rapport d'enquête chargée d’identifier les facteurs qui ont conduit à la chute de la part de l’industrie dans le PIB de la France et de définir les moyens à mettre en œuvre pour relocaliser l’industrie et notamment celle du médicament

Audition de M. Guillaume Basset, délégué au programme « Territoires d’industrie » au sein de l’Agence nationale de la cohésion des territoires, 6 octobre 2021.

2 milliards d’euros de crédits ont été engagés : 884 millions d’euros sont portés par l’État, 480 millions par les opérateurs publics (Banque des territoires, Business France, ADEME, Pôle emploi et Bpifrance) et 569 millions d’euros environ par les conseils régionaux.

L’État soutient leurs projets avec une enveloppe de 1,36 milliard d’euros issus principalement du plan d’investissement dans les compétences, du PIA et des opérateurs nationaux dont la Banque des territoires. Le plan de relance a complété cette enveloppe de 500 millions d’euros. « Territoires d’industrie » représente aujourd’hui un peu moins de deux millions d’emplois.

Le programme « Territoires d’industrie », qui représente près de deux millions d’emplois, pour 110 projets locaux, repose sur les principes suivants.

– cibler les territoires les plus industriels du pays ;

– assurer une gestion décentralisée et déconcentrée, avec un pilotage « confié aux conseils régionaux en lien avec les services de l’État, et à un binôme élu local et industriel » ; ([328]).

– proposer une approche dite « bottom-up », qui consiste à « donner carte blanche aux territoires d’industrie. Il ne s’agit donc pas de fonctionner avec des appels à projets thématiques ou sectoriels, mais de signifier aux territoires qu’ils sont les plus à même de construire des projets qui correspondent à leurs spécificités » ([329]).

Pour M. Guillaume Basset, délégué au programme « Territoires d’industrie » au sein de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), « Territoires d’industrie est avant tout une méthode, non pas conçue comme un nouveau dispositif financier ou comme un nouvel appel à projets, mais qui repose sur la confiance entre les acteurs et leurs capacités à élaborer des projets » ([330]).

On recense 146 territoires d’industrie, dont environ 110 effectifs et dynamiques sur la durée. La différence de dynamisme s’explique selon M. Guillaume Basset pour des raisons culturelles, mais également deux causes principales, « la confiance entre les élus locaux et les industriels peut être source de difficultés », et il peut y avoir un défaut d’ingénierie, raison pour laquelle « le gouvernement a décidé de soutenir le déploiement de cinquante chefs de projet. Ce sont des développeurs économiques en capacité de discuter avec les industriels et les élus locaux » ([331]).

Ce programme a permis à l’État de développer un volet territorial complémentaire à la politique de filière sur l’industrie. Les projets sont élaborés en local en fonction de nos diagnostics et sur les difficultés rencontrées par les industriels et les atouts du territoire. Chaque territoire animé par un élu local et un industriel assisté d’un technicien se dote d’un plan d’actions. Une relation s’établit ensuite avec le conseil régional, la préfecture et les opérateurs sur la recherche de financement ([332]).

M. Guillaume Basset a évoqué lors de son audition que le Premier ministre avait annoncé 1,3 milliard d’euros de crédit de l’État d’ici à la fin de l’année 2022, notamment au travers de la mobilisation du plan de relance et du fonds d’accélération des investissements industriels dans les territoires, piloté dans le cadre du programme « Territoires d’industrie ». Ce fonds a déjà permis de soutenir 1 400 projets d’entreprises ainsi que des projets collectifs comme la création de centres de formation, d’écoles de production, de plateformes logistiques ou d’écologie industrielle ([333]).

Bien que l’initiative soit jeune, ces effets concrets commencent à être perçus et évaluables. Selon les acteurs du programme, la plus-value du dispositif « se retrouve à plusieurs niveaux. Pour les territoires, la démarche permet d’avoir une logique de projet, partenariale qui réunit tous les acteurs, soient-ils publics ou privés ce qui n’était pas évident. Ainsi, une dynamique est insufflée en ayant carte blanche sur les projets à traiter et en ayant un accès facilité aux différents outils, parfois dédiés, de chaque intervenant » ([334]), selon M. Jean-Baptiste Gueusquin, adjoint au délégué de programme.

Carte des territoires d’industrie

Source : Agence nationale de la cohésion des territoires https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/territoires-dindustrie-44

M. Louis Gallois en tire également un bilan positif : « les Territoires d’industrie relèvent d’une initiative très intéressante qui permet d’associer le dynamisme des territoires et l’initiative publique. […] Je ne suis pas un décentralisateur forcené, mais je crois en l’énergie des territoires et je pense que l’action publique y trouve un support remarquable » ([335]).

Mme Nadine Levratto, directrice d’EconomiX, dresse un constat similaire : « les Territoires d’industrie produisent des résultats visibles et coûtent peu cher : environ 700 millions d’euros avec l’abondement récent supplémentaire. Je pense aux projets d’usines géantes (gigafactories) de batteries à Béthune et de panneaux solaires en Moselle. L’ancrage des entreprises aux territoires et ces politiques collectives de soutien à l’activité industrielle sont parfois plus performantes et à moindre coût que les politiques de soutien individuel aux entreprises à coup d’exonérations variées. Il faut donc les favoriser » ([336]).

Pour l’Assemblée des communautés de France (ADCF), les effets positifs du dispositif sont indéniables, notamment l’effet de reconnaissance des initiatives prises dans les territoires et la mise en avant d’une cartographie des spécificités de ces territoires et de leur savoir-faire. Nicolas Portier, délégué général de l’ADCF précise ainsi que « les territoires apprennent à se connaître, cela crée aussi des rapprochements entre industriels et élus locaux » ([337]).

Pour autant, il importe d’éviter que ce recentrage aboutisse à une concurrence entre territoires.

Dans le cadre du fédéralisme belge, la compétence en matière de développement économique revient aux seules régions. Ainsi, la délégation de la commission d’enquête qui a rencontré l’Agence wallonne à l’exportation et aux investissements étrangers (AWEX) le 29 novembre 2021, s’est étonnée que la Flandre soit présentée comme le troisième investisseur international en Belgique ; dans les faits, les investisseurs flamands peuvent bénéficier de l’ensemble des mesures destinées à attirer les investisseurs internationaux (participation aux investissements, aides à la R&D, déductions sur les taxes relatives aux emplois créés, prise en charge des formations nécessaires), comme les investisseurs wallons en Flandre, pouvant aboutir à une certaine concurrence entre territoires.

Au contraire, les Territoires d’industrie qui ont le mieux réussis sont ceux où une synergie s’est mise en place entre entreprises, salariés et société civile : « les territoires plus dynamiques, sur le plan de projets et d’emplois industriels, sont ceux où sont présents un certain nombre d’indicateurs liés à un capital social, par exemple un taux élevé d’adhésion à une association. C’est le cas en Vendée par exemple. Sont présents également des déterminants culturels comme le sentiment de responsabilité du dirigeant vis-à-vis de son territoire » ([338]).

C’est bien cette synergie et cette recherche d’un projet qui fasse consensus que le rapporteur souhaite développer au niveau local mais également au niveau national.

C. Le bilan de l’État actionnaire

L’État intervient également dans l’industrie par sa participation au capital d’entreprises nationales, principalement au travers de l’Agence des participations de l’État (APE).

En 2021, l’Agence des participations de l’État gère un portefeuille de 83 entreprises pour une valeur de 125 milliards d’euros, dont 75 milliards d’euros sont des entreprises cotées à travers des participations. Le secteur de la défense, l’aéronautique et l’automobile représente un peu plus de 30 % du secteur coté et 19 % de l’ensemble du portefeuille à travers d’autres participations. Le secteur de l’énergie représente quasiment la moitié du portefeuille coté avec des entreprises telles qu’EDF, Engie, Orano et Eramet. Ainsi la valeur de la participation de l’APE dans EDF s’élève à 34 milliards d’euros, sur un portefeuille de valeur totale boursière de 76 milliards d’euros.

Critiqué, le rôle de l’État actionnaire n’en demeure pourtant pas moins important, notamment depuis la nouvelle doctrine d’intervention, en 2017, de l’Agence des participations de l’État (APE).

Ce changement de doctrine, notamment en termes de clarté et de transparence quant aux objectifs d’interventions de l’APE, est une réponse aux critiques formulées par la Cour des comptes dans son rapport du 25 janvier 2017, L’État actionnaire ([343]), ainsi qu’à celles de M. David Azema, ancien commissaire aux participations de l’État, directeur général de l’APE, dans sa note pour l’Institut Montaigne, L’impossible État actionnaire ? ([344]), parue également en janvier 2017.

Si certaines critiques demeurent, elles doivent rester mesurées pour le rapporteur au regard de l’importance du rôle de l’État actionnaire, en termes de désindustrialisation, quant à sa participation, à la fois, dans des secteurs stratégiques, quant à son rôle dans la crise due à la Covid-19, quant à l’évolution à venir de sa doctrine en termes d’investissements.

1. Des critiques anciennes sur l’impossible État actionnaire

Parmi les critiques anciennes et renouvelées de l’État actionnaire figure la question des injonctions contradictoires. L’État, contrairement à un investisseur privé, doit prendre en compte des considérations exogènes au seul intérêt de l’entreprise telles que les conséquences de la faillite d’une entreprise qui pourrait avoir des répercussions systémiques. L’État a, en effet, une responsabilité sociale, celle des bassins d’emplois par exemple, même si le critère de l’emploi n’est pas directement pris en compte dans la doctrine de l’APE, comme l’a rappelé M. Martin Vial, commissaire aux participations de l’État, directeur général de l’Agence des participations de l’État (APE), lors de son audition devant la commission d’enquête.

M. Rémi Lallement, co-auteur du rapport de France Stratégie, Les politiques industrielles en France – Évolutions et comparaisons internationales, a également rappelé que le rapport de la Cour des comptes précité, critiquait également l’absence « d’une doctrine claire de l’État quant à l’usage de ses participations dans le capital des entreprises ; participations au demeurant fortement concentrées dans le domaine des services, hormis les domaines du nucléaire et du transport ferroviaire » ([345]).

Le portefeuille de l’APE est limité à des participations dans certains secteurs, en cohérence avec les cinq missions définies par l’ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique. Figurent donc au nombre des missions de l’APE :

– incarner les intérêts patrimoniaux de l’État dans sa politique de gestion ;

– favoriser la performance économique des entreprises, leur rentabilité et leur valorisation sur le long terme ;

– promouvoir le rôle d’actionnaire avisé de l’État dans les instances de gouvernance des entreprises ;

– gérer le portefeuille de participations à travers les opérations d’acquisition, de fusion ou de rapprochement actionnariaux ;

– encourager l’exemplarité en matière de rémunération, d’égalité et de responsabilité sociale et environnementale.

Cependant le rôle de l’État dans la gestion des entreprises dans lesquelles il prend des participations n’est-il pas limité par son statut même d’actionnaire ? Si, en application de droit européen encadrant les aides d’État, présenté dans la deuxième partie du présent rapport, les participations publiques ne peuvent être maintenues ou prises que si l’État peut garantir une création de valeur comparable à celle d’un actionnaire privé – sauf à désigner clairement et à compenser dûment le coût d’obligations particulières qu’il leur imposerait – sa capacité d’intervention reste alors très contrainte.

M. Martin Vial a précisé le rôle crucial qu’avait pu jouer l’Agence des participations en matière notamment de fusions et acquisitions pour des acteurs essentiels dans le domaine de l’énergie, des transports, de l’aéronautique et de l’automobile et surtout de la défense, secteurs qui représentent également des secteurs stratégiques pour la France.

Outre le fait que l’APE intervient dans des domaines limités, au regard de sa doctrine, il importe de préciser également que sa doctrine d’intervention l’amène à privilégier davantage les grandes entreprises ou les grands groupes. Pour lui, « l’État actionnaire a joué un rôle de contributeur important dans la politique industrielle française, notamment lors de structurations et restructurations de filières industrielles » ([346]).

Et de citer de nombreux exemples de restructuration, telle qu’en 2005, la fusion de Snecma et Sagem qui a donné Safran, Thales et la direction des constructions navales (DCN) devenue Naval Group, en 2015, KDNS, issue de la fusion des arsenaux terrestres français et de Krauss-Maffei Wegmann (KMW), Airbus et Safran qui ont donné naissance à ArianeGroup.

2. La nouvelle doctrine d’investissement de l’Agence des participations de l’État

La nouvelle doctrine d’intervention de l’État, établie et publiée en 2017, n’a fait que mettre en cohérence, et rendre plus transparente l’intervention de l’APE, notamment pour éviter la faillite d’entreprises qui représentaient un risque systémique, l’exemple de PSA, en 2014, est à ce titre particulièrement éclairant.

La nouvelle doctrine d’interventions de l’APE prévoit que l’État a vocation à investir dans trois types d’entreprises :

– les entreprises stratégiques qui contribuent à la souveraineté de notre pays (défense et nucléaire) ;

– les entreprises participant à des missions de service public ou d’intérêt général national ou local pour lesquelles la régulation serait insuffisante pour préserver les intérêts publics et assurer les missions de service public ;

– les entreprises en difficulté dont la disparition pourrait entraîner un risque systémique.

Cette nouvelle doctrine a conduit également à investir pour sécuriser certaines filières, au-delà de la défense et de la filière nucléaire.

Source : audition de M. Martin Vial, commissaire aux participations de l’État, directeur général de l’APE.

Comme l’a rappelé M. Martin Vial, s’il n’existe pas de fonds dédié à la santé, « mais la question de sa création se pose en raison des difficultés d’approvisionnement au plus fort de la crise en 2020. Nous n’avons qu’une seule participation dans ce secteur, au travers du LFB. BPI a des participations dans la biotechnologie, et de manière marginale dans le domaine de la santé. Nous devons nous demander s’il faut systématiquement créer un fonds sectoriel lorsqu’un secteur a révélé certaines fragilités liées à la souveraineté économique ou à l’approvisionnement. L’État actionnaire devra se poser cette question durant la prochaine législature » ([347]).

Le rapporteur soutient cette idée ; il semble nécessaire que l’État puisse prendre des participations dans les entreprises dont le caractère vital serait reconnu, notamment pour assurer la sécurité des approvisionnements en matière de produits de santé.

Ce renouvellement du rôle de l’État actionnaire devrait se faire dans le respect des règles européennes relatives aux aides d’État (voir infra. en deuxième partie) en étant des prises de participation gérées comme un investisseur avisé.

3. De nouvelles modalités d’action à l’occasion de la crise sanitaire : la création de fonds d’intervention sectoriels

La création de divers fonds sectoriels, depuis mars 2020, a permis de « soutenir des entreprises sous-traitantes de grands donneurs d’ordre dans différents domaines » ([348]).

La crise sanitaire a donc permis de répondre indirectement à une partie des critiques adressées à l’APE sur le fait que ses interventions concernent essentiellement les très grandes entreprises même si cela correspond à sa doctrine d’investissement, la Banque publique d’investissement (BPI) dont elle est partenaire, ayant elle vocation à intervenir auprès des PME et ETI. Néanmoins, dans le cadre de la crise les fonds structurels ainsi que le fonds de transition ont eu vocation à répondre également à la demande des PME et ETI qui faisaient partie des filières industrielles impactées par la crise.

Les interventions en matière de fonds se sont essentiellement faites par le biais de fonds sectoriels, ce qui pose évidemment la question du choix des secteurs aidés.

Le Fonds avenir automobile 2 (FAA 2) s’élève ainsi à 525 millions d’euros. Cela correspond à une situation exceptionnelle et inédite : « pour la première fois dans l’histoire de ce secteur, des usines du monde entier se sont arrêtées alors qu’elles avaient toujours été sollicitées, y compris en période de guerre. Pendant plusieurs semaines, l’activité de Stellantis ou de Renault a été contrainte de s’interrompre sous l’effet des mesures de confinement. Les sous-traitants ont été immédiatement frappés. Le fonds a donc pour objectif de soutenir cette filière » ([349]).

Quant au fonds aéronautique, doté d’1 milliard d’euros, il sera géré par un fonds privé, la participation publique au fonds s’élevant à 200 millions d’euros. « Il vise à intervenir dans des entreprises de taille intermédiaire (ETI) et d’importantes petites et moyennes entreprises (PME) du secteur » ([350]).

Un fonds dédié à la crise nucléaire a également été créé en partenariat avec Électricité de France (EDF). L’État contribue à ce fonds à hauteur de 100 millions d’euros.

Quant au fonds transversal, appelé fonds de transition, avec une participation des fonds publics à hauteur d’1,8 milliard d’euros, « doté de 3 milliards d’euros, [il vise à soutenir les entreprises frappées par la crise de la Covid-19, mais qui ne pouvaient bénéficier entièrement des fonds de solidarité ou des aides directes sur les charges fixes en raison de leur taille » ([351]).

4. Une politique d’intervention en voie de restructuration

Comme l’a précisé M. Martin Vial, et cela est évidemment en lien, avec la nouvelle politique industrielle de la France mais également de l’Europe, qui sans être autarcique, tend à retrouver une forme de souveraineté sur les secteurs pensés comme stratégiques.

Politique commencée en 2005 avec le décret du 30 décembre 2005 pris par Dominique de Villepin puis étendue par le décret du 14 mai 2014 dit « décret Montebourg », et à nouveau étendue avec le décret du 31 décembre 2019 relatif aux investissements étrangers en France, ([352]) dit « décret Bruno Le Maire » organise le contrôle de la prise de participation extra-européennes dans des entreprises considérées comme sensibles. La politique de filtrage des investissements étrangers en France est une réponse défensive à la sauvegarde d’entreprises stratégiques ou sensibles. Étendue durant la crise relative à la Covid-19 pour éviter que des entreprises sensibles, parce que stratégiques et souveraines, ne fassent l’objet d’un rachat par des investissements étrangers, la doctrine de l’État, en matière de participations et donc de rachat d’entreprises, en est le corollaire.

Sans en faire une intervention systématique, M. Martin Vial a expliqué comment pourrait évoluer la nouvelle doctrine de l’APE dans ce sens : « dans la réflexion de préparation de la prochaine législature, nous soutenons qu’il existe des entreprises cotées où nous n’avons pas de participation, dont le capital est dispersé, et qui peuvent faire l’objet d’intérêts financiers au vu de la masse de capitaux disponibles sur les marchés européen, américain et asiatique. L’APE ne peut intervenir chaque fois qu’une entreprise cotée voit son capital fragilisé. […] Dans le cadre de la crise de la Covid-19, où des revalorisations d’entreprises françaises dégradées par la crise ont été réalisées, M. Bruno Le Maire a abaissé le niveau de participation nécessaire pour utiliser ce levier [le décret de filtrage des investissements directs en France] » ([353]).

Cette évolution resterait prudentielle car ce n’est pas l’objet de la doctrine principale de l’APE : « les interventions capitalistiques auprès de nouvelles entreprises de l’État actionnaire ne peuvent qu’être exceptionnelles. Il doit s’agir de sauvetages d’entreprises qui souffrent des problèmes systémiques plus que de défense capitalistique, sauf en dernier recours. Le premier levier est le levier d’investissement à l’étranger, qui doit être manié avec beaucoup de précautions. La France est devenue un pays très attractif et il ne faut pas briser cette dynamique » ([354]).

M. Martin Vial a précisé quelle serait l’évolution de la politique d’intervention de l’État. Quatre nouveaux critères permettront de penser l’intervention de l’État au capital des entreprises.

Premier critère, « l’État actionnaire continuera d’intervenir en secours auprès des entreprises, que la crise a profondément marquées, notamment dans le domaine du transport. Cette mission restera importante, pour les entreprises présentes dans notre portefeuille, mais également pour des entreprises sans participation qui pourraient faire appel à l’État dans des conditions sélectives » ([355]).

Le deuxième critère est clairement un renouveau en matière de politique industrielle qui consiste à prendre en compte la souveraineté économique. « Cette crise a montré la dépendance de certains secteurs industriels envers des approvisionnements étrangers, dans le secteur de la santé, mais également dans le domaine des microprocesseurs ou des matières premières. Le maintien d’actionnaires publics ou privés français dans le pilotage des entreprises est déterminant pour conserver des centres de décision et de R&D en France ainsi que pour sécuriser les centres de production ».

Quant au troisième, il concerne essentiellement le renforcement des exigences environnementales. « Votre parlement a pris un certain nombre de dispositions législatives afin que des exigences soient demandées aux entreprises en contrepartie des investissements de l’État actionnaire. Ces exigences bouleversent le modèle économique des entreprises. Dans le secteur automobile, la crise rapide du secteur des fonderies s’explique notamment par la demande de la Commission européenne envers les industriels de ne plus vendre de voitures à moteur thermique à horizon d’une quinzaine d’années. Dans le secteur de l’industrie aéronautique, l’évolution de la motorisation des avions s’accélère. D’immenses changements de procédures, de technologies, et de R&D surviennent dans une période réduite. Il sera nécessaire pour tous ces secteurs de pouvoir s’appuyer sur des actionnaires stables, qui les accompagnent dans la durée pour faire face à ces changements économiques ».

Un quatrième critère serait la prise en compte de « la disruption numérique et technologique » ([356]) qui nécessite que les entreprises soient accompagnées par un actionnaire stable, l’État.

L’APE est un investisseur stable, qui peut rester longtemps au capital d’une entreprise, contrairement à d’autres investisseurs tels que des actionnaires privés. C’est à cette aune qu’il faut juger son action. Le renouvellement de la doctrine d’investissement devrait permettre de prendre en compte le facteur de localisation des entreprises dans la mesure où la question du maintien des centres de R&D dans les secteurs stratégiques paraît essentielle.

Pour le rapporteur, l’importance du rôle de l’APE comme instrument d’une politique industrielle renouvelée de l’État ne fait aucun doute, d’autant que ces actions sont complémentaires de celles de Bpifrance dont il est par ailleurs actionnaire. Il faudrait ainsi que la question de la protection des activités stratégiques soit reliée à l’action de l’APE, afin d’envisager le sauvetage d’entreprises stratégiques par une prise de participation de l’Agence des participations de l’État.

Pour autant, il apparaît nécessaire de renouveler sa doctrine d’intervention en prenant plus explicitement en compte la question du maintien des entreprises sur les territoires afin de pouvoir garder des centres de R&D en place, d’organiser un débat annuel tant sur le rôle de l’État actionnaire que sur sa doctrine dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances, et de créer un nouveau fonds souverain dédié à la participation dans les secteurs d’avenir, sachant que pour se développer ses secteurs ont besoin d’un actionnariat stable.

L’activité de ce fonds souverain devra s’inscrire dans le respect des règles européennes relatives aux aides d’État (voir infra. en deuxième partie) en étant des prises de participation gérées comme un investisseur avisé.

Ce renouvellement du rôle de l’État actionnaire justifiera que le Gouvernement rende compte devant le Parlement, de manière annuelle, de ses choix et de ses opérations en termes d’investissement.

DeuxiÈme partie : une politique industrielle dont les objectifs et les moyens doivent être redÉfinis à l’aune des dÉfis environnementaux et des nouvelles conditions de production

L’industrie française fait aujourd’hui face à trois principaux enjeux. En effet, elle est confrontée à des mutations rendues nécessaires par la conduite de la transition énergétique et la lutte contre le dérèglement climatique. Dès lors, elle doit réinventer son modèle de compétitivité face à la transformation de la concurrence mondiale. L’augmentation de l’effort de recherche et développement (R&D), dans le cadre d’une stratégie résolument tournée vers l’industrie de demain, peut permettre de positionner favorablement la France dans la réponse à ce défi. Enfin, l’industrie a un rôle clé à jouer dans la garantie de la souveraineté économique du pays et de l’Union européenne (UE). À ce titre, l’association des acteurs publics et privés sera déterminante pour l’actualisation du pacte productif national et européen.

I. Accompagner les mutations nÉcessaires au regard des enjeux de la transition ÉnergÉtique et de la lutte contre le dÉrÈglement climatique

Face à la dégradation de l’environnement et du renforcement de la régulation pour en prévenir les conséquences, les entreprises ont aujourd’hui à engager des investissements importants pour renouveler leur mode de production et répondre aux exigences d’une économie soutenable.

L’industrie française peut contribuer à relever les défis de la transition climatique et énergétique en s’appuyant sur ses atouts historiques, ainsi qu’en favorisant la création de nouvelles filières au service de l’émergence d’un pacte productif plus respectueux de l’environnement.

Ainsi, la France a l’opportunité de valoriser ses avantages comparatifs et de se positionner sur les technologies d’avenir afin de prendre le chemin de la réindustrialisation. Dans ce contexte de changement des modes de production, l’action et l’engagement des pouvoirs publics sont essentiels pour permettre à l’industrie française de réussir sa consolidation et sa transition.

A. Des entreprises confrontÉes à l’obligation de renouveler leurs produits et leurs modes de fabrication face aux exigences d’une Économie dÉcarbonÉe et soutenable

Publiée en août 2021, la première partie du sixième rapport du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) ([357]) expose des prévisions climatiques pessimistes et un constat alarmant pour la planète. Alors que la température de la planète devrait augmenter de 1,5 °C dès 2030, soit une décennie plus tôt que la précédente prévision du GIEC, la responsabilité de l’activité humaine dans le réchauffement climatique est reconnue sans équivoque.

À la lumière de ce constat, l’adaptation du tissu productif à la réalité du changement climatique est inévitable. Ainsi, France Stratégie note dans sa contribution transmise à la commission d’enquête le besoin de refondation et d’élargissement des politiques industrielles afin de changer en profondeur les modes de production et de consommation ([358]).

Par son impact sur l’environnement mais également par sa faculté à porter des innovations décisives, la transformation de l’industrie apparaît comme un impératif face à l’enjeu de préservation de la civilisation humaine. Toutefois, les conséquences de cette transition sur les entreprises doivent être anticipées afin de les accompagner dans l’adaptation de leur modèle de production.

1. La transition énergétique et climatique affecte en profondeur le tissu industriel français

a. Le défi de la transition énergétique

L’industrie a un rôle clé à jouer pour bâtir une économie résiliente. En effet, comme évoqué par M. Éric Keller, secrétaire fédéral de la Fédération FO Métaux lors de la table ronde des organisations salariales représentées au sein du Conseil national de l’industrie (CNI), renforcer l’industrie « c’est lui donner les moyens de relever les grands défis de l’humanité » ([359]).

L’Europe est devenue le premier continent à s’engager sur la neutralité carbone en 2050, notamment grâce à un soutien de long terme de la France pour cette initiative. Le 14 juillet 2021, la Commission européenne a ainsi présenté douze textes législatifs pour un « paquet » intitulé « Fit for 55 » – « Ajustement à l’objectif 55 ». L’objectif poursuivi est d’adapter les politiques de l’Union européenne en vue de réduire d’au moins 55 % les émissions de gaz à effet de serre en 2030 par rapport à 1990 puis d’atteindre un solde d’émissions net nul d’ici à 2050. Parmi les mesures principales de ces propositions, le passage à 100 % de voitures et véhicules utilitaires légers neufs « zéro émissions » à partir de 2035 illustre un fort niveau d’ambition avec des conséquences industrielles directes.

La plupart des entreprises sont aujourd’hui déjà mobilisées sur les questions environnementales. M. Nicolas de Warren, président de l’Union des industries utilisatrices d’énergie (UNIDEN), affirme que « la neutralité carbone en 2050 est le véritable enjeu stratégique pour notre industrie » ([360]).

L’UNIDEN a partagé auprès de la commission d’enquête les résultats de sa contribution au travail du rapport du Réseau de transport d’électricité sur les « futurs énergétiques 2050 » ([361]) : le scénario étudié par l’UNIDEN conclut que la consommation électrique de l’industrie en France devrait passer de 115 térawattheures (TWh) en 2019 à un point médian de 385 TWh à horizon 2050. Le facteur de disponibilité des besoins d’électricité pour la seule industrie dans son ensemble s’élève donc à 3,3.

Pour M. Nicolas de Warren, « l’articulation entre une politique énergétique volontariste, en particulier sur l’électricité, associée au gaz "bas carbone" avec l’utilisation de la biomasse, sera une des conditions essentielles de la réussite de la future politique industrielle » ([362]). Ainsi, la politique industrielle des trente prochaines années ne pourra pas faire l’économie d’une intégration profonde de la politique énergétique. Le rôle de l’État sera déterminant pour « accompagner ces investissements importants » ([363]) comme l’appelle de ses vœux M. Stéphane Lepeu, président de CDMO France, les industries étant contraintes de s’engager au plus vite sur le chemin de la transition énergétique.

b. Vers une industrie écoresponsable

L’industrie est aujourd’hui engagée dans une épreuve de réduction des émissions de dioxyde de carbone et des déchets non recyclables. Comme l’affirme M. Louis Gallois, l’exigence d’une industrie écoresponsable signifie que « les processus de production et les produits devront être faiblement émetteurs de dioxyde de carbone (CO2) » et qu’il sera nécessaire « de s’orienter vers des produits qui bénéficieront à l’avenir d’un monde moins gaspilleur, plus économe en ressources et moins émetteur de CO2 ». ([364])

Les secteurs concernés par cette nouvelle exigence sont potentiellement nombreux : M. Louis Gallois évoque ainsi « la santé, l’agroalimentaire, les plastiques biodégradables, les systèmes de régulation électrique, les matériaux isolants ou encore les nouveaux matériaux, liste à laquelle j’ajouterai le nucléaire, bien qu’on puisse en débattre ».

La décarbonation de l’industrie est un enjeu important puisqu’elle représente 18 % de la totalité des émissions de gaz à effet de serre, c’est-à-dire plus que sa part relative dans le PIB de la France ([365]). Lors de son audition, Mme Agnès Pannier-Runacher, ministre déléguée auprès du ministre de l’Economie, des finances et de la relance, chargée de l’Industrie, a affirmé que « si on veut réussir la transition écologique, ce sera en réindustrialisant notre pays » ([366]). En effet, une démarche d’écologie responsable consiste à assumer de produire en France en respectant les précautions requises plutôt que d’envoyer des productions polluantes dans des pays aux contraintes socio-environnementales minimales.

Afin de parvenir à l’objectif de neutralité carbone en 2050 affiché par la Commission européenne, la décarbonation doit être conduite pour tous les procédés industriels. Ainsi, le chercheur M. Sylvain Pichetti a relevé devant la commission d’enquête que « chaque filière industrielle doit avoir sa propre feuille de route de décarbonation » sur le fondement de « ruptures technologiques à préparer et à mener » ([367]).

À ce titre, la direction générale des entreprises (DGE) a établi avec les principales filières qui émettent 60 % des émissions totales du secteur industriel « des stratégies communes de décarbonation, reposant sur des engagements réciproques ». Le directeur général des entreprises M. Thomas Courbe a évoqué lors de son audition le financement de 141 projets de co-investissement pour décarboner la production, ce qui représenterait un gain de « 2,8 millions de tonnes carbone équivalentes chaque année » ([368]).

c. Des modes de transport plus écoresponsables pour l’industrie

Dans le même ordre d’idée, il importe de prendre en compte l’empreinte carbone du transport de marchandises industrielles.

En 2019, le transport est le secteur émettant le plus de gaz à effet de serre (GES) en France avec 136 Mt de CO2, soit 31 % de l’inventaire national de GES. En 1990, la part des transports, deuxième des secteurs les plus émetteurs, représentait 22 % du total national. Les poids lourds, bus et cars, réalisent 6 % de circulation en 2019 (en véhicules-kilomètres) et assurent 80 % des marchandises transportées.

En 2019, 86 % du transport intérieur terrestre de marchandises (exprimé en tonnes.kilomètres) s’effectue par la route. 34 % du transport de marchandises est réalisé par des véhicules routiers étrangers, et 7 % par des véhicules utilitaires légers sous pavillon français. L’augmentation du trafic intérieur de marchandises (+ 36 % depuis 1990) s’est essentiellement réalisée au profit du transport international sous pavillon étranger qui a été multiplié par plus de 3 depuis 1990.

Le transport ferroviaire de fret représente 9 % du transport intérieur de marchandises mais l’ensemble des émissions de GES des trains est négligeable : 0,3 % des émissions du secteur des transports. Le transport ferroviaire de fret régresse : – 38 % de tonnes.kilomètres depuis 1990 ([369]).

Il est donc nécessaire de revaloriser les modes de transport par rail et par route, en finançant mieux la rénovation et l’entretien de ces infrastructures.

d. Des secteurs industriels tenus de réaliser des transitions face à un renchérissement de leurs coûts de production et des contraintes réglementaires nouvelles

L’accès à l’écoresponsabilité aura toutefois des conséquences sur la compétitivité « en raison des investissements et des surcoûts » ([370]) générés.

La régulation du système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE) est aujourd’hui visée par les acteurs de l’industrie concernés : le prix de la tonne de carbone sur le marché du dioxyde de carbone (CO2) a augmenté de 23 euros par tonne en janvier 2021 à 65 euros par tonne en octobre 2021. Cette volatilité du marché, influencée par l’objectif politique fixé par la Commission européenne d’augmenter le prix de la tonne de carbone, s’avère problématique pour les industriels. En effet, M. Nicolas de Warren a rappelé lors de son audition devant la commission d’enquête que « les industriels ont besoin de visibilité pour investir dans la décarbonation » ([371]). Il se prononce à ce titre en faveur d’une banque européenne du carbone qui viendrait compléter le SEQE-UE : elle « ne consisterait pas en une autorité de régulation, mais assurerait l’équilibrage du marché et le lissage des cours au quotidien comme le fait une banque centrale sur le marché monétaire ». L’objectif serait ici de s’assurer que le coût du carbone ne devienne pas excessif pour les entreprises et n’entrave pas leur capacité à dégager des marges pour innover et donc décarboner leurs usines.

La situation difficile du secteur automobile face à la transition

Depuis ces deux dernières années, M. Claude Cham, président d’honneur de la Fédération des industries des équipements pour véhicules (FIEV) note que « les conditions des marchés ont été particulièrement bouleversées » ([372]). La pandémie liée à la Covid-19 a entraîné un arrêt des usines en avril 2020. Elle a été suivie par une crise des composants électroniques provoquant des arrêts de production, tant au niveau des équipementiers que des constructeurs, et un renchérissement du prix des matières premières, de l’énergie et des coûts de transport. Ainsi les sociétés adhérentes de la FIEV ont réalisé un chiffre d’affaires d’environ 19 milliards d’euros en 2019, qui a chuté de 28 % pour s’établir à 13 milliards d’euros en 2020 avec la crise de la Covid-19. ([373])

La transition énergétique rapide aura des conséquences d’autant plus lourdes sur le secteur automobile et en particulier les sous-traitants que « le moteur thermique représentait un domaine d’excellence de la France, ce qui n’est pas encore le cas de la batterie » ([374]). M. Louis Gallois affirme ainsi être préoccupé par l’avenir des fournisseurs et sous-traitants de la filière automobile directement impactés par la transition énergétique. En effet, la transition vers l’électrique « supprimera environ 100 000 emplois dans la filière et l’électrification en créera entre 20 000 et 25 000 » avec un solde négatif qui sera donc massif, alors que l’industrie automobile française a déjà perdu 100 000 emplois en dix ans, passant de 500 000 à 400 000 emplois ([375]).

La transition du véhicule électrique au véhicule thermique est une révolution pour la filière automobile et lui impose de réinventer son modèle de fonctionnement. M. Luc Chatel, président de la Plateforme de la filière automobile (PFA), a ainsi indiqué lors de son audition que « la principale barrière à l’entrée dans l’automobile a longtemps résidé dans le coût du développement du moteur, de l’ordre de 5 milliards d’euros ». Or, celui du développement d’un moteur électrique ne devrait bientôt plus s’élever qu’à quelques centaines de milliers d’euros, ouvrant donc le marché de la construction automobile à de nouveaux acteurs en capacité de maîtriser cette technologie bien plus accessible ([376]). Il importe donc d’anticiper les problèmes qui s’élèveront en matière de formations et de mobilité à la suite du déplacement de ces nouvelles productions sur le territoire.

La FIEV demande à ce que « la neutralité technologique soit la règle fondamentale avant toute prise de décision et toute réglementation » et souhaite que « la persistance de véhicules hybrides rechargeables soit sanctuarisée au moins à l’horizon 2040 » dans le cadre de l’introduction de véhicules 100 % électrique ([377]). Enfin, la FIEV relève qu’il est nécessaire de permettre « une transition écologique acceptable pour les entreprises fortement engagées dans les moteurs à combustion interne, dont la demande restera importante dans de nombreux pays et pour les véhicules poids lourds ». L’accélération des objectifs fixés est une source de préoccupation : la FIEV défend un objectif de véhicules 100 % électrique en 2040, plutôt qu’en 2035 voire en 2030 comme l’envisagerait la Commission européenne, cette trajectoire présentant le risque de perdre le savoir-faire dont l’industrie automobile française dispose aujourd’hui.

L’objectif de production de 2 millions de véhicules électriques ou hybrides d’ici à 2030, annoncé par le Président de la République le 12 octobre 2021, est considéré comme n’étant « pas facile à atteindre » par la FIEV. En effet, le point de départ de la production française est aujourd’hui d’1,3 million de véhicules, contre 3,5 millions en 2005. En outre, le rythme de production devrait stagner pour les années prochaines à 1,5 million de véhicules produits par an en France.

Il est également impératif de tendre vers un prix accessible pour le consommateur des biens nécessaires à la transition comme le véhicule électrique. Le véhicule électrique affiche aujourd’hui un surcoût de 9 000 euros sur son prix de revient de fabrication (PRF) par rapport à un véhicule thermique selon la FIEV, l’objectif étant de parvenir à lisser cet écart pour le consommateur final à l’horizon 2030. Ces économies pourront être atteintes par la massification et l’optimisation du parc de batteries, mais aussi par un investissement dans des outils industriels de pointe qui pourrait être soutenu par les pouvoirs publics.

Enfin, le développement du véhicule électrique est dépendant de la politique énergétique et du déploiement des bornes de recharge. À titre d’exemple, France Stratégie estimait en 2016 qu’un parc automobile français composé uniquement de véhicules électriques consommerait près de 90 TWh par an ([378]). Ce surplus de consommation serait gérable, puisqu’il correspond à 20 % de la consommation d’électricité française ou à la quantité d’électricité exportée par la France en 2015. Le principal problème évoqué est le risque de concomitance des recharges : 30 millions de véhicules électriques se rechargeant en même temps à 3 kW nécessiteraient une puissance supplémentaire de 90 GW, soit un quasi-doublement de la demande de pointe actuelle. France Stratégie en conclut qu’une gestion intelligente devrait prévoir l’étalement de la recharge. Cette transition technologique est donc une politique systémique qui va au-delà du seul secteur automobile et implique l’action de l’État et de l’Union européenne.

2. L’accompagnement de la transition par les pouvoirs publics

L’accompagnement des pouvoirs publics est essentiel afin de permettre aux entreprises de répondre aux nouvelles contraintes nécessaires à l’atteinte de la neutralité carbone en 2050.

Selon une étude réalisée par PricewaterhouseCoopers Strategy ([379]) à la demande de l’Association européenne des équipementiers automobiles (Comité de liaison européen des fabricants d’équipements et de pièces automobiles – CLEPA), le choix unique de l’électrique pour la propulsion des véhicules de demain entraînerait la perte d’un demi-million d’emplois dans l’Union européenne :

– 226 000 nouveaux emplois sont attendus dans la production de propulsion électrique (en faisant l’hypothèse que l’UE dispose d’une filière de batteries), ce qui signifie une perte nette de 275 000 emplois (– 43 % d’emplois) d’ici à 2040 ;

– 501 000 emplois au sein des équipementiers motoristes ou fabricants de composants pour moteurs devraient devenir obsolètes si la technologie thermique est progressivement écartée d’ici à 2035 ;

– sur ce demi-million d’emplois, 70 % (359 000) seront très probablement perdus en seulement 5 ans, de 2030 à 2035, ce qui met en relief la brièveté des délais pour gérer des impacts sociaux et économiques considérables.

PwC Strategy a également évalué l’impact de trois scénarios différents du Pacte vert européen (Green Deal) sur l’emploi et la valeur ajoutée chez les équipementiers automobiles à travers l’Europe au cours de la période 2020-2040.

Ces scénarios comprennent une approche technologique mixte, l’approche « véhicules électriques uniquement » proposée par le paquet législatif Fit for 55, et un scénario de montée en puissance radicale des véhicules électriques.

Les trois scénarios supposent une électrification accélérée pour atteindre les objectifs climatiques, avec une part de marché élevée pour les véhicules électrifiés (véhicules électriques à batterie, véhicules électriques hybrides rechargeables et véhicules électriques hybrides complets) d’ici 2030 de plus de 50 %, près de 80 % et près de 100 %, respectivement.

Alors que les constructeurs automobiles ont une plus grande capacité à céder ou à internaliser des activités pour compenser une perte d’activité dans le domaine des moteurs thermiques, les équipementiers automobiles ne peuvent pas agir avec autant d’agilité, car ils sont liés par des contrats à long terme avec les constructeurs.

L’étude montre que les opportunités offertes par les véhicules électrifiés (véhicules électriques à batterie, véhicules électriques hybrides rechargeables et véhicules électriques hybrides complets) dépendent de la mise en place d’une filière d’approvisionnement en batteries profondément ramifiée dans l’Union européenne, dont le calendrier et la faisabilité sont encore incertains.

La France semble cependant parmi les pays les mieux placés pour être les foyers de la production de moteurs et systèmes de transmission pour véhicules électrifiés. L’emploi total dans le domaine de la sous-traitance automobile en France pourrait ainsi passer de 28 000 employés en 2020 à un nombre compris entre 31 000 et 42 000 employés en 2040 selon les scénarios. Au contraire, l’emploi dans les pays d’Europe centrale et orientale restera fortement dépendant du moteur à combustion.

M. Luc Chatel avance le chiffre de 17 milliards d’euros dans les cinq années à venir afin de « se donner une chance de devenir attractif pour de grands projets structurants » et « pour réussir à mobiliser des capitaux privés avec accompagnement public dans les technologies de demain (batterie, hydrogène, électronique de puissance, véhicule connecté) » ([380]). Ces estimations comprennent 8 milliards d’euros consacrés aux infrastructures de recharge, nécessaires au succès du véhicule électrique. D’après l’estimation présentée par M. Luc Chatel, le soutien financier de la sphère privée devrait s’élever à environ 30 % de cette enveloppe de 17 milliards d’euros.

M. Alexandre Saubot, président de France Industrie et vice-président du Conseil national de l’industrie (CNI), souligne que la contrainte temporelle est un facteur supplémentaire de contrainte pour les entreprises : la disparition du moteur thermique en Europe en 2035 représente une « échéance extraordinairement proche parce que le temps de l’industrie est très différent du temps politique et de celui du ressenti de l’opinion publique » ([381]).

Afin de répondre aux inquiétudes du secteur, Mme la ministre déléguée chargée de l’industrie a rapporté à la commission d’enquête que « le plan de relance automobile a permis d’accompagner 349 sous-traitants vers la modernisation et la diversification, dont une vingtaine de fonderies », en plus de la création d’un « fonds spécifique pour celles-ci, afin de soutenir les salariés dans leur rebond professionnel et d’anticiper les besoins en compétences » ([382]). Le Fonds avenir automobile 2 (FAA 2), créé par le ministère de l’économie, des finances et de la relance et géré par la Banque publique d’investissement (Bpifrance), a pour objectif de soutenir la filière automobile. Les données communiquées à la commission d’enquête par le directeur général de l’Agence des participations de l’État (APE) M. Martin Vial indiquent que la taille cible du FAA 2 s’élève à 525 millions d’euros ([383]). L’État et Bpifrance ont déjà participé à deux levées de fonds successives.

En outre, le directeur général des entreprises M. Thomas Courbe a indiqué que 402 projets d’investissement chez les sous-traitants automobiles ont été financés à travers le plan de relance « pour favoriser la diversification, la transition écologique ou la numérisation », « aider ces entreprises à rester compétitives et à accélérer leur transition » ([384]). Ces actions correspondraient chez ces sous-traitants à 1 milliard d’euros d’investissements de transformation.

Le rapporteur suggère qu’une évaluation soit réalisée par un groupe de personnalités qualifiées indépendantes : ce travail permettrait de chiffrer les besoins estimés pour préparer la transition rapide du secteur automobile prévue par le paquet législatif européen « Fit for 55 », afin que le FAA2 puisse être abondé chaque année ou des sources de financement déterminées.

D’autres secteurs fragilisés par la crise sanitaire et déterminants dans la réussite de la transition écologique du pays ont fait l’objet de fonds créés par le ministère de l’économie, des finances et de la relance :

– un fonds aéronautique géré par un fonds privé, qui vise à intervenir dans des ETI et des PME du secteur, pour lequel l’APE a contribué à hauteur de 200 millions d’euros aux côtés de Tikehau Capital ;

– un fonds dédié à la filière nucléaire doté de 200 millions d’euros en partenariat avec EDF, pour une contribution de l’État de 100 millions d’euros.

En outre, l’État actionnaire a participé à hauteur de 1,8 milliard d’euros au fonds de transition créé par le Gouvernement. Doté de 3 milliards d’euros, ce fonds vise à soutenir les entreprises frappées par la crise de la Covid-19, mais qui ne pouvaient bénéficier entièrement des fonds de solidarité ou des aides directes sur les charges fixes en raison de leur taille.

Les démarches d’écologie industrielle et territoriale peuvent également servir de moteurs de la compétitivité et de la réindustrialisation. À ce titre, la confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) salue dans sa contribution à la commission d’enquête les dispositifs mis en place par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) dans le cadre du plan de relance à destination des TPE-PME. Le « Tremplin pour la transition écologique » aurait ainsi bénéficié « à plus d’un millier de PME via des aides au diagnostic de gaz à effet de serre ou encore la modification de la chaîne du froid » ([385]).

Enfin, M. Nicolas Dufourcq, directeur général de Bpifrance, a souligné lors de son audition devant la commission d’enquête que l’un des axes de transformation des entreprises réside « dans le conseil et l’accompagnement humain des entreprises » ([386]). En effet, les dispositifs de financement seuls ne suffiront pas à répondre aux défis de la transition industrielle. D’après lui, « 60 % des PME ne possèdent même pas la base d’une gestion rationalisée ou lean management » qui constitue pourtant un préalable à la numérisation : il est donc pertinent que les entreprises puissent disposer d’une offre publique de conseil, notamment parce que les tarifs pratiqués par les grands cabinets sont hors de portée de la plupart des TPE et PME. À ce titre, Bpifrance a créé une société de conseil regroupant aujourd’hui 400 consultants, tout en renforçant en parallèle ses partenariats avec des sociétés externes. Les missions de conseil proposées par Bpifrance sont des interventions d’une durée variable, qui peuvent aller d’une journée à deux ans selon les besoins de l’entreprise et sont en principe facturées à la moitié du prix. Elles peuvent porter sur des sujets variés comme la refonte d’un plan stratégique, la formation au lean management, la numérisation ou la cybersécurité. L’offre de conseil de Bpifrance présente un taux de satisfaction de 98 %, selon son directeur général.

Dans la même logique, un parcours de formation en ligne gratuit intitulé « Bpifrance université » a été mis en place à destination des entrepreneurs. Cette formation permet de mesurer la « maturité industrielle » avec un outil d’autodiagnostic, de transformer le modèle économique d’une entreprise, ou encore de bénéficier des offres d’accompagnement de Bpifrance ([387]).

Le rapporteur propose de s’inspirer de ces exemples, particulièrement bienvenus dans un contexte de transition, et de renforcer l’accompagnement des TPE et PME dans la définition des compétences nécessaires au développement et à la transformation numérique de leur activité.

3. Des activités et produits parfois mis en cause à raison d’une évolution de leur acceptabilité sociale

Les implantations industrielles prennent en compte l’attractivité d’un territoire : au nom de la relance des activités industrielles, la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, dite « loi ASAP » a introduit d’importants aménagements aux dispositions relatives aux procédures environnementales et aux enquêtes publiques.

Certaines technologies n’existent pratiquement plus en Europe, comme « la fluoration, la nitration et la chloration – car elles requièrent des processus chimiques sales, odorants et générateurs de déchets », alors qu’elles constituent les premiers maillons des constituants assemblés par les laboratoires pharmaceutiques ([388]). Le professeur M. Philippe Mioche rappelle que « les élus locaux qui souhaiteraient développer l’industrie sur leur territoire se heurtent parfois à leurs administrés, qui ne souhaitent pas que des usines envahissent leur cadre de vie » ([389]). L’enjeu autour de l’acceptabilité de l’implantation est donc essentiel dans l’objectif de réindustrialisation, mais demeure sensible parce que « l’acceptabilité des usines passe par l’acceptation des risques inhérents à l’industrie » comme soulevé par la chercheuse Mme Anaïs Voy-Gillis ([390]).

À cet égard, les territoires dynamiques sur le plan des projets et des emplois industriels « sont ceux où sont présents un certain nombre d’indicateurs liés à un capital social » ([391]). M. Guillaume Basset, délégué au programme « Territoires d’industrie » au sein de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), souligne ainsi devant la commission d’enquête que « la poursuite et l’intensification de la politique de relocalisation sont étroitement liées à l’acceptabilité sociale de l’industrie qui varie fortement entre les territoires » ([392]). L’histoire industrielle du territoire peut alors jouer comme un facteur favorable à l’implantation de nouvelles industries. Un devoir de pédagogie, de recours à la participation citoyenne, d’échange avec des associations et des organisations non gouvernementales (ONG) sur les projets d’industrialisation peuvent être nécessaires pour renforcer l’adhésion autour d’une implantation.

M. Nicolas de Warren a par ailleurs partagé son expérience en tant que dirigeant au sein du groupe chimique Arkema, qui possède 27 usines en France, dont 15 sites « Seveso seuil haut ». D’après ses observations, « la question de l’acceptabilité est vécue au quotidien en matière de maîtrise et de prévention des risques chimiques ». Il affirme qu’il est « incontestable que le niveau d’acceptabilité des riverains a diminué » : l’exemple du bassin de Lacq, qui bénéficiait « d’une forte acceptabilité malgré une très mauvaise empreinte carbone », a vu son lien avec les riverains se dégrader alors que les emplois se sont maintenus au même niveau ([393]).

Ces constats invitent à revoir les modalités de contact et d’échange avec les citoyens et à sortir d’un discours institutionnel figé. M. Nicolas de Warren propose de s’appuyer sur le dialogue citoyen et à « revisiter les modes de dialogue de manière moins institutionnelle, avec des retours d’expérience ». Il note que la conduite de différents plans de prévention des risques technologiques (PPRT) a suscité une « très forte adhésion », parce que « la population a compris que la connaissance de la nature même du risque et des dispositifs de prévention que nous envisagions dans le cadre prévu par la loi apportaient un degré de protection supplémentaire ». À l’appui de cette proposition, l’ancien député européen M. Édouard Martin souligne qu’il est nécessaire que « chaque citoyen qui le souhaite puisse être un acteur de la vie économique et industrielle de son territoire [...] même si la décision finale revient à l’État » ([394]).

Toutefois, on peut relever que l’évolution des modes de production et du niveau de contrainte des normes rend les usines « moins impactantes, plus faciles à accepter » selon M. François Blouvac, responsable du programme Territoires d’industrie à la Banque des territoires ([395]). M. Arnaud Schwartz, président de France Nature Environnement, note ainsi que « quand il y a un problème d’acceptabilité sur le territoire, c’est qu’il n’y a pas eu d’information, que les citoyens ont été prévenus d’un projet au dernier moment » ([396]).

Le renforcement de la sécurité dans l’industrie, notamment par le biais des inspections des ICPE, pourrait être un facteur supplémentaire d’acceptabilité des implantations industrielles. Les industriels de la « Vallée de la chimie », territoire de neuf communes au sud de Lyon qui représente 26 % des émissions de gaz à effet de serre de la métropole et un quart de sa consommation énergétique, ont entrepris depuis plusieurs années de réduire leurs émissions de polluants, d’améliorer leur efficacité énergétique et de renforcer la sécurisation de leur risque industriel. Cet exemple est représentatif de la prise en compte par des industries polluantes des exigences de la transition écologique sous l’impulsion des acteurs publics locaux. Toutefois, ces impératifs sont à concilier avec le temps long industriel et la mise en œuvre des projets ambitieux de transformation s’envisage selon un horizon pluriannuel ([397]).

Ainsi, l’adaptation des entreprises aux exigences de la transition écologique peut contribuer à renforcer l’acceptabilité des projets de réindustrialisation dans les territoires sous réserve d’une inclusion des parties prenantes, au premier titre les citoyens, dans le cadre d’une consultation globale sur le développement de leur territoire.

B. Une industrie nationale appelÉe À relever les dÉfis inhÉrents à l’Émergence de nouvelles activitÉs plus respectueuses de l’environnement

1. L’exemple des filières fondées sur l’exploitation de nouvelles énergies

L’industrie doit être abordée sous l’angle des technologies afin de répondre aux nouvelles préoccupations écologiques. En effet, comme le considère le directeur général des entreprises M. Thomas Courbe, l’industrie est « la solution pour la transition écologique de l’économie » ([398]). En outre, le professeur M. Xavier Jaravel souligne que les technologies de la transition énergétique représentent une opportunité « concernant la spécialisation des industries de demain et les gains à l’export » ([399]).

Ces secteurs sont des marchés presque entièrement nouveaux, mais qui seront très structurants pour la souveraineté nationale et européenne. Ainsi, l’hydrogène figure parmi les grands projets d’alliances industrielles européennes à l’étude. Ces investissements dans les transformations énergétiques de demain sont aussi le signe d’une politique industrielle plus volontariste et verticale, qui cherche à orienter les acteurs économiques vers les transformations nécessaires à la résilience de notre modèle social, économique et environnemental.

Le pari industriel sur l’hydrogène

La décarbonation de l’industrie peut donc passer par le développement de filières fondées sur l’exploitation de nouvelles énergies. À ce titre, la filière hydrogène bas-carbone constitue un véritable pari industriel. Deux milliards d’euros seront ainsi engagés d’ici 2022 dans le cadre du quatrième programme d’investissements d’avenir (PIA 4) lancé en janvier 2021, en articulation avec les financements du plan de relance et du plan France 2030.

Toutefois, l’hydrogène demeure une technologie coûteuse qui n’est pas encore mature. Le commissaire général de France Stratégie M. Gille de Margerie considère ainsi que « ce véhicule de stockage deviendra extrêmement intéressant dès lors que nous saurons produire un hydrogène vert de sorte qu’il devienne concurrentiel avec d’autres formes de stockage d’énergie », mais que « nous en sommes encore extrêmement loin » ([400]).

L’exploitation de l’hydrogène est particulièrement présente dans la vallée de la Seine : Air Liquide produit par exemple à Port-Jérôme 96 tonnes par jour d’hydrogène. Cependant, l’hydrogène de la vallée de la Seine est produit à partir de méthane au cours d’un procédé fortement émetteur de CO2 : 1 kilogramme (kg) d’hydrogène est produit pour 10 kg de CO2 émis. Cet hydrogène « gris » coûte 1,50 euro le kg, alors que l’hydrogène « vert », produit à partir de l’électrolyse de l’eau et qui nécessite des installations nouvelles et des quantités importantes d’électricité décarbonée s’échange entre 3,50 et 5 euros le kg. ([401])

Toutefois, le véritable enjeu est de « de produire sur notre territoire les différentes briques technologiques qui permettront de produire de l’hydrogène » afin de ne pas rester « dépendants de pays tiers pour des éléments clés de ce procédé comme l’électrolyseur » comme le souligne M. Frédéric Sanchez, président de l’Alliance industrie du futur (AIF) ([402]). Il s’agit donc de produire mais aussi de développer les utilisations de l’hydrogène. Le niveau européen semble le plus pertinent pour poursuivre cet objectif face à la concurrence d’acteurs comme les Américains qui ont choisi de disposer d’énergies fossiles à bas coût. À ce titre, le rapporteur préconise de poursuivre le développement à l’échelle européenne d’une filière de production des énergies renouvelables en s’appuyant sur la dynamique créée par les grandes alliances industrielles européennes.

2. Une industrie française tirant bénéfice d’une source d’énergie électrique sûre et abordable

Afin de permettre au tissu industriel actuel de continuer à exister, d’être compétitif, et de favoriser le déploiement de nouvelles industries, il est nécessaire d’assurer un approvisionnement fiable et accessible en électricité : le Haut-commissaire au plan François Bayrou considère que « la transition verte peut être une immense chance pour la France, grâce à sa production d’électricité décarbonée » ([403]).

La capacité à s’appuyer sur une énergie compétitive est essentielle afin de placer l’industrie française dans une position favorable pour aborder la transition écologique. Pour M. Christophe Beaux, directeur général du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), « il est nécessaire de ne pas renoncer à nos atouts compétitifs » car « l’énergie d’origine nucléaire est un avantage majeur pour le pays » ([404]).

En effet, les industries françaises électro-intensives se sont d’abord construites sur l’hydroélectricité et se sont développées ensuite avec l’émergence du parc électronucléaire durant les cinquante dernières années. M. Nicolas de Warren cite à l’appui de cette idée l’exemple de la plus grande unité d’aluminium d’Europe, Aluminium Dunkerque, « construite sur une articulation profonde avec le parc électronucléaire associé, grâce à un contrat spécifique signé avec Électricité de France (EDF) » ([405]).

Ainsi, la question de l’énergie est déterminante pour la capacité de l’industrie française à relever les défis de la transition écologique. Le Haut-commissaire au plan M. François Bayrou relève que « nous sommes dans l’obligation de disposer d’une énergie abondante, pilotable et sans émission de gaz à effet de serre si nous voulons respecter nos engagements » ([406]). À ce titre, il « n’y a pas de production d’électricité pilotable sans émission de gaz à effet de serre sans le nucléaire […] même si l’usage de cette énergie soulève des problèmes de coûts, du fait de la reconversion et de l’organisation de la fin de vie des centrales, du traitement des déchets ». Le développement des énergies renouvelables intermittentes peut donc se faire en parallèle de l’appui sur l’énergie pilotable d’origine nucléaire. En effet, notre capacité à défendre une énergie bon marché est un levier de participation à la réindustrialisation : les industries du futur exigeront un accès privilégié à une ressource électrique décarbonée et la France dispose d’un avantage comparatif dans ce domaine.

En outre, il est nécessaire d’anticiper la construction du nouveau cadre contractuel pour de futures relations avec le parc nucléaire historique en vue de la sortie de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) le 31 décembre 2025. Aujourd’hui, Électricité de France (EDF) doit céder aux fournisseurs alternatifs depuis 2012 100 TWh, c’est-à-dire 25 % de la production de son parc nucléaire historique, pour un prix de 42 euros par MWh.

Le sujet de l’accès à une énergie sûre et accessible est d’autant plus important que les tensions sur les prix pénalisent aujourd’hui les industriels. M. Nicolas de Warren a indiqué à la commission d’enquête que, depuis le début de l’année 2021, « le prix du gaz a été multiplié par cinq ou six, le prix de l’électricité par trois, ce qui revient à une évolution des prix moyens d’approvisionnement de l’ordre de 50 % » ([407]). Le rapporteur appelle donc à consolider la prise en compte des besoins de l’industrie dans la définition des politiques de planification de l’énergie.

3. La perspective d’une économie du recyclable

Dans un contexte de raréfaction des matières premières et de cohérence avec l’objectif de transition écologique, il convient d’étudier la possibilité de faire des matières tirées de la filière du recyclage et de la valorisation un atout pour la localisation d’industries sur le territoire.

a. L’économie du recyclable : une opportunité de réindustrialisation dans un contexte de transition

Afin de s’inscrire dans la démarche européenne engagée au travers des différents textes et initiatives européennes, comme le paquet économie circulaire de la Commission européenne publié le 30 mai 2018, il est en premier lieu essentiel de « considérer le déchet comme une ressource » ([408]), dans la logique renforcée notamment par la loi n° 2015-992 relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015. Rapporteur d’une résolution adoptée par le Parlement européen le 16 décembre 2015 sur le développement d’une industrie européenne durable des métaux de base ([409]), M. Édouard Martin a soutenu cette logique lors de son audition afin de « faire de nos déchets les matières premières et les richesses de demain » ([410]).

Source : ADEME, https://www.ademe.fr/expertises/dechets/passer-a-laction/eviter-production-dechets/reemploi-reutilisation

Le recyclage des déchets suit généralement en France le schéma suivant : ils sont ramassés pour le compte de la collectivité territoriale, puis envoyés dans un centre de tri où, après séparation, les produits confiés par erreur sont incinérés comme les déchets ménagers classiques et les déchets recyclables triés selon leur matière avant d’être vendus à des repreneurs. Ces derniers ont vocation à transformer les déchets pour qu’ils puissent de nouveau servir à la production.

Or certains déchets plastiques au recyclage à la fois peu complexe et coûteux font l’objet d’une forte demande en France, tandis que des plastiques de moindre qualité intéressent moins les repreneurs ([411]). Ainsi, 27 % des emballages plastiques français seraient envoyés en Europe et 2 % dans le reste du monde pour être recyclés selon l’éco-organisme Citeo. D’après la base de données de l’Organisation des Nations unies sur les échanges commerciaux, 385 000 tonnes de plastiques usagés français auraient été envoyées à l’étranger en 2019, dont 60 000 en Asie.

Si l’exportation de déchets est autorisée par la convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et leur élimination de 1989 ([412]), elle doit néanmoins répondre à un cahier des charges strict et la présence de matériaux dangereux doit être indiquée en amont. En pratique, il s’avère que de nombreux déchets non recyclables et pollués quittent la France en étant déclarés frauduleusement comme du plastique recyclable, alors que celui-ci fait l’objet d’une simple procédure d’information auprès du pays de destination.

En janvier 2018, la Chine, principal destinataire des plastiques usagés mondiaux, a abaissé le taux d’impuretés accepté dans les déchets reçus de 5 % à 0,5 %. Cette décision, assortie de contrôles renforcés, a dirigé les exportations mondiales de déchets usagés vers d’autres pays d’Asie du Sud-Est au cadre réglementaire moins restrictif. Certains pays de la région ont alors pris des mesures au regard de la dégradation de leur environnement causée par le traitement des déchets extérieurs : la Malaisie a ainsi restreint l’octroi de permis d’importation de déchets plastiques sur son territoire et a même renvoyé en mai 2019 150 conteneurs de déchets plastique, dont 43 vers la France, en raison de problèmes relatifs à la qualité des plastiques envoyés et à l’absence de permis valides.

Selon la Banque mondiale, la quantité de déchets produits par l’humanité devrait augmenter de 70 % d’ici à 2050 ([413]). Dès lors, une grande filière industrielle de gestion des déchets et des matières premières peut être une réponse à ce défi. Elle doit jouer un rôle vertueux face au caractère inadmissible de l’export de déchets ne respectant pas les normes internationales en vigueur. Il est donc souhaitable que le recyclage des déchets produits en France ait lieu sur le territoire national ou, à défaut, au sein de l’Union européenne. En effet, la proximité est la meilleure garantie pour responsabiliser le producteur de déchets.

En outre, le recyclage de déchets peut être une opportunité pour l’industrie française : il convient d’éviter de prélever dans la nature des matières vierges dont le stock n’est pas inépuisable et de favoriser l’économie circulaire par l’utilisation des matières recyclées et par l’identification de produits à manufacturer qui les incorporent. En effet, l’extraction des matières premières par le secteur minier représente 10 % de la consommation mondiale d’énergie. Les matières premières issues du recyclage (MPiR) sont des matériaux issus des collectes de déchets ménagers et déchets industriels, triés et préparés selon les cahiers des charges des industries consommatrices en aval. Ces MPiR sont utilisées pour produire des matériaux intermédiaires, comme les lingots d’aluminium, ou de nouveaux biens de consommation tels que des bouteilles en verre.

Dans le domaine de la sobriété productive, la directrice de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS) Mme Nadine Levratto indique que les technologies de production additive « permettent d’économiser énormément de matière » ([414]). En effet, la sobriété sur l’énergie, le numérique et les matières premières, peut être une source de gains pour les entreprises, par exemple sur leurs frais de fonctionnement. À l’appui de ce constat, le ministère fédéral allemand de l’économie et de la protection du climat (Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz – BMWi) organise depuis 2011 un prix Deutsche Rohstoffeffizienz-Preis pour la sobriété en matières premières qui récompense des entreprises allemandes s’étant distinguées dans le développement de procédés, de produits ou de services sobres en matériaux afin d’avancer dans la perspective d’une économie circulaire. Sous la supervision de l’Agence allemande des matières premières (Deutschen Rohstoffagentur – DERA), jusqu’à quatre entreprises et une institution de recherche reçoivent chaque année ce prix ([415]).

L’audition de la Fédération professionnelle des entreprises du recyclage (FEDEREC) a permis à la commission d’enquête de mieux saisir les enjeux des activités de collecte, tri et valorisation des matières. La FEDEREC constitue un maillon important de l’économie circulaire, avec 1 200 entreprises membres pour plus de 30 000 emplois : en outre, ces emplois sont peu « délocalisables » puisqu’ils dépendent directement de l’activité du territoire national. Le chiffre d’affaires du secteur se situe entre 8 et 9 milliards d’euros sur les huit dernières années, avec une forte dépendance à la volatilité des cours ([416]).

M. François Excoffier, président de la FEDEREC, considère que « la véritable mine de matières premières encore existante se situe désormais autour de nous, à ciel ouvert » ([417]). Cette « mine de surface » est constituée tout d’abord par la production industrielle historique : le décret n° 2016-288 du 10 mars 2016 a ainsi étendu l’obligation de tri et de valorisation du papier/carton, métal, plastique, verre et bois pour toute implantation produisant ce type de déchets, sauf celles produisant moins de 1 100 litres de déchets par semaine. Ce flux continu de matières à recycler est également alimenté par la consommation et par l’importation. Alors que peu de mines de métaux stratégiques se situent sur le territoire français, la France a l’occasion de s’enrichir grâce au recyclage en métaux stratégiques à la suite de l’importation de cartes électroniques, de composants et d’aimants.

Une étude publiée en avril 2017 sur l’évaluation environnementale du recyclage en France entre l’ADEME et FEDEREC met en évidence les bénéfices environnementaux générés par le recyclage : l’économie potentielle de CO2 liée au recyclage sur le territoire français s’élèverait en 2014 à 22,5 millions de tonnes d’équivalent CO2 ([418]).

Au niveau européen, le paquet « économie circulaire » de la Commission européenne, publié le 30 mai 2018, vient notamment renforcer les objectifs européens de recyclage et initie la mise en œuvre d’une stratégie sur les plastiques à usage unique. Ainsi, les objectifs de recyclage sont de 60 % pour les déchets municipaux et 70 % pour les déchets d’emballages recyclés d’ici à 2030. Les objectifs relatifs aux déchets d’emballages se déclinent par matériaux : papiers et cartons (85 % d’ici à 2030), métaux ferreux (80 %), verre (75 %), aluminium (60 %), plastiques (55 %) et bois (30 %).

Une étude publiée en février 2020 par le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) ([419]) donne une vision globale de plusieurs filières, des quantités collectées pour recyclage, du taux de collecte par rapport au gisement, ainsi que le taux d’incorporation des matériaux. Ce rapport a été établi notamment avec les données du bilan national du recyclage et de FEDEREC. Selon cette étude, 64,26 millions de tonnes de déchets sont collectées en vue du recyclage.

analyse de la collecte de matériaux destinés au recyclage

Source : CGEDD, Les filières de recyclage de déchets en France métropolitaine op. cit., p.47.

b. La structuration de la filière du recyclage

Plusieurs acteurs interviennent dans la chaîne de valeur du recyclage :

– les metteurs en marché sont chargés de l’écoconception, l’intégration de matières recyclées dans les produits manufacturés, et le financement des filières à responsabilité élargie des producteurs (REP) via les éco-organismes dont le rôle a évolué avec la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, dite « loi AGEC » ;

– les recycleurs préparent des matières premières pour l’industrie à partir des déchets postproduction et postconsommation ;

– les consommateurs ;

– les pouvoirs publics, qui donnent des conditions de développement du recyclage et de l’incorporation des matières recyclées par des incitations ou des obligations.

Sous l’égide du Conseil national de l’industrie (CNI) et au sein des comités stratégiques de filière (CSF), la FEDEREC joue un rôle d’interface entre le secteur du recyclage et les industries consommatrices de matières recyclées telles que la verrerie, la papeterie ou encore la sidérurgie. À travers le CSF, M. Manuel Burnand, directeur général de la FEDEREC, indique à la commission d’enquête que « différents axes sont développés en ce qui concerne l’intégration du numérique dans nos installations, la robotisation et l’innovation » ([420]).

c. Une activité exportatrice en raison du manque de filières de débouchés

La réponse de la FEDEREC au questionnaire de la commission d’enquête indique que la totalité du recyclage, c’est-à-dire la production des MPiR et la consommation, n’est pas toujours réalisable en France ([421]) :

– la production manufacturière s’est progressivement délocalisée dans d’autres pays d’Europe ou hors de l’Union européenne ;

– certaines filières sont saturées en France, à l’image du nombre de papeteries insuffisant pour consommer la totalité de la production de déchets papier et cartons ;

– de nombreux critères économiques conditionnent la vente des MPiR aux clients : qualités des MPiR acceptées, proximité, coûts de transport, prix d’achat, bilan carbone, concurrence entre les MPiR et la matière première extractive.

L’enjeu pour les MPiR consiste donc en l’adéquation de la quantité et la qualité des matières préparées avec les débouchés possibles, en tenant compte des besoins des entreprises consommatrices. Lorsque le besoin qualitatif ne peut être satisfait ou la quantité est trop importante, l’export est réalisé au-delà de la région, hors France voir hors Europe. Selon M. François Excoffier, « les seules ressources qui quittent nos pays voisins sont exportées en raison de l’absence de filière, très souvent pour des produits à faible valeur recyclée ou des produits composites » ([422]).

Les données communiquées à la commission d’enquête par la FEDEREC indiquent par exemple que les métaux non-ferreux, qui rassemblent notamment l’aluminium, le cuivre, le plomb et l’étain sont vendus à 45 % en France, à 51 % en Europe et à 4 % hors de l’UE. 64 % de la consommation des papiers cartons est réalisée en France, 32 % en Europe, et 4 % essentiellement en Asie. Les exportations hors de l’Union européenne sont donc très minoritaires.

Exportations de la filière recyclage

Source : Réponses écrites de la FEDEREC aux questions de la commission d’enquête, 3 décembre 2021.

Le rapporteur estime qu’il est nécessaire de penser l’économie du recyclage à partir du cycle de vie du produit : la création de filières de valorisation alimentant l’industrie localement peut permettre de contribuer à la réindustrialisation et à la transition écologique.

d. Une consolidation récente du soutien à la filière du recyclage

La ministre de la transition écologique Mme Barbara Pompili et la ministre déléguée auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance chargée de l’industrie Mme Agnès Pannier-Runacher ont annoncé au mois de septembre 2021 l’investissement de 370 millions d’euros supplémentaires sur la période 2021-2027, en plus des 200 millions d’euros déjà engagés pour l’économie circulaire afin de dynamiser l’ensemble du secteur.

Le plan de relance a suscité « une grande satisfaction au sein du secteur » pour la FEDEREC. M. François Excoffier a néanmoins annoncé devant la commission d’enquête qu’il « sera nécessaire de mettre aussi en place quelques mesures d’accompagnement pour les PME et les ETI » ([423]).

Cet effort vise à développer des filières de recyclage performantes et compétitives pour optimiser le recyclage et réincorporer des matériaux (plastiques, composites, textiles, métaux stratégiques, papiers et cartons) via un nouvel appel d’offres lancé par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).

Ces soutiens visent toutes les étapes de la chaîne de valeur du recyclage :

– la conception des produits, selon le principe que la mise sur le marché de produits plus facilement recyclables permet de produire des matières premières de recyclage de meilleure qualité et moins coûteuses ;

– la collecte, le tri des déchets et leur démantèlement, car ces étapes permettent de réduire le coût de mise à disposition de la matière aux industriels situés plus en aval dans la chaîne de transformation des déchets en nouvelles matières premières ;

– la préparation des matières premières de recyclage, pour qu’elles puissent répondre aux besoins des filières industrielles qui vont les utiliser ;

– l’incorporation de ces matières premières de recyclage dans de nouveaux produits, pour adapter l’outil productif national.

Enfin, pour M. Manuel Burnand, « un « recyscore » analogue au Nutriscore des produits alimentaires […] rendrait les enjeux plus lisibles pour le consommateur » ([424]). Le rapporteur estime qu’un débat sur la « recyclabilité » des produits pourrait être utilement engagé : un « score de recyclage », prenant en compte à la fois l’incorporation de matières recyclées et la recyclabilité du produit, permettrait de mieux informer les consommateurs et de soutenir l’économie du recyclage.

Les produits obtenant les meilleurs scores pourraient se voir appliquer un taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), assouplissement qui devrait préalablement être autorisé par l’Union européenne. Cette négociation avec nos partenaires de l’Union européenne pourrait entrer dans le cadre de la révision en cours de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée.

C. Les atouts en faveur d’une rÉindustrialisation dÉcarbonÉe

1. Le bilan carbone, un atout pour la localisation en France des activités productives

Selon l’Agence européenne de l’environnement, les émissions industrielles françaises représentaient en 2020 environ 65 mégatonnes de dioxyde de carbone (Mt CO2) pour un total de 454,8 Mt CO2 équivalent, contre 839,7 Mt CO2 pour l’Allemagne. Ce bilan carbone plutôt favorable constitue un atout pour la localisation des industries dans le contexte de la transition énergétique.

D’après M. Emmanuel Jessua, directeur des études au sein de Rexecode, « la France représente moins de 1 % des émissions de gaz à effet de serre » : à ce titre, l’enjeu principal est « de développer sur notre sol des technologies qui contribueront à la croissance économique française et à la résolution de l’équation environnementale mondiale » ([425]). Ce positionnement favorable peut donc permettre à la France d’attirer des industries en quête d’une énergie accessible, décarbonée, et donner un avantage comparatif aux industries françaises.

M. Alexandre Saubot, président de France industrie, note que « ces dernières années, en France, nous avons réduit les émissions de carbone, mais augmenté notre empreinte carbone » ([426]). À cet égard, selon l’étude commandée par l’UNIDEN à Deloitte et transmise à la commission d’enquête ([427]), la désindustrialisation s’est traduite entre 1995 et 2015 par une dégradation corrélative de l’empreinte carbone de la France. Ainsi, les émissions nationales auraient « diminué de plus de 17 % entre 1995 et 2015 (passant de 554 à 457 Mt CO2) », alors que l’empreinte carbone de la France aurait « augmenté de 18 % (passant de 623 à 731 Mt CO2), du fait des importations ». La substitution de la production nationale par des flux commerciaux d’importation majoritairement intra-européens, mais pas uniquement, aurait donc conduit à une dégradation de l’empreinte carbone.

Ainsi, la perspective d’une réindustrialisation ambitieuse mais réaliste pourrait contribuer à une réduction de l’empreinte de carbone de la France.

2. La nécessité d’un ajustement carbone aux frontières de l’Union européenne et les difficultés de sa mise en place

Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) est un sujet porté par la France depuis au moins 2007. La Commission européenne en a fait une proposition concrète dans le cadre du paquet « Fit for 55 », à la demande de la France et avec l’assentiment d’autres États membres. L’objectif serait de taxer des produits fortement carbonés à l’importation en Europe. En effet, un produit consiste en un ensemble de pièces qui peuvent venir de pays différents. Or, la France bénéficie d’un mix énergétique avantageux en termes de CO2 par rapport à de nombreux pays concurrents. Le MACF permettrait donc d’égaliser les conditions de concurrence au niveau international pour que chacun intègre la contrainte carbone dans ses coûts et ses prix.

La ministre déléguée chargée de l’industrie a précisé lors de son audition que « sous la direction de Mme Barbara Pompili, ministre de la Transition écologique, s’engagera une réflexion autour du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières pour appliquer, en particulier aux importations d’acier, de ciment, d’engrais, d’aluminium, un prix du carbone équivalent à celui pratiqué sur le marché carbone européen » ([429]).

La FIEV souligne devant la commission d’enquête que le succès de ce mécanisme en faveur de la décarbonation des mobilités dépend de la « prise en compte des émissions sur l’ensemble du cycle de vie des véhicules, c’est-à-dire "du gravier à la tombe" et non pas seulement à la sortie des émissions des véhicules » ([430]).

M. Nicolas de Warren attire toutefois l’attention de la commission d’enquête sur les risques d’exécution de ce mécanisme. Certains États de l’Union, au premier titre l’Allemagne, pourraient se satisfaire d’un succès diplomatique entérinant la création de ce dispositif tout en le contournant d’un point de vue juridique pour le rendre ineffectif. En effet, des mesures de rétorsion commerciale visant l’industrie européenne pourraient être utilisées par les pays affectés significativement par le MASF.

En outre, ce dispositif sera déféré à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) par des États tiers qui pourraient revendiquer une présomption d’effet équivalent entre leurs systèmes en place et le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE). L’Union européenne devra donc administrer devant l’OMC la preuve que le dispositif SEQE-UE est plus performant que les dispositifs visés. Or la Chine a déjà pris en compte la perspective de cette compensation carbone en Europe : elle possède un marché carbone national en place depuis le 1er juillet 2021. Ainsi, le « contrôle (monitoring) doit être au cœur des négociations politiques » ([431]).

Dans le domaine de la chimie et du médicament, M. Vincent Touraille, président du Sicos biochimie, souligne qu’il « n’est pas possible de continuer à ignorer que certains principes actifs arrivent de pays où les critères environnementaux sont moins exigeants » ([432]) et plaide pour le renforcement du contrôle qualité par des inspecteurs nationaux sur les sites étrangers en contrepartie de leur accès au marché. Il ajoute qu’un « système qui vérifierait que nos contractants respectent un certain nombre d’obligations qualitatives, sociales ou environnementales serait une mesure favorable pour établir des coûts comparables avec nos concurrents ». Cette forme de « MACF élargi » à des critères sociaux et qualité pourrait être mise à l’étude en fonction des premiers résultats du MACF.

Enfin, M. Manuel Burnand, directeur général de la FEDEREC, souligne que « la mise en place d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE pourrait engendrer des difficultés de mesure » ([433]) : en effet, le rassemblement des informations et leur objectivisation sur une chaîne de valeur complexe sera une tâche difficile et source de contestations. Ces réserves sont partagées par M. Christophe Beaux, directeur général du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), qui considère que « cette taxe serait aisément calculable pour des produits simples comme le ciment, mais son calcul serait plus ardu pour des produits complexes semi-finis, car il faudra alors identifier la quantité de carbone pour chaque composant » ([434]). Des comportements d’optimisation de la part des producteurs localisés dans des pays hors de l’Union européenne sont à prévoir. En outre, compte tenu de la complexité du MACF, le rapporteur estime indispensable de prévoir la mise en place de mesures d’accompagnement spécifiques pour les TPE-PME afin de ne pas leur ajouter des tâches supplémentaires disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi.

3. Le captage et stockage géologique du carbone (CSC) en France : un potentiel à confirmer pour atteindre l’objectif de neutralité carbone

Lors de la révision de la « stratégie nationale bas carbone » (SNBC) en 2020, le captage et stockage géologique du CO2 (CSC) a fait son apparition pour contribuer à l’équilibre entre les émissions résiduelles et le puits de carbone français. L’objectif affiché de réduction des émissions de CO2 lié au CSC est de 15 Mt CO2 par an, dont 5 Mt CO2 par an dans le secteur industriel pour une mise en œuvre à partir de 2030 car la solution n’est pas encore pleinement mature et présente des inconvénients.

En effet, selon un avis de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) publié en 2020 sur le captage et stockage géologique du CO2 en France, celui-ci présente « un potentiel limité » ([435]). D’après cet avis, « en considérant le développement d’une infrastructure de transport de CO2, la mise en place de sites de stockage géologique de CO2 et une faible opposition sociétale, le potentiel de captage et stockage de CO2 serait de 24 Mt CO2/an ».

Au regard des contraintes techniques, géologiques et économiques, l’ADEME identifie trois zones industrielles où le CSC pourrait être mis en place grâce à la présence d’infrastructures favorables, comme des canalisations de transport, la concentration de sites industriels et des capacités de stockage géologique. Une première estimation de l’ADEME conduit ainsi à un gisement « pouvant aller jusqu’à 24 MtCO2/an d’émissions qui pourraient être captées sur trois zones autour de Dunkerque, Le Havre et Lacq, dont 90 % seraient stockées en mer hors du territoire français ».

Émissions nationales et potentiel de captage et stockage gÉologique du carbone en France

Source : ADEME

Pour l’ADEME, le CSC doit être envisagé sur les émissions de CO2 incompressibles résultant d’une politique de réduction à la source : il est donc préférable de « commencer par les actions les plus matures et les plus performantes ». En outre, le coût du CSC est encore loin d’être compétitif avec un coût de 100 à 150 euros par tonne de CO2 évité, pour un coût entre 20 et 25 euros par tonne pour les technologies les moins chères dans le secteur industriel. Ainsi, l’ADEME souligne que « le CSC restera une solution coûteuse car elle n’est adaptée qu’aux sites très fortement émetteurs, en nombre limité, et nécessite des adaptations au cas par cas ». Tous les sites émetteurs inférieurs à 100 kt CO2/an sont donc écartés du gisement, c’est-à-dire plus de 90 % des sites français.

Enfin, le CSC doit relever le défi de l’acceptabilité au regard des risques technologiques et sanitaires potentiels : en Europe, l’intégralité des projets CSC onshore ont été arrêtés à cause d’une forte contestation des habitants proches des sites de stockage géologique. Les territoires devront donc être impliqués au plus haut niveau pour développer cette technologie, en partenariat étroit avec la société civile. Malgré les limites exposées, le rapporteur appelle à s’inspirer du projet de captage de carbone en cours de développement par les industriels de l’axe Seine en ce qu’il représente une solution en faveur de la décarbonation de l’industrie.

Source : Les Échos, ADEME.

II. la recherche et le dÉveloppement au cœur de la COMPÉTITIVITÉ ET de la rÉussite de « l’industrie du futur »

L’innovation et la recherche et développement (R&D) sont deux processus exigeant un effort de long terme. Il convient de poursuivre l’évaluation des dispositifs mis en place en leur faveur à l’aune de l’objectif de réindustrialisation, mais également de renforcer les dynamiques d’écosystèmes industriels à partir de synergies entre les acteurs publics et privés, ainsi que de rénover le rôle des agences chargées de promouvoir l’innovation en s’inspirant des succès étrangers.

Le positionnement de gamme de l’industrie française a été identifié en première partie de ce rapport comme un des facteurs de la désindustrialisation de la France. Une montée en gamme est nécessaire afin de prendre le chemin de « l’industrie du futur » et de redonner aux entreprises industrielles les moyens d’investir. Enfin, l’approfondissement de la structuration des filières peut permettre de conforter la transition et la modernisation de l’industrie française.

L’industrie étant une activité du temps long, il apparaît nécessaire au rapporteur de rééquilibrer leur gouvernance dans un sens favorable à la défense de leur avenir plutôt que de leur rentabilité immédiate, notamment en cherchant à inventer un nouveau modèle de gestion laissant une plus grande place aux salariés dans la détermination des grandes orientations des entreprises.

A. Stimuler l’innovation et la recherche et dÉveloppement

1. L’évaluation des investissements décidés dans le cadre des plans

Compte tenu de l’ampleur des financements mobilisés, à savoir 57 milliards d’euros sur l’ensemble de la période hors quatrième programme d’investissements d’avenir (PIA 4), l’évaluation des plans d’investissement est indispensable.

Lors de leur audition devant la commission d’enquête, M. Christian Charpy, président de la première chambre de la Cour des comptes et M. Marc Fosseux, conseiller référendaire à la première chambre de la Cour des comptes et auteur du référé sur la mise en œuvre du PIA, ont relevé plusieurs difficultés dans l’articulation des plans. En effet, ceux-ci poursuivent « des objectifs très proches, mobilisent des moyens qui s’empilent les uns sur les autres et s’appuient sur des opérateurs en général identiques : la Caisse des dépôts et consignations, Bpifrance, l’ADEME » ([436]). Le perfectionnement du PIA passe par « une amélioration de son suivi et de son pilotage, aujourd’hui encore trop marqués par une approche administrative et budgétaire et insuffisamment par des outils de performance et de contrôle interne ».

Au sujet de l’évaluation des investissements, la Cour des comptes considère comme « positif » le renforcement du rôle du comité de surveillance des investissements d’avenir dans le cadre de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021. Le référé de la Cour des comptes ([437]) propose plusieurs pistes afin de renforcer l’évaluation qui, bien qu’inscrite dès le départ au cœur des PIA, reste encore partielle et inégale. Il est nécessaire de généraliser les évaluations à mi-parcours, notamment parce que les projets s’avèrent souvent plus longs qu’envisagés et peuvent nécessiter des réorientations en cas d’échec.

L’articulation du PIA avec les autres programmes nationaux d’investissement pourrait être clarifiée : le grand plan d’investissement, le Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII) ou encore le plan France 2030 s’ajoutent aux plans d’investissement pour l’Europe (« plan Juncker ») et le programme InvestEU. En effet, selon la Cour des comptes, « la notion d’investissement stratégique, considérée comme vertueuse par principe, risque de se diluer si la poursuite du PIA et la juxtaposition de nouveaux plans ne sont pas précédées par la définition d’une doctrine globale d’investissement ».

En outre, MM. Christian Charpy et Marc Fosseux regrettent devant la commission d’enquête de ne pas disposer de « suivi détaillé, à jour, effectif, des investissements et des risques portés par l’État ainsi que des retours financiers lorsque celui-ci finance directement, ou par le biais de fonds ou de fonds de fonds, des entreprises ou des start-ups ». Le rapporteur partage la recommandation n° 5 du rapport de la Cour des comptes sur le PIA qui pourrait être utilement reprise dans le présent rapport ([438]).

Le SGPI a une mission d’évaluation socio-économique des investissements publics de l’État, des collectivités territoriales et des opérateurs de l’État. Pour tout projet d’investissement public d’un montant supérieur à cent millions d’euros, le secrétariat général pour l’investissement est chargé, au nom du Premier ministre, d’émettre un avis sur la pertinence du projet en termes de retombées socio-économiques. Lors de son audition, Mme Géraldine Leveau, secrétaire générale adjointe du SGPI, a indiqué à la commission d’enquête que « l’effet de levier moyen est un rapport de 1,2 entre les montants apportés par le PIA et ceux levés par ailleurs » ([439]).

La question de l’utilisation des financements et de leur contrôle par le SGPI peut se poser : les financements portent sur des projets précis et non sur la stratégie globale des entreprises. Comme souligné par Mme Géraldine Leveau, « une fois le projet terminé, le SGPI ne peut pas intervenir sur les autres décisions des bénéficiaires. Il n’y a pas de corde de rappel ». La présence de jalons opérationnels ou technologiques aux projets financés a néanmoins permis d’arrêter « des structures créées dans le cadre du premier PIA qui se sont avérées en échec ».

L’amélioration récente de l’évaluation est une perspective à encourager. Le rapport d’évaluation remis en décembre 2019 au Premier ministre par Mme Patricia Barbizet, présidente du comité de surveillance des investissements d’avenir, préconisait déjà de procéder à des évaluations en cours de mise en œuvre des stratégies. Mme Géraldine Leveau rappelle que le SGPI a « défini une dizaine d’indicateurs par stratégie, nous permettant de dresser un état à date de l’écosystème français sur telle ou telle thématique, et de suivre cet état dans la durée » : le suivi annuel de ces indicateurs sera ensuite rapporté dans le rapport annuel de performance au Parlement dans le cadre de l’examen de la loi de règlement.

2. Créer les conditions d’une amélioration de l’effort en faveur de la R&D

a. Améliorer l’effort de R&D

Pour M. Louis Gallois, « l’effort de recherche représente un point clé » ([440]). Avec 2,20 % du PIB consacré à la recherche intérieure en 2018, la France est cependant en dessous de la moyenne de 2,38 % du PIB des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et encore loin de l’objectif de 3 % fixé par l’Union européenne dans le cadre de la stratégie Europe 2020. Ce taux de 2,20 % se répartit pour 1,4 % à l’industrie et pour 0,8 % au secteur public, où il était de 1,3 % en 1995, soit une diminution de dix milliards d’euros chaque année.

Entre 2008 et 2019, le taux de dépenses de R&D est resté légèrement supérieur à 2 % du PIB, alors que ce taux est aujourd’hui de 3,5 % en Suède et de 3,2 % en Allemagne. L’Allemagne a continué à accroître ses crédits en R&D à hauteur de 11 % entre 2011 et 2018. Dans la même période, la France a diminué ses crédits alloués pour les sciences de la vie de 28 % alors qu’ils étaient déjà deux fois inférieurs à ceux de l’Allemagne ([441]). Pour atteindre un niveau d’investissement comparable à l’Allemagne, M. Pierre-André Buigues, professeur à la Toulouse Business School, estime qu’il faudrait « dépenser 25 milliards d’euros de plus chaque année » et « se tourner vers les technologies avancées » ([442]). Pourtant, d’après la contribution de France Stratégie à la commission d’enquête ([443]), la France est deuxième parmi les pays de l’OCDE dans le total des aides avec une dépense équivalente à 0,4 % du PIB en faveur de la R&D.

Le rôle de l’industrie en matière de contribution à la R&D est essentiel. Mme Agnès Pannier-Runacher, ministre déléguée chargée de l’industrie, rappelle que « près de 70 % des dépenses privées de recherche et développement viennent de l’industrie manufacturière, qui ne représente pourtant qu’environ 10 % du PIB » ([444]). D’après la schématisation présentée par M. Mohamed Harfi de France Stratégie, pour cent euros de valeur ajoutée dans l’industrie, l’industrie dépense onze euros en R&D. L’intensité de la R&D a augmenté de près de 25 % depuis le début des années 2000 ([445]). Si l’industrie pesait le même poids qu’au début des années quatre-vingt, soit 24 % du PIB, l’objectif de la stratégie de Lisbonne fixé en 2000 aurait été dépassé avec 3,5 % du PIB.

Ce surcroît de R&D pourra en retour contribuer à la montée en gamme nécessaire de l’industrie française. M. Pierre Luzeau, président du comité exécutif du groupe Seqens, note qu’il est nécessaire « d’accélérer la recherche, le développement et l’industrialisation de technologies clés qui favorisent les standards de qualité, de sécurité et de respect de l’environnement » : elles sont un atout pour la France et permettent également de créer une barrière à l’entrée pour les industriels concurrents qui suivraient des réglementations moins exigeantes ([446]).

La Cour des comptes a publié le 29 juillet 2021 un « audit flash » critique sur l’utilisation des deniers publics dans le financement de la recherche publique dans la lutte contre la pandémie de Covid-19 ([447]). Si cet audit révèle une dispersion excessive des financements et un défaut d’organisation, il relève que les « efforts financiers exceptionnels ne sauraient compenser le déficit de financement antérieur à la crise ». En effet, « les réussites et les échecs de la recherche s’inscrivent dans la durée ». De surcroît, Mme Anne Perrot rapporte que « la Banque mondiale a montré que la France se classait 32e sur les liens entre universités et industries, derrière la Suisse, l’Allemagne, la Grande-Bretagne ou les États-Unis » ([448]).

Au regard de ce constat, le rapporteur préconise d’améliorer l’effort en faveur de la R&D avec pour objectif de dépasser le seuil de 3 % du PIB en développant les synergies entre recherche publique et privée.

La France doit donc améliorer l’efficacité de ses dispositifs de soutien à la recherche et développement :

– en renforçant la sélectivité dans le choix des projets et des programmes aidés ;

– en améliorant la coordination de ses politiques de soutien à la R&D avec les programmes européens.

b. L’ouverture d’une réflexion sur le crédit d’impôt recherche

Prévu à l’article 244 quater B du code général des impôts (CGI), le crédit d’impôt recherche (CIR) permet aux entreprises industrielles et commerciales ou agricoles qui sont imposées d’après leur bénéfice réel de jouir d’un avantage fiscal assis sur certaines dépenses exposées dans le cadre d’opérations de recherche scientifique et technique.

La Commission nationale d’évaluation des politiques d’innovation (CNEPI) a achevé en 2021 un cycle d’études consacrées à l’évaluation du CIR sous l’égide de France Stratégie ([449]). Le premier rapport publié de la CNEPI sur l’évaluation du CIR « constatait que les six milliards d’euros atteignaient leur cible. Sans ce crédit, les recherches qu’il finance ne seraient pas réalisées. Le surcroît de R&D pratiqué par les entreprises s’avère globalement commensurable avec le CIR » ([450]). Dans le second rapport, paru en juin 2021, il est constaté que le CIR modifie avant tout la trajectoire de développement des PME plutôt que celle des ETI et des grandes entreprises.

Au regard des dépenses générées par le CIR, d’un montant de 7,46 milliards d’euros en 2020 pour une prévision de 6,52 milliards d’euros en 2021 ([451]), le rapporteur estime nécessaire de s’assurer que le soutien public à la R&D favorise le développement de la production en France. Mme Nadine Levratto rapporte à la commission d’enquête que « la France a le dispositif le plus généreux » en matière de soutien à l’innovation et que « l’innovation de produit, qui porte la conquête de segments de marché de plus haute qualité, reste extrêmement minoritaire » dans l’utilisation de ce crédit d’impôt par les entreprises ([452]). À cet égard, « il convient donc d’améliorer le rendement de l’aide à la R&D non seulement en termes de valeur ajoutée, mais également en termes de localisation des emplois en France » selon M. Mohamed Harfi de France Stratégie ([453]).

Le rapporteur préconise d’engager une réflexion sur le recentrage du CIR sur les PME, dont la propension à réaliser des innovations de rupture est plus importante et la dépendance aux aides publiques est plus grande.

Selon l’étude de l’OCDE précitée ([454]), l’impact des incitations fiscales en faveur de la R&D serait inversement proportionnelle à la taille des entreprises. Pour chaque euro d’aide fiscale reçue, les petites entreprises (moins de 50 salariés) investissent plus de 1,40 euro dans la R&D, les moyennes entreprises (50-249 salariés) 1 euro et les grandes entreprises (250 salariés ou plus) seulement 0,4 euro. Cependant, ces disparités disparaissent dès lors que les dépenses initiales de R&D réalisées par chaque entreprise sont prises en compte dans l’analyse. Il y a lieu d’en conclure que si les incitations fiscales à la R&D stimulent l’activité de R&D des petites entreprises, ce n’est pas seulement en raison de leur taille, mais aussi parce qu’elles sont généralement moins actives dans ce domaine.

Une modulation du taux de CIR en fonction de la taille de l’entreprise plutôt qu’en proportion des dépenses de R&D engagées permettrait, à enveloppe budgétaire constante, de réallouer la dépense publique vers les entreprises qui en ont le plus besoin.

Comme le note notre collègue Mme Christine Pires Beaune dans sa contribution au rapport du groupe de travail de la commission des Finances sur le CIR ([455]), le caractère attractif du CIR pour la France est à nuancer : il « n’a pas suffi à contrecarrer le recul de notre pays comme destination des entreprises étrangères pour la localisation de leur R&D ».

Par ailleurs, comme décrit en première partie, l’efficacité globale du CIR doit être nuancée, dès lors que son effet d’additionnalité n’est pas toujours au rendez-vous. Afin d’éviter que le CIR ne finance des lieux de production à l’étranger, des conditions pourraient être posées visant à la réunification de la production et de la recherche.

M. Christophe Beaux du MEDEF indique que « nous ne sommes pas hostiles à des évolutions correspondant à la réalité du terrain » mais qu’« en matière de fiscalité, il existe une prime à la stabilité » ([456]). Il est favorable au CIR mais souhaiterait le recentrer « sur la recherche appliquée à des sites de production industrielle », car en effet « la recherche et les laboratoires de R&D n’ont que peu de chances de déboucher sur un résultat, s’il n’existe pas parallèlement des lignes de production pour mettre en application leurs découvertes ».

Conditionnaliser l’octroi du CIR à un critère de localisation de la R&D en France pose une double question. Pour le directeur général des entreprises M. Thomas Courbe, si des conditions à l’octroi du CIR auraient « beaucoup d’effets dissuasifs », elles ont parfois été mises en place avec un effet bénéfique : « dans certains cas, des conditionnalités ont été mises en place dans le financement des 7 800 projets d’industries du futur dans les entreprises françaises. Selon ces conditions, si l’entreprise acquiert des équipements, mais ne les installe pas en France, elle devra les rembourser et payer une pénalité » ([457]).

La conditionnalité demeure donc une question en suspens au regard de ces éventuels effets dissuasifs. Du point de vue des industriels, le CIR paraît être un outil instable, jamais véritablement acquis. Selon M. Louis Gallois, co-président de La Fabrique de l’Industrie : « L’instabilité de la réglementation financière et fiscale s’avère dirimante. Chaque année, le CIR génère un débat, au demeurant parfaitement légitime. Pour autant, du point de vue des industriels, ce débat signifie que le CIR n’est jamais considéré comme définitivement stabilisé » ([458]).

Le CIR pourrait être renforcé en direction de secteurs d’activité ou d’entreprises pour lesquelles son utilité est la plus proche, et diminué en direction de secteur qui ont moins besoin de R&D comme le secteur financier. Concernant la conditionnalité du CIR, il pourrait être étudié la possibilité de fixer un objectif temporel et de choisir des secteurs dans lesquels on peut aller jusqu’à l’industrialisation en France.

Toutefois, selon M. Gilles de Margerie, « la mise en œuvre opérationnelle d’un lien direct entre un dispositif d’aide à l’innovation et la localisation des emplois s’avérerait complexe » ([459]), car il est difficile de juger de l’incorporation d’un effort de recherche dans une production, notamment en l’absence de dépôt de brevet.

Par ailleurs, le recouvrement de la créance pourrait être rendu difficile juridiquement : en effet, en tant que mécanisme fiscal, le CIR fait l’objet d’une prescription quadriennale. Sans disposition expresse, au bout d’un délai de quatre ans, il n’est pas possible de revenir sur le bénéfice du crédit d’impôt accordé : or ce délai est relativement court pour la mise en production des innovations nées de ces travaux de recherche.

Le rapporteur propose à cet égard qu’une réflexion puisse être engagée sur l’instauration d’un dispositif de conditionnalité du CIR à la localisation des chaînes de production sur le territoire français – qui pourrait consister à une vérification du nombre d’emplois dans la production située en France ou de l’absence de délocalisation de la production – en veillant à rendre le dispositif lisible et à évaluer les effets potentiellement contre-productifs.

Plus largement, les aides publiques, que ce soit de l’État, dans le cadre du plan de relance ou le plan France 2030, mais également les subventions et aides des régions et autres collectivités territoriales, pourraient faire l’objet de conditions d’attribution similaires, afin de garantir l’installation pérenne d’activités de production sur le territoire national.

3. Favoriser le développement d’écosystèmes et le partenariat entre pôles de recherche publique et applications privées

a. Faire des territoires des espaces de coopération entre acteurs

Les territoires doivent être compris comme des lieux de gestion en coopération des mutations économiques nécessaires pour « concevoir une politique industrielle pour la croissance soutenable ». Ainsi, « les territoires doivent devenir ou redevenir les principaux acteurs économiques du renouveau industriel en articulant les stratégies des entreprises et les objectifs de développement durable dans la création et l’essor des systèmes d’innovation » ([460]).

Les territoires apportent des externalités positives par les effets d’agglomération et de réseaux. Auditionné par la commission d’enquête, M. Jacques Biot, président du conseil d’administration de Huawei France, a expliqué le choix de cette entreprise d’implanter des unités de production en Europe, avec un premier investissement de 200 millions d’euros en Alsace. En effet, il était important pour le groupe « de limiter les transferts de produits finis et de faire en sorte de ramener des étapes de production plus près des marchés ». Le site alsacien a été choisi en raison de « sa bonne localisation, en termes de transports, de transit, de capacité d’extension ». L’existence d’un écosystème de compétences dans le Grand Est a également été déterminante dans ce choix d’implantation ([461]).

Le support à des projets qui relient les grandes entreprises et les petites et moyennes entreprises (PME), ou qui relient les entreprises, la formation et la recherche, sont porteurs parce qu’ils ont un effet au niveau de l’écosystème productif et pas seulement sur les résultats d’une firme individuelle selon Mme Nadine Levratto ([462]).

Le programme « Territoires d’industrie », présenté supra., est une première étape qu’il conviendrait de renforcer.

b. Les organisations en écosystèmes en France

Les travaux d’évaluation menés par France Stratégie offrent des résultats globalement positifs, « notamment quant à la capacité de la politique des pôles de compétitivité à susciter auprès des entreprises bénéficiaires un surcroît d’effort de R&D » ([463]). À titre d’illustration, la filière automobile dispose de quatre pôles de compétitivité, qui « fonctionnent extrêmement bien » d’après M. Luc Chatel et qui lient constructeurs, équipementiers et PME des territoires ([464]). Toutefois, les conclusions de ces études économétriques sont à nuancer en raison d’une difficulté à identifier l’impact en aval de la R&D, c’est-à-dire l’innovation et l’activité économique proprement dite des entreprises.

M. Rémi Lallement indique à la commission d’enquête qu’il est « probable que les pôles de compétitivité jouent un rôle important, notamment dans la structuration des écosystèmes territoriaux d’innovation, dans une logique ascendante, qui complète la politique nationale » ([465]).

Dans le milieu de la santé, des lieux comme les centres hospitaliers universitaires peuvent constituer un cadre pour un écosystème plus dynamique et partenarial. Ainsi, Mme Agnès Audier remarque que « les CHU constituent une interface entre les hôpitaux, le milieu hospitalo-universitaire, les chercheurs, le public et le privé. Ce sont les interactions entre ces différents acteurs qui constituent aujourd’hui la recherche tournée vers les innovations » et « doivent être identifiés comme des lieux clés pour l’innovation en santé » ([466]).

Nicolas Dufourcq, directeur général de Bpifrance, a indiqué à la commission d’enquête que « la valorisation économique de la recherche française est beaucoup trop faible en comparaison de la situation du Royaume-Uni, des pays d’Europe du Nord, de l’Allemagne, de la Belgique et des États-Unis ». Toutefois, « l’opportunité de croissance du nombre d’entreprises, des emplois et de la culture entrepreneuriale en France est néanmoins très importante » : l’existence d’outils à cet effet en France doit aujourd’hui être encouragée ([467]).

Le professeur M. Matthieu Crozet mentionne également « la mise à disposition de chercheurs issus des instituts de recherche ou des universités » afin d’encourager la recherche privée et créer des synergies ([468]). Les sociétés d’accélération du transfert des technologies (SATT) constituent des structures intéressantes à cet égard. Les SATT opèrent le transfert technologique, mais exercent également une activité de maturation de start-ups sous forme de « start-ups studios ». Elles incluent une fonction juridique et sont le lieu important où le chercheur devient entrepreneur. Pour Nicolas Dufourcq, « il s’agit d’un lieu de transformation culturelle majeure » ([469]).

4. Rénover la gouvernance et les moyens des agences de promotion de l’innovation

a. Tirer les enseignements des forces du modèle américain

Il semble nécessaire au rapporteur de tirer les enseignements du modèle américain de financement de la recherche et de l’innovation par les agences publiques.

Ainsi, l’écosystème de financement des États-Unis a été fréquemment cité comme référence par les personnes auditionnées par la commission d’enquête. Mme Anne Perrot mentionne que « les agences comme la Biomedical advanced research and developement authority (BARDA) ou la Defense advanced research projects authority (DARPA) dans le secteur de la défense ont fait leurs preuves en allouant des moyens et en laissant beaucoup de liberté à la recherche, mais aussi en centralisant et en permettant de voir d’un seul bloc la recherche fondamentale et ses applications industrielles » ([470]).

Ces agences interviennent avec pour mission de financer des projets de recherche menés par des laboratoires universitaires ou des entreprises. Chaque projet a pour objectif de produire un prototype : si ce dernier est probant, il peut être soutenu par des financements issus du capital-risque ou directement par des partenaires industriels qui ont un intérêt à participer au développement. Les projets qui ne parviennent pas à produire de prototype ou de démonstration fonctionnelle de leur innovation sont éliminés du processus de sélection. Ce modèle d’agence peut donc permettre d’anticiper les pistes de recherche prometteuses et le développement industriel à suivre.

M. Gilles de Margerie note que la France « affiche une attitude timorée vis-à-vis des risques et la capacité de prise de risques des personnes publiques est extrêmement limitée » ([471]). Dès lors, il considère que le modèle de la DARPA est difficile à imiter : elle agit dans un domaine où elle peut engager des montants importants et sera « toujours accompagnée d’investisseurs privés » qui auront largement investi sur la mise initiale, ce qui est rare en France.

Ainsi, la chercheuse Mme Nathalie Coutinet souligne que « pour lutter contre la concurrence de la puissance financière américaine de la BARDA, il faut agir au niveau européen » ([472]). La création de l’Autorité européenne de préparation et de réaction en cas d’urgence sanitaire – Health Emergency Preparedness and Response Authority (HERA) pour prévenir et mobiliser rapidement en cas d’urgence sanitaire est un premier signe de la réaction des pouvoirs publics européens que salue le rapporteur. La nouvelle autorité devrait permettre de repérer, dans la chaîne du médicament, des maillons manquants qui, en cas de pandémie, pourraient entraîner des difficultés.

L’HERA devrait être un service de la Commission européenne est non une agence. Son budget évoqué serait de 30 milliards d’euros sur cinq ans, entre 2022 et 2027, à mettre en perspective avec les 10 milliards de dollars dont a bénéficié la BARDA américaine pendant la crise sanitaire pour développer et fabriquer des médicaments avant même qu’ils ne soient approuvés par les autorités réglementaires.

b. Rationaliser les actions des agences de promotion de l’innovation

La difficulté en R&D consiste à travailler avec les différents organismes de recherche publique sans disposer d’un guichet unique.

La future Agence de l’innovation en santé (AIS) est considérée par M. Thomas Courbe, directeur général des entreprises, comme « une matérialisation de l’effort de simplification nécessaire pour favoriser les étapes, depuis les premières innovations, souvent dans les laboratoires publics, pour aboutir à la production en France d’un médicament innovant » ([473]). Le rôle de guichet unique et de soutien aux innovateurs en santé à toutes les étapes de leurs parcours sera déterminant pour assurer la réussite de cette agence. En outre, pour M. Philippe Lamoureux du LEEM, l’AIS peut « donner du sens à la politique de recherche en fixant ses axes » et se charger de la prospective ([474]).

Cette agence pourrait constituer un guichet facilitateur pour les industriels de santé avec les différentes autorités de santé de ce pays, mais aussi avec des organismes de recherche publique. Sa composition devrait « inclure des membres du milieu industriel et de l’administration publique afin de rapprocher ces deux mondes » ([475]) pour M. Didier Véron.

L’Agence nationale de la recherche (ANR) créée en 2005 avait vocation à sélectionner les projets en dehors des institutions du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) pour éviter des conflits d’intérêts avec des experts et permettre à des chercheurs innovants d’accéder à des financements assez rapidement. Toutefois, pour le professeur M. Frédéric Bizard, l’ANR, qui devait avoir un budget de 1,3 milliard d’euros, a été « en quelque sorte absorbée depuis par les deux autres institutions » et a désormais un budget de 600 millions d’euros. Surtout, l’ANR « est tombée dans une bureaucratie qui ne lui a pas permis d’apporter l’élan qu’elle promettait » ([476]). En outre, l’ANR fait des appels à projets avec des financements sur temps court qui ne permettent pas aux chercheurs de développer les recherches qu’ils souhaiteraient.

Le rapporteur considère que l’action de l’ANR pourrait être renforcée. L’agence finance des programmes qui visent à favoriser la mise en commun des compétences et des moyens de différentes équipes, pour accélérer le développement des recherches proposées. Ainsi, elle propose trois instruments de recherche collaborative :

– l’instrument PRC pour soutenir des projets de recherche collaborative entre des entités publiques dans un contexte national ;

– l’instrument PRCI pour soutenir des projets de recherche collaborative dans un contexte international ;

– l’instrument PRCE pour soutenir des projets de recherche collaborative entre un ou des laboratoire(s) de recherche académique(s) ou public(s) et une ou des entreprise(s) impliquée(s) en R&D.

Cependant, le faible taux de projets retenus ne permet pas de développer suffisamment les énergies et les projets de recherche.

Ainsi, dans le cadre de l’appel à projets génériques 2021, 1 589 projets de recherche JCJC, PRC et PRCE ont été sélectionnés pour financement. Le taux de sélection pour ces trois instruments s’élève ainsi à 22,9 % au 21 septembre 2021.

Les projets financés sont répartis comme suit :

– 972 projets de recherche collaborative (PRC) retenus, soit un taux de succès de 22,1 %, pour un financement ANR total de 489,40 M€ ;

– 469 projets de jeunes chercheuses et jeunes chercheurs (JCJC) retenus, soit un taux de succès de 26,4 %, pour un financement ANR total de 124,80 M€ ;

– 148 projets de recherche collaborative – entreprise (PRCE) retenus, soit un taux de succès de 19,1 %, pour un financement ANR total de 85,30 M€.

Les projets JCJC, PRC et PRCE sélectionnés représentent un financement ANR global de 699,50 M€.

Le rapporteur estime que l’énergie que doivent déployer les chercheurs dans le cadre des dossiers et du parcours de sélection est gâchée par le faible taux de projets retenus, taux qui devrait être revu à la hausse pour stimuler les projets de recherche. Enfin, des projets peuvent faire l’objet de rapports favorables ou très favorables pour n’être finalement pas retenus et financés par l’ANR : ils sont alors souvent abandonnés par les chercheurs, ce qui représente un temps important de recherche non valorisé. L’ANR devrait donc également accompagner les équipes porteuses des projets qui n’ont pas été retenus mais présentent un intérêt potentiel, afin qu’ils puissent améliorer leur dossier et candidater à nouveau.

B. CrÉer les conditions d’une montÉe en gamme

1. Redonner aux entreprises industrielles les moyens de dégager de la valeur ajoutée pour l’investissement économique

Le positionnement de gamme constitue un problème bien identifié. Comme l’évoque M. Gilles de Margerie, commissaire général de France Stratégie, « nous sommes pris en étau entre le haut de gamme à forte marge et l’entrée de gamme sur laquelle nous ne sommes pas compétitifs » ([477]). L’accumulation de capital permet d’investir dans l’image de marque et le marketing afin de positionner une entreprise dans le haut de gamme sur le fondement de la maîtrise de la qualité de ses produits. Ce besoin d’investissement nécessite pour les entreprises de recréer des marges.

Le statut de jeune entreprise innovante (JEI) constitue pour M. Alain Sainsot, président de GTP-Bioways, un « outil incitatif intéressant » ([478]). Il pourrait être intéressant de prolonger ces avantages fiscaux jusqu’au 31 décembre 2023, sous condition de créations nettes d’emploi à partir du 1er janvier 2022.

Source : Economie.gouv.fr

Au-delà de la montée en gamme, la réindustrialisation « réside aussi dans la création de nouveaux gisements de valeur » comme le considère Mme Sonia Bellit du laboratoire d’idée la Fabrique de l’industrie ([479]). L’Union européenne peut par exemple sensibiliser les entreprises sur le choix de solutions françaises ou européennes pour stocker leurs données sensibles, plutôt que d’exposer ces dernières aux risques et à l’arbitraire de l’extraterritorialité de la réglementation américaine.

La recherche de nouveaux gisements de valeur est également partagée par M. Luc Chatel, président de la Plateforme de la filière automobile. Ainsi, dans la filière automobile où les constructeurs français ont acquis un savoir-faire sur les véhicules milieu de gamme, « il faut, plutôt que bouleverser complètement leurs stratégies, déployer des « poches de croissance » entraînant des créations de valeur plus élevée » ([480]). Il mentionne l’exemple de Stellantis avec la création de la marque DS qui a permis au constructeur de s’insérer sur un marché plus haut de gamme.

2. Approfondir la politique de structuration des filières et de dynamisation des sites d’activités

a. Assurer l’efficacité de la gouvernance organisée sur le fondement du Conseil national de l’Industrie et des comités stratégiques de filière

La structuration de l’industrie en filière est un concept datant des années 1960 et 1970, relancé lors de la crise de 2008-2009. La filière automobile étant alors « l’illustration de l’incapacité de l’industrie française à travailler en écosystèmes » ([481]) selon M. Luc Chatel, l’État a réuni le Comité d’avenir de l’automobile puis des États généraux de l’automobile, qui ont donné lieu à la création du Comité stratégique de la filière automobile. Cette organisation en filière a ensuite été étendue à l’ensemble de l’industrie lors des États généraux de l’industrie organisés en 2010. Depuis lors, tous les gouvernements successifs ont repris cette logique de filière.

L’ancien ministre chargé de l’industrie M. Éric Besson souligne dans sa contribution à la commission d’enquête le « manque de solidarité interentreprises françaises, en France ou à l’international, alors que dès les années 1970 ou 1980, on évoquait déjà les logiques de grappes en Italie ou de chaînes de PME en Allemagne ». Face à ce constat, le ministre de l’économie, des finances et de la relance M. Bruno Le Maire appelait à « plus de solidarité » au sein de la filière automobile lors du salon de la PFA le 26 octobre 2021.

Le Conseil national de l’industrie (CNI) est présidé par le Premier ministre et le ministre de l’économie, des finances et de la relance, et vice-présidé par M. Alexandre Saubot, président de France Industrie. Cette instance interministérielle réunit les pouvoirs publics et les représentants des entreprises et salariés de l’industrie afin d’assurer collectivement la « reconquête industrielle » de la France. C’est aussi l’instance qui permet d’élaborer, de définir puis de conduire des sujets structurants pour différentes filières. Sa force d’entraînement autour de projets concrets repose sur sa structuration par filières industrielles réparties en 19 comités stratégiques de filière (CSF).

Les comités stratégiques de filière (CSF) ont pour objectif d’instaurer un dialogue régulier entre l’État, les entreprises et les représentants des salariés selon les filières. Le terme de « filière » peut également désigner un ensemble d’activités puisque toutes les industries ne fonctionnent pas en filières, avec des donneurs d’ordres et des sous-traitants. Chaque CSF conclut un contrat de filière depuis 2018 afin de s’entendre sur une définition des problèmes et les moyens de les résoudre. Pour M. Alexandre Saubot, la réindustrialisation de la France représente « un projet collectif » et « le contrat stratégique de filière constitue un outil pour atteindre cet objectif dans une filière donnée » ([482]). Il y a eu depuis sa création près de 200 projets contractualisés et plusieurs centaines d’actions ou d’engagements volontaires réciproques.

M. Guillaume Basset souligne devant la commission d’enquête que les problématiques de filières « dont le bon fonctionnement et la préservation du tissu dépendent de la puissance et de la rentabilité des têtes de filières ». Les filières sont animées par des dynamiques différentes, à l’image de la filière aéronautique qui « présente une culture centrée sur la collaboration et un faible niveau de concurrence frontale entre les grands acteurs » ([483]) alors que M. Jean-Michel Pourteau, représentant CFE-CGC au sein du comité stratégique de filière mines et métallurgie, souligne que les CSF de l’agroalimentaire, de la santé et de l’électronique « sont moins efficaces » ([484]).

M. Olivier Bogillot, président de Sanofi France, président du comité stratégique de filière des industries et technologies de santé, note certains points à améliorer dans le fonctionnement des CSF. Il regrette que « le ministère des solidarités et de la santé ne semble disposer ni des ressources, ni des profils adéquats pour participer à ces groupes » et qu’il « semble y avoir une distance culturelle vis-à-vis de l’industrie » ([485]).

Le rapporteur estime essentiel de soutenir les initiatives visant à améliorer l’équilibre des rapports entre les donneurs d’ordre et les sous-traitants, grâce à une contractualisation claire et des objectifs partagés sur des sujets concrets et stratégiques. Au-delà du code de bonnes pratiques signé par les donneurs d’ordre en mai 2020, il propose de systématiser la recommandation du directeur général des entreprises M. Thomas Courbe visant à l’adoption d’une labellisation relations fournisseurs et achats responsables (RFAR) qui « porte des engagements encore plus forts dans les relations avec leurs sous-traitants » ([486]).

b. Mieux associer les syndicats et les TPE et PME à la définition des objectifs et des moyens inclus dans les différents contrats de filière

La table ronde organisée par la commission d’enquête rassemblant des organisations salariales représentées au sein du Conseil national de l’industrie a été l’occasion de comprendre les améliorations envisageables quant au rôle des syndicats au sein des filières ([487]).

Les instances du CNI sont perçues comme jouant un rôle utile en termes de structuration de la filière et d’établissement d’un état des lieux. Toutefois, la place laissée à la représentation des salariés est considérée comme variable selon les filières par plusieurs intervenants. Pour M. Jean-Michel Pourteau de la CFE-CGC, « dans certains CSF, les syndicats sont associés et donnent leur avis sur l’élaboration du contrat de filière », tandis que « dans d’autres CSF, les syndicats ne sont pas invités aux réunions ».

Mme Nadia Salhi, membre de la direction confédérale de la CGT, déplore le fonctionnement « en silo » des comités stratégiques, « sans réfléchir à la cohérence de nos systèmes productifs ». Des améliorations demeurent nécessaires en matière de transversalité et la gestion en filière isolée des pénuries de composants illustre ce déficit alors que le CNI pourrait constituer un cadre adéquat de résolution des difficultés. Mme Nadia Salhi attire en outre l’attention de la commission d’enquête sur le fait que « les représentants des salariés manquent de moyens pour assister aux réunions du CNI lorsqu’ils en ont l’occasion » : la convocation à une réunion de l’institution devrait permettre de s’absenter de son poste de travail, et les frais de déplacement pour assister à la réunion pourraient être pris en charge.

De la même manière, Mme Nadia Salhi a jugé que « concernant la gouvernance et le développement de politiques de filières avec le Conseil national de l’industrie (CNI), nous considérons que cette institution reproduit l’organisation industrielle actuelle en laissant le pouvoir aux grandes entreprises. Les PME (petites et moyennes entreprises) n’ont pas leur mot à dire du fait de leur dépendance économique ».

Le rapporteur juge donc utile de revoir le mode de nomination et la répartition des membres au sein de la formation plénière et du comité exécutif du CNI, mais également au sein des CSF, afin de garantir une meilleure place aux TPE et PME.

c. Veiller au fonctionnement optimal des pôles de compétitivité, en cohérence avec les objectifs nationaux de la politique industrielle

Les pôles de compétitivité avaient été conçus dès 2004 comme des pôles d’innovation ou clusters à l’allemande, avec un centre technique local. Il en existe aujourd’hui 74. Ces pôles diffèrent toutefois de l’ambition initiale : ils relèvent plutôt de lieux de création d’un collectif entre entrepreneurs jusqu’alors tournés vers l’individualisme. Les crédits de gouvernance ont aujourd’hui été transférés aux régions, qui démontrent une implication variable dans la gestion des pôles.

Les pôles de compétitivité réunissent sur un territoire bien identifié des entreprises de toutes tailles, des établissements d’enseignement supérieur, ainsi que des centres de recherche et de formation publics et privés. Cette synergie a pour but de stimuler l’innovation dans les filières d’excellence du territoire, autour de projets soutenus par des financements régionaux, nationaux voire européens. D’après le ministère de l’économie, des finances et de la relance, 11 000 entreprises et 1 300 organismes de recherche et de formation seraient impliqués dans l’un des 56 pôles répartis sur tout le territoire, y compris outre-mer. D’après une étude publiée en 2017 du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) et de la Direction générale des entreprises (DGE), les pôles sont « performants » et « structurants pour le territoire », avec des effets qualifiés de « largement positifs » au global malgré des disparités régionales.

Le directeur général des entreprises M. Thomas Courbe partage l’idée d’une efficacité des pôles de compétitivité. Il mentionne un effet de levier de pôles à 2,5 pour la R&D en innovation dans les entreprises entre 2009 et 2013 selon une étude de France Stratégie ([488]).

Sur le sujet des pôles de compétitivité, MM. Christian Charpy et Marc Fosseux rappellent que « la recommandation permanente de la Cour des comptes sur ce sujet reste la fixation d’un nombre limité de priorités, leur maintien dans la durée et la mise en place d’une gouvernance qui assure ce maintien » ([489]).

En termes de financement, 46 % des ressources des pôles viennent du secteur privé. Entre 2005 et 2018, les 4 000 projets de R&D passés par les pôles ont été financés à hauteur de 4,5 milliards d’euros par des participations privées, de 1,8 milliard d’euros par l’État via le Fonds unique interministériel (FUI) et de 1,3 milliard d’euros par les régions.

Jusqu’en 2020, l’État versait également une enveloppe pour le fonctionnement des associations qui gèrent les pôles. D’un montant de 18 millions d’euros en 2019, celle-ci couvrait environ 50 % de leur budget, le reste provenant des collectivités locales et de la cotisation de leurs membres.

En 2019, il a été décidé de transférer aux régions le financement du fonctionnement des pôles, en leur allouant 15 millions d’euros.

Le rôle des pôles dans le développement des écosystèmes justifierait qu’un financement pérenne leur soit accordé, sur la base d’une évaluation de leurs résultats concrets.

3. Ordonner les efforts publics dans le cadre d’une politique industrielle rénovée en vue de l’émergence de « l’industrie du futur »

a. Des solutions en faveur de « l’industrie du futur » à évaluer et à traduire en acte

L’enjeu n’est aujourd’hui pas seulement de réindustrialiser, mais bien de « faire renaître une industrie nouvelle pour laquelle la France dispose d’atouts majeurs pour se positionner de façon unique dans la décennie à venir » comme le soutient M. Sébastien Massart, directeur de la stratégie de Dassault Systèmes ([490]). Ces atouts sont les chefs de file mondiaux que possède la France et sa capacité à faire croître des entreprises et à reconsidérer les écosystèmes productifs traditionnels. À cet effet, il préconise des connexions « en plateforme » entre les différentes filières en fonction de l’expérience qu’elles apportent plutôt que du savoir-faire sur lesquelles elles s’appuient. L’industrie du futur permettrait selon lui « des gains de productivité de 10 % à 20 % » alors que l’industrie française n’a pas connu de gains de productivité depuis une décennie. Il est désormais nécessaire de miser sur les technologies de rupture, la décarbonation de l’industrie, la digitalisation des systèmes de production et la transition énergétique dans le cadre du projet d’industrie du futur. Le plan de relance est salué à cet égard par les personnes auditionnées membres de l’Alliance pour l’industrie du futur (AIF), puisque la France « a investi 1,5 fois plus que l’Italie, 2 fois plus que l’Espagne et également davantage que l’Allemagne » avec un effet de rattrapage jugé « plutôt salutaire » ([491]).

Comme l’explique la chercheuse Mme Anaïs Voy-Gillis à la commission d’enquête, l’industrie du futur « ne renvoie pas à l’idée de créer des métiers complètement nouveaux » ([492]). L’intégration de nouvelles technologies dans les entreprises telles que la robotique ou l’internet des objets leur permettront de « produire de manière plus efficace, mieux connaître leurs équipements et faire de la maintenance prédictive ». La chercheuse Mme Sonia Bellit souligne en outre que cette intégration permettra de se différencier des autres entreprises « en produisant des biens personnalisés à des coûts aussi rentables que la production de masse » grâce aux données collectées sur les usages des consommateurs ([493]).

Le Haut-commissaire au plan M. François Bayrou mentionne également « un temps de basculement technologique » où la robotisation permettrait d’accéder « à des modes de production qui nous mettent à égalité avec les pays lointains à plus bas coûts » ([494]). La ministre déléguée en charge de l’industrie Mme Agnès Pannier-Runacher considère ainsi nécessaire de se « projeter dans le futur en nous positionnant sur des maillons qui seront critiques demain » : le secteur de la 5G, de la connectivité et des semi-conducteurs ont ainsi fait l’objet d’appels afin de constituer des solutions industrielles à l’échelle de l’Europe ([495]).

Dans le cadre du plan de relance, « près d’une entreprise industrielle sur quatre aura engagé une étape de numérisation de son outil de production grâce à ce soutien » selon le directeur général des entreprises M. Thomas Courbe ([496]).

Les données communiquées par M. Thomas Courbe concernant les projets financés par le guichet de l’industrie du futur sont les suivantes :

– les ETI représentaient 10 % des projets en nombre et 11,3 % en valeur ;

– les entreprises moyennes de 50 à 250 salariés ont porté 20 % des projets en nombre et 28,9 % en valeur ;

– les petites entreprises de moins de 50 salariés représentaient 70 % des projets en nombre et 59,8 % en valeur : près de 90 % de la valeur se concentre par conséquent sur les PME.

Les nouveaux besoins liés à l’industrie du futur sont générateurs d’activité car de nouvelles solutions sont à inventer. Cette nouvelle filière représenterait 500 000 emplois en France et une valeur ajoutée de 36 milliards d’euros contre 136 milliards d’euros en Allemagne. Le CSF de la filière a été signé lors du CNI plénier à Lyon lors de Global Industrie : l’objectif est de « mieux travailler avec les filières pour qu’elles s’appuient davantage sur l’offre française » ([497]). Le plan France 2030 permettra de financer le développement de cette offre d’innovation et comporte un volet robotique et machines intelligentes.

Afin de favoriser et d’accélérer l’adoption par les entreprises du modèle de l’industrie du futur, il convient donc d’accompagner les PME avec le soutien de l’AIF, de procéder à la mise à niveau des compétences et de poursuivre le financement nécessaire pour moderniser l’outil productif. L’AIF est la seule filière transversale du CNI et peut à ce titre générer un effet d’entraînement auprès des autres filières : le président de l’AIF M. Frédéric Sanchez appelle ainsi à ce que les membres des filières verticales s’engagent à poser leurs demandes d’investissement sur la plateforme de l’AIF plutôt que d’aller chercher leurs solutions ailleurs. M. Frédéric Sanchez a mentionné lors de son audition le concept de « vitrines de l’industrie du futur » et sa volonté de délivrer ce label « à la condition que ces usines exemplaires s’appuient sur des solutions françaises, voire européennes, et non étrangères » est saluée par le rapporteur.

Les pays les plus utilisateurs de robots et d’intelligence artificielle (Allemagne, Japon, Corée du Sud), sont aussi ceux qui connaissent les taux de chômage les plus faibles. En effet, bien que 4 à 5 fois plus robotisée que la France, l’industrie de la Corée du Sud représente 30 % de son PIB. Le Plan France 2030 a bien un volet robotique qu’il convient de développer. En réalité, la révolution robotique est aussi une révolution qualitative : de plus en plus de robots utilisés dans l’industrie sont des « cobots », qui travaillent avec des humains.

Au sein du comité stratégique de filière « Solutions industrie du futur » du Conseil national de l’industrie, il apparaît nécessaire d’étudier non seulement ce qui permet de moderniser les sites industriels, d’améliorer la maîtrise des processus, mais aussi de bâtir un plan des vulnérabilités et d’accompagner les entreprises dans les ruptures et les transitions à opérer.

Pour le rapporteur, il est aussi nécessaire d’intégrer dans les négociations sociales en entreprise la question de l’utilisation d’outils d’intelligence artificielle et de robots et de leur impact sur les conditions de travail.

b. Des innovations et des procédés à diffuser

MM. Christian Charpy et Marc Fosseux de la Cour des comptes notent que les sociétés d’accélération du transfert de technologies (SATT) ont « bénéficié de près de 5,6 milliards d’euros, soit près de 10 % du PIA sur la période ». ([498]) Le référé de la Cour des comptes de 2021 note toutefois des résultats en matière de transfert insuffisants malgré une augmentation de l’effort en faveur de l’innovation. La Cour des comptes recommande ainsi :

– de resserrer le périmètre des outils financés par les PIA, notamment les SATT, les consortiums de valorisation thématique (CVT), les instituts de recherche technologique (IRT), ou encore les instituts hospitalo-universitaires (IHU) ;

– de renforcer l’insertion de ces structures dans l’écosystème de l’innovation et de mieux mesurer leur impact socio-économique.

La simplification des dispositifs est évoquée à ce titre comme « un enjeu massif » de renforcement des relations entre recherche, université et industrie.

Concernant les SATT, Mme Johanna Michielin, directrice générale de CNRS Innovation, indique que la doctrine du CNRS est de s’appuyer sur les SATT « dès lors que le besoin de financement excède ce que nous avons pu investir au stade de la prématuration », afin que les SATT puissent investir « dans la maturation et qu’elles amènent les résultats encore plus loin dans leur niveau de maturité technologique » ([499]). 275 millions d’euros ont été investis par les SATT depuis leur création sur des projets issus des laboratoires du CNRS.

Enfin, le rapporteur estime intéressante la notion de « puissance de communication positive de l’industrie » exposée par Nicolas Dufourcq et illustrée notamment par les marques French Tech et French Fab ([500]). Elles permettent d’afficher l’ambition collective de réindustrialiser la France et de créer un effet d’entraînement entre acteurs publics et privés derrière un objectif commun.

C. Favoriser un Équilibre de la gouvernance des entreprises plus conformes aux intÉrÊts de long terme des industries franÇaises

1. Se donner les moyens de l’émergence d’une culture de la codétermination sur le modèle allemand

La codétermination institue un collectif englobant actionnaires et salariés, qui désigne et évalue solidairement les dirigeants chargés de la conduite commune des affaires de l’entreprise. Elle consiste en la participation de représentants désignés par les salariés au sein du conseil d’administration ou de surveillance de l’entreprise.

La codétermination représente une voie pertinente vers une meilleure prise en compte des intérêts de long terme des industries françaises. Les salariés, « parties constituantes » de l’entreprises, investissent leurs temps et leurs compétences dans l’entreprise tout en subissant son risque, tandis que les actionnaires, « parties prenantes », en supportent le risque en investissant leur argent. Leur participation à la gouvernance de l’entreprise est donc pertinente et complémentaire : à la vision davantage financière des actionnaires répond un intérêt plus fort des salariés aux problématiques sociales et environnementales de l’entreprise. Si la prise de décision au sein de l’entreprise peut demander davantage de négociations, elle peut également bénéficier d’un consensus solide et donc d’une mise en œuvre plus efficace.

À ce titre, le rapport de Nicole Notat et Jean-Dominique Senard sur « l’entreprise, objet d’intérêt collectif », remis aux ministres de la transition écologique et solidaire, de la justice, de l’économie et des finances, et du travail le 9 mars 2018 considère que « la présence de salariés permettrait de tempérer le court-termisme et la tendance à la financiarisation » et « fournirait une compréhension concrète de l’entreprise de l’intérieur, une mémoire des projets passés et une plus grande connaissance des métiers exercés dans l’entreprise ». ([502]) En outre, selon M. Vincent Vicard, chercheur au CEPII, des études démontrent que ce mode de gouvernance aurait conduit « à moins d’externalisations et donc à moins de délocalisations » et aurait influencé « plutôt positivement » la productivité ([503]). En effet, des analyses économétriques montrent une augmentation de la productivité jusqu’à 22 % chez les entreprises où un système de codétermination est en place ([504]), voire même une productivité du travail supérieure de 11 % dans les entreprises où la codétermination existe depuis 5 à 9 ans par rapport aux entreprises qui viennent de l’adopter ([505]).

En France, la présence d’administrateurs salariés a d’abord été généralisée à la sortie de la Seconde Guerre mondiale dans les entreprises nationalisées ou les banques de dépôt. Elle a ensuite été élargie à l’ensemble des entreprises publiques par la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, où un tiers des sièges du conseil d’administration était réservé aux administrateurs salariés.

La loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi a rendu obligatoire la présence de représentants des salariés dans les conseils d’administration ou de surveillance des sociétés d’au moins 5 000 salariés en France et d’au moins 10 000 salariés dans le monde. Ces seuils ont été abaissés à 1 000 salariés pour les sociétés et leurs filiales dont le siège social est fixé sur le territoire français, et à 5 000 salariés pour les sociétés et leurs filiales dont le siège social est fixé sur le territoire français et à l’étranger, par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l’emploi.

La loi prévoit par ailleurs la présence d’un administrateur représentant les salariés actionnaires dans toutes les sociétés dont les salariés détiennent au moins 3 % du capital.

Enfin, la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite « loi PACTE », a introduit deux modifications principales en matière de présence d’administrateurs salariés en conseil d’administration ou de surveillance des entreprises :

– l’obligation de représentation des salariés actionnaires s’applique désormais non plus aux seules sociétés cotées qui respectent les critères de détention minimale du capital, mais également aux sociétés non cotées ;

– deux administrateurs devront représenter les salariés dès que le conseil d’administration comporte plus de huit administrateurs non salariés, au lieu de douze auparavant.

Toutefois, la codétermination pourrait encore progresser en France. M. Christophe Beaux du MEDEF note que dans les entreprises françaises de plus de 2000 salariés, « les salariés ne représentent en moyenne que 15 % des administrateurs au sein des conseils d’administration » ([506]). Si le rapport d’information fait au nom de la délégation aux entreprises du Sénat en juin 2020 sur la valorisation des entreprises responsables et engagées relève que le nombre des administrateurs salariés a triplé depuis 2013, il souligne dans le même temps que le poids des administrateurs salariés dans les conseils d’administration des entreprises membres du SBF 120 « devrait passer de 7 % à 8 %, alors que le rapport Gallois avait fixé un objectif de 30 % en 2012 » et que « dans les 110 principaux groupes allemands, 38 % des sièges sont réservés aux salariés » ([507]).

Le système allemand de codétermination (« Mitbestimmung ») constitue une référence intéressante. Il bénéficie d’un important soutien, à la fois populaire et largement transpartisan : alors que ce système avait fait l’objet de tentatives de remises en cause au début des années 2000, son rôle dans la résilience de l’économie allemande face aux crises socio-économiques a conforté l’attachement de l’Allemagne à son modèle de codétermination. Le chercheur allemand Sébastian Sick notait à cet égard en 2013 que « ce modèle de capitalisme coopératif marqué par un fort partenariat social a contribué à la stabilité de l’économie allemande en période de crise économique » ([508]).

La codétermination allemande prévoit qu’un nombre égal de représentants des salariés et des actionnaires siègent au conseil de surveillance des entreprises de plus de 2 000 salariés. Son président est élu par une majorité des deux tiers et possède deux voix pour permettre la décision. Dans les entreprises entre 500 et 2 000 salariés, le conseil de surveillance est composé d’un tiers d’administrateurs salariés. Il revient notamment au conseil de surveillance de nommer et de révoquer les membres du conseil de direction de l’entreprise.

Source : Christophe Clerc, « La codétermination, un modèle européen ? », Revue d’économie financière n° 130, 2018 https://www.cairn.info/revue-d-economie-financiere-2018-2-page-181.htm

La codétermination dans les entreprises allemandes serait aussi à l’origine de choix productifs plus favorables à l’investissement. Ce point était déjà souligné dans le rapport Gallois de 2012. Il existe également des études montrant les liens entre codétermination et innovation qui montrent que le nombre de brevets ne diminue pas dans les entreprises codéterminées : il a au contraire tendance à être plus élevé, même si cette augmentation reste modeste ([509]).

Si le rapporteur considère que l’exemple allemand n’est pas transférable à l’identique aujourd’hui en France, ce modèle suggère que c’est bien à partir d’une conception plus équilibrée de l’entreprise que l’on peut espérer un dialogue social véritable.

Le rapporteur estime donc souhaitable d’avoir pour horizon le modèle de codétermination allemand, tout en adoptant une trajectoire conforme à la réalité du modèle social actuel. En effet, Louis Gallois a souligné lors de son audition que « notre pays n’est pas prêt à s’aligner sur le modèle de codétermination allemand, soit 50 % de représentation des salariés » ([510]).

Ainsi, le rapporteur appelle à reprendre l’esprit du rapport Gallois de 2012 qui consistait à « introduire dans les conseils d’administration ou de surveillance des entreprises de plus de 5 000 salariés, au moins 4 représentants des salariés, sans dépasser le tiers des membres, avec voix délibérative, y compris dans les comités des conseils » ([511]).

En prévoyant que 30 % des droits de vote sont reconnus aux représentants du personnel au sein des conseils d’administration des grandes entreprises, et 25 % au sein des conseils d’administration des entreprises de 250 à 4 999 salariés, les salariés seraient véritablement impliqués dans les choix stratégiques de l’entreprise, notamment en termes de choix de localisation industrielle.

Cette présence des administrateurs salariés est pertinente à condition que ces salariés soient formés correctement en termes de stratégie et de finance : le doublement du temps de formation des administrateurs salariés prévu par la loi PACTE est un premier pas en ce sens ([512]). La pérennisation de formations communes aux dirigeants et salariés serait un gage de qualité de la discussion autour des enjeux de l’entreprise.

Cependant, Mme Anaïs Voy-Gilis relève que « les syndicats français ne sont plus représentatifs » ([513]) en raison d’un taux de syndicalisation de 10,8 % dont 8,4 % seulement dans le secteur privé. Le mode de désignation par l’élection permettrait ainsi d’assurer une mobilisation des salariés en faveur de la syndicalisation. Une représentation de salariés non adhérents à un syndicat au sein des conseils d’administration des entreprises pourrait également être considérée.

2. Mieux associer les salariés à la marche des entreprises

Si la présence accrue des salariés au sein des conseils d’administration peut être utile dans la compréhension des stratégies de localisation des activités et de choix d’investissement, il convient d’utiliser l’ensemble des leviers par lesquels les salariés peuvent apporter une contribution active aux perspectives de l’entreprise.

M. Louis Gallois note ainsi que « le dialogue social est insuffisant » ([514]) : à la veille de transformations profondes de l’industrie française, un dialogue entre salariés et décideurs est nécessaire dans une recherche de perspectives communes. Les salariés sont une partie prenante essentielle de l’entreprise et doivent pouvoir s’exprimer davantage sur ses orientations. Pour le président de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) M. Xavier Ragot, la différence avec l’Allemagne « se joue donc au niveau du dialogue social » dans la mesure où « le coût du travail allemand est revenu à la hauteur du coût en France » ([515]).

Des évolutions récentes sont à souligner. Le recours aux accords d’intéressement facilité par la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite « loi PACTE », est ainsi une voie susceptible de mobiliser les salariés vers un objectif commun aux parties prenantes de l’entreprise.

En termes de gouvernance, l’implantation des centres de décision des grands groupes loin des centres de production constitue une faiblesse. Comme l’évoque M. Christophe Beaux, « en Allemagne, le siège de Mercedes et celui de Volkswagen sont à côté de leurs sites de production : respectivement à Munich et dans la Ruhr. Cette implantation contribue à une meilleure osmose entre la production, le corps social et le siège social qui se préoccupent de l’investissement et de l’économie dans sa dimension réelle » ([516]). M. Vincent Vicard souligne devant la commission d’enquête que les sièges sociaux des sociétés allemandes sont « beaucoup plus proches des sites de production », ce qui a pour conséquence d’inciter les dirigeants « à mettre en place des politiques favorables aux salariés plutôt qu’à délocaliser » ([517]).

Le rapporteur propose d’inciter au rapprochement des sièges sociaux des lieux de production par des mesures fiscales visant à inciter à la localisation des sièges sociaux au sein des établissements employant le plus de salariés dans l’entreprise.

M. Jean-Michel Pourteau de la CFE-CGC propose de permettre aux salariés de présenter leurs observations « lors des réunions de présentation des orientations stratégiques sur le long terme » ([518]). Lorsque les grandes orientations stratégiques sont présentées dans les comités sociaux et économiques (CSE), les salariés pourraient obtenir davantage de précisions sur les investissements à venir et leurs conséquences sur leur emploi. Le rapporteur salue l’initiative de la ministre déléguée chargée de l’industrie de faire de l’attribution d’un financement du plan de relance un élément du dialogue social exposé devant le comité social et économique (CSE) de l’entreprise concernée ([519]). Cette idée gagnerait à être systématisée pour l’ensemble des aides publiques versées aux entreprises.

3. Tirer les enseignements des expériences du modèle coopératif dans l’industrie

Le rapporteur considère que le modèle coopératif est une solution à étudier pour le maintien ou le développement de l’activité industrielle.

M. Jacques de Heere est venu présenter à l’occasion d’une table ronde l’activité du groupe Acome, dont il est le président. Acome est spécialisée dans la fabrication de fils et câbles à destination des secteurs des télécommunications et de l’automobile ([520]). La maison-mère d’Acome a la forme juridique d’une société coopérative de production (SCOP). Cette SCOP réalise un chiffre d’affaires de 350 millions d’euros pour 12 000 salariés. Ces derniers sont tous actionnaires de l’entreprise, ce qui signifie que chaque salarié dispose d’une voix lors de l’assemblée générale et « favorise l’engagement et le management participatif ». En outre, le statut de coopérative est un atout pour le recrutement « à une époque où les nouvelles générations recherchent du sens dans leur métier ». Cette stratégie tournée vers le moyen et long terme, avec l’objectif « de défendre la pérennité de l’entreprise et de ses emplois en nous appuyant sur notre ancrage territorial », est un modèle qui peut inspirer une stratégie de développement industriel, en particulier dans les territoires en reconversion à la suite des transformations liées à la transition.

4. Créer les conditions d’un investissement de long terme au capital des entreprises industrielles

L’industrie nécessite un investissement sur le temps long pour fonctionner : la stabilité du capital et les conditions d’exercice des droits de vote des actionnaires sont donc des conditions pour assurer que les décisions influant sur l’entreprise sont prises à l’aune d’une stratégie de long terme.

La loi n° 2014-384 du 29 mars 2014 visant à reconquérir l’économie réelle, dite « loi Florange », impose la recherche obligatoire d’un repreneur pour les entreprises de plus de 1 000 salariés et confère un droit de vote double aux actionnaires de long terme.

L’application de cette loi a permis « de sauver certaines entreprises » selon M. Édouard Martin ([521]), par exemple avec une obligation de recherche de repreneur qui a obtenu des résultats pour les entreprises KME à Givet et FerroGlobe. Toutefois, il note que cette loi a pour limite de ne concerner que les entreprises de plus de 1 000 salariés. Ce critère d’effectifs pourrait être remplacé par un critère lié au chiffre d’affaires.

Travailleur à Florange, M. Jean-Michel Pourteau de la CFE-CGC affirme que cette loi marque « une avancée très positive » mais qu’il est nécessaire d’améliorer le pouvoir de vérification par les pouvoirs publics « de la robustesse financière du repreneur » ([522]). Cette loi a également pour vertu selon M. Philippe Portier de la CFDT d’amener les entreprises à reconsidérer leurs choix de fermeture ([523]). Enfin, la capacité des pouvoirs publics à faire respecter leurs engagements aux repreneurs est essentielle pour la crédibilité de l’action publique.

Ces éléments invitent le rapporteur à envisager que la « loi Florange » puisse être complétée à l’avenir si cela apparaît nécessaire au regard de l’évolution des mouvements de délocalisation et de désindustrialisation.

III. Garantir la souverainetÉ Économique du pays

La souveraineté est un idéal dont la réalisation ne doit pas conduire à une approche étroite, mais davantage à la prise en considération des interdépendances raisonnables et acceptables. L’identification des secteurs vitaux pour le pays doit à ce titre servir de fondement à la définition des priorités de réindustrialisation, voire de relocalisation de certaines activités.

La réindustrialisation est aussi un levier de défense des intérêts stratégiques du pays. Une organisation rationalisée de l’action des pouvoirs publics autour d’un consensus national construit sur une trajectoire de long terme peut permettre d’accompagner l’industrie française dans les mutations profondes qu’elle doit réaliser.

Enfin, l’échelon européen est un élément indispensable de la stratégie de réindustrialisation de la France au regard des équilibres économiques mondiaux. Si la politique industrielle européenne amorce aujourd’hui un infléchissement après les constats partagés avec la crise sanitaire, la réflexion doit être poursuivie au sein de l’Union européenne autour de l’harmonisation fiscale et sociale et de la révision des règles de concurrence.

A. Une indispensable identification des secteurs d’importance vitale

1. Établir une cartographie des secteurs d’activités et produits exposant le Pays à une dépendance vis-à-vis de ses concurrents

a. Le besoin de souveraineté industrielle

La commission d’enquête partage l’observation de M. Pierre Luzeau, président de Sequens : « sans une industrie amont performante et compétitive, il n’existe pas de souveraineté à l’aval » ([524]). Cette conception est également partagée par M. Bruno Le Maire, ministre de l’Économie, des finances et de la relance, qui a affirmé que « le rôle de l’État est de protéger un certain nombre de secteurs stratégiques, c’est un impératif de souveraineté économique pour notre pays » ([525]).

La souveraineté industrielle revient pour M. Louis Gallois à « redevenir relativement autosuffisants sur un certain nombre de produits et sur d’autres, de créer les conditions de sorte à ne pas être dans des dépendances excessives » ([526]). La crise sanitaire a montré que les pays les plus désindustrialisés pouvaient se trouver en incapacité de répondre à des besoins essentiels : les pénuries de masques, de réactifs pour les tests de réaction de polymérisation en chaîne – polymerase chain reaction (PCR) et de respirateurs ont été critiques au début de la pandémie au printemps 2020. Aujourd’hui, des pénuries sur des matériaux à forte valeur ajoutée comme les semi-conducteurs paralysent de nombreuses filières comme l’automobile. Dans sa contribution à la commission d’enquête, la CPME souligne que les résultats de sa dernière enquête réalisée entre le 18 et le 31 août 2021 auprès de 1 153 dirigeants de TPE-PME révèlent que 33 % des entreprises interrogées « éprouvent des difficultés pour s’approvisionner en matières premières » et que « parmi elles, 21 % ont dû renoncer à des marchés ».

L’industrie européenne et française doit contribuer à garantir l’approvisionnement de l’économie et plus globalement du pays dans les biens essentiels à son bon fonctionnement. À ce titre, la ministre déléguée chargée de l’industrie a évoqué devant la commission d’enquête « un objectif de souveraineté économique et industrielle dans des secteurs tels que l’agroalimentaire, l’énergie et la santé, qui sont indispensables pour la vie des Français » ([527]).

En outre, le contexte a évolué et de nouvelles idées sont aujourd’hui plus consensuelles : comme le mentionne M. Thomas Courbe, directeur général des entreprises, « le concept révolutionnaire d’autonomie stratégique est aujourd’hui accepté, y compris au niveau européen ». Il s’agit d’un enjeu de résilience, mais également de positionnement de l’industrie dans les secteurs d’avenir ([528]). Le rapporteur estime important de capitaliser sur cet accord autour de l’objectif de souveraineté industrielle.

b. Le nécessaire travail de cartographie

Le travail de cartographie est essentiel pour avoir une vision claire, partagée et exhaustive de la structure du tissu industriel en France, ainsi que d’étudier les ressources « dont nous avons prioritairement besoin et progressivement, soit d’étudier des alternatives à ces ressources, soit de les diversifier et de constituer des stocks » comme l’affirme M. Louis Gallois ([529]).

Une cartographie selon un critère de résilience

En parallèle de la souveraineté, la notion de résilience est évoquée dans la note du Conseil d’analyse économique (CAE) ([530]), dont l’un des auteurs, M. Xavier Jaravel, a été auditionné par la commission d’enquête ([531]). Il ressort de ce travail que 4 % des importations françaises concernent des échanges de biens où la France est dépendante d’un petit nombre de pays extra-européens. Selon M. Xavier Jaravel, « plutôt que penser une relocalisation dans son ensemble, il faut identifier des situations précises de vulnérabilité ». L’analyse microéconomique est donc clé pour comprendre les vulnérabilités de l’industrie française. La résilience passe selon lui « par la réduction des vulnérabilités, à partir d’une liste de produits très fine ».

644 produits ont été identifiés par le CAE en situation de « vulnérabilité d’approvisionnement », car la France dépend d’un faible nombre de producteurs extra-européens pour une grande partie de ses importations. 122 de ces produits, sont en situation de « vulnérabilité renforcée », car un très petit nombre d’entreprises en France est en charge de l’importation, et une seule entreprise peut mettre à mal la chaîne d’approvisionnement.

M. Xavier Jaravel regrette qu’il n’existe pas de « diagnostic partagé dans l’administration », ni d’instance « ayant l’objectif à long terme de résoudre toutes les vulnérabilités d’ici cinq ou dix ans ». Une stratégie plus offensive pourrait être portée sur la réduction des vulnérabilités, en se plaçant sur une portion de la chaîne de valeurs « comme les Pays-Bas le font pour les semi-conducteurs avec des machines de dernière génération » afin de créer les conditions d’une dépendance mutuelle. L’interdépendance deviendrait alors un remède à la dépendance : comme le rappelle M. Alexandre Saubot, « la souveraineté consiste à faire suffisamment de choses suffisamment bien pour que personne n’ait envie de vous couper les vivres ou d’interrompre une chaîne d’approvisionnement : c’est l’interdépendance » ([532]).

La stratégie à long terme proposée par le CAE pour réduire ces vulnérabilités passe parfois par la relocalisation, mais aussi par la diversification des sources d’approvisionnement ou par le stockage lorsque c’est possible. Cette cartographie sectorielle française pourrait s’articuler avec une cartographie sectorielle européenne, afin de se concentrer sur les vulnérabilités partagées par les grands pays européens.

Une cartographie par le déficit commercial

L’approche retenue dans la note du Haut-commissariat au plan ([533]) a été présentée par le Haut-commissaire M. François Bayrou lors de son audition par la commission d’enquête ([534]). Comme dans la démarche du CAE, une approche plus microéconomique a été retenue afin de prendre du recul vis-à-vis des agrégats macroéconomiques dont le niveau de détail n’est pas suffisant pour identifier les faiblesses réelles des chaînes de valeur françaises.

Plus que des secteurs en tant que tels, il convient d’identifier des filières ou des groupements de secteurs à l’aide d’indices de variété permettant de mesurer à l’intérieur de l’industrie, ou entre industrie et services, les relations qui s’opèrent entre les composantes du tissu productif. M. François Bayrou mentionne ainsi l’exemple du photovoltaïque qui « fait intervenir les secteurs de l’électronique, de l’agriculture, des transports, ou encore la filière silicium ». Une analyse précise est ainsi requise : comme le souligne la chercheuse Mme Nadine Levratto, la France comptait douze titulaires de spécialités à base de corticoïdes oraux avant la crise de la Covid-19 mais il n’existait qu’un seul et même fournisseur de matières premières, exposant l’ensemble du secteur à une dépendance ([535]).

La note du Haut-commissariat au plan propose une stratégie de relocalisation originale, fondée sur l’analyse des 914 produits qui faisaient l’objet d’un déficit commercial supérieur à 50 millions d’euros en 2019. Cette étude définit trois critères justifiant une relocalisation : une demande nationale pérenne, des débouchés à l’export et l’existence d’atouts de production ou d’innovation. Le Haut-commissariat au Plan propose notamment comme « signe d’une réelle capacité de production nationale » d’un bien le fait que le taux d’auto-approvisionnement soit de l’ordre de 25 %.

Afin de poursuivre ce travail et de le traduire en actions, le rapporteur suggère de confier au Haut-commissariat au plan l’animation d’une politique publique de réduction des vulnérabilités critiques à l’horizon 2030, notamment en identifiant les conditions de création des dépendances mutuelles sur les chaînes de valeur, donnant lieu à un rapport remis annuellement au Parlement.

L’approche de la Commission européenne

La Commission européenne a publié sa propre liste de 137 produits vulnérables en prenant en compte les critères de diversification des importations et de capacité de production, en se limitant à des domaines liés à la sécurité, la santé ou aux intrants essentiels ([536]).

Le directeur général des entreprises M. Thomas Courbe a indiqué à la commission d’enquête mener des discussions avec la Commission européenne « pour proposer des listes partagées au niveau européen » et évoquer « des listes de technologies critiques que l’UE souhaite maîtriser » ([537]). L’instauration « d’un observatoire des technologies et des produits critiques qui permettra de se doter d’une vision européenne commune » apparaît comme une idée pertinente pour guider la politique industrielle et répondre aux enjeux de souveraineté.

2. Déterminer la pertinence et les conditions d’une relocalisation de certaines capacités de production

L’observation de M. Pierre Luzeau lors de son audition est partagée par le rapporteur : « la meilleure manière de réduire la vulnérabilité consiste à produire près du lieu de consommation, là où la souveraineté doit être assurée » ([538]).

Depuis 2009, moins de 9 000 emplois auraient été rapatriés, soit 0,5 % de l’emploi créé. Depuis septembre 2020, 115 sociétés auraient relocalisé des activités en France, dont une cinquantaine de projets auraient fait l’objet de financements par l’État ([539]). Le secteur automobile illustre l’ampleur des délocalisations qui ont touché l’industrie française : en 2019, moins de 40 % des véhicules produits par les constructeurs français pour le marché européen l’étaient sur le territoire national, contre 60 % pour les véhicules produits par les constructeurs allemands ([540]).

Un axe partagé par la commission d’enquête et de nombreuses personnes auditionnées est que « la relocalisation ne doit pas consister à revenir à l’industrie telle que nous la pratiquions il y a vingt ans, mais à construire l’industrie de demain » comme l’affirme M. Louis Gallois ([541]). À cet égard, le terme de « redéploiement industriel » est préféré à celui de « réindustrialisation » par M. Nicolas de Warren, président de l’Union des industries utilisatrices d’énergie (UNIDEN), « car il inclut les nouvelles industries » ([542]).

La réflexion autour des relocalisations fait désormais l’objet d’une approche stratégique présentée par la ministre déléguée chargée de l’industrie auprès de la commission d’enquête ([543]). Cette stratégie de relocalisation poursuit deux objectifs : « la maîtrise de la chaîne de production des produits critiques, afin d’éviter d’avoir un maillon faible », ainsi que « la capacité à retrouver de la compétitivité grâce à l’innovation ». Cette démarche doit aujourd’hui monter en puissance et certains exemples auditionnés par la commission d’enquête montrent que des relocalisations viables et économiquement rationnelles sont possibles :

– M. Alexandre Williams, président d’Athena pharmaceutiques, a décidé de relocaliser une usine de fabrication de médicaments et considère que « le calcul entre le prix de la matière première, le transport et le e-release montre que la France peut presque être compétitive » ([544]). En outre, la France est considérée comme un territoire « bien plus intéressant que l’Inde » en tant que base industrielle pour le marché français et les marchés d’exports ;

– la relocalisation de l’usine de production de paracétamol de Seqens a reposé sur l’accès « à un écosystème favorable », où l’unité pourrait être localisée « sur une plateforme multi-opérateurs qui offrait un accès immédiat à de l’énergie décarbonée, à des utilités, à de la logistique d’approche » selon son président M. Pierre Luzeau ([545]). En outre, le soutien de l’État, par le biais du plan France relance, « compense le différentiel sur les investissements par rapport à la Chine et l’Inde ».

3. Proposer une réflexion par écosystème sur l’organisation des chaînes de valeur

Les questions d’approvisionnement en matières premières et de détermination des modalités de leur financement sont cruciales pour garantir la souveraineté économique. Une réflexion par écosystème est à considérer dans le cadre des stratégies à mettre en place en matière de sécurité d’approvisionnement.

L’un des aspects les plus marquants de la crise sanitaire est la perturbation des chaînes d’approvisionnement et les pénuries causées. Cette crise a exposé la vulnérabilité des économies développées. Cette vulnérabilité doit être corrigée afin de rester dans la compétition internationale qui va s’intensifier : les effets de la transition énergétique et de la numérisation accélérée des activités ajoutent un « défi géopolitique supplémentaire pour sécuriser les besoins des pays européens et leurs accès à nombre de matières premières » ([546]). La multiplication des ruptures d’approvisionnement dans le cadre de la pandémie a en outre conduit les acheteurs publics à adapter leurs pratiques selon M. Renaud Cateland, directeur de l’Agence générale des équipements et produits de santé (AGEPS) de l’Assistance publique – Hôpitaux de Paris ([547]), avec des demandes de plans de pénuries dans les cahiers des charges ou expérimentations de marché.

Les pénuries de caractère industriel sont liées à une difficulté soit d’approvisionner la matière première, soit d’effectuer sa transformation. Dans la chaîne de production du médicament, qui fait intervenir de nombreux acteurs selon des séquences, la rupture survient parce que « l’une des séquences a été confiée à des opérateurs en situation de monopole ou d’oligopole très resserré et qui, pour des raisons multiples, ont rencontré des difficultés de nature industrielle » ([548]).

M. Vincent Touraille, président du Sicos Biochimie, a présenté à la commission d’enquête plusieurs critères de vulnérabilité, spécifiques au secteur du médicament, mais qui peuvent être adaptés à la plupart des chaînes de valeur industrielles ([549]) :

– l’approvisionnement en intrants fragile est caractérisé par le manque de matières premières ;

– une rupture de chaîne peut entraîner une forte vulnérabilité lorsque la production est longue et complexe ;

– des productions avec une grande quantité d’éléments polluants à traiter ont amené ces fabrications à quitter l’Europe, pour aller plutôt vers l’Asie ;

– un prix trop faible qui pousse l’industriel à ne plus fabriquer un produit en forte concurrence sur lequel ses marges sont faibles ;

– des demandes extrêmement instables sur certains produits, comme lors de la pandémie, avec des pics de consommation non prévisibles.

La logique d’écosystème industriel peut dès lors contribuer à sécuriser l’approvisionnement. La flexibilité de l’appareil industriel doit lui permettre de s’adapter : les capacités productives peuvent être réorientées en cas de crise afin d’éviter les causes de ruptures et se concentrer sur la fabrication de produits critiques. M. Olivier Scalabre, du Boston consulting group, souligne également que « les industriels révisent aujourd’hui leur empreinte industrielle pour parvenir à faire en sorte que dans chaque région une usine puisse prendre le relais d’une autre ». ([550])

Enfin, M. Laurent Fompeyrine, du laboratoire Boehringer Ingelheim France, note que « l’enjeu de la diversification importe davantage que celui de la localisation » en ce qui concerne les chaînes d’approvisionnement ([551]). Il convient donc de s’assurer de limiter les approvisionnements auprès de fournisseurs vulnérables, soit pour des motifs économiques ou géopolitiques, soit parce qu’ils n’offrent pas de garanties suffisantes en termes de sécurité de l’approvisionnement.

B. Une nÉcessaire protection des intÉrÊts stratÉgiques

1. Définir les secteurs et entreprises présentant un caractère stratégique pour l’avenir de l’industrie française

Pour la chercheuse Mme Nadine Levratto, « l’État doit redevenir stratège dans les politiques industrielles et orienter les politiques publiques et les choix prioritaires » ([552]). Dès lors, il convient d’assumer que ceux-ci peuvent représenter un pari sur l’avenir et accepter les possibilités d’échecs.

La crise sanitaire a montré la dépendance de certains secteurs industriels envers des approvisionnements étrangers, dans le secteur de la santé, mais également dans le domaine des microprocesseurs ou des matières premières. Le quatrième programme d’investissement d’avenir (PIA 4) traduit à cet égard selon MM. Christian Charpy et Marc Fosseux de la Cour des comptes « un véritable changement » ([553]), avec 12,5 milliards d’euros sur l’innovation dirigée, permettant de conduire une politique sectorielle affirmée. Ce travail s’appuie notamment sur le rapport Faire de la France une économie de rupture technologique du collège d’experts présidé par Benoît Potier, dit « rapport Potier », remis en octobre 2020, qui fixe un certain nombre d’orientations sur des marchés clés ([554]). Le PIA 4, adopté par le Parlement dans le cadre de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, vise au financement d’une vingtaine de secteurs stratégiques sélectionnés par le Gouvernement.

Dans le cadre du plan de relance, six secteurs critiques ont été identifiés comme pouvant faire l’objet d’une démarche de relocalisation : l’électronique, la santé, la 5G, l’agroalimentaire, les entrants critiques et le nucléaire. Ces secteurs doivent faire l’objet d’une véritable stratégie de maintien des capacités productives sur le territoire et d’une exigence de réindustrialisation. À ce titre, le besoin d’un « lieu de dialogue social national » est évoqué par M. Xavier Ragot, président du l’OFCE, afin de discuter des choix technologiques pour le futur ([555]). Il pourrait donc être envisagé de créer un conseil à la réindustrialisation qui recueillerait l’ensemble des parties prenantes, avec la participation de citoyens, afin de débattre des choix stratégiques et des paris sur l’avenir que la Nation souhaiterait engager.

2. Planifier l’action en faveur du maintien de capacités productives sur le territoire national

Le Haut-commissariat au plan a été créé en septembre 2020 en conséquence des enseignements tirés de la crise sanitaire : il est « chargé d’animer et de coordonner les travaux de planification et de réflexion prospective conduits pour le compte de l’État et d’éclairer les choix des pouvoirs publics au regard des enjeux démographiques, économiques, sociaux, environnementaux, sanitaires, technologiques et culturels » ([556]).

Si le retour d’une dimension prospective forte dans l’éclairage des choix de l’État est un premier pas, il est désormais nécessaire de consolider les efforts de prospective et de parangonnage dans les instances de suivi pour anticiper les innovations de rupture. Mme Agnès Audier, chargé de la préparation du Conseil stratégique des industries de santé 2021, souligne ainsi devant la commission d’enquête que « nous avons constaté que l’État n’est pas équipé pour voir arriver les innovations » et déplore que « la France ne dispose pas de tour de contrôle » pour voir arriver les innovations ([557]).

Le mécanisme de balayage d’horizon ou « horizon scanning » mis en place par l’Institut national du cancer (INCa) lui a par exemple permis d’anticiper les innovations dans le secteur du cancer. Comme l’indique Mme Agnès Audier, « il est urgent de faire travailler ensemble les acteurs et de diffuser l’information » sur cette prospective. Des scénarios pourraient être établis afin d’envisager des moyens de financements de ces innovations et les économies qu’elles permettraient de réaliser. Ces actions de veille et de prospective, qui demandent un investissement en ressources humaines important, pourraient être mutualisées entre les différentes agences en charge de la politique d’innovation d’un secteur.

Une entité cheffe de file pourrait être désignée selon les secteurs afin de piloter la prospective : ce pourrait être le cas de l’Agence d’innovation de la défense (AID) ou de la future Agence d’innovation en santé (AIS) dans leurs domaines respectifs. Le Haut-commissariat au plan pourrait jouer un rôle d’animation et de diffusion de l’information parmi les entités publiques sectorielles chargées de la prospective.

3. Construire un cadre de politique pluriannuelle autour d’un consensus national en faveur des filières à soutenir

Le rapporteur appelle à organiser un consensus politique autour des priorités de politique industrielle dépassant le cadre de la mandature, afin d’assurer une stabilité des décisions et de permettre de soutenir sur le temps long les filières désignées comme stratégiques.

Pour le professeur M. Michel Aglietta, le retour à la planification stratégique est important car il peut permettre d’« orienter les stratégies de l’ensemble des acteurs économiques et financiers dans un contexte de forte incertitude » ([558]). La visibilité de stratégie industrielle de l’État est nécessaire à la mobilisation des industriels : M. Christophe Philibert, du groupe de dispositifs médical B. Braun Médical, demande ainsi « davantage de visibilité multi-annuelle » ([559]).

Ainsi, le chercheur M. François Geerolf propose qu’à chaque mise en œuvre d’une politique publique il soit nécessaire de « prendre en compte ses effets sur l’industrie » ([560]). C’est particulièrement le cas de la politique macroéconomique, dont fait partie la politique fiscale qui a « des effets sur les déséquilibres et les arbitrages entre services et industries ».

Lors de son audition par la commission d’enquête, M. Arnaud Montebourg, ancien ministre de l’économie, du redressement productif et du numérique, a souligné que « l’enjeu est de réunifier la Nation autour de son appareil productif, industriel, agricole, serviciel, numérique » ([561]). Cette démarche requiert un « diagnostic partagé » qui doit servir de fondement à un large compromis politique autour de la reconstruction industrielle du pays.

Un débat pourrait être organisé au Parlement sur les priorités industrielles de la prochaine décennie, en cohérence avec les lois de programmation relatives aux domaines comme la recherche, les compétences et l’énergie. La ministre déléguée chargée de l’industrie note « l’intérêt à fixer à moyen terme des lignes directrices en matière industrielle » tout en affirmant l’avantage d’un cadre plus souple permettant de « transférer les crédits d’une filière à l’autre » lorsque « les occasions se présenteront » ([562]).

Au-delà de la fonction de contrôle du Parlement sur les choix effectués en matière de politique industrielle, le rapporteur préconise d’orienter les choix dans le cadre d’une loi de programmation stratégique de développement de l’industrie. Cette loi permettrait de donner une visibilité aux acteurs économiques et d’assurer une meilleure cohérence temporelle des choix de l’État. Un programme pluriannuel de financement de projets industriels de rupture pourrait être voté et la doctrine d’investissement de l’État débattue par le Parlement dans le cadre de cette loi.

En outre, la gouvernance trop fragmentée de la politique industrielle conduit M. Xavier Ragot de l’OFCE à défendre la planification puisqu’il « manque une phase d’intégration à plus haut niveau pour faire émerger de grands projets » ([563]). Ce constat est partagé par M. Louis Gallois, pour qui la réindustrialisation nécessite un investissement politique fort : pour piloter ce projet, il évoque un « conseil du plan » ([564]) qui se réunirait à échéances régulières.

À défaut de constitution d’un ministère de l’industrie et de la recherche, ce « Haut-conseil du plan », auquel serait adossé le Haut-commissariat au plan en tant qu’organe prospectif, pourrait être piloté par le Premier ministre afin d’assurer la cohérence de l’action de réindustrialisation au regard de l’ensemble des politiques publiques. Ce conseil serait l’organe permanent de la grande conférence industrielle nationale réunissant l’ensemble des partenaires sociaux (entreprises, organisations syndicales), le Gouvernement, le Parlement et les représentants des collectivités territoriales proposée dans le cadre de l’introduction du présent rapport. Il serait chargé de mettre en cohérence les politiques publiques avec la politique de planification industrielle définie par la loi de programmation.

4. Ordonner les efforts des collectivités publiques en faveur de l’industrie

a. Organiser une meilleure coordination des actions de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements

i. Un ministère de l’industrie fort

La politique industrielle transverse est sous la responsabilité du ministère de l’économie, des finances et de la relance, principalement de la direction générale des entreprises (DGE) et de son service de l’industrie. Les autres ministères sectoriels comportent eux aussi des directions dédiées. Le ministère de la transition écologique possède notamment une direction générale des infrastructures de transport et de mobilité, chargée d’une partie de la politique industrielle touchant à l’automobile, aux transports ferroviaires et maritimes. La responsabilité de la conduite de la politique industrielle est donc partagée.

Il apparaît nécessaire de tisser des liens entre les différents outils de gouvernance afin d’appréhender toutes les dimensions de la politique industrielle : le professeur associé M. Xavier Jaravel souligne notamment que « la stratégie nationale bas-carbone n’est pas articulée avec des priorités industrielles » ([565]). En outre, Mme Agnès Audier a indiqué à la commission d’enquête que la « réglementation en santé n’est parfois pas cohérente avec la réglementation de l’environnement » ([566]) : si ces situations s’expliquent, elles créent néanmoins des complexités administratives pour les entreprises.

Les principales INSTITUTIONS PUBLIQUES CHARGÉES DE LA POLITIQUE INDUSTRIELLE transverse EN France

Source : commission d’enquête.

M. Louis Gallois se déclare « favorable à la création d’un ministère de l’industrie, de l’énergie et de la recherche technologique » afin d’associer la recherche technologique à l’industrie et de mieux tenir compte du facteur énergétique dans le soutien à l’industrie ([567]). Le rapporteur soutient également que la création d’un ministère de l’industrie et de la recherche, distinct et autonome vis-à-vis du ministère de l’économie et des finances, pourrait être pertinente au regard des besoins et des implications du maintien des capacités industrielles nationales.

ii. Un pilotage par le secrétariat général pour l’investissement (SGPI) à clarifier

Le secrétariat général pour l’investissement (SGPI) est un service du Premier ministre créé en 2010, dont les principales missions portent sur la politique d’investissement de la France, ainsi que sur la gestion du programme d’investissements d’avenir (PIA). C’est une instance interministérielle, responsable de la gestion de crédits par périodes de cinq ans. Il intervient en collaboration avec les ministères et les quatre opérateurs de l’État : la Banque publique d’investissement (Bpifrance), l’Agence nationale de la recherche, la Caisse des dépôts et consignations et l’ADEME.

Pour MM. Christian Charpy et Marc Fosseux de la Cour des comptes, il conviendrait de « préciser davantage le rôle du PIA dans la stratégie globale d’investissement de l’État et de conforter les fonctions stratégiques du SGPI » ([568]). La prolongation du PIA d’une part et le développement parallèle d’outils nouveaux nationaux et européens de soutien à l’investissement, d’autre part, « font peser un risque sur la cohérence globale de l’action publique, sur l’adéquation aux priorités collectives du pays et sur l’efficience de l’effort financier consenti par la collectivité nationale en matière d’investissement ».

La Cour des comptes considère également que « le pilotage est plutôt bien assuré par le SGPI » et qu’il est « assez souple ». En outre, les opérateurs chargés de la mise en œuvre du PIA ont désormais acquis un savoir-faire, qu’il convient sans doute de capitaliser, et dont il faudrait surtout assurer la transition vers les administrations qui devront prendre en charge le dispositif. Pour Mme Géraldine Leveau, secrétaire générale adjointe du SGPI, « placer les investissements sous la responsabilité de Matignon permet d’éviter des investissements sectoriels qui ne seraient pas croisés ou cohérents » ([569]).

Toutefois, M. Xavier Ragot, président de l’OFCE, préconise de confier au ministère en charge de l’économie, des finances et de la relance une tutelle sur le SGPI en renforçant par ailleurs ses prérogatives de pilotage et de suivi de l’utilisation des crédits d’investissement. Il faudrait dès lors lui conférer les moyens « de mettre en place, en concertation avec les différentes parties prenantes – la recherche, les industriels – par un dialogue social, un programme pluriannuel de financement de projets industriels de rupture » ([570]). Le rapporteur considère que ce choix serait en cohérence avec les recommandations précédentes et pertinent au regard de la nécessité d’orienter les investissements selon les besoins de la politique industrielle.

iii. Une fragmentation de l’organisation administrative préjudiciable aux entreprises

Pour Mme Agnès Audier, la « fragmentation du paysage dans l’organisation de l’administration et dans les relations du public et du privé » entraîne des conséquences « sur les délais et sur le manque d’adaptation des acteurs entre eux » qui peuvent être préjudiciables à l’activité industrielle ([571]). MM. Christian Charpy et Marc Fosseux appuient ce constat en relevant que « la connexion ne se fait pas toujours très bien, voire très mal, entre des priorités politiques industrielles sectorielles que peuvent partager les services du ministère de l’économie, des finances et de la relance et les préoccupations propres des autres ministères » ([572]).

Comme le mentionne M. Louis Gallois, « les régions ont vocation à développer l’économie ». Il convient dès lors de distinguer « les grands problèmes, les grandes filières et les grandes technologies » qui relèvent de la responsabilité de l’État et « l’animation des territoires, l’animation de la vie économique, la formation, le développement des compétences, de l’apprentissage » qui sont du ressort des régions ([573]).

La ministre déléguée en charge de l’industrie souligne néanmoins que « les acteurs territoriaux attendent une action de la part de l’État central » et qu’il est nécessaire de travailler « au niveau de la granularité », c’est-à-dire d’associer le bon échelon de collectivité territoriale pour l’action nécessaire à l’implantation industrielle. Pour la ministre, une organisation efficace serait de partir du niveau de l’agglomération en s’appuyant sur la région, qui jouerait un rôle d’animation du développement économique, avec une articulation avec l’État, à travers par exemple la Team France Export et Business France, en s’appuyant sur les atouts spécifiques des territoires. Les régions ont un rôle actif et il est nécessaire d’éviter le « risque de surenchère » entre acteurs publics afin de conserver la lisibilité des dispositifs et la maîtrise des dépenses publiques. L’objectif affiché est de faire en sorte « que les projets d’investissement se concrétisent le plus rapidement possible » ([574]). À cet égard, le directeur général des entreprises M. Thomas Courbe souligne que ses services travaillent « en étroite relation avec les services économiques déconcentrés de l’État en région » ([575]).

b. Assurer l’efficacité du plan de relance et du plan France 2030

L’efficacité du plan de relance et du plan France 2030 est conditionnée à l’établissement d’une gouvernance efficace et d’une clarification des financements, comme formulé récemment par la Cour des comptes ([576]). Cette démarche suppose pour l’État de se donner les moyens de déterminer la doctrine de financement, le responsable des choix des investissements, l’objet des investissements, ainsi que le contrôleur de l’utilisation des deniers publics par rapport à leur objet.

Lors de son audition par la commission d’enquête, la ministre déléguée chargée de l’industrie a établi la distinction suivante entre les démarches des plans : « le plan de relance visait à stabiliser et à consolider des filières, tandis que France 2030 tend à créer et à financer des filières d’avenir ou des produits qui n’existent pas actuellement » ([577]). En outre, la ministre s’est engagée à ce que « des parlementaires devront participer à la nouvelle gouvernance de France 2030, sur le modèle du comité de surveillance des investissements d’avenir du SGPI ».

Dans le cadre du plan de relance, qui représente un budget global d’environ 100 milliards d’euros sur deux ans, plus d’un tiers de ce budget s’adresse à l’industrie avec notamment des programmes en faveur des technologies vertes, de la numérisation et de la relocalisation des entreprises industrielles.

Le plan France 2030 comporte 30 milliards d’euros investis, sur cinq ans, dans une dizaine de secteurs, complétés par 4 milliards d’euros investis en fonds propres, à travers des prises de participation au capital d’entreprises en croissance. Le plan France 2030 comporte certains aspects positifs pour M. Nicolas de Warren, qui estime que « la massification est nécessaire sur les grands projets car il faut tenir compte des effets d’entraînement et des effets de diffusion » ([578]).

Sur le volet recherche, 12 stratégies d’accélération ont été présentées en septembre 2020 sur les mêmes thèmes et disposent de leur propre gouvernance. Le plan de relance a également sa propre gouvernance et la gouvernance de France 2030 reste indéterminée à ce jour. Une gouvernance harmonisée et cohérente sur ces trois composantes est essentielle.

c. Veiller à l’accès des entreprises aux différents dispositifs de soutien à l’industrie

Le contentieux et l’uniformisation de l’accompagnement des projets, la formation de certains référents locaux de l’État, l’harmonisation des démarches entre services et la nécessité d’adopter une démarche proactive, en particulier vis-à-vis des grands groupes industriels, doivent faire l’objet d’un effort particulier pour assurer un meilleur accès des entreprises aux dispositifs.

Pour M. Alexandre Saubot, président de France industrie, il est « nécessaire d’articuler efficacement les actions du SGPI, du PIA, et de l’ensemble des dispositifs que nous avons progressivement sédimentés, de sorte que les entreprises qui portent un projet ne se perdent pas dans le labyrinthe des guichets, des autorisations et des demandes » ([579]).

Des avancées ont néanmoins été concrétisées récemment. Il a été mis en place à Bercy une Mission interministérielle pour l’accélération des implantations industrielles. La facilitation à l’implantation industrielle s’est concrétisée par la création de « 127 sites industriels clé en main » ([580]), notamment grâce aux dispositifs prévus par la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, dite « loi ASAP ».

Au regard du déploiement du plan de relance, le directeur général des entreprises M. Thomas Courbe a indiqué à la commission d’enquête que « des mesures concrètes ont renforcé la lisibilité des dispositifs pour les entreprises » ([581]). Un guide assez complet a été publié en septembre 2020 pour présenter les dispositifs du plan France Relance. En lien avec les services déconcentrés en région, les directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) et les chambres de commerce, 70 % des projets, et non des montants, ont concerné des entreprises de moins de 50 salariés, 20 % des entreprises de 50 à 250 salariés et 10 % des ETI. Pour M. Thomas Courbe, « le fait que les plus petites entreprises aient bénéficié en grand nombre de ces dispositifs montre que les actions de communication ont été efficaces ».

Certains succès peuvent également être salués par la commission d’enquête : M. Stéphane Lepeu, directeur général délégué de Delpharm, a notamment indiqué que « sur le site de Saint-Rémy-sur-Avre, où nous produisons le vaccin pour BioNTech et avons recruté une soixantaine de personnes et continuons de recruter, nous avons reçu un soutien exceptionnel tant de l’État que du local » ([582]).

d. Mieux assurer que les aides publiques soient effectivement utilisées pour le développement de la production en France

Le rapporteur partage l’idée du commissaire général de France Stratégie M. Gilles de Margerie selon laquelle il n’est pas « illégitime de s’interroger » quant aux modalités d’action de la politique publique afin que l’investissement à risque de l’argent public bénéficiant à des entreprises « puisse faire l’objet d’un taux de retour, notamment quand un énorme succès est assis sur de la dépense publique » ([583]).

Il propose donc de conditionner les différents plans d’investissement à des engagements concrets en faveur de la réindustrialisation qui pourront être définis selon la situation propre à chaque entreprise et chaque territoire, à partir d’un référentiel unique prévoyant que :

– les unités de production seront situées sur le territoire national, sauf impossibilité technique ;

– les aides doivent aboutir à une augmentation des emplois et de la valeur ajoutée produite en France ;

– l’entreprise doit participer à la formation de ses salariés ;

– l’entreprise doit prévoir un dispositif d’intéressement de ces salariés en cas de bénéfices.

5. Garantir l’efficacité des mécanismes encadrant les prises de participation au capital des entreprises stratégiques

Le thème de la souveraineté industrielle et économique conduit à aborder la question de l’intelligence économique et de la structuration du capital des entreprises. À ce titre, le rapporteur appelle à rompre avec un certain laisser-faire dont participe la relative indifférence quant à l’impact des prises de participation étrangères au capital des entreprises françaises et aux transferts de technologie. Ainsi, le 13 mai 2021, le fonds d’investissement chinois Wise Road Capital a déposé une offre de rachat sur l’entreprise française Unity Semiconductor (SC) SAS spécialisée dans les semi-conducteurs ([584]).

La puissance publique n’est aujourd’hui pas dépourvue de leviers pour défendre les intérêts de la politique industrielle et des entreprises stratégiques. L’article 55 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite « loi PACTE », a par exemple renforcé les mesures de protection sur des secteurs stratégiques envers des investisseurs malveillants. Le pouvoir de police du ministre a été augmenté pour donner à l’exécutif des outils plus importants. En outre, au printemps 2019, l’Union européenne a annoncé la mise en place d’un mécanisme de filtrage accru, avec l’obligation pour les États membres de signaler tout investissement étranger dans des technologies sensibles ([585]).

Pour M. Martin Vial, commissaire aux participations de l’État, « ces leviers de protection des intérêts industriels français et européens doivent être utilisés de façon prioritaire avant de mobiliser les questions actionnariales » ([586]). En effet, les interventions capitalistiques de l’État actionnaire auprès de nouvelles entreprises ne peuvent qu’être exceptionnelles. Il doit s’agir de sauvetages d’entreprises qui souffrent des problèmes systémiques plus que de défense capitalistique, sauf en dernier recours, afin de pas porter atteinte à l’attractivité de la France.

Toutefois, la capitalisation des entreprises françaises est un enjeu stratégique. Ainsi, la chercheuse Mme Anaïs Voy-Gillis souligne qu’en « l’absence d’actionnaires français, les arbitrages ont alors tendance à être opérés au détriment de la France » ([587]). La Cour des comptes relève que le rachat de jeunes entreprises financées par le PIA par des acteurs étrangers « peut aussi poser problème ». À cet égard, M. Christian Charpy a annoncé que la Cour des comptes abordait un travail sur le contrôle des investissements étrangers en France, « notamment pour vérifier que la crise n’a pas été propice à des captations problématiques de start-ups françaises par des acteurs étrangers » ([588]).

Le directeur général des entreprises M. Thomas Courbe note que l’investissement de soutien à l’industrie « doit s’accompagner d’une politique de sécurité économique renforcée ». Lorsqu’un rachat étranger n’est pas inacceptable, des conditions sont posées pour permettre que le siège social, la R&D et la production restent en France. Ces engagements classiques peuvent être demandés à un acheteur étranger en vertu des dispositions réglementaires sur les investissements étrangers en France renforcées ces dernières années ([589]).

Le rapporteur considère nécessaire d’éviter que les interventions de fonds étrangers dans les industries françaises soient à l’origine de fermetures de sites industriels. Lors de son audition devant la commission d’enquête, le directeur général de l’APE M. Martin Vial a indiqué que la réflexion en cours sur le poids de l’État actionnaire dans les entreprises doit conduire à « se protéger d’un transfert de pouvoir dans la gouvernance et la gestion courante de l’entreprise qui mettrait en péril les centres de décision et la valeur ajoutée R&D en France, ainsi que les emplois et les activités sur le territoire » ([590]). Il a également mentionné qu’une réflexion était en cours autour de l’intervention de l’APE « dans d’autres domaines que nos interventions actuelles » et pourrait « donner lieu à des orientations pendant l’année 2022, si le Gouvernement souhaite s’en saisir ».

C. Des correctifs à apporter dans le fonctionnement du marchÉ unique et les politiques de l’union europÉenne

La nouvelle approche de la politique industrielle par l’Union européenne, favorisée par les répercussions économiques de la crise sanitaire, peut favoriser la réindustrialisation de la France et la construction d’une souveraineté économique européenne. Le marché unique présente néanmoins certains déséquilibres et ses élargissements récents ont pu participer à la détérioration des positions de l’industrie française. Il est aujourd’hui nécessaire de redéfinir les objectifs du droit européen de la concurrence pour le rendre compatible avec les nouveaux objectifs de la politique industrielle européenne.

1. Vers une politique industrielle européenne

a. Une ambition française longtemps peu partagée pour une politique ne relevant pas nécessairement des compétences de l’Union européenne

La politique industrielle de l’ Union européenne a jusqu’à récemment été subordonnée aux questions de concurrence : elle trouve ainsi son fondement juridique dans l’article 173 du traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) qui stipule que toute mesure de politique industrielle ne saurait « entraîner des distorsions de concurrence ».

Comme le relève M. Christophe Beaux, directeur général du MEDEF, la stratégie économique d’ensemble, définie depuis une trentaine d’années avec l’Union européenne, a d’abord mis l’accent sur la concurrence comme outil principal pour satisfaire le consommateur par des prix bas ([591]). Cependant, cette politique a présenté des défauts puisque les pouvoirs publics ont largement perdu l’outil qu’est la commande publique pour soutenir l’économie et certains grands groupes nationaux.

Pour le professeur M. François Lévêque, l’Union européenne « doit jouer un rôle central dans la coordination des politiques industrielles des États-membres » ([592]). La gestion des chaînes de valeur et la défense de la souveraineté industrielle sont en effet considérées par M. Christophe Philibert, directeur des affaires gouvernementales, publiques et de communication du groupe B. Braun Médical, comme « beaucoup plus aisées à gérer au niveau européen » ([593]). À partir de ce constat, la nécessité de conduire une politique industrielle a été portée par la France au niveau de l’Union européenne.

Le manifeste franco-allemand pour une politique industrielle européenne adaptée au XXIe siècle, signé avec l’Allemagne en février 2019, portait des objectifs de politique industrielle en cours de mise en œuvre grâce notamment à des positions franco-allemandes partagées. Ce manifeste a été repris par la conférence ministérielle des amis de l’industrie, qui réunit treize pays. La ministre déléguée en charge de l’industrie souligne que « nous avons tout intérêt à avoir une vision européenne des maillons critiques de la chaîne et à nous répartir le travail » car la France ne peut être présente sur tous les secteurs clés. Les visions européennes et nationales doivent se compléter ([594]).

b. Une nouvelle approche favorisée par les répercussions économiques de la crise sanitaire

La mise à jour de la stratégie industrielle de la Commission européenne, par une communication du commissaire européen au marché intérieur M. Thierry Breton le 5 mai 2021, témoigne d’une vision qui tranche avec celle qui était traditionnellement celle de la Commission européenne.

Présentée le 10 mars 2020, la stratégie industrielle de la Commission, s’articulait autour de trois éléments phares :

– le Pacte vert,

– la numérisation,

– la révision du droit de la concurrence.

Le 5 mai 2021, une mise à jour intitulée Une nouvelle stratégie industrielle pour l’Europe a fait l’objet d’une communication ([595]). La mise à jour de la stratégie industrielle est accompagnée d’une analyse des dépendances stratégiques de l’Union.

Afin de renforcer la résilience du marché unique, la Commission propose notamment d’adopter un instrument d’urgence pour le marché unique garantissant la libre circulation des biens et des services en temps de crises, de renforcer la surveillance du marché des produits, d’investir dans les PME afin de les soutenir, et de mettre en œuvre des systèmes de règlement extrajudiciaire des litiges en cas de retards de paiement.

Pour réduire les dépendances stratégiques de l’Union, l’industrie peut y contribuer par elle-même en diversifiant ses fournisseurs. Dans certaines situations, la production peut se concentrer dans une seule et unique zone géographique, ce qui constitue une fragilité car une situation d’exception peut d’entraîner une indisponibilité des fournisseurs. Dans ces cas, la Commission s’engage à collaborer avec les parties concernées pour adopter les mesures à prendre et diversifier le commerce extérieur. Elle opte également pour une utilisation plus efficace des ressources afin de renforcer la résilience et l’autonomie. L’Union compte renforcer son marché unique et ses relations commerciales avec ses voisins les plus proches en contractant de nouvelles alliances industrielles.

S’agissant des transitions écologiques et numériques, la Commission souhaite cocréer avec les parties prenantes des parcours de transition pour les écosystèmes, notamment le tourisme et l’énergie. Elle soutiendra la conclusion d’accords d’achat d’électricité renouvelable par les entreprises. Enfin, elle mettra en place le laboratoire de géographie de l’énergie et de l’industrie qui permettra d’informer les entreprises et les infrastructures énergétiques.

La mise à jour de la stratégie industrielle devrait permettre de suivre la compétitivité de l’économie de l’Union européenne grâce à différents indicateurs comme la compétitivité internationale et l’investissement public et privé.

Parallèlement, la Commission a adopté une proposition de règlement concernant les subventions étrangères faussant le marché unique. Ce règlement devrait permettre de veiller à une concurrence égale et un marché unique équitable et compétitif.

Pour M. Thomas Courbe, directeur général des entreprises, l’Union européenne dans son ensemble, c’est-à-dire à la fois la Commission européenne et les États membres, « a évolué sur ce sujet et montre des orientations très proches de nos vœux ». La stratégie de politique industrielle de l’UE publiée le 5 mai 2021 témoigne d’un meilleur « alignement conceptuel avec nos orientations de politique économique » ([596]). Néanmoins, la ministre déléguée chargée de l’industrie note que « beaucoup de chemin reste à parcourir pour que soit acceptée une forme d’interventionnisme gouvernemental en matière de politique industrielle » ([597]).

M. Martin Vial indique à la commission d’enquête être favorable « à des rapprochements intra-européens de grandes entreprises » ainsi qu’à des opérations de consolidation, car la taille des opérateurs chinois dans beaucoup de secteurs représente un véritable risque ([598]). En outre, la France défend vis-à-vis de la Commission européenne un examen préalable, dans les processus d’instruction anti-concentration, des dispositifs subventionnels publics venant de l’étranger. Elle est favorable à une prise en compte dans les mécanismes d’instruction concurrentielle et anti-concentration des entreprises aidées qui ne sont pas soumises au régime des aides d’État dans leur pays d’origine.

Le rapporteur estime que la création au sein de la Commission européenne d’un service d’intelligence économique permettrait de mieux définir les intérêts stratégiques de l’Union européenne dans le cadre des politiques européennes relatives à la concurrence et l’industrie.

c. Des instruments de coopération à conforter

Il est aujourd’hui nécessaire de réfléchir à l’échelle européenne pour atteindre un effet de seuil suffisant pour rivaliser avec les concurrents mondiaux.

i. Les alliances industrielles européennes

À ce titre, les alliances industrielles européennes constituent un projet nouveau, dont l’originalité est « de ne pas distribuer d’argent public tout en offrant des perspectives d’en obtenir de l’Union et des États membres » ([599]).

Les alliances industrielles sont des partenariats public-privé « d’un genre nouveau » selon la Commission, visant à faciliter la coopération des acteurs publics et privés (institutionnels, industriels et financiers), à l’échelle de l’Union européenne (UE), dans des domaines jugés stratégiques.

L’une des originalités de ce dispositif est son caractère exhaustif. Les alliances industrielles participent de la définition des objectifs, de l’identification des besoins et de la mise en œuvre d’actions à tous les stades de la chaîne de valeur industrielle : recherche, innovation, fabrication, et commercialisation. Elles mobilisent différents instruments, aussi bien réglementaires que financiers, sur fonds privés et publics. Elles permettent de constituer des chaînes de valeur transnationales en favorisant la création de consortiums européens.

Elles offrent en effet un « accès plus facile et plus rapide aux différentes aides pouvant soutenir les projets d’investissement » : l’aide des États avec un contrôle accéléré de leur compatibilité avec les règles de concurrence européennes, l’aide de fonds européens ainsi que les prêts de la Banque européenne d’investissement. Ces alliances mettent en évidence la pertinence de l’échelon européen en matière industrielle, qui permet de coordonner les politiques nationales et de favoriser les rapprochements entre les entreprises du continent sur des projets d’ampleur.

La constitution d’une alliance industrielle européenne sur la batterie électrique représente une chance pour l’Union européenne de se positionner favorablement dans la compétition pour la maîtrise des technologies de la transition énergétique en cours. Selon M. Louis Gallois, le partenariat franco-allemand sur les batteries « se concrétisera par un accord de financement entre les deux pays et par la construction de deux grandes usines, l’une en France et l’autre en Allemagne ».

M. Thomas Courbe a indiqué à la commission d’enquête que « quatre autres grands projets d’alliances industrielles européennes seront très prochainement lancés ». Le premier concerne l’hydrogène, un secteur essentiel à la transition économique et à la mobilité propre. Le deuxième est l’électronique, jugé stratégique par les grandes puissances économiques. Les pénuries sur les semi-conducteurs en ont révélé l’intérêt pour notre autonomie stratégique. La santé est le troisième projet et soulève des enjeux d’innovation et de capacité de production en Europe. Le cloud représente enfin la quatrième grande politique industrielle européenne, qui vise à doter les acteurs européens des capacités autonomes et souveraines pour l’informatique en nuage ou cloud.

M. Louis Gallois note l’intérêt de constituer une industrie européenne du semi-conducteur, notamment en aidant les deux fabricants existants Infineon Technologies et STMicroelectronics à investir ([600]). À cet égard, le Haut-commissaire au plan M. François Bayrou considère que la présidence française du Conseil de l’Union européenne à partir de janvier 2022 « doit être une occasion de bâtir un plan communautaire de reconquête et de garantie d’approvisionnement dans le secteur des semi-conducteurs ».

ii. Les projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC)

Source : Audition du SGPI par la commission d’enquête.

La définition des PIIEC et de leurs thématiques relève du ministère de l’économie, des finances et de la relance. Des appels à manifestation d’intérêt permettent de sélectionner les projets des entreprises candidates au PIIEC, en fonction des objectifs technologiques et industriels définis. Une sélection nationale est réalisée par la suite. Pour la secrétaire générale adjointe du SGPI Mme Géraldine Leveau, « les PIIEC peuvent contribuer à la relocalisation d’activités en France » ([601]).

Dans le cadre du PIA 4, deux PIIEC seront financés, sur les thèmes de l’hydrogène et de l’électronique. M. Didier Véron, président du G5 Santé, affirme qu’un projet important d’intérêt européen commun (PIIEC) « serait un excellent outil aux mains des pouvoirs politiques afin d’améliorer la filière et renforcer notre indépendance sanitaire » ([602]). La ministre déléguée chargée de l’industrie a en outre annoncé « soutenir le lancement d’un PIIEC en matière de santé » ([603]).

M. Christian Charpy souligne l’attention portée par la Cour des comptes sur « l’équilibre des investissements ou des efforts réalisés par les pays participants » dans le cadre des PIEEC. Ainsi, si les PIIEC sont propices à la coopération, il convient de mobiliser des financements « à la hauteur de nos ambitions » : notre partenaire allemand investit notamment « bien plus d’argent que ne le fait la France » sur le projet d’usine de batterie ([604]).

2. La convergence des conditions fiscales et sociales au sein du marché unique : un chantier à poursuivre

a. L’harmonisation fiscale au sein du marché unique

Au regard des infléchissements de la politique industrielle européenne, il est indispensable de « retrouver une concurrence fiscale saine entre pays européens » ([605]) selon le professeur M. Matthieu Crozet. Le professeur associé M. François Geerolf soutient également l’idée que « l’harmonisation fiscale peut participer à la régulation des activités économiques », notamment parce que la fiscalité constitue une des dernières marges d’optimisation pour les entreprises au sein du marché unique ([606]).

Les multinationales sont peu sensibles au principe de territorialité de l’impôt et l’accord trouvé en octobre 2021 par 136 pays et juridictions permettra de garantir l’application d’un taux d’imposition minimum de 15 % aux entreprises multinationales (EMN) à compter de 2023. Cette démarche doit inspirer l’UE, même si le rapport d’information parlementaire sur l’espace fiscal européen rappelle les obstacles existants à l’heure actuelle pour faire aboutir le projet ([607]).

Comme le note M. Gilles de Margerie, l’application de cet accord aboutira certainement au fait que « la fuite vers des endroits à faible fiscalité perdra une partie de son intérêt relatif » et que « la fiscalité ne sera plus un élément déterminant dans les délocalisations » ([608]).

Ce critère de nationalité pour bénéficier du régime de l’intégration fiscale pose plus de difficultés que pour le régime des sociétés mères. En effet, il y a eu un contentieux important sur le fait que ce régime ne devait pas être réservé aux seules entreprises nationales. L’influence du droit européen a ainsi favorisé une ouverture de ce régime à des sociétés non françaises avec la création d’un encadrement du régime de l’intégration fiscale. Le rapporteur préconise de revoir l’opportunité de ce dispositif et de l’adapter à un meilleur souci d’équité fiscale, à défaut de pouvoir procéder à moyen terme à une harmonisation fiscale à l’échelle de l’Union européenne.

b. Travailler à un agenda social ambitieux

Le chercheur M. François Geerolf a mis en évidence devant la commission d’enquête que « s’agissant de déséquilibres et de son excédent commercial, la procédure de l’Union européenne concernant les déséquilibres macroéconomiques n’est pas utilisée mais l’Allemagne fait figure de mauvaise élève » ([609]). En effet, l’Allemagne possède un surplus commercial autour de 8 % du PIB au détriment de ses partenaires au sein du marché unique. Le CEPII préconise ainsi une « baisse pérenne de la TVA de 3 points en Allemagne, accompagnée d’une augmentation des dépenses sociales de 1 point de PIB, serait suffisante pour ramener le compte courant allemand à sa valeur d’équilibre calculée par le FMI (2,5 % du PIB) » ([610]).

Ces déséquilibres peuvent également être résorbés avec l’inscription au programme de la présidence française de l’Union européenne de la directive sur les salaires minimum dans l’Union européenne, qui définit non pas un SMIC européen comme une moyenne mais vise à augmenter les bas salaires grâce à un salaire minimum décent.

À l’échelle européenne, nombreux sont ceux qui souhaiteraient voir émerger un cadre sur le salaire minimum afin d’assurer une convergence, vers le haut, des économies des pays de l’Union européenne et des protections salariales qu’elles offrent à leurs travailleurs.

Le débat a notamment été relancé à compter du 28 octobre 2020, lorsque la Commission européenne a proposé une directive « relative à des salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne » ([611]).

Dans l’Union européenne, 21 États sur 27 ont actuellement fixé une rémunération minimale au niveau national. Dans ces pays, ce dernier s’élève de 332 euros brut par mois en Bulgarie à 2 202 euros brut au Luxembourg au 1er juillet 2021 selon Eurostat. La France, avec un Smic à 1 555 euros brut à la même date, se situait au sixième rang à l’échelle européenne (le salaire minimum français a depuis été revalorisé à 1 589 euros le 1er octobre, pour tenir compte de l’inflation). Au Danemark, en Finlande, en Suède, en Autriche, à Chypre et en Italie, un salaire minimum est défini par branche, c’est-à-dire pour chaque secteur d’activité, à travers des négociations entre partenaires sociaux.

Prenant acte des compétences limitées en matière sociale de l’Union européenne, dont le rôle est relativement restreint, la Commission européenne n’a pas proposé une rémunération minimale unique au niveau européen. Sa mise en œuvre par le biais d’une directive serait en effet contraire aux traités. Par ailleurs, une telle mesure aurait un effet délétère sur l’économie de l’Union, selon le commissaire à l’Emploi et aux droits sociaux Nicolas Schmit. « Si la Bulgarie devait adopter les salaires du Luxembourg, son économie cesserait d’exister du jour au lendemain », avait-il déclaré fin octobre 2020 lors de la présentation de la proposition de directive sur les salaires minimums.

La mise en place d’un même taux plancher applicable dans chaque pays, comme le souhaitaient nombre de candidats français aux élections européennes de mai 2019, n’est pas non plus à l’ordre du jour. La Commission invite ainsi ces pays à atteindre un niveau minimal « adéquat » sans fixer de critères précis, en indiquant simplement que recourir à des indicateurs comme 50 % du salaire brut moyen ou 60 % du salaire brut médian « peut aider ».

Enfin, la Commission européenne n’entend pas imposer la mise en place d’un salaire minimum aux pays qui n’en disposent pas, à savoir ceux où ils sont définis par des conventions collectives. Le but poursuivi par l’institution consiste à faire en sorte que les rémunérations minimales offrent un niveau de vie digne à ceux qui les touchent.

Pour ce faire, la proposition de directive invite les États membres à favoriser les négociations collectives, qui impliquent une importante mobilisation des partenaires sociaux, dans la définition des salaires minimaux. Les pays où les salaires sont couverts pour moins de 70 % par les négociations collectives sont tout particulièrement concernés. Une approche justifiée par le constat suivant, formulé sur le site de la Commission : « dans la majorité des États membres affichant des niveaux élevés de salaires minimaux par rapport au salaire médian, la couverture des négociations collectives dépasse 70 % ».

Selon la proposition de la Commission, le renforcement de la protection offerte par un salaire minimum devrait être suivi par le biais de rapports annuels présentés au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne. Au sein de ce dernier, le Comité de l’emploi, qui conseille les ministres du Travail, s’appuierait sur ces documents afin d’analyser la situation des États membres. Aussi, les progrès effectués dans la mise en œuvre de la mesure seraient surveillés via le semestre européen, outil de coordination des politiques économiques et budgétaires des pays de l’Union européenne.

Si ce projet va dans le bon sens, il importe de développer un agenda social allant bien au-delà du seul salaire minimum, afin que les avancées des pays les plus développés en matière de protection sociale soient progressivement rattrapées par les pays les plus en retard.

3. La préservation d’une concurrence libre et non faussée : une approche du droit européen à reconsidérer

a. Pérenniser l’assouplissement du régime de contrôle des aides d’État

Le droit européen interdit les aides d’État, au-delà d’exceptions précises, car elles sont jugées contraires aux règles du marché intérieur.

Selon la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), « afin d’apprécier s’il y a aide, il convient […] de déterminer si l’entreprise bénéficiaire reçoit un avantage économique qu’elle n’aurait pas obtenu dans des conditions normales du marché ». Ainsi, une aide d’État est une aide publique qui confère à l’entreprise visée un avantage sélectif, affectant à la fois la concurrence et les échanges intra-Union européenne : elle n’est donc pas neutre pour le fonctionnement du marché intérieur.

L’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prévoit cependant des cas où des aides d’État peuvent être autorisées sous certaines conditions pour des entreprises en vue de soutenir leur économie.

Le paragraphe 3 de l’article 107 § 2 b du TFUE autorise ainsi les aides qui visent à remédier aux dommages dus à des « circonstances extraordinaires » et l’article 107 § 3 b celles liées à des « perturbations graves de l’économie d’un État membre ». Dans ce cadre s’inscrivent la crise financière de 2008 ou des catastrophes naturelles tel le séisme qui a touché plusieurs régions d’Italie en 2016.

L’amplification de la crise sanitaire, frappant l’économie européenne dès le début du printemps 2020, a ainsi justifié le recours à ces mesures d’aides d’État. Le PIB de l’ nion européenne a en effet chuté de – 3,2 % entre le quatrième trimestre 2019 et le premier trimestre 2020, et de – 11,1 % entre le premier et le deuxième trimestre 2020 (PIB en volume, corrigé des variations saisonnières). Cette chute a largement affecté des pays comme l’Espagne (variations à – 5,4 et – 17,8 %) ou encore la France (– 5,8 et – 13,6 %).

Dès mars 2020, au moment de la progression de la pandémie sur le continent européen, la Commission européenne a proposé, comme durant la crise financière de 2008, un cadre temporaire sur la base du TFUE précisant les conditions auxquelles devaient répondre les régimes d’aides d’État dans le contexte de la crise.

Alors que le cadre temporaire adopté lors de la crise de 2008 avait principalement été utilisé dans le secteur financier, il concernait en 2020 largement l’économie réelle, en relation avec le type de choc subi. Toutefois, les cadres de 2008 et 2020 se rapprochent sur les formes d’aides, telles que les subventions ou les prêts à taux d’intérêt bonifié, et sur les conditions d’octroi comme l’existence d’un montant plafond de subvention par entreprise.

Ces ajustements, concomitants des actions de la Banque centrale européenne ont permis à l’Europe d’agir promptement et avec force face aux chocs économiques et financiers induits par la crise sanitaire.

Entre mars et décembre 2020, le cadre temporaire a été amendé quatre fois. Ces modifications successives ont permis, d’une part, d’introduire de nouvelles formes d’aides, à l’exemple de l’amendement d’avril 2020 qui introduit des aides ciblées pour la production d’équipements et la recherche et développement (R&D) liés au coronavirus. D’autre part, elles ont permis de prolonger les mesures en vigueur.

En volume, les aides d’État ainsi autorisées par la Commission représentent des montants considérables : la Commission européenne estime à plus de 3 000 milliards d’euros les montants d’aides autorisés pour les différents États membres à fin décembre 2020, à travers 389 décisions.

Ces montants, mobilisables dans le cadre des régimes d’aides d’État, sont inégalement répartis au sein des membres de l’Union européenne, et profitent principalement à l’Allemagne (plus de 50 %), à l’Italie et à la France (respectivement 14 % et 13 %) ([612]).

RÉpartition des aides d’État « Covid-19 »

autorisÉes par la Commission europÉenne pour les États membres

entre le 19 mars et le 31 dÉcembre 2020

Source : Bulletin de la Banque de France, op.cit.

Le Comité européen du risque systémique (CERS), autorité macroprudentielle de la zone euro, alertait en avril 2021 sur une probable augmentation du nombre d’entreprises insolvables après la fin des mesures de soutien gouvernementales. Pour autant, si les aides étaient maintenues sur le long terme, certaines entreprises non productives pourraient être artificiellement soutenues, ce qui multiplierait le nombre d’entreprises « zombies ». Or, selon plusieurs études, ce risque n’est pas avéré dans certains pays, dont la France. Si les dispositifs d’aides publiques (aides d’État et autres mesures de soutien public) réduisent le nombre d’entreprises fragilisées, ils n’en modifient pas la distribution en matière de productivité.

Si la Commission a fait preuve de réactivité et d’adaptabilité dans sa mise en œuvre du cadre temporaire relatif aux aides d’État dans la crise sanitaire, il lui appartient également de faire en sorte que ces règles facilitent la sortie de crise et notamment la réallocation sectorielle accélérée par la crise, tout en respectant les objectifs liés à la transition écologique et numérique de l’économie européenne, et sans porter préjudice au marché intérieur.

L’encadrement temporaire des aides d’État aux entreprises, décidé suite à la crise sanitaire, devrait prendre fin le 30 juin 2022 et il sera alors plus difficile d’accompagner de nouveaux projets. L’assouplissement du dispositif pour des aides qui ne dépassent pas le seuil fixé par la règle européenne de minimis, soit 1,8 million, cessera d’exister.

Pour M. Christian Charpy, « le PIA 4 introduit une véritable nouveauté » en mettant l’accent sur les secteurs d’importance stratégique du point de vue de la souveraineté économique française, cohérente avec l’assouplissement – temporaire ou durable – de la doctrine de la Commission européenne en matière d’aides d’État ([613]). Dans le contexte d’une compétition mondiale démultipliée, le rapporteur appelle à ce que ces nouvelles marges de manœuvre offertes par la révision du droit européen des aides d’État à la suite de la crise sanitaire soient pérennes afin de permettre un soutien accru à des entreprises stratégiques.

b. Redéfinir les objectifs du droit européen de la concurrence en adéquation avec les nouvelles orientations de la politique industrielle européenne

La politique de concurrence doit servir l’intérêt du consommateur et du producteur européen, de l’Union européenne dans sa globalité et dans l’intérêt de ses membres. Afin de pouvoir lutter à armes égales avec leurs concurrents mondiaux, les entreprises européennes doivent pouvoir bénéficier d’un soutien conforme aux objectifs définis par la stratégie industrielle européenne.

Dans une tribune parue dans Le Monde le 10 décembre 2021 ([614]), l’économiste Mme Nadine Levratto rappelle que « le droit européen pose un principe général d’interdiction des aides d’État – lequel s’étend jusqu’aux collectivités locales – qui procurent un avantage sélectif à une ou quelques entreprises ». Si ce principe s’explique par la volonté de réduire les distorsions de concurrence entre États membres de l’Union européenne et que des exceptions existent, à l’image des aides de faible montant avec la règle dite « de minimis », « cette règle ne vaut plus lorsque des États membres adoptent des mesures applicables à toutes les entreprises remplissant certains critères pour alléger les charges que ces dernières devraient normalement supporter (exonérations d’impôts ou de charges sociales, par exemple) ». Dès lors, la plupart des aides publiques aux entreprises sont à portée générale afin de se conformer aux règles européennes, alors qu’une véritable politique industrielle devrait cibler des secteurs ou des filières. Pour Mme Nadine Levratto, cette règle qui vise à l’égalité entre entreprises européennes « est en fait génératrice d’inégalités qui affectent [l’efficacité des aides] et rejaillit sur la composition du tissu productif ».

La ministre déléguée en charge de l’industrie a affirmé lors de son audition que l’État s’était « pleinement saisi du cadre des aides d’État liées à la crise de la Covid-19 ». Entre l’appel à manifestation d’intérêt Capacity Building et le plan France relance, nous 166 projets de relocalisation développés par les industries de santé ont été soutenus : avec un « soutien public de 680 millions, 1,4 milliard d’euros d’investissements industriels ont été enclenchés, et 6 000 emplois doivent être créés ou confortés » ([615]).

Elle s’est en outre engagée, une fois à la tête du Conseil « compétitivité » de l’Union européenne, « à tenir une ligne de concurrence loyale qui permette de se prémunir contre un protectionnisme qui tairait son nom » ou un repli sur soi, « tout en sortant d’une posture naïve selon laquelle le marché européen serait ouvert à tous les prétendants à des parts de marché, ce qui nous mettrait à la merci d’acteurs non respectueux des règles du jeu ».

M. Martin Vial a évoqué devant la commission d’enquête avoir « défendu auprès de la Commission européenne l’idée que le marché pertinent pour apprécier le risque de concentration n’est plus seulement européen » ([616]). Il faut aussi prendre en compte la position sur le marché mondial, en particulier par rapport aux acteurs chinois et américains et apprécier dans les instructions des dossiers de concentration quels sont les acteurs qui bénéficient de subventions étrangères non-européennes.

Interrogé sur les conséquences de la nouvelle stratégie industrielle en termes de règles applicables au contrôle de la concurrence et aux fusions, le commissaire européen en charge du marché intérieur M. Thierry Breton a confirmé que le changement de paradigme aurait des conséquences sur l’application des règles auparavant fixées, qui privilégiait de manière trop « naïve » le consommateur européen au détriment du producteur européen ([617]).

Plusieurs évolutions en matière de droit européen de la concurrence sont proposées par la France. En matière de fusions-acquisitions, « les opérations menées par des plateformes en situation de monopole doivent être contrôlées de manière particulière, au-delà du simple chiffre d’affaires de l’entreprise rachetée car il ne reflète pas la réalité technologique ». Si la technologie d’une start-up lui permet de se différencier considérablement sur le marché, l’opération doit être contrôlée au regard des règles de la concurrence, quand bien même le chiffre d’affaires ne dépasserait pas 15 millions d’euros.

Concernant les opérations de consolidation européennes, il ne s’agirait plus de s’appuyer sur la répartition des parts de marché « pour s’inquiéter de l’existence d’un oligopole dont le consommateur serait prisonnier, mais d’analyser la manière dont ces parts de marché évoluent ».

Parmi les mécanismes qui seront portés durant la présidence française de l’Union européenne figure le projet de règlement relatif aux subventions étrangères. Il est prévu d’instaurer un contrôle de la Commission européenne sur les marchés publics et sur les opérations de consolidation ou de rachat par une entreprise étrangère d’un actif européen, afin de lutter contre les subventions de pays tiers qui provoquent des distorsions et nuisent à l’égalité des conditions de concurrence au sein du marché unique. Pour le directeur général des entreprises M. Thomas Courbe, le futur règlement sur les subventions étrangères « doit permettre de corriger au niveau européen les situations de concurrence inéquitables avec des entreprises de pays tiers qui bénéficient de subventions » ([618]).

Ainsi, le rapporteur invite à tirer les conséquences de ces évolutions et à réformer les règlements d’application en matière de droit européen de la concurrence et de contrôle des fusions et acquisitions pour les rendre compatibles avec la nouvelle stratégie industrielle européenne.

TROISIÈME PARTIE : LES INDUSTRIES DE SANTÉ – UNE TRADITION D’EXCELLENCE À RENOUVELER, DES FLEURONS À PRÉSERVER

Au sens strict ([619]), la filière des industries et technologies de santé regroupe les entreprises spécialisées dans la production des médicaments, dans les technologies médicales et dans les dispositifs médicaux. Le champ des technologies médicales comprend les instruments de diagnostics in vitro, les équipements d’imagerie médicale, ainsi que les instruments de diagnostic (hors in vitro). Pour leur part, les dispositifs médicaux correspondent à deux types de produits : d’une part, les instruments et fournitures à usage médical et dentaire ; d’autre part, équipements d’irradiation médicale, équipements électro médicaux et électro-thérapeutiques.

Selon le périmètre retenu, la filière des industries et technologies de santé emploie entre 340 000 et 450 000 personnes en France ([620]) et compte 3 000 entreprises. D’après les statistiques reprises publiées par France Stratégie ([621]), la population active se répartit pour l’essentiel entre les officines (148 000 personnes) et les entreprises productrices (110 000 personnes) ; on recense 40 000 emplois dans les entreprises de développement technologique en santé ou medtech et 33 000 dans la recherche et le développement. Les effectifs se localisent ainsi dans les unités de production (34 %), dans la distribution et la commercialisation (28 %) et enfin dans la recherche et le développement (13 %).

Au sein de la filière, l’industrie du médicament possède un poids prépondérant, à raison du nombre de ses employés et de ses entreprises. Ainsi que le souligne France stratégie ([622]), elle présente un faible degré de concentration par rapport à d’autres secteurs économiques, malgré une diminution assez sensible du nombre des entreprises en cinquante ans (1 000 entreprises dans les années 1950 et 5 000 dans les années 1970, contre 324 en 2009). Cette caractéristique tient à la grande variété et au caractère spécifique des médicaments, aux techniques et aux marchés. On constate aussi le fort développement des entreprises de biotechnologies, dont le nombre en France s’élève aujourd’hui à près de 250.

Le secteur de l’industrie des dispositifs médicaux comprend quant à lui 1 502 entreprises en 2019 (contre 1 434 en 2017) ([623]), dont un quart d’entreprises étrangères. Il se compose de 98 % de PME, pour l’essentiel des établissements de moins de 50 salariés ([624]). Le secteur demeure peu concentré : ainsi, d’après le SNITEM, 60 % des entreprises spécialisées dans la production des dispositifs à usage individuel réalisent 50 % du chiffre d’affaires sur ce marché.

La filière des industries et technologies de la santé s’impose aujourd’hui comme l’un des secteurs d’activité phare de l’économie française, tant par sa contribution à la richesse nationale et que par les fondements remarquables de son dynamisme.

D’après les statistiques fournies par France Stratégie ([627]), la filière des industries et technologies de la santé générait un chiffre d’affaires global de plus de 75 milliards d’euros en 2018. L’activité se répartit entre la production de médicaments (56 %), d’instruments de diagnostic in vitro (20 %), d’équipements d’imagerie médicale (11 %), d’instruments de diagnostic (hors in vitro, 8 %) et des dispositifs médicaux (5 %). En 2020, selon les chiffres communiqués à la commission d’enquête, le chiffre d’affaires annuel dépasse les 100 milliards d’euros, dont un tiers réalisé à l’exportation.

Sur une période récente et en comparaison du reste des industries françaises, la filière des industries et technologies de santé se distingue, en premier lieu, par la vigueur de son activité.

Dans l’industrie pharmaceutique, après une phase de stagnation de 2004 à 2014, la production a retrouvé une forte croissance (+ 34 % entre 2014 et 2019). Ainsi que l’illustre le graphique ci-après tiré du rapport précité de France Stratégie ([628]), ce rebond s’inscrit dans un mouvement de hausse quasi-ininterrompue sur près de trois décennies.

Un constat similaire prévaut pour l’ensemble du secteur des dispositifs médicaux, même si la progression se révèle plus modérée et contrastée selon les produits. Ainsi, les statistiques disponibles ([629]) rendent compte d’un développement de la production industrielle annuelle relativement soutenu depuis le début de la décennie 2000 en ce qui concerne la fabrication d’instruments et de fournitures à usage médical et dentaire (+ 2,2 %), ainsi que la fabrication d’équipements de radiation médicale, d’équipements électro médicaux et électrothérapeutiques (+ 2,5 %).

Toutefois, ce dernier secteur accuse une baisse de 10 % depuis 2014. À ce titre et en guise d’exemple, le rôle de la composante « imagerie médicale » de Thales ([630]) celui de l’entreprise Trixell, une des cheffes de file des détecteurs radiologiques installée sur le territoire de Moirans dans l’Isère ([631]), pourrait être renforcé.

Production industrielle dans l’industrie pharmaceutique,

en volume, base 100 = 2015

Source : Insee cité in France Stratégie, Les politiques industries en France op. cit., pp. 263.

En second lieu, la filière se signale par l’importance des ressources consacrées à la recherche et au développement. D’après l’estimation de France Stratégie ([632]), elle représente près de 20 % de l’ensemble des dépenses du secteur industriel en ce domaine.

Pour ce qui concerne les entreprises du médicament, le budget total en R&D s’élevait à un plus de 4,45 milliards d’euros, soit en moyenne 9,7 % du chiffre d’affaires en 2017 ([633]). Par comparaison et pour le même exercice, le pourcentage des dépenses en la matière s’élève à 3,9 % pour l’ensemble des secteurs industriels et se limite à 4,8 % dans le secteur automobile. La construction aéronautique et spatiale réalise un investissement d’ampleur similaire (10 % du chiffre d’affaires). Seul le secteur de la « fabrication d’instruments et appareils de mesure, essai et navigation, horlogerie » réalise un investissement supérieur en proportion de son chiffre d’affaires (14,2 %).

Dans le secteur des dispositifs médicaux, la part des dépenses affectées à la recherche représentait 6 % du chiffre d’affaires annuel des entreprises en 2019. En outre, pour 13 % d’entre elles, l’activité porte exclusivement sur la R&D. D’après le panorama établi par les entreprises du dispositif médical, le secteur serait à l’origine du dépôt de près de 3 750 brevets par an ([634]).

Au regard de ses performances et de ses ressources, la filière des industries et technologies de santé se trouve dans une position assurément plus favorable que celles de l’ensemble des industries françaises. Ce satisfecit ne saurait cependant conduire à négliger un risque : celui d’une possible remise en cause, à brève échéance, du statut procuré par une longue tradition d’excellence et d’innovation.

En soi, cette perspective n’a rien de théorique. On en trouve des indices concordants dans le recul que la France enregistre, depuis plusieurs années, dans les classements internationaux et européens relatifs à la production de produits de santé.

De manière plus frappante, l’incapacité des laboratoires et entreprises françaises à concevoir en temps utile un vaccin susceptible d’immuniser contre la Covid-19 et ses variants ne laisse pas d’interroger sur l’état de tout un écosystème. Certes, les orientations de la recherche, le choix de la technologie ou la probabilité de la découverte comportent leur part d’aléas. En l’espèce, l’échec subi par la France peut être expliqué par une surestimation des difficultés inhérentes au développement d’un vaccin fondé sur la nouvelle technique : l’acide ribonucléique ou ARN messager. Dans une certaine mesure, il s’agit d’un pari perdu puisque dès les années 1960, l’Institut Pasteur figurait parmi les premiers laboratoires au monde à avoir œuvré à la découverte du concept ([635]). Mais au-delà, le renoncement de Sanofi à concevoir sa propre plateforme vaccinale met sans doute en lumière la précarité des acquis d’une filière qui, dans son ensemble, doit adapter son offre et son positionnement dans un environnement profondément renouvelé.

Cette prise de conscience a motivé l’annonce d’un certain nombre de mesures annoncées par l’exécutif à l’issue de la réunion du Conseil stratégique des industries de santé (CSIS) du 29 juin 2021, d’abord dans le cadre du plan Innovation santé 2030, publié le 10 juillet 2021, puis dans celui du plan France 2030, présenté le 12 octobre 2021.

Aujourd’hui encore, ces « feuilles de route » appellent des arbitrages et des précisions quant aux moyens nécessaires à leur mise en œuvre. Dès lors, même si elles expriment une ambition nouvelle – au moins sur le papier –, il paraît prématuré de réaliser leur évaluation. En revanche, le rapporteur souscrit volontiers à l’idée d’une indispensable action conjointe des acteurs de la filière et des collectivités publiques, tant au regard de nature des défis à relever que de la spécificité du marché des produits de santé, largement solvabilisé par des dépenses socialisées et à ce titre objet d’une régulation publique.

Si les moyens peuvent donner lieu à des appréciations divergentes, le panorama des forces et faiblesses de la filière française des industries et technologies de santé met en lumière trois enjeux essentiels : en premier lieu, le renouvellement de l’offre de la filière des industries et technologies de santé, compte tenu du risque de déclassement des entreprises françaises dans une économie en pleine transformation ; en second lieu, la préservation de la capacité d’innovation et de production des entreprises françaises, notamment dans l’objectif d’une véritable autonomie sanitaire ; en dernier lieu, une évolution des instruments de régulation publique du secteur du médicament et des dispositifs médium de nature à créer les conditions d’une relocalisation de la filière des industries et technologies de santé sur le territoire national.

De ce point de vue, la commission d’enquête peut partager beaucoup des préconisations adoptées par la toute récente mission d’information sur les médicaments mis en place par la commission des Affaires sociales ([636]). Malgré les approches différentes de réflexions consacrées à la politique du médicament et à l’industrie du médicament, il existe aujourd’hui un diagnostic partagé et des solutions convergentes sur comment la France peut revoir ses moyens d’action afin d’assurer l’avenir d’une filière essentielle pour son économie et le bien-être de sa population.

I. Un secteur encore florissant mais confrontÉ aux défis du renouvellement de l’offre et de la demande de produits de santÉ

L’ensemble des éléments recueillis par la commission d’enquête portent en effet à renouveler le constat désormais établi quant au positionnement inadéquat des industries nationales face à l’évolution des productions et des consommations. En réalité, le dynamisme de l’activité et l’excédent de la balance commerciale ne prémunissent pas la France contre certaines vulnérabilités et, surtout, contre le risque de rater le virage de la modernité.

La menace d’un déclassement voire d’un affaiblissement mis en exergue par de nombreux observateurs se mesure aujourd’hui au moins sur trois plans : premièrement, l’évolution des échanges commerciaux ; deuxièmement, la place de la filière française dans une chaîne de production de plus en plus éclatée ; troisièmement, le contenu de l’offre notamment au regard des innovations les plus récentes.

A. Un recul des positions franÇaises et des dÉpendances nouvelles À l’Égard du reste du monde

Ainsi que l’ont souligné l’ensemble des personnes auditionnées, l’ensemble des classements internationaux et européens rendent compte d’un déclin relatif de la filière française des industries et technologies de santé depuis près de deux décennies. Ce constat vaut tout particulièrement dans le champ de l’industrie pharmaceutique.

Sur le plan de la production, la France se classait cinquième au plan mondial en 2020. Notre pays représente aujourd’hui 3,7 % des ventes mondiales de médicament, derrière les États-Unis (45 %), la Chine (8,3 %), le Japon (7,8 %) et l’Allemagne (7,8 %). Toutefois, d’après les chiffres publiés par le LEEM, sa part de marché recule de 2,2 % en dix ans ([637]). D’après des chiffres endossés publiquement par Mme Agnès Pannier-Runacher en sa qualité de ministre déléguée chargée de l’Industrie ([638]), la part de marché des productions de médicaments françaises au plan mondial aura été divisée par deux entre 2005 et 2015.

De même, parmi les pays producteurs européens, l’industrie pharmaceutique française est passée de la première à la quatrième place, avec 23,2 milliards d’euros en 2020 (derrière la Suisse, l’Allemagne et l’Italie depuis 2018) ([639]). D’après M. Didier Véron, président du G5 Santé, groupe de réflexion regroupant les principales entreprises françaises de la santé et des sciences du vivant (BioMérieux, Guerbet, Ipsen, LFB, Pierre Fabre, Sanofi, Servier et Théa), elle pourrait encore reculer d’un rang à brève échéance. Si l’on ne considère que les nouveaux médicaments, elle rétrograde d’ores et déjà à la sixième place.

Sur le plan du commerce extérieur, la France se classe en 2020 à la sixième place européenne pour le volume et la valeur des exportations et au septième rang du point de vue de l’excédent commercial (derrière le Danemark, les Pays-Bas et la Belgique) ([640]).

Pour ce qui concerne les dispositifs médicaux, un classement établi sur la base des données du Centre de commerce international([641]) accorde à la France la quatorzième place dans le commerce international, au regard du rapport entre ses exportations et importations, ainsi que de sa part dans les exportations mondiales. L’industrie française y recule de deux rangs par rapport à 2019, loin derrière l’Allemagne, l’Irlande, les États-Unis et les Pays-Bas. Du point de vue du solde commercial, elle ne se classe que vingt-sixième (dans un palmarès mondial dominé par l’Allemagne, l’Irlande, les Pays-Bas, la Suisse et le Mexique).

Même si la comparaison des performances économiques n’est pas dénuée d’aléas méthodologiques et conjoncturels à l’échelle internationale, le recul des positions françaises ne peut qu’alerter. Suivant les analyses aujourd’hui admises, il reflète en effet une tendance de fond, source de fragilité pour la filière des industries et des technologies de la santé. Les travaux de la commission d’enquête mettent ainsi en exergue deux motifs de préoccupations renouvelés : en premier lieu, l’érosion du dynamisme de l’activité des entreprises françaises ; en second lieu, des déséquilibres nouveaux dans la balance commerciale.

1. Un tableau contrasté laissant apparaître une érosion du dynamisme des entreprises nationales face à leurs principaux concurrents

De fait, il ressort des auditions réalisées par la commission d’enquête que la filière des industries et technologies de santé voit ses performances relativisées par deux évolutions défavorables : d’une part, l’approfondissement d’écarts parfois significatifs avec les pays les plus puissants du secteur ; d’autre part, un rattrapage de concurrents autrefois maintenus à une certaine distance.

● Il en va ainsi sur le plan du chiffre d’affaires. Avec 62,1 milliards d’euros en 2020, la France occupe la troisième place parmi les producteurs de produits pharmaceutiques en Europe (derrière la Suisse et l’Allemagne) ([642]). Cette même année, le secteur des dispositifs médicaux a réalisé un chiffre d’affaires de 30 milliards d’euros (dont 9 milliards d’euros à l’exportation) ([643]).

Toutefois, comme le montrent les graphiques ci-après, si la progression du chiffre d’affaires de l’industrie pharmaceutique française apparaît régulière et relativement soutenue, elle s’avère par ailleurs assez nettement en deçà de la croissance enregistrée sur le marché de ses principaux concurrents. D’après une étude commandée par la fédération professionnelle Les Entreprises du médicament (LEEM), l’augmentation constatée en France en 2019 et 2020 s’élève à 3 % quand elle atteint sur la même période, 7 % puis 6 % en Allemagne, ainsi que 8 % et 7 % au Royaume-Uni. Seul le Japon enregistre à cette même époque une croissance inférieure qui confine à la stagnation.

En outre, il peut être constaté un fossé relativement important entre le niveau du chiffre d’affaires réalisé en France et celui constaté chez les deux principaux producteurs pharmaceutiques en Europe. D’après les statistiques compilées par France Stratégie ([644]), le chiffre d’affaires des entreprises helvétiques représentait près de 80 milliards d’euros en 2018, contre près de 60 milliards d’euros pour les entreprises allemandes et 42 milliards d’euros pour les opérateurs français.

Évolution du chiffre d’affaireS sur les principaux marchÉs mondiaux

entre 2018 et 2020

Source : Les Entreprises du médicament, d’après une étude réalisée par IQVIA (citée dans le Bilan économique édition 2021).

chiffre d’affaireS de l’industrie pharmaceutique

des principaux pays europÉens en 2018

(en millions d’euros)

Source : Eurostat – Statistiques annuelles détaillées sur l’industrie citées in Rapport de France Stratégie, op. cit., pp. 265

Au vu du graphique ci-après, un déséquilibre assez similaire peut être constaté en ce qui concerne le marché des dispositifs médicaux. Le chiffre d’affaires réalisé par les industriels allemands représente l’équivalent de trois fois le chiffre d’affaires des industriels français pour ce qui concerne la fabrication d’équipements d’irradiation médicale, d’équipements électro médicaux et électro-thérapeutiques. Dans le secteur des instruments et des fournitures à usage médicale et dentaire, la disproportion se révèle encore plus marquée, de l’ordre 4 à 5, entre la France d’une part et, d’autre part, la Suisse et l’Allemagne.

chiffres d’affaires de l’industrie des dispositifs mÉdicaux

dans les principaux pays europÉens en 2018

(en millions d’euros)

Source : Eurostat – Statistiques annuelles détaillées sur l’industrie citées in Rapport de France Stratégie, op. cit., pp. 270

● Sur le plan de la valeur ajoutée et de la place occupée parmi les industries nationales, la filière des industries et technologies de santé occupe une position intermédiaire, voire en retrait par rapport à la situation de ses homologues.

Même si son poids découle de la spécialisation des économies et des régimes fiscaux, on soulignera la relative modestie de la valeur ajoutée dégagée par l’industrie pharmaceutique : d’après les statistiques publiées par Eurostat, cette dernière atteint équivaut 5 % de la valeur de l’industrie manufacturière nationale (contre 14 % en Belgique et 21 % au Danemark). Elle s’établit à un niveau très voisin de celui enregistré en Allemagne (3 %) et, surtout, de l’Italie (4 %) et de l’Espagne (4 %), deux partenaires dont la concurrence grandit.

Au vu du graphique ci-après, il peut être également constaté une progression nettement moins rapide de la création de richesse dans le secteur par rapport au rythme soutenu constaté chez ses principaux concurrents européens. D’après les calculs réalisés par Rexecode ([645]), entre 2000 et 2016, l’augmentation de la valeur ajoutée en France s’élève à 25,2 %, contre 33,2 % en Italie, 44,3 % au Royaume-Uni, 99,0 % en Espagne, 106 % en Allemagne et 303,7 % en Suisse.

Évolution comparÉe de la valeur ajoutÉe des industries pharmaceutiques en europe entre 2000 et 2017

(base 100 en 2000)

Source : Eurostat, données douanières, Rexecode, La compétitivité française en 2018, Document de travail n° 71, juin 2019.

Les chiffres mènent à des conclusions assez similaires en ce qui concerne les dispositifs médicaux : la valeur ajoutée de la fabrication d’instruments et de fournitures à usage médical et dentaire représente 1,7 % de la valeur de l’industrie manufacturière ; ce taux descend à 0,3 % pour la fabrication d’équipements d’irradiation médicale, d’équipements électro-médicaux et électrothérapeutiques au sein des industries nationales. Sur les deux marchés, un fossé très net sépare la France des trois producteurs essentiels dans le champ des dispositifs médicaux que constituent la Suisse, le Danemark et l’Allemagne. En revanche, l’Italie affiche des performances relativement analogues.

place comparÉe de l’industrie pharmaceutique

au sein des principales industrieS europÉennes en 2018

place des secteurs des dispositifs médicaux

au sein des industries nationales europÉennes en 2018

Fabrication d’équipements d’irradiation médicale, d’équipements électro-médicaux et électrothérapeutiques au sein des industries nationales

Fabrication d’instruments et de fournitures à usage médical et dentaire

Source : Eurostat, Statistique annuelles détaillées sur l’industrie citée par France Stratégie, Les politiques industrielles – Évolutions et comparaisons internationales

Dans une certaine mesure, la proximité des industries françaises et italiennes sur le critère de la valeur ajoutée fournit fait écho aux constats dressés par l’ensemble des interlocuteurs de la commission d’enquête quant au dynamisme retrouvé de nos concurrents italiens.

Ainsi que l’a souligné M. Olivier Boguillot, en sa qualité de président de la Fédération française des industries de santé (FEFIS) ([646]), l’Italie se classe aujourd’hui première en Europe pour la production pharmaceutique. D’après les statistiques dont il a fait état, les exportations de son industrie du médicament ont été multipliées par 15 entre 1991 et 2019. L’industrie pharmaceutique s’impose aujourd’hui comme le quatrième secteur d’exportation italien alors qu’elle occupait la 57ème place en 1991 (parmi les 119 secteurs existants). Elle emploie 66 000 personnes (contre 42 000 en France). En 2019, son chiffre d’affaires s’élevait à 33 milliards d’euros, en hausse de 28 % par rapport à 2018. Dans ces conditions, à l’instar de M. Bogillot, nombre des personnes auditionnées n’hésitent pas à présenter l’Italie comme un modèle.

S’ils ne permettent pas nécessairement d’établir avec certitude les origines de ce renouveau industriel, les éléments recueillis par la commission d’enquête invitent nécessairement à prendre la mesure de l’affaiblissement français dans les échanges internationaux de produits de santé.

2. Une balance commerciale nettement excédentaire mais affectée par de nouveaux déséquilibres, dans le contexte d’une concurrence exacerbée au sein de l’Union européenne

Depuis plusieurs décennies, la filière des industries et des technologies fait partie des tous premiers secteurs d’exportation français. D’après les chiffres fournis par le LEEM, l’industrie pharmaceutique demeure ainsi le quatrième contributeur à la balance commerciale nationale.

● Toutefois, l’apport au commerce extérieur national mérite aujourd’hui plus que jamais d’être nuancé, compte tenu de l’évolution contrastée des échanges générés par les deux pôles de la filière.

Pour sa part, l’industrie des produits pharmaceutiques continue à dégager un excédent commercial relativement volumineux. D’après les statistiques publiées par le LEEM ([647]), celui-ci atteint 8,4 milliards d’euros en 2020 (contre 8,31 milliards d’euros en 2019). Le maintien d’un solde très largement positif résulte d’exportations durablement dynamiques – (31,4 milliards d’euros contre 33,7 milliards d’euros en 2019) –, ainsi qu’une progression des importations contenues (23,16 milliards d’euros contre 27,4 milliards d’euros en 2019). Le léger repli du volume des exportations doit être mis en rapport avec le caractère exceptionnel de l’année 2019, exercice marqué par une hausse tout à fait exceptionnelle (+ 11 %). Au regard de la croissance moyenne constatée entre 2012 et 2018 (soit + 1,9 % en glissement annuel), le bilan de 2020 comporte un nouveau relèvement substantiel du niveau des exportations (+ 5,3 %).

Ainsi que le graphique ci-après en fournit l’illustration, ces résultats s’inscrivent dans un mouvement d’assez longue durée.

ÉVOLUTION DES EXPORTATIONS ET IMPORTATIONS

DE L’industrie pharmaceutique depuis 2011

(en millions d’euros)

Source : Statistiques des Douanes citées par France Stratégie, France Stratégie, Les politiques industrielles – Évolutions et comparaisons internationales, novembre 2020.

En revanche, l’industrie des dispositifs médicaux accuse dans son ensemble un déficit commercial structurellement élevé du fait du secteur des instruments à usage médical, optique et dentaire (– 3,2 milliards d’euros en 2019) ; le déficit apparaît moins élevé mais relativement conséquent pour les équipements électromédicaux de diagnostic et de traitement (– 0,382 million d’euros en 2019).

La commission d’enquête ne dispose pas des chiffres permettant d’établir, pour l’exercice 2020, le montant des exportations et des importations pour chacun des deux secteurs de fabrication. Suivant des données tirées des statistiques du Centre du commerce international ([648]), les exportations de dispositifs médicaux s’élèvent à un peu plus de 11,69 milliards de dollars tandis que les importations dépassent la somme de 8,01 milliards d’euros. Par rapport à l’exercice précédent, ces chiffres traduisent des variations assez mesurées du déficit commercial.

De fait, ainsi que le montrent les graphiques ci-après, le déséquilibre des échanges dans le secteur des dispositifs médicaux constitue de longue date une faiblesse de la filière des industries et des technologies de santé. Néanmoins, des progrès récents peuvent être enregistrés sur le plan des exportations qui, en atteignant 9 milliards d’euros en 2019, bénéficient d’une croissance de près de 10 %.

ÉVOLUTION DES EXPORTATIONS ET DES IMPORTATIONS

DE L’industrie des dispositifs mÉdicaux depuis 2011

Fabrication des équipements électromédicaux de diagnostics et de traitement

(en millions d’euros)

Fabrication des instruments à usage médical, optique et dentaire

(en millions d’euros)

Source : Statistiques des Douanes citées par France Stratégie, France Stratégie, Les politiques industrielles – Évolutions et comparaisons internationales, novembre 2020.

● Nonobstant ces performances, l’ensemble des éléments recueillis par la commission d’enquête confirme le risque d’une perte de compétitivité progressivement de la filière des industries et technologies de santé.

Un tel affaiblissement se mesure d’abord à l’aune de l’évolution du volume des exportations françaises par rapport à ses principaux concurrents.

Il ressort ainsi d’une étude réalisée par Rexecode qu’entre 2001 à 2019, la part des exportations nationales de médicaments dans les exportations de la zone euro est passée de 20,8 % à 12,6 % ([649]). Ainsi que le montre le graphique ci-après, le phénomène s’étale sur l’ensemble des deux décennies, avec cependant un recul plus aigu entre 2001 et 2003, 2012 et 2016, 2017 et 2018. Si la part française semble en voie de stabilisation, les derniers chiffres publiés par Rexecode font état d’une nouvelle diminution de 0,3 % en 2020 ([650]).

part des exportations franÇaises

dans les exportations de la zone euro depuis 2001

(en %)

Source : Eurostat cité par Rexecode, La compétitivité française en 2018, document de travail n° 71, juin 2019.

L’affaiblissement de la place de la France dans le commerce des produits médicamenteux peut également s’apprécier du point de vue de la dynamique comparée des balances commerciales.

Certes, comme précédemment indiqué, l’industrie pharmaceutique nationale peut s’enorgueillir d’une balance commerciale nettement positive et dont le solde s’améliore, en conséquence d’une augmentation régulière de ses exportations. Toutefois, leur progression et leur volume n’apparaissent nullement comparables avec les excédents commerciaux spectaculaires dégagés par la Suisse et par l’Allemagne. Dans une certaine mesure, ses résultats commerciaux peuvent même être jugés moyens au regard de ceux obtenus par des acteurs moins connus pour leurs performances dans le secteur pharmaceutique, tels que l’Irlande et la Belgique.

Évolution des balances commerciales en produits pharmaceutiques

en europe de 2000 à 2017

(en milliards d’euros)

Comparaison des exportations rÉalisÉes

par les principales industries pharmaceutiques en europe entre 2000 et 2017

(en milliards d’euros)

Source : Statistique de l’OCDE CIT2ES citées par une étude BIPE, L’effet de la régulation sur les industries de santé et sur la contribution économique du G5 en France, juin 2019 https://g5.asso.fr/wp-content/uploads/2019/06/201904261211-Synthese_G5_contribution_economique_en_France_Effet.pdf

En soi, de telles données statistiques révèlent l’obligation pour la filière des industries et technologies de santé de relever un nouveau défi : celui d’une concurrence accrue et renouvelée, notamment au sein de l’Union européenne. Elles corroborent l’état des lieux dressés devant la commission d’enquête qui met en évidence l’amorce d’une possible redistribution des rôles à la faveur de l’apparition de nouveaux acteurs dans le champ des produits de santé.

Cette évolution apparaît perceptible sur le plan de la localisation de l’activité pharmaceutique, en particulier pour la fabrication des médicaments génériques. Les analyses développées au cours des auditions ([651]) soulignent ainsi la force nouvelle des industries des États de l’Europe de l’Est (Bulgarie, République tchèque, Hongrie), ainsi que l’affirmation d’une industrie espagnole très compétitive par rapport aux industries française et portugaise.

Sur le plan de la rentabilité des investissements, il apparaît aujourd’hui que d’autres industries pharmaceutiques européennes possèdent des atouts pouvant être mis en balance avec ceux de la filière française. Les propos tenus par plusieurs interlocuteurs, dont M. Alexandre Williams, président d’Athena pharmaceutiques, donnent ainsi à penser que certains chefs d’entreprises peuvent être aujourd’hui amenés à comparer les avantages comparatifs d’une implantation au Portugal ou en Italie, voire au Royaume-Uni par rapport à la création d’entreprises ou de filières dans l’Hexagone ([652]).

En soi, l’existence de tels arbitrages fournit l’indice d’un durcissement de la compétition à la faveur de l’ouverture des marchés, ce qui pose la question de l’insertion de la filière des industries et des technologies de la santé dans l’organisation de la production à l’échelle mondiale.

B. Une segmentation de la chaîne de production contribuant À la disparition de certaines activitÉs et À l’amoindrissement des capacitÉs d’approvisionnement

Depuis plus de vingt ans, on observe un fractionnement croissant des différentes étapes de la fabrication dans le secteur des industries et technologies de santé – phénomène sans doute d’une ampleur inégale entre les produits pharmaceutiques et les dispositifs médicaux. Ce mouvement affecte très directement l’évolution de la valeur ajoutée mais aussi la diversité des produits fournis sur les marchés domestiques. Si la filière française a sans doute connu moins de délocalisations que le reste de l’industrie nationale, elle n’apparaît pas moins confrontée à deux écueils en partie inhérents à l’internationalisation de l’économie de son secteur : en premier lieu, une nouvelle division du travail source de fragilités : en second lieu, des risques de pénuries accrues dans la fourniture des produits de santé.

1. Une nouvelle division du travail à l’international et sur le marché domestique source de fragilités

Cette nouvelle répartition des rôles peu favorable à l’industrie française concerne tout particulièrement le secteur pharmaceutique. Néanmoins, il ne peut être exclu que le secteur des dispositifs médicaux soit confronté à des problématiques relativement similaires, compte tenu de l’importance prise par les entreprises internationales dans la production sur le marché domestique, ainsi que du déficit chronique précédemment évoqué.

a. Une position intermédiaire peu valorisante dans la répartition de la production pharmaceutique

● D’une part, les travaux de la commission d’enquête confirment la part plus que prépondérante prise par des industries pharmaceutiques étrangères dans la fabrication de nombreux principes actifs et de molécules, singulièrement celles des pays à bas coût. Pour l’essentiel, l’ensemble des données disponibles montrent une lourde dépendance à l’égard de l’Asie du Sud-Est, singulièrement de la Chine et de l’Inde.

Suivant un chiffre abondement commenté au cours des auditions ([653]), cette région du monde fournit près de 75 % des principes actifs et des molécules incluses dans les médicaments fabriqués en France, en conséquence d’une concentration des producteurs dans certaines classes thérapeutiques.

Il s’agit de produits matures, composés de molécules ou de principes actifs anciens ne faisant plus l’objet d’un brevet et dont la rentabilité exige un volume de production important. Ainsi que le montre l’étude publiée par PricewaterhouseCoopers (Pwc) en juillet 2021 ([654]), la part occupée par les fabricants établis en Asie croit tout au long du cycle de vie jusqu’à représenter de 60 % à 80 % de la production pour des molécules de plus de six ans. On remarquera que pour certains certificats de conformité à la pharmacopée européenne délivrés entre 2009 et 2019, elle peut atteindre d’emblée cette proportion écrasante. Les produits correspondent en l’occurrence à des molécules ou à des médicaments sur le point de devenir des commodités, avec de faibles volumes de production mais des procédés de fabrication complexes.

Dans une large mesure, la domination des fabricants établis en Asie porte sur la production des médicaments génériques, à raison de leur capacité à dégager des économies d’échelles, mais aussi en conséquence de l’expiration de la protection assurée à certains produits par les brevets.

RÉpartition des fabriCants de principes actifs dans le monde en 2020

Source : PricewaterhouseCoopers, Étude des vulnérabilités d’approvisionnement en APIs pour l’industrie pharmaceutique européenne, étude pour le SICOS, le Gemme et Les Entreprises du médicament (LEEM), juillet 2021 https://www.chimiefine-biochimie.fr/ETUDE-DES-VULNERABILITES-D

Devant la commission d’enquête ([655]), M. Vincent Touraille, président du syndicat professionnel de l’industrie chimique organique de synthèse et de la biochimie (Sicos Biochimie), a ainsi évoqué un véritable « generic cliff ». D’après son analyse, le transfert de la production des médicaments génériques en Asie s’explique d’abord par le fait qu’au tournant des années 2000, de nombreux fabricants de médicaments génériques ou « génériqueurs », souvent américains et parfois nouveaux, ont pu s’emparer de brevets expirés afin de produire à un meilleur prix en Asie. Or, l’expiration des brevets peut ouvrir la voie à l’acquisition d’une maîtrise sur les processus de production : selon le président du Sicos biochimie, « un laboratoire qui n’a plus la propriété intellectuelle sur son produit perd souvent 50 à 60 % des volumes ». Dès lors, la concurrence des pays à bas coût porte en elle la menace d’une éviction définitive de la France dans la production de médicaments anciens mais essentiels dans des traitements chroniques.

Pour autant, la nouvelle division du travail qui se dessine expose également la France au risque d’un déclassement dans la conception de produits innovants.

Ainsi que l’ont souligné plusieurs personnes auditionnées, dont M. Olivier Bogillot, président de la Fédération française des industries de Santé ([656]), les médicaments de demain sont souvent produits aux États-Unis ou dans d’autres pays. Or, parmi ces derniers, certains ont pu jouer un rôle décisif dans la prise en charge de personnes atteintes du syndrome de la Covid-19. Il en va ainsi des interleukine-6, molécules qui peuvent participer à la régulation d’inflammations aiguës et chronique du corps humain dans une phase de réaction immunitaire.

b. Un mouvement d’externalisation contribuant à l’éclatement des chaînes de production

D’autre part, les éléments recueillis par la commission d’enquête tendent à illustrer les conclusions formulées au terme d’un certain nombre de travaux quant à la recomposition du paysage de l’industrie pharmaceutique ([657]).

Au-delà de la spécialisation et de la concentration, les mutations de l’industrie pharmaceutique ont donné lieu à un transfert d’activités des grands groupes vers les petites et moyennes entreprises, ainsi que vers les assembliers (sous-traitants), pour ce qui concerne les produits matures.

Suivant l’état des lieux dressés sur la base de son expérience personnelle par M. Alexandre Williams, président d’Athena pharmaceutiques ([658]), les multinationales se sont séparées de leur outil industriel et l’ont revendu à des acteurs comme Delpharm, Famar, Fareva ou des laboratoires de l’Association des moyens laboratoires et industries de santé (AMLIS). Par ailleurs, le bilan des deux dernières décennies comporte une croissance significative de l’activité confiée aux façonniers par les laboratoires ([659]). D’après les chiffres dont a fait état M. Stéphane Lepeu, président de CDMO France ([660]), les sous-traitants réalisent aujourd’hui la fabrication d’une boîte de médicament sur trois, contre une boîte sur cinq au début des années 2000. Au début des années 1990, cette activité relevait encore à 95 % des laboratoires.

Ainsi qu’il ressort des travaux de la mission d’information sur les médicaments, de tels transferts peuvent répondre à de multiples motifs. Certains participent d’une recherche de profitabilité : la production dans le secteur pharmaceutique étant très intensive en capital, les grands groupes tendent à se concentrer sur la production de médicaments les plus rentables, à se départir de certaines activités ou à les délocaliser ; ils peuvent également s’engager dans des rapprochements et fusions, mouvements à l’origine de l’émergence de groupes pharmaceutiques d’envergure mondiale désignés sous le vocal de « Big pharma » ([661]). Au-delà, des observateurs voient dans les mouvements de réorganisation de l’industrie pharmaceutique les conséquences d’un mouvement de financiarisation.

Quoi qu’il en soit, les transferts d’activités aboutissent à faire peser la charge de la fabrication de certains produits sur les PME et les façonniers et à complexifier l’organisation des chaînes de production.

Or, les analyses développées devant la commission d’enquête donnent à penser que le tissu des sous-traitants peut souffrir de vulnérabilités et, surtout, que les transferts de production déjà l’œuvre vers l’étranger pourraient se poursuivre. À l’instar de M. Alexandre Williams, président d’Athena pharmaceutiques, certaines personnes auditionnées entrevoient même le risque d’une disparition de certains pans de l’activité, à défaut de création d’usines pour la production de médicaments mature et en conséquence de défaillances nouvelles parmi les PME ([662]).

2. Des risques de pénuries accrues dans la fourniture des produits de santé

De fait, l’ensemble des données disponibles mettent en évidence la multiplication des ruptures d’approvisionnement et/ou de ruptures de stocks, y compris pour des produits essentiels dans la prise en charge des patients. Une telle dégradation peut être déplorée pour les produits pharmaceutiques comme pour les dispositifs médicaux.

a. Une multiplication des épisodes de pénurie en produits médicamenteux

● Dans le champ des produits pharmaceutiques, les ruptures dans l’approvisionnement des médicaments apparaissent en très nette hausse depuis près de 15 ans.

Suivant les chiffres cités dans la lettre de mission du Premier ministre adressée à M. Jacques Biot, en ouverture des travaux de la mission stratégique visant à réduire les pénuries de médicament essentiel ([663]), les signalements relatifs à des tensions dans l’approvisionnement des médicaments ont été multipliés par vingt entre 2008 et 2018 (de 44 à 868). Ce phénomène connaît depuis lors une très nette aggravation : le nombre des signalements relatifs à des ruptures de stock ou à des risques de rupture enregistrés par l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) passe ainsi de 1 500 en 2019 à environ 2 500 en 2020. Il s’agit là d’un chiffre six fois supérieur à celui de 2016. Le graphique ci-après montre une augmentation de ruptures de stock de médicaments d’intérêt thérapeutique majeur (MITM) entre 2013 et 2017, puis l’accélération entre 2017 et 2019.

On notera toutefois que les chiffres précédemment ne portent que sur les produits pour lesquels le régulateur a été saisi. Le pic de signalement entre 2012 et 2013 s’explique d’ailleurs par la mise en place de l’obligation de signaler des ruptures de stock à l’ANSM. Devant la commission d’enquête, M. Pierre Luzeau a pour sa part indiqué que sur 4 800 substances disposant d’un certificat de conformité à la pharmacopée européenne – Certificate of suitability of monographs of the European Pharmacopoeia (CEP), il constatait des ruptures régulières d’approvisionnement sur 800 médicaments ([664]).

Évolution des signalements de ruptures de stocks

de mÉdicaments d’intÉrÊt thÉrapeutique majeur entre 2012 et 2019

Source : Jacques Biot, Rapport de la mission stratégique visant à réduire les pénuries de médicaments essentiels, rapport remis au Premier ministre, juin 2020.

Les auditions menées par le rapporteur ne permettent pas d’établir un inventaire précis de l’ensemble des spécialités objet d’une pénurie. En effet, il a été fourni à la commission d’enquête des exemples relativement divers, évoqués pour leur indisponibilité lors de la crise sanitaire provoquée par la Covid-19, tels que les corticoïdes ou le paracétamol.

● Pour autant, au vu des études existantes, il peut être affirmé que les ruptures d’approvisionnement affectent toutes les classes de médicaments et, plus particulièrement, les médicaments cardio-vasculaires, du système nerveux ou encore les anti-infections et anti-cancéreux.

D’après la typologie établie par M. Jacques Biot dans son rapport au Premier ministre ([665]), les pénuries observées portent sur des médicaments possédant cinq caractéristiques. Il s’agit :

– de médicaments « matures », issus de procédés chimiques de fabrication : 60 % au moins des ruptures constatées chaque année affectent des médicaments ayant bénéficié d’une autorisation de mise sur le marché il y a au moins 10 ans ; 65 % ont bénéficié d’une autorisation nationale de mise sur le marché et non d’une AMM européenne. Les médicaments victimes de pénurie appartiennent fréquemment à la classe des anti-infectieux (antibiotiques), des anticancéreux, des traitements du système nerveux central (antiparkinsoniens, antiépileptiques) : ils représentent près de 50 % des ruptures de stock de MITM. Ce constat vaut à l’échelle européenne et internationale.

– de médicaments fréquemment administrés sous une forme injectable, spécialités à plus forte technicité de mise sous forme pharmaceutique et faisant l’objet de normes réglementaires plus élevées : ils représentent 50 % à 60 % des ruptures en moyenne sur la période, suivis des médicaments relevant d’une forme orale sèche (environ 35 % des ruptures) ;

– des médicaments utilisés à l’hôpital (60 % des cas) ;

– des médicaments de gros volume représentant un flux continu de demande, mais aussi des médicaments de petit volume dont la consommation représente à peine un lot.

b. Des manques en dispositifs médicaux sans doute préexistants mais mis en lumière par la crise sanitaire liée à la Covid-19

Pas plus que pour les produits médicamenteux, la commission d’enquête n’est en mesure de fournir une liste exhaustive des dispositifs et produits à usage médical susceptibles d’avoir fait l’objet d’une rupture d’approvisionnement durable. Les informations disponibles au terme de ses travaux portent néanmoins à conclure que le risque de pénuries existe et peut se matérialiser de manière inégale selon les circonstances, en raison du déséquilibre structurel de la balance commerciale pour ce secteur.

De fait, dans ses plus récents travaux([666]), le Haut-commissariat au plan recense 31 postes ou produits occasionnant chacun un déficit de plus de cinquante millions d’euros et qui, en 2019, représentaient un déficit cumulé de 7 milliards d’euros. Si cette estimation inclut des produits médicamenteux, elle présente cependant l’intérêt d’illustrer la diversité des besoins pas nécessairement satisfaits par l’industrie nationale. Parmi les produits identifiés par le Haut-Commissariat, on trouve ainsi, de manière ordinaire, les aiguilles, les cathéters, les canules, les antisérums, les stimulateurs cardiaques, des articles et appareils de prothèse dentaire, les bandes et pansements, les instruments et appareils d’anesthésie, les prothèses auditives, les pansements adhésifs.

Comme constaté au plus fort de l’épidémie de Covid-19, le champ des dispositifs et de produits à usage médical exposé au risque de rupture d’approvisionnement peut s’étendre très sensiblement. Outre l’exemple souvent cité du manque de masques et de respirateurs, la crise sanitaire a pu mettre en relief les difficultés que pouvait occasionner la délocalisation de certains produits dont la fabrication pouvait incomber à des sous-traitants, tels que les anesthésiants ou les produits stériles ([667]).

Des analyses développées devant la commission d’enquête, il ressort que les ruptures d’approvisionnements ainsi observées peuvent résulter de la fermeture temporaire des frontières. Mais les difficultés d’approvisionnement en masques soulignent au premier semestre soulignent aussi les enjeux qui entourent la présence d’unités de production sur le territoire national, ainsi qu’éventuellement la diversité des fournisseurs. Ainsi que l’a relevé le Haut-commissariat au plan ([668]), jusqu’en 2018, il existait en Bretagne des capacités de production qui, en théorie, pouvait fournir jusqu’à 200 millions de masques par an. Malheureusement, en conséquence de la fermeture du site par son propriétaire américain, la France s’est retrouvée dans l’impossibilité de subvenir à ce besoin à l’éclatement de la crise sanitaire – faute par ailleurs d’avoir maintenu les stocks précédemment constitués.

c. Une disponibilité compromise par des fragilités industrielles et l’étirement des chaînes de production

De fait, l’ensemble des analyses développées devant la Commission établissent un lien très net entre l’existence de pénuries dans l’approvisionnement en médicament et la survenue de ruptures dans les processus de production. Si les interruptions peuvent intervenir dans des circonstances multiples, deux facteurs déterminants ressortent : d’une part, une mise sous tension généralisée de la chaîne de fabrication ; d’autre part, l’absence de diversité d’approvisionnement suffisante à une étape donnée de la fabrication.

Devant la commission d’enquête, M. Jacques Biot a ainsi souligné que « [l]es pénuries de caractère industriel sont liées à une difficulté soit d’approvisionner des principes actifs, soit d’effectuer la répartition, c’est-à-dire la mise sous forme pharmaceutique (la mise en seringue, par exemple, pour des injectables). Cette rupture survient en général parce que dans la chaîne de production du médicament, qui fait intervenir de très nombreux acteurs en séquences, l’une des séquences a été confiée à des opérateurs en situation de monopole ou d’oligopole très resserré et qui, pour des raisons multiples, ont rencontré des difficultés de nature industrielle. Il peut alors s’agir de problèmes purement matériels (une machine qui explose) ou de problèmes liés à la réglementation industrielle (impuretés qui sont venues se glisser dans le processus) ou de problèmes environnementaux (évolution des réglementations des pays hôtes) ou encore de problèmes d’approvisionnements rencontrés par l’industriel fabricant » ([669]).

Dans les conclusions remises au Premier ministre ([670]), M. Jacques Biot impute aux causes d’origines industrielles deux tiers des ruptures de stock signalées à l’ANSM. Selon son estimation, celles-ci résultent plus précisément :

– de facteurs économiques (dont les augmentations brutales de la demande adressée aux producteurs en activité) dans 20 % des cas ;

– de demandes de mises à jour réglementaires, pour 10 % à 15 % des signalements.

Pour sa part, M. Vincent Touraille, président du Sicos biochimie, a mis en exergue l’impact potentiel d’évènements géopolitiques ou de mesures discrétionnaires prises par certains États disposant d’une place décisive sur un ou plusieurs segments de fabrication des produits médicamenteux. D’après son analyse, le plan drastique de lutte contre la pollution et d’amélioration de la qualité de l’air en trois ans dit « Blue sky », lancé par la Chine en 2018, a ainsi pu occasionner des ruptures dans la fabrication de certains principes actifs, en conséquence des normes environnementales plus exigeantes. En effet, des producteurs intermédiaires ont été confrontés à une réduction de leur approvisionnement en matières premières du fait de la fermeture de certains sites chimiques locaux ou de la diminution de leur production ([671]).

En soi, l’état des lieux dressé devant la commission d’enquête correspond peu ou prou au diagnostic établi par PricewaterhouseCoopers quant aux vulnérabilités d’approvisionnement en principes actifs pour l’industrie pharmaceutique européenne. D’après cette étude, cinq causes peuvent ainsi être identifiées :

– des approvisionnements en intrants fragiles ;

– des chaînes de production complexes difficiles à maîtriser ;

– des productions avec des polluants à traiter, dont le coût de production pour répondre aux standards européens serait prohibitif ;

– des niveaux de prix bas ne permettant pas un positionnement économique soutenable

– une demande instable ne donnant pas la visibilité nécessaire aux fabricants ;

– une absence de production par les industries nationales.

Le rapport remis par Jacques Biot au Premier ministre ne conclut pas à une augmentation excessive du risque de pénurie en raison de la localisation des usines de fabrication de médicaments. Toutefois, du point de vue du rapporteur, la question demeure posée au regard des fragilités que présentent une chaîne de fabrication morcelée, ainsi que la réduction de la présence de certaines activités de production sur le territoire national.

De fait, les chiffres rendus publics démontrent une réduction du poids de la production domestique dans l’approvisionnement en médicaments. Aujourd’hui, 80 % de la production destinée au marché français proviennent de France et 95 % d’Europe, contre respectivement 90 % et 97 % il y a dix ans. Il y a vingt ans, les fabricants français et européens fournissaient respectivement 95 % et 99 % des médicaments destinés au marché français. Ces chiffres traduisent une dégradation progressive de la part des entreprises nationales et européennes dans l’approvisionnement du marché domestique.

Or, ainsi que le démontre le rapport de la mission d’information sur les médicaments ([672]), les délocalisations comptent parmi les facteurs de hausse des pénuries dans ce secteur de production. Les exemples cités par les personnes auditionnées peuvent aussi amener à la conclusion qu’en certaines circonstances, l’absence de diversité dans l’approvisionnement auprès de fournisseurs étrangers expose à des dépendances préjudiciables.

Il en va ainsi pour certains produits tels que les corticoïdes. Ainsi que l’a rappelé M. Olivier Bogillot, président de Sanofi France, la pénurie subie par la France au plus fort de la crise sanitaire constitue ainsi la conséquence directe de la fermeture d’un fournisseur chinois unique auprès duquel sept fabricants de générique achetaient leurs produits.

Bien que des unités de production aient pu être reconstituées, cet épisode n’en illustre pas moins le caractère très problématique d’un abandon de la fabrication d’un certain nombre de produits de santé ou le recentrage de la production française sur une gamme restreinte.

C. Une spÉcialisation quelque peu datÉe au regard des innovations les plus rÉcentes DANS LES PRODUITS DE SANTÉ

Dans une certaine mesure, la filière des industries et technologies de santé se trouve aujourd’hui confrontée à des problèmes comparables à ceux que l’industrie française peut rencontrer du fait de son positionnement sur des produits de moyenne gamme. De ce point de vue, les éléments recueillis par la commission d’enquête peuvent contribuer à étayer des interrogations pré-existantes quant à la pertinence de l’offre de l’industrie pharmaceutique et à sa capacité à investir des segments porteurs.

De fait, suivant le décompte établi par le LEEM ([673]), sur les 404 médicaments autorisés par l’Agence européenne du médicament – European medecines agency (EMA) entre 2016 et 2020, seuls 33 ont été produits dans l’Hexagone, contre 82 en Allemagne, 68 au Royaume-Uni, 62 en Irlande et 42 en Espagne et 34 en Italie. La proportion se révèle assez stable ces dernières années puisqu’en 2019, selon les mêmes sources, le nombre des médicaments autorisés par l’EMA en provenance de l’Hexagone se limitait à 25 (contre 56 au Royaume-Uni et en Allemagne, 46 en Irlande et 28 en Italie) ([674]).

Ajoutées à l’incapacité à produire un vaccin contre la Covid-19, de telles statistiques ne peuvent qu’alarmer sur le renouvellement du portefeuille de spécialités pharmaceutiques et la place que peuvent y occuper les produits innovants. Sans nécessairement caractériser un décrochage français, les travaux de la commission d’enquête soulignent que l’industrie pharmaceutique pourrait pâtir durablement de deux insuffisances : en premier lieu, une offre française assez restreinte dans le champ des bioproductions et produits innovants ; en second lieu, une attractivité concurrencée en matière d’essais cliniques.

1. Un retard sensible dans la conception et la commercialisation des bio-productions et des produits innovants

● L’ensemble des éléments recueillis par la commission d’enquête confirment en effet le caractère vieillissant de l’offre de produits pharmaceutiques.

Suivant une statistique couramment admise ([675]), la pharmacopée française se compose à 80 % de molécules chimiques et à 20 % de molécules biologiques. Or, les spécialités appartenant à la première catégorie correspondent à des médicaments anciens. D’après l’estimation de M. Patrick Biecheler, responsable Pharmacie monde au cabinet de conseils Roland Berger ([676]), « [l] es deux tiers des molécules qui composent ces médicaments ont en moyenne vingt ans d’existence depuis la date de publication de leur autorisation de mise sur le marché (AMM) ». Devant la commission d’enquête ([677]), le professeur Frédéric Bizard a précisé que l’industrie pharmaceutique française assure la production de plus de la moitié des médicaments non remboursés par la sécurité sociale qui présentent un service médical rendu faible. De son point de vue, il s’agit de la marque d’un abaissement de la gamme de production française.

Ainsi que le montre le tableau ci-après, la production nationale couvre aujourd’hui les aires thérapeutiques de manière assez inégale. Elle demeure très présente dans la fourniture des antihypertenseurs en cardiologie, des dérivés des opioïdes (douleur), des antidépresseurs ou encore dans les traitements du cholestérol.

part de la consommation de mÉdicaments couverte

par la production pharmaceutique franÇaise en 2020

En pourcentage de la consommation

Source : Hélène Gully, Enrique Moreira, « La relocation de la production de médicaments en cinq questions », Les Échos, 23 juin 2020, (d’après les données fournies par les Entreprises du médicament).

● Les travaux de la commission d’enquête accréditent par ailleurs l’idée selon laquelle l’industrie pharmaceutique française peine encore à s’engager dans le développement des produits innovants, en particulier des bio-productions.

Ainsi que l’a rappelé M. Olivier Bogillot, président de la FEFIS ([678]), les produits à base de molécules biologiques ne représentent aujourd’hui que 20 % des spécialités pharmaceutiques produites en France. D’après les éléments d’analyse communiqués par le LEEM, l’industrie nationale ne possède que 32 sites de bioproduction fabriquant des médicaments biologiques, principalement des vaccins ou des protéines recombinant. Les thérapies géniques ou cellulaires, la production de microbiote ou de tissus biologiques demeurent sous-représentées.

Le retard français se mesure également à l’aune des autorisations de mise sur le marché à l’échelle européenne. D’après les statistiques dont a fait état M. Pascal Le Guyader, directeur général adjoint du LEEM ([679]), sur 8 molécules déposées en 2020 par l’industrie nationale, seules 4 étaient d’origine biologiques (contre 26 déposées par l’Allemagne). Par ailleurs, la France se signale par le faible nombre de biothérapies produites en comparaison de ses concurrents européens : ainsi que le relèvent les documents de présentation du plan Innovation Santé 2030 ([680]), on recense 5 biothérapies en France en 2020, contre 21 en Allemagne et 12 en Italie (sur les 76 autorisées et commercialisées en Europe).

En soi, de telles statistiques démontrent que les innovations, en particulier biothérapeutiques, demeurent aujourd’hui très majoritairement produites à l’étranger. Suivant le constat de M. Patrick Biecheler ([681]), l’offre de l’industrie française reste réduite dans des champs thérapeutiques tels que le traitement des maladies auto-immunes et dégénératives, de la dégénérescence maculaire liée à l’âge (DMLA) ou encore les anticorps monocolonaux.

Les éléments recueillis par la commission d’enquête donnent à penser que le développement de la filière des biothérapies a pu se heurter à deux obstacles.

Le premier obstacle tient à la perception même des potentialités et implications de ce nouveau champ d’innovation thérapeutique. Selon l’analyse de M. Stéphane Lepeu, président de CDMO France ([682]), « la France n’a pas cru dans ces biotechnologies et les CDMO ne se sont pas développés en ce sens ». Selon lui, en raison de questionnements éthiques, les autorités françaises n’ont pas fait preuve de volontarisme. Ce qui expliquerait que la France ne dispose pas à l’heure actuelle de pôles adossés à un écosystème fort comme à Boston, à Cambridge ou en Suisse.

Le second obstacle réside dans le coût du développement des unités de production. D’après M. Stéphane Lepeu, la construction d’un atelier de fabrication d’anticorps monoclinaux au niveau industriel nécessite un investissement de 150 millions d’euros quand un atelier de fabrication de comprimés ou de remplissage stérile représente une dépense de l’ordre de 5 millions et 25 millions d’euros. Il s’agit là de montants qui dépasseraient très nettement les capacités de financement des façonniers nationaux. Ainsi que le soulignent les documents de présentation du plan Innovation santé 2030 ([683]), la France compte actuellement moins de dix façonniers de taille intermédiaire ou « mid-sized ».

Il n’en demeure pas moins que les retards pris par l’industrie pharmaceutique française dans le champ des biothérapies exposent notre pays à une dévalorisation de son appareil de production, ainsi qu’à de nouvelles dépendances.

Selon les estimations des acteurs de la filière ([684]), les molécules biologiques devraient représenter 50 % de la pharmacopée française à l’horizon de 2030. Même si 75 % des nouvelles molécules validées chaque année pour devenir des médicaments reposent encore sur le procédé de la synthèse chimique ([685]), compte tenu de son retard, la France se prive de la possibilité de développer l’exportation de produits de haute valeur ajoutée et qu’elle doit importer.

Dès lors, l’attention nouvelle portée par les pouvoirs publics au développement des biothérapies ne fait que répondre à une nécessité objective.

Dans le cadre du plan d’investissement France 2030 dévoilé le 12 octobre 2021, le Président de la République a fixé pour objectif, d’ici au début de la prochaine décennie, la production de « 20 biomédicaments contre les cancers, les maladies chroniques dont celles liées à l’âge » ([686]). L’annonce s’inscrit en réalité dans la continuité de mesures inscrites au plan Innovation Santé 2030 présenté le 29 juin 2021, au terme d’une réunion du conseil stratégique des industries de santé (CSIS). Ces dernières visent à accélérer le développement des biothérapies et de la bioproduction de ces biothérapies.

Il reste à définir de manière précise les conditions pratiques de réalisation de l’objectif fixé par le plan France 2030, étant observé que la désignation des 20 biomédicaments devant faire l’objet d’un soutien ne va pas de soi. Devant la commission d’enquête, M. Didier Veron, président du G5 Santé, a ainsi estimé qu’il est encore tôt pour les identifier et que cette démarche pouvait impliquer des arbitrages, par exemple entre la thérapie génique et la thérapie cellulaire ([687]).

Comme il l’a souligné, le développement de la bioproduction donne lieu également à des projets structurants dans le cadre du contrat de filière des industries et technologies de santé. Il fait partie des priorités identifiées par les travaux du CSIS 2021. Une alliance France Bioproduction est en cours de constitution pour structurer l’ensemble de la filière.

Dès lors, la commission d’enquête ne peut que recommander la plus large association des acteurs de la filière à la conduite des actions de nature à soutenir le développement de la bioproduction et des biothérapies.

Source : dossier de présentation du plan Innovation santé 2030, juin 2021, https://solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/dossier_de_presse-innovation_sante_2030-fr.pdf

2. L’enjeu renouvelé de l’accueil et de la réalisation des essais cliniques

La France compte aujourd’hui encore parmi les principaux d’Europe sur le plan de l’accueil et de la réalisation des essais cliniques. Cette place privilégiée s’explique par l’existence d’un savoir-faire reconnu et d’un tissu académique de qualité.

Ainsi que l’a rappelé M. Frédéric Collet, président du LEEM ([688]), dans le domaine de la lutte contre le cancer et de l’oncologie, un essai clinique européen sur deux est réalisé en France. Notre pays s’impose également comme une des nations leader dans le champ des essais cliniques à promotion académiques, comme observé au cours de la crise sanitaire provoquée par l’épidémie de Covid-19 ([689]).

ESSAIS CLINIQUES : MODES DE FINANCEMENT et mÉthodologie en 2020

Les essais non randomisés ([690])

Les essais randomisés

Source : Margaret Kyle et Anne Perrot, Innovation pharmaceutique : comment combler le retard français, notes du Conseil d’analyse économique, n° 62, janvier 2021.

Cependant, l’attractivité de la France pour l’accueil et la réalisation des essais cliniques se voit remise en question, avec un recul de la troisième à la quatrième place en Europe. Les éléments recueillis par la commission d’enquête mettent en évidence deux difficultés qui, très largement, renvoient aux constats dressés par la mission d’information sur les médicaments de la commission des Affaires sociales ([691]).

● La première difficulté potentielle tient aux délais nécessaires à l’obtention des autorisations relatives à l’organisation des essais.

Il ressort ainsi des propos tenus par plusieurs personnes auditionnées que de manière ordinaire, les délais séparant les premières démarches administratives de l’inclusion des premiers patients peuvent atteindre plusieurs mois en France, contre seulement une quinzaine de jours dans des pays voisins ([692]). Cette appréciation apparaît cohérente avec les statistiques établies par La Banque publique d’investissement (Bpifrance) : en 2019, le délai entre les démarches administratives et le lancement effectif des essais s’élevait à 204 jours en France contre 189 en Espagne ([693]).

DÉMARRAGE D’UN ESSAI CLINIQUE EN FRANCE

Source : BpiFrance citée par Rapport n° 4275 de Mme Audrey Dufeu et de M. Jean-Louis Touraine en conclusion de la mission d’information sur les médicaments, juin 2021.

Certes, ainsi que l’a expliqué Mme Christelle Ratignier-Carbonneil, directrice générale de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) ([694]), la comparaison des délais peut présenter des difficultés méthodologiques, compte tenu de la différence des indicateurs utilisés. En France, la computation des délais va du dépôt de la demande jusqu’à la signature de l’autorisation de l’essai clinique. Cette phase inclut par conséquent l’ensemble des courriers et échanges nécessaires à la prise de décision du régulateur. En revanche, à l’instar de l’Espagne ou de l’Allemagne, d’autres États européens prennent en considération la date du premier échange intervenu avec le demandeur. Dès lors, le délai affiché ne correspondrait pas à la date effective de l’autorisation.

Toutefois, les analyses convergentes développées devant la commission d’enquête portent à conclure qu’il existe un consensus sur la longueur des procédures d’autorisation des essais cliniques, malgré la baisse observée entre 2018 et 2019. À cette date, l’engagement d’un essai nécessitait 41 jours pour l’autorisation de l’ANSM (contre 59 jours en 2018).