rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2021 (n°4215).

A. Les ouvertures nettes de crÉdits principalement justifiÉes par l’urgence et la relance

1. Le réabondement de la mission Plan d’urgence (+ 9,8 milliards d’euros en AE et CP)

La mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, créée en LFR 1 pour 2020 ([48]), finance les quatre principaux dispositifs de soutien aux entreprises et aux ménages depuis le premier confinement.

La mission n’avait fait l’objet d’un abondement que de 6 milliards d’euros en LFI 2021 et pouvait faire l’objet de report d’un reliquat de 28,8 milliards d’euros de crédits non consommés en 2020. Ces crédits ont effectivement été reportés sur la mission dans leur intégralité au cours du premier trimestre de l’année. Par ailleurs, un décret d’avance intervenu le 19 mai a conduit à une réallocation des crédits au sein de la mission ([49]).

Ouvertures et consommation de crÉdits par programme sur la mission

Plan d’urgence face À la crise SANITAIRE EN 2021

(en millions d’euros, AE=CP)

Source : commission des finances d’après Chorus.

● Le programme 356 Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel et financement des aides d’urgence aux employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise sanitaire bénéficie d’une ouverture de 2,2 milliards d’euros en AE et en CP, destinée à assurer le financement du dispositif de chômage partiel d’urgence et des aides associées jusqu’à la fin de l’année.

À partir du juin 2021, les règles de prise en charge de l’activité partielle d’urgence évoluent ([50]) :

– elles sont maintenues à l’identique jusqu’à la fin du mois d’août pour les secteurs protégés. Le salarié bénéficie d’une indemnité de 84 % de son salaire net (et de 100 % au niveau du SMIC) et le reste à charge est nul pour l’employeur. À partir du mois de septembre, l’indemnité sera abaissée à 72 %. Le reste à charge pour l’employeur passera à 15 % en juillet, 25 % en août puis 40 % à partir de septembre ;

– pour les entreprises du droit commun, hors secteurs protégés, l’indemnité salariée restera à 84 % en mai et juin, puis descendra à 72 % de juillet à septembre. Le reste à charge pour l’employeur sera de 15 % en mai, 25 % en juin, puis de 40 % à partir de juillet.

L’activité partielle de longue durée et l’activité partielle de droit commun ont vocation à prendre le relais en fin d’année.

En outre, deux dispositions prévues par le décret n° 2020-1785 du 30 décembre 2020 font l’objet d’un financement en 2021 par le programme 356 :

– une aide exceptionnelle et non reconductible prenant en charge l’équivalent de dix jours de congés payés est octroyée, sous certaines conditions, aux entreprises les plus touchées par les effets de la crise sanitaire. Le coût de cette mesure est évalué à 200 millions d’euros ([51]) ;

– une prime exceptionnelle de l’État est versée à destination de certains demandeurs d’emploi – les « permittents » – affectés par les conséquences économiques et sociales de la crise sanitaire. Cette prime permet aux demandeurs d’emploi saisonniers, qui avaient travaillé plus de 60 % du temps en 2019, de recevoir une aide financière leur garantissant un revenu mensuel de 900 euros pour les mois de novembre 2020 à février 2021. La prolongation de cette prime exceptionnelle pour les mois de mars à mai 2021 a été décidée par un décret n° 2021-222 du 26 février 2021, pour un coût total du dispositif estimé à 1,5 milliard d’euros.

● Les crédits du programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire font l’objet d’une ouverture de 3,6 milliards d’euros en AE/CP. Ces crédits devraient assurer le financement :

– du fonds de solidarité et des aides associées (coûts fixes, remontées mécaniques et perte de stock) à hauteur de 3 252 millions d’euros. La prolongation du fonds de solidarité jusqu’au 31 août, puis pour une durée d’au plus quatre mois par décret, est prévue par l’article 11 du présent projet de loi ([52]). Le coût estimé par le Gouvernement du fonds de solidarité pour les mois de mai à août 2021 est de 8 milliards d’euros ;

– de crédits exceptionnels annoncés par le ministère de la Culture, le 18 mai dernier ([53]), à hauteur de 148 millions d’euros pour compenser la fermeture prolongée des lieux culturels et la reprise en jauge réduite. La répartition prévue est la suivante : 80 millions d’euros en faveur du cinéma, 38 millions d’euros et 15 millions d’euros en faveur respectivement du spectacle vivant privé et public et 15 millions d’euros alloués au théâtre privé ;

– la compensation à hauteur de 200 millions d’euros des pertes de recettes de certaines régies locales prévue par l’article 10 du présent PLFR([54]).

● Enfin, le PLFR ouvre 4 milliards d’euros en AE et CP sur le programme 360 Compensation à la sécurité sociale des allégements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire créé par l’article 65 de la LFR 3 ([55]). Les ouvertures ont vocation à financer les pertes de recettes pour la sécurité sociale engendrées par le dispositif d’exonération et d’aide au paiement des cotisations sociales au bénéfice des petites et moyennes entreprises et des travailleurs indépendants affectés par la crise sanitaire qui s’est poursuivi en 2021. Aucun crédit n’avait été ouvert à cette fin en 2021. L’article 9 du présent PLFR ([56]) supprime le dispositif d’exonération à compter du mois de juin (sauf pour les établissements qui demeureront fermés au-delà) et prolonge en modifiant celui d’aide au paiement pour les mois de juin à août 2021. Sont éligibles les employeurs relevant des secteurs S1 et S1 bis. Cette aide au paiement serait égale à 15 % des rémunérations dues au titre de ces périodes d’emploi contre 20 % actuellement. Le coût total du dispositif pour les mois de juin à août serait de 0,8 milliard d’euros portés par le programme 360.

2. La mission Plan de relance (+ 4,2 milliards d’euros en AE et + 4,9 milliards d’euros en CP)

La mission Plan de relance, créée par la loi de finances initiale pour 2021 pour une durée de deux ans, bénéficierait d’ouvertures nettes de 4 200 millions d’euros en AE et 4 892 millions d’euros en CP. Il s’agit de promouvoir de façon accrue les mesures qui ont rencontré un réel succès et ont un apport économique et écologique fort dans un objectif de mise en œuvre rapide du plan de relance. Aussi, les abondements sont opérés soit par redéploiement de mesures dont le profil de décaissement est plus tardif, soit par la mise à disposition de crédits dont le décaissement était initialement prévu postérieurement à 2021. L’enveloppe globale de 100 milliards d’euros est confirmée.

De manière détaillée, il est proposé d’opérer les mouvements suivants :

● Le programme 362 Écologie bénéficierait de 200 millions d’euros de CP supplémentaires pour financer la mise en œuvre de Ma Prime Rénov’ par anticipation de crédits de paiement prévus postérieurement à 2021. Par ailleurs 534 millions d’euros d’AE sont annulés sur le programme. Le Gouvernement a indiqué au rapporteur général que la part verte du PIA 4 au sein du plan de relance est accrue à due concurrence pour maintenir stable le financement du volet Écologie.

● Le programme 363 Compétitivité serait doté de 534 millions d’euros d’AE supplémentaires et 492 millions d’euros de CP répartis de la manière suivante :

– 100 millions d’euros de CP financeraient une accélération du soutien à la relocalisation (relocalisation dans les secteurs critiques et projets industriels dans les territoires). Le financement est opéré par l’anticipation de crédits de paiement initialement prévus postérieurement à 2021 ;

– 534 millions d’euros d’AE (par redéploiement depuis le programme 362 Écologie) et 392 millions d’euros de CP (par anticipation de crédits de paiement prévus postérieurement à 2021) financeraient les besoins liés à l’accélération des mesures du guichet Industrie du futur. Celui-ci vise à soutenir les dépenses d’investissements des PME et ETI (robots, fabrication additive, réalité virtuelle ou augmentée, réseaux de capteurs, logiciels de conception, etc.). L’attribution des aides est acquise dès lors que l’éligibilité est établie ;

● Enfin, 4,2 milliards d’AE et de CP seraient ouverts sur le programme 364 Cohésion. Il s’agit de remettre à niveau les crédits prévus pour l’activité partielle de longue durée et l’activité partielle de droit commun. En effet, ils avaient été utilisés pour les besoins de l’activité partielle d’urgence dont le financement relève en principe du programme 356 Prise en charge du chômage partiel et financement des aides d’urgence aux employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise sanitaire de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire.

L’activité partielle avait été dotée de 4,4 milliards d’euros sur le programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance. D’après le Gouvernement, fin mai, ces crédits ont été utilisés à hauteur de 3,4 milliards d’euros au bénéfice de l’activité partielle d’urgence et pour 200 millions d’euros pour l’activité partielle de longue durée. Aucune consommation n’est à constater pour le dispositif d’activité partielle de droit commun, car celui-ci ne démarrera qu’au 1er juillet pour les secteurs non protégés et au 1er septembre pour les autres secteurs.

3. La mission Économie (+ 2 milliards d’euros en AE et en CP)

Des ouvertures nettes des annulations de crédits seraient effectuées sur la mission Économie à hauteur de 1 991 millions d’euros en AE et 1 978 millions d’euros en CP.

● Les ouvertures de crédits de 2 milliards d’euros en AE et CP dotent un nouveau programme 367 Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État ». Ce nouveau programme, temporaire, a comme objectif exclusif de financer le compte d’affectation spéciale (CAS) Participations financières de l’État géré par l’agence des participations financières de l’État (APE). En effet, en raison du contexte de marché actuel, le CAS n’a pas la possibilité de financer les besoins d’intervention identifiés en 2021 par des cessions d’actif.

● Des annulations de crédits sur la réserve de précaution seraient effectuées sur quatre autres programmes de la mission à hauteur de 8,55 millions d’euros en AE et 21,28 millions d’euros en CP.

4. La mission Crédits non répartis (1,5 milliard d’euros en AE et en CP)

Une ouverture de 1,5 milliard d’euros en AE et en CP serait effectuée au profit du programme 552 Dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles de la mission Crédits non répartis. Les crédits ainsi ouverts sont très largement supérieurs à la dotation votée en loi de finances initiales (424 millions d’euros en AE et 124 millions d’euros en CP). L’ouverture de crédits proposée doit permettre de faire face à d’éventuelles dépenses imprévues pour pallier les effets économiques et sociaux de la crise liée à l’épidémie de la covid-19.

En 2020, la dotation a entièrement été consacrée aux financements de mesures destinées à répondre à la crise sanitaire pour un montant total de 1,6 milliard d’euros. Cinq décrets de répartition sur le fondement de l’article 11 de la LOLF ont annulé 631 millions d’euros de crédits sur la DDAI au profit d’autres missions comme retracé sur le graphique suivant. La loi de finances rectificative de fin d’année a annulé 1 milliard d’euros de crédits sur la dotation au profit de la mission Solidarité insertion et égalité des chances pour financer la reconduction de l’aide exceptionnelle de solidarité annoncée par le Gouvernement le 14 octobre 2020.

Évolution des crÉdits de la dotation pour dÉpenses accidentelles

et imprÉvisibles et missions financÉes À partir de cette dotation

par dÉcret en 2020

* Médias : Médias, livres et industries culturelles ; Sport : Sport, jeunesse et vie associative

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performance de la mission Crédits non répartis

La mission d’information sur l’application de la LOLF ([57]) avait préconisé, d’accroître le montant de cette dotation pour faire face à des aléas budgétaires parallèlement à la réduction de la réserve de précaution et à l’abandon de la pratique systématique des décrets d’avance.

5. La mission Engagements financiers de l’État (+ 905 millions d’euros en AE et en CP)

Les ouvertures nettes des annulations de crédits proposées sur la mission Engagements financiers de l’État à hauteur de 905 millions d’euros en AE et CP proviennent de la contraction de deux mouvements.

● En raison d’une prévision d’inflation plus forte que celle envisagée en loi de finances initiale, le Gouvernement anticipe une hausse de la charge de la dette portée par le programme 117 Charge de la dette et trésorerie de l’État. Les besoins du programme sont réévalués de 1,9 milliard d’euros, soit une dotation totale de 38 milliards d’euros. Le montant de la charge de la dette est en effet lié à la fois au taux d’intérêt et au niveau de l’inflation sur laquelle sont indexées une partie des obligations assimilables du Trésor (OAT).

comparaison prÉVISION ET EXÉCUTION de la charge de la dette

et de la trÉSORERIE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

N.B. : hors swaps.

Source : lois de finances initiales et lois de règlement, projet de loi de règlement pour 2020.

● À l’inverse, une sinistralité des prêts garantis par l’État (PGE) moins importante que prévu conduit à annuler 995 millions d’euros sur le programme 114 Appels en garantie de l’État. Ce programme porte 56 % des annulations proposées par le présent projet de loi de finances rectificative. La dotation de ce programme passe ainsi de 2 505 millions d’euros à 1 510 millions d’euros.

6. La mission Cohésion des territoires (+ 715 millions d’euros en AE et en CP)

Des ouvertures nettes des annulations de crédits seraient effectuées sur la mission Cohésion des territoires à hauteur de 715 millions d’euros en AE et en CP.

● Pour le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables le Gouvernement demande l’ouverture de 700 millions d’euros en AE et CP, soit une augmentation de 32 % de ses moyens. Ces crédits financeraient à hauteur de 103 millions d’euros des dépenses réalisées au titre de l’année 2020 mais décaissées en 2021. Par ailleurs, 544 millions d’euros seraient consacrés au maintien jusqu’à la fin de l’année 2021 des 40 000 places temporaires ouvertes en 2020 dans les structures d’hébergement d’urgence. Le solde de 53 millions d’euros serait consacré à la montée en charge d’autres dispositifs spécifiques d’accompagnement social.

Les structures de d’hébergement d’urgence ont été particulièrement mobilisées pendant la crise sanitaire : de nombreuses places ont été ouvertes en 2020 (hôtels, centres spécialisés) pour mettre à l’abri les personnes sans-abri et des chèques alimentaires ont été distribués pour lutter contre la précarité alimentaire. Pour ce faire, les différentes lois de finances rectificatives de l’année 2020 avaient ouvert 449 millions d’euros en plus des crédits initiaux du programme.

● Le programme 147 Politique de la ville, bénéficierait de 27 millions d’euros en AE et en CP. Cette ouverture correspond au financement de deux mesures annoncées dans le cadre du comité interministériel des villes du 29 janvier 2021 ([58]) à savoir : la reconduction en 2021 du dispositif des quartiers d’été et des quartiers solidaires et le recrutement de 300 éducateurs spécialisés ainsi que la formation de 300 médiateurs.

Le dispositif « Quartiers d’été » hors « vacances apprenantes » a été doté de 32,5 millions d’euros en 2020. Il avait notamment permis de financer 1 514 nouveaux postes d’adultes-relais, de soutenir des acteurs culturels et sportifs, d’encourager l’apprentissage et l’emploi et de conduire des actions civiques et de tranquillité publique. L’opération « Quartiers solidaires », dotée de 20 millions d’euros en 2020, visait de petites associations de proximité.

Les 600 éducateurs spécialisés et médiateurs formés ont vocation à rejoindre les quartiers de reconquête républicaine (où les effectifs de police et gendarmerie sont également renforcés).

● Des annulations de crédits imputés sur les crédits mis en réserve hors titre 2 seraient effectuées sur les trois autres programmes de la mission Cohésion des territoires à hauteur de 12,5 millions d’euros en AE et en CP.

7. La mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (+ 348 millions d’euros en AE et en CP)

Une ouverture nette de 348 millions d’euros en AE et en CP est demandée sur ce programme.

● Les ouvertures, à hauteur de 350 millions d’euros en AE et en CP, concernent les deux programmes opérationnels de la mission.

Premièrement, l’abondement de 314 millions d’euros en AE et en CP est prévu au profit du programme 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt contribuera à diverses mesures d’urgence en faveur des exploitants. Si le principal fait générateur des ouvertures tient à l’indemnisation au regard de l’épisode de gel survenu au mois d’avril 2021, la LFR répondra aussi aux phénomènes de jaunisse de la betterave (60 millions d’euros) et de grippe aviaire, complétera les moyens du fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) et apportera une aide aux éleveurs de bovins allaitants (60 millions d’euros) ou en matière de stockage viticole (10 millions d’euros).

Deuxièmement, la dotation supplémentaire de 36 millions d’euros pour le programme 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation permettra, elle aussi, de financer des soutiens consécutifs à la récente épidémie de grippe aviaire.

● Les annulations, à hauteur de 1,6 million d’euros en AE et en CP, sont imputées sur la réserve de précaution du programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture et justifiées par la prévision d’une sous-consommation des dépenses de fonctionnement compte tenu de la crise sanitaire.

8. La mission Recherche et enseignement supérieur (+ 155 millions d’euros en AE et en CP)

Des ouvertures nettes des annulations de crédits seraient effectuées sur la mission Recherche et enseignement supérieur à hauteur de 155 millions d’euros en AE et en CP.

● Le programme 231 Vie étudiante bénéficierait de 150 millions d’euros complémentaires en AE comme en CP, afin de sécuriser le financement jusqu’en fin d’année 2021 des bourses sur critères sociaux, dont le volume s’est accru depuis le début de la crise sanitaire. Ces ouvertures représentent une augmentation de 4,5 % des moyens déjà attribués en loi de finances initiale.

● Le programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables bénéficierait d’ouvertures d’AE et de CP s’élevant à 37 millions d’euros. Ces moyens sont dirigés, à hauteur de 46 millions d’euros vers le financement d’une plateforme de développement technologique dédiée au déploiement de l’avion à hydrogène dans le cadre de la stratégie nationale sur l’hydrogène. Par ailleurs, 9 millions d’euros sont réalloués depuis le programme 190 vers le programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises de la mission Investissement d’avenir.

● Des annulations de crédits sur la réserve de précaution sont proposées sur trois autres programmes de la mission à hauteur de 33 millions d’euros en AE et CP.

9. La mission Sport, jeunesse et vie associative (+ 130 millions d’euros en AE et en CP).

Le Gouvernement propose l’ouverture de 130 millions d’euros d’AE et de CP sur la mission Sport, jeunesse et vie associative qui financeraient le programme 219 Sport, soit une augmentation de 30 % de ses moyens par rapport à la LFI. Deux actions pourraient ainsi être financées.

D’abord, le « Pass’ Sport », annoncé par le Président de la République à l’automne 2020 et présenté le 19 mai 2021, serait doté de 100 millions d’euros. Il consisterait à allouer une aide de 50 euros, à la rentrée 2021, aux enfants de 6 à 17 ans bénéficiaires de l’allocation de rentrée scolaire ou de 6 à 18 ans révolus bénéficiaires de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) ou de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), soit une cible de 5,4 millions de personnes. Elle leur permettra de prendre une adhésion ou une licence dans une association sportive durant l’année scolaire 2021–2022 ([59]).

Par ailleurs, 30 millions d’euros seraient destinés à l’enveloppe de l’Agence nationale du sport (ANS) finançant les équipements sportifs de proximité structurants, bénéficiant aux jeunes des territoires en difficulté (quartiers politique de la ville).

10. La mission Outre-mer (+ 56 millions d’euros en AE et en CP)

Des ouvertures nettes des annulations crédits seraient effectuées sur la mission Outre-mer à hauteur de 56 millions d’euros en AE en CP.

● Le programme 123 Conditions de vie outre-mer se verrait doter de 82 millions d’euros en AE et CP pour apporter une aide financière d’urgence à la collectivité de Nouvelle-Calédonie.

Depuis le début de la crise sanitaire, les dépenses exceptionnelles engagées par la collectivité se sont ajoutées à une situation budgétaire particulièrement contrainte (faible trésorerie disponible et fort niveau d’endettement).

L’article 18 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2020 ([60]) avait autorisé le ministre chargé de l’économie à accorder la garantie de l’État à l’Agence française de développement (AFD) au titre du prêt consenti par cette agence à la collectivité de Nouvelle-Calédonie. Ce prêt devait permettre le financement des régimes d’aides aux particuliers et aux entreprises mis en place par ce territoire dans le cadre de la crise économique liée à l’épidémie de Covid-19 et du plan de sauvegarde de l’économie calédonienne adoptée par la collectivité. La garantie portait sur le principal et les intérêts, dans la limite d’un plafond de 240 millions d’euros en principal.

Le dernier versement du prêt garanti, d’un montant de 31 millions d’euros, est insuffisant pour couvrir le montant des dépenses en instance, qui s’élèvent à 77 millions d’euros alors que la trésorerie de la collectivité ne présente aujourd’hui un solde positif que de 26 millions d’euros.

● Le programme 138 Emploi outre-mer subirait une annulation de 26 millions d’euros en AE et CP imputée sur les crédits mis en réserve.

B. Les Annulations nettes de crÉdits relÈvent de la gestion habituelle

Des annulations de crédits à hauteur de 2,3 milliards d’euros en AE et 1,8 milliard d’euros en CP sont proposées par le présent article.

Les annulations de crédits liées à une rectification de la prévision budgétaire s’élèvent à 1,9 milliard d’euros en AE et 1,4 milliard d’euros de CP. Le reste des annulations porte sur la mise en réserve.

Les annulations nettes de crédits, c’est-à-dire celles qui ne sont pas compensées par des ouvertures, portent sur 19 missions pour un montant total de 452 millions d’euros en AE et 467 millions d’euros en CP.

1. Les annulations de crédits liées à une rectification de la prévision budgétaire

Les annulations de crédits découlant d’une révision de la prévision des besoins s’élèvent à 1 897 millions d’euros en AE et 1 364 millions d’euros de CP et portent sur les missions suivantes :

– Engagements financiers de l’État pour 995 millions d’euros en AE et CP, en raison d’une sinistralité moindre que prévu engendrée par les prêts garantis par l’État ;

– Plan de relance pour 534 millions d’euros en AE étant annulés sur le programme 362 Écologie pour permettre un redéploiement sur le programme 363 Compétitivité (voir supra) ;

– Investissements d’avenir dont les crédits diminuent de 46 millions d’euros en AE et en CP en raison de deux mouvements en sens contraire.

Un redéploiement de 50 millions d’euros est prévu depuis le programme 422 Valorisation de la recherche vers le programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises. Ce mouvement vise à financer des projets de relocalisation des capacités de production de produits de santé et d’équipements destinés à la lutte contre le covid-19, dans le cadre de l’appel à manifestation d’intérêt (AMI) « Capacity building ». Pour mémoire, 120 millions avaient été consacrés à cet AMI en 2020.

Un transfert de 46 millions d’euros du programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises vers le programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables de la mission Recherche et enseignement supérieur est destiné à financer des projets de développement de l’avion à hydrogène, dans le cadre de la stratégie nationale sur l’hydrogène.

Au total, les mouvements demandés sur la mission Investissements d’avenir sont neutres pour le budget général.

RÉsumÉ des mouvements proposÉs par le PrÉsent article sur la mission Investissements d’avenir

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après la loi de finances initiale pour 2021 et le présent projet de loi de finances rectificative.

– Remboursements et dégrèvements pour un montant d’annulations nettes de 65 millions d’euros en AE et CP, découlant de deux mouvements.

Le programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État perdrait 268 millions d’euros en AE et CP. Ces annulations tiennent à l’actualisation des prévisions de recettes fiscales brutes depuis l’adoption de la loi de finances initiale (hausse de l’impôt sur le revenu et de la TVA mais baisse de l’impôt sur les sociétés et de la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques – TICPE). Ils représentent 0,22 % des AE et CP ouverts.

Le programme 201 Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux serait abondé de 203 millions d’euros en AE et CP. Ces ouvertures tiennent également compte de l’actualisation des prévisions de recettes fiscales brutes au niveau des impôts locaux depuis la loi de finances initiale. Elles représentent 2,95 % des AE et CP ouverts.

– Travail et emploi dont les crédits sont réduits de 98 millions d’euros en AE et CP, en partie imputés sur la réserve (48 millions d’euros) mais également en raison d’une révision à la baisse de la prévision de l’allocation de solidarité spécifique, du fait de la prolongation de l’allocation de retour à l’emploi (ARE) pour les chômeurs en fin de droits. Par conséquent, 50 millions d’euros en AE et CP seraient annulés sur le programme 102 Accès et retour à l’emploi.

2. Les annulations portant sur la réserve de précaution

Les annulations portant sur les crédits mis en réserve ou devenus sans objet s’établissent à 372 millions d’euros en AE et 400 millions d’euros en CP. À titre de comparaison, 3 milliards d’euros avaient été annulés sur la réserve de précaution en 2020.

*

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les amendements portant sur les ouvertures et les annulations de crédit sont des amendements d’appel, qui prennent tout leur sens lorsqu’ils sont défendus en présence du Gouvernement. Je vous propose donc de ne pas les examiner aujourd’hui et de réserver à la séance publique les discussions sur l’état B et l’état D.

M. le président Éric Woerth. Nous avons procédé de la même manière en fin d’année dernière, lors de l’examen du quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020, ce qui a permis des débats effectifs en séance. En êtes-vous d’accord ?

M. Charles de Courson. Oui, sous réserve que mon amendement portant sur les décrets de dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) fasse l’objet d’une discussion.

Mme Christine Pires Beaune. Oui, à une condition : l’examen du PLFR n’étant prévu que sur une journée, il ne faudrait pas qu’on nous annonce que les amendements aux articles 5 et 6 ne pourront être discutés faute de temps.

M. le président Éric Woerth. Trois séances sont ouvertes vendredi 11 juin en séance publique. Si le nombre d’amendements n’augmente pas exagérément, nous devrions disposer de tout le temps nécessaire.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous avions procédé ainsi la dernière fois ; je prends le même engagement, que j’ai tenu, celui de donner une réponse sur tous les amendements.

Monsieur de Courson, les DDAI sont utiles en temps de crise. Les crédits dont nous avions voté l’autorisation en 2020 ont, notamment, été utilisés pour compenser les manques de recettes en billetterie des secteurs culturel et sportif. Cette poche de réserve budgétaire permet au Gouvernement de piloter des cas d’urgence, lorsque des secteurs souffrent, et pour des montants somme toute raisonnables – ils atteignent 1,5 milliard d’euros dans le présent texte.

Successivement, suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette les amendements CF155 de M. Michel Castellani, CF77 de M. Hervé Saulignac, CF146 de M. Jean-Paul Dufrègne, CF157 de M. Charles de Courson, CF181 de M. Michel Castellani, CF165 de M. Charles de Courson, CF172 de Mme Jennifer de Temmerman, CF56 de Mme Catherine Osson, CF152 de Mme Christine Pires Beaune, CF92 de M. Thomas Rudigoz, CF162 de M. Benoit Potterie, CF125 de Mme Émilie Bonnivard, CF107 de M. Éric Coquerel, CF126, CF128, CF132 et CF123 de Mme Émilie Bonnivard, CF109 de Mme Sabine Rubin, CF114 de Mme Émilie Bonnivard, CF174 de M. Benoit Simian, les amendements identiques CF19 de M. Éric Girardin et CF194 de M. Jimmy Pahun, les amendements CF204 et CF205 de Mme Christine Pires Beaune, CF163 de M. Michel Castellani, CF75 de Mme Stella Dupont, CF99 de Mme Christine Pires Beaune, CF164 de M. Michel Castellani et CF91 de M. Thomas Rudigoz.

La commission adopte l’article 5 et l’état B non modifiés.

*

Article 6 Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits

Le présent article procède à l’ouverture et à l’annulation de crédits sur les comptes spéciaux, selon la répartition présentée à l’état D annexé au présent PLFR.

Le présent projet de loi de finances rectificative procède à des ouvertures et annulations de crédits sur le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État et sur le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés, pour 4,4 milliards d’euros au total.

I. les mouvements de crÉdits sur les comptes d’affectation spÉciale

La LFI 2021 a fixé le niveau des crédits des CAS à 77,6 milliards d’euros en AE et 77,2 milliards d’euros en CP. Le présent projet de loi de finances procède à des annulations de crédits sur le CAS Participations financières de l’État pour un total de 5,2 milliards d’euros, montant qui contracte deux opérations :

– l’annulation de 7,2 milliards d’euros, prévue par le décret d’avance ratifié par le présent PLFR ;

– l’ouverture de 2 milliards d’euros d’AE et de CP destinés à financer la réalisation d’opérations envisagées par l’Agence des participations de l’État en 2021. Ces dépenses supplémentaires sur le CAS sont financées par le nouveau programme 367 Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 sur le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, créé par le présent PLFR au sein de la mission Économie.

Au total, 72 milliards d’euros seraient ainsi ouverts en AE et CP sur les comptes d’affectation spéciale en 2021.

ouvertures et annulations de crÉdits des CAS

(en millions d’euros)

Source : LFI 2021 et présent projet de loi de règlement.

II. les mouvements de crÉdits sur les comptes de concours financiers

La LFI 2021 a fixé le niveau des crédits des comptes de concours financiers (CCF) à 129,5 milliards d’euros en AE et à 129,6 milliards d’euros en CP. Le présent PLFR prévoit l’ouverture de 800 millions d’euros supplémentaires sur les comptes de concours financiers.

ouvertures et annulations de crÉdits des comptes de concours financiers

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

Les mouvements de crédits par le présent PLFR se décomposent en deux opérations.

● L’ouverture, d’une part, de 200 millions d’euros en AE et CP sur le compte Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics afin d’accroître la capacité de prêt au budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA).

Les recettes du budget annexe ont été affectées, depuis le début de la crise, par la dégradation du trafic aérien, ce qui a justifié la mise en place d’un soutien d’urgence : au total, en 2020, 1,2 milliard d’euros d’avances lui a été consenti. La loi de finances initiale pour 2021 prévoit une nouvelle enveloppe de 760 millions d’euros. Avec les ouvertures prévues par le présent PLFR, le total des avances qui pourront être consenties au BACEA sur l’année atteint 960 millions d’euros.

Dès lors, l’endettement du BACEA vis-à-vis du compte de concours financiers augmentera considérablement en 2020 et 2021, alors qu’il était orienté à la baisse jusqu’en 2019 dans le cadre d’une trajectoire de désendettement. Un point bas à 667 millions d’euros avait ainsi été atteint avant le déclenchement de la crise sanitaire.

● L’ouverture, d’autre part, de 600 millions d’euros en AE et CP sur le compte Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés, destinés à renforcer les capacités du « Fonds de transition », alimenté par le présent PLFR, pour les entreprises dont la solvabilité est dégradée (voir le commentaire de l’article 12).

*

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF169 de M. Charles de Courson.

Elle adopte l’article 6 et l’état D non modifiés.

TITRE II dispositions permanentes

I. – Mesures fiscales et mesures budgétaires non rattachées

Article 7 Majoration exceptionnelle du taux de la réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons effectués au profit des associations cultuelles

I. L’État du droit

A. L’existence d’Une rÉduction d’impÔt pour les dons effectué par les particuliers au profit des associations cultuelles

1. Définition et ressources des associations cultuelles

En application des articles 18 et 19 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État, les associations cultuelles sont formées pour subvenir aux frais, à l’entretien et à l’exercice public d’un culte et ont pour objet exclusif l’exercice public d’un culte ([63]).

Leurs règles de composition et de fonctionnement sont encadrées strictement par l’article 19 de la loi susmentionnée qui liste notamment les ressources qu’elles peuvent percevoir. Il s’agit, outre des cotisations prévues par l’article 6 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association, du produit des quêtes et collectes pour les frais du culte, d’un certain nombre de rétributions ([64]) et des libéralités testamentaires ou entre vifs destinées à l’accomplissement de leur objet ou grevées de charges pieuses ou cultuelles. Ces associations ne peuvent recevoir des subventions de l’État, des départements et des communes ([65]).

En application de l’article 1er de la loi du 9 décembre 1905 précitée, les associations cultuelles ne doivent pas porter atteinte à l’ordre public, comme a eu l’occasion de l’indiquer le Conseil d’État ([66]).

L’étude d’impact annexée au projet de loi confortant le respect des principes de la République, adopté en première lecture à l’Assemblée nationale le 16 février 2021, indique que le nombre d’associations cultuelles ne peut être évalué avec précision, en l’absence d’obligation de se déclarer comme telles auprès des autorités publiques. Toutefois, ce nombre est estimé à environ 5 000, les associations cultuelles protestantes représentant les trois-quarts du total (soit entre 3 500 et 4 000, majoritairement évangéliques) et celles des témoins de Jéhovah environ un cinquième (de l’ordre de 1 000). Le nombre d’associations cultuelles catholiques est estimé à une centaine, de même que celui des associations cultuelles juives, tandis que l’on chiffre à quelques dizaines le nombre d’associations cultuelles musulmanes et orthodoxes.

Il est important de souligner que le projet de loi confortant le respect des principes de la République susmentionné procède à la réécriture de l’article 19 de la loi du 9 décembre 1905 en consacrant cet article aux règles de fonctionnement des associations cultuelles ([67]), et crée un nouvel article 19-2 qui reprend, et complète, les financements dont peuvent bénéficier ces associations ([68]). Il prévoit également l’introduction d’un dispositif d’obligation de déclaration préalable, auprès du préfet, de la qualité cultuelle de toute association qui souhaite bénéficier des avantages propres à la catégorie des associations cultuelles ([69]). Enfin, il tend à renforcer le contrôle exercé par les pouvoirs publics sur les libéralités perçues par les associations cultuelles en provenance de l’étranger ([70]).

2. L’éligibilité des dons versés par les particuliers aux associations cultuelles à une réduction d’impôt sur le revenu

L’article 200 du code général des impôts (CGI) prévoit une réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons effectués par les particuliers domiciliés en France au sens de l’article 4 B du CGI au bénéfice des organismes limitativement énumérés aux 1, 1 ter, 2, 2 bis, 3, 4 bis et 6 de l’article 200 du CGI.

Le e du 1 de l’article 200 du CGI prévoit que les dons effectués au profit des associations cultuelles et de bienfaisance ainsi que des établissements publics des cultes reconnus d’Alsace-Moselle sont éligibles à la réduction d’impôt sur le revenu.

À noter que les organismes éligibles doivent, sauf exceptions limitativement prévues, être établis et exercer leurs activités en France ou dans l’espace européen comprenant les États membres de l’Union européenne et les États parties à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) liés à la France par une convention d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales, ainsi qu’en dispose le 4 bis de l’article 200 du CGI.

Les dons et versements peuvent être effectués en espèces ou en nature, par versements directs ou abandon exprès de revenus ou de produits.

La réduction d’impôt au titre des dons des particuliers est égale à 66 % des sommes versées, dans la limite de 20 % du revenu imposable du donateur. La fraction excédant ce plafond est reportable successivement sur les cinq années suivantes.

La réduction d’impôt de l’article 200 du CGI n’entre pas dans le champ d’application du plafonnement général des niches fiscales prévu par l’article 200-0 A du CGI.

B. Un taux de rÉduction d’impÔt majorÉ pour les dons rÉalisÉs au profit de certaines associations

Le 1 ter de l’article 200 du CGI prévoit que le taux de la réduction d’impôt au titre des dons des particuliers peut atteindre 75 % pour les versements effectués au profit d’organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite de soins à des personnes en difficulté.

Ce taux majoré est également applicable aux sommes versées entre le 1er janvier 2020 et le 31 décembre 2021 à des organismes sans but lucratif qui exercent des actions concrètes en faveur des victimes de violence domestique, qui leur proposent un accompagnement ou qui contribuent à favoriser leur relogement ([71]).

Les versements ouvrant droit à cette réduction d’impôt dite « Coluche » sont retenus dans la limite d’un plafond relevé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Ce plafond s’est établi à 546 euros pour l’imposition des revenus de l’année 2019.

Dans le contexte de la crise sanitaire et sociale provoquée par l’épidémie de covid-19, l’article 14 de la loi du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 (LFR 2) a relevé, à titre dérogatoire, cette limite de versements effectués à 1 000 euros pour l’imposition des revenus de l’année 2020. L’article 187 de la loi du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 a étendu l’application de ce plafond dérogatoire à l’imposition des revenus de l’année 2021.

En l’absence de ces dispositions temporaires, la limite retenue pour ces dons aurait été fixée à 552 euros pour l’imposition des revenus de l’année 2020 et 554 euros pour ceux de l’année 2021.

Les versements qui dépassent le plafond susmentionné ouvrent droit à la réduction d’impôt de droit commun pour les dons effectués par des particuliers, dont le taux est fixé à 66 % dans la limite de 20 % du revenu imposable.

II. LE Droit proposÉ

Afin de répondre aux difficultés financières rencontrées par les associations cultuelles face à la baisse des dons effectués par les particuliers dans cette période de crise sanitaire, le Gouvernement propose de relever temporairement le taux de la réduction d’impôt sur le revenu pour les dons des particuliers réalisés au profit des associations cultuelles. Le principe de laïcité, consacré à l’article 1er de la Constitution et à l’article 2 de la loi de 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État, implique en effet que la République ne reconnaît ni ne salarie aucun culte ([72]). Le canal de l’incitation fiscale est donc le seul qui puisse être utilisé pour aider les associations cultuelles.

La Conférence des évêques de France a évalué à 90 millions d’euros la perte de ressources pour l’Église catholique lors des deux confinements de 2020, soit 17 % de ses ressources courantes ([73]). Les dons liturgiques, qui représentent 53 % des ressources courantes hors legs de l’Église catholique ont particulièrement diminué en raison des mesures de restriction des célébrations religieuses en présence de public.

A. La majoration temporaire du taux de la rÉduction d’impÔt POUR LES DONS EFFECTUE PAR LES PARTICULIERS AU PROFIT DES ASSOCIATIONS CULTUELLES

Le présent article prévoit que le taux de droit commun de la réduction d’impôt sur le revenu pour certains dons effectués par les particuliers, codifiée à l’article 200 du CGI, soit porté de 66 % à 75 % pour les dons et versements, y compris l’abandon exprès de revenus ou produits, effectués entre le 2 juin 2021 et le 31 décembre 2022 au profit des associations cultuelles ou d’établissements publics des cultes reconnus d’Alsace-Moselle.

Ces dons et versements sont retenus dans la limite d’un plafond de 554 euros pour l’imposition des revenus de 2021. Pour les versements réalisés en 2022, cette limite est relevée dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu de l’année 2021 et arrondie, le cas échéant, à l’euro supérieur. Ce plafond correspond à la limite qui aurait été retenue en 2021 pour les dons effectués au titre de la réduction d’impôt « Coluche » si elle n’avait pas été relevée temporairement à 1 000 euros jusqu’à la fin de l’année 2021 (voir supra).

Afin d’éviter un effet de substitution entre les différents dons et à l’image de ce qui est prévu pour la réduction d’impôt sur le revenu « Coluche », ces versements ne sont pas pris en compte pour l’application de la limite de 20 % du revenu imposable pour les dons éligibles à la réduction d’impôt de droit commun. Cela signifie que la fraction des dons qui excède le plafond de 554 euros ouvre droit à la réduction d’impôt dans les conditions de droit commun (soit une réduction d’impôt de 66 % dans la limite de 20 % du revenu imposable) et que la limite retenue pour les dons ouvrant droit à la réduction d’impôt de 66 % n’est pas amputée par les sommes versées aux associations cultuelles.

Il est important de souligner que les dons effectués au profit des associations cultuelles ne sont pas intégrés dans le champ de la réduction d’impôt Coluche prévue au 1 ter de l’article 200 du CGI, contrairement à ce qui a été prévu par la loi de finances pour 2020 pour les dons aux organismes sans but lucratif qui exercent des actions en faveur des victimes de violence domestique. Ainsi, ces deux réductions d’impôt, égales à 75 % des sommes versées, sont entièrement cumulables, afin d’éviter tout effet d’éviction au détriment des organismes d’aide aux personnes en difficulté visés au 1 ter de l’article 200 du CGI.

Autrement dit, un même contribuable peut à la fois bénéficier :

– d’une réduction d’impôt de 75 % pour les dons réalisés en faveur des associations d’aide aux plus démunis, dans la limite d’un plafond exceptionnel de 1 000 euros en 2021 diminué à son niveau de droit commun en 2022, soit 554 euros, relevé de la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu de l’année 2021 ;

– d’une réduction d’impôt égale à 75 % des sommes versées à des associations cultuelles, dans la limite d’un plafond de 554 euros en 2021, relevé, en 2022, dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu de l’année 2021 ;

– et d’une réduction d’impôt de 66 %, dans la limite de 20 % du revenu imposable, pour les versements effectués au profit des autres organismes mentionnés à l’article 200 du CGI.

B. Impact de la mesure

● La mesure proposée par le présent article renforce l’incitation fiscale pour les dons effectués au profit des associations cultuelles par des contribuables imposables à l’impôt sur le revenu, qui bénéficieront d’un taux de réduction d’impôt plus élevé (75 %) que dans le droit existant (66 %).

Si cette mesure peut inciter les contribuables imposables à augmenter le montant des dons qu’ils réalisent au profit des associations cultuelles et des établissements publics des cultes reconnus d’Alsace-Moselle ([74]), elle n’est pas exempte d’un effet d’aubaine significatif pour les particuliers qui maintiendront le montant de leur don à son niveau actuel.

● Le caractère temporaire de cette majoration du taux de la réduction d’impôt, la mise en place d’un plafond spécifique, différent de celui retenu en 2020 et 2021 pour le dispositif Coluche, et la possibilité de cumuler ces deux réductions d’impôt, devrait permettre d’éviter un effet d’éviction au détriment des organismes d’aide aux personnes en difficulté visés au 1 ter de l’article 200 du CGI. À noter que le plafond retenu serait identique pour les deux types de dons en 2022, qui seraient toujours entièrement cumulables.

● D’après l’évaluation préalable de l’article, il n’est pas possible de chiffrer le coût de cette mesure qui dépendra du comportement des donateurs. Les déclarations fiscales actuelles ne permettent d’ailleurs pas d’isoler la part des dons versés aux associations cultuelles de l’ensemble des dons faits aux associations ouvrant droit à la réduction d’impôt au taux de 66 %.

*

La commission est saisie des amendements de suppression CF60 de Mme Christine Pires Beaune, CF130 de Mme Sabine Rubin et CF168 de Mme Sylvia Pinel.

Mme Rubin. Nous ne comprenons pas le sens de cet article qui augmente le montant de la réduction d’impôt pour les dons faits aux cultes, au moment même où nous examinons le projet de loi confortant le respect des principes de la République.

M. Charles de Courson. Je me demande bien quel est le fondement de l’article 7 ! Permettez-moi de vous donner lecture de l’Évangile selon Saint-Matthieu, chapitre VI, versets 3 et 4 : « Mais toi, quand tu fais l’aumône, que ta main gauche ignore ce que fait ta main droite, afin que ton aumône reste dans le secret ; ton Père qui voit dans le secret te le rendra. ». (Sourires.)

Je le répète depuis quinze ans : il y a un moment où les dons ne sont plus des dons !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’article 7 est fondé sur le fait que l’État doit essayer de compenser les pertes de revenus liées à la crise. Comme la loi de 1905 lui interdit de subventionner les cultes, la seule solution pour les aider est de porter, temporairement, le taux de la réduction d’impôt pour les dons et versements au profit d’associations cultuelles à 75 % – contre 66 %. Nous avons voté des mesures de même envergure pour les dons à la cathédrale Notre-Dame et il existe une mesure similaire mais pérenne pour les versements aux organismes d’aide aux personnes en difficulté.

Mme Sabine Rubin. La mesure est donc temporaire.

M. le président Éric Woerth. Elle concerne les dons effectués jusqu’au 31 décembre 2022.

La commission rejette les amendements de suppression CF60, CF130 et CF168.

La commission est saisie de l’amendement CF216 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Il propose d’étendre le dispositif aux dons aux associations sportives agréées. Cela constituera un coup de pouce bienvenu pour ces associations dont le rôle est déterminant.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les associations sportives ont reçu de nombreuses aides via le plan d’urgence et le plan de relance ; la situation n’est pas comparable à celle des cultes même si certaines associations sportives, notamment celles qui proposent des activités en intérieur, sont encore en difficulté.

La commission rejette l’amendement CF216.

La commission est saisie de l’amendement CF239 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Pour des raisons de simplification et de lisibilité, je propose que les versements retenus le soient dans une limite de 1 000 euros, comme c’est le cas pour les autres dons concernés par la réduction d’impôt de 75 %.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Précisons tout de même qu’au-delà de 554 euros, les dons restent déductibles à 66 %. Le principe de l’incitation fiscale résidant dans l’annonce, on obtiendra l’effet escompté.

Si l’on se préoccupe de parallélisme, il faudra veiller à ce que la déduction fiscale de 75 % sur les versements aux organismes d’aide aux personnes en difficulté soit aussi prolongée jusqu’au 31 décembre 2022.

M. le président Éric Woerth. De manière générale, on gagnerait à ce que les taux, les plafonds et les durées de ces déductions soient semblables. On a toujours le mot de « simplification » à la bouche mais on fait tout l’inverse !

La commission rejette l’amendement CF239.

La commission est saisie de l’amendement CF167 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Dans son évaluation préalable de l’article, le Gouvernement admet être incapable de chiffrer le coût de la mesure qu’il propose– c’est original ! Il ne donne aucune indication sur le coût actuel de la réduction d’impôt, sur le nombre de foyers fiscaux bénéficiaires ou sur le poids financier que représente chaque culte pour l’État.

Je demande donc que le Gouvernement transmette au Parlement un rapport permettant d’apprécier le coût et les effets incitatifs de ces dispositifs fiscaux en faveur des associations cultuelles. Vous ne pouvez pas me le refuser, chers collègues ! Il s’agit d’un amendement de contrôle.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il n’existe qu’une case dans la déclaration de revenus pour les dons aux associations éligibles à la réduction de 66 %, ce qui nous empêche de disposer de données spécifiques sur les versements aux associations cultuelles. Nous avons rencontré le même problème pour les services à la personne.

Mme Christine Pires Beaune. Je ne vois pas pourquoi on ne rajouterait pas des cases dans la déclaration, d’autant que les contribuables doivent conserver la preuve de leurs dons en cas de contrôle.

M. Charles de Courson. Pour que le Gouvernement nous réponde, il faut adopter cet amendement. Il est anormal que les dispositifs fiscaux ne soient pas mieux évalués !

La commission rejette l’amendement CF167.

Elle adopte l’article 7 non modifié.

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Après l’article 7

La commission est saisie des amendements identiques CF10 de Mme Valérie Bazin-Malgras, CF11 de Mme Emmanuelle Anthoine, CF24 de Mme Émilie Bonnivard, CF37 de M. Martial Saddier, CF74 de M. Paul-André Colombani, CF136 de Mme Marie-Christine Dalloz, CF160 de M. Jacques Cattin, CF190 de M. Michel Castellani et CF229 de M. Julien Aubert.

Mme Véronique Louwagie. Nous proposons un dispositif exceptionnel de neutralisation de l’utilisation de l’épargne constituée grâce à la déduction pour aléas (DPA) et à la déduction pour épargne de précaution (DEP), non seulement sur le résultat fiscal réalisé en 2022, mais également sur le revenu professionnel 2022, qui servira d’assiette aux cotisations sociales des agriculteurs.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je suis ouvert à vos propositions visant à assouplir les conditions de l’utilisation du DPA. En revanche, je suis convaincu que ce que vous demandez là – réintégrer des montants issus de déductions passées – constitue un double avantage fiscal, ou une déduction au carré. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements identiques CF10, CF11, CF24, CF37, CF74, CF136, CF160, CF190 et CF229.

La commission est saisie de l’amendement CF66 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Pour soutenir les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire et économique, nous proposons de supprimer le plafond des déficits reportables issus de provisions pour risques, créances douteuses, dépréciations des actifs ou pertes d’exploitation constatées au cours des exercices clôturés à compter du 31 décembre 2020 jusqu’au 31 décembre 2022.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Défavorable, pour les mêmes raisons qu’évoquées lors de l’examen de la première partie.

La commission rejette l’amendement CF66.

La commission est saisie de l’amendement CF213 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Christophe Jerretie. Il s’agit de relever le plafond des déficits imputables aux bénéfices réalisés lors d’exercices ultérieurs – le carry forward.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Défavorable.

La commission rejette l’amendement CF213.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF218 de M. Jean-Noël Barrot.

La commission est saisie des amendements CF29 et CF30 de M. Gilles Carrez.

Mme Véronique Louwagie. Les prestations de service universel postal (SUP) étant exonérées de TVA, La Poste, en tant qu’opérateur, est assujettie à la taxe sur les salaires pour les rémunérations versées au titre de son activité postale.

Transcrivant une proposition du rapport de M. Jean Launay sur les mutations du service universel postal, publié le 14 avril, nous proposons, par l’amendement CF29, d’exclure le chiffre d’affaires du SUP du rapport d’assujettissement de la taxe sur les salaires et, par l’amendement CF30, d’exonérer de taxe sur les salaires les rémunérations versées au titre de ce service.

Il s’agit ainsi de contribuer à remédier au déficit de la mission de SUP de La Poste.

Mme Sophie Errante. Je m’exprime ici en tant que présidente de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et des consignations, après avoir échangé avec M. Gilles Carrez. Constatant l’absence de compensation budgétaire dans le PLFR, j’ai saisi le Gouvernement et le Premier ministre : on m’a assurée qu’un travail de fond était entrepris pour pérenniser les mesures de compensation portant sur les missions du SUP déléguées à La Poste. Forte de cet engagement, je ne soutiendrai pas ces amendements – dont M. Carrez m’a dit qu’il les retirerait pour en débattre avec le ministre.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je suivrai les préconisations de la présidente de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts ! Si un dialogue se noue entre La Poste et l’exécutif et si le groupe valide les orientations retenues par le Gouvernement pour assurer les compensations financières – à la hauteur des pertes subies durant la crise –, nous devons respecter le calendrier et ne pas interférer sur l’avenir.

Mme Véronique Louwagie. Je retire les amendements.

Les amendements CF29 et CF30 sont retirés.

La commission est saisie de l’amendement CF224 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement tente de répondre à une difficulté résultant de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Aujourd’hui, les Anglais vendent des produits en duty free aux passagers qui font le voyage de l’Angleterre vers la France par le tunnel sous la Manche ; dans le sens inverse, ce n’est possible que pour les liaisons en bateau, pas pour le lien transmanche ferroviaire. Cet amendement vise à rétablir une égalité de traitement entre le port sec et le transport maritime. Il faudra évidemment procéder de la même manière pour la TVA.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. C’était une proposition de MM. Pierre-Henri Dumont et Damien Pichereau dans leur mission flash sur le régime fiscal applicable à la liaison fixe transmanche, mais ils avaient eux-mêmes rappelé qu’elle ne serait applicable que moyennant la révision de la directive TVA et de la directive Accises. En effet, le droit européen en vigueur n’autorise les comptoirs de vente hors taxe que dans l’enceinte des ports et des aéroports, ce qui exclut l’entrée du tunnel sous la Manche. Je vous demande de retirer cet amendement, quitte à le présenter en séance devant le ministre : c’est un des nombreux sujets à aborder dans le cadre de la révision de la directive.

M. le président Éric Woerth. Nous en reparlerons donc avec le ministre.

L’amendement CF224 est retiré.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF49 de M. Dino Cinieri.

La commission est saisie de l’amendement CF221 de M. Frédéric Petit.

M. Jean-Paul Mattei. Aujourd’hui, la législation ne distingue que deux statuts de biens immobiliers, liés à leur mode d’occupation : celui de résidence principale et celui de résidence secondaire. Dès lors, lorsqu’un ressortissant français détient un bien immobilier en France alors qu’il est fiscalement domicilié à l’étranger, ce bien ne peut pas être assimilé à une résidence principale.

Frédéric Petit propose de créer un statut de « résidence de repli », qui permettrait de mieux prendre en compte la situation des Français de l’étranger.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La difficulté, c’est que cet amendement ne fait pas de distinction entre les pays de résidence. Or la nécessité de disposer d’un logement en France n’apparaît pas la même selon qu’on réside dans un pays proche ou éloigné de la France. En outre, cette disposition pourrait inciter les non-résidents à conserver en France un logement inoccupé sans nécessité établie, pour bénéficier de la nouvelle situation fiscale. Je comprends l’intérêt de ces personnes de voir cet amendement adopté, mais je ne suis pas certain que cela soit vraiment justifié. Avis défavorable.

M. Jean-Paul Mattei. Les statuts de résidence principale ou secondaire emportent tout de même des conséquences différentes dans de nombreux domaines autres que celui des plus-values immobilières, par exemple en matière de taxe d’habitation. Toutes ces dispositions que nous avons votées, sans doute légitimement, créent un préjudice pour les résidents français à l’étranger. C’est pour moi un frein à la mobilité. Cette demande me paraît légitime et mérite qu’on en reparle dans l’hémicycle.

La commission rejette l’amendement CF221.

La commission est saisie de l’amendement CF219 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Christophe Jerretie. C’est un amendement du groupe MoDem qui vise à exonérer de cotisation foncière des entreprises (CFE) pour une durée maximale de cinq ans les établissements occupant une friche industrielle ou commerciale. Le but est d’anticiper et de faciliter les rachats et reprises de l’immobilier, en donnant aux collectivités territoriales un moyen autre que l’aide économique classique. Cela permettrait probablement aussi de mieux lisser les choses dans le budget des collectivités qu’avec les aides économiques directes, notamment pour les EPCI (établissements publics de coopération intercommunale).

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je pense que votre amendement est satisfait. L’article 120 de la loi de finances pour 2021 permet l’exonération totale de CFE pour toutes les créations et extensions d’établissement, et son article 141 réforme la taxe d’aménagement dans le même objectif de lutte contre l’artificialisation des sols que votre amendement.

L’amendement CF219 est retiré.

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Article additionnel après l’article 7 Faculté d'exonération ou de dégrèvement de la TFPB au profit des bailleurs qui renoncent aux loyers commerciaux dus par les gérants de discothèques ou des propriétaires gérants de discothèques

La commission est saisie de l’amendement CF94 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Véronique Louwagie. Mme Bonnivard vous propose un dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les discothèques. En fermeture administrative depuis plus d’un an, elles n’ont plus aucune activité et restent sans perspective de reprise. Ce serait utile pour les rassurer.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’évolue moi aussi ! Vous m’avez souvent dit qu’il fallait laisser de la liberté aux collectivités : je donne donc un avis favorable, dès lors qu’il n’y a pas de compensation obligatoire de la part de l’État et que la décision appartient aux collectivités. Je précise simplement que lorsqu’on retient ce type de démarche, il ne faut pas venir se plaindre ensuite que les recettes ont baissé : c’est un choix, il faut l’assumer.

M. le président Éric Woerth. Ce serait une très bonne chose. Les collectivités doivent être libres de ce genre de choix, qu’elles doivent assumer. Mais l’exposé sommaire de l’amendement mentionne un « dégrèvement systématique de taxe foncière ». C’est une erreur à corriger, car le dispositif de l’amendement est lui très clair : ce n’est pas systématique, c’est au choix de la collectivité.

La commission adopte l’amendement CF94 (amendement 296).

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Après l’article 7

La commission est saisie de l’amendement CF212 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Afin de renforcer les fonds propres des PME, cet amendement propose d’exonérer de prélèvements sociaux les investissements en fonds propres réalisés dans le cadre d’un plan d’épargne en actions PEA-PME entre le 15 juillet 2021 et le 30 juin 2022.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je suis assez réservé sur cet avantage fiscal, qui risque de mettre le bazar dans les exonérations de prélèvements sociaux entre les PEA-PME, en fonction de leur durée de détention, les PEA et les autres outils d’investissement productif – je défendrai moi-même un amendement sur le prolongement de la réduction d’impôt sur le revenu pour la souscription au capital des PME et ETI (IR-PME). Nous ne voulons pas d’une fiscalité trop mitée. Les prélèvements sociaux sont dus, dans la fiscalité du capital ; conservons le système actuel, pour en assurer la lisibilité et pour éviter une mauvaise concurrence entre ces outils. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF212.

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Après l’article 7

La commission est saisie des amendements identiques CF12 de Mme Valérie Bazin-Malgras, CF13 de Mme Emmanuelle Anthoine, CF21 de Mme Émilie Bonnivard, CF25 de Mme Lise Magnier, CF34 de M. Martial Saddier, CF149 de Mme Marie-Christine Dalloz, CF154 de M. Jacques Cattin et CF226 de M. Julien Aubert.

Mme Véronique Louwagie. Il existe un crédit d’impôt qui incite les bailleurs à consentir des abandons de loyers aux entreprises locataires. Nous proposons d’appliquer un dispositif analogue pour les locataires de terres agricoles, pour tenir compte de la crise économique et climatique que vivent un certain nombre d’entreprises agricoles. Ce crédit d’impôt serait valable pour 2021.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je suis peu favorable à de nouvelles dépenses fiscales pour faire face à l’épisode de gel qu’ont connu les agriculteurs, car une aide budgétaire est plus adéquate. Je rappelle les mesures exceptionnelles qui ont été annoncées : outre l’année blanche de cotisations et les dégrèvements de taxe foncière sur les propriétés non bâties, l’indemnisation au titre des calamités agricoles sera portée à 40 % pour les pertes arboricoles les plus importantes, et les viticulteurs recevront un soutien exceptionnel de la part des préfets, qui distribueront une aide forfaitaire basée sur la diminution de chiffre d’affaires directement liée à l’épisode de gel. L’ensemble avoisine le milliard d’euros de soutien pour les agriculteurs et viticulteurs, et doit couvrir leurs charges fixes. Ce plan est plutôt bien calibré par rapport au constat de la situation, que nous partageons, et est préférable à de la dépense fiscale.

Mme Christine Pires Beaune. Je partage l’opinion du rapporteur général, mais j’appelle son attention sur le cas des viticulteurs qui ont pris des mesures pour essayer de sauver une partie de leur récolte – paille brûlée, bougies, etc. – et ce pour un coût important. Leurs pertes de récoltes vont être moindres que celles des viticulteurs qui n’ont rien fait du tout, alors que l’aide annoncée est calculée, comme cela a été rappelé, en fonction de la diminution de chiffre d’affaires liée au gel. Il faut que la mesure soit juste.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La baisse de chiffre d’affaires sera considérée de la même manière !

Mme Christine Pires Beaune. Prenons le cas d’un viticulteur qui aura perdu 100 % de sa récolte, qui sera aidé, et d’un autre qui n’en perdra que 80 % ou 60 % parce qu’il aura entrepris des mesures de sauvetage. Il ne faudrait pas que le second soit pénalisé.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vous parlez bien de résultat, pas d’activité ou de chiffre d’affaires. S’il y a une baisse d’activité, elle sera prise en compte dans l’aide forfaitaire qui doit, au demeurant, prendre en compte les charges. L’objectif est de faire du sur-mesure. Les dépenses que vous citez n’affecteront donc normalement pas l’éligibilité aux aides, mais je pourrai poser la question au ministre de l’agriculture.

M. le président Éric Woerth. Je pense en effet qu’il faut en discuter avec le Gouvernement. Ce que dit Mme Pires Beaune est exact : il y aura une difficulté avec ceux qui vont certes garder une partie de leur chiffre d’affaires, mais auront engagé des frais pour cela, même si cela se verra à un moment ou un autre dans une réduction de leur impôt.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les aides annoncées étant justement calibrées pour couvrir les charges, je ne pense pas qu’il y ait de difficulté. En revanche, il peut s’en produire une dans le cas des exploitants qui ont reçu une aide aux stocks, par exemple parce qu’ils vendent aux restaurateurs : ledit stock pouvant maintenant être écoulé, leur chiffre d’affaires sera moins atteint que prévu, malgré l’épisode de gel.

La commission rejette les amendements identiques CF12, CF13, CF21, CF25, CF34, CF149, CF154 et CF226.

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Article additionnel après l’article 7 Prorogation d’un an du renforcement temporaire du taux de la réduction IR-PME

La commission est saisie de l’amendement CF234 du rapporteur général

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je propose donc de proroger jusqu’au 31 décembre 2022 la disposition faisant passer de 18 % à 25 % le taux de la réduction de la niche fiscale dite IR-PME, pour continuer à favoriser l’investissement productif et y orienter l’épargne que les Français ont constituée pendant la crise.

La commission adopte l’amendement CF234 (amendement 297).

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Article 8 Prolongation de l’octroi de la garantie de l’État au titre des prêts garantis par l’État et des préfinancements d’affacturage garantis par l’État

I. L’État du droit

A. Les prÊts garantis par l’État

Les prêts garantis par l’État (PGE) ont constitué un élément déterminant de la réponse de l’État face à la fermeture brutale de l’économie au début de la crise sanitaire. Ils sont régis par l’article 6 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

Distribués par les établissements de crédit, les sociétés de financement ou les intermédiaires en financement participatif, ces prêts doivent respecter un cahier des charges précis pour bénéficier de la garantie de l’État. Les prêts doivent être assortis d’un différé d’amortissement de douze mois et d’une clause donnant à l’emprunteur la faculté, à l’issue de la première année, de les amortir sur une période additionnelle calculée en nombre d’année, selon son choix et dans la limite d’un nombre maximal de cinq ans ([75]). Depuis janvier 2021, les entreprises souhaitant retarder le remboursement de leur PGE peuvent, par ailleurs, demander à leur banque de bénéficier d’un différé d’amortissement d’un an supplémentaire.

En tout état de cause, la durée du prêt ne peut excéder une période de six ans à compter de la date de son décaissement. Ces prêts doivent, enfin, être consentis sans autre garantie ou sûreté que celle de l’État.

La garantie de l’État est rémunérée et ne peut couvrir la totalité du prêt. La quotité de la garantie dépend de la taille de l’entreprise :

– 90 % pour les entreprises de moins de 5 000 salariés dont le chiffre d'affaires est inférieur à 1,5 milliard d'euros ;

– 80 % pour les autres entreprises qui réalisent un chiffre d’affaires inférieur à 5 milliards d'euros ;

– 70 % pour les autres entreprises.

Deux régimes d’autorisation sont prévus selon la taille de l’entreprise :

– pour les entreprises de moins de 5 000 salariés et qui ont un chiffre d’affaires inférieur à 1,5 milliard d’euros, l’organisme prêteur notifie à Bpifrance les créances qui répondent au cahier des charges évoqué supra. Cette notification vaut octroi de la garantie ;

– pour les entreprises plus grandes, la garantie est octroyée au cas par cas par arrêté du ministre chargé de l’économie.

Au 21 mai 2021, 137 milliards d’euros avaient été distribués par les banques au titre du PGE.

B. Les prÉfinancements d’affacturage garantis par l’État

La garantie par l’État des préfinancements d’affacturage a été introduite à partir du 1er août 2020 par la troisième loi de finances rectificative pour 2020 avec l’ajout du VI quater à l’article 6 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

Le dispositif autorise l’État à octroyer sa garantie à des lignes de financement ouvertes par des établissements de crédits et sociétés de financement à des entreprises, au titre d’une ou plusieurs cessions de créances professionnelles résultant de commandes que ces entreprises ont confirmées mais qui n’ont pas encore donné lieu à facturation, ce qui empêche leur transfert à des sociétés d’affacturage. Dans la lignée des PGE, les préfinancements d’affacturage sont destinés à améliorer la situation de la trésorerie des entreprises en monétisant leurs commandes.

La garantie de l’État est, pour ce dispositif, imputée sur l’enveloppe de 300 milliards d’euros ouverte pour les PGE en LFR 1. Opérée par Bpifrance, elle est rémunérée et ne peut couvrir la totalité du financement concerné. Au premier trimestre 2021, une centaine de bénéficiaires environ avaient bénéficié de 100 millions d’euros de préfinancements garantis.

II. Le dispositif proposÉ

● Le I du présent article prévoit d’étendre de six mois, jusqu’au 31 décembre 2021, la période pendant laquelle les PGE et les préfinancements d’affacturage garantis peuvent être souscrits. Ces deux dispositifs avaient déjà été prolongés jusqu’au 30 juin 2021 par la loi de finances pour 2021 ([76]).

La prolongation du dispositif ne devrait pas augmenter de façon massive le total des PGE distribués. L’évaluation préalable du présent projet de loi de finances rectificative indique que le rythme actuel de distribution atteint 500 millions d’euros par semaine, ce qui pourrait représenter 13 milliards d’euros de PGE octroyés sur les six derniers mois de l’année 2021.

Le 5° du I prévoit également les adaptations nécessaires pour que la prolongation du dispositif puisse s’appliquer en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

● L’article précise également certaines caractéristiques de la garantie applicable pour ces deux outils, en particulier ses modalités d’indemnisation, le cas échéant à titre provisionnel, et de reversement des trop-perçus.

Ainsi, le 2° du I précise que le mécanisme d’indemnisation peut prévoir un versement provisionnel au profit du prêteur dès lors qu’il met en jeu la garantie de l’État. Ce versement provisionnel prendrait la forme une avance remboursable sur l’indemnisation finale. L’évaluation préalable de l’article précise qu’un tel mécanisme est nécessaire, du point de vue des exigences prudentielles européennes, afin que la garantie de l’État, en pertes finales, soit pleinement reconnue au bilan des prêteurs et leur permette ainsi de maintenir le reste de leur offre de crédit sans avoir à arbitrer l’allocation de leurs fonds propres. Il s’agit d’une mesure de trésorerie au profit des prêteurs, qui concrétise la garantie de l’État dans les comptes des établissements bancaires. Pour les entreprises faisant défaut, l’indemnisation définitive n’aura lieu, en effet, que dans un second temps à l’issue des procédures, et le cas échéant des restructurations, qui pourront comporter un étalement du prêt garanti sur une période plus longue afin de maximiser les chances de remboursement du prêt.

La loi de finances initiale prévoyait une provision pour défaut de remboursement de 1,3 milliard d’euros pour la seule année 2021. Néanmoins, l’ensemble des PGE ont bénéficié, comme indiqué supra, de la possibilité d’un différé d’amortissement d’un an supplémentaire au mois de janvier, ce qui a mécaniquement limité les risques de défaut et d’appel de la garantie de l’État.

Le 3° du I règle également les cas dans lesquels les banques ont bénéficié de versements provisionnels plus élevés que les montants auxquels elles ont droit pour l’indemnisation de leurs pertes au titre de la garantie publique. Les établissements devront, dans ce cas, procéder au reversement à l’État de ces trop-perçus, via Bpifrance.

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La commission adopte l’article 8 non modifié.

Article additionnel après l'article 8 Réciprocité de mise en oeuvre de l’accord intergouvernemental du 14 novembre 2013 relatif au Foreign account tax compliance act

La commission est saisie de l’amendement CF31 de M. Marc Le Fur.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’avais déposé un amendement semblable à l’automne dernier : il s’agit de l’exigence de réciprocité posée par l’accord sur la loi FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) dans le cas de ce qu’on appelle les Américains accidentels. Avis favorable.

M. le président Éric Woerth. Le Gouvernement doit clarifier sa position dans la négociation avec l’administration américaine. Vous aviez très bien expliqué le sujet, monsieur le rapporteur général, dans votre rapport commun avec Marc Le Fur sur l’assujettissement à la fiscalité américaine des Français nés aux États-Unis. Cette affaire des Américains accidentels est assez infernale et il faut plus de symétrie dans nos relations avec les États-Unis.

La commission adopte l’amendement CF31 (amendement 298).

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Après l’article 8

La commission est saisie de l’amendement CF237 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il demande un rapport sur la réévaluation libre des actifs incorporels et les modalités de son encadrement. Ce que je souhaite en fait, c’est mener une réflexion avec le Gouvernement en vue de proposer cette possibilité aux entreprises, par exemple aux restaurants, qui font partie des plus concernés dans la période actuelle. Nous l’avons fait pour les actifs corporels avec la neutralisation fiscale : cela fonctionne bien, à la fois pour la trésorerie des entreprises et pour leur structure bilantielle. Avec cette réflexion sur les actifs incorporels, j’aimerais essayer de renforcer la structure de bilan de ces petites entreprises, et éventuellement aborder les sujets de neutralisation fiscale à la clé. Je retire cette demande de rapport, mais je la redéposerai en séance en souhaitant que le Gouvernement s’engage à mener une réflexion en ce sens.

L’amendement CF237 est retiré.

II. – autres mesures

Mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire »

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Article additionnel avant l’article 9 Information par l’autorité judiciaire du directeur de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (Ofii) en cas de suspicion de fraude à la demande d’asile

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission adopte l’amendement CF177 de M. Jean-Noël Barrot (amendement 299).

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Article 9 Adaptation à la reprise de l’activité des mesures concernant les cotisations et contributions sociales des entreprises et travailleurs indépendants

I. L’État du droit

Le financement de la protection sociale en France s’effectue au moyen d’impositions, d’une part – telles que la contribution sociale généralisée (CSG), la taxe sur les salaires ou la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) – et de cotisations sociales, d’autre part, payées par les salariés et les employeurs. Ces dernières sont prélevées sur le salaire brut et versées, en pratique, par l’employeur.

A. Les cotisations sociales patronales

1. L’assiette et le taux des cotisations

a. L’assiette des cotisations est constituée par la rémunération brute

L’assiette des cotisations sociales dues au titre des revenus d’activité est définie à l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale (CSS) s’agissant des salariés relevant du régime général de sécurité sociale, et à l’article L. 741-10 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) s’agissant des salariés relevant du régime agricole.

Aux termes de l’article L. 242-1 du CSS, cette assiette – pour les cotisations dues au titre de l’affiliation au régime général – correspond aux revenus d’activité pris en compte pour la détermination de l’assiette de la CSG, elle-même définie à l’article L. 136-1-1 du même code, et recouvre toutes les sommes, incluant les avantages et accessoires en nature ou en argent associés à celles-ci, dues en contrepartie de l’activité.

Sont exclus de l’assiette de la CSG, et donc de celles des cotisations sociales, les remboursements des frais professionnels et les charges de caractère spécial inhérentes à l’emploi occupé qui sont supportées lors de l’accomplissement des missions incombant aux salariés. Sont également exclus certains revenus, tels que les rémunérations des apprentis, les allocations de formation ou encore les cotisations sociales dues par les employeurs.

Par ailleurs, des exclusions d’assiette propres aux cotisations sociales sont prévues, portant notamment sur les sommes allouées au titre de l’intéressement et de la participation et certaines contributions dues par les employeurs au titre de prestations sociales complémentaires. Ces exclusions spécifiques sont mentionnées au II de l’article L. 242-1 du CSS.

L’assiette des cotisations dues au titre des assurances sociales agricoles est quant à elle déterminée selon les dispositions de l’article L. 242-1 du CSS, en application de l’article L. 741-10 du CRPM, sous réserve de certaines spécificités.

Certaines cotisations sociales ne sont dues que par l’employeur, telles que la cotisation maladie, les cotisations d’allocations familiales ou encore le forfait social.

b. Les cotisations sociales dues par les employeurs ont fait l’objet d’allégements successifs depuis le début des années 1990

Depuis les années 1990, les cotisations sociales patronales ont fait l’objet d’allégements dans le but de réduire le coût du travail, applicables jusqu’à un certain niveau de rémunération apprécié par rapport au salaire minimum de croissance (SMIC). Plusieurs dispositifs ont coexisté jusqu’à leur fusion en un allégement général, dit « allégement Fillon », avec la loi du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l’emploi ([77]). L’allégement général est prévu à l’article L. 241-13 du CSS.

Par ailleurs, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([78]) a mis en place des allégements supplémentaires venant se substituer au crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) supprimé à compter de 2019 par la loi de finances pour 2018 ([79]).

La chronique des mesures relatives aux allégements de cotisations sociales patronales, de façon simplifiée, est la suivante :

– en 2003, fusion des dispositifs qui coexistaient dans l’allégement général « Fillon » pour les salaires n’excédant pas 1,6 SMIC ;

– à compter de 2013, création du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), reposant sur les rémunérations n’excédant pas 2,5 SMIC ([80]) ; son taux était de 4 % en 2013, de 6 % à compter de 2014, de 7 % en 2017 et de nouveau de 6 % en 2018, tandis qu’un taux majoré était prévu en outre-mer depuis 2015 ;

– à partir de 2014, mise en œuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité : extension de l’allégement « Fillon », réduction de 1,8 point de la cotisation famille jusqu’à 1,6 SMIC en 2015 et jusqu’à 3,5 SMIC à compter de 2016 ([81]) ;

– à compter de 2019, transformation du CICE en allégements de cotisations sociales patronales : un « équivalent CICE » consistant en une réduction de 6 points de la cotisation maladie patronale jusqu’à 2,5 SMIC et un renforcement de l’allégement général dégressif entre 1 et 1,6 SMIC.

c. Le taux des cotisations

Les taux des cotisations sociales sont fixés par voie réglementaire. Le tableau ci-après présente les taux applicables aux cotisations sociales dues par les employeurs en vigueur au 1er janvier 2021, en faisant état, le cas échéant, des différents taux applicables en fonction de l’éligibilité ou non aux dispositifs d’allégements précédemment mentionnés.

Taux de droit commun des cotisations sociales dues par les employeurs

(1) Taux applicable à la fraction des rémunérations n’excédant pas le plafond de la sécurité sociale (PASS).

(2) Taux applicable à la totalité de la rémunération.

(3) Taux applicable à la fraction des rémunérations n’excédant pas un PASS.

Source : commission des finances, à partir des données de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf).

2. Le paiement des cotisations sociales dues par les employeurs

Le paiement des cotisations sociales obéit à un calendrier qui dépend de l’effectif de l’entreprise ou des modalités de versements des rémunérations. Effectué au moyen de la déclaration sociale nominative (DSN), il intervient au cours du mois suivant la période d’emploi rémunérée :

– le 5 du mois pour les entreprises d’au moins 50 salariés qui versent la rémunération au cours du même mois que la période d’emploi ;

– le 15 du mois pour les autres entreprises, c’est-à-dire celles qui occupent moins de 50 salariés et celles qui ne versent pas la rémunération au cours du même mois que la période d’emploi (décalage de paye).

B. Les cotisations sociales dues par les indÉpendants, les agriculteurs et les mandataires sociaux

La distinction entre cotisations patronales et cotisations sociales n’étant pas applicable s’agissant des travailleurs indépendants, des travailleurs non-salariés agricoles et de certains mandataires sociaux, ils sont soumis à des modalités de cotisations sociales particulières.

1. Les cotisations et contributions sociales dues par les indépendants

Les travailleurs indépendants mentionnés à l’article L. 611-1 du CSS sont assujettis aux cotisations et contributions sociales suivantes :

– cotisation maladie-maternité ;

– cotisation indemnités journalières (en cas d’arrêt motivé par une maladie ou un accident) ; en revanche les indépendants, à la différence des salariés, ne versent pas de cotisations AT-MP ;

– cotisation assurance vieillesse et cotisation retraite complémentaire ;

– cotisation invalidité-décès ;

– cotisation allocations familiales ;

– contribution à la formation professionnelle ;

– CSG et contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) ;

– contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA).

Ces cotisations sont assises sur le revenu professionnel pris en compte pour le calcul de l’impôt sur le revenu. Ainsi, les cotisations dues lors d’une année N sont calculées à titre provisionnel sur les revenus de l’année N – 2 jusqu’à la déclaration de revenus de l’année N – 1, puis calculées à partir de ces revenus. Elles font ensuite l’objet d’une régularisation, une fois les revenus de l’année N connus.

En raison de ces modalités, et en application de l’article R. 131-2-1 du CSS, les cotisations dues les deux premières années d’activité sont calculées à partir d’un revenu forfaitaire égal à un pourcentage du PASS, fixé par l’article D. 131-1 à 19 %.

Par ailleurs, si les revenus professionnels sont insuffisants (c’est-à-dire inférieurs à la base de calcul des cotisations, par exemple 11,5 % du PASS pour les cotisations invalidité-décès) ou s’ils sont déficitaires, le travailleur indépendant acquittera des cotisations minimales calculées à partir d’un taux applicable à la base de calcul (pour poursuivre l’exemple précédent, ce taux est de 17,75 % s’agissant des cotisations invalidité-décès, conduisant, pour une assiette égale à 11,5 % du PASS, soit 4 731 euros, à une cotisation minimale de 840 euros).

Assiettes et taux des cotisations et contributions sociales

des indÉpendants (2021)

Source : Sécurité sociale des indépendants.

Les indépendants doivent, en application des articles L. 613-2 et L. 613-5 du CSS, souscrire une déclaration pour le calcul de leurs cotisations et contributions sociales et verser ces dernières par voie dématérialisée.

Les cotisations et contributions sociales dues par les indépendants sont acquittées en douze versements mensuels d’égal montant dus, au choix du cotisant, le 5 ou le 20 de chaque mois, en application de l’article R. 613-2 du CSS.

Une option pour un paiement trimestriel est prévue à l’article R. 613-3 du même code, le paiement s’effectuant alors en quatre versements d’égal montant dus les 5 février, 5 mai, 5 août et 5 novembre.

2. Les cotisations sociales des travailleurs non-salariés agricoles

Le régime de protection sociale des travailleurs non-salariés agricoles, aux termes de l’article L. 722-4 du CRPM, s’applique aux chefs d’exploitation ou d’entreprises agricoles et comprend quatre branches prévues à l’article L. 722-8 du même code : prestations familiales, assurance maladie, invalidité et décès, assurance vieillesse et veuvage et assurance contre les AT-MP.

Les cotisations et contributions sociales dues sont :

– les cotisations d’assurance maladie-maternité (Amexa) et d’assurance invalidité ;

– la cotisation prestation familiale (PFA) ;

– la cotisation Atexa, protégeant des risques AT-MP ;

– la CSG et la CRDS ;

– la cotisation au Fonds national agricole de mutualisation sanitaire et environnementale (FMSE) ;

– la cotisation interprofessionnelle Val’hor, due par les paysagistes, pépiniéristes et horticulteurs ;

– la contribution à la formation professionnelle continue.

Taux 2021 des cotisations et contributions

dues par les chefs d’exploitation agricole

Source : MSA.

Les cotisations et contributions sociales dues par les travailleurs non-salariés agricoles sont assises, en principe, sur la moyenne des revenus professionnels des trois dernières années (assiette triennale) en application de l’article L. 731-15 du CRPM. L’exploitant peut néanmoins opter pour une assiette annuelle reposant sur les revenus de l’année précédente, cette option dérogatoire étant prévue à l’article L. 731-19 du même code.

Aux termes de l’article L. 731-16 du CRPM, lorsque les revenus antérieurs ne sont pas connus – notamment en cas de démarrage d’activité –, l’assiette est déterminée de manière provisoire puis fait l’objet d’une régularisation.

Une modulation des paiements est également possible en application de l’article L. 731-22 du CRPM.

Le paiement des cotisations et contributions fait l’objet de plusieurs appels fractionnés, chacun correspondant à une part des cotisations dues au titre de l’année précédente.

Le dernier appel est adressé au plus tard le 30 novembre et correspond au solde : il est égal aux cotisations effectivement dues à partir des revenus professionnels perçus et des taux applicables au titre de l’année considérée, après déduction des appels fractionnés déjà versés.

3. Les cotisations sociales des mandataires sociaux

Un mandataire social est une personne physique qui représente une société dans l’ensemble des actes liés à sa gestion. Il en est ainsi, par exemple, des gérants de société à responsabilité limitée (SARL) ou d’entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL), des présidents de société par actions simplifiée (SAS) ou des présidents et directeurs généraux de société anonyme (SA). Lorsqu’ils sont titulaires d’un contrat de travail, les mandataires sociaux sont rattachés à la catégorie de salariés à laquelle ils appartiennent ; en l’absence d’un tel contrat, le rattachement à une catégorie bénéficiaire peut être réalisé par le conseil d’administration, pour ceux d’entre eux qui relèvent du régime général.

Les gérants majoritaires de SARL ou les associés uniques d’EURL sont soumis, en matière de cotisations sociales, au régime social des indépendants (v. supra). Les charges sociales sont assises sur la rémunération allouée ainsi que sur la part des dividendes excédant 10 % du capital social, des sommes versées en compte courant d’associé et des primes d’émission.

Les gérants minoritaires sont, eux, soumis au régime général de la sécurité sociale.

Les présidents de SAS ou les présidents et directeurs généraux de SA sont également soumis au régime général de la sécurité sociale quelle que soit leur participation dans la société : leurs cotisations sont assises sur la seule rémunération et non sur les dividendes.

Assiettes et taux des cotisations et contributions sociales

des mandataires sociaux qui relÈvent du rÉgime gÉNÉral des salariÉs (2021)

Source : Urssaf.

C. Les mesures de soutien aux entreprises dans la crise liÉe À la pandÉmie de Covid-19 sont destinÉes À compenser autant que possible les restrictions d’activitÉ et la conjoncture

1. Un tissu économique fortement impacté par les conséquences de la crise sanitaire

a. Les restrictions d’activité

En application de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 ([82]) et dans le cadre de l’état d’urgence institué par celle-ci, le Gouvernement a, parmi d’autres dispositions, mis en place une mesure d’interdiction d’accueil du public (« fermeture administrative ») pour un certain nombre d’établissements mentionnés à l’article 8 du décret du 23 mars 2020 ([83]).

Le tableau suivant dresse la liste des établissements concernés par cette mesure.

Établissements dans le champ de la fermeture administrative

Source : Décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

Certaines activités exercées par les établissements dans le champ de la fermeture administrative ont néanmoins pu se poursuivre, conformément au II de l’article 8 du décret du 23 mars 2020 précité, leur liste figurant en annexe dudit décret et reproduite dans le tableau ci-après

ActivitÉs pouvant continuer à recevoir du public

dans le cadre de l’État d’urgence sanitaire dÉcrÉtÉ le 23 mars 2020

Source : Décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

Ces mesures de fermeture administrative ont été appliquées jusqu’au 12 mai 2020 – les dispositions pertinentes du décret du 23 mars 2020 précité ont été abrogées et remplacées par le décret du 11 mai 2020 ([84]), applicable les 11 et 12 mai 2020 aux termes de son article 27.

Certains établissements sont néanmoins demeurés fermés après cette date, notamment les restaurants et les cinémas.

Le 28 mai 2020, le Gouvernement a annoncé la réouverture des cafés et restaurants dans les départements placés en « zone verte » à compter du 2 juin 2020, dans le respect des règles de sécurité prévues par le protocole sanitaire. Dans les départements qui n’ont pas été classés en « zone verte », seules les terrasses ont pu être ouvertes. Les « zones vertes », « oranges » et « rouges » ont été déterminées, en application de l’article 2 du décret du 11 mai 2020 précité, au regard de la situation sanitaire de chaque département, en fonction notamment du nombre de passage aux urgences pour suspicion de covid-19, du taux d’occupation des lits de réanimation par des patients atteints de cette maladie et de la capacité de réalisation des tests virologiques sur leur territoire.

Face à la recrudescence de l’épidémie, le conseil des ministres du 14 octobre 2020 a adopté, conformément au premier alinéa de l’article L. 3131-13 du code de la santé publique, un décret déclarant de nouveau l’état d’urgence sanitaire sur l’ensemble du territoire de la République à compter du 17 octobre 2020 ([85]).

Conformément au dernier alinéa du même article L. 3131-13, la prorogation de l’état d’urgence sanitaire au-delà d’un mois a été autorisée par la loi du 14 novembre 2020, jusqu’au 16 février 2021.

Sur ce fondement, un confinement a été mis en place du 30 octobre au 15 décembre 2020 ([86]).

L’état d’urgence sanitaire a été prorogé pour une durée supplémentaire de 3 mois et demi, soit jusqu’au 1er juin 2021 inclus, par l’article 2 de la loi du 15 février 2021 ([87]). Ce texte a rendu possible un confinement du 3 avril au 3 mai 2020 ([88]).

Ainsi, au 1er juin 2021, le département de Paris a connu, depuis mars 2020 :

– 124 jours de couvre-feu ;

– 145 jours de confinement ;

– 163 jours de fermeture de magasins dits « non-essentiels » ;

– 280 jours de fermeture de restaurants ;

– 300 jours de fermeture de cinémas ;

– 443 jours de fermeture de discothèques.

Depuis le 3 mai 2021, la France métropolitaine est entrée dans un processus de « déconfinement » progressif, notamment marqué par la réouverture, le 19 mai 2021, des commerces et des lieux accueillant du public, dans des conditions spécifiques ([89]).

b. L’impact économique

Au cours d’une année 2020 ayant connu des fluctuations économiques d’une ampleur inédite, le produit intérieur brut (PIB) a diminué de 8,2 % en moyenne annuelle ([90]) .

La fermeture des établissements précédemment mentionnés pendant plusieurs mois et leur réouverture encadrée – à travers notamment le respect des règles de distanciation sociales et la non-accessibilité des salles fermées des établissements de restauration – ont entraîné d’importantes conséquences économiques et sociales pour les entreprises des secteurs concernées.

Ainsi, entre janvier et avril 2021, l’activité dans la branche de l’hébergement-restauration était inférieure de 45,5 % en moyenne par rapport au niveau d’avant-crise ([91]).

En mai et juin 2021, un rebond de l’activité porté par l’allègement en quatre étapes des restrictions sanitaires est attendu. Il conviendra de l’accompagner.

2. Des mesures de soutien aux entreprises variées et complémentaires

a. Une palette d’outil destinée à cibler l’ensemble des charges assumées par les entreprises

Dans le cadre de la crise sanitaire, les pouvoirs publics ont mis en œuvre un ensemble de mesures exceptionnelles qui ont pour objectif d’accompagner la trésorerie des entreprises. Le présent commentaire ne se livrera pas à une présentation exhaustive de ces mesures dont le détail peut être retrouvé dans les rapports liés aux différentes lois de finances rectificatives pour l’année 2020. Il sera simplement rappelé que ces mesures se décomposent en plusieurs catégories :

– des mesures d’urgence pour faire face au besoin de financement des entreprises : fonds de solidarité, prêts garantis par l’État, aide « coûts fixes », avances remboursables et prêts à taux bonifiés, reports d’impôts directs, entre autres ;

– des mesures relatives au maintien de l’emploi, au premier rang desquelles le dispositif d’activité partielle ;

– des mesures relatives à l’obtention d’un délai de paiement des échéances fiscales et sociales, d’un aménagement du versement des loyers ou du règlement amiable d’un litige. Ce type de mesure, qui concerne particulièrement le présent article, mérite une présentation plus approfondie.

b. Des allègements de cotisations sociales patronales à travers des exonérations, des aides au paiement et des plans d’apurement

Parmi les premières mesures décidées par le Gouvernement pour soutenir les entreprises face à la crise, figurait la faculté de reporter le paiement des cotisations et contributions sociales dues en mars 2020 et avril 2020.

● Ainsi, dès les mois de mars et avril 2020, les acteurs économiques ont pu procéder, sans pénalité ou majoration de retard, au report du paiement des cotisations suivantes :

– les cotisations sociales patronales dues au 15 mars 2020, concernant les entreprises occupant de moins de 50 salariés et celles en décalage de paye ;

– les cotisations de retraite complémentaire dues le 25 mars 2020 au titre du mois de février,

– les cotisations sociales patronales dues au 5 avril 2020, concernant les entreprises d’au moins 50 salariés qui versent la rémunération au cours du même mois que la période d’emploi ;

– les cotisations sociales dues par les indépendants au 20 mars et au 5 avril 2020.

Ce dispositif a été prolongé par la suite afin de tenir compte de la prolongation des mesures prises pour faire face à la pandémie de Covid-19, tout particulièrement les confinements successifs.

Dans le même ordre, les délais régissant le recouvrement des cotisations et contributions sociales qui n’ont pas été versées à leur date d’échéance ont été suspendus entre le 12 mars et le 30 juin 2020 par l’article 4 de l’ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prolongation de droits sociaux([92]).

● La troisième loi de finances pour 2020 a porté un dispositif reposant sur quatre dimensions ([93]) :

– des exonérations de cotisations et contributions sociales pour certaines entreprises lourdement affectées par la crise, soit les employeurs de moins de 250 salariés des secteurs S1 ([94]) et S1 bis ([95]), ainsi que les employeurs de moins de 10 salariés des secteurs S2 ([96]) ;

– des aides directes à travers l’octroi d’un crédit de cotisations sociales ;

– des réductions de cotisations sociales au profit des travailleurs indépendants, des travailleurs non-salariés agricoles et des artistes auteurs ;

– des mesures de facilité consistant en des plans d’apurement permettant l’étalement du paiement des cotisations sur une période allant jusqu’à 36 mois, le cas échéant assortis de remises partielles de cotisations.

Le crédit de cotisations sociales créé par la troisième loi de finances rectificative pour 2020 est égal à 20 % des revenus d’activités pris en compte pour la détermination de l’assiette des cotisations sociales en application des articles L. 242-1 du CSS et L. 741-10 du CRPM précités, qui ont été versés :

– au titre des périodes d’emploi comprises entre le 1er février et le 31 mai 2020 pour les PME des secteurs les plus affectés ;

– au titre des périodes d’emploi comprises entre le 1er février et le 30 avril 2020 pour les TPE relevant d’autres secteurs et qui ont fait l’objet d’une mesure d’interdiction d’accueil du public.

Le crédit de cotisations est destiné à permettre aux entreprises éligibles d’acquitter les prélèvements sociaux restant dus par l’employeur au titre de 2020.

Sont concernés les prélèvements sociaux dus à la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM), à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), à la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles, aux caisses générales de sécurité sociale en outre-mer et aux caisses de mutualité sociale agricole.

L’utilisation du crédit de cotisation intervient à titre subsidiaire, c’est-à-dire après l’application de tout autre dispositif d’exonération ou d’exemption.

Les plans d’apurement des cotisations sociales permettant l’étalement du paiement sur 36 mois concernent tous les employeurs et travailleurs indépendants pour lesquels demeuraient dues, à la date du 30 juin 2020, des cotisations et contributions sociales. Ces plans portent sur :

– les cotisations et contributions sociales dues par l’employeur et qui sont dans le champ de l’exonération ;

– les cotisations et contributions sociales dues par les indépendants ;

– les cotisations et contributions sociales à la charge des salariés qui ont été précomptées sans être reversées et qui constituent ainsi des dettes sociales dues par l’employeur aux organismes de recouvrement. Dans cette hypothèse, le plan d’apurement doit prévoir le règlement de ces postes en priorité.

Ces plans d’apurement devaient être mis en œuvre par les organismes de recouvrement des cotisations et contributions sociales.

Étaient prévues par la troisième loi de finances rectificative pour 2020 des modalités particulières d’application des plans d’apurement s’agissant des grandes entreprises ([97]) qui, pour y prétendre, ne devaient pas avoir pris de décision de versement de dividendes ou de rachat d’action entre le 5 avril 2020 et le 31 décembre 2020.

● Dans la continuité de la troisième loi de finances rectificative pour 2020, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 ([98]) a prévu pour l’automne 2020 un dispositif d’aide similaire à ce qui avait été prévu au printemps de la même année.

Ont ainsi été mis en place :

– un dispositif d’exonération de cotisations patronales en faveur des entreprises des secteurs principalement touchés par les mesures visant à lutter contre l’épidémie de Covid-19 : les entreprises visées étant celles de moins de 250 salariés des secteurs S1 et S1 bis ainsi que les employeurs de moins de 50 salariés des secteurs S2 qui ont subi une interdiction d’accueil du public ayant affecté de manière prépondérante la poursuite de leur activité. Ce dispositif devait également s’appliquer aux employeurs ayant observé une baisse d’au moins 50 % de leur chiffre d’affaires et dont l’activité est située dans un lieu concerné par les mesures réglementaires d’interdiction de la circulation des personnes prises dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire ;

– une réduction de cotisations et contributions sociales en faveur des travailleurs indépendants et des mandataires sociaux ;

– une aide au versement des cotisations et contributions sociales restant dues, s’élevant à 20 % de la masse salariale au titre des périodes concernées.

En outre, le champ des dispositifs d’apurement a été étendu aux sommes qui étaient dues jusqu’au 30 septembre 2021 pour les employeurs de moins de 250 salariés et au 31 décembre 2021 pour les indépendants. Il était prévu que les propositions de plans d’apurement puissent être adressées par les directeurs des organismes de recouvrement jusqu’à 3 mois après ces dates.

Le IX de l’article 9 de la loi de financement pour la sécurité sociale pour 2021 a fixé les conditions dans lesquelles l’application des dispositifs d’exonération, d’aide au paiement et de réduction des cotisations pouvaient être prolongées sur des périodes d’emplois postérieures à celles initialement fixées par la loi.

Ainsi, les mesures d’exonération, de réduction et d’aide au paiement ont été prolongées par décret, d’abord pour la période d’emploi courant jusqu’au 31 décembre 2020 ([99]), puis pour celle courant jusqu’au 28 février 2021 ([100]) et, enfin, pour celle courant jusqu’au 30 avril 2021 ([101]).

En revanche, la loi impose que la période d’emploi sur laquelle s’appliquent les dispositifs corresponde au mois précédant celui au cours duquel sont vérifiés les critères d’éligibilité, sans qu’il soit possible de modifier ce schéma par décret. De fait, cette rigidité n’est pas adaptée à la reprise de l’activité puisqu’il aurait pour effet de rendre inéligibles à toute mesure d’aide les employeurs reprenant leur activité et dont le chiffre d’affaires reviendrait rapidement à la situation antérieure, en tout état de cause supérieur à 50 % par rapport à une année normale.

II. Le dispositif proposé

Le présent article prolonge les aides au paiement des cotisations sociales bénéficiant aux employeurs et travailleurs indépendants particulièrement affectés par la crise économique et sanitaire, dans le contexte de la levée progressive des mesures de restriction à compter du mois de mai 2021.

A. Une poursuite de l’allÉgement du coÛt du travail afin d’accompagner le redÉmarrage de l’Économie

1. Une réédition de l’aide au paiement des cotisations sociales pour les employeurs et indépendants des secteurs particulièrement touchés par la crise

● Le A du I du présent article prévoit au bénéfice de certains employeurs une aide au paiement de leurs cotisations et contributions sociales égale à 15 % du montant des rémunérations des salariés mentionnés au II des articles L. 241-13 et L. 242-1 du CSS ainsi que du premier alinéa de l’article L. 741-10 du CRPM précités, dues au titre de périodes d’emploi définies par décret et pouvant courir jusqu’au 31 août 2021.

Le calcul du montant de l’aide au paiement est assis sur la masse salariale soumise à cotisations sociales, c’est-à-dire la masse salariale brute ; la masse salariale brute retenue est celle du mois précédant le mois auquel l’aide au paiement se rapporte, ce qui permet aux entreprises de déclarer leur aide au paiement au titre d’un mois dès la déclaration du mois considéré et ainsi de déduire du montant des cotisations sociales qu’elles règlent le montant de l’aide au paiement, sans supporter aucune charge de trésorerie.

Sont concernés, aux termes du second alinéa du A du I du présent article, les prélèvements sociaux dus à la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM), à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), à la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles, aux caisses générales de sécurité sociale en outre-mer et aux caisses de mutualité sociale agricole.

La dernière phrase du second alinéa du A du I du présent article qualifie le crédit de cotisation prévu au même II de mesure de « réduction » pour l’application des dispositions relatives aux infractions de travail dissimulé, de marchandage, de prêt illicite de main-d’œuvre et d’emploi de ressortissant étranger non autorisé à travailler prévues à l’article L. 8211-1 du code du travail.

Cette qualification a pour effet, lorsque de telles infractions sont constatées, d’exclure toute réduction de cotisations sociales au titre des rémunérations versées à des salariés concernés par ces infractions, en application des articles L. 133-4-2 et L. 242-1-1 du CSS.

L’utilisation du crédit de cotisation intervient à titre subsidiaire, c’est-à-dire après l’application des exonérations et de tout autre dispositif d’exonération ou d’exemption.

Sont éligibles à cette aide au paiement les employeurs dont l’effectif est inférieur à 250 salariés mentionnés aux a et b du 1° du B de l’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021, soit ceux qui ont été particulièrement affectés par les conséquences économiques et financières de la propagation de l’épidémie de Covid-19 et qui exercent leur activité principale dans les secteurs S1 et S1 bis (v. supra).

Un décret pourra, le cas échéant, venir déterminer une condition additionnelle de chiffre d’affaires constatée sur l’un des mois des périodes de restriction antérieurs à juin 2021.

En prévoyant une référence à un mois antérieur – et non postérieur, à l’instar de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 – le B du I du présent article permet en tout état de cause de neutraliser le critère de chiffre d’affaires sur les mois de reprise.

● Le II du présent article prévoit que les travailleurs indépendants mentionnés à l’article L. 611-1 du CSS qui ne relèvent pas du régime micro-social et les travailleurs non-salariés agricoles mentionnés aux articles L. 722-4 et L. 781-9 du CRPM, lorsqu’ils satisfont aux mêmes conditions que celles mentionnées au B du I pour les employeurs – à savoir l’exercice d’une activité au sein d’un secteur classé S1 ou S1 bis – bénéficient d’une réduction des cotisations et contributions de sécurité sociale dues au titre de l’année 2021. Ce montant sera fixé par décret et s’imputera dans la limite des montants effectivement dus, à l’image d’une réduction d’impôt.

● Dans les mêmes conditions et lorsque l’entreprise dont ils sont mandataires satisfait à la même condition d’effectif de 250 salariés, le III du présent article fait bénéficier les mandataires sociaux d’une réduction des cotisations et contributions de sécurité sociale dues au titre de l’année 2021. Ce montant doit, ici aussi, être fixé par décret.

● Le IV du présent article autorise les travailleurs indépendants qui relèvent du régime micro-social à déduire de l’assiette déclarée au titre des échéances mensuelles ou trimestrielles de l’année 2021 les montants correspondant au chiffre d’affaires ou aux recettes réalisées au titre du mois de mai 2021.

2. Un maintien à l’identique du dispositif concernant les employeurs et indépendants faisant l’objet de mesures d’interdiction d’accueil du public

Si le dispositif porté par le présent article ne touche pas à l’exonération de cotisations et contributions patronales – dont le dispositif est porté par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 – son évaluation préalable précise que cette dernière doit être supprimée dans la plupart des cas, de façon à accompagner la reprise économique.

Ainsi, l’exposé des motifs précise que les employeurs et les travailleurs indépendants faisant l’objet de mesures d’interdiction d’accueil du public prolongées bénéficieront, au lieu du présent dispositif d’aide au paiement, du maintien à l’identique du dispositif actuellement en vigueur – soit l’exonération – pour la durée correspondante à cette interdiction prolongée, comme les salles de sport jusqu’au 9 juin 2021 ou les discothèques, pour une durée encore indéterminée.

Cette possibilité est spécifiquement ouverte par le IX de l’article 9 de la loi de financement pour la sécurité sociale pour 2021 précitée. Un décret devra être pris à cet effet. Seules les catégories d’établissements mentionnées au sein de ce décret pourront continuer de bénéficier d’une exonération de charges et de contributions sociales, qui seront ainsi supprimées pour les autres.

Les travailleurs indépendants éligibles dans les mêmes conditions pourront bénéficier d’une réduction forfaitaire de 750 euros, équivalente, selon l’évaluation préalable du présent article, « à l’octroi d’une aide réduite au titre des mois de mai, juin et juillet. »

3. Un dispositif d’apurement prolongé et aménagé

Le VIII de l’article 9 de la loi de financement pour la sécurité sociale pour 2021 a étendu la mise en place de plans d’apurement pour les employeurs ayant eu recours aux possibilités de reports de leurs cotisations et contributions sociales jusqu’au 30 septembre 2021 pour les employeurs et 31 décembre 2021 pour les indépendants.

Pour autant, cette loi n’a pas dérogé aux dispositions des articles L. 244-2 et L. 244-3 du CSS qui imposent aux organismes de recouvrement des régimes obligatoires, pour être en capacité d’obtenir ultérieurement le paiement d’une créance, d’adresser une mise en demeure de payer dans un délai de trois ans suivant l’exercice au titre duquel les cotisations sont dues.

De fait ces organismes sont aujourd’hui placés, compte tenu du droit en vigueur, dans l’obligation d’adresser une mise en demeure de payer dans le délai d’un mois les sommes dues afin que les créances demeurent exigibles. L’envoi de mises en demeure avant même que des propositions de plan d’apurement soient faites aux redevables, qui serait contraire à toute logique pour ceux-ci, impose de modifier ces dispositions.

C’est chose faite avec le deuxième alinéa du VI du présent article, qui prévoit de ne pas réaliser d’actes de recouvrement avant l’emploi des propositions de plans d’apurement à la seule fin d’interrompre la prescription qui pèsent sur les créances. Cette dérogation, temporaire, sera applicable jusqu’au 30 juin 2022.L’impact budgÉtaire et Économique

4. Une incidence budgétaire évaluée à 4 milliards d’euros, compensée à la sécurité sociale

Si le dispositif proposé a pour effet de réduire les recettes des administrations de sécurité sociale, ces dernières n’en supporteront pas le coût, qui incombera à l’État.

En effet, en application de l’article L. 131-7 du CSS, toute nouvelle mesure de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale et de contributions affectées aux régimes de sécurité sociale donne lieu à une compensation intégrale par le budget de l’État. Dans la mesure où seule une disposition législative contraire expresse est de nature à faire obstacle à cette compensation, et faute pour le présent projet de loi de prévoir une telle mesure, le principe de droit commun s’applique.

La compensation des pertes de recettes résultant du présent article est faite par une dotation budgétaire : l’état B (article 5) annexé au présent projet de loi prévoit en effet une ouverture de crédits de 9,8 milliards d’euros dans le cadre de la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire », dont 4 milliards d’euros visant la compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire (programme 360).

Au sein de ces 4 milliards d’euros, l’évaluation préalable du présent article estime à 800 millions d’euros le coût total du dispositif d’aide au paiement pour les employeurs et les indépendants – dont 100 millions d’euros pour ces derniers –, pour les mois de juin, juillet et août 2021.

coÛt du dispositif d’aide au paiement pour les employeurs

et les indÉpendants

(en millions d’euros)

Source : évaluation préalable.

5. Un calibrage qui incite à la réouverture lorsqu’elle est possible et continue de protéger ceux pour qui elle ne l’est pas

Le crédit de cotisations et l’aménagement de l’apurement de dettes sociales portés par le présent article constituent la poursuite des efforts entrepris par le Gouvernement afin de soutenir l’économie.

Comme il l’a été vu, l’aide au paiement pour les mois de juin à août sera fixée à 15 %, contre 20 % auparavant. Pour autant, le soutien public apporté par cette aide demeure important puisqu’elle est calibrée sur la masse salariale : or, cette dernière doit s’accroître du fait de la reprise de l’activité sur les périodes d’emplois visées.

Si le dispositif d’exonération de cotisations patronales est, dans la plupart des cas, supprimé, l’aide au paiement, selon l’évaluation préalable du présent article, bénéficie relativement davantage aux employeurs des salariés les moins bien rémunérés en étant proportionnelle à la rémunération. L’exonération patronale, en effet, ne bénéficie aux employeurs qu’au titre des salariés payés au-delà du SMIC, les cotisations patronales ayant déjà été exonérées à ce niveau de rémunération par ailleurs.

En outre, contrairement à l’exonération qui ne visait que certaines cotisations patronales, l’aide au paiement est imputable sur l’ensemble des cotisations et contributions dues par l’entreprise à l’URSSAF. Ce dispositif est donc plus aisément maniable par les plus petites entreprises qui ne disposent pas forcément d’importantes ressources en ingénierie fiscalo-sociale.

Par ailleurs, c’est justement pour accroître la masse salariale, donc l’emploi, que ce dispositif est dans la plupart des cas supprimé afin de basculer vers un système d’aide au paiement qui la favorise.

Il est renvoyé aux exemples figurant dans l’évaluation préalable du présent article pour des illustrations concrètes de l’ampleur du gain susceptible d’être retiré par les entreprises à raison du dispositif proposé, illustrations qui tiennent compte du placement éventuel de salariés en activité partielle. En effet, les employeurs affectés par la crise sanitaire qui ont eu recours à l’activité partielle n’ont pas bénéficié des exonérations et des aides pour la totalité de leurs salariés, mais seulement pour ceux qui ont continué d’exercer leur activité.

En tenant compte de cet effet, la masse salariale sur laquelle s’appliqueront les aides sera plus importante à partir du mois de mai qu’au cours des mois précédant.

Aussi, le présent article constitue une adaptation pertinente des dispositifs mis en place depuis le printemps 2020 aux fins d’accompagner et d’inciter les entreprises à la reprise de l’activité, au cœur de leur transition vers la sortie de crise.

*

La commission est saisie des amendements identiques CF233 du président Éric Woerth et CF67 de Mme Véronique Louwagie.

M. le président Éric Woerth. L’amendement CF233 vise à maintenir le taux de l’aide au paiement des cotisations et contributions sociales à 20 % du montant de la masse salariale, jusqu’à la fin du dispositif.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous entrons dans le débat sensible de la dégressivité des aides et de la sortie progressive du « quoi qu’il en coûte ». S’agissant de l’aide au paiement des cotisations sociales, le choix est fait de passer le taux à 15 %. Chacun peut reconnaître que le « quoi qu’il en coûte » a été une formidable politique de maintien de la trésorerie des entreprises. L’aide au paiement a également été un outil utile. À présent, il faut savoir sortir du dispositif. Tout en amorçant une sortie progressive, un taux de 15 % apporte un soutien substantiel. J’émettrai donc un avis défavorable à votre proposition.

La commission rejette les amendements identiques CF233 et CF67.

La commission est saisie des amendements identiques CF231 du président Éric Woerth et CF68 de Mme Véronique Louwagie.

M. le président Éric Woerth. Il s’agit de prolonger l’aide au paiement en permettant qu’elle soit utilisée au titre des cotisations dues au cours du premier trimestre de l’année 2022. Certains dispositifs sont maintenus pour les entreprises alors que l’aide au paiement ne l’est pas.

Mme Véronique Louwagie. Les entreprises ont besoin de stabilité, pour se projeter dans le temps. M. le rapporteur général a dit qu’il fallait mettre fin au quoi qu’il en coûte. Il ne servirait toutefois à rien d’avoir instauré des dispositifs de soutien s’ils n’étaient accompagnés de dispositifs de relance, qui assureront la réussite du plan de soutien et la relance. C’est pourquoi il importe de reporter dans le temps le dispositif. En conséquence, l’amendement CF68 prévoit de reporter l’aide au paiement des cotisations jusqu’au premier trimestre de l’année 2022.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le débat sur la prévisibilité est intéressant mais il apparaît prématuré d’évoquer le premier trimestre de l’année 2022. Comme nous avons pris l’habitude de le faire depuis le début de cette crise, je vous propose de travailler par étapes, pour effectuer un dosage le plus fin possible des besoins des entreprises. Nous pouvons conserver notre calendrier jusqu’à la fin du mois d’août, et reparler de ce sujet lors de l’examen du PLF.

Les amendements CF231 et CF68 sont retirés.

La commission est saisie des amendements identiques CF232 du président Éric Woerth, CF69 de Mme Véronique Louwagie et CF106 de Mme Lise Magnier, ainsi que du sous-amendement CF238 du rapporteur général,.

M. le président Éric Woerth. L’amendement CF232 vise à prolonger la procédure d’aide par décret.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CF69 permet de laisser le soin au Gouvernement de fixer par décret la date de fin de l’aide au paiement des cotisations.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le sous-amendement CF238 borne la prolongation du dispositif d’aide qui peut être décidée par décret à la fin de l’année 2021.

La commission adopte le sous-amendement CF238.

Elle adopte les amendements identiques CF232, CF69 et CF106 ainsi sous-amendés (amendement 300).

Elle adopte l’article 9 modifié.

*

Article 10 Compensation des pertes de recettes tarifaires subies par les SPIC en régie et institution d’un fonds d’urgence au titre des pertes de recettes tarifaires des SPA exploités par le bloc communal

I. L’État du droit

A. La compensation des recettes du bloc communal

L’article 21 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 a prévu, via la création d’un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR), un mécanisme de sauvegarde des recettes fiscales et domaniales des communes et intercommunalités, garantissant en 2020 à ces collectivités territoriales et groupement un niveau de ressources fixé en référence à la moyenne des exercices 2017, 2018 et 2019 ([102]). Les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et Île-de-France mobilité (IDFM) sont également éligibles à ce PSR pour la compensation de leurs pertes de versement mobilité.

Selon les dernières données disponibles ([103]), 4 168 communes (12 % des communes) et 51 EPCI (4 % des EPCI) ont bénéficié de ce « filet de sécurité » au titre de l’année 2020. Au total, les pertes ainsi compensées s’élèvent à 192,8 millions d’euros. En nombre de bénéficiaires, on compte essentiellement des communes de petite taille (2 954 communes de moins de 1 000 habitants). Ce sont essentiellement les communes touristiques, et les communes dont le territoire accueille un casino, qui ont bénéficié de ce mécanisme (281 communes classées stations de tourisme concentrent 48 % du montant total de la dotation définitive, et 106 communes accueillant un casino concentrent 38 % du montant total).

Le lecteur se reportera au rapport de nos collègues rapporteurs spéciaux de la mission Relations avec les collectivités territoriales pour un bilan complet des mécanismes de soutien aux collectivités institués en 2020 ([104]).

rincipales HypothÈses d’Évolution des recettes

fiscales du bloc communal

Source : Baromètre de l’impact de la crise du covid-19 sur les finances locales n° 4, précité, du 31 mars 2021, Jean-René Cazeneuve.

La compensation prévue en troisième loi de finances rectificative pour 2020 inclut en outre une partie des recettes non fiscales pour le calcul de la dotation, à savoir les redevances et recettes d’utilisation du domaine.

Ces redevances et recettes d’utilisation du domaine recouvrent la totalité des sommes imputées au compte 703 Recettes et redevances d’utilisation des domaines de la nomenclature budgétaire et comptable M14 ([105]). Ce compte enregistre les redevances et produits du domaine :

– concessions et redevances funéraires ;

– droits de permis de stationnement et de location sur la voie publique, les rivières, ports et quais fluviaux et autres lieux publics ;

– redevances pour appareils distributeurs d’essence ;

– péage, droits de pesage, mesurage, jaugeage ;

– locations de droits de chasse et de pêche ;

– taxes de pâturage et de tourbage ;

– contribution pour dégradation des voies et chemins ;

– autres redevances et recettes d’utilisation du domaine (notamment redevances de stationnements et redevance de ski de fond).

En 2019, la somme des recettes imputées sur ce compte était de 1 496 millions d’euros pour les communes et de 248 millions d’euros pour les EPCI à fiscalité propre.

Une forfaitisation des pertes avait été prévue sur la base de 11 semaines de fermeture des services publics (entre le 16 mars et le 2 juin), soit 21 % de l’année civile.

En revanche, les éventuelles moindres recettes du compte 706 Prestations de services, c’est-à-dire les recettes tarifaires, qui correspondent à l’exploitation des services publics locaux, n’ont pas été compensées :

– redevances d’enlèvement des ordures ménagères ;

– redevances et droits des services à caractère culturel ;

– redevances et droits des services à caractère sportif et de loisirs ;

– taxes de désinfection (services d’hygiène) ;

– droits de port et de navigation (autres que stationnement et location) ;

– redevances et droits des services à caractère social ;

– redevances et droits des services périscolaires et d’enseignement ;

– autres redevances et droits (notamment redevances d’assainissement).

Principales HypothÈses d’Évolution des recettes

non fiscales du bloc communal

Source : Baromètre de l’impact de la crise du covid-19 sur les finances locales n° 4, précité, du 31 mars 2021.

Lecture : en italique les recettes du compte 706.

Les dotations versées aux communes et aux intercommunalités au titre du filet de sécurité n’ont pas été plafonnées. Elles dépendaient donc de la situation individuelle de chaque collectivité. Si, au titre des pertes de l’année 2020, elles ont été finalement inférieures au montant anticipé, c’est parce que la dégradation de la situation des recettes fiscales et domaniales des collectivités concernées a été moindre que prévue.

S’agissant des AOM, elles ont, en plus du filet de sécurité (pour la compensation des moindres recettes de versement mobilité) également bénéficié d’avances remboursables (assorties d’un taux d’intérêt égal à 0) en application de l’article 10 de la quatrième loi de finances rectificative pour 2020. Ces avances ont pour objet de couvrir les pertes de recettes tarifaires dues à la crise, ainsi que les pertes de versement mobilité non compensées par le filet de sécurité ([106]). 86 AOM ont demandé à en bénéficier, pour un montant de 583 millions d’euros ([107]). En outre, d’après les informations fournies au Rapporteur général, le montant de l’avance versée à IDFM est de 1,2 milliard d’euros, mais doit encore être ajusté. Au titre du filet de sécurité, 22 AOM (syndicats) ont perçu une compensation de 29 millions d’euros, et IDFM a finalement droit à une compensation de 151 millions d’euros de versement mobilité (IDFM ayant perçu un acompte de 425 millions d’euros en application de la troisième loi de finances rectificative pour 2020, il devra reverser 274 millions d’euros à l’État).

Bilan des aides de l’État aux AOM

(en millions d’euros)

Source : lois de finances rectificatives pour 2020 et informations transmises au Rapporteur général.

La prolongation en 2021 du filet de sécurité par l’article 74 de la loi de finances pour 2021 inclut la compensation du versement mobilité pour les AOM. Toutefois, l’application de cette prolongation à IDFM n’étant pas juridiquement claire, la commission des finances a adopté un amendement portant article additionnel, du Rapporteur général, incluant explicitement IDFM dans ce dispositif pour 2021 ([108]). Par ailleurs, la commission a également adopté un amendement portant article additionnel, du Président Éric Woerth, étendant la prolongation du filet de sécurité à certains établissements publics locaux qui, sans être des EPCI à fiscalité propre, perçoivent certaines recettes fiscales spécifiques affectées par la crise, y compris en 2021 ([109]).

Enfin, des aides sectorielles ont été prévues pour les exploitants de remontées mécaniques, de pistes de ski et de cures thermales.

En premier lieu, l’article 10 de l'ordonnance du 27 mars 2020 ([110]) prévoit que les salariés employés par les régies dotées de la seule autonomie financière qui gèrent un service public à caractère industriel et commercial (SPIC) de remontées mécaniques, de pistes de ski ou de cures thermales peuvent être placés en activité partielle dès lors qu’ils sont soumis aux dispositions du code du travail et que leur employeur a adhéré au régime d’assurance chômage.

En second lieu, le décret n° 2021-311 du 24 mars 2021 a institué une aide de l’État en faveur des exploitants de remontées mécaniques qui ont fait ou font l’objet d’une interdiction partielle ou totale d’accueil du public en lien avec l’épidémie de covid-19 ([111]). Cette subvention peut donner lieu à un ou deux versements. Les exploitants dont la comptabilité est tenue selon les règles du droit privé comme du droit public sont éligibles à cette aide.

Le montant de l’aide est calculé en appliquant un taux de compensation forfaitaire (49 %) au « chiffre d’affaires annuel de référence » (égal à la moyenne des exercices 2017 à 2019), pondéré par le poids de la période d’interdiction dans l’activité annuelle. Elle n’est pas plafonnée. L’évaluation préalable estime ainsi qu’elle « permet de compenser 70 % des charges fixes des exploitants, elles-mêmes estimées à 70 % du chiffre d’affaires ». La décision d’attribution de l’aide est notifiée au bénéficiaire par le préfet coordonnateur de massif compétent, chargé de l’ordonnancement de cette aide, après instruction du commissaire à l’aménagement, au développement et à la protection des massifs compétent.

B. Les services publics locaux industriels et commerciaux exploitÉs en rÉgie

Les collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre peuvent gérer leurs services publics selon les modalités suivantes :

– gestion directe (régie) ;

– ou gestion confiée à un tiers (personne morale distincte de la collectivité ou de l’EPCI, privée ou publique) par le biais d’une convention de délégation de service public ou d’un marché public.

La régie est un service public que la personne publique exploite elle-même, à ses risques et périls, en engageant du personnel et des fonds, en achetant des biens et services, en assumant les préjudices causés par le fonctionnement du service aux usagers comme aux tiers. En réalité, la régie locale peut revêtir différentes formes, dotées de plus ou moins d’autonomie vis-à-vis de la personne publique :

– la régie peut être simple, gérée directement par les services de la commune ou de l’EPCI ;

– elle peut être dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Dans ce cas, il s’agit d’un établissement public local (régie personnalisée) ([112]) ;

– elle peut enfin être dotée de la seule autonomie financière ([113]).

Lorsque les régies sont d’intérêt intercommunal, elles peuvent être exploitées sous la direction d’une commune (agissant comme concessionnaire des autres communes) ou sous la direction d’un syndicat formé par les communes intéressées ([114]) (c’est-à-dire un EPCI sans fiscalité propre).

La loi peut dans certains cas imposer la gestion en régie ([115]). Dans les autres cas, la création d’une régie relève du choix discrétionnaire de l’organe délibérant de la commune ou de l’EPCI, en application du principe constitutionnelle de libre administration.

La régie apparaît comme le mode normal de gestion des services publics administratifs (SPA). En revanche, les personnes publiques n’avaient pas, en principe, vocation à se transformer en commerçants et en industriels. L’usage de la régie a été cependant progressivement étendu aux services publics industriels et commerciaux (SPIC). Rappelons que l’une ou l’autre qualification relève de la loi ou de la jurisprudence ([116]), et que les SPA relèvent de la compétence des juridictions administratives et se voient appliquer un régime de droit public, alors que les SPIC relèvent, pour ce qui concerne leur fonctionnement, de la compétence du juge judiciaire et de l’application d’un régime de droit privé. Au niveau local, les SPIC concernent par exemple l’eau et l’assainissement, la collecte et la gestion des déchets (financées par une redevance prélevée sur les usagers), tandis que les SPA peuvent concerner la collecte des déchets (financée par une taxe prélevée sur les contribuables locaux), les cantines scolaires, mais aussi des activités culturelles (théâtres, festivals, etc.). Aujourd’hui, l’article L. 1412-1 du CGCT reconnaît aux collectivités la possibilité de gérer un SPIC en régie. À noter que, pour un SPIC, la régie ne peut être simple. Elle doit être dotée de l’autonomie financière ou personnalisée ([117]).

Le budget des SPIC gérés en régie, quelle que soit la forme de la régie, doit être équilibré en recettes et en dépenses ([118]). En outre, les communes ne peuvent pas prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre de ces services. Il résulte de ces dispositions :

– que ces services doivent être dotés d’une comptabilité distincte, sous la forme d’un budget annexe ;

– que les dépenses de ces services doivent en principe être couvertes par le produit des seules redevances perçues auprès des usagers. Le service est donc censé susciter suffisamment de recettes pour couvrir ses dépenses ce qui peut justifier, en cas de dégradation de l’équilibre financier du service, une augmentation parfois substantielle des tarifs. Ce principe d’équilibre budgétaire des SPIC peut conduire le juge administratif à déclarer illégale une subvention d’équilibre accordée par une commune au budget annexe ([119]).

En revanche, les subventions depuis le budget principal sont possibles pour équilibrer le budget annexe d’un SPA.

L’interdiction pour la commune ou l’EPCI de prendre en charge des dépenses du SPIC n’est pas applicable dans certaines hypothèses précises, dans l’objectif d’éviter une hausse « excessive » des tarifs ([120]) (en raison de contraintes particulières de fonctionnement, d’investissements importants, ou de la fin d’une période de réglementation des prix). La prise en charge doit dans ce cas être motivée par le conseil municipal (à peine de nullité) et ne doit pas, en tout état de cause, « se traduire par la compensation pure et simple d’un déficit de fonctionnement ». Enfin, cette interdiction ne s’applique pas non plus, pendant une durée limitée, à certains services spécifiques ([121]).

C. L’absence de soutien financier public aux SPIC gÉRÉs en rÉgie

1. Les SPIC gérés en régie n’ont bénéficié d’aucun mécanisme de soutien face à la crise

Comme le rappelle l’évaluation préalable, les tiers privés assurant une mission de service public au terme d’une délégation de service public ou d’un marché public ont pu bénéficier, dans les conditions de droit commun, des mesures de soutien prévues par l’État (activité partielle pour compenser les dépenses de personnel et, pour compenser les coûts fixes et les pertes d’exploitation, prêt garanti par l’État et crédits du fonds de solidarité). Leurs pertes tarifaires liées à la crise ont donc pu être compensées.

Les SPA gérés en régie par une commune ont pu, au moyen d’une subvention d’équilibre, être soutenus par la commune, elle-même ayant potentiellement bénéficié du « filet de sécurité » sur ses recettes fiscales et domaniales. Toutefois, selon l’évaluation préalable, « certaines collectivités, malgré les dispositifs de soutien à leurs pertes de recettes déjà mis en œuvre, peuvent subir une forte dégradation de leur situation financière en raison d’une baisse significative en 2020 des recettes tarifaires des services publics à caractère administratif qu’elles exploitent. » Il est en effet possible qu’une commune n’ait pas ou peu bénéficié du filet de sécurité (du fait d’une bonne tenue de ses recettes fiscales et domaniales face à la crise) mais ait vu sa situation financière dégradée par les fortes pertes de recettes tarifaires d’un SPA qu’elle gère en régie, et qu’elle a subventionné.

S’agissant des SPIC gérés en régie, seuls certains secteurs ont bénéficié de mesures ciblées (voir ci-dessus). Les collectivités gestionnaires, personnes publiques, ne sont pas éligibles aux dispositifs de soutien aux entreprises. Elles sont en revanche éligibles au filet de sécurité, mais l’interdiction générale qui leur est faite (sauf exception, voir ci-dessus) de prendre à leur charge des dépenses du budget annexe du SPIC (ou du budget propre, en cas d’établissement public local) ne leur permet pas de compenser elles-mêmes les pertes de recettes tarifaires du SPIC liées à la crise, comme elles auraient pu le faire pour un SPA.

Pourtant, les recettes tarifaires des régies exploitant un SPIC ont été affectées par la crise économique qui a résulté de la crise sanitaire (voir les chiffres exposés ci-dessus ; on constate en 2020 une baisse de 19 % en moyenne) : services à caractère sportif et de loisir, à caractère social, périscolaires et d’enseignement. Selon notre collègue Jean-René Cazeneuve, les recettes tarifaires ont baissé de 19,3 %, soit 1,9 milliard d’euros, en 2020.

2. L’absence de compensation adoptée en loi de finances pour 2021

Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2021, à la fin de l’année 2020, le Sénat avait inséré dans le texte un article additionnel 22 bis B, à l’initiative de plusieurs groupes (Les Républicains, Union Centriste, Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants). Il tendait à :

– reconduire le filet de sécurité en 2021 ;

– pour la même année, retirer la CVAE du panier de recettes compensées, dans la mesure où le Sénat avait également adopté un article ad hoc sur la compensation des moindres recettes de CVAE en 2021 ;

– retirer les AOM des bénéficiaires, dès lors qu’elles avaient vocation à bénéficier des avances remboursables prévues en quatrième loi de finances rectificative pour 2020 ;

– introduire dans le filet de sécurité ainsi reconduit « les collectivités ayant constitué des régies municipales dotées de la seule autonomie financière qui exploitent un service public à caractère industriel et commercial à vocation touristique confrontées la même année à des pertes de certains produits d’exploitation liées à cette épidémie. »

Sur ce dernier point, il était prévu spécifiquement que la compensation, pour chaque régie, soit égale à la différence, si elle est positive, entre :

– d’une part, la somme des produits moyens perçus en application de la tarification faite aux usagers du service public entre 2017 et 2019 ;

– et, d’autre part, la somme des mêmes produits perçus en 2020 ou 2021, le cas échéant majorée du montant de l’allocation d’activité partielle perçue par elle en sa qualité d’employeur de salariés placés en activité partielle.

La dotation devait faire l’objet d’un acompte en 2021 et d’un ajustement en 2022. Si l’acompte était supérieur à la dotation définitive, la collectivité concernée devrait rembourser l’excédent. Le coût de la mesure avait été estimé à 250 millions d’euros par le Gouvernement.

Suivant l’avis de la commission des finances et du Gouvernement, l’Assemblée nationale a, en nouvelle lecture, adopté cet article en le modifiant largement (article 74 de la loi de finances pour 2021). La commission des finances a ainsi effectivement proposé de reconduire le filet de sécurité en 2021 mais en y réintroduisant la CVAE, en cantonnant la compensation aux recettes fiscales (pas domaniales) et en excluant les régies incluses par le Sénat.

Le mécanisme propre aux régies n’est en effet pas apparu satisfaisant :

– visant uniquement les régies dotées de la seule autonomie financière, il aurait conduit à traiter différemment les collectivités selon le recours à une régie directe, à une régie autonome ou à une régie dotée de la personnalité morale pour la gestion de leurs SPIC ;

– en visant les seules régies « à vocation touristique », il avait un champ d’application à la fois incertain et restrictif ;

– en fondant le calcul de la dotation sur la seule différence entre la moyenne des produits d’exploitation perçus, d’une part, entre 2017 et 2019 et ceux perçus, d’autre part, en 2020 ou 2021, le dispositif ne prenait pas en compte les économies réalisées, notamment en cas de fermeture temporaire du service en application des restrictions sanitaires. Dans ce dernier cas, si les charges de personnel ont dû être assurées, de nombreuses charges de fonctionnement ont été économisées. Or, le montant de ces économies apparaissait très difficile à mesurer. Comme l’avait alors rappelé le Rapporteur général, le Gouvernement a lancé à la fin de l’année 2020 un groupe de travail sur les recettes du bloc communal et l’évolution de sa capacité d’autofinancement, avec les associations d’élus concernées. Depuis l’examen du projet de loi de finances pour 2021, ce groupe de travail a réuni à plusieurs reprises les représentants de ces associations et les ministres compétents et continue à suivre l’évolution de la capacité d’autofinancement des collectivités du bloc communal.

Néanmoins, les dernières évaluations de notre collègue Jean-René Cazeneuve (baromètre n° 4, précité) montrent un rebond « plus modéré que prévu » des recettes tarifaires en 2021, « en raison de la fermeture prolongée des équipements publics et d’une nouvelle fermeture des établissements scolaires intervenue en avril 2021 […] les recettes issues des activités touristiques (remontées mécaniques, thermes, etc.) sous forme de régie, pourraient accuser un effet retard et ainsi susciter des difficultés pour les collectivités en 2022. » Il estime également que les dépenses réelles de fonctionnement « devraient également légèrement augmenter 2021. Si le confinement a, en dépit des dépenses d’intervention liées au Covid, entraîné des économies pour les collectivités, la reprise de l’activité devrait générer de nouvelles dépenses nécessaires au fonctionnement et à l’entretien des services, à l’image des frais de personnel. »

II. LE Dispositif proposé

A. Une dotation de soutien aux rÉgies exploitant un SPIC

Le I de l’article institue une dotation, à laquelle sont éligibles :

– les régies constituées auprès d’une commune ou d’un établissement public de coopération intercommunal (y compris les syndicats) pour l’exploitation d’un SPIC ;

– et qui sont confrontés, en 2020, à une diminution de leur épargne brute par rapport à l’année 2019.

Le présent dispositif précise que l’épargne brute est entendue « comme la différence entre leurs recettes réelles de fonctionnement et leurs dépenses réelles de fonctionnement ».

Aux termes de l’évaluation préalable, le Gouvernement souhaite ainsi « rétablir une équité de traitement entre les opérateurs privés, fortement soutenus par l’État pour faire face aux conséquences économiques de la crise sanitaire, et les opérateurs publics locaux intervenant dans le champ industriel et commercial, qui ont subi les mêmes diminutions d’activité et n’ont pu être soutenus par leurs collectivités de rattachement. »

Le II énumère les situations où la dotation ne s’applique pas.

Le a du 1° du II porte sur les SPIC qui font déjà l’objet d’une aide par un autre canal (organisation de la mobilité et exploitation de remontées mécaniques). Les stations thermales, qui ont pu être éligibles à l’allocation d’activité partielle, ne sont pas exclues du présent dispositif, dans la mesure où l’esprit de la dotation correspond davantage à une compensation des coûts fixes ou des pertes d’exploitation que des coûts de personnel (ce qui justifie l’inscription des crédits sur le programme 357 Fonds de solidarité, voir ci-dessous). Le cumul éventuel est donc justifié.

Le b du 1° exclut du dispositif les SPIC dont les recettes n’ont pas été affectées par la crise sanitaire (production d’énergie électrique ou gazière, abattoirs, gestion de l’eau ou assainissement des eaux usées, collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés, chauffage urbain, pompes funèbres, aménagement, entretien des voiries, laboratoires d’analyse, numérique et secours et lutte contre l’incendie).

Le troisième cas d’exclusion, prévu par le 2° du II, intervient lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement. Il s’agit de l’une des trois situations où la collectivité de rattachement peut subventionner le budget annexe d’un SPIC, en application de l’article L. 2224-2 du CGCT.

Cette disposition vise à éviter que la dotation de l’État s’ajoute à la subvention déjà versée par la collectivité, dont la motivation peut être difficile à contrôler. D’après les informations fournies au Rapporteur général, des collectivités ont pu avoir recours à cette dérogation pour soutenir un SPIC confronté à la crise ([123]). Il convient donc d’éviter le cumul des aides dans cette hypothèse. Les deux autres situations où la collectivité subventionne le SPIC ne sont pas exclues du bénéfice de la dotation, dans la mesure où la subvention résulte de raisons prévues de longue date (investissements importants, ou fin d’une période de réglementation des prix) qui ne sont pas liées à la crise. Dans ce cas, le cumul des aides peut être plus aisément justifié.

Selon l’évaluation préalable, cette dotation présenterait les caractères d’une aide d’État au sens du droit de l’Union européenne, les quatre conditions cumulatives prévues par l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne étant réunies. Selon le Gouvernement, la dotation est néanmoins compatible avec le régime des aides d’État, dans la mesure où elle s’inscrit dans les exigences posées par la communication du 19 mars 2020 de la commission européenne ([124]). Ainsi, selon l’évaluation préalable, « cette aide ne peut pas être octroyée à des entreprises qui étaient déjà en difficulté, au sens du droit de l’UE au 31 décembre 2019. » Pour cette raison, le 3° du II dispose que la dotation ne s’applique pas non plus « lorsque les dépenses réelles de fonctionnement de l’année 2019 de la régie étaient supérieures de 50 % aux recettes réelles de fonctionnement de la même année. » En effet, dans ce cas, on pourrait craindre un risque de dérive, avec une dotation qui subventionnerait un SPIC dont les dépenses étaient très supérieures aux recettes, dès avant la crise.

Le III plafonne la dotation à 1,8 million d’euros par bénéficiaire. Ce plafond permet également de respecter les règles actuellement applicables aux aides d’État. Sans lien avec le régime des aides d’État, le même III prévoit par ailleurs que « la dotation n’est pas versée si son montant est inférieur à 1 000 euros. » Ce non versement peut se justifier par les coûts de gestion des aides inférieures à 1 000 euros. Le Rapporteur général observe toutefois que, pour le filet de sécurité ouvert en troisième loi de finances rectificative pour 2020, il était prévu que si la dotation calculée était inférieure à 1 000 euros, son montant était ramené à ce niveau ([125]).

Le IV dispose que le montant de la dotation est notifié, au plus tard, le 31 décembre 2021, par arrêté conjoint des ministres chargés du budget, des collectivités territoriales et de l’outre-mer.

B. Un fonds d’urgence pour les collectivitÉs exploitant un SPA

Le V institue un fonds d’urgence pour répondre à la situation des collectivités du bloc communal qui auraient subi « des pertes significatives de recettes tarifaires des services publics administratifs qu’elles exploitent, et dont l’équilibre budgétaire s’en trouverait dès lors fragilisé. »

Le texte ne fixe pas de critère précis pour déterminer le champ des collectivités éligibles à ce fonds. Il vise seulement les communes ou EPCI dont l’équilibre budgétaire serait « fragilisé », par des pertes « significatives » de recettes tarifaires liées à l’exploitation d’un SPA. Ces deux termes sont peu précis, et plusieurs appréciations du caractère fragilisé du budget local, ou de l’ampleur significative des pertes subies, sont possibles. L’évaluation préalable se borne à indiquer que « le décret d’application de cet article précisera les modalités d’éligibilité et de répartition du fond. »

Le VI prévoit un décret d’application pour l’ensemble du présent article (décret simple).

III. L’impact Économique et budgÉtaire

Au total, le présent article (dotation et fonds d’urgence) est financé par un abondement de 200 millions d’euros du programme 357 Fonds de solidarité de la mission budgétaire Plan de relance (en AE et en CP).

Selon l’évaluation préalable, le Gouvernement avait envisagé une première option de soutien aux régies locales : « revenir, au titre d’un exercice donné (en l’espèce l’exercice 2020) sur le principe d’interdiction faite aux budgets locaux d’en équilibrer le fonctionnement, résultant des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du CGCT. » Il note toutefois que, si cette solution présentait « l’avantage de laisser aux mains de chaque collectivité le choix et les modalités de son soutien aux régies qui lui sont rattachées, avec pleine connaissance de cause quant aux dommages économiques réellement subis par ces dernières », elle « placerait les collectivités les plus fragiles financièrement dans une situation délicate, voire dans l’impossibilité de soutenir leurs régies. Qui plus est, elle semble difficile à mettre en œuvre sur un exercice 2020 désormais clos. »

Le Rapporteur général est favorable à l’instauration d’une dotation pour les régies qui exploitent un SPIC. Le mécanisme proposé apparaît correctement calibré pour compléter les mécanismes de soutien financier déjà prévus en faveur des collectivités locales. Le calcul de la dotation sur le fondement de l’épargne brute permet de prendre en compte les moindres recettes tarifaires perçues en 2020 par rapport à 2019, mais également les surcoûts, ainsi que les moindres dépenses (économies réalisées). La prise en compte des économies constatées, ainsi que l’exclusion des services déjà indemnisés ou non impactés par la crise, explique l’écart de ce montant de 200 millions d’euros avec l’évaluation globale de la baisse des recettes tarifaires en 2020 (– 1,9 milliard d’euros) de Jean-René Cazeneuve.

L’instauration d’une nouvelle dotation a certes l’inconvénient de dégrader davantage le budget de l’État, mais évite finalement une dégradation des comptes des administrations publiques locales, lourdes pour certaines d’entre elles. Il est possible de considérer qu’elle est donc équivalente, du point de vue de l’ensemble des finances publiques, à la levée temporaire de l’interdiction pour une collectivité de subventionner le budget annexe d’un SPIC, initialement envisagée par le Gouvernement. Elle a en outre l’avantage de la simplicité, et de l’équité entre régies et vis-à-vis des acteurs purement privés.

L’exposé général des motifs du présent projet de loi de finances rectificative précise que « ce mécanisme bénéficiera à plus de 1 400 services publics regroupant des activités essentielles pour la vie économique locale, à l’instar des petits commerces, des foires et marchés, des sites touristiques et des offices de tourisme, mais aussi des services de loisirs, de sports et de vacances, comme des campings ou des bases de loisirs ainsi que de nombreux lieux culturels, cinémas, musées et châteaux, théâtres et salles de spectacles. »

S’agissant du fonds d’urgence, l’évaluation préalable ne précise pas le nombre de collectivités qui seraient concernées. Elle indique que le fonds doit permettre « d’aider les collectivités les plus affectées par la baisse des recettes tarifaires des services publics administratifs qu’elles exploitent. Bien que protégées par les mécanismes de soutien aux pertes de recettes déjà mis en œuvre, ces collectivités peuvent toutefois être durablement affectées par la baisse des recettes tarifaires qu’elles ont subies en 2020. Ce fonds d’urgence aurait vocation à aider les collectivités les plus fragiles. »

Le Rapporteur général estime que la création d’un fonds d’urgence peut être utile pour des collectivités en grande difficulté financière à cause des pertes de recettes subies par un SPA qu’elles gèrent en régie. Il serait néanmoins souhaitable que le législateur discute et fixe plus avant les critères qui devront permettre d’en bénéficier, plutôt que de les renvoyer à un décret. L’article 40 de la Constitution pourrait faire obstacle à la recevabilité des initiatives parlementaires en la matière. Il serait donc souhaitable que le Gouvernement précise lui-même son dispositif.

*

La commission est saisie de l’amendement CF240 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Le présent amendement vise à préciser les critères d’éligibilité au fonds d’urgence des collectivités locales. Il serait souhaitable que le Gouvernement ne laisse pas un champ aussi vaste au pouvoir réglementaire.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il faudra demander au Gouvernement de préciser la législation adéquate en séance. Il s’agit donc d’un amendement d’appel.

Mme Christine Pires Beaune. Nous déposerons en séance plusieurs amendements à l’article 10, afin de traiter de cas particuliers. Par exemple, les déficits des régies thermales qui ont cessé leur activité au 31 décembre 2020 ont été remontés à la collectivité, comme le veut la réglementation de la comptabilité publique. Dans ce cas, c’est évidemment elle qui doit percevoir l’aide, non la régie, qui n’existe plus.

L’amendement CF240 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CF111 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CF111 vise à demander au Gouvernement un rapport sur les dispositifs de soutien aux communes très affectées par la très faible fréquentation touristique de 2020.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je vous renvoie au rapport que Jean-René Cazeneuve a rédigé sur ce thème dans le cadre du Printemps de l’évaluation, et vous suggère de retirer l’amendement.

La commission rejette l’amendement CF111.

Elle adopte l’article 10 non modifié.

*

Article 11

Prolongation du fonds de solidarité au 31 août 2021

I. L’État du droit

Le fonds de solidarité a été créé par l’ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 portant création d’un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation. Il était initialement institué pour une période de trois mois. Dans sa première version, il permettait d’attribuer une aide de 1 500 euros par mois aux entreprises de moins de 10 salariés pour couvrir la perte de chiffre d’affaires engendrée par le premier confinement. Étaient alors éligibles les entreprises ayant fait l’objet d’une interdiction d’accueil du public entre le 1er mars et le 31 mars 2020 ou ayant subi une perte de chiffre d’affaires d’au moins 50 % durant cette période.

La durée du fonds de solidarité a été étendue à plusieurs reprises pour continuer d’assurer un soutien aux entreprises tant que la crise sanitaire a perduré. Pour l’instant, l’échéance prévue pour l’existence du fonds de solidarité est le 30 juin 2021. Cette date a été fixée par un décret n° 2021-129 du 8 février 2021 pris sur le fondement de l’article 216 de la loi de finances initiale pour 2021. Ce dernier prévoyait lui-même de mettre fin au fonds de solidarité le 16 février 2021 avec une possibilité de prolongation par décret pour une durée d’au plus six mois. Ainsi, le Gouvernement dispose en tout état de cause d’une base légale lui offrant la faculté de prolonger par décret le fonds de solidarité au plus tard jusqu’au 16 août 2021.

Textes juridiques ayant conduit à la modification

de la durÉe du fonds de solidaritÉ

Source : commission des finances.

L’article 3 de l’ordonnance du 25 mars 2020 précitée précise que le champ d’application du fonds de solidarité, les conditions d’éligibilité et d’attribution des aides et leur montant seront définis par décret. Ces éléments ont été établis par le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.

Les conditions d’éligibilité ainsi que la nature des aides ont été étendues notamment à l’occasion du deuxième confinement qui a débuté le 30 octobre 2020. Cet assouplissement a conduit à rendre éligibles à ces aides un plus grand nombre d’entreprises en modifiant les conditions portant sur la taille des établissements aidés et en donnant, dans une certaine mesure, le choix aux bénéficiaires entre des indemnisations forfaitaires ou proportionnelles à la perte de chiffre d’affaires.

II. le droit proposÉ

Le présent article modifie les dispositions relatives à la durée du fonds de solidarité prévues par l’article 1er de l’ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 précitée.

L’extinction du fonds de solidarité est ainsi reportée au 31 août 2021 (1 °).

Au-delà du 31 août 2021, le 2 ° ouvre la possibilité d’une prolongation du dispositif par décret pour une durée d’au plus quatre mois, soit jusqu’au 31 décembre2021.

Le calendrier d’examen du présent projet de loi de finances rectificative ne devrait pas permettre une promulgation du texte avant le 30 juin. Aussi, le Gouvernement devra d’ici cette date modifier le décret n° 2021-129 du 8 février 2021 précité pour prolonger la durée du fonds jusqu’à la mise en œuvre du présent article.

III. Les consÉquences Économiques et budgÉtaires de la mesure

Depuis sa création en mars 2020, le fonds de solidarité a été particulièrement sollicité par les entreprises. Au 1er juin 2021, 9,2 millions d’aides ont été versées à plus de 2 millions d’entreprises pour un montant total de 29 milliards d’euros ([127]).

En 2020, le fonds de solidarité a donné lieu à une consommation de crédits de 11,8 milliards d’euros imputés sur le programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la crise sanitaire de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire.

Entre le 1er janvier et le 31 mai 2021, le fonds de solidarité a versé des aides à hauteur de 17,2 milliards d’euros. Le rythme de décaissement des crédits s’est accru depuis le mois de décembre 2020 à la faveur de l’élargissement des bénéficiaires et du relèvement du plafond des aides versées.

Malgré le desserrement progressif des restrictions sanitaires à partir du mois de mai 2021, une interruption du dispositif le 30 juin 2021 ne paraît pas souhaitable dans les toutes prochaines semaines alors que certains secteurs demeurent fermés ou conservent un niveau d’activité réduit.

Évolution mensuelle de la consommation des crÉdits

du programme 357 Fonds de solidaritÉ depuis sa crÉation

(en millions d’euros, AE = CP)

Source : commission des finances d’après Chorus.

Le fonds de solidarité aurait un coût de 8 milliards d’euros entre les mois de mai à août 2021 d’après les prévisions du Gouvernement présentées dans l’analyse préalable du présent article.

Au titre de l’année 2021, 26,9 milliards d’euros ([128]) ont été ouverts sur le programme 357 et 17,2 milliards d’euros ont été consommés au 31 mai. Demeurent disponibles, à partir du mois de juin 2021, 9,7 milliards d’euros. Les crédits ainsi disponibles permettent de couvrir les besoins tels qu’estimés par le Gouvernement pour les mois de juin à août.

Le Gouvernement propose au Parlement, par le présent texte, l’ouverture de 3,6 milliards d’euros supplémentaires pour financer le programme 357, en cas de besoin plus important qu’anticipé à la fin de l’année et en l’absence de possibilité de recourir de nouveau à un décret d’avance ([129]).

La commission adopte l’article 11 non modifié.

*

*…*

Après l’article 11

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF38, CF57, CF59 et CF58 de Mme Christine Pires Beaune.

*

Mission « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

Article 12 Clarification de la possibilité d’effectuer des prêts participatifs du fonds de développement économique et social

I. L’État du droit

A. Le fonds de dÉveloppement Économique et social

Le fonds de développement économique et social (FDES) est prévu par le III de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. Les crédits du fonds sont retracés par la deuxième section du compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés, via le programme 862 Prêts pour le développement économique et social.

En temps normal, le FDES a vocation à financer la participation de l’État aux restructurations d’entreprises. La doctrine traditionnelle d’intervention du fonds, exposée dans une circulaire du 9 juin 2015, précise que les pouvoirs publics n’ont pas vocation à se substituer à la responsabilité des acteurs privés (actionnaires, banquiers, clients ou fournisseurs). Le recours à un tel prêt doit ainsi permettre de compléter un tour de table après négociations avec l’ensemble des partenaires privés exposés au devenir de l’entreprise, et revêt donc un caractère « exceptionnel, subsidiaire et suppose un effet de levier sur d’autres sources de financement ».

Dans le contexte de la crise sanitaire, le FDES a été mobilisé de façon exceptionnelle, tant au regard de la quantité de prêts distribués que de leur doctrine d’octroi, afin d’apporter des liquidités sous forme de prêts bonifiés aux entreprises affectées par la crise.

Certaines entreprises se sont en effet retrouvées exclues du dispositif des PGE, ne bénéficiant pas d’une cotation FIBEN ([130]) suffisante – généralement, au-delà de 5+. Dès lors, les prêts du FDES ont été mis en œuvre de façon subsidiaire par rapport au PGE et ont constitué un instrument de liquidité de dernier recours pour certaines entreprises. Initialement fixée à 75 millions d’euros en 2020, la dotation au FDES a été portée à un milliard d’euros par la deuxième LFR pour 2020. Au total, 313,4 millions d’euros ont été consommés sur l’année. Les crédits non utilisés (691,6 millions d’euros) ont été reportés sur 2021.

En parallèle, la doctrine d’utilisation des prêts FDES a été revue, à la suite de l’adoption par la Commission européenne d’un encadrement temporaire des mesures d’aide d’État visant à soutenir l’économie dans le contexte de l’épidémie de covid-19. Aussi, à la différence des prêts FDES classiques, certains prêts FDES accordés dans le cadre de la crise ne constituent pas tant un outil de restructuration financière qu’un outil d’accès à la liquidité pour des entreprises fragiles dans un contexte de crise brutale.

Au total, quinze prêts FDES ont été accordés, dont sept selon la doctrine classique et huit selon la doctrine révisée, pour un total de 312,6 millions d’euros. Le solde est constitué de 78 prêts participatifs pour le développement économique et social, octroyés pour un montant de 816 500 euros.

En 2021, 75 millions d’euros sont prévus sur le programme 862 en loi de finances initiale. Le présent PLFR prévoit l’ouverture de 600 millions d’euros supplémentaire au titre du FDES afin d’alimenter le « Fond de transition » destiné à financer la restructuration d’entreprises avec une capacité d’intervention en prêts, fonds propres et quasi-fonds propres. Ce fonds doit également être financé par une partie de l’enveloppe restante du programme 358 Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire.

Au total, en 2021, le FDES bénéficierait donc de crédits à hauteur de 1,4 milliard d’euros.

B. Les prÊts participatifs distribuÉs

La deuxième loi de finances rectificative pour 2020 ([131]) a prévu que, jusqu’au 31 décembre 2020, les prêts FDES octroyés à des très petites entreprises ou à des petites entreprises prennent la forme de prêts participatifs afin de renforcer leurs fonds propres et d’assurer la pérennité de leur activité et des emplois associés. Cette échéance a été reportée au 31 décembre 2021 par la loi de finances pour 2021 ([132]).

Ces prêts participatifs sont accordés pour une durée de sept ans, avec un différé d’amortissement d’un an à partir du décaissement et un taux de 3,5 %. Le montant maximal du prêt est de 10 000 euros pour les entreprises employant jusqu’à 10 salariés et de 50 000 euros pour les entreprises jusqu’à 50 salariés.

II. Le dispositif proposÉ

● Le présent article clarifie la possibilité offerte au ministre chargé de l’économie, après instruction par le Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) ou des comités départementaux de financement des entreprises (CODEFI), d’octroyer des prêts participatifs, au titre du FDES, à des entreprises employant plus de 50 salariés.

En effet, actuellement, la loi prévoit uniquement l’octroi de ces prêts aux très petites et petites entreprises. Aussi, en parallèle du ré abondement des crédits du FDES prévu à l’état D annexé au PLFR, le présent article étend le champ des entreprises éligibles.

● Le présent article prévoit également l’abrogation d’une disposition de la loi n° 78-741 du 13 juillet 1972 relative à l’orientation de l’épargne vers le financement des entreprises qui prévoit que « les prêts participatifs consentis par l’État sont inscrits, en recettes et en dépenses, au compte de prêts du fonds de développement économique et social pour un montant annuel déterminé par la loi de finances ».

Avec la LOLF, la notion de compte de prêts a en effet été remplacée par celle de compte de concours financiers (CCF), ce qui rend cette disposition obsolète. L’abrogation de cette disposition n’entraînera pas une perte d’information pour le Parlement dans la mesure où le III de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 prévoit que la deuxième section du CCF Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés, pour laquelle le ministre chargé de l’économie est l’ordonnateur principal, « retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts pour le développement économique et social ». Ces dispositions permettent donc de garantir l’information des parlementaires sur l’octroi et le remboursement des prêts du FDES.

*

La commission adopte l’article 12 non modifié.

titre III ratification d’un dÉcret d’avance

Article 13 Ratification d’un décret portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance

I. l’État du droit

A. Le contenu du dÉcret d’avance pris le 19 mai 2021

Le Gouvernement a pris un décret d’avance, le 19 mai 2021, sur le fondement de l’alinéa 1er de l’article 13 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Cet article permet au pouvoir exécutif, sans préjudice de l’autorisation parlementaire, d’ouvrir par la voie réglementaire les moyens dictés par l’urgence.

Le décret d’avance publié le 19 mai 2021 n’a opéré des mouvements de crédits que sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire. Il a ouvert :

– 6 700 000 000 d’euros en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sur le programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire au titre des aides versées aux entreprises par le fonds de solidarité ;

– 500 000 000 d’euros en AE et en CP sur le programme 356 Prise en charge du chômage partiel et financement des aides d’urgence aux employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise sanitaire au titre du financement de l’activité partielle, de l’aide exceptionnelle aux actifs ayant alterné des périodes d’emploi et de recherche d’emploi, dits « permittents », et de la prise en charge d’une fraction des congés payés des salariés.

En contrepartie, le décret d’avance a annulé 7 200 000 000 d’euros en AE et en CP sur le programme 358 Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire.

B. La procÉdure suivie

Le caractère dérogatoire du décret d’avance conduit à son encadrement strict par la loi organique tant sur le fond que sur la forme. Plusieurs institutions interviennent conformément à l’article 13 précité pour vérifier le respect des conditions de fond avant la prise du décret.

Le projet de décret a ainsi été notifié aux commissions des finances des deux assemblées le 6 mai 2021. Celles-ci, conformément à l’alinéa 1er de l’article 13 de la LOLF, ont formulé, le 12 mai 2021, des avis transmis au Premier ministre, respectant ainsi le délai de sept jours imparti par l’alinéa 2 du même article.

Le projet de décret a reçu un avis favorable de la commission des finances de l’Assemblé nationale ([133]) qui a constaté sa régularité au regard des conditions prévues par les articles 13 et 14 de la LOLF portant sur le motif d’urgence, les plafonds des crédits ouverts et annulés et le maintien de l’équilibre budgétaire fixé par la dernière loi de finances pour l’année en cours. Elle a toutefois insisté sur la nécessité du dépôt rapide d’un projet de loi de finances rectificative qui permettrait d’ajuster la programmation budgétaire de l’année 2021 au contexte sanitaire, substantiellement modifié depuis l’adoption de la loi de finances initiale ([134]).

La commission des finances du Sénat a émis un avis favorable sur le projet de décret d’avance, nonobstant certaines réserves ne portant pas sur sa régularité ([135]).

Conformément à l’alinéa 1er de l’article 13 de la LOLF, le Conseil d’État a également été entendu sans que son avis ne soit rendu public.

C. La nÉCESSITÉ d’une ratification en loi de finances

Le caractère dérogatoire du décret d’avance par rapport à l’autorisation budgétaire est suggéré par son nom qui signifie bien qu’il s’agit d’une « avance » sur la prochaine loi de finances. L’alinéa 3 de l’article 13 de la LOLF prévoit donc que les modifications budgétaires apportées par un décret d’avance doivent être ratifiées à l’occasion du plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année concernée.

II. LE Dispositif proposé

Le présent article procède à la ratification des ouvertures et annulations opérées par le décret n° 2021-620 du 19 mai 2021, comme le prévoit l’alinéa 3 de l’article 13 de la LOLF.

Conformément au 6° de l’article 58 de la LOLF, la Cour des comptes a transmis à la commission des finances de l’Assemblée nationale, le jour du dépôt du présent projet de loi, un rapport sur les mouvements de crédits opérés par ce décret d’avance. Il vérifie le respect par le Gouvernement des conditions de procédure et de fond posées par la LOLF ([136]).

La Cour des comptes a estimé que le décret d’avance était simple dans son principe puisqu’il opérait une redistribution de crédits au sein de trois programmes de la même mission. Les conditions de procédure prévues par l’article 13 de la LOLF ont été respectées par le Gouvernement d’après les vérifications effectuées par la Cour. En effet, les deux assemblées et le Conseil d’État ([137]) ont bien remis des avis sur le projet de décret. La ratification de ce dernier est, en outre, prévue par le présent PLFR.

De même, les conditions de fond sont également observées bien que la Cour formule plusieurs remarques relatives à la gestion budgétaire de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, dont certaines figuraient déjà dans son rapport sur le budget de l’État de 2020 ([138]).

En particulier, elle considère que le financement de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, réalisé principalement par des reports de crédits (28,8 milliards d’euros) et moins par des ouvertures de crédits en LFI 2021 (6,0 milliards d’euros), n’a pas conduit à une prévision rigoureuse des besoins pour cette mission et pour chacun des programmes qui la composent.

*

La commission adopte l’article 13 non modifié.

Elle adopte la seconde partie du projet de loi de finances rectificative modifiée.

Elle adopte l’ensemble du projet de loi de finances rectificative pour 2021 modifié.

([1]) HCFP, avis n° HCFP-2021-3 relatif au premier projet de loi de finances rectificatives pour 2021.

([2]) Insee, Note de conjoncture du 6 mai 2021.

([3]) HCFP, avis n° HCFP-2021-3 relatif au premier projet de loi de finances rectificatives pour 2021.

([4]) Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, article 149, II.

([5]) Haut Conseil des finances publiques, Avis n° 2021-3.

([6]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([7]) Article 13 de la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([8]) Plus de précisions sont fournies par le commentaire de l’article 5 du présent rapport sur cette évolution.

([9]) Projet de loi de finances pour 2020, p. 23 (lien).

([10]) Cette réduction du taux concerne les programmes 109 Aide à l’accès au logement, 157 Handicap et dépendance et 304 Inclusion sociale et protection des personnes.

([11]) Décret n° 2021-164 du 15 février 2021 portant annulation de crédits.

([12]) Loi organique n° 2012–1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

([13]) Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

([14]) Banque de France, « La croissance potentielle. Une notion déterminante mais complexe », Focus n° 13, mars 2015.

([15]) HCFP, avis n° HCFP-2021-3 relatif au premier projet de loi de finances rectificative pour 2021, 31 mai 2021.

([16]) HCFP, avis n° HCFP-2020-1 relatif au premier projet de loi de finances rectificatives pour l’année 2020, 17 mars 2020.

([17]) HCFP, avis n° HCFP-2021-2 relatif aux prévisions macroéconomiques associées au programme de stabilité pour les années 2021 à 2027.

([18]) La suppression de la limitation du report en avant de 5 ans résulte de l’article 89 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.

([19]) Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020, article 3.

([20]) Loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984 de finances pour 1985, article 19.

([21]) Loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011, article 2.

([22]) Conseil d’État, 9 mars 2016, Société BFO, n° 385244.

([23]) Arrêté du 21 décembre 2020 relatif à la fixation du taux de l’intérêt légal, article 1er.

([24]) Selon le deuxième alinéa du 1 de l’article 223 du CGI, la déclaration du bénéfice ou du déficit est à déposer au plus tard le deuxième jour ouvré suivant le 1er mai, soit en 2021 le 4 mai. Depuis que la télédéclaration des impôts professionnels est obligatoire, les entreprises concernées bénéficient de deux semaines supplémentaires, soit en 2021 le 19 mai.

([25]) Gilles Carrez, Rapport sur le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2011, Assemblée nationale, XIIIe législature, n° 3718, 31 août 2011.

([26]) Recommandation (UE) 2021/801 de la Commission du 18 mai 2021 en ce qui concerne le traitement fiscal des pertes pendant la crise de la Covid-19, JOUE du 20 mai 2021.

([27]) Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificatives pour 2020.

([28]) Décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de Covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.

([29]) Décret n° 2020-1049 du 14 août 2020 adaptant pour les discothèques certaines dispositions du décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de Covid-19 et des mesures prises pour lutter contre cette propagation.

([30]) Décret n° 2021-311 du 24 mars instituant une aide en faveur des exploitants de remontées mécaniques dont l’activité est particulièrement affectée par l’épidémie de Covid-19.

([31]) Décret n° 2021-594 du 14 mai 2021 instituant une aide relative aux stocks de certains commerces.

([32]) Décret n° 2021-624 du 20 mai 2021 instituant une aide à la reprise visant à soutenir les entreprises ayant repris un fonds de commerce en 2020 et dont l’activité est particulièrement affectée par l’épidémie de Covid-19.

([33]) Bundesministerium der Finanzen, Zweites Gesetz zur Umsetzung steuerlicher Hilfsmaßnahmen zur Bewältigung der Corona-Krise, 30 juin 2020.

([34]) Notamment en ce qui concerne les primes liées à l’intéressement des salariés, exonérées d’impôt sur le revenu et non assujetties aux cotisations sociales.

([35]) Elle pouvait également être versée aux salariés des sociétés d’économie mixte dans lesquelles les collectivités territoriales ont une participation majoritaire, les salariés non statutaires des chambres de métiers, des chambres d’agriculture, ainsi que les salariés des établissements et services d’utilité agricole de ces chambres, les personnels des chambres de commerce et d’industrie, les fonctionnaires de France Télécom placés hors de la position d’activité dans leurs corps pour assurer leurs fonctions dans l’entreprise ou dans l’une de ses filiales et les salariés des entreprises de la branche professionnelle des industries électriques et gazières soumis au statut national du personnel des industries électriques et gazières.

([36]) Annexe IX, Fiches d’évaluations préalables des articles du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020.

([37]) Étienne Frel-Cazenave, Fabien Guggemos, « Prime exceptionnelle de pouvoir d’achat en 2019 : entre hausse des salaires et aubaine pour les entreprises », Emploi, chômage, revenus du travail, édition 2020 - Insee Références, 2 juillet 2020.

([38]) Les deux approches microéconomique et macroéconomique utilisées n’identifient pas le même dynamisme des salaires directement imputables à la prime exceptionnelle, ce qui explique les écarts en termes de pourcentages. L’approche microéconomique relève des effets d’aubaine sensiblement inférieurs à l’analyse macro-économique : selon la première, les effets d’aubaine s’élèvent à 0,3 point soit de l’ordre de 15 % des 2,3 points de dynamisme directement imputables à la prime au premier trimestre 2019 alors que la seconde identifie des effets d’aubaine de 0,6 point, soit environ 40 % du 1,4 point de croissance annuelle des salaires directement imputable à la prime.

([39]) Instruction n° DSS/5B/2020/11 du 15 janvier 2020 relative à l'exonération de primes exceptionnelles prévue par l’article 7 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.

([40]) Voir notamment l’instruction n° DSS/5B/2020/11 du 15 janvier 2020 relative à l'exonération de primes exceptionnelles prévue par l’article 7 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.

([41]) La mission a été confiée à Mmes Christine Erhel, économiste du travail et de l’emploi et chercheuse et, Sophie Moreau-Follenfant, directrice générale adjointe en charge des ressources humaines au sein de la société RTE.

([42]) Sur l’ensemble des personnes en emploi, c’est-à-dire en incluant les trois fonctions publiques, on dénombre un million de travailleurs supplémentaire (737 605 dans la fonction publique territoriale, 179 540 dans la fonction publique d’État et 130 219 dans la fonction publique territoriale) et ce, sans compter les agents publics ne travaillant pas dans ces métiers mais dont on peut considérer qu’ils font partie des travailleurs de la deuxième ligne, comme les policiers, pompiers et militaires ou les enseignants.

([43]) Conseil d’État, 21 novembre 1958, Syndicat national des transporteurs aériens et Conseil constitutionnel, 6 octobre 1976, n° 76-92, Nature juridique de dispositions de la loi n° 67-1175 du 28 décembre 1967 portant réforme du régime relatif au droit de port et de navigation modifié par l’article 64 de la loi de finances pour 1974.

([44]) Conseil constitutionnel, décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001.

([45]) M. Gilles Carrez, rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du plan sur le projet de loi de finances rectificative pour 2006, n° 3469, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 novembre 2006.

([46]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([47]) Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

([48]) Loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

([49]) Voir avis du 12 mai 2021 sur le projet de décret d’avance notifié le 6 mai 2021 à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale (lien).

([50]) Décret n° 2021-674 du 28 mai 2021 relatif à l'activité partielle et au dispositif spécifique d'activité partielle en cas de réduction d'activité durable.

([51]) Cour des comptes, Note d’exécution budgétaire 2020 relative à la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire., p. 75.

([52]) Un commentaire de cet article est proposé dans le présent rapport.

([53]) Ministère de la culture, communiqué de presse, 18 mai 2021 (lien).

([54]) Un commentaire de cet article est proposé dans le présent rapport.

([55]) Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

([56]) Un commentaire de cet article est proposé dans le présent rapport.

([57]) M. Laurent Saint-Martin, rapport d’information n° 2210 de la commission des finances en conclusion de la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF, septembre 2019, p. 56.

([58]) Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, communiqué de presse du 1er février 2021 (lien).

([59]) Gouvernement, dossier de presse du 19 mai 2021 (lien).

([60]) Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.

([61]) Projet de loi de finances pour 2020, p. 23 (lien).

([62]) Cette réduction du taux concerne les programmes 109 Aide à l’accès au logement, 157 Handicap et dépendance et 304 Inclusion sociale et protection des personnes.

([63]) Cette notion a fait l’objet d’une définition très précise par le Conseil d’État, comme étant « la célébration de cérémonies organisées en vue de l’accomplissement, par des personnes réunies par une même croyance religieuse, de certains rites ou de certaines pratiques, [...] ces associations ne [pouvant] mener que des activités en relation avec cet objet telles que l’acquisition, la location, la construction, l’aménagement et l’entretien des édifices servant au culte ainsi que l’entretien et la formation des ministres et autres personnes concourant à l’exercice du culte. » Il a ajouté que « le respect de la condition relative au caractère exclusivement cultuel de l’association doit être apprécié au regard des stipulations statutaires de l’association en cause et de ses activités réelles » et que « la poursuite par une association d’activités autres que celles rappelées ci-dessus est de nature, sauf si ces activités se rattachent directement à l’exercice du culte et présentent un caractère strictement accessoire, à l’exclure du bénéfice du statut d’association cultuelle ». Cf Conseil d’État, ass., avis du 24 octobre 1997, Association locale pour le culte des témoins de Jéhovah de Riom.

([64]) Il s’agit de rétributions pour les cérémonies et services religieux, pour la location des bancs et sièges ainsi que pour la fourniture des objets destinés au service du culte, au service des funérailles dans les édifices religieux et à la décoration de ces édifices.

([65]) À noter toutefois que ne sont cependant pas considérées comme subventions les sommes allouées pour réparations aux édifices affectés au culte public, qu’ils soient ou non classés monuments historiques.

([66]) Conseil d’État, 28 avril 2004, Association cultuelle du Vajra Triomphant. Le Conseil d’État a notamment jugé que « le fait que certaines des activités de l’association pourraient porter atteinte à l’ordre public s’oppose à ce que cette association bénéficie du statut d’association cultuelle ».

([67]) Les règles relatives au nombre minimal de personnes pour la constitution d’une association cultuelle sont simplifiées et le renforcement de la gouvernance de ces associations est prévu. Pour de plus amples informations, le lecteur est invité à se référer au commentaire de l’article 26 du projet de loi susmentionné dans M. Florent Boudié, rapport fait au nom de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi confortant le respect des principes de la République, tome I, n° 3797, Assemblée nationale, 25 janvier 2021.

([68]) Ainsi, est ajoutée la possibilité, pour les associations cultuelles, de posséder et d’administrer des immeubles de rapport acquis à titre gratuit. Pour de plus amples informations, le lecteur est invité à se référer au commentaire de l’article 28 du projet de loi susmentionné dans M. Florent Boudié, rapport fait au nom de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi confortant le respect des principes de la République, tome I, n° 3797, Assemblée nationale, 25 janvier 2021.

([69]) Pour de plus amples informations, le lecteur est invité à se référer au commentaire de l’article 27 du projet de loi susmentionné dans M. Florent Boudié, rapport fait au nom de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi confortant le respect des principes de la République, tome I, n° 3797, Assemblée nationale, 25 janvier 2021.

([70]) Pour de plus amples informations, le lecteur est invité à se référer au commentaire de l’article 36 du projet de loi susmentionné dans M. Florent Boudié, rapport fait au nom de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi confortant le respect des principes de la République, tome I, n° 3797, Assemblée nationale, 25 janvier 2021.

([71]) Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, article 163.

([72]) Conseil constitutionnel, décision n° 2012-297 QPC du 21 février 2013.

([73]) Il n’existe pas de données actuellement disponibles relatives aux pertes des associations cultuelles exerçant un autre culte.

([74]) En effet, pour les contribuables qui maintiennent le montant de leur don net de l’avantage fiscal, la mesure conduit à augmenter le don effectif (c’est-à-dire perçu par l’association cultuelle) de la différence entre le coût réel du don après déduction fiscale de 66 % de son montant et ce coût après déduction fiscale de 75 % de son montant.

([75]) Arrêté du 23 mars 2020 accordant la garantie de l’État aux établissements de crédit et sociétés de financement, ainsi qu’aux prêteurs mentionnés à l'article L. 548-1 du code monétaire et financier, en application de l’article 6 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020

([76]) Articles 213 et 214 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finance pour 2021.

([77]) Loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l’emploi, article 9.

([78]) Loi n° 2017-2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018, article 9.

([79]) Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, article 86.

([80]) Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, article 66.

([81]) Loi n° 2014-892 du 8 août 2014 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014, article 2 ; loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016, article 7.

([82]) Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19.

([83]) Décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

([84]) Décret n° 2020-545 du 11 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

([85]) Décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 déclarant l’état d’urgence sanitaire.

([86]) Décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

([87]) Loi n° 2021-160 du 15 février 2021 prorogeant l’état d’urgence sanitaire.

([88]) Décret n° 2021-384 du 2 avril 2021 modifiant les décrets n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 et n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d'urgence sanitaire.

([89]) Décret n° 2021-606 du 18 mai 2021 modifiant les décrets n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 et 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de Covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

([90]) INSEE, Un an après – point de conjoncture, mars 2021.

([91]) INSEE, Reprise : si loin, si proche – point de conjoncture, mai 2021.

([92]) Ordonnance n° 2020-312 du 25 mars 2020 relative à la prolongation de droits sociaux.

([93]) Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020, article 65.

([94]) Hôtellerie, restauration, tourisme, évènementiel, culture ou transport aérien, directement affectés par les mesures de restriction.

([95]) Secteurs dont l’activité est étroitement liée à celle des secteurs S1 et qui ont connu une très forte baisse de leur chiffre d’affaires.

([96]) Autres secteurs ayant fait l’objet d’une interdiction d’accueil du public affectant de manière prépondérante la poursuite de leur activité.

([97]) Selon l’article 3 du décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008, la catégorie des grandes entreprises recouvre les entreprises qui occupent 5 000 salariés ou plus ou dont le chiffre d’affaires ou le total de bilan excède, respectivement, 1,5 milliard d’euros ou 2 milliards d’euros – les entreprises qui occupent moins de 5 000 salariés et dont le chiffre d’affaires ou le total de bilan n’excède pas les seuils précédemment mentionnés relevant de la catégorie des entreprises de taille intermédiaire (ETI).

([98]) Loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021, article 9.

([99]) Décret n° 2021-75 du 27 janvier 2021 relatif à l’application des mesures concernant les cotisations et contributions sociales des entreprises, travailleurs indépendants et artistes-auteurs mentionnées à l’article 9 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021, article 11.

([100]) Décret n° 2021-430 du 12 avril 2021 relatif à la prolongation des mesures concernant les cotisations et contributions sociales des entreprises et travailleurs indépendants prévues par l'article 9 de la loi

n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021, article 1er.

([101]) Décret n° 2021-709 du 3 juin 2021 relatif à la prolongation des mesures concernant les cotisations et contributions sociales des entreprises et travailleurs indépendants prévues par l'article 9 de la loi

n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 et à l’adaptation du dispositif d’activité partielle des salariés employés à domicile et des assistants maternels, article 1er.

([102]) Une référence plus favorable, sur la seule année 2019, a été prévue pour les recettes de taxes de séjour qui ont connu sur la période une dynamique forte en raison de modifications législatives (instauration de la collecte automatique de la taxe par les plateformes de location en ligne et du tarif proportionnel au prix de la nuitée pour les hébergements sans classement).

([103]) Données de la direction générale des collectivités locales (DGCL) transmises à Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, rapporteurs spéciaux de la mission Relations avec les collectivités territoriales.

([104]) Rapport n° 4195, annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020, de Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie.

([105]) Article 15 du décret n° 2020-1451 du 25 novembre 2020.

([106]) L’article 2 du décret n° 2020-1713 du 28 décembre 2020 précise que l’avance est calculée pour couvrir au maximum une perte de 8 % des recettes fiscales de l’AOM et une perte de 35 % de ses recettes tarifaires, par rapport à 2019.

([107]) Baromètre n° 4 sur l’impact de la crise sur les finances locales, Jean-René Cazeneuve.

([108]) Amendement n° CF236.

([109]) Amendement n° CF 241.

([110]) Ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 portant mesures d'urgence en matière d'activité partielle.

([111]) En application du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

([112]) Article L. 2221-10 du Code général des collectivités territoriales – CGCT.

([113]) Article L. 2221-11 du CGCT.

([114]) Article L. 2221-13 du CGCT.

([115]) Certaines compétences ne peuvent être déléguées (état civil, élections, police, enseignement, etc.)

([116]) CE, 16 novembre 1956, Union syndicale des industries aéronautiques. Les critères de qualification tiennent à l’objet du service, aux modalités de fonctionnement et à l’origine des ressources. Lorsqu’ils révèlent une véritable entreprise, le service a un caractère industriel et commercial.

([117]) Pour les SPA, l’article L. 1412-2du CGCT prévoit une faculté, et non une obligation, pour la collectivité, d’individualiser la régie (c’est-à-dire d’en faire une régie autonomie ou personnalisée).

([118]) Article L. 2224-1 du CGCT.

([119]) CE, 14 avr. 1995, Cts Dulière : JurisData n° 1995-045 810. Précisons que, dans le sens inverse, l’article R. 2221-90 du CGCT prévoit que l’excédent comptable dégagé par le budget annexe doit normalement être utilisé par l’activité concernée. La possibilité du reversement d’un tel excédent au budget général n’est admise qu’en dernier recours (CE, 9 avr. 1999, Cne Bandol : JurisData n° 1999-050477).

([120]) Article L. 2224-2 du CGCT.

([121]) Services de distribution d’eau et d’assainissement dans les petites communes et, quelle que soit la population, premiers exercices des services publics d’assainissement non collectifs et de gestion des déchets en cas d’institution d’une redevance (même article).

([122]) Revue de dépenses relatives aux budgets annexes des collectivités territoriales, mai 2016. Lien

([123]) Par exemple, une collectivité a pu maintenir ouvert un parking au-delà des horaires habituels, malgré l'effondrement de la fréquentation, et alléguer une contrainte particulière de service public.

([124]) Encadrement temporaire des mesures d’aide d’État visant à soutenir l’économie dans le contexte actuel de la flambée de COVID-19. Lien

([125]) À la suite de l’adoption par l’Assemblée nationale en première lecture de l’amendement n° 2168 du Rapporteur général et n° 1658, identique, de Jean-René Cazeneuve, l’article 21 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 dispose que pour chaque commune et chaque EPCI éligible à la compensation, la dotation ne peut pas être inférieure à 1 000 euros.

([126]) Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

([127]) Ministère de l’économie, des finances et de la relance, tableau de bord du fonds de solidarité au 1er juin 2021 (lien).

([128]) Ce montant provient pour 5,6 milliards d’euros de la loi de finances initiale pour 2021, pour 14,6 milliards d’euros d’arrêtés de report en date des 27 janvier et 18 mars 2021, et pour 6,7 milliards d’euros d’un décret d’avance en date du 19 mai 2021.

([129]) Voir avis du 12 mai 2021 sur le projet de décret d’avance notifié le 6 mai 2021 à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale (lien).

([130]) La cotation FIBEN, réalisée par la Banque de France, permet de noter les entreprises non cotées en fonction de leur viabilité financière, appréciée comme la capacité d’une entreprise à honorer ses engagements financiers à des horizons d’un an et de trois ans.

([131]) Article 16 de la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificatives pour 2020.

([132]) Article 228 de la loi de finances n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

([133]) Avis du 12 mai 2021 sur le projet de décret d’avance notifié le 6 mai 2021 à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale (lien).

([134]) Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

([135])Avis du 12 mai 2021 sur le projet de décret d’avance notifié le 6 mai 2021 à la commission des finances du Sénat (lien).

([136]) Cour des comptes, Les crédits du budget de l’État ouverts par décret d’avance en 2021.

([137]) Cet avis, rendu le 18 mai 2021, n’est pas public.

([138]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2020.