rapport sur le projet de loi organique, après engagement de la procédure accélérée, pour la confiance dans l'institution judiciaire (n°4092).

c. Des dispositions adoptées sans modification par la commission des Lois

La Commission a adopté sans changement cette disposition du projet de loi.

5. La création d’une juridiction spécialisée sur les crimes sériels

a. L’état du droit

Afin de garantir une meilleure répression des infractions considérées particulièrement attentatoires à l’ordre social, l’organisation judiciaire évolue, depuis une vingtaine d’années, dans le sens d’une spécialisation croissante des juridictions pour une meilleure maîtrise technique des enjeux et une plus grande concentration des moyens – financiers et humains. La loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l’État a initié un mouvement de spécialisation des juridictions qui s’est poursuivi jusqu’à la loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée créant dans le ressort de chaque cour d’appel des pôles régionaux spécialisés en matière d’atteinte à l’environnement.

Il en résulte une répartition du contentieux pénal d’une grande subtilité. La loi du 24 décembre 2020 a cependant clarifié les choses en instaurant, au sein d’un nouvel article 43-1 du code de procédure pénale, un droit de priorité tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement. En cas de conflit de compétence entre deux ministères publics spécialisés, la priorité revient à celui dont le ressort est le plus étendu.

Ces juridictions sont dotées d’une compétence dite spécialisée qui s’exerce de manière concurrente à celles, territoriales, qui résultent, pour les parquets, de l’application de l’article 43 du code de procédure pénale ([296]).

Les principales juridictions spécialisées ([297])

Créées par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité et désignées par décret, les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) exercent une compétence en matière économique et financière, mais aussi dans la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées. Dans ce dernier domaine, le code de procédure pénale confie au JIRS le soin de connaître :

– d’infractions criminelles et délictuelles limitativement énumérées ([298]) ;

– de l’ensemble des crimes et délits commis en bande organisée ainsi que des associations de malfaiteurs constituées à des fins infractionnelles ([299]).

b. Les dispositions du projet de loi

L’étude d’impact jointe au projet de loi souligne que « le code de procédure pénale ne prévoit aucune compétence territoriale dérogatoire en ce qui concerne les crimes "sériels" commis par un même auteur, dans des temps et des lieux différents, sur différentes victimes, qui présentent pourtant une complexité évidente ». Elle relève que ces dossiers criminels d’un genre particulier, qui s’inscrivent sur le temps long, se prêtent pourtant mal à la vie des juridictions classiques, marquée par les changements d’affectation et la charge des cabinets d’instruction, et dont les compétences territoriales restreintes compliquent l’identification d’un auteur unique de faits multiples. Le traitement de ces affaires pourrait ainsi bénéficier d’une centralisation des procédures, d’une spécialisation des magistrats et des greffiers ainsi que d’un rythme d’investigation adapté offrant l’opportunité de déceler des correspondances entre des crimes que rien ne relie de prime abord, grâce à un profilage fin des suspects et de leurs motivations.

Le 6° du I de l’article 10 du projet de loi inscrit à l’article 706 du code de procédure pénale le principe d’un regroupement des procédures criminelles pour meurtre ([300]), pour torture et acte de barbarie ([301]), pour viol ([302]) et pour enlèvement et séquestration ([303]). Une juridiction spécialisée pourra se saisir de l’affaire si les faits « sont susceptibles d’avoir été commis de manière répétée à des dates différentes par une même personne à l’encontre de différentes victimes » ([304]).

Le Gouvernement entend ainsi transcrire dans la loi une préconisation formulée par un groupe de travail constitué à l’initiative de la direction des affaires criminelles et des grâces ([305]). Le regroupement des procédures les plus complexes d’affaires non classées et de crimes sériels en constituait la sixième recommandation.

Dès lors que l’article 706-75 du code de procédure pénale confie au pouvoir réglementaire le soin d’étendre la compétence territoriale d’un tribunal judiciaire et d’une cour d’assises au ressort d’une ou plusieurs cours d’appel pour l’enquête, la poursuite, l’instruction et le jugement d’infractions déterminées, le Gouvernement disposera de la possibilité de déterminer si le regroupement des procédures sérielles doit échoir aux juridictions interrégionales spécialisées, à des pôles distincts ou à une juridiction nationale.

Ce dernier point a fait débat au sein du groupe de travail susmentionné ([306]) :

– l’opinion majoritaire a incliné en faveur d’une attribution aux JIRS dont le ressort territorial « apparaît d’autant plus pertinent que la plupart des crimes sériels restent liés à une zone géographique plus restreinte que le périmètre national et qu’il pourrait permettre d’éviter un éloignement trop important par rapport à la domiciliation des victimes » ;

– une position dissidente en faveur de la création d’un pôle national organisé sous la même forme que le parquet national antiterroriste, assise sur la conviction qu’une « vision nationale du parcours des tueurs en série est indispensable, les faits commis ces dernières années démontrant le parcours national voire international de ces auteurs, et la coopération internationale étant structurée plus facilement depuis Paris ».

L’étude d’impact jointe au projet de loi évalue les charges résultant de cette spécialisation à 12,9 emplois temps-plein (ETP) de magistrat du siège, 3,9 ETP de magistrat du parquet et 14,2 ETP de greffier. Toutefois, les angles morts que reconnaît elle-même l’étude d’impact – pas d’estimation de la charge de travail du parquet pendant l’enquête, chiffrage aléatoire du nombre d’affaires concernées, incertitude sur l’avenir des procédures – incitent à conférer à cette évaluation une valeur indicative.

Dans son avis sur le présent projet de loi ([307]), le Conseil d’État a estimé cette spécialisation « de nature à renforcer l’efficacité et la cohérence (…) de la réponse pénale aux crimes sériels ».

c. Des dispositions adoptées sans modification par la commission des Lois

La Commission s’est interrogée sur la pertinence de cette disposition et sur l’opportunité de lui préférer la constitution d’un pôle unique à compétence nationale. Au bénéfice de l’engagement du rapporteur et du Gouvernement à travailler sur une rédaction dans la perspective de l’examen en séance publique, elle a adopté sans changement cette disposition du projet de loi.

6. Le régime de perquisition au domicile d’un majeur protégé

a. L’état du droit

Le livre IV du code de procédure pénale prévoit diverses procédures spéciales dictées par la particularité des infractions commises, des témoins appelés à déposer ou encore des personnes suspectées. Le titre XXVII édicte ainsi des règles applicables à la poursuite, à l’instruction et au jugement des infractions commises par des majeurs protégés ([308]).

Parmi ces règles spécifiques, l’article 706-113 du code de procédure pénale prescrit, selon le cadre procédural, au procureur de la République ou au juge d’instruction d’aviser le curateur ou le tuteur de l’intéressé, ainsi que le juge des curatelles, en cas de poursuites engagées à l’encontre d’un majeur protégé ([309]). Le curateur ou le tuteur peut ainsi prendre connaissance des pièces de la procédure dans les mêmes conditions que celles prévues pour la personne poursuivie.

À l’initiative de votre rapporteur, la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a étendu cette obligation, avant même l’engagement de poursuites, lorsque le majeur protégé :

– fait l’objet d’une mesure de garde à vue ([310]) ;

– est entendu dans le cadre d’une audition libre ([311]).

Comme l’indiquaient alors les rapporteurs, la commission des Lois de l’Assemblée nationale avait « profité de la discussion du projet de loi pour tirer les conséquences de la décision n° 2018-730 QPC du 14 septembre 2018, M. Mehdi K., par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution le premier alinéa de l’article 706-113 code de procédure pénale au motif qu’il ne prévoyait pas l’information du curateur ou du tuteur d’une personne sous protection de justice et placée garde à vue » ([312]).

b. Des dispositions censurées par le Conseil constitutionnel

Les garanties prévues au titre XXVII du livre IV du code de procédure pénale ne s’appliquent pas aux perquisitions réalisées dans le cadre d’une enquête préliminaire puisque ce cadre procédural ne correspond pas à une « poursuite ». Le Conseil constitutionnel a été saisi par la Cour de cassation de ce silence de la loi au moyen d’une question prioritaire de constitutionnalité.

Dans une décision du 15 janvier 2021 ([313]), le Conseil constitutionnel s’est référé à l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ([314]) dont découle le droit au respect de l’inviolabilité du domicile. Il a ensuite souligné qu’une perquisition ne peut en principe être effectuée au domicile d’une personne sans que son assentiment exprès ait été recueilli par les enquêteurs. Cet assentiment doit faire l’objet d’une déclaration écrite de la main de l’intéressé ou, si celui-ci ne sait pas écrire, il en est fait mention au procès-verbal ainsi que de son assentiment ([315]).

Or, aucune disposition législative n’impose aux autorités policières ou judiciaires de rechercher, au préalable, si la personne au domicile de laquelle la perquisition a lieu fait l’objet d’une mesure de protection juridique et d’informer alors son représentant de cette opération. Selon le degré d’altération de ses facultés, le majeur protégé peut cependant ne pas être capable d’exercer seul, avec discernement, son droit de s’opposer à la réalisation d’une perquisition à son domicile.

Le Conseil constitutionnel en déduit que, « en ne prévoyant pas que l’officier de police judiciaire ou l’autorité judiciaire sous le contrôle de laquelle est réalisée la perquisition soit, en principe, tenu d’avertir le représentant d’un majeur protégé lorsque les éléments recueillis au cours de l’enquête préliminaire font apparaître que la personne fait l’objet d’une mesure de protection juridique révélant qu’elle n’est pas en mesure d’exercer seule son droit de s’opposer à la réalisation de cette opération, le législateur a méconnu le principe d’inviolabilité du domicile » ([316]). Il déclare en conséquence contraire à la Constitution le premier alinéa de l’article 706-113 du code de procédure pénale, tout en reportant au 1er octobre 2021 la date de l’abrogation de ces dispositions.

c. Les dispositions du projet de loi

Tirant les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel, le 7° du I de l’article 10 du projet de loi crée dans le code de procédure pénale un nouvel article 706-112-3 entourant de garanties la perquisition réalisée chez un majeur protégé. Lorsque les éléments recueillis au cours de l’enquête préliminaire révèlent qu’une personne chez laquelle il doit être procédé à une perquisition fait l’objet d’une « mesure de protection juridique révélant qu’elle n’est pas en mesure d’exercer seule son droit de s’opposer à la réalisation de cette opération », son curateur ou son tuteur est avisé par tout moyen pour que le majeur protégé puisse s’entretenir avec lui avant de donner son assentiment. À défaut, la perquisition est soumise à l’autorisation du juge des libertés et de la détention.

Par coordination, le 8° du I de l’article 10 du projet de loi modifie l’article 706-113 du code de procédure pénale pour tenir compte de cette nouvelle garantie.

d. Des dispositions adoptées par la commission des Lois

La Commission a adopté cette disposition du projet de loi, un amendement du rapporteur rectifiant une erreur de coordination.

7. L’indemnisation des personnes mises hors de cause à l’issue d’une procédure judiciaire

a. L’état du droit

Dans sa rédaction résultant de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, l’article 800-2 du code de procédure pénale prévoyait que toute juridiction prononçant un non-lieu, une relaxe ou un acquittement pouvait accorder à la personne poursuivie, à sa demande, une indemnité au titre des frais exposés pour sa défense. Par principe à la charge de l’État, le paiement de cette indemnité pouvait être imputé à la charge de la partie civile lorsque celle-ci avait mis en mouvement l’action publique.

Cette disposition a été déclarée contraire à la Constitution en 2011 ([317]). Le Conseil constitutionnel a rappelé, au visa des articles 6 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ([318]), que « si le législateur peut prévoir des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s’appliquent, c’est à la condition que ces différences ne procèdent pas de distinctions injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales, notamment quant au respect du principe des droits de la défense, qui implique en particulier l’existence d’une procédure juste et équitable garantissant l’équilibre des droits des parties » ([319]). Or, en réservant à la personne poursuivie qui a fait l’objet d’un non-lieu, d’une relaxe ou d’un acquittement la possibilité de demander une indemnité, cette rédaction privait de la même opportunité les parties appelées au procès pénal qui, pour un autre motif, n’avaient fait l’objet d’aucune condamnation ([320]).

Le législateur a tiré les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel ([321]). L’article 800-2 du code de procédure pénale a été modifié de façon à permettre l’indemnisation, non seulement de la personne pénalement poursuivie, mais aussi de la personne citée comme civilement responsable ([322]). La mise à la charge de la partie civile de l’indemnité accordée par la juridiction est possible « sur réquisitions du procureur de la République » et « si la constitution de partie civile a été abusive ou dilatoire » ([323]).

b. Des dispositions à nouveau censurées par le Conseil constitutionnel

Dans sa rédaction rectifiée, l’article 800-2 du code de procédure pénale limite ses effets à « toute juridiction prononçant un non-lieu, une relaxe, un acquittement ou toute décision autre qu’une condamnation ou une déclaration d’irresponsabilité pénale ». Il fait donc obstacle à l’octroi d’une indemnité au titre des frais exposés pour sa défense à une personne citée comme civilement responsable devant la juridiction pénale, dès lors que la personne poursuivie fait l’objet d’une condamnation.

La Cour de cassation a jugé cette situation de nature à porter atteinte à l’équilibre des droits des parties dans le procès pénal ([324]). Elle a saisi d’une nouvelle question prioritaire de constitutionnalité le Conseil constitutionnel, qui a déclaré une nouvelle fois contraire à la Constitution le premier alinéa de l’article 800-2 du code de procédure pénale : « lorsque la personne poursuivie a été condamnée, ni ces dispositions ni aucune autre ne permettent à la personne citée comme civilement responsable d’obtenir devant la juridiction pénale le remboursement de tels frais, alors même qu’elle a été mise hors de cause » ([325]).

Le Conseil constitutionnel a fixé au 31 mars 2020 la date de l’abrogation des dispositions en cause, laissant près d’un an au législateur pour apporter à la loi les modifications nécessaires. En raison de la crise sanitaire survenue entretemps, le Parlement n’a pu intervenir dans le délai imparti. Toutefois, cette situation n’a pas porté préjudice aux justiciables puisqu’une réserve d’application transitoire édictée par le Conseil constitutionnel a ouvert le droit à indemnisation aux personnes citées comme civilement responsables et mises hors de cause ([326]).

c. Les dispositions du projet de loi

Le 9° du I de l’article 10 du projet de loi rétablit le premier alinéa de l’article 800-2 du code de procédure pénale dans une rédaction conforme à la jurisprudence du Conseil Constitutionnel.

Il prévoit que la personne civilement responsable peut obtenir une indemnité correspondant aux frais irrépétibles exposés lorsqu’elle a été mise hors de cause, quelle que soit la décision de la juridiction au regard de la culpabilité de la personne poursuivie pénalement.

d. Des dispositions adoptées sans modification par la commission des Lois

La Commission a adopté sans changement cette disposition du projet de loi.

8. La possibilité pour le juge des enfants de délivrer des mandats entre le défèrement et l’audience

a. L’état du droit

L’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante autorisait le juge des enfants à mettre un mineur en examen. Cette procédure a été supprimée par l’ordonnance du 11 septembre 2019 ([327]) ratifiée par la loi du 26 février 2021 ([328]).

Le deuxième alinéa de l’article L. 423-11 du code de la justice pénale des mineurs autorise le juge des enfants, lorsqu’il constate que le mineur n’a pas respecté les obligations du contrôle judiciaire ou de l’assignation à résidence avec surveillance électronique, à communiquer le dossier au procureur de la République aux fins de réquisitions et à saisir le juge des libertés et de la détention aux fins de placement en détention provisoire.

Cependant, en l’absence de procédure d’instruction et du fait des rédactions du code de la justice pénale des mineurs, certaines dispositions du code de procédure pénale ne trouvent plus à s’appliquer aux mineurs. Il n’est ainsi plus possible de délivrer mandat en cas d’incident ou de violation d’une mesure de sûreté entre le défèrement et l’audience de jugement ([329]).

b. Les dispositions du projet de loi

Le II de l’article 10 du projet de loi prévoit des dispositions spéciales permettant au juge des enfants de se faire présenter le mineur pour révocation de la mesure de contrôle judiciaire ou de la mesure d’assignation à résidence avec surveillance électronique.

Il complète à cette fin l’article L. 423-11 du code de justice pénale des mineurs en permettant au juge des enfants de délivrer mandat de comparution ([330]), mandat d’amener ([331]) ou mandat d’arrêt ([332]). Les règles correspondantes du code de procédure pénale s’appliquent ([333]).

Enfin, le VIII de l’article 36 du présent projet de loi reporte l’entrée en vigueur de cette disposition au 30 septembre 2021, date d’entrée en vigueur du code de la justice pénale des mineurs.

c. Des dispositions adoptées par la commission des Lois

La Commission a adopté cette disposition du projet de loi ainsi qu’un amendement du rapporteur de nature légistique.

9. Trois nouvelles dispositions ajoutées par la commission des Lois

La commission des Lois a complété l’article 10 du projet de loi en adoptant trois nouvelles dispositions relatives à la procédure pénale :

– un amendement de Mme Alexandra Louis a créé un nouveau 1° B du I pour affirmer le droit des victimes d’être accompagnées d’un avocat dès l’origine d’une procédure pénale, soit dès le dépôt de plainte. Quoique cette possibilité découle de la rédaction actuelle des articles 10-2 et 10-4 du code de procédure pénale ([334]), des difficultés d’application en pratique imposent une mention explicite dans la loi ;

– à l’initiative du rapporteur, un nouveau 4° bis du I supprime le second alinéa de l’article 523 du code de procédure pénale, aux termes duquel le juge du tribunal judiciaire constituant le tribunal de police peut être un magistrat à titre temporaire lorsqu’il connaît des contraventions des quatre premières classes, à l’exception de celles déterminées par un décret en Conseil d’État, ainsi que des contraventions de la cinquième classe relevant de la procédure de l’amende forfaitaire. En cohérence avec l’article 6 du présent projet de loi et l’article 1er du projet de loi organique, qui donnent aux magistrats non professionnels un plus grand rôle au sein des juridictions, cette modification permettra aux magistrats à titre temporaire de présider le tribunal de police pour l’ensemble du contentieux contraventionnel. Cette évolution est conforme aux prescriptions constitutionnelles puisque cette juridiction n’inflige aucune peine privative de liberté ([335]) ;

– un amendement de Mme Naïma Moutchou a inséré au I un nouveau 10° modifiant l’article 803-1 du code de procédure pénale pour permettre la signification d’actes par voie électronique en matière pénale, comme la loi l’autorise en matière civile depuis près de dix ans. Un décret d’application définira les modalités concrètes de mise en œuvre de cette nouvelle possibilité.

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Titre III Du service public pénitentiaire

Article 11 A (nouveau)

(art. 719 du code de procédure pénale)

Autorisation des bâtonniers de visiter les lieux de privation de liberté

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article confère aux bâtonniers ou à leur délégué un droit de visite, limité à leur ressort, des locaux de garde à vue, des lieux de rétention administrative, des zones d’attente, des établissements pénitentiaires et des centres éducatifs fermés.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 719 du code de procédure pénale, qui autorise la visite des députés et sénateurs ainsi que des représentants au Parlement européen élus en France dans certains lieux de privation de liberté, a été modifié en 2021 par deux ordonnances successives. D’une part, l’ordonnance portant partie législative du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile a supprimé de cet article la mention des lieux de rétention administrative et les zones d’attente ([336]). Cette suppression s’explique par l’insertion de deux articles visant spécifiquement le droit de visite des parlementaires dans ces lieux au sein du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ([337]). D’autre part, l’ordonnance portant partie législative du code de la justice pénale des mineurs a rectifié la référence aux centres éducatifs fermés, désormais mentionnés à l’article L. 113-7 du code de la justice pénale des mineurs ([338]).

L’article 719 du code de procédure pénale permet aux députés, aux sénateurs et aux représentants au Parlement européen élus en France de visiter, à tout moment, les locaux de garde à vue, les établissements pénitentiaires et les centres éducatifs fermés.

Issu d’un amendement présenté par Mme Naïma Moutchou et plusieurs membres du groupe La République en Marche, cet article prévoit d’étendre ce droit de visite aux bâtonniers ou à leur représentant spécialement désigné au sein du conseil de l’ordre, en le limitant toutefois à leur ressort, c’est-à-dire au ressort du tribunal judiciaire dont ils dépendent. Par ailleurs, cet article réinsère à l’article 719 les lieux de rétention administrative et les zones d’attente pour lesquels le droit de visite a été déplacé au sein du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, dont la nouvelle rédaction est entrée en vigueur le 1er mai 2021.

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Article 11

(art. 717-3 du code de procédure pénale)

Modification des dispositions générales relatives au travail des personnes détenues au travers de la suppression de l’absence de contrat de travail

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article supprime de l’article 717-3 du code de procédure pénale les dispositions relatives aux relations de travail et aux règles de rémunération et de répartition des produits du travail des personnes détenues qui seront traitées dans le cadre des nouveaux articles devant être insérés dans le code de procédure pénale par l’article 12 du présent projet de loi. Il tient également compte de la suppression de l’article 33 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire par l’article 13 du présent projet de loi et insère à l’article 717-3 du code de procédure pénale une disposition, qui figurait jusque-là dans cet article 33, relative aux mesures prises en faveur des personnes handicapées détenues en matière d’accès à l’activité pénitentiaire.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

En 2009 ([339]), l’article 717-3 a été complété par un alinéa portant sur la rémunération du travail des personnes détenues et prévoyant un taux horaire minimum fixé par décret et pouvant varier selon le régime sous lequel les détenus sont employés, ainsi qu’une indexation de cette rémunération sur le salaire minimum de croissance défini à l’article L. 3231-2 du code du travail.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement prévoyant qu’au sein des établissements pénitentiaires, toutes dispositions sont prises pour assurer, aux personnes incarcérées qui en font la demande, non seulement une activité professionnelle, une formation professionnelle ou générale, mais également une validation d’acquis de l’expérience.

1. L’état du droit : l’évolution du cadre juridique général du travail en détention

a. De la fin du travail pénal à la fin de l’obligation de travail pour les personnes détenues (1945-1987)

En 1945, la réforme dite « Amor » institue une politique d’humanisation des conditions de détention organisée autour du principe selon lequel la peine privative de liberté a pour but essentiel l’amendement et le reclassement social du condamné. Parmi les quatorze points de la réforme, le travail figure à la fois comme obligation et comme droit : tout condamné de droit commun est astreint au travail et bénéficie d’une protection légale pour les accidents survenus pendant celui-ci. Séparé de la peine en elle-même, le travail en détention est dès lors valorisé pour son rôle disciplinaire, économique et rééducatif.

En 1960, le travail forcé est aboli par voie d’ordonnance et en 1975, l’obligation de travail est inscrite dans le code pénal : « les condamnés à des peines privatives de liberté pour des faits qualifiés crimes ou délits de droit commun sont astreints au travail » ([340]).

Avec la loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire ([341]), le législateur est revenu sur cette obligation : le détenu n’est alors plus contraint de travailler.

Cette évolution traduisait à l’époque une volonté d’accentuer le rôle de réinsertion sociale que doit jouer l’incarcération et s’inscrivait également dans un mouvement plus large de d’humanisation et de libéralisation des conditions de détention enclenché au cours des années 1970 pour répondre à de multiples révoltes en milieu carcéral ([342]). Toutefois, une autre raison expliquerait également cette évolution : face au retournement de la conjoncture à la fin des Trente Glorieuses et devant l’impossibilité de procurer du travail à tous les détenus, il aurait paru préférable de réformer la législation pour la mettre davantage en conformité avec la réalité économique du pays ([343]).

En vue de favoriser la réinsertion des détenus, les deux premiers alinéas de l’ancien article 720, aujourd’hui numéroté 717-3, du code de procédure pénale disposent alors que « les activités de travail et de formation professionnelle sont prises en compte pour l’appréciation des gages de réinsertion et de bonne conduite des condamnés et qu’au sein des établissements pénitentiaires, toutes dispositions sont prises pour assurer une activité professionnelle aux personnes incarcérées qui le souhaitent » ([344]). À partir de 1987, cet article précise que « les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l’objet d’un contrat de travail », excluant ainsi les travailleurs détenus du cadre général du droit du travail.

b. Quelques évolutions complémentaires (1987-2009)

En 1990, il est précisé qu’il peut être dérogé à cette interdiction du contrat de travail « pour les activités exercées à l’extérieur des établissements pénitentiaires » ([345]).

En 2002 ([346]), de nouvelles précisions sont apportées au cadre juridique du travail en détention et permettent aux personnes détenues de « travailler pour leur propre compte avec l’autorisation du chef d’établissement » ([347]).

En 2005, les deux premiers alinéas de l’article 717-3 sont modifiés pour mieux y intégrer la question de la formation des personnes détenues. D’une part, le premier alinéa est complété afin de prévoir que l’appréciation des gages de réinsertion et de bonne conduite des condamnés prend en compte non seulement leur activité de formation professionnelle comme tel était déjà le cas mais également leur formation « générale ». D’autre part, le second alinéa est complété afin de prévoir que les dispositions nécessaires sont prises par les établissements pénitentiaires pour assurer non seulement une activité professionnelle, mais également « une formation professionnelle ou générale » aux personnes incarcérées qui en font la demande ([348]).

Se dégage de ces évolutions successives une volonté d’élargissement des situations prises en compte dans le cadre des activités exercées par les personnes détenues.

c. La création d’une nouvelle forme d’obligation d’activité pour les personnes détenues et l’encadrement du travail en détention par un acte d’engagement (2009 à nos jours)

● Sans pour autant bouleverser l’ergonomie générale des règles fixées par l’article 717-3 du code de procédure pénale, la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 ([349]) a introduit dans notre droit une « obligation d’activité » des personnes détenues.

Son article 27 dispose ainsi que toute personne condamnée est tenue d’exercer au moins l’une des activités qui lui est proposée par le chef d’établissement et le directeur du SPIP dès lors qu’elle a pour finalité la réinsertion de l’intéressé et est adaptée à son âge, à ses capacités, à son handicap et à sa personnalité.

Comme l’a souligné M. Jean-René Lecerf, rapporteur du Sénat à l’initiative de cette disposition créée en 2009, « la réinsertion des détenus qui constitue, comme le rappelle d’ailleurs l’article premier du projet de loi pénitentiaire, l’un des objectifs fondamentaux de l’exécution d’une peine privative de liberté passe par l’exercice, pendant la détention, d’une activité destinée à favoriser la socialisation de la personne […] » ([350]).

L’article R. 57-9-1 du code de procédure pénale précise quelles sont les activités concernées par cette obligation d’activité : travail, formation professionnelle, insertion par l’activité économique, enseignement, activités éducatives, culturelles, socioculturelles, sportives et physiques ([351]).

● Par ailleurs, si l’absence de contrat de travail demeure inscrite dans le code de procédure pénale, l’article 33 de la loi pénitentiaire de 2009 prévoit l’établissement d’un acte d’engagement.

Établi par l’administration pénitentiaire lorsque des personnes détenues participent aux activités professionnelles organisées dans les établissements pénitentiaires, cet acte, signé par le chef d’établissement et la personne détenue, énonce les droits et obligations professionnels de celle-ci ainsi que ses conditions de travail et sa rémunération. Par ailleurs, l’article 33 prévoit que l’acte d’engagement pourra également concerner l’insertion par l’activité économique.

Jusqu’en 2009, le seul acte juridique régissant la situation de travail d’une personne détenue était la décision de classement ([352]) prise unilatéralement par l’administration pénitentiaire. La mise en place d’un acte d’engagement est donc une avancée importante, qui marque une volonté de mieux définir et encadrer les conditions d’exercice par les personnes détenues des activités professionnelles. En effet, s’il demeure un acte établi de manière unilatérale par l’administration pénitentiaire, il est toutefois signé par celle-ci et par la personne détenue concernée.

d. Le cadre en vigueur aujourd’hui

i. Le cadre juridique du travail en prison est demeuré relativement stable depuis la loi pénitentiaire de 2009.

● L’article 717-3 du code de procédure pénale n’a pas été modifié depuis ; il prévoit donc que :

– les activités de travail et de formation professionnelle ou générale sont prises en compte pour l’appréciation des gages de réinsertion et de bonne conduite des condamnés ;

– toutes dispositions sont prises, au sein des établissements pénitentiaires, pour assurer une activité professionnelle, une formation professionnelle ou générale aux personnes incarcérées qui en font la demande ;

– les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l’objet d’un contrat de travail, mais il peut être dérogé à cette règle pour les activités exercées à l’extérieur des établissements pénitentiaires ;

– et des règles relatives à la rémunération du travail pénitentiaire sont précisées.

● Par ailleurs, l’article 718 du code de procédure pénale dispose que les personnes détenues peuvent travailler pour leur propre compte avec l’autorisation du chef d’établissement.

● En outre, l’article 27 de la loi pénitentiaire de 2009 prévoit que :

– toute personne condamnée est tenue d’exercer au moins l’une des activités qui lui est proposée par le chef d’établissement et le directeur du SPIP dès lors qu’elle a pour finalité la réinsertion de l’intéressé et est adaptée à son âge, à ses capacités, à son handicap et à sa personnalité ;

– lorsque la personne condamnée ne maîtrise pas les enseignements fondamentaux, l’activité consiste par priorité en l’apprentissage de la lecture, de l’écriture et du calcul et lorsqu’elle ne maîtrise pas la langue française, l’activité consiste par priorité en son apprentissage. Il est également précisé que l’organisation des apprentissages est aménagée lorsque la personne concernée exerce une activité de travail.

● Sous réserve du maintien du bon ordre et de la sécurité de l’établissement, les articles 28 et 29 de la loi pénitentiaire de 2009 prévoient respectivement que les activités peuvent être organisées de façon mixte et que les personnes détenues sont consultées par l’administration pénitentiaire sur les activités qui leur sont proposées.

● Enfin, l’article 33 de la loi pénitentiaire, complété en 2018 ([353]) pour y intégrer les dispositions relatives aux entreprises adaptées, précise que :

– la participation des personnes détenues aux activités professionnelles organisées dans les établissements pénitentiaires donne lieu à l’établissement d’un acte d’engagement par l’administration pénitentiaire ;

– l’acte d’engagement est signé par le chef d’établissement et le détenu ;

– cet acte énonce les droits et obligations professionnels de la personne détenue ainsi que ses conditions de travail et sa rémunération ;

– cet acte peut également préciser les modalités selon lesquelles la personne détenue bénéficie des dispositions relatives à l’insertion par l’activité économique ([354]), ainsi que des dispositions relatives aux entreprises adaptées ([355]) ;

– le chef d’établissement s’assure que les mesures appropriées sont prises afin de garantir l’égalité de traitement en matière d’accès et de maintien à l’activité professionnelle en faveur des personnes handicapées détenues.

● Plusieurs règles générales relatives au travail pénitentiaire sont également précisées dans la partie réglementaire du code de procédure pénale ([356]) :

– les dispositions nécessaires doivent être prises pour qu’un travail productif et suffisant pour occuper la durée normale d’une journée de travail soit fourni aux personnes détenues ([357]) ;

– le travail est procuré aux personnes détenues compte tenu du régime pénitentiaire auquel celles-ci sont soumises, des nécessités de bon fonctionnement des établissements ainsi que des possibilités locales d’emploi ([358]) ;

– dans la mesure du possible, le travail de chaque personne détenue est choisi en fonction de ses capacités physiques et intellectuelles, de sa situation familiale et de l’existence de parties civiles à indemniser, ainsi que de l’influence que ce travail peut exercer sur sa réinsertion ([359]) ;

– les personnes détenues peuvent être autorisées à travailler pour le compte d’associations constituées en vue de préparer leur réinsertion sociale et professionnelle ou de structures d’insertion par l’activité économique, et bénéficier d’un accompagnement en vue de préparer leur réinsertion sociale et professionnelle ([360]).

ii. Le cadre européen, non contraignant en matière pénitentiaire, contribue à définir de grands principes applicables au travail en détention

Comme le rappelle l’étude d’impact, la gestion des établissements pénitentiaires relève de la compétence des États membres. Il est toutefois pertinent de rappeler que « la jurisprudence européenne considère que le travail pénitentiaire est conforme à la [Convention de sauvegarde européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales] dès lors qu’il tend à assurer la réinsertion et la resocialisation des personnes détenues » ([361]). En outre, les règles pénitentiaires européennes, révisées en 2006, fixent plusieurs normes et grands principes en matière de travail en détention.

2. Le dispositif proposé

Le présent article modifie l’article 717-3 du code de procédure pénale pour tenir compte des évolutions envisagées par le présent projet de loi concernant le travail en détention. Il met fin au principe d’absence de contrat de travail.

Il supprime pour cela le troisième alinéa de l’article 717-3 qui précisait que « les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l’objet d’un contrat de travail » mais qu’il pouvait « être dérogé à cette règle pour les activités exercées à l’extérieur des établissements pénitentiaires ».

Il supprime également les deux derniers alinéas de cet article relatifs à la rémunération des personnes détenues et à la répartition des produits du travail de celles-ci. En effet, les dispositions relatives à ces sujets devraient être à l’avenir fixées par la sous-section 4 créée par l’article 12 du présent projet de loi ([362]).

Les deux premiers alinéas de l’article 717-3 sont conservés par la nouvelle rédaction proposée par le présent article, sous réserve d’une correction visant à mettre en cohérence les termes employés avec ceux de l’article 9 relatif aux réductions de peine. Ainsi, le premier alinéa fait dorénavant référence aux « efforts sérieux de réinsertion » au lieu des termes de « gages de réinsertion » jusque-là utilisés. Le second alinéa n’est quant à lui pas modifié.

Enfin, la nouvelle rédaction tient compte de l’abrogation de l’article 33 de la loi pénitentiaire de 2009 par l’article 13 du présent projet de loi en complétant l’article 717-3 par un nouvel alinéa reprenant les dispositions de cet article prévoyant que « le chef d’établissement s’assure que les mesures appropriées sont prises, en faveur des personnes handicapées détenues, en matière d’accès à l’activité professionnelle ».

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté un amendement présenté par Mme Christine Cloarec-Le Nabour, bénéficiant d’un avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement, qui complète la nouvelle rédaction de l’article 717-3 du code de procédure pénale telle que proposée par le présent article. Il prévoit qu’au sein des établissements pénitentiaires, toutes dispositions sont prises pour assurer, aux personnes incarcérées qui en font la demande, non seulement une activité professionnelle, une formation professionnelle ou générale, mais également une validation d’acquis de l’expérience.

*

Article 12

(art. 719-10 à 719-25 [nouveaux] du code de procédure pénale)

Création d’une section relative au travail des personnes détenues

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article précise les règles relatives au travail des personnes incarcérées qui, compte tenu des contraintes inhérentes au contexte de la détention, dérogent au droit du travail. Il insère pour cela dans le code de procédure pénale une nouvelle section fixant les principes et les objectifs du travail en détention, ainsi que certaines de ses modalités d’organisation. Il prévoit notamment que le travail pénitentiaire est accompli pour un donneur d’ordre, qui peut être l’administration pénitentiaire ou une structure distincte, dans un cadre fixé par un contrat d’emploi pénitentiaire signé par la personne détenue et le donneur d’ordre. Il organise les procédures de classement au travail et d’affectation à un poste de travail, ainsi que les règles relatives au contrat d’emploi pénitentiaire.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les dispositions législatives relatives au travail en détention ont été modifiées en 2009 à l’occasion de la loi pénitentiaire ([363]) :

– l’article 33 de cette loi a créé l’acte d’engagement ;

– l’article 27 a instauré une obligation d’activité des personnes détenues ;

– l’article 32 a complété l’article 717-3 du code de procédure pénale, qui pose les grands principes en matière de travail pénitentiaire et notamment d’absence de contrat de travail, par un alinéa portant sur la rémunération du travail des personnes détenues et qui prévoit un taux horaire minimum fixé par décret et pouvant varier selon le régime sous lequel elles sont employées, ainsi qu’une indexation de cette rémunération sur le salaire minimum de croissance défini à l’article L. 3231-2 du code du travail.

En 2018, l’article 33 a été complété pour y intégrer les dispositions relatives aux entreprises adaptées ([364]).

➢ Modifications apportées par la Commission

Outre seize amendements rédactionnels, la Commission a adopté dix amendements précisant plusieurs des dispositions relatives au travail des personnes détenues. Elle a ajouté les structures relevant de l’économie sociale et solidaire à la liste des donneurs d’ordre pouvant conclure un contrat d’emploi pénitentiaire. Elle a apporté plusieurs précisions au déroulement des procédures de classement au travail et d’affectation sur un poste de travail. Elle a en outre inséré la possibilité pour le chef d’établissement de décider d’une désaffectation pour raison disciplinaire et réintégré les dispositions actuelles prévoyant le principe de la rémunération horaire du travail des personnes détenues, ainsi que celui de son indexation sur le smic et la possibilité de sa modulation en fonction du régime de travail. Enfin, elle a prévu quatre possibilités de continuité du travail de la personne détenue en cas de libération ou de transfert.

1. L’état du droit

a. La question de l’absence de contrat pour le travail en détention

Le faible encadrement juridique et exorbitant du droit commun qui caractérise aujourd’hui le travail en détention est l’objet de débats, et de dénonciations, depuis plusieurs années. En particulier, l’absence de contrat de travail, sanctuarisé par l’article 717-3 du code de procédure pénale, est vue comme la source d’une négation d’une partie des droits des personnes détenues.

En 2006, le Conseil économique et social estimait dans un avis portant sur la réinsertion des personnes détenues que « le fait de considérer la relation de travail en prison comme étrangère au droit commun prive le détenu de tous les droits et de toutes les protections individuelles ou collectives normalement attachés à l’existence d’un contrat de travail […] » ([365]). Son analyse distingue trois types d’arguments invoqués pour justifier l’absence de contrat de travail. D’une part, des arguments d’ordre économique : la rigidité d’un contrat de travail risquerait de faire fuir les entreprises concessionnaires et donc de réduire l’offre de travail en détention. D’autre part, des arguments en lien avec la sécurité et le bon ordre : le développement de relations contractuelles du travail remettrait en cause l’ordre pénitentiaire. Enfin, des arguments d’ordre juridique : les règles de droit commun sont difficilement applicables en prison et plusieurs principes, notamment celui de libre consentement, seraient faussés par le contexte carcéral.

Malgré les progrès réalisés par la loi pénitentiaire de 2009, notamment la mise en œuvre d’un acte d’engagement signé par la personne détenue et le chef d’établissement, ainsi que l’indexation de la rémunération sur le SMIC, la critique de ce cadre juridique est demeurée très forte conduisant à des saisines du juge constitutionnel sur la conformité de l’interdiction du contrat de travail en détention posée par l’article 717-3. Le Conseil constitutionnel a confirmé, à deux reprises, la constitutionnalité du régime dérogatoire du travail en prison :

– en 2013 ([366]), il a estimé que l’absence de contrat de travail ne portait, en elle-même, aucune atteinte aux principes énoncés par le Préambule de 1946, ni au principe d’égalité ou à aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit ;

– en 2015 ([367]), le Conseil a confirmé sa jurisprudence et précisé que l’acte d’engagement, prévu à l’article 33 de la loi pénitentiaire de 2009, est conforme à la Constitution et notamment au Préambule de 1946 en ce qu’il énonce « les droits et obligations professionnels du détenu, dans des conditions qui respectent les dispositions de l’article 22 de la loi du 24 novembre 2009 et sous le contrôle du juge administratif » : l’absence de contrat de travail au profit de l’acte d’engagement n’est donc pas non plus contraire à la Constitution.

Cette conformité constitutionnelle n’a toutefois pas réduit les critiques sur la faiblesse de l’encadrement juridique du travail en détention et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) réaffirmait en 2016 que « si l’encadrement d’une relation de travail par un contrat n’est pas une exigence constitutionnelle, les droits sociaux fondamentaux proclamés par la Constitution ne sauraient être garantis sans l’existence d’un contrat individuel encadrant tout travail pénitentiaire » ([368]). En 2018, un rapport de l’Institut Montaigne et de la Fondation M6 sur le travail en prison a renouvelé le constat selon lequel « l’absence de contrat prive les détenus des bénéfices individuels et collectifs de la législation sociale de droit commun » ([369]).

Les auditions conduites par votre rapporteur ont en effet souligné plusieurs difficultés résultant de la faiblesse de cet encadrement juridique et du caractère souvent incomplet de l’acte d’engagement établi par l’administration. Selon Dominique Simonnot, Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, cette situation se traduit par plusieurs dysfonctionnements au regard des conditions de travail et du respect des droits des travailleurs détenus. L’acte d’engagement en lui-même ne permet en outre pas de garantir complètement les droits du détenu, en ce qu’il peut être modifié unilatéralement par l’administration, ni d’intégrer dans la relation de travail les entreprises concessionnaires lorsqu’elles sont concernées. L’absence de contrat de travail conduit également à une très faible ouverture des droits sociaux aux personnes détenues ([370]).

b. L’organisation du travail des personnes détenues

Au-delà des dispositions générales évoquées ci-avant, la partie réglementaire du code de procédure pénale apporte aussi des précisions quant à l’organisation du travail des personnes détenues. L’article D. 433 précise notamment que « l’organisation, les méthodes et les rémunérations du travail doivent se rapprocher autant que possible de celles des activités professionnelles extérieures afin notamment de préparer les détenus aux conditions normales du travail libre ».

i. Les différents types de travail en détention

Concrètement, les personnes détenues exerçant un travail en prison peuvent le faire selon plusieurs modalités :

– en travaillant pour leur propre compte avec l’autorisation du chef d’établissement comme l’autorise l’article 718 du code de procédure pénale ;

– en exerçant une activité dans le cadre de la semi-liberté, travaillant alors le plus souvent selon les règles du droit commun ;

– en exerçant sous l’autorité de l’administration pénitentiaire des activités de service général ([371]) ; en tant qu’auxiliaires, les détenus travaillant dans ce cadre concourent à l’entretien et à la maintenance des locaux de l’établissement pénitentiaire et participent à la gestion de la vie quotidienne de la détention ([372]) ;

– en exerçant une activité de production pour le compte d’un concessionnaire, d’une entreprise délégataire, d’une structure d’insertion par l’activité économique (SIAE), d’une entreprise adaptée ou de l’agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (ATIGIP) ([373]).

Les activités de production pour le compte d’une entreprise concessionnaire sont encadrées par voie réglementaire. Ainsi, l’article D. 433-2 du code de procédure pénale précise que les concessions de travail à l’intérieur des établissements pénitentiaires font l’objet de clauses et conditions générales arrêtées par le ministre de la justice, puis les conditions particulières de ces concessions font l’objet d’un contrat entre l’entreprise concessionnaire et le directeur interrégional des services pénitentiaires. Ce contrat précise l’effectif des personnes détenues, le montant des rémunérations et la durée de la concession.

Source : ATIGIP

Selon le directeur de l’ATIGIP, 90 % des activités proposées dans ce cadre sont le plus souvent peu qualifiantes et répétitives, essentiellement cantonnées à des opérations de façonnage ou de conditionnement.

L’implantation de SIAE et d’entreprises adaptées à l’intérieur des établissements pénitentiaires fait également l’objet d’un contrat signé par le directeur interrégional des services pénitentiaires, le chef d’établissement pénitentiaire et la SIAE ou l’entreprise adaptée ([374]). Ce contrat d’implantation fixe les conditions relatives à la nature des activités proposées, à l’accompagnement socioprofessionnel individualisé, au montant de la rémunération, à la durée de l’activité et à la nature de la SIAE ou de l’entreprise adaptée.

Source : Institut Montaigne, Fondation M6, Travail en prison : préparer (vraiment) l’après, février 2018.

Les SIAE sont aujourd’hui implantées en centres pénitentiaires ou en maisons d’arrêt. Elles ont pour objectifs d’accompagner les personnes détenues vers l’emploi dans le cadre d’un parcours débutant en détention et se finalisant après la libération : à ce titre, seules les personnes détenues disposant d’un reliquat de peine inférieur à 36 mois peuvent intégrer ces structures.

Une attention particulière est actuellement portée à la mise en place d’entreprises adaptées ouvertes à un public handicapé. L’implantation de ces entreprises n’a été permise que récemment grâce à deux décrets publiés le 31 mars 2021. Par conséquent, aucune entreprise adaptée n’est encore implantée en détention. Une phase pilote devrait prochainement débuter avec un appel à projet initié conjointement par l’ATIGIP et la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) et permettre l’implantation en détention de dix premières entreprises adaptées d’ici la fin de l’année 2021 ([375]).

L’organisation du travail en détention s’appuie sur un réseau de 160 référents locaux du travail, qui sont présents dans plus de 90 % des établissements pénitentiaires. Dans 80 % d’entre eux, ils cumulent les fonctions de référent local du travail avec celles de référent local de la formation professionnelle. Ce sont en général des personnels de surveillance ou des officiers. 57 % d’entre eux cumulent d’ailleurs leurs fonctions avec d’autres comme celles de surveillant d’étage, tandis que 43 % sont référents à temps plein. Leur rôle varie actuellement selon les établissements, mais ils assurent le plus souvent l’organisation des commissions pluridisciplinaires uniques, les relations avec les concessionnaires ou encore l’organisation matérielle du travail au sein de la détention.

ii. La procédure de classement, condition de l’accès à un travail en détention

● La décision de classement est une étape nécessaire pour accéder au travail en détention.

Les personnes détenues peuvent formuler une demande de travail auprès de l’administration pénitentiaire. L’accès à l’activité professionnelle relève ensuite d’une procédure spécifique appelée « classement ». La décision de classement, c’est-à-dire l’acceptation de principe de la demande de travail formulée par le détenu, est prise par le chef d’établissement après avis de la commission pluridisciplinaire unique.

Cette décision de classement se fonde sur certains éléments clairement identifiés par le code de procédure pénale ([376]) :

– le régime pénitentiaire auquel est soumise la personne détenue ;

– ses capacités physiques et intellectuelles ;

– l’influence de ce travail sur sa réinsertion ;

– sa situation familiale ;

– l’existence de parties civiles à indemniser ;

– les nécessités liées au bon fonctionnement des établissements pénitentiaires ;

– les possibilités locales d’emploi.

Toutefois, selon le CGLPL, « les visites des établissements pénitentiaires sont l’occasion de constater la diversité des critères retenus et priorisés dans le cadre de l’examen de leurs demandes en CPU : ancienneté de la demande, comportement en détention, état des ressources financières, profil pénal, niveau scolaire, compétences, perspectives de réinsertion, […] motivation, absence de contre-indications médicales, inactivité, etc. » ([377]). Chaque établissement développe ainsi ses propres pratiques. Ainsi, les auditions conduites par votre rapporteur ont montré que certains établissements préfèrent refuser le classement lorsqu’il n’existe pas de postes de travail disponibles, tandis que d’autres acceptent le classement et constituent une liste d’attente. Au regard de ces disparités, le CGLPL considère que « les critères d’accès au travail manquent de transparence et peuvent, dans certains cas, laisser place à des pratiques discriminatoires » ([378]), constat partagé par l’étude d’impact du présent projet de loi.

La décision de refus de classement n’est pas susceptible de recours et n’a, en droit, pas à être motivée. Toutefois les syndicats des directeurs d’établissements pénitentiaires ont indiqué à votre rapporteur que la plupart du temps les décisions de refus de classement, qui peuvent se fonder sur des éléments d’appréciation de terrain, parfois très pragmatiques, sont présentées et expliquées aux personnes détenues.

● La décision de déclassement ou la décision de suspension du classement peuvent aujourd’hui être prises par l’administration pénitentiaire pour des raisons disciplinaires ou pour des raisons d’incompétence ou d’inadaptation au travail.

– La suspension du classement ou le déclassement peuvent être prononcés comme sanction disciplinaire ([379]). Depuis 2019, cette sanction, auparavant limitée aux fautes commise au cours de l’activité, peut désormais être prononcée pour toute faute commise en détention, même si celle-ci est sans lien avec l’activité ([380]).

Les sanctions disciplinaires sont prononcées par la commission de discipline qui comprend le chef d’établissement et deux membres assesseurs ([381]). Toutefois, s’agissant d’une faute commise au cours ou à l’occasion d’un poste d’emploi, le chef d’établissement peut suspendre le classement à titre préventif et sans attendre la réunion de la commission de discipline. Cette suspension ne peut être prise que si elle est l’unique moyen de mettre fin à la faute, de faire cesser le trouble occasionné au bon déroulement des activités de travail ou d’assurer la sécurité des personnes ou de l’établissement. Cette suspension court jusqu’à la comparution de la personne détenue concernée devant la commission de discipline ([382]). Il est précisé que « la durée de la suspension à titre préventif est limitée au strict nécessaire et ne peut excéder huit jours ouvrables pour les personnes majeures et trois jours ouvrables pour les personnes mineures de plus de seize ans » ([383]).

– Le déclassement peut être prononcé si la personne détenue s’avère incompétente pour l’exécution d’une tâche.

– Une suspension du classement d’une durée maximum de cinq jours peut être décidée si la personne détenue ne s’adapte pas à un emploi ; sa situation est ensuite évaluée et la personne concernée fait alors l’objet soit d’une réintégration dans cet emploi, soit d’un déclassement ([384]).

– Par ailleurs, dans le cadre de l’insertion par l’activité économique, la personne détenue pourra être déclassée ou suspendue dans les mêmes conditions pour le non-respect de l’accompagnement socioprofessionnel proposé ([385]).

Les décisions de déclassement, à la différence de celles de classement, sont susceptibles de recours devant le juge administratif. En effet, elles ont été reconnues comme faisant grief « par nature » et pouvant toujours être soumises au contrôle du juge : le Conseil d’État a ainsi considéré que « eu égard à sa nature et à l’importance de ses effets sur la situation des détenus, une décision de déclassement d’emploi constitue un acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir » ([386]).

iii. La réduction du travail en détention depuis vingt ans

En 2020, le travail pénitentiaire concerne près de 29 % des personnes détenues. Cette situation a connu une nette dégradation dans les vingt dernières années puisque cette proportion était de près de 50 % au début des années 2000. Selon le directeur de l’ATIGIP, ce déclin s’explique par trois facteurs principaux :

– d’une part, l’aggravation de la surpopulation carcérale rend plus difficile la mise en place d’activités, en particulier dans les maisons d’arrêt ;

– d’autre part, la crise économique a fait chuter le nombre de concessionnaires privés impliqués en détention passant de plus de 400 entreprises avant 2008 à moins de 300 après la crise : leur nombre est aujourd’hui d’environ 350 ;

– enfin, il estime que le public incarcéré est de plus en plus éloigné de l’emploi : 76 % des personnes détenues disposent au plus d’un brevet des collèges ou d’un certificat d’aptitude professionnelle (CAP) et 46 % d’entre elles n’ont même aucun diplôme. On estime par ailleurs que près de la moitié des personnes détenues n’ont auparavant jamais été en situation d’emploi ([387]).

LE NOMBRE DE PERSONNES DÉTENUES TRAVAILLANT EN DÉTENTION

Source : direction de l’administration pénitentiaire.

Le travail pénitentiaire intéresse donc aujourd’hui environ 20 000 détenus qui se répartissent entre des formes de travail qui varient selon le cadre dans lequel il est exercé :

– 52 % d’entre elles travaillent au sein du service général ;

– 42 % d’entre elles travaillent pour le compte d’opérateurs privés offrant du travail en détention. Parmi les personnes détenues travaillant en concession, 190 ont travaillé en 2020 au sein de 8 SIAE ([388]) ;

– 6 % d’entre elles travaillent dans le cadre du service de l’emploi pénitentiaire ([389]) : les métiers proposés dans ce cadre sont souvent plus qualifiants et un effort important est mené pour proposer du travail dans des secteurs en tension afin de faciliter ensuite la réinsertion professionnelle des personnes. L’ATIGIP et la direction de l’administration pénitentiaire sont engagées dans une démarche d’accroissement de l’offre d’emploi et de diversification des secteurs d’activité, par exemple dans les secteurs du numérique ou de l’économie sociale et solidaire (ESS).

c. La question de la rémunération du travail pénitentiaire

i. L’évolution du droit applicable en matière de rémunération des personnes détenues exerçant une activité professionnelle

● Dès 1975, alors que les personnes détenues étaient astreintes au travail, le code de procédure pénale prévoyait que « les règles relatives à la répartition des produits du travail des détenus sont fixées par décret » ([390]).

La réforme de 1987 ne modifie pas cet aspect du travail en détention.

En 2002 ([391]), il est inscrit explicitement dans la loi que le produit du travail du détenu ne peut faire l’objet d’aucun « prélèvement pour frais d’entretien en établissement pénitentiaire » ([392]).

Jusqu’en 2009, la fixation des rémunérations des détenus n’était pas soumise aux mêmes règles selon le type d’emploi : au service général elle était fixée par un tarif établi par la direction de l’administration pénitentiaire ; au service de l’emploi pénitentiaire elle était fixée par instruction de l’administration pénitentiaire et révisée annuellement en fonction de l’évolution du SMIC ; en concession elle était définie par une convention signée entre l’entreprise et l’établissement pénitentiaire et ne pouvait pas être inférieure au seuil minimum de rémunération (SMR) qui variait également en fonction de l’évolution du SMIC. Ces différentes règles entraînaient d’importantes disparités de rémunérations entre les personnes détenues travaillant.

● En 2009, l’article 32 de la loi pénitentiaire modifie ces règles en insérant un nouvel alinéa à l’article 717-3 du code de procédure pénale qui prévoit la fixation par décret d’un taux horaire minimal pour la rémunération du travail des personnes détenues et l’indexation de ce taux horaire sur le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC). Il est également prévu que ce taux peut varier en fonction du régime sous lequel les personnes détenues sont employées.

Dans la continuité de cette évolution majeure, des précisions sont également apportées au niveau réglementaire. En particulier, l’article D. 432-1 du code de procédure pénale définit les niveaux de rémunération minimaux :

– la rémunération du travail effectué en production pour le compte notamment d’entreprises privées au sein des établissements pénitentiaires par les personnes détenues ne peut être inférieure au taux horaire de 45 % du SMIC (soit 4,56 € en 2020) ; le même taux est appliqué pour les activités proposées dans le cadre de l’insertion par l’activité économique ;

– concernant le travail réalisé pour le service général ([393]), trois taux sont appliqués en fonction de la qualification technique du poste : 33 % du SMIC pour les postes de classe I (3,35 €), 25 % du SMIC pour ceux de classe II (2,53 €) et 20 % du SMIC pour ceux de classe III (2,03 €). La répartition des postes entre ces différentes classes est définie par un arrêté du ministre de la justice.

Le dernier alinéa de l’article D. 433-1 du même code précise en outre que sous le régime de la concession ([394]), les conditions de rémunération et d’emploi sont fixées par une convention conclue entre l’administration pénitentiaire et l’entreprise concessionnaire. Ces conditions doivent être fixées « en référence aux conditions d’emploi à l’extérieur, en tenant compte des spécificités de la production en milieu carcéral et dans le respect du taux horaire minimal fixé à l’article D. 432-1 ».

Enfin, l’article D. 433-4 prévoit que les rémunérations sont versées à l’administration qui opère le reversement des cotisations sociales aux organismes de recouvrement et procède ensuite à l’inscription et à la répartition de la rémunération nette sur le compte nominatif des personnes détenues. Il indique également que les taux de rémunération sont portés à la connaissance des personnes détenues par voie d’affichage.

ii. Des critiques et difficultés en lien avec la rémunération

L’introduction en 2009 du principe de la rémunération horaire et de l’indexation de la rémunération des détenus sur le SMIC visait à harmoniser les rémunérations des personnes détenues, quelle que soit l’activité exercée. Il s’agissait d’une avancée, permettant de fixer clairement une rémunération « plancher » à laquelle il ne devrait pas pouvoir être dérogée.

Malgré cette volonté d’encadrement et d’harmonisation, le CGLPL constate plusieurs irrégularités entachant la rémunération du travail des personnes détenues. Les règles ne sont tout d’abord pas appliquées de la même manière d’un établissement pénitentiaire à l’autre. L’impératif de rémunération horaire n’est toujours pas appliqué au sein de nombreux ateliers de production qui continuent de pratiquer la rémunération à la pièce. « Les salaires pour les ateliers de production sont encore partout presque exclusivement calculés en fonction de la production réalisée. Le salaire alloué à un volume de production donné est fixé au préalable en fonction d’une cadence type. Pour l’élaboration de la fiche de paie, la production réalisée par chaque opérateur est transformée en heures de travail, alors fictives, car elles ne correspondent pas au nombre réel d’heures effectuées par le travailleur. De manière générale, les contrôleurs observent lors des visites que les rémunérations pratiquées sont largement inférieures au SMR en raison notamment du mode de calcul de la rémunération à la pièce » ([395]).

Ce constat est partagé par le rapport réalisé par la commission des Lois sur le travail en détention : certains « concessionnaires ne souhaitent pas mettre en place une rémunération horaire compte tenu de la faible productivité du travail en détention » ([396]).

Les concessionnaires rencontrés par votre rapporteur ont quant à eux souligné que pour de nombreuses activités de travail proposées en détention, la cadence était le moyen le plus simple de définir la rémunération horaire et demeurait une logique nécessaire pour organiser leur production. Le fait d’imposer la rémunération horaire leur semblait dès lors être source de forte pression pour les personnes détenues travaillant dans ces activités.

Des irrégularités ont également été constatées au sein du service général où « les personnes détenues concernées bénéficient en réalité d’une rémunération sous la forme d’un forfait journalier, non d’une rémunération à l’heure » ([397]).

Ces irrégularités pouvant être soumises au juge administratif, l’administration pénitentiaire a d’ailleurs été condamnée à plusieurs reprises à ce sujet ([398]). Cette concentration du contentieux actuel du travail pénitentiaire sur les questions de rémunération est confirmée par l’étude d’impact du présent projet de loi. Ainsi, en 2020, sur 562 dossiers jugés devant les tribunaux administratifs, 530 concernaient la rémunération. L’étude d’impact précise par ailleurs que sur les 340 nouvelles requêtes enregistrées en 2020 concernant la rémunération, 32 % concernent le service général et 68 % les activités de production ([399]).

Coexistent donc aujourd’hui, de manière injustifiée et en contradiction avec les normes législatives, trois types de rémunération du travail pénitentiaire : à la pièce, à l’heure ou à la journée. Pour ces raisons, les rémunérations des travailleurs détenus restent en réalité largement inférieures au seuil minimum de rémunération prévu.

Rémunération horaire moyenne des détenus travailleurs

(euros)

Source : direction de l’administration pénitentiaire.

En 2020, la rémunération mensuelle moyenne était d’environ 530 euros pour les détenus travaillant au SEP-RIEP, 295 euros pour ceux travaillant en concession et 250 euros pour ceux travaillant au sein du service général ([400]).

La mise en œuvre, à partir d’avril 2022, d’un système d’information pour la paye des personnes détenues, nécessaire en raison du passage à la déclaration sociale nominative et du prélèvement à la source, permettra de rendre techniquement impossible le paiement à la pièce et, sous des abords techniques, cette évolution garantira un meilleur respect des droits des détenus dans ce domaine. De même, la normalisation des relations du travail en détention prévue par le présent projet de loi devrait participer d’une revalorisation du travail pénitentiaire.

2. Le dispositif proposé

Le I du présent article insère dans le code de procédure pénale une nouvelle section, intitulée « Du travail des personnes détenues », composée de 16 articles organisés en cinq sous-sections.

a. Sous-section 1 : dispositions générales

● L’article 719-10 consacre plusieurs principes et objectifs du travail en détention.

D’une part, du point de vue de la personne condamnée, cet article rappelle que le travail participe au parcours des peines privatives et restrictives de liberté et poursuit dans ce cadre plusieurs objectifs :

– préparer l’insertion ou la réinsertion professionnelle en créant les conditions d’employabilité de la personne détenue ;

– préparer, par ses conditions d’exercice, la personne détenue aux relations de travail auxquelles elle pourra participer après sa sortie ;

– concourir à la mission de prévention de la récidive.

D’autre part, du point de vue des spécificités inhérentes à la situation de détention, ce travail se définit aussi par certaines règles spécifiques :

– il est accompli sous le contrôle permanent de l’administration qui assure la surveillance des personnes détenues, la discipline et la sécurité sur les lieux du travail ;

– les conditions de son exercice sont adaptées à la personnalité de la personne détenue et aux contraintes inhérentes à la détention ;

– il peut à tout moment être suspendu ou arrêté pour des motifs disciplinaires ou liés au maintien du bon ordre et de la sécurité des établissements ([401]).

● L’article 719-11 prévoit que le travail en détention peut être accompli dans deux cadres pour deux types de donneurs d’ordre différents :

– au sein du service général, le donneur d’ordre est l’administration pénitentiaire ;

– dans le cadre d’une activité de production, le donneur d’ordre est une structure distincte de l’administration : un concessionnaire, une entreprise délégataire, une SIAE ([402]), une entreprise adaptée ([403]) ou un service de l’État ayant pour mission de développer le travail et l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice ([404]).

Cet article dispose en outre que le travail pour un donneur d’ordre s’effectue dans un cadre fixé par un contrat d’emploi pénitentiaire.

Les relations entre la personne détenue et le donneur d’ordre sont régies par le code de procédure pénale, ainsi que par les dispositions du code du travail auxquelles il est expressément fait référence.

● L’article 719-12 reprend les dispositions de l’article 718 du code de procédure pénale prévoyant qu’un détenu peut travailler pour son propre compte sur autorisation du chef de l’établissement pénitentiaire.

En conséquence, le II de cet article 12 du présent projet de loi abroge l’article 718.

● L’article 719-13 précise que les dispositions prévues par la section relative au travail des personnes détenues sont applicables lorsque le lieu de travail se situe, en tout ou partie, sur le domaine affecté à l’établissement pénitentiaire et à ses abords immédiats.

Sont donc exclus de ces dispositions les cas où la personne détenue travaille à l’extérieur, par exemple dans le cadre d’une semi-liberté.

b. Sous-section 2 : classement au travail et affectation sur un poste de travail

● L’article 719-14 organise les procédures de classement et d’affectation au travail.

Le premier alinéa précise le classement au travail. En premier lieu, la personne détenue souhaitant travailler en détention adresse une demande à l’administration pénitentiaire. Cette demande déclenche la procédure de classement qui décide de l’autorisation de travailler : la décision de classement ou de refus de classement est prise par le chef d’établissement après avis de la commission pluridisciplinaire unique (CPU).

Cet article inscrit donc en droit les pratiques d’ores et déjà existantes, mais marque également une évolution notable en ce qu’il est précisé que la décision de refus de classement doit être motivée et est susceptible de recours.

L’étude d’impact détaille en outre que la « décision de classement devra préciser l’orientation vers un régime de travail : atelier de production, service général, insertion par l’activité économique, entreprise adaptée ou agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle » ([405]). Elle indique également que l’administration devra accuser réception de toutes les demandes de classement.

L’étude d’impact ajoute qu’une liste d’attente d’affectation sera créée. Cette liste devrait être créée à l’issue de la décision de classement et être mise à jour en fonction des décisions de classement et d’affectation. Cette procédure devrait être précisée par décret.

Le second alinéa précise la procédure d’affectation à un poste de travail. Des entretiens professionnels sont tout d’abord organisés, au vu de l’avis de la CPU sur le classement, par l’administration pénitentiaire entre la personne détenue et le donneur d’ordre potentiel (le service, l’entreprise ou la structure chargé de l’activité de travail). À la suite de ces entretiens, au vu de leurs résultats et en fonction des possibilités locales d’emploi, la décision d’affecter, ou non, la personne détenue sur un poste de travail est prise par le chef d’établissement.

Contrairement à ce qu’indique l’étude d’impact ([406]), la décision d’affectation demeure donc une prérogative du chef d’établissement. Toutefois, d’après les éléments transmis par l’administration pénitentiaire, il semble que la prise de décision par le chef d’établissement devra en réalité se faire au vu du choix de recrutement réalisé par le donneur d’ordre à la suite des entretiens organisés. Le choix du donneur d’ordre ne pourra être refusé que pour des raisons liées au bon ordre ou à la sécurité de l’établissement.

À la différence des décisions de refus de classement, les décisions d’affectation ou de non-affectation ne sont pas susceptibles de recours devant le juge administratif.

● L’article 719-15 précise dans quels cas et dans quelles conditions il peut être mis fin ou décidé d’une suspension du classement au travail ou de l’affectation à un poste de travail.

Ces dispositions, qui organisent les décisions relevant de l’administration pénitentiaire qui suspendent ou mettent fin au travail pénitentiaire, s’articulent avec les dispositions des articles 719-19 et 719-20 qui prévoient les cas de suspension ou de fin du contrat d’emploi pénitentiaire, c’est-à-dire les cas de suspension ou de fin du travail pénitentiaire ne relevant pas de l’administration pénitentiaire mais des parties audit contrat.

Le I précise les cas de déclassement. Il permet au chef d’établissement, en cas de faute disciplinaire, de mettre fin au classement au travail ou de le suspendre pendant une durée qu’il détermine ([407]).

Cette mesure de déclassement, provisoire ou non, est prise au titre de sanction disciplinaire dans les conditions prévues à l’article 726 du code de procédure pénale qui précise que « le régime disciplinaire des personnes détenues placées en détention provisoire ou exécutant une peine privative de liberté est déterminé par un décret en Conseil d’État » qui doit notamment prévoir la procédure de sanction applicable au cours de laquelle la personne peut être assistée d’un avocat.

Comme actuellement, les décisions de déclassement sont susceptibles de recours.

Le II et le III portent quant à eux sur les cas de désaffectation. La décision d’affectation peut être suspendue :

– par le chef d’établissement pour des motifs liés au maintien du bon ordre, à la sécurité de l’établissement ou à la prévention des infractions ;

– pendant la durée d’une procédure disciplinaire ;

– pour des motifs liés à la translation de la personne détenue ;

– pour des motifs liés aux nécessités de l’information lorsqu’il s’agit d’une personne en détention provisoire ;

– à la demande de la personne détenue ;

– lorsque le contrat d’emploi pénitentiaire est lui-même suspendu en application du II de l’article 719-20.

La possibilité de mettre fin à l’affectation sur un poste de travail n’est par contre prévue que dans la situation où il est mis fin au contrat de travail en application du II de l’article 719-19.

Concrètement, cela implique que la désaffectation, qui échappe au donneur d’ordre, ne peut qu’être une décision de suspension de l’affectation. La désaffectation non provisoire relève par contre du donneur d’ordre en ce qu’elle découlerait des cas où celui-ci met fin au contrat d’emploi pénitentiaire tels que prévus par le II de l’article 719-19.

Dans ce nouveau cadre juridique, les décisions conduisant à la désaffectation sont donc susceptibles de recours puisqu’elles pourront être portées devant le juge administratif en cas de litige comme le prévoit l’article 719-21.

c. Sous-section 3 : contrat d’emploi pénitentiaire

● L’article 719-16 interdit à la personne détenue de conclure un contrat d’emploi pénitentiaire sans avoir été préalablement classée au travail et affectée au poste de travail dans les conditions prévues à l’article 719-14 et décrites ci-avant.

● L’article 719-17 précise la signature et le contenu du contrat d’emploi pénitentiaire.

Les deux premiers alinéas prévoient quels seront les signataires du contrat d’emploi pénitentiaire selon les circonstances :

– si le donneur d’ordre est l’administration pénitentiaire (c’est-à-dire lorsque le détenu est affecté au service général), le contrat est conclu par le chef d’établissement et la personne détenue ;

– si le donneur d’ordre est une des structures mentionnées au 2° de l’article 719-11 (c’est-à-dire un concessionnaire, une entreprise délégataire, une SIAE, une entreprise adaptée ou un service de l’État ayant pour mission de développer le travail et l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice), le contrat est conclu par le représentant légal du donneur d’ordre par la personne détenue. Le contrat demeure donc bipartite également dans ces circonstances, mais il est alors prévu d’y annexer une convention tripartite, signée par le représentant du donneur d’ordre, la personne détenue et le directeur de l’établissement pénitentiaire.

Les deux derniers alinéas apportent des précisions quant au contenu du contrat : celui-ci sera fixé par décret en Conseil d’État en tenant compte des finalités du travail en détention (telles que prévues à l’article 719-10) et il est précisé qu’il mentionnera la durée du contrat, qui pourra être indéterminée et qui devra être fixée en tenant compte de la durée de la mission ou du service confié à la personne détenue.

L’étude d’impact précise en outre que la personne détenue pourra travailler à temps plein ou à temps partiel et que la détermination de la durée du travail devrait être « effectuée selon les modalités prévues en droit commun. Ainsi, la durée hebdomadaire du travail sera de 35 heures […] » ([408]).

● L’article 719-18 introduit la possibilité d’une période d’essai ([409]) et en fixe la durée :

– deux semaines lorsque la durée du contrat est au plus égale à six mois ;

– un mois lorsque la durée du contrat est supérieure à six mois ou indéterminée, avec en outre une possibilité de prolongation pour une durée maximale de deux mois lorsque la technicité du poste le justifie.

● L’article 719-19 définit les cas dans lesquels le contrat d’emploi pénitentiaire prend fin. Il distingue les cas où cela relève d’une décision du donneur d’ordre (II) et les autres cas (I).

La fin du contrat peut être décidée d’un commun accord entre la personne détenue et le donneur d’ordre.

Elle peut également être décidée à la simple initiative de la personne détenue.

Le donneur d’ordre (qu’il s’agisse de l’administration pénitentiaire ou d’une autre structure telle que définie à l’article 719-11) peut lui aussi mettre fin au contrat d’emploi pénitentiaire dans les cas suivants :

– en cas d’inaptitude ou d’insuffisance professionnelle : le donneur d’ordre doit alors permettre à la personne détenue de présenter ses observations ;

– lorsque le donneur d’ordre est une SIAE ou une entreprise adaptée, lorsque la personne détenue ne respecte pas l’accompagnement socioprofessionnel proposé ; là encore elle doit être en mesure de présenter ses observations ;

– en cas de force majeure ;

– pour un motif d’ordre économique ;

– lorsque le donneur d’ordre est l’administration pénitentiaire, pour un motif tenant aux besoins du service.

Par ailleurs, d’autres dispositions organisent la fin du contrat d’emploi pénitentiaire pour des raisons relevant du cadre de la détention. La fin au contrat est automatique :

– lorsque la détention se termine ;

– lorsque la personne détenue est transférée de manière définitive dans un autre établissement ;

– lorsqu’il est mis fin au classement au travail par le chef d’établissement en raison d’une faute disciplinaire (tel que prévu par le I de l’article 719-15).

Sauf à ce qu’elle soit elle-même donneur d’ordre, l’administration pénitentiaire n’a donc la possibilité de décider d’un déclassement (entraînant de fait la désaffectation et la fin du contrat d’emploi pénitentiaire) que pour des motifs disciplinaires comme cela est prévu au I de l’article 719-15.

Les motifs de fin de contrat, et donc de désaffectation, de nature économique, liés à une inaptitude ou à une insuffisance, ou encore à un cas de force majeure sont quant à eux à la main du donneur d’ordre.

L’étude d’impact rappelle clairement que « les décisions de désaffectation ou de déclassement devront être motivées et seront susceptibles de recours » ([410]).

● L’article 719-20 précise quant à lui les cas où le contrat d’emploi pénitentiaire peut être suspendu.

Cette suspension du contrat est automatique :

– lorsque le classement de la personne détenue est suspendu pour motif disciplinaire par le chef d’établissement (suspensions prévues par le I de l’article 719-15) ;

– lorsque l’affectation sur le poste de travail est suspendue soit à la demande de la personne, soit pour des motifs liés au maintien du bon ordre, à la sécurité de l’établissement ou à la prévention d’infractions, soit pendant la durée d’une procédure disciplinaire ou en raison d’une translation ou des nécessités de l’information (suspensions prévues par le II de l’article 719-15).

Le donneur d’ordre (qu’il s’agisse de l’administration pénitentiaire ou d’une autre structure telle que définie à l’article 719-11) peut par ailleurs décider de suspendre le contrat dans deux types de situation :

– en cas d’incapacité temporaire de travail pour raison médicale,

– en cas de baisse temporaire de l’activité.

● L’article 719-21 prévoit que tout litige lié au contrat d’emploi pénitentiaire ou à la convention qui lui est annexée lorsque le donneur d’ordre est une structure extérieure à l’administration pénitentiaire relève de la compétence de la juridiction administrative. Il s’agit donc d’un contrat de droit public.

d. Sous-section 4 : durée du travail, repos, jours fériés et rémunération

● L’article 719-22 reprend, avec quelques modifications, les dispositions jusque-là prévues par les derniers alinéas de l’article 717-3 du code de procédure pénale concernant la rémunération du travail en détention.

Il reprend ainsi les dispositions de l’avant-dernier alinéa de l’article 717-3 en vertu duquel les règles relatives à la répartition des produits du travail des personnes détenues sont fixées par décret et le produit du travail des personnes détenues ne peut faire l’objet d’aucun prélèvement pour frais d’entretien en établissement pénitentiaire.

Il précise également que le montant minimal de la rémunération est fixé lui aussi par décret, mais il ne reprend toutefois pas la règle, introduite par la loi pénitentiaire de 2009 au dernier alinéa du même article 717-3, selon laquelle cette rémunération « ne peut être inférieure à un taux horaire fixé par décret et indexé sur le salaire minimum de croissance » et ce taux « peut varier en fonction du régime sous lequel les personnes détenues sont employées ».

● L’article 719-23 ajoute que seront définis par décret en Conseil d’État la durée maximale quotidienne et hebdomadaire de travail effectif de la personne détenue ainsi que les conditions dans lesquelles peut être mis en place un dispositif d’aménagement du temps de travail sur une durée supérieure à la semaine ; la durée du travail effectif à temps complet ; le régime des heures supplémentaires ; le régime des temps de pause, du repos quotidien et du repos hebdomadaire et des jours fériés dont bénéficient les personnes détenues.

Sur ces sujets, l’étude d’impact apporte des précisions. D’une part, « la durée hebdomadaire de travail sera de 35 heures (151,67 heures mensuellement et 1607 heures annuellement) ». D’autre part, « les heures supplémentaires accomplies au-delà de la durée légale hebdomadaire donneront lieu à une majoration de salaire ». Concernant les jours fériés, ils devraient être non ouvrés pour les personnes en production, mais pourront être travaillés sur décision du chef d’établissement pour les personnes au service général. Il est précisé que « le travail de ces jours fériés ne donnera pas lieu à une majoration de la rémunération à l’exception du travail le 1er mai ». Concernant les temps de repos, les règles devraient être identiques au droit commun avec « un repos quotidien de 11 heures consécutives et un repos hebdomadaire de 24 heures » ([411]).

e. Sous-section 6 : dispositions diverses et disposition d’application

● L’article 719-24 insère la possibilité d’une période de mise en situation professionnelle pouvant être effectuée au sein d’une structure d’accueil en milieu libre dans le cadre d’un placement à l’extérieur, d’une permission de sortir ou selon les modalités prévues pour le travail à l’extérieur. Il renvoie pour cela aux modalités prévues aux articles L. 5135-1 à L. 5135-8 du code du travail.

Source : articles L. 5135-1 à L. 5135-8 du code du travail

● L’article 719-25 dispose que les modalités d’application de la présente section seront fixées par décret en Conseil d’État, sous réserve de celles relatives à la rémunération et aux règles de répartition des produits du travail des personnes détenues qui seront fixées par décret.

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté seize amendements rédactionnels ou de précision de votre rapporteur, ainsi que dix amendements, dont la moitié de votre rapporteur, modifiant les dispositions applicables au travail des personnes détenues.

Un amendement de M. Didier Paris, soutenu par votre rapporteur et par le Gouvernement, ajoute à la liste des structures externes à l’administration pénitentiaire pouvant être donneur d’ordre dans le cadre d’un contrat d’emploi pénitentiaire les sociétés à mission définies par l’article L. 201-10 du code de commerce et les structures de l’économie sociale et solidaire définies par le II de l’article 1er de la loi de 2014 relative à l’économie sociale et solidaire, à l’exception des associations.

Trois amendements de votre rapporteur, bénéficiant d’un avis favorable du Gouvernement, précisent les procédures de classement au travail et d’affectation sur un poste de travail. Ces amendements complètent ainsi le nouvel article 719-14 en ajoutant que :

– la décision de classement précise les régimes selon lesquels la personne détenue peut être employée : service général, concession, service de l’emploi pénitentiaire, insertion par l’activité économique, entreprise adaptée, établissement et service d’aide par le travail ;

– une liste d’attente d’affectation est constituée dans chaque établissement pénitentiaire ;

– une fois classée au travail et en fonction des régimes vers lesquels elle a été orientée par la décision de classement, une personne détenue peut adresser à l’administration pénitentiaire une demande d’affectation sur un poste de travail ;

– les entretiens organisés par l’administration pénitentiaire entre la personne détenue et le service, l’entreprise ou la structure chargé de l’activité de travail le sont au vu de l’avis de la commission pluridisciplinaire unique et, le cas échéant, de la demande d’affectation qui a été formulée par la personne détenue ;

– à la suite de ces entretiens, la structure chargée de l’activité de travail opère un choix.

À l’initiative de votre rapporteur et avec avis favorable du Gouvernement, la Commission a en outre intégré explicitement la possibilité pour le chef d’établissement de décider d’une désaffectation d’un détenu de son poste de travail pour raison disciplinaire.

La Commission a également adopté quatre amendements de M. Pacôme Rupin visant à prévoir les modalités dans lesquelles pourrait se poursuivre le travail des personnes détenues en cas de fin de la détention ou en cas de transfert de la personne détenue :

– le premier amendement prévoit qu’à l’issue de la détention, le chef d’établissement, après avoir recueilli l’accord de la personne détenue, peut solliciter le donneur d’ordre ([412]) afin qu’il examine la possibilité de conclure avec la personne détenue un contrat de travail de droit commun lui permettant de continuer à exercer le même travail ou une autre activité pour ce même donneur d’ordre. Cet amendement a été adopté avec avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement ;

– le deuxième amendement prévoit qu’en cas de libération sous contrainte, si cela est matériellement possible, le contrat d’emploi pénitentiaire peut être maintenu d’un commun accord entre la personne détenue et le donneur d’ordre ([413]) avec avis favorable du chef de l’établissement pénitentiaire. Cet amendement a été adopté avec avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement ;

– le troisième amendement permet au chef d’établissement, en cas de transfert d’une personne détenue travaillant au service général, de solliciter, s’il l’estime approprié et après avoir recueilli l’accord de la personne détenue, le chef du nouvel établissement afin qu’il examine la possibilité de conclure un nouveau contrat d’emploi pénitentiaire permettant à la personne détenue de continuer à exercer un travail du même ordre au sein du service général du nouvel établissement où elle sera incarcérée. Cet amendement a été adopté avec avis favorable de votre rapporteur et avis défavorable du Gouvernement ;

– le quatrième amendement ouvre la possibilité, en cas de transfert d’une personne détenue travaillant pour un donneur d’ordre autre que l’administration pénitentiaire, de maintenir, si le travail reste matériellement possible, le contrat d’emploi pénitentiaire d’un commun accord de la personne détenue et du donneur d’ordre avec avis favorable du chef de l’établissement depuis lequel la personne détenue est transférée. Il est précisé que l’administration pénitentiaire doit alors organiser les conditions d’exercice du travail et qu’une nouvelle convention tripartite est signée avec le chef du nouvel établissement et annexée au contrat. Cet amendement, soutenu par votre rapporteur, a fait l’objet d’une demande de retrait de la part du Gouvernement.

Enfin, un amendement de votre rapporteur, soutenu par le Gouvernement, réintègre dans le nouvel article 719-22 du code de procédure pénale des dispositions jusque-là prévues par l’article 717-3 relatives au principe de la rémunération horaire du travail des personnes détenues, à celui de son indexation sur le smic et à la possibilité de sa modulation en fonction du régime de travail.

*

Article 13

(art. 33 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire)

Abrogation de l’article 33 de la loi pénitentiaire de 2009 relatif à l’acte d’engagement encadrant le travail des personnes détenues

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article abroge l’article 33 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 33 de la loi pénitentiaire de 2009 a été complété en 2018 ([414]) pour y intégrer les dispositions relatives aux entreprises adaptées.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune.

1. L’état du droit

L’article 33 de la loi pénitentiaire précise que la participation des personnes détenues aux activités professionnelles organisées dans les établissements pénitentiaires donne lieu à l’établissement d’un acte d’engagement par l’administration pénitentiaire.

Cet acte, signé par le chef d’établissement et la personne détenue concernée, a vocation à fixer les droits et obligations professionnels de la personne détenue ainsi que ses conditions de travail et sa rémunération. Il peut également préciser les modalités selon lesquelles la personne détenue bénéficie des dispositions relatives à l’insertion par l’activité économique ([415]), ainsi que des dispositions relatives aux entreprises adaptées ([416]).

Le dernier alinéa ajoute qu’il incombe au chef d’établissement de s’assurer que les mesures appropriées sont prises afin de garantir l’égalité de traitement en matière d’accès et de maintien à l’activité professionnelle en faveur des personnes handicapées détenues.

2. Le dispositif proposé

Le présent article abroge l’article 33 de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009.

Il supprime ainsi les dispositions relatives à l’acte d’engagement qui n’auront plus à s’appliquer compte tenu de la création du contrat d’emploi pénitentiaire.

Toutefois, le dernier alinéa relatif au travail des personnes handicapées détenues est quant à lui inséré par l’article 11 du présent projet de loi à l’article 717-3 du code de procédure pénale.

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

*

Article 14

Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour prendre différentes mesures législatives relatives aux règles applicables en détention en lien avec le travail des personnes détenues

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article habilite, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance des mesures législatives relatives aux règles applicables en détention dans huit domaines différents :

– l’ouverture de droits sociaux pour les personnes détenues afin de favoriser leur réinsertion (1°) ;

– l’accès des femmes détenues aux activités en détention : il devrait être favorisé en généralisant la mixité de ces activités, sous réserve du maintien du bon ordre et de la sécurité (2°) ;

– la lutte contre la discrimination et le harcèlement au travail en milieu carcéral (3°) ;

– l’accès à la formation professionnelle à la sortie de détention et la valorisation des activités bénévoles en détention (4°) ;

– le suivi de la santé au travail des personnes détenues (5°) ;

– l’inspection du travail en détention (6°) ;

– l’implantation d’établissements et services d’aide par le travail en détention (7°) ;

– les règles des marchés réservés afin de prévoir des modalités de réservation de marchés ou de concessions relevant du code de la commande publique au bénéfice des opérateurs économiques employant des personnes sous le régime d’un contrat d’emploi pénitentiaire (8°).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Concernant les droits sociaux des personnes détenues, les règles édictées par le législateur dans les années 1990 n’ont pas été modifiées depuis en matière d’assurance vieillesse et d’accident du travail et de maladie professionnelle.

En matière d’assurance maladie et maternité, l’article L. 381-30-4 du code de la sécurité sociale a été modifié par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 qui a supprimé les cotisations maladie acquittées par les salariés ([417]). Les articles L. 381-30 et L. 381-30-1 ont été modifiés par la loi de finances pour 2018 afin de transférer de l’État vers l’assurance maladie la prise en charge des frais de santé des personnes écrouées ([418]).

Concernant la formation professionnelle en prison, cette compétence a été confiée aux régions en 2014 ([419]).

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté six amendements rédactionnels de votre rapporteur.

1. L’état du droit

a. Les droits sociaux des personnes détenues

L’accès des personnes détenues aux droits sociaux est actuellement très limité dans le cadre du travail pénitentiaire.

En préambule, il semble nécessaire de préciser que sont prélevées, sur les rémunérations brutes des personnes détenues, la contribution sociale généralisée (CSG) et de la cotisation de remboursement de la dette sociale (CRDS), ainsi que des cotisations pour l’assurance vieillesse. Les rémunérations et les cotisations sociales afférentes sont fixées par l’acte d’engagement signé par le détenu et chef d’établissement ([420]). Parallèlement à ces cotisations salariales, les employeurs versent des cotisations patronales pour les assurances maladie (avec un montant moindre de 4,2 % ([421])), vieillesse et accidents du travail.

Ces différentes dispositions applicables en matière d’accès aux droits sociaux des personnes détenues sont précisées dans le code de procédure pénale et dans le code de la sécurité sociale.

● En matière d’assurance chômage, la personne détenue ne bénéficie d’aucun droit. Si elle était demandeuse d’emploi avant son incarcération, son entrée en détention met fin à ce statut et entraîne donc la perte de toute allocation-chômage. La privation de cette prestation s’explique par l’incompatibilité de la détention avec les critères de versement de l’allocation-chômage, en particulier la condition selon laquelle le bénéficiaire doit être à la recherche effective et permanente d’un emploi.

En outre, lorsque la personne incarcérée travaille en détention, son activité ne lui donne pas droit à l’allocation-chômage. L’étude d’impact précise que « l’employeur ne verse pas la cotisation patronale nécessaire au bénéfice de l’assurance chômage » ([422]).

● En matière d’assurance vieillesse, la personne détenue est affiliée obligatoirement à l’assurance prévue dans le cadre du régime général de la sécurité sociale ([423]). Les obligations de l’employeur sont assumées par l’administration pénitentiaire qui prend également en charge les cotisations forfaitaires dues par les détenus employés au service général.

L’article D. 433-4 du code de procédure pénale prévoit que les rémunérations des personnes détenues sont ainsi soumises à cotisations patronales selon les modalités fixées, pour l’assurance vieillesse, par les articles R. 381-103 à R. 381-120 du code de la sécurité sociale.

Toutefois, deux systèmes coexistent : d’une part, les détenus affectés en production sont soumis aux mêmes cotisations que celles prévues pour les salariés en droit commun ([424]) ; d’autre part, les détenus affectés au service général sont soumis à un taux de cotisation forfaitaire ([425]). Une autre disparité est à souligner : pour les détenus affectés au service général, « les cotisations, salariale et patronale, sont intégralement prises en charge par l’administration » ([426]) .

Selon l’étude d’impact, aucun des deux systèmes n’est aujourd’hui satisfaisant. En production, la faiblesse du niveau des rémunérations et du nombre d’heures travaillées permet rarement aux personnes détenues d’atteindre le plancher de revenu trimestriel nécessaire pour valider un trimestre pour la retraite. Au service général, si les détenus bénéficient d’un droit à la retraite plus effectif, le taux forfaitaire est basé sur un volume horaire de 200 heures (contre 150 heures depuis 2014 pour le droit commun ([427])) ce qui génère actuellement « une surcotisation de l’administration pénitentiaire qui, au fil des exercices, avoisine un cumul de 25 millions d’euros » ([428]).

Cette situation peu satisfaisante fragilise les personnes détenues et augmente les risques de précarité à l’âge de la retraite.

Par ailleurs, aucune disposition ne prévoit l’affiliation aux régimes de retraites complémentaires des personnes détenues travaillant.

● En matière d’assurance maladie et maternité, les personnes détenues sont affiliées dès leur incarcération au régime général de la sécurité sociale. Cette règle est établie par l’article D. 366 du code de procédure pénale ([429]) et par l’article L. 381-30 du code de la sécurité sociale, lequel dispose en effet que « les personnes écrouées bénéficient de la prise en charge de leurs frais de santé, assurée par le régime général à compter de la date de leur mise sous écrou » et que lorsqu’elles disposent de ressources suffisantes, une participation peut leur être demandée. Elles bénéficient toutefois de l’avance de frais ([430]).

L’article L. 381-30-4 du même code dispose que « la rémunération versée aux détenus qui exécutent un travail pénal est soumise à cotisation patronale d’assurance maladie et maternité dans des conditions et selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État ». Comme pour l’assurance vieillesse, les obligations de l’employeur sont assumées par l’administration pénitentiaire.

De la même manière, l’article D. 433-4 du code de procédure pénale prévoit que les rémunérations des personnes détenues sont soumises à cotisations patronales et ouvrières selon les modalités fixées, pour les assurances maladie et maternité, par les articles R. 381-97 à R. 381-100 du code de la sécurité sociale. Il est précisé que les cotisations sont « assises sur le montant total des rémunérations brutes des détenus » ([431]), que « le taux de la cotisation d’assurance maladie et maternité sur les rémunérations versées aux détenus est fixé à 4,20 % du montant brut de ces rémunérations » et que « cette cotisation est à la charge de l’employeur » ([432]).

● En matière d’accident du travail et de maladie professionnelle, les soins des personnes détenues sont pris en charge, mais celles-ci ne bénéficient pas des indemnités journalières versées en milieu libre. Elles bénéficient donc des prestations en nature, mais pas des prestations en espèces qui ont vocation à compenser la perte de revenu provoquée par l’arrêt du travail.

En effet, en vertu du 5° de l’article L. 412-8 du code de la sécurité sociale, les personnes détenues bénéficient des dispositions du livre IV relatif au accidents du travail et maladies professionnelles dans les conditions déterminées par décret. L’article D. 433-9 du code de procédure pénale précise également que le droit à la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles est reconnu aux personnes détenues exécutant un travail, selon les modalités du régime spécial établi par les dispositions du code de la sécurité sociale. Mais l’article L. 433-4 du code de la sécurité sociale établit clairement que « l’indemnité journalière n’est pas due pendant la détention » (sauf si le détenu est en placement extérieur ou en semi-liberté) ([433]). Il est toutefois précisé que si la personne concernée « est libérée avant sa guérison ou la consolidation de sa blessure, elle a droit à l’indemnité journalière à compter du jour de sa libération conditionnelle ou définitive » ([434]).

D’autres règles sont fixées par une sous-section du code de la sécurité sociale portant spécifiquement sur l’application des dispositions propres aux détenus en matière d’accidents du travail et maladies professionnelles (articles D. 412-3- à D. 412-71). Il est par exemple précisé que les « accidents survenus au cours de déplacements accomplis par le détenu conformément aux règlements pénitentiaires, pour se rendre au lieu du travail » ([435]) sont également couverts ou encore que les personnes détenues n’ont pas la possibilité d’être admises dans un établissement public ou privé de rééducation professionnelle avant leur libération ([436]).

Enfin, il est prévu que les cotisations sont assises sur le montant total des « salaires bruts des détenus occupés par l’établissement pénitentiaire » ([437]) ou sur le montant total « des rémunérations versées par le concessionnaire à l’administration pénitentiaire » ([438]).

● Par ailleurs, les détenus ont accès aux prestations sociales (prestations familiales, allocation de solidarité aux personnes âgées…), mais certaines sont soumises à des règles spécifiques ([439]).

En particulier, le revenu de solidarité active (RSA) cesse d’être alloué 60 jours après l’incarcération pour une personne vivant seule. Le versement reprend au cours du mois de sortie. Le RSA est toutefois maintenu s’agissant d’un couple avec enfant ou autre personne à charge.

b. La lutte contre le harcèlement et la discrimination dans le cadre du travail en détention

Selon l’étude d’impact, aucune disposition légale ne permet de protéger les personnes détenues qui travaillent contre des mesures discriminatoires à l’embauche ou contre des comportements de harcèlement dans le cadre du travail en détention ([440]).

c. Le travail des femmes en détention

Au 1er janvier 2021, 2 699 femmes sont incarcérées, représentant 3,6 % de la population en détention ([441]).

Elles sont détenues dans des quartiers distincts des hommes ou dans des établissements dédiés (seuls deux établissements n’accueillent que des femmes : la maison d’arrêt de Versailles et le centre pénitentiaire de Rennes).

Elles sont soumises aux mêmes règles que l’ensemble des détenus, en fonction de la catégorie pénale à laquelle elles appartiennent (prévenues, condamnées). Elles peuvent donc également travailler en détention.

La non mixité est la règle en établissement pénitentiaire, mais il est possible à titre dérogatoire et sous réserve du maintien du bon ordre et de la sécurité des établissements, que des activités soient organisées de façon mixte ([442]).

établissements pénitentiaires disposant de quartiers femmes en 2021

Source : direction de l’administration pénitentiaire.

d. L’accès à la formation professionnelle en détention

Les personnes détenues ont accès à la formation professionnelle qui participe pleinement des missions d’insertion et de réinsertion attribuées au service public pénitentiaire en vertu de la loi pénitentiaire de 2009 ([443]). Il s’agit donc, au même titre que le travail, d’un droit des personnes détenues dont on estime au 1er janvier 2018 qu’environ 15 % d’entre elles suivaient une formation professionnelle.

Dans cette perspective, « au sein des établissements pénitentiaires, toutes dispositions sont prises pour assurer la formation professionnelle des personnes incarcérées qui le souhaitent » ([444]). Toutefois, l’offre de formation peut varier considérablement d’un établissement pénitentiaire à un autre.

Depuis 2014, l’organisation et le financement de la formation professionnelle en prison ont été confiés aux régions ([445]). Malgré cette réorganisation et d’importants efforts conduits pour progresser dans ce domaine, « le constat, partagé par l’ensemble des acteurs, de l’administration ou des opérateurs en gestion déléguée, est que l’offre de formation professionnelle est faible au regard des besoins des publics concernés » ([446]). Par ailleurs, « des difficultés ont été constatées dans la mise en œuvre des actions de formation, notamment leur pérennité et les moyens matériels qui leur sont dévolus » ([447]).

Source : direction de l’administration pénitentiaire

Au-delà de ces difficultés, comme le note l’étude d’impact, « il est impossible pour les personnes détenues de recourir à l’ouverture d’un compte personnel d’activité et des éléments qui le composent, dont le compte personnel de formation. Les activités bénévoles menées en détention ne font pas non plus l’objet d’une reconnaissance formelle et ne permettent pas l’ouverture d’un compte d’engagement citoyen » ([448]).

e. Le suivi de la santé des détenus et le contrôle des conditions de travail en détention

Depuis 1994, le système de soins en milieu pénitentiaire est assuré quasi exclusivement par le service public hospitalier ([449]). Chaque établissement pénitentiaire dispose d’une unité sanitaire, qui dépend de l’hôpital de proximité ([450]) : 178 unités sanitaires en milieu pénitentiaire (USMP) sont ainsi installées au sein des établissements. Certains soins sont par ailleurs réalisés en milieu hospitalier ([451]).

Le comité interministériel de coordination de la santé en milieu pénitentiaire, présidé conjointement par le ministre de la justice et le ministre de la santé, est « chargé d’examiner toute question d’ordre général se rapportant à la protection, à l’amélioration de la santé des détenus et à l’hygiène dans les établissements pénitentiaires » ([452]).

Par ailleurs, l’inspection générale des affaires sociales et les services des agences régionales de santé veillent à l’observation des mesures nécessaires au maintien de la santé des détenus et de l’hygiène dans les établissements pénitentiaires. Ces services contrôlent à l’intérieur des établissements pénitentiaires l’exécution des lois et règlements se rapportant à la santé publique et effectuent toutes les vérifications utiles à leurs missions ([453]).

En outre, le médecin responsable de l’USMP doit également veiller à l’observation des règles d’hygiène collective et individuelle dans l’établissement pénitentiaire. « À ce titre, il est habilité à visiter l’ensemble des locaux de l’établissement et à signaler aux services compétents les insuffisances en matière d’hygiène et, de manière générale, toute situation susceptible d’affecter la santé des détenus ; il donne son avis sur les moyens d’y remédier » ([454]).

Dans le cadre du travail en détention, le code de la sécurité sociale prévoit en outre que des enquêtes concernant les conditions d’hygiène et de sécurité peuvent être réalisées par les caisses d’assurance retraite et de la santé au travail, ainsi que les ingénieurs conseils et les contrôleurs de sécurité régulièrement accrédités. Ils sont alors obligatoirement assistés du chef de l’établissement pénitentiaire ou de son représentant ([455]). De telles enquêtes « doivent faire l’objet d’une entente préalable avec le chef de l’établissement pénitentiaire intéressé et les résultats lui en être communiqués » ([456]). Il est également prévu que la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail peut présenter au chef de l’établissement pénitentiaire toutes suggestions qu’elle juge utiles concernant l’hygiène et la sécurité. Elle ne peut toutefois pas imposer à l’établissement pénitentiaire d’intervention de l’inspection du travail ni de cotisation supplémentaire et doit consulter le chef de l’établissement pénitentiaire pour savoir si les mesures de prévention nécessaires sont compatibles avec l’exécution de la peine avant de formuler toute recommandation utile sur les mesures à prendre.

Le code de procédure pénale apporte également des précisions quant aux dispositions applicables en termes de contrôle des conditions de travail des personnes détenues. Sont notamment applicables aux travaux effectués par les personnes détenues les mesures d’hygiène et de sécurité prévues par les livres I à V et VII de la quatrième partie du code du travail relative à la santé et à la sécurité au travail ([457]) .

Pour l’application de ces règles d’hygiène et de sécurité, le chef d’établissement peut solliciter l’intervention des services de l’inspection du travail : cette intervention donne lieu à un rapport, adressé au chef d’établissement pénitentiaire, qui indique, s’il y a lieu, les manquements en matière d’hygiène et de sécurité. Ce rapport peut également recommander les mesures de nature à remédier à la situation. Le chef d’établissement dispose ensuite d’un délai de deux mois pour adresser au service de l’inspection du travail une réponse motivée précisant les mesures qui ont été ou vont être prises. Lorsque la situation du travail présente un risque grave et imminent pour la santé ou la sécurité des personnes détenues au travail, ce délai est ramené à quinze jours. En cas de désaccord sur la nature ou le calendrier de ces mesures, l’inspection du travail en réfère à la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) qui saisit le directeur interrégional des services pénitentiaires compétent. Ce dernier fait connaître sa réponse dans un délai d’un mois ([458]).

Par ailleurs, il convient de préciser que les surveillants assurent le respect des règles de discipline et de sécurité sur les lieux du travail. En outre, l’encadrement technique est assuré soit par un personnel spécialisé relevant de l’administration pénitentiaire, soit par un encadrant technique de la SIAE ou de l’entreprise adaptée, soit par des préposés des entreprises ou des associations. Ces personnes extérieures doivent être agréées par le directeur interrégional des services pénitentiaires ([459]).

f. Les établissements et services d’aide par le travail en détention

Il existe aujourd’hui au sein de l’administration pénitentiaire deux expérimentations d’établissements et services d’aide par le travail (ESAT). L’un, installé au centre de détention de Val-de-Reuil, a été créé en 2014 et permet à dix personnes présentant un handicap physique d’exercer une activité professionnelle (conditionnement et reprographie-imprimerie). L’autre, installé au sein de la maison centrale d’Ensisheim, a été créé en septembre 2019.

2. Le dispositif proposé

Le présent article prévoit une habilitation du Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance des mesures de nature législative relatives aux règles applicables en détention dans huit domaines différents liés au travail des personnes détenues.

Les ordonnances seraient prises dans un délai de dix mois suivant la publication de la loi (I) et le projet de ratification serait déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance (III). Les mesures prises pourraient également, le cas échéant, être étendues et adaptées aux collectivités d’outre-mer mentionnées à l’article 72-3 de la Constitution (I).

a. Ouvrir ou faciliter l’ouverture de droits sociaux aux personnes détenues afin de favoriser leur réinsertion

Différents droits sociaux sont visés par l’habilitation (1°).

● En premier lieu, en matière d’assurance vieillesse, l’habilitation a pour objet de prévoir l’application d’une assiette minimale de cotisations pour l’acquisition de droits à l’assurance vieillesse pour les personnes travaillant sous le régime du contrat d’emploi pénitentiaire (a).

Cela pourrait se traduire par une modification des cotisations patronales afin de permettre aux personnes détenues de valider des trimestres de retraite. Dans l’attente de la définition de l’assiette minimale de cotisations, l’étude d’impact présente une évaluation fondée sur l’hypothèse d’une harmonisation des cotisations selon le modèle forfaitaire appliqué au sein du service général et conclut à un surcoût total d’environ 3,8 millions d’euros ([460]).

En plus de permettre une effectivité de l’assurance vieillesse pour les détenus, cette évolution permettrait d’unifier le régime appliqué dans le cadre du travail en détention, qu’il soit effectué en production ou au sein du service général. Comme le souligne l’étude d’impact, « les droits ainsi révisés valoriseront les efforts d’insertion professionnelle engagés par les personnes détenues et participeront à préparer au mieux la sortie de détention » ([461]).

● Concernant le régime de retraite complémentaire, est prévue l’affiliation des personnes travaillant sous le régime du contrat d’emploi pénitentiaire au régime de retraite complémentaire existant pour les agents contractuels de droit public et dénommé « Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques » ([462]) (b).

● Il est prévu de permettre aux personnes détenues travaillant de bénéficier des droits à l’assurance chômage au titre de ce travail, à l’issue de leur détention seulement (c).

Les mesures devront préciser l’adaptation de ce régime aux spécificités de la détention et prévoir les modalités de financement de l’allocation d’assurance chômage. Cette ouverture des droits à l’assurance chômage permettra aux personnes détenues de mobiliser, le cas échéant, des droits nouveaux nés du travail réalisé en détention.

Plus précisément, l’étude d’impact fait mention de l’hypothèse de « la mise en place d’une cotisation employeur au taux de droit commun de 4,05 % ». Elle précise que cette hypothèse se traduirait par un coût immédiat d’environ 1,6 million d’euros pour l’administration pénitentiaire au titre du service général et des ateliers en régie gérés par l’ATIGIP ([463]). Concernant le travail en concession, elle ajoute qu’il « pourrait donner lieu au versement de cotisations nouvelles à hauteur de 1,26 million d’euros » : elle précise que choix pourrait être fait de laisser ce coût à la charge des entreprises concessionnaires ou de le faire supporter par l’État afin de maintenir une attractivité suffisante du travail pénitentiaire ([464]).

Par ailleurs, l’habilitation porte également sur l’adaptation de la période de déchéance des droits à l’assurance chômage afin de prolonger les droits constitués au titre d’un travail effectué avant la détention. L’objectif poursuivi est d’éviter que les personnes détenues ne perdent leurs droits acquis avant l’incarcération. Pour cela, l’étude d’impact précise qu’« une adaptation de la période de déchéance et de forclusion des droits à l’assurance chômage serait prévue afin de prolonger les droits acquis au titre d’un travail effectué avant la détention » ([465]).

Selon l’étude d’impact, ces évolutions « constituent des facteurs évidents de consolidation du parcours de réinsertion alors même que la libération est un moment de fragilité certain et que le public détenu est assez fortement stigmatisé dans le cadre de la recherche d’emploi ». De tels changements devraient en effet permettre de favoriser la réinsertion ou l’insertion professionnelle des personnes condamnées à la fin de leur détention. Cela serait sans doute également un élément précieux pour mieux lutter contre la récidive.

● S’agissant des droits aux prestations en espèces (d) : les périodes travaillées en détention et les périodes travaillées antérieurement seront prises en compte pour l’ouverture de droits, le maintien de droits et l’application des règles relatives à la coordination entre régimes, pour permettre aux personnes détenues de bénéficier de :

– l’assurance maternité ([466]), en déterminant les modalités de versement des indemnités journalières en cas de difficulté médicale liée à la grossesse ; d’après le directeur de l’ATIGIP, on compte en moyenne 60 femmes enceintes en détention dont une dizaine travaille et n’avait jusqu’alors pas de prise en charge de leur grossesse à ce titre ;

– de l’assurance invalidité et de l’assurance décès, en adaptant la procédure d’attribution de l’assurance invalidité ;

– de l’assurance maladie à l’issue de la détention.

Selon l’étude d’impact, ces évolutions s’imposent « comme une évidence dans le cadre d’une démarche de "normalisation" du travail en détention » ([467]).

● L’indemnisation des accidents du travail et des maladies professionnelles serait quant à elle élargie aux indemnités journalières. Ainsi, contrairement à la situation actuelle, les personnes détenues pourraient bénéficier d’indemnités journalières pendant la détention au titre de l’indemnisation d’accidents du travail ou de maladie professionnelle survenus soit dans le cadre du travail en détention, soit précédemment (e).

b. Lutter contre la discrimination et le harcèlement au travail en milieu carcéral

Le 3° prévoit de mettre en œuvre des mesures relatives à la prévention, à la poursuite et à la condamnation de la survenue, dans le cadre du travail en détention, de :

– différences de traitement qui ne seraient pas justifiées par des objectifs légitimes et ne répondraient pas à des exigences proportionnées ;

– mesures et comportements de harcèlement moral ou sexuel.

L’étude d’impact précise que ces dispositions seraient insérées à la suite des articles relatifs au travail en détention créés par le projet de loi ([468]).

c. Favoriser l’accès à la formation professionnelle à la sortie de détention et valoriser les activités bénévoles réalisées en détention

L’habilitation formulée au 4° vise à permettre dans le cadre de la détention :

– l’ouverture d’un compte personnel d’activité (CPA) ([469]) pour les personnes détenues susceptibles de bénéficier de l’un des comptes qu’il renferme à l’exception du compte professionnel de prévention ([470]) ;

– l’ouverture et l’alimentation d’un compte personnel de formation (CPF) pour les personnes travaillant en détention ; les droits acquis ne pourraient toutefois être mobilisés qu’à la sortie de la détention ;

– l’ouverture et l’abondement d’un compte d’engagement citoyen (CEC) ([471]) ;

– la création d’une réserve civique thématique ([472]).

Comme l’a souligné le directeur de l’ATIGIP, ces évolutions permettraient notamment aux détenus d’ouvrir un compte personnel de formation et de l’alimenter grâce au travail réalisé en détention. Le CPF pourrait ainsi être mobilisé à la sortie de détention, par exemple pour compléter un parcours professionnel nécessitant une formation complémentaire. Deux plafonds annuels pourraient être retenus pour l’alimentation du CPF : soit 375 €, plafond de droit commun, soit 750 euros, plafond augmenté au bénéfice des publics fragiles et éloignés de l’emploi. L’étude d’impact estime que cette mesure « pourrait représenter une dépense inférieure à 800 000 euros par an pour l’administration pénitentiaire » ([473]).

L’étude d’impact indique par ailleurs que la possibilité d’ouverture et d’abondement d’un compte d’engagement citoyen permettrait de valoriser les activités bénévoles conduites en détention, comme le système de codétenu de soutien, qui vise en particulier à prévenir le risque suicidaire, l’aide à la traduction ou encore l’aide aux personnes en perte d’autonomie ([474]). Il est également précisé que « 1 050 personnes sont aujourd’hui concernées par ces activités bénévoles et pourraient être éligibles au compte d’engagement citoyen chaque année » ([475]).

d. Les autres champs des ordonnances :

En sus de ces trois champs d’habilitation, cinq autres domaines sont identifiés par le présent article.

● Le travail des femmes détenues (2°) : des mesures pourront être prises en vue de favoriser l’accès des femmes aux activités en détention (travail, formation, activités culturelles, etc.) en généralisant la mixité de ces activités. La mixité est aujourd’hui une exception, fixée par l’article 28 de la loi pénitentiaire de 2009 ; elle deviendrait la règle, sous réserve du maintien du bon ordre et de la sécurité des établissements et des activités elles-mêmes.

Cette disposition vise elle aussi à créer des conditions de travail en détention plus proches de celles connues en milieu libre. Elle ambitionne plus largement de développer l’égal accès aux activités des femmes et des hommes.

● Le suivi de la santé des personnes détenues du fait de leur travail en détention (5°) : des mesures pourront être prises pour déterminer les personnes et services compétents pour intervenir en détention afin de prévenir toute altération de la santé des personnes détenues du fait de leur travail et pour préciser les modalités de leur intervention dans ce cadre. Des précisions seront également prévues concernant l’évaluation de l’aptitude des personnes détenues et le suivi de leur état de santé.

L’étude d’impact précise qu’il s’agit ici de développer la médecine du travail actuellement incompétente en milieu pénitentiaire, ce qui pose difficulté pour l’exercice de certains métiers et pour l’inscription à certaines formations. Il s’agirait de prévoir une compétence de la médecine du travail dans ces champs afin de favoriser l’ouverture aux personnes détenues d’un plus grand nombre d’emplois et l’accès à un plus grand nombre de formations, en particulier pour des métiers en tension ([476]).

Il est également précisé qu’un rapprochement du droit commun serait pour cela opéré s’agissant des dispositions relatives à la médecine du travail, mais également de celles relatives à l’inspection du travail et aux accidents du travail et maladies professionnelles ([477]).

● Le rôle de l’inspection du travail en détention (6°) : l’habilitation prévoit de confier aux agents de l’inspection du travail des prérogatives et des moyens pour intervenir en détention.

L’objectif est d’accroître les prérogatives des agents de contrôle de l’inspection du travail dont l’intervention en détention est aujourd’hui conditionnée à une « invitation du chef d’établissement » et le pouvoir d’injonction limité par l’absence de possibilité de sanction. L’étude d’impact présente une telle évolution comme nécessaire pour accompagner les « efforts d’ores et déjà engagés pour développer le travail en production et la place des opérateurs économiques du milieu libre », ainsi que pour renforcer l’application de règles de santé et de sécurité au travail dans le cadre de la détention ([478]). Elle explique toutefois que le droit commun en la matière ne peut s’appliquer par exemple en raison de l’impossibilité d’une expression collective pour les travailleurs détenus. Des ajustements seront donc nécessaires pour tenir compte des spécificités du cadre pénitentiaire.

● Le présent article prévoit également de permettre d’implanter dans les locaux de l’administration pénitentiaire d’éventuels établissements et services d’aide par le travail (ESAT) (7°). Cela permettrait de pérenniser les deux ESAT existants et de rendre possible l’ouverture de nouveaux ESAT si cela s’avérait nécessaire ou utile.

● Enfin, des mesures pourront être prises pour prévoir des modalités de réservation de marchés ou de concessions relevant du code de la commande publique au bénéfice des opérateurs économiques employant des personnes en détention (8°). Cela serait un nouveau facteur d’attractivité pour inciter les entreprises à proposer des emplois dans le cadre pénitentiaire nouvellement organisé par le présent projet de loi.

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté six amendements rédactionnels de votre rapporteur avec l’avis favorable du Gouvernement.

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Article 14 bis (nouveau)

Prolongation de l’expérimentation relative à la mise en œuvre des actions de formation par apprentissage dans des établissements pénitentiaires

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu d’un amendement de Mme Fadila Khattabi, le présent article vise à prolonger de deux ans l’expérimentation en cours relative à l’apprentissage en détention mise en place par la loi pour choisir son avenir professionnel ([479]).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune.

L’article 12 de la loi pour choisir son avenir professionnel dispose que, à partir du 1er janvier 2020 et pour une durée de trois ans, les actions de formation par apprentissage mentionnées à l’article L. 6313-6 du code du travail peuvent être mises en œuvre à titre expérimental dans des établissements pénitentiaires. Cette expérimentation vise à permettre à des détenus âgés au plus de vingt-neuf ans révolus d’obtenir une qualification professionnelle sanctionnée par un diplôme ou un titre à finalité professionnelle.

Cette mesure devrait concerner les détenus exécutant des peines de moyenne et de longue durée en vue de favoriser leur réinsertion sur le marché du travail et compléter les différentes possibilités qui s’offrent aujourd’hui aux personnes détenues (orientation et formation professionnelle, insertion par l’activité économique, travail d’intérêt général, ateliers de production) en leur permettant notamment l’acquisition d’une qualification.

L’application du titre II du livre II de la sixième partie relative au contrat d’apprentissage du code du travail est écartée par la rédaction retenue pour permettre une adaptation du cadre juridique à la spécificité de la situation des détenus. Les conditions pratiques de ces actions relèvent des dispositions prévues au premier alinéa de l’article 33 de la loi pénitentiaire de 2009 prévoyant l’établissement d’un acte d’engagement et devront donc être adaptées pour tenir compte des évolutions prévues par le présent projet de loi. Il est également prévu que le Gouvernement transmettra un rapport d’évaluation au Parlement trois mois avant le terme de cette expérimentation, dont les conditions précises de mise en œuvre sont renvoyées à un décret en Conseil d’État qui a été pris le 26 décembre 2018 ([480]).

Le présent article vise à prolonger jusqu’au 1er janvier 2025 cette expérimentation dont la mise en œuvre aurait été retardée et limitée par la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19. Il reprend pour cela le dispositif prévu par l’article 12 de la loi pour choisir son avenir professionnel en précisant que cette expérimentation peut avoir lieu dans trois régions.

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Article 15

Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance

pour l’adoption de la partie législative du code pénitentiaire

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article habilite, sur fondement de l’article 38 de la constitution, le Gouvernement à prendre des mesures législatives par voie d’ordonnance afin de rassembler et organiser dans un code pénitentiaire les dispositions relatives à la prise en charge des personnes détenues, à leurs droits et obligations, ainsi qu’au service public pénitentiaire et au contrôle des établissements pénitentiaires.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune.

1. L’état du droit

Les règles relatives au droit pénitentiaire, soit aux personnes détenues soit au service public pénitentiaire, sont aujourd’hui principalement contenues dans la loi pénitentiaire de 2009 ([481]) et dans le code de procédure pénale.

Selon l’étude d’impact, la codification de ces différentes mesures poursuit plusieurs objectifs :

– appréhender le droit pénitentiaire dans sa globalité ;

– rendre plus lisible et plus accessible le droit pénitentiaire ;

– contribuer à la cohérence d’ensemble du droit des peines et ajuster le périmètre du code de procédure pénal en tenant compte de ce que le respect des textes réglementant l’organisation et le fonctionnement des établissements relève de la juridiction administrative ;

– souligner l’importance et la spécificité des missions du service public pénitentiaire ;

– affirmer les droits des personnes détenues.

2. Le dispositif proposé

Le présent article prévoit une habilitation du Gouvernement pour adopter la partie législative du code pénitentiaire. Cette habilitation a pour objet, sur le fond, de rassembler et d’organiser les dispositions relatives au droit pénitentiaire :

– la prise en charge des personnes détenues ;

– les droits et obligations des personnes détenues ;

– le service public pénitentiaire ;

– le contrôle des établissements pénitentiaires.

L’habilitation porte également sur les mesures éventuellement nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes, la cohérence des textes, la correction d’erreurs et l’abrogation de dispositions obsolètes ou devenues sans objet.

Au-delà de ces corrections, cette codification se ferait à droit constant.

L’ordonnance serait prise dans un délai de dix mois suivant la publication de la loi (I) et le projet de ratification serait déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance (III).

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 16

(art. 99 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, art. L. 6431-4 du code de la santé publique, art. 844-2 du code de procédure pénale, art. L. 387 du code électoral)

Modification des règles applicables dans les îles Wallis et Futuna en matière pénitentiaire

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie les règles applicables dans les îles Wallis et Futuna en matière pénitentiaire, afin d’y mettre en œuvre un service public pénitentiaire identique à celui des autres territoires de la République, assuré et placé sous l’autorité de l’administration pénitentiaire.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 99 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 a été modifié en 2017 ([482]) pour préciser que l’article 49 de la même loi, relatif aux permis de visite autorisant à s’entretenir avec les personnes détenues, est applicable à Wallis-et-Futuna dans sa rédaction résultant de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016. Cet article a également été modifié en 2019([483]) pour prévoir que la loi pénitentiaire de 2009, sous réserve des adaptations prévues, est applicable dans les îles Wallis et Futuna dans sa rédaction résultant de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

L’article 387 du code électoral a été modifié en 2019 ([484]) pour y insérer des dispositions confiant au commandant de la gendarmerie de Wallis et Futuna les attributions ordinairement dévolues par ce code aux chefs des établissements pénitentiaires.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune.

1. L’état du droit

L’article 99 de la loi pénitentiaire prévoit plusieurs adaptations pour son application dans les îles Wallis et Futuna. En particulier, les articles 2-1 et 3 de cette loi n’y sont pas applicables, impliquant ainsi que le service public pénitentiaire n’y est pas pleinement pris en charge par l’administration pénitentiaire sous l’autorité du ministre de la justice sur ce territoire.

Comme le précise l’étude d’impact, « cette situation dérogatoire correspond à une configuration historique de l’organisation de ce service : la mission est assurée [dans les îles Wallis et Futuna] sous la responsabilité de l’administrateur supérieur de ce territoire au titre de sa double qualité de représentant de l’État et de titulaire du pouvoir exécutif de cette collectivité d’outre-mer » ([485]).

Actuellement, la détention est réalisée dans les locaux de la gendarmerie à Mata-Utu. Cinq agents y sont affectés aux missions de surveillance et de greffe. Il n’existe toutefois pas de SPIP, certaines de leurs fonctions étant exercées par le président du tribunal de première instance comme le prévoit l’article 844-2 du code de procédure pénale.

Depuis plusieurs années est engagé un mouvement visant à rapprocher du droit commun l’organisation et le fonctionnement du service public pénitentiaire sur ce territoire. En 1997, une convention signée entre l’administration pénitentiaire et le territoire a attribué la prise en charge des dépenses de fonctionnement au ministère de la justice. Depuis 1998, un avenant prévoit en outre le remboursement des rémunérations des cinq gardes territoriaux affectés à la surveillance de la population pénale. Ceux-ci ont finalement été intégrés en mars 2019 dans le corps d’encadrement et d’application du personnel de surveillance de l’administration pénitentiaire dans le cadre du « dispositif Sauvadet » ([486]). Un centre de détention doit par ailleurs être construit à Wallis.

2. Le dispositif proposé

● Le I du présent article modifie l’article 99 de la loi pénitentiaire de 2009 ([487]).

Le 1° modifie le I de l’article 99 en supprimant les exceptions d’application dans les îles Wallis et Futuna relatives à différents articles de la loi pénitentiaire :

– l’article 2-1 qui dispose notamment que le service public pénitentiaire est assuré par l’administration pénitentiaire sous l’autorité du garde des Sceaux avec le concours des autres services de l’État, des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes publiques ou privées ;

– l’article 3 qui confie à l’administration pénitentiaire les fonctions de direction, de surveillance et de greffe des établissements pénitentiaires ;

– le deuxième alinéa de l’article 33 relatif à l’acte d’engagement établi pour les détenus travailleurs et à d’autres modalités du travail en détention et qui devrait être abrogé par l’article 13 du présent projet de loi ;

– l’article 56 selon lequel les objectifs et les moyens dédiés à l’offre de soins en milieu pénitentiaire étaient fixés par le schéma régional d’organisation ([488]) ;

– l’article 98 qui prévoyait une condition d’éligibilité de certaines actions au fonds interministériel pour la prévention de la délinquance reposant sur la réalisation de travaux d’intérêt général destinés aux personnes condamnées ([489]).

Le 2° reprend toutefois certaines exceptions d’application pour les territoires non seulement des îles Wallis et Futuna, mais également de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française. Demeurent inapplicables sur ces territoires les deuxième à quatrième alinéas de l’article 21 qui précisent certaines dispositions relatives à la réserve civile pénitentiaire, ainsi que l’article 55 qui précise que les agences régionales de santé (ARS) sont également chargées d’évaluer et d’identifier les besoins sanitaires des personnes en détention et qu’elles définissent et régulent l’offre de soins en milieu pénitentiaire ([490]).

Au total, ces modifications conduisent donc à rendre applicables à Wallis-et-Futuna les articles 2-1 et 3 de la loi pénitentiaire de 2009 et placent ainsi le service public pénitentiaire sous la responsabilité de l’administration pénitentiaire. Elles suppriment également les exceptions d’application à Wallis-et-Futuna, en Nouvelle Calédonie et en Polynésie française de l’article 33, tenant ainsi compte de son abrogation prévue par l’article 13 du présent projet de loi. Elles suppriment également pour ces territoires les exceptions d’application prévues par les articles 56 et 98 dont les dispositions ont depuis été abrogées.

Le 3° insère un nouveau II ter qui, comme le II bis pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, vient préciser certaines modalités d’application de l’article 2-1 de la loi pénitentiaire de 2009 dans les îles Wallis et Futuna. Pour ce territoire, est ainsi adaptée la liste des partenaires avec lesquels l’administration pénitentiaire peut conclure des conventions définissant les conditions et modalités d’accès des personnes condamnées aux droits et dispositifs de droit commun de nature à faciliter leur insertion ou leur réinsertion. Conservant les « autres services de l’État », les « associations et d’autres personnes publiques ou privées », la liste vient ainsi remplacer les termes « collectivités territoriales » par « territoire et circonscriptions territoriales » qui sont propres à l’organisation de cette collectivité d’outre-mer.

Le 4° retire les îles Wallis et Futuna du champ couvert par les spécificités d’application prévus par le VI de l’article 99 de la loi pénitentiaire. Cela conduit à y rendre applicable tel quel l’article 27 relatif à l’obligation d’activité des personnes détenues, y compris le rôle du directeur du SPIP dans la mise en œuvre desdites activités.

Le 5° retire les îles Wallis et Futuna du champ couvert par les spécificités d’application prévus au XI de l’article 99 de la loi pénitentiaire. Cela conduit à y rendre applicable tel quel l’article 46 de la loi pénitentiaire relatif à la prise en charge de la santé des personnes détenues. Celle-ci s’y fera dorénavant dans les conditions prévues par le code de la santé publique et non plus « par la réglementation applicable localement ».

Le 6° vient compléter le 5° pour cadrer l’application de cet article 46 de la loi pénitentiaire en insérant un XI bis qui précise que les attributions du directeur général de l’ARS seront exercées par le « directeur de l’agence de santé » (et non plus, comme c’était le cas jusqu’à présent, dévolues aux « institutions compétentes de la collectivité »).

● Le II modifie l’article L. 6431-4 du code de la santé publique pour insérer parmi les missions de l’agence de santé du territoire de Wallis-et-Futuna l’évaluation et l’identification des besoins sanitaire des personnes en détention, ainsi que la définition et la régulation de l’offre de soins en milieu pénitentiaire ([491]).

● Le III abroge l’article 844-2 du code de procédure pénale, qui depuis 2009, prévoyait que dans les îles Wallis et Futuna le président du tribunal de première instance exerce les fonctions dévolues au service pénitentiaire d’insertion et de probation pour l’aménagement de certaines peines prévues à l’article 474 du même code.

Comme le précise l’étude d’impact, cette modification législative participe de la traduction « de la mise en œuvre des missions d’insertion et de probation sur le territoire des îles Wallis et Futuna conformément au droit commun » ([492]).

● Enfin, le IV abroge le 12° de l’article L. 387 du code électoral qui confiait au « commandant de la gendarmerie pour Wallis-et-Futuna » les missions dévolues par le code électoral au « chef d’établissement pénitentiaire ».

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Titre IV Simplifications procédurales

Article 17

(art. 5 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle)

Prolongation de l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire pour certains contentieux administratifs

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prolonge jusqu’au 31 décembre 2022 l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire pour certains contentieux de la fonction publique et certains litiges sociaux.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 5 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle visait à renforcer le recours aux modes alternatifs de règlement des litiges et autorisait, à titre expérimental, la médiation préalable obligatoire pour certains contentieux administratifs jusqu’au 18 novembre 2020.

Cette expérimentation a été prolongée jusqu’au 31 décembre 2021 par l’article 34 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune.

1. L’état du droit

a. L’introduction de la médiation préalable dans le droit administratif français

Une mission de conciliation avait été confiée aux juges administratifs par la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l’indépendance des membres des tribunaux administratifs. Jusqu’à la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, cette mission de conciliation était régie par l’article L. 211-4 du code de justice administrative qui prévoyait que, « dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, les chefs de juridiction peuvent, si les parties en sont d’accord, organiser une mission de conciliation et désigner à cet effet la ou les personnes qui en seront chargées ». Depuis 2011, il existait également une procédure de médiation pour les seuls litiges transfrontaliers ([493]), fruit de la transposition de la directive européenne du 21 mai 2008 sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale.

L’article 5 de la loi du 18 novembre 2016 a réorganisé les dispositions du code de justice administrative concernant les modes alternatifs de règlement des litiges. Son III a mis fin à la procédure de conciliation, peu opérationnelle, et a instauré une nouvelle procédure de médiation applicable à l’ensemble du contentieux porté devant le juge administratif. Elle est facultative et vise à faciliter la résolution d’un litige à l’aide d’un tiers, lorsque la compétence du juge n’est pas requise. Cette médiation peut s’opérer à l’initiative du juge avec l’accord des parties ([494]) ou à l’initiative des parties avec l’accord du juge ([495]).

b. La portée de l’expérimentation et ses premiers résultats

Le IV de l’article 5 de la loi du 18 novembre 2016 rend obligatoire, à titre expérimental, la médiation préalable pour « les recours contentieux formés par certains agents soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires à l’encontre d’actes relatifs à leur situation personnelle et les requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi ».

L’expérimentation a pour objectif de renforcer le recours à la médiation et ainsi de raccourcir considérablement le délai de règlement du litige (autour d’un à deux mois si la médiation aboutit au lieu d’un an ou plus, notamment en cas d’appel). Elle concerne des contentieux de masse puisque les litiges concernant la fonction publique et les litiges sociaux représentent respectivement 13 % et 9 % du contentieux présenté devant les tribunaux administratifs ([496]).

Les contentieux de la fonction publique concernés par l’expérimentation sont ceux portant sur les décisions défavorables relatives à la mobilité et au parcours professionnel (classement, détachement, affectation, etc.) au sein de la fonction publique territoriale et des ministères de l’éducation nationale et des affaires étrangères. La médiation est assurée respectivement par le centre de gestion de la fonction publique locale compétent, le médiateur académique ou le médiateur des affaires étrangères ([497]).

Les litiges sociaux concernés par l’expérimentation sont ceux portant sur les décisions relatives au revenu de solidarité active (RSA), aux aides personnalisées au logement (APL), aux aides exceptionnelles de fin d’année, à l’allocation spécifique de solidarité (ASS) et à la radiation de la liste des demandeurs d’emploi. Ces médiations sont confiées au Défenseur des droits, sauf celles concernant l’ASS et la radiation de la liste des demandeurs d’emploi qui sont assurées par le médiateur régional de Pôle emploi ([498]).

L’expérimentation se déroule sur le territoire de la manière suivante :

– un arrêté du 1er mars 2018 a désigné, pour les agents du ministère de l’éducation nationale, les académies concernées : Aix-Marseille, Clermont-Ferrand et Montpellier ;

– un arrêté du 2 mars 2018 a désigné les circonscriptions départementales au sein desquelles les collectivités territoriales peuvent recourir à la médiation préalable obligatoire pour les contentieux impliquant leurs agents territoriaux ([499]) ;

– un arrêté du 6 mars 2018 a désigné les régions et départements au sein desquels certains litiges sociaux sont soumis à la médiation préalable obligatoire ([500]).

Malgré trois années d’expérimentation, il existe très peu d’éléments permettant d’évaluer les premiers résultats de cette expérimentation, notamment en raison des biais statistiques résultant de la crise sanitaire, qui a considérablement réduit le contentieux dans la fonction publique.

Selon l’étude d’impact, sur 1 817 médiations menées au niveau local entre avril 2019 et mars 2020, 211 ont été mises en œuvre par les collectivités territoriales, 646 sur le contentieux relatif à l’APL et au RSA, 1 076 sur le contentieux confié à Pôle emploi ([501]).

2. Le dispositif proposé

Le présent article prolonge l’expérimentation jusqu’au 31 décembre 2022. Selon l’étude d’impact, « une année supplémentaire serait nécessaire pour pleinement tirer toutes les leçons, positives comme négatives, de cette expérimentation » ([502]).

Le périmètre des contentieux concernés devrait rester inchangé mais l’expérimentation pourrait prochainement s’étendre à des collectivités d’outre-mer car aucun d’entre eux n’y participe pour le moment.

En tout état de cause, le décret n° 2018-101 du 16 février 2018 portant expérimentation d’une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux devra être modifié pour indiquer la nouvelle date d’expiration de l’expérimentation.

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté le présent article sans y apporter de modification.

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Article 18

(art. L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation)

Suppression des audiences « DALO-injonction »

en l’absence de difficulté sérieuse

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie l’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation afin de permettre au président du tribunal administratif, sans audience, d’ordonner sous astreinte le logement, le relogement ou l’accueil dans une structure d’hébergement d’une personne dont la demande a été considérée prioritaire par la commission de médiation et ne présente pas de difficulté particulière.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 142 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 prévoit les conditions de versements et de liquidation de l’astreinte pouvant être prononcée par le juge administratif en cas d’absence de relogement.

L’article 70 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté supprime l’encadrement du montant de l’astreinte en fonction du montant du loyer moyen d’un logement adapté au demandeur.

L’article 10-1 de l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 et l’article 4 de l’ordonnance n° 2020-1402 du 18 novembre 2020 ont introduit la possibilité, durant l’état d’urgence sanitaire, de permettre au juge administratif de statuer par ordonnance lorsque le prononcé d’une injonction, en application de l’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation, s’impose avec évidence au vu de la situation du requérant.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune.

1. L’état du droit

Dans le cadre de la procédure dite « DALO » (droit au logement opposable) ou « DALO-injonction », toute personne sans logement, menacée d’expulsion ou n’ayant reçu aucune proposition de logement social adaptée à sa situation peut saisir une commission de médiation. Celle-ci doit indiquer dans un délai de trois mois si la demande est prioritaire, auquel cas le demandeur doit être logé d’urgence. Cette décision est notifiée au représentant de l’État, accompagnée d’indication sur le logement requis. Le préfet dispose alors d’un délai de trois mois pour procéder au relogement ([503]).

En l’absence de proposition adaptée, le demandeur peut saisir le tribunal administratif, qui doit statuer dans un délai de deux mois. Le juge administratif peut alors ordonner le logement ou le relogement par l’État et assortir son injonction d’une astreinte ([504]). Il en va de même lorsque la commission de médiation a estimé que le demandeur doit être accueilli dans une structure d’hébergement ([505]). Le montant de ces astreintes est versé au Fonds national d’accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL).

Cette procédure est longue et les tribunaux administratifs rencontrent des difficultés à respecter le délai de deux mois imposé par le législateur.

Depuis l’entrée en vigueur de l’état d’urgence sanitaire ([506]), une procédure dérogatoire a été mise en œuvre : lorsque le prononcé d’une injonction dans la procédure prévue au L. 441-2-3-1 « s’impose avec évidence au vu de la situation du requérant », le président du tribunal administratif peut y procéder par ordonnance, après avoir mis le représentant de l’État en mesure de présenter ses observations en défense.

La mise en œuvre de ce dispositif a fourni des résultats encourageants. Selon l’étude d’impact : « Au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, entre le 15 décembre 2020 et le 15 février 2021, 980 affaires ont pu être traitées grâce à la dispense d’audience permise par les ordonnances n°2020-305 et 2020-1402, lorsqu’en temps normal il ne pouvait en traiter que 276 » ([507]).

2. Le dispositif proposé

Cet article pérennise le dispositif mis en place au cours de l’état d’urgence sanitaire en modifiant l’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation pour permettre au président du tribunal administratif d’ordonner sans audience le logement, le relogement ou l’accueil dans une structure d’hébergement lorsqu’il est « manifeste au vu de la situation du demandeur » qu’il y a droit. Il pourra assortir son injonction d’une astreinte.

Selon l’étude d’impact, dans 90 % des cas, les seules pièces du dossier permettent de faire droit à la demande. Les audiences n’apportent ainsi que très rarement de nouveaux éléments et ne sont donc pas indispensables. Elles risquent avant tout de pénaliser le demandeur en retardant la décision et la mise sous astreinte.

Ainsi, selon cette nouvelle procédure, si les éléments du dossier démontrent que la commission de médiation a déclaré la situation du demandeur comme prioritaire et que les délais fixés au préfet n’ont pas été respectés, le tribunal administratif pourra procéder par ordonnance après avoir sollicité les observations du représentant de l’État.

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté le présent article sans y apporter de modification.

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Article 18 bis (nouveau)

(art. L. 126-14 du code de la construction et de l’habitation)

Accès des huissiers aux boîtes aux lettres des particuliers

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par deux amendements identiques CL543 de votre rapporteur et CL427 de M. Nicolas Demoulin, prévoit de faciliter les conditions d’intervention des huissiers de justice en leur permettant d’accéder aux boîtes aux lettres et aux interphones des immeubles.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune.

En l’état du droit, l’article L. 126-14 du code de la construction et de l’habitation permet aux « huissiers de justice d’accéder, pour l’accomplissement de leurs missions de signification ou d’exécution, aux parties communes des immeubles d’habitation ».

Ils ne peuvent néanmoins accéder aux boîtes aux lettres pour signifier des actes ou entrer en contact avec des particuliers qu’après accord préalable du syndic de l’immeuble ([508]) qui fournit alors un moyen d’accès et le récupère ensuite ([509]).

Cette procédure est lourde et complexe et peut parfois porter préjudice aux justiciables en retardant la signification des actes, par exemple en matière d’expulsions locatives. Chaque année, les huissiers de justice signifient près de 500 000 commandements de payer et plus de 150 000 assignations en justice. Améliorer la signification de ces actes améliorera la prévention des expulsions et renforcera le recours au règlement amiable de ces litiges.

L’amendement proposé autorise donc l’accès aux boîtes aux lettres et aux interphones des immeubles pour les huissiers de justice afin de faciliter la signification des actes en main propre. Cet accès pourra être octroyé de manière permanente, dans les mêmes conditions qu’aux distributeurs de courrier ([510]).

Pour rappel, cette disposition a été adoptée à deux reprises par le législateur ([511]) mais le Conseil constitutionnel a estimé, à chaque fois, qu’elle constituait un « cavalier législatif » au titre de l’article 45 de la Constitution ([512]). Dans le cadre de l’examen du présent texte, elle vient utilement compléter l’article 18 qui vise à faciliter les procédures de relogement.

La Commission a adopté ces deux amendements, créant ainsi le présent article additionnel.

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Titre V Renforcer la confiance du public dans l’action des professionnels du droit

Chapitre Ier Déontologie et discipline des professions du droit

Section 1 Discipline des officiers ministériels

Article 19 Principes applicables aux officiers ministériels

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article définit la finalité des règles déontologiques et disciplinaires auxquelles sont soumis les officiers ministériels (notaires, commissaires de justice, greffiers des tribunaux de commerce, avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation). Il prévoit l’élaboration d’un code de déontologie et rappelle que les infractions aux principes déontologiques constituent des manquements disciplinaires.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les chapitres III et IV du titre Ier de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron », ont réformé les règles d’accès aux professions juridiques réglementées, la tarification de leurs actes et les modalités d’exercice en société ou en tant que professionnel salarié.

L’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice fixe l’organisation de cette nouvelle profession née de la fusion des professions d’huissier de justice et de commissaire-priseur judiciaire.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels à l’initiative de votre rapporteur.

1. L’état du droit

Le présent article intervient en préambule du chapitre consacré à la discipline et à la déontologie des professions du droit et concerne spécifiquement la déontologie des officiers ministériels. Les articles suivants (20 à 28) décrivent la réforme de la procédure disciplinaire des officiers ministériels et des avocats.

a. Le statut d’officier ministériel

Un officier ministériel est un professionnel du droit qui bénéficie d’un monopole que lui accorde l’État en le nommant dans un office pour effectuer des prestations et produire des actes juridiques authentiques. Il peut exercer ses missions à titre indépendant ou dans le cadre d’une société qui est alors la titulaire de l’office, en tant qu’associé ou salarié.

Parmi les professions concernées par le présent chapitre, seuls les avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation (« avocats aux Conseils ») sont uniquement des officiers ministériels, les autres étant également des officiers publics. Les officiers publics et ministériels ont la particularité d’être délégataires de la puissance publique et exercent de lourdes responsabilités puisque les usagers sont obligés d’avoir recours à leurs prestations dans certaines situations importantes présentant souvent des enjeux financiers conséquents (succession, mutation immobilière, mariage, etc.).

Ces obligations justifient la tutelle de l’État qui est exercée par le garde des Sceaux et la direction des affaires civiles et du sceau via le contrôle des règles professionnelles, le suivi de l’action disciplinaire, la réglementation des tarifs ou encore le contrôle de l’installation.

Le droit définit comme suit les professions visées par le présent projet de loi.

● La profession de notaire rassemble « les officiers publics, établis pour recevoir tous les actes et contrats auxquels les parties doivent ou veulent faire donner le caractère d’authenticité attaché aux actes de l’autorité publique, et pour en assurer la date, en conserver le dépôt, en délivrer expéditions » ([513]).

● La profession de commissaire de justice, créée par l’article 61 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, fusionnera, à compter du 1er juillet 2022, les professions d’huissier de justice et de commissaire-priseur judiciaire. Cette fusion s’est déjà partiellement opérée par la création d’une chambre nationale des commissaires de justice qui rassemble en son sein une section pour chacune des deux professions.

Les commissaires de justice rempliront l’ensemble des missions suivantes : « ramener à exécution les décisions de justice ainsi que les actes ou titres en forme exécutoire ; procéder aux inventaires, prisées et ventes aux enchères publiques de meubles corporels ou incorporels prescrits par la loi ou par décision de justice ; signifier les actes et les exploits, faire les notifications prescrites par les lois et règlements lorsque le mode de notification n’a pas été précisé ; accomplir les mesures conservatoires après l’ouverture d’une succession dans les conditions prévues par le code de procédure civile ; assurer le service des audiences près les cours et tribunaux ; délivrer et mettre à exécution le titre prévu par l’article L. 131-73 du code monétaire et financier, en cas de non-paiement d’un chèque ; mettre en œuvre la procédure simplifiée de recouvrement des petites créances prévue à l’article L. 125-1 du code des procédures civiles d’exécution ; établir les constats d’état des lieux dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 3-2 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée ; assister le greffier en chef dans sa mission de vérification des comptes de tutelle » ([514]).

● Les greffiers des tribunaux de commerce sont les officiers publics et ministériels qui assurent les services administratifs du tribunal de commerce et l’accueil des justiciables et des entreprises. Ils assistent le juge dans la conservation des actes (enrôlement des affaires, assistance à l’audience, mise en forme des décisions). Ils gèrent depuis 1919 le registre du commerce et des sociétés (RCS), service national qui contribue à la sécurité des affaires et à la transparence économique, et sont rémunérés pour l’enregistrement et la production des actes authentiques qui s’y trouvent (statuts des entreprises, extraits Kbis, etc.).

● Les avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation sont des officiers ministériels. Leur tarification n’est pas réglementée et ils ne sont pas délégataires de la puissance publique. En revanche, ils sont titulaires d’un office dans lequel ils sont nommés par le garde des Sceaux et disposent d’un monopole pour défendre les justiciables devant les juridictions de cassation. Ils suivent pour cela une formation spécifique et doivent ensuite s’installer en reprenant un office ou en s’associant dans un cabinet existant.

b. Des professions soumises à des exigences déontologiques et disciplinaires spécifiques

Dans leurs conclusions, Mme Cécile Untermaier et M. Fabien Matras, rapporteurs de la mission flash de la commission des Lois sur la déontologie des officiers publics et ministériels, ont rappelé qu’en raison de l’importance des missions qui leur sont confiées, « les usagers sont en droit d’attendre un comportement déontologiquement irréprochable de la part des officiers publics ministériels » ([515]).

L’article 2 de l’ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels rappelle que « toute contravention aux lois et règlements, toute infraction aux règles professionnelles, tout fait contraire à la probité, à l’honneur ou à la délicatesse commis par un officier public ou ministériel, même se rapportant à des faits extraprofessionnels, donne lieu à sanction disciplinaire ».

Ces professionnels sont donc soumis à des règles exigeantes dont le manquement peut être sanctionné pénalement ou disciplinairement. Eu égard à leurs spécificités, ces professions procèdent en partie à leur régulation en élaborant des règles professionnelles et en exerçant, avec les autorités publiques, le contrôle de leur respect par des inspections et le traitement des réclamations des usagers.

i. Des professions exposées à de nouveaux enjeux en matière de déontologie.

La loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a réformé en profondeur les professions concernées par la présente section et a soulevé de nouvelles difficultés en lien avec la déontologie. Elle a transformé les professions en permettant la création de nombreux nouveaux offices, attribués par tirage au sort ([516]), en favorisant la révision à la baisse des tarifs réglementés des actes et en facilitant l’exercice de ces professions en tant que salarié.

Les rapporteurs désignés par la commission des Lois pour évaluer la loi du 6 août 2015, Mme Cécile Untermaier et M. Bruno Questel, ont fait le constat que « la mise en œuvre de la libre installation, en particulier chez les notaires, a fait l’objet d’une réticence de la part de certains professionnels en place. Les co-rapporteurs ont été destinataires de nombreux témoignages faisant état de dérives, notamment envers les notaires nouvellement installés, et de l’insuffisance du contrôle disciplinaire exercé par les chambres […] Il apparaît, au terme de l’évaluation, que le contrôle par les pairs, exercé dans les chambres régionales ou départementales, ne garantit pas un respect suffisant des obligations déontologiques » ([517]).

La réforme de l’exercice en société, notamment le déploiement des sociétés pluri-professionnelles d’exercice qui doit permettre à des professions différentes de travailler ensemble, exige également l’élaboration de nouvelles règles. Les rapporteurs de la mission d’évaluation pointaient ainsi que la collaboration entre les professions est « d’autant plus difficile que les règles de déontologie et les modalités du contrôle disciplinaire varient d’une profession à l’autre » ([518]).

La réforme de la déontologie et de la discipline proposée par le présent projet de loi intervient dans le prolongement de ces réformes. Auditionnés par votre rapporteur, les représentants des différentes professions ont indiqué avoir conscience du risque d’entre soi lié à l’autorégulation et de la nécessaire modernisation des procédures disciplinaires. Ils ont été à l’initiative de la réforme proposée qui s’inscrit pleinement dans l’objectif de renforcer la confiance dans la justice.

ii. Une affirmation variable des principes déontologiques selon les professions

Christian Vigouroux définit la déontologie comme « l’art de se poser des questions avant qu’il ne soit trop tard et de créer de la confiance chez les citoyens usagers » ([519]). Il s’agit donc d’un dispositif préventif, qui peut faire l’objet d’un encadrement juridique spécifique. Pourtant, en l’état du droit, la déontologie, qui occupe une place croissante dans de nombreux domaines, est placée au même rang que les règles disciplinaires élaborées par la profession et approuvées par le ministre de la justice.

Concernant les notaires et les commissaires de justice, l’article 2 de l’ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels affirme en creux les principes déontologiques de la profession : la probité, l’honneur et la délicatesse. Toutefois, le terme de déontologie n’est pas employé et la portée de ces obligations reste imprécise.

Les principes déontologiques sont développés dans des documents de niveau normatif moindre. Pour les notaires, l’article 4 de l’ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 relative au statut du notariat prévoit ainsi que « la chambre des notaires a pour attributions […] d’établir, en ce qui concerne les usages de la profession et les rapports des notaires tant entre eux qu’avec la clientèle, un règlement qui sera soumis à l’approbation du garde des Sceaux, ministre de la justice ».

Ainsi le règlement national intercours des notaires fixe les principes déontologiques qui encadrent les devoirs du notaire envers lui-même, envers l’État, envers sa clientèle, envers ses confrères et envers ses collaborateurs. Les huissiers de justice disposent pour leur part d’un règlement déontologique national pris sur le même fondement législatif. Pour les commissaires-priseurs judiciaires, c’est la chambre de discipline qui est chargée d’élaborer le règlement intérieur qui contient certains principes de nature déontologique ([520]).

La montée en puissance de la question de la déontologie a été prise en compte dans le statut de la nouvelle profession de commissaire de justice puisqu’il est explicitement prévu que la chambre nationale de la profession devra « établir un règlement déontologique national, soumis à l’approbation du garde des Sceaux, ministre de la justice, portant sur les usages de la profession, le contrôle des fonds encaissés pour le compte des tiers et les rapports des commissaires de justice entre eux, avec le personnel de l’office et avec les tiers » ([521]).

Pour les greffiers des tribunaux de commerce, l’élaboration de règles nationales est une faculté donnée au Conseil national qui « peut établir, en ce qui concerne les usages de la profession à l’échelon national, un règlement qui est soumis à l’approbation du garde des Sceaux, ministre de la justice » ([522]).

La déontologie n’est explicitement mentionnée dans le statut de la profession que pour les greffiers des tribunaux de commerce salariés pour lesquels il est précisé qu’ « en aucun cas le contrat de travail […] ne peut porter atteinte aux règles déontologiques de la profession » ([523]).

Concernant les avocats aux Conseils, aucun texte de niveau législatif ou réglementaire ne prévoit la rédaction d’un règlement intérieur ou l’édiction de règles déontologique spécifiques. La profession s’est toutefois dotée récemment, en mars 2019, d’un règlement général de déontologie.

Outre l’élaboration de textes, ces professions se sont dotées de commissions chargées de réfléchir sur les questions disciplinaires et déontologiques.

2. Le dispositif proposé

a. La création d’un code de déontologie et le rappel des finalités des règles déontologiques applicables aux officiers ministériels

Le présent article, en préambule de ce chapitre, précise la portée de l’exigence déontologique pour les professions de notaire, de commissaire de justice, de greffier des tribunaux de commerce et d’avocat aux Conseils. Il s’agit des « principes généraux destinés à guider le comportement du professionnel en toute circonstance dans ses relations avec le public, ses clients, les services publics, ses confrères et les membres des autres professions ».

Si le texte établit la finalité des règles déontologiques, il n’est en revanche pas fait mention du contenu de ces principes dont la définition est confiée aux instances nationales des professions. Elles devront élaborer un code de déontologie qui sera élevé par le pouvoir réglementaire au niveau d’un décret en Conseil d’État tandis que les règles professionnelles ne font aujourd’hui l’objet que d’une approbation par arrêté du garde des Sceaux. Cette solution permet de responsabiliser les professions tout en permettant au pouvoir réglementaire d’exercer son contrôle et d’inscrire ces principes à un niveau normatif élevé.

L’étude d’impact indique que la création d’un code de déontologie commun aux professions a été écartée car « même si les professions du droit partagent des règles déontologiques communes, il existe néanmoins des règles particulières applicables à chacune de ces professions » ([524]).

Les instances représentatives devront également s’assurer de l’actualisation de ce code en fonction des évolutions de leur profession et du cadre juridique dans lequel elles exercent. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a estimé que « l’initiative de la rédaction ou de la modification du code de déontologie revient à l’instance professionnelle concernée. Le Gouvernement ne peut donc pas, d’office, ajouter ou modifier substantiellement des dispositions du code. Ce n’est qu’après avoir sollicité l’ordre, et en cas de carence de celui-ci, que le Gouvernement pourrait édicter ou modifier une disposition déontologique, si cela était par exemple nécessaire pour rendre le code conforme aux dispositions légales applicables ».

b. Un préambule à une réforme globale de la discipline

Le dernier alinéa fait le lien entre les obligations déontologiques et les poursuites disciplinaires auxquelles s’exposent les professionnels qui les enfreignent. Il réaffirme que les faits contraires aux principes déontologiques, y compris s’ils sont commis en dehors de l’exercice professionnel, et les infractions aux règles professionnelles sont des manquements disciplinaires.

Votre rapporteur constate la nécessité de procéder à la réforme engagée par le présent projet de loi. Les professions ont pleinement participé à la construction de ce nouveau régime, notamment dans le cadre d’une mission de l’Inspection générale de la justice conduite en 2019. Celle-ci concluait dans son rapport que la discipline était devenue « un ensemble de textes entrelacés, anciens mais souvent modifiés, adoptant toutes les formes juridiques possibles : lois, codes, ordonnances et renvoyant à des décrets d’application. […] Ils sont d’un accès peu aisé qu’aggravent leur imprécision et leur incomplétude. Le paysage d’ensemble actuel est le fruit d’évolutions successives, il présente quelques constantes mais reste marqué par une grande hétérogénéité » ([525]).

Les auditions menées ont mis en évidence le partage de ce constat et l’existence d’un consensus autour des mesures proposées pour y remédier. La diversité des instances compétentes pour élaborer les règlements professionnels, la variabilité de la place accordée aux principes déontologiques, la difficulté d’accéder à ces textes et les différences de niveaux normatifs entre ces règles exigent une harmonisation.

Les autres articles du chapitre Ier du titre V du présent projet de loi détaillent les différentes étapes de la nouvelle procédure disciplinaire :

– l’article 20 détermine les autorités compétentes en matière disciplinaire ;

– l’article 21 détermine les mesures infra-disciplinaires ;

– l’article 22 prévoit le recueil des réclamations et une phase préalable de conciliation, ainsi que la possibilité pour l’usager de saisir directement la juridiction disciplinaire ;

– l’article 23 crée un service d’enquête indépendant auprès des juridictions disciplinaires ;

– l’article 24 précise l’organisation des nouvelles chambres de discipline et cours nationales de discipline ;

– l’article 25 révise l’échelle des sanctions et crée une peine d’amende ;

– l’article 26 définit les conditions de suspension provisoire des professionnels poursuivis disciplinairement ;

– l’article 27 habilite le Gouvernement à effectuer les coordinations nécessaires à la mise en œuvre de cette nouvelle procédure ;

– l’article 28 étend certaines de ces évolutions au régime disciplinaire des avocats.

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur puis l’article ainsi modifié.

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Article 19 bis (nouveau)

Création des collèges de déontologie des officiers publics et ministériels

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par deux amendements identiques CL238 de Mme Cécile Untermaier et CL239 de M. Fabien Matras, prévoit la création de collèges de déontologie auprès de chacune des professions d’officier public et ministériel.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune.

L’article 19 du présent projet de loi rappelle les finalités de la déontologie des officiers ministériels et prévoit la création d’un code de déontologie pour chacune de ces professions. Afin d’en renforcer la portée, Mme Cécile Untermaier et M. Fabien Matras, rapporteurs de la mission flash sur la déontologie des officiers publics et ministériels, ont souhaité que chaque profession d’officier public et ministériel puisse être dotée par la loi d’un collège de déontologie. En effet, si ces professions ont constitué des commissions internes chargées de ces questions, leur rôle semble insuffisamment reconnu alors même que la déontologie apparaît comme un moyen efficace de prévenir les manquements disciplinaires et de renforcer la confiance des usagers.

En concertation avec les représentants des professions, qui ont accueilli cette proposition avec enthousiasme, les auteurs de ces amendements ont donc proposé à la Commission la création de collèges de déontologie institués auprès des instances nationales des professions de notaires, de commissaires de justice et de greffiers des tribunaux de commerce ([526]).

Ce collège aura vocation à accompagner l’instance nationale dans l’élaboration du code de déontologie que la profession doit préparer et dans la diffusion de celui-ci. Il pourra également, sur saisine des autorités de la profession ou des professionnels, rendre des avis et formuler des recommandations. La portée des règles de déontologie et leur interprétation pourront ainsi être précisées au fur et à mesure.

La composition de ce collège, dans l’esprit du projet de loi, sera échevinée. Il sera présidé de droit par le président de l’instance ou par une personne qu’il désignera. Les autres membres du collège seront quatre professionnels et trois personnalités extérieures qualifiées dont au moins une devra être un membre honoraire du Conseil d’État, un magistrat honoraire de l’ordre administratif ou un magistrat honoraire de l’ordre judiciaire.

La Commission a adopté ce dispositif, créant ainsi le présent article additionnel, et s’est félicitée de voir les travaux qu’elle a engagés au cours de la législature porter leurs fruits.

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Article 20

Autorités chargées de la surveillance des officiers ministériels

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article confie aux seuls procureurs généraux la surveillance de la déontologie et de la discipline des officiers publics et ministériels. Ils sont également chargés de l’action disciplinaire, concurremment avec les autorités professionnelles. Pour les avocats aux Conseils, l’action disciplinaire est confiée au vice-président du Conseil d’État, au premier président de la Cour de cassation et au procureur général près la Cour de cassation.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 19 de l’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice a confié au procureur de la République la surveillance de cette profession qui rassemblera à compter du 1er juillet 2022 les huissiers de justice et les commissaires-priseurs judiciaires.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur et un amendement de précision de M. Pacôme Rupin.

1. L’état du droit

a. Le procureur général et le procureur de la République exercent conjointement la surveillance des officiers ministériels

La surveillance des officiers publics et ministériels est une compétence aujourd’hui partagée entre le procureur général et le procureur de la République qui l’exercent au moyen des inspections, du recueil des réclamations et du suivi ou du traitement des manquements disciplinaires.

i. Le suivi des inspections des offices

L’article 45 de la loi du 20 avril 1810 relative à l’organisation de l’ordre judiciaire et l’administration de la justice prévoit que « les procureurs généraux exerceront l’action de la justice criminelle dans toute l’étendue de leur ressort. Ils veilleront au maintien de l’ordre dans tous les tribunaux ; ils auront la surveillance de tous les officiers de police judiciaire et officiers ministériels du ressort ».

En revanche, l’article 2 du décret du 12 août 1974 relatif aux inspections des études de notaires indique que « les études de notaires sont placées sous la surveillance du procureur de la République. Le procureur de la République, accompagné par un membre de la chambre dont relève le notaire inspecté ou par un notaire inspecteur peut procéder à tout contrôle. Il peut se faire assister de toute personne qu’il juge utile ». Il en va de même pour les commissaires de justice ([527]) et les greffiers des tribunaux de commerce ([528]).

Dans le cas des notaires, le procureur général doit agréer la liste des notaires inspecteurs proposée par la chambre régionale des notaires. Ensuite, il se voit adresser le compte rendu des inspections et est informé en cas d’irrégularités, tout comme le procureur de la République ([529]).

Il existe deux types d’inspection ([530]) : les inspections annuelles qui sont menées à l’initiative des instances professionnelles ; les inspections occasionnelles qui sont menées à l’initiative de la profession, de l’autorité de tutelle, du procureur général ou du procureur de la République.

ii. L’exercice de l’action disciplinaire

Le procureur de la République est compétent pour recevoir et instruire les plaintes et réclamations formées par les usagers et peut saisir la chambre de discipline ou le tribunal de grande instance dans les cas les plus graves ([531]) ou lorsque des poursuites pénales sont justifiées.

L’article 10 de l’ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels prévoit que « l’action disciplinaire devant le tribunal judiciaire est exercée par le procureur de la République. Elle peut également être exercée par le président de la chambre de discipline agissant au nom de celle-ci, ainsi que par toute personne qui se prétend lésée par l’officier public ou ministériel ».

Lorsque les poursuites sont engagées devant la chambre de discipline sans qu’il en ait fait la demande, le procureur de la République est tenu informé puisque « toute décision prise par la chambre de discipline est notifiée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception au procureur de la République et à l’officier public ou ministériel poursuivi » ([532]).

En cas de carence de la chambre de discipline, il peut la dessaisir et citer l’officier public ou ministériel devant le tribunal judiciaire statuant disciplinairement ([533]). Il peut alors demander au tribunal judiciaire de suspendre provisoirement le professionnel ([534]) ou constater son inaptitude ([535]).

b. Le cas spécifique des avocats aux Conseils

Pour les avocats aux Conseils, le vice-président du Conseil d’État et le procureur général près la Cour de cassation sont compétents pour saisir le conseil de l’ordre d’un manquement disciplinaire ([536]).

Ils sont également informés des procédures engagées par l’ordre : « Le président de l’ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation avise de la saisine de la formation disciplinaire, lorsqu’ils n’en sont pas les auteurs, le vice-président du Conseil d’État et le procureur général près la Cour de cassation » ([537]). Il les avise également de la décision prise ([538]).

Le Conseil d’État, si les faits ont trait aux fonctions exercées devant le tribunal des conflits ou les juridictions administratives, ou la Cour de cassation, dans les autres cas, statuent sur l’action disciplinaire lorsque la formation disciplinaire du conseil de l’ordre se dessaisit ([539]) ou en cas de recours contre la décision rendue ([540]). La décision alors rendue est notifiée au conseil de l’ordre et aux autres autorités chargées de l’action disciplinaire ([541]).

2. Le dispositif proposé

a. Le procureur général est chargé de la surveillance et de la discipline des officiers publics et ministériels

Le présent article confie exclusivement aux procureurs généraux la mission de surveillance de la déontologie et de la discipline des notaires, des commissaires de justice et des greffiers des tribunaux de commerce.

Cette évolution vise à assurer une meilleure lisibilité car le partage des compétences entre le procureur général et le procureur de la République ne permettait pas d’identifier efficacement l’autorité judiciaire compétente dans ce domaine, notamment aux yeux des usagers.

Cette mesure devrait également favoriser une plus grande cohérence dans l’exercice de l’action disciplinaire à travers le territoire et garantir la distance nécessaire pour apprécier l’action des chambres. En outre, c’est au niveau de la cour d’appel que ces professionnels sont inscrits et plusieurs professions n’ont qu’un seul échelon local au niveau régional. Elles n’auront ainsi qu’un seul interlocuteur.

Conformément à leurs missions actuelles, ils exerceront l’action disciplinaire avec les autorités des professions, en particulier les présidents de chambre. L’article crée également de nouvelles compétences qui adaptent les missions des procureurs généraux à la nouvelle procédure disciplinaire. Ils pourront :

– demander des explications à un professionnel ou aux instances représentatives de la profession sur une réclamation dont ils seraient saisis ;

– saisir les services d’enquête indépendants créés par l’article 23 du présent projet de loi et être destinataires de leurs rapports.

b. Le cas particulier des avocats aux Conseils

Pour les avocats aux Conseils, l’action disciplinaire peut être exercée par le vice-président du Conseil d’État, lorsque les faits concernent les fonctions exercées devant la juridiction administrative ou le Tribunal des conflits, et par le procureur général près la Cour de cassation ou le premier président de la Cour de cassation, dans les autres cas.

En revanche, ils n’ont pas de mission de surveillance. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a considéré que « les fonctions exercées par les avocats aux Conseils, comme par les avocats, impliquent qu’ils disposent à l’égard de la juridiction d’une indépendance qui n’est pas compatible avec une mission générale de surveillance et de contrôle qui serait exercée à leur égard par les chefs des juridictions devant lesquelles ils plaident » ([542]).

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur et un amendement de précision de M. Pacôme Rupin soulignant que le procureur général n’exerce pas la mission de surveillance des avocats aux Conseils.

Elle a adopté l’article ainsi modifié.

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Article 21

Mesures infra-disciplinaires

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article habilite l’autorité compétente de chaque profession à demander des explications à un officier ministériel en cas de manquement à ses obligations. Elle pourra, même d’office et avant l’engagement de poursuites disciplinaires, demander des explications, prononcer un rappel à l’ordre ou adresser une injonction pouvant être accompagnée d’une astreinte.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune modification législative récente n’est intervenue en la matière.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté, à l’initiative de votre rapporteur, un amendement CL571 visant à encadrer le montant de l’astreinte pouvant être prononcée par les autorités des différentes professions ainsi qu’un amendement rédactionnel.

1. L’état du droit

Il n’existe pas de mesures alternatives aux poursuites disciplinaires, pouvant être prises directement par l’instance professionnelle pour faire cesser rapidement un manquement disciplinaire.

Les présidents de chambre peuvent interroger le professionnel faisant l’objet d’une réclamation ou orienter l’usager vers le médiateur de la profession mais ils ne disposent d’aucun instrument coercitif.

La saisine de la chambre disciplinaire est ainsi préalable à toute sanction d’une faute disciplinaire, ce qui allonge considérablement le traitement de la demande et la résolution de certains litiges.

2. Le dispositif proposé

Le présent article prévoit que les autorités professionnelles peuvent prendre certaines mesures « infra-disciplinaire », avant de procéder à la saisine du service d’enquête et d’engager des poursuites devant la chambre de discipline. Ces mesures peuvent être prises d’office, c’est-à-dire quelle que soit la manière dont le manquement est détecté par l’autorité de la profession, par exemple au cours d’une inspection ou à la réception d’une réclamation.

Elles sont de deux ordres :

– saisir ou convoquer le professionnel pour lui demander des explications ;

– prononcer un rappel à l’ordre et une injonction de mettre fin aux manquements. Cette injonction peut être assortie d’une astreinte que l’instance professionnelle serait habilitée à liquider.

Le rappel à l’ordre et l’injonction pourront faire l’objet d’un recours devant le président de la chambre de discipline ou son suppléant.

Dans son avis, le Conseil d’État a précisé « d’une part, que le rappel à l’ordre et l’injonction ne pourront être décidés lorsqu’une procédure disciplinaire aura déjà été engagée pour les mêmes faits, d’autre part, que de telles décisions, prises en considération de la personne, devront être précédées d’une procédure contradictoire ».

Ces mesures renforceront considérablement l’autorité des présidents des chambres locales qui sont parfois impuissants face à la détection de faits mineurs.

Complétée par un recours accru à la conciliation, prévu à l’article 22, cette mesure permettra de limiter l’engorgement des instances disciplinaires et d’apporter une réponse plus rapide aux demandes des usagers.

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur visant à encadrer le montant de l’astreinte pouvant être prononcée par les autorités des différentes professions en complément de l’injonction de mettre fin au manquement. Dans sa version initiale, l’article prévoit que le montant maximal de l’astreinte est fixé par décret en Conseil d’État. L’amendement adopté précise que « le montant et la durée de l’astreinte sont fixés en considération de la gravité du manquement et des facultés contributives du professionnel mis en cause ».

Elle a également adopté un amendement rédactionnel et l’article ainsi modifié.

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Article 22

Recueil et traitement des réclamations

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit le recueil et le traitement, après filtrage, des réclamations adressées à l’encontre d’un officier ministériel auprès de l’instance représentative de sa profession. Il rend possible l’organisation d’une conciliation lorsque la réclamation est fondée et prévoit l’information de l’usager sur les autres voies de recours dont il dispose, notamment la faculté de saisir directement la juridiction disciplinaire.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 19 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (codifié par l’ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 à l’article L. 112-3 du code des relations entre le public et l’administration) prévoit que toute demande faite à l’administration donne lieu à un accusé de réception.

L’ordonnance n° 2015-1033 du 20 août 2015 relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation, impose à toutes les professions, y compris celles d’officier ministériel, de disposer d’un médiateur de la consommation.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté, à l’initiative de votre rapporteur et de Mme Laetitia Avia au nom du groupe La République en Marche, deux amendements identiques CL534 et CL487 visant à prévoir un mécanisme de filtre des saisines directes des juridictions disciplinaires par les usagers lorsque ces saisines sont infondées ou abusives.

1. L’état du droit

a. Différentes voies de saisine

L’article 4 de l’ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 relative au statut du notariat prévoit que « la chambre des notaires a pour attributions […] d’examiner toutes réclamations de la part des tiers contre les notaires à l’occasion de l’exercice de leur profession ». Il en va de même pour les huissiers de justice, les commissaires-priseurs judiciaires et les greffiers des tribunaux de commerce.

Les autorités des professions sont compétentes pour dénoncer des manquements à la chambre disciplinaire, soit d’office, soit sur invitation du procureur de la République, soit sur demande des parties intéressées. Ainsi, l’usager souhaitant effectuer une réclamation dispose de deux voies de saisine : les autorités de la profession ou le procureur de la République ([543]).

b. Certaines professions ont mis en œuvre l’obligation de désigner un médiateur

Afin d’éviter l’engagement de procédures disciplinaires, souvent longues, les usagers sont invités à se tourner vers des modes alternatifs de règlement des litiges.

Préalablement à la saisine de la chambre ou du procureur, l’usager peut procéder à une réclamation écrite auprès de l’officier ministériel concerné s’il souhaite trouver un moyen de résoudre son litige à l’amiable. Il peut également signaler la difficulté rencontrée au président de la chambre qui a la faculté de s’adresser au professionnel concerné pour obtenir des explications, sans pouvoir coercitif ([544]).

Depuis 2015, la médiation de la consommation s’est développée, y compris au sein des professions réglementées. Une directive européenne de 2013 ([545]), transposée en droit français par une ordonnance du 20 août 2015, impose à chaque profession de disposer d’un médiateur de la consommation. L’article L. 612-1 du code de la consommation prévoit que « tout consommateur a le droit de recourir gratuitement à un médiateur de la consommation en vue de la résolution amiable du litige qui l’oppose à un professionnel. À cet effet, le professionnel garantit au consommateur le recours effectif à un dispositif de médiation de la consommation ».

Les notaires et les avocats aux Conseils se sont dotés rapidement d’un médiateur et les commissaires de justice viennent de désigner le leur. Il s’agit d’un moyen utile pour désamorcer de nombreux litiges. Les rapporteurs de la mission flash sur la déontologie des officiers publics et ministériels, Mme Cécile Untermaier et M. Fabien Matras, ont ainsi constaté que « dans le notariat, les premiers résultats sont encourageants (1 400 saisines en 2019 ayant permis la résolution à l’amiable de 247 conflits) même si 56 % des médiations n’aboutissent pas car le notaire refuse d’engager la médiation » ([546]).

2. Le dispositif proposé

Les réclamations ne font pas l’objet d’un accusé de réception et sont rarement suivies d’une phase « précontentieuse » (ou « infra-disciplinaire ») permettant un règlement amiable du litige, pourtant souvent possible. En l’absence de réponse, les usagers sont souvent démunis. Le présent article vise donc à améliorer le traitement des réclamations adressées aux instances professionnelles et à encourager la procédure de conciliation. Il prévoit également les modalités de recours en cas d’inaction.

a. Le recueil des réclamations

Le premier alinéa dispose que toute réclamation donne lieu à un accusé de réception et à l’information du professionnel concerné qui peut alors faire valoir ses observations.

Le dispositif étend ainsi aux officiers ministériels une obligation inscrite à l’article L. 112-3 du code des relations entre le public et l’administration qui prévoit que « toute demande adressée à l’administration fait l’objet d’un accusé de réception ». Si les officiers ministériels ne sont pas des agents publics, ils sont nommés par le garde des Sceaux, exercent des prérogatives de puissance publique et peuvent, à ce titre, être soumis à cette obligation de « bonne administration ».

Le second alinéa prévoit la possibilité pour l’autorité de la profession d’écarter les réclamations mal fondées ou manifestement abusives à leur réception.

b. La phase de conciliation et les recours en cas d’échec

Si la réclamation est recevable, s’ouvre une phase préalable de conciliation entre le professionnel et l’usager auteur de la réclamation. Lorsque la conciliation échoue, l’autorité de la profession peut engager des poursuites disciplinaires ou saisir les services d’enquête créés par l’article 23.

En cas d’inaction des autorités, d’échec de la conciliation et d’absence de poursuites disciplinaires, l’auteur de la réclamation doit en être informé et se faire communiquer les voies de recours dont il dispose.

La principale nouveauté du dispositif proposé est la possibilité offerte à l’usager de saisir directement la juridiction disciplinaire au terme de cette phase, ce qui était impossible jusqu’alors. Il peut également saisir le procureur général ou, pour les avocats aux Conseils, le vice-président du Conseil d’État, le premier président de la Cour de cassation ou le procureur général près la Cour de cassation.

Certains professionnels craignent que cette voie de saisine directe provoque un engorgement des juridictions disciplinaires. L’étude d’impact précise qu’ « il est prévu d’introduire par voie réglementaire une procédure de filtrage des réclamations par le président de ladite juridiction afin d’écarter les recours abusifs, dilatoires ou manifestement infondés. Ce filtrage vient en complément du premier filtre constitué par la conciliation organisée au niveau infra-disciplinaire » ([547]).

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté deux amendements identiques, l’un de votre rapporteur et l’autre de Mme Laetitia Avia au nom du groupe La République en Marche. Alertés au cours des auditions sur le risque d’engorgement des juridictions disciplinaires du fait de la nouvelle modalité de saisine directe par les usagers, les auteurs des deux amendements ont souhaité prévoir un filtre des réclamations n’ayant pas vocation à faire l’objet d’une procédure disciplinaire.

Ces amendements prévoient que « le président de la juridiction disciplinaire de première instance ou son suppléant peut rejeter les plaintes irrecevables, manifestement infondées ou qui ne sont pas assorties des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé ».

Un tel mécanisme préserve la saisine directe, qui est une avancée pour la confiance des usagers dans les professions. Il permettra néanmoins de s’assurer que des réclamations qui ont été – ou qui auraient pu être – déclarées irrecevables en raison de leur caractère mal fondé ou abusif par l’autorité de la profession puissent être écartées par le président de cette juridiction.

La Commission a adopté l’article ainsi modifié.

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Article 23

Création de services d’enquête indépendants

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article crée un service d’enquête indépendant auprès de chacune des chambres de discipline de première instance des différentes professions. Ces services, compétents au niveau interrégional, peuvent être saisis par la juridiction disciplinaire ou par les autorités chargées de la surveillance de la profession.

Ils disposent de pouvoirs d’enquête pouvant porter sur des documents soumis au secret professionnel. Leur indépendance doit renforcer le caractère équitable de la procédure disciplinaire et assurer une meilleure efficacité du traitement des réclamations.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune modification législative récente n’est intervenue en la matière.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.

1. L’état du droit

Lorsqu’elle est saisie de faits constituant un manquement disciplinaire, la chambre disciplinaire procède à l’instruction de l’affaire. Elle peut en charger l’un de ses membres qui lui fait un rapport ([548]).

Lorsque le tribunal judiciaire est saisi de l’affaire, « il entend, s’il y a lieu, sans forme l’auteur de la plainte ainsi que toutes autres personnes ; il peut ordonner toutes mesures d’instruction » ([549]).

En revanche, les textes ne précisent pas les pouvoirs d’enquête dont disposent les instances professionnelles, ni les modalités d’engagement de celles-ci. Le seul instrument existant est l’inspection occasionnelle « portant, soit sur une question particulière, soit sur l’ensemble de l’activité professionnelle du notaire. L’inspection occasionnelle est prescrite soit par le président de la chambre, du conseil régional ou du conseil supérieur du notariat, soit par le procureur de la République, le procureur général ou le garde des Sceaux, ministre de la justice » ([550]). Ces inspections ne peuvent être sollicitées par la chambre de discipline et rien ne rattache formellement ce mécanisme à la procédure disciplinaire et aux garanties d’indépendance et d’impartialité qu’elle exige.

2. Le dispositif proposé

Le présent article crée, au niveau interrégional (pour les notaires et commissaires de justice) ou national (pour les greffiers des tribunaux de commerce et les avocats aux Conseils), des services chargés de réaliser les enquêtes « sur des agissements susceptibles de constituer un manquement disciplinaire ». Ils procèdent également à l’instruction pour les juridictions disciplinaires.

Ces services pourront être saisis par l’autorité de la profession habilitée à exercer l’action disciplinaire, par les autorités chargées de la surveillance ou par la juridiction disciplinaire. Cette dernière pourra avoir recours aux services d’enquête « dans le cadre de ses pouvoirs d’instruction », c’est-à-dire après avoir été saisie.

Le présent article définit et encadre les pouvoirs d’enquête de ce service : il doit être indépendant et peut convoquer le professionnel et lui demander de lui fournir tous les renseignements et documents qui lui sembleront utiles, sans qu’il puisse lui opposer le secret professionnel.

L’étude d’impact du projet de loi indique que les modalités de nomination des enquêteurs et de saisine des services d’enquête ainsi que le contenu des enquêtes et des rapports d’enquête seront précisés par un décret en Conseil d’État.

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur puis l’article ainsi modifié.

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Article 24

Création d’une juridiction disciplinaire unique par profession

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article met fin à la dualité des instances disciplinaires – tribunal judiciaire et chambre disciplinaire – en instituant des chambres de discipline ou des cours nationales, auprès des instances représentatives des professions, compétentes pour connaître de l’ensemble du contentieux disciplinaire en première instance.

En appel, des cours nationales de discipline sont créées pour les notaires et les commissaires de justice. En raison de leurs faibles effectifs, la Cour de cassation et le Conseil d’État connaîtront directement, en fait et en droit, de l’appel des décisions des cours nationales des greffiers des tribunaux de commerce et des avocats aux Conseils.

Le présent article fixe également la composition, échevinée, de ces chambres et cours nationales qui seront présidées par un magistrat.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 37 de la loi n° 2004-130 du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques a confié au Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce le contentieux disciplinaire de la profession.

L’article 43 de la même loi a élevé au niveau régional le traitement du contentieux disciplinaire des notaires.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté, à l’initiative de votre rapporteur, un amendement CL527 visant à permettre aux magistrats honoraires de siéger dans les juridictions disciplinaires et sept amendements rédactionnels.

1. L’état du droit

a. La dualité des instances disciplinaires

Outre la dualité des autorités chargées de la surveillance des professions – Parquet et instances professionnelles ([551]) – , il existe également une dualité des instances compétentes en matière disciplinaire. En effet, le tribunal judiciaire statuant disciplinairement et les chambres de discipline, dont l’organisation varie d’une profession à l’autre, se répartissent le contentieux disciplinaire des officiers ministériels.

Les avocats aux Conseils, comme les avocats, sont dans une situation particulière et leur indépendance empêche de confier au tribunal judiciaire la compétence de statuer en matière disciplinaire en première instance. Les poursuites disciplinaires s’exercent donc devant la formation disciplinaire du conseil de l’ordre ([552]). La formation disciplinaire est présidée par le président de l’ordre, sauf s’il est l’auteur de la saisine.

Dans le cas des notaires et des commissaires de justice, « l’officier public ou ministériel est poursuivi disciplinairement, soit devant la chambre de discipline, soit devant le tribunal judiciaire » ([553]). Ce partage de compétence s’opère selon la gravité de la faute : « Si la chambre estime que la faute commise justifie une sanction plus grave, elle charge son président de citer directement l’officier public ou ministériel devant le tribunal judiciaire statuant disciplinairement, à moins qu’elle ne décide de laisser au procureur de la République l’initiative des poursuites devant cette juridiction » ([554]). En effet, seul le tribunal judiciaire peut prononcer les sanctions les plus sévères, notamment la suspension temporaire ou la destitution.

Il en va de même pour les greffiers des tribunaux de commerce : « L’action disciplinaire […] est exercée soit devant la formation disciplinaire du Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce, soit devant le tribunal judiciaire dans le ressort duquel le tribunal de commerce a son siège ou, si le greffier est titulaire de plusieurs greffes, devant le tribunal judiciaire désigné par le premier président de la cour d’appel » ([555]).

Répartition des saisines et des décisions rendues en 2018 et en 2019

entre les chambres de discipline et le tribunal judiciaire

Source : rapport de la mission de l’Inspection générale de la justice sur la discipline des professions du droit et du chiffre.

Cette dualité soulève plusieurs difficultés. Les chambres de discipline sont composées uniquement de professionnels, ce qui peut donner l’apparence à l’usager d’un défaut d’impartialité dans le traitement de sa réclamation. À l’inverse, les contentieux portés devant le tribunal judiciaire conduisent à des délais de traitement plus longs et les magistrats ne sont pas toujours à même d’apprécier certains manquements aux règles professionnelles. En outre, cette dualité accroit le risque de divergence de jurisprudence sur le territoire. Cette difficulté n’a été que partiellement résolue par la remontée du contentieux disciplinaire des chambres départementales vers les chambres régionales ([556]).

b. L’appel des décisions

Les décisions de la chambre de discipline et du tribunal judiciaire sont susceptibles d’appel devant la cour d’appel territorialement compétente ([557]) selon la même procédure que devant le tribunal judiciaire statuant disciplinairement ([558]).

L’officier public ou ministériel intéressé et le procureur de la République peuvent déférer la décision devant la cour d’appel. Le président de la chambre peut également interjeter appel des décisions du tribunal judiciaire statuant disciplinairement s’il a cité l’intéressé directement devant cette juridiction ou s’il est intervenu à l’instance. L’appel est ouvert, dans les mêmes conditions, à la partie qui se prétend lésée mais seulement en ce qui concerne les dommages et intérêts ([559]).

Pour les greffiers des tribunaux de commerce, « les décisions de la formation disciplinaire du Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce peuvent être déférées à la cour d’appel de Paris [et] les décisions du tribunal judiciaire statuant en matière disciplinaire peuvent être déférées à la cour d’appel territorialement compétente » ([560]). L’appel peut être exercé par le procureur de la République, par le président du Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce lorsque les poursuites ont été engagées à son initiative, ou par le greffier concerné.

Pour les avocats aux Conseils, la décision disciplinaire peut faire l’objet, dans les deux mois après son prononcé, d’un recours devant le Conseil d’État ou la Cour de cassation ([561]).

Nombre de recours et de décisions rendues par les cours d’appel en matière de discipline par profession en 2018 et 2019

Source : étude d’impact, p. 282.

c. L’application des règles du procès équitable à la procédure disciplinaire

Les règles du procès équitable prévues par l’article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l’homme, s’appliquent à la procédure disciplinaire devant les ordres professionnels ([562]). Seuls certains contentieux de la fonction publique sont exclus de son champ d’application ([563]).

Ces règles sont celles du procès équitable en matière civile puisque « sous l’angle de l’article 6 § 1, la Cour considère de longue date que les poursuites disciplinaires ne relèvent pas, comme telles, de la matière pénale » ([564]).

Ainsi, concernant l’articulation entre la chambre de discipline et la cour d’appel, la question s’est posée de savoir si le président de la chambre de discipline pouvait être entendu par la cour d’appel sur une affaire qu’il avait jugée en première instance. La Cour de cassation a estimé que « le fait que les observations formulées, en qualité de sachant, par le président de la chambre de discipline des notaires devant la cour d’appel statuant disciplinairement, ont un caractère technique et visent à informer le juge sur les spécificités de la profession de notaire et de son exercice, de sorte que son audition ne contrevient pas aux exigences de l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales » ([565]).

De la même manière, le principe du non bis in idem ne peut s’appliquer lorsqu’un professionnel fait cumulativement l’objet de poursuites pénales et de poursuites disciplinaires ([566]). En revanche, le tribunal judiciaire statuant disciplinairement et la chambre de discipline ne peuvent se saisir de la même affaire. En cas de conflit, la chambre de discipline doit se dessaisir au profit du tribunal judiciaire.

2. Le dispositif proposé

Le présent article réorganise en profondeur les juridictions disciplinaires. Il met fin à la dualité des instances compétentes en créant pour chaque profession une juridiction unique en première instance et en appel. Ces nouvelles juridictions disciplinaires seront échevinées : elles rassembleront des professionnels connaisseurs de la matière et seront présidées par un magistrat.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, cette réforme « permettra de renforcer la confiance du public dans le régime disciplinaire des professions du droit, notamment en luttant efficacement contre les effets de l’entre soi » ([567]). La juridiction unique donnera davantage de lisibilité au dispositif et la création d’une cour nationale permettra la création d’une jurisprudence unifiée à l’échelle de chaque profession.

Le choix d’intégrer des magistrats, comme cela existe pour les professions médicales, permettra d’harmoniser les pratiques et les décisions à travers le territoire car ils disposent d’une connaissance générale des contentieux disciplinaires, de la conduite des débats et du contradictoire.

a. Les notaires et les commissaires de justice

Pour ces deux professions, qui rassemblent le plus grand nombre d’officiers ministériels, des chambres de discipline sont instituées auprès des conseils régionaux des notaires et des commissaires de justice. Elles seront composées de deux professionnels et présidées par un magistrat et connaîtront, à un niveau interrégional, de l’ensemble des poursuites disciplinaires en première instance.

Pour l’appel, des cours nationales de discipline sont créées auprès du Conseil supérieur du notariat et de la Chambre nationale des commissaires de justice. Elles seront composées de deux magistrats du siège, de deux professionnels et elles seront présidées par un magistrat du siège de la Cour de cassation.

Les arrêts de ces cours nationales pourront faire l’objet d’un pourvoi devant la Cour de cassation.

b. Les greffiers des tribunaux de commerce

Eu égard à leur faible nombre, le présent article ne crée qu’un seul degré de juridiction disciplinaire pour la profession, au niveau national. Une cour nationale de discipline est instituée auprès du Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce pour connaître en premier ressort du contentieux disciplinaire. Elle est composée de quatre membres de la profession et présidée par un magistrat du siège de la Cour de cassation.

Ses décisions peuvent faire l’objet d’un recours devant la Cour de cassation qui « statue en fait et en droit », c’est-à-dire à la fois comme instance d’appel et de cassation.

c. Les avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation

Compte tenu de leur spécificité et de leur effectif, les avocats aux Conseils sont également dotés, en première instance, d’une cour nationale de discipline placée auprès de l’ordre. Elle est composée d’un membre du Conseil d’État, d’un magistrat du siège de la Cour de cassation et de cinq membres de la profession. Selon la nature des faits, la présidence est assurée par le magistrat du Conseil d’État, s’ils ont trait aux fonctions exercées devant le Tribunal des conflits ou le Conseil d’État, ou par le magistrat de la Cour de cassation dans les autres cas.

Selon la même répartition, les recours contre les décisions de la cour nationale s’exercent devant le Conseil d’État ou devant la Cour de cassation qui statue, comme pour les greffiers des tribunaux de commerce, en fait et en droit.

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté, à l’initiative de votre rapporteur, un amendement visant à permettre à des magistrats honoraires de moins de soixante-douze ans de siéger dans les juridictions disciplinaires de premier ressort et d’appel, en tant qu’assesseur ou en tant que président. Cette modification permettra d’alléger les contraintes en termes de ressources humaines qui résulteront de la création de ces nouvelles juridictions et de renforcer utilement l’éloignement entre les magistrats qui connaîtront des manquements disciplinaires et les professionnels concernés.

La Commission a également adopté sept amendements rédactionnels puis l’article ainsi modifié.

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Article 25

Échelle des peines disciplinaires

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modernise la nature, l’échelle et la publicité des peines disciplinaires pouvant être prononcées à l’encontre d’un officier ministériel afin d’accroître leur effet dissuasif. Il crée également des peines d’amende et de sursis.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La décision du Conseil constitutionnel n° 2011-211 QPC du 27 janvier 2012 a abrogé le dernier alinéa de l’article 4 de l’ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels qui prévoyait que les notaires et les officiers ministériels destitués ne sont pas inscrits sur les listes électorales.

L’article 15 de l’ordonnance n° 2016-1635 du 1er décembre 2016 renforçant le dispositif français de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme a soumis les officiers ministériels à certaines sanctions financières.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté quatre amendements rédactionnels à l’initiative de votre rapporteur.

1. L’état du droit

a. Une échelle des sanctions considérée comme inadaptée

Le régime des sanctions applicables aux notaires, aux huissiers de justice et aux commissaires-priseurs judiciaires est prévu par l’article 3 de l’ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels.

La chambre de discipline régionale peut prononcer des sanctions morales :

– le rappel à l’ordre qui consiste à rappeler au notaire quels sont ses devoirs et obligations professionnels ou déontologiques ;

– la censure simple qui est un rappel à l’ordre condamnant explicitement les faits reprochés ;

– la censure devant la chambre assemblée qui s’accompagne d’une réprimande du président de la chambre.

Les sanctions plus graves sont prononcées par le tribunal judiciaire statuant disciplinairement :

– la défense de récidiver qui constitue un avertissement solennel du tribunal ;

– l’interdiction temporaire qui prive le notaire fautif de l’exercice de ses fonctions et des revenus qui s’y rattachent. Le tribunal doit alors nommer un administrateur chargé de la gestion de l’office et qui perçoit à son profit les rémunérations relatives aux actes qu’il a accomplis. L’interdiction temporaire n’est pas limitée dans le temps ([568]) ;

– la destitution qui entraîne la cessation définitive d’exercer.

L’article 4 de l’ordonnance du 28 juin 1945 prévoit que ces peines « peuvent être accompagnées de la peine complémentaire de l’inéligibilité temporaire, pendant dix ans au plus, aux chambres, organismes et conseils professionnels ».

Les greffiers des tribunaux de commerce encourent les sanctions prévues à l’article L. 743-3 du code de commerce : le rappel à l’ordre, l’avertissement, le blâme, l’interdiction temporaire, la destitution ou le retrait de l’honorariat.

Les avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation encourent les mêmes sanctions disciplinaires que les avocats ([569]), à savoir celles prévues par l’article 184 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat : l’avertissement, le blâme, l’interdiction temporaire (qui ne peut excéder trois années), la radiation du tableau des avocats et le retrait de l’honorariat. La peine de l’interdiction temporaire peut être assortie du sursis. Il existe une sanction spécifique qui est la radiation du tableau des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, qui emporte destitution.

De l’avis de l’ensemble des professionnels concernés, l’intitulé et la portée des peines dites « morales » (censure, rappel à l’ordre…) ne permettent pas de répondre suffisamment fermement aux fautes commises. Depuis 1945, une seule de ces sanctions a évolué : la suspension à temps est devenue l’interdiction temporaire en 1973 ([570]). Quant aux peines les plus sévères, elles sont particulièrement lourdes de conséquences et ne peuvent s’appliquer qu’aux faits les plus graves.

Nature des sanctions prononcées à l’encontre des officiers ministériels

Source : DACS (2019)

b. L’absence de sanction financière et de publicité des décisions limite la portée des sanctions disciplinaires

Les officiers ministériels n’encourent pas de peine d’amende au niveau disciplinaire. Pourtant, plusieurs des fautes disciplinaires qu’ils sont susceptibles de commettre ont un caractère financier et cette modalité de sanction présente un effet dissuasif élevé et une meilleure proportionnalité.

Les avocats aux Conseils ([571]), les notaires, les huissiers de justice et les commissaires-priseurs judiciaires ([572]) encourent des sanctions administratives d’amende prévues à l’article L. 561-36-3 du code monétaire et financier pour des faits de blanchiment de capitaux, de financement du terrorisme et d’évasion fiscale.

La publicité des sanctions disciplinaires n’est prévue que pour la profession d’avocat aux Conseils : « l’instance disciplinaire peut en outre, à titre de sanction accessoire, ordonner la publicité de toute peine disciplinaire » ([573]). Il s’agit d’une sanction supplémentaire qui n’est pas automatique. Dans les autres professions, la publicité est inexistante, ce qui limite l’effet des sanctions « morales » que sont le rappel à l’ordre, l’avertissement ou le blâme.

Dans son rapport sur la discipline des professions du droit et du chiffre, l’Inspection générale de la justice constatait que « le champ disciplinaire des professions du droit se caractérise par une opacité certaine faute de communication sur l’activité et les actions conduites en ce domaine tant par les instances professionnelles, que les autorités judiciaires et la direction des affaires civiles et du Sceau » ([574]).

2. Le dispositif proposé

a. Une échelle des peines modernisée et unifiée

L’échelle des peines proposées présente cinq niveaux :

– l’avertissement ;

– le blâme ;

– l’interdiction d’exercer à titre temporaire pendant une durée maximale de dix ans ;

– la destitution, qui emporte interdiction à titre définitif ([575]) ;

– le retrait de l’honorariat.

La peine d’interdiction temporaire pourrait désormais être assortie d’un sursis de cinq ans, levée en cas de prononcé d’une nouvelle peine disciplinaire.

b. La mise en place d’une peine d’amende

Le présent article crée également une peine d’amende, à titre principal ou complémentaire. Elle ne peut excéder la plus haute des sommes suivantes : 10 000 euros ou 5 % du chiffre d’affaires annuel. L’idée d’une peine proportionnelle au produit de l’infraction a été écartée en raison de la complexité de son calcul.

Cette peine d’amende n’est pas applicable aux professionnels salariés puisque l’article L. 1331-2 du code du travail interdit les sanctions pécuniaires à l’encontre des salariés.

c. Le renforcement de la publicité des sanctions

Pour ces professions libérales, la réputation présente une importance considérable, justifiant historiquement le recours à des sanctions morales. La publicité des décisions, systématique ou à titre complémentaire, présenterait un caractère très dissuasif.

L’encadrement de ces règles de publicité est confié au pouvoir réglementaire. L’étude d’impact accompagnant le projet de loi ne précise pas la portée que le Gouvernement souhaite donner à ce décret. Outre l’encadrement des règles de publicité des décisions, cette publicité devra également permettre de rendre compte de l’activité annuelle des autorités judiciaires et des autorités professionnelles en la matière. L’Inspection générale de la justice recommandait ainsi de « définir les modalités pratiques de cette production d’informations lui permettant ensuite d’établir une synthèse nationale rendue publique sur le site internet ministériel. Cette communication devra être relayée par les instances locales et régionales qui devront également publier leurs données d’activité sur leurs sites internet » ([576]).

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté quatre amendements rédactionnels puis l’article ainsi modifié.

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Article 26

Suspension provisoire d’un officier ministériel faisant l’objet de poursuites disciplinaires ou pénales

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article habilite la chambre de discipline à suspendre provisoirement un professionnel lorsque l’urgence ou la protection du public l’exige. La demande peut émaner de l’autorité disciplinaire ou du procureur général.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune modification législative récente n’est intervenue en la matière.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté, à l’initiative de votre rapporteur, un amendement CL568 visant à préciser les conditions du prononcé et de la levée de la suspension provisoire ainsi qu’un amendement rédactionnel.

1. L’état du droit

Il existe, pour chacune des professions concernées par la présente section, la possibilité de suspendre provisoirement un officier ministériel faisant l’objet de poursuites disciplinaires ou pénales. Cette suspension provisoire est prononcée par le tribunal judiciaire à la requête du procureur de la République ou du président de la chambre de discipline agissant au nom de celle-ci ([577]).

Pour les notaires, les huissiers de justice et les commissaires-priseurs judiciaires, l’ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels indique, à son article 32, que « tout officier public ou ministériel qui fait l’objet d’une poursuite pénale ou disciplinaire peut se voir suspendre provisoirement l’exercice de ses fonctions. En cas d’urgence, la suspension provisoire peut être prononcée, même avant l’exercice des poursuites pénales ou disciplinaires, si des inscriptions ou vérifications ont laissé apparaître des risques pour les fonds, effets ou valeurs qui sont confiés à l’officier public ou ministériel à raison de ses fonctions ».

L’article 36 de la même ordonnance rappelle que « les décisions rendues en matière de suspension provisoire sont susceptibles d’appel ».

Pour les greffiers des tribunaux de commerce, l’article L. 743-7 du code de commerce dispose que « le greffier du tribunal de commerce qui fait l’objet d’une poursuite pénale ou disciplinaire peut être suspendu provisoirement de l’exercice de ses fonctions par le tribunal judiciaire, saisi à la requête du procureur de la République ».

Enfin, concernant les avocats aux Conseils, l’article 24 de la

loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques prévoit que « lorsque l’urgence ou la protection du public l’exigent, le conseil de l’ordre peut, à la demande du procureur général ou du bâtonnier, suspendre provisoirement de ses fonctions l’avocat qui en relève lorsque ce dernier fait l’objet d’une poursuite pénale ou disciplinaire. Cette mesure ne peut excéder une durée de quatre mois, renouvelable ».

2. Le dispositif proposé

Le présent article confie au président de la chambre de discipline la possibilité de suspendre provisoirement le professionnel pour la durée de l’enquête et des éventuelles poursuites disciplinaires ou pénales. Il peut procéder à cette suspension à la demande d’une autorité compétente pour exercer l’action disciplinaire : le procureur général, l’autorité de la profession ou, pour les avocats aux Conseils, le vice-président du Conseil d’État, le procureur général près la Cour de cassation ou le premier président de la Cour de cassation.

Cette suspension ne peut excéder six mois mais elle peut être renouvelée pour couvrir la durée de l’enquête ou de l’action pénale ou disciplinaire. Elle cesse au terme de celles-ci.

Cette décision pourra faire l’objet d’un recours devant la cour nationale de discipline pour les notaires et les commissaires de justice, devant la Cour de cassation pour les greffiers des tribunaux de commerce et devant le Conseil d’État ou la Cour de cassation pour les avocats aux Conseils.

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté, à l’initiative de votre rapporteur, un amendement visant à mieux encadrer la suspension provisoire. Il précise que la suspension provisoire ne pourra être prononcée qu’au terme d’un débat contradictoire afin de garantir le caractère équitable de cette procédure qui peut être assimilée à une sanction, eu égard à ses conséquences sur l’activité du professionnel concerné.

L’amendement adopté donne également la possibilité au président de la juridiction disciplinaire de lever la suspension à tout moment si des éléments nouveaux le justifient, notamment au cours ou au terme de l’enquête si les faits s’avèrent moins graves que supposés.

Enfin, il est instauré un délai supplémentaire de deux mois entre la fin de l’enquête et l’extinction de droit de la mesure de suspension afin de laisser aux autorités de poursuites le temps de prendre connaissance des conclusions de l’enquête et de décider si des poursuites disciplinaires sont justifiées. Dans sa version initiale, le texte aurait conduit à mettre fin à la suspension provisoire dès le terme de l’enquête si des poursuites n’étaient pas engagées immédiatement.

La Commission a également adopté un amendement rédactionnel puis l’article ainsi modifié.

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Article 27

Habilitation à légiférer par ordonnance pour rassembler l’ensemble des règles relatives à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels

Adopté par la Commission sans modification

Compte tenu de la diversité des textes, de niveaux normatifs différents, qui régissent la déontologie et la discipline des officiers ministériels, le projet de loi a fait le choix de présenter, aux articles 19 à 26, l’architecture de la nouvelle organisation des autorités, procédures et instances disciplinaires.

Le présent article habilite le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance pour tirer les conséquences de la réforme et prévoir les adaptations nécessaires en raisons des particularités de chaque profession.

Le Gouvernement est ainsi habilité à :

– réunir l’ensemble des dispositions destinées à régir la discipline des professions, dans le respect des dispositions de la présente section ;

– tirer les conséquences des dispositions de la présente section sur les règles statutaires applicables à chacune de ces professions et prévoir toute adaptation rendue nécessaire par leur organisation particulière ;

– désigner les autorités compétentes mentionnées aux articles 21 à 23 ;

– préciser les effets des peines disciplinaires sur l’activité des professionnels sanctionnés, les structures d’exercice et les offices ;

– prévoir les dispositions transitoires et les dispositions d’adaptation relatives à l’outre-mer rendues nécessaires par la présente section.

Le recours à la législation par ordonnance semble pertinent tant au regard de la technicité et du nombre des dispositions à modifier que de la diversité de leur niveau normatif qui implique d’intervenir conjointement au niveau législatif et au niveau réglementaire. Les articles 19 à 26 fixent un cadre précis à cette habilitation.

La Commission a adopté le présent article sans y apporter de modification.

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Section 2 Discipline des avocats

Article 28

(art. 21, 22-1, 22-3 [nouveau], 23, 25, 53 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques)

Modification du régime disciplinaire applicable aux avocats

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

La section 2 du présent chapitre contient un seul article qui étend à la profession d’avocat certains des apports de la réforme de la discipline des officiers ministériels. Le présent article crée un code de déontologie pour la profession et fait évoluer le recueil des réclamations et l’organisation des instances disciplinaires.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2004-130 du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques a modernisé la procédure disciplinaire applicable aux avocats en séparant les autorités de poursuite et de jugement et en renforçant les garanties relatives à la suspension provisoire.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté :

– un amendement CL634 de votre rapporteur visant à permettre aux magistrats honoraires de siéger dans les juridictions disciplinaires ;

– deux amendements identiques CL573 de votre rapporteur et CL486 de Mme Laetitia Avia, au nom du groupe La République en Marche, visant à prévoir un mécanisme de filtrage des saisines directes des conseils de discipline des avocats par les clients lorsque celles-ci sont infondées ou abusives ;

– deux amendements rédactionnels de votre rapporteur.

1. L’état du droit

Le régime disciplinaire des avocats est encadré par la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques et le décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat. Ils obéissent également au règlement intérieur national de la profession d’avocat, élaboré par le conseil national des barreaux, qui contient notamment les principes de la profession et le code de déontologie des avocats européens. Certains barreaux, comme celui de Paris, se sont dotés d’un code de déontologie propre mais il n’existe pas encore de code de déontologie commun à l’ensemble de la profession.

La discipline des avocats présente certaines spécificités par rapport à la discipline des officiers ministériels car les avocats ne sont pas nommés par le garde des Sceaux et ne sont pas délégataires de la puissance publique. Compte tenu de la nécessité de garantir leur indépendance, les tribunaux judiciaires ne peuvent connaître du contentieux disciplinaire de la profession. La surveillance de la profession est donc assurée en premier lieu par le barreau même si le procureur général a la faculté de saisir le conseil de discipline.

Jusqu’en 2004, la discipline était confiée au conseil de l’ordre du barreau siégeant comme conseil de discipline qui agissait soit d’office, soit à la demande du procureur général ou du bâtonnier.

La loi du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques a confié le contentieux disciplinaire à un conseil de discipline qui connaît, dans le ressort de chaque cour d’appel, des infractions et fautes commises par les avocats relevant des barreaux qui s’y trouvent établis ([578]). Il est composé d’avocats délégués par chaque barreau, au prorata du nombre de ses membres. Le président est élu parmi ses membres ([579]).

Avant de saisir l’instance disciplinaire, le bâtonnier peut procéder à une enquête déontologique, sur demande du procureur général ou sur plainte d’un client. L’avocat et son client peuvent également procéder à une médiation puisque le conseil national des barreaux a désigné son médiateur national à la consommation en application de l’article L. 612-1 du code de la consommation résultant de la transposition de la directive européenne 2013/11/UE du 21 mai 2013.

Le procureur ou le bâtonnier peuvent ensuite saisir l’instance disciplinaire qui en informe l’avocat. Lorsque le bâtonnier est à l’initiative des poursuites, il en informe le procureur général et inversement.

L’instruction de l’affaire est confiée par le conseil de l’ordre à l’un de ses membres qui transmet son rapport au président du conseil de discipline. L’avocat concerné est ensuite convoqué pour une audience fixée par le président du conseil de discipline pour laquelle il peut être assisté d’un confrère.

Au total, les conseils de disciplines ont été saisis à 177 reprises en 2019 et 124 reprises en 2018. Ils ont rendu 116 décisions en 2019 et 100 en 2018.

Dans le cas spécifique des délits d’audience ([580]), la juridiction devant laquelle les faits ont été commis peut demander au procureur général de saisir les instances disciplinaires.

Il existe des sanctions infra-disciplinaires qui ne sont pas prises par le conseil de discipline : l’admonestation prononcée par le bâtonnier et l’omission prononcée par le conseil de l’ordre. Lorsque le conseil de discipline constate le manquement disciplinaire, il peut prononcer un avertissement, un blâme, une interdiction temporaire d’exercer qui ne peut excéder trois ans (et peut être assortie du sursis), la radiation ou, le cas échéant, le retrait de l’honorariat ([581]).

L’avocat s’expose également à des peines complémentaires : la publicité de la peine prononcée à son encontre et l’interdiction de faire partie des instances représentatives de la profession ou d’accéder aux fonctions de bâtonnier pendant une durée pouvant aller jusqu’à dix ans ([582]).

L’avocat, qui fait l’objet d’une décision en matière disciplinaire, le procureur général et le bâtonnier peuvent former un recours contre la décision devant la cour d’appel.

2. Le dispositif proposé

a. Le recueil des réclamations, la phase de conciliation et la possibilité de saisine de la juridiction disciplinaire par le client

Le I du présent article étend aux avocats les dispositions de l’article 22 du projet de loi en confiant au bâtonnier l’instruction des réclamations des clients, mais aussi, des différends d’ordre professionnel entre avocats d’un même barreau.

Il inscrit à l’article 21 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 l’obligation d’accuser réception de la réclamation et d’informer l’avocat concerné pour l’inviter à présenter ses observations.

Après avoir opéré un filtre afin d’écarter les réclamations mal fondées ou manifestement abusives, le bâtonner peut organiser une conciliation entre les parties. En cas d’absence de conciliation ou d’échec de celle-ci, il informe l’avocat et l’auteur de la réclamation des suites qui lui sont données. Si le bâtonnier n’estime pas nécessaire d’engager des poursuites disciplinaires, le client doit être informé qu’il peut saisir le procureur général ou, directement, la juridiction disciplinaire. Pour les avocats, comme pour les officiers ministériels, il s’agit d’une nouveauté qui renforce les droits des usagers.

En cohérence, le 1° du IV du présent article modifie l’article 23 de la loi du 31 décembre 1971 pour reconnaître le droit de l’auteur d’une réclamation de saisir directement la juridiction disciplinaire.

b. Le statut de juridiction du conseil de discipline

Le II du présent article attribue le statut de juridiction au conseil de discipline établi dans le ressort de chaque cour d’appel. Sa présidence est assurée par un membre de la profession, sauf si la poursuite disciplinaire fait suite à une réclamation présentée par un tiers ou lorsque l’avocat mis en cause en fait la demande. Dans ce cas, la présidence du conseil de discipline est confiée à un magistrat du siège de la cour d’appel. L’échevinage instauré est donc moindre que pour les officiers ministériels, ce qui est justifié par l’incompétence, en l’état du droit, du tribunal judiciaire pour connaître de la discipline des avocats.

Le 2° du IV précise la composition de la juridiction compétente pour connaître de l’appel des décisions disciplinaires. Jusqu’alors, l’article 23 de la loi du 31 décembre 1971 indiquait que la décision du conseil de discipline « peut être déférée à la cour d’appel par l’avocat intéressé, le bâtonnier dont il relève ou le procureur général », impliquant l’absence d’échevinage en appel. La rédaction proposée prévoit que la formation de jugement de la cour d’appel comprend trois magistrats du siège de cette cour et deux membres du conseil de l’ordre des barreaux du ressort de la cour d’appel. Cette formation est présidée par un magistrat du siège.

c. La création d’un code de déontologie

Comme pour les professions d’officier ministériel, le VI du présent article prévoit qu’un décret en Conseil d’État présentera le code de déontologie de la profession d’avocat préparé par le Conseil national des barreaux. L’article 53 de la loi du 31 décembre 1971 ne prévoyait jusqu’alors qu’un décret relatif aux règles de déontologie ([583]). Le barreau de Paris avait élaboré son propre code de déontologie mais sa portée juridique était moindre que celle qui sera donnée au nouveau dispositif.

Le V du présent article, enfin, procède à une coordination rédactionnelle en remplaçant l’expression « un département ou un territoire d’outre-mer » par l’expression « une collectivité d’outre-mer ».

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté deux amendements qui étendent à la procédure disciplinaire applicable aux avocats deux modifications apportées au régime disciplinaire des officiers ministériels.

En premier lieu, par l’adoption d’un amendement de votre rapporteur, la Commission a souhaité permettre à des magistrats honoraires de siéger dans les juridictions disciplinaires des avocats.

En second lieu, elle a adopté deux amendements identiques de votre rapporteur et de Mme Laetitia Avia, au nom du groupe La République en Marche, visant à prévoir un mécanisme de filtre des saisines directes des conseils de discipline des avocats par les clients lorsque celles-ci sont irrecevables, infondées ou abusives. La profession d’avocat est en effet particulièrement exposée à un risque d’engorgement de ses juridictions disciplinaires, notamment en raison d’une mauvaise orientation des réclamations qui ne relèvent pas du champ disciplinaire.

La Commission a également adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur puis l’article ainsi modifié

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Chapitre II Conditions d’intervention des professions du droit

Article 29 (art. L.111-3 du code des procédures civiles d’exécution) Ajout à la liste des titres exécutoires des actes contresignés par avocats dans le cadre des modes amiables de règlement des différends auxquels le greffe appose la formule exécutoire

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 29 prévoit de reconnaître la qualité de titre exécutoire aux actes contresignés par les avocats de chacune des parties dans le cadre de modes amiables de règlement des différends, après apposition de la formule exécutoire par le greffe.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution a été modifié à plusieurs reprises ces dernières années dans le sens d’une extension de la liste des actes constituant des titres exécutoires. Ont ainsi été ajoutés :

– les accords par lesquels les époux consentent mutuellement à leur divorce ou à leur séparation de corps par acte sous signature privée contresigné par avocats, déposés au rang des minutes d’un notaire : cette catégorie a été ajoutée par l’article 50 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, qui crée le divorce par consentement mutuel par acte sous signature privée, et complétée pour la « séparation de corps » par l’article 72 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020, qui adapte les modalités de fixation des pensions alimentaires aux nouvelles formes de séparation ;

– le titre délivré par l’huissier de justice « en cas d’accord entre le créancier et le débiteur dans les conditions prévues à l’article L. 125-1 ». L’article 208 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, qui crée une procédure amiable de recouvrement des petites créances par l’intermédiaire des huissiers faisait initialement mention de « l’homologation de l’accord entre le créancier et le débiteur ». L’article 105 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a supprimé la référence à « l’homologation » pour confier expressément la compétence à l’huissier de justice pour établir un titre exécutoire dans le cadre de cette procédure spécifique, conformément à l’intention initiale du législateur ;

– les décisions rendues par la juridiction unifiée du brevet auront également la qualité de titre exécutoire à compter de l’entrée en vigueur de l’accord européen relatif à une juridiction unifiée du brevet, en application de l’article 20 de l’ordonnance n° 2018-341 du 9 mai 2018 relative au brevet européen à effet unitaire et à la juridiction unifiée du brevet.

1. L’état du droit

Ces dernières années, le législateur a encouragé le développement des modes alternatifs de règlement des différends, qui comprennent des procédures variées répondant à un objectif d’efficacité, de rapidité et de simplicité de la justice.

La procédure de conciliation permet de trancher rapidement, à l’amiable, un différend civil simple entre deux personnes physiques ou morales, en présence d’un tiers : le juge de proximité, le juge d’instance ou un conciliateur de justice.

La médiation et la conciliation conventionnelles sont définies à l’article 1530 du code de procédure civile comme « le processus structuré, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord, en dehors de toute procédure judiciaire en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l’aide d’un tiers choisi par elles qui accomplit sa mission avec impartialité, compétence et diligence. »

La procédure participative repose quant à elle, en application de l’article 2062 du code civil, sur « une convention par laquelle les parties à un différend s’engagent à œuvrer conjointement et de bonne foi à la résolution amiable de leur différend ou à la mise en état de leur litige ». Nécessairement conclue pour une durée déterminée, tout recours au juge est irrecevable tant qu’elle est en cours.

Enfin, la transaction est définie à l’article 2044 du code civil comme le contrat par lequel les parties, par des concessions réciproques, terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître.

Quelle que soit la procédure choisie par les parties, celles-ci doivent saisir le juge aux fins d’homologation de l’accord si elles souhaitent qu’il ait force exécutoire.

a. L’homologation d’un accord en cours d’instance judiciaire

Lorsque les parties parviennent à la conclusion d’un accord alors qu’une procédure judiciaire est en cours, la loi leur offre un accès rapide et facilité à la procédure d’homologation par le juge.

Les parties, ou la plus diligente d’entre elles, peuvent soumettre à l’homologation du juge le constat d’accord établi par le conciliateur de justice (article 131 du code de procédure civile), par le médiateur de justice (article 131-12 du même code) ou l’accord mettant fin à l’entier différend dans le cadre d’une procédure participative (article 1557 dudit code).

Il statue alors sans débat, à moins qu’il n’estime nécessaire d’entendre les parties. L’homologation relève de la matière gracieuse.

Source : Étude d’impact du projet de loi

b. La procédure d’homologation d’un accord intervenant en dehors de toute instance judiciaire

Le code de procédure civile prévoit que les parties à une médiation, une conciliation ou une procédure participative peuvent soumettre l’accord auquel elles sont parvenues à l’homologation du juge compétent pour connaître du contentieux dans la matière considérée aux fins de le rendre exécutoire.

L’accord non homologué n’est pas dépourvu d’effet : il s’agit d’un contrat sous signature privée, qui a force obligatoire et est la loi des parties. L’intérêt de l’homologation par le juge est qu’elle confère à l’accord la qualité de titre exécutoire, qui permet aux parties de recourir aux procédures civiles d’exécution forcée.

Les articles 1565 et 1566 du code de procédure civile déterminent les conditions de déroulement de la procédure d’homologation des accords issus d’une médiation, d’une conciliation ou d’une procédure participative. L’article 1567 du code de procédure civile rend applicable cette même procédure à l’homologation de la transaction conclue sans qu’il ait été recouru à une médiation, une conciliation ou une procédure participative.

Pour être recevable, la requête doit :

– être présentée par l’ensemble des parties, ou de l’une d’elles avec l’accord exprès des autres, sauf en matière de transaction pour laquelle la partie la plus diligente peut saisir seule le juge ;

– être présentée au juge compétent pour connaître de la matière qui fait l’objet de l’accord, en respectant les règles de répartition des compétences ;

– être accompagnée de la convention de procédure participative. L’accord est constaté dans un acte sous signature privée, contresigné par les avocats de chacune des parties. L’article 1555-1 du code de procédure civile précise que l’acte énonce de manière détaillée les éléments ayant permis la conclusion de cet accord.

Le principe est que le juge statue sans débat, sauf s’il estime nécessaire d’entendre les parties.

Le contrôle réalisé par le juge en la matière est de nature restreinte : le juge ne peut modifier les termes de l’accord, mais il peut refuser de l’homologuer. Dans ce cas, un appel, qui sera jugé selon la procédure gracieuse, pourra être formé contre cette décision au greffe de la cour d’appel.

Aux fins de décider s’il homologue ou non l’accord qui lui est soumis, le juge contrôle le fait que la convention qui lui est soumise résulte bien d’une procédure participative ainsi que le respect de conditions formelles telles que la signature des parties.

La procédure d’homologation est conçue comme une procédure rapide et allégée, qui repose sur un contrôle essentiellement formel du juge. L’homologation pourra néanmoins être refusée si le juge constate que l’accord est contraire à l’ordre public ou remet en cause la réalité de l’accord. Entre ainsi dans l’office du juge le pouvoir de refuser l’homologation d’une transaction dont il constate l’absence de formation, par exemple lorsque celle-ci comporte une condition suspensive qui n’a pas été remplie ([584]), ou lorsqu’elle est affectée d’un délai de mise en œuvre, rendant la transaction caduque et partant son homologation impossible passé ce délai ([585]).

Source : étude d’impact du projet de loi

2. Le dispositif proposé

Le présent article complète l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution afin d’ajouter à la liste des titres exécutoires les transactions ainsi que les actes constatant un accord issu d’une médiation, d’une conciliation ou d’une procédure participative, contresignés par les avocats de chacune des parties et après apposition par le greffe de la formule exécutoire.

L’objectif de cette disposition est de favoriser le recours aux modes alternatifs de résolution des litiges, en renforçant l’efficacité des accords conclus par les parties. Le rapport ([586])de la mission relative à l’avenir de la profession d’avocat, présidée par M. Dominique Perben, souligne que « l’accord conclu entre les parties ne dispose pas, en lui-même, d’une pleine efficacité puisqu’il ne constitue pas un titre exécutoire ». Constatant que cette situation « impose aux parties une démarche supplémentaire pour pouvoir mettre en œuvre des mesures d’exécution forcée » la mission propose de « conférer la force exécutoire aux actes contresignés par avocats dans le cadre des modes amiables de règlement des différends, lorsqu’ils constatent l’accord réalisé entre les parties ».

Si l’article 29 met en œuvre cette préconisation d’offrir aux parties la possibilité de rendre les accords exécutoires plus facilement, le dispositif retenu s’en distingue en ce que le caractère de titre exécutoire n’est pas conféré directement à l’acte contresigné par les avocats, mais nécessite par ailleurs l’apposition de la formule exécutoire par le greffe de la juridiction compétente.

L’acte contresigné par les avocats de chacune des parties apporte un certain nombre de garanties quant à la réalité et au contenu de l’accord auquel sont parvenus les parties.

En application de l’article 1374 du code civil, « l’acte sous signature privée contresigné par les avocats de chacune des parties ou par l’avocat de toutes les parties fait foi de l’écriture et de la signature des parties, tant à leur égard qu’à celui de leurs héritiers ou ayants cause ».

Les avocats des parties, en apposant leur contresignature à l’acte, donneront ainsi valeur probante à l’existence de l’accord, à son contenu, ainsi qu’au consentement des parties.

Le présent article renforce encore les garanties offertes en imposant que les parties soient défendues chacune par leur propre avocat. Une telle obligation, qui existe déjà par exemple dans le cadre du divorce par consentement mutuel sous signature privée prévu à l’article 229-1 du code civil, est de nature à éviter tout conflit d’intérêts.

Cette règle exclut donc du dispositif non seulement les accords auxquels seraient parvenues les parties sans l’assistance d’un avocat, mais également les cas où elles seraient, ensemble, représentées par le même avocat, ce qui arrive en matière de conciliation. Dans ces deux hypothèses, les parties conservent la possibilité de recourir à l’homologation par le juge sur le fondement du 1° de l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution.

La contresignature de l’acte par les avocats permet d’opérer une partie du contrôle formel actuellement exercé par le juge de l’homologation. Les transactions et les actes constatant un accord contresigné par les avocats de chacune des parties ne rejoignent toutefois la liste des titres exécutoires de l’article L. 111-3 qu’en tant qu’ils sont « revêtus de la formule exécutoire par le greffe de la juridiction compétente ».

Cette intervention du greffe vise à écarter le risque d’inconstitutionnalité pesant sur un dispositif qui aurait placé l’avocat comme seul acteur du contrôle de l’acte.

En effet, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur les conditions dans lesquelles le législateur peut autoriser une personne morale de droit privé à délivrer des titres exécutoires. Dans sa décision n° 99-416 DC ([587]), le Conseil constitutionnel juge que : « si le législateur peut conférer un effet exécutoire à certains titres délivrés par des personnes morales de droit public et, le cas échéant, par des personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public, et permettre ainsi la mise en œuvre de mesures d’exécution forcée, il doit garantir au débiteur le droit à un recours effectif en ce qui concerne tant le bien-fondé desdits titres et l’obligation de payer que le déroulement de la procédure d’exécution forcée ».

Le Conseil d’État, dans sa décision du 22 février 2007 ([588]), a jugé qu’ « une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public ».

Or, l’avocat contresignant un acte sous seing privé ne semble pas pouvoir satisfaire ces critères d’identification de la personne privée chargée d’une mission de service public.

D’une part, l’avocat n’exerce pas une mission de service public en tant que telle mais agit en tant que représentant de son client dont il cherche à préserver les intérêts. La Cour de cassation a d’ailleurs qualifié l’avocat de « conseil représentant ou assistant l’une des parties en litige » et exclut de ce fait sa qualité de collaborateur occasionnel du service public de la justice ([589]).

D’autre part, le critère du contrôle de l’administration ne saurait davantage être retenu à l’égard d’une profession libérale qui, contrairement aux notaires ou aux huissiers dont certains actes ont valeur de titre exécutoire en application de l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution, sont des officiers publics ministériels.

C’est donc pour écarter le risque d’inconstitutionnalité d’un dispositif centré sur le seul acte contresigné par avocats qu’a été ajoutée la condition d’apposition par le greffe de la formule exécutoire.

L’étude d’impact précise que le greffe procédera à un contrôle des conditions légales de l’apposition de la formule exécutoire, qui consistera à :

– vérifier la compétence territoriale et matérielle du greffe, qui sera alignée sur l’actuelle compétence du juge de l’homologation ;

– vérifier la nature de l’acte (c’est-à-dire vérifier que l’acte qui lui est soumis correspond à l’un des quatre cas prévus par la loi, c’est-à-dire une transaction ou un accord de conciliation, de médiation ou de procédure participative) ;

– contrôler la signature des parties à l’accord et la contresignature de leurs avocats.

Cette procédure simplifiée intervient sans préjudice d’actions contentieuses ultérieures qui pourraient toujours être introduites, par exemple au moment des mesures d’exécution. L’accord, même exécutoire, demeure en effet contestable devant le juge. Ce dispositif est néanmoins de nature à encourager le recours aux modes alternatifs de règlement des différends en ce qu’il permet d’accélérer l’attribution de la force exécutoire à l’accord voulu par les parties.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 29 bis (nouveau) (art. 21-2, 21-5, 21-6 [nouveau] et 21-7 [nouveau] de la loi n° 95 125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile) Création d’un Conseil de la médiation et précision de l’obligation d’indépendance du médiateur

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Résultant de l’adoption de trois amendements, l’un du Gouvernement, les deux autres Mme Laurianne Rossi, cet article modifie la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative afin de favoriser la qualité de la procédure de médiation, dont la Commission soutient le développement, au moyen de plusieurs outils.

1. La création d’un Conseil national de la médiation

Face au constat d’une insuffisante organisation de la profession de médiateur, l’idée de la création d’une instance dédiée à la médiation a été plusieurs fois avancée dans le cadre de rapports récents([590]). En effet, la médiation n’est pas une profession réglementée, mais une activité libérale. Dépourvue de statut encadrant son exercice et recouvrant une activité diversifiée, il est apparu nécessaire, dans le contexte actuel de développement des modes alternatifs de règlement des différends dont profite la médiation, de confier à une instance nationale la mission de réfléchir aux évolutions susceptibles d’améliorer sa pratique.

Instance de propositions, mais aussi de promotion de la médiation, ce conseil national de la médiation sera placé auprès du ministre de la justice.

Il sera composé de personnalités qualifiées, de représentants des associations intervenant dans le champ de la médiation, mais aussi des administrations, des juridictions de l’ordre judiciaire et des professions du droit. Cette composition diversifiée sera à même d’enrichir les réflexions du Conseil auquel la loi confie quatre missions, toutes destinées à favoriser l’amélioration de la pratique de la médiation.

Le Conseil sera ainsi chargé de :

– rendre des avis dans le domaine de la médiation et proposer des pistes d’amélioration aux pouvoirs publics ;

– proposer un recueil de déontologie applicable à la pratique de la médiation ;

– proposer des référentiels nationaux de formation des médiateurs ;

– émettre des propositions sur les conditions d’inscription des médiateurs sur la liste des médiateurs dressée par chaque cour d’appel.

2. La garantie d’indépendance du médiateur

L’article 21-2 de la loi n° 95-125 liste les obligations déontologiques du médiateur, tenu d’accomplir sa mission « avec impartialité, compétence et diligence ». La notion d’indépendance est omise de cette rédaction, alors même qu’il s’agit d’une garantie indispensable à l’exercice de la médiation, qui doit notamment conduire à éviter les conflits d’intérêts.

D’ailleurs, l’article 131-5 du code de procédure civile, qui énumère les conditions auxquelles doit satisfaire le médiateur, précise en son 5° qu’il est tenu de « présenter les garanties d’indépendance nécessaires à l’exercice de la médiation ». Il est en conséquence apparu opportun à la Commission de coordonner ces deux textes en adoptant un amendement présenté par Mme Laurianne Rossi proposant d’inclure également, au sein de la loi de 1995, la garantie d’indépendance du médiateur.

3. L’accord de médiation exécutoire

La Commission a adopté un amendement de coordination de Mme Laurianne Rossi visant à modifier cette même loi n° 95-125, en son article 21-5, pour y préciser que les parties peuvent rendre leur accord de médiation exécutoire dans les conditions prévues à l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution.

L’article 21-5 de la loi précitée dispose que « l’accord auquel parviennent les parties peut être soumis à l’homologation du juge, qui lui donne force exécutoire ». Or, l’article 29 du projet de loi, adopté sans modification par la Commission, prévoit de faciliter l’obtention de la qualité de titre exécutoire pour les accords issus de modes alternatifs de règlement des différends, dont fait partie la médiation. Cet article ouvre un choix pour les parties. Celles-ci pourront toujours demander l’homologation de leur accord par le juge afin de lui voir conférer la force exécutoire. Elles pourront désormais également solliciter l’apposition de la formule exécutoire par le greffe, sur l’accord contresigné par les avocats de chacune des parties.

La mesure de coordination adoptée permet de tirer les conséquences de cette nouvelle possibilité en l’inscrivant également au sein de l’article de la loi de n° 95-125 relatif à la façon de rendre exécutoire un accord de médiation. Cette mesure présente en outre l’intérêt de mettre davantage en évidence la réforme proposée à l’article 29 du projet de loi.

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Article 29 ter (nouveau) (art. 4 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle) Extension du recours préalable obligatoire à l’un des modes alternatifs de règlement des différends aux troubles anormaux de voisinage

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Résultant de l’adoption d’un amendement de Mme Laurianne Rossi, cet article étend l’obligation du recours préalable obligatoire à l’un des modes alternatifs de règlement des différends aux troubles anormaux de voisinage.

Le nouvel article 29 ter modifie l’article 4 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle qui, dans sa dernière version modifiée par l’article 4 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, impose aux parties, lorsque la demande tend au paiement d’une somme d’argent n’excédant pas 5 000 euros ou est relative à un conflit de voisinage, de faire précéder la saisine du juge judiciaire d’une tentative de conciliation, de médiation ou de procédure participative.

L’article 750-1 du code de procédure civile précise que le juge peut prononcer d’office l’irrecevabilité de la demande si celle-ci n’est pas précédée d’une tentative de conciliation, de médiation ou de procédure participative. Il circonscrit en outre la notion de conflit de voisinage en dressant la liste des actions qu’elle recouvre, qui comprend les actions mentionnées aux articles R. 211-3-4 et R. 211-3-8 du code de l’organisation judiciaire. Les actions concernées sont les suivantes :

– actions en bornage ;

– actions relatives à la distance prescrite pour les plantations ou l’élagage d’arbres ou de haies ;

– actions relatives aux constructions et travaux mentionnés à l’article 674 du code civil, qui mentionne notamment la construction de puits, fosses d’aisances, cheminées ou étables ;

– actions relatives au curage des fossés et canaux servant à l’irrigation des propriétés ou au mouvement des usines et moulins ;

– contestations relatives à l’établissement et à l’exercice des servitudes instituées par les articles L. 152-14 à L. 152-23 du code rural et de la pêche maritime et les articles 640 et 641 du code civil ainsi qu’aux indemnités dues à raison de ces servitudes ;

– contestations relatives aux servitudes établies au profit des associations syndicales prévues par l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires.

Cette énumération n’inclut pas les troubles anormaux du voisinage, qui résultent d’une construction jurisprudentielle fondée sur les articles 544 et 1382 du code civil, le premier disposant que « la propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements » et le second posant de manière générale le principe de responsabilité. La lecture combinée de ces deux articles aboutit à ce que le droit pour un propriétaire de jouir de son bien est limité par l’obligation de ne causer aucun dommage aux tiers dépassant les inconvénients normaux du voisinage.

Le juge appréciera le caractère normal du trouble invoqué, qui peut être de toute nature (sonore, olfactif, visuel…) afin, le cas échéant, d’engager la responsabilité du fauteur de trouble.

Ces troubles anormaux du voisinage n’étaient pas concernés par l’obligation de recours préalable obligatoire à l’un des modes alternatifs de règlement des différends, alors même que les litiges dont il est question se prêtent particulièrement bien, tant en raison de la matière concernée que des montants en jeu, à une tentative de définition d’un accord entre les parties. Le présent article adopté par la Commission permet de remédier à cette difficulté en étendant ce recours préalable obligatoire aux troubles anormaux du voisinage.

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Article 30

(art. 21-1 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques)

Délivrance de titre exécutoire par le CNB en cas de non-règlement des cotisations par les avocats

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 30 permet au Conseil national des barreaux d’émettre des titres exécutoires pour le recouvrement des cotisations annuelles non payées par les avocats.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 81 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a supprimé, à l’article 21-1 de la loi n°71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions juridiques et judiciaires, l’alinéa posant le principe de l’affectation de certaines ressources au Conseil national des barreaux pour le financement de l’aide juridique, appelé à être intégralement porté par le budget général.

La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a complété l’article 21-1 précité à deux reprises. L’article 22 a confié au Conseil national des barreaux la mission d’établissement, de mise à jour et de mise à disposition en ligne d’un annuaire national des avocats inscrits au tableau national d’un barreau, sur la base des informations communiquées par les conseils de l’ordre. L’article 23 lui a conféré le pouvoir de déterminer, en concertation avec le ministère de la Justice, les modalités de mise en œuvre du réseau indépendant à usage privé des avocats aux fins d’interconnexion avec le réseau privé virtuel justice.

1. L’état du droit

L’article 21-1 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions juridiques et judiciaires définit les missions du Conseil national des barreaux mais ne fait plus référence à son financement. Celui-ci est prévu à l’article 37 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat, qui précise que les ressources du Conseil national des barreaux sont notamment constituées par une cotisation annuelle à la charge des avocats inscrits à un tableau ou sur la liste du stage.

Le montant de la cotisation annuelle, fixé chaque année par une résolution du conseil national des barreaux, s’élève en 2021 au montant de 390 euros, et, par exception, à 190 euros pour les avocats ayant moins de deux années d’exercice.

Si l’article 105 du décret précité précise que l’avocat qui, sans motif valable, n’acquitte pas dans les délais prescrits sa cotisation « peut-être omis du tableau », aucun dispositif ne permet au Conseil national des barreaux d’émettre un titre exécutoire pour recouvrer les sommes impayées.

L’article 17 de la loi n° 71-1130 précitée confie aux conseils de l’ordre, qui fixent le montant des cotisations des avocats relevant de leur ressort, d’en poursuivre le recouvrement. Parmi ces cotisations figurent la cotisation ordinale, la cotisation d’assurance responsabilité civile, mais également la cotisation pour le conseil national des barreaux.

La difficulté tient à ce que les bâtonniers refusent souvent de poursuivre leurs confrères ([591]), de sorte que, pour recouvrer les cotisations impayées, le Conseil national doit mener des actions juridictionnelles contre les avocats débiteurs.

2. Le dispositif proposé

Le présent article a pour objet de permettre au Conseil national des barreaux de délivrer un titre exécutoire contre les avocats qui ne paieraient pas leurs cotisations, après une mise en demeure, et sauf opposition devant le juge compétent.

Répondant à une demande du Conseil national des barreaux, ce dispositif vise à faciliter le recouvrement des cotisations impayées qui engendre actuellement un contentieux réel puisque l’étude d’impact fait état de l’engagement de plus de 2000 procédures de recouvrement entre 2015 et 2019.

Une première tentative de réforme a été menée par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle. L’article 106 du texte définitif disposait qu’en cas de non-paiement de la cotisation annuelle par les avocats, le Conseil national des barreaux « délivre, à l’encontre des avocats redevables, un titre exécutoire constituant une décision à laquelle sont attachés les effets d’un jugement, au sens du 6° de l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution ». Cette disposition introduite par amendement du Gouvernement en première lecture à l’Assemblée nationale avait fait l’objet d’un avis de sagesse du rapporteur de la Commission des lois qui s’était étonné que l’entité fixant le montant de la cotisation et la recouvrant puisse également disposer du droit de recourir à un titre exécutoire. Finalement censurée par le Conseil constitutionnel en tant que cavalier législatif, sur le fondement de l’article 45 de la Constitution ([592]), la disposition n’a pas fait l’objet d’un contrôle de constitutionnalité au fond.

Ce dispositif s’inspirait de celui déjà existant en matière de recouvrement des sommes dues par chaque ordre des avocats au titre du financement des centres régionaux de formation. L’article 14-1 de la loi du 31 décembre 1971 offre en effet la possibilité au Conseil national des barreaux de procéder au recouvrement de la contribution de la profession d’avocat, due par chaque ordre des avocats, pour le financement des centres régionaux de formation professionnelle. Dans ce cas de figure, l’article précité dispose qu’« à défaut de paiement de cette participation dans un délai d’un mois à compter d’une mise en demeure de payer, le Conseil national des barreaux délivre, à l’encontre de l’ordre redevable, un titre exécutoire constituant une décision à laquelle sont attachés les effets d’un jugement au sens du 6° de l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution ».

La réforme aujourd’hui proposée à l’article 30 se distingue néanmoins de ce précédent de 2016 en ce que le dispositif précise cette fois que le Conseil national des barreaux rend une décision qui produit les effets d’un titre exécutoire « à défaut d’opposition du débiteur ». Cette réserve, qui n’existe pas dans le dispositif relatif au recouvrement des sommes dues au titre du financement des centres régionaux de formation, permet de prendre en considération le fait qu’il s’agit ici des cotisations individuelles payées par les avocats. Ces derniers conservent donc la possibilité, face à une décision de recouvrement du Conseil national des barreaux, d’en contester le bien-fondé en saisissant le juge.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 31 (art. 216, 375, 475-1 et 618-1 du code de procédure pénale ; art. 761-1 du code de justice administrative ; art. L. 2333-87-8 du code général des collectivités territoriales et art. 37 et 75 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) Production des justificatifs de frais de justice

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article autorise les parties à une instance devant le juge pénal, le juge administratif ou la commission du contentieux du stationnement payant, à produire les justificatifs des frais de justice dont elles demandent le paiement au titre des frais irrépétibles.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 243 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a modifié l’article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique afin de prévoir que la somme que la partie condamnée peut être tenue de payer à l’avocat de la partie adverse, bénéficiaire de l’aide juridictionnelle, au titre des frais irrépétibles, ne peut être inférieure à la part contributive de l’État, majorée de 50 %.

L’article 65 de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles a précisé à l’article 475 du code de procédure pénale que le tribunal peut condamner au paiement des frais irrépétibles non seulement l’auteur de l’infraction mais aussi la personne condamnée civilement en application de l’article 470-1 du même code.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement de coordination de votre rapporteur afin de transposer le dispositif de présentation des justificatifs des frais de justice devant la chambre de l’instruction de la cour d’appel.

1. L’état du droit

a. Définition des frais irrépétibles

Les frais irrépétibles se définissent négativement comme étant ceux exposés par les parties dans le cadre d’une instance, et non compris dans les dépens.

Les dépens correspondent aux frais tarifés imposés à la partie pour poursuivre le déroulement du procès. En matière civile, ils sont énumérés à l’article 695 du code de procédure civile et comprennent par exemple les droits, taxes, redevances ou émoluments perçus par les secrétariats des juridictions ou l’administration des impôts, les frais de traduction des actes, les indemnités des témoins, la rémunération des techniciens ou encore les émoluments des officiers publics ou ministériels.

Les frais irrépétibles, qui correspondent donc à des frais non imposés, incluent principalement les honoraires d’avocats, les frais de déplacement et de séjour pour les besoins du procès, ou encore la rémunération d’experts qui ne seraient pas désignés par le juge.

À l’origine, ces frais demeuraient à la charge de la partie qui les avait engagés, indépendamment de l’issue du procès, d’où leur appellation de frais « irrépétibles ». Cette terminologie a perduré en dépit de l’article 700 du code de procédure civile, qui a instauré la possibilité pour le juge de les mettre à la charge de la partie perdante.

b. L’indemnisation des frais irrépétibles en matière civile : l’article 700 du code de procédure civile

L’article 700 du code de procédure civile permet à la partie gagnante d’une instance de demander au juge la condamnation de la partie tenue au paiement des dépens ou, à défaut, de la partie perdante, le paiement d’une somme « au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ».

Cet article est applicable pour toutes les juridictions de l’ordre judiciaire statuant en matière civile, commerciale, sociale, rurale ou prud’homale.

La condamnation au paiement des frais irrépétibles doit nécessairement être demandée par la partie à l’instance : contrairement au principe applicable en matière de condamnation aux dépens, le juge ne peut allouer à une partie une indemnité sur le fondement de l’article 700 que sur demande expresse de celle-ci. La partie est tenue de chiffrer le montant demandé, mais la loi ne prévoit pas la production de pièces justificatives.

Pour prendre sa décision, le juge doit tenir compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il le fait sur le fondement de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, ce qui le dispense de motiver sa décision.

Si la partie gagnante est bénéficiaire de l’aide juridictionnelle partielle ou totale, le juge peut décider du versement, à son avocat, d’une somme au titre des honoraires et frais non compris dans les dépens que le bénéficiaire aurait exposés s’il n’avait pas bénéficié de cette aide et qui ne peut être inférieure au barème de l’aide juridictionnelle.

c. La transposition de l’article 700 du code de procédure civile en matière pénale et administrative

Si l’article 700 du code de procédure civile n’est pas applicable devant les juridictions pénales et administratives, le même mécanisme a été inscrit dans la loi pour les contentieux ne relevant pas de la matière civile, de sorte que l’appréciation par le juge des frais irrépétibles fait preuve de cohérence quelle que soit la juridiction concernée.

En matière pénale, le dispositif relatif aux frais irrépétibles figure à l’article 375 du code de procédure pénale pour les frais engagés devant les cours d’assises, à l’article 475-1 du même code pour les frais engagés devant le tribunal correctionnel, le tribunal de police et la juridiction de proximité ([593]), et à l’article 618-1 dudit code pour les frais engagés devant la Cour de cassation statuant en matière pénale.

En matière administrative, c’est l’article L. 761-1 du code de justice administrative qui reprend ce dispositif. Le juge y apprécie également souverainement s’il y a lieu ou non de faire droit aux conclusions présentées, sans obligation de motiver spécifiquement sa demande : le juge peut se borner à évoquer les « circonstances de l’espèce » ([594]).

Enfin, le même principe est inscrit à l’article L. 2333-87-8 du code général des collectivités territoriales s’agissant des frais engagés devant la commission du contentieux du stationnement payant.

Tous les articles précités, rédigés de façon analogue, reprennent les deux principes selon lesquels le juge détermine la somme qu’il retient au titre des frais exposés et non compris dans les dépens et tient compte de l’équité et de la situation économique de la partie condamnée.

En pratique, quel que soit le contentieux envisagé, la somme déterminée par le juge ne correspond qu’à une fraction des frais réellement engagés par la partie gagnante. En effet, le juge ne dispose pas, pour statuer, des justificatifs des frais que les parties déclarent avoir avancés. En particulier, le juge ne peut se fonder sur les factures des honoraires acquittés à l’avocat. Cette absence de justification peut conduire à une indemnisation forfaitaire, peu en prise avec la réalité des sommes effectivement dépensées pour assurer la défense.

2. Le dispositif proposé

Le présent article permet aux parties de produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent au titre des frais exposés non compris dans les dépens, dans le but de renforcer l’adéquation des montants alloués par le juge au titre de l’indemnité liée aux frais irrépétibles. Le faible montant de la somme allouée en la matière peut en effet constituer un important frein à l’accès au juge, que la présente réforme entend lever.

Le dispositif retenu fait écho à la proposition formulée par le rapport de la mission relative à l’avenir de la profession d’avocat présidée par Dominique Perben, déposé en juillet 2020. Soulignant qu’il est rare que les décisions rendues sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile couvrent l’ensemble des frais exposés par la partie gagnante au titre de ses frais d’avocat, le rapport constate que la partie gagnante s’en trouve « pénalisée alors même que le juge a fait droit à ses demandes ». Il préconise d’introduire la possibilité de motiver l’allocation des sommes accordées au titre des frais irrépétibles sur le fondement des pièces introduites par les avocats pour justifier des demandes présentées à ce titre.

Le Gouvernement a décidé de retenir cette proposition et procédera, par voie réglementaire, à la modification de l’article 700 du code de procédure civile. Afin d’appliquer cette réforme de manière uniforme à toutes les juridictions, le présent article procède à la même modification dans toutes les dispositions de nature législative relatives au paiement des frais irrépétibles en matière pénale et administrative.

Le dispositif proposé ouvre une possibilité et n’impose aucune obligation de production des justificatifs.

Cette précision permet de surmonter une difficulté liée à l’obligation de secret professionnel des avocats, tout en prenant en considération la réticence de certains avocats de fournir le montant de leurs honoraires.

La Cour de cassation a jugé que l’obligation au secret professionnel de l’avocat est générale et absolue, et que l’avocat ne peut en être délié par son client, à moins que la loi n’en dispose autrement ([595]). La chambre commerciale a aussi pu préciser que les factures d’honoraires de l’avocat sont couvertes par le secret professionnel lorsqu’elles sont jointes à une correspondance elle-même couverte par le secret ([596]). L’ouverture légale de la possibilité de produire ces justificatifs en justice est donc de nature à lever tout doute sur la possibilité de produire les notes d’honoraires aux fins de paiement des frais irrépétibles, sans toutefois en faire une obligation.

Le pouvoir d’appréciation du juge n’est pas affecté par la réforme. Ce dernier conserve son pouvoir d’appréciation tant pour fixer le montant de la condamnation prononcée au titre des frais irrépétibles que pour décider s’il y a lieu de prononcer ou non une telle condamnation. Le juge pourra ainsi toujours tenir compte de considérations d’équité ou de la situation économique de la partie condamnée, l’idée de la réforme étant de faciliter l’appréciation des frais de justice par le juge sans lier la compétence afin d’éviter, comme le souligne l’étude d’impact, « tout risque de surenchérissement du coût de la justice ».

3. La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement de coordination de votre rapporteur qui, aux fins d’harmonisation, vise à inscrire la possibilité pour les parties de présenter les justificatifs de leurs frais de justice devant la chambre de l’instruction de la cour d’appel.

Le présent article modifie l’article 75 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique pour prévoir que dans toutes les instances, les parties peuvent produire les justificatifs des frais de justice dont elles demandent le paiement au titre des frais irrépétibles. Le dispositif est ensuite transposé dans chaque article codifié spécifique au remboursement des frais irrépétibles. Or, l’article 216 du code de procédure pénale, qui prévoit le même dispositif devant la chambre de l’instruction de la Cour d’appel, n’a pas été modifié. Par soucis de clarté et de pédagogie, cet amendement de votre rapporteur a donc procédé à la même modification à l’article 216 du code pénal.

*

TITRE VI Dispositions diverses et transitoires

Article 32 Habilitation à légiférer par ordonnance en matière d’entraide pénale internationale

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article habilite le Gouvernement, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi visant à adapter le code de procédure pénale aux évolutions induites par plusieurs règlements et directives européennes en matière d’entraide pénale internationale.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le règlement (UE) n° 2018/1805 du Parlement européen et du Conseil concernant la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et des décisions de confiscation, adopté le 14 novembre 2018, fixe le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation au sein des juridictions de l’Union européenne et harmonise les procédures d’émission des demandes.

Le règlement (UE) 2018/1727 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018, relatif à l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust), remplace et abroge la décision 2002/187/JAI du Conseil.

L’article 103 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures modifie des articles du code de procédure pénale pour rapprocher, par souci d’harmonisation des procédures, les règles applicables au mandat d’arrêt européen, à la procédure simplifiée d’extradition et à la procédure d’extradition de droit commun.

La directive (UE) 2019/884 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 a modifié la décision-cadre 2009/315/JAI du Conseil du 26 février 2009 et remplacé la décision-cadre 2009/316/JAI du 6 avril 2009 pour faire évoluer le système européen d’échange d’informations sur les casiers judiciaires, dit système ECRIS.

Le règlement (UE) 2019/816 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 prévoit la création d’un système centralisé permettant d’identifier les États membres détenant des informations relatives aux condamnations concernant des ressortissants de pays tiers et des apatrides (ECRIS-TCN), qui vise à compléter le système européen d’information sur les casiers judiciaires.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur, ainsi qu’un amendement du Gouvernement l’autorisant à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour tirer les conséquences de la décision n° 2021-899 QPC du Conseil constitutionnel du 23 avril 2021 concernant la peine de confiscation.

1. L’adaptation du dispositif de reconnaissance mutuelle des décisions de gel et des décisions de confiscation

a. L’état du droit

Des procédures d’entraide applicables au sein de l’Union européenne permettent à l’autorité judiciaire de l’État d’émission de solliciter les autorités de l’État d’exécution pour geler ou confisquer en urgence un bien se trouvant sur le territoire de ce dernier.

● La procédure applicable en matière de gel est prévue à la section 5 du chapitre II du titre X du livre IV du code de procédure pénale.

La décision de gel de bien y est définie comme « la décision prise par une autorité judiciaire d’un État membre de l’Union européenne, appelé État d’émission, afin d’empêcher la destruction, la transformation, le déplacement, le transfert ou l’aliénation d’un bien susceptible de faire l’objet d’une confiscation et se trouvant sur le territoire d’un autre État membre, appelé État d’exécution ».

La liste limitative des biens susceptibles d’être gelés comprend « tout bien meuble ou immeuble, corporel ou incorporel, ainsi que tout acte juridique ou document attestant d’un titre ou d’un droit sur ce bien, dont l’autorité judiciaire de l’État d’émission estime qu’il est le produit d’une infraction ou correspond en tout ou partie à la valeur de ce produit, ou constitue l’instrument ou l’objet d’une infraction ».

Elle exclut en revanche tout objet, document ou donnée susceptible de servir de pièce à conviction, même s’il s’agit du produit d’une infraction, qui doit, le cas échéant, faire l’objet d’une décision d’enquête européenne.

● La procédure de confiscation est décrite au chapitre III du titre Ier du livre V du même code.

La décision de confiscation est définie comme étant la peine ou la mesure définitive ordonnée par une juridiction d’un État membre de l’Union européenne, appelé État d’émission, à la suite d’une procédure portant sur une ou plusieurs infractions pénales, aboutissant à la privation permanente d’un ou plusieurs biens.

Les décisions de confiscation qui peuvent donner lieu à la transmission ou à l’exécution dans un autre État sont celles qui confisquent des biens, meubles ou immeubles, corporels ou incorporels, ainsi que tout acte juridique ou document attestant d’un titre ou d’un droit sur ce bien, au motif qu’ils constituent l’instrument ou l’objet d’une infraction, le produit d’une infraction ou correspondent en tout ou en partie à la valeur de ce produit, ou qu’ils sont passibles de confiscation en application de toute autre disposition de la législation de l’État d’émission bien qu’ils ne soient pas l’instrument, l’objet ou le produit de l’infraction.

Dans le cadre de ces deux procédures, c’est l’autorité judiciaire de l’État d’émission qui transmet directement la demande aux autorités compétentes des autres États membres de l’Union européenne, appelés États d’exécution, ou qui exécute, sur leur demande, une décision de confiscation de biens ou de gel de biens.

Afin d’autoriser le contrôle de l’authenticité de la décision, l’autorité judiciaire ayant ordonné la mesure est tenue de l’accompagner d’un certificat comprenant un certain nombre de mentions (date et objet de la décision de gel ou de confiscation, motifs de la décision, signature de l’autorité judiciaire etc.).

Le règlement (UE) 2018/1805 du Parlement européen et du Conseil concernant la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et des décisions de confiscation est entré en vigueur le 19 décembre 2020. Il remplace deux décisions-cadres dont l’application par les États manquait d’uniformité, au détriment de l’efficacité de la coopération.

Le règlement 2018/1805 vise donc à faciliter l’entraide européenne en matière de mesures judiciaires de saisie et de confiscation des avoirs criminels. Il fixe le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation au sein des juridictions de l’Union européenne.

Il vise à accélérer la coopération judiciaire, souvent trop lente en matière d’exécution des décisions de gel et de confiscation, en procédant à l’harmonisation des procédures d’émission des demandes, de reconnaissance et d’exécution.

Sauf difficulté particulière, il prévoit notamment que les décisions de gel doivent être reconnues et exécutées dans un délai de 48 heures. Les décisions de confiscation doivent quant à elle être exécutées sans délai, et au plus tard 45 jours après réception du certificat de confiscation.

b. Le dispositif proposé

Bien que le règlement visé soit d’application directe, l’étude d’impact fait état de la nécessité de clarifier l’articulation des compétences s’agissant des décisions de gel et de confiscation.

Le présent article permettra donc au Gouvernement de modifier par ordonnances le code de procédure pénale afin de désigner expressément les magistrats en charge d’appliquer les décisions de gel et de confiscation et de préciser les voies de recours applicables.

Dans la mesure où le règlement 2018/1805 ne sera pas applicable au Danemark et à l’Irlande, le choix a été fait de reprendre le dispositif jusqu’à présent retenu sous l’empire des deux décisions-cadres antérieures au règlement précité, qui continueront de s’appliquer dans les rapports avec ces deux pays.

2. Les mesures d’adaptation liées à l’agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust)

a. L’état du droit

Le règlement (UE) 2018/1727 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018, relatif à l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust) et remplaçant et abrogeant la décision 2002/187/JAI du Conseil est entré en vigueur le 12 décembre 2019.

L’Agence Eurojust soutient la coopération et la coordination judicaires entre les autorités nationales, en procédant à la coordination des enquêtes et des poursuites. Instituée pour faciliter la lutte contre les formes graves de criminalité touchant plusieurs pays de l’Union européenne, elle peut adresser au procureur général ou au juge d’instruction un avis sur la manière de résoudre un conflit de compétences. Par l’intermédiaire du « membre national », elle peut aussi informer le procureur général des infractions dont elle a connaissance ou lui demander de faire procéder à une enquête ou de faire engager des poursuites. Elle peut encore lui demander de dénoncer ou de faire dénoncer des infractions aux autorités compétentes d’un autre État membre de l’Union européenne,

L’article 695-8 du code de procédure pénale désigne le membre national d’Eurojust. Il s’agit d’un « magistrat hors hiérarchie mis à disposition de l’unité Eurojust pour une durée de quatre ans par arrêté du ministre de la justice ». Le ministre de la justice peut lui adresser des instructions.

b. Le dispositif proposé

Le présent article permettra au Gouvernement d’actualiser par ordonnances les dispositions du code de procédure pénale relatives à l’entraide judiciaire pénale afin qu’elles soient adaptées aux modifications opérées par le règlement 2018/1727.

Les dispositions des sections 3 et 4 du chapitre II du titre X du livre IV du code de procédure pénale, intitulées « De l’unité Eurojust » et « Du membre national d’Eurojust » sont issues des articles 9 et 10 de la loi n° 2013-711 du 5 août 2013 portant diverses dispositions d’adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l’Union européenne et des engagements internationaux de la France. Cette loi avait permis l’adaptation en droit français des principes contenus dans la décision 2009/426JAI du Conseil du 16 décembre 2008, que le règlement 2018/1727 a fait évoluer. Il apparaît dès lors nécessaire d’actualiser ces dispositions du code de procédure pénale afin :

– d’ajuster les modalités et le formalisme des échanges entre les autorités ;

– d’adapter la qualification pénale de certaines infractions relevant de la compétence d’Eurojust ;

– d’actualiser la terminologie utilisée dans les dispositions relatives à Eurojust : le code de procédure pénale se réfère en effet toujours à « l’unité Eurojust », désormais désignée par les termes « Agence Eurojust » ;

– d’augmenter la durée des mandats de ses représentants nationaux : l’article 7 du règlement prévoit que le mandat des membres nationaux et de leurs adjoints est d’une durée de cinq ans et est renouvelable une seule fois, alors que la version actuelle de l’article 695-8 du code de procédure pénale fixe cette durée à quatre ans.

3. L’extension du champ de la procédure simplifiée d’extradition

a. L’état du droit

La procédure simplifiée d’extradition entre les États membres de l’Union européenne, issue de la convention faite à Bruxelles le 10 mars 1995 ([597]), a été codifiée aux articles 696-25 à 696-33 du code de procédure pénale. Elle se distingue de la procédure d’extradition de droit commun par sa célérité.

La procédure d’extradition de droit commun, prévue aux articles 696-8 à 696-24-1 du code de procédure pénale, exige que toute demande d’extradition soit adressée au gouvernement français par voie diplomatique. Seul le gouvernement de l’État requérant est habilité à adresser sa demande au gouvernement de l’État requis : dans les faits, la demande passe par le ministre des affaires étrangères qui contactera son homologue étranger, ce qui est de nature à ralentir considérablement la procédure.

C’est la raison pour laquelle les États membres de l’Union européenne ont la possibilité, lorsque le mandat d’arrêt européen ne trouve pas à s’appliquer, de recourir à la procédure simplifiée d’extradition, qui écarte la voie diplomatique et débute par la demande d’arrestation provisoire formée par un État membre de l’Union européenne.

La personne réclamée se voit notifier, dans un délai de trois jours à compter de son incarcération, par le procureur général, les pièces en vertu desquelles l’arrestation a eu lieu. La personne est informée qu’elle peut consentir à son extradition devant la chambre de l’instruction selon la procédure simplifiée, qu’elle peut renoncer à la règle de la spécialité qui implique que la personne ne peut être poursuivie ou condamnée pour une infraction autre que celle ayant fondé l’extradition, et qu’elle peut être assistée d’un avocat.

Si la personne déclare au procureur vouloir consentir à l’extradition, elle comparaîtra, dans un délai de cinq jours, devant la chambre de l’instruction qui constatera si les conditions légales de l’extradition sont remplies. Si tel est le cas, la chambre de l’instruction rend un arrêt par lequel elle donne acte à la personne réclamée de son consentement formel à être extradée, le cas échéant de sa renonciation à la règle de spécialité, et accorde l’extradition. En l’absence de recours, une fois cet arrêt définitif, le procureur général en avise le ministre de la justice qui informe les autorités compétentes de l’État requérant, et prend les mesures nécessaires pour que la personne extradée soit remise aux autorités de l’État requérant dans un délai de vingt jours.

La procédure simplifiée d’extradition est subordonnée au consentement de la personne réclamée. Si cette dernière déclare au procureur ou à la chambre de l’instruction ne pas consentir à son extradition, c’est la procédure de droit commun de l’extradition qui trouvera à s’appliquer.

b. Le dispositif proposé : l’extension de la procédure simplifiée d’extradition

Le 2° du présent article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures d’adaptation nécessaires à l’extension des cas de recours à l’extradition simplifiée afin de faciliter et d’accélérer la recherche et l’arrestation des personnes devant être extradées.

Actuellement, la procédure simplifiée d’extradition ne s’applique qu’aux États membres de l’Union européenne, et à condition que la personne requise consente à son extradition.

Les ordonnances étendront le recours à la procédure simplifiée d’extradition dans le cas où la personne réclamée consent non pas à son extradition, mais à l’extension de son extradition initiale.

Par ailleurs, les ordonnances permettront l’application de cette procédure aux demandes d’extradition faites par des États non européens parties au troisième protocole additionnel, en date du 10 novembre 2010, à la convention européenne d’extradition du 13 septembre 1957 ([598]).

La loi n° 2020-1237 du 9 octobre 2020 a autorisé la ratification des deuxième, troisième et quatrième protocoles additionnels à la convention européenne d’extradition du 13 décembre 1957. Le troisième protocole additionnel pose l’obligation, entre les parties contractantes à la convention et à ce protocole, d’extrader entre elles selon la procédure simplifiée. Celle-ci s’applique aux personnes poursuivies pour une infraction ou recherchées aux fins d’exécution d’une peine ou d’une mesure de sûreté par les autorités judiciaires de la partie requérante, sous réserve du consentement de ces personnes et de l’accord de l’État requis.

4. La prise en compte de l’évolution du système européen d’échange d’informations sur les casiers judiciaires ECRIS

a. L’état du droit

Le système européen d’échange d’informations sur les casiers judiciaires ECRIS, mis en service en avril 2012, permet aux États membres de l’Union européenne de partager facilement des informations sur les condamnations pénales.

Il établit les interconnexions électroniques entre États membres et met en place des règles pour que les informations sur les condamnations qui figurent dans les systèmes de casier judiciaire des États membres puissent être aisément et rapidement échangées. Cela est rendu possible par la définition de formats électroniques standardisés, qui permettent d’unifier la présentation des données.

Les informations relatives aux casiers judiciaires sont enregistrées dans les bases de données des États membres et régulièrement mises à jour. Sur demande, ces informations sont adressées à un État membre. Par ailleurs, chaque État condamnant un non ressortissant doit envoyer à l’État membre de nationalité de la personne condamnée, dans de brefs délais, les informations relatives à la condamnation. Le système ECRIS repose donc sur un système décentralisé, puisqu’il repose non pas sur la création d’un fichier commun, mais sur l’échange d’informations entre les États membres à partir de leurs propres bases de données nationales.

La directive (UE) 2019/884 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 fait évoluer ce système ECRIS afin d’améliorer notamment le traitement des données relatives aux ressortissants de pays tiers.

La transposition de cette directive, qui doit être réalisée avant le 28 juin 2022, conditionne l’applicabilité du règlement (UE) 2019/816 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 qui crée le système centralisé ECRIS-TCN. Le règlement définit les règles de création du système centralisé, énumère les données qui y seront enregistrées et définit les droits d’accès.

Ce système permettra d’identifier les États membres détenant des informations relatives aux condamnations concernant des ressortissants de pays tiers et des apatrides et complète le système ECRIS afin de permettre ensuite la communication des informations obtenues. Par ailleurs, il prévoit d’inclure dans les bases de données nationales des données dactyloscopiques des ressortissants de pays tiers et des apatrides. Les informations relatives à la condamnation devront toujours faire l’objet d’une demande par le système ECRIS pour être communiquées.

b. Le dispositif proposé

L’étude d’impact souligne que le Gouvernement procédera à une « transposition constructive, laissant à la loi le soin de définir les principes et les conditions générales relatives à l’enregistrement et la transmission des informations relatives aux condamnations concernant des ressortissants de pays tiers et des apatrides ».

Le code de procédure pénale sera modifié afin de permettre l’interconnexion entre les bases de données nationales du Casier judiciaire national et le système ECRIS-TCN.

L’ordonnance tirera par ailleurs les conséquences juridiques, en droit interne, de la mise en place de ce traitement de données européen et de l’inclusion des données dactyloscopiques des ressortissants pays tiers et des apatrides, comme de celles des ressortissants nationaux.

Toutes les ordonnances seront prises dans un délai d’un an à compter de la publication de la loi, ce délai étant justifié par la technicité des mesures envisagées.

Le projet de loi de ratification sera quant à lui déposé dans un délai de trois mois à compter de la publication des ordonnances.

5. La position de la Commission

Outre un amendement rédactionnel de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement du Gouvernement l’habilitant, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour tirer les conséquences de la décision n° 2021-99 QPC du Conseil constitutionnel du 23 avril 2021.

L’article 225-25 du code pénal prévoit que la confiscation peut porter sur les biens dont les personnes ont seulement la libre disposition, « sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi ». Or, le Conseil constitutionnel, dans sa décision précitée, a relevé qu’« aucune disposition législative ne prévoit que le propriétaire dont le titre est connu, ou qui a réclamé cette qualité au cours de la procédure, soit mis en mesure de présenter ses observations sur la mesure de confiscation envisagée par la juridiction de jugement aux fins, notamment, de faire valoir le droit qu’il revendique et sa bonne foi ». Il a en conséquence jugé que les mots prévoyant la réserve des droits de propriétaire de bonne foi étaient contraires à la Constitution.

Le Conseil constitutionnel ayant décidé de moduler dans le temps les effets de la déclaration d’inconstitutionnalité ainsi prononcée, les mots censurés de l’article 225-25 du code pénal seront abrogés à compter du 31 décembre 2021.

Cette habilitation à légiférer par ordonnance permettra au Gouvernement de tirer rapidement les conséquences de cette déclaration d’inconstitutionnalité en inscrivant dans le code pénal la procédure selon laquelle face à une procédure de confiscation les propriétaires seront mis en mesure de présenter leurs observations.

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Article 33 (art. L. 124-2 du code de l’organisation judiciaire) Délocalisation des audiences hors normes dans le ressort de la même cour d’appel

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 33 élargit la possibilité de délocaliser un procès aux fins de garantir la bonne administration de la justice dans toute commune située dans le ressort de la cour d’appel dont relève la juridiction concernée.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 103 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a créé l’article 124-2 du code de l’organisation judiciaire qui prévoit la possibilité, lorsqu’une audience ne peut être matériellement tenue dans le respect des droits des parties ou dans des conditions garantissant la bonne administration de la justice, de la délocaliser dans une commune située dans le ressort d’une juridiction limitrophe.

1. L’état du droit

L’article L. 124-2 du code de l’organisation judiciaire ouvre la possibilité pour une juridiction de tenir une audience dans une commune située dans le ressort d’une juridiction limitrophe.

Introduit par un amendement des rapporteurs de la commission des Lois de l’Assemblée nationale, ce dispositif vise à « améliorer l’efficacité de l’organisation judiciaire pour la tenue des audiences dont le nombre de parties, la médiatisation, ou la durée confrontent la juridiction à des difficultés matérielles insurmontables. »

La possibilité de délocaliser la tenue d’une audience exceptionnelle est ouverte dans deux cas :

– lorsque l’audience ne peut être matériellement tenue dans le respect des droits des parties ;

– lorsqu’elle ne peut être organisée dans des conditions garantissant la bonne administration de la justice.

La décision de délocalisation est prise par ordonnance du premier président de la cour d’appel, qui fixe le lieu et le jour des audiences, après avis du procureur général.

La délocalisation doit, en l’état actuel du droit, avoir lieu dans une commune située dans le ressort d’une juridiction limitrophe.

Un dispositif analogue a été introduit par la même loi n° 2019-222 pour permettre aux juridictions à compétence nationale de tenir des audiences dans toute commune du territoire national ([599]). Mais, pour les juridictions dépourvues de compétence nationale, la limitation au ressort des juridictions limitrophes est un critère pouvant priver le chef de cour d’une solution qui aurait favorisé le droit des parties.

2. Le dispositif proposé

Le présent article modifie l’article L. 124-2 du code de l’organisation judiciaire pour étendre les options possibles en cas de nécessité de délocalisation d’un procès.

Il ajoute à la possibilité de délocalisation dans le ressort d’une juridiction limitrophe celle d’une délocalisation dans une commune située dans le ressort de la même cour d’appel.

L’étude d’impact souligne que le dispositif actuel de l’article L. 124-2 ne permet pas de faire face à la difficulté d’organisation d’une audience lorsque les conditions matérielles d’organisation s’avèrent impossibles tant dans la juridiction d’origine que dans une commune située dans le ressort d’une juridiction limitrophe. Ce problème se pose avec une acuité particulière en Île-de-France, où les juridictions situées dans la grande couronne de Paris sont privées de la possibilité de délocaliser une audience dans les locaux du tribunal judiciaire de Paris, alors même qu’elles se situent dans le ressort de la même cour d’appel. Or, les locaux de ce tribunal judiciaire présentent le double avantage de proposer une bonne accessibilité pour les justiciables et de disposer d’infrastructures adaptées à l’organisation de grands procès.

La réforme proposée élargit donc le périmètre géographique au sein duquel un chef de cour peut décider, si cela s’avère nécessaire, de délocaliser un procès hors norme. Seule l’audience est délocalisée, ce qui signifie que le greffier et les magistrats du siège comme du parquet qui seront présents à l’audience relèveront de la juridiction dans laquelle aurait dû se tenir l’audience.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 34 (art. L. 211-21 [nouveau] du code de l’organisation judiciaire) Désignation de tribunaux judiciaires pour connaître des actions relatives au devoir de vigilance

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 34 prévoit la désignation d’un ou de plusieurs tribunaux judiciaires spécialement compétents pour traiter des actions relatives au devoir de vigilance des sociétés mères, prévues aux articles L. 225-102-4 et L. 225-102-5 du code de commerce.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre a inséré dans le code de commerce les articles L. 225-102-4 et L. 225-102-5, qui instituent un devoir de vigilance pour les sociétés mères et les entreprises donneuses d’ordre.

1. L’état du droit

a. Contenu du devoir de vigilance

L’article L. 225-102-4 du code de commerce pose l’obligation, pour les entreprises soumises au devoir de vigilance, d’élaborer et de publier un plan de vigilance comportant les « mesures de vigilance raisonnable propres à identifier les risques et à prévenir les atteintes graves envers les droits humains et les libertés fondamentales, la santé et la sécurité des personnes ainsi que l’environnement » résultant de leur activité et de celle des sociétés qu’elles contrôlent.