([255]) 3° de l’article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale.

([256]) Rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et niches sociales, juin 2011.

([257]) Rapport IGAS-IGF n° 2015-M-016-01, Revue de dépenses sur les exonérations et exemptions de charges sociales spécifiques, juin 2015.

([258]) 5° de l’article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale.

([259]) Loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie.

([260]) Ce principe a été posé par la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 sur les lois de financement de la sécurité sociale.

([261]) À titre d’exemple, pour le dispositif d’exonération de cotisations patronales pour l’emploi de travailleurs occasionnels et demandeurs d’emploi (TO-DE), seule la part « excédentaire » par rapport au scénario contrefactuel d’application des allégements généraux de droit commun est prise en charge par les crédits budgétaires du ministère chargé de l’agriculture. En outre, la mission Travail et emploi comprend une ligne budgétaire consacrée à la compensation de l’exonération de la totalité des cotisations sociales sur les contrats d’apprentissage par les collectivités territoriales et les personnes morales de droit public. Pour autant, par dérogation expresse à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, la franchise de cotisations sur les gratifications versées aux stagiaires en milieu professionnel, destinée à encourager leur recrutement, n’est pas compensée, pour un coût global d’environ 100 millions d’euros.

([262]) Rapport de la mission d’information confiée à MM. Charpy et Dubertret, « Les relations financières entre l’État et la sécurité sociale », remis au Parlement le 8 octobre 2018.

([263]) Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([264]) Dont la rédaction est pour l’essentiel issue de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS), comme du reste l’ensemble des dispositions organiques définissant le cadre des LFSS.

([265]) Des explications plus approfondies sont apportées au commentaire de l’article 1er du présent projet de loi.

([266]) On pourra notamment se reporter au commentaire de l’article 10 sur le transfert de la charge d’une part des indemnités journalières entre la Cnaf et la Cnam.

([267]) Article L. 242-2-1 du code de la sécurité sociale.

([268]) Article 3 de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat.

([269]) Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2022.

([270]) Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2022.

([271]) Pour mémoire, 31 milliards au titre des déficits cumulés par la branche maladie du régime général, le FSV, le régime d’assurance vieillesse des non-salariés agricoles et la CNRACL, 92 milliards de déficits prévisionnels du régime général et du régime d’assurance vieillesse des non-salariés agricoles et 13 milliards d’euros au titre des emprunts contractés au 31 décembre 2019 par les établissements de santé relevant du service public hospitalier.

([272]) 6,2 milliards d’euros du Fonds de solidarité vieillesse, 10,2 milliards d’euros de la Cnam et 3,6 milliards de la CCMSA au titre du régime d’assurance vieillesse des travailleurs non-salariés agricoles.

([273]) Pour mémoire, il s’agit de 9,9 milliards d’euros correspondant aux déficits cumulés fin 2019 de la branche maladie et du FSV, de 1,3 milliard d’euros de la CNRACL, de 23,8 milliards de déficits 2020 des branches maladie, vieillesse, famille et du FSV et de 5 milliards au titre de la dette des établissements relevant du service public hospitalier au 31 décembre 2019.

([274]) 32,3 milliards d’euros au titre de la couverture des déficits cumulés de la branche maladie, 1,46 milliard d’euros au titre de ceux de la branche vieillesse et 1,2 milliard d’euros au titre de ceux du FSV, ainsi que 5 milliards d’euros au titre de la dette des établissements relevant du service public hospitalier au 31 décembre 2019.

À noter que ce même décret n° 2022-23 du 11 janvier 2022 a annulé la reprise des déficits de la branche vieillesse et famille pour 2020, au motif que les situations nettes de ces branches restaient excédentaires à fin 2020 après l’imputation des déficits 2020. Il pourrait en aller de même pour les déficits cumulés du FSV que la Cades devait continuer de reprendre, compte tenu de la situation excédentaire de ce dernier, a minima au titre de l’année 2023.

([275]) 33 milliards d’euros au titre de la couverture des déficits et 3 milliards d’euros au titre de la reprise d’une partie de la dette hospitalière.

([276]) Article 4 bis de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.

([277]) Les mesures de fermeture administrative prises par décret en mars 2020 ont fait craindre, par un assèchement de ses ressources, une difficulté pour l’Acoss de financer le versement des prestations sociales à la fin du mois de mars et au cours du mois d’avril. C’est ce qui a justifié un décret exceptionnel du 25 mars 2020 portant relèvement du plafond des avances de trésorerie au régime général de sécurité sociale, qui a d’abord porté ce plafond à 70 milliards d’euros, puis un second décret du 20 mai 2020 élevant ce même plafond à 95 milliards d’euros.

([278]) Annexe 3 qui reprend les explications auparavant apportées aux parlementaires au sein de l’annexe 4 des précédents projets de loi de financement.

([279]) Le début de la précédente législature avait été marqué par des plafonds variant entre 33 milliards d’euros en 2017 et 39 milliards d’euros en 2020, avant le déclenchement de la crise sanitaire.

([280]) Le dernier rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale prévoit ainsi que le déficit de la CNRACL atteigne 2,5 milliards d’euros en 2023.

([281]) Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (n° 272), déposé le 26 septembre 2022.

([282]) En dépit de l’entrée en vigueur des ajouts à l’annexe B par la loi organique précitée au 1er septembre 2022, l’annexe au présent projet de loi ne comprend pas de « compteur des écarts » en l’absence de loi de programmation des finances publiques qui porte sur l’exercice 2023. Le champ d’application de la précédente loi de programmation des finances publiques (n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022) s’arrête en effet à l’exercice 2022.

([283]) Article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances modifiée.

([284]) D’autres documents peuvent servir de base à une estimation prévisionnelle des comptes sociaux, tels que les rapports de la Cour des comptes sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale ou les rapports à la Commission des comptes de la sécurité sociale. Ces deux documents présentent toutefois des limites à cet égard puisque le premier se concentre sur l’analyse des trajectoires pluriannuelles fournies dans les annexes aux projets de loi de financement tandis que le second porte ses prévisions exclusivement sur l’exercice N + 1.

Pour l’appréciation du sérieux avec lequel ces trajectoires pluriannuelles doivent être envisagées, l’avis du Haut Conseil des finances publiques sur les projets de loi de finance et les projets de loi de financement de la sécurité sociale sont naturellement précieux.

Pour une approche plus sectorielle, les rapports annuels du Conseil d’orientation des retraites, comme celui rendu le 15 septembre 2022, sont particulièrement utiles puisqu’ils prennent également en compte les hypothèses conventionnelles retenues par le Gouvernement.

([285]) Consultable ici : https://www.budget.gouv.fr/files/uploads/extract/2022/programme_stabilite/PSTAB%202022.pdf

([286]) Projet de loi précité nº 272 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

([287]) Le solde structurel constitue une notion comptable relativement complexe. Mais elle corrige le solde des finances publiques des effets conjoncturels qui peuvent l’affecter en raison de la situation macro-économique. Notamment, le calcul du solde structurel repose sur la définition du cycle économique et donc de l’écart du PIB effectif au PIB potentiel qui, rapporté au PIB potentiel, est appelé écart de production. Cet indicateur est particulièrement observé par le Haut Conseil aux finances publiques, dans le respect de l’article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 et du Traité européen sur la stabilité, la coordination et la gouvernance du 2 mars 2012.

([288]) Rapport annexé au projet de loi n° 272 précité.

([289]) Idem.

([290]) Voir notamment l’article 76 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 et l’article 96 de la loi n° 2021-1754 du 21 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022.

([291]) Les dispositions dérogatoires mises en œuvre en 2022 prolongent celles prévues par le décret n° 2021-13 du 8 janvier 2021.

([292]) Dans ce dernier cas, les salariés bénéficiaient de l’activité partielle.

([293]) L’assuré peut obtenir un arrêt de travail en ligne sur le site de l’assurance-maladie sur simple déclaration. Le site délivre alors automatiquement une attestation d’isolement qui vaut justificatif d’absence auprès de son employeur. Il s’engage en échange à passer un test covid-19 sous 48 heures. S’il est positif, l’arrêt maladie est confirmé. À défaut, l’assuré doit reprendre le travail le lendemain. Un test positif est indispensable pour être indemnisé.

([294]) Téléconsultations, consultations de prévention, consultations initiales d’information du patient et de mise en place d’une stratégie thérapeutique réalisée à la suite d’un dépistage positif, consultations de recensement et de contact des personnes ayant été en contact avec un malade en dehors des personnes vivant à son domicile.

([295]) Les IJ maladie sont nulles et les IJ maternité sont réduites à 10 % de leur montant lorsque le seuil de contributivité n’est pas atteint. Celui-ci est fixé à 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale, soit 4 114 euros.

([296]) Article 4 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire et article 96 de la loi n° 2021-1754 du 21 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022.

([297]) Ces mesures figurent actuellement dans le décret n° 2021-13 du 8 janvier 2021.

([298]) Les personnes simplement identifiées comme contacts n’étant plus soumises à l’isolement, elles seront exclues des arrêts maladie dérogatoires en 2023.

([299]) Cette estimation pour 2023 correspond à l’évaluation des dépenses pour 2022. Celles-ci se sont élevées en 2020 et 2021 respectivement à 1,6 milliard d’euros (dont 960 millions d’euros au titre des IJ pour garde d’enfants lors du premier confinement) et 238 millions d’euros.

([300]) Outre la consultation de prévention en santé sexuelle, les jeunes femmes de moins de 26 ans peuvent bénéficier notamment, sans avance de frais (hors dépassements d’honoraires), d’une consultation de suivi par un médecin ou une sage-femme lors de la première année d’accès à la contraception, et d’une consultation annuelle, à partir de la deuxième année d’accès à la contraception, également avec un médecin ou une sage-femme, en vue d’une prescription de contraception ou d’examens biologiques en lien avec la contraception.

([301]) Nouvel article L. 1411-6-2 du code de la santé publique. La modification opérée à l’article L. 1411-6 du même code (1° du I) permet de distinguer les rendez-vous prévention des consultations de dépistage thématiques (saturnisme, surdité, etc.) visés par ce même article.

([302]) Chlamydia trachomatis est une bactérie responsable de l’une des infections sexuellement transmissibles (chlamydiose) les plus très fréquentes. L’infection ne provoque aucun symptôme dans 60 % à 70 % des cas, ce qui facilite sa transmission. Non traitée, elle peut avoir des conséquences sur la santé à long terme, plus sévères chez les femmes (atteinte inflammatoire pelvienne, salpingite, grossesse extra-utérine, infertilité) que chez les hommes, qui ne présentent en général qu’une urétrite. En France, en 2016, plus de 276 000 personnes ont été diagnostiquées pour une infection à Chlamydia selon l’assurance-maladie. En une décennie, le nombre d’IST à Chlamydia a triplé.

([303]) La gonococcie – ou gonorrhée - est une IST due au gonocoque qui se manifeste sous la forme d’une urétrite chez l’homme. Chez la femme, seuls 30 % des cas sont symptomatiques : la gonococcie est responsable d’une vaginite souvent associée à des brûlures urinaires.

([304]) Environ – 30 % en 2020 contre – 6 % en laboratoires privés.

([305]) Santé publique France, Surveillance du VIH et des IST bactériennes, décembre 2021.

([306]) Article L. 162-13-2 précité, alinéa 2.

([307]) Voir notamment les recommandations d’octobre 2018 de la HAS : celle-ci préconise un dépistage systématique de l’infection à Chlamydia trachomatis chez les femmes de 15 à 25 ans sexuellement actives.

([308]) Le nombre d’interruptions volontaires de grossesse reste à un niveau élevé avec un taux de recours de 14,9 pour 1 000 femmes âgées de 15 à 49 ans en 2020.

([309]) Sa délivrance gratuite peut également se faire dans le cadre d’accès à des structures spécifiques pour des populations données : dans les centres de santé sexuelle (ex-CPEF), dans les centres gratuits d’information, de dépistage et de diagnostic (CeGIDD), dans les établissements d’enseignement du second degré auprès des infirmeries scolaires et dans les services de santé universitaire (SSU).

([310]) Le coût de la contraception d’urgence varie souvent entre 3,36 euros et 7,05 euros mais peut atteindre jusqu’à 13 euros.

([311]) Haute autorité de santé, Contraception d’urgence : prescription et délivrance à l’avance, avril 2013.

([312]) Article L. 4151-2 du code de la santé publique.

([313]) Source : direction de la sécurité sociale.

([314]) Source : direction de la sécurité sociale.

([315]) Recommandations de la Haute Autorité de santé (HAS) du 27 janvier 2022 pour les personnes de 16 ans et plus, complétées le 23 juin 2022 pour les personnes de moins de 16 ans.

([316]) HAS, Élargissement des compétences en matière de vaccination des infirmiers, des pharmaciens et des sages-femmes, juin 2022.

([317]) Simple décret pour les sages-femmes.

([318]) Articles L. 162-13-4 et L. 162-16-1.

([319]) Décret n° 2022-621 du 22 avril 2022 relatif aux actes de soins d’urgence relevant de la compétence des sapeurs-pompiers.

([320]) Cf. rapport de la mission d’information sur les transports sanitaires présenté par M. Julien Borowczyk et Mme Josiane Corneloup (n° 5044, 16 février 2022).

([321]) Médecins généralistes et spécialistes, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, auxiliaires médicaux, infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, laboratoires privés d’analyses médicales, entreprises de transports sanitaires.

([322]) L’article L 162-12-2 du code de la sécurité sociale précise que la convention nationale des infirmières et des infirmiers définit une durée minimum d’expérience professionnelle acquise en équipe de soins généraux au sein d’un service organisé avant toute installation en libéral. La convention fixe cette durée à 3 200 heures.

([323]) Article L. 162-14-1-2 du code de la sécurité sociale.

([324]) Article L. 162-14-3 du code de la sécurité sociale.

([325]) Par exemple, les entretiens d’accompagnement remplacent le bilan de médication et le suivi de patients atteints d’une pathologie chronique.

([326]) Acté par la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l’organisation et à la transformation du système de santé (« OTSS »), déclinaison du plan « Ma Santé 2022 ».

([327]) La procédure d’accès au troisième cycle reposera sur des épreuves d’évaluation des connaissances, sous forme d’épreuves dématérialisées (ED) représentant 60 % de la note finale, des épreuves d’évaluation des compétences, sous forme d’examens cliniques objectifs structurés (Ecos) représentant 30 % de la note finale, et la prise en considération du parcours de formation et du projet professionnel de chaque étudiant, qui comptera pour 10 % de la note finale.

([328]) Voir le décret n° 2016-1597 du 25 novembre 2016 relatif à l’organisation du troisième cycle des études de médecine et modifiant le code de l’éducation et les arrêtés des 12 avril et 21 avril 2017.

([329]) 3 634 places ont été ouvertes en 2022 en troisième cycle de médecine générale.

([330]) Mission confiée à la professeure Bach-Nga Pham, doyenne de la Faculté de médecine de Reims et ancienne vice-présidente de la Conférence des doyens de médecine, au professeur Stéphane Oustric, président du Conseil de l’ordre des médecins de Haute-Garonne, à la docteure Mathilde Renker, interne en médecine générale, et au professeur Olivier Saint-Lary, président du Collège national des généralistes enseignants.

([331]) « Développement des pratiques d’emplois médicaux temporaires », IGAS, juillet 2003 ; « Hôpital recherche médecins, coûte que coûte : essor et dérives du marché de l’emploi médical temporaire à l’hôpital public », M. Olivier Véran, décembre 2013.

([332]) Loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.

([333]) « L’imagerie médicale », communication à la commission des affaires sociales du Sénat, Cour des comptes, mai 2016.

([334]) Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, Cour des comptes, octobre 2021.

([335]) Rapport Charges et produits : Propositions de l’assurance maladie pour 2023, Cnam, juillet 2022.

([336]) Ordonnance n° 2010-49 du 13 janvier 2010 relative à la biologie médicale.

([337]) Exposé sommaire de l’amendement déposé par le Gouvernement au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020.

([338]) Avenant n° 6 à la convention nationale organisant les rapports entre les médecins libéraux et l’assurance maladie du 25 août 2016.

[339]) Décret n° 2020-227 du 9 mars 2020 adaptant les conditions du bénéfice des prestations en espèces d’assurance maladie et de prise en charge des actes de télémédecine pour les personnes exposées au covid-19.

([340]) Loi n° 2014-1554 du 22 décembre 2014 de financement de la sécurité sociale pour 2015.

([341]) Loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017.

([342]) Loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

([343]) Une importation est qualifiée de « parallèle » lorsqu’elle consiste à acquérir un médicament dans un État membre de l’Union européenne, puis à le commercialiser dans un autre État membre, en dehors du réseau de distribution mis en place par le fabricant ou son distributeur agréé.

([344]) Article 62 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022.

([345]) Arrêté du 31 janvier 2022 fixant le barème prévu à l’article L. 138-13 du code de la sécurité sociale.

([346]) Loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.

([347]) Rapport d’activité du Comité économique des produits de santé 2020, décembre 2021.

([348]) Ces montants sont largement supérieurs aux montants M fixés au cours des derniers exercices, dans la mesure où ils prennent en compte les remises qui sont déduites du CAHT.

([349]) Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2022.

([350]) Cette estimation, qui peut naturellement être révisée, se fonde sur des données provisoires issues de l’Acoss et du CEPS.

([351]) Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022.

([352]) Pour ne prendre que 2022 pour exemple, les données communiquées à la rapporteure générale laissent penser que le chiffre d’affaires net des entreprises redevables de la clause, après application des remises et du montant de la clause, pourrait croître d’environ 4 %. Ce rythme est bien supérieur à celui de l’évolution des dépenses des produits de santé remboursées pour 2022, dont l’objectif fixé dans la LFSS 2022 était de 2,7 % en prenant en compte les engagements pris dans le cadre du CSIS. Ce taux est, a fortiori, supérieur à celui qui a été retenu, après application de deux clés successives de conversion, pour le médicament remboursable, à hauteur de 1,7 %.

([353]) Article L.O. 111-3-8 du code de la sécurité sociale.

([354]) Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022.

([355]) Loi n° 2014-1554 du 22 décembre 2014 de financement de la sécurité sociale pour 2015.

([356]) Rapport d’information de la commission des affaires sociales, en conclusion des travaux d’une mission d’information sur les médicaments, n° 4275, Mme Audrey Dufeu et M. Jean-Louis Touraine, 23 juin 2021.

([357]) Op. cit.

([358]) Rapport de la mission « flash » de Mme Caroline Janvier, Mme Jeanine Dubié et M. Pierre Dharréville relative à la gestion financière des Ehpad, mars 2022.

([359]) Rapport de la mission menée par l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l’Inspection générale des finances (IGF) sur la gestion des établissements d’hébergement de personnes âgées dépendantes (Ehpad) du groupe Orpea, mars 2022.

([360]) Le contrôle des Ehpad, Rapport d’information de M. Bernard Bonne et Mme Michelle Meunier, fait au nom de la commission des affaires sociales, n° 771 (2021-2022), 12 juillet 2022.

([361]) Loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement.

([362]) En effet, ce type de pratique permet d’une part de diminuer le coût de la masse salariale, dans la mesure où les personnels faisant fonction sont moins bien payés, et d’autre part de déclarer du temps d’aides-soignants, relevant non pas de la section hébergement mais des sections soins et dépenses financées par des dotations publiques.

([363]) Décret n° 2016-1815 du 21 décembre 2016 modifiant les dispositions financières applicables aux établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés au I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles.

([364]) Rapport de la mission menée par l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l’Inspection générale des finances (IGF) sur la gestion des établissements d’hébergement de personnes âgées dépendantes (Ehpad) du groupe Orpea, mars 2022.

([365]) Décret n° 2022-734 du 28 avril 2022 portant diverses mesures d’amélioration de la transparence financière dans la gestion des établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés au I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles.

([366]) Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022.

([367]) Arrêté du 30 décembre 2021 relatif au tarif minimal mentionné au I de l’article L. 314-2-1 du code de l’action sociale et des familles et fixant son montant pour 2022.

([368]) « Les services de soins à domicile, une offre à développer dans une stratégie territorialisée de gradation des soins », communication de la Cour des comptes à la commission des affaires sociales du Sénat, décembre 2021.

([369]) Agence nationale de la performance sanitaire et médico-sociale (Anap), Tableau de bord de la performance médico-sociale (2019), novembre 2020.

([370]) Article L. 314-2 du code de l’action sociale et des familles.

([371]) Prévue aux articles L. 232-1 à L. 232-11 du code de l’action sociale et des familles.

([372]) 510,26 euros par an en 2022.

([373]) Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), Études et résultats n° 1172, décembre 2020.

([374]) Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique.

([375]) « Demain, je pourrai choisir d’habiter avec vous ! », rapport remis au Gouvernement par MM. Denis Piveteau et Jacques Wolfrom, le 26 juin 2020.

([376]) Arrêté du 24 juin 2019 relatif au modèle du cahier des charges national du projet de vie sociale et partagée de l’habitat inclusif.

([377]) Décret n° 2019-629 du 24 juin 2019 relatif aux diverses dispositions en matière d’habitat inclusif pour les personnes handicapées et les personnes âgées mentionné au titre VIII du livre II du code de l’action sociale et des familles.

([378]) Circulaire interministérielle n° DGCS/SD3A/DHUP/DGCL/2021/191 du 6 septembre 2021 relative au plan interministériel de développement de l’habitat inclusif.

([379]) Loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement.

([380]) Loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.

([381]) Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale.

([382]) Loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l’accueil et à la protection de l’enfance.

([383]) Loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

([384]) Étude d’impact du PLFSS 2023.

([385]) Id.

([386])Décret n° 2009-908 du 24 juillet 2009 relatif à la prestation d’accueil du jeune enfant.

([387]) Ce montant est également divisé par deux lorsque l’un des membres du couple perçoit la Prepare, versée pour un temps partiel de 50 % au moins, quel que soit l’âge de l’enfant.

([388]) Loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

([389]) Sont entendus comme horaires atypiques les horaires entre 22 heures et 6 heures du lundi au samedi ainsi que le dimanche et les jours fériés.

([390]) Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge, « Le complément de libre choix du mode de garde "assistantes maternelles", constats et pistes de réforme », rapport adopté par le Conseil de la famille le 13 avril 2021.

([391]) Avec une hypothèse d’un coût horaire médian de 4,26 euros.

([392]) Rapport du HCFEA précité.

([393]) rapport du HCEA précité.

([395]) Ordonnance n° 77-1102 du 26 septembre 1977 portant extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sociales.

([396]) Loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.

([397]) Pour les indépendants, le calcul est fondé sur les revenus perçus sur la même période.

([398]) Étude d’impact du présent projet de loi.

([399]) Loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.

([400]) Ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l’amélioration de la santé publique, à l’assurance maladie, maternité, invalidité, décès et autonomie, au financement de la sécurité sociale à Mayotte et à la caisse de sécurité sociale de Mayotte.

([401]) Décret n° 2019-632 du 24 juin 2019 modifiant le décret n° 2011-2085 du 30 décembre 2011 relatif à l’exonération générale sur les bas salaires et au taux des cotisations et de la contribution sociales applicables à Mayotte.

([402]) Ordonnance n° 2002-149 du 7 février 2002 relative à l’extension et la généralisation des prestations familiales et à la protection sociale dans le Département de Mayotte.

([403]) Ordonnance n° 77-1102 du 26 septembre 1977 portant extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sociales.

([404]) Loi n° 87-563 du 17 juillet 1987 portant réforme du régime d’assurance vieillesse applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon.

([405]) Loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer.

([406]) Situation de la Caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon et de l’offre de soins territoriale, IGAS, février 2020.

([407]) Selon la MSA, 435 800 chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole étaient affiliés au régime agricole en 2020.

([408]) Selon les éléments transmis par la direction de la sécurité sociale, il s’agit notamment d’activités de chauffeur de car scolaire, d’activités auprès d’un organisme professionnel agricole, dans le secteur automobile, dans les chambres d’agriculture ou encore dans des coopératives agricoles.

([409]) En 2021, 7 700 non-salariés agricoles exerçaient une activité indépendante non agricole.

([410]) Article L. 172-1-1 du code de la sécurité sociale issu de l’article 68 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021.

([411]) Article L. 732-4 du code rural et de la pêche maritime.

([412]) Le montant de la rente des non-salariés agricoles qui dirigent une exploitation ou une entreprise agricole de petite taille et ne pouvant être considérés de ce fait chef d’exploitation ou d’entreprise agricole sera précisé par arrêté ministériel en tenant compte du taux d’incapacité.

([413]) Les rentes des non-salariés agricoles font l’objet d’un provisionnement sur trente-deux ans, sur la base de l’espérance de vie moyenne des rentiers.

([414]) Article L. 111-1.

([415]) Article L. 111-2-1.

([416]) Article R. 147-11.

([417]) Décision n° 2019‐789 QPC du 14 juin 2019.

([418]) Décision n° 2010-622 DC du 28 décembre 2010.

([419]) https://www.economie.gouv.fr/la-delegation-nationale-la-lutte-contre-la-fraude

([420]) Conseil d’État, « Les pouvoirs d’enquête de l’administration », étude réalisée à la demande du Premier ministre, avril 2021.

([421]) Article 45 de l’ordonnance du 4 octobre 1945.

([422]) Articles L. 243-7 et R. 243-59 du code de la sécurité sociale.

([423]) Article L. 8211-1 du code du travail.

([424]) Article L. 244-2 du code de la sécurité sociale.

([425]) Article L. 114-9 du code de la sécurité sociale.

([426]) Article L. 161-1-4 du code de la sécurité sociale.

([427]) Décret n° 2020-872 du 15 juillet 2020 relatif à la coordination interministérielle en matière de lutte contre la fraude et à la création d’une mission interministérielle de coordination anti-fraude.

([428]) Règlement (UE, Euratom) n°883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) n°1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) n°1074/1999 du Conseil.

([429]) https://www.economie.gouv.fr/micaf

([430]) https://www.securite-sociale.fr/home/actualites/list-actualites/15-md-de-fraude-detectee-par-les.html

([431]) Conseil d’État, « Les pouvoirs d’enquête de l’administration », étude réalisée à la demande du Premier ministre, avril 2021 (pp. 169 sq.).

([432]) Article L. 114-16 du code de la sécurité sociale.

([433]) Article L. 114-12 du code de la sécurité sociale.

([434]) Article L. 114-11 du code de la sécurité sociale.

([435]) Loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude.

([436]) Article L. 114-18-1 du code de la sécurité sociale.

([437]) https://www.urssaf.fr/portail/files/live/sites/urssaf/files/documents/Charte_du_cotisant_controle.pdf

([438]) https://www.economie.gouv.fr/dgfip/charte-des-droits-et-obligations-contribuable-verifie

([439]) Urssaf, « Essentiel 2021. Le contrôle des cotisations ».

([440]) Article L. 243-7 du code de la sécurité sociale.

([441]) Article L. 114-10 du code de la sécurité sociale.

([442]) MICAF, « Lutte contre la fraude aux finances publiques », résultats 2020.

([443]) https://www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/HCFIPS/2019/HCFIPS%20-%202019%20-%20NOTE%20SUR%20L%20EVALUATION%20DU%20TRAVAIL%20DISSIMULE.pdf

([444]) Réponses faites à la rapporteure générale par le ministère de la santé et de la prévention.

([445]) https://evaluation.securite-sociale.fr/files/live/sites/Repss/files/M%c3%a9diath%c3%a8que/Financement/PLFSS-2022-FINANCEMENT.pdf (p. 125).

([446]) MICAF, « Lutte contre la fraude aux finances publiques », résultats 2020.

([447]) https://evaluation.securite-sociale.fr/files/live/sites/Repss/files/M%c3%a9diath%c3%a8que/Financement/PLFSS-2022-FINANCEMENT.pdf (page 123).

([448]) https://www.urssaf.fr/portail/files/live/sites/urssaf/files/votre_urssaf/Midi_pyrenees/MiPy-CP-Bilan-Travail-Dissimule-2022.pdf

([449]) Articles L. 140-10 et suivants du code de la sécurité sociale.

([450]) Article L. 133-2 du code de l’action sociale et des familles.

([451]) Défenseur des droits, « Lutte contre la fraude aux prestations sociales : à quel prix pour les droits des usagers ? », septembre 2017 (recommandation n° 5).

([452]) Réponses au questionnaire de la rapporteure générale par le ministère de la santé et de la prévention.

([453]) Cour des comptes, « Certification des comptes du régime général de la sécurité sociale », exercice 2021, mai 2022 (p. 23).

([454]) Conseil d’État, « Les pouvoirs d’enquête de l’administration », étude réalisée à la demande du Premier ministre, avril 2021 (pp. 183-184).

([455]) Ibid. (p. 163).

([456]) Article L. 243-11 du code de la sécurité sociale.

([457]) Présentation devant le Haut Conseil pour le financement de la protection sociale, 8 septembre 2022.

([458]) Articles R. 123-31 à R. 123-77 du code de commerce.

([459]) Article R. 123-100 du code de commerce.

([460]) Article 146 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([461]) Article L. 101 À du livre des procédures fiscales.

([462]) Article 6 de la loi n°2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude.

([463]) Cour des comptes, référé, « Lutte contre la fraude à l’identité bancaire dans le domaine de la protection sociale », Réf : S2022-0176, 9 février 2022 https://www.ccomptes.fr/fr/documents/59666

([464]) Celle-ci pilote le projet de raccordement pour l’ensemble de la sécurité sociale, au travers de son concentrateur de données, le DGE. L’API a été effectivement mise à disposition de la Cnav en juillet 2022.

([465]) Acoss, Cnam, Cnaf, PE et MSA.

([466]) Volumes d’activité/ de transactions, nature de l’activité exercée, accomplissement de certaines déclarations auprès d’organismes laissant à penser que l’activité est exercée à titre professionnel, etc.

([467]) 4° de l’article L. 8271-1-2 du code du travail.

([468]) 8° de l’article L. 8271-1-2 du code du travail.

([469]) Article 104 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, précisé par le décret n° 2020-1465 du 27 novembre 2020.

([470]) Le remboursement de l’assurance maladie est alors fondé sur un tarif d’autorité dont le montant est très inférieur à la base de remboursement pour les professionnels conventionnés : 0,61 euro chez un médecin généraliste et 1,22 euro chez un spécialiste (médecins secteur 3).

([471]) Article L. 162-15-1 du code de la santé publique.

([472]) Id.

([473]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations sociales, rapport à la commission des affaires sociales du Sénat, septembre 2020.

([474]) Les prestataires de services et distributeurs de matériel (PSDM) fournissent des dispositifs médicaux et des aides techniques aux personnes malades, ou présentant un handicap, et vivant à leur domicile. La distribution de ces équipements – appareils respiratoires, lits médicalisés, fauteuils roulants, etc. – peut s’accompagner de prestations variées : simple livraison, télésuivi du traitement, etc. Le matériel et les prestations sont remboursés par l’assurance maladie s’ils font l’objet d’une prescription médicale et s’ils figurent sur la liste des produits et prestations remboursables.

([475]) Article L. 321-1 du code de la sécurité sociale. Cet article limite cette prérogative au médecin traitant. Il s’agit d’une disposition obsolète qui est rectifiée par le présent article puisque tout médecin peut prescrire un arrêt de travail.

([476]) Article L. 321-2 du code de la sécurité sociale.

([477]) Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([478]) Le périmètre de l’Ondam ne recouvre ainsi pas toutes les dépenses qui sont à la charge de l’assurance maladie. Les indemnités journalières maladie, prestations en espèce délivrées par l’assurance maladie en cas d’incapacité médicalement constatée, sont des prestations « hors Ondam ».

([479]) Voir le commentaire de l’article 1er.

([480]) Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 précitée.

([481]) Le financement de l’État est retracé sur une action spécifique du programme 183 Protection maladie de la mission Santé qui est très minoritaire dans ce programme dont le reste de la dépense est intégralement consacré à l’aide médicale de l’État.

([482]) Ces cotisations AT-MP sont calculées selon un taux collectif pour les entreprises de 1 à 19 salariés, un taux mixte pour les entreprises de 20 à 149 salariés et un taux individuel pour les entreprises de 150 salariés et plus.

([483]) Avec le recul de l’âge légal de départ à la retraite à 62 ans, la réforme des retraites de 2010 prévoit de maintenir une retraite à taux plein dès 60 ans pour les salariés atteints d’une incapacité permanente d’au moins 10 % reconnue au titre d’une maladie professionnelle ou d’un accident du travail ayant entraîné des lésions identiques à celles d’une maladie professionnelle.

([484]) Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.

([485]) Compte tenu du nouveau cadre organique, le PLFSS ne prévoit plus qu’un objectif de dépenses pour l’ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. C’est pourquoi le présent article ne contient pas cette année un objectif de dépenses spécifique au régime général, qui représente la plupart des dépenses de la branche AT-MP.

([486]) Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022.

([487]) Bien évidemment, et bien que cela ne fasse pas l’objet du présent commentaire, cet effet joue également pleinement pour les régimes complémentaires.

([488]) La génération qui liquide aujourd’hui sa retraite à l’âge légal d’ouverture des droits, 62 ans, est née en 1960 et a donc connu une période d’activité des années 1980 aux années 2010 au cours desquelles le taux d’emploi des femmes a progressivement augmenté.

([489]) Article 9 de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat.

([490]) 3,1 % de revalorisation annuelle en 2022, contre 0,4 % en 2021.

([491]) Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, 2022.

([492]) Loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat.

([493]) Loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie.

([494]) Cf. commentaire de l’article 3 du présent projet de loi.