rapport d'enquête relative à la mainmise sur la ressource en eau par les intérêts privés et ses conséquences

Quelle réalité du phénomène de remunicipalisation ?

Le retour à la gestion publique ou « remunicipalisation » débute dans les années 2000 puis s’accélère à partir de 2010, date qui marque le début d’une période de renégociation de nombreux contrats de délégation qui arrivent à terme. La découverte de scandales liés à des fraudes, comme à Grenoble, et au mauvais entretien des canalisations, comme à Bordeaux, ainsi que des considérations relatives aux différences de prix entre les deux modes de gestion (voir II. C de la présente deuxième partie), marquent l’émergence d’un nouveau retour à la gestion publique. Paris procède également à un retour en gestion publique à partir de 2010, ce qui a témoigné des difficultés rencontrées en matière de réversibilité des délégations, notamment d’un point de vue opérationnel (compétences manquantes, systèmes d’information non performants, etc.). La commune de Paris a d’ailleurs mis en avant une « exigence démocratique et de transparence dans la gestion » dans son opération de remunicipalisation.

C’est également le cas pour Grenoble qui a été marquée par quatre périodes qui ont donné lieu à des politiques différentes concernant un même service public de l’eau : une longue période de gestion publique directe de 1882 à 1989, une gestion privée par la société Lyonnaise des eaux de 1989 à 1995, une gestion dite « mixte » de 1995 à 1999, une gestion en régie publique de 2000 à nos jours. L’expérience grenobloise est généralement considérée par les partisans d’une gestion publique du service de l’eau comme un cas d’école révélant les risques d’une gestion privée de l’eau sur fond de corruption, comme l’a rappelé M. Raymond Avrillier devant les membres de la commission d’enquête ([500]).

En effet, en 1989, le maire de l’époque, M. Carignon, soumet au conseil municipal de Grenoble une délibération qui prévoit de « déléguer les services publics de l’eau et de l’assainissement » à une filiale de la Lyonnaise des eaux, créée pour la circonstance. Cette société sera reconnue avoir préalablement financé de manière illégale la campagne électorale de M. Carignon. Ce dernier sera condamné à cinq ans de prison, cinq ans d’inéligibilité, et 400 000 francs d’amende pour corruption, abus de biens sociaux et subornation de témoins.

Au-delà du risque de corruption directe, le contrat de gestion privée de l’eau de Grenoble a eu de nombreuses conséquences sur la gestion :

– le personnel public du service communal est passé sous le régime du droit privé de la Lyonnaise des eaux ;

– les compétences techniques et financières de la ville ont en grande partie disparu, ainsi que les documents, données et outils de base transférés au privé ;

– les tarifs n’étaient plus fixés chaque année par le conseil municipal, mais fixés pour 25 ans dans le contrat entre la ville et le groupe privé, avec des évolutions indicées dont la valeur réelle va échapper aux élus et aux usagers ;

– les comptes publics du service et les marchés deviennent des comptes sociaux et des marchés privés du délégataire passés entre filiales de la Lyonnaise des eaux ;

– enfin, le contrat de délégation au privé augmente les tarifs de l’eau de 51 % de 1990 à 1995.

M. Avrillier attribue ainsi ces nombreuses conséquences à l’absence des contrôles démocratiques en principe fixés par les textes constitutionnels, législatifs et réglementaires, et qui sont des devoirs des élus (par l’assemblée délibérante) et des cadres communaux, du préfet (qui doit contrôler la légalité des décisions des collectivités), des ministres, des services de l’État et de l’Agence de l’eau, des comptables et des juges des comptes publics. Les surcoûts de la gestion privée se sont traduits par des :

– surfacturations internes et externes ;

– une importance des frais de structure (ou de groupe) cachant des marges ;

– l’absence de justification des charges indirectes (dont les « frais de siège » ou « frais de groupe ») ;

– l’absence de justification des frais financiers, des coûts des apports en compte courant ou des prêts internes au groupe imputés au contrat ;

– la non-communication des produits financiers liés aux provisions pour renouvellement, ou pour risques d’impayés ou autres ;

– la non-communication des produits financiers liés aux délais de reversement des sommes dues à l’Agence de l’eau, à la collectivité et à d’autres instances ;

– la non-communication du coût réel des marchés passés avec les filiales sans mise en concurrence.

Selon M. Avrillier, avec le retour en régie, le taux de renouvellement des équipements a été trois fois plus important que durant la délégation au privé et le prix de l’eau a pourtant diminué de manière importante puis été stabilisé pendant près de dix ans. Cela aurait permis aux usagers grenoblois d’économiser 20 millions d’euros sur leurs factures d’eau, et 30 millions d’euros sur l’assainissement, rien que de 1996 à 2008, par rapport aux prix de la Lyonnaise des eaux en 1995. L’expérience grenobloise montre également que l’accès aux informations et l’analyse pluraliste ou contradictoire supposent l’existence d’une mémoire et d’un suivi des services de la collectivité, des échanges et comparaisons avec d’autres collectivités, des personnels compétents.

Malgré une réalité de ce phénomène de retour en gestion publique, la DSP demeure néanmoins bien implantée et couvre encore la majeure partie de la population.

Le phénomène de retour à la gestion publique est donc bien une réalité mais cette réalité n’est pas uniforme et la gestion déléguée continue de couvrir la majeure partie de la population, malgré un recul de 20 % des parts de marché en l’espace de 20 ans. Même dans les cas retour en régie, les partenariats avec les entreprises de l’eau et de l’assainissement sont multiples, sous la forme de contrat d’assistance, de contrat de prestations de service, etc. La collectivité garde toujours la propriété de son service et la direction de son service, même dans les cas de concession.

Par ailleurs, la taille du service et son mode de gestion sont très corrélés : la proportion de services en délégation est d’autant plus importante que leur taille (en nombre d’habitants) est élevée. On trouve près de cinq fois moins de services en délégation qu’en régie dans la catégorie des services de moins de 1 000 habitants, alors qu’on en retrouve en moyenne deux fois plus dans les catégories au-delà de 3 500 habitants.

Le cadre juridique applicable à la régie et à la délégation de service public (DSP)

Que ce soit en régie ou en DSP, les collectivités sont tenues de respecter un certain nombre de règles, dont nous verrons ultérieurement qu’elles peuvent être renforcées, notamment en matière de négociation et de renégociation des contrats, ainsi que sur le volet du contrôle au cours de l’exécution.

En premier lieu, les collectivités sont tenues de fixer un schéma de distribution d’eau potable déterminant les zones desservies par le réseau de distribution comprenant un descriptif détaillé des ouvrages de transport et de distribution de l’eau potable. Les collectivités sont également tenues de remettre un rapport annuel sur le prix et la qualité du service public (RPQS) permettant de rendre compte aux usagers du prix et de la qualité du service rendu pour l’année écoulée. Elles établissent enfin un schéma d’assainissement collectif qui détaille les ouvrages de collecte et l’organisation du transport des eaux usées.

En ce qui concerne le mode de gestion, les obligations diffèrent en revanche. En effet, une régie est un mode de gestion du service public de l’eau (et peut désigner par extension l’entité qui gère ce service) qui ne nécessite pas directement de relation contractuelle avec un tiers, à l’inverse de la délégation de service public.

Les obligations réglementaires propres aux régies

Le fonctionnement des régies est prévu par le code général des collectivités territoriales. Dans la régie simple, la collectivité compétente assure avec son propre personnel la gestion du service (eau, transports, cantine, piscine, etc.). Elle procède à l’ensemble des dépenses et à leur facturation à l’usager. Elle peut faire appel à des prestataires extérieurs mais les rémunère directement dans le respect du code des marchés publics. C’est un simple service de la collectivité. Cependant, seules les communes fonctionnant avec des régies directes depuis 1926 et les communes de moins de 500 habitants peuvent encore utiliser ce mode de gestion.

En effet, la loi impose désormais de doter la régie de l’autonomie financière, afin de mieux contrôler l’équilibre financier imposé au service de l’eau et de l’assainissement. La régie peut être dotée pour cela de la personnalité morale. Elle devient alors un établissement public dont le budget est distinct de celui de la commune et qui dispose son propre conseil d’administration.

Dans le cas d’une régie personnalisée, l’entité en charge de la gestion du service dispose d’une autonomie financière et de la personnalité morale. Elles sont créées par délibération du conseil municipal et sont administrées par un conseil d’administration et un directeur désignés sur proposition du maire.

La gestion en régie n’exclut pas la possibilité pour les communes de se regrouper avec d’autres communes. Les collectivités ou leurs groupements peuvent constituer une régie pour l’exploitation directe d’un service public industriel et commercial mais doivent avoir recueilli l’avis de la commission consultative des services publics locaux (CCSPL). Les régies sont soumises au contrôle de la chambre régionale des comptes ou du pôle national d’apurement administratif (PNAA).

Certaines dispositions relatives aux régies, souvent d’ordre réglementaire, pourraient faire l’objet d’améliorations. Ainsi, selon les réponses écrites adressées à la commission d’enquête par M. Alexandre Abou, conseiller référendaire à la chambre régionale des comptes de Guadeloupe, le statut et les modalités de recrutement et de rémunération des directeurs des régies personnalisées pourraient être modernisés car ils correspondent trop souvent à des postes en contrat à durée déterminée mal rémunérés ([501]).

Les obligations propres aux DSP

Contrairement à une régie, une délégation de service public est désormais considérée comme un « contrat de concession de service public » au sens de l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession. Ce contrat est conclu par écrit et permet à une autorité délégante de confier la gestion d’un service public à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l’exploitation du service, en contrepartie soit du droit d’exploiter le service qui fait l’objet du contrat, soit de ce droit assorti d’un prix.

Ainsi, selon l’article L. 1121-3 du code de la commande publique, « Un contrat de concession de services a pour objet la gestion d’un service. Il peut consister à concéder la gestion d’un service public. Le concessionnaire peut être chargé de construire un ouvrage ou d’acquérir des biens nécessaires au service. La délégation de service public mentionnée à l’article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales est une concession de services ayant pour objet un service public et conclue par une collectivité territoriale, un établissement public local, un de leurs groupements, ou plusieurs de ces personnes morales ».

L’article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) précise par ailleurs que la « convention de délégation de service public définie à l’article L. 1121-3 du code de la commande publique [doit être] préparée, passée et exécutée conformément à la troisième partie de ce code ».

De même que pour le marché public, trois éléments cumulatifs sont ainsi nécessaires pour identifier une délégation de service public :

– un élément matériel en la présence d’une personne publique ;

– un critère matériel, ce qui suppose l’existence d’un service public, une délégation effective de ce service public et une délégation par contrat ;

– enfin, un critère financier : il faut impérativement que la rémunération du cocontractant soit substantiellement liée aux résultats d’exploitation.

C’est sur le critère financier que se situe la principale différence entre un marché public et une délégation de service public (Conseil d’État, 15 avril 1996, Préfet des Bouches-du-Rhône et Conseil d’État, 30 juin 1999, SMITOM). S’il s’agit pour un marché public du paiement d’un prix défini à l’avance pour la réalisation d’une prestation, la rémunération doit être au contraire « substantiellement liée aux résultats d’exploitation » dans le cas de la délégation de service public.

Il convient cependant de souligner que « substantiellement » ne signifie pas « majoritairement », et ne conditionne pas de supporter la totalité des risques d’exploitation, même si c’est souvent le cas en pratique. La part de risque transférée au délégataire implique a minima une réelle exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte potentielle supportée par le délégataire ne doit pas être purement nominale ou négligeable (Conseil d’État, 15 juin 1994, Syndicat intercommunal des transports publics de la région de Douai).

Le délégataire peut également être chargé de construire des ouvrages, de réaliser des travaux ou d’acquérir des biens nécessaires au service public.

Au regard du droit européen, on notera toutefois que l’eau fait partie des secteurs exclus de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics, ce qui n’est pas sans poser de questions, notamment pour les délégations portant sur des montants modestes (cf. infra).

Le dÉLÉgataire de service public doit Être choisi en toute transparence et impartialitÉ

Les délégations de service public ne sont pas soumises à l’ensemble des règles qui s’imposent aux soumissionnaires de marché public. Cependant, des règles s’imposent aux collectivités en matière de choix du cocontractant.

Le cadre légal de choix du cocontractant

Les délégations de service public recouvrent des formes variées, parmi lesquelles les plus fréquentes sont les concessions de travaux publics et/ou de service public et affermage, mais aussi plusieurs autres types de contrats (régie intéressée, gérance ou autres contrats sui generis).

Elles ont longtemps constitué l’une des sources possibles de corruption car elles étaient traditionnellement soumises, en droit interne et jusqu’à la parution de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (dite « loi Sapin I »), à un régime d’attribution libéral, sans mise en concurrence, contrairement aux marchés publics.

La « loi Sapin I » a donc organisé la publicité, les conditions de mise en concurrence et d’examen des offres. Elle fut suivie par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, dite « loi Barnier » du 2 février 1995 qui institue le rapport obligatoire annuel du maire sur la qualité et le prix du service, qui encadre la durée des contrats au-delà de 20 ans et qui interdit le versement de droits d’entrée pour remporter un contrat de délégation. M. Jacques Tcheng, ancien directeur général de la société des eaux de Grenoble, rappelle ainsi que « à la signature d’un contrat de délégation, le maître d’ouvrage a souvent le sentiment que le coût d’une régie serait supérieur. La raison est qu’une régie doit équilibrer son budget, alors que le délégataire calcule la rentabilité sur l’ensemble de la durée du contrat. Cet élément explique pourquoi la Cour des comptes cherche à diminuer la durée des contrats, afin de limiter l’accumulation des bénéfices par le délégataire et d’accélérer la remise en concurrence. En effet, une telle procédure permet d’enregistrer une diminution du prix de la prestation comprise entre 8 % et 40 %. De tels taux démontrent que le point d’équilibre d’un contrat est atteint aux alentours de la dixième année. » ([502]).

Enfin, la loi n° 95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégations de service public, dite « loi Mazeaud » précise les conditions tarifaires, limite celles concernant la prolongation des contrats, institue le rapport obligatoire du délégataire et le contrôle de ses comptes par les chambres régionales et territoriales des comptes. La loi Sapin se contente toutefois d’organiser la concurrence entre les candidats à la DSP et ne contient aucune indication quant à une éventuelle analyse comparative obligatoire avec un mode de gestion public.

Depuis 1993, la loi a également conservé la pratique ancienne de libre discussion entre le candidat délégataire et le représentant légal de la collectivité (maire ou président d’EPCI), qui permet à ce dernier de choisir le délégataire malgré l’avis de la commission consultative des services publics locaux (CCSPL). Cette procédure a cependant imposé de larges mesures de publicité et d’information depuis la préparation des documents de consultation (procédure de publicité et de mise en concurrence) jusqu’à la négociation du contrat (analyse des propositions formulées par les candidats).

En premier lieu, l’article L. 1411-5 du CGCT prévoit la constitution d’une commission pour analyser les dossiers de candidature et dresser la liste des candidats admis à présenter une offre après examen de leurs garanties professionnelles et financières, de leur respect de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés prévue aux articles L. 5212-1 à L. 5212-4 du code du travail et de leur aptitude à assurer la continuité du service public et l’égalité des usagers devant le service public.

Au vu de l’avis de la commission, l’autorité habilitée à signer la convention de délégation de service public peut organiser librement une négociation avec un ou plusieurs soumissionnaires dans les conditions prévues par l’article L. 3124-1 du code de la commande publique.

La commission est composée de l’autorité habilitée à signer la convention de délégation de service public ou son représentant et de cinq membres de l’assemblée délibérante élus en son sein à la représentation proportionnelle au plus fort reste pour les communes de plus de 3 500 habitants et pour les établissements publics. Lorsqu’il s’agit d’une commune de moins de 3 500 habitants, la commission est formée par le maire ou son représentant et par trois membres du conseil municipal élus par le conseil à la représentation proportionnelle au plus fort reste. Lorsqu’ils y sont invités par le président de la commission, le comptable de la collectivité et un représentant du ministre chargé de la concurrence peuvent participer, avec voix consultative, aux réunions de la commission. Leurs observations sont consignées au procès-verbal.

Peuvent enfin participer à la commission, avec voix consultative, des personnalités ou un ou plusieurs agents de la collectivité territoriale ou de l’établissement public désignés par le président de la commission, en raison de leur compétence dans la matière qui fait l’objet de la délégation de service public.

Il convient par ailleurs de souligner que les délégations de service public sont soumises à des règles d’attribution dont la violation est sanctionnée par le délit de favoritisme. Ce délit, créé par la loi n° 91-3 du 3 janvier 1991 relative à la transparence et à la régularité des procédures de marché, puis remanié dans la loi « Sapin I » précitée du 29 janvier 1993, désigne le délit d’octroi d’un avantage injustifié dans les marchés publics et les délégations de services publics. Il figure désormais à l’article 432-14 du code pénal.

La loi no 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin II », clarifie le champ de cette incrimination en l’étendant à tous les marchés publics et à tous les contrats de concession (qui comprennent les délégations de service public mais également les concessions de travaux). Elle a également créé une Agence française anticorruption (AFA) ayant pour mission d’aider les autorités compétentes et les personnes qui y sont confrontées à prévenir et à détecter les faits de corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêt, de détournement de fonds publics et de favoritisme (ci-après atteintes à la probité).

On notera toutefois que, en matière de services d’eau, le nombre moyen de candidats au moment des appels d’offres est inférieur à 1,7 en moyenne, ce qui laisse planer des suspicions sur la réalité de la concurrence au sein du marché de l’eau (cf. infra).

L’encadrement de la contractualisation

Depuis l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession et son décret d’application n° 2016- 86 du 1er février 2016 relatif aux contrats de concession, les modalités de publicité ont également été harmonisées. Des règles communes s’appliquent aux contrats de concession, qu’il s’agisse de concessions de travaux ou de services. Elles découlent de la directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur l’attribution de contrats de concession.

Conformément à l’article R. 3122-2 du code de la commande publique, l’autorité concédante doit publier les contrats dont la valeur estimée hors taxes est égale ou supérieure au seuil européen (5,5 millions d’euros), un avis de concession dans les trois supports suivants : au Journal officiel de l’Union européenne (JOUE), au Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) et dans un journal d’annonces légales (JAL) ou une publication spécialisée correspondant au secteur économique concerné. Ces règles permettent d’assurer une publicité suffisante auprès des opérateurs ayant vocation à être candidats, en particulier pour les concessions d’intérêt transfrontalier certain, et de respecter le principe de libre accès à la commande publique et d’égalité de traitement des candidats.

Toutefois, en matière de concession de service public d’eau potable, la directive 2014/23/UE dite « Concessions » du 26 février 2014 exclut de son champ d’application les services publics dans le domaine de la production, du transport ou de la distribution d’eau potable.

En conséquence, et par application du a) du 2°) de l’article R. 3126-1 du code de la commande publique, les contrats de concession relatifs à l’eau potable sont soumis à des règles de passation dérogatoires, prévues aux articles R. 3126-3 et suivants de ce code. L’autorité concédante qui envisage d’attribuer un contrat de concession, publie un avis de concession, qui comporte notamment une description de la concession et des conditions de participation à la procédure de passation.

Ainsi, en matière de concession d’eau potable, aucune obligation législative ou réglementaire de hiérarchisation des critères ne s’impose à l’autorité concédante, le Conseil d’État l’ayant encore récemment rappelé (Conseil d’État, 8 novembre 2019, Cap Nord Martinique). L’autorité concédante n’est pas non plus tenue de notifier sans délai à chaque candidat ou soumissionnaire concerné sa décision de rejeter sa candidature ou son offre, ni de l’informer sur les raisons précises qui ont motivé la décision.

Dans le cas des concessions comprenant à la fois la gestion du service public d’eau potable et celui de l’assainissement, le Tribunal administratif de Nantes a cependant jugé que, faute de dispositions expresses en ce sens, ce type de contrat n’entrait pas dans le champ des dérogations prévues au chapitre VI du titre II, du livre Ier de la troisième partie réglementaire du code de la commande publique, relatif aux règles particulières à la passation de certains contrats de concession et impose que la procédure de droit commun doit être appliquée, ce qui inclut notamment l’obligation de hiérarchisation des critères (Tribunal administratif de Nantes, 4 novembre 2020, Société Veolia c. Communauté d’agglomération de Saumur Val-de-Loire).

Les contrats de DSP des services d’eau demeurent toutefois soumis à une procédure précise de publicité et de mise en concurrence, conformément aux règles de transparence, d’égalité de traitement et de non-discrimination prévues par le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Aussi, le choix du délégataire dans le cadre d’une convention de délégation de service public, ne saurait être fait sur la base de l’intuitu personae, c’est-à-dire en considération de la seule personne du délégataire. Cependant, un contrôle de validation des études préalables au choix du mode de gestion et du rapport du président de l’exécutif pourrait être instauré afin d’éviter des abus dans le choix des prestataires. Ce contrôle serait assuré par une mission conjointe de la direction régionale des finances publiques (DRFIP), de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et de la chambre régionale des comptes (CRC).

Enfin, les délégations de service public doivent avoir une durée limitée dans le temps. Celle-ci est déterminée par la collectivité en fonction des prestations demandées au délégataire. Dans le domaine de l’eau potable et de l’assainissement, ces conventions ne peuvent avoir une durée supérieure à vingt ans, sauf examen préalable par le directeur départemental des finances publiques, à l’initiative de l’autorité délégante, des justificatifs de dépassement de cette durée (article 34 de l’ordonnance du 29 janvier 2016). En pratique, leur durée est en moyenne de douze ans, une durée nettement plus longue que celle des marchés publics passés en la matière (ces derniers étant d’une durée usuelle de quatre à cinq ans).

La durée doit également tenir compte des investissements futurs. Par exemple, si la collectivité envisage de construire un nouvel équipement dans les dix années à venir, il pourrait sembler cohérent de caler la date de la fin du contrat par rapport à la mise en service de cet équipement. Les dates d’échéances des contrats voisins avec lesquels un projet d’intercommunalité existe doivent également être considérées (prise en compte du schéma départemental de coopération intercommunale). La durée du contrat doit ainsi être étudiée en fonction de la spécificité de chaque service et en fonction des investissements prévisionnels de première installation et de renouvellement. Par ailleurs, il conviendra d’appréhender cette durée également en fonction des objectifs de performance assumés par l’opérateur dans le cadre du contrat. La durée de la convention est précisée par la collectivité lors de l’appel à candidature.

3. La nécessité de faire entrer la gestion de l’eau dans le droit commun de la commande publique

Le seuil européen des marchés publics de travaux et des contrats de concession est aujourd’hui de 5,5 millions d’euros. Il s’agit du seuil à partir duquel un marché de travaux doit faire l’objet d’une publicité européenne au Journal officiel de l’Union européenne ainsi qu’au BOAMP français. Il s’agit également du seuil à partir duquel l’acheteur doit passer le marché selon une procédure formalisée : appel d’offres ouvert ou restreint, dialogue compétitif, procédure avec négociation. En dessous de ce seuil, l’acheteur peut recourir à la procédure adaptée (MAPA).

Ce seuil, relativement bas, permet de soumettre aux directives européennes l’essentiel des grandes concessions de service public, ces dernières comportant généralement la réalisation de travaux d’infrastructure. Toutefois, ainsi que cela a été rappelé précédemment, la directive 2014/23/UE dite « Concessions » du 26 février 2014 exclut de son champ d’application les services publics dans le domaine de la production, du transport ou de la distribution d’eau potable.

Jusqu’à présent, c’est l’Allemagne qui semble être à l’origine du blocage des tentatives visant à soumettre les services d’eau aux mêmes contraintes que les marchés publics, notamment la publication des modalités de mise en œuvre des critères de choix (hiérarchisation, pondération), un délai minimum de réception des candidatures et des offres et la publication restreinte (BOAMP et pas d’obligation de publier au JOUE). Cette posture de blocage est certainement motivée par la volonté de protéger les entreprises et services publics locaux de la concurrence européenne, notamment des grands groupes français.

Elle est toutefois préjudiciable au bon fonctionnement des DSP. Ainsi, il n’y a pas de délai de négociation applicable ; il n’y a pas d’obligation de présenter une offre finale à un moment donné ; des négociations peuvent être entamées avec un candidat dont l’offre n’est pas accompagnée de tous les documents ou renseignements exigés par le règlement de la consultation.

On notera cependant que lorsqu’une collectivité fixe des règles communes pour la procédure de négociation (en matière de présentation de l’offre ou de délai par exemple) elle doit s’y tenir, faute de respect du principe de transparence de la procédure. Certains opérateurs privés, représentés au sein de la Fédération professionnelle des entreprises de l’eau (FP2E), ont par ailleurs affirmé devant la commission qu’ils ne seraient pas hostiles à l’inclusion du secteur de l’eau dans le droit commun des concessions ([503]).

Au-delà des formes légales de la contractualisation, la loi contient également plusieurs dispositions relatives au contrôle des délégataires par les personnes publiques délégantes mais peu semblent véritablement appliquées.

Le dÉLÉgataire doit rendre des comptes à la puissance publique et au citoyen

Le recours à une délégation de service public n’affranchit nullement les collectivités ou leurs groupements de l’obligation d’assumer leur rôle d’autorité organisatrice du service public de l’eau et donc d’assurer un contrôle de l’exploitation du service réalisé par le délégataire afin que soit garantie l’exécution d’un service de qualité conforme aux engagements pris et adapté aux besoins des usagers.

Elles sont ainsi soumises aux contrôles ou avis d’autres autorités administratives :

– contrôle de légalité par l’autorité préfectorale ;

– contrôle exercé par les chambres régionales des comptes (CRC) ;

– contrôle exercé par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et ses services ;

– et le cas échéant, en cas de recours contentieux, par un contrôle des juges administratifs et judiciaires.

Le suivi de l’exécution de la convention par les élus et l’implication des consommateurs est également assuré par la commission consultative des services publics locaux (CCSPL) et par les services internes des collectivités. Toutefois, bien que plusieurs dispositions soient prévues dans la loi, leur mise en œuvre demeure souvent insuffisante, voire inexistante dans certains cas. Cela nuit notamment à la capacité des autorités publiques de sortir des contrats qu’elles passent et d’assurer ainsi leur réversibilité.

Les objectifs du contrôle et les instruments prévus par la loi

Dans le cas d’une DSP, l’objet du contrôle n’est pas de contrôler la gestion quotidienne du service, puisqu’elle est déléguée, mais plutôt de s’assurer de sa compatibilité avec les objectifs que l’on a définis, et d’imposer au délégataire de rendre des comptes, fidèlement, sincèrement de sa gestion, à la collectivité publique. Les principaux objectifs opérationnels sont :

– un réseau fonctionnel et en bon état ;

– un rendement correct ;

– une qualité conforme ;

– un prix acceptable ;

– une responsabilité claire des partenaires.

En outre, le délégant doit s’assurer de la capacité effective de son délégataire à faire respecter les grands principes du service public : continuité, mutabilité, égalité et neutralité. Le respect de ces principes impose des obligations de sincérité sur les comptes produits, comme étant la base de la confiance entre une collectivité et son délégataire. La continuité du service public impose des conditions de réversibilité qui peuvent être améliorées et qui suppose une information complète du délégant par le délégataire plutôt qu’un contrôle proprement dit (cf. infra).

La loi prévoit par ailleurs plusieurs instruments obligatoires de contrôle des DSP.

Il existe tout d’abord une commission consultative des services publics locaux (CCSPL), prévue à l’article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), qui doit donner son aval à une délégation de service public et permettre le contrôle de son exécution. La composition de la CCSPL est assez libre. Le président de l’EPCI ou son représentant en fait partie, le nombre de membres de l’assemblée délibérante est fixé librement mais ils sont désignés dans le respect de la représentation proportionnelle. Cette commission a aussi pour vocation de permettre, le cas échéant, l’expression des usagers des services publics par la voie des associations représentatives. Elle contribue ainsi à la participation des citoyens au fonctionnement des services publics. Il est également possible aux autorités qui le voudraient, en application de l’article L. 2143-2 du CGCT, de former des comités consultatifs dont ils fixent la composition pour une durée qui ne peut excéder la durée du mandat municipal en cours, et qui peuvent être consultés sur toute question ou tout projet concernant les services publics.

Par ailleurs, le maire présente au conseil municipal ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale présente à son assemblée délibérante un rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d’eau potable destiné notamment à l’information des usagers (article L. 2224-5 du CGCT), y compris en cas de délégation. Le rapport et l’avis du conseil municipal ou de l’assemblée délibérante sont mis à la disposition du public dans les conditions prévues à l’article L. 1411-13 du CGCT.

L’article L. 3131-5 du code de la commande publique (anciennement L. 1411-3 du CGCT) prévoit également la production d’un rapport par les délégataires : « Le concessionnaire produit chaque année un rapport comportant notamment les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l’exécution du contrat de concession et une analyse de la qualité des ouvrages ou des services. Lorsque la gestion d’un service public est concédée, y compris dans le cas prévu à l’article L. 1121-4, ce rapport permet en outre aux autorités concédantes d’apprécier les conditions d’exécution du service public ». Le rapport annuel du délégataire n’a pas pour seul objet d’informer les élus sur les conditions d’exécution du service public. Il est également mis à disposition du public dans les 15 jours qui suivent sa réception par la collectivité (potentiellement avant même la réunion de l’assemblée délibérante) dans les conditions fixées à l’article L. 1411-13 du CGCT.

L’article R. 2222-1 du code général des collectivités territoriales précise en outre que « Toute entreprise liée à une commune ou à un établissement public communal par une convention financière comportant des règlements de compte périodiques est tenue de fournir à la collectivité contractante des comptes détaillés de ses opérations. ». Enfin, l’article R. 2222-3 du code général des collectivités territoriales prévoit « une commission de contrôle dont la composition est fixée par une délibération du conseil municipal ou du conseil de l’établissement. ». Cet article précise que « Dans toute commune ou établissement ayant plus de 75 000 euros de recettes de fonctionnement, les comptes mentionnés à l’article R. 2222-1 sont en outre examinés par une commission de contrôle dont la composition est fixée par une délibération du conseil municipal ou du conseil de l’établissement ». Avec ou sans commission de contrôle, il convient toutefois de rappeler que la collectivité dispose du pouvoir de contrôle de tous les éléments techniques et financiers des contrats et qu’un défaut de contrôle du délégataire par l’autorité délégante peut engager la responsabilité de cette dernière.

Pour les régies, les rapports entre propriétaire et exploitant sont moins formalisés, il n’y a pas de contrat comportant des pénalités éventuelles. L’obligation de production de rapport n’incombe pas à la régie, même si elle est tenue de fournir un bilan d’activité qui est examiné aussi par la CCSPL. Toutefois, un contrat d’objectif et de performance peut facultativement être signé entre la régie et la collectivité.

De manière plus générale, les collectivités sont tenues de transmettre au représentant de l’État dans le département ou la région (ou au sous-préfet de l’arrondissement) certains actes qu’elles produisent, notamment en matière de DSP dès lors que le montant des DSP est supérieur à 214 000 euros. S’il l’estime fondé, le préfet peut exercer un recours à l’encontre de la légalité de ces actes au regard des dispositions législatives et réglementaires en vigueur devant le juge administratif.

Enfin, les chambres régionales des comptes sont tenues de procéder à l’analyse des DSP passées par les collectivités au titre de leurs procédures classiques de contrôle.

Leur mise en œuvre contrastée

Tous ces instruments de contrôle ne font pas l’objet d’une mise en œuvre effective et pourraient par ailleurs être renforcés.

Dans le cas des CCSPL, on constate que celles-ci se réunissent en général conformément aux dispositions législatives, c’est-à-dire au moment du choix de faire appel à un partenaire privé ou non, et uniquement à ce moment-là. Elles ne disposent donc pas d’un véritable rôle d’impulsion, de proposition ou de contrôle. Selon M. Germain Paran, président du Comité de défense des usagers de l’eau (CDUE), prenant l’exemple de la Guadeloupe, « La CCSPL compte cinq personnalités et huit membres du SIAEAG. Si nous émettions un avis défavorable, le comité directeur du syndicat, qui siégeait une heure après nous, passait outre. La CCSPL était inutile. » ([504]). Pour renforcer leur rôle, il serait souhaitable de prévoir une consultation de la CCSPL lors de la renégociation des contrats et des projets d’avenant aux contrats de DSP. Il serait également souhaitable de lui permettre de disposer d’un budget propre, ou tout au moins de la capacité de solliciter la collectivité pour la réalisation d’audits des services.

Il faudrait enfin permettre aux CCSPL de s’ouvrir davantage aux citoyens. En effet, selon la loi, le nombre des représentants d’association d’usagers est libre. Ces dispositions et l’absence de toute disposition réglementaire fixant sa composition ou son fonctionnement en font souvent une chambre d’enregistrement des décisions de la collectivité. Fixer la composition de la CCSPL en donnant un rôle affirmé aux représentants des usagers, à l’image de ce que le législateur a fait dans la loi n° 2021-513 du 29 avril 2021 rénovant la gouvernance des services publics d’eau potable et d’assainissement en Guadeloupe, qui prévoit que les usagers représentent au moins la moitié des membres de la commission de surveillance, pourrait ainsi être de nature à renforcer considérablement son action.

Par ailleurs, les commissions de contrôle prévues à l’article R. 2222-3 du CGCT ne sont généralement pas mises en place. M. Alexandre Abou précise ainsi que : « Le soin est laissé à un agent désigné du service technique pour réaliser ce contrôle. Les agents vont par exemple contrôler que les factures envoyées à la collectivité dans le cadre de marchés par exemple correspondent à des travaux qui sont bien réalisés. Parfois les factures sont envoyées plusieurs fois. Ce premier contrôle par les agents ou la commission de contrôle sont utiles pour déceler les doubles envois, mais la formalisation par une commission de contrôle dont les travaux doivent être accessibles par la CCSPL devrait entre engagée. » ([505]).

Il convient par ailleurs de souligner que le contrôle des régies représente également un enjeu pour les autorités organisatrices. Une régie qui a un patrimoine dont une partie reste encore à la commune, qui dispose d’agents dont l’affectation a été décidée par la commune, qui ne rend pas compte de sa gestion et d’ailleurs qui n’a pas d’obligation de communiquer autant de documents qu’un exploitant privé, peut présenter des dysfonctionnements, comme la commission d’enquête a pu s’en rendre compte en Guadeloupe (cf. troisième partie du présent rapport). Cependant, dans la plupart des cas, les régies fonctionnent de manière professionnelle.

Concernant l’obligation de fournir des éléments de compte détaillés concernant les opérations liées à la délégation de services publics, on constate les mêmes insuffisances. Les entreprises délégataires fournissent bien un état du compte dédié au renouvellement des installations et des réseaux, mais pas de façon détaillée. Le niveau d’information en reste en général à la fourniture du bilan ou des dépenses consolidées.

Ne sont pas non plus fournis l’état détaillé des charges de personnel en fonction des sites et les quotes-parts consacrées aux différents services et contrats dans le cas où l’entreprise a plusieurs contrats. À cet égard, les comptes annuels de résultat d’exploitation (CARE) demeurent difficiles à juger et contrôler, notamment du fait des règles de répartition des charges entre les contrats entre les différents niveaux jusqu’au siège de l’entreprise délégataire ; cela concerne notamment les charges de personnel et de sous-traitance interne qui peuvent représenter le tiers voire la moitié des dépenses. Les sociétés dédiées peuvent apporter un peu plus de transparence sous réserve que la collectivité puisse procéder aux contrôles des flux financiers et de « services » entre la société dédiée et sa maison mère ou ses filiales.

Par conséquent, les comptes annuels de résultat d’exploitation devraient obligatoirement être présentés sur le modèle des comptes d’exploitation prévisionnels donnés lors de la signature du contrat initial, afin de permettre un rapprochement des réalisations et des prévisions. En outre, pour faciliter la tâche des collectivités, il conviendrait d’aligner les critères de gestion des délégataires sur la base publique du plan comptable général.

On constate enfin que la base de données SISPEA est très mal remplie alors qu’il s’agit d’une obligation réglementaire. Selon le professeur Mayol ([506]), on retrouve ainsi seulement 4 % de renseignement de la base de données sur la dette, 50 % de renseignement concernant la base de données sur le réseau et un taux moyen général de 50 % de renseignement de l’ensemble des bases de données.

La nécessité de conserver des moyens de contrôle interne

En matière de contrôle, il apparaît en outre que les collectivités territoriales ne disposent pas toujours des moyens humains et techniques nécessaires lors de la passation de DSP et pour le contrôle de la bonne exécution de celles-ci. Certes, les collectivités font aujourd’hui de plus en plus souvent appel à des bureaux d’études qui les conseillent. Par ailleurs, sous l’effet de la recomposition loi NOTRe, les services techniques montent en compétence dans les intercommunalités. Néanmoins, plusieurs évolutions peuvent être envisagées pour conforter cette nécessité pour les collectivités de développer leurs moyens de contrôle interne.

En premier lieu, il convient de préciser que la connaissance précise des compétences nécessaire au fonctionnement du service et la connaissance tout aussi précise des outils logiciels et de bases de données permettant le fonctionnement du service sont primordiales. Dans ce cadre, l’élaboration de cahier des charges type peut être particulièrement utile. La loi pourrait ainsi déterminer les caractéristiques et informations minimales que devrait avoir un contrat de délégation de service public.

Par ailleurs, en cas de reconduction envisagée d’une délégation, il est primordial pour les communes ou leurs groupements de procéder à un bilan du contrat suffisamment en avance par rapport à sa date d’échéance (deux ou trois ans par exemple). Il est en effet nécessaire de procéder, avant la fin du contrat, à une analyse des éventuels dysfonctionnements auxquels le nouveau contrat devra remédier.

Cette étude réalisée sur la base du contrat permettra d’identifier les clauses utiles ayant donné lieu à une bonne exécution par le délégataire, celles utiles n’ayant pas donné lieu à une bonne exécution par le délégataire, et enfin, les autres clauses qui ne se sont pas avérées pertinentes dans la poursuite des objectifs poursuivis et qui n’ont donc pas servi à une gestion optimale du contrat.

Cette recherche des dysfonctionnements du contrat et des marges d’amélioration possibles, notamment au regard de nouveaux besoins, peut également faire l’objet de questions posées en ce sens à la commission consultative des services publics locaux. Dans ce domaine également, la loi pourrait rendre obligatoire la production d’audit et d’avis avant la renégociation des contrats. Ces audits devraient fonctionner de manière parallèle aux prescriptions obligatoires qui pourraient être instaurées lors de la passation des délégations.

Dans tous les cas, il convient de souligner que la connaissance des coûts est délicate à établir, que l’on soit en régie, quand la valorisation du patrimoine est partielle et en DSP (avec les mutualisations de personnel entre les contrats, des charges générales au prorata de la valeur ajoutée, etc.). Seule une activité réelle d’audit peut permettre l’information et la supervision des exploitants par les propriétaires. Ces audits pourraient comporter :

– un audit de patrimoine. Pour être indépendant de l’exploitant pour ce qui concerne l’état du patrimoine et les investissements à mener ;

– un audit social pour connaître les compétences nécessaires au fonctionnement du service ;

– un audit du système d’information et des droits attachés ;

– un audit financier pour bien s’assurer notamment que tous les coûts sont bien pris en compte et que l’usager voit le coût réel du service.

Enfin, les collectivités doivent faire attention au fait que, trop souvent, le contrôle est limité à la partie technique (eau, déchets, transports) et l’activité de contrôle est laissée aux ingénieurs alors qu’il faut également développer les compétences juridiques et financières des agents en charge du contrôle et travailler avec les cabinets d’audit spécialisés. Pour aider les collectivités, il pourrait être souhaitable de prévoir dans chaque contrat le versement d’une redevance spécifique pour le contrôle. C’est une pratique déjà assez répandue, même si les montants demeurent souvent assez symboliques.

La nécessité de clarifier les responsabilités des acteurs

Un contrôle efficace passe également par une clarification des responsabilités respectives des délégants et des délégataires dans les contrats. En effet, alors que l’on pourrait attendre d’une DSP qu’elle conduise à une répartition équilibrée des risques, une partie importante du risque revient en réalité à la collectivité, notamment pour ce qui est du renouvellement des équipements. Le plus souvent aucune sanction n’est prévue pour contraindre le délégataire à investir dans le service conformément à ses obligations contractuelles et cela même si certains investissements augmentent directement la rentabilité du service.

De manière générale, les contrats ont pour vocation de fixer clairement les objectifs de performance à atteindre en termes, par exemple, de niveau du prix payé par les usagers, de délai de réponse aux évènements accidentels, de rendement des réseaux ou de qualité de l’eau produite. Les auditions menées par la commission convergent vers le sentiment que, globalement, la qualité des contrats s’améliore. Les indicateurs de performance sont mieux définis, les pénalités et les obligations plus précises même si les modalités d’information laissent à désirer.

Des points durs demeurent cependant à parfaire, notamment en matière d’entretien des réseaux. En effet, en théorie, les collectivités ou leurs groupements sont en charge des travaux de renforcement de capacité, d’extension du réseau et renouvellement global du réseau. L’exploitant est quant à lui chargé du renouvellement partiel, quand la longueur de réseau est inférieure à une certaine longueur (6 ou 12 mètres en général). En pratique, cette répartition est source d’ambiguïté : les collectivités peuvent charger le délégataire de procéder à des renouvellements d’équipements à l’occasion de réparation alors que les délégataires peuvent tendre à minimiser les travaux de renouvellement.

Cette situation peut encore se compliquer lorsque les différentes collectivités pourvoyeuses et utilisatrices des services d’eau ne parviennent pas à se coordonner et à s’entendre pour garantir la bonne interconnexion des réseaux. M. Sébastien Lecornu, ministre des Outre-mer, rappelle ainsi que, dans le cas de la Guadeloupe, « La difficulté ne tient pas à un problème de ressources financières, puisque les crédits alloués dans le cadre du plan Eau DOM et même dans le budget de mon ministère ne sont pas complètement consommés. Le véritable problème, c’est la gouvernance. Lorsque, à la Guadeloupe, la répartition se fait par intercommunalités, que la production d’eau se situe dans une partie du territoire et que le manque d’eau se fait sentir à l’autre extrémité du territoire, on s’interroge sur l’interconnexion des réseaux, leur gestion et leur entretien au fil des ans. L’évident défaut d’entente entre les différents opérateurs a entraîné une défaillance massive dans l’entretien des réseaux. » ([507]).

M. Abou propose deux solutions de bon sens pour clarifier les responsabilités, que la commission souhaite porter à son tour. D’une part, il conviendrait d’obliger l’amortissement du renouvellement des réseaux par les collectivités en introduisant des dispositions spécifiques dans la comptabilité M4, puisque la comptabilisation de la provision pour renouvellement n’est prévue qu’à titre optionnel dans le plan comptable général et n’est pas spécifiquement prévue dans la M4.

En outre, il pourrait être souhaitable de prévoir des pénalités dès lors que le délégataire inscrit dans ses comptes des provisions pour renouvellement de réseau, afin de faire baisser artificiellement son résultat et ses impôts, sans procéder aux investissements suffisants.

Les principes et clauses types à instaurer pour assurer une réversibilité de la prestation

Le principe de continuité du service public implique également que les collectivités puissent aisément évoluer d’un mode de gestion à l’autre. Cela implique des moyens précis de contrôle et d’information sur les modalités de gestion et notamment sur le personnel et les outils informatiques.

La question de la réversibilité à l’issue des DSP est ainsi cruciale : certaines collectivités ont fait état de l’absence de fourniture d’une base de données à jour et de difficultés, notamment avec les actifs et logiciels propriétaires, après des décennies de délégation de leurs services d’eau, ainsi que de l’impossibilité pour elles de contrôler le coût ou les investissements réalisés. Certaines collectivités peuvent ainsi apparaître « captives » des grands acteurs privés de l’eau à qui elles ont parfois délégué tous leurs instruments de gestion et d’information depuis des décennies. Or, le rapporteur estime essentiel de créer les conditions permettant d’assurer pleinement la continuité du service quand on passe d’un mode de gestion à l’autre.

Il convient d’abord de souligner que le Conseil d’État a validé la possibilité de résilier les contrats très longs sans pénalité (Arrêt Commune d’Olivet du 8 avril 2009), mais que certaines entreprises continuent de demander des indemnités en cas de résiliation. En effet, le risque financier d’une rupture de contrat doit être pris en compte et limité par des clauses précises dans le contrat initial. Le coût d’une fin prématurée de la délégation peut sinon s’avérer supérieur au montant de l’indemnité transactionnelle convenue entre les parties.

Ayant décidé de mettre un terme à la délégation de son service de l’eau, la commune de Grenoble a par exemple dû arbitrer entre diverses solutions, à savoir une résiliation unilatérale avec effet immédiat mettant à la charge de la collectivité une indemnité contractuelle de 43 millions d’euros, l’engagement d’une action en nullité des contrats, avec un risque indemnitaire évalué par le service juridique de la ville entre 11,4 et 21,3 millions d’euros ou une fin négociée du contrat. Cette dernière voie a été choisie, aboutissant à un accord en 1999, sur la base d’une indemnité transactionnelle fixée à 13,1 millions d’euros. En fait, l’examen des comptes de la délégation par la chambre régionale de comptes de Rhône-Alpes en 2002, sur les années 1996 à 2000, a fait estimer le coût de la fin prématurée du contrat à 18,3 millions d’euros, un abandon au délégataire de provisions de renouvellement des immobilisations, chiffrées à 5,2 millions d’euros, étant à ajouter à l’indemnité transactionnelle. Sortir d’une délégation de service public en cours de contrat peut ainsi s’avérer très cher pour les collectivités, ce qui rend nécessaire de fixer à l’avance les pénalités pouvant être exigées lors d’une évolution de ce type.

Toutefois, les difficultés sont le plus souvent d’ordre technique. Elles viennent le plus souvent de systèmes d’information utilisés pour la gestion clientèle ou pour vérifier l’état des réseaux. Ainsi, dans le cas d’installations financées par le délégataire, susceptibles de donner lieu à indemnité si elles n’étaient pas amorties à l’échéance du contrat, la plus grande vigilance des collectivités est nécessaire afin qu’elles sauvegardent leurs intérêts ; en effet la perspective d’une remise des biens renouvelés par le fermier justifie déjà la comptabilisation d’une charge dans les comptes rendus financiers du délégataire.

Le problème concerne aussi les logiciels propriétaire (et donc non libres de droit) mais qui sont indispensables à la gestion du service, et qui, comme tels devraient être qualifiés de « bien de retour ». À Paris, des clauses insuffisantes concernant la dévolution du service de facturation et des moyens de gestion des abonnés ont été relevées par la Cour des comptes avant la remunicipalisation. Or, disposer du fichier des abonnés et d’informations sur les quantités consommées est indispensable à la continuité du service public, en particulier si la ville souhaitait assurer la gestion du service en régie. On pourrait dès lors considérer ces biens comme des biens de retour, mais qui appartiendraient au délégataire si « des garanties propres à assurer la continuité du service » sont données (cf. Conseil d’État, 2012, commune de Douai). Il faudrait que le délégataire propose une solution de continuité, même en mode dégradé, quitte à ce que le délégant investisse par la suite sur une mise à niveau de ses outils.

La réversibilité suppose également d’investir dans les compétences de connaissance et de contrôle par les agents de la collectivité et dans leur capacité à réaliser des audits techniques mais aussi des audits de compétences sur la base d’informations détaillées fournies par les délégataires. Pour cela une modification des obligations de transmission de document de la part du délégataire serait nécessaire (article R. 1411-7 du CGCT).

La nécessité de permettre la transparence et le contrôle par les citoyens

La participation des citoyens au contrôle des services d’eau constitue enfin une grande faiblesse du dispositif général de contrôle. Il ne s’agit pas de remettre en cause le rôle et la légitimité des élus, mais il est certain que la participation des usagers, et plus généralement des citoyens, est essentielle. En effet, ce qui est souvent préjudiciable au service public, ce sont souvent le manque de vigilance des élus et le manque de capacité de contrôle des citoyens. Pour des lanceurs d’alerte comme M. Raymond Avrillier, il s’agit là d’un point crucial.

Il convient cependant de souligner que, en théorie, les citoyens peuvent être entendus sur toutes les questions qui ont une incidence sur la gestion de l’eau dans leur commune ou groupement de communes, par l’intermédiaire de leurs représentants qui siègent à la commission consultative des services publics locaux (CCSPL). Ces commissions sont obligatoires dans toute commune de plus 10 000 habitants, EPCI de plus de 50 000 habitants ou syndicats mixtes dont au moins une commune a plus de 10 000 habitants.

La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité impose de transmettre au CCSPL ou de leur soumettre pour avis divers documents relatifs à l’évolution des services : projet de délégation, rapport annuel sur la qualité et le prix du service, rapport annuel du délégataire, bilan d’activité des services exploités en régie (article L. 1413-1 du CGCT).

Selon la Fédération professionnelle des entreprises de l’eau (FP2E), en 2017, la très grande majorité des services gérés par les entreprises de l’eau (76 %) est ainsi pourvue d’une CCSPL. Ce taux serait plus faible si l’on prend en compte la totalité des services (51 %), du fait de la plus forte représentation des petites communes non tenues de mettre en place une CCSPL. Cependant, comme cela a été rappelé précédemment, la composition de la CCSPL est assez libre et le nombre des représentants d’association d’usagers n’est pas fixé par la loi ou par un règlement.

Les commissions consultatives des services publics locaux

Un des moyens de renforcer l’implication des citoyens pourrait donc être de formaliser la composition des commissions consultatives des services publics locaux dans la loi et de fixer à au moins la moitié la part des représentants des usagers. Par extension, le président de la CCSPL pourrait faire partie de la commission de DSP, avec voix consultative.

Il conviendra toutefois de bien faire attention à la répartition entre usagers économiques et non économiques, à l’instar de la réforme des comités de bassin qui a conduit à la création d’un collège séparé pour les usagers non économiques, afin de rééquilibrer la composition des conseils d’administration des agences de l’eau.

Il convient également de veiller à ce que les CCSPL disposent de moyens de contrôle étendus. En effet, les CCSPL, notamment dans les grandes villes et grands EPCI à fiscalité propre, sont sollicitées sur de multiples compétences exercées (eau, assainissement, énergie, transport de voyageurs, réseaux de chaleur, dans certains cas la collecte des déchets des ménages…), qui rendent plus difficile leur fonctionnement (nombreuses obligations « réglementaires » qui limitent le temps pouvant être consacré à approfondir les sujets) et la motivation des participants qui ne sont souvent intéressés que par un nombre limité de sujets.

C’est pourquoi d’autres dispositifs ad hoc ont pu être mis en place, parfois de longue date, par certaines collectivités : observatoire de l’eau à Paris, comité des usagers de l’eau à Grenoble, panel citoyen à Montpellier, « focus group » à Nantes… D’autres ont ouvert leur CCSPL à des citoyens tirés au sort même si ce n’est pas prévu par les textes. Dans le cas des régies ou des SPL, la plupart des collectivités ont ouvert les conseils d’exploitation ou d’administration à des représentants des usagers (domestiques, professionnels, chambres consulaires) mais aussi à d’autres acteurs de la société civile (associations environnementales, sportives, recherche…).

Pour ce qui concerne les services délégués, des expériences de « comité d’usagers » ont pu être mises en place ; la principale difficulté soulevée est que si ces parties prenantes peuvent être consultées voire associées à la gouvernance du contrat, celle-ci est fortement dépendante de la gouvernance de l’entreprise elle-même, gouvernance sur laquelle ces parties prenantes n’ont pas prise (pas plus que les collectivités sauf dans le cadre des SEML et SEMOP mais qui posent d’autres interrogations sur le double positionnement des collectivités à la fois donneur d’ordre et actionnaire).

Les conditions Économiques ayant conduit au choix du prestataire doivent Être maintenues tout au long de la prestation

Lorsque l’on est en présence d’une délégation de service public, dont la durée dépasse souvent la décennie, la possibilité de modifier le contrat en cours d’exécution doit être garantie. Cependant, ces avenants au contrat doivent être encadrés pour qu’ils ne puissent ni conduire à imposer une modification trop importante des équilibres économiques initiaux du contrat, ni instaurer des avantages factices, tels que des réductions de prix artificielles avant le renouvellement d’un contrat. À l’inverse, la dégradation trop importante de l’équilibre financier d’un contrat au détriment d’une collectivité doit pouvoir s’accompagner d’une remise en cause de l’équilibre économique du contrat.

Les conditions légales pour négocier un avenant

Le principe général de la liberté de conclure des avenants relève de la liberté des parties au contrat (Conseil d’État, 22 novembre 1907, Coste). Selon l’article L. 3135-1 du code de la commande publique, un contrat de concession peut être modifié sans nouvelle procédure de mise en concurrence lorsque :

– des modifications ont été prévues dans les documents contractuels initiaux ;

– des travaux ou services supplémentaires sont devenus nécessaires ;

– des modifications sont rendues nécessaires par des circonstances imprévues ;

– un nouveau concessionnaire se substitue au concessionnaire initial du contrat de concession ;

– les modifications ne sont pas substantielles ;

– les modifications sont de faible montant.

Les communes et leurs groupements peuvent également utiliser leur pouvoir de modification unilatérale du contrat de délégation de service public lequel relève des « règles générales applicables aux contrats administratifs » (Conseil d’État 2 février 1983, Union des transports publics). Cette modification unilatérale, comme les modifications conventionnelles, doivent se conformer aux principes d’absence de bouleversement de l’économie générale du contrat (Conseil d’État 14 mars 1980, CITEM) et d’indemnisation du délégataire, sauf en cas de faute lourde de sa part (Conseil d’État 19 décembre 2012, Société AB Tran), lorsque cette décision entraîne pour lui des charges supplémentaires. L’article L. 3135-2 du code de la commande publique précise que, lorsque l’autorité concédante apporte unilatéralement une modification à un contrat administratif, le concessionnaire a droit au maintien de l’équilibre financier du contrat.

Des formes légales de consultation et d’information sont également prévues par la loi. En application de l’article L. 1411-6 du CGCT « tout projet d’avenant à une convention de délégation de service public ne peut intervenir qu’après un vote de l’assemblée délibérante ». En outre, tout projet d’avenant à une convention de délégation de service public entraînant une augmentation du montant global supérieure à 5 % est soumis pour avis à la commission formée en vue de l’analyse des dossiers de candidature conformément à l’article L. 1411-5 du même code. L’assemblée délibérante qui statue sur le projet d’avenant est préalablement informée de cet avis.

La tentation de remettre en cause l’équilibre économique du marché

En théorie, la signature des avenants n’a pas pour but de revaloriser les contrats mais a pour origine des travaux essentiels, des améliorations à la marge des contrats ou des mises en conformité réglementaire, lors par exemple des mises en conformité des réseaux sur le plomb dans les années 2000 ou des avenants récents liés à la crise sanitaire sur l’épandage des boues liquides.

La directive Concessions de 2016 et le code des marchés publics laissent cependant apparaître de larges possibilités de modifications des contrats. Ainsi, le montant de la modification peut aller jusqu’à 50 % du montant du contrat de concession initial lorsque des travaux ou services supplémentaires sont devenus nécessaires pour le bon fonctionnement du service. En dehors de cette configuration, le montant de la modification considéré comme « non substantiel » correspond à un montant inférieur au seuil européen ou à 10 % du montant du contrat de concession initial (articles L. 3135-1, L. 3135-2 et R. 3135-1 à R. 3135-10 du code de la commande publique).

Le taux de 50 % est apparu trop élevé à certains interlocuteurs de la commission. Devant la commission d’enquête, la Fédération professionnelle des entreprises de l’eau a par exemple estimé que le montant ou le pourcentage de la modification du chiffre d’affaires ne sont pas de bons critères pour juger de l’impact économique d’un contrat et qu’il valait mieux raisonner en termes de marge effective ([508]). La FP2E estime également que les modifications doivent respecter les principes d’imprévisibilité, de causes extérieures et de non-bouleversement de l’économie du contrat ; en particulier, un avenant, même de moins de 10 %, ne devrait pas pouvoir « rétablir » l’équilibre économique d’un contrat qui se trouverait déficitaire pour cause sous-estimation initiale des dépenses ou de surestimation des recettes… Il ne devrait pas non plus pouvoir modifier la répartition des risques entre le délégant et le délégataire (le transfert de risque étant un principe de base des contrats de « concession »).

Au contraire, d’autres personnes auditionnées estiment que l’influence du droit de l’Union européenne s’est traduite par l’affirmation du principe de loyauté contractuelle, au détriment de l’appréciation des droits dits « exorbitants » de l’administration (résiliation unilatérale, droit de modification). M. Abou estime par exemple que, si l’exigence du respect de la loyauté contractuelle est en soi une bonne chose pour éviter des comportements opportunistes qui consisteraient à remettre en cause l’ensemble du contrat pour de petites irrégularités, cela a également conduit à la restriction des possibilités de résiliation unilatérale par l’administration, même en cas d’évolution défavorable de l’équilibre du contrat pour la collectivité. Le juge a ainsi clairement indiqué que l’apparition d’un déséquilibre entre les parties, au cours de l’exécution de la convention, n’est pas de nature à justifier une résiliation (Conseil d’État Béziers III, 27 février 2015). Cette évolution peut poser un problème dans la mesure où le principe de loyauté contractuelle fige les positions des deux contractants dans un état particulier.

Or cet état peut devenir, au gré de la modification des circonstances et surtout des renégociations, très favorable voire trop favorable à l’une des parties. C’est alors simplement un rapport de force qui se cristallise. On perd alors de vue l’objectif du service public d’efficacité, d’efficience selon des critères de service rendu aux usagers. Et la loyauté contractuelle empêche la remise en cause de cet état.

Certains avenants ont d’ailleurs explicitement pour objectif explicite de protéger les entreprises délégataires contre une évolution défavorable pour elles. Ainsi, un avenant de 1995 modifiant les contrats d’affermage de 1989 de Grenoble avait introduit une actualisation du prix de l’eau dès lors que la consommation devenait inférieure à 12 800 000 mètres cubes (m3) ce qui a été le cas de 1997 (12 629 000 m3) à 2000. L’actualisation avait permis de faire passer le prix de base du mètre cube d’eau consommé de 0,53 euros en 1996 à 0,55 euros (soit + 5,4 %) en 1999, avant que la décision ne soit prise de ne plus appliquer cette clause à compter de la dernière année. À Paris, avant la remunicipalisation, une clause dite de « rendez-vous » prévoyait une révision du prix de l’eau en cas de variation de plus de 10 % des volumes vendus sur l’ensemble de la ville.

Il convient ainsi de mettre en balance les avantages concédés en termes de rémunération des entreprises et les risques pris par l’entreprise (engagements de continuité, engagement de rendement, etc.) et de permettre de revenir sur le principe d’intangibilité de l’équilibre financier du contrat. Ce dernier pourrait se définir comme un équilibre à atteindre par rapport à des données expertisées sur la marge normale du contrat, en privilégiant le standard de « l’équivalence honnête » (« équivalence honnête entre les risques pris et les avantages concédés » selon la formule de Léon Blum). Cela se traduit par la définition d’une marge dans les comptes prévisionnels et l’exécution financière du contrat qui soit en relation avec les risques pris. Si l’entreprise prend à sa charge le risque de baisse de la demande de 20 % par exemple, au lieu de 10 % (sans demander de renégociation du contrat), il est normal que sa marge soit plus importante. Cela doit se traduire par une diminution de la rémunération du délégataire, ou une augmentation corrélative de la redevance versée à la collectivité publique en cas de sur-marge effectuée par le délégataire, sans que puisse être opposé le principe de l’intangibilité financière des contrats à cette rectification.

La nécessité d’encadrer les avenants et modifications du contrat en cours de prestation

Enfin, certains avenants intervenant à des moments spécifiques soulèvent des interrogations légitimes. C’est le cas des avenants intervenant en fin de contrat. À ce moment, l’entreprise essaie parfois de se rattraper financièrement et on constate une tendance à une augmentation de rentabilité sans contrepartie. On le voit avec les contrats de DSP dans d’autres domaines, comme les déchets, avec la prise en charge par la collectivité de certaines charges qui incombaient auparavant à l’entreprise.

Il pourrait ainsi être souhaitable d’interdire toute modification du contrat autre que celles absolument nécessaires à la continuité du service public dans les deux ans précédant l’échéance du contrat. Parallèlement, alors qu’il est parfois difficile pour certaines collectivités de sortir des contrats, il pourrait être utile de rendre obligatoire un protocole spécifique visant à anticiper une fin de contrat éventuelle. Cette proposition a notamment été avancée par M. Marc Laimé devant la commission d’enquête ([509]).

Enfin, la collectivité peut résilier unilatéralement le contrat pour un motif d’intérêt général. Elle peut expressément citer dans la convention les cas susceptibles d’ouvrir le droit de recourir à cette résiliation unilatérale du contrat. Il peut par exemple s’agir de l’hypothèse dans laquelle le délégataire ne prend pas en charge les installations du service à la date de prise d’effet du contrat, d’interruption pendant une période prolongée de la distribution de l’eau potable, de cession du contrat à un tiers sans autorisation de la collectivité, en violation des clauses du contrat, etc. Elle doit en pratique faire connaître son intention suffisamment tôt avant la date d’effet de la mesure de résiliation. En l’absence de toute faute de sa part, le délégataire a le droit à la réparation intégrale du préjudice résultant pour lui de la résiliation anticipée du contrat et compensant tant la perte subie que les gains dont il a été privé (notamment pour une illustration s’agissant d’un contrat d’affermage de distribution d’eau potable : CAA de Douai, 28 février 2008, société Veolia-Eau CGE).

En revanche, en cas de faute du délégataire d’une particulière gravité, la collectivité peut, après avoir apporté la preuve de cette faute, prononcer elle-même la résiliation du contrat. Ayant la nature d’une sanction et n’ouvrant le droit à aucune indemnisation du délégataire du fait de la faute commise (sauf lorsque les investissements non amortis réalisés par le délégataire profitent à la commune ou à son groupement), la déchéance doit être obligatoirement précédée d’une mise en demeure adressée au délégataire et restée sans effet dans le délai imparti par la collectivité. Le juge administratif peut être amené à contrôler si les motifs de résiliation invoqués sont constitutifs d’une faute grave.

L’État doit retrouver un rôle pour accompagner les autoritÉs organisatrices

En vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales et du transfert de la compétence eau et assainissement aux intercommunalités, l’État a eu tendance à se désengager de l’assistance aux collectivités pour cette gestion de l’eau, notamment dans les territoires ultramarins. Il apparaît cependant que son rôle peut être essentiel sur différents aspects de l’aide à la gestion et au contrôle des services d’eau.

Les contrôles existants et le rôle possible de l’État en cas de défaillance d’une collectivité

L’État joue d’ores et déjà un rôle actif, à travers ses différents services et autorités dans le contrôle de la gestion de l’eau et des délégataires. Il s’agit par exemple des actions exercées par l’Autorité de la concurrence, par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) ou encore par les juridictions financières (cour des comptes et chambres régionales). Dans le domaine du contrôle fiscal des redevances dites domestiques, les agences de l’eau contrôlent également chaque année des redevables au statut privé aussi bien que public. Les grands groupes privés (SAUR, Véolia, Suez…) sont ainsi très régulièrement contrôlés. L’observatoire national des services publics d’eau et d’assainissement, piloté par l’Office français de la biodiversité, collecte de son côté une grande quantité de données, mais des moyens supplémentaires pourraient lui être alloués pour améliorer la complétude et la fiabilisation des données.

En outre, l’État exerce un contrôle de la légalité des actes des collectivités par l’intermédiaire des préfets. L’affaire grenobloise révèle cependant que ce contrôle a pu s’avérer défaillant puisque certains contrats ont pu être passés alors qu’ils contenaient des irrégularités manifestes.

On notera à cet égard que le code général des collectivités territoriales prévoit un pouvoir de substitution du préfet dans différents cas de défaillance ou de manquement d’une collectivité dans l’exercice de ses compétences. C’est notamment le cas en matière budgétaire et comptable avec l’article L. 1612-15 du CGCT qui confie au préfet le soin, sur demande de la chambre régionale des comptes, d’inscrire au budget d’une collectivité une dépense obligatoire lorsque celle-ci n’y figure pas, assortie si nécessaire des recettes correspondantes. L’article L. 1612-16 du même code lui permet également, après une mise en demeure, de mandater d’office une dépense obligatoire d’une collectivité, en lieu et place de son autorité exécutive. C’est aussi le cas en matière d’ordre public ou de santé publique : l’article L. 1311-4 du code de la santé publique permet ainsi au préfet de prendre des mesures d’urgence en cas de « danger ponctuel imminent pour la santé publique ».

En ce qui concerne spécifiquement les collectivités ultramarines, on rappellera avec intérêt que l’article 9 du projet de loi déposé par le Gouvernement le 26 janvier 2011, devenu la loi organique n° 2011-883 du 27 juillet 2011 aux collectivités de Guyane et de Martinique, prévoyait initialement, avant réécriture du dispositif par le Sénat, un large pouvoir de substitution des préfets aux collectivités défaillantes. Les domaines de compétence pouvant faire l’objet de cette substitution étaient très vastes : la sauvegarde de la santé publique, de la sécurité publique ou de l’environnement ainsi que le « respect des engagements internationaux et européens de la France » : ainsi, l’intégralité des normes communautaires peut faire l’objet d’une exécution par substitution aux collectivités territoriales. Selon le rapporteur de la commission des Lois du Sénat, « une des justifications immédiates réside dans le fait que la France se trouve en infraction avec les règles européennes en matière de traitement des déchets, risquant d’importantes pénalités, en raison des défaillances en la matière des communes en Guyane et en Guadeloupe. ».

À la suite de la crise de l’eau en Guadeloupe et à la Réunion, mais aussi dans plusieurs communes métropolitaines, une disposition de ce type pourrait être de nature à permettre la reprise en main de services publics essentiels à la vie des citoyens lorsqu’il apparaît manifeste que les collectivités ne s’en occupent pas correctement. Ce dispositif avait toutefois été considéré à l’époque par une majorité de sénateurs comme une atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales voire un « retour du gouverneur ». La commission des Lois du Sénat avait pourtant prévu un dispositif encadré permettant de mettre en place une procédure de constat de carence, initiée par le préfet et subordonnant la mise en œuvre de ses pouvoirs de substitution à un décret en conseil des ministres constatant l’état de carence. Notons que, dans le cas de l’eau, ce mécanisme pourrait s’avérer utile pour l’ensemble du territoire de la Nation, et non être réservé aux seuls territoires ultramarins.

Une aide technique d’État à rétablir

Pour les communes et leurs groupements, il est particulièrement conseillé de recourir à un assistant conseil extérieur impartial et possédant les compétences juridiques, financières et techniques nécessaires lors de la délégation d’un service public ou lors de sa remunicipalisation. Diverses entités publiques ou privées proposent une offre de conseil aux collectivités mais le recours à ces prestataires doit se faire dans le respect des principes de la commande publique lorsque cette entité de conseil n’est pas un opérateur interne de la commune ou du groupement intercommunal.

La nécessité pour les collectivités d’investir dans cette assistance doit être considérée au regard des bénéfices futurs qu’elle peut apporter en termes de détermination des périmètres pertinents du service, des compétences de suivi et de contrôle qui doivent être mis en place en interne pour suivre l’exécution de la mission, d’anticipation des investissements nécessaires pour exécuter le service, de détermination du coût du service et des objectifs de performances à atteindre, ou encore de qualité du service rendu. Le coût moyen par habitant de ces missions d’assistance-conseil rapporté à celui de la délégation de service public, calculé sur toute la durée du contrat, est généralement négligeable.

Cependant, pour certaines collectivités, ce coût peut parfois constituer un frein, que ce soit pour des raisons financières, pratiques ou politiques. L’État pourrait ainsi être amené à jouer un plus grand rôle dans le soutien et l’assistance technique aux collectivités pour la gestion des services d’eau. Il pourrait ainsi veiller à accompagner les collectivités locales par la mise en œuvre d’une politique intelligente de rénovation des réseaux qui implique une analyse prédictive des besoins à partir des avancées technologiques les plus récentes. La question de la mutualisation des moyens et du transfert d’expériences, qui existaient auparavant dans le domaine public, se pose ainsi de manière renouvelée. Par le passé, chaque département comptait un service d’assistance technique aux exploitants de station d’épuration (SATESE), ce qui représentait sept cents ingénieurs et techniciens, mais cette institution a disparu au tournant des années 2000, à l’instar des laboratoires publics départementaux d’analyse de la qualité des eaux. Cette mission pourrait ainsi être restaurée.

Il conviendrait également pour l’État de développer une assistance technique au profit des agents comptables des régies d’accéder aux différents outils dont disposent les comptables publics de la direction des finances publiques (DGFiP), notamment en matière de recouvrement, alors qu’ils sont des comptables publics et en ont les mêmes prérogatives et obligations que ceux de la DGFiP.

Enfin, il faudrait fournir aux collectivités des outils, des modèles de clauses contractuelles, de tableaux de bord dont elles pourraient s’inspirer et favoriser ainsi l’analyse comparative. Il convient d’ailleurs de souligner que la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) s’emploie déjà à fournir quelques modèles aux collectivités. En effet, pour pallier l’absence de référentiel reconnu par tous les acteurs, le ministère de l’écologie et du développement durable a chargé, dès l’année 2000, la FNCCR d’élaborer un ensemble d’indicateurs de performance. Mis au point avec l’appui de l’école nationale du génie rural des eaux et forêts (ENGREF) et de l’école des mines de Paris, il en a résulté 21 indicateurs techniques plus particulièrement destinés aux gestionnaires, techniciens et aux élus ont été expérimentés avec succès par de grandes collectivités locales et des établissements publics de coopération intercommunale urbains et ruraux.

Toutes ces missions pourraient cependant être exercées plus efficacement par un service national, sous forme d’une mission d’assistance public-public pouvant répondre directement aux sollicitations des collectivités territoriales en plus de l’élaboration et du perfectionnement des outils de comparaison. Cette idée a d’ailleurs été soutenue devant la commission d’enquête par M. Jacques Tcheng, ancien directeur général de la société des eaux de Grenoble, qui déclarait lors de son audition : « Ma dernière proposition concerne la mission d’appui du partenariat public-privé (MAPPP), qui a pour mission de rapprocher les intérêts privés et les intérêts des collectivités locales organisatrices, et qui dans les faits contribue à renforcer la force commerciale des grands groupes. Je propose pour ma part d’élargir les missions confiées à la MAPPP, qui dépend de la direction du Trésor, à l’appui aux partenariats public-public. En effet, au sein de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), j’ai participé à la création de France Eau Publique. Cette organisation, qui repose sur la solidarité entre collectivités, est très efficace. Cependant, elle repose sur le volontariat, alors que la MAPPP, qui bénéficie du travail de fonctionnaires de la direction du Trésor de qualité, soutient les intérêts privés. » ([510]).

La nécessité de restaurer une aide à maîtrise d’ouvrage publique

La création d’une agence nationale pourrait également être très utile et son rôle pourrait aller au-delà de celui d’une assistance technique telle que décrite ci-dessus. Cette proposition a été formulée dès 1998, lorsque le Haut conseil des services publics avait proposé la création d’une autorité de régulation de l’eau et de l’assainissement.

Au-delà de la définition de critères communs à l’ensemble des cahiers des charges, cette autorité pourrait ainsi fixer une exigence minimale dans la qualité du réseau (comme les régulateurs nationaux de type ARCEP), un plafond des rémunérations applicables (rémunérations de siège par exemple) et élaborer des contrats-types qui s’appliqueraient tant aux exploitants qu’aux propriétaires des réseaux. L’autorité de régulation pourrait également sanctionner de pénalités le non-respect des procédures de renégociation (évaluation des services, etc.), les abus de position dominante, le dépassement des plafonds de rémunération fixé, etc. Elle pourrait être saisie par les préfets, après avis des chambres régionales et territoriales des comptes par exemple.

Cette agence pourrait englober en son sein la proposition de mission d’appui technique proposée précédemment.

Elle pourrait également exercer un rôle important en matière d’aide à la maîtrise d’ouvrage (AMO) pour les collectivités. En effet, lorsqu’une collectivité lance une procédure « loi Sapin », elle n’est pas obligée de demander un audit à un bureau d’études, mais cette pratique s’est répandue au fil du temps pour éviter les contentieux. L’AMO est supposé se livrer à une analyse technique, juridique et financière, mais, selon la taille des collectivités, le travail est plus ou moins bien fait. Dans ce cadre, la collectivité demande généralement à son AMO de procéder à une analyse comparative des modes de gestion. Cependant, l’activité des bureaux d’études n’est pas encadrée et leur indépendance ne peut être assurée. Certains observateurs, tel M. Marc Laimé, constate ainsi que « la gestion privée reçoit systématiquement la meilleure notation, assortie d’affirmations fantaisistes, quand elles ne sont pas fallacieuses, voire mensongères. Par exemple, les AMO mettent en avant le fait que le recours à la DSP permet de transférer les risques à l’opérateur privé. Quand la gestion est transférée à un délégataire, celui-ci la reçoit effectivement à ses risques et périls, mais uniquement en termes financiers et pas en termes de responsabilité juridique. Les tableaux comparatifs sont bâtis sur des abus de langage de ce type. Pour un lecteur non averti, les rapports des AMO laissent penser que la gestion privée présente tous les avantages. Par ailleurs, les rapports des AMO contiennent des plans prévisionnels financiers d’exploitation. Là encore, la gestion privée se révèle systématiquement moins chère que la gestion publique, grâce à un certain nombre de subterfuges. » ([511]).

Les cabinets spécialisés dans les AMO participeraient ainsi au fort taux de reconduction des délégations, taux qui s’élève à près de 95 %. Au-delà des critères minimaux établis de manière harmonisée pour l’ensemble des contrats et du renforcement des moyens de contrôle, l’agence nationale publique envisagée pourrait venir apporter une expertise indépendante, objective et gratuite en matière d’AMO au profit des collectivités.

Les auditions menées par la commission d’enquête en Guadeloupe ont montré que l’absence de compétences internes, l’absence d’expertise adéquate privée, l’absence d’expertise publique à même de juger des projets d’investissements a joué un rôle non négligeable dans des investissements non effectués ou effectués de manière inadéquate, avec des technologies inadaptées au climat local (cf. troisième partie du présent rapport).

Les questions de l’interconnexion des rÉseaux et de la vente d’eau en gros invitent À reposer la question de l’Échelle adÉquate d’organisation des rÉseaux

Les problématiques touchant à la gestion de l’eau sont souvent interconnectées entre elles, malgré des modes de gestion parfois cloisonnés. Ainsi, si l’État doit piloter la coordination de la politique de l’eau au niveau national, les régions pourraient également recevoir une mission de coordination de l’action des collectivités locales afin d’éviter tout doublon et gâchis de la ressource.

L’impossibilité de séparer réseaux et services

À titre d’exemple, à l’heure actuelle, malgré un patrimoine et des responsabilités partagés, l’assainissement des eaux usées et la gestion des eaux pluviales se différencient fortement et illustrent la difficulté à distinguer entre les petits et grands cycles de l’eau. Or, en temps de pluie, les systèmes d’assainissement, qu’ils soient unitaires ou séparatifs, rencontrent de manière récurrente des difficultés à collecter, transporter et stocker les eaux pluviales. Selon l’importance des pluies, cette situation peut provoquer des déversements et des débordements, pouvant conduire à des inondations. Ainsi, la maîtrise collective et partagée des systèmes de collecte et d’épuration permettrait une meilleure performance environnementale d’ensemble.

De la même manière, l’un des enjeux d’avenir, tel que rappelé dans la première partie de ce rapport, réside dans la protection de la ressource pour la production d’eau potable avec de plus en plus de sources affectées par des pollutions (nitrates, pesticides et polluants locaux). Dans ce contexte, les collectivités sont amenées à chercher une sécurité d’approvisionnement qui suppose une plus grande interconnexion des réseaux afin de permettre une réduction du nombre de captages exploités. Ceci doit être fait afin d’éviter à terme des surcoûts de potabilisation pour un grand nombre d’acteurs.

On peut également faire état de cette difficulté en matière de réutilisation des eaux usées. À l’heure actuelle, 0,2 % des eaux usées produites en France sont réutilisées, contre une proportion de 8 % en Italie et 14 % en Espagne (pays à stress hydrique plus aigu, donc avec des urgences plus fortes). Pour faire face aux périodes de sécheresse récurrentes et limiter les prélèvements d’eau dans un milieu naturel fragilisé, nos voisins européens comme l’Espagne et l’Italie ont développé la réutilisation des eaux usées traitées (REUT). Procédé inscrit dans l’économie circulaire, elle peut devenir l’une des solutions clés pour répondre de manière durable à cet enjeu. Cette solution n’a pas vocation à être dupliquée en tout lieu, mais doit au contraire s’adapter au plus proche des besoins du territoire. L’existence d’une réglementation européenne sera sans doute de nature à débloquer la situation française.

Pour toutes ces questions, l’interconnexion des réseaux et des services apparaît cruciale, ce qui pose la question de l’échelle de gestion. C’est également le cas, dans un registre légèrement différent, en matière de vente d’eau en gros entre réseaux.

Le nécessaire encadrement de la vente d’eau en gros entre réseaux

La plupart du temps, l’achat d’eau en gros se fait en gré à gré, sans mise en concurrence. Or, il arrive souvent que l’eau vendue en gros soit vendue beaucoup plus chère que le coût de revient. La marge acquise sur ces ventes permet d’abaisser le prix de l’eau distribuée aux usagers de son propre réseau. Il s’agit de décisions prises notamment par les élus locaux qui souhaitent ménager des tarifs plus avantageux pour leurs administrés. On retrouve ce problème de vente d’eau en gros quand il y a plusieurs exploitants et plusieurs autorités de gestion de l’eau qui œuvrent sur un territoire avec un accès concurrent à la ressource. Lorsque cela se produit, il peut être nécessaire de limiter l’effet d’aubaine que peut représenter, pour les gestionnaires de l’eau, la disposition monopolistique de la ressource en eau, notamment par l’instauration d’un plafond de prix de vente (le coût de revient de la ressource affecté d’un coefficient par exemple), tel que M. Alexandre Abou l’a proposé à la commission d’enquête ([512]).

On notera d’ailleurs que cette question a été l’un des éléments déclencheurs de la crise de l’eau en Guadeloupe. En effet, le SIAEAG a, en 2007, multiplié par quatre le prix de vente d’eau aux autres EPCI et gestionnaires de l’eau. Ainsi, l’un des avantages de la simplification du paysage de l’administration de l’eau avec la loi du 29 avril 2021 est que le syndicat mixte aura la main sur les différents contrats et pourra imposer des prix harmonisés quand il s’agit de vendre l’eau à un autre exploitant.

La question de l’échelle de gestion : faut-il confier l’eau et l’assainissement à des autorités à la mesure du bassin, du sous-bassin ou de l’aire métropolitaine ? L’intérêt du modèle guadeloupéen

L’interconnexion des réseaux et la nécessité de ne pas introduire d’avantages indus à des acteurs bénéficiant d’un accès privilégié à la ressource posent également la question de la bonne échelle de gestion.

On peut ainsi distinguer deux types de périmètre de gestion quand on met à part la gestion de ressource en eau au niveau du bassin versant.

Le premier périmètre est celui de « l’administration du service », c’est-à-dire l’autorité organisatrice du service qui fixe les objectifs, le prix, les orientations du développement du service et qui contrôle. Le périmètre adéquat semble être l’agglomération voire le département surtout quand il est peu étendu, comme c’est le cas des îles de Guadeloupe et Martinique par exemple. Mais le périmètre du bassin versant, ou sous-bassin, aurait aussi un sens. Ainsi, une planification au niveau régional pourrait conduire à élaborer des documents de planification des infrastructures relatives à l’eau et empêcher la construction de structures inutiles (éviter par exemple la création d’usines d’assainissement à peu de distance l’une de l’autre, s’il est possible de les raccorder). Un autre avantage serait d’impliquer les régions et/ou les départements dans le financement des réseaux. M. Sébastien Lecornu, ministre des Outre-mer, rappelle ainsi que, dans le cas de la Guadeloupe « La loi n° 2021-513 du 29 avril 2021 rénovant la gouvernance des services publics d’eau potable et d’assainissement en Guadeloupe, issue d’une proposition déposée conjointement par Mme la députée Justine Bénin et par M. le sénateur Dominique Théophile, crée un syndicat unique dans l’archipel. En clair, sans ce texte, les intercommunalités ne se seraient pas rassemblées au sein d’un même ensemble qui donnera une vision complète, unique moyen de mener les bonnes opérations, puisque les réseaux sont interdépendants mais que, jusqu’à présent, il n’y avait pas interdépendance des décideurs » ([513]).

Le deuxième périmètre est celui de « l’exploitation », c’est-à-dire de la perception des recettes et l’engagement des dépenses d’exploitation. C’est le rôle des régies et des entreprises titulaires de contrats avec l’autorité organisatrice. Le périmètre adéquat est l’agglomération, pour des raisons de gouvernance, d’économie d’échelle et d’équité. Cela n’empêche pas une gestion différenciée des différents services. Ainsi, la métropole de Toulouse a 7 lots, certains gérés en DSP et d’autres en régie. Plusieurs raisons peuvent justifier cette gestion plus fractionnée :

– assurer une proximité pour les usagers ;

– la mise en concurrence ;

– ne pas confier la totalité de l’exploitation à une seule entité, fût-elle sous le contrôle d’une collectivité publique ;

– des raisons techniques liées à des types d’approvisionnements différents selon les services.

Pour ce qui est de la Guadeloupe, la seule motivation de la mise en place d’un périmètre unique est la chute du SIAEAG et le choix du financement de cette compétence par la région et le département. Cependant, la région n’a jamais eu de compétence pour la gestion de l’eau (ce qui n’est pas le cas du département). Il apparaît ainsi possible que des modes de gestion d’échelles différentes puissent tous avoir une justification en fonction de la configuration locale.

Toutefois, comme le montre l’exemple récent de la Guadeloupe, détaillé au sein de la troisième partie du présent rapport, les régions – même si ce n’est pas leur rôle – peuvent désormais participer à la rénovation des réseaux. Le choix pourrait donc être fait de déployer une structure d’administration de l’eau à l’échelle départementale ou supra-départementale, voire à la maille d’un bassin sur la question spécifique de la gestion des réseaux par exemple.

Le caractÈre oligopolistique du marché de la gestion privÉe de l’eau et de l’assainissement favorise-t-il des rentes et des marges indues ?

La dÉLÉgation de service public à des acteurs en situation d’oligopole conduit-elle à une prÉdation de l’eau par des acteurs privés ?

La situation de monopole naturel et « concurrence pour le marché, et non pas concurrence sur le marché »

La gestion de l’eau relève d’un monopole naturel. D’après M. Pedro Arrojo-Agudo, rapporteur spécial sur les droits de l’Homme à l’eau potable et à l’assainissement du Conseil des droits de l’homme de l’Organisation des Nations unies (ONU), l’eau est « sous un régime inévitable de monopole naturel » ([514]). Dans la théorie économique, le monopole naturel est un monopole dont l’existence découle d’une production dont les rendements sont croissants.

Par ailleurs, il estime également que « le monopole naturel, qu’il soit géré par des acteurs privés ou publics, empêche, de facto, la concurrence sur le marché et permet uniquement la concurrence pour le marché ».

Ainsi, la concurrence concernerait avant tout l’obtention d’un marché mais pas la possibilité de recueillir les bienfaits de la concurrence dans le marché, une fois le contrat passé. M. Pedro Arrojo-Agudo note ainsi qu’« il n’existe pas de concurrence dans les marchés, car cela n’est pas possible ». La concurrence se fait donc « pour les marchés, c’est-à-dire pour conquérir les concessions, mais la gestion revient ensuite à une seule entreprise, publique ou privée » et « il n’existe donc pas de concurrence quotidienne, alors même que la concurrence de marché a des vertus intéressantes ». En conclusion, il souligne que « le monopole naturel empêche toute concurrence dans le marché » ([515]).

La question du prix agit également sur la logique de concurrence. M. Pedro Arrojo-Agudo explique ainsi que « les prix ont tendance à être plus élevés lorsque la gestion de l’eau est externalisée à des acteurs privés » car « une fois que les opérateurs privés ont conquis une concession, ils ont généralement le droit de contracter les achats et services auprès d’entreprises appartenant au même groupe qu’eux, sans appel d’offres public, donc sans concurrence » et que, par conséquent, « les prix pratiqués sont alors plus élevés et se répercutent au niveau de tarification » ([516]).

Certains auditionnés notent que « la question du partage de la rente de monopole est absente du débat ». Ainsi, « la plus-value, issue de la gestion de l’eau, part soit du côté de la collectivité locale (la plus-value est réinjectée pour autofinancer les investissements) soit du côté des actionnaires » ([517]).

Un marché en situation oligopolistique

L’écosystème de la gestion de l’eau répond aujourd’hui davantage à une logique d’oligopole que de concurrence. Les concessions sont réparties entre trois grands groupes et quelques autres, faisant partie de la fédération patronale des entreprises de l’eau (FP2E) ([518]), à savoir Veolia, Suez et la Société d’aménagement urbain et rural (SAUR). Ainsi, au niveau national, seules trois entreprises peuvent répondre à des appels d’offres sur l’ensemble du territoire national. Les autres opérateurs sont des acteurs locaux susceptibles d’intervenir uniquement dans un secteur géographique donné. De plus, les opérateurs nationaux ne participent pas à l’intégralité des appels d’offres lancés chaque année en France, estimant que certains marchés seront systématiquement renouvelés auprès du même opérateur ([519]).

Le marché de l’eau en France en 2017

Source : Le Parisien, 6 octobre 2020.

L’absence de réelle concurrence est visible lors de la passation des contrats. Ainsi, l’OFB note qu’entre 2003 et 2017, le nombre moyen de candidatures reçues par les collectivités territoriales lors de la procédure est passé de 4,7 à 2,5 ([520]). Une tendance vers une situation d’oligopole semble donc à souligner.

La Commission européenne avait des doutes et a investigué en 2014 concernant la réalité de la concurrence dans le secteur de l’eau, mais n’a pas pu prouver ses dires ([521]). Il n’en demeure pas moins que l’émergence d’une situation monopolistique plaide, pour certains auditionnés, pour l’émergence d’une agence nationale ou d’un référent national, à des fins de régulation nationale ([522]).

En effet, le projet de fusion de Suez et Veolia « transformera un oligopole en un monopole, en dépit de toute logique de concurrence libre et non faussée » ([523]). D’autres auditionnés s’y opposent : comme M. Eddie Jacquemart, président national de la Confédération nationale pour le logement ([524]). Le risque serait selon certains auditionnés de voir un acteur devenir monopolistique sur le marché, ce qui pourrait entraîner une augmentation des coûts sans lien avec la qualité du service.

Certains auditionnés soulignent enfin qu’il existerait une entente entre les différents acteurs du secteur afin d’augmenter les prix et contourner la concurrence sur le marché en se partageant les contrats. Par exemple, M. Raymond Avrillier affirme que « ni les préfets, pourtant chargés du contrôle de légalité, ni la justice administrative n’ont assuré le contrôle de régularité, de telle sorte que le territoire s’est trouvé réparti à l’issue d’ententes, dont nous n’avons pas la preuve ».

Une personne auditionnée a également avancé que les entreprises de l’eau et de l’assainissement ont profité d’un marché français captif et relativement non-concurrentiel pour extraire des rentes ayant servi au soutien du développement international de ces entreprises, occasionnant une hausse des prix. La réponse apportée par les entreprises privées, dont Suez, consiste à affirmer que « le marché français étant mature », elles ont trouvé « des relais de croissance dans des zones où les besoins en infrastructures nouvelles sont importants » ([525]).

Les avantages et les risques des nouvelles formes juridiques de gestion : SEMOP, SPL

Les sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP)

Les sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP) ont été créées par la loi n° 2014-744 du 1er juillet 2014 permettant la création de sociétés d’économie mixte à opération unique, dont les dispositions ont été codifiées à l’article L. 1541-1 à L. 1541-3 du code général des collectivités territoriales. Il s’agit d’une forme d’entreprise publique locale permettant à une collectivité locale ou son groupement de lancer un appel d’offre en amont de la constitution de la société, pour désigner l’actionnaire opérateur qui s’associera avec elle pour l’exécution d’un contrat qui lui sera attribué.

Une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales peut créer, avec au moins un actionnaire opérateur économique, sélectionné après une mise en concurrence, une société d’économie mixte à opération unique. Constituée pour une durée limitée, à titre exclusif en vue de la conclusion et de l’exécution d’un contrat avec la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales la SEMOP a soit pour unique objet :

– la réalisation d’une opération de construction, de développement du logement ou d’aménagement ;

– la gestion d’un service public pouvant inclure la construction des ouvrages ou l’acquisition des biens nécessaires au service ;

– toute autre opération d’intérêt général relevant de la compétence de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales.

Cet objet unique ne peut être modifié pendant toute la durée du contrat. Le contrat peut inclure la conclusion, entre la société d’économie mixte à opération unique et la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales, d’un bail emphytéotique administratif nécessaire à la réalisation de son objet.

Les SEMOP sont cadrées par la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite « loi Sapin », et la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin II » ([526]).

Les auditions ont permis de montrer l’intérêt des SEMOP pour la gestion de l’eau et de l’assainissement. Ainsi, certains auditionnés ont relevé le fait que la SEMOP « contribue à atténuer […] l’asymétrie de l’information » puisque la collectivité est associée au projet partenarial et dispose, à cette fin, de plusieurs informations ([527]). Par ailleurs, le dispositif juridique des SEMOP présente l’intérêt :

– de conclure des partenariats de long-terme ;

– d’associer les compétences privées et publiques ([528]).

Cependant, les auditions ont aussi permis de relever les risques associés aux SEMOP. Premièrement, « lorsqu’une collectivité dispose d’une participation minoritaire, la société reprend généralement rapidement le contrôle des opérations. En complément, le partenaire, dans ce cadre, n’est pas sélectionné dans une démarche de mise en concurrence. Or cette absence de transparence peut favoriser le risque de collusion. » ([529])

Deuxièmement, « le fait qu’une collectivité soit le principal partenaire d’une société d’économie mixte (SEM) n’est pas toujours synonyme de bonne gestion. Ainsi, la SEM peut être amenée à accueillir l’ensemble des dettes ou des personnes dont ladite collectivité ne veut pas. » ([530])

Ainsi, malgré la mise en concurrence préalable, certains auditionnés ont déploré un manque de transparence, même dans le cadre d’une SEMOP.

Du côté des délégataires des services d’eau et d’assainissement, les SEMOP font l’objet d’un intérêt croissant car :

– en amont de la procédure, il existe des possibilités de discussion entre l’entreprise privée et l’entité adjudicatrice sur l’ambition du service public, le cahier des charges, la répartition du capital, le statut du personnel et le taux de marge acceptable pour le délégant et le délégataire ;

– pendant la phase de négociation, l’entité adjudicatrice « s’intéresse plus au projet » ;

– la gouvernance est partagée entre « les services, les élus et le délégataire » ;

– « l’expertise et la capacité d’innovation du privé peuvent s’exprimer » ([531]).

Les sociétés publiques locales (SPL)

Les sociétés publiques locales (SPL) ont été créées par la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales, dont les dispositions ont été codifiées à l’article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales. Les collectivités territoriales et leurs groupements détiennent la totalité du capital des SPL.

Une circulaire en date du 29 avril 2011 est venue apporter des précisions sur le régime juridique applicable aux SPL. Par dérogation à l’art. L. 225-1 du livre II du code de commerce, ces sociétés qui revêtent la forme de société anonyme sont composées d’au moins deux actionnaires.

Le champ d’intervention des SPL recouvre :

– les opérations d’aménagement ;

– les opérations de construction ;

– les exploitations de services publics à caractère industriel ou commercial ;

– toutes autres activités d’intérêt général.

Cependant, si les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer des SPL dans des secteurs variés, elles ne peuvent le faire que dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi.

Certains acteurs auditionnés considèrent ainsi que « les SPL constituent un modèle l’avenir » car « ces structures ne mobilisent pas de fonds privés, permettent aux petites collectivités locales, qui ne peuvent financer le recours à de l’ingénierie privée, de porter des projets » et permettent de mieux mutualiser les moyens entre les différentes communes ([532]).

Toutefois, une SPL regroupe au moins deux autorités organisatrices, sinon quoi elles constitueraient une régie publique, et doivent par conséquent nommer un seul président, « ce qui implique parfois de se doter d’une gouvernance tournante » ([533]). D’autres acteurs remarquent également que le passage d’une délégation de service public de gestion de l’eau et de l’assainissement à une SPL n’implique pas nécessairement une baisse des prix, avec l’exemple de Rennes ([534]).

De plus, du côté des acteurs privés, il est indiqué qu’une « SPL n’est jamais remise en compétition » et que « malgré son statut privé », elle bénéficie parfois de contrats longs allant jusqu’à « 99 ans » ([535]).

Un rapprochement entre deux acteurs qui ne permet pas de dÉvelopper la concurrence

L’annonce de l’offre publique d’achat (OPA) de Suez par Veolia en août 2020 a conduit à de longues tractations et à de multiples rebondissements jusqu’en avril 2021, date de conclusion d’un préaccord entre les différentes parties prenantes qui officialise le rachat de Suez par Veolia. Depuis le lancement de l’opération, et jusqu’à ce jour, des interrogations multiples ont émergé concernant les raisons de l’OPA, son opportunité, le rôle joué par l’État et les conséquences de cette opération sur le groupe Suez et ses salariés ainsi que, plus largement, sur la gestion de l’eau en France, en particulier sur le niveau de concurrence qui sera préservé à l’issue de l’opération. La commission d’enquête s’est interrogée sur l’ensemble de ces sujets, ainsi que sur la réalité de certains éléments divulgués par voie de presse concernant une ingérence directe des plus hautes autorités de l’État pour soutenir cette opération.

Les raisons de l’OPA de Veolia sur Suez

Ainsi qu’il a été montré précédemment, Veolia et Suez sont les deux plus grands groupes français dans le domaine de la gestion des services d’eau et d’assainissement, suivis du groupe Saur. Veolia emploie 180 000 personnes, son chiffre d’affaires est de 27,18 milliards d’euros en 2019 et son actionnaire principal est l’État qui détient 5,7 %. Cependant, Veolia est une multinationale dont le capital est également détenu par des fonds d’investissement étrangers à hauteur de 60 %. En 2020, le groupe Veolia a servi 95 millions d’habitants en eau potable et 62 millions en assainissement, produit près de 43 millions de mégawattheures et valorisé 47 millions de tonnes de déchets.

Suez emploie 90 000 personnes, son chiffre d’affaires est de 18 milliards d’euros en 2019 et son actionnaire principal est actuellement Engie qui détient 32,1 % des parts. Dans le monde, le groupe dessert 64 millions d’habitants en services d’assainissement et produit 7,1 milliards de mètres cubes d’eau potable. Pour le marché de l’eau potable en France, le groupe Veolia domine largement ses deux concurrents avec près de 33 % des parts de marchés, tandis que les écarts sont plus resserrés en matière d’assainissement collectif avec le groupe Suez.

L’opération de rachat de Suez par Veolia s’inscrit au croisement de plusieurs éléments déterminants. En premier lieu, il existait une volonté du groupe Engie de se séparer de la participation historique, de 32 %, qu’il détenait dans Suez. M. Jean-Pierre Clamadieu, président du conseil d’administration d’Engie, a ainsi alerté les principaux acteurs de la volonté des dirigeants du groupe de se recentrer sur les énergies renouvelables. La participation détenue dans Suez serait ainsi trop importante en volume et pas assez importante en termes de pouvoir de décision puisqu’elle ne conduit pas à un contrôle du groupe. C’est ce qui a conduit le groupe Engie à officialiser, au courant de l’été 2020, sa volonté de revendre le capital de Suez qu’il détenait.

RÉpartition du capital de Suez

Source : Le Parisien, 6 octobre 2020.

Le second élément déterminant est le contexte de retour en gestion publique de l’eau qui fait que la gestion privée perd du terrain en France. En effet, à la fin des années 1990, les trois « majors » desservaient 80 % des Français, contre un peu plus de 60 % aujourd’hui. S’agissant de l’assainissement, la gestion publique est désormais majoritaire. Par conséquent, l’essentiel des relais de croissance de Veolia et Suez se trouve aujourd’hui à l’étranger et la majeure partie de leur chiffre d’affaires s’effectue aujourd’hui hors des frontières françaises. Selon plusieurs personnes auditionnées, notamment MM. Amard et Aimé, Veolia était en difficulté dans certains pays et dans certains métiers, ce qui a pu pousser le groupe à s’engager dans cette opération de rachat de rachat de Suez.

Selon M. Laimé « S’agissant de l’eau potable, Suez desservait également davantage de clients que Veolia. En outre, Veolia accusait un certain retard en termes de digitalisation. La conjonction de ces différents facteurs a conduit Antoine Frérot à agir. S’il ne l’avait pas fait, Veolia aurait pu se trouver en difficulté, alors que Suez innovait dans le domaine des eaux industrielles et des smart cities » ([536]).

De son côté, le groupe Veolia affirme que l’objectif poursuivi est la construction d’un géant mondial, pour pouvoir défendre les entreprises françaises face à des opérateurs étrangers, notamment chinois. Le projet viserait ainsi à permettre tant à Veolia qu’à Suez de tenir leurs places de champions mondiaux. M. Frérot a ainsi indiqué aux membres de la commission d’enquête que la vente des parts d’Engie dans Suez intéressait vivement des sociétés étrangères comme Beijing Capital Group ou d’autres fonds d’investissement étrangers. M. Frérot a ainsi déclaré que l’une des motivations principales de l’opération était de faire en sorte que Suez demeure un groupe français. Cependant, ce propos doit être nuancé car ainsi qu’il a été rappelé, non seulement le capital de Veolia est détenu à 60 % par des actionnaires étrangers, mais le projet vise également à permettre au groupe GIP, fonds d’investissement américain détenu par un homme d’affaires Nigérien, de prendre le contrôle de 40 % de Suez, aux côtés de Meridiam (40 %) et de la Caisse des dépôts (20 %).

Par ailleurs, plusieurs personnes auditionnées par la mission ont souligné le fait que, même après la fusion, les deux grands groupes français que sont Veolia et Suez représenteront toujours moins de 5 % du marché mondial de l’eau, qui est immense et repose la plupart du temps sur des acteurs nationaux ou locaux.

Un autre argument avancé par Veolia est de permettre la construction d’un leader mondial dans le domaine de la transition écologique. À ce titre, le groupe défend l’idée selon laquelle cette fusion permettra une capacité d’innovation et de recherche renforcée. M. Frérot fait ainsi état de complémentarités possibles reposant par exemple sur le fait que Veolia est un pionnier du traitement et du recyclage des déchets toxiques, dont pourraient bénéficier les clients de Suez, alors que les solutions de Suez pour la méthanisation des déchets domestiques pourraient profiter à Veolia. Il confirme également que Suez a mis au point des logiciels à base d’intelligence artificielle, qui rendraient plus performants les centres de pilotage de Veolia.

Cependant, les économies d’échelle permises par cette opération semblent, à en croire M. Frérot, peu importantes puisqu’elles ne représenteraient que 500 millions d’euros sur une opération à plus de 13 milliards d’euros. 200 millions d’économies seraient ainsi réalisées sur les achats et 300 millions d’euros sur l’opérationnel, par l’application des meilleures pratiques.

Concernant le déroulé de l’opération, après huit mois de rebondissements, l’accord de principe adopté le 12 avril 2021, prévoit finalement la cession des actions de Suez à Veolia pour un prix de 20,50 euros par action (soit une augmentation de 32 % par rapport à l’offre initiale de Veolia en août 2020). Le prix de cession de l’action étant sensiblement plus élevé que la valeur de marché historique moyenne de l’action Suez, certaines personnes auditionnées par la commission d’enquête ont laissé entendre que l’opération était très bénéfique pour les actionnaires de Suez, mais beaucoup moins pour le groupe en lui-même dont l’avenir semble menacé par un périmètre restreint (cf. infra).

Le groupe Veolia prévoit toutefois, pour satisfaire aux impératifs de concurrence, de recéder les activités eau et déchets de Suez en France, ainsi que les participations en Afrique, en Inde et en Chine, à un consortium emmené par le fonds Meridiam, GIP et la Caisse des dépôts et consignations. Le nouveau Suez devrait ainsi représenter 7 milliards d’euros de chiffre d’affaires, contre 18 milliards aujourd’hui mais son actionnariat resterait majoritairement français.

À l’issue de l’opération, Veolia sera un groupe de 37 milliards d’euros de chiffre d’affaires, au sein duquel demeureront tous les actifs stratégiques identifiés par Veolia.

Le rôle imprécis de l’État dans le déroulement de l’opération

Le rôle de l’État au cours des différentes étapes de l’opération a pu sembler obscur à de nombreux acteurs et observateurs, en donnant l’impression que ce dernier appuyait simultanément sur le frein et sur l’accélérateur. Ainsi, selon M. Jérémy Chauveau, membre de la coordination syndicale CFDT de Suez, plusieurs membres du gouvernement se seraient d’abord montrés publiquement enthousiastes concernant la proposition de Veolia : « Trois jours après l’annonce de l’OPA, M. Jean Castex, le Premier ministre, a annoncé dans la presse que le projet faisait sens. Puis, M. Bruno Le Maire a rappelé qu’un projet pouvait toujours être amélioré, sans oublier, Mme Élisabeth Borne, la ministre du Travail, qui a déclaré qu’elle connaissait très bien M. Antoine Frérot, que l’emploi n’était pas en danger et que le projet faisait sens. Nous avons été surpris que les membres du gouvernement prennent si peu de recul et d’impartialité sur ce projet qui concerne pourtant le secteur de l’eau et des déchets, qui plus est en pleine pandémie » ([537]).

Par ailleurs, l’officialisation de la volonté du groupe Engie de se séparer de sa participation au sein de Suez remonte au 30 juillet 2020. Or, le principal actionnaire d’Engie est l’État qui détient un quart du capital (23,64 % du capital et 33,84 % des droits de vote d’Engie). Ainsi, lorsque M. Antoine Frérot, président de Veolia, contacte M. Clamadieu, président du conseil d’administration d’Engie, début août, afin de lui faire part de son intérêt et évoquer un projet potentiel de rachat, il est probable que l’État en ait été informé rapidement. Lorsque l’offre officielle de Veolia est formulée à la fin du mois d’août 2020, l’État manifeste pourtant une certaine surprise.

Veolia indique dans le même temps vouloir retirer son offre le 30 septembre si elle n’était pas acceptée, pour lancer une offre publique, ou bien pour renoncer au projet. Engie se retrouva ainsi, selon M. Clamadieu, en situation de devoir faire un choix dans un délai contraint alors que la vente des participations ne revêtait initialement aucun caractère d’urgence pour le groupe. Le cours de Bourse de Suez, qui était monté de 12 euros à 16 ou 17 euros, pouvait redescendre à sa valeur précédente, avec un risque de perte de valeur manifeste pour Engie. Engie donna donc son feu vert à l’opération, après une hausse de l’offre de Veolia de 15,50 à 18 euros par part, soit un montant total de 3,4 milliards d’euros. M. Clamadieu confirme ainsi l’intérêt du groupe pour l’offre de Veolia et justifie l’accord en l’absence de contre-offre solide de la part de Suez : « Après notre annonce de fin juillet, Veolia s’est montré beaucoup plus rapide que ce que nous avions imaginé. De plus, sa proposition présentait quelques avantages. A contrario, Suez n’a pas été en mesure de présenter une contre-offre crédible dans le délai qui lui était imparti. Il me semble que le délai compris entre le 2 juillet et le 5 octobre aurait été largement suffisant pour proposer une offre alternative. Celle-ci n’a toutefois pas eu lieu. Je pense donc effectivement que Suez a manqué d’anticipation sur ce sujet. » ([538]).

Les administrateurs représentant l’État ont cependant voté contre la vente des parts, à la demande du ministre de l’Économie et des finances, M. Bruno Le Maire. Ce dernier a ainsi rappelé les raisons de son opposition et assumé sa décision devant la commission : « Sept administrateurs se sont prononcés en faveur de la cession du bloc de Suez à Veolia, un administrateur s’est abstenu, trois administrateurs ont voté contre – dont un administrateur de l’État et l’administrateur représentant l’Agence des participations de l’État (APE) –, et deux administrateurs, représentants de la Confédération française démocratique du travail (CFDT), n’ont pas pris part au vote. Vous auriez pu me demander pourquoi la réunion a connu des reports successifs. Cela s’explique par le fait que l’État s’opposait à cette décision. Nous avons essayé, pendant le week-end, de convaincre que la méthode suivie n’était pas la bonne – hélas, en vain. J’ai pris mes responsabilités en demandant aux représentants de l’État – notamment à l’administrateur représentant l’APE – de voter contre une opération qui ne remplissait pas les conditions que j’avais fixées. Je rappelle les cinq conditions que j’avais présentées de manière totalement transparente aux présidents de Veolia et d’Engie pour donner mon accord formel à cette opération : la pérennité de l’emploi, la logique industrielle, la préservation d’une offre concurrentielle de qualité, l’intérêt patrimonial et l’amicalité de l’offre » ([539]) .

Cependant, l’État n’a réussi à obtenir qu’un délai supplémentaire de 5 jours pour permettre à Suez de monter une offre alternative, qui aurait pu être organisée autour du fonds d’investissement Ardian. À l’issue du délai, la cession des parts à Veolia l’emporte et l’État est mis en minorité alors qu’il est le principal actionnaire d’Engie. M. Clamadieu a expliqué devant la commission d’enquête que, bien que l’État soit l’actionnaire principal, son poids se limite à un quart du capital et qu’il n’était donc pas en mesure de s’opposer à la décision prise à la majorité du conseil.

Il en va d’ailleurs de même pour les administrateurs représentant les salariés d’Engie, qui se sont également abstenus. MM. Alain Beullier et de Christophe Aubert, membres du conseil d’administration d’Engie et représentants des salariés, ont confirmé devant la commission le dilemme qui s’est posé à eux : « Nous représentons les salariés et nous sommes nous-mêmes salariés. Deux choix s’offraient à nous : soit voter contre la vente de la participation, et donc contre les salariés d’Engie, car contraire au plan stratégique d’Engie ; soit voter pour la vente de la participation, ce qui impliquait d’accepter la seule offre qui avait été faite, et qui tombait malheureusement sous le coup d’une loi antitrust. La seule offre que nous pouvions accepter en vendant notre participation financière était une offre qui démembrait l’activité eau France du reste de Suez. Notre position, qui consistait à ne pas prendre part au vote, revenait à nous positionner ni contre les salariés d’Engie, ni contre les salariés de Suez. Cette position a malheureusement été mal interprétée. » ([540]). Ils insistent également sur le fait que leur vote, quel qu’il ait pu être, n’aurait pas changé l’issue finale : « Que nous ayons tous les deux voté contre, ou que nous nous soyons abstenus – ce qui revient également à un vote contre –, l’issue du vote n’en aurait pas été changée. […] Nous sommes sortis de la salle en sachant pertinemment que même si nous avions voté contre, l’issue du vote n’en aurait pas été changée. » ([541]). Enfin, alors que la presse s’est fait l’écho de rumeurs concernant d’éventuelles pressions exercées par l’exécutif, et notamment par le secrétaire général de l’Élysée M. Alexis Kohler, les administrateurs salariés ont confirmé sous serment ne pas avoir reçu de coups de téléphone ou d’autres pressions concernant leur vote.

Pendant toute cette période, et après la vente effective des parts d’Engie, les syndicats de Suez n’ont cependant pas pu s’entretenir avec les membres du Gouvernement. Ainsi, selon l’un des responsables syndicaux de Suez, M. Philippe Jacq, « nous avons sollicité le Président de la République à deux reprises, par courrier, et sans succès. Il en va de même pour le Premier ministre et M. Bruno Lemaire, même si nous avons rencontré le directeur de cabinet de ce dernier. Quant à M. Emmanuel Moulin, nous ne l’avons jamais rencontré. Nous ignorons son rôle et quelles propositions, il devait porter au nom du gouvernement et du ministère de l’Économie » ([542]).

Pourtant, l’intersyndicale multiplie parallèlement les procédures pour non-respect des règles sociales et le conseil d’administration de Suez crée une fondation incessible aux Pays-Bas pour y loger tous les actifs relatifs à l’eau. L’offre publique d’achat de Veolia est donc clairement, selon le droit boursier, une OPA inamicale. Cette attitude inamicale atteint son paroxysme lorsque, le 25 mars, le directeur juridique de Veolia, Éric Haza, adresse une lettre comminatoire à chacun des administrateurs de Suez leur demandant d’indiquer la position qu’ils ont prise sur la fondation néerlandaise, les menaçant de les poursuivre individuellement au civil et au pénal.

La position de Veolia a d’ailleurs été appuyée par l’Autorité des marchés financiers (AMF) qui a remis un courrier affirmant que les moyens de défense du groupe Suez ne respectaient pas les règles de défense pour une opération de ce type. Les syndicats de Suez ont relevé alors que cette intervention de l’AMF était inhabituelle et que le collège de l’AMF pouvait ne pas être impartial, notamment du fait de la présence du secrétaire général de Veolia dans ses rangs. Lors de son audition par la commission d’enquête, M. Bertrand Camus, a par ailleurs relevé que l’AMF n’avait pas sanctionné la procédure consistant pour Veolia à racheter seulement 29,9 % des parts de Suez (au lieu de racheter les 32 %) alors que cette opération avait pour but manifeste d’éviter de dépasser le seuil fatidique des 30 %, ce qui aurait conduit Veolia à devoir lancer une offre publique d’achat sur l’ensemble du capital. Or l’objectif de cette disposition est précisément d’éviter les prises de contrôle rampantes, et Veolia ne s’est pas caché que tel était bien le but de l’opération à terme. L’AMF n’a pourtant rien trouvé à y redire, alors qu’elle a été très prompte à réagir lorsque les dirigeants de Suez ont créé la fondation néerlandaise.

Obscur apparaît également le rôle de M. Gérard Mestrallet, nommé au même moment médiateur, agissant au nom de la société Equanim, entre les deux principaux acteurs. En effet, le gouvernement avait déjà demandé à M. Emmanuel Moulin, directeur général du Trésor, d’œuvrer en tant que médiateur entre les deux parties. Selon des éléments rapportés par voie de presse, celui-ci aurait œuvré pendant plusieurs mois pour que Suez conserve une taille digne d’un groupe international, en gardant notamment le marché américain (proposition qui ne se retrouve pas dans l’accord final). Pourquoi doubler alors cette médiation, gratuite, par une autre médiation, qui plus est d’une personne qui a dirigé par le passé le groupe Suez ? L’État ne pouvait-il intercéder dans le choix du médiateur ?

Cette nomination apparaît d’autant plus étrange que M. Mestrallet déclarait, lors d’une audition au Sénat tenue en janvier 2021 ([543]) , que « L’approche de Veolia est hostile. Les propos ne sont pas amicaux. Les conditions mêmes dans lesquelles Suez a été approché ne permettent pas des discussions sereines dans l’intérêt des deux groupes et des salariés. Le conseil d’administration de Suez l’a fait clairement savoir : l’approche de Veolia est hostile, puisqu’elle vise à imposer unilatéralement son projet, sans concertation. Une OPA hostile est destructrice pour les équipes : elle entraîne une perte de motivation, d’adhésion, de sens et de valeur, surtout dans ce cas : on ne fusionne pas des machines - comme cela arrive dans l’industrie ou l’énergie - mais des hommes et des femmes ancrés dans des cultures d’entreprises différentes, avec des partenariats différents, qui réalisent une activité de services fondée sur du capital humain. Veolia veut créer un champion français, mais la France a déjà deux leaders de l’environnement. La taille de chacun d’eux n’est pas trop petite et n’a empêché aucun des deux d’accéder aux premiers rangs mondiaux ! Pas besoin de fusionner, les champions sont déjà là. »

Or, quelques mois plus tard, M. Gérard Mestrallet agissant pour Equanim perçoit une rémunération de 10 millions d’euros pour accompagner le projet de fusion, ce qui déclenche une plainte pour trafic d’influence de la part des syndicaux. Les syndicats relèvent également que la société Equanim comporte dans son effectif nombre d’anciens hommes et femmes politiques ainsi que des membres des Conseils d’administration de Suez et d’Engie. Surtout, cette médiation s’avère être un échec aux yeux de nombreuses personnes auditionnées : le nouveau groupe Suez, avec seulement 7 milliards d’euros de chiffre d’affaires et peu d’activité internationale, ne serait pas suffisamment viable pour pouvoir se développer dans les mois et années à venir.

Le rapporteur considère que la question essentielle demeure de savoir pourquoi l’État n’a pas pu s’opposer à la cession des parts de Suez. Il apparaît ainsi que l’État a trop affaibli sa participation dans le capital des différentes entreprises pour lui permettre de conserver une minorité de blocage. L’État n’a pas non plus cherché à se doter des outils tels que des « golden shares » (« action spécifique » ou « de référence ») permettant à celui qui les détient de conserver un droit de veto sur l’ensemble du capital d’une société dans certaines circonstances spécifiques. En effet, les actions de référence sont souvent détenues par un État dans le cas d’une compagnie publique soumise au processus de privatisation et de transformation en société cotée. C’est pourtant le cas pour Engie, en vertu de l’article L.111-69 du code de l’énergie qui prévoit qu’« en vue de préserver les intérêts essentiels de la France dans le secteur de l’énergie, notamment d’assurer la continuité et la sécurité d’approvisionnement en énergie, un décret prononce la transformation d’une action ordinaire de l’État au capital de Engie en une action spécifique ».

Enfin, l’Agence des participations de l’État aurait éventuellement pu jouer un rôle actif en reprenant à son compte les parts de Suez détenue par Engie, le temps de trouver un repreneur sur l’ensemble du périmètre d’Engie. Cette interrogation est partagée par les représentants salariés d’Engie : « L’APE aurait pu proposer de se porter acquéreur des 29 % et chercher par la suite un repreneur n’ayant pas de difficultés avec la loi antitrust, ce qui aurait permis de conserver l’intégralité de Suez. Or l’APE ne s’est pas exprimée sur le sujet. Elle était d’accord sur les questions de prix. De plus, nous nous accordions tous sur le projet industriel, qui intégrait des dispositions antitrust qui nécessitait la séparation des activités. […] L’ensemble des organisations syndicales et le conseil d’administration ont demandé le maintien de l’intégrité de Suez. Or pour qu’une entreprise reste intègre dans son périmètre, il faut que le repreneur ne soit pas soumis à des dispositions antitrust qui l’empêchent de le faire dans son intégralité. » ([544]).

S’agissant des procédures à venir auprès des autorités chargées du respect de la concurrence, Veolia devra en effet obtenir les autorisations requises sur les différents marchés concernés. Au sein des États membres de l’Union européenne, l’autorisation devra être obtenue auprès de la Commission européenne.

Les conséquences potentielles

À l’heure où est écrit le rapport de la commission d’enquête, l’opération de fusion partielle entre Veolia et Suez n’est pas parvenue à son terme et plusieurs mois seront encore nécessaires pour que l’ensemble des opérations, notamment la revente des parts au consortium et les migrations de contrats, soient effectuées. Il apparaît cependant nécessaire d’effectuer un tour d’horizon des craintes et des conséquences potentielles de cette opération à moyen et long terme, tant pour les groupes concernés que, plus largement, pour le marché de la gestion de l’eau en France.

Concernant le « nouveau Suez », son périmètre sera fortement réduit. D’un chiffre d’affaires (CA) de 18 milliards d’euros et 90 000 employés, il restera un groupe doté d’un CA d’environ 7 milliards d’euros et 45 000 employés. C’est toutefois sensiblement plus élevé que la première offre de Veolia qui prévoyait un nouveau Suez de 5 milliards d’euros de chiffre d’affaires et 25 000 employés.

Avec ce périmètre, Suez restera le second acteur français et continuera de figurer dans les cinq plus grands acteurs mondiaux des services à l’environnement par le chiffre d’affaires. Suez continuera à être présent dans l’eau et les déchets en France, mais aussi à l’international, notamment dans l’eau en Italie, République tchèque, Afrique, Asie centrale, Inde, Chine et Australie – alors que le projet initial de Veolia cantonnait Suez à ses activités françaises. Cette dimension internationale et intégrée est un facteur clé pour se positionner sur les marchés les plus complexes et bénéficier de la croissance de marchés en plein essor. Selon Bertrand Camus, directeur général de Suez auditionné par la commission ([545]), l’innovation restera un axe stratégique fort du « nouveau Suez » car le groupe conservera le CIRSEE, le principal centre de recherche de Suez en France, et l’unité dédiée aux solutions digitales et environnementales (SES), ce qui constitue là aussi une avancée majeure par rapport au projet initial de Veolia.

Enfin, le « nouveau Suez » pourra s’appuyer sur un actionnariat majoritairement français composé de la Caisse des dépôts à hauteur de 20 % et du groupe Meridiam à hauteur de 40 %. Ces actionnaires devront souscrire aux engagements sociaux de maintien de l’emploi pour quatre ans à compter de la clôture de l’OPA, et Veolia s’engage à maintenir l’emploi pour cinq ans pour les salariés de Suez qui rejoindront Veolia. Les actionnaires du nouveau Suez s’engagent par ailleurs à conserver leurs positions sur le long terme, jusqu’à une durée de 25 ans pour Meridiam. Les salariés devraient, à terme, représenter une part importante du capital avec un objectif de participation fixé à 10 %.

À en croire MM. Bertrand Camus et Antoine Frérot, le rapprochement n’aura pas d’impact sur le marché de l’eau et de l’assainissement en France. Suez aurait la surface requise pour maintenir l’intensité concurrentielle au même niveau (avec un chiffre d’affaires d’environ 5 milliards d’euros dans le pays) et gardera des capacités d’innovation et des références à l’international. Cette position est partagée par certains responsables syndicaux de Suez comme M. Noui Bourahli, qui a déclaré que « la création de "Suez V2" offre des possibilités de maintien de l’activité pérenne sur l’eau, eu égard au chiffre d’affaires dédié à ce nouveau Suez, proche des activités françaises de Veolia. Nous avons espoir qu’il y ait matière à se développer. Nous sommes en mesure à l’avenir de construire un Suez V2 capable de concurrencer Veolia à l’international » ([546]).

Ce sentiment n’est cependant pas partagé par de nombreux acteurs. Selon M. Marc Laimé, le nouvel actionnariat de Suez n’a pas l’expérience requise pour gérer et développer un groupe comme Suez. M. Laimé a ainsi déclaré en audition : « le nouveau Suez, réduit aux acquêts, est un attelage singulier. En effet, le fonds Meridiam est le fruit de conflits d’intérêts incessants. M. Thierry Déau, qui a commencé sa carrière dans le bureau d’études spécialisé de la Caisse des dépôts et consignations, a construit Meridiam, qui n’avait, jusqu’alors, aucune expérience de la gestion des services publics délégués dans le domaine de l’eau et de l’assainissement. En outre, le retrait d’Ardian a été compensé par la présence extrêmement importante au capital de la Caisse des dépôts et de CNP. S’y ajoutent GIP, dont j’ignore d’où proviennent les fonds. Un tel attelage remplace une entreprise plus que centenaire, qui avait des capacités éminentes sur les volets techniques, juridiques et financiers. Elle se trouve aujourd’hui reprise en mains, en termes capitalistiques, par des acteurs sans expérience probante dans ce domaine » ([547]).

De son côté, M. Déau, fondateur et président de Meridiam, assure que Meridiam est un investisseur patient et peu gourmand qui s’engage à conserver cette activité pendant 25 ans. Il assure que Meridiam, en une quinzaine d’années d’existence, a déjà réalisé une centaine d’investissements dans les infrastructures, en partenariat étroit avec des collectivités, et n’en a revendu aucun. Il a également affirmé vouloir consacrer deux fois plus d’investissements annuels à l’activité eau en France que ne le fait Suez aujourd’hui et créer 1 000 postes d’apprentis dès la première année ([548]). M. Déau a ainsi déclaré devant la commission : « Nous avons proposé aux salariés une contractualisation de ces garanties. Elles couvrent à la fois le maintien de l’emploi et un engagement en matière de développement des compétences et d’apprentissage au sein de Suez. Ces garanties feront partie d’un accord que nous pouvons contractualiser avec la société et les représentants, et qui sera suivi par un observatoire détenant un pouvoir de contrôle ». Il ajoute que : « notre stratégie se base sur un plan d’investissement de 867 millions d’euros sur 5 à 7 ans. Cette stratégie porte sur la ressource en eau et l’innovation, avec un effort particulier quant à la numérisation pour accroître la transparence du service vis-à-vis des collectivités territoriales. Nous couvrons également un certain nombre d’autres sujets critiques en relation avec les déchets – par exemple, les boues organiques – et l’énergie car l’eau est grande consommatrice d’énergie. »

Au-delà de la compétence des différents repreneurs, un point d’interrogation majeure réside dans la capacité du nouveau Suez à réellement se développer à l’international alors que les deux marchés les plus prometteurs, le marché américain et le marché chinois, seront transférés en totalité à Veolia. Pour l’intersyndicale de Suez le périmètre minimal aurait dû être un chiffre d’affaires de 9 milliards d’euros incluant des activités à l’internationale, notamment sur le marché américain. C’est également l’une des raisons qui a poussé le fonds d’investissement Ardian à se retirer du projet de reprise de Suez. Mathias Burghardt, responsable de l’équipe infrastructure et membre du comité exécutif d’Ardian, juge ainsi que « Le marché français est un marché mature et stable. Il est important, pour maintenir une qualité de service et de recherche et développement et pour conserver les emplois, de garantir l’expansion sur les marchés internationaux. Il est absolument essentiel, de notre point de vue, de disposer de relais de croissance forts. Le marché américain était un marché particulièrement intéressant. Il va recueillir des investissements massifs sous la présidence Biden. De plus, le groupe Suez est un acteur de premier plan aux États-Unis. Sa filiale Suez Water Purification Systems Ltd (WPS) dispose de membranes de nouvelle génération pour maintenir la qualité de l’eau tout en utilisant moins de produits chimiques. » ([549]).

En outre, l’opération, si elle est bénéfique pour les actionnaires de Suez, pourrait obliger le groupe à consacrer des années d’effort pour se racheter au lieu de se développer. Toutefois, avec l’ambition d’atteindre 10 % du capital pour les salariés dans un horizon de 7 ans, la participation des salariés serait supérieure à celle prévalant aujourd’hui (5,6 % du capital).

Une autre interrogation concerne l’emploi, car les rapprochements se traduisent souvent par des suppressions d’emploi. Les dirigeants de Suez et de Veolia insistent tout d’abord sur la spécificité du marché de l’eau dans lequel les personnels restent les mêmes que le contrat bénéfice à l’un ou à l’autre. Les fonctions opérationnelles, qui représentent l’immense majorité de l’emploi, ne seraient donc pas concernées par des suppressions de postes. Concernant l’avenir des sièges, il serait également prévu qu’il n’y ait pas de suppression de postes opérationnels à cause du rapprochement. Au siège de Suez, qui compte 750 personnes, 150 personnels dirigeant l’activité eau en France rejoindront Meridiam et la moitié des 600 autres salariés sera affectée à la recherche, l’innovation, la construction de projet et la direction juridique pour Veolia. Restent les autres fonctions « supports » – la finance, les ressources humaines, achat, comptabilité –, mais M. Frérot s’est engagé à en reprendre environ les deux-tiers, soit 200 salariés.

Concernant Veolia, à l’issue des opérations, le groupe sera le premier acteur mondial dans le domaine de l’eau et de l’assainissement, avec un chiffre d’affaires de près de 37 milliards d’euros. Néanmoins, Veolia ne pèsera pas plus de 5 % au niveau mondial dans le marché de l’eau, lequel est très segmenté.

Veolia devra porter un endettement colossal, puisque l’entreprise était déjà endettée à hauteur d’une douzaine de milliards d’euros et qu’il faudra y ajouter huit à dix milliards d’euros supplémentaires. La revente des actifs de Suez au nouveau consortium n’amortira que très partiellement cet endettement supplémentaire. Pour certains observateurs, cet endettement supplémentaire sera une source de fragilité pour le groupe et pourrait l’exposer davantage à des appétits étrangers en cas d’augmentation du capital.

Certains observateurs notent également que les opérations de fusion-acquisition sont loin d’être assurées du succès : une sur deux se terminerait mal. Par ailleurs, Veolia va être obligé de négocier avec les différentes autorités de la concurrence, qui ne vont peut-être pas toutes accepter le schéma proposé par le groupe. Les syndicats de Suez avancent enfin que le chiffre de 500 millions d’euros de synergies grâce au rapprochement des deux groupes est probablement sous-estimé, au regard d’une opération de 13 milliards d’euros et de 150 millions d’euros dépensés rien qu’en conseil et en lobbying.

Faut-il une autorité de régulation de l’eau face aux acteurs privés ?

La question d’un régulateur central se pose avec une acuité particulière avec la situation qui va résulter de la fusion. L’absence de régulateur central s’expliquait dans le domaine de l’eau et des transports par l’absence de monopole, même s’il existe une forme d’oligopole (cf. supra).

Cependant, l’eau et l’assainissement sont régulés par une multitude d’acteurs, à commencer par les collectivités locales. Les obligations de service public, le respect de la concurrence, la qualité du service rendu sont clairement définis et sanctionnés, même si, comme cela a été indiqué précédemment, les DSP dans le domaine de l’eau pourraient avantageusement rejoindre le droit commun en matière de concession. Ainsi, la question d’une autorité de régulation peut être posée mais sa motivation principale ne devrait pas tant être la régulation de la concurrence que l’aide technique et juridique aux collectivités, la péréquation des investissements et le développement des infrastructures pour faire face aux défis liés au changement climatique (cf I.E de la seconde partie du rapport).

Mathias Burghardt, responsable de l’équipe infrastructure et membre du comité exécutif d’Ardian, juge ainsi que : « En France, la DSP dans le secteur de l’eau est un affermage : l’essentiel des investissements est conduit par les collectivités territoriales et non par le secteur privé. Le système régulé prévaut aux États-Unis, en Italie et dans un certain nombre d’autres pays. Dans le système régulé, le secteur privé a la responsabilité des investissements et de la qualité du service. Un régulateur très présent procède à un point d’étape tous les cinq ans pour dimensionner les investissements nécessaires et fixer des critères de performance. De mon point de vue, la régulation offre un certain nombre d’avantages. Cela est d’autant plus vrai aujourd’hui dans un contexte de forte évolution technologique. Un certain nombre d’outils permettent de rendre les réseaux plus efficients, plus propres. Le régulateur permet ainsi de tenir des rendez-vous réguliers et d’atteindre une certaine homogénéité sur un vaste territoire. » ([550]).

Quelle influence des modes de gestion sur le coût et la qualitÉ de service À la population ?

La question des modes de gestion a été abordée précédemment dans ce rapport sous l’angle légal de l’évolution des compétences des collectivités, ainsi que du cadre juridique qui régit le passage des contrats de DSP, leur modification ainsi que leur contrôle durant leur exécution. Plusieurs propositions ont ainsi été formulées pour renforcer le contrôle des délégants sur les délégataires et permettre une plus grande réversibilité des contrats.

La commission s’est également interrogée sur les modes de gestion les plus adaptés, essayant de faire la part entre les avantages liés à une gestion publique ou privée des services d’eau, notamment sur le prix.

Les déterminants du choix entre gestion publique et gestion privée en matière de qualité de service et de coûts

Si le principe de libre administration des collectivités territoriales suppose de laisser ces dernières libres de leur choix de gestion, il est apparu au rapporteur que le système de gestion publique présentait, sous condition d’être géré de manière professionnelle et contrôlé de manière efficace, des avantages comparatifs certains plus importants que le recours à des concessions. Ces dernières peuvent toutefois s’avérer nécessaires lorsque la taille de la commune, la complexité des opérations à mener, la configuration spatiale ou la difficulté à la ressource rendent difficiles une gestion en régie.

Les concessions peuvent être sources de difficultés pour les collectivités territoriales, dont un certain nombre a déjà fait l’objet d’une présentation détaillée précédemment. Parmi les principaux griefs, on retrouve les éléments suivants :

– le contrat fait la loi entre les parties pendant de nombreuses années, les tiers ne peuvent agir sur le contrat ;

– les biens publics, ressources, installations, équipements, sont gérés par le concessionnaire dans la durée limitée du contrat mais les responsabilités incombant à chaque partie au contrat ne sont pas toujours claires, notamment pour le gros entretien et le renouvellement des équipements ;

– les tarifs ne peuvent être fixés chaque année car ils sont fixés dans le contrat pendant la durée du contrat ;

– les coûts sont opaques car internes au concessionnaire et à ses sous-traitants (à l’inverse des marchés publics) ;

– l’état des installations reste peu contrôlable par le concédant (en sous-sol par exemple) ;

– la collectivité peut perdre des compétences, de la mémoire et des savoirs indispensables à une gestion efficace et transparente au profit des citoyens ;

– il est difficile de trouver des expertises indépendantes hors des concessionnaires, ce qui suppose notamment pour l’État de développer son assistance technique aux collectivités.

Il convient en outre d’ajouter que certaines entreprises délégataires pourraient être tentées d’abuser de leur position dominante pour favoriser des sociétés de leur groupe. C’est notamment ce qu’a dénoncé M. Jacques Tcheng, ancien directeur général de la société des eaux de Grenoble, devant la commission : « Enfin, des exemples précis permettront par ailleurs d’illustrer la thématique des « gisements financiers ». Ainsi, dans le cadre du passage en régie, nous avons découvert que les voitures de service étaient louées à une société filiale de la Lyonnaise des eaux. Le fauteuil qui se trouvait dans mon bureau avait été acheté par le biais d’une centrale d’achat filiale de la Lyonnaise. L’informatique était également géré par une filiale de la Lyonnaise des eaux. Plus généralement, les financements de la société transitaient par un compte courant d’associés rémunérés. Or le retour à un schéma de financement traditionnel, associé à une diminution du cash-flow, a permis de diviser par dix le montant des frais financiers supportés par le prix de l’eau. » ([551]).

Ces difficultés potentielles peuvent être mises en perspective avec les avantages potentiels de la gestion publique. Parmi ceux-ci, on peut citer les points suivants :

– possibilité de faire évoluer le prix de l’eau de manière souple et continue en fonction de l’état des comptes ;

– report à nouveau possible dans le budget de la collectivité en cas d’excédent de recettes ;

– possibilités plus fréquentes de sanctionner l’autorité gestionnaire en cas de mauvaise gestion ou de manque d’investissements, contrairement à des délégations comprises entre 10 et 20 ans ;

– transparence des comptes (en réalisé et en comparaison) selon les règles du plan comptable général ;

– cogestion avec les citoyens plus facile : conseil d’exploitation ou conseil d’administration pouvant être ouverts plus facilement ;

– gestion publique a priori plus sobre en emplois en l’absence de personnels dédiés au démarchage commercial, à la publicité ou aux dépenses de siège ;

– connaissance du réseau constante et approfondie par des services techniques dotés de mémoire.

Ces considérations doivent cependant être nuancées au sens où l’ensemble des inconvénients et des avantages ne se retrouvent jamais en intégralité dans toutes les situations, lesquelles doivent être appréciées au cas par cas. Certaines régies peuvent être obscures et mal contrôlées tandis que certaines DSP peuvent conduire à une remontée efficace d’informations, voire à une association réelle des citoyens à la gestion du service. Ainsi, on retrouve aujourd’hui davantage de CCSPL dans les services d’eau gérés en DSP que dans les régies, bien que cela s’explique prioritairement par le fait que les plus grandes collectivités, qui doivent obligatoirement disposer d’une CCSPL, font le plus appel, proportionnellement, aux DSP.

En outre, en matière de gestion du patrimoine, on retrouve la même diversité de situations : dans bien des cas, les biens et réseaux gérés en régie sont aussi mal connus et non-valorisés que ceux qui font l’objet d’une délégation. Les raisons de cette méconnaissance peuvent être diverses : le patrimoine est important ou ancien, l’entretien n’est pas valorisable politiquement ou bien le patrimoine des services publics d’eau et d’assainissement est confondu avec le patrimoine général de la commune. En effet, il n’est pas rare que des installations d’eau soient financées par des prêts de la commune également utilisés pour financer d’autres investissements.

Toutefois, dans l’absolu, les avantages comparatifs de la gestion publique sur la gestion privée semblent l’emporter et pourraient expliquer le phénomène de retour en gestion publique. Cet avantage conféré à la gestion publique se retrouve dans un autre élément essentiel, à savoir le prix de l’eau, même si les écarts demeurent relativement modérés.

L’évolution du prix de l’eau et la différence entre régies et délégation de service public

Depuis deux décennies, les effets de ciseaux entre les recettes et les dépenses des services publics d’eau et d’assainissement se sont progressivement amplifiés :

– stagnation, puis diminution de la consommation, avec la réduction de l’activité industrielle raccordée et le développement de technologies économes en eau ;

– montée en puissance des redevances des agences de l’eau qui permettent de substituer des solidarités urbain-rural de bassin à la solidarité nationale (à la suite de la suppression des aides de l’État), ce qui instaure le début d’un circuit financier interne (« l’eau paie l’eau ») ;

– renforcement des exigences de qualité sanitaire et environnementale, qui génèrent d’importantes dépenses supplémentaires sans élargir l’assiette des recettes ;

– en secteur urbain : développement de filières de potabilisation, notamment d’eaux de surface, de haute technicité consommatrices en fonctionnement, remplacement des conduites en plomb, mise aux normes des stations d’épuration et des collectes d’eaux usées, développement de la maîtrise des eaux pluviales ;

– en secteur rural : poursuite du primo-équipement, plus orienté vers l’assainissement collectif, abandons de captages et interconnections pour répondre aux normes de potabilisation, toutes dépenses nouvelles en face desquelles les volumes de service rendu ne progressent que faiblement ; retrait progressif de l’ingénierie publique de l’État ; amorce en fin de période de la baisse des subventions départementales, restrictions du recours aux fonds européens.

À l’heure actuelle, ce sont ainsi environ 4 milliards de mètres cubes d’eau potable qui sont facturés chaque année aux consommateurs raccordés aux réseaux publics mais ce volume facturé a baissé de 15 % depuis 2011, soit une diminution significative de plus de 600 millions de mètres cube.

Tous ces facteurs ont conduit à une baisse du volume facturé et à une hausse des coûts de mise à niveau, qui s’est traduit par une augmentation du prix moyen de l’eau. Sur le plan législatif, l’article 1er de la loi du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques fixe cependant le principe, inscrit à l’article L. 210-1 du code de l’environnement, selon lequel « chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiques acceptables pour tous ». Et l’on peut considérer que, globalement, le prix de l’eau demeure modéré en France avec un coût de l’eau – y compris assainissement – qui est en moyenne de 4,03 euros par mètre cube selon les données 2017 de l’observatoire des SPEA, soit une augmentation de 6,6 % sur la période par rapport à 2012. C’est notamment ce qu’a rappelé M. le ministre de l’Économie, des finances et de la relance Bruno Le Maire devant la commission : « Nous sommes l’un des pays où l’eau est la moins chère en Europe, à savoir 4 euros le mètre cube, contre 5,21 euros en Allemagne et 6,61 euros au Danemark, d’après les chiffres de l’Office international de l’eau (OIE) pour 2017. Un parallèle peut être fait avec l’électricité, qui est, en France, l’une des moins chères d’Europe. » ([552]).

Selon l’association « 60 millions de consommateurs » ([553]) qui obtient des résultats relativement proches, le prix moyen de l’eau pondéré au mètre cube aurait évolué de 3,35 euros en 2011 à 3,71 euros en 2020, soit 10,7 % de plus. Pour une personne consommant en moyenne quarante mètres cube d’eau par an, hors tarification sociale, le coût moyen est ainsi d’environ 150 euros par personne et par an, hors abonnement. Ce prix est cependant une moyenne et l’eau est plus chère à certains endroits qu’à d’autres, en particulier dans les territoires ultramarins (cf. supra). La part de l’eau dans le budget des ménages s’établit ainsi selon l’INSEE entre 0,8 et 0,9 % de leurs dépenses annuelles.

Cependant, l’indice des prix à la consommation ne gagnait que 3 % sur la même période. Le prix du service de l’eau a donc augmenté en moyenne deux fois plus vite que l’inflation générale sur la dernière décennie. Ces perspectives amènent les experts et les parties prenantes à s’interroger sur l’acceptabilité sociale d’une poursuite de la hausse des prix, sur l’équité sociale de la tarification et sur le maintien de l’accès à l’eau pour les populations les plus démunies (cf. IV.A).

Pour l’heure, cette augmentation du prix de l’eau dans les années 2010, après une décennie 2000 de relative stabilité, se constate quel que soit le mode de gestion retenu. Cela est notamment dû à une augmentation conséquente de la part assainissement (mise aux normes des stations d’épuration mais aussi augmentation de la TVA de 5,5 % à 7 % en 2012 puis à 10 % en 2014). En effet, l’assainissement était de 1,25 euro hors taxes en 2011 contre 1,52 euro hors taxes en 2020, soit une hausse de 21,8 % en dix ans, selon l’association 60 millions de consommateurs. En revanche, concernant la distribution, le coût était de 1,33 euro hors taxes en 2011 contre 1,36 euro hors taxes en 2020, soit seulement 2 % d’augmentation. Il existe ainsi toute une série de facteurs techniques complexifiant l’assainissement et la distribution : tensions sur la ressource, fortes précipitations, saisonnalité des volumes, traitement de l’eau plus exigeant, lutte contre les micropolluants, etc.

Toutefois, le prix du service d’eau (distribution et assainissement) apparaît en moyenne 5,4 % plus cher en délégation de service public (DSP) par rapport aux régies publiques, selon les données 2018 de l’Observatoire des services publics d’eau et d’assainissement. Cet écart n’est pas nouveau : en 2012, le prix du mètre cube (eau potable et assainissement collectif) s’élevait en moyenne à 1,88 euro en gestion directe contre 2,08 euros en gestion déléguée ([554]). Il semblerait que cette différence soit particulièrement marquée pour les collectivités de moins de 10 000 habitants qui bénéficieraient d’un prix de l’eau sensiblement moins élevé lorsqu’elles sont en régie publique.

La FP2E explique cet écart par le fait que les DSP interviendraient sur les services les plus complexes, notamment lorsque la qualité de la ressource est dégradée. La fédération explique également que les prix des entreprises peuvent être plus avantageux du fait que les entreprises de l’eau peuvent mutualiser leurs moyens humains et techniques entre plusieurs contrats, et passer des commandes de gros qui leur permettent d’obtenir des prix plus compétitifs sur certains produits et prestations. Par ailleurs, la FP2E fait remarquer que les régies ne font pas apparaître tous les coûts (entretien et connaissance du patrimoine) et n’ont pas de règles spécifiques quant à l’amortissement des investissements.

Évolution des diffÉrentes composantes du prix de l’eau par rapport À l’inflation dans le cas de l’île de France

(Base 100 en 1995)

Source : Syndicat des eaux d’Île-de-France.

À l’inverse, les chambres régionales des comptes ont souvent observé que les charges facturées par les entreprises ne correspondent pas toujours à des prestations clairement identifiées. Tel est le cas des frais de siège qui en représentent une part significative. Ils sont liés aux prestations d’expertise fiscale ou comptable, à la gestion de la trésorerie ou des ressources humaines, aux services à la clientèle, à la direction juridique, à la gestion des risques, à la politique des achats ou la diffusion des meilleures pratiques, prestations assurées par le groupe du délégataire. Leur prise en compte forfaitaire, sans lien avec la réalité du service apporté à la délégation et susceptible d’être justifié, crée des distorsions de coût, qu’accentue parfois l’absence d’actualisation des critères de répartition de ces charges indirectes.

Globalement, il convient de souligner que la production d’eau potable demeure une activité très rentable : elle est produite à un coût proche de 20 centimes dans des conditions favorables (hors distribution) et revendue bien plus chère.

Pour certaines personnes auditionnées par la mission, la question d’une gratuité des premiers litres d’eau et d’un tarif progressif se poserait donc. À cet égard, le CGCT prévoit que le système de tarification de l’eau « peut comporter une part fixe et une part variable » mais il n’en fait pas une obligation. Par conséquent, les communes qui le souhaitent peuvent mettre en place une gratuité des premiers mètres cube. La gratuité proposée par notre collègue président de la mission d’information sur la ressource en eau, M. Loïc Prud’homme, serait ainsi celle des premiers litres, nécessaires à la boisson, la cuisine et l’hygiène, afin d’assurer des conditions de vie décente à l’ensemble de nos concitoyennes et concitoyens ([555]). Cette gratuité serait assortie d’une tarification progressive sur les mètres cubes suivants, jusqu’à atteindre des prix dissuasifs au-delà d’une certaine quantité d’eau par foyer afin de sanctionner les gaspillages et mésusages. À l’instar de la législation irlandaise, les entreprises ne seraient pas incluses dans le dispositif de gratuité et auraient leur propre grille de tarification.

En revanche, certains observateurs considèrent que la gratuité est un mauvais signal dans la mesure où il indique que l’eau n’a pas de valeur. Il serait alors préférable d’opter pour un tarif très social pour les plus défavorisés, par exemple 5 euros par mois comme à Madrid, pour une quantité limitée aux besoins normaux en fonction de la composition de la famille.

L’exemple de l’Irlande, qui connaît une gratuité de l’eau pour l’ensemble de la population, montrerait un gaspillage qui entraînerait parfois des pénuries et des rationnements de l’eau, y compris à Dublin. En outre, les autorités irlandaises seraient confrontées à un « mur d’investissements » nécessaires pour fiabiliser le réseau. 5,5 milliards d’euros doivent être investis d’ici à 2021 pour atteindre les exigences européennes ([556]) .

Sans aller jusqu’à imposer la gratuité des premiers litres d’eau à l’ensemble des collectivités, il serait souhaitable que les profits des délégataires, lorsqu’ils deviennent manifestement excessifs par rapport aux conditions normales de fonctionnement du service, puissent être reversés à la collectivité. Pour cela, il serait opportun de rendre obligatoire le calcul, selon une formule harmonisée au niveau national, de la valeur ajoutée du service de l’eau. Cette formule devrait empêcher les délégataires de masquer la valeur ajoutée réelle par des charges indirectes. Les chambres régionales des comptes ont en effet souligné à plusieurs reprises que la clé de répartition des charges entre les contrats pouvait permettre aux délégataires de biaiser le niveau des charges imputées aux contrats au détriment des contrats les plus rémunérateurs, dont la marge est masquée par les charges des autres contrats.

Plusieurs pistes pour limiter le coût de l’augmentation du prix de l’eau pour les ménages, ainsi que pour encourager les opérations d’investissement, ont par ailleurs été envisagées, telle qu’une baisse de la TVA sur l’assainissement collectif (retour à 5,5 %). On peut également évoquer l’instauration de redevances ou de taxes dédiées pour faire face aux problématiques des eaux pluviales et des inondations ou la mise en place d’une redevance spécifique pour les activités industrielles et tertiaires, ayant des rejets plus difficiles et plus coûteux à dépolluer (cf. IV). Il serait également souhaitable de réfléchir à des moyens de péréquation permettant de réduire les écarts de prix parfois très importants constatés entre les régions.

Comment expliquer les différences de prix d’une région à l’autre ? Faut-il y remédier ?

Contrairement à l’électricité, l’eau se transporte mal. Chaque service d’eau ou d’assainissement est donc réalisé dans un contexte local donné, différent d’une collectivité locale à l’autre, et selon des choix propres à chaque collectivité. Il convient en effet de tenir compte des caractéristiques du réseau, des nappes souterraines, de la qualité de l’eau brute ou de la densité de population. La densité de population est aussi un paramètre déterminant. Son influence sur le prix de l’eau est essentiellement liée à des économies d’échelle. Une plus grande densité augmente la rentabilité des équipements, puisque davantage d’usagers se partagent les coûts. C’est particulièrement marqué pour les dépenses liées à la distribution (installation des réseaux et entretien) : un plus grand nombre d’abonnés à un endroit précis nécessite la même longueur de réseaux. De la même manière, à certains endroits, l’eau est très peu chère pour des raisons hydrographiques ou géographiques et, inversement, plus la ressource est géographiquement éloignée des lieux d’utilisation, plus les coûts d’acheminement sont élevés (installation nécessaire de canalisations, de pompes, etc.). Cela explique la difficulté de comparer les coûts afférents sans tenir compte de ces contextes particuliers.

Selon l’Observatoire des services publics d’eau et d’assainissement, on constate ainsi de fortes disparités régionales quant au prix de l’eau : les prix moyens les plus élevés se situent en Guadeloupe (5,46 euros/m³), en Martinique (5,21 euros/m³), en Bretagne (4,87 euros/m³) et dans les Hauts de France (4,57 euros/m³) et, à l’opposé, en Provence-Alpes-Côte-D’azur (3,52 euros/m³), dans le Grand Est (3,77 euros/m³) et en Réunion (2,61 euros/m³), les prix se situent en bas de l’échelle. Certaines collectivités facturent le mètre cube d’eau à plus de 5 euros, tandis que d’autres affichent des prix inférieurs à 2 euros ([557]).

La question se pose ainsi de trouver un moyen afin de lisser ces variations, sans pour autant dessaisir les collectivités de leurs compétences. Entendue par la commission, la Confédération nationale du logement s’est ainsi montrée favorable à la mise en œuvre d’un fonds de péréquation au niveau national, voire à réfléchir à l’instauration d’un prix unique de l’eau sur l’ensemble du territoire ou d’une région. En unifiant le prix de l’eau à l’intérieur d’un territoire donné, on assurerait ainsi une solidarité des urbains vers les ruraux.

Il convient de souligner qu’une part de la solidarité était assurée historiquement par l’État via le fonds national pour le développement des adductions d’eau potable (FNDAE), compte d’affectation spécial du Trésor créé en 1954 par le ministère de l’agriculture, élargi en 1997 à la maîtrise des pollutions d’origine agricole, puis inclus en 2000 dans un Fonds national pour l’eau (FNE). Il était initialement alimenté à hauteur de 53 % par une redevance sur les consommations d’eau distribuée dans toutes les communes bénéficiant d’une distribution publique d’eau potable et à 47 % par un prélèvement sur les sommes engagées au pari mutuel urbain (PMU). L’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 a prévu que les recettes du PMU ne pourront plus abonder les crédits du FNDAE à compter de 2006. Face à l’importance des reports de crédits du FNDAE, l’Assemblée nationale a procédé à la suppression de l’affectation des recettes du PMU au FNDAE pour 2003 dans le cadre du projet de loi de finances en décembre 2002. La loi de finances rectificative n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 a supprimé, à compter du 1er janvier 2005, la taxe qui l’alimentait et qui s’élevait à 21,34 euros pour 1 000 m3 d’eau consommée. Ce fonds a ainsi disparu et les agences de l’eau ont désormais en charge cette part du financement des investissements des communes rurales relatifs à l’eau et à l’assainissement.

Celles-ci organisent une puissante solidarité de bassin (les redevances perçues sur la facture d’eau représentent de l’ordre de 20 % du montant total de celle-ci, les aides redistribuées aux SPEA sont presque de la même ampleur et viennent en diminution de leurs charges). Mais ce rôle historique des agences de l’eau a été malmené par l’extension continue des missions des agences de l’eau et par les prélèvements sur leur budget, notamment via le plafond mordant. Or, les subventions versées par les agences de l’eau sont très utiles pour équilibrer les dépenses d’exploitation et d’investissement (hormis des exceptions très encadrées relatives aux services de moins de 3 000 habitants) car, du fait de l’autonomie financière, les prix pratiqués par les services sont impactés des niveaux d’investissement décidés sur chaque service.

Enfin, la question des redevances doit être posée. Selon Mme Barbara Pompili, ministre de la Transition écologique, « Il est vrai que 85 % des redevances sont issues des usages domestiques de l’eau, mais dans la mesure où ces redevances servent principalement à l’amélioration des réseaux de traitement et de distribution de l’eau et à l’amélioration de la qualité du grand cycle de l’eau, c’est bien le consommateur qui bénéficie le plus des aides issues de ces redevances. Une réforme de ces redevances est envisagée afin de renforcer l’application du principe pollueur-payeur, nous espérons qu’elle aboutira lors du prochain PLF. » ([558]).

La nÉcessaire remise à niveau des rÉseaux de distribution et d’assainissement …

La longueur des réseaux publics de distribution d’eau en France est estimée à 906 000 kilomètres, pour une valeur globale approximative de 300 milliards d’euros. Du bon état des réseaux dépendent la qualité sanitaire de l’eau distribuée et la continuité du service, mais aussi la préservation de la ressource à travers la limitation des fuites. Cependant, le volume d’eau perdue dans les fuites des réseaux de distribution est évalué à 20,2 % de la production d’eau potable, en sachant que l’optimum se situe plutôt vers un rendement de 90 %.

Le décret « fuites » de 2012 ([559]), a permis une très légère amélioration du taux de renouvellement des réseaux, évalué en 2020 à hauteur de 0,61 % pour l’eau potable et 0,42 % pour l’assainissement collectif, mais ce résultat demeure loin de l’exigence d’un taux de renouvellement de 1 % par an fixé lors des Assises de l’eau.

La période qui s’ouvre hérite donc de réseaux d’eau complexes et coûteux que les acteurs publics et privés ont trop délaissés pour faire face aux exigences des mises aux normes ou pour maintenir la facture d’eau à des niveaux jugés acceptables. Or, même si le taux de fuite ne pourra jamais être ramené à zéro, les fuites d’eau deviennent moins admissibles en situation de pénurie de la ressource et de conflits d’usage. Il est donc nécessaire d’aider les collectivités à engager ces travaux de renouvellement des réseaux.

Un état des lieux disparate

Un nombre limité de réseaux non efficaces mais une déperdition bien réelle de la ressource

Les performances d’un réseau sont très variables en fonction de l’âge des conduites, des matériaux utilisés et des modalités de pose, mais aussi des vibrations, de la topographie et de l’usage des sols. Le vieillissement des canalisations et l’usure des matériaux sont les principales causes des fuites sur les réseaux. Les matériaux fragiles et cassants comme la fonte grise ou l’acier constituent l’essentiel des conduites posées jusqu’au début des années 1960.

Selon la réglementation applicable, tout service ayant un rendement supérieur à 85 % est considéré comme conforme aux exigences réglementaires. L’indicateur de rendement du réseau d’eau potable mesure le rapport entre volume d’eau introduit dans le réseau de distribution et le volume d’eau consommé. En 2017, 18 % des services (sur les 5 401 observations disponibles du SISPEA), couvrant 9 % de la population, ne sont pas en conformité avec cette exigence, plutôt dans les services de petite taille.

L’eau potable prélevée n’ayant pas été facturée aux consommateurs représentait ainsi près de 1,2 milliard de mètres cube en 2016 : ce volume a été pour partie utilisé à des fins de service (nettoyage des réservoirs, purge des réseaux…) et pour partie perdu suite à des fuites sur le réseau de distribution.

Il convient de souligner que plus la taille du service d’eau est faible, moins les performances sont bonnes. Avec un indice inférieur à 70 %, les performances moyennes des services de moins de 50 000 habitants apparaissent très insuffisantes tandis que les services couvrant plus de 100 000 personnes ont un taux de rendement supérieur à 80 %. Toutefois, les interruptions de service non programmées demeurent très rares et évoluent entre 2,8 et 3,9 pour 1 000 abonnés (soit de l’ordre de 0,3 %) selon les années depuis 2009.

Taux de fuite et Évolution du rendement du rÉseau d’eau potable

Le non-renouvellement des canalisations est aussi préjudiciable à la santé. Selon le ministère de la santé, les canalisations publiques en PVC posées avant 1980 peuvent entraîner la présence de chlorure de vinyle monomère (CVM) dans l’eau du robinet, au-delà des valeurs limites, et ce particulièrement dans les zones rurales en bout de réseau, en raison du temps de séjour de l’eau dans les canalisations plus élevé que dans les agglomérations. Le ministère indique que la situation est par ailleurs hétérogène selon les territoires et que la solution la plus pérenne pour éviter les effets sanitaires est le remplacement des canalisations en PVC datant d’avant 1980, là où des dépassements sont constatés. Certaines de ces canalisations ont ainsi été posées en Guadeloupe, alors que ce matériau est inadapté aux conditions locales ([560]).

On remarque que le mode de gestion n’est pas un facteur particulièrement discriminant du rendement de réseau (rendement moyen, en gestion directe, de 78,5 % et en gestion déléguée, de 80,8 %). À cet égard, il convient de souligner que les entreprises de l’eau gèrent plus de la moitié du réseau de distribution français (511 000 km, soit 57 % du linéaire total). La FP2E indique que la période de pose est identifiée pour plus de 80 % de ce réseau et que les canalisations posées avant 1960 ne représentent plus qu’une faible part de la longueur totale du réseau en 2017 (environ 9 %) et font l’objet d’un renouvellement prioritaire. Elles font ainsi valoir qu’un kilomètre sur cinq de canalisation a moins de 27 ans.

Cependant, les informations concernant l’ensemble du réseau, public comme privé, demeurent trop parcellaires. L’indice de connaissance et de gestion des réseaux oscille autour d’une moyenne de 50 sur 120 et le taux de renouvellement est resté trop bas (moyenne de 0,5 % au cours des dix dernières années). Il peut être difficile d’imposer un standard général mais un standard en fonction de la vétusté et des conditions climatiques peut être imposé. Il serait souhaitable de passer de 0,58 % à 1,5-2 % par an dans le renouvellement des réseaux. À ce titre, les territoires ruraux souffrent de la disparition des anciennes directions départementales de l’agriculture (DDA), qui jouaient un rôle de conseil et d’accompagnement pour les services d’eau. Désormais, la commande publique de l’ingénierie est réalisée par gestion d’appels d’offres et elle ne correspond plus à un service public. Même si la loi nᵒ 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe », a permis des regroupements, un service disposant de quelques centaines d’abonnés éprouvera toujours des difficultés pour trouver une ingénierie privée afin de travailler sur ses problématiques liées à l’eau. Au final, la disparition de cet accompagnement a joué un rôle négatif dans le renouvellement des réseaux.

Ainsi, pour M. Arnaud Treguer, directeur commercial Europe du Sud et export de Saint-Gobain Pont-à-Mousson qui est l’un des principaux fabricants de canalisation, il apparaît que « les ingénieurs doivent également reprendre le pouvoir, en retrouvant l’esprit qui prévalait lors de « l’épopée de l’eau » des années 1950-1960. Pour y parvenir, il sera nécessaire d’établir un plan, d’autant que les 5 dernières années n’ont été marquées par aucun changement de braquet, malgré une volonté politique » ([561]).

Les difficultés de réalisation des investissements

Les investissements en matière d’infrastructure sont du ressort des collectivités qui peuvent en confier la réalisation à des entreprises dans le cadre de marchés publics ou de concessions. Dans une DSP ou même avec une régie, il y a une répartition de ces investissements entre l’exploitant du réseau et le propriétaire du réseau. Le propriétaire (la collectivité) est en charge des travaux de renforcement de capacité, d’extension du réseau et renouvellement global du réseau. L’exploitant, quand il est en concession, est chargé du renouvellement partiel, quand la longueur de réseau est inférieure à une certaine longueur (6 ou 12 mètres en général) ([562]). Comme indiqué précédemment, il en résulte des conflits de répartition qui font que les investissements nécessaires ne sont parfois tout simplement pas pris en charge.

Les Assises de l’eau en 2018 et 2019 ont par ailleurs témoigné du besoin accru de renouvellement du patrimoine. Ce besoin d’investissement et de renouvellement va sensiblement s’accroître et devrait logiquement se traduire par des niveaux de prix permettant d’intégrer cette stratégie patrimoniale. Cependant, les informations partielles disponibles sur le site eaufrance.fr concernant les dépenses d’investissement indiquent ainsi que ces dernières n’ont pas progressé au cours de la dernière décennie. La commande publique adressée au domaine de l’eau aurait atteint un point bas en 2014 et les montants se seraient modérément consolidés depuis lors.

À titre d’exemple, les dépenses en capital concernant l’assainissement collectif avaient sensiblement progressé au cours des années 2000 puis ont reculé de plus de 20 % entre 2008 et 2014, soit un écart de 560 millions d’euros. Ce ralentissement est en partie expliqué par l’achèvement de l’essentiel des mises en conformité des stations de traitement des eaux usées et du remplacement des branchements en plomb. Mais, à l’instar des tendances établies sur l’ensemble des services, les dépenses de renouvellement des réseaux confiées aux délégataires ont également baissé de 5 % entre 2013 et 2017, atteignant 500 millions d’euros en 2017 (hors annuités d’emprunt) contre 526 millions en 2013.

Ainsi, avec une moyenne de 0,53 % du réseau d’eau potable renouvelé chaque année depuis 2010, 190 années seraient nécessaires pour renouveler l’ensemble du réseau.

Les collectivités ne peuvent pas compter non plus sur les aides directes en provenance des budgets généraux des régions et (pour l’essentiel) des départements. Si la loi NOTRe maintient cette possibilité d’intervention des départements, les moyens mobilisés par ceux-ci sont bien souvent devenus une variable d’ajustement de leurs budgets dans un contexte où leurs dépenses obligatoires pèsent fortement sur leurs équilibres budgétaires : cette ressource est donc particulièrement précaire… Les volumes de ces subventions aux SPEA sont particulièrement mal connus mais représenteraient moins de 500 millions d’euros par an pour l’ensemble du territoire.

Ainsi, la volonté gouvernementale, à l’issue des Assises de l’eau de 2018, était de permettre de renouveler au moins 1 % du réseau chaque année, grâce à des mesures à destination des collectivités, notamment des aides pour améliorer la connaissance des réseaux et facilitation d’accès à des emprunts de longue durée (comme les Aqua prêts de la Banque des territoires) ainsi que des aides à l’investissement. En réalité, ce taux cible est très rarement atteint faute d’investissements, même si le milieu urbain présente beaucoup moins de problèmes que les milieux ruraux et périurbains.

Lors des Assises de l’eau, ce « mur d’investissements » a été bien diagnostiqué : il manque au moins 2,5 à 3 milliards d’euros d’investissements par an, en plus des 6 milliards d’euros actuellement investis. Plus on tarde à rattraper ces investissements, plus il faudra compter sur des financements complémentaires. Le plan de relance aurait pu porter ce rattrapage, malheureusement il ne consacre que 300 millions d’euros à l’eau. On peut y remédier par un investissement public supplémentaire ou alors par un investissement privé dans les services publics. Rien que par l’effet volume, ce montant permettrait de créer 10 000 emplois dans les métiers du renouvellement des réseaux.

Pour atteindre cet objectif de passer de 6 à 10 milliards d’euros investis par an, il convient de mobiliser tous les financeurs. Une augmentation substantielle des subventions publiques aux projets locaux d’investissements dans les réseaux et équipements d’eau potable et d’assainissement permettrait d’engager un effet de levier, ces subventions venant s’additionner aux contributions des collectivités et autorités organisatrices maîtres d’ouvrage et de leurs partenaires privés. En profitant de la faiblesse actuelle des taux d’intérêt, l’enveloppe actuellement dédiée de 300 millions d’euros (dont 50 millions d’euros pour les territoires ultramarins) pourrait être multipliée par 5.

Pour mener cette politique, il serait en outre souhaitable que toutes les collectivités travaillent à un schéma pluriannuel d’investissements car il est en effet nécessaire d’englober le renouvellement et la mise aux normes des stations d’épuration et des usines d’eau potable. La réalisation d’un tel schéma directeur a été généralisé dans les conclusions des Assises de l’eau le 29 août 2018.

M. Sébastien Lecornu, ministre des Outre-mer, rappelle ainsi que « Il n’y a pas de solution miracle : l’argent ne suffit pas, il faut une bonne gouvernance, une bonne entente, un plan de bataille et une solide hiérarchisation des investissements. Pour avoir été maire et président de département, je sais d’expérience que c’est une vue de l’esprit d’imaginer ouvrir des tranchées dans tous les coins et faire tous les travaux d’un seul coup : cela ne fonctionnera pas. Il faut une vraie gouvernance, et des capacités d’ingénierie à la hauteur. J’irai même plus loin : je suis tellement convaincu que la situation n’est pas due à un manque de fonds que si tous les crédits sont consommés, je m’engage à trouver des ressources financières nouvelles, par redéploiement ou par création de lignes budgétaires nouvelles, pour accélérer les projets. » ([563]).

Selon M. Elie Domota, ancien secrétaire général de l’Union générale des travailleurs de Guadeloupe (UGTG) et porte-parole du Lyannaj kont pwofitasyon (LKP), des moyens financiers bien plus importants sont pourtant nécessaires, en particulier dans les outre-mer où la situation des réseaux est particulièrement problématique : « Il nous semble qu’au moins 1,3 milliard d’euros sont nécessaires, sur une douzaine ou une quinzaine d’années, pour lancer de grands travaux et mettre en place des usines neuves et un nouveau réseau de distribution d’eau et d’assainissement. Les 30 millions d’euros de l’État ou les 70 millions d’euros de la région et du département ne suffiront pas. Ils permettront uniquement de réaliser des travaux urgents afin que les habitants aient de l’eau potable. » ([564]). Malheureusement, les collectivités locales de la grande ruralité manquent de moyens humains et financiers pour élaborer des plans plus ambitieux, ce qui fait de l’accompagnement une question nécessairement globale.

La tentation de privilégier la facture d’eau sur la pérennité des réseaux

Le financement des réseaux est assis sur le prix de l’eau. Un appui financier extérieur peut cependant être nécessaire, sinon le renouvellement peut ne pas être soutenable : les agences de l’eau assurent théoriquement cet appui avec une solidarité de l’urbain vers le rural sous forme de taux bonifiés (l’investissement n’ayant pas le même impact selon la densité de la population). Ces aides viennent alléger le poids des travaux sur le prix de l’eau. Il en est de même des prêts de la Banque des territoires à maturité très longue : de quarante à soixante ans ([565]).

Plusieurs éléments peuvent toutefois jouer en sens inverse. Certaines collectivités ou entreprises délégataires peuvent être tentées de minimiser le prix de l’eau pour des raisons électorales ou de reconduction du contrat. Il convient donc de faire en sorte que la concurrence, ou la perspective d’une remunicipalisation possible, ne conduit pas à sacrifier les investissements nécessaires au profit d’une facture plus faible.

À cet égard, les agences de l’eau exercent une vigilance nécessaire et peuvent imposer un prix minimum lors de la passation des contrats. À titre d’exemple, sur le bassin Adour Garonne, et face au constat de l’insuffisance de renouvellement des réseaux d’eau potable et de la mise en conformité nécessaire des installations d’assainissement, un prix minimum est requis pour être éligible aux opérations d’eau potable ou assainissement, fixé actuellement à 1,50 euros HT redevances incluses. On note à cet égard que les travaux de modernisation du réseau sont parfois indiqués dans la facture d’eau, comme à Rennes. Ce mécanisme pourrait être généralisé et son mode de calcul harmonisé entre les territoires afin de faciliter la péréquation, notamment grâce à l’action des agences de l’eau. En effet, l’équité entre les territoires est essentielle car amortir un investissement sur 2 000 ou sur 20 000 abonnés ne revient pas du tout au même. La notion de solidarité devra ainsi être soutenue.

La rénovation des réseaux doit également faire partie des obligations des régies comme des concédants et le cahier des charges doit déterminer une méthode et des objectifs obligatoires en matière de rénovation du réseau, afin d’éviter la nécessité de procéder à des investissements massifs.

En outre, en cas de délégation de service public, il est nécessaire de vérifier que les montants inscrits au titre du renouvellement dans le compte du délégataire correspondent bien au montant des travaux effectués (cf. supra). En effet, pour les délégataires, les provisions de renouvellement ont l’avantage de générer une importante trésorerie, dont les produits ne sont généralement pas comptabilisés dans le compte de la délégation et qui contribuent à améliorer la rentabilité des contrats. Pour lutter contre ce type d’abus, les collectivités doivent disposer d’une bonne connaissance du réseau, d’un contrôle réel des opérations d’investissement menées par les délégataires et d’une expertise technique interne.

Les moyens nécessaires ne sont pas uniquement financiers, mais relèvent aussi de l’ingénierie (nécessité de connaissance du patrimoine, de planification des renouvellements de réseaux, de vision de long terme, pour ne pas arriver à dégradations importantes et fuites). Avec la montée en puissance des intercommunalités, une meilleure structuration et une montée en compétences des services devraient intervenir mais la fixation d’un objectif d’efficacité minimale serait également de nature à favoriser l’investissement des délégataires.

Enfin, pour réussir à concilier l’objectif de ne pas trop augmenter la facture d’eau tout en réalisant les investissements massifs requis, il pourrait être souhaitable d’envisager un retour à 5,5 % de la TVA sur la partie assainissement. En effet, bien que les taux de TVA français pour l’eau potable et l’assainissement soient dans la médiane européenne, le doublement récent du taux de TVA sur l’assainissement a eu un effet sur les factures, que les autorités organisatrices et leurs opérateurs se sont évertués à minimiser, soit en y consacrant une part de leurs marges de productivité, soit en ajustant les investissements. Un retour au taux antérieur allégerait, toutes choses égales par ailleurs, de 200 millions d’euros par an la charge pour les ménages, soit environ 1 % de la facture.

Favoriser le renouvellement des réseaux par la connaissance et de nouvelles règles en matière de provision

La logique des contrats en place au début de la décennie 1990, conformément aux contrats-types du début des années 1980, était le provisionnement des sommes réservées au renouvellement, dans l’optique d’une gestion préventive destinée à remettre le patrimoine de la concession en bon état de fonctionnement et d’entretien à l’échéance de la délégation. Dans ce cadre, le délégataire doit procéder au remplacement du bien à l’identique afin de permettre la continuité d’exploitation ou le maintien d’un niveau de production donné. À cette fin, il peut constituer une provision. S’il le souhaite, la provision ainsi constituée annuellement est déductible à la clôture de l’exercice, le montant maximal de la provision étant alors égal à la différence entre le montant estimé de remplacement du bien à la clôture de l’exercice et son prix de revient affecté d’un coefficient progressif, quotient du nombre d’années d’utilisation du bien depuis sa mise en service par sa durée totale d’utilisation (article 39, 1-5°, alinéas 25 à 29 du code général des impôts).

Les provisions de renouvellement, destinées à financer le renouvellement des biens mis à la disposition du délégataire par la collectivité, sont établies sur la base de fichiers dits d’installations en jouissance temporaire (IJT). Lorsque le bien à renouveler n’est pas amorti par le délégataire, la charge de son renouvellement est égale au prix acquitté pour son remplacement. Dans ce cas, le prix de revient de l’acquisition initiale est retenu pour une valeur nulle ([566]) .

La condition selon laquelle les dépenses doivent être prévisibles avec une certitude suffisante à la clôture de l’exercice est normalement considérée comme remplie lorsque le délégataire établit un plan de renouvellement de son matériel et s’y conforme. Par ailleurs, le plan comptable général de 1999 précise que le maintien au niveau exigé par le service public du potentiel productif des installations concédées est assuré par le jeu des amortissements ou éventuellement par des provisions adéquates, en particulier, les provisions pour renouvellement.

Cette obligation de renouvellement doit trouver à se matérialiser pendant la période couverte par le contrat. Or les durées d’amortissement sont incluses sur la durée du contrat du délégataire, même quand la durée de vie des équipements est supérieure ou inférieure. M. Jacques Tcheng, ancien directeur général de la société des eaux de Grenoble, déclarait ainsi devant la commission : « Le prix de l’eau couvre les dépenses destinées au service des usagers du service de l’eau et les dépenses engagées au titre du patrimoine. Le premier relève du compte d’exploitation, le second de la section investissements. Par ailleurs, les délégations de service public obéissent à une comptabilité commerciale, alors que les régies relèvent de la comptabilité publique. Or il existe des différences majeures entre ces deux dispositifs. En particulier, un tuyau d’une durée de vie de soixante-quinze ans est amorti sur la durée du contrat dans le cadre d’une délégation de service public, par exemple vingt ans, alors qu’il sera amorti durant une soixantaine d’années dans le cadre d’une régie. Ce rapport de un à trois permettra à une régie de multiplier par trois l’effort d’investissement. C’est ce que nous avons constaté à Grenoble à la fin de la délégation accordée à la Lyonnaise des eaux, et cette tendance a également été confirmée dans les autres collectivités ayant transformé une délégation de service public en régie. […] Cet élément explique pourquoi les investissements réalisés par un délégataire privé sont en moyenne limités à 0,5 % de la valeur du bien, alors que le taux optimal devrait être de 1 %. Pire, les provisions constituées en vue du renouvellement, mais non utilisées, ne sont jamais rendues à la collectivité au terme du contrat. » ([567]).

Il est donc nécessaire de faire jouer la menace de la sanction quand le délégataire inscrit des provisions pour renouvellement de réseau, sans procéder aux investissements suffisants (cf. proposition n° 40 supra) et de prévoir une publicité des plans d’amortissement des investissements dans les réseaux.

La réglementation pourrait aussi faciliter la gestion financière de l’exploitation des services en régie en autorisant la rémunération de leurs liquidités inemployées. Elle pourrait également assouplir les règles budgétaires applicables aux services publics d’eau et d’assainissement de manière à faciliter l’autofinancement des programmes de travaux neufs. En effet, la loi prévoit que les services publics d’eau potable relèvent des services publics industriels et commerciaux (SPIC) dont le financement est assuré par les redevances perçues auprès des usagers pour le service rendu. À ce titre, il est l’objet d’un budget spécial qui doit être équilibré en recettes et en dépenses, ainsi que le dispose l’article L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales. Aux termes de l’article L. 2224-2 du CGCT, les communes/EPCI ne peuvent abonder le SPIC avec leur budget propre. Il pourrait donc être autorisé une exception dans le cas où cet abondement viendrait faciliter le renouvellement des réseaux. Les régies trouveraient ainsi une incitation directe à une gestion économique plus efficace en constituant l’autofinancement permettant le renouvellement des installations au lieu d’en faire peser directement le poids financier sur les générations futures d’usagers par des hausses brutales du prix de l’eau.

Les avancées du décret « fuites »

Le décret n° 2012-97 du 27 janvier 2012, dit décret « fuites » relatif à la définition d’un descriptif détaillé des réseaux des services publics de l’eau et de l’assainissement et d’un plan d’actions pour la réduction des pertes d’eau du réseau de distribution d’eau potable, issu de l’engagement 111 du Grenelle de l’environnement, a pour objet d’inciter les collectivités en charge de services d’eau à améliorer leur rendement d’eau potable dès lors que celui-ci est inférieur à un rendement seuil dont le calcul est adapté à chaque situation.

En cas de non-conformité du service, l’élaboration d’un plan d’actions visant à réduire les fuites (donc à améliorer le rendement) est exigée : en cas de non-présentation de ce plan d’action ou, dans tous les cas, de non-présentation d’un descriptif détaillé des réseaux de transport et/ou de distribution, une pénalité financière équivalente au double de la redevance « préservation des ressources » des agences de l’eau (chargées de la mise en œuvre de ce décret) est appliquée.

Au-delà de la stricte comparaison avec un rendement seuil, les agences de l’eau disposent de marges de manœuvre en termes d’appréciation de la conformité du rendement d’un service. Ces dispositions sont applicables depuis 2014. Dans le cadre du décret « fuites », les majorations de redevance prélèvement pour non-réalisation des descriptifs des réseaux ont été appliquées à partir de 2015 et celles pour la non-présentation de plans d’action de réduction des fuites l’ont été à partir de 2017.

Si ce décret marque une avancée sensible, sa mise en œuvre réelle souffre de plusieurs insuffisances. En effet, pour fonctionner, le décret « fuites » inclut des obligations réglementaires en matière de connaissance patrimoniale, à travers la base de données du système d’information des services publics d’eau et d’assainissement (SISPEA). Or, à ce jour, seuls 50 % des services d’eau ont rempli cette base. En ce qui concerne l’assainissement, le chiffre se situe entre 40 et 50 %. De son côté, l’indice de connaissance patrimoniale affiche une moyenne de 100 points sur 120 pour l’eau et de 63 points pour l’assainissement. Par conséquent, les entreprises en charge de la recherche des fuites peuvent parfois passer des heures à chercher la localisation des conduites. Cette situation découle de la disparition des cantonniers et des fontainiers, qui détenaient le savoir en matière de réseaux. Il est donc urgent de mettre en place une métrologie, afin de connaître l’ampleur des besoins de chaque service. Pour y parvenir, cette mesure devra devenir une obligation et non plus seulement une recommandation (cf. première partie du présent rapport).

Enfin, plusieurs collectivités s’appuient désormais sur des outils technologiques pour assurer la qualité de leurs réseaux. Des robots intelligents diagnostiquent par exemple l’état des canalisations. Ces outils fournissent une aide pour l’analyse et la prédiction. Il existe également des outils numériques de métrologie visant à caractériser le service ou des analyses de matériaux par ondes acoustiques. Il est ainsi désormais possible de prédire la durée de vie d’une canalisation, ainsi que de réaliser des remplacements prédictifs. Toutes ces techniques interviennent au service du renouvellement et permettent de mieux cibler les investissements, même si des renouvellements d’opportunité subsistent. Le coût et l’efficience technique de ces outils sont donc des atouts précieux pour les collectivités qui doivent donc obtenir le droit de les inclure au contrat en cas de DSP, sous condition d’une juste prise en charge, laquelle pourrait d’ailleurs être soutenue par l’État.

… doit Être financÉe notamment par la remise à plat des redevances

La tarification diffÉRENCIÉe, la gratuité des premiers mÈtres cubes d’eau et de l’abonnement : la garantie du droit universel à l’eau

Une politique sociale de l’eau qui dispose désormais d’un cadre législatif susceptible de permettre son épanouissement

La politique sociale de l’eau vise à lutter contre la « pauvreté en eau »

La politique sociale de l’eau peut se définir comme une politique dont l’objectif est d’éteindre ou de réduire les situations de pauvreté en eau. Cette notion de pauvreté en eau, notamment mise en relief par Madame Tsanga Tabi lors de son audition par la commission d’enquête ([568]), est caractérisée par un poids jugé excessif du coût de l’accès à l’eau pour certaines personnes. Ce poids peut avoir pour conséquence le non-paiement des factures d’eau ou la compression d’autres postes de dépenses. Par convention dans les études sur le concept de pauvreté en eau un ménage est considéré en situation de pauvreté lorsque sa facture d’eau représente plus de 3 % de ses revenus ([569]). Si en France, l’eau est relativement peu chère par rapport aux biens et services essentiels (logement, alimentation, énergie…), des milliers de foyers sont en situation de pauvreté en eau ([570]).

Une politique sociale de l’eau peut prendre la forme de modulations tarifaires visant à favoriser les ménages pauvres, de transferts financiers ou d’accompagnement vers des pratiques moins consommatrices d’eau.

Cette politique sociale se fonde notamment sur l’objectif 6 « Eau propre et assainissement » des objectifs de développement durable (ODD) adoptés par les États membres de l’Organisation des Nations Unies (ONU) le 25 septembre 2015. Cet objectif vise à assurer d’ici 2030 un accès universel et équitable à l’eau potable, à un coût abordable. En droit national, l’article premier de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques disposait déjà que : « chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous. »

Un cadre légal qui s’est rapidement étoffé au cours des deux dernières décennies

La loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques permettait déjà la suppression des parts fixes des abonnements eau et assainissement et des modulations tarifaires, notamment progressives. Elle avait également créé un plafonnement de la part fixe de la facture.

Toutefois, la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l’eau et sur les éoliennes, dite « loi Brottes » a permis un approfondissement expérimental de ce champ des politiques sociales de l’eau en France.

La loi Brottes a ouvert une expérimentation en laissant le soin aux autorités organisatrices de définir le dispositif de politique sociale de l’eau le plus adapté aux caractéristiques de leur territoire ([571]).

L’article 28 de cette loi dispose que : « En application de l’article 72 de la Constitution, une expérimentation est engagée pour une période de cinq années à compter de la date de promulgation de la présente loi en vue de favoriser l’accès à l’eau et de mettre en œuvre une tarification sociale de l’eau.

L’expérimentation peut inclure la définition de tarifs tenant compte de la composition ou des revenus du foyer, l’attribution d’une aide au paiement des factures d’eau ou d’une aide à l’accès à l’eau, en application de l’article L. 210-1 du code de l’environnement. »

Les nouvelles possibilités de tarification progressive et de ciblage des bénéficiaires via les données fiscales et sociales introduites par la loi Brottes constituent, pour l’économiste Alexandre Mayol, une véritable rupture ([572]).

Pour le financement des dispositifs, l’expérimentation permet également :

– le financement par le budget général de l’autorité organisatrice de tout ou partie du montant de l’aide attribuée pour le paiement des factures d’eau, par dérogation aux dispositions de l’article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ;

– l’augmentation du montant maximal de la subvention attribuée au fonds solidarité logement (FSL), en dérogation de l’article L. 2224-12-3-1 du CGCT qui permet aux services publics d’eau et d’assainissement de contribuer aux aides attribuées pour le paiement des factures ([573])

Les décrets n° 2015-416 du 14 avril 2015 et n° 2015-962 du 31 juillet 2015 établissent la liste des 50 collectivités participant à l’expérimentation pour une tarification sociale de l’eau. ([574]) En 2019, après notamment des évolutions des autorités organisatrices participantes et de leurs compétences, ce sont 39 autorités organisatrices qui participaient à l’expérimentation ([575]).

La période d’expérimentation devait s’achever le 15 avril 2018. Une proposition de loi visant à la prorogation de l’expérimentation a été déposée devant le Sénat le 7 février 2018. Le dépôt de cette proposition de loi a permis, conformément à l’article LO1113-6 du CGCT de proroger d’un an cette expérimentation ([576]).

Cette loi a également posé l’interdiction de couper l’alimentation en eau dans une résidence principale ([577]).

L’article 196 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 a autorisé la poursuite de l’expérimentation jusqu’au 15 avril 2021.

Enfin, l’article 15 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019, dite loi « Engagement et proximité », prévoit la possibilité pour tous les services publics d’eau de :

– définir des tarifs tenant compte de la composition ou des revenus du foyer ;

– attribuer des aides financières en faveur de l’accès à l’eau et d’accompagner les bénéficiaires ;

– contribuer au fonds de solidarité logement jusqu’à 2 % des montants hors taxes des redevances d’eau ou d’assainissement perçues ;

– mettre en place une tarification incitative aux économies d’eau ([578]).

Les différentes modalités possibles de politique sociale de l’eau

Les dispositifs de tarification sociale de l’eau stricto sensu

La tarification sociale est une construction du système de prix de l’eau et de l’assainissement intégrant des objectifs sociaux. Elle consiste en une modulation censée permettre aux ménages les moins favorisés de voir leurs factures d’eau et d’assainissement allégées.

On peut citer comme exemples de tarification sociale de l’eau :

– la gratuité des premiers mètres cubes ;

– la tarification progressive ;

– la réduction ou suppression de la part fixe de la facture et des frais annexes ;

– la distinction des tarifs selon les publics ou les usages.

Les aides financières

Via ces aides, l’autorité organisatrice soutient la solvabilité des usagers fragilisés par divers types de transferts. Ces transferts sont conçus pour permettre à l’usager de régler plus aisément ses factures d’eau et d’éviter ainsi la situation de pauvreté en eau. Ces aides peuvent être versées directement sur le compte de l’usager, prendre la forme de « chèque eau » uniquement utilisable par l’usager pour régler ses factures d’eau ou encore par la réduction directe de sa facture.

Ces aides financières peuvent être forfaitaires et attribuées dès qu’un usager satisfait aux critères prévus. Elles peuvent également l’être au cas par cas selon la situation de chaque ménage.

L’accompagnement vers une consommation moins coûteuse et une fourniture directe et gratuite d’eau potable

Une meilleure réalisation du droit à l’eau peut également passer par un accompagnement des personnes économiquement fragilisées vers une réduction de leur consommation d’eau et donc de leur facture. Cela passe par des campagnes de sensibilisation aux gestes d’économies ou par le financement d’équipement économes en eau.

Afin d’atteindre les personnes qui ne possèdent pas d’accès au réseau d’eau potable, certaines collectivités mettent en place des fontaines publiques fournissant une eau potable et gratuite.

Des logiques préventives et curatives a priori alternatives mais souvent cumulatives en pratique

La logique préventive ambitionne d’empêcher l’émergence de situation de pauvreté en eau. La logique curative vise à éteindre ou minimiser ces situations.

La logique curative est en particulier mise en œuvre via des aides financières qui permettent bien souvent de réduire les dettes d’eau des usagers (accumulation des impayés).

Si la logique préventive doit permettre d’éviter autant que faire se peut les dispositifs curatifs, les autorités organisatrices doivent souvent compléter leur dispositif préventif par des mesures curatives pour répondre aux situations de pauvreté en eau préexistantes ou qui sont difficilement évitables.

Une politique sociale peut passer par des dispositifs généraux ou par des dispositifs ciblés sur les personnes en situation de pauvreté économique ou le plus susceptible de l’être. Si les dispositifs ciblés sont théoriquement plus justes et plus efficaces pour réduire la pauvreté en eau, ils nécessitent d’effectuer un ciblage des bénéficiaires, de les atteindre ou que ceux-ci puissent se déclarer auprès des services gestionnaires. Ils ont donc un coût administratif plus lourd. Ce coût est encore alourdi lorsqu’il s’agit de mesures attribuées au cas par cas et qui impliquent donc une action personnalisée et un effort d’instruction par les services.

Les expériences de politique sociale mettent en lumière les écueils de mise en œuvre efficace de ces politiques

Il est difficile de tirer un bilan global des expérimentations menées dans le cadre de la loi Brottes

Le rapport d’analyse de l’expérimentation pour une tarification sociale de l’eau 2020 du Comité national de l’eau ne dresse pas d’autre bilan global qu’une certaine appétence des collectivités à s’emparer des possibilités offertes par la loi en matière de politique sociale de l’eau. Dans son rapport 2019, le Comité national de l’eau mettait en avant le fait que « Les territoires, leur activité et leur démographie étant en constante évolution, il est difficile d’évaluer l’impact des dispositifs ». On peut cependant constater des baisses de factures ou de la consommation en entrant dans le détail des dispositifs des territoires.

Des difficultés structurelles à toucher les bénéficiaires et sensibiliser les usagers pour des montants relativement faibles

Les politiques sociales de l’eau se heurtent à la large méconnaissance des systèmes tarifaires par les usagers, et même de leur niveau de consommation. Sur ce substrat, la complexification par une tarification sociale ne porte que peu auprès des usagers ([583]) sans un effort de communication important.

Les rapports annuels d’analyse de l’expérimentation pour une tarification sociale de l’eau du Comité national de l’eau pointe que « l’identification et l’atteinte des bénéficiaires potentiels sont les difficultés les plus rapportées par les collectivités expérimentatrices. » ([584]) N’ayant pas toutes les informations sociales et fiscales nécessaires pour mettre en œuvre leurs aides ciblées, elles ont dû recourir à des partenariats avec d’autres organismes (bailleurs sociaux, caisses d’allocations familiales etc.) détenteurs de ces informations. Elles se sont cependant souvent confrontées à des difficultés juridiques d’impossibilité de partage de ces données ou de difficultés à établir des partenariats efficaces avec les institutions, parfois multiples, possédant les données utiles.

La facture d’eau et d’assainissement étant relativement marginale dans les budgets des ménages, même défavorisés, l’efficience des mesures financières au cas-par-cas peut apparaître faible au vu des coûts administratifs pour identifier, atteindre et délivrer l’aide.

Pour les dispositifs déclaratifs, le phénomène de non-recours vient accroître cette difficulté. En effet, selon le rapport annuel 2020 d’analyse de l’expérimentation pour une tarification sociale de l’eau du Comité national de l’eau, « La quasi-totalité des dispositifs s’appuyant sur un système déclaratif témoigne de cette difficulté. La non-consommation du budget est très variable selon le dimensionnement de l’aide et peut atteindre jusqu’à 88 % du budget attribué chez certaines collectivités » ([585]). Selon certaines collectivités expérimentatrices, ce phénomène de non-recours est renforcé par l’interdiction de coupure d’eau, même en cas d’impayés, prévue par la loi Brottes. Les usagers comme les administrations sociales peuvent faire passer la pauvreté en eau au second plan en raison de cette protection qui évite des conséquences sociales graves même en situation d’insolvabilité des usagers.

In fine, au vu des montants relativement peu élevés en jeu, l’efficience des aides ciblées et surtout celles attribuées au cas par cas est faible. Lors de son audition par la commission, M. Jean-Pierre Rideau, ancien adjoint du sous-directeur de l’eau à la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature a même avancé que le coût de gestion de ces dispositifs peut parfois être quasiment égal aux montants des aides délivrés ([586]).

Certains dispositifs préventifs peuvent comporter des effets pervers à anticiper

Les dispositifs de politique sociale peuvent avoir des effets contraires à ceux recherchés en pénalisant certains foyers en difficultés.

C’est en particulier ce qu’a constaté Alexandre Mayol dans ses études du dispositif expérimental de tarification sociale mis en œuvre à Dunkerque. Le Syndicat de l’eau du Dunkerquois a établi dès 2012 un tarif progressif constitué de trois tranches de prix. La première tranche de prix, de 0 à 80 m3 est qualifiée « d’eau essentielle ». Les travaux d’Alexandre Mayol montrent que le nouveau système tarifaire a conduit à une baisse d’environ 10 % en moyenne de la consommation d’eau, ce qui est positif d’un point de vue écologique ([587]). Toutefois, dans la mesure où le dispositif a été conçu en se basant sur un ménage type de quatre personnes, les familles nombreuses sont pénalisées par un dispositif reposant sur des tarifs progressifs par tranche de consommation. La collectivité a alors tenté de corriger ce biais en versant des chèques eau aux familles nombreuses. Cependant, en raison de la complexité des démarches induites, ce dispositif de chèques eau a bénéficié à un nombre très limité de familles ([588]).

Autre exemple mis en lumière par la chercheuse Marielle Montginoul lors de son audition par la commission d’enquête, une expérience menée dans la région flamande de Belgique qui rendait gratuits 15 m3 d’eau par an et par habitant a eu pour résultat une augmentation de la facture d’eau des 10 % des ménages les plus pauvres ([589]).

Une fois qu’elles ont identifié ces effets pervers, les autorités organisatrices essaient de les compenser, parfois par des aides financières curatives et au cas-par-cas. Cela vient alourdir le coût administratif de ces dispositifs. En effet, ce type d’aide implique un suivi fin nécessitant une activité importante des agents publics en charge de ce dispositif.

La politique sociale peut contribuer à un meilleur accès et une meilleure gestion de l’eau

Une politique sociale de l’eau efficace se fondera sur une information fiable pour les usagers et les autorités organisatrices

Les usagers connaissent mal leur consommation et le niveau de leur facture d’eau et d’assainissement. Cela tient en partie au fait que dans une grande partie des habitats collectifs, et en particulier dans les copropriétés ([590]), les habitants ne disposent pas de compteurs individuels et que leur facture est établie par une division de la facture globale par foyer selon le nombre d’habitants.

Si une autorité organisatrice souhaite utiliser le levier de la tarification sociale pour alléger de manière ciblée certaines factures et impliquer les usagers dans une démarche de réduction de leur consommation, il faut qu’elle puisse associer chaque foyer à un compteur et que chaque foyer puisse agir sur sa consommation ([591]). Il en va également d’une démarche de justice afin que chacun puisse tirer les fruits de son implication et de ses efforts par une baisse de sa facture d’eau et d’assainissement.

À cet effort sur les compteurs individuels doit s’adjoindre une connaissance a minima de la composition des foyers et de données spécifiques à chaque territoire, comme la consommation moyenne d’eau ([592]). Ces données relativement simples doivent pouvoir émerger notamment d’un partenariat efficace avec les acteurs sociaux et fiscaux.

Une politique sociale efficace pourra passer par le recours le plus poussé possible à des dispositifs tarifaires préventifs et des aides financières automatisées pour compenser certains effets indésirables.

Tant d’un point de vue de l’efficience administrative que de l’efficacité sociale et écologique, les tarifications progressives apparaissent comme une solution à privilégier. Cette solution est plébiscitée par des associations comme l’Union nationale des associations familiales et a été mise en œuvre par exemple par le Syndicat de l’eau du dunkerquois (cf. supra) ou par la régie Eau d’Azur ([593]). Si cette tarification doit évidemment partir d’une hypothèse d’un ménage moyen, défini selon la sociologie du territoire, elle doit également prévoir dans l’idéal une modulation selon le nombre d’enfants pour ne pas pénaliser les familles nombreuses. Cela peut passer par des aides financières ou une modulation du prix sur le modèle du quotient familial pour l’impôt sur le revenu.

Un tel système favorise mécaniquement les ménages composés de peu de membres, mais cela peut être accepté car les ménages pauvres sont statistiquement plus souvent des familles monoparentales ou des personnes isolées.

Cela doit s’accompagner d’une suppression des parts fixes et des frais annexes, qui, si ils sont souvent faibles ([594]), ont un effet mécanique dégressif ([595]).

Afin de garantir l’effectivité du droit d’accès à l’eau et réduire le phénomène des impayés, la première tranche de ce système de tarification doit correspondre aux mètres cubes vitaux tels que définis par l’Organisation mondiale de la santé, à savoir quarante litres d’eau par jour et par personne ([596]).

Cette tarification progressive intégrale a pour avantage de s’appliquer à tous immédiatement. Elle présente donc un coût administratif relativement faible. Elle a également la vertu d’être préventive, et de permettre d’assurer d’emblée un accès abordable et juste à l’eau ([597]).

Ce système, s’il est bien connu des usagers, incite également ceux-ci à réduire leur consommation, ce qui est bénéfique pour la préservation d’une ressource en raréfaction ([598]).

Étant donné la faiblesse de l’efficience des aides curatives, ciblées et au cas-par-cas, il convient de recourir aussi peu que possible à ces dispositifs qui consacrent trop de moyens pour un impact trop faible. Ils gardent toutefois leur pertinence pour résorber les situations de grande pauvreté en eau à la marge du dispositif général de politique sociale de l’eau ([599]).

À moyen terme, une distinction de la tarification entre usages et un soutien aux territoires les plus fragiles par une taxe affectée sur l’eau embouteillée pourraient venir donner sa pleine dimension à la politique sociale de l’eau

La politique sociale de l’eau est actuellement pensée au sein du service d’eau et d’assainissement, en vertu du principe « l’eau paie l’eau ». Si ce principe est vertueux car il permet de révéler et d’internaliser le coût territorial de l’eau, il est inéquitable au niveau national car les territoires n’ont pas la même ressource en eau. Dans le cadre d’une politique sociale de l’eau, il est également inéquitable car les populations clientes des services d’eau sont de richesses très variables. Il est donc plus difficile de mettre en œuvre une politique sociale de l’eau ambitieuse au sein d’un territoire présentant des usagers à faible niveau de revenu moyen, a fortiori si la ressource est peu abondante. On peut donc se demander si le financement de l’eau et de l’assainissement et en particulier des politiques sociales de l’eau doit intervenir uniquement via la solidarité entre les usagers du service ou bien à un niveau plus large ou différent via un financement, intégral ou partiel, par l’impôt ([600]).

Un système de péréquation serait un moyen de permettre le développement de politique sociale de l’eau là où elles sont le plus nécessaires, dans les territoires à faible revenu moyen. C’est ce qu’appelle notamment de ses vœux l’association Consommation logement et cadre de vie ([601]). Afin d’éviter une péréquation qui viendrait perturber le bon fonctionnement du principe « l’eau paie l’eau », elle pourrait passer par le transfert ou la création d’une taxe prélevée sur l’eau embouteillée, à la production ou à la vente, au profit des politiques sociales de l’eau des autorités organisatrices, en prenant exemple sur une disposition de la proposition de loi n° 2715 visant à la mise en œuvre effective du droit humain à l’eau potable et à l’assainissement, dite « proposition de loi Glavany » ([602]).

Autre piste d’évolution de moyen terme, une différenciation de la tarification selon les usages pourrait soutenir la mise en œuvre de tarifs réellement abordables pour les besoins en eau des particuliers. Cette distinction pourrait s’opérer entre usages économiques de l’eau et usages domestiques. Elle effectuerait un transfert depuis une eau utilisée dans un but économique qui serait facturée à un coût plus élevé vers la baisse du prix des premières tranches de la tarification progressive de l’eau consommés par les particuliers. En situation de tarification progressive, un renchérissement du prix de l’eau et de l’assainissement pour les résidences secondaires serait également nécessaire pour a minima rétablir l’équité entre les usagers.

Si la jurisprudence administrative permet déjà certaines différenciations de la sorte, une clarification législative permettrait de libérer davantage l’initiative locale en la matière ([603]).

Enfin, lors de son audition par la commission d’enquête le jeudi 3 juin 2021, Barbara Pompili, ministre de la transition écologique, a indiqué qu’une boîte à outils de la tarification sociale de l’eau est en préparation pour les collectivités qui souhaitent mettre en place de nouvelles mesures en faveur de l’accès à l’eau. Elle a affirmé son soutien aux démarches de ce type ([604]).

Des marges de manœuvre budgÉtaires À consacrer à une remise à niveau des rÉseaux

Comme indiqué précédemment, la remise en état des réseaux et l’adaptation au changement climatique vont nécessiter des investissements importants, qui ne pourront pas tous reposer sur l’amélioration des redevances (cf. I de la présente partie). Il est impératif que l’État joue son rôle en accompagnement.

Les financements promis par les assises de l’eau doivent être débloqués

La volonté gouvernementale à l’issue des Assises de l’eau de 2018 était de redéployer les aides accordées dans le cadre du onzième programme concernant le renouvellement des réseaux, et ce au bénéfice des zones rurales ou défavorisées et à hauteur de 2 milliards d’euros sur la période. En parallèle, les collectivités devraient bénéficier de mesures destinées à les encourager à rattraper leur retard d’investissement dans le domaine de l’eau : emprunts de longue durée et à taux réduits de la Caisse des dépôts et consignations, contrats de progrès, aides à l’inventaire du patrimoine, aides à la gestion des eaux pluviales.

Selon Mme Barbara Pompili, ministre de la Transition écologique, l’effort d’investissement serait garanti mais pourrait être supérieur : « d’ici 2024, 4,5 milliards d’euros seront engagés par les six agences de l’eau pour améliorer les installations de traitement, renouveler les réseaux et favoriser l’interconnexion. À cette somme vient s’ajouter une enveloppe dédiée de 850 millions pour améliorer la gestion des eaux pluviales, ainsi que 250 millions du plan de relance pour accompagner les collectivités rurales dans la modernisation de leur réseau et la remise aux normes de leurs installations. Nous disposons donc de moyens importants, qui nous sont alloués par le législateur, mais je tiens à le dire clairement et en responsabilité devant votre commission d’enquête : si nous devions avoir plus de moyens, nous saurions quoi en faire ! » ([605]).

Cependant, les aides financières promises par les assises de l’eau de 2018 telle qu’une augmentation de 50 % des aides des agences de l’eau pour les territoires ruraux qui font face à un mur d’investissement pour renouveler leurs installations, soit 2 milliards d’euros investis, n’ont pas été suivies d’effets.

De plus, le plan de relance prévoit un montant de seulement 300 millions d’euros de crédits budgétaires consacrés à des actions de sécurisation des infrastructures de distribution d’eau potable, d’assainissement et de gestion des eaux pluviales en métropole (250 millions d’euros) et dans les outre-mer (50 millions d’euros). Ces montants seront gérés au plus près des territoires et des porteurs de projets par les agences de l’eau en métropole et par l’Office français de la biodiversité et les DEAL en outre-mer.

Le rapporteur souligne que, pour l’entretien des canalisations, les crédits débloqués par le plan de relance seront de 220 millions d’euros en autorisations d’engagement dès 2021, répartis entre les différentes agences de l’eau. Ils s’inscrivent dans le cadre de l’objectif « Sécuriser les infrastructures de distribution d’eau potable, d’assainissement et de gestion des eaux pluviales en métropole et dans les outre-mer, afin de renforcer la résilience de l’alimentation en eau potable face aux risques de sécheresse et de lutter contre les sources de contamination de l’eau par un traitement plus efficace en station d’épuration ». Pour cela, il est prévu en métropole une aide à l’investissement pour la modernisation des réseaux d’eau potable et d’assainissement ainsi que des stations d’épuration, pour l’hygiénisation des boues en zone rurale et une accélération du plan Eau DOM en outre-mer pour faire face aux difficultés structurelles renforcées par la crise de la Covid-19. Cela permettra de financer la mise aux normes des stations de traitement des eaux usées, la rénovation des réseaux d’assainissement, y compris les mauvais branchements, ou des travaux de résorption des fuites. Mais ces sommes demeurent très insuffisantes et la capacité des agences de l’eau de les déployer efficacement et rapidement n’est pas assurée.

En effet, les agences de l’eau vont par conséquent devoir significativement renforcer leurs interventions alors même que leurs effectifs sont en baisse. À la mi-octobre 2020, elles avaient reçu 600 dossiers postulant au bénéfice de cette action du plan de relance. Il convient d’ailleurs de souligner que les réseaux d’eau potable ne sont pas financés directement, ils le sont dès lors qu’ils s’inscrivent dans des projets d’amélioration du rendement des réseaux en zones de revitalisation rurale, de sécurisation pour des problèmes de qualité d’eau ou de quantité d’eau, ce qui suppose des compétences et des capacités d’analyse humaines importantes.

Par ailleurs, les personnels des agences cumulent une présence forte dans les instances et lieux de gouvernance locaux, liés à l’eau, ce qui favorise des contacts privilégiés avec les élus et les usagers. Mais le personnel doit faire face à une inflation de dossiers de complexité grandissante. Pour situer la problématique de la réduction des postes et coûts salariaux des agences, le traitement des salaires des agents ne représente que 3 à 4 % de leur budget. Faire des économies sur ce poste apparaît ainsi dérisoire, sachant que les missions augmentent, que le fonctionnement des instances nécessite beaucoup d’énergie, tout comme la recherche des maîtres d’ouvrage, le montage des dossiers ou encore l’expertise qui est très pointue dans certains cas.

Les autorités gestionnaires doivent être accompagnées pour la réalisation des investissements de manière opérationnelle

Le consommateur est le premier financeur des travaux de rénovation des réseaux d’eau et des investissements opérés par les collectivités. En parallèle toutefois, il convient de tenir compte :

– des solidarités de premier niveau (communes et intercommunalités) ;

– des solidarités de deuxième niveau (redevances).

En pratique, les redevances alimentent une « caisse de mutualisation » à travers les agences de l’eau : malheureusement, l’État a coutume d’y effectuer des prélèvements (cf. première partie du présent rapport).

Ces restrictions pèsent sur la capacité des communes à renouveler leurs réseaux. Selon les documents fournis par l’agence de l’eau Adour-Garonne, cette dernière a par exemple attribué un peu plus de 26 millions d’euros d’aide aux réseaux en 2020, soit environ 10 % de son budget. Dans le bassin en question, le taux de renouvellement est pourtant inférieur à la moyenne nationale (0.47 % au lieu de 0.58 % au niveau national).

Cependant, la réalisation des investissements nécessite également une capacité technique, que toutes les autorités organisatrices n’ont pas à leur disposition en interne.

Ainsi à Mayotte, le Syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de Mayotte (SMEAM) a signé en août 2018 avec l’État et un ensemble de partenaires institutionnels et financiers un contrat de progrès pour le service public de l’eau potable et de l’assainissement à Mayotte, assorti d’une programmation pluriannuelle des investissements d’un montant total de 140 millions d’euros, financé à titre principal sur des subventions de l’État et de l’Union européenne et à 35 millions sur le Syndicat par l’intermédiaire d’emprunts bancaires. Cependant, il apparaît que le syndicat mixte ne dispose pas des capacités nécessaires pour assurer la maîtrise d’ouvrage de ces travaux ([606]).

L’aide technique d’État doit ainsi permettre à ces autorités organisatrices de déléguer la maîtrise d’ouvrage à des équipes à même de réaliser ces investissements.

TroisiÈme partie : Les territoires ultramarins, des territoires de la RÉpublique où protection de la ressource et accÈs à l’eau sont insuffisamment garantis

La commission d’enquête s’est penchée sur la situation de la ressource et de la gestion de l’eau de plusieurs départements d’outre-mer.

En effet, la ressource en eau dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion devrait bénéficier d’une protection plus importante, car dans ces territoires où il s’agit d’une ressource particulièrement précieuse, la plupart des eaux relèvent du domaine public, notamment les sources, les eaux souterraines, les cours d’eau et les lacs naturels, à l’exclusion des sources à usage domestique ([607]).

Cependant, les études de cas que la commission d’enquête a pu mener ont montré que la protection de la ressource en eau n’y bénéficiait pas d’un régime plus favorable.

Si la commission d’enquête n’a pas trouvé de cas documenté « de financiarisation, de prédation, de corruption » dans la gestion de la ressource en eau, ces territoires sont à la fois fragiles, car la ressource en eau y reste mal gérée, et confrontés à des situations de mauvaise gestion par les opérateurs en charge de la distribution de l’eau et de l’assainissement.

Ils présentent chacun des défis différents à relever pour faire face à la fois à une ressource fragile et à des services insatisfaisants afin de fournir une eau de qualité correcte de manière continue et un assainissement à même de protéger les espaces naturels contre la pollution d’origine humaine.

Des difficultÉs spÉcifiques aux territoires ultramarins ont nÉcessité un plan de rattrapage de dix ans

Des difficultÉs particuliÈres et anormales

Le service de l’eau et de l’assainissement, à la fois indispensable et basique, pourrait, à tort, être considéré comme solide et acquis. Or, il est en réalité fragile, notamment aux Antilles. Les défaillances y sont telles que la continuité du service public de l’eau n’est pas assurée en Guadeloupe et que le prix de l’eau est exorbitant à Saint-Martin. Dans certains territoires ultramarins, la dégradation des réseaux est telle que près de la moitié de l’eau acheminée est perdue pendant son acheminement.

Cette situation résulte d’un sous-investissement en matière de renouvellement des réseaux, ainsi qu’à la défaillance de leur maintenance par le propriétaire. L’état des réseaux reste la conséquence des années de maintenance passée mais aussi de la responsabilité du propriétaire, qui ne peut se défausser de sa responsabilité en cas de délégation de la gestion du réseau à une régie ou à un délégataire privé.

De fait, l’état des réseaux et les difficultés financières des collectivités d’outre-mer rendent nécessaires un plan d’investissement massif. En effet, la structuration de leurs services ne leur permettra pas une remise à niveau, même avec un prix de l’eau de 10 ou 20 euros le mètre cube. Il faudra donc faire jouer la solidarité nationale. Or, dans le cadre du plan de relance, seulement 50 millions d’euros ont été fléchés vers les territoires ultramarins alors qu’il est impératif d’avoir une maîtrise d’ouvrage dotée de moyens suffisants et une ingénierie publique à la hauteur. Il serait également utile que les offices de l’eau, qui sont les pendants pour les départements et régions d’outre-mer des agences de l’eau sur le territoire métropolitain, puissent utiliser leurs trésoreries parfois élevées pour financer davantage les réseaux, au même titre que la protection globale de la ressource.

Le plan Eau DOM

Conformément aux recommandations du rapport du comité interministériel de modernisation de l’action publique (CIMAP) et d’évaluation de la politique de l’eau, la conférence environnementale de 2013 acte, dans sa feuille de route ([608]), la nécessité d’agir « de façon spécifique dans les départements d’outre-mer pour y améliorer les infrastructures d’approvisionnement en eau potable et d’assainissement ». Elle préconise l’élaboration d’un « plan DOM pluriannuel visant à améliorer la gouvernance de l’eau dans les DOM, à y renforcer l’ingénierie, et à consolider le financement des projets ».

Une mission d’inspection conjointe du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), de l’Inspection générale de l’administration (IGA) et du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) a été réalisée sur demande des ministres de l’environnement et des outre-mer. À la suite de cette mission, des « Propositions pour un plan d’action pour l’eau dans les départements et régions d’outre-mer et à Saint-Martin » ont été rendues publiques le 1er février 2016 ([609]).

Sur la base de ces recommandations, les ministres de l’environnement et des outre-mer, en lien étroit avec la ministre des affaires sociales et de la santé, ont engagé un plan d’action pour accompagner sur dix ans, les collectivités compétentes en matière d’eau potable et assainissement en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à La Réunion, Mayotte et Saint-Martin. Ce plan, dit plan Eau DOM, a été lancé le 29 juin 2016.

Il a vocation à accompagner les collectivités dans l’amélioration du service rendu à leurs usagers, en leur proposant un nouveau mode de contractualisation (contrat de progrès), défini par des principes directeurs déclinés au plus près des réalités de chaque territoire.

Le plan d’action pour les services d’eau potable et d’assainissement en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à La Réunion, Mayotte et Saint-Martin vise à :

– mettre à niveau les services à l’usager et répondre ainsi aux attentes légitimes des populations à disposer d’un accès permanent à une eau de qualité, répondant aux normes sanitaires, à un coût raisonnable ;

– améliorer la gestion des eaux usées : traitement (pollutions) et raccordement (recettes) ;

– assurer la soutenabilité des services d’eau et maîtriser les prix : rétablir les équilibres financiers, améliorer la facturation et le recouvrement ;

– mieux intégrer les politiques d’eau potable et d’assainissement dans les grands enjeux du développement des territoires.

Pour atteindre ces objectifs, le plan fixe les principes suivants :

– renforcer la gouvernance des collectivités compétentes en eau et assainissement, en privilégiant le niveau des établissements publics de coopération intercommunale ;

– développer les capacités techniques et financières des services d’eau potable et d’assainissement, condition pour assurer la qualité et la soutenabilité de ces services ;

– redéfinir les priorités techniques pour un service de qualité et durable en développant l’entretien et la maintenance des installations, en améliorant la collecte et le raccordement aux réseaux ;

– mieux intégrer les politiques d’eau potable et d’assainissement dans les grands enjeux du développement des territoires.

50 millions dÉDIÉs dans le cadre du plan de relance

Les territoires d’outre-mer bénéficieront d’un volet spécifique du plan de relance, présenté le 3 septembre 2020, à hauteur d’1,5 milliard d’euros avec quatre axes prioritaires : des mesures sociales, dont les contrats aidés, la rénovation des réseaux d’eau et d’assainissement, la mise aux normes des bâtiments publics et la transformation de l’agriculture. Les territoires pourront aussi répondre aux appels à projets déployés au niveau national.

Le plan de relance national comporte des mesures répondant aux spécificités des départements et régions d’outre-mer.

Des sous-enveloppes spécifiques sont pré-fléchées pour les Outre-mer, pour accompagner les transformations durables de ces territoires et soutenir l’économie et la création d’emploi local.

Ainsi, 50 millions d’euros seront dédiés spécifiquement aux Outre-mer au titre de la rénovation des réseaux d’eau et d’assainissement et la production d’eau potable afin de faire face à la situation de pénurie et de coupures d’eau dans certains territoires (notamment aux Antilles, à Mayotte, ou en Guyane).

Cependant, comme pour le reste du territoire, ce montant devrait être multiplié pour que par un effet levier, le niveau d’investissement dans les réseaux permettent de les renouveler à un rythme supérieur à 1 % par an (cf. supra).

La distribution de l’eau et l’assainissement en Guadeloupe, un scandale dû à des dÉcisions trop longtemps repoussÉes

La Guadeloupe est un territoire qui dispose d’une ressource en eau abondante mais non répartie de manière égale sur son territoire. Cette situation impose une coopération et une mutualisation des ressources afin de pouvoir assurer sa distribution de manière performante.

À la suite d’une absence de contrôles et d’investissements dans le renouvellement des équipements et de dysfonctionnements de la facturation décrits comme un « accident industriel » ([610]) , les autorités organisatrices de l’eau et de l’assainissement, qui ont parfois repris la gestion en régie sans planification, se sont révélées incapables techniquement et financièrement d’assumer les tâches nécessaires pour garantir un service régulier de l’eau et de l’assainissement.

Si l’argent de l’eau a parfois servi à des usages qui n’étaient pas nécessaires – on songera aux Journées de l’eau organisées par le syndicat intercommunal d’alimentation en eau et d’assainissement de la Guadeloupe, dont les quatre éditions ont coûté 3,5 millions d’euros ([611]) – la commission d’enquête n’a pas obtenu d’éléments substantiels permettant de confondre les bénéficiaires de détournement de fonds et regrette que les dénonciations prononcées par les personnes auditionnées ont été soit très vagues et sans auteur identifié, soit non étayées par des éléments précis.

Ainsi, la commission d’enquête a pu rappeler aux personnes auditionnées qu’elles avaient la possibilité de lui communiquer de manière confidentielle les pièces et éléments de preuve qui auraient pu participer à la manifestation de la vérité, sans que ceux-ci s’emparent de cette possibilité.

Tout au plus, la commission d’enquête a pu constater que des élus qui étaient intéressés à l’affaire ont pu prendre part à des votes alors qu’ils auraient dû s’abstenir de siéger : ce manquement à l’éthique ne prouve pas que leur position ait fait l’objet d’une contrepartie. De la même manière, des pressions de représentants de l’État sur des élus ont été dénoncées, sans que la réalité des faits puisse être établie.

La crise de l’eau est une crise de gouvernance, prise dans une spirale délétère, et non la conséquence d’un détournement massif de fonds publics au profit d’acteurs privés. Elle est également la conséquence d’un manque de contrôle de l’État, obligé aujourd’hui de pallier l’incapacité des collectivités à rétablir la situation : « Je le redis, je ne suis pas le responsable de l’eau en Guadeloupe mais il se trouve que la situation est tellement dramatique que le Président de la République m’a demandé des résultats et la seule chose qui compte c’est qu’on remette de l’eau dans les tuyaux », a ainsi déclaré le ministre des Outre-mer M. Sébastien Lecornu ([612]). L’État doit aujourd’hui prendre sa part de responsabilité. Il ne peut se contenter de la posture attentiste consistant à rappeler que l’eau et l’assainissement sont des compétences locales, quand la défaillance de ces services publics a des conséquences sur la vie et la santé des populations de la Guadeloupe.

Les plans d’urgence, la mise en place d’un syndicat mixte unique à même de concevoir et de piloter la stratégie de restauration des équipements et réseaux, sont autant de bornes posées pour restaurer une situation dont la dégradation s’est étalée sur plusieurs années et n’est pas la conséquence d’un événement extérieur imprévisible.

Plusieurs personnes auditionnées ont évoqué des montants d’investissements nécessaires à la remise en place un réseau d’eau potable satisfaisant, mettre aux normes et déployer un réseau d’assainissement, supérieurs au milliard d’euros, sans pouvoir en fournir le détail. Ce plan exceptionnel de remise en état devra s’accompagner d’un effort continu d’investissement pour renouveler les équipements.

Il importe aujourd’hui de mobiliser les énergies afin de repenser la distribution d’eau et d’assainissement au niveau du territoire guadeloupéen, par une autorité associant les élus et les citoyens, avec le soutien technique et financier de l’État.

Une ressource naturelle abondante

La Guadeloupe se caractérise par l’abondance de sa ressource en eau. Comme le notait un audit des inspections générales en 2018 ([613]), « la Guadeloupe dispose d’une ressource en eau conséquente, parmi les plus élevées au monde, avec un potentiel disponible de 7 000 m3 par habitant et par an (3 000 dans l’Hexagone). »

Cette abondance n’est néanmoins pas répartie équitablement sur l’ensemble du territoire. La ressource est ainsi concentrée sur Basse-Terre, en particulier sur la Côte-au-Vent, alimentée par un niveau élevé de précipitations comme le montre la carte ci-dessous.

Représentation cartographique de la hauteur moyenne annuelle des cumuls de précipitation sur la période 1981-2010

Source : Office de l’eau de la Guadeloupe, Les chiffres clés de l’eau et de l’assainissement en Guadeloupe pour 2020 http://www.observatoire-eau-guadeloupe.fr/outils/base-documentaire/documents-de-planification/plan-eau-dom/chiffres-cles/publication-2020/rapport-chiffres-cles-2020/view

La répartition inégale de la ressource en eau sur le territoire fait donc de son adduction, du « château d’eau » de Basse-Terre vers les autres portions du territoire guadeloupéen, un enjeu majeur. De l’organisation et de la bonne gestion du réseau dépend le bon approvisionnement des Guadeloupéens en eau potable.

L’eau potable prélevée a trois origines : les prises en rivière et le captage des sources, principalement en Basse-Terre ; les puits et les forages, sur Grande-Terre et Marie-Galante. Au total, 90 % de l’eau potable prélevée l’est sur le territoire de la Basse Terre, en particulier sur la Côte-au-vent.

La structuration du réseau reflète logiquement cette concentration de la ressource. Le réseau est ainsi organisé autour de l’aqueduc de gros diamètre « feeder » de Belle-Eau-Cadeau, qui achemine l’eau de Basse-Terre vers les îles de la Désirade et des Saintes en passant par l’agglomération, plus densément peuplée, de Pointe-à-Pitre. Deux autres feeders (Moustique et Vernou) desservent également l’agglomération de Pointe-à-Pitre.

STRUCTURE DU RÉSEAU D’EAU POTABLE ET VOLUMES PRÉLEVÉS À L’ÉCHELLE COMMUNALE EN 2018

Source : Office de l’eau de la Guadeloupe, Les chiffres clés de l’eau et de l’assainissement en Guadeloupe pour 2020 http://www.observatoire-eau-guadeloupe.fr/outils/base-documentaire/documents-de-planification/plan-eau-dom/chiffres-cles/publication-2020/rapport-chiffres-cles-2020/view

Une compÉtence longtemps exercÉe par des syndicats intercommunaux par dÉLÉgation de leurs compÉtences à une entreprise laissÉe sans contrÔle effectif

La multiplicité des autorités organisatrices

En 2011, pas moins de treize entités assuraient l’exercice des compétences eau potable et assainissement en Guadeloupe :

● quatre syndicats intercommunaux :

– le syndicat intercommunal d’alimentation en eau et d’assainissement de la Guadeloupe (SIAEAG) ;

– le syndicat intercommunal du sud de la Côte-sous-le-vent (SISCSV) ;

– le syndicat intercommunal des grands Fonds (SIGF) ;

– le syndicat mixte du Nord Grande-Terre (SMNGT) ;

● trois établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre :

– la communauté de communes du Sud Basse-Terre ;

– la communauté d’agglomération Cap Excellence

– la communauté de communes de Marie-Galante ;

● six communes : Deshaies, Sainte-Rose, Lamentin, Trois-Rivières, Vieux-Fort et Morne-à-l’Eau.

Ce cadre a été profondément modifié au cours des dernières années, en particulier sous l’effet de la loi n ᵒ 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe.

Le territoire de la Guadeloupe comporte désormais cinq communautés d’agglomération (Nord Basse-Terre, Nord Grande-Terre, Grand Sud Caraïbe, Cap Excellence, La Riviera du Levant) et une communauté de communes (Marie-Galante). Anticipant les évolutions rendues obligatoires par celle-ci, les intercommunalités de Guadeloupe ont pris en charge les compétences eau et assainissement dès 2016.

Ainsi, début 2021, cinq structures intercommunales exercent les compétences eau et assainissement :

– le syndicat intercommunal d’alimentation en eau et d’assainissement de la Guadeloupe (SIAEAG), seul syndicat à s’être maintenu, regroupe la communauté d’agglomération de la Riviera du Levant (CARL), la communauté d’agglomération du Nord Grande-Terre (CANGT) ainsi que la communauté d’agglomération du Nord Basse-Terre (CANBT) pour les seules communes de Petit-Bourg et Goyave ;

– quatre établissements publics de coopération intercommunale, à savoir la communauté d’agglomération Cap Excellence, la communauté d’agglomération du Nord Basse-Terre, la communauté d’agglomération Grand Sud Caraïbes et la communauté de communes de Marie-Galante. Seules les communautés d’agglomération Cap Excellence et Grand Sud Caraïbes ont un taux de production d’eau inférieur à leurs besoins. Ces deux EPCI sont donc clients du SIAEAG auquel ils achètent de l’eau traitée.

COLLECTIVITÉS COMPÉTENTES EN ALIMENTATION EN EAU POTABLE (2018)

Source : Office de l’eau de la Guadeloupe, Les chiffres clés de l’eau et de l’assainissement en Guadeloupe pour 2020 http://www.observatoire-eau-guadeloupe.fr/outils/base-documentaire/documents-de-planification/plan-eau-dom/chiffres-cles/publication-2020/rapport-chiffres-cles-2020/view

La diversité des modes d’exploitation et des exploitants

Les modes d’exploitation des services d’eau potable et assainissement sont variés, y compris sur le territoire d’une même autorité de gestion. Ainsi, sur le territoire du SIAEAG, plusieurs régies coexistent dont deux régies dotées de la personnalité morale ([614]) (RÉNOC-Eau et RÉNOC-Assainissement) qui couvrent la communauté d’agglomération du Nord Grande-Terre. La régie, sous ses différentes formes, est à présent le mode d’exploitation le plus commun.

Plusieurs acteurs privés interviennent aussi dans le cadre de délégations de services publics : la Compagnie guadeloupéenne de services publics, filiale du groupe Saur, Karuker’Ô (filiale du groupe Suez) et l’entreprise locale Eaux’Nodis.

Après avoir joué un rôle majeur comme délégataire de service public de plusieurs syndicats de communes, la Générale des eaux de Guadeloupe, filiale de Veolia, a choisi de se retirer du marché (cf. infra.).

Les réorganisations récentes de la gestion du service de l’eau ont engendré une déconnexion entre les périmètres administratifs de gestion et les périmètres techniques des infrastructures, ce qui soulève des difficultés.

GESTION DES SERVICES DE L’EAU ET DE L’ASSAINISSEMENT EN GUADELOUPE

Source : Stratégie d’organisation des compétences locales de l’eau en Guadeloupe approuvée par arrêté préfectoral du 14 mai 2018 et modifié en janvier 2019 http://www.guadeloupe.developpement-durable.gouv.fr/la-strategie-d-organisation-des-competences-a2354.html

Face à cette multiplicité d’autorités et de gestionnaires, les usagers se sont retrouvés avec autant de prix de l’eau différents et divergents, sans que leur différence reflète la difficulté de fourniture du service. Il y a donc rupture d’égalité des usagers-citoyens devant ce service public local.

Les instruments de planification de l’eau en Guadeloupe

Plusieurs documents directeurs ont été conçus à l’échelle du territoire.

Le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) est élaboré par le Comité de l’eau et de la biodiversité (CEB) en concertation avec les acteurs de l’eau. Il est prévu en application de la directive européenne 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau. Le SDAGE en vigueur porte sur la période 2016-2021. La prochaine version est en cours de concertation.

Conçu en 2011, le schéma départemental mixte d’eau et d’assainissement (SDMEA) est prévu par le SDAGE. Il présente une vision hiérarchisée et de long terme des grands investissements requis dans les années à venir en matière d’eau potable, d’assainissement ainsi que d’irrigation et hydroélectricité.

À l’appui du SDAGE, la stratégie d’organisation des compétences locales de l’eau (SOCLE), arrêtée le 20 janvier 2016, a vocation à accompagner les collectivités dans les restructurations induites par les modifications législatives récentes.

Une gestion trop longtemps laissée au bon vouloir des délégataires

Le paysage de la distribution de l’eau et de la Guadeloupe fait apparaître la coexistence de plusieurs modes de gestion. Cependant, avant 2014, la Générale des eaux de Guadeloupe, filiale de Veolia, assurait la gestion de plusieurs réseaux de distribution d’eau au moyen de délégations de service public confiées notamment par le syndicat intercommunal d’alimentation en eau et d’assainissement de la Guadeloupe (SIAEAG), la communauté d’agglomération Cap Excellence et la communauté d’agglomération du Nord Grande-Terre, jusqu’en 2015-2016.

Plusieurs rapports de la chambre régionale des comptes avaient tiré un constat accablant de cette gestion.

Ainsi il apparaît que les autorités organisatrices se reposaient entièrement sur la Générale des eaux, sans s’être dotée de moyens de contrôle propre : en 2012, la chambre régionale des comptes alertait sur le fait qu’« en laissant la réalisation de l’inventaire à la GDE, le SIAEAG se met sous la dépendance de l’opérateur privé pour la connaissance de son patrimoine, lui laissant alors l’entière maîtrise de la programmation des travaux réalisés par l’établissement public. Il importe donc que le SIAEAG mette en place un recensement et une valorisation exhaustive de ses immobilisations, notamment en matière d’assainissement » ([615])

Comme le constatait la chambre régionale des comptes, « La programmation des investissements est très ambitieuse mais repose essentiellement sur les préconisations faites par le prestataire » ([616])Cette situation a conduit à un sous-investissement chronique dans les équipements. : « Le niveau de trésorerie est très important pour toute la période, tout comme le fonds de roulement. Ce niveau traduit un sous-investissement au regard du chiffre d’affaires du service d’eau et assainissement. » ([617])

Pourtant les cahiers des charges techniques des marchés passés en mars 2008 entre le SIAEAG et la Générale des eaux, dont le rapporteur a eu communication, mentionnaient de manière explicite les responsabilités de chacun des cocontractants : « Le SIAEAG et la Générale des eaux étaient liés par un marché de prestation. Or, avec ce type de marchés, il revenait bien à la Générale des eaux de traiter les fuites, mais dès lors qu’un changement d’article était requis, une autorisation devait être donnée à l’exploitant.» ([618]).

Cependant, les moyens techniques des autorités organisatrices à cette époque semblent ne pas avoir inclus les compétences techniques nécessaires pour à la fois surveiller l’activité du délégataire et assumer les tâches de renouvellement et de développement des installations, revenant au déléguant.

Ainsi, pour le seul SIAEAG, la présence de 33 agents en 2011 ne permettait pas au principal syndicat de distribution d’eau de Guadeloupe d’exercer un contrôle sur son prestataire : « L’analyse de l’organisation du SIAEAG fait apparaître des dysfonctionnements importants au regard des principes d’une gestion performante, comme l’absence, ou, à tout le moins, l’insuffisante diffusion de fiches de poste ou d’organigramme officiels. Le manque de compétence interne en matière d’administration sur les deux volets fondamentaux que sont le service juridique et le service financier préjudicie à l’organisme, sur le plan notamment de la sécurité juridique de ses contrats ou de la sincérité de ses comptes. » ([619])

Dans le même temps, « le SIAEAG dépense des sommes considérables dans les missions, les déplacements, les réceptions et la communication, pour des résultats qui demandent à être précisés et évalués. Ce sont 6 903 880 € qui ont été dépensés de 2005 à 2011, soit l’équivalent de 7 mini stations d’épuration, comme celle de Calvaire à Baie-Mahault ou de deux stations d’épuration comme celles de Saint-François, ou bien encore de deux années de capacité d’autofinancement du SIAEAG. En 2007, c’était près de la moitié des charges de gestion du SIAEAG, dépenses de personnel compris, qui était consacrée à ce type de dépenses, et deux fois les dépenses de personnel. L’ampleur de ce type de dépenses, qui devraient rester périphériques, est manifestement excessive pour un service public dont l’objet principal n’est pas de faire de la promotion mais bien de fournir une eau de la meilleure qualité possible et pour le meilleur prix possible. » ([620])

Un dÉRÈglement de la distribution dû à la conjonction de plusieurs dÉcisions

La commission d’enquête n’a pu que constater que la conjonction de plusieurs facteurs avait entraîné la distribution de l’eau dans un cercle vicieux, entre 2012 et 2016.

L’« accident industriel » de la facturation

Historiquement, le taux de recouvrement des factures était relativement bas : le rapport de la chambre régionale des comptes précité estime le taux d’impayés à 20 % en 2011.

Ceci ne prend pas en compte des branchements sauvages ou réalisés sans pose de compteurs, mettant en cause le principe même de l’équité et de la contribution de tous au service public de l’eau.

Par ailleurs, cette facturation était traditionnellement peu performante et peu fiable, le taux de renouvellement des compteurs étant de 3,28 % et 50 % des compteurs ayant plus de 10 ans, alors qu’il est de bonne pratique que l’âge moyen des compteurs soit de 12 ans ([621]) .

Il apparaît également que pour des raisons électoralistes, certains candidats ont appelé les usagers à cesser de payer leurs factures d’eau, en arguant que les sites de captage étaient situés sur leur commune et en leur promettant qu’après leur élection, ils pourraient bénéficier d’une remise qui n’a jamais pu être mise en place : « M. Paran était en réalité l’homme lige de M. Joël Beaugendre, maire de Capesterre-Belle-Eau. Lors de leur campagne en 1995, comme le château d’eau de Belle-Eau-Cadeau se situe sur leur commune, ils se sont déclarés propriétaires de l’eau, ce que j’ai d’ailleurs dénoncé. À l’issue d’un procès, le préfet a dû répartir l’actif et le passif du SIAEAG, qu’avaient quitté MM. Paran et Beaugendre. Ce dernier a déclaré à ses administrés : "Vous ne payerez pas l’eau", ce qui s’est vérifié. » ([622])

Ainsi, en 2011, le taux d’impayés au sein du SIAEAG était estimé à environ 20 % et représentait déjà un problème dans la gestion du service qui a été soulevé par la chambre régionale des comptes : « Le problème des impayés avait perturbé la délégation depuis longtemps. C’est le montant élevé des impayés qui avait justifié les avenants n°5 et 8 au contrat de DSP. […] Il y avait donc un partage du risque depuis 1991 (5ème avenant au contrat), puisque les impayés impactaient autant la trésorerie du délégataire que celle des collectivités, via le reversement de la surtaxe. » ([623])

Au second semestre 2011, la Générale des eaux a décidé de changer de logiciels de facturation, en passant au logiciel VCMS : « la Générale des eaux Guadeloupe est devenue pilote pour le déploiement de VCMS. En dépit des alertes des élus et d’usagers, elle s’est entêtée dans la réussite de ce projet alors que le Centre de Metz, lui aussi pilote, l’a abandonné » ([624]).

L’absence de maîtrise de cet outil a conduit à un « accident industriel », comme l’ont décrit eux-mêmes les dirigeants de la Générale des eaux ([625]) :

– des retards d’émission des factures supérieurs à 18 mois, sources de pertes d’adresses des débiteurs, d’incompréhension des factures, d’insolvabilité… ;

– l’émission, dans certains cas, de factures aberrantes, dont le nombre n’a pas pu être cerné avec précision et qui peut tenir à des facteurs administratifs ou techniques ;

– des appels de certains responsables associatifs ou élus à ne pas régler les factures d’eau aberrantes, qui a conduit à une multiplication des impayés ;

– le refus des autorités organisatrices de recourir de manière systématique à des procédures de recouvrement forcée ([626]).

La Guadeloupe et le centre de Metz étaient pilotes pour le déploiement de VCMS. La licence pour l’ancien système d’information n’a pas été renouvelée et devait s’arrêter. Le changement de logiciel clientèle non maîtrisé a eu lieu au second semestre de l’année 2011 : alors qu’à Metz, le projet a été rapidement abandonné, en Guadeloupe, la Générale des eaux a fait preuve d’acharnement pour tenter de faire fonctionner cet outil informatique manifestement inadapté.

La part de factures non délivrées, délivrées de manière tardive ou aberrantes fait cependant l’objet de controverses entre les personnes auditionnées : selon les dirigeants de la Générale des eaux, « Selon le contrat de marché public conclu en 2008, la Générale des eaux devait émettre des factures, les recouvrer et transmettre mensuellement au SIAEAG les montants correspondants. En 2012, l’année la plus difficile, nous avons transféré au SIAEAG un montant moyen d’une vingtaine de millions d’euros. Notre rapport annuel du délégataire (RAD) de 2012 indique que nous avons facturé près de 80 % des sommes requises. Si notre système a connu des défaillances, il n’en a pas moins fonctionné. […] Nous avons émis 80 % de nos factures en 2012 et les 20 % restants les années suivantes. Ce rattrapage a provoqué un effet de rejet chez certains abonnés. Je ne suis pas capable de vous indiquer la part de factures erronées » ([627]).

Cette situation n’a cependant pas disparu avec le changement de logiciel de facturation en 2015. La Guadeloupe connaît un problème persistant de facturation de l’eau : comme le résume le préfet, « Environ 39 % des factures n’étaient pas recouvrées en 2018. Il me semble important de ne pas affirmer que les Guadeloupéens ne paient pas l’eau. La principale raison de ce non-recouvrement des factures réside dans leur non-émission. Par ailleurs, une partie des factures émises sont contestables et donc contestées. Enfin, certains usagers ne règlent pas leurs factures, parce qu’ils estiment ne pas avoir bénéficié du service correspondant. » ([628])

Il semble que les factures arrivant avec plusieurs années de retard, et les factures aberrantes, dont le rapporteur a pu juger qu’elles n’avaient pas disparues, aient engagé un mouvement général de défiance et d’appel à ne pas payer les factures d’eau, justifiées ou non, allant bien au-delà des seuls usagers impactés par ces dysfonctionnements. Les encouragements présents et passés d’élus à ne pas régler les factures d’eau n’ont pas contribué à rétablir la confiance et le consentement à régler sa contribution au service public de l’eau.

Si cette situation a impacté le délégataire, elle a essentiellement pénalisé le déléguant, chargé de recouvrer les factures émises il y a plus de soixante jours : « Le contrat de 2008 nous rendait responsables de l’émission des factures et de leur recouvrement dans un délai de soixante jours. Au-delà, la décision de recouvrer ou non les sommes dues appartenait au SIAEAG. […] Le SIAEAG a décidé de ne plus priver d’eau les mauvais payeurs à partir de 2008 et de ne pas émettre de titres exécutoires » ([629]) .

Ainsi au sein du SIAEAG, le taux d’impayés est passé de 20 % en 2011 à 38,8 % en 2015 puis 43 % sur les factures d’eau pour 2018 ([630]).

Ce constat est désormais généralisé à l’ensemble de la Guadeloupe ; cependant, le taux d’impayés n’est pas corrélé aux difficultés de la distribution de l’eau potable. L’insatisfaction vis-à-vis de la qualité médiocre du service rendu n’est donc pas le seul facteur explicatif.

Taux d’impayÉs sur les factures d’eau de l’annÉe 2018

Source : Office de l’eau de la Guadeloupe, Les chiffres clés de l’eau et de l’assainissement en Guadeloupe pour 2020 http://www.observatoire-eau-guadeloupe.fr/outils/base-documentaire/documents-de-planification/plan-eau-dom/chiffres-cles/publication-2020/rapport-chiffres-cles-2020/view

Les taux d’impayés sur les factures d’eau sont de 33 % en moyenne sur les factures émises en 2018 (hors Capesterre-Belle-Eau et les Saintes). Bien que le taux d’impayés moyen soit resté stable par rapport à 2017 (33 %), il est bien plus élevé qu’au niveau national, où il est inférieur à 2 % selon le rapport SISPEA pour 2017.

Par ailleurs, le recouvrement prend beaucoup de temps : selon un délégataire, « Les usagers laissent s’écouler un temps assez long avant de régler leurs factures. La moitié d’entre eux les acquittent avec deux ans de retard, ce qui complique la gestion financière et l’allocation des budgets, aussi bien à l’exploitation qu’aux investissements. » ([631]).

Dès 2009, le protocole d’accord signé le 4 mars 2009 entre le collectif Liyannaj Kont Pwofitasyon (LKP) d’une part, l’État, la région, le département et l’association des maires d’autre part, prévoyait l’arrêt de toute coupure pour les ménages ayant des factures impayées, principe généralisé par la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013. Cette « loi Brottes » ([632]) de 2013 n’a pas créé le phénomène mais explique la recrudescence des impayés : ne pouvant couper ou limiter l’approvisionnement en eau des mauvais payeurs, les gestionnaires se voient privés de toute mesure de rétorsion.

Mais il semble également que l’autre volet de la loi Brottes – le recours à des aides du Fonds social du logement pour aider au paiement des factures d’eau des personnes démunies – n’ait pas été mis en place de manière efficace en Guadeloupe.

La mise en péril des finances des services de distribution d’eau

Cette amputation des recettes du service d’eau et d’assainissement représente un obstacle important au bon fonctionnement des services de la Guadeloupe, qui se retrouvent amputés d’une part conséquente de financement.

Ainsi, en mai 2015, l’analyse de la situation financière du SIAEAG par la mission d’expertise économique et financière ([633]) était sans appel :

«– Bilan et compte de résultat peu fiables ; dotations aux amortissements et provisions semblent sous-estimées et aucune provision pour risque et charge n’est comptabilisée ; le montant de la dette ne peut être annulé ;

« – situation financière dégradée, les recettes des activités sont inférieures à ses charges courantes ;

« – insuffisance de l’autofinancement net très important (– 4 771 K€ en 2014) ;

« – le travail sur la facturation est primordial ;

« – la mise en place d’un contrôle interne est nécessaire. »

Face à ces difficultés financières, le SIAEAG comme les autres autorités organisatrices n’ont pas su redresser leurs comptes en remettant à plat la facturation, en annulant les créances non recouvrables et en se concentrant sur les créances à recouvrer. Aussi incapables de financer la pérennité du service, les différents services ont accumulé les dettes auprès de leurs fournisseurs, qui ont parfois cessé de livrer les équipements et matériaux nécessaires au service.

L’insuffisance des investissements de renouvellement des équipements

Conséquence de ces difficultés financières, les travaux nécessaires au renouvellement des installations ont été négligés.

Ce sous-investissement chronique était cependant présent bien avant le début des difficultés de recouvrement des factures : les différents rapports de la chambre régionale des comptes mentionnent, de manière régulière, les faibles capacités d’autofinancement des autorités organisatrices, obérant leur capacité à réaliser les investissements nécessaires, malgré les aides existantes : « Au regard des importants besoins de financement pour les investissements à réaliser dans un avenir proche, le SIAEAG doit impérativement revoir ses relations financières avec ses clients pour obtenir d’eux un paiement effectif de leurs dettes et revoir l’organisation de la chaîne qui part de la facturation et va au recouvrement des créances, tant en interne qu’avec ses prestataires. Des économies sur le fonctionnement du SIAEAG peuvent amener à accroître substantiellement la capacité d’autofinancement, au bénéfice des tarifs et de la qualité du service rendu aux usagers. […] L’état des installations et les nécessaires mises aux normes imposent un accroissement important du niveau des investissements qui a déjà un impact sur le prix. » ([634])

Ce constat alimente le débat sur le prix de l’eau, certaines personnes auditionnées jugeant que les collectivités ont choisi délibérément de privilégier un prix de l’eau le plus bas possible pour l’usager, au détriment du financement des investissements nécessaires : « Les collectivités décident du prix de l’eau, en fonction du modèle contractuel qu’elles retiennent. En Guadeloupe, elles ont confié l’exploitation des réseaux à des délégataires ou opérateurs, en se réservant quant à elles la mainmise sur les investissements. Elles devaient donc fixer une surtaxe correspondante. À la différence d’autres collectivités, le SIAEAG a fait fondre la sienne, surtout à partir de 2008. Ce choix s’explique par l’ambition politique de proposer une eau moins chère. Les accords « Bino », après la crise financière de 2009, ont prévu, non seulement des investissements supplémentaires, compte tenu des risques de dégradation de la situation, mais aussi une baisse du prix de l’eau, une augmentation du salaire des agents de l’eau et, tout aussi grave, la suppression des pénalités appliquées à ceux qui ne payaient plus leur eau. En permettant d’un côté à la Guadeloupe de sortir d’une passe difficile, ils ont contribué de l’autre à déstabiliser la situation. » ([635]).

Entre le premier contrat signé entre le SIAEAG et son délégataire le 17 novembre 1968, et le cahier des clauses techniques particulières du marché de prestations de services relatif à la production, adduction et distribution de l’eau potable sur le périmètre du SIAEAG en vigueur au 1er avril 2008, dont le rapporteur a obtenu copie, les responsabilités des parties ont été précisées : ainsi entre 2008 et 2013, le cahier des charges du marché précité prévoit que « l’ensemble des travaux d’entretien et de réparations courantes fait partie des prestations confiées au Titulaire » en précisant notamment que « le remplacement ou la réhabilitation de canalisation sur une longueur supérieure à 12 mètres sont à la charge du Syndicat ». Ce critère de délimitation des responsabilités en fonction de la longueur de la canalisation à réhabiliter est habituel, mais reste contestable et ombrageux aux yeux du rapporteur.

Ces difficultés financières ont conduit à ce que le renouvellement régulier d’équipements et notamment de canalisations posées dans l’après-guerre et arrivant en fin de vie, n’a plus été effectué, causant la dégradation du réseau.

De plus, les investissements réalisés n’ont pas toujours contribué à améliorer le fonctionnement du réseau : « Depuis une dizaine d’années, seules des rustines sont posées, c’est-à-dire que seuls des tronçons de canalisations sont remplacés et quelques fuites, réparées. Certains ont investi dans des surpresseurs, ce qui relève d’une aberration technique, d’autres, dans des citernes à l’impact négatif sur la distribution d’eau. Des solutions ponctuelles, pour ne pas dire égoïstes, ont ainsi été mises en place. Ceux qui ont installé des surpresseurs dans certains quartiers obéissaient peut-être à des motivations politiques, mais en faisant fi des autres usagers, dès lors privés de l’eau qui leur revenait. Les investissements correspondants n’ont pas donné de résultats, parce que le problème de l’eau en Guadeloupe, structurel, porte sur la gouvernance de l’eau et la connaissance du réseau, de fait absente. » ([636])

Le départ précipité de la Générale des eaux

Face à cette situation, la Générale des eaux Guadeloupe a fait valoir ses difficultés croissantes pour entretenir des réseaux vieillissants et non renouvelés et des recettes en baisse constante, pour demander aux différentes autorités organisatrices la fin anticipée des marchés de délégation de service public.

Selon les chiffres cités par Veolia, l’exploitation des contrats de délégation de service public en Guadeloupe aurait été structurellement déficitaire :

RÉsultats de la GÉNÉrale des eaux Guadeloupe de 2008 à 2017 ([637])

(en millions d’euros)

Source : Éléments fournis par Veolia en réponse à des questions du rapporteur.

La fin des relations contractuelles avec le SIAEAG semble avoir joué un rôle majeur dans la décision de retrait. À l’échéance des deux marchés de prestations de services relatives à la production, l’adduction et la distribution de l’eau potable et relatifs à la collecte et au traitement des eaux usées, attribués le 31 mars 2008 pour une durée de cinq ans, deux prolongations ont eu lieu afin de lancer de nouvelles procédures de consultation finalement déclarées sans suite.

Le syndicat a donc été contraint à reprendre en régie la gestion de l’eau et de l’assainissement, dans des conditions sociales tendues, avec un changement de périmètre en raison du retrait d’un certain nombre de communes, et sans aucune anticipation et préparation de cette transition. Comme le décrit M. Xavier Cordoval, ancien directeur de cabinet du président du SIAEAG, « À notre arrivée [en 2014], le service public de l’eau et de l’assainissement était assuré par la Générale des eaux Guadeloupe, avec des contrats de prestations de services. Une consultation en vue d’une délégation de service public a été relancée, à laquelle la Générale des eaux n’a pas répondu. Seule la Nantaise des eaux a proposé une offre, avec une réduction de plus de 40 % des effectifs, afin de réduire les charges salariales jugées trop importantes. L’offre de la Nantaise des eaux n’a pas été jugée recevable par le conseil syndical et son président, qui voulaient préserver l’équilibre social et économique de la Guadeloupe. Pour autant, le personnel de la Générale des eaux, ayant constaté que son employeur n’avait pas répondu à ce marché, a déclenché un mouvement social d’importance, privant bon nombre de foyers guadeloupéens d’eau potable.

« Pour rétablir le service public de l’eau, des négociations ont conclu à un protocole d’accord le 21 décembre 2014, signé par les collectivités en présence de l’État. Ce protocole engageait le SIAEAG à reprendre le personnel de la Générale des eaux dans le cadre d’une régie publique, faisant passer les effectifs de la collectivité de 34 à 153. Les régies du SIAEAG créées en 2008 ont alors été réactivées, permettant le transfert des 119 salariés de la Générale des eaux vers le SIAEAG. » ([638]).

À la suite de la perte de ces principaux marchés, la Générale des eaux Guadeloupe a signifié aux déléguant des autres contrats de DSP dont elle était titulaire son souhait de mettre fin, de manière anticipée, aux contrats qui avaient été conclus pour des durées allant parfois jusqu’en 2019.

Ainsi le 2 février 2016, la Générale des eaux et la communauté d’agglomération de Nord Grande-Terre ont signé un protocole transactionnel pour acter la fin des différents marchés les liant, au 31 décembre 2016. Il prévoit notamment la remise des biens et des données nécessaires à la poursuite du service, mais de manière lapidaire : ainsi « le délégataire s’engage à faire ses meilleurs efforts pour que les fichiers soient le plus à jour possible à la date de la remise à la collectivité et effectuera toute diligence utile à cette fin au cours de l’année 2016 ».

Le délégataire s’engage à verser 4 millions d’euros au titre de la part collectivité des factures d’eau qu’il sera chargé de percevoir en 2016, et 2,1 millions d’euros au titre des engagements non réalisés.

Enfin, comme il est courant dans ce genre de protocoles transactionnels, les parties renoncent réciproquement à tout recours.

Ainsi, pour une somme purement forfaitaire, correspondant aux sommes dues au titre de la part collectivité et des travaux entrepris, mais sans contrôle approfondi, l’autorité organisatrice a donné quitus à son délégataire pour une gestion qui avait encore 10 mois à courir, sans attendre un état des lieux et un état des comptes, qui ne devrait être établi qu’a posteriori.

Le même type de protocole transactionnel a été conclu entre le SIAEAG et la Générale des eaux.

Face à un titulaire de plusieurs marchés publics souhaitant cesser l’exécution des prestations car elle considère que l’équilibre économique du contrat est à son détriment, la personne publique est en situation de vérifier l’exécution des prestations, la qualité des services, d’exiger qu’un protocole d’accord garantisse la pérennité du service à l’issue du départ du prestataire et un dédommagement financier.

En signant ces protocoles transactionnels libérant la Générale des eaux de toute obligation, les autorités organisatrices ont montré une légèreté coupable, légèreté d’autant plus inexplicable que la reprise des prestations sous forme de régie n’a pas été anticipée de manière convenable.

Comme le détaille Espelia, « le départ de la Générale des Eaux Guadeloupe (Veolia) a également grandement participé à la fragilisation des services d’eau et d’assainissement. En effet, au-delà des conditions de départ de cet opérateur historique dont les modalités sont détaillées ci-après, ce retrait a abouti à la reprise en gestion publique « forcée » et en urgence de ces services sur une large partie du territoire guadeloupéen. Ce fut ainsi le cas sur le périmètre du SIAEAG (Régie à simple autonomie financière), de Cap Excellence (Régie « Eau d’Excellence ») et de la CANGT (Régie « RéNoC »).

« Si la mixité des modes de gestion mise en évidence à l’échelle des périmètres des nouvelles autorités organisatrices peut s’avérer vertueuse (ex : mise en concurrence saine entre différents opérateurs, adaptation des objectifs du service aux spécificités du territoire, etc.), elle présuppose pour autant que les autorités organisatrices soient dotées des moyens de contrôle et de suivi de ces opérateurs mais également d’une capacité à définir une ligne directrice et des objectifs clairs quel que soit le mode de production du service. La mise en parallèle des périmètres des opérateurs et des territoires administratifs permet ainsi de montrer que leurs contours ne se superposent pas, ce qui complique d’autant la mise en œuvre de projets de service à l’échelle des autorités organisatrices. » ([639])

La commission d’enquête a recueilli des témoignages présentant des faits de pressions sur des élus, ou des allégations de corruption. Cependant, les investigations destinées à trouver des éléments factuels pouvant corroborer ces déclarations n’ont pas permis de dégager des éléments de preuve. Cependant, elle a également entendu comment des élus intéressés à l’affaire – salariés de la Générale des eaux de Guadeloupe – ont pris part à des votes cruciaux, en violation des règles d’éthique prévue par le code pénal, ce qui montre une certaine proximité entre certains élus, certains représentants de l’État et les responsables de la Générale des eaux. Ces faits sont aujourd’hui atteints par la prescription, de trois ans à cette époque.

L’incapacité des nouvelles régies à remettre en place un système d’eau et d’assainissement performants

Face à la situation dégradée qui a justifié le retrait de la Générale des eaux, les élus ont surestimé leur capacité à rétablir la situation par la mise en place de régies.

Les transformations organisationnelles ont été rapides et importantes, dont la reprise du personnel. Les autorités organisatrices ont dû se réorganiser pour accueillir des agents en nombre. Le SIAEAG a vu ainsi ses effectifs augmenter de 100 agents (de 30 à environ 130), Cap Excellence de 95 et la régie de CANGT de 61 agents. Les modalités de ce transfert rapide, plus ou moins bien accompagné en termes de gestion des ressources humaines, ont laissé des séquelles. La perspective d’une réorganisation en cas de création d’une structure unique a été source d’inquiétude pour les personnels même si à la CANGT, le transfert semble avoir été géré de façon satisfaisante. Cette reprise a, de plus, alourdi les charges en obligeant les autorités organisatrices à se doter de moyens de gestion des ressources humaines (payes, etc.), dont elles ne disposaient pas.

Les autorités organisatrices ont été tenues de reprendre la gestion de la facturation dans des conditions défavorables : difficultés logicielles, bases de données d’abonnés non à jour, retard des facturations, nombreuses erreurs… Ainsi, en dépit d’une proportion de personnels largement supérieure à la moyenne, la majorité des exploitants connaît un retard de facturation de plusieurs mois, pouvant aller jusqu’à deux ans. La situation se redresse progressivement mais seulement sur certains secteurs (Cap Excellence, CANGT). Cette situation n’a pas favorisé le consentement à payer de la part de l’usager qui souvent ne comprend pas ces retards et n’est plus en mesure de savoir ce qu’il a consommé. À ceci s’ajoute la difficulté d’adresser correctement les factures quand les personnes ont déménagé. Ceci contribue à expliquer le faible taux de recouvrement constaté et complique structurellement l’action des opérateurs.

La reprise de l’exploitation a été complexe pour les collectivités concernées qui ont eu à faire face à des revendications sociales et ont hérité d’un service d’exploitation déficient (facturations non faites, fichiers abonnés non fiables).

Le diagnostic transversal du cabinet Espelia exposait ainsi « cette recomposition en profondeur et sur un laps de temps particulièrement réduit de la carte intercommunale agit comme un catalyseur des difficultés historiques rencontrées par le territoire ».

Le recours massif des usagers à la Médiation de l’eau traduit cette incompréhension. Cette initiative permet, en effet, de mieux expliquer les factures et d’obtenir, à l’amiable, de meilleurs règlements.

La désorganisation des échanges nécessaires à la distribution de l’eau

Du fait de la distribution inégale des ressources en eau, l’alimentation en eau potable repose sur un réseau interconnecté, où les autorités organisatrices déficitaires achètent de l’eau en gros aux fournisseurs disposant de ressources abondantes à Basse-Terre.

Or, La Générale des eaux assurait alors la gestion et la mutualisation de la ressource en eau sur tout le secteur interconnecté. Dans une certaine mesure, elle jouait le rôle de gestionnaire unique de la production et du transport de l’eau potable sur cette partie de la Guadeloupe. Comme le décrit M. Xavier Cordoval, ancien directeur de cabinet du président du SIAEAG, « La mise en réseau qu’effectuait la Générale des eaux permettait de "jongler" sur le réseau » ([640]).

La conception d’un réseau interconnecté justifiait une approche solidaire et centralisée de la gestion de l’eau, comme l’explique l’ancien préfet M. Philippe Gustin : « Une telle conception du réseau implique une parfaite solidarité entre les territoires. En réalité, l’organisation de la gestion du service public de l’eau s’est longtemps ressentie des relations tendues entre ceux qui estimaient posséder la ressource et ceux qui la consommaient. Un rapport des inspections générales de juillet 2018 reconnaît la bonne conception d’origine du réseau, mais le fonctionnement et la répartition des différents opérateurs ont abouti au fait que ceux qui manquaient d’eau en achetaient à ceux qui la détenaient sans pour autant la leur payer. Les conditions de la défaillance généralisée du service, en particulier ces dernières années, se trouvaient dès lors réunies. » ([641]).

Or lorsque chaque territoire a repris la gestion en régie, les différents gestionnaires ont joué largement leur carte : « Je crois comprendre qu’il était plus simple pour elle de payer l’eau sur la base d’un prix fixé par le tribunal. L’eau lui était vendue à 0,80 centime d’euros le mètre cube. Le tribunal, en référé provision, a acté le prix de l’eau à 0,35 centime d’euros. Elle nous imposait donc une action juridique systématique, et elle payait l’eau à 0,35 centime d’euros. » ([642])

Profitant de l’absence de formalisation des prix de fourniture de l’eau en gros, les producteurs ont relevé unilatéralement les prix, afin de trouver des recettes sans affecter le prix de l’eau pour leurs usagers.

Dès 2012, la chambre régionale des comptes observait le manque de formalisation des conditions contractuelles de vente de l’eau en gros : « S’agissant de la vente d’eau en gros, une clarification des relations financières du SIAEAG avec les collectivités clientes est absolument nécessaire pour tracer une perspective crédible en termes d’investissements et de soutenabilité financière du développement de l’activité » ([643]).

Face à cette situation, les acheteurs ont cessé de régler leurs factures, obligeant les fournisseurs à se retourner devant les tribunaux pour en obtenir le paiement : « Malgré nos diverses tentatives (mensuelles, trimestrielles, etc.), il nous restait toujours des restes à percevoir très importants. Nous livrions à Cap Excellence entre 12 et 15 millions d’euros de volumes financiers d’eau distribuée par an, et nous terminions régulièrement l’année avec un montant résiduel de 9-10 millions d’euros. Avec Grand Sud Caraïbes, nous parvenions à recouvrir une partie des dettes grâce à l’intervention du préfet. Nous ne nous trouvons pas dans le même cas de figure avec Cap excellence et Eau d’excellence : le paiement s’effectuait, mais il était difficile et retardé. » ([644])

Cette absence de paiement régulier des factures entre opérateurs a également concerné le paiement des redevances perçues par ces opérateurs au profit de l’État et des personnes publiques comme l’office de l’eau : « En termes de ressources budgétaires, le non règlement de la facturation a un impact direct sur les ressources de l’office. À ce jour, 22 millions d’euros de créances, essentiellement dues par le Syndicat intercommunal d’alimentation en eau et d’assainissement de la Guadeloupe (SIAEAG), doivent être recouvrées. L’office a mis en place des procédures auprès de la chambre régionale des comptes pour obtenir le règlement de ces créances. Nous avons obtenu un jugement favorable au cours de l’année 2020. Les créances du SIAEAG ont été majorées avec des pénalités de retard. Actuellement, nous mettons en œuvre une procédure de référé provision pour sécuriser la créance. À l’annonce de la création de la structure unique, nous craignons en effet que ces créances soient effacées, ce qui nous causerait un réel préjudice. » ([645])

Au total, la tentation de maximiser ses profits au détriment des territoires voisins a contribué à la désorganisation de l’alimentation en eau et à la multiplication des « tours d’eau », c’est-à-dire des coupures temporaires et programmées.

Plusieurs personnes auditionnées ont utilisé le terme de « balkanisation » pour qualifier la distribution de l’eau en Guadeloupe à cette période. Le rapporteur ne peut que le reprendre à son compte.

Le maintien de la défiance envers les autorités organisatrices

La continuité de l’approvisionnement en eau est affectée par des coupures d’eau fréquentes sur l’ensemble du territoire. Causées par des casses, des travaux ou encore des pénuries ponctuelles, elles affectent de façon aléatoire l’ensemble du territoire même si certaines zones y sont plus sujettes en raison de la vétusté de leur réseau.

À ces coupures aléatoires s’ajoutent des coupures planifiées sous la forme de tours d’eau. D’une durée de 12 à 24 heures selon les zones, elles s’inscrivent dans une logique de planification et de solidarité entre les usagers. Le programme des tours d’eau pour la semaine du 11 au 17 janvier 2021 faisait ainsi apparaître une coupure tous les trois jours, alternativement, dans les communes situées autour du feeder Belle-Eau-Cadeau.

Conséquence du maintien des tours d’eau, les usagers restent insatisfaits du service rendu, et se plaignent d’un service aléatoire dans sa continuité comme dans sa facturation.

De plus les tours d’eau, annoncés normalement sur Internet, ne sont pas toujours respectés.

Les problèmes de facturation continuent : le rapporteur a été saisi de factures aberrantes, notamment pour des usagers qui ne disposent pas quotidiennement de l’eau courante, sans doute conséquence de compteurs dysfonctionnant ou connaissant des fuites.

Une performance des réseaux toujours médiocre

À partir de 2014, l’office de l’eau a constaté une augmentation régulière du volume d’eau prélevé dans le milieu naturel (de l’ordre de 2 % par an), passant ainsi de 86,7 millions de mètres cubes en 2014 à 94,4 millions en 2018 ([646]).

Cette augmentation est fortement corrélée à celle des prélèvements pour la production d’eau potable, bien que dans le même temps la population guadeloupéenne n’ait cessé de diminuer : 18 900 habitants de moins entre les 1er janvier 2014 et 2019. Ces volumes d’eau supplémentaires sont en réalité prélevés pour tenter de compenser les pertes d’un réseau de distribution défaillant.

L’indice de connaissance et de gestion patrimoniale des réseaux d’eau potable est un indicateur noté sur 120 points. Il évalue notamment le niveau de connaissance du réseau et de ses branchements ainsi que l’existence d’une stratégie de renouvellement. La moyenne de cet indicateur sur la Guadeloupe est en 2018 de 31 points, alors que la moyenne nationale en 2017 était de 96 points, selon le dernier rapport annuel SISPEA de 2017.

En 2018, 78,3 millions de mètres cubes d’eau potable ont été mis en distribution sur l’ensemble de la Guadeloupe. Sur ce volume total, seulement 39 % de l’eau (30,5 millions) a été consommée par la population.

Part consommée et part perdue sur le volume d’eau mis en distribution à l’Échelle de la Guadeloupe

Source : Office de l’eau de la Guadeloupe, Les chiffres clés de l’eau et de l’assainissement en Guadeloupe pour 2020 http://www.observatoire-eau-guadeloupe.fr/outils/base-documentaire/documents-de-planification/plan-eau-dom/chiffres-cles/publication-2020/rapport-chiffres-cles-2020/view

Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette différence entre le volume mis en distribution et le volume réellement consommé :

– l’existence de nombreuses fuites sur les réseaux de distribution d’eau potable ;

– la vétusté de certains compteurs qui sous-estiment les volumes ou ne les comptent plus ;

– l’existence de piquages clandestins sur le réseau : selon M. Amélius Hernandez, président du SIAEAG de 1997 à 2014, « à certains moments, les conseillers généraux, en lien avec le prestataire Générale des eaux, ont pu permettre l’installation de canalisations qui n’étaient même pas référencées, pour les électeurs de tous bords. Les installations de canalisations et de compteurs étaient gratuites à l’époque. » ([647])

Taux de perte sur le rÉseau de distribution d’eau potable en 2018

Source : Office de l’eau de la Guadeloupe, Les chiffres clés de l’eau et de l’assainissement en Guadeloupe pour 2020 http://www.observatoire-eau-guadeloupe.fr/outils/base-documentaire/documents-de-planification/plan-eau-dom/chiffres-cles/publication-2020/rapport-chiffres-cles-2020/view

Le taux de perte moyen à l’échelle de la Guadeloupe est de 61 % en 2018.

La distribution de l’eau potable en Guadeloupe est donc placée dans un cercle vicieux depuis plus de cinq ans :

– un service médiocre et intermittent qui n’encourage pas les usagers à régler volontairement leurs factures d’eau ;

– l’absence de recettes qui met en péril les finances des autorités organisatrices ;

– une situation de quasi-faillite qui les empêche de faire les investissements dans les réseaux ;

– une dégradation de l’état des réseaux qui explique les pertes et la nécessité de recourir aux tours d’eau ;

– la colère des usagers qui ne trouve pas de réponse. Ceux-ci ont été contraints d’investir dans des citernes et des réservoirs, avec des coûts parfois importants, pour faire face à la défaillance d’un service public essentiel.

Face À ce dÉRÈglement, Une coupable absence de rÉaction

Des équipements inadaptés

La délégation de la commission d’enquête a constaté nombre de mauvais choix d’équipements qui lui ont été présentés lors de visites sur le terrain.

Des choix de matériaux ont été réalisés et sont mis en accusation dans la défaillance des réseaux.

Ainsi, plusieurs auditionnés ont mis en cause le choix d’utiliser des canalisations en polyéthylène haute densité (PEHD), qui sera inadapté à la géologie et aux conditions climatiques de la Guadeloupe. Selon M. Harry Placide, directeur des régies RENOC, « 96 % des fuites sont sur des branchements sur notre territoire. Nous faisons face au phénomène de détimbrage : vieillissement prématuré du polyéthylène haute densité (PEHD) qui a été posé pendant une vingtaine d’années. Cette dégradation du matériau est une combinaison des facteurs climat, la température de l’eau supérieure à 22°C, la pression supérieure à 4 bars et le taux de chlore élevé depuis le passage en Plan Vigipirate. Ainsi, alors que leur durée de vie affichée est de 25 ans, en réalité, ces matériaux occasionnent des fuites au bout de simplement 5 ans. » ([648]).

Par ailleurs, des équipements ont été vendus avec des choix de technologies inadaptés, telles que l’usine de Belin et la station d’épuration de Lalanne à Port-Louis, pour lesquels l’ancien gestionnaire, le Syndicat mixte du Nord Grande-Terre (SMNGT) a retenu des choix inadaptés au contexte et au climat.

Pour l’usine de production d’eau potable de Belin, le syndicat aurait suivi les conseils de la direction de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DAAF), qui assurait à l’époque des missions d’accompagnement et de maîtrise d’œuvre pour le SMNGT. L’usine n’ayant jamais fonctionné telle que prévu, elle n’a jamais été réceptionnée.

Pour la station d’épuration des eaux usées de Port-Louis, ce sont le maître d’ouvrage délégué (SEMSAMAR) et le maître d’œuvre (Société SAFEGE) qui ont proposé une technologie non adaptée aux effluents et à la zone de rejet. Aussi, l’entreprise choisie avait une expérience limitée en matière de filtration membranaire.

Le syndicat ne disposait pas des services techniques et d’expertise qui lui aurait permis de faire des choix éclairés. En outre, il semble que la taille des équipements ait été surdimensionnée pour satisfaire les objectifs de développement touristique des élus.

La commission d’enquête constate ainsi que l’absence d’expertise et de moyens techniques propres par les autorités organisatrices a conduit à des retards et du gaspillage d’argent public, alors que la situation de la distribution d’eau potable est de plus en plus en tension.

L’absence de réaction des élus et de l’État

La dégradation du service d’eau potable n’a pas eu lieu en quelques mois. Face à l’urgence de la situation, face au constat que les autorités organisatrices ne disposaient pas des moyens financiers nécessaires pour faire les travaux en urgence afin de limiter les pertes dans le réseau, le rapporteur constate que personne n’a voulu prendre la mesure du problème et les mesures qui s’imposaient.

Des autorités organisatrices qui ne se sont pas dotées des moyens de contrôler l’action des prestataires privés

Les élus portent une part de responsabilité : la commission d’enquête a ainsi été surprise par le manque de connaissance exacte, de la part d’élus ou d’anciens élus en charge de la gestion de l’eau, des responsabilités exactes incombant au déléguant et au délégataire dans l’entretien et le renouvellement des réseaux. Certains élus et anciens élus, membres des conseils des syndicats gestionnaires de l’eau, ont ainsi prétendu ne pas avoir eu connaissance des contrats qui ont dû être préalablement approuvés par les instances dirigeantes et être conservés dans les archives du syndicat ([649]). Le contrôle de l’action d’un cocontractant suppose pourtant de prendre connaissance des engagements réciproques contenus dans les documents contractuels.

D’une manière générale, les autorités organisatrices ne se sont pas dotées des compétences, notamment en cadres et ingénieurs de catégorie A, à même de juger des actions et des préconisations de leurs prestataires et notamment des délégataires. Ce constat est d’autant plus dérangeant que le poids surdimensionné de leur masse salariale fait l’objet de rapports récurrents, notamment de la part de la chambre régionale des comptes.

Un État qui n’a pas écouté les signaux de la dégradation du service et qui a failli dans son rôle de conseil des collectivités territoriales

Les représentants de l’État sur place ne pouvaient pas ne pas être au courant des difficultés rencontrées par des autorités organisatrices ne disposant plus des moyens nécessaires pour payer leurs agents et leurs fournisseurs et pour fournir un service d’eau de qualité. Dès 2013, les représentants de l’État sur place et à Paris auraient été prévenus de la dégradation du système, imputée alors au délégataire ([650]). Ils auraient pourtant dissuadé les responsables du SIAEAG d’entreprendre quoi que ce soit contre leur délégataire, la Générale des eaux, sans que la commission d’enquête puisse retrouver des éléments prouvant que de telles pressions aient bien eu lieu.

Le rôle de l’État ne peut être de se substituer aux autorités locales élues – comme l’a rappelé M. le ministre des Outre-mer, « Les préfets peuvent intervenir par voie d’arrêté en vertu de leur pouvoir de police, selon une procédure très encadrée par le juge, mais l’exercice des missions de service public décentralisées relève du bloc communal – communes ou intercommunalités, qui peuvent le déléguer à un syndicat –, responsable de sa gestion devant les électeurs, les usagers du service public et les contribuables. » ([651]).

De la même manière, l’État ne peut réquisitionner des opérateurs hors situation d’urgence : « Juridiquement, il convient de justifier d’une réquisition, c’est-à-dire d’une intervention de l’État, par le truchement du préfet, dans un champ de compétence qui ne lui incombe pas. Il faut donc qu’une urgence ponctuelle se présente, ce qui n’est pas le cas quand des problèmes persistent de façon pérenne. Sinon, une telle intervention reviendrait à retirer la compétence de l’assainissement aux collectivités, au mépris de la loi. » ([652]).

Cependant, l’État reste responsable de garantir la santé et la salubrité publiques, qui ne le sont plus lorsque l’eau n’est plus distribuée régulièrement et que l’assainissement n’est pas assuré.

Les services de l’État, et notamment la direction départementale de l’agriculture et des forêts, a longtemps été le pôle d’expertise auquel les autorités organisatrices ont fait confiance pour juger de la pertinence des solutions techniques et des investissements proposés par des acteurs privés. Or il apparaît que plus d’une fois, comme lors de la création de la station d’épuration de Petit-Bourg, ces avis ont conduit à des fiascos, par application de technologies à la fois chères et inadaptées.

Enfin, l’État reste responsable de la mise en application des directives européennes prescrivant la restauration d’un bon état général des eaux de surface et souterraines.

Or la Commission européenne a annoncé le 9 juin 2021 son intention de saisir la Cour de justice d’un recours pour non-respect des exigences de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires ([653]), qui impose aux pays de l’Union européenne de collecter et traiter leurs eaux usées de manière appropriée ([654]).

Cette procédure contre la France a débuté en octobre 2017 : la Commission a estimé sur la base des données fournies en 2016 que 364 stations d’épuration ne respectaient par les exigences de la directive. Après une période d’échanges avec la Commission et quelques progrès, 169 n’étaient toujours pas adéquates fin 2019. La Commission a alors adressé à la France un avis motivé en mai dernier. Depuis, la liste s’est réduite mais 100 agglomérations de plus de 2 000 équivalents habitant restent sous la menace de sanctions. « Quinze de ces agglomérations ne satisfont pas non plus à d’autres exigences de la directive relatives à la protection des zones sensibles contre les nutriments », pointe également la Commission. « Dans ces zones, les eaux urbaines résiduaires qui entrent dans les systèmes de collecte ne sont pas soumises à un traitement plus rigoureux avant d’être rejetées ou, lorsqu’elles le sont, elles n’atteignent toujours pas le niveau d’exigence requis par la directive ».

Les mesures palliatives mises en œuvre

Plus qu’un plan d’ensemble, se sont succédées des mesures largement palliatives.

Le Plan de sécurisation de l’alimentation en eau potable (PSAEP)

Face à l’urgence, un Plan de sécurisation de l’alimentation en eau potable a été lancé par la préfecture en 2014 afin de permettre la réalisation des travaux les plus nécessaires. Les opérations ont été classées par ordre de priorité (« urgent 1 », « urgent 2 », « important » et « court terme ») pour un montant total prévisionnel de 93,7 millions d’euros.

Le volet guadeloupéen du Plan Eau DOM

Afin de mettre en place des investissements de plus long terme, le Plan d’action interministériel pour les services d’eau potable et d’assainissement en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à La Réunion, Mayotte et Saint-Martin, dit « Plan Eau DOM », a été lancé en 2016. Il est mis en œuvre au niveau de chaque territoire par la conférence régionale de l’eau, au moyen d’appels à projets. La contractualisation entre les financeurs et la collectivité de gestion prend la forme d’un contrat de progrès.

La conférence régionale de l’eau pour la Guadeloupe regroupe notamment la région, le département, les services de l’État, l’office de l’eau, la Caisse des dépôts et consignations, l’Agence française de développement et l’agence régionale de santé. Elle a arrêté son document stratégique en 2016.

Validé le 27 septembre 2016 par la conférence régionale des acteurs de l’eau, ce document définit quatre orientations stratégiques sur cinq ans :

– restaurer les capacités financières des services publics de l’eau et de l’assainissement ;

– redéfinir les priorités techniques pour offrir un service public de l’eau potable et de l’assainissement de qualité et durable ;

– accompagner les investissements lourds en eau et assainissement de manière ciblée, en lien avec la mise en œuvre effective des actions de renforcement des capacités financières et techniques des services ;

– mieux intégrer les politiques d’eau potable et d’assainissement dans les grands enjeux de développement du territoire.

Le plan d’actions prioritaires

En 2018, un Plan d’actions prioritaires (PAP) a aussi été élaboré par l’État, la région, le département et les collectivités locales. Il est doté d’un budget de 71 millions d’euros dont 36 millions d’euros provenant de l’État, de la région et du département, 30 millions d’euros issus du Fonds européen de développement régional et 5 millions d’euros versés par les établissements publics de coopération intercommunale. Il finance 38 projets, consacrés en priorité au renouvellement des réseaux afin de mettre fin aux pénuries.

Le Plan Eau Guadeloupe 2022 (PEG22)

Enfin, une mission interministérielle chargée d’évaluer la situation de la gestion de l’eau potable en Guadeloupe, s’appuyant sur les solutions déjà proposées, a défini dans son rapport d’audit de mai 2018 un plan d’actions pour l’eau, le Plan Eau Guadeloupe 2022 (PEG 2022).

Ce plan PEG22, décrit dans le rapport des inspections rendu en 2018, propose les axes suivants :

– le rétablissement rapide de l’accès à l’eau potable pour tous et la mise en œuvre des travaux les plus urgents avec comme objectif l’abandon des tours d’eau ;

– l’orientation vers une gestion durable des services publics d’eau potable ;

– la clarification de l’organisation de l’eau par la création d’une nouvelle structure en remplacement du SIAEAG ;

– l’amélioration des performances des services d’eau potable, notamment dans le cadre du renforcement de l’efficacité du Plan Eau DOM ;

– l’actualisation des schémas directeurs d’alimentation en eau potable.

Les mesures d’urgence prises en 2020 en lien avec la préfecture et les collectivités territoriales

En 2020, la crise sanitaire a aggravé les carences du système. Elle a aussi fait augmenter la demande en eau. Aussi le préfet a-t-il pris des mesures d’urgence – « opération coup de poing » avec le concours des collectivités territoriales. Des points de distribution d’eau par citernes ou en bouteilles ont été ouverts. L’expertise de Karuker’O, filiale de Suez, a été réquisitionnée pour rechercher les fuites et conduire des travaux en urgence ; 3 800 dysfonctionnements ont ainsi été réparés.

Comme l’a indiqué le préfet, « Au titre du plan d’urgence, nous avons ainsi octroyé à la région Guadeloupe 3,2 millions d’euros, provenant des crédits du plan de relance, sur les 4,6 qu’elle consacrera à la poursuite des travaux lancés lors de la réquisition ordonnée par mon prédécesseur. Ces travaux ont pris fin le 18 décembre dernier. » ([655]).

L’impossibilité de la mise en place d’un plan Orsec dans le cadre juridique actuel

La planification de l’organisation de la réponse de sécurité civile (Orsec) a pour objet de secourir les personnes, de protéger les biens et l’environnement en situation d’urgence. Il permet une mise en œuvre rapide et efficace de tous les moyens nécessaires sous l’autorité du préfet. Depuis l’adoption de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, désormais repris dans le code de la sécurité intérieure, le dispositif Orsec se décline aux niveaux départemental, zonal et maritime.

L. 742-2 du code de la sécurité intérieure prévoit ainsi qu’« en cas d’accident, sinistre ou catastrophe dont les conséquences peuvent dépasser les limites ou les capacités d’une commune, le représentant de l’État dans le département mobilise les moyens de secours relevant de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics. En tant que de besoin, il mobilise ou réquisitionne les moyens privés nécessaires aux secours. Il assure la direction des opérations de secours. Il déclenche, s’il y a lieu, le plan Orsec départemental. »

Ce dispositif prévoit :

– des dispositions générales applicables en toutes circonstances,

– des dispositions propres à certains risques particuliers ou liées au fonctionnement d’installations déterminées (plans particuliers d’intervention notamment).

Une instruction interministérielle du 19 juin 2017 ([656]) a ainsi demandé aux préfets d’élaborer, avant le 31 décembre 2020, des plans Orsec eau potable pour faire face à des « ruptures qualitatives ou quantitatives » de l’approvisionnement en eau potable des populations. Cette instruction et le guide d’élaboration des plans qu’elle introduit visent à « définir les principes d’organisation de l’approvisionnement en eau potable des populations, en pourvoyant à ses besoins prioritaires ». Cette organisation doit être mise en œuvre, lorsque la fourniture d’eau n’est plus possible, pour des raisons qualitatives ou quantitatives, « quel que soit l’événement qui en est la cause ». Ces plans ne traitent toutefois pas des modalités de gestion des « situations classiques de problèmes qualitatifs de l’eau potable ».

Afin d’assurer la continuité de l’approvisionnement en eau, le dispositif doit en premier lieu permettre d’évaluer les risques de perturbations. Ce qui passe par une bonne connaissance des évènements susceptibles de se produire, des installations (production, stockage, distribution) et de leur vulnérabilité face à ces événements, ainsi que des usagers impactés.

Le plan doit permettre ensuite d’organiser la situation de crise. Cette deuxième étape est constituée de quatre points : le signalement d’un événement, l’évaluation de la situation, les différentes modalités de gestion de la perturbation, les modalités de retour à la normale.

En ce qui concerne les modalités de gestion de crise proprement dite, les plans doivent prévoir les modalités d’information de la population, la sécurisation du réseau d’adduction d’eau (possibilités d’interconnexion à un autre réseau, mobilisation exceptionnelle des ressources autorisées ou de ressources de secours, rationalisation des usages), les moyens de garantir la continuité d’approvisionnement par des moyens de substitution (eau embouteillée, eau ensachée, unités mobiles de traitement, camions citernes), la désinfection de l’eau à domicile par les usagers, voire la distribution d’eau non potable.

Le plan Orsec eau potable doit être intégré dans le plan Orsec départemental, et joint aux dispositions relatives au rétablissement et approvisionnement d’urgence des réseaux électricité, communications électroniques, eau, gaz, hydrocarbures (Retap Réseaux).

Face à la situation actuelle et à des mouvements sociaux ayant conduit les agents du SIAEAG à interrompre la distribution d’eau potable, certains élus ont appelé l’État à mettre en place un plan Orsec eau potable en Guadeloupe.

Cependant, en répondant à un recours déposé par des particuliers ([657]), le Conseil d’État a d’ores et déjà eu l’occasion de préciser que « le plan ORSEC constitue un dispositif destiné à être déclenché lors d’un évènement soudain et d’ampleur affectant, en l’espèce, la distribution de l’eau potable. Or, il résulte de l’instruction conduite par le juge des référés du tribunal administratif de la Guadeloupe que la situation fortement dégradée de l’approvisionnement et de la distribution en eau en Guadeloupe constitue une situation de fait due à la dégradation des réseaux, qui perdure depuis de nombreuses années. Dès lors, pour regrettable et préoccupante que soit cette situation, elle ne relève pas, en tout état de cause, "d’un accident, d’un sinistre ou d’une catastrophe" au sens de l’article L. 742-2 précité du code de la sécurité intérieure » pour juger que ces dispositions « ne sauraient justifier que soit ordonné au préfet de la Guadeloupe de déclencher le plan ORSEC "eau" départemental ».

Aussi, en complément de la proposition visant à créer une procédure de carence de l’exercice des compétences obligatoires en matière d’eau et d’assainissement permettant au préfet de se substituer totalement à une collectivité locale défaillante, le rapporteur souhaite que les dispositions permettant le déclenchement du plan Orsec prennent également en compte les situations d’urgence sanitaire ou les circonstances sanitaires exceptionnelles aux cotés des cas d’accident, de sinistre ou de catastrophe.

La nÉCESSITÉ de prendre en charge la restauration du rÉseau d’eau et la mise en place d’un assainissement efficace par une autoritÉ unique soutenue par l’État

Les prestations servies aux usagers guadeloupéens du service public de l’eau ont de multiples conséquences sociales, économiques et environnementales.

Enfin, l’état critique du réseau et des infrastructures est aussi source d’atteintes à l’environnement, les pertes en eau épuisant sans raison le milieu aquatique et des stations d’assainissement mal entretenues émettant des rejets polluants.

Cette situation résulte, pour partie au moins, des défaillances des infrastructures et de l’organisation des services d’eau potable et d’assainissement. La lassitude et la colère légitimes suscitées par les dysfonctionnements ne sont pas étrangères aux impayés qui mettent à mal l’équilibre économique des structures en charge de la gestion du réseau. Elles n’ont actuellement pas la capacité de financer les investissements indispensables.

Face à l’urgence de la situation, tous les acteurs s’accordent sur la nécessité d’une solution rapide. Pour les Guadeloupéens, pour les usagers comme pour les élus locaux, il n’y a qu’une seule exigence : que l’eau coule normalement.

Plusieurs défis sont donc à relever par une autorité organisatrice unique, dont la mise en place est prévue le 1er septembre prochain.

Un impact notable sur l’activité économique

Le secteur agricole, le tourisme, l’économie dans son ensemble sont affectés, de même que les services publics et la vie en collectivité, avec des conséquences néfastes encore aggravées par la crise sanitaire internationale : « En 2018, nous avons comptabilisé 117 jours de coupure et, en 2019, un peu plus de 100. Dans ces conditions, l’entrepreneur ne peut plus assumer ses obligations. Ces coupures sont reconnues comme des dommages subis par l’entreprise, or tout dommage doit être en principe réparé. » ([658])

Les difficultés d’approvisionnement en eau potable se répercutent sur le réseau d’eau agricole, mis à contribution : « Le réseau d’eau agricole, récent, date de 1993 ou 1994. En bon état, il pose d’autant moins de problèmes que 80 % des agriculteurs ont renoncé à l’aspersion pour irriguer leurs terres au goutte-à-goutte. Ce réseau, construit grâce au fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), ne bénéficie cependant pas réellement au monde agricole. Nous utilisons 12 % de l’eau captée par les barrages, dont 85 % est potable » ([659]) .

La mise en place d’un syndicat unique, condition d’un retour à une approche stratégique mutualisée et planifiée

L’idée que la gestion de la distribution de l’eau et de l’assainissement en Guadeloupe nécessite une structure unifiée n’est pas neuve.

Le protocole d’accord signé le 4 mars 2009 entre le collectif Liyannaj Kont Pwofitasyon (LKP) d’une part, l’État, la région, le département et l’association des maires d’autre part, prévoyait une baisse de 3 à 10 % du prix de l’eau et la création d’un syndicat unique de gestion de l’eau « avant la fin de 2009 ».

Depuis 2014, des discussions ont régulièrement lieu « entre les différents acteurs du territoire sur la faisabilité de la mise en place d’une structure unique de l’eau en Guadeloupe ». Afin d’impliquer le plus grand nombre d’acteurs locaux, la forme retenue pour cette structure unique était systématiquement celle du syndicat mixte dit « ouvert », qui associe des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d’autres personnes morales de droit public, selon un régime juridique ad hoc (articles L. 5721-1 à L. 5722-9 du code général des collectivités territoriales). Cependant, sa création ne peut provenir que d’un accord unanime de ses membres.

Une première ébauche de concrétisation de cette structure avait pris forme, à l’initiative d’un groupe de travail mené par le sous-préfet de Pointe-à-Pitre en 2015. Les travaux de ce groupe avaient permis l’élaboration de projets de statuts présentés à la conférence territoriale de l’action publique (CTAP) au mois d’octobre 2015.

Cette initiative n’ayant pas prospéré, la pertinence d’une unification de la gestion n’en est pas moins restée un objet de discussion entre les acteurs concernés. La CTAP du 28 mai 2019 a ainsi été l’occasion pour les élus locaux de renouveler leur accord de principe à la création « d’une autorité organisatrice unique en charge de l’eau et de l’assainissement sur l’ensemble du territoire guadeloupéen, sous la forme d’un syndicat mixte ouvert ».

Les compétences du syndicat mixte lui auraient été transférées en deux temps par les membres :

- dans un premier temps, les blocs de compétences relatifs aux actions pour la préservation de la ressource en eau, la production, adduction et distribution de l’eau potable, et l’assainissement collectif et non-collectif auraient été transférés au syndicat mixte dès sa création ; les compétences de « gestion des eaux pluviales urbaines » (GEPU) et « gestion des eaux et des milieux aquatiques et protection des inondations » (GEMAPI) auraient été transférées « dans un second temps ».

La création de ce syndicat mixte ouvert, initialement prévue au 1er janvier 2020, n’a néanmoins jamais eu lieu.

Ces échecs répétés n’ont pas entamé le consensus existant, sur le terrain, autour du principe de l’unification de la gestion. Une telle mesure remplirait un double objectif :

– pratique, en favorisant les économies d’échelle et les mutualisations de coût ;

– politique, en organisant la solidarité entre les territoires et en envoyant un signal politique fort aux usagers sur la reprise en main des services publics de l’eau et de l’assainissement.

Les modalités concrètes d’une telle unification n’ont néanmoins jamais emporté de consensus sur le terrain. Un nouveau projet de statuts a ainsi été établi au mois de décembre 2020 et adopté par le conseil régional, le conseil départemental et seulement quatre des cinq communautés d’agglomération, échouant à créer un accord suffisamment large sur ses termes, la communauté d’agglomération de Cap Excellence n’a pas adopté ce projet de statuts.

C’est pourquoi en adoptant la proposition de loi rénovant la gouvernance du service public d’eau potable et d’assainissement en Guadeloupe n° 3669, déposé le 14 décembre 2020 par notre collègue Justine Bénin et les membres du groupe Mouvement démocrate et Démocrates apparentés et conjointement au Sénat par M. Dominique Théophile, le Parlement a permis de dépasser ses querelles en créant, à compter du 1er septembre 2021, ce syndicat mixte.

Par ailleurs, celui-ci fonctionnera en associant la société civile et, singulièrement, les représentants des usagers. Pour que la solution proposée par cette exigeante proposition de loi soit viable, le syndicat unique doit être représentatif, avec les élus locaux, qui siégeront au sein du conseil syndical ; mais aussi avec les usagers, qui disposeront d’un droit de regard sur l’action de leurs élus et dont la parole sera indispensable pour que ce service public soit efficace.

Rétablir la confiance des usagers

La première mission de la gouvernance du syndicat mixte ouvert qui sera mis en place au 1er septembre 2021 sera de restaurer la confiance des Guadeloupéens envers la gestion de l’eau et de l’assainissement.

Pour cela, il conviendra, de renouveler les équipes dirigeantes, afin qu’une nouvelle génération puisse prendre en main la question de l’eau : « La Guadeloupe dispose de ressources humaines. Seulement, nous voyons à quoi a mené une gestion de l’eau toujours confiée aux mêmes personnes. Certaines s’en sont d’ailleurs retirées d’elles-mêmes. Il faut tirer les conclusions des défaillances, à la fois politiques et techniques, en vue de la préfiguration du SMO puis de la mise en place d’une gouvernance technique. » ([660]).

Par ailleurs, les rencontres faites par la délégation de la commission d’enquête ont montré qu’existent en Guadeloupe des agents, des techniciens et des ingénieurs de grande valeur, dont l’expérience et l’expertise n’ont pas toujours été écoutées par les élus. Il faudra que la nouvelle structure s’appuie sur ces compétences et les fasse progresser plutôt que d’avoir recours à une expertise extérieure qui n’a pas à assumer les conséquences de ses choix techniques.

Plusieurs auditionnés ont cependant reconnu que le nombre d’agents actuellement en poste dans les différentes autorités organisatrices, souvent intégrés à la suite du remplacement d’un délégataire par une régie, était supérieur et inadapté aux besoins et qu’un plan de départ volontaire, ainsi qu’un plan de gestion prévisionnelle des compétences, étaient nécessaires : « L’an dernier, environ 600 personnes travaillaient dans la gestion de l’eau et de l’assainissement en Guadeloupe. Il n’en faudrait, selon certaines études d’ailleurs financées par l’État, que 300 à 350. Cela n’implique pas qu’il faille du jour au lendemain supprimer les postes en trop. Certains agents m’ont impressionné par leur connaissance du réseau, acquise au fil de leur longue expérience. Il faudra donc veiller à préserver le savoir engrangé par le personnel des différents opérateurs. Les organisations syndicales sont partantes pour accompagner une partie des agents ayant suffisamment travaillé pour prendre leur retraite sans forcément y aspirer. Un plan de départ devra permettre, au cours des années à venir, d’atteindre un nombre d’employés cible, condition indispensable à l’efficacité du modèle économique à mettre en place. » ([661])

Dans ce cadre, il ne faudrait pas que la transition vers le syndicat mixte unique conduise à démanteler des équipes ayant à gérer la maintenance et le remplacement des équipements, ce qui ferait perdre un temps précieux dans la mise en œuvre du plan d’urgence. Aussi la proposition faite par le préfigurateur, visant à maintenir au sein du syndicat mixte ouvert, des établissements reprenant les régies existantes (Eau d’Excellence, RENOC) tout en mutualisant les fonctions support, apparaît comme la voie à suivre.

Enfin, une fois que le plan d’urgence aura mis fin aux tours d’eau, il faudrait que les Guadeloupéens reprennent confiance dans l’équité et la justice de la contribution de tous à la facture d’eau.

Dans un premier temps, il faut que la mise en place d’une nouvelle autorité organisatrice au 1er septembre prochain et le rétablissement du service d’eau et d’assainissement solde les errements du passé.

À la demande du directeur régional des finances publiques, les autorités organisatrices existantes doivent procéder à un réexamen de leurs créances avant cette date. Si « Les comptes indiquent aujourd’hui une dette de 100 millions d’euros », dans les faits, il apparaît que personne ne connaît avec précision « quelle part des créances en cours est réellement recouvrable. Beaucoup, anciennes, prescrites, devraient être admises en non-valeur, mais les opérateurs s’y refusent, pour ne pas diminuer leur bilan. » ([662])

Cependant une fois admises en non-valeur ces factures d’eau prescrites ou non recouvrables, il reste encore beaucoup de factures en souffrance, certaines aberrantes, ou insupportables pour les foyers fragiles qui en sont débiteurs.

Pour rétablir la confiance des usagers, il convient de solder le passé et les errements constatés en annulant toutes les factures des usagers qui ne correspondent ni à une consommation normale, ni à leur capacité financière.

Pour cela, un plan visant, en même temps que de mettre à jour la connaissance du réseau, de remettre à niveau l’ensemble du parc de compteurs devrait être lancé. En ayant recours à la télémétrie, qui permettrait à chaque usager de connaître sa consommation en temps réel, on pourrait à la fois favoriser un usage économe et écologique de l’eau et le sentiment que régler sa facture d’eau est un geste civique car partagé par tous.

Faire bénéficier le nouveau syndicat unique d’une assistance technique et financière de l’État

Les organisations des différentes autorités organisatrices ne leur permettent pas aujourd’hui d’assurer convenablement la gestion quotidienne et les investissements nécessaires au renouvellement des réseaux.

L’État a eu un rôle dans la situation dans laquelle la distribution de l’eau et l’assainissement en Guadeloupe :

– en ne constatant pas les impérities de la comptabilité des différentes autorités organisatrices : ainsi, les différents rapports de la chambre régionale des comptes ont montré que la comptabilité des syndicats et régies était tenue de manière incorrecte ; ainsi, dans le cas du SIAEAG, les prestations d’assainissement n’étaient pas séparées dans une régie spécifique, faisant ainsi payer des prestations d’assainissement aux usagers de l’eau potable ([663]) ;

– en validant au titre du contrôle de légalité des pièces de marché et des avenants transactionnels qui contenaient des dispositions floues en termes de limites de la prestation et de responsabilités des cocontractants ;

– en fournissant une assistance technique soit inadaptée soit inexistante, alors que les autorités organisatrices ont dû faire face à des choix financiers et technologiques sans disposer des compétences nécessaires.

Comme le reconnaît le préfet, le syndicat mixte ouvert (SMO) ne pourra pas compter sur les seuls moyens existants dans les autorités organisatrices qu’il remplace et devra bénéficier d’une assistance de l’État : « L’État, à l’avenir, doit continuer de fournir un appui aux collectivités dans l’exercice de leurs compétences en eau et en assainissement. Concrètement, nous les accompagnons dans la constitution du SMO, techniquement et en matière d’ingénierie, mais aussi dans le financement des investissements que les EPCI, la région et le département souhaitent réaliser pour rénover les réseaux. Au titre du plan d’urgence, nous avons ainsi octroyé à la région Guadeloupe 3,2 millions d’euros, provenant des crédits du plan de relance, sur les 4,6 qu’elle consacrera à la poursuite des travaux lancés lors de la réquisition ordonnée par mon prédécesseur. » ([664])

Il est donc nécessaire que l’État prenne aujourd’hui ses responsabilités en fournissant une assistance technique pour que la planification stratégique du nouveau syndicat mixte ouvert soit mise en place en disposant de l’expertise adaptée à la distribution d’eau et à l’assainissement dans un climat tropical.

Cette assistance devra également être financière.

La question de l’avenir des dettes et des créances des opérateurs reste en suspens, malgré les déclarations des responsables de l’État.

Aux termes de la loi n° 2021-513 du 29 avril 2021 rénovant la gouvernance des services publics d’eau potable et d’assainissement en Guadeloupe, « Les dettes financières des établissements publics de coopération intercommunale exerçant les compétences mentionnées au III et relatives aux investissements nécessaires à l’exercice de celles-ci sont transférées au Syndicat mixte de gestion de l’eau et de l’assainissement de Guadeloupe. Les autres dettes exigibles et les créances des établissements publics de coopération intercommunale mentionnés au premier alinéa du présent IX ne sont pas transférées au syndicat mixte. »

Ainsi, le solde créditeur ou débiteur des dettes fournisseurs et du recouvrement des factures impayées des autorités organisatrices existantes ne seront pas transférées au syndicat mixte unique : la liquidation de ces structures devrait faire apparaître une dette, susceptible d’être transférée aux établissements publics de coopération intercommunale qui les ont créés. Si lors des débats sur la proposition de loi précitée, le ministre des Outre-mer, M. Sébastien Lecornu, a indiqué que « Les dettes fournisseurs représentent 44 millions d’euros, une somme considérable à l’échelle de la Guadeloupe » et « je vais demander à l’AFD et à la Caisse des dépôts de faire un tour de table par EPCI pour réussir à transformer la dette fournisseurs en dette bancaire » ([665]).

Selon le directeur régional des finances publiques, qui a demandé aux opérateurs de préciser à combien s’élevaient les dettes des collectivités et syndicats gestionnaires de l’eau en Guadeloupe, « Les comptes indiquent aujourd’hui une dette de 100 millions d’euros. Cependant, je ne sais quelle part des créances en cours est réellement recouvrable. Beaucoup, anciennes, prescrites, devraient être admises en non-valeur, mais les opérateurs s’y refusent, pour ne pas diminuer leur bilan. » ([666])

Cependant, le droit des collectivités territoriales et de leurs groupements interdit que l’emprunt vienne combler un déficit de la section de fonctionnement ou une insuffisance des ressources propres pour assurer l’amortissement de la dette. Il serait ainsi nécessaire que l’État autorise, par dérogation, à ce que des créances de fonctionnement soient prises en charge par un emprunt.

Il faudrait également que l’État fournisse une expertise pour analyser les comptes de liquidation des syndicats et des régies qui seront amenés à disparaître ou à être englobés dans le nouveau syndicat au 1er septembre prochain. Afin que la nouvelle autorité organisatrice puisse partir sur des bases saines, l’État pourrait examiner l’état des créances et des dettes, annuler celles qui sont irrécouvrables et solder le passif des gestions passées.

Planifier un effort d’investissement de manière pluriannuelle

Comme l’a expliqué M. Richard Samuel, chargé par le conseil régional de la préfiguration de la mise en place du syndicat mixte ouvert, une des premières tâches du syndicat consistera à conclure avec l’État un contrat de projet prévoyant un plan pluriannuel d’investissement et les moyens de son financement.

Plusieurs personnes auditionnées ont évoqué des chiffrages des investissements nécessaires pour remettre en place un réseau d’eau potable satisfaisant, mettre aux normes et déployer un réseau d’assainissement, supérieures au milliard d’euros, sans pouvoir en fournir le détail.

Avant même la mise en place du nouveau syndicat mixte ouvert, le rapporteur s’interroge sur l’absence d’une expertise globale qui aurait permis de chiffrer le coût de ces réparations et d’engager un plan prévisionnel pour mettre en œuvre ces investissements.

Comme le reconnaissait M. Jean-Louis Saint-Martin, président de Eaux’Nodis, « En principe, il faut renouveler chaque année entre 3 % et 5 % de la valeur patrimoniale du bien. En Guadeloupe, le réseau d’eau comprend plus de 3 000 kilomètres de canalisations. Il faudrait donc investir chaque année entre 100 et 150 millions d’euros pour maintenir le réseau dans son état actuel, sans même l’améliorer. Les investissements réalisés au cours des années écoulées étaient très loin de ce montant […] Pour assurer le renouvellement des canalisations au rythme que j’évoquais tout à l’heure, les collectivités devraient prélever 1,50 euro sur chaque mètre cube. Le montant à collecter doit résulter d’un calcul basé sur la taille du réseau et la part de celui-ci à renouveler annuellement. Les communes de Deshaies et Lamentin, qui n’arrivaient pas à collecter un montant suffisant, s’arrangeaient pour le compléter par diverses aides. Toutefois, même un soutien des collectivités majeures ne parvient pas forcément à compenser un prix de l’eau trop bas, ce qui explique la situation actuelle de certaines communes. » ([667]).

C’est ainsi que le rapport des inspections générales de 2018 estime que « sur la base d’un capital immobilisé initialement de l’ordre de 1 000 à 1 500 M €, c’est un minimum de 50 M € par an qu’il semble indispensable d’investir chaque année pour commencer à rattraper un peu le retard pris dans le renouvellement des investissements. » ([668]).

La loi n° 2021-513 du 29 avril 2021 rénovant la gouvernance des services publics d’eau potable et d’assainissement en Guadeloupe a prévu que les investissements nécessaires seront à la charge du syndicat, mais pourront aussi être financés par les collectivités membres, selon une clé de répartition qui ne pourra être écartée qu’à l’unanimité :

– la région de Guadeloupe et le département de la Guadeloupe contribuent chacun à hauteur de 25 % ;

– les contributions restantes sont réparties entre les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre membres au prorata du nombre d’abonnés situés dans leur périmètre géographique respectif, en distinguant les contributions dues au titre du service public de l’eau et celles dues au titre du service public de l’assainissement.

Les auditions des financeurs potentiels ont montré qu’une fois les conditions de sa solvabilité établies, le syndicat mixte ouvert pourra également bénéficier de prêts bonifiés par l’État ([669]).

Mais l’État ne pourra se contenter de débloquer des prêts : il importe ainsi au rapporteur de rappeler que l’investissement de l’État devra être à la hauteur des enjeux.

En outre, ces investissements ne pourront être réalisés que si une filière professionnelle s’élabore en Guadeloupe pour réaliser ses travaux, grâce à des entreprises guadeloupéennes et des Guadeloupéens formés à ces métiers : « Même en disposant de tout l’argent voulu, la nécessité de trouver des entreprises compétentes ne permettrait pas de consacrer plus de 60 millions d’euros par an à la remise en état du réseau d’eau en Guadeloupe. De fait, le plan d’actions prioritaires n’a mobilisé que 30 millions d’euros par an. À ce rythme, il faudrait près de trente ans avant d’arriver au bout du tunnel. » ([670])

Mettre en place un système d’assainissement préservant les milieux naturels

Les plans mis en place depuis 2014 se sont focalisés sur le retour d’une distribution fiable et continue de l’eau potable.

Cependant, le rapporteur alerte sur le fait que l’assainissement est d’ores et déjà un enjeu aussi important : il est ainsi nécessaire que le syndicat mixte unique développe son action sur ses deux aspects en parallèle : rétablir l’eau courante et mettre en place un système d’assainissement préservant les milieux naturels.

Aujourd’hui, seulement 44 % des habitants de la Guadeloupe vivent dans une zone raccordée à un système d’assainissement collectif.

Les stations de traitement des eaux usées sont caractérisées par leur capacité épuratoire, appelée « capacité nominale », qui correspond aux débits et aux charges d’effluents à traiter pour une utilisation maximum de l’installation. Elle est évaluée en équivalent-habitant (EH), qui est une unité de mesure se basant sur la quantité de pollution émise par une personne en un jour. En Guadeloupe, les stations d’épuration collectives sont réparties sur tout le territoire. Parmi celles-ci, 18 ont une capacité nominale supérieure ou égale à 2 000 équivalents habitants.

Chaque année, la conformité des principales stations de traitement est examinée par la DEAL, qui assure la police de l’eau en la matière. Les stations sont classées non conformes si elles ne respectent pas la réglementation nationale ou les prescriptions de leur autorisation préfectorale.

Pour l’année 2018, 67 % des stations de traitement de taille supérieure à 2 000 EH n’étaient pas conformes (contre 61 % en 2017). Cela représente 77 % du total des charges entrantes dans l’ensemble de ces stations. En 2018, l’âge moyen des stations de traitement des eaux usées était de 13 ans, alors que la durée de vie généralement admise pour ce type d’ouvrage, qui est de 30 à 40 ans.

Cette situation très dégradée est due, selon les cas, à des ouvrages de traitement hors service, à une exploitation défaillante, à des incidents ponctuels ou à la vétusté de certains ouvrages.

Ainsi, à Sainte-Rose, « Les stations sont vétustes et les mini-stations, pour la plupart construites dans des lotissements communaux, n’ont pas été entretenues et ont mal vieilli. Ainsi, aujourd’hui, elles ne traitent pas correctement la pollution. Les stations majeures fonctionnent certes en ce qui concerne l’aération, mais la clarification n’est pas optimale. Concernant la station d’épuration des eaux usées (STEP) de Nolivier, la collectivité a eu des difficultés à maintenir en état les outils de traitement. Aussi, aujourd’hui, elle dysfonctionne. » ([671]).

En ce qui concerne l’assainissement individuel, 84 % des communes du territoire sont couvertes par un service public d’assainissement non collectif, chargé du contrôle de tous les systèmes d’assainissement effectuant la collecte, le traitement, l’épuration, l’infiltration ou le rejet des eaux usées domestiques des habitations non raccordées au réseau d’assainissement collectif. Cependant, selon la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement ([672]), 75 % des systèmes d’assainissement individuel existants sont non-conformes. Plus de 300 mini stations d’épurations privées, pour une capacité totale estimée à 43 000 EH, sont très mal connues, très peu en règle, mal entretenues ou exploitées et dysfonctionnant pour la plupart, causant une pollution diffuse et des problèmes sanitaires et environnementaux.

Ces dysfonctionnements ont des conséquences négatives sur l’état environnemental des eaux littorales (origine principale supposée de la dégradation des récifs coralliens) et sur la qualité des eaux de baignade du territoire.

Ainsi, selon l’agence régionale de santé, « Les eaux de baignade, dont la qualité se dégrade depuis quelques années, nous inquiètent plus. Les eaux de baignade d’excellente qualité en Guadeloupe sont passées de 92 % à 75 % en quatre ans. Cette dégradation est liée à l’assainissement, qui échappe à notre périmètre, même si l’ARS s’y intéresse, du fait de ses conséquences sanitaires. » ([673])

« La situation en eau douce est assez catastrophique, puisque pratiquement tous les sites de baignade sont fermés. Quant à l’eau de mer, la plage de l’Anse à sable, à proximité d’une station d’épuration posant problème, est chroniquement fermée. La plage de Viard est, elle, fermée depuis plus de cinq ans. Des problèmes de pollution liée à des assainissements défectueux ont contraint à interdire la baignade sur la plage du lagon à Saint-François et celle du troisième pont à Grand-Bourg également. » ([674])

À ce titre, la délégation de la commission d’enquête s’était rendue à l’embouchure de la rivière du Galion, au sud de Basse-Terre, accompagnée de représentants de l’association des usagers Eaux de Guadeloupe pour constater qu’un regard de canalisation d’évacuation débordait en se jetant directement dans l’embouchure du fleuve ; malgré l’odeur, à quelques dizaines de mètres, des enfants privés d’école suite à une coupure d’eau rendant inutilisables les sanitaires, se baignaient dans une eau non contrôlée, l’endroit n’étant pas considéré comme une zone de baignade déclarée et testée par l’agence régionale de santé. C’est là tout l’enjeu de l’assainissement en Guadeloupe : l’abandon du réseau d’assainissement peut avoir des conséquences tout aussi fâcheuses que les difficultés d’approvisionnement en eau potable.