rapport d'enquête chargée d’identifier les facteurs qui ont conduit à la chute de la part de l’industrie dans le PIB de la France et de définir les moyens à mettre en œuvre pour relocaliser l’industrie et notamment celle du médicament

SOMMAIRE

Pages

1. Avant-propos du prÉsident
2. 1. Un objet d’enquête et un intitulé mal définis et mal pensés
3. 2. Une investigation qui valide la politique industrielle menée au cours du quinquennat
4. 3. Les causes historiques de la désindustrialisation sont connues et confirmées, le présent rapport ne faisant que reprendre un constat déjà fait, rapport après rapport
5. 4. La politique industrielle menée au cours du quinquennat porte aujourd’hui ses fruits
6. 5. La France peut devenir la première nation européenne innovante et souveraine en santé
7. 6. Soixante-seize propositions du rapporteur qui auraient mérité d’être mieux définies
8. 7. Huit propositions personnelles pour accélérer l’essor d’une industrie française conquérante
9. Introduction
10. Trente-trois propositions phares du rapporteur pour la rÉindustrialisation
11. 1. Dialogue et concertation : les conditions d’une réindustrialisation réussie
12. 2. Développer une industrie respectueuse de l’environnement et des territoires
13. 3. Mieux financer l’industrie et mieux cibler les aides publiques
14. 4. Renforcer la recherche et la formation pour mieux réindustrialiser
15. 5. L’union européenne comme perspective pour dynamiser la réindustrialisation
16. 6. Tirer les leçons de la crise sanitaire : mutualiser les ressources pour mieux anticiper et protéger les populations
17. 7. Redevenir leader dans l’industrie du médicament : un secteur vital pour la France et sa population
18. PREMIÈRE PARTIE : UN RECUL GÉNÉRAL DES INDUSTRIES FRANÇAISES, CONSÉQUENCE D’ÉVOLUTIONS STRUCTURELLES MAIS ÉGALEMENT DE CHOIX RÉTROSPECTIVEMENT DISCUTABLES
19. I. Un affaiblissement des industries nationales, moins en consÉquence de facteurs tenant à la compÉtitivitÉ prix qu’À un dÉficit d’innovation et d’adaptation des entreprises À la concurrence extÉrieure
20. A. Un investissement insuffisant dans la recherche et dÉveloppement, À peine compensÉ par la mobilisation de ressources publiques consÉquentes
21. 1. L’effort de recherche et de développement en France récemment porté par la recherche privée
22. a. Un effort de recherche représentant 2,2 % du PIB
23. b. Une recherche privée polarisée vers quelques branches industrielles
24. c. Une recherche publique concentrée dans les institutions de recherche
25. 2. Une faiblesse relative des ressources privées dans la recherche et développement
26. a. Un taux de R&D insuffisant notamment par rapport aux objectifs de la stratégie de Lisbonne
27. b. Une articulation entre R&D publique et privée insuffisante
28. c. Investir dans la R&D comme préalable à la relocalisation de la production
29. 3. Des outils de soutien public nombreux dont l’impact doit être mesuré
30. a. Le crédit d’impôt recherche, principale mesure de soutien public à la R&D privée
31. b. Les programmes d’investissement d’avenir, des outils au service de la R&D
32. B. Une concurrence accrue au sein d’une Économie mondialisÉe et de l’Union europÉenne Élargie, porteuse de dÉclassement
33. 1. Une balance commerciale fortement dégradée depuis la fin des années quatre-vingt-dix
34. 2. Une compétitivité prix longtemps déficitaire
35. 3. Une compétitivité hors-prix durablement handicapante
36. 4. L’impossible dévaluation compétitive par le biais de la politique monétaire
37. C. Des coûts de production et un cadre juridique souvent mis en cause
38. 1. Des écarts de compétitivité prix auparavant sensibles mais en grande partie résorbés
39. a. Un taux élevé de prélèvements obligatoires
40. b. Les coûts salariaux unitaires
41. 2. Un environnement juridique et administratif souvent mis en cause
42. II. Des arbitrages et des positionnements des acteurs Économiques peu propices au maintien ou au dÉveloppement de l’activitÉ industrielle
43. A. Une inclinaison franÇaise pour la dÉlocalisation et une absence d’anticipation des ruptures transformant les filiÈres Économiques
44. 1. Des causes exogènes : une concurrence exacerbée sur la scène internationale priorisant la compétitivité prix et les délocalisations
45. 2. Des causes endogènes : les choix stratégiques erronés faits par les entreprises et les pouvoirs publics
46. a. Une responsabilité partagée par les entreprises et les pouvoirs publics
47. b. Une politique conceptuellement erronée : le rêve d’une France « sans usine »
48. 3. Un facteur culturel : analyse comparée de deux écosystèmes industriels celui de la France et celui de l’Allemagne
49. a. Une aversion culturelle au risque propre à la France
50. b. Un écosystème industriel différent pour des raisons culturelles et historiques
51. c. Une culture de la négociation inexistante en France qui repose sur un manque de représentation des syndicats
52. B. Des conditions de financement perfectibles, en particulier aux stades les plus critiques du dÉveloppement des entreprises innovantes
53. 1. Une diversité de financements susceptibles de couvrir les besoins dans leur globalité dont l’accès demeure tributaire d’une appréciation du risque parfois restrictive
54. a. L’absence de mode de financement pérenne : les effets pervers du leverage buy-out (LBO).
55. b. Un manque de fonds propres des petites et moyennes entreprises (PME), une question controversée
56. 2. L’appui décisif des mécanismes de soutien public au financement des entreprises industrielles : le rôle de la Banque d’investissement publique (Bpifrance).
57. a. Le financement prioritaire des PME, ETI, et start-ups
58. b. Un succès indéniable malgré une prise de risque mitigée
59. 3. Le financement de l’amorçage et le passage du capital risque au capital développement : des défis persistants au regard de l’abondance de l’épargne nationale
60. a. Le financement de l’amorçage, une particularité des business angels
61. b. Traverser la « vallée de la mort » : le passage du capital risque au capital développement
62. 4. Mobiliser et orienter l’épargne nationale, en réinventant un nouveau Codévi
63. C. Le manque d’attractivitÉ des mÉtiers de l’industrie : un dÉfi pour les entreprises et les collectivitÉs publiques
64. 1. Un désintérêt ancien qui trouve ses racines dans l’Éducation nationale en France
65. a. Une sacralisation de la voie générale au détriment des métiers techniques et manuels
66. b. Une consolidation des connaissances en mathématiques et en sciences
67. c. Un décalage entre la formation des dirigeants des entreprises et celle des employés et des cadres intermédiaires
68. d. Des préjugés, par définition, infondés
69. 2. Réenchanter l’industrie, un enjeu pour la transformation du monde de demain
70. a. Redonner du sens : participer à la transition écologique
71. b. Communiquer sur l’attractivité des métiers du numérique et de l’industrie : French Tech et French Fab
72. c. Communiquer sur les salaires, souvent plus élevés que dans le domaine tertiaire
73. d. Encourager les initiatives privées et créer des synergies avec les pouvoirs publics
74. e. L’apprentissage, une voie à approfondir
75. 3. Créer un choc de formation pour attirer vers l’industrie de jeunes talents et permettre les reconversions professionnelles
76. a. Un dispositif original : le volontariat territorial en entreprises (VTE)
77. b. Mettre l’accent sur la formation continue avec le compte de formation professionnelle
78. c. Penser l’offre de formation professionnelle au plus près du terrain
79. d. Créer de nouvelles écoles de formation qualifiantes
80. III. L’action des collectivitÉs publiques en question
81. A. Les interventions de la puissance publique auprÈs des entreprises industrielles
82. 1. Des compétences et des modes d’action des collectivités chefs de file encore à préciser
83. 2. Le retour de l’État stratège : de la construction des filières aux 10 objectifs du plan France 2030
84. a. Des filières aux contrats stratégiques de filière
85. b. La politique des filières, une politique à repenser ?
86. c. Une politique de filière qui doit également prendre en compte les sous-traitance
87. d. Des 34 plans industriels aux 10 objectifs du plan France 2030
88. 3. Une nouvelle politique de plans d’investissement
89. a. Le programme d’investissement d’avenir (PIA).
90. 4. Le plan de relance : une politique industrielle de soutien et de sécurisation des filières industrielles
91. 5. Le plan France 2030 : un changement de paradigme pour l’avenir des filières
92. 6. La nouvelle gouvernance du secrétariat général pour l’investissement (SGPI)
93. B. de nouvelles modalitÉs d’action en coopération avec les collectivitÉs territoriales et les acteurs Économiques
94. 1. Un rapprochement progressif entre collectivités et filières industrielles locales
95. 2. L’opération « Territoires d’industrie » : une démarche innovante de financement par l’État des initiatives locales
96. C. Le bilan de l’État actionnaire
97. 1. Des critiques anciennes sur l’impossible État actionnaire
98. 2. La nouvelle doctrine d’investissement de l’Agence des participations de l’État
99. 3. De nouvelles modalités d’action à l’occasion de la crise sanitaire : la création de fonds d’intervention sectoriels
100. 4. Une politique d’intervention en voie de restructuration
101. DeuxiÈme partie : une politique industrielle dont les objectifs et les moyens doivent être redÉfinis à l’aune des dÉfis environnementaux et des nouvelles conditions de production
102. I. Accompagner les mutations nÉcessaires au regard des enjeux de la transition ÉnergÉtique et de la lutte contre le dÉrÈglement climatique
103. A. Des entreprises confrontÉes à l’obligation de renouveler leurs produits et leurs modes de fabrication face aux exigences d’une Économie dÉcarbonÉe et soutenable
104. 1. La transition énergétique et climatique affecte en profondeur le tissu industriel français
105. a. Le défi de la transition énergétique
106. b. Vers une industrie écoresponsable
107. c. Des modes de transport plus écoresponsables pour l’industrie
108. d. Des secteurs industriels tenus de réaliser des transitions face à un renchérissement de leurs coûts de production et des contraintes réglementaires nouvelles
109. 2. L’accompagnement de la transition par les pouvoirs publics
110. 3. Des activités et produits parfois mis en cause à raison d’une évolution de leur acceptabilité sociale
111. B. Une industrie nationale appelÉe À relever les dÉfis inhÉrents à l’Émergence de nouvelles activitÉs plus respectueuses de l’environnement
112. 1. L’exemple des filières fondées sur l’exploitation de nouvelles énergies
113. 2. Une industrie française tirant bénéfice d’une source d’énergie électrique sûre et abordable
114. 3. La perspective d’une économie du recyclable
115. a. L’économie du recyclable : une opportunité de réindustrialisation dans un contexte de transition
116. b. La structuration de la filière du recyclage
117. c. Une activité exportatrice en raison du manque de filières de débouchés
118. d. Une consolidation récente du soutien à la filière du recyclage
119. C. Les atouts en faveur d’une rÉindustrialisation dÉcarbonÉe
120. 1. Le bilan carbone, un atout pour la localisation en France des activités productives
121. 2. La nécessité d’un ajustement carbone aux frontières de l’Union européenne et les difficultés de sa mise en place
122. 3. Le captage et stockage géologique du carbone (CSC) en France : un potentiel à confirmer pour atteindre l’objectif de neutralité carbone
123. II. la recherche et le dÉveloppement au cœur de la COMPÉTITIVITÉ ET de la rÉussite de « l’industrie du futur »
124. A. Stimuler l’innovation et la recherche et dÉveloppement
125. 1. L’évaluation des investissements décidés dans le cadre des plans
126. 2. Créer les conditions d’une amélioration de l’effort en faveur de la R&D
127. a. Améliorer l’effort de R&D
128. b. L’ouverture d’une réflexion sur le crédit d’impôt recherche
129. 3. Favoriser le développement d’écosystèmes et le partenariat entre pôles de recherche publique et applications privées
130. a. Faire des territoires des espaces de coopération entre acteurs
131. b. Les organisations en écosystèmes en France
132. 4. Rénover la gouvernance et les moyens des agences de promotion de l’innovation
133. a. Tirer les enseignements des forces du modèle américain
134. b. Rationaliser les actions des agences de promotion de l’innovation
135. B. CrÉer les conditions d’une montÉe en gamme
136. 1. Redonner aux entreprises industrielles les moyens de dégager de la valeur ajoutée pour l’investissement économique
137. 2. Approfondir la politique de structuration des filières et de dynamisation des sites d’activités
138. a. Assurer l’efficacité de la gouvernance organisée sur le fondement du Conseil national de l’Industrie et des comités stratégiques de filière
139. b. Mieux associer les syndicats et les TPE et PME à la définition des objectifs et des moyens inclus dans les différents contrats de filière
140. c. Veiller au fonctionnement optimal des pôles de compétitivité, en cohérence avec les objectifs nationaux de la politique industrielle
141. 3. Ordonner les efforts publics dans le cadre d’une politique industrielle rénovée en vue de l’émergence de « l’industrie du futur »
142. a. Des solutions en faveur de « l’industrie du futur » à évaluer et à traduire en acte
143. b. Des innovations et des procédés à diffuser
144. C. Favoriser un Équilibre de la gouvernance des entreprises plus conformes aux intÉrÊts de long terme des industries franÇaises
145. 1. Se donner les moyens de l’émergence d’une culture de la codétermination sur le modèle allemand
146. 2. Mieux associer les salariés à la marche des entreprises
147. 3. Tirer les enseignements des expériences du modèle coopératif dans l’industrie
148. 4. Créer les conditions d’un investissement de long terme au capital des entreprises industrielles
149. III. Garantir la souverainetÉ Économique du pays
150. A. Une indispensable identification des secteurs d’importance vitale
151. 1. Établir une cartographie des secteurs d’activités et produits exposant le Pays à une dépendance vis-à-vis de ses concurrents
152. a. Le besoin de souveraineté industrielle
153. b. Le nécessaire travail de cartographie
154. 2. Déterminer la pertinence et les conditions d’une relocalisation de certaines capacités de production
155. 3. Proposer une réflexion par écosystème sur l’organisation des chaînes de valeur
156. B. Une nÉcessaire protection des intÉrÊts stratÉgiques
157. 1. Définir les secteurs et entreprises présentant un caractère stratégique pour l’avenir de l’industrie française
158. 2. Planifier l’action en faveur du maintien de capacités productives sur le territoire national
159. 3. Construire un cadre de politique pluriannuelle autour d’un consensus national en faveur des filières à soutenir
160. 4. Ordonner les efforts des collectivités publiques en faveur de l’industrie
161. a. Organiser une meilleure coordination des actions de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements
162. i. Un ministère de l’industrie fort
163. ii. Un pilotage par le secrétariat général pour l’investissement (SGPI) à clarifier
164. iii. Une fragmentation de l’organisation administrative préjudiciable aux entreprises
165. b. Assurer l’efficacité du plan de relance et du plan France 2030
166. c. Veiller à l’accès des entreprises aux différents dispositifs de soutien à l’industrie
167. d. Mieux assurer que les aides publiques soient effectivement utilisées pour le développement de la production en France
168. 5. Garantir l’efficacité des mécanismes encadrant les prises de participation au capital des entreprises stratégiques
169. C. Des correctifs à apporter dans le fonctionnement du marchÉ unique et les politiques de l’union europÉenne
170. 1. Vers une politique industrielle européenne
171. a. Une ambition française longtemps peu partagée pour une politique ne relevant pas nécessairement des compétences de l’Union européenne
172. b. Une nouvelle approche favorisée par les répercussions économiques de la crise sanitaire
173. c. Des instruments de coopération à conforter
174. i. Les alliances industrielles européennes
175. ii. Les projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC)
176. 2. La convergence des conditions fiscales et sociales au sein du marché unique : un chantier à poursuivre
177. a. L’harmonisation fiscale au sein du marché unique
178. b. Travailler à un agenda social ambitieux
179. 3. La préservation d’une concurrence libre et non faussée : une approche du droit européen à reconsidérer
180. a. Pérenniser l’assouplissement du régime de contrôle des aides d’État
181. b. Redéfinir les objectifs du droit européen de la concurrence en adéquation avec les nouvelles orientations de la politique industrielle européenne
182. TROISIÈME PARTIE : LES INDUSTRIES DE SANTÉ – UNE TRADITION D’EXCELLENCE À RENOUVELER, DES FLEURONS À PRÉSERVER
183. I. Un secteur encore florissant mais confrontÉ aux défis du renouvellement de l’offre et de la demande de produits de santÉ
184. A. Un recul des positions franÇaises et des dÉpendances nouvelles À l’Égard du reste du monde
185. 1. Un tableau contrasté laissant apparaître une érosion du dynamisme des entreprises nationales face à leurs principaux concurrents
186. 2. Une balance commerciale nettement excédentaire mais affectée par de nouveaux déséquilibres, dans le contexte d’une concurrence exacerbée au sein de l’Union européenne
187. B. Une segmentation de la chaîne de production contribuant À la disparition de certaines activitÉs et À l’amoindrissement des capacitÉs d’approvisionnement
188. 1. Une nouvelle division du travail à l’international et sur le marché domestique source de fragilités
189. a. Une position intermédiaire peu valorisante dans la répartition de la production pharmaceutique
190. b. Un mouvement d’externalisation contribuant à l’éclatement des chaînes de production
191. 2. Des risques de pénuries accrues dans la fourniture des produits de santé
192. a. Une multiplication des épisodes de pénurie en produits médicamenteux
193. b. Des manques en dispositifs médicaux sans doute préexistants mais mis en lumière par la crise sanitaire liée à la Covid-19
194. c. Une disponibilité compromise par des fragilités industrielles et l’étirement des chaînes de production
195. C. Une spÉcialisation quelque peu datÉe au regard des innovations les plus rÉcentes DANS LES PRODUITS DE SANTÉ
196. 1. Un retard sensible dans la conception et la commercialisation des bio-productions et des produits innovants
197. 2. L’enjeu renouvelé de l’accueil et de la réalisation des essais cliniques
198. II. Des industries appelÉes À rÉtablir leurs capacitÉs d’innovation et de production afin de contribuer À l’Établissement d’une vÉritable autonomie sanitaire
199. A. Un effort de recherche À renouveler, des savoir-faire À entretenir
200. 1. Des dépenses de recherche et développement à soutenir
201. 2. Une nécessaire attention aux modalités d’industrialisation des innovations
202. 3. L’exploitation des données de santé : une activité ouvrant des perspectives nouvelles pour les industries françaises
203. 4. Des compétences à préserver et le défi renouvelé de l’attractivité des métiers
204. B. Un dÉveloppement conditionnÉ par la prÉservation de la compÉtitivitÉ des entreprises et la conduite d’une politique de filiÈre
205. 1. Des adaptations de l’environnement fiscal et normatif sans doute nécessaires dans le contexte d’une internationalisation des industries de santé
206. 2. Un indispensable soutien et encouragement à l’émergence de nouveaux champions de l’industrie de santé en France
207. C. Une politique de sÉcurité globale des approvisionnements À concevoir en considÉration des vulnérabilitÉs inhÉrentes à une dÉpendance extÉrieure excessive
208. 1. L’établissement d’obligations déclaratives et de stockage : une action nécessaire mais non suffisante face aux risques de tensions et de pénuries
209. 2. Une indispensable planification des moyens et ressources participant à la continuité d’approvisionnement en produits sanitaires indispensables à la vie de la Nation
210. 3. Des opportunités de coopération à saisir à l’échelle de l’Union européenne
211. 4. Un développement de l’usage des médicaments génériques et des biosimilaires à valoriser au plan industriel
212. III. Une rÉgulation publique tenue de favoriser un environnement propice à la localisation de l’activitÉ sur le territoire national
213. A. Des exigences renouvelÉes de simplification rÈglementaire et d’efficacitÉ administrative
214. 1. Un cadre juridique étoffé parfois source de contraintes et de complexités
215. 2. L’optimisation des délais d’instruction des autorisations de mise sur le marché : un objectif à maintenir et invitant à s’interroger sur la fragmentation des procédures entre acteurs administratifs
216. B. Un encadrement du prix des mÉdicaments et des dispositifs de santÉ devant accorder davantage de place aux enjeux de dÉveloppement industriel et d’autonomie sanitaire
217. 1. Une maîtrise des dépenses de médicament ayant pu affecter l’équilibre économique des industries de santé
218. 2. Des inflexions possibles et souhaitables pour une valorisation des investissements réalisés en France
219. C. La commande publique : un instrument de stimulation des industries franÇaises de santÉ insuffisamment employÉ
220. 1. Une politique d’achat des établissements hospitaliers n’assurant pas nécessairement des débouchés suffisants et réguliers aux entreprises nationales
221. 2. Des inflexions nécessaires et possibles dans le cadre du droit de la commande publique
222. RÉcapitulatif de l’ensemble des propositions du rapporteur
223. Examen du rapport en commission
224. Contributions des membres de la commission d’enquÊte
225. Contribution de Mme ValÉrie Rabault, dÉputÉe de Tarn-et-Garonne, au nom des dÉputÉs membres du groupe Socialistes et apparentÉs
226. Contribution de Mme Cendra Motin, dÉputÉe de l’IsÈre
227. Contribution de Mme BÉnÉdicte Taurine, dÉputÉe de l’AriÈge
228. Liste des personnes auditionnÉes et liens vers les comptes rendus des auditions
229. Mercredi 22 septembre 2021
230. Mercredi 29 septembre 2021
231. Jeudi 30 septembre 2021
232. MERCREDI 6 OCTOBRE 2021
233. JEUDI 7 OCTOBRE 2021
234. MERCREDI 20 OCTOBRE 2021
235. jeudi 28 OCTOBRE 2021
236. MERCREDI 3 NOVEMBRE 2021
237. JEUDI 4 NOVEMBRE 2021
238. MERCREDI 10 NOVEMBRE 2021
239. MERCREDI 17 NOVEMBRE 2021
240. jeudi 18 NOVEMBRE 2021
241. MERCREDI 24 NOVEMBRE 2021
242. jeudi 25 NOVEMBRE 2021
243. mardi 30 NOVEMBRE 2021
244. Liste des personnes rencontrÉes lors du dÉplacement À Bruxelles
245. Lundi 29 NOVEMBRE 2021
246. Liste des Contributions Écrites reÇues

Avant-propos du prÉsident

Dans le cadre du « droit de tirage » permettant à chaque groupe politique minoritaire ou d’opposition d’obtenir, une fois au cours de chaque session ordinaire annuelle, la création d’une commission d’enquête, le groupe Socialistes et apparentés a fait le choix de demander la création d’une commission d’enquête chargée « d’identifier les facteurs qui ont conduit à la chute de la part de l’industrie dans le PIB de la France et de définir les moyens à mettre en œuvre pour relocaliser l’industrie et notamment celle du médicament ».

Chargé de rapporter cette demande devant la commission des Affaires économiques, je n’ai pu que constater, dans mon rapport ([1]), qu’elle respectait les conditions de forme prévues par l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et le Règlement de l’Assemblée nationale. À aucun moment nous n’avons eu à juger sur le fond le choix du groupe Socialistes, seul responsable en droit de définir les termes et le champ de l’enquête qui doit, selon les termes de l’article 6 de l’ordonnance précitée, « recueillir des éléments d’information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l’assemblée ».

1. Un objet d’enquête et un intitulé mal définis et mal pensés

Cependant, les termes de la résolution et le libellé enserrant notre enquête ont pu interroger les députés membres et les personnes entendues. Quels étaient les faits, les scandales, les éléments dissimulés pour lesquels les pouvoirs exceptionnels d’enquête sur pièce et sur place des commissions d’enquête étaient mis en œuvre ? Alors que le parti que représente le groupe Socialistes et apparentés a exercé le pouvoir la moitié des dernières quarante années, quelles conspirations contre l’industrie française justifiaient de revenir sur le bilan industriel des derniers gouvernements, dont ceux de MM. Lionel Jospin et François Hollande ?

Les commissions d’enquête sont des instruments d’information et de contrôle parlementaires dotés de réels pouvoirs d’investigation afin de faire la lumière sur un sujet, en exigeant notamment toute information utile, notamment des administrations ; les conclusions des rapports d’enquête ont ainsi permis de tirer des leçons utiles pour modifier des pratiques voire infléchir l’action gouvernementale.

Dans notre histoire récente, ces commissions ont été l’occasion de révéler au grand public des dysfonctionnements importants et formuler des propositions qui ont marqué l’action publique. Pour ne citer que quelques exemples parmi les commissions d’enquête les plus marquantes de ces dernières années, on se souviendra :

– des deux commissions d’enquête sur la situation dans les prisons françaises en 2000 ([2]), qui ont abouti à de nombreuses propositions qui ont irrigué les textes et la politique pénitentiaire pendant une décennie ;

– de la commission d’enquête sur les conséquences sanitaires et sociales de la canicule, présidée par Claude Évin en 2003 ([3]), qui a posé les bases d’une nouvelle politique du grand âge ;

– de la commission d’enquête sur les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau, présidée en 2005 par André Vallini ([4]), qui a permis de refonder les conditions de l’exercice de l’instruction en France ;

– plus récemment, de la commission d’enquête sur l’utilisation du chlordécone, présidée par Serge Letchimy en 2019, dont le rapport de notre collègue Justine Bénin ([5]) a permis de faire la lumière sur les causes et le déroulement d’un scandale sanitaire qui a touché la Guadeloupe et la Martinique et qui a encore des répercussions aujourd’hui.

Cependant, le présent rapport d’enquête risque peu d’avoir droit au même retentissement et à la même postérité en termes de refondation de l’action publique. Vous n’y trouverez aucune révélation fracassante, puisqu’aucune de nos auditions n’a révélé de dysfonctionnement marquant dans la politique industrielle menée notamment depuis le début du quinquennat en cours et de la présente législature. Mieux : aucune de ses recommandations ne propose de revenir en arrière sur les actions menées depuis une dizaine d’années et notamment depuis 2017.

En effet, les conclusions de ce rapport sont d’autant plus limitées que le sujet d’enquête aurait mérité d’être plus précisément travaillé et défini. Comme le montre le graphique en introduction, la chute de la part de l’industrie dans le PIB de la France, déplorée dans la résolution, a commencé dès 1951, dans une France en pleine reconstruction, où l’industrie représentait plus de 30 % de la valeur ajoutée, et a continué de manière tendancielle pour être divisé par deux en 2017. De son côté, l’emploi industriel a connu un pic en 1974, où un quart des travailleurs français, 5,72 millions de personnes, travaillaient dans l’industrie. Ce mouvement a été constaté dans la plupart des pays au fur et à mesure de leur développement économique. C’est pourquoi la plupart des économistes entendus par la commission d’enquête ont souligné les limites de la définition d’un champ d’étude qui n’avait pas cherché à définir ni l’étendue temporelle de l’enquête, ni la recherche d’une spécificité française, ni si cette chute de l’industrie française était la conséquence de conditions économiques particulières ou de la politique industrielle menée par les gouvernements successifs.

Ce manque de réflexion dans la définition du sujet et de ses termes, dans le choix d’un libellé volontairement vaste et imprécis, a pu laisser beaucoup de personnes auditionnées interrogatives : s’agissait-il d’une enquête sur les contraintes de l’industrie française, sur la politique industrielle en général, ou sur l’industrie du médicament en particulier ? Entendus par la commission d’enquête, les principaux ministres en charge de l’industrie ces dix dernières années ont, chacun à leur manière, fait part de leur étonnement de se retrouver ainsi sur le banc des accusés sans qu’un acte d’accusation n’ait été préalablement établi.

J’ai eu l’honneur d’être appelé à présider ses travaux : j’ai assuré cette tâche en essayant de respecter le droit applicable aux commissions d’enquête et les droits des commissaires, notamment ceux issus de l’opposition, c’est-à-dire en garantissant que chacun des membres de cette commission d’enquête, à commencer par son rapporteur M. Gérard Leseul, puisse librement entendre tous les interlocuteurs de leur choix. J’ai également tenu à garantir que chaque député présent aux auditions dispose d’un temps personnel pour interroger chaque personne auditionnée, exiger des réponses et répliquer aux discours tenus, plutôt que de laisser les intervenants choisir les questions auxquelles ils souhaitent répondre.

C’est ainsi que nous avons tenu au total 48 auditions, qui nous ont permis de consacrer 70 heures à entendre successivement 135 personnes : anciens ministres, économistes, experts et auteurs de rapports, représentants de l’industrie et notamment des différentes fédérations intervenant dans le champ de l’industrie de santé, responsables syndicaux, industriels de terrain. Nous nous sommes également rendus à Bruxelles, pour rencontrer des responsables de la politique industrielle de l’Union européenne, dont M. Thierry Breton, commissaire européen chargé du marché intérieur, ainsi que des acteurs en charge du développement industriel en Belgique. Les personnes qui n’ont pas pu être entendues pour des raisons de disponibilité ont été appelées à faire part de leurs observations dans une contribution écrite.

2. Une investigation qui valide la politique industrielle menée au cours du quinquennat

Le présent rapport d’enquête montre bien qu’il y a moins eu des inflexions dans la politique industrielle française qu’un renouvellement des conceptions du rôle de l’État dans l’économie et des outils à mettre en œuvre pour mener une vraie politique industrielle : en 2001, certains pouvaient ouvertement envisager une France à l’avenir sans usine, sans industrie, développant une économie fondée sur les loisirs et les services. Ce n’est qu’avec les maigres résultats économiques et la crise financière qui a touché le monde en 2008 que les réflexions ont commencé à reprendre : la France ne peut avoir un avenir économique sans industrie, et cela passe par une politique industrielle qui assume son nom.

Je tiens en cela à saluer l’honnêteté intellectuelle du rapporteur qui, malgré la proximité de l’élection présidentielle, n’a pas utilisé le présent rapport d’enquête pour remettre profondément en cause la politique industrielle du quinquennat qui s’achève, ou pour porter une idéologie qui serait totalement en rupture avec celle qui a été portée par la majorité pendant près de cinq ans.

Depuis 2017, la politique industrielle et ses instruments ont pris une tout autre dimension. Sous l’impulsion du président M. Emmanuel Macron, la France assume dorénavant de mener à la fois une politique d’attractivité, visant à favoriser l’implantation d’activités productives partout sur le territoire en apprenant aux filières à travailler ensemble, en facilitant la vie des industriels et en formant les jeunes à exercer des missions toujours plus qualifiées et technologiquement avancées, et une politique de compétitivité, qui assume de faire des choix afin que les industries stratégiques pour l’avenir se développent dans notre pays, en s’appuyant sur les filières d’excellence et les atouts préexistants au sein du tissu économique.

Le quinquennat qui s’achève a bien été celui d’une renaissance d’une politique industrielle conquérante, après des décennies de recul.

3. Les causes historiques de la désindustrialisation sont connues et confirmées, le présent rapport ne faisant que reprendre un constat déjà fait, rapport après rapport

La France est la seconde économie européenne et une des grandes puissances économiques du monde. Pendant des années, elle a cependant délaissé son industrie.

En 1974, année de l’apogée de l’emploi industriel dans notre pays, l’industrie manufacturière à aujourd’hui, le nombre d’emplois dans l’industrie manufacturière française a été pratiquement divisé par deux. Même si une part de cette évolution rend compte d’un biais statistique, résultant du transfert d’emplois anciennement décomptés comme industriels vers les services en raison de l’externalisation croissante de certaines missions d’appui pratiquée par les entreprises industrielles, la désindustrialisation est une réalité prégnante depuis plusieurs décennies. Ce mouvement de recul de l’industrie a été constant depuis près de quarante ans.

La désindustrialisation n’est certes pas un phénomène propre à la France. D’autres vieux pays industriels la connaissent, mais pas tous avec la même ampleur : en 2000, l’industrie allemande pesait déjà deux fois plus que l’industrie française ; aujourd’hui, c’est trois fois plus. La part de l’industrie manufacturière dans la richesse nationale reste deux fois plus élevée dans des pays tels que l’Allemagne, le Japon ou la Suisse qu’en France. Par ailleurs, l’économie des pays qui ont gardé une base industrielle solide se porte généralement mieux que celle des pays désindustrialisés, avec moins de chômage ou de sous-emploi et de confortables excédents commerciaux. La présence de l’industrie est également déterminante pour les grands équilibres sociaux et territoriaux, aussi bien que pour la capacité d’innovation : c’est le secteur qui concentre la plus grande part de l’effort de recherche des entreprises.

Les causes de la désindustrialisation ont fait l’objet de nombreux rapports parlementaires, dont les plus récents ont été salués par le rapporteur dans son introduction. Je rappellerai simplement qu’en 2017, le groupe Les Républicains avait demandé la création d’une commission d’enquête sur « les décisions de l’État en matière de politique industrielle, notamment dans les cas d’Alstom, d’Alcatel et de STX ». Dans le rapport que j’ai eu l’honneur de présenter en conclusion de ses travaux, le constat des limites des politiques menées au cours des dernières décennies précédentes était clair et partagé par la quasi-totalité des groupes parlementaires ([6]).

Un État qui a laissé se développer le mythe du fabless, d’un pays sans usine, sans production, sans ouvriers. Une industrie trop souvent dénigrée comme synonyme d’emplois laborieux, rendant difficile la formation et l’embauche de personnes qualifiées. Une industrie dénoncée à tort comme nuisible à l’environnement. Un encouragement insuffisant des investisseurs qui choisissent de créer ou conserver des lignes de production en France. Une épargne mise au service du financement de la dette publique et insuffisamment dirigée vers les investissements productifs. Un État actionnaire qui souffre d’objectifs contradictoires. Une défiance forte vis-à-vis des nouvelles technologies et de la robotisation, accusée de concurrencer l’emploi. Un processus de contrôle de la prise de contrôle des fleurons industriels stratégiques par les capitaux étrangers perfectible. Une gouvernance de l’intelligence économique peu performante. Une politique industrielle insuffisamment offensive, notamment à l’échelle européenne.

Près de cinq années plus tard, le rapporteur Gérard Leseul élargit aujourd’hui dans son rapport le diagnostic des causes de la désindustrialisation en mettant l’accent sur les choix des entreprises françaises, dont il déplore « le déficit d’innovation et d’adaptation à la concurrence extérieure » et dont il juge que « les arbitrages et les positionnements économiques ont été peu propices au maintien de l’activité industrielle ».

À titre personnel, je me garderais bien d’émettre un jugement critique sur les choix stratégiques des acteurs économiques privés : d’une part car je sais en connaissance de cause à quel point ils peuvent être complexes et difficiles pour eux, d’autre part parce que l’État doit regarder en face ses propres responsabilités et limites en matière de politique industrielle plutôt que de se défausser sur les agents économiques.

Il me semble qu’en la matière, l’État devrait éviter de s’ériger en tribunal moral des choix de ses concitoyens – que ce soient les industriels, les investisseurs ou les consommateurs. Il est en revanche beaucoup plus utile quand il offre un cadre propice au développement de l’industrie : c’est exactement la politique qui a été menée au cours du quinquennat qui s’achève.

4. La politique industrielle menée au cours du quinquennat porte aujourd’hui ses fruits

La politique industrielle menée au cours de ce quinquennat s’est attachée à répondre à de multiples défis. Si l’on voulait synthétiser cette action, elle pourrait être résumée à dix chantiers, menés de front tout au long du quinquennat.

En premier lieu, le défi de la compétitivité, pour que produire dans notre pays soit une opportunité. Dans une économie de marché, ouverte sur le monde, un investisseur regarde d’abord la rentabilité à terme de son outil industriel. Quand un investissement n’est pas rentable, quand ses coûts de production sont trop élevés, quand la fiscalité et les contraintes administratives sont trop importantes, il renonce à investir ou investit ailleurs. Plutôt que de nier la rationalité des choix des agents économiques, le quinquennat qui s’achève a été celui des décisions qui permettent d’améliorer la compétitivité des investissements industriels dans notre pays : en réduisant et en rendant prévisible la fiscalité sur les revenus du capital, en engageant une baisse de l’impôt sur les sociétés, ainsi qu’en diminuant récemment les impôts de production et les taxes locales sur les activités productives. Ce sont au total 50 milliards d’euros d’impôts qui ont été supprimés, pour moitié au profit les entreprises. Une telle baisse est inédite. Le rapport qui vous est présenté ne conteste d’ailleurs pas ces baisses d’impôts et leur intérêt pour le développement de l’économie productive.

Ensuite, le défi de la formation, pour répondre aux besoins en recrutement. En 2018, avant la crise sanitaire, une étude du cabinet de recrutement américain Korn Ferry indiquait que d’ici à 2030, la France pourrait manquer de 1,5 million de salariés très qualifiés, ce qui représenterait un manque à gagner de près de 175 milliards d’euros pour l’économie française ([7]). Alors que tant d’entreprises cherchent désespérément des salariés qualifiés, notamment des chaudronniers et des soudeurs, ce quinquennat a été celui de la montée en compétence : création d’une nouvelle université des métiers du nucléaire, réforme de la formation professionnelle ([8]) et de l’apprentissage pour encourager les jeunes et les entreprises à y avoir recours. À la mi-décembre 2021, environ 650 000 contrats d’apprentissage avaient été signés en 2021 contre 280 000 en 2017, soit 2,3 fois plus. Tous les territoires participent à la dynamique de l’apprentissage.

Le défi de la flexibilité du marché du travail : grâce à la signature des ordonnances pour la réforme du code du travail dès le 22 septembre 2017, après des décennies de rigidité et de complexité pour les salariés et les employeurs, ce quinquennat a donné plus de liberté et plus de sécurité au monde du travail. Grâce à la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite « loi PACTE », la multiplicité des seuils d’effectifs a été remplacée par trois seuils harmonisés dont le franchissement a des conséquences progressives, permettant ainsi aux entreprises de grandir sans crainte.

Le défi du partage de la valeur : avec la loi PACTE, la majorité parlementaire a facilité l’accès à l’intéressement et à la participation, grâce à la suppression du forfait social sur l’intéressement pour les entreprises de moins de 250 salariés, la suppression du forfait social sur la participation et l’abondement pour les entreprises de moins de 50 salariés, ainsi que la possibilité d’intégrer des projets internes à l’intéressement de projet. La loi PACTE organise la généralisation de l’intéressement, en prévoyant un accord adapté aux entreprises de moins de 50 salariés.

Le défi de l’innovation a été mis au service de l’accélération, de la transformation numérique et écologique de l’industrie. M. Bruno Le Maire, ministre de l’Économie, des finances et de la relance, et Mme Agnès Pannier-Runacher, ministre déléguée chargée de l’Industrie, ont mis à profit les différents plans d’investissements pour lancer des appels à projets et des appels à manifestations d’intérêt permettant de relancer la machine à innover partout dans notre industrie. Que ce soit pour digitaliser, numériser, robotiser, décarboner, le plan de relance a été au rendez-vous de la réindustrialisation de notre pays, avec 35 milliards d’euros consacrés à l’industrie sur l’enveloppe globale de 100 milliards d’euros. Le plan France 2030 vient amplifier cette stratégie d’innovation dans des filières stratégiques, que ce soit les biotechnologies, l’intelligence artificielle, l’hydrogène, les semi-conducteurs, le nucléaire : des investissements qui permettront de regagner notre indépendance et relocaliser la production et la création de valeur. Là encore, le présent rapport valide la démarche engagée par le Gouvernement : les plans France Relance et France 2030 sont aujourd’hui de puissants outils pour les emplois industriels de demain.

Le défi de la simplification administrative a été lancé, pour qu’ouvrir une ligne de production ne soit plus une contrainte. À la suite du rapport que j’avais remis au Premier ministre M. Édouard Philippe en septembre 2019 ([9]), un projet de loi a été déposé, discuté par le Parlement et promulgué en tant que loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique. En rationalisant les procédures administratives, cette loi a permis de réduire significativement les délais et les complexités liés aux implantations industrielles, ce qui n’a pas manqué de séduire les investisseurs étrangers.

Le défi de l’attractivité vis-à-vis des investisseurs étrangers a consisté à montrer que la France avait changé et désormais était en ordre de marche pour accueillir les entrepreneurs étrangers. À travers l’initiative « Choose France » par les services d’accompagnement mis en œuvre par Business France, notre pays a réussi à attirer de nombreux investisseurs étrangers. Le baromètre Ernst & Young le montre : pour la seconde année consécutive, la France était en 2021 le premier pays d’accueil des investissements étrangers en Europe ([10]).

Le défi de l’aménagement du territoire a obligé à repenser les modalités de l’action industrielle de l’État en faisant confiance aux territoires. Le dispositif « Territoires d’industrie » a notamment été l’occasion de fédérer tous les acteurs locaux autour de la table pour imaginer et mettre en œuvre des projets industriels locaux. Pour la première fois, l’État soutient des initiatives conçues et pilotées localement par un binôme composé d’un élu local et d’un industriel. 1,3 milliard d’euros de crédits ont ainsi été débloqués avec la mobilisation du plan de relance et du fonds d’accélération des investissements industriels dans les territoires, pour soutenir 1 400 projets d’entreprises et des projets collectifs comme la création de centres de formation, d’écoles de production, de plateformes logistiques ou d’écologie industrielle.

Le défi de la protection des fleurons stratégiques a justifié un renforcement de notre arsenal normatif. L’article 55 de la loi PACTE a renforcé la protection des entreprises stratégiques, et le décret n° 2019-1590 du 31 décembre 2019 relatif aux investissements étrangers en France a élargi le champ des activités stratégiques dont la prise de contrôle par des capitaux étrangers est soumise à autorisation, pour permettre au ministre de l’Économie et des finances de mieux surveiller certains investissements étrangers dans notre pays.

Le défi de la coopération européenne, celui d’un continent qui affirme sa stratégie industrielle face à ses concurrents chinois et américains, est désormais en train d’être gagné, nos partenaires se ralliant à une stratégie plus offensive de défense de l’industrie européenne. L’Union européenne a adopté en 2019 un premier mécanisme européen de filtrage des investissements directs étrangers, une coopération permettant la protection des actifs stratégiques européens, avancée encore inimaginable il y a encore quelques années. La politique de concurrence a connu des assouplissements. La présidence française du Conseil de l’Union Européenne au premier semestre 2022 sera également l’occasion pour notre pays de porter des thèmes qui lui sont chers sur le plan de la souveraineté industrielle, comme :

– le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, faisant partie du paquet législatif Fit for 55 – « Ajustement à l’objectif 55 % », qui permettra de conduire cette transition pour l’ensemble des industries européennes tout en préservant la compétitivité de l’Union ;

– les sujets de finance verte, de transition industrielle, de verdissement des politiques de soutien public à l’export, qui seront évoqués lors d’une conférence ministérielle en mars 2022 ;

– l’objectif de mise en place d’un projet important d’intérêt européen commun (PIIEC) en santé, afin de renforcer la politique industrielle de santé et le positionnement stratégique de l’Union européenne dans ce secteur en favorisant l’innovation dans les différents segments des industries de santé.

Ces politiques ont été menés simultanément pendant cinq ans, sans revirement, virage ou atermoiement, garantissant ainsi de la visibilité aux agents économiques vis-à-vis de l’évolution de leur environnement réglementaire et institutionnel.

Cette politique industrielle a été payante. Alors qu’un million d’emplois industriels nets a été détruit entre 2000 et 2016, l’industrie recrée de l’emploi en France : de 2017 à 2019, 30 000 emplois industriels nets ont été créés ([11]). Au troisième trimestre 2021, le taux d’emploi est au plus haut (67,5 %) et le taux de chômage au plus bas depuis 13 ans (8,1 %) ([12]). La croissance est à son plus haut niveau depuis 50 ans. Les créations de sites et d’emplois industriels ont battu des records et notre pays n’a jamais autant attiré d’investisseurs. Selon des données provisoires communiquées par le cabinet Trendeo, sur la période du 1er janvier au 2 décembre 2021, la France compte un solde positif d’une centaine de sites supplémentaires comparés à l’année dernière. Alors que l’Hexagone avait perdu près de 400 usines au total sur la période 2010-2015, le pays enregistre, à l’inverse, un gain net de plus de 120 sites entre 2016 et 2021.

5. La France peut devenir la première nation européenne innovante et souveraine en santé

Le Président de la République M. Emmanuel Macron a lancé en 2021 une stratégie d’innovation dans le secteur de la santé, issue des travaux du Conseil stratégique des industries de santé. Ce plan Santé 2030 vise à s’appuyer sur les atouts de notre pays, telles que les universités, les organismes de recherche, les laboratoires, les hôpitaux, les personnels soignants, les industriels et les start-ups, pour devenir la première nation européenne innovante et souveraine en santé.

Doté de plus de 7 milliards d’euros, les investissements massifs de ce plan permettront de soutenir la prise de risque et d’amplifier l’innovation. Quatre piliers sont au cœur de ce plan : le renforcement de notre capacité de recherche biomédicale, l’investissement dans les domaines en santé de demain, le soutien à l’industrialisation des produits de santé, et enfin la création d’une agence d’innovation en santé comme structure d’impulsion et de pilotage stratégique de l’innovation en santé.

Aucune des personnes auditionnées n’a remis en cause l’intérêt et le caractère essentiel des orientations stratégiques de ce plan.

La crise sanitaire a agi comme un révélateur : face à une situation d’urgence, la France et l’Europe ne disposent pas d’une industrie de santé à même de fournir dans les meilleurs délais les produits de santé nécessaires à leur population. Il y a donc un enjeu de souveraineté et de sécurité sanitaire qui impose de repenser ce que nous devons produire chez nous et comment nous ne pouvons pas laisser les traitements indispensables, mais également les traitements innovants de demain, être conçus et produits hors d’Europe, et donc disponibles uniquement quand leurs producteurs le voudront bien. Ce changement de paradigme a été pris en compte dans la stratégie industrielle révisée ([13]) et la nouvelle stratégie pharmaceutique ([14]) de l’Union européenne. Elle doit désormais mettre en place les outils pour contrôler les productions de principes actifs et de médicaments indispensables aux populations européennes.

Au sein de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022, le Parlement a adopté le principe d’une prise en compte de l’empreinte industrielle dans la fixation des prix des produits de santé, visant à garantir les approvisionnements au moyen d’un soutien à une localisation européenne des unités de production.

Les représentants et spécialistes interrogés au cours de nos travaux valident les orientations du plan Innovation santé 2030 issu des conclusions du Conseil stratégique des industries de santé (CSIS) 2021. Toutefois, certains alertent à juste titre sur sa mise en œuvre opérationnelle. Un meilleur pilotage interministériel semble nécessaire pour réussir le déploiement de cet outil, afin de réussir à concilier politique du médicament et enjeux industriels. La prise en compte du critère de la fabrication en France ou en Europe est une avancée significative, mais il faut aussi rappeler que ces unités de production ont vocation à alimenter un marché qui s’étend bien au-delà de nos frontières.

Pour que la sécurité que procure la production en Europe des principes actifs et des médicaments essentiels soit assurée, il importe que l’Union européenne, notamment par sa nouvelle Autorité de préparation et de réaction en cas d’urgence sanitaire – Health Emergency preparedness and Response Authority (HERA) – élabore et tienne à jour, au niveau européen, une liste des productions dont le caractère vital pour les populations européennes justifie l’intervention publique.

6. Soixante-seize propositions du rapporteur qui auraient mérité d’être mieux définies

Le rapporteur a fait le choix de vous présenter 76 propositions, d’inégale portée, qui auraient mérité d’être moins nombreuses et mieux définies.

Parmi celles-ci, certaines mériteraient d’aller au-delà du simple vœu pour détailler les moyens de leur mise en œuvre : « réaffirmer la volonté et l’ambition industrielle de la France dans le cadre d’un pacte productif national » ne peut que faire consensus, mais que met-on derrière ces mots ? Comment se donne-t-on les moyens d’arriver à un consensus, alors que les acteurs politiques n’ont pas tous la même vision de l’avenir économique du pays ?

D’autres proposent de poursuivre des chantiers déjà largement engagés. « Améliorer l’effort en faveur de la R&D avec pour objectif de dépasser les 3 % du PIB en développant en parallèle recherche publique et privée » est un des objectifs de la loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030. « Renforcer l’enseignement scientifique et technique et renouveler les approches pédagogiques dans le parcours scolaire et supérieur, afin que tous les élèves disposent de bases plus solides en mathématiques et en sciences » est un objectif soutenu depuis cinq ans par le ministre de l’Éducation nationale M. Jean-Michel Blanquer. « Développer l’offre publique d’accompagnement des dirigeants des très petites, petites et moyennes entreprises (TPE-PME) dans la définition des compétences nécessaires au développement et à la transformation numérique de leur activité » est une action déjà menée avec succès par la Banque publique d’investissement (Bpifrance).

D’autres ne relèvent pas de la compétence soit du législateur, ni même de la France. Ainsi, « imposer la présence des représentants des salariés lors des discussions relatives aux contrats de filière et faire prendre en charge au titre des frais de fonctionnement du Conseil national de l’industrie les frais de déplacement pour que les représentants des salariés puissent assister aux réunions » relève du pouvoir réglementaire qui a mis en place cette instance consultative ([15]), voire du règlement intérieur du Conseil national de l’industrie.

Plusieurs propositions se font fort de trouver un accord des partenaires européens, telle l’instauration d’un taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) réduit pour les produits issus du recyclage, « Renforcer le projet de directive européenne pour aller vers un salaire minimum harmonisé sur les pays les mieux-disant, d’ici à 2030 », ou « Modifier l’article 67 de la directive 2014/24/UE du 26 février 2014 pour rendre systématique une "clause environnementale et sociale" dans les critères d’attribution des marchés publics et consacrer la possibilité d’une attribution de marchés publics fondés sur le respect de standards élevés de production ». Cependant, aucune méthode n’est proposée pour aboutir à un tel consensus européen. J’observe que le salaire minimum varie fortement au sein des 21 États membres qui en ont un : de 332 euros mensuels brut en Bulgarie à 2 202 euros au Luxembourg au 1er juillet 2021, selon les données d’Eurostat, la France étant au sixième rang avec 1 555 euros mensuels. Multiplier par six le salaire minimal bulgare et augmenter de 30 % le SMIC français en huit ans ne sont pas des évolutions réalistes.

Enfin, un nombre limité de mesures précises seraient impossibles à mettre en œuvre voire contre-productives pour l’industrie française.

« Conditionner l’attribution d’aides publiques et le crédit d’impôt au titre des dépenses de recherche (CIR) à la localisation des chaînes de production » ou « Conditionner les aides des différents plans d’investissement à des engagements en termes de localisation d’activités, d’emploi, de compétences, de partage équitable de la valeur » représentent des idées impossibles à mettre en œuvre. Du fait de la disparition de certaines filières en France, l’élaboration d’un produit rend parfois nécessaire de faire appel à des productions à l’étranger, notamment pour faire face à des afflux de commandes ; aucun chef d’entreprise ne sera prêt à s’engager dans un projet industriel cofinancé par l’État si celui-ci peut demain réclamer le reversement des aides, sans examen de ses contraintes. En ce qui concerne le crédit d’impôt recherche, le délai de prescription fiscale de quatre ans est bien trop court pour que les activités de recherche se déclinent dans les activités de production et on ne peut que plaindre celui qui cherchera à identifier, dans un nouveau produit innovant, quelles sont toutes les recherches qui ont abouti à sa mise au point depuis l’origine.

Si « favoriser le rapprochement des sièges sociaux des lieux de production » est un vœu que l’on peut soutenir, le faire « en incitant fiscalement à la localisation des sièges sociaux au sein des établissements employant le plus de salariés dans l’entreprise » rend cette mesure vaine et inutile dans la mesure où le siège social d’une entreprise n’est pas forcément le lieu où travaille son état-major.

Le rapporteur reprend également une proposition défendue par M. Louis Gallois dans son rapport remis en 2012 ([16]) d’ouvrir plus largement les conseils d’administration aux représentants des salariés. Cependant, là où M. Gallois proposait de le faire dans les grandes entreprises (de plus de 5 000 salariés), le rapporteur propose de le faire dans les entreprises de taille intermédiaire, qui sont souvent des entreprises dont le capital est détenu par un groupe familial ou quelques investisseurs ; exiger de réserver un quart des sièges pour les salariés montre une méconnaissance du fonctionnement de ces entreprises.

J’observe que ces mesures sont donc souvent des propositions qui ont agrémenté des programmes politiques, sans que les responsables politiques les aient mis en place une fois au pouvoir.

À titre personnel, je crois que les agents économiques ont besoin de stabilité et de visibilité dans le temps : changer le cadre fiscal et réglementaire tous les ans va à l’encontre de l’attractivité de notre pays. À l’inverse, la continuité dans les choix stratégiques permet de gagner en compétitivité et en attractivité. Nous devons continuer dans la voie dans laquelle nous sommes engagés, pour définitivement ancrer la France dans le rang des grandes puissances économiques du XXIème siècle.

7. Huit propositions personnelles pour accélérer l’essor d’une industrie française conquérante

Je souhaite ainsi contribuer au débat en formulant huit propositions.

La première proposition sera de poursuivre la baisse des impôts de production que nous avons engagée dans le cadre de la loi de finances pour 2021, afin de combler l’écart de compétitivité qui ne peut subsister avec nos voisins.

Selon le rapport sur les impôts de production du groupe de travail présidé par MM. Yves Dubief et Jacques Le Pape ([17]), la France était l’un des pays européens dans lequel le poids des impôts sur la production payés par les entreprises est le plus élevé. Seule la Suède se situait à un niveau supérieur. En 2016, les impôts de production représentaient près de 3 % du PIB français, contre 1,6 % en moyenne dans la zone euro – et 0,4 % en Allemagne, même si la structure de l’imposition était différente et l’écart total de prélèvements sur les entreprises entre France et Allemagne plutôt situé entre 0,8 et 1,6 point de PIB. En réduisant de 10 milliards par an les impôts de production, la France a rejoint la moyenne européenne, mais elle pourrait aller beaucoup plus loin.

La seconde proposition viserait à rendre plus compétitif le coût du travail pour les entreprises industrielles en élargissant la réduction des cotisations patronales. La réduction générale des cotisations patronales permet à l’employeur de baisser le montant de ses cotisations patronales. Cet allègement concerne les salaires qui ne dépassent pas 1,6 fois le Smic brut, soit 2 564,99 euros bruts par mois. Alors qu’en raison du nombre limité d’ingénieurs qui rejoignent l’industrie et de la concurrence des entreprises de services, un ingénieur industriel peut coûter beaucoup plus cher en France qu’en Allemagne, il serait utile d’envisager un rehaussement de ce plafond vers 2 fois le Smic.

La troisième proposition cherche à favoriser l’emploi des seniors. De nombreux salariés expérimentés, cumulant des années de savoir-faire industriel, se retrouvent à partir de 55 ans sur le marché du travail. Or le taux d’emploi des seniors pourrait être plus élevé qu’il ne l’est aujourd’hui. 54 % des Français âgés de 55 à 64 ans sont en emploi : néanmoins, si les chiffres semblent indiquer que les seniors sont de plus en plus nombreux à travailler, ils démontrent également que le chômage les touche plus fortement qu’auparavant ([18]). Alors qu’il pourrait être nécessaire de travailler plus longtemps pour assurer la pérennité de notre système de retraite dans les années à venir, il serait utile de rendre le travail des seniors plus attractif, en prévoyant un taux de cotisation retraite réduit, et en incitant les industries à recruter des seniors par des primes à l’embauche.

La quatrième proposition favoriserait la transmission des entreprises industrielles en revoyant le dispositif fiscal relatif aux conditions de transmission. Il en va de notre capacité à conserver des fleurons français. Nous pourrions rendre plus attractif la cession de parts de capital au sein des familles, à travers une baisse de la fiscalité sur les transmissions, notamment en ligne indirecte. Selon le cabinet KPMG ([19]), les transmissions d’entreprises de taille intermédiaire (ETI) familiales s’inscrivent pour l’essentiel dans un cadre légal particulier, celui du « pacte Dutreil » introduit par la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l’initiative économique et mis en œuvre dans 90 % des cas. Si le « pacte Dutreil » a vocation à favoriser la transmission intrafamiliale du capital, sa mise en œuvre est complexe et son interprétation par l’administration évolutive. La transmission d’une ETI patrimoniale prend en moyenne 10 ans. Il apparaît nécessaire de simplifier et d’élargir ce régime à la transmission, notamment en ligne indirecte.

La cinquième proposition vise à inciter à la mobilité professionnelle en améliorant son accompagnement. Dans un contexte de faible chômage, il devient très difficile pour les entreprises de recruter. C’est encore plus vrai dans des agglomérations où le taux de chômage est encore plus faible que la moyenne nationale, par exemple en Vendée, alors que des salariés dans des agglomérations à quelques dizaines ou centaines de kilomètres peuvent être en situation de chômage élevé. Encourageons la mobilité des demandeurs d’emploi qui le souhaitent en proposant aux entreprises de leur offrir un accompagnement supplémentaire quand ils décident de déménager : prise en charge des frais de déménagement, accompagnement professionnel du conjoint, priorité dans la prise en charge scolaire des enfants, allocation logement majorée. Cet accompagnement, gagnant pour tout le monde, pourrait être financé conjointement par les collectivités territoriales, les entreprises et l’État, notamment en défiscalisant les sommes utilisées pour attirer les talents que les entreprises ne trouvent pas dans leur bassin d’emploi.

Une sixième proposition serait de renforcer les dispositifs de transition professionnelle, afin que chaque salarié puisse prendre en compte les évolutions industrielles pour planifier l’évolution de ses compétences. Selon une étude publiée en décembre 2020 par l’Association européenne des fournisseurs automobiles (CLEPA), la politique actuelle d’électrification de l’automobile à marche forcée pourrait détruire d’ici à 2040 jusqu’à un demi-million d’emplois chez les équipementiers automobiles dans l’Union européenne. Face à ce défi, les salariés devront évoluer. Le projet de transition professionnelle est une modalité particulière de mobilisation du compte personnel de formation, permettant aux salariés souhaitant changer de métier ou de profession de financer des formations certifiantes en lien avec leur projet. Dans ce cadre, le salarié peut bénéficier d’un droit à congé et d’un maintien de sa rémunération pendant la durée de l’action de formation. Le plan de relance a abondé de 100 millions d’euros pour financer, en 2021, des actions de reconversion en direction des métiers à forte perspective d’emploi sur le territoire et des salariés en emploi dans des secteurs dont le taux d’emploi diminue. Il serait utile que la transition professionnelle puisse être quantifiée et organisée pour que les salariés des secteurs qui seront impactés par une transition écologique ou technologique puissent organiser leur reconversion dans les nouvelles filières, avec une prise en charge des filières connaissant une rupture technologique ou devant s’adapter à une évolution réglementaire majeure.

La septième proposition vise à organiser une meilleure appréciation des besoins en composants stratégiques, en confiant cette mission au Conseil national de l’industrie (CNI). Nous voyons aujourd’hui des pénuries sur certaines matières premières, comme les semi-conducteurs. Demain, nous pourrions être confrontés à d’autres pénuries, qui toucheraient plusieurs secteurs simultanément, par exemple dans les terres rares ou du lithium. Certains économistes, qui ont été auditionnés par cette commission d’enquête, s’attachent ainsi à identifier les éléments clés de la chaîne de valeur, comme Xavier Jaravel et Isabelle Méjean ([20]).

Afin d’éclairer les choix de politique industrielle, il conviendrait d’ajouter une dimension relative aux « approvisionnements transverses » aux instances de pilotage. Au sein du CNI, la structuration par filières verticales ne permet pas nécessairement d’anticiper des pénuries qui risquent d’impacter plusieurs filières. Une instance de veille et de proposition sur les approvisionnements stratégiques transverses pourrait donc être mise en place au sein du Conseil national de l’industrie.

La dernière proposition concerne les plans d’investissement, en plaidant pour la simplification des dispositifs d’accompagnement et de leur gouvernance. Aujourd’hui, nombre d’industriels constatent l’empilement des dispositifs : France 2030, France Relance, programme d’investissements d’avenir (PIA), fonds pour le recyclage des friches… Cet enchevêtrement rend difficile la lisibilité pour les acteurs économiques. Un regroupement de ces dispositifs, ou un pilotage davantage centralisé, aiderait les industriels, et notamment les PME, à se saisir pleinement des outils, et augmenterait la puissance de frappe de l’État.

À l’occasion de la présentation du plan France 2030, le Président de la République a annoncé la mise en place d’une gouvernance avec un « esprit commando » et une équipe pilote qui puisse faire appel à tous les talents : universitaires, membres de la recherche, entrepreneurs, investisseurs, grands groupes privés.

J’appelle à ce que les différents plans d’investissements de l’État dans le futur de l’industrie soient rationalisés et confiés à une cellule de taille limitée et dont le mode de fonctionnement pourrait être inspiré de l’Autorité de recherche et de développement biomédical avancés – Biomedical Advanced Research and Development Authority (BARDA) et de l’Agence pour les projets de recherche avancée de défense – Defense Advanced Research Projets Agency (DARPA) mises en place au sein du gouvernement fédéral américain.

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La commission d’enquête a ainsi adopté le présent rapport d’enquête, en reconnaissant au groupe d’opposition qui en est à l’origine et au rapporteur le droit de tirer ses conclusions et de les présenter au public.

Cependant, je reste circonspect sur les propositions tirées par le rapporteur. Ce rapport est une opportunité manquée, celle de prendre en compte les défis et les opportunités que la crise sanitaire a révélé, notamment en ce qui concerne la nécessité de développer une politique industrielle et une politique d’innovation et de production en santé garantissant la souveraineté et la sécurité des Européens. Cette nouvelle stratégie industrielle a été pensée à Paris et à Bruxelles.

Jusqu’à la fin de leur mandat, les députés de la XVème législature resteront attentifs à ce qu’elle soit mise en œuvre par des politiques énergiques et efficaces et des méthodes de gouvernance fondées non sur l’accumulation des contraintes mais sur la démonstration, jour après jour, que la France et les travailleurs français sont les meilleurs atouts pour concevoir et développer les industries du futur.

Guillaume Kasbarian

Député de l’Eure-et-Loir

Président de la commission d’enquête

Introduction

La commission d’enquête chargée d’identifier les facteurs qui ont conduit à la chute de la part de l’industrie dans le PIB de la France et de définir les moyens à mettre en œuvre pour relocaliser l’industrie et notamment celle du médicament est issue d’une proposition de résolution de notre collègue Mme Valérie Rabault et les membres du groupe Socialistes et apparentés, déposée le 25 juin 2021 ([21]).

Lors de la Conférence des présidents du 29 juin 2021, en tant que présidente du groupe, Mme Rabault a fait usage, pour cette proposition de résolution, du « droit de tirage » prévu par le deuxième alinéa de l’article 141 du Règlement de l’Assemblée nationale, donnant le droit aux groupes minoritaires ou d’opposition d’obtenir, une fois par session ordinaire annuelle, la création d’une commission d’enquête sur le sujet de leur choix.

Sur le rapport de notre collègue M. Guillaume Kasbarian, la commission des affaires économiques a constaté le 13 juillet 2021 que les conditions requises pour la création de cette commission d’enquête étaient réunies ([22]). La Conférence des présidents a pris acte de la création de la commission d’enquête le 20 juillet 2021.

Composée de trente députés issus de tous les groupes de l’Assemblée nationale, la commission d’enquête a désigné le 14 septembre 2021 M. Guillaume Kasbarian, député LaREM de l’Eure-et-Loir, comme président et M. Gérard Leseul, député socialiste de la Seine-Maritime, comme rapporteur.

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La présente commission d’enquête fait suite à plusieurs rapports rédigés par des organes de l’Assemblée nationale qui, dans le cadre de leurs travaux de contrôle, se sont penchés sur la question de l’industrialisation et de l’industrie du médicament, qui ont alimenté les réflexions de la commission :

– le comité d’évaluation et de contrôle (CEC) a publié le 21 janvier 2021 un rapport d’information sur l’évaluation de la politique industrielle présenté par nos collègues MM. Olivier Marleix et Thierry Michels ([23]), faisant suite au rapport sur ce sujet commandé à France Stratégie en octobre 2019 et remis en novembre 2020, intitulé Les politiques industrielles en France – Évolutions et comparaisons internationales ([24]) ;

– la commission des affaires sociales a autorisé le 23 juin 2021 la publication d’un rapport d’information en conclusion des travaux d’une mission d’information sur les médicaments ([25]), présidée par notre collègue M. Pierre Dharréville et dont Mme Audrey Dufeu et M. Jean-Louis Touraine, étaient les rapporteurs.

Suivant l’exposé des motifs de la proposition de la résolution, la commission a été conduite à la fois à établir un constat rétrospectif, en cherchant à « identifier les facteurs qui ont conduit à la chute de la part de l’industrie dans le PIB de la France » et à définir des propositions de manière prospective, afin de « définir les moyens à mettre en œuvre pour relocaliser l’industrie et notamment celle du médicament ».

En tenant 48 auditions ([26]) et en envoyant à Bruxelles une délégation afin de rencontrer les responsables de l’Union européenne et les acteurs de l’attractivité industrielle et de la politique du médicament, la commission d’enquête s’est efforcée d’examiner :

– l’évolution de la place de l’industrie dans la production de richesses en France ;

– les politiques menées dans le passé, qui ont favorisé ou handicapé l’implantation d’activités industrielle sur le territoire national ;

– les politiques et moyens qui permettraient d’influencer favorablement le développement industriel.

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Dans son acception la plus large, la notion d’« industrie » désigne l’ensemble des activités économiques « qui combinent des facteurs de production (installations, approvisionnements, travail, savoir) pour produire des biens matériels destinés au marché » ([27]). Ces activités ont donc pour objet l’exploitation des sources d’énergie et des richesses minérales du sol, ainsi que la fabrication de biens matériels à partir de matières premières ou de matières ayant déjà subi une ou plusieurs transformations. En pratique, le secteur (qualifié de « secteur secondaire » dans la classification ordinaire des activités économiques) – se caractérise par la mécanisation et l’automatisation des facteurs de travail, ainsi que par la centralisation des moyens de production – ce qui le distingue de l’artisanat. De manière usuelle et suivant l’objet des activités, on distingue les industries manufacturières des industries d’extraction.

Au total, l’Insee considère qu’en 2019, l’industrie française rassemble 34 secteurs et 250 200 entreprises dont 176 900 relèvent du régime du micro-entrepreneur ou du régime fiscal de la micro-entreprise. Ces entreprises industrielles emploient 3,1 millions de salariés en équivalent temps plein (ETP), soit 25,1 % des salariés de l’ensemble des entreprises des secteurs principalement marchands non agricoles et non financiers. Les entreprises industrielles réalisent un chiffre d’affaires de 1 234 milliards d’euros et dégagent une valeur ajoutée de 319 milliards d’euros. Elles génèrent 31 % du chiffre d’affaires et 28 % de la valeur ajoutée de l’ensemble des secteurs, alors qu’elles ne représentent que 8 % des entreprises ([28]).

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Les statistiques relatives à l’évolution de la part de l’industrie dans le produit intérieur brut et dans la population active peuvent être nuancées au regard des questions de classification et des effets du mouvement d’externalisation des services.

De manière générale, la distinction entre industrie et services apparaît de plus en plus floue.

France Stratégie mentionne une étude selon laquelle près d’un quart des entreprises « industrielles » produiraient plus de services que de biens. Certaines grandes entreprises mêlent inextricablement les deux productions : par exemple, des motoristes d’avions vendent des heures d’utilisation de leurs moteurs, ou un fabricant d’imprimantes facture au nombre d’impressions, de sorte que la vente et l’après-vente (maintenance) sont indissolublement liées pour mettre en avant un rapport qualité-prix global.

Non seulement l’industrie vend des services, mais elle en achète également beaucoup, ces achats correspondant en partie à des activités réalisées autrefois en interne. À partir des années 1970, les entreprises industrielles se sont progressivement recentrées sur leur cœur de métier afin de gagner en efficacité. Ceci les a amenées à confier à des sociétés spécialisées – en général classées dans le secteur des services – toutes les tâches s’en éloignant, comme la restauration du personnel, le gardiennage, l’informatique ou encore la comptabilité.

Le mouvement de numérisation à l’œuvre dans l’industrie, qui renvoie aux concepts d’usine du futur ou d’industrie 4.0., ne fait qu’amplifier cette interpénétration entre industrie et services.

Le Conseil d’analyse économique invite ainsi à dépasser la définition classique d’une industrie uniquement dédiée à la fabrication d’objets et conclut que « l’industrie change de nature et ne fait plus qu’une avec les services » ([29]), relativisant le constat d’une disparition de l’industrie.

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Il n’en demeure pas moins qu’au-delà des débats sur la classification statistique, la France a effectivement connu un déclin industriel particulièrement marqué, que détaille le panorama présenté par France Stratégie dans son rapport.

Le nombre d’emplois industriels et la part de la valeur ajoutée industrielle dans le produit intérieur brut (PIB) ont été divisés par deux en 50 ans. L’emploi industriel connaît son apogée en 1974, occupant 5,4 millions d’actifs, soit près du quart du total des emplois. Alors que cette part était globalement stable depuis 1949, les décennies suivantes marquent un recul continu de la part de l’industrie dans l’emploi total et un effondrement de ses effectifs. Hormis quelques années d’embellie à la fin des décennies 1980, 1990 et 2010, le recul de l’emploi industriel est saisissant : entre 1974 et 2018 les branches industrielles ont perdu près de la moitié de leurs effectifs (2,5 millions d’emplois), l’industrie ne représentant plus aujourd’hui que 10,3 % du total des emplois.

La part de la valeur ajoutée industrielle dans la valeur ajoutée totale, à prix courants, s’est également progressivement réduite avec un pic atteint dès 1952. En 2018, la part de l’industrie dans la valeur ajoutée s’établissait ainsi à 13,4 %.

Nombre d’emplois industriels (milliers)

et part de l’industrie dans l’emploi et la valeur ajoutÉe (prix courants), 1949-2018

Source : Insee, Comptes nationaux annuels – base 2014 ; emploi intérieur total par branche en nombre de personnes ; valeur ajoutée brute par branche à prix courants, Cité par France Stratégie, op. cit., p 44

Dans le détail, on constate que les branches industrielles ont connu des évolutions différenciées. Les branches « industries extractives » et « fabrication de textiles, industries de l’habillement, industrie du cuir et de la chaussure » ont perdu plus de 80 % de leurs effectifs entre 1974 et 2018. La part de cette dernière branche dans la valeur ajoutée industrielle s’est effondrée – de 7,5 % à 1,7 %. En effectifs absolus, les deux tiers des destructions nettes d’emplois industriels sont concentrés dans les branches « fabrication de textiles, industries de l’habillement, industrie du cuir et de la chaussure » (– 705 000), « métallurgie et fabrication de produits métalliques, hors machines et équipements » (– 438 000), « autres industries manufacturières » (– 280 000) et « fabrication de matériel de transport » (– 269 000). Néanmoins, la part de ces branches dans la valeur ajoutée industrielle s’est globalement maintenue et a même sensiblement augmenté dans le cas de la fabrication de matériel de transport.

À l’opposé, l’emploi dans la branche « production et distribution d’eau ; assainissement, gestion des déchets et dépollution » a enregistré une progression de 115 % et les effectifs dans les branches « industrie pharmaceutique » et « fabrication de denrées alimentaires, de boissons et de produits à base de tabac » se sont accrus de respectivement 4,5 % et 10,8 %. Le poids de ces branches dans la valeur ajoutée industrielle s’est également nettement accru entre 1974 et 2017.

Poids des branches industrielles dans la valeur ajoutÉe industrielle en 1974 et 2017

Source : Insee, Comptes nationaux annuels – base 2014, valeur ajoutée brute par branche à prix courants ; calculs France Stratégie, Cité par France Stratégie, op. cit., p 48

Comme plusieurs économistes auditionnés par la commission d’enquête l’ont rappelé, ce déclin de la part occupée par l’industrie est un phénomène historique corrélé avec le développement économique, qu’ont connu la plupart des économies développées dans la même période.

Cependant, cette évolution globale vers la désindustrialisation est bien plus marquée en France que dans les économies comparables. La part occupée par l’industrie dans la production de richesses en France se révèle inférieure à la moyenne européenne (15,9 %) : l’industrie compte pour 25,8 % du PIB en Allemagne (dont 21,1 % pour l’industrie manufacturière), 19,7 % du PIB en Italie, 16,1 % en Espagne. La France se présente comme l’économie la plus désindustrialisée du G7 avec celle du Royaume-Uni.

Part de la valeur ajoutÉe industrielle (prix courants) dans l’Économie, 1991-2018

Source : OCDE (STAN database), cité par France Stratégie, op. cit., p. 48

Au sein de la zone euro, la part de la France dans la valeur ajoutée de l’industrie s’est sensiblement contractée, passant de 17,8 % en 2000 à 14,1 % en 2019. Seule l’année 2019 marque réellement une légère embellie vis-à-vis de nos partenaires de la zone euro. En volume, ce déclin est moins prononcé, passant de 15,7 % à 14,2 %, soit un niveau inférieur au déclin connu par l’industrie italienne et espagnole.

part de la valeur ajoutÉe de l’industrie en valeur (base 100 en 2000)

part de la valeur ajoutÉe de l’industrie en volume (base 100 en 2000)

Source : Eurostat, calculs France Stratégie, cité par France Stratégie, op. cit., p 50

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Toute proportion gardée, l’état de l’appareil productif dans le champ des filières des industries et technologies de santé peut lui aussi inspirer des inquiétudes. Celle-ci regroupe les activités de recherche, de fabrication et de commercialisation de médicaments, d’instruments de diagnostics in vitro, d’équipements d’imagerie médicale, d’instruments de diagnostic (hors in vitro) et de dispositifs médicaux. À n’en pas douter, la filière des industries et technologies de santé s’impose comme un pôle économique de premier plan pour la France, au regard du dynamisme renouvelé de sa production, de l’importance des dépenses de recherche et développement, ainsi que de sa contribution positive au commerce extérieur. En 2018, elle générait un chiffre d’affaires global de près de 75 milliards d’euros et emploie aujourd’hui, au sens large, près de 340 000 personnes.

Néanmoins, l’évocation des difficultés rencontrées dans la prise en charge des premiers patients atteints par la Covid-19, du fait de l’insuffisance de certains matériels et produits de santé et des retards dans la conception d’un vaccin contre l’épidémie, a justifié que la commission d’enquête ne se focalise pas sur les seuls médicaments mais également sur la situation de l’ensemble de la filière des industries et technologies de santé. La démarche implique aussi d’appréhender l’évolution d’activités au-delà de la seule chaîne de fabrication du médicament, telles que la chimie fine, la bio-production ou l’industrie mécanique.

Au sein de ce constat, le secteur de l’industrie de la santé apparaît comme un pôle économique de premier plan, justifiant que la commission d’enquête consacre de nombreuses auditions à étudier la situation de cette filière.

L’activité se répartit entre la production de médicaments (56 %), d’instruments de diagnostic in vitro (20 %), d’équipements d’imagerie médicale (11 %) ([30]), d’instruments de diagnostic (hors in vitro, 8 %) et des dispositifs médicaux (5 %).

La filière emploie près de 340 000 personnes au sens large, dont 148 000 dans les officines, 110 000 dans les entreprises productrices, 40 000 dans les entreprises de technologie médicale (medtech), 33 000 dans la recherche et développement (soit 3,5 % de l’emploi industriel français). Les emplois se localisent d’abord dans les unités de production (34 %), la distribution et la commercialisation occupant 28 % des effectifs, la recherche et développement employant 13 %.

L’industrie pharmaceutique s’impose aujourd’hui comme l’un des secteurs les plus dynamiques de l’économie française. Après une phase de stagnation de 2004 à 2014, la production a retrouvé une forte croissance (+ 34 % entre 2014 et 2019). Le secteur employait en 2019 près de 78 568 salariés dans la production. Le nombre des établissements enregistre une diminution constante (– 9 % entre 2009 et 2019).

Avec un chiffre d’affaires de 44,5 milliards d’euros en 2018, la France occupait la troisième place parmi les producteurs de produits pharmaceutiques en Europe (derrière la Suisse et l’Allemagne). L’excédent commercial tend à augmenter, à raison d’importations contenues (27,4 milliards d’euros en 2019) et d’exportations dynamiques (33,7 milliards d’euros en 2019).

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Or, suivant un constat qui ne peut pas être contesté, la disparition de pans entiers de l’industrie française joue un rôle décisif dans le déséquilibre du commerce extérieur, ainsi que dans la perte de pouvoir d’achat ressentie localement et au niveau européen.

La dégradation de la balance courante française s’explique par un déficit commercial structurel depuis le début des années 2000. La balance courante française était excédentaire jusqu’à la fin des années 1990, avec un excédent significatif de 3,4 % du PIB en 1999, puis s’est détériorée dans les années 2000 pour laisser place à un déficit croissant à partir de 2007 et atteindre un point bas de 1,3 % du PIB en 2014. L’excédent relativement stable de la balance des échanges de services ne permet plus depuis 2006 de compenser le déclin des exportations de biens, et le solde commercial de la France est ainsi devenu structurellement déficitaire à partir de 2006.

L’industrie contribue également aux équilibres sociaux, car elle est une grande pourvoyeuse de salaires attractifs, généralement supérieurs à la moyenne.

On observe un niveau général très supérieur à la moyenne des salaires dans la plupart des grands secteurs industriels : à près de 3 000 euros mensuels, le salaire net moyen était en 2016 supérieur de 34 % à la moyenne nationale tous secteurs confondus dans la fabrication de matériels de transports (aéronautique, automobile…) ; à 2 800 euros, il était supérieur de 25 % à cette moyenne dans les secteurs eau-énergie, le machinisme et les industries électriques et électroniques. Le seul secteur industriel aux salaires inférieurs à la moyenne d’ensemble était l’agro-alimentaire, tandis que c’était le cas des grands secteurs des services les plus pourvoyeurs d’emplois (hôtellerie-restauration, services sociaux, commerce, transports…).

SALAIRES MENSUELS NETS MOYENS PAR SECTEUR D’ACTIVITÉ

(pour 2016, en équivalents temps plein, en euros)

Source : comité d’évaluation et de contrôle, rapport d’information sur l’évaluation de la politique industrielle (n° 3794), 21 janvier 2021 https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cec/l15b3794_rapport-information à partir de la base de données de l’Insee.

Le niveau moyen élevé des salaires de l’industrie peut être dû en partie à la structure des emplois (avec notamment la présence de nombreux techniciens, ingénieurs et chercheurs dans les secteurs de haute technologie), mais pas seulement, car les salaires de l’industrie sont également supérieurs à catégorie socio-professionnelle égale. Ainsi, le salaire moyen des cadres de l’industrie dans son ensemble était-il en 2014, selon les statistiques de l’Insee, supérieur de 9 % à la moyenne nationale tous secteurs confondus pour cette catégorie professionnelle, celui des « professions intermédiaires » supérieur de 13 %, celui des ouvriers qualifiés supérieur de 8 %, enfin celui des ouvriers non qualifiés supérieur de 13 %. Dans le secteur des équipements électriques, électroniques et informatiques et des machines, l’écart positif à la moyenne générale était même de 11 % pour les ouvriers qualifiés et de 20 % pour les ouvriers non qualifiés. Dans l’industrie automobile, cet écart atteignait 11 % pour les ouvriers qualifiés et 24 % pour les ouvriers non qualifiés ([31]).

L’industrie offre bien globalement à l’ensemble des catégories de salariés des rémunérations nettement supérieures à la moyenne.

L’industrie est également déterminante pour les équilibres territoriaux.

Alors que le cœur des grandes métropoles est de plus en plus tertiarisé, l’industrie reste relativement répartie sur le territoire national, contribuant à l’équilibre des territoires. Une étude publiée par La Fabrique de l’industrie ([32]) et portant sur les 304 zones d’emploi de France métropolitaine met en lumière la relative déconcentration du tissu industriel : les petits bassins d’emplois (comptant moins de 100 000 emplois), qui regroupent 40 % de l’ensemble des emplois, totalisent 57 % des emplois industriels. L’industrie apparaît donc particulièrement importante pour les territoires qui ne font pas partie des grandes métropoles.

Diverses études économiques ont été consacrées à l’effet de cluster industriel, c’est-à-dire aux externalités positives consécutives à l’implantation sur un territoire d’entreprises industrielles en nombre suffisant, externalités qui conduisent à l’arrivée de nouvelles entreprises. Cet effet peut être sectoriel – du fait notamment de l’implantation rapprochée d’entreprises formant des chaînes de sous-traitance –, mais il existe aussi des bassins industriels peu spécialisés dont le dynamisme repose sur différents facteurs plus généraux, tels que la présence d’une main-d’œuvre abondante formée aux métiers de l’industrie et l’appétence des collectivités à favoriser l’urbanisme industriel.

C’est pourquoi la commission d’enquête s’est penchée notamment sur l’apparition de tels clusters ou pôles d’innovation en matière d’industrie de santé notamment avec les deux exemples wallon et flamand en Belgique.

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Face à une dégradation continue de la situation de l’industrie dans l’emploi comme dans la valeur ajoutée depuis 1974, le rapporteur de la commission d’enquête a eu pour moins objectif de rechercher et désigner à la vindicte des responsables d’une inflexion qui n’apparaît pas à la lecture des statistiques. Il ne lui est ainsi apparu pas pertinent d’enfermer les travaux rétrospectifs dans une période déterminée.

Le présent rapport d’enquête a pour ambition de participer à l’établissement d’un diagnostic partagé, première étape nécessaire à l’élaboration d’une feuille de route en faveur d’une nouvelle industrialisation de la France. Au terme des travaux de la commission d’enquête, il apparaît que si la France constate un recul général de ses industries, conséquence d’évolutions structurelles mais également de choix rétrospectivement discutables ; aussi il importe de redéfinir une politique industrielle dont les objectifs et les moyens doivent être redéfinis à l’aune des défis environnementaux et de nouvelles conditions de production ; celle-ci devra accorder une place particulière aux industries et technologies de santé, tradition d’excellence à renouveler.

La reconquête de la souveraineté dans ces secteurs si essentiels pour l’économie française et le bien-être de nos populations ne peut qu’être fondée sur quatre piliers à restaurer pour une nouvelle politique industrielle :

– innover, car l’industrie française ne pourra répondre à la compétition internationale avec un effort de recherche estimé à 2,36 % du PIB en 2020 ([33]) ;

– produire, car le concept d’une industrie sans usine apparaît comme dépassé dans un monde où la sécurité et le caractère stratégique de certaines productions demandent qu’elles soient localisées sur le territoire national ;

– former, car l’industrie peut seule fournir des emplois qualifiés à forte rémunération dans l’ensemble des bassins d’emploi du territoire ;

– protéger, car les salariés de l’industrie ne peuvent être la variable d’ajustement d’une politique de transition environnementale et technique qui doit également prendre en compte la transition professionnelle des travailleurs des filières en voie de bouleversement.

Créer un nouveau pacte productif français est à la fois possible et nécessaire, mais assorti de deux conditions :

– un impératif : il faut auparavant renouer le dialogue dans les entreprises pour favoriser un pacte social associant les salariés au développement de long terme de l’entreprise et à sa rétribution ;

– une interrogation : face à l’urgence, il est nécessaire de mettre en place les conditions d’un consensus transpartisan et durable sur les voies et moyens d’un renouveau industriel national, permettant qu’une politique industrielle nationale soit focalisée sur le développement à long terme de l’appareil productif français. Ce pacte pourrait être contractualisé sous la forme d’un document de consensus, élaboré et discuter entre forces politiques, acteurs économiques, syndicats, représentants de la société civile.

Afin de créer de véritables synergies avec l’ensemble des acteurs industriels le rapporteur préconise d’organiser une grande conférence industrielle nationale qui réunisse l’ensemble des parties prenantes pour faciliter la réindustrialisation et l’implantation des filières d’avenir : État (Gouvernement et Parlement), régions et intercommunalités, entreprises, fédérations professionnelles, organisations syndicales et représentants de la société civile et des milieux associatifs.

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Ainsi la France constate un recul général de ses industries, conséquence d’évolutions structurelles mais également de choix rétrospectivement discutables ; aussi il importe de redéfinir une politique industrielle dont les objectifs et les moyens doivent être redéfinis à l’aune des défis environnementaux et de nouvelles conditions de production ; celle-ci devra accorder une place particulière aux industries et technologies de santé, tradition d’excellence à renouveler.

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Trente-trois propositions phares du rapporteur pour la rÉindustrialisation

1. Dialogue et concertation : les conditions d’une réindustrialisation réussie

2. Développer une industrie respectueuse de l’environnement et des territoires

3. Mieux financer l’industrie et mieux cibler les aides publiques

4. Renforcer la recherche et la formation pour mieux réindustrialiser

5. L’union européenne comme perspective pour dynamiser la réindustrialisation

6. Tirer les leçons de la crise sanitaire : mutualiser les ressources pour mieux anticiper et protéger les populations

7. Redevenir leader dans l’industrie du médicament : un secteur vital pour la France et sa population

PREMIÈRE PARTIE : UN RECUL GÉNÉRAL DES INDUSTRIES FRANÇAISES, CONSÉQUENCE D’ÉVOLUTIONS STRUCTURELLES MAIS ÉGALEMENT DE CHOIX RÉTROSPECTIVEMENT DISCUTABLES

I. Un affaiblissement des industries nationales, moins en consÉquence de facteurs tenant à la compÉtitivitÉ prix qu’À un dÉficit d’innovation et d’adaptation des entreprises À la concurrence extÉrieure

La situation de la France se caractérise par une désindustrialisation plus marquée que celle de ses voisins européens.

Outre des causes endogènes bien établies, comme la mondialisation, l’absence de politique de change du fait de la création de l’euro, le déficit de compétitivité prix et hors-prix, il importe de relever des causes endogènes telles que les erreurs stratégiques opérées par la puissance publique et les entreprises, sans oublier un facteur culturel indéniable, une absence de propension au risque.

Absence de propension au risque qui se caractérise par un sous-investissement chronique en termes de recherche et développement (R&D), notamment de la part des investisseurs privés, sous-investissement qui n’est pas sans conséquences sur l’innovation. Si la puissance publique a essayé de pallier cette insuffisance, le niveau d’investissement en termes de R&D demeure néanmoins toujours trop bas par rapport à nos principaux concurrents.

A. Un investissement insuffisant dans la recherche et dÉveloppement, À peine compensÉ par la mobilisation de ressources publiques consÉquentes

L’investissement en R&D permet de mesurer la capacité d’une économie à innover.

La stratégie de Lisbonne, décidée les 23 et 24 mars 2000, lors du Conseil européen de Lisbonne, visait à faire de l’Union européenne, en 2010, « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale » ([34]).

Force est de constater qu’en matière d’investissements en R&D, ces objectifs, pour la France, n’ont pas été tenus.

1. L’effort de recherche et de développement en France récemment porté par la recherche privée

L’effort de recherche français fait l’objet de statistiques détaillées et harmonisées publiées par le ministère de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation ([35]).

a. Un effort de recherche représentant 2,2 % du PIB

Entre 2008 et 2018, la dépense intérieure de recherche et développement expérimental (DIRD) a progressé de 1,6 % par an, soit à un rythme très supérieur à celui du PIB (+ 0,9 %). Ce dynamisme a été porté par les entreprises (+ 2,0 % en moyenne annuelle) alors que la DIRD ne progresse que de 0,8 % en moyenne annuelle dans les administrations. La DIRD représente 2,20 % du PIB en 2018, soit 51,8 milliards d’euros. Les entreprises effectuent 66 % des travaux de R&D réalisés sur le territoire national. Les entreprises présentes sur les territoires français ne finançaient en 2018 que 57 % de la DIRD, contre 63 % en moyenne dans l’ensemble des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 62 % aux États-Unis, 66 % en Allemagne et 79 % au Japon.

En 2018, le financement de travaux de R&D par des entreprises ou des administrations françaises ou la dépense nationale de recherche et développement expérimental (DNRD), atteint 56,3 milliards d’euros (Md€). En réalisant 62 % de la DNRD, les entreprises sont les principaux financeurs des activités de R&D.

En 2018, les travaux de recherche et développement expérimental (R&D) effectués sur le territoire national, soit la dépense intérieure de R&D (DIRD) représentent une dépense de 51,8 Md€, correspondant à 2,20 % de la richesse nationale (PIB). En volume, c’est-à-dire corrigée de l’évolution des prix, la DIRD augmente de 1,7 % entre 2017 et 2018.

La dépense intérieure de recherche et développement des entreprises (DIRDE) s’élève à 34 milliards d’euros (Md€) et celle des administrations (DIRDA) à 18 Md€. Par rapport à 2017, l’évolution en volume de la DIRD (+ 1,7 %) résulte surtout de la hausse des dépenses des entreprises (+ 1,8 %), celles des administrations progressant de 1,3 %. En 2019, la DIRD devrait augmenter de 1,3 % en volume, suivant celles des dépenses de R&D des entreprises (+ 1,6 %) et des administrations (+ 0,7 %).

Entre 2008 et 2018, la croissance annuelle moyenne en volume de la DIRD est de 1,6 %, soit une progression très supérieure à celle du PIB (+ 0,9 %). Le dynamisme est plus important pour les entreprises (+ 2,0 %) que pour les administrations (+ 0,8 %). L’écart d’évolution entre les entreprises et les administrations est encore plus important s’agissant de l’évolution de la DNRD avec, pour les entreprises, une progression de 3,5 % en moyenne annuelle, contre 0,3 % pour les administrations.

Depuis 1995, la contribution financière des entreprises au financement de la R&D est supérieure à celle des administrations. L’investissement public dans la recherche publique civile stagne à environ 0,8 % du PIB depuis plusieurs décennies, soit un déficit annuel d’environ 4,5 milliards d’euros par rapport aux objectifs de la stratégie de Lisbonne où 1 % du PIB devait être dédié à la recherche publique civile.

Plusieurs pays européens ont pourtant atteint cet objectif et continuent de renforcer leur investissement dans la recherche publique.

Ainsi en Allemagne, dans le cadre d’un pacte pour l’innovation et la recherche conclu en 2005 et renouvelé tous les cinq ans entre le gouvernement fédéral et les Länder (États), les quatre grandes organisations allemandes de recherche (Association Helmholtz, Société Max Planck, Société Fraunhofer et Association Leibniz) et son organisme central de financement de la recherche, la Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) – Fondation allemande pour la recherche, cofinancée par État fédéral et Länder, ont bénéficié d’une augmentation annuelle garantie du financement de la recherche de 5 % pour les 10 ans jusqu’en 2015. L’augmentation annuelle de 2015 à 2030 est fixée à 3 % ([36]).

En comparaison, en France, la loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 prévoit optiquement une augmentation de 39 % du budget annuel de la recherche sur 10 ans, mais les calculs de la commission de la Culture, de l’éducation et de la communication du Sénat ont déterminé que l’effort réel, une fois déduit l’inflation, devrait plutôt de l’ordre de 1,3 à 1,4 % par an ([37]).

En outre, une transformation structurelle du financement des recherches des laboratoires hors salaires permanents et infrastructures est observable sur les quinze dernières années. Le système de financement par dotation d’État, qui représentait 78 % du financement de la science publique en 2005 ([38]), n’en représente plus que 51 % en 2018, étant progressivement remplacé par un système de financement par contrats attribués par appels à projets ([39]).

Évolution de la dÉpense intÉrieure de recherche et dÉveloppement des entreprises (DIRDE), des administrations (DIRDA)

et de la dÉpense nationale de recherche et dÉveloppement des entreprises (DNRDE) et des administrations (DNRDA) (1981-2019)

(en millions d’euros aux prix 2014)

Source : L’état de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation en France 14ème édition, op. cit.

L’écart entre le montant de la DIRD et celui de la DNRD représente le solde des échanges en matière de R&D entre la France et l’étranger, y compris les organisations internationales. Il signifie que la France a davantage financé de recherches dans d’autres pays qu’elle n’a reçu de financements du reste du monde. En 2018, les financements reçus de l’étranger et des organisations internationales (4,0 Md€) représentent 7,7 % du financement de la DIRD. Ils sont inférieurs aux dépenses des administrations et des entreprises françaises vers l’étranger (8,5 Md€). Pour les administrations comme pour les entreprises, le solde avec l’étranger est largement négatif (respectivement – 2,0 Md€ et – 2,5 Md€). Les principaux intervenants internationaux, hormis les grands groupes industriels comme Airbus Group, sont l’Agence spatiale européenne (ESA), l’Union européenne (UE) et le Centre européen pour la recherche nucléaire (CERN).

Avec 2,20 % du PIB consacré à la recherche intérieure en 2018, la France est en deçà de l’objectif de 3 % fixé par l’Union européenne dans le cadre de la stratégie Europe 2020. Ce ratio diminue régulièrement depuis 2014 où il avait atteint son maximum (2,28) et retrouve ainsi le niveau observé dans les années 2009-2013. La France se situe en cinquième position parmi les six pays de l’OCDE les plus importants en termes de volume de DIRD, derrière la Corée du Sud (4,53 %), le Japon (3,28 %), l’Allemagne (3,13 %), et les États-Unis (2,83 %). La France se situe devant le Royaume-Uni (1,73 %), l’Italie (1,43 %) et l’Espagne (1,24 %). Au sein de l’Europe, ce sont des pays de taille économique moyenne qui consacrent la part la plus importante de leur PIB à la R&D, notamment la Suède (3,32 %) et la Finlande (2,76 %).

b. Une recherche privée polarisée vers quelques branches industrielles

En 2018, la dépense intérieure de recherche et développement des entreprises (DIRDE) s’élève à 34 milliards d’euros (Md€).

La répartition de la DIRDE dans les principales branches bénéficiaires de la recherche témoigne d’une concentration importante dans l’industrie. Six branches de recherche sur 32 totalisent plus de la moitié du potentiel de R&D : l’industrie automobile (13 % de la DIRDE), la construction aéronautique et spatiale (10 %), l’industrie pharmaceutique (8 %), l’industrie chimique (6 %), ainsi que les activités spécialisées, scientifiques et techniques (9 %) et les activités informatiques et services d’information (8 %). Les dépenses de R&D de l’industrie automobile sont erratiques (+ 1,8 % en 2018 en volume, après – 0,3 % en 2017) ; celles de l’industrie pharmaceutique diminuent régulièrement et les dépenses de la construction aéronautique et spatiale progressent légèrement (+ 0,5 %) après la forte baisse constatée en 2017 (– 4,3 %).

Les branches de services concentrent un quart de la DIRDE, soit 9 Md€. Entre 2014 et 2018, elles ont été très dynamiques, leur DIRDE progressant de 6,5 % en volume en moyenne annuelle. Sur la même période, la DIRDE des branches des industries manufacturières ont reculé de 0,1 % et celle des branches du primaire, de l’énergie et de la construction de 0,8 %.

En 2018, la part des entreprises dans l’exécution des travaux de R&D en France s’élève à 65 %. Ce pourcentage est inférieur à celui observé au Royaume-Uni (68 %) et en Allemagne (69 %) et est proche du niveau de la moyenne des pays de l’Union européenne à 28 (66 %). En revanche, il est nettement inférieur à celui observé aux États-Unis (73 %), en Corée du Sud (80 %) et au Japon (79 %).

Néanmoins, la recherche des entreprises françaises ne couvre pas tout le champ technologique et industriel national : une part non négligeable de la R&D technologique de haut niveau est assurée par les organismes publics de recherche ou les fondations.

c. Une recherche publique concentrée dans les institutions de recherche

En 2018, la dépense intérieure de recherche et développement des administrations (DIRDA) s’élève à 18 milliards d’euros (Md€).

La recherche publique, qui représente 35 % de la DIRD, est effectuée dans les organismes de recherche (53 % de la DIRDA en 2018), les établissements d’enseignement supérieur et de recherche et les CHU (41 %), le secteur associatif (5 %) et les ministères et autres établissements publics (1 %).

En 2018, les établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) réalisent 31 % de la DIRDA. Ils sont de taille très hétérogène : le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) multidisciplinaire, exécute 18 % de la DIRDA, l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE) et l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) 5 %, les autres EPST représentant ensemble 3 % de la DIRDA. Les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) réalisent, pour leur part, 22 % de la DIRDA. L’activité de recherche est aussi très concentrée dans les EPIC, avec 15 % de la DIRDA pour le CEA civil et 3 % pour le CNES, les autres EPIC représentant ensemble 5 % de la DIRDA.

La R&D effectuée dans les établissements d’enseignement supérieur et de recherche représente 33 % de la DIRDA pour un montant de 5,8 Md€, tandis que celle effectuée dans les CHU et les CLCC représente 9 % de la DIRDA pour un montant de 1,6 Md€.

Enfin, les associations contribuent pour 800 M€ à la DIRDA.

2. Une faiblesse relative des ressources privées dans la recherche et développement

a. Un taux de R&D insuffisant notamment par rapport aux objectifs de la stratégie de Lisbonne

L’industrie est le secteur qui nécessite le plus d’investissements en matière de recherche et développement (R&D), car l’innovation est au cœur des processus industriels, et à la source de nouveaux débouchés commerciaux. En effet, les pays européens qui investissent le plus en R&D sont également ceux dans lesquels le secteur industriel est le plus développé. Comme le rappelle M. Mathieu Plane, directeur-adjoint du département analyses et prévisions de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), « le secteur de l’industrie est à l’origine d’une grande partie de l’innovation et de la R&D » ([40]).

Selon Mme Agnès Pannier-Runacher, ministre déléguée auprès du ministre de l’Économie, des finances et de la relance, chargée de l’Industrie « près de 70 % des dépenses privées de recherche et développement viennent de l’industrie manufacturière, qui ne représente pourtant qu’environ 10 % du PIB » ([41]). Dans les faits, c’est 74 % de la recherche intérieure qui est faite par l’industrie manufacturière ([42]).

La stratégie de Lisbonne prévoyait pour l’ensemble des pays membres de l’Union européenne, d’investir à l’horizon 2010, 3 % du PIB en R&D, investissement public et privé confondus.

Si la France s’avère encore aujourd’hui loin d’atteindre cet objectif, au regard des performances de nos voisins européens, l’objectif n’est pourtant pas inatteignable. En effet, selon Louis Gallois, co-président de La Fabrique de l’Industrie, « il convient de revenir à un effort d’environ 3 % du PIB, soit vingt milliards d’euros par an, à l’instar de l’Allemagne et des États-Unis. En Corée du Sud et en Israël (où la recherche est très liée à la défense), l’effort de recherche atteint 4,5 % du PIB » ([43]).

L’effort de recherche de la Chine atteint 3,35 % du PIB. Pour Matthieu Crozet, professeur d’économie à l’université Paris-Saclay, ce taux s’explique par le fait que « cela fait un certain nombre d’années que la Chine investit davantage dans l’innovation par rapport à son PIB – PIB qui est d’ailleurs bien plus élevé que celui de la France » ([44]).

Le taux de R&D explique en partie le décrochage industriel de la France par rapport aux autres membres de l’Union européenne mais également par rapport aux autres pays industrialisés. Comme l’a rappelé, M. Mohamed Harfi, expert référent chez France Stratégie : « La France représente seulement 3 % de la recherche mondiale, domaine dans lequel les États-Unis restent premiers et où la Chine a dépassé l’UE (23 % versus 21 %) » ([45]).

Cette insuffisance française s’explique notamment par une relative faiblesse des ressources privées dans la R&D, ainsi que par une mauvaise articulation entre recherche publique et recherche privée.

b. Une articulation entre R&D publique et privée insuffisante

La qualité de la recherche publique en France n’est pas en cause, puisqu’à titre d’exemple, l’université Paris-Saclay est classée à la 13ème place au classement universitaire des universités mondiales par l’université Jiao Tong de Shanghai dit classement de Shanghai, et que la recherche académique française est en troisième place mondiale derrière les États-Unis et le Royaume-Uni ([46]).

Il n’en demeure pas moins que les dépenses en la matière restent inférieures à celles des autres pays du G7. Selon M. Matthieu Crozet « en France, en 2012, les dépenses publiques dans l’enseignement supérieur représentaient 1,24 % du PIB contre 1,32 % en Allemagne et 1,36 % au Royaume-Uni et aux États-Unis – où les universités privées sont pourtant largement implantées » ([47]).

Ce sous-investissement chronique pourrait également, à terme, porter préjudice au secteur et à son attractivité, comme le souligne Mme Anne Perrot, inspectrice générale des finances : « Les salaires des chercheurs sont également très inférieurs en France à la moyenne de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) » ([48]).

Si la recherche privée est relativement peu développée en France, c’est surtout la relation entre recherche publique et privée qui s’avère défaillante.

Les relations sont rendues plus difficiles par le recours croissant aux personnels contractuels dans la recherche et l’enseignement supérieur. 26 % des enseignants permanents et 26 % des personnels non-enseignants de l’enseignement supérieur public sous tutelle du ministère de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (MESRI) sont des contractuels ([49]) – sans compter les 130 000 enseignants vacataires.

M. Nicolas Dufourcq, directeur général de la Banque publique d’investissement (Bpifrance), fait un constat similaire : « la valorisation économique de la recherche française est beaucoup trop faible en comparaison de la situation du Royaume-Uni, des pays d’Europe du Nord, de l’Allemagne, de la Belgique et des États-Unis » ([50]). M. Christian Charpy, président de la première chambre à la cour des comptes, ne dit pas autre chose : « en 2021, la Cour des comptes a recommandé […] de renforcer la circulation des compétences entre recherche publique et secteur privé » ([51]). Cette collaboration s’avère, en effet, essentielle à l’émergence des innovations futures, puisque « les chercheurs des deux bords se comprennent mieux. Le modèle de la Silicon Valley est fondé sur ces partenariats […] la recherche publique financée par le privé est très prolifique pour les chercheurs et permet d’importants bénéfices » ([52]), selon M. Guirec Le Lous, président d’Urgo Médical et de Medtech in France. Les entreprises peuvent ainsi générer un effet d’entraînement en matière de recherche : plus une organisation investit dans la R&D, plus elle bénéficie des rendements de ces investissements et plus elle cherche à développer un écosystème favorable de recherche avec des partenaires publics et privés.

Le financement de la recherche publique par des fonds privés reste insuffisant. Ainsi, « la moyenne européenne de financement privé de la recherche publique est de 7 %. La moyenne en Allemagne s’élève à 13 % contre 5 % en France. Le crédit d’impôt recherche doublé à 60 % avait permis une nette amélioration ces dix dernières années, mais il disparaîtra en 2022. Il est urgent de trouver des dispositifs de substitution pour permettre aux entreprises de continuer à travailler avec la recherche publique » ([53]). Dans le domaine des biotechnologies par exemple, Mme Anne Perrot nous confirme que l’on observe, en France, « une faible proximité entre la recherche fondamentale et le développement de « jeunes pousses» (start-ups) » ([54]), largement préjudiciable au développement entrepreneurial.

Pour M. Didier Véron, directeur des affaires corporate du Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies (LFB) et président du G5 Santé, les causes sont à rechercher du côté de l’absence d’un guichet unique permettant de davantage « travailler avec les différents organismes de recherche publique » ([55]). Autre cause structurelle néfaste à une meilleure collaboration entre recherche publique et privée : « les partenariats menés par les chercheurs avec le privé et le secteur industriel ne sont pas valorisés dans leurs carrières à l’heure actuelle car l’essentiel est ce qu’ils produisent en termes de publications » ([56]).

Mme Agnès Pannier-Runacher, ministre déléguée, a souligné l’importance du travail interministériel « pour coordonner avec cohérence ce qui est en amont de l’industrie, à savoir la recherche publique, la recherche appliquée, la recherche privée, les transferts vers l’industrie et l’énergie, essentielle à la compétitivité de nos entreprises » ([57]).

c. Investir dans la R&D comme préalable à la relocalisation de la production

Enfin, si l’objectif d’un taux de dépenses en termes de R&D de 3 % s’avère important à respecter, il n’en demeure pas moins important de réaliser des investissements de qualité, ce qui passe par des arbitrages entre différents secteurs d’avenir. C’est la réflexion que porte Philippe Lamoureux, directeur général du LEEM, pour qui « il est nécessaire d’être attentif à éviter le "saupoudrage", à adopter une stratégie pour les investissements. Nous avons des domaines d’excellences sur les territoires et des filières très prometteuses que nous devons soutenir. La crise sanitaire a été un révélateur et nous incite à décloisonner la recherche académique et la recherche industrielle » ([58]).

Cet « écosystème technologique et scientifique […], la proximité entre la recherche et la production, ou encore la fluidité des partenariats entre les acteurs privés et les institutions publiques » ([59]) sont en effet, selon M. Laurent Fompeyrine, directeur ingénierie globale santé animale et projets d’investissements de Boehringer Ingelheim France, les principaux critères regardés par les entrepreneurs et investisseurs à l’heure d’implanter, ou non, une usine en France. Ainsi, soutenir la recherche publique, la recherche privée et la recherche publique privée, c’est soutenir l’implantation industrielle.

Le doctorat étant encore mal reconnu dans les entreprises, notamment au sein des TPE et PME alors qu’au-delà de compétencs pointues, les doctorants bénéficient de qualités et atouts indispensables en entreprise : compétences managériales, esprit critique et synthétique.

À ce titre, il faut saluer le dispositif des conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE) qui permet à l’entreprise de bénéficier d’une aide financière pour recruter un jeune doctorant dont les travaux de recherche, encadrés par un laboratoire public de recherche, conduiront à la soutenance d’une thèse.

Plébiscité aussi bien par les entreprises que par les laboratoires et les doctorants, ce dispositif de la recherche partenariale constitue un levier pour initier et renforcer les coopérations public-privé en R&D et favoriser l’emploi des docteurs. Il concourt au processus d’innovation des entreprises françaises et à leur compétitivité. Les CIFRE sont intégralement financées par le ministère de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (MESRI) qui en a confié la mise en œuvre à l’Association nationale de la recherche et de la technologie.

Selon le MESRI, plus de 70 % des doctorants CIFRE rejoignent ou poursuivent leur carrière professionnelle dans le secteur privé, contre moins de 50 % de l’ensemble des docteurs ; Près des trois quarts des docteurs CIFRE en début de carrière, soit un an après la fin de la convention, sont recrutés sur des missions de R&D ; 70 % travaillent toujours en R&D cinq ans après la fin de leur CIFRE (contre 20 % de l’ensemble des docteurs) ([60]).

La loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l’enseignement supérieur prévoit une montée en puissance du dispositif avec une augmentation de 50 % du nombre de thèses CIFRE pour passer de 1 400 CIFRE en 2017 à 2 150 CIFRE par an en 2027.

Cet outil est reconnu par la CPME dans sa contribution comme « un bon outil qui permet d’améliorer la recherche et le potentiel d’innovation dans les TPE-PME » ([61]). On peut à cet égard observer que les PME sont les entreprises qui recourent le plus aux CIFRE : elles représentent 45 % des thèses CIFRE, contre 38 % pour les grandes entreprises, 9 % pour les ETI et 8 % pour les collectivités territoriales. ([62])

Il serait donc utile de promouvoir ce dispositif auprès des entreprises qui n’y ont encore pas suffisamment recours, ce qui participerait en outre à la reconnaissance des compétences et de la qualification du doctorat dans les conventions collectives des branches professionnelles.

Ce dispositif pourrait concerner plus d’entreprises dans le cadre de la mise en place d’un groupement d’employeurs spécifique doctorants.

Le groupement d’employeurs permettrait de favoriser l’insertion professionnelle des doctorants, qui rencontrent parfois des difficultés d’insertion et, parallèlement, de limiter les engagements pour les entreprises ont des besoins de recrutement mais hésitent à augmenter leur masse salariale. Ce dispositif pourrait proposer à un groupement de plusieurs employeurs (entreprises, administrations publiques), de former des chercheurs, dans une démarche stratégique et prospective pour développer de nouvelles compétences, et ce sur une ou plusieurs années, à partir du master, en les accompagnant jusqu’à la fin de la thèse, avant embauche.

3. Des outils de soutien public nombreux dont l’impact doit être mesuré

Le constat d’un déficit de soutien à la R&D est documenté et ancien.

Pour pallier le manque d’investissements privés en matière de R&D, l’État a mis en place un certain nombre d’outils de soutien public à la recherche. Les conclusions de la commission d’enquête n’ont pas pour objectif d’en faire un recensement exhaustif mais d’analyser les deux plus importants d’entre eux, le crédit d’impôt en faveur de la recherche (CIR), ainsi que les outils mis en place dans le cadre des programmes d’investissements d’avenir (PIA).

a. Le crédit d’impôt recherche, principale mesure de soutien public à la R&D privée

Créé en 1983, le crédit d’impôt en faveur de la recherche (CIR) a connu une réforme majeure dans la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008. Depuis cette date, ce crédit, déductible de l’impôt sur les sociétés ou de l’impôt sur les bénéfices industriels ou commerciaux, représente 30 % des dépenses en R&D des entreprises jusqu’à 100 millions d’euros de dépenses, et 5 % au-delà.([63]). Quelle que soit leur taille, toutes les entreprises peuvent bénéficier du CIR dès lors qu’elles réalisent des activités de R&D.

La prise en charge par la puissance publique des dépenses privées de recherche et développement par le CIR est souvent considérée comme un atout de compétitivité. Pour autant, elle demeure soumise à controverse, et semble pouvoir être mieux orientée et dimensionnée, notamment en fonction de la taille de l’entreprise bénéficiaire.

Si l’existence de cet outil, dont le coût « représente six milliards et demi par an », selon M. Mohamed Harfi, expert référent chez France Stratégie ([64]) s’avère plébiscitée par les entrepreneurs, l’efficacité du CIR au regard de son objectif principal – l’augmentation de la dépense de recherche et développement des entreprises – est à ce jour difficile à établir.

Au titre de ses activités de contrôle, la commission des Finances de l’Assemblée nationale a décidé la création d’un groupe de travail pour étudier l’impact économique du CIR et a rendu publics ses travaux dans un rapport le 21 juillet 2021 ([65]).

Dans chaque catégorie de société, la part des entreprises engageant des dépenses de R&D augmente avec la taille de l’entreprise. D’après la Cour des comptes, 10 % des déclarants totalisent 77 % de la dépense totale de CIR.

PART DES ENTREPRISES BÉNÉFICIAIRES DU CRÉDIT D’IMPÔT RECHERCHE

DANS CHAQUE CATÉGORIE EN 2017

Source : Rapport d’information n° 4402, op. cit.

Les grandes sociétés présentent une intensité en R&D plus élevée (rapport entre les dépenses intérieures de R&D (DIRD) et la valeur ajoutée) : 2,67 % pour les grands groupes contre 0,92 % pour les PME.

Le rapport note par ailleurs la stabilité du nombre de sociétés déclarant plus de 100 M€ de dépenses et souligne ainsi l’absence de stratégie optimisante de la part des groupes – qui consisterait en la création de filiales pour contourner le plafond de 100 M€ au-delà duquel le taux du CIR est porté de 30 % à 5 %.

Après une forte augmentation entre 2013 et 2014, suivi d’un nouveau bond d’environ 25 %, le coût fiscal du CIR s’est stabilisé depuis 2017 à un niveau de plus de 6 milliards d’euros par an. Il représente à lui seul près de 60 % de l’ensemble des aides publiques à l’innovation.

La France est le pays qui propose le dispositif fiscal d’aide à la R&D le plus avantageux et le plus élevé par rapport à son PIB. Le CIR est équivalent à environ 9 % du montant total de l’impôt sur les sociétés (IS) prélevé chaque année. Rapporté au nombre d’entreprises déclarantes, il s’élève à environ 255 000 euros par bénéficiaire pour la période 2014-2019.

Dans une évaluation du CIR de juin 2021, la commission nationale d’évaluation des politiques d’innovation (CNEPI) relatif au CIR ([66]) dénote des gains de performance économique (investissement, chiffre d’affaires et exportations). Mais pour ces entreprises, l’étude ne peut confirmer le lien entre ces gains et le CIR (analyse de nature descriptive et non causale), soulignant un impact positif mais modéré du CIR sur les activités de R&D et d’innovation, ces effets positifs se concentrant principalement sur les TPE et les PME.

Selon ce même rapport, depuis une quinzaine d’années, les multinationales françaises ont proportionnellement accru davantage leurs dépenses de R&D en France plutôt qu’à l’étranger, et le CIR y a probablement contribué. Leur niveau d’effort en R&D est toutefois faible au regard du fort dynamisme des grandes entreprises qui investissent le plus en R&D dans le monde, y compris pour celles implantées dans des pays ne disposant pas d’une aide fiscale aussi généreuse.

Le rapport souligne également que sans la réforme du CIR en 2008, les dépenses de R&D des entreprises auraient été inférieures de plus de 20 % dix années plus tard ([67]).

SIMULATION DE L’ÉVOLUTION DE L’INVESTISSEMENT EN R&D

AVEC OU SANS LA RÉFORME DE 2008

Source : Benoît Mulkay et Jacques Mairesse, cité in rapport d’information n° 4402, op. cit.

Le dispositif participe donc aux bonnes performances de la France en termes d’attractivité. En effet, depuis une quinzaine d’années, les multinationales françaises ont proportionnellement accru davantage leurs dépenses de R&D en France qu’à l’étranger.

Le CIR permet aussi de réduire le coût du travail pour l’emploi du personnel de recherche et induit, à ce titre, un effet positif sur l’emploi des personnels de recherche avec une augmentation de 2 % en moyenne du nombre d’ingénieurs pour les entreprises entrées dans le dispositif peu de temps avant la réforme de 2008. Ce constat corrobore l’analyse faite sur la part croissante des dépenses de personnel dans l’assiette globale des dépenses des déclarants.

Le CIR constitue aussi pour les sociétés engageant de la R&D un moyen de réduire leur fiscalité : il diminue de 5 à 15 points le taux implicite d’IS. Le rapport précise ainsi que le CIR atténue le coût d’utilisation du capital recherche pour une entreprise.

ÉVOLUTION DU COÛT MOYEN DE LA R&D DE 1994 À 2012

Source : Benoît Mulkay et Jacques Mairesse, cité in rapport d’information n° 4402, op. cit

S’appuyant sur leurs travaux, nos collègues de la commission des Finances formulent trois préconisations :

– renforcer le CIR en fonction des secteurs d’activité ou de la taille des entreprises déclarantes,

– soutenir la recherche publique, en instaurant un mécanisme de compensation de la suppression de la double assiette dont bénéficiait la sous-traitance publique,

– améliorer la cohérence et la lisibilité des contrôles menés par les administrations.

Du côté des entrepreneurs, le CIR est souvent considéré comme un « écart favorable de compétitivité pour notre pays », comme l’indique M. Luc Chatel, ancien député, ancien secrétaire d’État chargé de l’industrie et de la consommation, et actuel président de la Plateforme de la filière automobile. Selon lui, « ce sont quatre mille entreprises qui le plébiscitent au quotidien » ([68]).

Le CIR a également permis, selon M. Alexandre Saubot, président de France industrie et vice-président du Conseil national de l’industrie, « d’enrayer une certaine dégradation » ([69]) de la part consacrée à la R&D. C’est un constat que partage M. Philippe d’Ornano, président du directoire de Sisley et coprésident du METI qui précise « qu’à titre personnel, le CIR a généré une multiplication de nos investissements de recherche par près de quatre en dix ans » ([70]). Le CIR peut être vu comme un dispositif original, un dispositif que « beaucoup de pays ont copié » ([71]) selon M. Christophe Beaux, directeur général du Mouvement des entreprises de France (MEDEF).

Le premier objectif du CIR, inciter les entreprises à augmenter leurs dépenses en R&D, semble, dès lors, atteint. Selon M. Mohamed Harfi, expert référent chez France Stratégie, et co-auteur du rapport de la CNEPI relatif au CIR, « sans ce crédit, les recherches qu’il finance ne seraient pas réalisées. Le surcroît de R&D pratiqué par les entreprises s’avère globalement commensurable avec le CIR » ([72]).

Cependant, l’efficacité globale du CIR doit être nuancée, dès lors que, concernant l’effet d’additionnalité, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a récemment montré ([73]) que les aides fiscales à la R&D se traduisent par un surcroît de dépenses de R&D relativement plus faibles en France que pour les pays de comparaison, dans lesquels l’aide fiscale est moins généreuse et ciblée en général sur les entreprises de taille modeste.

De nombreuses critiques s’élèvent également concernant le ciblage du CIR, qui privilégierait davantage certaines catégories d’entreprises, ciblage qui semblerait pouvoir être amélioré. Pour M. Frédéric Collet, président de Novartis France et président de la fédération professionnelle Les Entreprises du médicament (LEEM), « le CIR a été efficace, mais il peut être adapté et amélioré » ([74]). À ce titre, le LEEM, dans le cadre du Conseil stratégique des industries de santé (CSIS), demande « l’extension du CIR au développement préindustriel puisqu’il n’existe pas aujourd’hui » ([75]).

Les effets du CIR profitent beaucoup plus aux grandes entreprises qu’aux PME. Une étude de l’Institut des politiques publiques (IPP) ([76]) montre ainsi qu’en 2015, les PME payaient un impôt sur les sociétés représentant 23,7 % de leurs bénéfices en moyenne. À l’inverse, les grandes entreprises (celles qui ont plus de 5 000 salariés et un chiffre d’affaires supérieur à 1,5 milliard d’euros) versaient en 2015 des impôts représentant 17,8 % de leurs profits. La facture est plus réduite pour les entreprises avec la prise en compte du crédit d’impôt recherche (CIR) et du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE). Le premier bénéficie ainsi surtout aux grands groupes, tandis que le second touchait plus fortement les PME. Au final, en 2015, pour l’ensemble des entreprises, la déduction du CIR faisait baisser le taux implicite moyen de 21 % à 18,9 %, et la déduction supplémentaire du CICE réduirait le taux implicite à 12,2 %. Avec ces deux crédits d’impôt, le taux implicite passait de 23,7 % à 13,9 % pour les PME et de 17,8 % à 7,7 % pour les grandes entreprises.

Le débat porte essentiellement sur l’efficacité du dispositif vis-à-vis des petites et moyennes entreprises (PME) pour les aider à augmenter leurs investissements en R&D.

Selon l’étude de l’OCDE précitée ([77]), l’impact des incitations fiscales en faveur de la R&D serait inversement proportionnelle à la taille des entreprises. Pour chaque euro d’aide fiscale reçue, les petites entreprises (moins de 50 salariés) investissent plus de 1,40 euro dans la R&D, les moyennes entreprises (50-249 salariés) 1 euro et les grandes entreprises (250 salariés ou plus) seulement 0,4 euro. Cependant, ces disparités disparaissent dès lors que les dépenses initiales de R&D réalisées par chaque entreprise sont prises en compte dans l’analyse. Il y a lieu d’en conclure que si les incitations fiscales à la R&D stimulent l’activité de R&D des petites entreprises, ce n’est pas seulement en raison de leur taille, mais aussi parce qu’elles sont généralement moins actives dans ce domaine.

Pour M. Gilles de Margerie, commissaire général de France Stratégie « en France, une PME innovante bénéficie d’un régime social et fiscal favorable et du CIR qui représente un soutien à l’innovation avec un impact particulièrement favorable sur les petites entreprises. Le CIR a également aidé des ETI et de grandes entreprises dans leur développement » ([78]).

Le CIR bénéficierait d’ailleurs à beaucoup de PME selon M. Christophe Beaux, directeur général du Mouvement des entreprises de France (MEDEF) : « 90 % des bénéficiaires du CIR sont des PME. Ce dispositif couvre 30 % de leurs dépenses alors qu’en moyenne, le CIR couvre 15 % des dépenses de R&D en France […] À l’inverse, pour les grandes entreprises, le CIR ne couvre que 14 % de leurs dépenses de R&D, alors que ces grandes structures représentent 60 % de l’effort effectué dans ce domaine en France. En volume, ce sont ainsi les grandes entreprises qui représentent la part la plus importante de cet effort » ([79]).

À l’inverse, pour M. Matthieu Crozet, professeur d’économie à l’université Paris-Saclay, « le CIR vise à encourager l’investissement privé mais semble peu efficace car n’est pas suffisamment ciblé vers les entreprises les plus désireuses d’effectuer de la recherche mais n’en ont pas les moyens » ([80]).

Outre cela, un écueil majeur semble caractériser le CIR, crédit d’impôt non ciblé et non conditionné à un certain type de dépenses. En effet, selon Mme Nadine Levratto, directrice de recherche au CNRS, « ce crédit est principalement utilisé pour de l’innovation de processus, de marketing ou d’organisation. L’innovation de produit, qui porte la conquête de segments de marché de plus haute qualité, reste extrêmement minoritaire. Le CIR y a poussé. Il a en partie financé la délocalisation des unités de recherche dans les groupes automobiles et aéronautiques vers l’Europe de l’Est » ([81]). Non seulement le CIR s’est éloigné de son objectif, mais il aurait contribué, par des effets d’aubaine, à la délocalisation industrielle qu’il était censé éviter.

La relation entre octroi du CIR et industrialisation sur le territoire français semble alors non prouvée. D’après M. Thomas Courbe, directeur général des entreprises, « la recherche privée est parfois réalisée en France grâce au crédit impôt recherche, mais l’industrialisation de la recherche s’effectue à l’étranger » ([82]).

Cette absence de conditionnalité mènerait, parfois, à une faible incidence en termes d’emplois en matière de R&D, voire à des situations contre-productives. Ainsi, l’entreprise Sanofi, selon Mme Nadia Salhi, membre de la direction confédérale de la CGT, bénéficierait d’un crédit impôt recherche de « 110 à 130 millions d’euros chaque année « alors même que l’entreprise aurait « supprimé 3 000 emplois en R&D et fermé 8 de ses 11 centres de recherche » ([83]) ces dernières années.

b. Les programmes d’investissement d’avenir, des outils au service de la R&D

Le programme des investissements d’avenir (PIA) est issu des conclusions du rapport Investir pour l’avenir : priorités stratégiques d’investissement et emprunt national issu de la commission coprésidée par MM. Alain Juppé et Michel Rocard remis à la présidence de la République le 19 novembre 2009, dit rapport « Juppé-Rocard » ([84]).

Parmi les priorités définies dans le rapport figuraient la recherche, l’enseignement supérieur ainsi que l’innovation en entreprise.

Initié en 2010, le programme est toujours en cours en 2021 : les gouvernements successifs ont investi, à hauteur de 35 milliards (premier PIA dit PIA 1), 12 milliards (PIA 2), 10 milliards (PIA 3) et 20 milliards (PIA 4). Une petite partie de cette somme est directement versée sous forme de subventions, le reste étant des prêts ou des placements dont seuls les intérêts sont consommables.

Les différents PIA (PIA 1, PIA 2, PIA 3) ont permis de renforcer l’enseignement supérieur et la recherche. Dans leur totalité ils représentaient au 30 juin 2021 un montant de 56,5 milliards d’euros ouverts depuis 2010 en autorisations d’engagement. Au 31 décembre 2020, les autorisations d’engagement sont consommées à hauteur de 48,3 milliards d’euros et les crédits de paiement à hauteur de 26,9 milliards d’euros ([85]).

Les crÉdits des programmes d’investissement d’avenir –

cumul au 31 dÉcembre 2020 (en millions d’euros)

Source : Cour des comptes (les décaissements concernant les dotations non consommables correspondent aux intérêts décaissés pour financer des projets)

Quant au quatrième PIA (PIA 4), doté de 20 milliards d’euros, il participe tout autant au financement de l’enseignement supérieur et de la recherche, mais se trouve plus précisément centré sur l’innovation, et abonde à hauteur de 11 milliards d’euros le plan de relance. En effet, si le PIA 3 est réparti au sein de trois programmes, le programme 421 « Soutiens des progrès de l’enseignement supérieur et de la recherche », le programme 422 « Valorisation de la recherche », le programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises », le PIA 4 comprend deux programmes qui correspondent à deux volets de financement de l’innovation, le programme 424 « Financement des investissements stratégiques » et le programme 425 « Financement structurel des écosystèmes d’innovation ».

Les deux volets du PIA 4 permettent deux logiques d’intervention différentes :

– un volet dit « dirigé » doté d’un volume de 12,5 milliards d’euros, qui finance des investissements exceptionnels dans quelques secteurs stratégiques ou des technologies émergentes prioritaires, c’est le cas par exemple des stratégies d’accélération pour l’hydrogène décarboné ou la batterie par exemple ;

– un volet dit « structurel », doté d’un volume de 7,5 milliards d’euros qui garantit un financement structurel pérenne et prévisible aux écosystèmes d’enseignement supérieur, de recherche et d’innovation.

L’originalité du PIA consiste en une doctrine d’investissement particulière. Outre le fait que les projets financés doivent être innovants, ils sont également co-financés. L’objectif associé aux financements issus des PIA étant d’offrir un effet de levier important.

Source : Projet annuel de performances « investissements d’avenir », document annexé au projet de loi de finances pour 2022 https://www.budget.gouv.fr/documentation/documents-budgetaires/exercice-2022/le-projet-de-loi-de-finances-et-les-documents-annexes-pour-2022

Outre des financements apportés aux pôles de compétitivité, créés en 2004, au nombre de 54 aujourd’hui, qui rassemblent sur un même territoire un écosystème de recherche et d’industrie – les financements issus du PIA ont permis la création des sociétés d’accélération du transfert des technologies (SATT). Au nombre de 13, leur rôle consiste à permettre de financer le développement technologique des innovations issues de la recherche publique ; les SATT ont pour objectif de permettre la valorisation industrielle de la recherche issue du public.

Les financements issus des PIA 1, 2 et 3 ont également permis de renforcer l’écosystème en matière de recherche, avec la création de LabEx – laboratoires d’excellence – et d’EquipEx – équipements d’excellence – dans les laboratoires publics. Afin de créer en France des ensembles pluridisciplinaires d’enseignement supérieur et de recherche de rang mondial ont été mis en place des IdEX – Initiatives d’excellence. Ces dispositifs, attribués par appels à projets, ont cependant complexifié davantage la présentation des dossiers des projets de recherche, entraînant un taux d’échec élevé et un coût temporel non négligeable pour les équipes de recherche.

Selon M. Mohamed Harfi, le rapport de France Stratégie, de M. Philippe Maystadt, en 2016([86]), sur l’évaluation du programme d’investissement d’avenir, porte une appréciation globale positive sur les financements issus de ce programme, notamment en ce qui concerne l’excellence et la sélection des projets par des jurys internationaux. En revanche, les critiques formulées, bien qu’anciennes, demeurent toujours d’actualité. Selon ce rapport, « les PIA avaient conduit à la complexification du paysage par la création de nombreux dispositifs, notamment dans le domaine de la recherche et de l’innovation. Le comité considérait également que l’évaluation demeurait insuffisante, malgré une progression de la culture de l’évaluation en France » ([87]).

En effet, selon M. Christian Charpy, président de la première chambre à la Cour des Comptes, et M. Marc Fosseux, auteur du référé de la Cour des comptes sur La mise en œuvre du programme d’investissements d’avenir (2010-2022) ([88]), ces critiques sont toujours en partie fondées. En effet, pour la Cour des comptes, la culture de l’évaluation était encore lacunaire. Construit en réponse aux critiques antérieurement formulées, le PIA 4 devrait permettre une meilleure évaluation des outils déployés – il est possible dorénavant de faire une évaluation in itinere, autrement dit en cours d’attribution d’un projet. Ainsi « le suivi et le pilotage du PIA obéissent davantage à une approche budgétaire qu’à une mesure de la performance et des risques », et « plus de dix ans après le lancement du programme, l’évaluation reste partielle et inégale selon les actions et les opérateurs » ([89]).

Concernant les outils spécifiquement dédiés à la valorisation de la recherche, pour M. Christian Charpy, « en 2021, la Cour des comptes a recommandé de resserrer le périmètre des outils financés par les PIA, notamment les SATT, les consortiums de valorisation thématique (CVT), les instituts de recherche technologique (IRT), ou encore les instituts hospitalo-universitaires (IHU), mais également de renforcer l’insertion de ces structures dans l’écosystème de l’innovation, de mieux mesurer leur impact socio-économique et de renforcer la circulation des compétences entre recherche publique et secteur privé.» ([90]). Pour la Cour des comptes, en effet, « la simplification des dispositifs constitue en effet un enjeu massif de renforcement des liens entre la recherche, l’université et l’industrie » ([91]).

Selon M. Marc Fosseux, si le Comité de surveillance des investissements d’avenir (CSIA) « porte une appréciation assez favorable sur les LabEx, les EquipEx, et sur les équipements d’excellence qui ont contribué à structurer l’écosystème universitaire français, nous ne sommes pas certains pour autant que leur impact soit mesuré ni même mesurable dans la remontée de nos universités au sein des classements internationaux ». En outre, « son adéquation avec l’innovation est plus difficilement mesurable » ([92]).

Le rapport de la Cour des comptes ([93]) mentionne clairement « la valorisation insuffisante de la recherche. Un indicateur se révèle à ce propos assez intéressant : les cofinancements privés pour les LabEx et EquipEx se sont avérés assez faibles ». En outre, la Cour des comptes avait déjà publié en mars 2018 un rapport sur les outils du PIA consacrés à la valorisation de la recherche publique et mis en évidence une « difficulté dans le passage vers un financement privé, ce qui traduit probablement un problème de valorisation de la recherche » ([94]).

Néanmoins, si l’évaluation est à parfaire, il n’y a pour la Cour des comptes pas de remise en cause de la nécessité d’investir pour une meilleure valorisation de la recherche. Il s’agit plutôt de simplifier les outils, de rationaliser les différents dispositifs de l’État et des collectivités territoriales et de rationaliser l’articulation des dispositifs entre acteurs publics afin de les rendre plus accessibles aux entreprises et de permettre une valorisation de la recherche efficiente.

B. Une concurrence accrue au sein d’une Économie mondialisÉe et de l’Union europÉenne Élargie, porteuse de dÉclassement

Outre un manque d’investissements dans l’innovation, la désindustrialisation a pour cause ce qu’il est convenu d’appeler la « mondialisation », globalisation des échanges qui a conduit à une mondialisation de la chaîne de valeurs, et une externalisation de l’industrie vers les territoires les plus compétitifs en termes de coûts.

Aujourd’hui, il apparaît que la compétitivité prix a participé à la dégradation de la compétitivité hors-prix, handicapant durablement l’économie française, d’autant que la politique de change, du fait de la création de l’euro, ne pouvait plus être utilisée comme une arme pour effectuer une dévaluation compétitive.

1. Une balance commerciale fortement dégradée depuis la fin des années quatre-vingt-dix

Premier constat, la situation de la France est caractérisée par une balance commerciale lourdement déficitaire depuis plus de quinze ans, reflétant la perte d’avantages comparatifs.

Conséquence de la disparition de pans de l’industrie, la France est confrontée à la dégradation de la balance commerciale et à la perte de pouvoir d’achat, ressenties localement et au niveau européen.

La dégradation de la balance courante française s’explique par un déficit commercial structurel depuis le début des années 2000. La balance courante française était excédentaire jusqu’à la fin des années 1990, avec un excédent significatif de 3,4 % du PIB en 1999, puis s’est détériorée dans les années 2000 pour laisser place à un déficit croissant à partir de 2007 et atteindre un point bas de 1,3 % du PIB en 2014. Ce déficit persistant de la balance courante depuis 2007 peut être décomposé en un déficit structurel du solde commercial des biens depuis 2005, un excédent des services, un déficit des revenus secondaires (transferts courants entre résidents et non-résidents) et un excédent des revenus primaires (revenus nets des investissements à l’étranger). La dégradation de la balance courante française est principalement liée au passage d’un excédent à un déficit de la balance des échanges de biens au début des années 2000, puis à un accroissement notable de ce déficit entre 2005 et 2008. Le point bas de ce déficit de la balance des biens a été atteint en 2011, où ce dernier s’élevait à 3,2 % du PIB. L’excédent relativement stable de la balance des échanges de services ne permet plus depuis 2006 de compenser le déclin des exportations de biens, et le solde commercial de la France est ainsi devenu structurellement déficitaire à partir de 2006.

DÉcomposition du compte courant et position extÉrieure nette de la France, en pourcentage du PIB

Source : OCDE, balance des paiements BPM6, calculs France Stratégie

La dégradation de la balance commerciale française résulte de pertes de parts de marché des exportateurs de biens. La part de marché des exportations mondiales de marchandises de la France est ainsi passée de 5,1 % en 2000 à 3,0 % en 2019 proche des trajectoires suivies par l’Italie ou le Royaume-Uni, passés respectivement de 3,7 % et 4,4 % à 2,8 % et 2,5 % du commerce de marchandises mondial. Ce déclin des parts de marché françaises s’est effectué jusqu’en 2012, date à partir de laquelle la France est parvenue à stabiliser sa part de marché. Sur la même période, l’Allemagne a conservé une part de marché quasi stable, passant de 8,5 % à 7,9 %.

Désindustrialisation et balance commerciale sont deux questions intimement liées : une dégradation de l’activité industrielle se répercute indéniablement sur les exportations. C’est ce qu’affirment tant M. Frédéric Sanchez, président du groupe Fives, président de l’Alliance industrie du futur (AIF), pour lequel « notre balance commerciale est déficitaire en raison de la désindustrialisation massive que la France a vécue » ([95]), que Mme Nadia Salhi, membre de la confédération nationale des travailleurs (CGT), pour laquelle « cette situation de désindustrialisation conduit à un déficit structurel de la balance commerciale » ([96]).

Parts de marchÉ dans les exportations mondiales de marchandises

en pourcentage

Source : OMC, calculs France Stratégie, Cité par France Stratégie, op. cit., p 60

M. Xavier Ragot, professeur d’économie à l’Institut d’études politiques de Paris, et président de l’OFCE compare cette dégradation à celle de l’Allemagne, alors que les deux situations étaient similaires, l’Allemagne a su bâtir un modèle industriel exportateur, au point d’occuper aujourd’hui la première place. Ainsi, « alors que la balance courante française était en même niveau qu’en Allemagne en 2000, l’Allemagne est devenue en 2016 le premier exportateur mondial, devant la Chine, en dépit de l’écart de population entre les deux pays (80 millions d’Allemands contre 1,3 milliard de Chinois) » ([97]). Les secteurs d’activités français les plus excédentaires à l’export en 2019 sont l’aéronautique, la chimie, parfums et cosmétiques, les produits agricoles et agroalimentaires ainsi que la pharmacie. La diversification des exportations françaises est donc limitée ([98]).

Le succès de l’Allemagne repose en particulier sur son Mittelstand, c’est-à-dire son écosystème industriel qui repose sur des petites et moyennes entreprises (PME) et des entreprises de taille intermédiaire (ETI), qui sont par nature fortement exportatrices. M. Philippe d’Ornano, président du directoire de Sisley, et coprésident du METI, rappelle ainsi la forte contribution des ETI françaises à l’export, malgré leur faible nombre : « en outre, elles assurent un tiers des exportations nationales, ce qui montre l’impact du tropisme industriel sur ce point ainsi que sur la balance des paiements » ([99]).

Aussi l’écosystème industriel français, caractérisé par une forte densité de PME d’une part, et de multinationales influentes d’autre part, pourrait expliquer en partie la dégradation du solde commercial. Cette érosion progressive mais persistante a abouti à une balance commerciale actuellement fortement déficitaire.

M. Arnaud Montebourg, ancien ministre de l’Économie, du redressement productif et du numérique, en tire un bilan amer : « aujourd’hui, nous présentons la balance commerciale la plus déficitaire de la zone euro, à hauteur de 85 milliards d’euros » ([100]) d’autant que les secteurs dans lesquels la France avait une balance commerciale historiquement excédentaire tendent à se réduire. Ainsi, « la balance agricole, qui a toujours été excédentaire sans les vins et spiritueux, est désormais annoncée comme déficitaire » ([101]).

Pour M. Pierre-André Buigues, professeur à la Toulouse Business School, la particularité du déficit de la balance commerciale française réside dans une situation dégradée vis-à-vis de ses partenaires européens. « En 2019, la France affichait un excédent de sa balance commerciale des biens industriels avec les pays hors UE : 36 milliards d’euros. La France se classe au quatrième rang européen derrière l’Allemagne, l’Italie et l’Irlande. En revanche, la situation est désastreuse vis-à-vis des autres pays européens : la France ne souffre donc pas d’un problème de compétitivité industrielle vis-à-vis des pays extracommunautaires mais bel et bien au sein de l’UE. Nous sommes le pays de l’Union où le poids des exportations des biens industriels (exprimé en pourcentage du PIB) pour le commerce intracommunautaire est le plus faible : 12 % seulement » ([102]).

Même dans les secteurs de pointe comme l’aéronautique, mais également de la chimie et de la pharmacie, où la France dispose d’un excédent commercial, des vulnérabilités peuvent conduire à un inversement rapide de la tendance. Comme le souligne M. Xavier Jaravel, professeur associé à la London School of Economics, membre du Conseil d’analyse économique (CAE), « la France est très performante en chimie et en pharmacie, sa balance commerciale est excédentaire dans ce domaine, mais c’est en même temps le secteur où il y a le plus de vulnérabilité et de dépendance sur les produits pris individuellement. L’analyse microéconomique est donc clé » ([103]).

2. Une compétitivité prix longtemps déficitaire

Ce déclassement progressif mais néanmoins significatif de la compétitivité de la France repose sur une diversité de causes. Comme évoqué supra, la dégradation des termes de l’échange de la France se place dans le contexte de l’affirmation de nouveaux centres de production économique tant sur les marchés internationaux et au sein du marché unique, et s’explique en partie par des choix économiques divergents, notamment vis-à-vis de l’Allemagne.

Le rapport de France Stratégie ([104]) rappelle notamment que les choix opérés par la puissance publique, augmentation des coûts des impôts de production, de l’impôt sur les sociétés, ainsi que choix d’une politique de demande au moment où l’Allemagne faisait un choix inverse, une politique d’offre, ont permis cet écart de compétitivité prix entre pays européens, qui ont conduit à une accentuation des délocalisations, notamment à l’Est de l’Europe dans laquelle le coût du travail était moins cher.

Dans un rapport récent qui compare la compétitivité de la France à celle de ses principaux partenaires européens ([105]), le Conseil national de productivité s’interroge sur les causes des difficultés de notre pays dans la compétition internationale, difficultés manifestées notamment par une dégradation assez constante de son équilibre extérieur durant la décennie 2000-2010, avant une stabilisation. S’il ne parvient pas à des conclusions définitives, il met en lumière un problème de compétitivité par les coûts.

Selon cette analyse, la dégradation du commerce extérieur français depuis 2000 ne serait pas imputable à une mauvaise spécialisation sectorielle de nos exportations (cette spécialisation serait même plutôt favorable, c’est-à-dire que les points forts de la France correspondraient plutôt à des secteurs dynamiques), non plus qu’à une mauvaise orientation géographique.

En revanche, la compétitivité coût semble s’être plutôt dégradée (d’environ 5 %) par rapport à la moyenne de nos partenaires de la zone euro dans les années 2000-2010, avant une stabilisation depuis lors. Par rapport à l’ensemble des partenaires de l’OCDE, on aurait eu d’abord une nette dégradation, puis une relative amélioration dans un contexte de dépréciation relative de l’euro après la crise financière de 2008.

S’agissant des coûts, qui ont donc plus dérapé en France que chez la moyenne de nos partenaires, le rapport précité observe pourtant qu’en tenant compte des mesures d’allégement des prélèvements sur le travail, les salaires ont progressé́ en ligne avec la productivité́ en France. Sur la période 2000-2018, l’augmentation moyenne des coûts salariaux unitaires pour la France apparaît très proche de celle de la zone euro ; si elle est supérieure à celle de l’Allemagne, elle est inférieure à celle de l’Italie.

M. Xavier Ragot, explique ainsi le succès allemand qui fait, selon lui, de l’Allemagne la première puissance industrielle mondiale. Ainsi, « le pays industriel le plus puissant au monde n’est pas la Chine, ce ne sont pas les États-Unis, mais l’Allemagne, notre voisin. Toute la politique économique allemande est orientée vers l’industrie : le prix de l’énergie – inférieurs à ceux payés par les consommateurs allemands –, la formation qui est fortement orientée vers les filières industrielles, la fiscalité, l’exportation comme moteur de la croissance. Ils ont réussi à faire cela malgré un coût social, qui a été accepté, compte tenu du modèle de cogestion » ([106]). La situation géographique de l’Allemagne, avec l’élargissement de l’Union européenne à l’Est du continent à partir de 2004, a également favorisé son dynamisme industriel en offrant un nouveau levier sur ses coûts de production.

Outre ce modèle de la cogestion, héritage de la structure fédérale allemande, l’un des paramètres essentiels de différenciation serait celui des coûts salariaux unitaires, significativement divergents entre les deux pays. C’est ce que met en exergue M. Emmanuel Jessua, directeur des études au sein de Rexecode, expliquant qu’« au début des années 2000, les deux principales économies de la zone euro ont mis en place des politiques radicalement opposées : l’Allemagne a mis en place des réformes du marché du travail pour diminuer le coût du travail et des cotisations – notamment par la négociation – tandis que la France appliquait une politique de réduction du temps de travail, entraînant une hausse du coût horaire. Des allégements du coût du travail sous le mandat de François Hollande ont permis de ralentir la tendance alors qu’outre-Rhin, les salaires augmentaient » ([107]).

Pour M. Xavier Ragot, la réduction du coût du travail n’est plus un enjeu dans la mesure où « nous ne pouvons plus guère jouer sur le coût du travail dans la mesure où le coût du travail allemand est revenu à la hauteur du coût en France » ([108]).

Cependant, en raisonnant cette fois en termes de compétitivité prix, la situation de notre pays se serait plutôt améliorée, tendanciellement, entre 2000 et 2018 par rapport au reste de la zone euro. Par rapport à l’ensemble des membres de l’OCDE, l’évolution serait plus contrastée, avec une dégradation dans un premier temps, puis un retour au niveau du tout début des années 2000 après la crise financière de 2008, l’euro s’étant déprécié.

Une situation dans laquelle la compétitivité-coût évolue moins favorablement que la compétitivité prix peut traduire un effort de compression de leurs marges par les exportateurs français plus important que chez leurs concurrents étrangers : l’effort relatif de marge à l’exportation est le rapport de la compétitivité prix à la compétitivité-coût.

Toutefois, un taux de marge élevé résulte en général de la mise en œuvre d’un capital d’exploitation important : il n’implique pas nécessairement une rentabilité économique forte mais peut permettre de financer les investissements. Ainsi, l’industrie a un taux de marge de 29,3 % et un taux d’investissement de 20,0 % pour une rentabilité économique de 6,6 % ([109]). L’augmentation des investissements peut donc servir à orienter le taux de marge à la hausse : les entreprises françaises pourraient davantage intégrer cet élément dans leurs stratégies.

TAUX DE MARGE COMPARÉS DANS LES SECTEURS EXPOSÉ ET ABRITÉ EN FRANCE

Source : Conseil national de productivité, Productivité et compétitivité : où en est la France dans la zone euro ?, 10 juillet 2019 https://www.strategie.gouv.fr/publications/productivite-competitivite-france-zone-euro

TAUX DE MARGE DANS L’INDUSTRIE EN FRANCE, ALLEMAGNE ET ITALIE

Source : Conseil national de productivité, op. cit.

Les données font effectivement apparaître :

– une tendance à la dégradation du taux de marge moyen (rapport de l’excédent brut d’exploitation à la valeur ajoutée) des entreprises françaises du secteur « exposé » depuis deux décennies, alors que, dans le secteur « abrité », ce taux avait augmenté jusqu’à la crise de 2008 ;

– des taux de marge des industriels français durablement plus faibles que ceux de leurs concurrents allemands (depuis 2005) et italiens.

Par ailleurs, la comparaison entre l’évolution des parts de marché de la France à l’export et celle des parts de marché de nos principaux voisins européens montre une dégradation relative de la situation de notre pays : entre 2000 et 2016, la variation annuelle moyenne des parts de marché françaises a été inférieure de 2,6 points à la variation allemande, de 2,5 points à la variation espagnole et de 1,6 point à la variation italienne. Cette moindre performance ne s’explique pas par un défaut de compétitivité prix (nous l’avons vu, celle-ci n’a pas évolué défavorablement pour la France) ; il s’agit donc d’un problème de compétitivité « hors-prix » ; mais celui-ci pourrait être lié à une compression excessive des marges des industriels français, qui auraient en conséquence réduit leurs investissements et efforts d’innovation.

Le coût du capital ne semble pas non plus être un facteur déterminant pour expliquer les différences de compétitivité́ entre les pays européens.

Enfin, concernant le prix des intrants, en particulier importés, les entreprises françaises n’ont selon le Conseil national de productivité pas connu une évolution défavorable par rapport à leurs partenaires européens depuis 2005.

3. Une compétitivité hors-prix durablement handicapante

Surtout, l’industrie française semble, selon les mots de Louis Gallois, « prise en étau » ([110]) entre la compétitivité prix et la compétitivité hors-prix, son positionnement sur des segments de moyenne gamme l’exposant à une double concurrence préjudiciable.

Les causes de ce positionnement sur des segments de moyenne gamme sont multiples et composites. France Stratégie, dans son rapport, Les politiques industrielles en France – Évolutions et comparaisons internationales ([111]), remis à l’Assemblée nationale, en novembre 2020, établit qu’une des premières causes serait à rechercher dans la préférence pour les grands groupes français un premier de délocaliser plutôt que d’opérer pour une montée en gamme. Mme Anaïs Voy-Gillis, chercheuse associée au centre de recherche sur les économies et sociétés des arts et des techniques de l’Université de Haute Alsace, confirme la responsabilité des entreprises dans ce choix : « les positionnements en gamme et les erreurs stratégiques ne sont pas de la responsabilité de l’État et des acteurs publics, que l’on a tendance à fortement incriminer, en oubliant la responsabilité des entreprises. Le positionnement en gamme des automobiles, c’est aussi un choix des entreprises. Le raté du tournant du véhicule électrique c’est aussi le choix des constructeurs et des entreprises » ([112]).

À l’inverse, dans les années 1970 et 1980, face à la baisse de sa compétitivité coût en lien avec les dévaluations compétitives de l’Italie et de la France, l’industrie allemande a durablement opté pour une montée en gamme.

En proposant des produits généralement positionnés dans le milieu de gamme, donc peu différenciant, les industriels français se sont plus exposés à une concurrence par les prix des pays émergents et d’une partie de l’Union européenne. C’est un constat partagé par Louis Gallois, qui considère la moyenne gamme comme « celle qui expose le plus à la concurrence des pays hors d’Europe » ([113]).

Une telle position se traduit en effet par une spirale négative entre absence de compétitivité globale et désindustrialisation, phénomène autoentretenu, comme le confirme M. Philippe Frocrain, chef de projet chez France stratégie et co-auteur du rapport Les politiques industrielles en France – Évolutions et comparaisons internationales : « cette désindustrialisation inquiétante s’explique avant tout par le déficit de compétitivité-coût qui est apparu au début des années 2000. Elle a engendré un cercle vicieux, identifié dans le rapport Gallois, à savoir que, face à l’augmentation de leurs coûts de production et pour résister à la concurrence internationale, les entreprises industrielles ont préféré comprimer leurs marges plutôt que d’augmenter leurs prix, au détriment de leurs investissements et de leur montée en gamme. Dès lors, ce déficit de compétitivité-coût aurait contribué à générer un déficit de compétitivité hors coût en parallèle d’insuffisances sur la R&D » ([114]). D’autant que, comme l’expose Mme Sonia Bellit, cheffe de projet à la Fabrique de l’industrie, « le milieu de gamme est plus sensible à la variation des prix et donc aux coûts » ([115]).

Selon Mme Nadine Levratto, les exonérations de cotisation sociales patronales ont également et paradoxalement conduit à des baisses de performance à l’exportation. Elles ont en effet favorisé indirectement le positionnement des entreprises industrielles sur les produits de basse et moyenne gamme pour optimiser leurs gains en matière de coût du travail ([116]).

Outre les conséquences délétères actuelles d’un tel positionnement en gamme, la sortie de cette impasse semble périlleuse. Pour M. Philippe Portier, secrétaire national de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) : « le moyen ou bas de gamme nous conduit à une situation de compétition avec des pays contre lesquels nous ne pouvons lutter», ([117]) dès lors que des rigidités à la baisse existent sur les coûts du travail en France, du fait notamment du salaire minimum. En effet, pour M. Frédéric Bizard, professeur d’économie associé à l’école supérieure de commerce de Paris et à l’université Paris-Dauphine, « il est antinomique de produire des produits pharmaceutiques bas ou milieu de gamme dans un pays avec un modèle social qui nécessite un coût du travail relativement élevé » ([118]).

Le positionnement sur la compétitivité prix ne semble alors que très peu pertinent, ce qui plaide en creux pour des investissements pérennes et de long terme à même d’enclencher une montée en gamme. C’est une vision partagée par M. Pierre-André Buigues, professeur à la Toulouse Business School : « vu qu’il est impossible de rivaliser sur le plan des coûts, la deuxième stratégie possible consiste à viser la montée en gamme en proposant des produits à forte valeur ajoutée, ce qui requiert des investissements de recherche et développement et le développement de technologies avancées. Or entre 2008 et 2019, le taux de dépenses de R&D est resté légèrement supérieur à 2 % du PIB […] Nos efforts restent à ce jour insuffisants » ([119]).

4. L’impossible dévaluation compétitive par le biais de la politique monétaire

L’intégration communautaire s’est traduite par l’impossibilité d’utiliser la politique de change comme instrument d’ajustement compétitif depuis la création de l’euro et l’indépendance de la banque centrale européenne qui a conduit à la mise en place d’une Union économique et monétaire.

En effet, la création de l’euro ne permet plus, dans une Europe qui n’est pas une zone monétaire optimale, d’utiliser l’arme de change pour jouer sur la compétitivité prix, élément largement sous-estimé par les décideurs publics, et qui explique que la délocalisation des facteurs de production ait pu se faire en partie vers l’Est de l’Europe, dans des pays, où le prix du facteur de travail, à qualification égale, était largement inférieur à celui du marché français du travail.

M. François Geerolf, professeur assistant à l’Université de Californie à Los Angeles (UCLA) et conseiller scientifique au Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII), n’hésite pas à dire que l’euro apparaît comme un « problème, car il ne permet plus les dévaluations. En outre, il facilite paradoxalement les déséquilibres commerciaux en faisant disparaître le risque de change pour les exportateurs et les investisseurs. Il risque donc de renforcer les forts et d’affaiblir les faibles. Or, l’industrie française a toujours eu besoin historiquement des dévaluations pour regagner de la compétitivité » ([120]).

La France serait donc relativement davantage défavorisée par la monnaie commune que certains pays de l’Europe de l’Est, qui ont su sortir leur épingle du jeu en termes de compétitivité prix. Cet affranchissement des considérations d’effets de change, couplé à une « incomplétude institutionnelle communautaire », ([121]) ne peut ainsi guère être négligé.

C. Des coûts de production et un cadre juridique souvent mis en cause

Aujourd’hui la question de la compétitivité prix n’est plus signifiante, la France ayant retrouvé un coût unitaire du travail équivalent à celui de l’Allemagne. Seraient selon un certain nombre de personnes auditionnées davantage en cause la question des coûts de production ainsi qu’un environnement juridique peu porteur. Ces causes restent toutefois à nuancer, elles ne sauraient être un facteur explicatif suffisant pour expliquer les écarts de compétitivité, d’autant que le coût unitaire du travail n’est plus aujourd’hui un facteur explicatif de ce déficit de compétitivité.

Des écarts de compétitivité prix auparavant sensibles mais en grande partie résorbés

Les évolutions des écarts de compétitivité prix s’expliquent soit par des choix de politique économique divergents de nos partenaires et concurrents, soit sont la résultante d’une différence de niveau en termes de fiscalité ou de coût du travail.

Force est de constater que les entreprises françaises sont confrontées à des coûts du travail et une fiscalité sensiblement plus élevée que dans des économies comparables. Bien que le taux élevé de prélèvements obligatoires en France résulte de choix historiques dont celui d’un système social très protecteur, il peut être le facteur d’une altération de la compétitivité coût des entreprises françaises.

a. Un taux élevé de prélèvements obligatoires

La fiscalité française est souvent décriée dans la mesure où elle empêcherait les entreprises à constituer des marges solides à même d’être utilisée pour leur trésorerie ou leurs investissements. Cette fiscalité englobe les impôts de production, les impôts sur les bénéfices, l’imposition de la transmission ainsi que les impositions sectorielles.

France Stratégie a calculé que les prélèvements obligatoires représentaient dans l’industrie manufacturière 27,9 % de la valeur ajoutée, contre 24 % pour les autres entreprises non financières (données de 2016). Cet écart de 3,9 points de ponction sur la valeur ajoutée se répartirait ainsi : 0,8 point pour les cotisations sociales « employeur », 1,6 point pour l’ensemble des « impôts de production » (voir infra) et 1,4 point pour l’impôt sur les sociétés. L’écart se réduit néanmoins à 2,1 points de valeur ajoutée en prenant en compte les crédits d’impôts tels que le crédit d’impôt recherche (CIR), qui concerne plus fortement les entreprises industrielles.

En Allemagne, comparativement, le taux cumulé de prélèvements obligatoires sur la valeur ajoutée de l’industrie manufacturière n’est que de 17,2 %. L’écart de 10,7 points entre les deux pays représente un « surprélèvement » annuel de 25 milliards d’euros sur les industriels opérant en France par rapport à leurs concurrents en Allemagne (la différence étant ramenée à 18 milliards après déduction des crédits d’impôt tels que le CIR).

France Stratégie, dans son rapport, Les politiques industrielles en France – Évolutions et comparaisons internationales, évoque en effet le fait que l’industrie française a souffert d’une dégradation de sa compétitivité coût en lien avec une fiscalité particulièrement élevée sur les facteurs de production et qui, jusqu’à récemment était en hausse. Comme le rappelle M. Emmanuel Jessua, directeur des études au sein de Rexecode, « notre taux de prélèvement obligatoire est le plus élevé » ([122]) de la zone euro. Pour M. Philippe Frocrain, chef de projet chez France stratégie et co-auteur du rapport, ce choix d’une fiscalité élevée « représente environ vingt-cinq milliards d’euros supplémentaires qui pèsent sur l’industrie » ([123]) française, en comparaison avec l’industrie allemande.

Toujours selon M. Philippe Frocrain, surtout, la fiscalité française s’avère relativement plus lourde sur l’activité industrielle que sur le reste de l’économie dès lors que « la part de valeur ajoutée représentée par les prélèvements obligatoires est plus élevée dans l’industrie que dans les autres secteurs de l’économie française (28 % versus 24 %) » ([124]).

La fiscalité de la transmission, en particulier, semble obérer les stratégies de long terme de certaines entreprises, et tendrait à réduire les marges d’investissement des entreprises nouvellement acquises. C’est le constat effectué par M. Philippe d’Ornano, président du directoire de Sisley et coprésident du METI : « Le coût de la transmission dans notre pays représente aujourd’hui le double du coût de la transmission en Europe. Néanmoins, la transmission est possible et organisable, si on s’organise en avance – avec un surcoût. Cela a eu un impact important car il faut bien garder à l’esprit que les projets industriels nécessitent du temps long […] Une entreprise peut avoir à payer l’équivalent de six à dix ans de ses profits afin d’assurer sa transmission » ([125]).

Enfin, certaines filières industrielles ont fait remonter que la variation fréquente de certaines taxes sectorielles pouvait être source d’incertitudes. C’est ce que rapporte notamment, M. Frédéric Collet, président de Novartis France et président du LEEM, qui nous fait part que l’industrie du médicament « est porteu[se] de huit taxes spécifiques » ([126]), nombre qui varie de manière trop récurrente selon lui.

Cependant, l’État n’a pas été sans rien faire et ce point peut être discuté compte tenu des réformes successives.

Dénoncés comme étant des « impôts de production », pesant sur la compétitivité des entreprises, la contribution économique territoriale et la taxe sur les propriétés bâties des entreprises imposables ont fait l’objet d’une baisse de 10 milliards d’euros par an, prévue par le plan de relance et décidée par la loi de finances pour 2021. Cette réforme comprend :

– la réduction de 50 % de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) :

La CVAE (héritière de la taxe professionnelle) constitue avec la cotisation foncière des entreprises (CFE), la contribution économique territoriale (CET). Elle est calculée sur la valeur ajoutée réalisée par l’entreprise et cette valeur ajoutée correspond à la différence entre le chiffre d’affaires réalisé et les achats de biens et charges déductibles. Il s’agit d’un impôt local dû par les personnes physiques ou morales exerçant une activité professionnelle, non-salariée, lucrative et à titre habituel. Les entreprises concernées sont celles dont le chiffre d’affaires hors taxes est supérieur à 500 000 euros.

Dans le cadre du plan de relance, le gouvernement a procédé à la baisse de moitié du taux d’imposition de la CVAE à hauteur de la part affectée aux régions. Ainsi, le taux d’imposition est passé de 1,5 à 0,75 % à compter de l’acompte du 15 juin 2021.

Une cotisation minimum de 125 euros est due par les entreprises redevables de la CVAE.

– la baisse de 50 % de la CFE (cotisation foncière des entreprises) et de la taxe sur les propriétés bâties :

La cotisation foncière des entreprises (CFE) est due au titre de la contribution économique territoriale par les entreprises propriétaires. Elles sont redevables de la CFE dans chaque commune où elles disposent de locaux qui leur appartiennent, qui sont loués en crédit-bail ou utilisés à titre gratuit.

Elle est calculée sur la valeur locative des biens imposables à la taxe foncière (terrains, constructions, installations) utilisés par l’entreprise pour les besoins de son exploitation au cours de l’année de référence (année N-1).

Les micro-entreprises dont le montant de chiffres d’affaires ou de recettes n’excède pas 5 000 euros sur une période de 12 mois, sont exonérées de cotisation minimum CFE.

Quant à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), elle est due par les entreprises propriétaires ou ayant un droit équivalent tel que l’usufruit, au 1er janvier de l’année d’imposition. Elle concerne certains biens notamment les bâtiments commerciaux, industriels ou professionnels, les installations industrielles ou commerciales, les terrains et parkings.

Ces deux impôts locaux (CFE et TFPB) sont réduits de moitié à compter du 15 juin 2021 pour les locaux industriels des entreprises qui sont redevables.

Les nouveaux taux d’intérêt applicables à la base d’imposition selon la loi des finances pour 2021 sont de 4 % au lieu de 8 % pour les sols et terrains ; 6 % au lieu de 12 % pour les constructions et installations foncières.

– l’abaissement d’un point du taux de plafonnement de la CET :

Afin d’éviter de pénaliser les entreprises dont la contribution économique territoriale (CET) est plafonnée en fonction de la valeur ajoutée qu’elles réalisent, le taux de plafonnement a été abaissé de 3 % à 2 %. Cette mesure évite la neutralisation d’une partie du gain de la baisse de la CVAE et des impôts fonciers.

Les entreprises concernées sont désormais celles dont la différence entre le montant de la cotisation est supérieure à 2 % de la valeur ajoutée produite. Ces entreprises peuvent alors faire l’objet d’un dégrèvement dont le montant est égal à cette différence.

L’impôt sur les sociétés a également connu une baisse tendencielle depuis plusieurs années.

Ainsi, l’impôt sur les sociétés connaît aujourd’hui un taux réduit à 15 % pour les petites et moyennes entreprises (PME), qui s’applique sur la tranche inférieure à 38 120 euros de bénéfices pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 7,63 millions d’euros, et le capital entièrement libéré détenu à au moins 75 % par des personnes physiques (ou par une société appliquant ce critère). Au-delà de 38 120 euros de bénéfice, les bénéfices sont soumis au taux normal, qui est passé de 50 % en 1985 à 2022 aujourd’hui.

Évolution du taux standard de l’impôt sur les sociÉtÉs

b. Les coûts salariaux unitaires

Un second élément fondamental de la compétitivité prix est celui des coûts salariaux unitaires. À ce titre, la France s’est largement différenciée de l’Allemagne, cette dernière mettant en place, au tournant des années 2000, une modération salariale, lorsque la France se distinguait à travers la réduction du temps de travail.

France Stratégie, dans son rapport, Les politiques industrielles en France. Évolutions et comparaisons internationales, ajoute que le déficit de compétitivité-coût français s’explique notamment par une nette augmentation des coûts salariaux dans le secteur abrité de la concurrence internationale (+ 35 % entre 2000 et 2016, contre + 5 % dans les secteurs exposés), fournisseur important de l’industrie, dont les prix ont augmenté, ce qui a contribué à renchérir les coûts de production de l’industrie.

Évolutions des coûts salariaux unitaires (1999-2019)

Source : France Stratégie, Les politiques industrielles en France– Évolutions et comparaisons internationales, novembre 2021

Ces salaires relativement généreux font dire à M. Pierre-André Buigues que, pour la France, « la stratégie coût est condamnée. Le coût horaire du travail représente entre 36 et 40 euros de l’heure en France contre 10 euros dans les pays de l’Est. Et il s’agit là de pays au sein de l’UE » ([127]).

Enfin, la France se caractérise par des rigidités à la baisse des salaires, du fait notamment du salaire minimum et de fortes cotisations sociales, ce qui entraînerait à première vue une absence de solutions dans l’alignement vers le bas des salaires et des régimes de protection sociale. C’est à ce titre, selon M. Xavier Ragot, qu’avait été instaurée en 2007, sur le modèle allemand, une « taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sociale […] : la TVA augmente et le coût du travail diminue » ([128]).

Lors du quinquennat suivant, cette problématique fut traitée autrement, comme le rapporte François Geerolf, avec l’instauration du crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE) : « le CICE a voulu imiter la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sociale défendue par Nicolas Sarkozy. L’idée était de reproduire en France la TVA sociale, en considérant qu’elle fonctionnait en Allemagne, après avoir été établie par Angela Merkel en 2007 et déjà par Schröder en 1998, et coïncidait avec une amélioration du surplus commercial allemand. Mais les évaluations du CICE estiment ses effets de compétitivité très faibles sur l’exportation et sur l’emploi. Si la TVA sociale allemande fonctionne selon nous, ce n’est pas grâce à l’effet du coût du travail, mais grâce à l’effet de la demande interne. L’augmentation de la TVA fait diminuer la consommation et accroît les profits des entreprises, car la contribution sociale généralisée (CSG) et les charges diminuent » ([129]).

Au-delà de l’instrument utilisé pour combler ces écarts de compétitivité, notamment vis-à-vis de l’Allemagne, ces différentes réformes expriment la volonté des gouvernements français successifs à gagner en compétitivité par le levier des coûts salariaux unitaires.

Néanmoins, force est de constater que les disparités vis-à-vis de nos homologues ont été atténuées dans la période récente.

Ce rattrapage semble s’expliquer par une pluralité de causes. Si les effets du CICE semblent limités sur les emplois industriels et demeurent soumis à controverses, l’adoption du salaire minimal en Allemagne constitue un élément essentiel de ce rééquilibrage en termes de compétitivité coût.

Selon France Stratégie et l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), « dans l’industrie (échantillon de 23 389 entreprises ou groupes fiscaux), les effets sur l’emploi ressortent moins : des effets significativement différents de zéro n’apparaissent que sur l’emploi en équivalent temps plein sur les troisième et quatrième quartiles en 2013 et 2014, mais pas sur les effectifs physiques. Bien que fragiles, ces résultats tendraient à souligner un effet sur l’emploi plus net ou important dans les services que dans l’industrie, ce qui serait cohérent avec l’analyse plus macroéconomique » ([130]). France Stratégie, dans son rapport Les politiques industrielles en France – Évolutions et comparaisons internationales, précise que les branches les plus exposées à la concurrence internationale auraient réussi à modérer leurs prix grâce au CICE. Il n’y a cependant pas encore de démonstration robuste d’un effet significatif du CICE sur les exportations, peut-être en raison des limitations des évaluations micro-économétriques qui se concentrent sur les effets directs uniquement.

Pour M. Mathieu Plane, directeur-adjoint du département analyses et prévisions de l’OFCE, « à la suite du rapport Gallois de 2012 […] la France a mis en place une politique d’offre – CICE pour 20 milliards d’euros, pacte de responsabilité et de solidarité pour 15 milliards d’euros – et nous avons observé de nombreux transferts fiscaux », sans pour autant que les effets escomptés concernant le secteur industriel soient atteints : « Ces aides ont en réalité peu profité au secteur industriel […]. Cette politique assez coûteuse a pu créer des emplois, mais n’a guère amélioré la situation de l’industrie. Les parts de marché ont certes arrêté de se dégrader. Nous avons recouvré des marges mais au prix d’un effort fiscal relativement important. Nous avons observé, avant la crise, la reprise de la création d’emplois dans l’industrie, y compris dans les filières qui avaient beaucoup perdu. Peut-être que la politique de l’offre a fini par fonctionner. Les baisses des impôts sur la production sont peut-être mieux ciblées » ([131]). Pour Louis Gallois, si « le CICE n’a pas eu d’effet sur l’emploi massif, il a amélioré la capacité d’investissement des entreprises » ([132]). La loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels – en rendant plus flexible le marché du travail – semble également constituer une part d’une logique de politique horizontale pour gagner en compétitivité.

Malgré les effets encore difficilement évaluables de ces différents dispositifs, force est de constater un rattrapage vis-à-vis de l’Allemagne. Cette réduction de l’écart de compétitivité s’explique en partie, selon M. Gilles de Margerie, commissaire général de France Stratégie, par des « gains de productivité accélérés » qui a permis d’absorber « le surcoût des trente-cinq heures » ([133]). Pour M. François Geerolf, la convergence des coûts du travail français et allemand résulte du fait « que les syndicats allemands ont obtenu des augmentations de salaire, ce que la France réclamait depuis longtemps à l’Allemagne » ([134]).

Les données chiffrées issues du rapport de France stratégie confirment ce constat. En effet, le décalage avec l’Allemagne s’est fortement atténué dans les années 2010 : alors que l’écart de coûts salariaux unitaires entre la France et l’Allemagne s’était dégradé́ de 17 points entre 1999 et 2008 dans l’ensemble de l’économie et de 5 points dans l’industrie, il s’est réduit de 7 points entre 2008 et 2019 dans l’ensemble de l’économie et de 5 points dans l’industrie.

2. Un environnement juridique et administratif souvent mis en cause

Lors des auditions, la question d’un environnement juridique et administratif préjudiciable en France à l’implantation des entreprises a été soulevée, à plusieurs reprises, pour expliquer – outre les raisons de délocaliser – les doutes tenaillant les entrepreneurs quant à la volonté d’investir.

Le rapporteur ne souscrit pas à l’ensemble de ces critiques, d’autant que certaines obligations administrative et juridique peuvent s’avérer utiles, voire indispensables, notamment pour certaines entreprises représentant un risque pour leur environnement. L’incendie survenu le 26 septembre 2019 à l’usine Lubrizol, à Rouen, est là pour le rappeler. Les propositions de la mission d’information de l’Assemblée nationale sur cette catastrophe montrent qu’une culture du risque industriel reste encore à développer en France ([135]).

Le nombre d’accidents sur les sites industriels classés a augmenté de 34 % en France, et leur impact sur l’environnement est croissant. Le Bureau des risques et pollutions industriels (Barpi) a déterminé qu’il y a avait eu 1 112 accidents en 2018 dans des sites classés, contre 798 en 2017 et 827 en 2016, soit une hausse de 34 % entre 2016 et 2018, comme l’a relevé le président de la mission d’information de l’Assemblée nationale sur l’incendie de Lubrizol à Rouen, M. Christophe Bouillon. Les seuls sites Seveso (1 312 en France, dont Lubrizol), les installations classées les plus dangereuses, ont connu une hausse de 25 % des accidents en 2018 (22 % en 2017 et 15 % en 2016), précise le Barpi. De plus, les accidents ont un impact environnemental beaucoup plus fréquent, constaté dans 35 % des cas en 2018 au lieu de 25 % en 2017. Le ministère dénombre 18 196 visites d’inspection en 2018, contre 20 000 en 2014, chiffre en baisse de 34 % par rapport à 2006 ([136]). L’industrie reste un secteur où les risques et donc les normes et leurs contrôles restent indispensables.

Outre une bureaucratie trop lourde, voire trop tatillonne, ont été évoqués devant la commission d’enquête, la surrèglementation, le millefeuille administratif ou les seuils réglementaires concernant une représentation syndicale comme autant de freins à l’implantation des usines en France voire expliquant leur délocalisation.

Pour M. Louis Gallois, « la bureaucratie est trop lourde. Le délai d’obtention d’une autorisation d’implantation d’une usine est trop long » ([137]). L’ancien ministre M. Éric Besson ne dit pas autre chose en encourageant à « lutter contre notre bureaucratie et notre système d’autorisation ultrasophistiqué. Les créations d’usines et de bâtiments industriels sont devenues trop lentes et incertaines, ce qui décourage les investisseurs, français comme étrangers » ([138]).

Selon M. Frédéric Viguié, président de Didactic, « la pression réglementaire est, de plus, beaucoup plus forte en Europe et en France qu’en Asie. Le domaine des dispositifs médicaux est de plus en plus encadré par des instances comme les organismes notifiés ou l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) » ([139]).

Si le rapporteur souscrit à la nécessité d’un choc de simplification, il ne cautionne pourtant pas ces propos, même si une amélioration dans les rapports entre les entreprises, l’administration et les agences doit être encouragée. Toute la partie réglementaire qui concerne le contrôle des autorisations en matière de médicaments, l’implantation des établissements industriels classés « Seveso », doit être conservée, pour mettre toujours en premier lieu la sauvegarde de la santé des populations.

Pour M. Alain Sainsot, cet environnement administratif inutile serait porteur de coûts indirects. Ainsi « la problématique actuelle ne concerne pas un formulaire en particulier, mais l’accumulation des formulaires. […] Par exemple, une de mes filiales comportant douze salariés alloue deux collaborateurs à des tâches administratives, ce qui reste cependant insuffisant. Cette situation se répercute sur le coût de revient industriel et donc notre compétitivité. Ainsi, même la Sécurité sociale nous encourage à produire les médicaments génériques en Asie parce que les principes actifs y sont moins onéreux qu’en France. Il ne s’agit donc pas de citer un formulaire en particulier, mais plutôt de dénoncer l’accumulation de déclarations et de contrôles contraignants » ([140]).

La question des contraintes réglementaires croissantes avec la taille de l’entreprise reste un élément souvent cité, malgré les assouplissements adoptés dans le cadre de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite « loi PACTE », comme le rappelle M. Vincent Fanon, directeur général associé de Systech, « lorsqu’une entreprise dépasse la barre de la cinquantaine d’employés, elle se heurte à une forme de barrière. […] Le dépassement de ce seuil implique la mise en place de nombreuses actions, ce qui n’encourage pas les entreprises à embaucher » ([141]).

Pour M. Philippe d’Ornano, président du directoire de Sisley, coprésident du METI, c’est « la sur-réglementation, estimée à 60 milliards d’euros dans un rapport récent, [qui] constitue un handicap supplémentaire – même si l’on dispose de moins de mesures. Il nous est plus difficile également de fournir des chiffres comparatifs entre les pays européens mais il existe un impact sur la production française. À la différence de nos voisins, nous avons donc en quelque sorte créé des conditions qui, malgré l’ensemble de nos atouts, pénalisent l’industrie française et ont progressivement favorisé la désindustrialisation » ([142]).

Une étude de l’Organisation de coopération et de développements économiques (OCDE) publiée en 2010 proposait une estimation du « coût total des charges administratives pesant sur les entreprises », et non d’un seul excès de réglementation, à partir d’une estimation des coûts standards. À partir de données recueillies entre 2006 et début 2008, l’OCDE évalue ce coût total à 60 milliards d’euros annuels, soit 3 % du PIB de l’époque ([143]). Depuis lors, d’autres études de l’OCDE sont beaucoup plus prudentes : en 2019, elle écrivait que « L’application de différents seuils réglementaires et d’imposition pourrait rester un frein à la croissance des entreprises, dans la mesure où les petites entreprises pourraient hésiter à les dépasser. Selon certaines études, le coût de telles réglementations représenterait entre 0.3 et 4 % du PIB […], selon le degré de rigidité à la baisse des salaires, bien qu’une étude antérieure ne laisse entrevoir qu’un faible impact sur la distribution de la taille des entreprises » ([144]).

Quant à M. François Bayrou, Haut-commissaire au Plan, il a évoqué les difficultés et le millefeuille administratif que la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe » n’a pas suffi à rationaliser, notamment dans les régions fusionnées à la suite de la loi nᵒ 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

Pour M. Éric Besson, les avancées permises par la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, dite « loi ASAP », qui a significativement réduit les procédures, en donnant des pouvoirs de dérogations locales aux préfets, pour retrouver un niveau administratif semblable à celui de pays européens, ne sont pas suffisantes, car « en comparaison avec nos principaux concurrents, les délais d’implantation d’une activité industrielle en France sont toujours beaucoup plus longs. Cela ne touche pas que l’industrie, mais nos infrastructures de façon générale » ([145]).

Plus que les procédures administratives, la France reste victime de sa réputation de pays sur-réglementé, même si les exemples précis présentés par les personnes auditionnées restent d’ampleur limitée.

II. Des arbitrages et des positionnements des acteurs Économiques peu propices au maintien ou au dÉveloppement de l’activitÉ industrielle

Selon M. Matthieu Crozet, professeur d’économie à l’université Paris-Saclay, la désindustrialisation, « c’est-à-dire la décroissance de la contribution de l’industrie à la production de richesse nationale, est […] un phénomène continu et visible partout, même si l’intensité peut varier ».([146]) Cette observation conduit à relativiser l’importance du phénomène de désindustrialisation, qui n’est pas uniquement un tropisme français, même si les industriels français ont pu davantage jouer la carte de la désindustrialisation en comparaison avec leurs homologues européens et ceci, notamment pour des raisons souvent socio-culturelles.

En outre, toujours selon M. Matthieu Crozet, aujourd’hui la frontière entre industrie et services est souvent floue « dans la mesure où une partie du secteur tertiaire correspond à des services autrefois intégrés à des usines et qui ont été externalisés. Je pense par exemple à la maintenance, qui est fréquemment externalisée à l’heure actuelle. Inversement, de nombreuses entreprises industrielles vendent des services voire y consacrent toute leur activité. Amazon est considérée comme une entreprise de services mais son organisation est profondément industrialisée : transport, gestion des flux, approvisionnement en énergie des fermes de serveurs, etc » ([147]).

Poser la question de la désindustrialisation peut donc s’entendre dans une acception relativement large, celle de la perte d’entreprises créant de la richesse sur un territoire donné, entreprises qui contribuent à l’activité et à l’aménagement de ce territoire.

À ce titre, force est de constater que la désindustrialisation en France est particulièrement marquée. Ainsi, selon les chiffres présentés par M. Pierre-André Buigues, professeur à la Toulouse Business School, malgré une augmentation du poids de l’industrie dans le PIB à l’échelle de l’Union européenne, qui « passe de 19 % en 2000 à 19,7 % en 2019 », on observe une disparité au sein de l’Union européenne : « la France est parmi les pays où ce taux est le plus faible (13,5 % en 2019) et les pays d’Europe de l’Est (Tchéquie, Slovaquie, Pologne, Hongrie, Roumanie) affichent les taux les plus élevés »([148]).

Pour lui, entre 2000 et 2019, le « centre de gravité de l’industrie européenne s’est donc décalé vers l’est. Le taux d’augmentation [de la production industrielle] atteint 350 % en Slovaquie, 300 % en Pologne et 200 % en Hongrie » ([149]).

France Stratégie, dans son rapport, Les politiques industrielles en France. Evolutions et comparaisons internationales, remis à l’Assemblée nationale, en novembre 2020, établit un constat similaire([150]). Comme l’a rappelé M. Philippe Frocrain, l’un des auteurs du rapport, « la France est le pays du groupe des sept (G7) le plus désindustrialisé, à égalité avec le Royaume-Uni »([151]).

A. Une inclinaison franÇaise pour la dÉlocalisation et une absence d’anticipation des ruptures transformant les filiÈres Économiques

Si la France affiche un taux de désindustrialisation supérieur à celui de ses voisins européens, même si le phénomène de désindustrialisation est consubstantiel à celui d’industrialisation, ce n’est qu’en partie dû à des facteurs exogènes désormais bien identifiés par les économistes, les acteurs industriels et les décideurs publics.

En effet, la désindustrialisation massive des pays industrialisés est un phénomène daté, qui apparaît dès le premier choc pétrolier de 1974, et s’accentue à la fin des années quatre-vingt-dix, avec l’apparition de la mondialisation des échanges. Pour autant, ce phénomène touche l’ensemble des pays industrialisés et ne suffit pas à expliquer l’écart en termes de désindustrialisation entre la France et les autres pays européens.

Néanmoins, des facteurs endogènes, tenant à la particularité de l’écosystème industriel français ainsi qu’au rapport socio-culturel que les Français entretiennent avec l’industrie et le monde industriel, peuvent expliquer cette spécificité française, le choix de désindustrialiser reposant principalement sur des choix stratégiques erronés opérés par les entreprises françaises et les pouvoirs publics, à partir de l’an 2000.

La désindustrialisation s’est ainsi traduite en France par une importante délocalisation des usines de production, ce qui n’a pas été sans conséquences sur l’emploi et les territoires.

Comme l’a rappelé Mme Agnès Pannier-Runacher, ministre déléguée auprès du ministre de l’Économie, des finances et de la relance, chargée de l’Industrie ([152]) : « En vingt ans, plus d’un million d’emplois industriels nets ont été détruits : des pans entiers de notre industrie ont été délocalisés et des territoires se sont retrouvés abandonnés. Au début des années 2000, près de 70 000 emplois nets disparaissaient chaque année. Entre 2010 et 2017, la France a perdu en moyenne, chaque année, 28 000 emplois industriels nets ».

Quant à M. Arnaud Montebourg, ancien ministre de l’Économie, du redressement productif et du numérique, il n’a pas hésité à employer le terme « d’hémorragie » ([153]) pour qualifier l’ampleur du phénomène de délocalisation et fermetures d’usines lorsqu’il était aux responsabilités.

1. Des causes exogènes : une concurrence exacerbée sur la scène internationale priorisant la compétitivité prix et les délocalisations

Parmi les causes exogènes bien identifiées par l’ensemble de la communauté des économistes se trouve, outre la mondialisation des échanges, la financiarisation de l’économie qui accentue le phénomène de désindustrialisation en priorisant la compétitivité prix sur la compétitivité hors-prix.

L’émergence de capacités industrielles en Asie, notamment, a amplifié également le phénomène de délocalisations des entreprises vers un marché où le prix du facteur travail est le moins cher.

En outre, au sein de l’Union européenne, la création de l’euro ne permet plus, dans une Europe qui n’est pas une zone monétaire optimale, d’utiliser l’arme de change pour jouer sur la compétitivité prix, élément largement sous-estimé par les décideurs publics, et qui explique que la délocalisation des facteurs de production ait pu se faire en partie vers l’Est de l’Europe, dans des pays, où le prix du facteur de travail, à qualification égale, était largement inférieur à celui du marché français du travail.

M. Philippe Portier, secrétaire national de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) a ainsi précisé devant la commission d’enquête que la financiarisation de l’économie avait conduit à des choix de court terme qui s’étaient traduits par des délocalisations. Or, « les délocalisations sont responsables d’au moins un tiers de la baisse des emplois dans l’industrie »([154]).

En effet, pour lui, « La compétitivité n’est abordée, notamment par les dirigeants et organisations patronales, que par la dimension des coûts. Les demandes de baisse d’impôts et de charges ont été régulières ces dernières années. Elles n’ont pourtant pas enrayé le phénomène de baisse de l’industrie dans notre pays » ([155]).

Pour M. Emmanuel Jessua, directeur des études au sein de Rexecode, le constat est similaire. Ainsi, « il semble par ailleurs que les grands groupes aient eu tendance à produire au niveau des marchés de destination plutôt que sur le territoire français. La divergence de la dynamique du coût du travail a pu inciter ces grands groupes à délocaliser et à produire à proximité des marchés de destination et à moindre coût » ([156]).

M. Philippe Frocrain, co-auteur du rapport de France Stratégie précité, observe ainsi que la perte d’emplois industriels en France due aux délocalisations s’est traduite pour les multinationales par des créations d’emplois dans leurs filiales à l’étranger : « Dès lors, les multinationales ont en partie compensé cette augmentation des coûts de production par des délocalisations à l’étranger. En effet, pour cent emplois industriels sur le sol français, on compte en moyenne soixante-deux emplois industriels dans les filiales à l’étranger (versus cinquante-deux au Royaume-Uni, trente-huit en Allemagne et vingt-six en Italie) » ([157]).

2. Des causes endogènes : les choix stratégiques erronés faits par les entreprises et les pouvoirs publics

a. Une responsabilité partagée par les entreprises et les pouvoirs publics

Pour M. Eric Besson, ancien député, ancien ministre chargé de l’industrie, de l’énergie et de l’économie numérique, président de Sicpa Maroc, les responsabilités sont partagées : « Qui en est responsable ? Pour partie personne. Pour partie tout le monde. […], ce déclin résulte tant des pouvoirs publics que des entreprises et du secteur bancaire, ainsi que des acteurs de la vie sociale. Nous sommes tous responsables, qu’il s’agisse des prélèvements obligatoires, des insuffisances de notre système de formation, des choix stratégiques des entreprises, du retard de notre adaptation à la révolution numérique, du manque de solidarité interentreprises (sachant que les logiques de « grappes » et de « chaîne de PME » étaient déjà évoquées dans les années 1970, respectivement en Italie et en Allemagne). Nous sommes également tous responsables de nos difficultés à orienter l’épargne et le financement vers l’industrie ou des carences de notre dialogue social » ([158]).

Ce constat posé est développé par plusieurs personnes auditionnées par la commission d’enquête.

Selon M. Eric Besson, la solidarité interentreprises en Allemagne n’a jamais fait défaut, alors qu’il a fallu inventer, en France, les filières et les contrats de filière pour permettre aux entreprises de coopérer. Cela s’est traduit par des choix stratégiques opérés par les entreprises, en grande partie dirimant : « La responsabilité des entreprises résulte également de l’incapacité des organisations syndicales patronales et salariées à s’accorder. Les entreprises sont aussi responsables de plusieurs mauvais choix stratégiques – bien qu’il soit aisé de juger a posteriori. Ainsi, la politique de désengagement de certains secteurs s’est avérée une erreur stratégique fondamentale lorsque de nouveaux acteurs sont apparus sur la scène internationale » ([159]).

Mme Anaïs Voy-Gillis, chercheuse associée au centre de recherche sur les économies et sociétés des arts et des techniques de l’Université de Haute Alsace, et consultante, fait un constat similaire. Pour elle, ces erreurs stratégiques reposent essentiellement sur les choix stratégiques erronés opérés par les entreprises. Ainsi, « tous les pays n’ont pas réagi de la même manière. L’Allemagne a par exemple mis en place le plan Industrie 4.0, qui avait pour but de répondre à ces nouvelles menaces » ([160]).

M. Vincent Vicard, responsable du programme Analyse du commerce international au Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII), souligne également le rôle particulier joué par les multinationales françaises, notamment dans le secteur automobile, qui contrairement à leurs homologues allemandes ont préféré délocaliser : « Les constructeurs automobiles français font assembler leurs véhicules à l’étranger pour ensuite les importer et les vendre en France. […] Nous n’avons pas vu de maintien d’emplois dans l’industrie automobile même lorsque l’État était actionnaire » ([161]).

Le rapport de France Stratégie ([162]) rappelle également que les choix opérés par la puissance publique, augmentation des coûts des impôts de production, de l’impôt sur les sociétés, ainsi que choix d’une politique de demande au moment où l’Allemagne choisissait une politique d’offre ont conduit à cet écart de compétitivité prix entre pays européens, ce qui a accentué les délocalisations, notamment à l’Est de l’Europe où le coût du travail était moins cher.

Outre ces choix stratégiques erronés opérés essentiellement par les grands groupes, une certaine idéologie n’a pas permis d’anticiper les ruptures technologiques qui auraient nécessité de garder un terreau industriel, sur lequel fructifie l’innovation. Un consensus est apparu sur cette question lors de l’ensemble des auditions : la disparition du tissu industriel a conduit à la perte de la R&D qui lui était associée.

b. Une politique conceptuellement erronée : le rêve d’une France « sans usine »

Le 26 juin 2001, lors d’un colloque à Londres, Serge Tchuruk, président – directeur général d’Alcatel de l’époque, déclare : « Nous souhaitons être très bientôt une entreprise sans usine ». Il donne ainsi le coup d’envoi à la cession ou à la fermeture de la majorité des 120 usines de son groupe. Cette stratégie du « fabless », consistant pour les entreprises à se concentrer sur la conception des produits tout en déléguant leur fabrication à des sous-traitants, s’est avérée être une utopie coûteuse en termes de perte d’emplois et de souveraineté.

M. Alain Sainsot, président de GTP-Bioways, a rappelé qu’il « avait eu l’occasion d’affirmer que la France était « fâchée » avec ses usines. Lorsque j’étais étudiant en pharmacie, certains intervenants me conseillaient de me diriger vers le marketing ou la vente plutôt que vers la production industrielle, presque régressive car nous traversions alors la grande époque du fabless » ([163]).

Mme Nadine Levratto, directrice d’EconomiX, directrice de recherche au CNRS, chargée d’enseignements à l’université de Paris-Nanterre et à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne, a dénoncé un choix assumé de renoncement à l’économie productive : « Pendant des années, une désindustrialisation triomphante a été menée, chacun se rappelle des propos de Serge Tchuruk qui se réjouissait de voir une France sans usine et des usines sans salariés. Plusieurs rapports, y compris parlementaires, jugeaient que le recul de l’industrie représentait l’entrée dans la modernisation, et que de même que la révolution industrielle avait causé le retard de l’agriculture, l’avenir résidait dans la tertiarisation et la dématérialisation de l’économie » ([164]).

Le choix de la rentabilité à court terme a primé sur l’investissement sans tenir compte du fait que la délocalisation conduirait à des pertes en termes d’innovation et notamment dans la capacité des usines à créer de l’innovation de rupture.

Non seulement la spécialisation attendue entre des pays développés concepteurs en termes de R&D et des pays en voie de développement dont la Chine, ateliers du monde, n’a pas eu lieu, mais la délocalisation a conduit à une montée en gamme de ces mêmes pays en voie de développement et à un déclassement relatif des pays industrialisés.

Mme Nadine Levratto, directrice d’EconomiX, a rappelé que « des économistes comme Jean-Hervé Lorenzi en 2004 puis le rapport Gallois de 2012 après la crise financière de 2009 ont remis la question de la désindustrialisation au centre des enjeux de la puissance publique. Une partie des services, notamment ceux à forte intensité en connaissance, sont extrêmement dépendants de l’industrie. Il était illusoire de croire que l’Europe et la France pourraient garder l’amont et l’aval des filières de la production, de la recherche et développement (R&D) et du marketing et délocaliser le reste. Les pays où nous avons délocalisé, la Chine en tête, ont très bien su s’approprier le segment amont de la filière.» ([165]).

M. Christophe Beaux, directeur général du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), a également précisé que la stratégie de Lisbonne telle que définie par l’Union européenne au début des années 2000 avait conduit à une impasse : « Les activités à faible valeur ajoutée devaient s’installer dans des pays à bas coût de production qui devenaient les fournisseurs et sous-traitants de l’industrie française et européenne. Parallèlement, l’industrie française et européenne devait se réserver les productions à forte valeur ajoutée. Or la Chine ne fabrique plus uniquement des t-shirts, elle produit également des avions et des satellites. Parallèlement, les employés du secteur de la chaussure ne sont pas pour autant devenus des ingénieurs électronucléaires. Un découplage s’est effectué entre une stratégie qui se voulait haut de gamme et applicable à l’ensemble des forces de travail européennes, mais la différenciation ne s’est pas déroulée comme prévu » ([166]).

M. Luc Chatel, ancien secrétaire d’État chargé de l’industrie et de la consommation, président de la Plateforme de la filière automobile, fait un constat similaire : « La France a longtemps distingué entre la recherche fondamentale, la recherche appliquée et la production. Or les trois dimensions sont imbriquées et obtenir des avancées rapides demande de les conjuguer. Disposer d’un site de production au Maroc impose d’y avoir également une partie de R&D directement reliée à celui-ci. Par ailleurs, la France n’a plus cet attrait supplémentaire pour attirer la R&D par rapport aux autres pays. D’une part, parce que les ingénieurs étrangers ont un haut niveau de qualité et d’autre part, parce que leur coût est moindre que celui des ingénieurs français. Les nouveaux modes de production et les écarts de compétitivité font peser un risque de localiser de la R&D dans d’autres pays, indépendamment de la seule volonté des constructeurs » ([167]).

M. François Bayrou, Haut-commissaire au Plan, l’a particulièrement souligné. « C’est une loi à laquelle on ne pense jamais assez : la perte de la production d’un produit ne signifie pas seulement la perte d’emplois et de bénéfices au présent ; elle représente surtout une perte pour l’avenir. Cela signifie que la recherche et développement (R&D) n’est plus menée dans le secteur en question ; que l’on ne travaille plus sur le design et le développement du produit. Et, progressivement, on se retrouve exclu de l’avenir d’un secteur de production, des potentiels que comporte l’évolution d’un produit » ([168]).

M. Christophe Beaux a également mis en exergue les conséquences délétères de n’avoir pris en considération dans les choix opérés que la compétitivité prix, car elle n’est pas sans conséquences sur la compétitivité hors-prix. Ainsi, « il existe un cercle vicieux entre la compétitivité prix et la compétitivité hors-prix par le biais des marges. Dès lors que nos prix ne sont pas satisfaisants, les marges sont restreintes. Or ceci constitue un frein évident à l’investissement. Ainsi entre 2003 et 2015, les investissements en machines-outils en France ont baissé de 21 % quand ils ont augmenté de près de 20 % en Allemagne. L’écart se creuse entre les appareils productifs de ces deux pays » ([169]).

Mme Agnès Pannier-Runacher, ministre déléguée, a quant à elle rappelé que la délocalisation a des effets délétères, en termes de perte d’emplois, mais également sur la polarisation du marché du travail en France, les emplois industriels étant en général des emplois intermédiaires. Ainsi : « dans l’industrie, 5 % des salariés sont rémunérés au SMIC, contre 13 % dans le secteur privé en moyenne » ([170]).

Source : Auditions de la commission d’enquête.

3. Un facteur culturel : analyse comparée de deux écosystèmes industriels celui de la France et celui de l’Allemagne

Il ressort des auditions de la commission d’enquête qu’un certain nombre d’interlocuteurs n’ont pas hésité à mettre en évidence un facteur culturel pour expliquer l’ampleur du phénomène de délocalisation en France.

Outre une aversion au risque propre aux investisseurs institutionnels et aux entrepreneurs français, ce facteur culturel apparaît essentiellement lorsque l’on compare l’écosystème industriel allemand à l’écosystème industriel français et explique en partie la préférence pour la délocalisation à celle pour l’investissement dans un territoire. Mais elle explique également le succès allemand en matière industrielle ainsi que l’écart de production entre les deux pays aujourd’hui.

a. Une aversion culturelle au risque propre à la France

Concernant l’aversion au risque, M. Alexandre Saubot, directeur général d’Haulotte Group, président de France industrie, vice-président du Conseil national de l’industrie, n’a pas hésité à reconnaître que, par le passé, l’industriel avait pu avoir un comportement « conservateur » ([173]). Cette aversion au risque se traduit notamment par une difficulté culturelle à penser et accompagner l’innovation.

Même si pour lui il faut conjuguer ce comportement au passé, pour M. Gilles de Margerie, commissaire général de France Stratégie, il est toujours prégnant. En effet, « notre pays aime le succès, déteste l’échec et n’aime pas beaucoup le risque. En France, l’échec est coupable. Dans les grands pays du capital-développement, un échec ne prive pas d’une possibilité de financement d’un nouveau projet enthousiasmant. La France affiche une attitude timorée vis-à-vis des risques et la capacité de prise de risques des personnes publiques est extrêmement limitée. Dès lors, il serait vain d’imaginer que nous serons capables d’imiter l’Agence pour les projets de recherche avancée de défense – Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) américaine. La DARPA agit dans un domaine où elle peut engager des tickets considérables et échouer sans en être blâmée. Elle sera toujours accompagnée d’investisseurs privés qui auront investi dix fois la mise – ce que nous n’avons pas non plus en France –, auront perdu leur investissement, et tout le monde considérera que le défi méritait d’être relevé. En France, ce ne serait pas possible » ([174]).

À cela pourrait s’ajouter une préférence pour le court terme. Une étude ([175]) a montré que les pays disposant « collectivement » d’une vision partagée à long terme disposeraient d’un PIB par tête plus élevé. Ils se différencieraient des autres par une vision et une réflexion prospective qui les conduit souvent à encourager et accompagner l’investissement du secteur privé dans l’innovation et les secteurs stratégiques. L’Allemagne est ainsi classée comme première puissance selon ce critère de vision et d’orientation de long terme, et la France est classée cinquième ([176]).

Il est ainsi possible que la France dispose d’une difficulté propre à penser l’innovation de rupture, l’avancée qui va révolutionner tout un marché et rebattre durablement les cartes entre ses acteurs.

La situation d’ArianeGroup, soumise à une concurrence renouvelée de la part d’un nouveau secteur privé du lancement spatial aux États-Unis, et qui n’a pas anticipé la demande de mise en orbite de constellations de petits satellites et l’arrivée de lanceurs réutilisables à bas coût, pourrait être emblématique.

M. Rémi Lallement, co-auteur du rapport de France Stratégie, a également mis en exergue la frilosité des décideurs publics en termes de marché public, ce qui explique pour lui le retard français en matière d’innovation. Pour lui, « les freins semblent davantage relever du cadre mental de ceux qui passent les marchés publics et de leur capacité à prendre des risques. Il n’existe aucun frein à l’innovation à l’échelle européenne et nous nous heurtons probablement davantage à un problème d’acculturation des décideurs publics qui limitent leur capacité à prendre des risques et privilégient de facto une logique traditionnelle de moins-disant sur le plan des coûts » ([182]).

b. Un écosystème industriel différent pour des raisons culturelles et historiques

L’une des causes principales de la délocalisation industrielle en France pourrait reposer en partie sur un facteur culturel : la composition particulière de son écosystème industriel en comparaison avec celui de l’Allemagne. Cette thèse a été avancée comme une cause explicative par la plupart des personnes auditionnées par la commission d’enquête.

Il y a une dimension structurelle entre les deux pays, observables par la part de l’emploi dans l’industrie depuis 30 ans.

Évolution de la Part des emplois dans l’industrie manufacturiÈre

Source : Observatoire des territoires, L’industrie dans les territoires français : après l’érosion, quel rebond ? Fiche d’analyse de l’Observatoire des territoires 2018, https://www.observatoire-des-territoires.gouv.fr/kiosque/2018-fiche-industrie-lindustrie-dans-les-territoires-francais-apres-lerosion-quel-rebond

M. Gille de Margerie, commissaire général de France Stratégie, a notamment souligné devant la commission d’enquête, notamment à propos de l’industrie automobile, que la France avait un écosystème particulier, composé essentiellement de grands groupes opérants par définition à l’international et que cette structure particulière explique l’importance de la délocalisation par rapport au tissu industriel italien et allemand, davantage composés de petites et moyennes entreprises (PME) et d’entreprises de taille intermédiaires (ETI) qui n’ont pas par définition, vocation à créer de l’emploi à l’étranger ou dans leurs filiales. Ainsi, « La France est donc un des pays européens qui a le plus délocalisé. Une des raisons réside dans le fait que la France compte de grands groupes très internationaux dont la vocation consiste à créer des emplois hors de France. Les économies allemande et italienne reposent sur des entreprises moyennes qui se délocalisent beaucoup moins parce qu’elles ne disposent pas d’une profondeur suffisante de ressources humaines et de cadres expatriables. La structure industrielle de la France, portée par de très grands groupes, n’a pas favorisé le maintien de l’emploi industriel en France » ([183]).

M. Jean-Michel Pourteau, représentant au sein du comité stratégique de filière mines et métallurgie (CFE-CGC), fait un constat similaire : « L’écosystème industriel en France est particulier, car il regroupe de grands groupes mondialisés et un tissu de PME et de TPE (très petites entreprises) qui concentrent la majorité des emplois, notamment 90 % des emplois dans la métallurgie. Pourtant, ce sont les grands groupes qui imposent leurs vues » ([184]).

Pour M. Xavier Ragot, professeur d’économie à l’Institut d’études politiques de Paris, président de l’Observatoire des conjonctures économiques (OFCE), ce déséquilibre, et surtout la quasi absence d’ETI, est un facteur explicatif d’une désindustrialisation conduisant à des délocalisations : « nous sommes dotés de très grands groupes, de petites et moyennes entreprises (PME), mais quasiment pas d’entreprises de taille intermédiaire (ETI), ces dernières étant la force du Mittelstand allemand – les entreprises détenues par des actionnaires familiaux avec un long horizon d’investissement. Le tissu industriel du nord de l’Italie est également très fort, avec de PME fonctionnant en interaction, de manière efficace » ([185]).

La force de l’Allemagne réside ainsi dans un écosystème industriel différent, ce qui explique qu’elle n’est pas eue à souffrir de la délocalisation. Selon M. Christophe Beaux, directeur général du MEDEF, « En premier lieu, nous manquons d’un véritable Mittelstand français. Nous disposons en France de 6 000 ETI, alors qu’il en existe 13 000 en Allemagne et 10 000 en Italie et au Royaume-Uni. […] Le Mittelstand permet un ancrage local des entreprises et une transmission familiale ou une organisation de la transmission du capital qui font défaut dans l’organisation française » ([186]).

Cet argument est souvent avancé, mais empiriquement peu justifié en raison des difficultés à définir statistiquement le Mittelstand. En Allemagne, le terme de Mittelstand est une notion courante pour désigner tant l’artisan que l’entreprise de plus de 1 000 salariés. La définition du Mittelstand repose sur des critères avant tout qualitatifs : l’autonomie juridique et commerciale des entités juridiques indépendantes que sont les PME allemandes, et le mode de gouvernance orienté sur le long terme qu’induit la situation patrimoniale d’entreprises généralement familiales. Ce mode de gouvernance est considéré comme nettement plus durable qu’une stratégie visant une rentabilité sur le court terme plus commune dans les grandes sociétés par actions. Le Mittelstand renvoie à l’idée d’entreprises familiales, indépendantes avec un attachement fort à leur territoire et une inscription dans la durée : il s’agit donc une catégorie finalement plus culturelle que statistique ([187]).

Aussi chiffrer la prédominance du Mittelstand dans l’industrie allemande est malaisé. Il existe des données sur le statut juridique des entreprises, mais elles n’informent pas sur la structure patrimoniale ni sur l’influence des propriétaires sur la gouvernance des entreprises. Quoi qu’il en soit, la part des sociétés par actions (y compris celles qui ne sont pas cotées en bourse) parmi toutes les entreprises industrielles s’élevait à 15 % en Allemagne en 2009 – autant qu’en France. Mais il n’est pas possible de savoir combien d’entre elles sont pilotées par un entrepreneur possédant une part déterminante de leur capital et disposant d’une influence décisive sur leur stratégie opérationnelle ([188]).

Par ailleurs, la force de l’industrie française, les grands groupes, « sur les 500 plus grande fortunes mondiales, 31 sont des grands groupes sur le territoire français » est également sa faiblesse puisqu’ils ne réalisent que 15 à 20 % de leur chiffre d’affaires sur le sol français. Ainsi « leur tropisme en termes d’investissement ou d’effort managérial est tourné vers la chaîne de valeur où qu’elle se trouve, y compris en dehors du territoire français. Leur stratégie est mondiale. La place de la France a tendance à être minoritaire dans leur activité » ([189]).

M. Christophe Beaux soulève le caractère historique et culturel de cette différence, qui pourrait néanmoins être remise en cause par les conséquences de la crise due à la Covid-19 – les Français semblant aujourd’hui avoir plus d’appétence pour la périphérie que pour les tours de la Défense – ce qui reste encore à confirmer. Ainsi pour lui, « historiquement, notre pays a toujours été très centralisé. Il est logique que les ETI soient plus nombreuses dans un pays fédéral tel que l’Allemagne, ou de nature plus polycentrique comme l’Italie. Cette forte dichotomie entre des petites entreprises sous-traitantes de grands groupes s’explique aisément dans notre pays jacobin. Cette mise en réseau d’ETI plus familiales, de taille moyenne et plus stables dans le long terme se retrouve plus aisément dans des pays polycentriques comme l’Allemagne et l’Italie. Il s’agit également d’un aspect culturel : ainsi, nos jeunes diplômés ont une faible appétence pour l’industrie. Les étudiants rêvent davantage des tours de la Défense que des usines à Valenciennes » ([190]).

M. Mathieu Plane, directeur-adjoint du département analyses et prévisions de l’OFCE, porte une analyse similaire à propos des choix opérés par les grands groupes. Il observe, en effet, « sur la même période 2000-2010, […] une forte augmentation des investissements directs français à l’étranger. Les fonctions de conception et de recherche ont tendance à être maintenues en France mais la production est ailleurs, souvent rapprochées de leurs marchés finaux, puis les dividendes sont rapatriés. Et on remarque qu’au fur et à mesure que la balance commerciale se dégrade, ces revenus versés de l’étranger ont tendance à augmenter. Cela ne veut pas dire que nous ne sommes pas compétitifs, et on a eu la naissance de champions internationaux. Quelle est leur contribution à l’économie française et à l’industrie ? » ([191]).

Pour M. Édouard Martin, ancien délégué syndical CFDT d’ArcelorMittal Florange, cette prégnance des grands groupes dans l’écosystème industriel, a des conséquences indéniables sur l’investissement dans le tissu industriel. Contrairement aux Länder qui sont souvent actionnaires d’entreprises stratégiques, les grands groupes, en tant que multinationales privilégie les dividendes à l’investissement dans les entreprises, qu’il s’agisse de la formation professionnelle ou des outils de production. Selon lui, « lorsqu’une entreprise allemande fait des bénéfices, elle en réinvestit en moyenne 80 % et en distribue 20 % aux actionnaires. En France, c’est l’inverse. Je pense que c’est l’une des causes du recul de notre industrie » ([192]).

Et de conclure néanmoins sur une note positive, le fait que la crise actuelle a fait comprendre la nécessité de réhabiliter l’industrie : « cette crise pourrait finalement avoir comme vertu de faire prendre conscience aux grands patrons de l’industrie qu’il n’est plus possible de marcher sur la tête. Nous avons plutôt intérêt à consolider les bases industrielles indispensables » ([193]).

S’il ne s’agit pas de dénoncer les grands groupes en eux-mêmes, il apparaît donc que l’importance des grands groupes industriels dans notre appareil productif a pu conduire à un recours plus massif à la délocalisation.

Aussi un enjeu serait pour la France de construire un Mittelstand français d’ETI, à côté des grands groupes industriels, pour lequel l’ancrage territorial garantira un choix pérenne de son implantation.

La question de la gouvernance des entreprises et des conditions de leur financement se trouve donc être un préalable pour y parvenir.

c. Une culture de la négociation inexistante en France qui repose sur un manque de représentation des syndicats

Le succès industriel allemand repose aussi sur la présence de syndicats de salariés mobilisés qui, en termes de gouvernance, participent à une forme de co-gestion des entreprises. Le faible taux de syndicalisation en France ne permet pas à ce jour de dupliquer le modèle.

Xavier Ragot, explique ainsi le succès allemand qui fait, selon lui, de l’Allemagne la première puissance industrielle mondiale. Ainsi, « le pays industriel le plus puissant au monde n’est pas la Chine, ce ne sont pas les États-Unis, mais l’Allemagne, notre voisin. Toute la politique économique allemande est orientée vers l’industrie : le prix de l’énergie – inférieurs à ceux payés par les consommateurs allemands –, la formation qui est fortement orientée vers les filières industrielles, la fiscalité, l’exportation comme moteur de la croissance. Ils ont réussi à faire cela malgré un coût social, qui a été accepté, compte tenu du modèle de cogestion » ([194]).

Sans copier l’Allemagne, les raisons tenant à la différence d’écosystème étant essentiellement culturelles et historiques, centralisation française versus système fédéraliste, culture de la négociation versus culture de la polarisation, pour ne reprendre que quelques différences parlantes, accroître la représentation des salariés dans la gouvernance des entreprises demeure néanmoins une piste que le rapporteur entend explorer.

B. Des conditions de financement perfectibles, en particulier aux stades les plus critiques du dÉveloppement des entreprises innovantes

1. Une diversité de financements susceptibles de couvrir les besoins dans leur globalité dont l’accès demeure tributaire d’une appréciation du risque parfois restrictive

À leur création, les start-ups connaissent une première année florissante, épaulées par un système français solide favorisant le financement des jeunes entrepreneurs. En revanche, dès le début de leur deuxième année et jusqu’à leur troisième anniversaire environ, ces jeunes pousses font face à de sérieuses carences en termes de financements disponibles au moment même où elles auraient besoin de capital pour accélérer leur développement commercial.

Si elles ne sont pas dotées d’un capital solide à la création, on constate de nombreux abandons sur cette période, illustrés par un taux de défaillance des entreprises de croissance. La probabilité de défaillance atteint son maximum à l’âge de deux ans. On note ainsi que, même si le volume des levées de fonds est raisonnablement maintenu sur la période, la valeur des capitaux engagés est bien moindre : on passe en effet de 2,5 millions d’euros levés entre un et trois ans d’existence à près de 8.2 millions d’euros pour les entreprises de plus de trois ans en moyenne.

Il ressort des auditions de la commission d’enquête que le problème n’est pas l’accès au crédit – tout au moins pour les entreprises déjà assises, la question est autre pour les start-ups qui souffrent de difficultés dans l’accès au financement à l’amorçage, puis dans la phase de développement souvent appelée « vallée de la mort » – mais plutôt la question d’un financement pérenne qui ne repose pas sur une demande de rentabilité à court-terme avec les effets pervers que cela peut induire.

a. L’absence de mode de financement pérenne : les effets pervers du leverage buy-out (LBO).

La spécialisation de la place financière de Paris sur des structures comme la banque d’affaires ou le rachat avec effet de levier, leveraged buy-out (LBO), qui permet d’augmenter la rentabilité des groupes industriels, induit comme effet pervers principal, une demande de rentabilité accrue sur le court terme pour rembourser la dette liée à l’achat, rentabilité difficilement compatible avec le besoin d’investissement des entreprises sur un temps long.

Pour M. François Geerolf, « quand on demande à un groupe industriel de réaliser des performances de 15 %, il ne peut travailler sur le long terme. La structure actionnariale en France conduit à une vision à court terme à l’anglo-saxonne » ([195]). Mme Nadine Levratto porte un constat similaire : « les LBO en cascade ont tendance à épuiser les entreprises puisque la cible doit rembourser l’acquéreur, ce qui ne favorise pas l’investissement à long terme des entreprises » ([196]). La France avait une structure de financement similaire à celle existant en Allemagne – à savoir une forme de capitalisme familial, qui par définition nécessite des investissements sur le long terme, or un tournant s’est opéré dans les années quatre-vingt, avec la financiarisation de l’économie française. Ainsi, « la France […] s’est mise à ressembler à la Grande-Bretagne. Cette bifurcation très marquée au moment de la financiarisation de l’économie française se poursuit aujourd’hui avec l’arrivée d’une partie de la City de Londres à Paris » ([197]).

M. Alexandre Saubot porte une analyse identique mais néanmoins plus nuancée. « Pendant de nombreuses années, seule la fiscalité de la dette était plus avantageuse que nos grands voisins. Ce constat a généré une propension à disposer de fonds financés par la dette, tels que les rachats à effet de levier ou Leverage Buy Out (LBO), qui étaient devenus en France, l’un des grands acteurs de la gestion de la transmission et du développement » ([198]). Pour autant, « si le LBO n’avait pas existé, la situation aurait été pire encore. Il a pris la place qui fut la sienne parce qu’il était compatible avec l’ensemble des règles imposées à notre environnement. Néanmoins, plus l’industriel est financé à travers le capitalisme familial ou un actionnariat de très long terme, plus il a de chances de réussir » ([199]).

C’est donc bien la structure du tissu industriel qui rend les entreprises à recourir à l’endettement ou au LBO plutôt qu’à un développement de leurs fonds propres par le recours à des investisseurs de long terme.

b. Un manque de fonds propres des petites et moyennes entreprises (PME), une question controversée

Corollaire de la financiarisation de l’économie, les PME souffrirait d’un manque de fonds propres empêchant leur développement. C’est ce qu’affirme Mme Nadia Salhi de la CGT : « Les PME, TPE et ETI ont la caractéristique de manquer de fonds propres. Elles ne disposent pas des moyens de progresser en innovation et en R&D et souffrent de difficultés à exporter, à transmettre les entreprises lors du départ du fondateur et à capter les bonnes compétences qui sont absorbées par les autres groupes » ([200]).

M. Xavier Ragot ne partage pas ce constat, pour lui « globalement les entreprises françaises ont un fort accès au crédit, si bien que leur taux d’endettement figure parmi les plus élevés. Nos PME sont assez fortement endettées mais leur taux d’accidents de crédit est parmi les plus faibles en Europe. Je suis donc relativement dubitatif par rapport au discours selon lequel les entreprises industrielles manqueraient structurellement de sources de financement » ([201]). Ce que confirme, M. Christophe Beaux, directeur général du mouvement des entreprises de France, « nous n’observons aucune difficulté de financement, ni dans les crédits d’investissement ni dans les crédits de trésorerie. Qu’il s’agisse de maturités courtes ou longues, l’irrigation des entreprises françaises est positive. Indépendamment du PGE et de la distorsion à court terme liée à la crise, l’accès à la ressource financière demeure correct. La véritable tension dans les entreprises concerne les délais de paiement interentreprises et les phénomènes de rapport de force entre donneur d’ordre et sous-traitant. La relation du financement de bas de bilan avec les financeurs demeure fluide. On peut regretter qu’elle ne soit que bancaire. Contrairement à d’autres économies, ce financement demeure intermédié par le secteur bancaire et est moins tourné vers des financements directs tels que la bourse ou des investisseurs de fonds » ([202]).

Pour M. Xavier Ragot, la cause d’une absence de culture du capital risque pour expliquer le moindre développement des PME, en France, serait largement exagérée : « Cela fait une dizaine d’années que l’on dit qu’il manque dix milliards de fonds propres aux PME. Quand on interroge les investisseurs ils disent que le problème c’est Bpifrance (la Banque publique d’investissement), quand on interroge la BPI, ils parlent de l’absence en France de culture de l’investissement. Donc tout le monde se renvoie la balle » ([203]).

En Allemagne, on peut constater que les banques régionales jouent un rôle important dans le financement des entreprises mais sont également des actionnaires actifs. De plus, les liens entre les entreprises d’un même bassin d’emplois sont importants, ce qui stabilise globalement le système productif : par exemple à Stuttgart, les familles actionnaires de référence de Porsche ou de Mercedes se retrouvent dans les conseils d’administration des sous-traitants de ces groupes automobiles.

2. L’appui décisif des mécanismes de soutien public au financement des entreprises industrielles : le rôle de la Banque d’investissement publique (Bpifrance).

La Banque publique d’investissement (Bpifrance) apparaît comme un acteur incontournable – avec 42 milliards d’actifs de gestion – en termes de financement des PME, ETI ou de start-ups. Néanmoins, si son rôle paraît utile et incontesté, un meilleur ciblage de ses interventions et un meilleur accès à son guichet de financement serait souhaitable.

a. Le financement prioritaire des PME, ETI, et start-ups

L’action de Bpifrance vise à accompagner les entreprises, à toutes les étapes de leur développement qu’il s’agisse de transition écologique et énergétique, d’innovation ou de développement à l’international. Les principaux leviers d’actions mobilisés sont financiers (accompagnement en crédit, en garantie, en aide à l’innovation, en fonds propres) – « sa doctrine d’investissement mise en œuvre lors de sa création en 2012 par le Parlement l’amène à intervenir pour développer les fonds propres des entreprises en partenariat avec d’autres acteurs financiers » ([204]), – et relatif à la formation des entrepreneurs. Néanmoins Bpifrance cible dans son action certaines entreprises start-ups, TPE, PME et ETI, et se positionne dans la croissance durable de leur activité.

Comme l’a rappelé M. Martin Vial, commissaire aux participations de l’État, directeur général de l’Agence des participations de l’État, l’action de Bpifrance concerne un profil d’entreprises particuliers : « La BPI a vocation à intervenir de préférence sur des ETI, des grosses PME, des entreprises industrielles plus petites et des PME à travers les fonds de fonds. Les doctrines de l’APE et de BPI ne se confondent donc pas. BPI a conservé des participations dans de grandes entreprises pour des raisons historiques. En effet, à sa création, un apport par le fonds stratégique d’investissement a doté BPI dans ses actifs de très grandes participations qui pourraient se réduire dans le futur » ([205]).

Concernant le financement, M. Nicolas Dufourcq, directeur général de Bpifrance, précise que BPI intervient « en tant qu’investisseur minoritaire aux côtés d’autres actionnaires familiaux, industriels ou financiers » ([206]) La doctrine de Bpifrance est simple : un actionnaire toujours minoritaire qui privilégie le long terme pour favoriser la consolidation des entreprises innovantes ou encore le passage à l’industrialisation, qui exige une forte intensité́ capitalistique. Comme l’explique M. Nicolas Dufourcq, « BpiFrance n’investit jamais si elle n’est pas présente dans les conseils d’administration, que l’entreprise concernée soit cotée ou non. Elle investit en outre pour de nombreuses années. Elle ne gère pas des actifs, mais des capitaux propres » ([207]).

b. Un succès indéniable malgré une prise de risque mitigée

L’action de BPI est saluée comme indispensable au soutien financiers des PME, ETI et jeunes pousses ou start-ups.

Pour Louis Gallois, c’est un succès, car « Bpifrance a créé un marché de l’innovation et du financement des jeunes pousses (start-ups). Bpifrance a animé les fonds d’investissement de sorte à soutenir le développement des start-ups en France et à assurer leur financement de façon de plus en plus efficace. Elle a créé un effet d’entraînement : quand Bpifrance rentre dans un fonds, d’autres investisseurs la rejoignent. En outre, Bpifrance tient un discours global très optimiste dont la France a besoin » ([208]). Les critiques, « quant à l’insuffisance de la prise de risques. Le taux de défaillance de ses prêts est d’ailleurs extrêmement faible, ce qui pourrait signifier qu’elle "ne prête qu’aux riches" » ([209]), lui semblent secondaires.

Pour Mme Florence Richardson, présidente de Femmes Business Angels, « Bpifrance est en effet une institution majeure pour le financement de nos start-ups que nous envient les autres pays. Néanmoins, certains financements sont soumis à des règles liées à la définition européenne d’une entreprise en difficulté. Or les start-ups sont souvent dans des ratios financiers difficiles et cumulent souvent des pertes avant de commencer à gagner de l’argent. Ces règles sont donc une limite pour nous » ([210]). Quant à M. Alain Pujol, consultant au sein d’APHC Consulting, co-président de France Angels, membre d’Angels Santé, il précise qu’il souhaiterait « travailler davantage avec Bpifrance sur des relais de financement. […] Nous souhaiterions discuter avec Bpifrance de la question des fonds secondaires, pour permettre aux premiers investisseurs de sortir et réinvestir dans d’autres start-ups » ([211]).

Consolider l’action de Bpifrance tout en autorisant une prise de risque plus grande ainsi que mieux cibler les interventions – en particulier au-delà de la phase d’amorçage des start-ups – est pour le rapporteur un préalable à une meilleure allocation du capital auprès des entreprises innovantes.

Une réflexion sur le périmètre d’action de Bpifrance, dont le portefeuille pourrait être élargi, dans un objectif de consolidation des jeunes entreprises, reste à mener.

3. Le financement de l’amorçage et le passage du capital risque au capital développement : des défis persistants au regard de l’abondance de l’épargne nationale

Le financement des start-ups est un enjeu en termes de financement de l’innovation. Les PIA y participent, tout comme Bpifrance et un acteur particulier, fondamental pour le financement de l’amorçage : les business angels ou « investisseurs providentiels » qui sont des personnes physiques qui investissent à titre individuel au capital d’une entreprise innovante, à un stade précoce de création ou en début d’activité (à « l’amorçage »), et mettent à disposition ses compétences, son expérience, ses réseaux relationnels et une partie de son temps pour accompagner un entrepreneur.

La difficulté majeure, apparue lors des auditions, est la question du passage de capital-risque au capital développement, passage que les créateurs de start-ups qualifient familièrement de « vallée de la mort ».

a. Le financement de l’amorçage, une particularité des business angels

Si les business angels sont un partenaire essentiel des start-ups pour financer l’amorçage, leur rôle n’est pourtant pas suffisant car le nombre de start-ups ayant besoin d’un financement est supérieur à celui des business Angels en capacité d’investir.

M. Alain Pujol a retracé la chaîne de financement des start-ups devant la commission d’enquête. « Les fonds de capital-risque reçoivent trois à quatre cents dossiers et en investissent une dizaine au plus. Par comparaison, nous investissons dans plus de sociétés. Cependant, sur cent dossiers reçus, nous en investissons cinq ou six. Ainsi, quand une start-up démarre, la probabilité qu’elle bénéficie de nos investissements est faible. Il faudrait 10 000 ou 20 000 business angels pour accompagner au mieux les start-ups. Les Business Angels doivent également savoir se retirer lorsque la société ne marche pas » ([212]).

Dans l’écosystème des start-ups, les business angels pallient le défaut de capital risque de la puissance publique. À titre d’exemple, si Bpifrance participent également à l’amorçage des start-ups, le montant minimal à réunir ou « ticket d’entrée » est trop élevé pour certaines start-ups.

Ainsi, si M. Benjamin Brehin, délégué général de France Angels, considère que le prêt investissement amorçage de Bpifrance très intéressant, « il nécessite que l’entrepreneur ait déjà levé 200 000 euros. Ce seuil peut limiter l’accès à ce prêt non dilutif qui s’avère très important pour un entrepreneur qui ouvre pour la première fois son capital. Les business angels sont les premiers investisseurs. Le ticket-type de tour de table se situe autour de 350 000 euros. Or certaines entreprises méritent d’être accompagnées sur des tours de table de 100 000 ou 150 000 euros et ne peuvent bénéficier de ce prêt » ([213]).

Selon M. Alain Pujol, « le tour de table peut rassembler dix à trente business angels qui co-investissent ensemble sur plusieurs tours, à hauteur de sommes variant de 300 000 euros à 2 millions d’euros » ([214]). D’après Mme Fabienne Berthet, membre d’Angels santé, le ticket moyen « est fixé assez librement par chaque réseau. Il est toutefois demandé de mobiliser au moins 10 000 euros par investissement. Les investissements peuvent être de 20 000 ou 30 000 euros par individu, et d’un montant inférieur pour les réseaux régionaux. Il s’agit de l’ordre de grandeur du risque d’investissement pris par chaque business angel » ([215]).

M. Alain Pujol a avancé le chiffre de « 50 millions d’euros investis par la communauté des business angels regroupés au sein de l’unique fédération française, France Angels. Nous fournissons un effet d’entraînement à ces jeunes entreprises à leur démarrage, qui représente la période de prise de risque la plus importante et qui nécessite par conséquent un accompagnement majeur. Cet effet d’entraînement est d’un pour trois : en effet, quand les business angels apportent 100 en capital, l’entreprise récupère par la suite 300 en capitaux. Nous entraînons à notre suite des fonds bancaires et d’autres acteurs du financement qui n’investiraient pas dans ces entreprises innovantes sans l’analyse préalable réalisée par les business angels » ([216]).

L’évaluation de l’action de France Angels à partir d’une analyse comparative d’entreprises soutenues par le réseau et d’entreprises semblables non-soutenues met cependant en évidence des résultats assez mitigés sur le chiffre d’affaires, l’emploi, l’investissement corporel et l’innovation ([217]). Par ailleurs, le montant total des investissements de l’ensemble des adhérents de France Angels, soit 50 millions d’euros, apparaît comme très limité, par rapport aux autres modes de financement dont notamment ceux de Bpifrance ([218]).

L’amorçage peut également être financé par le PIA, comme l’a rappelé M. Christian Charpy. En effet, le PIA a permis « de financer la création et le développement de start-ups françaises : il y a beaucoup d’exemples dans ce domaine, notamment avec le rôle joué par des entreprises de capital-investissement, Bpifrance ou l’ADEME » ([219]). Le PIA « joue surtout un rôle de catalyseur en envoyant un signal de participation à d’autres investisseurs » ([220]).

À titre d’exemple, le Fonds Ecotech a été utilisé pour l’amorçage de start-ups relevant de plusieurs domaines.

Souscrit par la Caisse des Dépôts et doté de 225 millions d’euros dans le cadre de la mise en œuvre des actions du programme d’investissements d’avenir (PIA) confiées à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), le fonds est géré par Bpifrance Investissement. Il investit des « tickets », des prises de participation de 2 à 10 millions d’euros, en recherchant systématiquement un co-investissement avec des acteurs privés dans une logique d’investisseur avisé. Il cible des opérations en fonds propres et quasi fonds propres pour des prises de participation minoritaires dans des PME innovantes actives dans les domaines des énergies renouvelables décarbonées et chimie verte, de l’économie circulaire, des réseaux électriques intelligents ou smart grids et des véhicules du futur.

Les entreprises financÉes par le fonds Ecotech

gÉrÉ par Bpifrance Investissement

b. Traverser la « vallée de la mort » : le passage du capital risque au capital développement

La difficulté à traverser la vallée de la mort, c’est-à-dire à passer du capital risque au capital investissement explique que certaines start-ups financées par des fonds publics puissent être revendus à des investisseurs étrangers, avec les risques que cela induit en termes de transfert d’innovation.

M. Christian Charpy a précisé que la cour des comptes entamait un travail sur « le contrôle des investissements étrangers en France, notamment pour vérifier que la crise n’a pas été propice à des captations problématiques de start-ups françaises par des acteurs étrangers » ([221]).

M. Benjamin Bréhin a précisé que les business angels pouvait accompagner les entreprises, sur une durée moyenne de cinq à sept ans. Ainsi « Un tiers des investissements que nous réalisons concernent des entreprises que nous refinançons. En outre, nous investissons dans la durée. Nous restons en moyenne 7 à 8 ans dans les entreprises en fonction des secteurs d’activité. Lorsque nous investissons, nous nous attendons à devoir remettre de l’argent une deuxième ou une troisième fois pour pallier les problématiques du marché ou accompagner le développement de l’entreprise » ([222]).

Cette durée moyenne est insuffisante pour les investisseurs qui ont besoin de davantage de stabilité. M. Benjamin Bréhin, délégué général de France Angels, a fait plusieurs propositions concernant le capital risque : « une certaine épargne est nécessaire pour investir 5 % à 10 % de son patrimoine liquide personnel dans ces activités à risque. Bpifrance pourrait envisager un fonds secondaire ou un produit financier qui permettrait de flécher une partie de l’épargne dans une entreprise déjà financée par les business angels et coinvesties avec des fonds, sur des entreprises plus matures, pour produire du cash et réinjecter de l’argent pour le développement et la création d’emploi d’autres entreprises accompagnées » ([223]).

4. Mobiliser et orienter l’épargne nationale, en réinventant un nouveau Codévi

La question du financement des entreprises industrielles par des capitaux français ne peut se limiter à l’apport des fonds et investisseurs, mais devrait mobiliser également les particuliers.

Comme il est nécessaire de créer de la liquidité, M. Benjamin Bréhin estime que « l’argent de l’épargne des particuliers pourrait ainsi être fléché concrètement dans ces entreprises à fort potentiel de croissance et donc créatrices d’emplois. Ces entreprises sont installées dans l’ensemble des bassins économiques de notre pays. Ces emplois s’en verraient consolidés. Ces mesures font partie de ce que nous proposons en termes de fléchage de mobilisation de l’épargne » ([224]).

Pour M. Emmanuel Jessua, directeur d’études au sein de Rexecode, l’insuffisance de capital risque nécessite d’orienter l’épargne de Français pour financer des secteurs en forte croissance. « Les Français détiennent une épargne financière très importante mais les placements sans risque en représentent une part prépondérante compte tenu de leur aversion au risque. Il faudrait trouver un mécanisme qui permette de lever des fonds chez les épargnants pour pouvoir investir en fonds propres dans des entreprises prometteuses » ([225]). Il propose également « la création d’un système permettant d’orienter l’épargne vers le financement en fonds propres des petites et moyennes entreprises innovantes. Les rendements des fonds propres pourraient être assortis d’une garantie d’État » ([226]).

On rappellera que le compte pour le développement industriel ou Codévi a été créé par la loi n° 83-607 du 8 juillet 1983 portant diverses dispositions relatives à la fiscalité des entreprises et à l’épargne industrielle. Ce produit d’épargne administrée distribué par l’ensemble des banques sur le territoire français était totalement défiscalisé.

Le 10 octobre 2006, le premier ministre Dominique de Villepin a annoncé le relèvement du plafond du Codévi de 4 600 euros à 6 000 euros et l’extension de l’utilisation des ressources Codévi au financement des équipements d’économies d’énergie, d’énergies renouvelables à destination des particuliers et éligible au crédit d’impôt ciblées sur ces équipements, créant ainsi le Livret de développement durable. Depuis le 9 décembre 2016, sa dénomination est « Livret de développement durable et solidaire », car les banques doivent annuellement proposer à leurs clients d’affecter une partie des gains du Livret sous forme de don à des entreprises de l’économie sociale et solidaire. Depuis le 1er octobre 2012, son plafond de dépôt est fixé à 12 000 euros pour les particuliers.

Selon le rapport de l’Observatoire de l’épargne réglementée pour 2018 ([227]), les encours de livrets de développement durable et solidaire (LDDS) détenus par les ménages atteignent 107,2 milliards fin 2018, leur plus haut historique.

Environ 40,5 % restent de ces encours restent au sein des banques, qui doivent consacrer 80 % de ces fonds à des prêts pour les PME, 10 % à des « travaux d’économies d’énergie dans les bâtiments anciens », l’utilisation des 10 % restants n’étant pas encadrée ([228]). Les 59,5 % restants sont centralisés à la Caisse des dépôts et consignations (CDC). De fait, la CDC centralise environ 245 milliards d’euros au titre du Livret A, du LDDS et du Livret d’épargne populaire, selon son rapport annuel du fonds d’épargne. Elle ajoute dans ce « fonds d’épargne » 20 milliards de fonds propres. De là, 185 milliards (environ 70 % du total) sont consacrés à des prêts d’intérêt général, majoritairement pour la politique de la ville, ou la construction ou réhabilitation de logements sociaux. Et le reste, un tiers, va à des actifs financiers, c’est-à-dire des obligations ou des actions.

Ainsi, seul un tiers des sommes collectées par le LDDS sont effectivement utilisées pour le financement des PME, loin des objectifs initiaux d’un livret pour le développement industriel inventé en 1983.

Il apparaît ainsi nécessaire pour le rapporteur de réinventer un nouveau Codévi, instrument d’épargne populaire réglementée, permettant une réallocation vers le développement industriel d’une partie de l’épargne des Français, en en garantissant le capital et le rendement.

Les investissements réalisés par cet instrument pourraient servir spécifiquement au développement de l’industrie, en France comme dans le reste de l’Union européenne.

C. Le manque d’attractivitÉ des mÉtiers de l’industrie : un dÉfi pour les entreprises et les collectivitÉs publiques

Dire que les métiers de l’industrie demeurent peu attractifs relève aujourd’hui de l’euphémisme tant les filières industrielles ont du mal à recruter. Avec un taux de chômage autour de 8 %, ce sont plus de 70 000 postes qui se trouvent à pourvoir dans l’industrie. Le recrutement, avec la reprise économique, post-crise de la Covid-19, se trouve être l’un des défis les plus importants pour les employeurs.

Ce déficit d’intérêt pour l’industrie est ancien, voire historique, il apparaît nécessaire de le combler, d’autant que l’industrie d’aujourd’hui représente un vivier d’emplois d’avenir notamment pour les métiers liés à la transition écologique. Pour le rapporteur, redonner ses lettres de noblesse aux métiers de l’industrie est un préalable pour permettre une réindustrialisation de la France tournée vers l’avenir.

1. Un désintérêt ancien qui trouve ses racines dans l’Éducation nationale en France

Le désamour entre l’Éducation nationale et le monde de l’entreprise est ancien. L’orientation par l’échec a longtemps servi de variable d’ajustement au détriment des métiers techniques et manuels. Seule la voie générale, conceptuelle, était valorisée, contrairement aux choix éducatifs faits par notre voisin d’outre-Rhin. Ce tropisme culturel français n’a fait que s’accentuer avec la crise industrielle, qui s’est traduite par des pertes d’emplois dans les usines françaises, et un désintérêt croissant des familles pour un secteur qui n’employait plus, et devenait synonyme de chômage ou licenciements.

Pourtant, comme l’a rappelé M. Guillaume Basset ([229]), c’est un emploi sur deux que l’industrie a du mal à recruter sans compter que le niveau des recrutements dans l’industrie nécessite, contrairement aux préjugés bien ancrés, un solide niveau de connaissances en sciences.

Réconcilier l’école et le monde de l’entreprise apparaît donc comme un préalable.

a. Une sacralisation de la voie générale au détriment des métiers techniques et manuels

Sans refaire l’histoire du baccalauréat général, premier degré d’accès à l’Université, et donc à l’enseignement supérieur, l’Éducation nationale n’a jamais su, comme l’a parfaitement souligné dès 1925 Edmond Goblot dans son ouvrage La barrière et le niveau ([230]), sortir de l’ambiguïté qui consistait à juger d’un niveau, et instaurer une barrière, une distinction entre ceux qui étaient jugés dignes d’entrer à l’université et les autres. Cette ambiguïté s’est retrouvée dans la création des baccalauréats techniques et professionnels sur le modèle du baccalauréat général, mais qui n’ont jamais reçus la sacralisation apportée à la voie générale.

Ce n’est donc pas sans provocation que M. Frédéric Sanchez, président du groupe Fives et de l’Alliance industrie du futur (AIF), a considéré que pour revaloriser les métiers industriels il n’y aurait pas d’autre choix que « la remise en cause de l’inattaquable bac général ». Comme il le rappelle avec justesse – même si c’est davantage la population qui s’en convainc elle-même –, cette orientation par l’échec est source de frustrations mais surtout d’échecs « en convainquant la population qu’il n’existe pas d’autre issue que le bac général, nous oublions que d’autres métiers sont possibles et nous engendrons des échecs. Je suis atterré d’apprendre que dans tous les classements internationaux, à la sortie de l’école primaire, nos enfants figurent parmi ceux qui ont acquis le moins de compétences générales en mathématiques et dans la compréhension de la langue française. Nous le constatons au quotidien dans nos entreprises. Il est fréquent que des jeunes que nous recrutons ne parviennent pas à lire des instructions de sécurité. Il faut donc travailler sur la formation de base » ([231]).

M. Christophe Beaux, souligne les difficultés pour rapprocher l’Éducation nationale du monde de l’entreprise. Si les formations organisées par les entreprises, car intégrées dans une filière fonctionnent bien, il n’en va pas de même « lorsqu’il s’agit de rapprocher l’école du monde de l’entreprise, on constate des difficultés d’ordre culturel. L’enseignement des sciences économiques et sociales au lycée concerne peu l’industrie et l’entreprise. […] Si ce phénomène s’explique sociologiquement, il n’engage pas à une meilleure compréhension des deux univers » ([232]).

Cette remarque peut paraitre étonnante, car le taux d’étudiants en contact avec le monde de l’entreprise est élevé et croissant. En moyenne, la part des étudiants ayant fait un stage en France entre 2018 et 2019 est de 32 %. Elle varie bien sûr selon le cursus à l’université (faible en première année), et du temps d’acquisition des fondamentaux qui semblent défaut aux élèves français.

Évolution de la proportion d’Étudiants ayant effectuÉ un stage entre les annÉes universitaires 2009-2010 et 2018-2019 selon le cursus, en pourcentage

Source : Ministère de l’Education nationale, Repères et références statistiques 2021 https://www.education.gouv.fr/reperes-et-references-statistiques-2021-308228

De plus, les acteurs de la relation école-entreprise n’ont jamais été aussi nombreux ([233]). Enfin, les entreprises mécènes interviennent principalement dans le financement de projets éducatifs ([234]).

Ce constat sur l’impasse à laquelle cette sacralisation de la voie générale conduit se répercute sur la voie professionnelle : « [elle] engendre un taux élevé de formations ne débouchant pas sur une employabilité réelle. Dans les classements PISA (Programme international pour le suivi des acquis des élèves), il est frappant de constater le nombre d’étudiants français qui sortent du système, sans adhésion à un projet professionnel concret et identifié. Il existe beaucoup d’emplois non pourvus et de nombreuses formations qui débouchent sur peu d’offres d’emploi » ([235]).

Selon l’étude Regards sur l’éducation de l’Organisation de coopération et de développement économiques de 2016 ([236]), en France, la formation professionnelle attire moins les jeunes que dans les autres pays de l’Union europénne et les Français qui ont choisi cette voie s’en sortent moins bien, en termes d’emploi, que les autres. On peut y constater que le taux de jeunes scolarisés dans ces filières (bac professionnel, certificat d’aptitude professionnel et brevet d’études professionnelles) était inférieur à la moyenne des pays européens chez les 15-19 ans : il s’élèvait à 24 % en France, contre 28 % pour les pays de l’Union européenne recensés. Parmi les 15-19 ans, 6 % suivaient des formations professionnelles combinant études et emploi, contre 7 % pour les pays européens comparés.

b. Une consolidation des connaissances en mathématiques et en sciences

Les faibles résultats, de la France, en français et en mathématiques, que l’on retrouve dans le Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) établi par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), ne sont pas sans inquiéter les différents interlocuteurs de la commission d’enquête, d’autant que les métiers de l’industrie demandent un certain niveau de compétences en sciences.

Depuis des années, les classements mondiaux du niveau en mathématique des élèves confirment la même tendance. La France est devenue la lanterne rouge de l’enquête Trends in International Mathematics and Science Study (Timss), qui mesure les performances en CM1 et en quatrième. Et en 2018 dans la dernière étude Pisa de l’OCDE, qui teste la capacité des jeunes de 15 ans de 79 États à mobiliser leurs connaissances pour résoudre un problème, la France n’est plus que dans la moyenne, alors que, en 2003, elle faisait partie des pays les plus performants.

La régression du niveau des jeunes Français en maths préfigure une difficulté supplémentaire. A l’heure de la digitalisation et du développement des algorithmes, jamais la maîtrise de calculs et d’équations complexes n’a été aussi nécessaire dans tous les secteurs.

Même l’élite de l’enseignement supérieur est touchée : plusieurs études montrent que les meilleurs d’aujourd’hui sont au niveau des élèves moyens d’il y a trente ans, et ils sont de moins en moins nombreux. Selon l’étude Pisa, ils ne sont plus que 1,8 % à atteindre le niveau d’excellence – moins que la moyenne dans l’OCDE (2,4 %).

Aujourd’hui, certains économistes établissent une corrélation entre niveau en maths d’une population et niveau d’industrialisation du pays. C’est le cas de Patrick Artus, de Natixis, qui fait le lien entre les compétences scientifiques insuffisantes des Français, le faible taux d’emploi des jeunes et le recul de l’industrie dans l’Hexagone. Face aux dernières enquêtes Timss, il prédit une « dégradation de l’employabilité de la population », alors que les besoins de l’économie en scientifiques vont s’intensifier. Au risque de nouvelles délocalisations : professeur d’économie à Harvard, Xavier Gabaix va plus loin : « La France a fait le choix d’un nivellement par le bas de l’éducation […] Le risque pour le pays est de se retrouver avec une main-d’œuvre moins qualifiée et une baisse généralisée de son niveau de vie » ([237]).

En effet, les futurs métiers de la transition écologique nécessiteront un excellent niveau en science, notamment en chimie si l’on pense aux filières relatives à l’hydrogène décarboné ou à la filière sur les batteries.

Selon Ingénieurs et scientifiques de France (IESF), le nombre de bacheliers scientifiques serait passé en 5 ans de 193 000 à 79 000, montrant une désaffection des études scientifiques en France ([238]). M. Louis Gallois fait le même constat alarmant : « J’en profite pour évoquer un point qui me taraude, à savoir la diminution des mathématiques dans le secondaire. Nous asséchons le vivier dans lequel nous cherchons les ingénieurs et les titulaires de brevets de technicien supérieur (BTS) : il convient d’y être vigilant » ([239]).

M. Pierre-André Buigues, professeur à la Toulouse Business School, fait, en effet, un constat désarmant concernant le niveau actuel et appelle à une prise de conscience sur la formation. Ainsi, « l’industrie française manque de personnes formées pour opérer cette montée en gamme. La recherche et développement et la formation sont les deux facteurs essentiels. Or la situation française est dramatique pour la formation. Dans les années 2000, l’Allemagne a provoqué un choc en mettant en place un ensemble de mesures pour moderniser son enseignement. La Pologne et les pays nordiques sont en tête de classement [PISA]. Ils ont réussi grâce à la décentralisation de la formation – les directeurs d’école ont une plus grande autonomie – et la formation des enseignants – pour les préparer aux nouvelles technologies. […] En Allemagne, le pourcentage d’étudiants en université est inférieur à celui de la France mais ses filières de formation des techniciens et des ingénieurs sont d’un excellent niveau, et ce sont ces profils dont l’industrie a besoin » ([240]).

Pour M. François Bayrou, Haut-commissaire au Plan, « ces technologies ne sont pas hors d’atteinte », et il faudrait revenir à une formation en sciences moins conceptuelle et plus pratique, sur le modèle initié, lorsqu’il était ministre de l’Éducation nationale, avec Georges Charpak, avec le programme « La main à la pâte» ([241]).

Il conviendrait ainsi de développer de nouvelles formes éducatives pour travailler les mathématiques, avec des apprentissages plus « pratiques » des mathématiques et des sciences, à travers l’apprentissage du codage, des activités, des sorties et des projets. L’enjeu est ainsi de donner envie aux élèves et aux étudier d’aimer les mathématiques en sortant d’une approche purement livresque.

c. Un décalage entre la formation des dirigeants des entreprises et celle des employés et des cadres intermédiaires

Le décalage entre la formation des dirigeants des entreprises et celui des employés et des cadres intermédiaires – outre qu’il explique pour une part les erreurs stratégiques qui ont pu être faites par le passé, notamment la conceptualisation de la notion d’entreprises « sans usine » – a surtout pour conséquence de ne pas insuffler un esprit industriel à l’ensemble du corps social, de ne pas être « inspirant » pour reprendre un tropisme à la mode.

Les dirigeants d’entreprises française, issue d’un petit nombre de grandes écoles, ne dispose pas d’une culture d’entreprise nécessaire pour insuffler un esprit d’industrie.

M. Pierre-André Buigues a rappelé cet écart de formation entre dirigeants français et dirigeants allemands. « Nous avons réalisé une étude il y a une vingtaine d’années à la Commission européenne, qui consistait à comparer les parcours des présidents-directeurs généraux (PDG) français et allemands. Les grands PDG français passent généralement par des cabinets ministériels et sont issus d’un nombre limité de grandes écoles. En Allemagne, ils séjournent beaucoup plus longtemps à l’intérieur de l’entreprise » ([242]).

Dit autrement, l’École polytechnique, l’École nationale d’administration et l’École des Hautes études commerciales sont le principal vivier des grandes écoles dans lesquelles sont recrutés les cadres dirigeants. Leur connaissance de l’entreprise est souvent faible – car ils ne sont pas recrutés sur ces compétences-là – ce sont leurs capacités managériales qui sont privilégiées, contrairement à leurs homologues allemands qui sont directement issus de l’industrie, voire peuvent avoir eu une formation manuelle sans que cela ne soit dirimant pour accéder à la direction de l’entreprise.

Les carrières types des cadres supérieurs restent ainsi très différentes entre la France et l’Allemagne. En Allemagne, les cadres dirigeants commencent encore souvent leur vie professionnelle à la base et changent peu souvent (ou pas) d’entreprise. La carrière type d’un cadre français, en revanche, passe par une formation académique et au sein des grandes écoles (privées et publiques), des postes à responsabilités dès l’entrée dans la vie professionnelle, et des changements d’employeurs et de postes fréquents ([243]).

M. Christophe Beaux, directeur général du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), a ainsi rappelé que « la reproduction des élites dépasse la seule industrie. Il s’agit d’un tropisme français bien connu. Le président allemand du Bundesverband der deutschen industrie (BDI, fédération des industries allemandes) est diplômé de mécatronique. Ceci est improbable en France. L’industrie n’est pas la seule responsable, il s’agit de notre sociologie. Le président de la République n’est pas issu des métiers manuels » ([244]).

Néanmoins malgré ce vivier étroit pour les cadres dirigeants, l’industrie n’attire plus les mêmes talents que par le passé eu égard à l’attrait pour les salaires offerts. Comme l’a souligné Mme Nadine Levratto, directrice d’EconomiX, « Dans les grandes écoles, y compris les écoles d’ingénieurs, environ 30 à 40 % des élèves partent vers la finance, car les écarts de salaire des métiers très qualifiés sont défavorables à l’industrie » ([245]).

M. Matthieu Crozet, professeur d’économie à l’Université Paris Sud-Saclay, confirme ce constat : « Nous formons bien des chercheurs par l’intermédiaire de filières d’élite mais beaucoup ne travailleront pas dans l’industrie. Les secteurs des services sont attrayants et absorbent des statisticiens, des physiciens et des mathématiciens formés dans les grandes écoles françaises » ([246]).

Les ingénieurs sont également de plus en plus nombreux dans les secteurs de la finance et de l’assurance qui offrent les rémunérations les plus élevées, surtout en début de carrière. En 2017, sur 843 234 ingénieurs français en activité de moins de 65 ans, seuls 324 252, soit 38,5 %, travaillaient dans l’industrie ; chez les moins de 30 ans, cette proportion était à peine de 33 % ([247]).

Dit autrement, notre enseignement forme une élite qui n’a plus d’appétence pour l’industrie, attirée par les débouchés et les salaires du monde de la finance, et ne qualifie ni ne forme plus suffisamment aux compétences intermédiaires et pointues, nécessaires aux entreprises industrielles.

Dans certains secteurs industriels en croissance, elles sont alors contraintes d’employer des travailleurs détachés, comme le faisait remarquer Louis Gallois devant la commission d’enquête à propos des chantiers à Saint-Nazaire, alors qu’un nombre important de personnes sans qualification, et sans employabilité, sortent du système scolaire chaque année dans le même bassin d’emploi.

Il est donc temps de revaloriser les métiers industriels qui souffrent à tort – souvent pour des raisons culturelles et historiques – d’un déficit de notoriété.

d. Des préjugés, par définition, infondés

Ce qui nuit au recrutement dans l’industrie, outre la faiblesse de la formation, c’est la mauvaise image que celle-ci véhicule notamment au niveau des jeunes.

Mme Agnès Pannier-Runacher, ministre déléguée, a fait réaliser une analyse de la perception de l’industrie par les Français. Les résultats sont éloquents : « Un véritable hiatus existe : l’industrie est considérée comme polluante, comme mal payée et comme offrant des environnements de travail absolument pas désirables. Par ailleurs, il y a un mélange entre les activités, le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP) étant considéré comme industriel, par exemple. On trouvera toujours des usines où les conditions de travail ne sont pas formidables, mais cette image ne correspond pas à l’essentiel de l’industrie et à la modernisation des conditions de travail » ([248]).

Ainsi, le taux d’accident du travail à l’origine d’arrêt de quatre jours ou plus sur l’année reste cependant beaucoup plus élevé dans l’industrie que dans les services, mais moins que dans la construction ([249]).

Pour M. Christophe Beaux, parmi les préjugés se trouve aussi une faible appétence des Français pour le progrès scientifique plus marquée que chez nos voisins européens. Pour lui, « la controverse actuelle au sujet du vaccin en est la représentation. Toute distanciation ou résistance au concept de progrès génère des effets de ralentissement, voire de recul du progrès dans l’industrie ». ([250]).

M. Édouard Martin a rappelé sa passion pour l’industrie et les préjugés dont elle souffre : « je suis rentré dans la sidérurgie à dix-huit ans. J’y suis rentré par accident et j’y suis resté trente-quatre ans par passion. J’ai découvert un monde que j’ignorais et que j’ai aimé. L’industrie souffre parfois d’une image dégradée alors qu’elle s’est modernisée en profondeur ». Il précise que pour lutter contre ses préjugés infondés : « Il faut aussi faire connaître les métiers de l’industrie, parfois bien éloignés des représentations. L’industrie offre des métiers valorisants et de réelles perspectives de carrière. En outre, les salaires y sont souvent plus élevés qu’ailleurs » ([251]).

2. Réenchanter l’industrie, un enjeu pour la transformation du monde de demain

a. Redonner du sens : participer à la transition écologique

M. Xavier Ragot a souligné devant la commission d’enquête que « Pour développer une bonne image de l’industrie, notamment vis-à-vis des jeunes, nous devrons démontrer qu’elle permet de régler des problématiques sanitaires et environnementales tout en contribuant à l’aménagement du territoire. Le positionnement de l’industrie vis-à-vis de la question environnementale est un enjeu clé » ([252]).

Pour M. Christophe Beaux du MEDEF, les nouvelles générations sont en attente de sens, à ce titre le contenu des filières industrielles n’est pas sans attrait pour eux et peut les convaincre de rejoindre les filières industrielles. C’est pourquoi « les industries doivent accentuer leurs efforts en termes de responsabilité sociétale des entreprises (RSE). La jeune génération est soucieuse du sens, de la qualité sociétale et du contenu de travail proposé » ([253]).

Mme Sonia Bellit ne dit pas autre chose, et souhaite également une revalorisation de la filière professionnelle qui se heurte à des préjugés culturels et historiques infondés. « Pour la réindustrialisation, il faut prendre le problème de la formation à la racine afin de redonner de l’attractivité à l’industrie en sensibilisant professeurs et parents à la réalité de l’industrie. Il faut aborder l’industrie sous l’angle des technologies, leur rappeler que c’est par l’industrie qu’on pourra répondre aux nouvelles préoccupations écologiques. La filière professionnelle devrait être revalorisée en prenant exemple sur le modèle suisse où beaucoup de dirigeants de grandes entreprises viennent de cette filière.» ([254]).

b. Communiquer sur l’attractivité des métiers du numérique et de l’industrie : French Tech et French Fab

Les métiers liés aux technologique du numérique, ou tech, apparaissent également comme étant une filière attractive pour les jeunes. Le gouvernement a fait un effort de communication en ce sens qu’a notamment rappelé M. Nicolas Dufourq, directeur général de la Banque publique d’investissement (Bpifrance) ([255]). Lancée le 27 novembre 2013, la secrétaire d’État au numérique, Mme Fleur Pellerin, a lancé l’opération de communication French Tech ([256]), une opération de communication visant à revaloriser les métiers industriels en lien avec le numérique, et surtout à attirer les start-ups au sein d’un écosystème particulier.

Comme l’a expliqué M. Nicolas Dufourcq : « grâce aux moyens mis en œuvre par l’État, des capitales French Tech ont émergé dans tous les territoires. Le coq rouge est désormais populaire et la France est reconnue comme « start-up nation ». ([257]).

Sur le modèle de la French Tech, l’État a lancé la French Fab afin de revaloriser l’industrie française. M. Nicolas Dufourcq a précisé les contours de cette opération de communication en faveur de l’industrie française. « Nous avons créé le coq bleu de la French Fab. Il s’agit d’une pure déclinaison de la recette à succès de la French Tech, appliquée à l’industrie française. La French Fab s’appuie sur le symbole du coq, des ambassadeurs, un drapeau de l’industrie français, un hymne, des événements physiques, un tour de France, des groupes Whatsapp, un site Internet, du digital en masse, la présence dans les salons et l’inscription dans l’architecture de la marque France. Le coq bleu est présent dans tous les salons à l’étranger. […] Il faut une puissance de communication positive de l’industrie, allant jusqu’à changer la sémantique pour parler de French Fab plutôt que d’industrie » ([258]).

c. Communiquer sur les salaires, souvent plus élevés que dans le domaine tertiaire

Contrairement aux idées reçues, les salaires dans l’industrie sont souvent bien plus élevés que dans le secteur tertiaire. Comme le précisait M. Xavier Ragot « le salaire moyen dans l’industrie est de 1,9 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) contre 1,3 SMIC dans les services » ([259]).

Plus généralement, la communication positive sur l’industrie et les métiers industriels est nécessaire. Lors de la « Semaine de l’Industrie », ([260]) initiative gouvernementale prise en 2011, et pilotée par la Direction générale des entreprises (DGE), de nombreuses actions ont été entreprises pour donner un contenu positif et combattre les préjugés. Comme l’a rappelé M. Thomas Courbe, directeur général des entreprises, la Semaine de l’Industrie est « une action de communication spécialement dédiée aux jeunes à travers une campagne sur un réseau social [qui] doit contribuer à combattre les clichés sur le travail dans l’industrie partagés par un certain nombre de jeunes et leurs familles et à redonner de l’attractivité à ce secteur » ([261]).

M. Éric Besson a insisté également sur la nécessité de cette communication : « Il nous faut continuer de communiquer en faveur de l’industrie et de ses apports à la vie quotidienne pour la faire aimer. Il est crucial que la France soit et soit perçue comme une nation d’entrepreneurs et d’investisseurs. Former et attirer des chercheurs est primordial pour l’attractivité, l’attrait et l’image d’un pays. Or de ce point de vue, la France a encore beaucoup à accomplir » ([262]).

d. Encourager les initiatives privées et créer des synergies avec les pouvoirs publics

Au-delà des initiatives gouvernementales, il existe un certain nombre d’initiatives privées en faveur de la revalorisation des métiers de l’industrie, au nombre desquelles les Worldskills ou le prix Liliane Bettencourt pour l’intelligence de la main.

M. Christophe Beaux a également rappelé qu’il existait des « initiatives patronales telles que Worldskills qui honorent les métiers manuels et les compétences concrètes. Elle met en valeur ces filières. Les fondations d’initiatives privées, comme celle du prix Liliane Bettencourt pour l’intelligence de la main, valorisent ces métiers et leurs attraits » ([263]). Les Wordskills ([264]), sont une compétition, une Olympiade des métiers, qui contribue à faire connaître les métiers manuels, notamment les métiers industriels.

Si le rapporteur salue ces initiatives, elle demeure des initiatives privées à encourager mais sur laquelle la commission d’enquête n’a pas en soi à se prononcer. Le choc de formation attendue doit venir de l’État en liaison avec les entreprises privées, sur le modèle de la Semaine de l’Industrie ou de la French Lab, ou de CampusFab pour créer des synergies seules à même de permettre une véritable revalorisation de l’industrie et créer un choc de formation nécessaire à la réindustrialisation.

M. Frédéric Sanchez, président de l’Alliance industrie du futur (AIF), a également présenté d’autres initiatives venant du monde de l’entreprise, en lien avec les territoires et les acteurs publics, CampusFab ([265]), « Au cœur des territoires » ([266]), « Osons l’industrie » ([267]) : « CampusFab résulte d’une collaboration publique privée mobilisant la région et des entreprises. Nous offrons du travail à des jeunes que nous formons à Bondoufle, souvent issus de quartiers difficiles. […] Il s’agit à la fois d’une mini-usine et d’un centre d’apprentissage exceptionnel qui permet d’intégrer l’ensemble des connaissances. […] CampusFab réunit plusieurs grands groupes dont Safran et Fives. Des apprentis issus de quartiers difficiles accèdent à une formation qui leur offrira la compréhension des outils digitaux et de leur utilisation au service de la maintenance prédictive » ([268]).

« Au cœur des territoires », en partenariat avec le Conservatoire national des arts et des métiers (CNAM) est une opération permettant de recenser les besoins en formation et en main d’œuvre des territoires afin de proposer une offre de formation idoine.

Le programme « Osons l’industrie » est partenariat public-privé, entre notamment l’union des industries et métiers de la métallurgie (UIMM), l’office national d’information sur les enseignements et les professions (ONISEP) ou l’Institut Mines-Telecom qui a pour objet de revaloriser les métiers de l’industrie.

L’Association pour l’industrie du futur (AIF) a également créé en partenariat avec l’Institut Montaigne pour la création de 10 à 20 centres d’accélération pour l’industrie de futur afin de former les dirigeants de demain, en lien avec les grandes filières industrielles et les territoires.

Pour M. Frédéric Sanchez, « ces initiatives privées pallient la faiblesse de l’initiative publique. Il faut désormais que le monde éducatif accepte davantage ce type de démarches. Le problème est ici d’ordre culturel » ([269]).

Le rapporteur tenait à souligner une initiative originale qui lui a été présentée lors des auditions, intitulée « Industrie magnifique » présentée par M. Guillaume Basset, délégué au programme « Territoires d’industrie » au sein de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT). Industrie magnifique est une initiative « créée par des industriels alsaciens en partenariat avec toutes les collectivités mobilise des artistes dans les entreprises, avec les salariés, pour créer une œuvre qui permet de restituer aux jeunes leur activité. Ces créations sont exposées sur l’ensemble des places de Strasbourg et rassemblent énormément de jeunes et de parents » ([270]). Cette initiative inspirante qui s’appuie sur le mécénat d’une trentaine de PME mériterait d’être dupliquée sur l’ensemble du territoire.

e. L’apprentissage, une voie à approfondir

La revalorisation de l’apprentissage lors de l’actuel quinquennat a été positivement saluée par toutes les personnes entendues par la commission d’enquête. Ce constat est la conséquence des analyses propres au système éducatif français ainsi qu’à ses manques.

M. Guillaume Basset a ainsi, souligné, que la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a eu des effets notables sur le développement de l’apprentissage. Ainsi, « dans l’ensemble des territoires d’industrie, l’évolution du nombre d’apprentis, lié à ce renforcement des branches, est notable » ([271]).

Néanmoins, pour M. Christophe Beaux, cette voie doit être amplifiée et poursuivie. « L’apprentissage en France n’est pas suffisamment développé. Il a connu une croissance récente grâce à la prime à l’embauche des apprentis. Cette croissance doit être maintenue et prolongée et en ce sens, nous apprécions que cette prime soit prorogée jusqu’à l’année prochaine. Néanmoins, la question reste posée pour la mandature suivante. Le système de l’apprentissage permet de donner une meilleure image des métiers de l’industrie et il offre aux jeunes la possibilité d’y effectuer leur première expérience professionnelle » ([272]).

Pour M. Laurent Fompeyrine, directeur ingénierie globale santé animale et projets d’investissements de Boehringer Ingelheim France, il en est de même « l’apprentissage et les contrats d’alternance, ainsi que l’aide de 8 000 euros qui y est allouée, sont décisifs dans le plan de relance industrielle. Environ 120 apprentis travaillent au sein de Boehringer Ingelheim afin d’accéder à des carrières techniques et industrielles. Cette stratégie nous permet de pallier le manque de main-d’œuvre dans ces secteurs. Je me réjouis donc que le gouvernement s’intéresse à ce sujet » ([273]).

3. Créer un choc de formation pour attirer vers l’industrie de jeunes talents et permettre les reconversions professionnelles

a. Un dispositif original : le volontariat territorial en entreprises (VTE)

Le volontariat territorial en entreprises est un dispositif original qui consiste à rapprocher des PME et des ETI avec des jeunes issus de formation de l’enseignement supérieur qui sont peu enclins à aller travailler dans ce type d’entreprises, souvent par méconnaissance de leur existence.

Il permet d’aider les petites et moyennes entreprises à recruter de jeunes diplômés ou des alternants, dans les 148 Territoires d’industrie. Cette taille d’entreprises comme les régions éligibles sont généralement peu prisées de ces jeunes diplômés.

Les PME-ETI reçoivent une aide de 4 000 euros pour le recrutement de jeunes diplômés (à partir de bac +2), les étudiants en alternance ou les jeunes diplômés accèdent à des postes à responsabilité, pour les alternants, une aide de 1200 euros leur est versée pour qu’ils s’installent près des entreprises.

Des déclinaisons ont été mises en place, comme des VTE « verts » mis en place dans le cadre du plan de relance : une aide d’un montant maximum de 8000 euros, financée par le ministère du Travail, de l’emploi et de l’insertion et l’ADEME, sera versée par Bpifrance pour le recrutement de 1 000 jeunes en alternance ou jeunes diplômés embauchés pour une mission ou un projet de développement structurant pour la transition énergétique et écologique de l’entreprise.

Comme l’a rappelé M. Jean-Baptiste Gueusquin, délégué adjoint au programme Territoires d’industries, « il s’agit de relier ces deux mondes : d’un côté, permettre aux recrues d’avoir des postes intéressants et des responsabilités plus rapidement que dans de grands groupes et de l’autre, attirer de nouveaux talents pour les PME et ETI. Si nous sommes aujourd’hui à 377 VTE, notre objectif est d’atteindre les 1 000 en territoires d’industrie. L’offre s’est enrichie au fur et à mesure, puisqu’un financement a été mis en place avec une aide de 4 000 euros à l’embauche pour les entreprises en « Territoires d’industrie ». Les régions complètent parfois le dispositif avec un financement » ([274]).

Si certains territoires proposent des aides financières ([275]), Il serait utile que ce financement soit concentré au profit des territoires les plus désindustrialisés qui concentrent chômage et pauvreté, afin de favoriser la réindustrialisation par l’embauche de jeunes dans les PME de ses territoires.

b. Mettre l’accent sur la formation continue avec le compte de formation professionnelle

Pour le Mouvement des entreprises (MEDEF), si la formation initiale est indispensable, notamment pour former des ingénieurs, des cadres supérieurs et des chercheurs, la formation continue l’est tout autant.

L’industrie du futur, parce qu’elle est attractive, parce qu’elle se trouve être un vivier d’emplois, doit pouvoir également s’appuyer sur la formation continue, et le reconversion professionnelle grâce à cette même formation continue.

À ce titre, le compte de formation professionnelle (CPF) revêt une importance cruciale dans le cadre de ce tournant de l’innovation et de la montée en gamme. Pour M. Alexandre Saubot, président de France industrie, « il est donc impératif d’initier une réflexion autour du compte personnel de formation (CPF) et de son utilisation de sorte que l’effort collectif attribué à un droit individuel – qu’il n’est pas question de remettre en cause – soit bien aligné avec les réels besoins du monde économique, en particulier celui qui est exposé à la concurrence internationale » ([276]).

Si le rapporteur soutient l’importance de la question de la formation continue et du compte de formation professionnelle, il tient à rappeler que ce droit à la formation est bien un droit individuel et que ce dialogue construit entre employeur et salarié ne doit pas conduire à une limitation de ce droit.

c. Penser l’offre de formation professionnelle au plus près du terrain

Depuis 1983, les différentes lois de décentralisations ont transféré aux Conseils régionaux diverses compétences en matière de formation professionnelle. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, notamment, a marqué un moment important dans le cadre de ce processus.

La loi du 5 mars 2014 a permis un nouveau transfert de compétences aux régions, pour en faire de véritables autorités organisatrices en matière de formation professionnelle. Ces compétences sont désormais inscrites dans le code du travail, qui précise que les régions sont chargées « de la politique régionale d’accès à l’apprentissage et à la formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle ».

Chargées de financer et de coordonner les financements des actions de formation en direction de ces publics, les régions voient également renforcée leur mission de pilotage et de mise en cohérence de l’ensemble des acteurs et des dispositifs intervenant dans le domaine de la formation professionnelle initiale et continue et de l’orientation professionnelle.

Ces compétences renforcées s’exercent dans un cadre renouvelé, avec la création par la loi du 5 mars 2014 du service public régional de la formation professionnelle (SPRFP) et du service public régional de l’orientation (SPRO), ainsi que d’un nouvel outil de programmation : le contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles (CPRDFOP).

Le rôle de la région en matière d’orientation est renforcé par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel du 5 septembre 2018. Elle coanime déjà, avec l’État, le SPRO. Elle doit désormais organiser des actions d’information sur les métiers et les formations au niveau régional, national et européen en direction des élèves, de leurs familles, des apprentis et des étudiants.

Le rapporteur souhaiterait cependant que les régions n’hésitent pas à décentraliser la définition d’une partie de leur offre de formation, afin qu’elle corresponde exactement aux besoins des entreprises du bassin d’emploi.

d. Créer de nouvelles écoles de formation qualifiantes

Mme Agnès Pannier-Runacher, ministre déléguée, a également fait part devant la commission d’enquête de la nécessité de revoir la manière de former les futurs cadres et employés de l’industrie du futur. « Des enveloppes dans le plan de relance et dans le plan France 2030 sont prévues à cet effet ». ([277]).

Pour elle, les écoles 42 ou les écoles Simplon ([278]) peuvent être des modèles sur lesquels réfléchir, plus adaptées à l’apprentissage de nouvelles technologies.

L’offre de formation continue et professionnelle doit être particulièrement développée notamment du fait de la révolution de l’intelligence artificielle qui nécessitera des reconversions importantes.

Selon Mme Agnès Pannier-Runacher, ministre déléguée, « l’objectif est de doubler le nombre d’écoles de production d’ici à 2023. Elles font partie de la palette des types de formation auxquelles les jeunes doivent pouvoir accéder. Seuls 1 000 élèves sont inscrits dans ces écoles. Elles sont, pour le moment, de petits contributeurs à la formation mais les résultats en matière d’insertion sont très bons, notamment pour les mineurs non accompagnés ou sortis du système scolaire, qui y retrouvent le goût de l’apprentissage et du travail. Un sur deux souhaite poursuivre ses études. L’encadrement et l’enseignement y sont pour beaucoup » ([279]).

L’orientation doit également être renforcée, et le gouvernement réfléchit à améliorer l’information sur Affelnet (Affectation des élèves sur le net) en fin de troisième, ainsi qu’à réunir sur une seule plateforme l’ensemble des dispositifs accessibles, dit autrement créer un guichet unique de l’information sur les débouchés et formation dans l’industrie.

Le rapporteur soutient cette dernière proposition et appelle en effet à la création d’un guichet unique en termes d’offres de formation aux métiers de l’industrie.

III. L’action des collectivitÉs publiques en question

Pour M. Philippe Portier, secrétaire national de la Confédération française démocratique du travail (CFDT), « l’État est responsable du déficit de politique industrielle » ([280]). Cette responsabilité pour lui n’est pas celle d’un gouvernement en particulier mais résulte de la carence de tous les gouvernement en termes d’absence de politique industrielle. Si lui considère que l’absence de politique industrielle est antérieure aux années 2000, le rapporteur fait un constat différent. Le retour timide d’une politique industrielle est à dater de la crise financière de 2008 qui a revalorisé l’intervention de l’État dans la sphère publique notamment pour éviter les faillites systémiques des banques mais également d’entreprises industrielles emblématiques, telles que PSA-Citroën, en 2014.

En revanche, le rapporteur souscrit à l’analyse portée par M. Philippe Portier, à propos du rapport remis par Benoît Potier, le président directeur général d’Air Liquide, intitulé Faire de la France une économie de rupture technologique ([281]), publié le 7 février 2020 avant la crise sanitaire, qui a inspiré le dernier plan d’investissements présenté par le gouvernement, doté de 30 milliards d’euros, France 2030, qui marque un tournant dans la politique industrielle de l’État. De prêteur en dernier ressort, l’État redevient stratège et décideur, anticipant la France industrielle de demain.

A. Les interventions de la puissance publique auprÈs des entreprises industrielles

Si la puissance publique a pu paraître en retrait lors de la délocalisation massive d’un certain nombre d’entreprises, excepté pour accompagner la restructuration des territoires, ou sauvegarder l’emploi dans le cadre des plans de sauvegarde de l’emploi (PSE), depuis la crise financière de 2008 et ses conséquences systémiques, on peut considérer que l’État soutient à nouveau le développement industriel, essentiellement sous la forme de plans d’investissements, dont les modalités d’intervention ont pu différer au fur et à mesure que la doctrine de l’État sur la qualité et la quantité de son soutien évoluait.

Ainsi, l’absence de politique industrielle des premières années 2000 a-t-elle laissé la place à une nouvelle politique industrielle qui a mis un certain temps à s’assumer en tant que telle – tirant un trait sur le fait que la politique de la concurrence telle que définie par les traités européens ne pouvait plus être l’alpha et l’oméga d’une politique industrielle. Pour autant, ce chemin lent et sinueux n’a pas encore permis de redonner entièrement ses lettres de noblesse à l’industrie et les retours d’investissements dans les territoires demeurent encore timides.

Face à l’interdiction de subventionner directement les entreprises excepté dans des cas limitativement énumérés par le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), obligeant l’État à notifier toute aide à la Commission européenne, la politique française d’intervention publique s’en est alors trouvée plus que limitée. Pour autant, en réinventant d’autres formes d’intervention de la puissance publique, ce qu’il conviendrait d’appeler aujourd’hui une nouvelle politique industrielle, permet davantage d’anticiper l’avenir que d’empêcher les « destructions créatrices » pensées par Joseph Schumpeter.

Cette nouvelle politique industrielle a trois dimensions :

– une dimension de sauvegarde – celle qui a été mise en place lors de la crise de la Covid-19 ;

– une dimension planificatrice avec le retour de l’État stratège,

– et une dimension financière de soutien à l’investissement pour les secteurs d’avenir.

Bien que répondant à des logiques différentes d’intervention, ces différentes dimensions peuvent parfois se retrouver confondues au sein d’une même appellation. Pour plus de clarté, le rapporteur a choisi de les présenter dans leur dimension historique afin de montrer l’évolution sémantique historique du concept de politique industrielle et les différences dans ses modalités d’intervention.

Il convient également de rappeler, en propos liminaire, que l’ensemble des personnes auditionnées par la commission d’enquête, se sont montrées entièrement convaincues par la nécessité d’une politique industrielle à l’échelle nationale mais également à l’échelle européenne, seuls les périmètres d’intervention ou les contours de cette politique pouvant être nuancés.

À titre d’exemple, M. Christophe Beaux, directeur général du Mouvement des entreprises de France (MEDEF) a rappelé son attachement à toute forme de politique industrielle, qu’il s’agisse d’une baisse des impôts de production ou d’une politique d’investissements ciblés, mais surtout son attachement à un temps long : « Nous souhaiterions disposer d’une visibilité sur la durée d’une mandature, avec une trajectoire dessinée et respectée, année après année, sans altérer le principe d’annualité budgétaire ni la souveraineté de Parlement. Cette visibilité permettrait aux entreprises de calculer le taux de rentabilité interne (TRI) d’un investissement à moyen et à long terme, sans attendre que chaque projet de loi de finances confirme les engagements de la veille » ([282]). M. Arnaud Montebourg ne dit pas autre chose lorsqu’il précise « que toute politique industrielle digne de ce nom doit pourtant être transpartisane » ([283]).

Le retour de l’État dans le grand jeu industriel a largement dépassé les oppositions partisanes : depuis 2008, on observe une certaine continuité dans son esprit, à défaut dans son action, qu’il s’agisse de la construction des filières en 2008, en passant par les 34 « plans industriels » de M. Arnaud Montebourg, en 2013 aux « 10 solutions » de M. Emmanuel Macron pour la Nouvelle France industrielle, alors ministre de l’Économie, de l’industrie et du numérique, aux « 10 objectifs » du plan France 2030, présenté le 12 octobre 2021.

1. Des compétences et des modes d’action des collectivités chefs de file encore à préciser

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, avait pour ambition de clarifier la répartition des compétences en désignant, pour certaines compétences partagées, des chefs de file. En d’autres termes, la capacité, pour une collectivité cheffe de file, de coordonner l’action des autres, mais sans prérogative de décision.

Ainsi, la région a pour compétence exclusive la formation professionnelle et comme compétence partagée avec l’État le développement économique. Mais l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales prévoit qu’elle « est chargée d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives :

« 1° A l’aménagement et au développement durable du territoire ;

« 2° A la protection de la biodiversité ;

« 3° Au climat, à la qualité de l’air et à l’énergie ;

« 4° A la politique de la jeunesse ;

« 7° Aux mobilités, notamment à l’intermodalité, à la complémentarité entre les modes de transports et à l’aménagement des gares ;

« 8° Au soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche. »

Il semblerait malheureusement que les choses aient été mal interprétées par les intéressées, qui privilégient encore le « faire » au « faire faire ». Sur de nombreux sujets, les collectivités développent ainsi leurs propres stratégies, que les acteurs impliqués (entreprises, associations, autres collectivités…) sont invités à partager, voire à mettre en œuvre, un peu à la manière de prestataires.

Au contraire, l’idée du chef de filat consistait à animer un réseau d’acteurs compétents et de les aider à développer de façon coordonnée une stratégie concertée, et orientée vers un principe de subsidiarité et non de concurrence entre les territoires. Pour le rapporteur, l’esprit de cette disposition mériterait d’être retrouvé pour gagner en efficacité.

2. Le retour de l’État stratège : de la construction des filières aux 10 objectifs du plan France 2030

a. Des filières aux contrats stratégiques de filière

Les États généraux de l’industrie (EGI), qui se sont tenus en 2009, « ont montré qu’une des faiblesses de l’industrie française était le manque de solidarité entre les entreprises d’une même chaîne de valeur » ([284]). La notion de filière, apparue dans les années cinquante pour qualifier la structuration de secteur industriel agro-alimentaire, a donc été remise au goût du jour pour permettre une plus grande solidarité entre les donneurs d’ordre et les sous-traitants d’une même chaîne de valeur. Utilisé dans les années quatre-vingt pour parler de la planification, le terme de filière signifie, aujourd’hui, un outil de la politique industrielle qui permet de structurer un dialogue au sein d’une chaîne de valeur identifiée comme telle.

Cette construction d’une chaîne de dialogue en vue d’une plus grande solidarité a néanmoins nécessité d’aller plus loin avec l’instauration de la Conférence de l’industrie (2010) pour permettre un dialogue entre comités de filières et pouvoirs publics, conférence qui s’est transformée en Conseil national de l’industrie (CNI), en 2013, instance conservée à ce jour. En 2013, le CNI comprend 14 filières. Les 34 plans industriels présentés par M. Arnaud Montebourg sont en partie issus des travaux des comités de filières.

Pour faciliter néanmoins le dialogue, la structuration doit aller plus loin. L’instauration des contrats stratégiques de filières (CSF), en 2018, répond à cet objectif.

Pour M. Vincent Moulin Wright, directeur général de France industrie, ils sont une réussite malgré l’hétérogénéité des filières : « les contrats stratégiques de filière existent depuis 2018. Ils sont donc récents. Ils représentent dix-neuf contrats stratégiques, près de deux cents projets contractualisés et plusieurs centaines d’actions ou d’engagements volontaires réciproques. Des bilans sont établis régulièrement. La dynamique de ces contrats montre la mobilisation des industriels. Cet outil est déjà une réussite. Les dernières analyses réalisées sont plutôt favorables, mais elles montrent une certaine hétérogénéité selon les filières » ([285]).

M. Thomas Courbe, directeur général des entreprises, dresse un constat similaire : « Nous bénéficions de plusieurs niveaux de contacts. Nous avons structuré les relations avec 19 filières au travers du Conseil national de l’industrie (CNI), qui organise la relation entre les pouvoirs publics et les filières industrielles. Ce modèle existe depuis quelques années et a récemment été rénové. Son bon fonctionnement permet un partage du diagnostic de la situation dans les différentes filières. Actuellement, nous travaillons étroitement avec le CNI sur l’identification fine des conséquences des pénuries et des difficultés de recrutement. C’est aussi l’instance qui permet d’élaborer, de définir puis de conduire des sujets structurants pour différentes filières. Dans la filière sur l’industrie du futur, l’un des projets phares est la création de plateformes rassemblant toute l’offre française afin de la rendre accessible aux PME » ([286]).

En outre, « un contrat de filière pour l’industrie du futur a été signé en septembre 2021 et France 2030 permettra de financer le développement de cette offre d’innovation » ([287]).

b. La politique des filières, une politique à repenser ?

La politique des filières, nouvel outil de la politique industrielle, apparaît être une novation intéressante dont l’objectif est de répondre au défaut de solidarité au sein d’une même chaîne de valeur entre donneurs d’ordre et sous-traitants. Cependant, force est de constater qu’à ce jour, elle n’a pas entièrement rempli ses objectifs concernant notamment la filière automobile au sein de laquelle subsistent des tensions fortes dues à la pénurie de semi-conducteurs. Des critiques s’élèvent également concernant leur manque de moyens et d’ancrage au sein des territoires.

En outre, pour certains, au sein des filières, seraient surreprésentée la voix des grands donneurs d’ordre au détriment de celles des PME ou des salariés.

Des tensions apparaissent clairement au sein des filières, en particulier de la filière automobile, car les deux donneurs d’ordre comme l’a rappelé justement M. Luc Chatel sont concurrents. Pour lui, « il ne faut pas oublier que l’exemple de la filière aéronautique tient aussi au fait que les deux donneurs d’ordres ne sont pas concurrents entre eux, mais engagés dans une relation client-fournisseur. À l’inverse, les deux donneurs d’ordre du secteur automobile sont frontalement en concurrence, de même que les équipementiers. Travailler collectivement en est d’autant plus compliqué. Il est toutefois possible de remédier à cette situation. Des avancées ont déjà été obtenues en la matière, avec l’adoption d’un code de bonnes pratiques. Sa mise en œuvre et son respect sont un combat quotidien […] Les tensions au sein de la filière n’en restent pas moins une réalité au regard de la situation actuelle » ([288]).

Pour lui, néanmoins ces tensions ne sont pourtant pas aussi visibles sur tous les segments de la filière, ainsi « alors que Renault et PSA sont concurrents sur le projet de batterie, ils travaillent conjointement sur la 5G. De tels exemples sont nombreux » ([289]).

Quant à M. Philippe Portier, secrétaire national de la Confédération française démocratique du travail (CFDT), il soutient clairement les contrats stratégiques de filière mais considère qu’ils manquent de moyens et ne sont pas suffisamment ancrés dans les territoires. « Si les contrats stratégiques de filière (CSF) étaient dotés de moyens supérieurs et d’une gouvernance différente, ils pourraient devenir des appuis essentiels à cet égard. Il est par ailleurs indispensable de croiser l’aspect filière et territoire, pour maintenir l’emploi et développer les activités industrielles » ([290]).

Pour Mme Nadia Salhi, membre de la direction confédérale de la CGT, les politiques de filières ne sont pas efficaces, car au sein des filières, les grandes entreprises ont trop de pouvoir. À ce titre, la critique apportée au fonctionnement de la filière automobile est emblématique du déséquilibre des rapports entre donneurs d’ordre – grands groupes – et sous-traitants qui est source de tensions non négligeables.

Ainsi « concernant la gouvernance et le développement de politiques de filières avec le Conseil national de l’industrie (CNI), nous considérons que cette institution reproduit l’organisation industrielle actuelle en laissant le pouvoir aux grandes entreprises. Les PME (petites et moyennes entreprises) n’ont pas leur mot à dire du fait de leur dépendance économique. Les comités stratégiques fonctionnent en silo, sans réfléchir à la cohérence de nos systèmes productifs. L’exemple de la pénurie des composants est frappant. Les CSF automobile et électronique pourraient travailler ensemble pour répondre aux problématiques. Cependant, chacun travaille pour son propre intérêt. Quant à la place laissée à la représentation des salariés, elle est variable selon les comités. Plusieurs mandatés de la CGT n’ont jamais été invités aux réunions malgré plusieurs relances de notre organisation au Premier ministre. […] Le CNI pourrait être un bon outil pour une politique industrielle efficace, mais il ne l’est pas aujourd’hui » ([291]).

Pour M. Jean-François Le Bos, président de la Fédération des industries des équipements pour véhicules (FIEV), la situation actuelle est très particulière en ce qui concerne les tensions entre constructeurs, équipementiers et sous-traitants au sein de la filière automobile. « Cela a déjà été le cas précédemment lors de la crise de 2008, qui a abouti notamment à l’instauration du code de performance et de bonnes pratiques avec Luc Chatel, alors secrétaire d’État chargé de l’industrie et de la consommation, et à la mise en place de la plateforme de la filière automobile (PFA) dont j’ai été le premier président. Nous avons cherché un espace de coopération et de concertation pour apaiser les tensions. […] Face à la montée actuelle des tensions, la FIEV a immédiatement réagi par l’ouverture de négociations techniques avec Renault-Nissan et Stellantis pour résoudre les difficultés actuelles. Nous demandons en premier lieu davantage de visibilité. Nos relations avec les constructeurs sont régies par des commandes ouvertes. Or les composants électriques demandent des commandes fermes au regard de notre faible part sur ce marché mondial, ce qui met nos adhérents dans une situation d’ajustement très difficile » ([292]).

Selon M. Jacques de Heere, président d’Acome, ces tensions au sein de la filière automobile sont emblématiques du mauvais fonctionnement des filières contrairement au modèle allemand, plus vertueux en termes de solidarité au sein d’une chaîne de valeur. Pour lui, « en France, nous ne savons pas défendre nos filières, à la différence de l’Allemagne par exemple. L’industrie automobile française se porte mal alors qu’elle emploie plus d’un million de personnes. Cette mauvaise santé financière est due à l’absence d’approche en termes de filière. Le constructeur impose des prix à son fournisseur de premier rang, qui fait de même avec son propre équipementier, ce qui entraîne une destruction de toute la filière. Au contraire, l’Allemagne agit de manière totalement inverse en intégrant ses filières et en défendant une fourniture locale, avec une prestation de qualité et un juste prix bénéfique à tous les acteurs » ([293]).

Mme Nadine Levratto, directrice d’Economix, quant à elle, propose une organisation et une insertion plus transversale, qui expliquerait le succès des territoires industriels à l’ouest du pays. Ainsi, « plus que les secteurs, il faut identifier des filières ou groupements de secteurs. Il existe des indices de variété permettant de mesurer à l’intérieur de l’industrie, ou entre industrie et services, les relations qui s’opèrent entre les composantes du tissu productif. Par exemple, le photovoltaïque fait intervenir les secteurs de l’électronique, de l’agriculture, des transports, ou encore la filière silicium. Le tableau d’échanges interindustriels français est plein de vides. C’est ce qui explique l’insertion importante de la France dans les chaînes globales de valeur et ces aller-retours de produits pour l’assemblage de composants avant d’obtenir le produit final. Toutefois, cela accroît la dépendance aux transports et à la logistique et expose donc à d’éventuelles ruptures dans les chaînes d’approvisionnement » ([299]).

A contrario, la filière du luxe, qui a connu des difficultés similaires, notamment dues à la menace récurrente de la contrefaçon, a choisi d’adopter une charte de bonne conduite pour renforcer le fonctionnement de sa filière. Ainsi, l’objectif de cette charte est-il de rapprocher les sous-traitants des donneurs d’ordre et de lutter contre les délocalisations des façonniers.

Le gouvernement a signé, en janvier 2019, le programme triennal de la filière « mode et luxe » avec le comité stratégique de filière (CSF). Parmi les axes prioritaires figurent les formations techniques et la promotion des métiers de la filière, et notamment la création d’un nouvel Institut français de la mode qui a accueilli 800 étudiants en 2020. Ainsi la création d’écoles de formation au sein de la filière est un moyen de fidéliser les sous-traitants auxquels les donneurs d’ordre peuvent offrir des formations avec un haut niveau d’employabilité.

Pour le rapporteur si la politique de filières ne doit pas être remise en cause car elle reste une instance de dialogue entre industriels au sein d’une même chaîne de valeurs, il lui semble intéressant néanmoins d’amender la politique de filière actuelle.

Ainsi le découpage des filières pose parfois problème, comme pour les entreprises de la filière papetière qui sont membres de deux comités stratégiques de filière : la filière chimie, très structurée et le papier n’est pas sa préoccupation quotidienne, et la filière bois, qui peine à organiser un véritable travail de synergie pour constituer une filière intégrée allant de la production de bois jusqu’à la fabrication de produits finis, par exemple dans les deux départements forestiers importants que sont les Vosges et les Landes.

En premier lieu, il propose donc de faire un bilan, tous les trois ans, avec les parties prenantes, au sein du CNI, pour voir si les 19 filières existantes sont toujours pertinentes, au regard des évolutions rapides de l’innovation.

En second lieu, il souhaite qu’une mission d’accompagnement à la structuration des filières soit mise en place par l’État.

Le rapporteur propose également de conduire une réflexion au sein de chaque filière sur les offres de formation – création d’écoles spécialisées sur les compétences attendues des sous-traitants que pourraient proposer les donneurs d’ordre afin de fidéliser leurs sous-traitants de manière à éviter les délocalisations.

c. Une politique de filière qui doit également prendre en compte les sous-traitance

Outre ces propositions, le rapporteur souhaite une meilleure organisation des relations entre donneurs d’ordre et sous-traitants sous la forme de contrats d’objectifs par exemple. Ce qui permettra également un rééquilibrage des relations entre les grands groupes et les PME et ETI au sein des filières.

Depuis 2017, l’obligation de vigilance des entreprises donneuse d’ordre a été renforcée. En effet, la loi n°2017-399 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre a été promulguée le 27 mars 2017.

Ce texte vise à obliger les entreprises à mieux maîtriser les risques juridiques liés à la sous-traitance tels que le travail dissimulé ou les impacts négatifs sur l’environnement, la santé et la sécurité des personnes.

Un événement précis est à l’origine de la loi du 27 mars 2017. Ainsi, suite à l’effondrement de l’immeuble Rana Plaza au Bangladesh en 2013, plus de 1 000 travailleurs engagés par des sous-traitants de vêtements ont trouvé la mort. Certains de ces sous-traitants étaient français. Ce drame a mis en lumière l’ampleur des risques existant dans le cadre de la sous-traitance et a donné naissance à de nombreuses propositions de loi pour réglementer le recours à la sous-traitance.

L’obligation de vigilance est une obligation ancienne puisqu’elle a été initialement créée par la loi n° 91-1383 du 31 décembre 1991 renforçant la lutte contre le travail clandestin et la lutte contre l’organisation de l’entrée et du séjour irréguliers d’étrangers en France.

Cette loi contraint les entreprises donneuses d’ordre à être vigilantes quant à l’identité de leurs partenaires commerciaux en vérifiant l’identité et la régularité de leur situation juridique.

L’obligation de vigilance impose à l’entreprise donneuse d’ordre de vérifier que son cocontractant s’acquitte des formalités légales obligatoires telles que les déclarations sociales et fiscales, les déclarations d’activités, les déclarations des salariés travaillant pour lui ainsi que toutes les obligations légales afférentes à son activité (délivrance d’un bulletin de paie, déclarations des salaires et cotisations sociales etc.).

Cette obligation de vigilance s’impose à la condition principale que le contrat conclu soit d’un montant minimum de 5 000 euros hors taxe. En outre, l’entreprise donneuse d’ordre est tenue de procéder à ces vérifications tous les 6 mois jusqu’à la fin de l’exécution du contrat.

La loi n°2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre vient dans le prolongement de la loi de 1991 sur l’obligation de vigilance. Elle précise les sociétés concernées par le devoir de vigilance et accentue la responsabilité des entreprises concernées.

Ce devoir de vigilance tend à prévenir, notamment, les risques d’atteinte à l’environnement liés à l’activité de ces sociétés, ainsi que celle de leurs filiales, sous-traitants ou fournisseurs (articles 225-102-4-1 et 225-102-5 du code de commerce).

La loi vise les sociétés mères et les entreprises donneuses d’ordre de grande taille dont la responsabilité peut être engagée en cas de manquement à leur devoir légal de vigilance. Plus précisément, il s’agit de :

– toute société dont le siège est en France et qui emploie dans l’entreprise ainsi que dans ses filiales directes et indirectes au moins 5 000 salariés ;

– toute société dont le siège est en France ou à l’étranger (et ayant des activités en France) qui emploie dans l’entreprise et dans ses filiales directes et indirectes au moins 10 000 salariés au total.

Le texte impose par ailleurs la mise en place d’un plan de vigilance par les entreprises donneuses d’ordre. Ce plan comporte des mesures de vigilance précises visant à identifier les risques et à prévenir les atteintes graves envers les droits humains et les libertés fondamentales, la santé et la sécurité des personnes ainsi que l’environnement, résultant des activités de la société et de celles des sociétés qu’elle contrôle, directement ou indirectement, ainsi que des activités des sous-traitants ou fournisseurs avec lesquels est entretenue une relation commerciale établie, lorsque ces activités sont rattachées à cette relation (article L. 225-102-4 du code de commerce).

Mais le rapporteur souhaite que le devoir de vigilance s’applique également à la situation économique et financière des sous-traitants, dans le cadre d’un devoir de vigilance étendu afin de veiller au strict respect des délais de paiement, d’éviter les pratiques malsaines comme les ruptures brutales de contrat, les conditions contractuelles déséquilibrées et les pénalités abusives.

d. Des 34 plans industriels aux 10 objectifs du plan France 2030

Pour M. Rémi Lallement, co-auteur du rapport de France Stratégie précité, « l’État affiche également une ambition d’État stratège avec des dispositifs tels que le Conseil national de l’industrie, la politique des filières, le programme d’investissements d’avenir (PIA), le Fonds pour l’innovation et l’industrie » ([300]).

Les 34 plans industriels de M. Arnaud Montebourg, ainsi que les 10 solutions de M. Emmanuel Macron, son successeur au ministère de l’Économie, puis les 10 objectifs du plan France 2030, s’inscrivent dans la même politique de continuité industrielle : une forme de planification stratégique de l’industrie afin de pouvoir affronter les défis du futur, notamment dans le cadre de la Nouvelle France industrielle, présentée par M. Arnaud Montebourg, puis continuée par M. Emmanuel Macron.

Pour M. Arnaud Montebourg, l’originalité de sa politique industrielle tenait à la spécificité de ses 34 « plans industriels », qui reposaient davantage sur une politique microéconomique que macroéconomique. Ainsi, « j’avais essayé de proposer des analyses par produit et métier. Nous avions appelé cette procédure les "34 plans industriels". Ainsi dans l’automobile, la conduite autonome constituait un service » ([301]). Pour lui l’action de son successeur, en passant de 34 plans industriels à 10 solutions serait un retour à une politique macroéconomique, moins ancrée sur le terrain. Aussi, « j’aurais apprécié que mon successeur poursuive ma tâche. Dans mon "testament", lors du passage de pouvoir au ministère, je lui avais indiqué que ce point devrait être poursuivi. Il était notamment question d’un plan batterie. Nous l’avions étudié avec le commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), en identifiant les cinq à six éléments manquants pour assembler une batterie en France. Mme Florence Lambert du CEA-Liten en était chargée, car il s’agissait de sourcing et de modèles économiques sous-brique par sous-brique. Or ce projet a été abandonné » ([302]).

M. Frédéric Sanchez, président du groupe Fives, président de l’Alliance industrie du futur (AIF), observe davantage une continuité dans la politique industrielle conduite sous les deux derniers quinquennats : « Sous M. Montebourg a émergé l’idée d’une nouvelle France industrielle et 34 plans ont été proposés. La plupart de ces plans relevaient d’une seule et même initiative, qui était l’industrie du futur. Cette dernière ne réside pas seulement dans la digitalisation. Il s’agit aussi de nouvelles technologies, de nouveaux matériaux et de nouveaux procédés pour décarboner l’industrie. […] En 2017, nous avons créé en France des emplois nets dans l’industrie, après de nombreuses années de suppressions. Les mesures prises à la fin du quinquennat de François Hollande et leur accélération au début du quinquennat d’Emmanuel Macron ont permis un rebond de l’industrie, dont l’élan a été freiné par la crise sanitaire. Le plan de relance et France 2030 ont toutefois permis d’atténuer ce choc exogène et permettront de poursuivre cette dynamique » ([303]).

En effet le plan France 2030 – outre la question du financement – s’inscrit dans la même logique de sécurisation des filières, avec, cependant, une originalité, sécuriser les filières d’avenir, qui constituent donc la structuration de filières non encore véritablement existantes telles que la stratégie d’accélération sur les batteries ou celle sur l’hydrogène décarboné qui visent à anticiper le tournant des nouveaux produits.

Si la puissance publique est également intervenue dans les restructurations et les évolutions sectorielles notamment pour permettre l’émergence de « champions nationaux », la nouvelle politique industrielle – le retour de l’État stratège – s’inscrit surtout dans une politique générale de relance commencée avec le programme des investissements d’avenir, le grand plan d’investissements, le plan de relance et le plan France 2030. L’ensemble de ces plans participent également au financement ainsi qu’à la structuration des filières.

3. Une nouvelle politique de plans d’investissement

a. Le programme d’investissement d’avenir (PIA).

Issu des priorités du rapport dit Juppé-Rocard, « Investir pour l’avenir : priorités stratégiques d’investissement et emprunt national » ([304]) de MM. Alain Juppé et Michel Rocard remis à la présidence de la République le 19 novembre 2009, le programme d’investissement d’avenir (PIA) a permis d’investir dans l’enseignement supérieur, la recherche mais également dans la structuration des filières.

Le montant des trois premiers programmes s’élève à 56,5 milliards d’euros.

Le 4ème programme d’investissement d’avenir, doté de 20 milliards d’euros, a été présenté par le Premier ministre, le 3 septembre 2020, en tenant compte des critiques formulées aux trois plans précédents : saupoudrage des crédits, manque d’évaluation sur les projets financés, voire financement de projets n’entrant pas dans le champ de la doctrine des PIA, à savoir un couplage de financement public-privé pour permettre un effet de levier en termes de financement.

La particularité de ce quatrième programme est double, il est davantage tourné vers l’industrie du fait de la création des stratégies d’accélération pilotées par le Secrétariat général pour l’investissement (SGPI), il peut être évalué en cours de projet (évaluation in itinere).

Ainsi le « PIA 4 introduit une véritable nouveauté en mettant l’accent sur les secteurs d’importance stratégique du point de vue de la souveraineté économique française, cohérente avec l’assouplissement – temporaire ou durable – de la doctrine de la Commission européenne en matière d’aides d’État. Nous notons par ailleurs la création du fonds d’investissement Ace Aéro Partenaires, mis en œuvre par un organisme privé » ([305]).

Les PIA ont permis une modernisation des outils de la recherche publique, facilité l’innovation et la prises de risque, financé les start-ups et la valorisation de la recherche.

Pour autant sans revenir sur les leur utilité, pour le rapporteur il apparaît utile d’évaluer véritablement leur apport par secteur et de mieux piloter leur attribution. En effet, comme l’a relevé M. Christian Charpy, le PIA 3 a permis en grande partie de financer le Grand plan d’investissement (GPI), ainsi que le plan de relance (11 milliards d’euros) et le plan France 2030, la mission budgétaire « Investissements d’avenir » étant transformée en mission « Plan d’investissements France 2030 » à compter du projet de loi de finances pour 2022, par amendement du Gouvernement du 9 novembre 2021.

M. Christian Charpy, président de la première chambre de la Cour des comptes, a ainsi rappelé que « le Grand plan d’investissement (GPI), engagé en 2018, a intégré le PIA 3 et a ensuite été lui-même intégré au plan de relance, ce qui peut susciter des confusions.[…] La plupart de ces plans poursuivent en effet des objectifs très proches, mobilisent des moyens qui s’empilent les uns sur les autres et s’appuient sur des opérateurs en général identiques : la Caisse des dépôts et consignations, la Banque publique d’investissement (Bpifrance), l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).» ([306]).

M. Christian Charpy propose pour améliorer le suivi et le pilotage du PIA, outre, « la création d’outils d’évaluation internes » pour « suivre et retracer l’impact des PIA sur l’actif de la Nation afin de vérifier si celui-ci a une incidence sur la croissance effective et potentielle » ([307]), de :

– renforcer l’évaluation ;

– préciser davantage le rôle du PIA dans la stratégie globale d’investissement de l’État et de conforter les fonctions stratégiques du SGPI ;

– préciser l’articulation du PIA avec les autres programmes nationaux d’investissement : le GPI, le Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII).

4. Le plan de relance : une politique industrielle de soutien et de sécurisation des filières industrielles

Le plan de relance, annoncé le 3 septembre 2020 et adopté par le Parlement dans le cadre de la loi de finances pour 2021, se distingue des autres plans d’investissements. Outre son montant, 100 milliards d’euros, dont 40 milliards en provenance de l’Union européenne, ce qui le distingue c’est à la fois son aspect transversal, il ne s’agit plus de mesures uniquement sectorielles mais d’un plan qui s’adresse à l’ensemble du tissu productif, mais également ses objectifs, en trois volets :

– un volet écologie et transition énergétique doté d’une enveloppe de 30 milliards d’euros ;

– un volet compétitivité des entreprises, doté d’une enveloppe de 34 milliards d’euros ;

– un volet cohésion des territoires, doté de 36 milliards d’euros.

Selon M. Olivier Scalabre, directeur associé senior au Boston consulting group (BCG), le plan de relance est un succès indéniable en comparaison des plans de nos voisins européens. Ainsi, « le plan de relance a contribué à ce que la France reste dans la course, voire à ce qu’elle gagne une certaine avance. 30 % des 100 milliards d’euros du plan ont été consacrés à l’industrie du futur, pour partie afin de combler des retards. En comparaison des plans de relance d’autres pays, la France fait partie de ceux qui ont le plus dépensé pour l’industrie au moment du plan de relance. Elle a investi 1,5 fois plus que l’Italie, 2 fois plus que l’Espagne et également davantage que l’Allemagne » ([308]).

Pour M. Thomas Courbe, directeur général des entreprises, si les résultats sont également là, il faut aller plus loin en termes de renforcement de la sécurité économique. « L’investissement, y compris financier, de soutien à l’industrie que nous avons réalisé dans le cadre de France Relance et que nous réaliserons dans France 2030 doit s’accompagner d’une politique de sécurité économique renforcée » ([309]).

Outre ces bons résultats, ce qui le distingue également, ce sont les relocalisations d’industries que le plan de relance a permis d’accompagner.

Ainsi, Mme Agnès Pannier-Runacher, ministre déléguée, a précisé quels étaient les secteurs critiques identifiés : « l’électronique, la santé, la 5G, l’agroalimentaire, les entrants critiques et le nucléaire » ([310]). Pour la ministre déléguée, « au total, 624 projets de relocalisation ont été rendus possibles depuis septembre 2020 grâce au plan de relance et près de 77 000 emplois ont été créés ou confortés partout en France. À titre de comparaison, c’est six fois plus que durant le quinquennat du président Sarkozy, au cours duquel une politique de relocalisation avait été tentée » ([311]).

5. Le plan France 2030 : un changement de paradigme pour l’avenir des filières

Le plan France 2030, annoncé le 12 octobre 2021, et doté de 30 milliards d’euros de subventions sur cinq ans, est un pari sur l’avenir. Une politique industrielle qui ne vise plus à stabiliser ou à consolider des filières mais, à l’inverse, « à créer et à financer des filières d’avenir ou des produits qui n’existent pas actuellement » ([312]).

Ainsi en est-il de l’hydrogène bas-carbone ou du moteur décarboné.

Source : site internet du Gouvernement https://www.gouvernement.fr/france-2030-un-plan-d-investissement-pour-la-france-de-demain

Pour Mme Agnès Pannier-Runacher, France 2030, est la traduction de « deux convictions majeures résultant de la crise. D’abord, l’industrie doit être renforcée, car elle est la colonne vertébrale de notre économie. C’est là qu’on fait les exportations et la recherche et développement. La crise a mis fin, pour beaucoup de décideurs et de leaders d’opinion, à certains mythes : celui du Fabless, celui d’une recherche et développement se déployant sans usines – cela ne marche pas : les entreprises qui ont servi d’ateliers du monde ont remonté la chaîne de valeur et font désormais de la recherche et développement – et le mythe d’une France qui serait définitivement déclassée. Le nombre de projets qui nous sont remontés et dans lesquels les industriels prennent des risques importants témoigne du fait qu’on peut produire dans notre pays et qu’on peut être compétitif, à condition d’investir massivement dans la digitalisation des chaînes de production, d’être positionné sur un certain niveau de valeur ajoutée et d’avoir de l’innovation » ([313]).

M. Alexandre Saubot rappelle que le plan a été co-construit par des représentants de l’industrie : « Le plan France 2030 a été également inspiré par le rapport du collège d’experts présidé par Benoît Potier Faire de la France une économie de rupture technologique et les priorités d’innovation qu’il proposait » ([314]).

M. Nicolas Dufourcq, directeur général de la Banque publique d’investissement (Bpifrance), salue également les décisions annoncées dans le plan France 2030 qui s’appuient sur le rapport de Benoît Potier. Le volet industriel lui paraît conséquent dans la mesure où il intègre, à la demande de Bpifrance, « un compartiment sur les nouvelles usines et les start-ups industrielles. Il s’agit d’une nouvelle classe d’actifs, d’une nouvelle classe d’investissement. Bpifrance y procédera grâce à son activité fonds de fonds, avec de nouvelles équipes privées. […] Il s’agit d’une grande nouveauté de France 2030 par rapport aux plans précédents » ([315]).

Si pour Mme Agnès Panier-Runnacher, ministre déléguée, cette politique porte déjà ses fruits « le nombre de sites industriels est en augmentation. […] Ernst & Young […] qui classe chaque année les pays européens en fonction de leur attractivité pour les investissements industriels, place pour la deuxième année consécutive la France au premier rang des pays européens sur l’investissement industriel avec 341 projets, soit plus que la somme des projets au Royaume-Uni, en Allemagne et en Espagne », pour le rapporteur la question de la gouvernance et de l’articulation entre ces différents plans d’investissement reste un enjeu, pour les finances publiques, les industriels, et in fine les citoyens. ([316]).

Pour M. Alexandre Saubot, directeur général d’Haulotte Group, président de France industrie, vice-président du Conseil national de l’industrie, « il sera donc nécessaire d’articuler efficacement les actions du secrétariat général pour l’investissement (SGPI), du programme d’investissements d’avenir (PIA), et de l’ensemble des dispositifs que nous avons progressivement sédimentés de sorte que les entreprises qui portent un projet ne se perdent pas dans le labyrinthe des guichets, des autorisations et des demandes. Force est de constater en effet que la France a développé un certain talent pour la complexité administrative » ([317]).

6. La nouvelle gouvernance du secrétariat général pour l’investissement (SGPI)

Le secrétariat général pour l’investissement (SGPI) a pour fonction de surveiller la mise en œuvre du programme d’investissement d’avenir.

Sa gouvernance a été récemment améliorée, comme l’a rappelé le Premier ministre dans sa lettre en date du 30 septembre 2021 ([318]) en réponse au référé de la Cour des comptes ([319]), de manière à tenir compte non seulement des critiques antérieurement formulées par la Cour, mais également pour mieux associer et suivre les projets financés ou méritants de l’être dans le cadre d’investissements stratégiques.

Pour le Premier ministre, le PIA 4 est devenu « un PIA plus stratégique » avec un « SGPI coordinateur interministériel de la politique de soutien à l’innovation » ([320]).

En effet, le SGPI est une petite structure, acteur indispensable du pilotage du PIA, notamment pour les stratégies d’accélération financées par le PIA 4, qui ont par définition une vocation interministérielle. Le SGPI peut assurer réactivité et rapidité pour suivre et financer des projets innovants.

Dans son référé, la Cour des comptes souligne également l’amélioration de la gouvernance avec « la création d’un nouvel échelon de supervision ([321]) » : le Comité interministériel de l’innovation présidé par le Premier ministre.

La Cour des comptes salue également le nouveau rôle dévolu, par le décret n° 2021-9 du 7 janvier 2021 modifiant le décret n° 2010-80 du 22 janvier 2010 relatif au secrétaire général pour l’investissement, au comité de surveillance des investissements d’avenir (CSIA), qui a désormais pour mission d’éclairer et de conseiller le Gouvernement.

Le Premier ministre a souligné le rôle majeur aujourd’hui joué par le SGPI, en assurant la président du comité exécutif du conseil interministériel de l’innovation « qui représente la totalité des directions d’administration centrales concernées, et qui assure le pilotage global de l’ensemble des moyens alloués aux stratégies d’accélération ([322])», conseil interministériel de l’innovation présidé par le Premier ministre.

Loin d’être seulement « le secrétaire général de l’instrument PIA que la Cour identifie à juste titre », le SGPI « devient le coordinateur de la politique d’innovation dirigée de l’État » ([323]).

Ce nouveau rôle est appelé à s’intensifier puisque le SGPI a aujourd’hui vocation à piloter le plan France 2030, répondant au souhait de M. François Bayrou, Haut-commissaire au plan, « partisan d’un petit commando qui assume la responsabilité de ces plans » ([324]).

Mme Agnès Pannier-Runacher, ministre déléguée, s’est engagée devant la représentation nationale à renforcer la participation des parlementaires au Comité de surveillance des investissements d’avenir appelé à devenir le comité de surveillance du plan France 2030. Pour le rapporteur, il est en effet essentiel que les parlementaires soient associés le plus en amont des décisions d’investissements industriels. À ce titre, il souhaite formuler une proposition, que le nombre de parlementaires soit doublés et que toutes les composantes de la représentation nationale soit associées, le redressement économique de la France et sa politique industrielle, étant par définition « transpartisans » pour reprendre le terme employé par M. Arnaud Montebourg.

B. de nouvelles modalitÉs d’action en coopération avec les collectivitÉs territoriales et les acteurs Économiques

1. Un rapprochement progressif entre collectivités et filières industrielles locales

L’ensemble des personnes auditionnées par la commission d’enquête se sont accordées pour rappeler la nécessité d’être au plus près du terrain et des acteurs industriels pour construire un écosystème solide.

Pour M. Louis Gallois, le rôle des régions est clé. Car, « elles associent proximité et hauteur de vue, ce qui leur permet d’être des opérateurs intéressants. Elles sont plus proches et entretiennent un contact plus direct avec le tissu économique et industriel que l’État. Les régions peuvent donc tenir un rôle vraiment très utile dans le développement économique du pays. Si les grands problèmes, les grandes filières et les grandes technologies relèvent de la responsabilité de l’État, l’animation des territoires, l’animation de la vie économique, la formation, le développement des compétences, de l’apprentissage, sont du ressort des régions » ([325]).

Mme Agnès Pannier-Runnacher a confirmé que les régions sont associées avec les services de l’État et les chambres de commerce et d’industrie. Être au plus près du terrain est un préalable pour toucher directement les entreprises car « la situation reste compliquée pour certaines entreprises. Elles ont beau être lauréates, elles doivent présenter, pour être payées, des pièces justificatives dont la liste ne leur semble pas claire. […] Nous devons améliorer ce fonctionnement. Il conviendrait ainsi de s’appuyer sur les territoires pour relayer les informations : les chambres de commerce et d’industrie, les structures locales de l’Union des industries et métiers de la métallurgie (UIMM), voire celles du Mouvement des entreprises de France (MEDEF) même si le secteur d’activité des services est plus représenté localement que celui de l’industrie » ([326]).

2. L’opération « Territoires d’industrie » : une démarche innovante de financement par l’État des initiatives locales

M. Guillaume Basset, délégué au programme « Territoires d’industrie » au sein de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) a mentionné lors de son audition des travaux conduits par les économistes Denis Carré, Nadine Levratto et Philippe Frocrain dans l’objectif d’analyser les facteurs concernant l’évolution de l’emploi industriel ([327]) : ils considèrent qu’environ 52 % de l’évolution de cet emploi industriel est lié à des conditions macroéconomiques et que l’effet local de l’ordre de 38 %. Le local signifie le capital social des territoires, c’est-à-dire « la capacité des acteurs industriels à travailler ensemble, public notamment ; la disponibilité du foncier productif, de plus en plus rare sur nos territoires ; la présence de laboratoires et d’universités ».

Ce diagnostic a conduit le Gouvernement à lancer le programme « Territoires d’industrie » à la fin de l’année 2018. Il vise à donner une nouvelle impulsion à des territoires souvent en difficulté.

La gouvernance, originale s’appuie sur un binôme élu local et industriel avec un pilotage assuré par les régions.