rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée (n°2731).

SOMMAIRE

Pages

1. AVANT-PROPOS … 7
2. I. Présentation du projet de loi
3. 1. La mise en place du Parquet européen
4. 2. Une évolution de la procédure pénale en faveur des juridictions spécialisées
5. 3. Diverses dispositions relatives au droit
6. II. Les modifications apportées par le Sénat
7. III. Les principaux apports de la commission
8. 1. L’indépendance procédurale des procureurs européens délégués et la garantie de leurs conditions de rémunération
9. 2. La facilitation de l’exercice de leurs compétences par les juridictions pénales spécialisées
10. 3. Le renforcement des instruments de protection de l’environnement
11. 4. La prise en compte de décisions du Conseil constitutionnel
12. 5. L’amélioration du dispositif de soutien aux professions réglementées du droit
13. 6. La coordination de certaines dispositions visant à transposer la directive (UE) 2017/1371 du 5 juillet 2017
14. Examen des articles
15. TITRE Ier Dispositions relatives au parquet européen
16. Chapitre Ier Dispositions modifiant le code de procédure pénale
17. Article 1er (art. 696-108 à 696-137 nouveaux du code de procédure pénale) Adaptation du code de procédure pénale à la création du Parquet européen
18. Article 1er bis (art. 694-20 du code de procédure pénale) Conditions des décisions d’enquête européenne par les autorités judiciaires françaises
19. Chapitre II Dispositions modifiant le code de l’organisation judiciaire
20. Article 2 (art. L. 211-19, L. 212-6-1, L. 213-13 et L. 312-8 [nouveaux] du code de l’organisation judiciaire) Compétence du tribunal judiciaire de Paris pour connaître des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne
21. Chapitre III Dispositions modifiant le code des douanes
22. Article 3 (art. 344-1, 344-2, 344-3 et 344-4 nouveaux du code des douanes) Compétence du Parquet européen pour connaître des infractions douanières portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne
23. Chapitre IV (nouveau) Dispositions diverses
24. Article 3 bis Prise en charge par l’État des cotisations et contributions de sécurité sociale des procureurs européens délégués nommés pour la France
25. TITRE II Dispositions relatives à la justice pénale spécialisée
26. Chapitre Ier Dispositions communes
27. Article 4 (art. 43-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Droit de priorité des parquets spécialisés
28. Article 4 bis (art. 113-8 du code pénal) Dispense de plainte ou de dénonciation préalable pour la poursuite par des parquets spécialisés d’infractions commises à l’étranger par un Français ou sur un Français
29. Article 4 ter (art. 706-14-2 nouveau du code de procédure pénale) Aide du fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions pour assister aux procès tenus à l’étranger
30. Article 4 quater (art. 802-3 nouveau du code de procédure pénale) Possibilité de retransmission sonore aux parties civiles dans les procès de grande ampleur
31. Chapitre II Dispositions relatives au procureur de la République antiterroriste
32. Article 5 (art. 627-1, 627-2, 628-1, 702, 706-19, 706-20 [abrogé], 706-21, 706-22 et 706-25-2-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Extension des compétences du parquet national antiterroriste
33. Article 5 bis (art. 7 et 8 de la loi n° 95-1 du 2 janvier 1995 portant adaptation de la législation française aux dispositions de la résolution 827 du Conseil de sécurité des Nations Unies instituant un tribunal international en vue de juger les personnes présumées responsables de violations graves du droit international humanitaire commises sur le territoire de l’ex-Yougoslavie depuis 1991) Octroi au parquet national antiterroriste de la compétence en matière de centralisation des demandes d’entraide venant des tribunaux pénaux internationaux
34. Chapitre III Dispositions relatives à la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées
35. Article 6 (art. 706-76, 706-95-13 et 706-95-15 [abrogé] du code de procédure pénale) Coordinations rédactionnelles et légistiques
36. Chapitre IV Dispositions relatives à la lutte contre la délinquance économique et financière
37. Article 7 (art. 705 du code de procédure pénale) Attribution d’une compétence concurrente au parquet national financier et aux juridictions parisiennes en matière de pratiques anticoncurrentielles
38. Article 7 bis (art. 41-1-2, 180-2 et 800-1 du code de procédure pénale) Modifications de la procédure de convention judiciaire d’intérêt public
39. Chapitre V Dispositions relatives à la lutte contre les atteintes à l’environnement
40. Article 8 (art. 41-1-3, 180-8, 706-2-3 [nouveaux] et 706-107 du code de procédure pénale) Procédure pénale de lutte contre les atteintes à l’environnement
41. Article 8 bis A (art. 211-20 [nouveau] du code de l’organisation judiciaire) Juridictions civiles spécialisées dans le contentieux de l’environnement
42. Article 8 bis B (art. 28 et 56 du code de procédure pénale) Prérogatives de police judiciaire des inspecteurs de l’environnement
43. Article 8 bis C (art. 28-3 [nouveau] du code de procédure pénale) Inspecteurs de l’environnement habilités aux fonctions judiciaires
44. Article 8 bis D (art. 706-2 du code de procédure pénale) Possibilité de recruter les assistants spécialisés des pôles de santé publique auprès des fonctionnaires du ministère de l’environnement
45. Article 8 bis E (art. 706-2-2 du code de procédure pénale) Interceptions de correspondances pour des infractions sanitaires et environnementales
46. Article 8 bis (art. L. 173-1 du code de l’environnement) Non-respect d’une obligation de remise en état
47. Article 8 ter A (art. L. 173-9 du code de l’environnement) Délai d’ajournement de la décision sur la peine
48. Article 8 ter (art. L. 218-84 du code de l’environnement) Immobilisation d’un navire après rejet des eaux de ballast
49. Article 8 quater (art. 706-107 et 706-111-1 du code de procédure pénale) Extension de la compétence des juridictions spécialisées du littoral (JULIS)
50. TITRE III Dispositions diverses
51. Article 9 (art. 18, 74-2, 77-1, 77-1-1, 362, 393, 398-1, 506, 510, 512, 706-25-12, 706-53-10, 706-112-1, 711, 712-6 et 775 du code de procédure pénale ; art. 132-63, 132-64 et 132-65 du code pénal ; art. L. 211-9-3 du code de l’organisation judiciaire ; art. L. 222-65 du code de justice militaire) Diverses dispositions relatives à la procédure pénale
52. Article 10 (art. 335, 362 et 706-71 du code de procédure pénale ; art. 54 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; art. 2 de la loi n° 81-908 du 9 octobre 1981 portant abolition de la peine de mort) Modifications du code de procédure pénale rendues nécessaires par des décisions du Conseil constitutionnel
53. Article 11 (art. 1633-1 [nouveau] du code des transports, art. 230-19 du code de procédure pénale, art. 20-4 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante et art. 121-8 [nouveau] du code de la justice pénale des mineurs) Peine d’interdiction de paraître dans les transports en commun
54. Article 12 (art. 17-1 [nouveau] de l’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice, art. 6-3 [nouveau] de l’ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 relative au statut du notariat, art. L. 444-2 et L. 444-7 du code de commerce et art. 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques) Contributions au fonds interprofessionnel de l’accès au droit et à la justice
55. Article 13 (art. 65 quinquies, 67 bis-1 A, 67 sexies, 323-5, 387, 411, 415-1, 416 bis A et 426 du code des douanes ; art. 314-1, 314-1-1 et 432-15 du code pénal) Ratification de l’ordonnance de lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne au moyen du droit pénal
56. TITRE IV Dispositions relatives à L’entrée en vigueur et à l’application outre-mer
57. Article 14 (art. 804 du code de procédure pénale ; art. 531-1, 551-1 et 561-1 du code de l’organisation judiciaire ; art. L. 950-1 du code de commerce ; art. 6 de l’ordonnance n° 2014-471 du 7 mai 2014 portant extension et adaptation à la Nouvelle-Calédonie de dispositions du livre IV du code de commerce relevant de la compétence de l’État en matière de pouvoirs d’enquête, de voies de recours, de sanctions et d’infractions ; art. 1er bis [nouveau] de l’ordonnance n° 2017-157 du 9 février 2017 étendant et adaptant à la Polynésie française certaines dispositions du livre IV du code de commerce relatives aux contrôles et aux sanctions en matière de concurrence ; art. L. 1863-2, L. 1872-2 et L. 1883-3 [nouveaux] du code des transports) Application outre-mer
58. Article 15 Entrée en vigueur des dispositions relatives au Parquet européen
59. Avis fait au nom de la
60. commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire
61. Analyse des articles 8, 8 bis, 8 ter et 11 du projet de loi
62. La position de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire
63. Audition de M. Éric Dupond-Moretti, garde des Sceaux, ministre de la justice
64. Compte rendu des débats
65. Compte rendu des débats de la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire
66. Personnes entendues
67. Personnes entendues par la rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire

Mesdames, Messieurs,

Sous des abords techniques, le projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée, adopté en première lecture par le Sénat le 3 mars 2020, s’inscrit pleinement en accord avec les ambitions portées, depuis 2017, par le Gouvernement et sa majorité.

Ce texte est en effet l’occasion, tout d’abord, de faire un pas décisif en direction d’un horizon judiciaire européen que la France, avec constance, appelle de ses vœux depuis des années. Cette nouvelle coopération judiciaire permettra de mieux lutter contre les atteintes portées aux intérêts financiers de l’Union européenne.

Sont ainsi intégrées en droit interne les dispositions nécessaires au fonctionnement du Parquet européen en créant le cadre statutaire et procédural dans lequel agiront les procureurs européens délégués. Combinant à la fois collégialité, efficacité et autonomie, tout en respectant notre souveraineté, les dispositifs prévus à cet effet s’intègreront pleinement dans le cadre procédural national.

En deuxième lieu, le projet de loi améliore notre organisation judiciaire et pénale pour un traitement plus efficace de contentieux fondamentaux. Il permet de mieux positionner le parquet national antiterroriste comme juridiction de référence, en France et dans les relations internationales, sur les questions liées aux crimes de guerre et aux crimes contre l’humanité. Il offre l’opportunité de compléter les compétences du parquet financier dans le domaine du droit de la concurrence. Il pose, enfin, des règles claires pour la répartition des affaires en cas de compétences concurrentes.

Les plus grandes avancées, en matière de justice spécialisée, concernent le domaine de l’environnement. Ces questions revêtent désormais, pour la France et pour les Français, avec raison, un caractère primordial. En orientant le contentieux – civil et pénal – vers des magistrats formés et expérimentés aux questions de protection des milieux et de lutte contre les pollutions, il y a tout lieu de penser que les comportements délictueux recevront plus rapidement une juste sanction. En ouvrant au droit de l’environnement l’instrument de la convention judiciaire d’intérêt public, qui a fait ses preuves dans la lutte contre la corruption et les atteintes à la probité, on peut espérer agir plus vite et plus fort contre les entreprises qui n’ont pas, pas toujours ou pas encore, compris que le respect de l’écosystème devait primer sur les calculs de rentabilité.

Enfin, le troisième grand objectif poursuivi par ce projet de loi, après l’Europe et l’environnement, n’est autre que la garantie des droits des personnes. En corrigeant diverses imperfections qui rendent inopérantes certaines dispositions du code de procédure pénale, et en tirant les conséquences de décisions rendues au cours des derniers mois par le Conseil constitutionnel, ce sont les libertés de tous qu’il s’agit d’affirmer. En procédure criminelle, en matière délictuelle, en droit de la presse : tout est fait pour garantir la conformité des règles ainsi fixées avec la Constitution.

Cette belle œuvre a été préparée par le Gouvernement. Elle a été modifiée, dans le bon sens et avec mesure, par le Sénat. Le calendrier parlementaire a ensuite été affecté par la crise sanitaire mais la commission des Lois de l’Assemblée nationale a pu, à son tour, se pencher sur ce projet de loi. Un grand nombre de modifications lui ont été apportées, symboliques ou opérationnelles (extension de la convention judiciaire d’intérêt public, émergence d’une police judiciaire de l’environnement, conditions de rétribution des procureurs européens délégués...).

Loin donc de constituer un agrégat de mesures disparates, le présent projet de loi est bien, d’un seul tenant, un texte de progrès.

*

I. Présentation du projet de loi

1. La mise en place du Parquet européen

Le titre Ier du projet de loi procède à l’insertion, dans notre droit interne, de dispositions nécessaires au fonctionnement du Parquet européen.

L’article 1er crée dans le code de procédure pénale un titre X bis précisant les compétences et attributions des procureurs européens délégués, ainsi que les règles de procédure qui leur sont applicables.

Les procureurs européens délégués incarneront, dans les territoires nationaux, l’échelon décentralisé et opérationnel du Parquet européen. Ils auront vocation à rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs et complices des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union. À ce titre, ils exerceront les prérogatives reconnues, en droit français, au procureur de la République et pourront prendre certaines mesures qui relèvent des compétences du juge d’instruction. Ils pourront ainsi conduire des investigations soit dans le cadre de l’enquête préliminaire ou de l’enquête de flagrance, soit dans le cadre de l’instruction, soit successivement dans ces deux cadres procéduraux. Ils exerceront, en outre, les pouvoirs d’enquêtes douanières prévues au titre II du code des douanes.

La section 3 du chapitre II relatif aux procédures applicables aux procureurs européens délégués apporte des précisions quant aux compétences de ceux-ci lorsqu’ils décident d’agir dans le cadre de l’instruction. Il est ainsi prévu que les actes pris dans ce cadre le seront soit par le procureur européen délégué, soit par le juge des libertés et de la détention (JLD) saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué.

– Les procureurs européens délégués pourront eux-mêmes procéder à des mises en examen, organiser des interrogatoires et des confrontations ou des auditions de témoins, y compris de témoins assistés. Ils pourront se prononcer sur la recevabilité de la constitution de partie civile, prendre des décisions en matière de transport ou pour ordonner une expertise (articles 156 à 169-1). Ils pourront enfin requérir par commission rogatoire et émettre des mandats de recherche, de comparution ou d’amener.

– Les procureurs européens délégués pourront prendre eux-mêmes des décisions en matière de contrôle judiciaire qui pourront être contestées, par la personne concernée, devant le juge des libertés et de la détention (JLD) qui doit statuer, à l’issue d’un débat contradictoire, dans un délai maximal de 72 heures.

– Les mesures attentatoires à la vie privée ne relèveront toutefois pas directement de la compétence des procureurs européens délégués, mais seront prises, sur leurs réquisitions écrites et motivées, par le JLD. Il s’agit des assignations à résidence avec surveillance électroniques (ARSE), des placements en détention provisoire, de l’émission de mandats d’arrêt, des autorisations de perquisitions, visites domiciliaires et saisies, en l’absence de flagrance ou d’assentiment exprès de la personne chez laquelle elles ont lieu. C’est également le cas des décisions ordonnant une interception de correspondance émise par la voie des télécommunications, une géolocalisation, une enquête sous pseudonyme ou une technique spéciale d’enquête, ainsi que les décisions relatives aux saisies spéciales et mesures conservatoires.

– Les procureurs européens délégués peuvent toutefois prendre eux-mêmes, d’office ou à la demande de la personne mise en examen, des mesures, en faveur de cette dernière, concernant l’ARSE ou la détention provisoire. Ils sont compétents pour prendre les décisions relatives aux modalités d’exécution d’une détention provisoire ou à l’exercice de ses droits par une personne placée en détention provisoire.

L’article 1er précise également les modalités de signalement au Parquet européen par les autorités nationales, ainsi que les conséquences en termes de dessaisissement de la décision du Parquet européen d’exercer sa compétence. Il ne rappelle toutefois pas les modalités de fonctionnement interne du Parquet européen qui sont précisées par le règlement (UE) 2017/1939 d’application directe dans notre droit. Ainsi les pouvoirs d’enquête et de conclusion de la procédure relèvent du procureur européen délégué, mais cela s’intègre dans le cadre européen et ce sont les chambres permanentes qui décideront de l’ouverture d’une enquête et, à la fin de la procédure, de renvoyer l’affaire en jugement, de prononcer un non-lieu ou de recourir à une procédure simplifiée (procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ou convention judiciaire d’intérêt public).

L’article 2 désigne le tribunal judiciaire et la cour d’appel de Paris comme les juridictions du fond ayant compétence exclusive pour être saisies par le procureur européen et ses délégués qui exerceront auprès d’elles le ministère public dans les domaines concernant des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Il précise que le ministère public est alors exercé par le procureur européen ou ses délégués.

L’article 3 définit les modalités selon lesquelles le Parquet européen est compétent pour connaître des infractions douanières portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne.

2. Une évolution de la procédure pénale en faveur des juridictions spécialisées

Le titre II du projet de loi comprend plusieurs dispositions relatives aux juridictions pénales spécialisées. Il étend ponctuellement certaines compétences des juridictions existantes. Il réforme l’architecture juridictionnelle en charge du contentieux pénal de l’environnement.

L’article 4 prévoit que lorsque plusieurs parquets sont compétents dans le cadre d’une compétence concurrente, celui qui bénéficie d’une compétence spécialisée l’exerce prioritairement aux autres, spécialisés ou non, dont le ressort géographique est compris dans son ressort.

L’article 5 octroie au procureur de la République antiterroriste, en lieu et place du parquet de Paris qui l’exerce à présent, la compétence d’exécution des demandes d’entraide judiciaire formulées par la Cour pénale internationale. Il prévoit que le Parquet national antiterroriste représente le ministère public aux audiences d’assises de première instance en matière de crimes contre l’humanité, de crimes de torture et de disparition forcée, de crimes et délits de guerre. Ces deux adaptations sont cohérentes avec l’extension de la compétence matérielle du Parquet national antiterroriste à ces infractions. Enfin, l’article 5 institue une compétence concurrente du Parquet national antiterroriste pour les crimes et délits contre les intérêts fondamentaux de la Nation – espionnage et trahison notamment.

L’article 6 procède à deux coordinations au sein du code de procédure pénale.

L’article 7 attribue au parquet national financier et aux juridictions de Paris une compétence nationale concurrente sur des infractions au droit de la concurrence.

L’article 8 améliore le traitement du contentieux pénal de l’environnement. Dans le ressort de chaque cour d’appel, il permet la spécialisation d’un tribunal judiciaire sur les infractions complexes prévues par le code de l’environnement et commises dans ledit ressort, à l’exclusion de celles déjà gérées par différentes juridictions spécialisées. En outre, et afin d’accélérer la répression de ces infractions, il institue une convention judiciaire d’intérêt public en matière environnementale sur le modèle transactionnel existant pour les atteintes à la probité et les fraudes fiscales.

3. Diverses dispositions relatives au droit

Le titre III du projet de loi regroupe diverses dispositions qui abordent différentes branches de l’activité juridique.

L’article 9 corrige des erreurs de coordination induites par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. En outre, il tire les conséquences d’un revirement de jurisprudence de la Cour de cassation quant aux conditions d’autorisation par l’autorité judiciaire des réquisitions des officiers et agents de police judiciaire au cours de l’enquête préliminaire. Sont ainsi posées les règles selon lesquelles il convient de faire procéder à des examens médicaux et psychologiques, ainsi que la liberté d’accès aux fichiers d’empreintes ou de traces génétiques ou digitales.

L’article 10 tire les conséquences de deux questions prioritaires de constitutionnalité relatives aux délibérations de la cour d’assises et à la comparution en visioconférence devant la chambre de l’instruction.

L’article 11 crée dans le code des transports une peine complémentaire d’interdiction de paraître dans un réseau de transport public, qui pourra être prononcée à l’encontre des personnes majeures ayant commis certaines infractions graves dans une gare ou dans un véhicule affecté au transport collectif de voyageurs.

L’article 12 prévoyait, dans sa rédaction initiale, une habilitation du Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance les mesures nécessaires au financement du fonds interprofessionnel d’accès au droit et à la justice (FIADJ) par les notaires, les huissiers de justice et les commissaires-priseurs judiciaires institué, en 2015, par la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron ».

L’article 13 ratifie l’ordonnance n° 2019-963 du 18 septembre 2019 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne au moyen du droit pénal.

II. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté le projet de loi soumis par le Gouvernement en lui apportant un faible nombre de modifications.

Les sénateurs ont ainsi :

– spécifié que les procureurs européens délégués peuvent prendre des mesures d’instruction lorsqu’il est nécessaire soit de mettre en examen une personne ou de la placer sous le statut de témoin assisté, soit de recourir à des actes d’investigation qui ne peuvent être ordonnés qu’au cours d’une instruction, en raison de leur durée ou de leur nature (article 1er) ;

– précisé que les droits des personnes mises en examen, placées sous le statut de témoin assisté ou partie civile dans le cadre d’une instruction conduite par un procureur européen délégué comprennent bien le droit d’être assisté par un avocat et d’avoir accès au contenu de la procédure (article 1er) ;

– précisé les contours du délit réprimant le non-respect d’une obligation de remise en état d’une installation ou d’un ouvrage en droit de l’environnement (nouvel article 8 bis) ;

– permis à l’autorité judiciaire de prononcer l’immobilisation, sous cautionnement, d’un navire dont les eaux de ballast ont été rejetées dans les eaux sous souveraineté ou sous juridiction française (nouvel article 8 ter) ;

– appliqué les règles encadrant les réquisitions des officiers et agents de police judiciaire aux informations issues des dispositifs de vidéosurveillance (article 9) ;

– complété les dispositions relatives à l’interdiction de paraître dans les transports publics (article 11) de sorte que l’identité des personnes faisant l’objet de cette interdiction soit inscrite au fichier des personnes recherchées et qu’elle soit communiquée aux gestionnaires de réseau, de façon à favoriser son caractère effectif. Les sénateurs ont également ouvert la possibilité de prononcer cette interdiction à l’encontre des mineurs âgés de seize ans au moins. Ils ont enfin imposé que la peine prononcée soit adaptée aux impératifs de la vie privée, professionnelle et familiale de la personne condamnée ;

– substitué à l’habilitation du Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance les mesures nécessaires au financement du FIADJ une autorisation des ordres professionnels des commissaires de justice et des notaires à percevoir directement des contributions volontaires obligatoires (article 12) ;

– introduit une disposition réformant la procédure d’installation des nouveaux offices dans les zones contrôlées (article 12).

III. Les principaux apports de la commission

1. L’indépendance procédurale des procureurs européens délégués et la garantie de leurs conditions de rémunération

La commission des Lois a précisé et complété les dispositions relatives à l’insertion du Parquet européen en droit interne. Elle a pour cela adopté :

– un amendement du Gouvernement précisant que la mise en place d’une enquête commune avec des autorités étrangères, lorsqu’elle est décidée par les procureurs européens délégués, n’est pas subordonnée à l’accord préalable du ministre de la Justice (article 1er) ;

– un amendement de M. Didier Paris modifiant la règle applicable lorsqu’une décision d’enquête européenne prise par les autorités judiciaires françaises concerne un acte exigeant l’autorisation préalable du juge des libertés et de la détention (JLD), en prévoyant qu’une autorisation devra alors être obtenue auprès du JLD français avant de demander à un autre État de procéder à cet acte (nouvel article 1er bis) ;

– un amendement du Gouvernement précisant que les cotisations et les contributions de sécurité sociale des procureurs européens délégués nommés pour la France seront prises en charge par l’État français (nouvel article 3 bis).

2. La facilitation de l’exercice de leurs compétences par les juridictions pénales spécialisées

La commission des Lois a précisé les compétences dont disposent les juridictions spécialisées existantes afin d’améliorer leur fonctionnement et de faciliter le traitement du contentieux qui leur échoit. Elle a ainsi adopté :

– un amendement du Gouvernement dispensant les parquets spécialisés de l’exigence d’une plainte ou d’une dénonciation préalable d’un État étranger pour la poursuite d’infractions commises à l’étranger et qui impliquent un Français (nouvel article 4 bis) ;

– un amendement du Gouvernement prévoyant le versement d’une aide aux personnes ayant subi une infraction pour répondre à une convocation à l’audience de jugement d’un procès pénal tenu à l’étranger, dès lors que les faits en cause relèveraient, sur le territoire national, d’une juridiction spécialisée (nouvel article 4 ter) ;

– un amendement du Gouvernement permettant, dans le cadre d’un procès tenu devant une juridiction spécialisée et concernant un grand nombre de parties civiles, la captation sonore des débats et leur diffusion, en différé et dans des conditions de confidentialité, aux parties civiles qui en ont fait la demande (nouvel article 4 quater) ;

– cinq amendements à l’article 5 relatifs aux compétences des juridictions spécialisées antiterroristes, de sorte qu’elles n’aient pas compétence pour connaitre des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation (amendement de M. Jean-Félix Acquaviva), pour qu’elles puissent recruter des assistants spécialisés (amendements de la rapporteure, du Gouvernement et de M. Didier Paris), et afin qu’elles conservent la capacité de juger les affaires dont elles étaient saisies et dont les investigations montrent finalement qu’elles ne comportent aucune dimension terroriste (amendement de M. Didier Paris). En outre, un amendement de M. Didier Paris fait du parquet national antiterroriste l’interface des demandes d’entraide provenant des tribunaux pénaux internationaux (nouvel article 5 bis) ;

– deux amendements de la rapporteure et de M. Didier Paris portant réforme de la convention judiciaire d’intérêt public qui serait désormais possible en cas de blanchiment de corruption et de blanchiment de trafic d’influence, ferait l’objet d’une publicité obligatoire sur le site internet des ministères de la justice et du budget, suivrait le même régime qu’elle vienne conclure une enquête ou une information judiciaire, et dont les frais de justice seraient mis à la charge de la personne morale concernée (nouvel article 7 bis).

3. Le renforcement des instruments de protection de l’environnement

La commission des Lois a souhaité renforcer la répression des atteintes à l’environnement. Dans cette perspective, elle a notamment adopté :

– trois amendements de la commission du Développement durable, saisie pour avis, à l’article 8 prévoyant la possibilité pour des fonctionnaires relevant du ministère de l’environnement d’exercer auprès des juridictions compétentes des fonctions d’assistant spécialisé, la fin de la compétence du tribunal judiciaire de Paris dans les affaires de pollution marine d’une grande complexité, et l’extension de la compétence des juridictions spécialisées aux infractions environnementales ne figurant pas dans le code de l’environnement – cette dernière modification faisant l’objet d’un amendement identique de Mme Cécile Untermaier ;

– un amendement du Gouvernement permettant, dans les mêmes conditions que l’article 8 en matière pénale, la spécialisation dans le ressort de chaque cour d’appel d’un tribunal judiciaire pour le traitement du contentieux civil de l’environnement (nouvel article 8 bis A) ;

– un amendement de M. Didier Paris clarifiant les compétences dévolues aux inspecteurs de l’environnement qui prennent part à des investigations judiciaires dans le cadre d’une co-saisine (nouvel article 8 bis B) ;

– un amendement du Gouvernement renforçant les prérogatives judiciaires des inspecteurs de l’environnement affectés à l’Office français de la biodiversité, ouvrant la possibilité de constituer un service d’enquête en matière environnementale (nouvel article 8 bis C) ;

– un amendement de la commission du Développement durable, saisie pour avis, autorisant les fonctionnaires relevant du ministre chargé de l’environnement à exercer des fonctions d’assistant spécialisé auprès des pôles de santé publique, dont une part significative du contentieux est en rapport avec des problématiques de santé environnementale (nouvel article 8 bis D) ;

– un amendement du Gouvernement rétablissant la possibilité de procéder à des interceptions pour des infractions graves prévues par les codes de la santé publique et de la consommation, là encore liées pour partie aux questions de santé environnementale (nouvel article 8 bis E) ;

– un amendement de la commission du Développement durable, saisie pour avis, portant d’un à deux ans, en matière environnementale, le délai maximum pour lequel une juridiction pénale peut ajourner sous injonction sa décision, de façon à permettre une meilleure appréciation des dommages et des préjudices causés (nouvel article 8 ter A) ;

– deux amendements de Mme Liliana Tanguy précisant la qualité des agents habilités à constater l’infraction de gestion irrégulière des eaux de ballast (article 8 ter) et donnant compétence aux juridictions spécialisées du littoral pour connaître certaines des infractions commises sur le plateau continental (article 8 quater).

4. La prise en compte de décisions du Conseil constitutionnel

Le Gouvernement a souhaité tirer les conséquences, dans ce projet de loi, de plusieurs décisions du Conseil constitutionnel. À son initiative la commission des Lois a ainsi adopté, à l’article 10, trois amendements :

– réformant les conditions de prestation de serment devant la cour d’assises par les personnes qui partagent ou ont partagé la vie de l’accusé ;

– précisant les délais applicables pour les procédures de droit de la presse, notamment lorsque les justiciables demeurent outre-mer ou à l’étranger ;

– ouvrant la possibilité de réhabiliter un condamné à mort exécuté dans le cadre d’une procédure menée devant la chambre criminelle de la Cour de cassation.

5. L’amélioration du dispositif de soutien aux professions réglementées du droit

En cohérence avec les modifications opérées par le Sénat, la commission des Lois a adopté un amendement de la rapporteure supprimant l’avis de l’Autorité de la concurrence sur l’assiette et le taux des contributions obligatoires ayant la nature d’une créance de droit privé et prévues pour financer des aides à l’installation ou au maintien de professionnels – notaires et commissaires de justice (article 12).

6. La coordination de certaines dispositions visant à transposer la directive (UE) 2017/1371 du 5 juillet 2017

La commission des Lois a adopté un amendement de la rapporteure permettant notamment de prendre en compte l’article 414-2 du code des douanes, créé par l’ordonnance n° 2019-963 du 18 septembre 2019 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne au moyen du droit pénal, qui concerne la répression de certaines infractions douanières (article 13).

Examen des articles

TITRE Ier Dispositions relatives au parquet européen

Chapitre Ier Dispositions modifiant le code de procédure pénale

Article 1er

(art. 696-108 à 696-137 nouveaux du code de procédure pénale)

Adaptation du code de procédure pénale à la création du Parquet européen

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article insère dans le code de procédure pénale un nouveau titre numéroté X bis relatif au Parquet européen, qui comporte trente articles répartis en trois chapitres.

Le chapitre 1er comprend trois articles (696-108 à 696-110) qui définissent les compétences et attributions des procureurs européens délégués.

Le chapitre II comprend vingt-deux articles (696-111 à 696-132) qui définissent les modalités de saisine du Parquet européen et les cadres procéduraux dans lesquels opèrent les procureurs européens délégués, précisant notamment les dispositions s’appliquant lorsqu’ils conduiront des investigations conformément aux règles du code de procédure pénale applicables à l’instruction.

Le chapitre III comprend cinq articles (696-133 à 696-137) qui organisent l’articulation des compétences entre le procureur européen, les procureurs européens délégués et l’autorité judiciaire française.

➢ Position du Sénat

La commission des Lois a adopté deux amendements du rapporteur. Le premier amendement caractérise les conditions dans lesquelles les procureurs européens délégués peuvent prendre des mesures d’instruction. Le second amendement précise les droits des personnes mises en examen, placées sous le statut de témoin assisté ou partie civile, dans le cadre d’une instruction conduite par un procureur européen délégué, en ajoutant le droit d’être assisté par un avocat et d’avoir accès au contenu de la procédure.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté dix amendements rédactionnels de votre rapporteure, ainsi qu’un amendement du Gouvernement précisant qu’en matière de création d’équipes commune d’enquête, les procureurs européens délégués ne sont pas soumis à l’accord préalable du ministre de la Justice.

1. L’état du droit

a. La création d’un parquet européen, une idée ancienne ayant fait l’objet d’importantes négociations entre les États membres

Dès 2001, la Commission européenne a souligné la nécessité de renforcer la poursuite des auteurs d’atteintes aux intérêts financiers de l’Union européenne. Elle a proposé d’instituer un procureur européen afin de répondre aux actes de fraude et d’encourager la coopération pénale ([1]).

Source : Conseil européen.

Le fondement juridique de cette proposition a par la suite été posé par l’article 86 du traité relatif au fonctionnement de l’Union européenne du 13 décembre 2007 ([2]) qui dispose que, « pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à une procédure législative spéciale, peut instituer un Parquet européen à partir d’Eurojust ». Ce même article précise que ce parquet est compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs et complices d’infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne.

Un premier projet de règlement, déposé par la Commission le 17 juillet 2013, a proposé une version très intégrée de ce parquet, incarné par un procureur européen unique, qui s’est heurtée aux réticences et à l’opposition de plusieurs États membres. Quatorze parlements nationaux, dont le Sénat français, ont estimé que ce projet ne respectait pas le principe de subsidiarité et ont mis en œuvre, pour la première fois, la procédure dite du « carton jaune » ([3]). La Commission a donc réexaminé ce projet de règlement, a finalement conclu qu’il était conforme au principe de subsidiarité et l’a maintenu ([4]). Les négociations n’ayant toutefois pas permis de parvenir à un consensus, les États membres se sont tournés vers la procédure de coopération renforcée.

Vingt États membres sont ainsi parvenus à un accord politique sur la création du nouveau parquet européen lors du Conseil « Justice et affaires intérieures » du 8 juin 2017. Vingt-deux pays se sont finalement engagés dans cette coopération renforcée ([5]).

b. Statut, structure et organisation du Parquet européen

Le Parquet européen a été créé par le règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen, norme juridique européenne d’application directe. Il établit un parquet européen, indépendant et décentralisé, compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.

Le chapitre III du règlement européen (articles 8 à 21) définit ainsi le statut et la structure de ce parquet. Il est organisé en un double niveau : d’une part, un niveau central en charge de l’organisation, de la supervision et de la coordination des enquêtes ; d’autre part, un niveau décentralisé, plus opérationnel, composé des procureurs européens délégués qui mènent les enquêtes jusqu’au terme de la procédure.

Le règlement prévoit les conditions de nomination et de révocation des membres du Parquet européen. Le chef du Parquet européen est nommé d’un commun accord par le Parlement et le Conseil, statuant à la majorité simple, pour un mandat de sept années non renouvelable (article 14). Mme Laura Codruța Kövesi, de nationalité roumaine, a été nommée à ce poste à compter du 31 octobre 2019 ([6]).

L’organisation du parquet européen

L’article 16 prévoit que chaque État membre participant doit désigner trois candidats au poste de procureur européen parmi des membres actifs du ministère public ou du corps judiciaire. Ces candidats doivent offrir toutes les garanties d’indépendance et disposer des qualifications requises pour l’exercice de hautes fonctions au sein du ministère public ou du corps judiciaire dans leurs États membres respectifs et posséder une expérience pratique pertinente des ordres juridiques nationaux, des enquêtes financières et de la coopération judiciaire internationale en matière pénale. Un comité de sélection, prévu par l’article 14, donne un avis motivé et classe ces candidatures, puis le Conseil, statuant à la majorité simple, nomme les procureurs européens pour un mandat de six années non renouvelable ([7]). La nomination des vingt-deux procureurs européens a eu lieu le 22 juillet 2020 ([8]). Le magistrat Frédéric Baab a été désigné comme procureur européen français.

L’article 17 dispose que les procureurs européens délégués, qui doivent être au moins deux pour chaque État membre participant (article 13), sont désignés par les États membres et nommés par le collège du Parquet européen pour un mandat de cinq années renouvelable. Leur profil doit remplir certaines conditions :

‒ être membre actif du ministère public ou du corps judiciaire de l’État membre qui l’a désigné ;

‒ offrir toutes garanties d’indépendance ;

‒ disposer des qualifications requises ;

‒ posséder une expérience pratique de son ordre juridique national.

Le règlement européen précise également les règles de procédure relatives aux enquêtes, aux mesures d’enquête, aux poursuites et aux mesures alternatives aux poursuites (articles 26 à 40). Il définit les garanties procédurales (articles 41 et 42) et celles relatives aux données à caractère personnel (articles 47 à 89).

Pour permettre au Parquet européen de devenir un acteur efficace de la lutte contre les fraudes aux intérêts financiers européens, la coopération avec les autres organes de l’Union européenne fait l’objet de précisions. Le règlement insiste notamment sur l’importance du partage d’informations et de la coordination des actions. Partenaire clef dans la coopération judiciaire en matière pénale, Eurojust pourra ainsi être associé aux affaires transfrontalières et faciliter les demandes d’entraide adressées à des États membres ne participant pas au Parquet européen ou à des États tiers (article 100). L’Office européen de lutte antifraude (OLAF) donnera en outre la priorité aux enquêtes criminelle du Parquet européen et n’ouvrira pas d’enquête administrative parallèle sur les mêmes faits (article 101). Une coopération est prévue avec Europol qui devra fournir au Parquet européen, sur sa demande, toute information pertinente au sujet des infractions relevant de sa compétence et, le cas échéant, fournir une aide à l’analyse dans le cadre d’une enquête particulière (article 102).

c. Les compétences du Parquet européen

En ce qui concerne les compétences du Parquet européen, l’article 4 du règlement européen renvoie principalement à la directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal, dite « directive PIF », en ce qu’elle définit les infractions pénales concernées.

Cette directive définit les « intérêts financiers de l’Union » comme l’ensemble des recettes perçues, des dépenses exposées et des avoirs relevant du budget de l’Union européenne ou de ceux des institutions, organes et organismes de l’Union institués en vertu des traités ou des budgets gérés et contrôlés directement ou indirectement par eux (article 2 de la directive). Elle précise la définition des différents types de fraudes portant atteinte à ces intérêts financiers (articles 3 et 4).

La directive PIF poursuit ainsi le rapprochement des législations pénales des États membres en apportant une définition commune à la notion de fraude et en établissant des règles minimales relatives aux infractions portant préjudice au budget de l’Union européenne. Elle définit les règles minimales relatives notamment aux délais de prescription et aux sanctions. Le droit français étant déjà largement conforme aux exigences posées par cette directive, seules quelques dispositions ont été prises par ordonnance pour permettre une complète transposition ([9]).

Source : directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal, dite « directive PIF ».

En droit pénal français, ces fraudes renvoient, en matière de dépenses, aux infractions d’escroquerie, d’abus de confiance, de détournement de fonds publics, de soustraction de biens ou de fonds publics et de corruption. Concernant les recettes, elles renvoient notamment aux délits de contrebande et d’importation de biens ou de marchandises sans déclaration ou par fausse déclaration, ainsi qu’aux délits d’escroquerie. Ces infractions, lorsqu’elles porteront atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne, relèveront ainsi de la compétence du Parquet européen.

Le Conseil européen a précisé que le Parquet européen aura à connaître des affaires lorsque le préjudice aux intérêts financiers de l’Union européenne sera supérieur à 10 000 euros (article 25 §2 du règlement).

L’article 22 du règlement précise en outre que le Parquet européen est compétent uniquement lorsque les actes ou omissions intentionnels définis dans cette disposition ont un lien avec le territoire de deux États membres ou plus et entraînent un préjudice d’un montant total d’au moins 10 millions d’euros s’agissant des infractions liées aux ressources propres provenant de la TVA. Les infractions avec un préjudice inférieur à ces seuils auront donc vocation à être traitées par les juridictions nationales. L’article 25 précise toutefois que lorsqu’une infraction pénale relevant de cet article 22 a causé ou est susceptible de causer aux intérêts financiers de l’Union un préjudice inférieur à 10 000 euros, le Parquet européen peut exercer sa compétence dans deux cas : si les répercussions du dossier à l’échelle de l’Union sont de nature à rendre nécessaire la conduite d’une enquête par le Parquet européen ou si des fonctionnaires, des agents ou des membres des institutions européennes peuvent être soupçonnés d’avoir commis l’infraction.

L’article 23 précise les conditions de compétence du Parquet européen relativement aux infractions visées à l’article 22. Il est compétent :

‒ si l’infraction a été commise en totalité ou en partie sur le territoire d’un ou plusieurs États membres ;

‒ ou si l’infraction a été commise par un ressortissant d’un État membre, pour autant qu’un État membre soit compétent à l’égard de ces infractions lorsqu’elles sont commises en dehors de son territoire ;

‒ ou si l’infraction a été commise par une personne qui était soumise au statut des fonctionnaires ou au régime applicable aux autres agents de l’Union européenne pour autant qu’un État membre soit compétent à l’égard de ces infractions lorsqu’elles sont commises en-dehors de son territoire.

En sus de ces infractions définies par la directive, l’article 22 du règlement prévoit la compétence du Parquet européen à l’égard des infractions relatives à la participation à une organisation criminelle dont les activités consistent essentiellement à commettre une infraction portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Il est aussi compétent pour toute infraction pénale qui serait indissociablement liée à un comportement délictueux à une de ces infractions.

Le règlement contient ainsi les définitions des compétences du Parquet européen et les règles de répartition des compétences partagées entre le Parquet européen et les autorités nationales.

Compétences du Parquet européen

Source : étude d’impact annexée au présent projet de loi, p. 16.

2. Les dispositions du projet de loi

Le titre Ier du présent projet de loi tire les conséquences de la création du Parquet européen et les intègre en droit français.

L’article 1er insère ainsi dans le code de procédure pénale un nouveau titre X bis relatif au Parquet européen qui comporte trente articles répartis en trois chapitres et qui vise notamment à créer les procureurs européens délégués en droit français et à préciser les modalités procédurales applicables à leur action.

a. Chapitre Ier : compétence et attributions des procureurs européens délégués

● Le nouvel article 696-108 du code d procédure pénale précise le champ de compétence des procureurs européens délégués : d’un point de vue territorial, ils sont compétents sur l’ensemble du territoire national et d’un point de vue matériel, pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs et complices des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne mentionnées aux articles 4, 22, 23 et 25 du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017. S’ajoute un critère temporel : ils sont compétents pour les infractions commises après le 20 novembre 2017.

● L’article 696-109 dispose que les procureurs européens délégués exercent les attributions du procureur de la République et du procureur général près la cour d’appel, en application de l’article 13 du règlement européen. Cet article précise que ces attributions comprennent bien la direction des enquêtes de police judiciaire (articles 12 et 12-1 du code de procédure pénale), ainsi que la saisine de la chambre de l’instruction pour qu’elle exerce un contrôle sur l’activité des fonctionnaires civils et des militaires, officiers et agents de police judiciaire (articles 225 et 229-1 du même code).

Il exclut toutefois certaines compétences prévues dans le code de procédure pénale, notamment les dispositions concernant la conduite de la politique pénale et de l’action publique. Ainsi, les procureurs européens délégués ne se voient pas adresser par le ministre de la Justice d’instructions générales (article 30 du même code) et n’ont pas à mettre celles-ci en œuvre (article 39-1 du même code). Dans la même logique d’indépendance vis-à-vis des autorités nationales, ils ne sont pas non plus concernés par les instructions qui peuvent être données par le procureur général (première phrase de l’article 33, quatre premiers alinéas de l’article 35, articles 36 et 37 du même code) ni par la prévention des infractions à la loi pénale (article 39-2). Ils n’ont de plus pas autorité sur les officiers du ministère public près les tribunaux de police et les juridictions de proximité (article 44). Deux autres procédures sont également exclues : d’une part, la possibilité de former un recours auprès du procureur général contre une décision de classement sans suite et la possibilité associée pour le procureur général d’enjoindre au procureur de la République d’engager des poursuites (article 40-3) ; d’autre part, la possibilité de demander que soient effectués des actes d’enquête dans un autre ressort que celui où le procureur est territorialement compétent (troisième alinéa de l’article 41).

Source : règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen.

● L’article 696-110 dispose que les procédures dont sont saisis les procureurs européens délégués relèvent de la compétence du tribunal judiciaire et de la cour d’appel de Paris.

Les juridictions parisiennes auront ainsi une compétence exclusive pour connaître des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne.

Le second alinéa de l’article 696-110 exclut la possibilité pour la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Paris d’évoquer – c’est-à-dire de se saisir elle-même – ces procédures dont sont saisis les procureurs européens.

b. Chapitre II : procédure

i. Section 1 : procédure de saisine du Parquet européen

La section 1 du chapitre II est relative à la procédure de saisine du Parquet européen. Elle comprend deux articles.

● L’article 696-111 prévoit les modalités dans lesquelles sont réalisés les signalements au Parquet européen par les autorités judiciaires nationales, conformément à l’article 24 du règlement européen.

L’article 24 du règlement européen prévoit en effet que les autorités répressives nationales signalent au Parquet européen tout comportement délictueux à l’égard duquel celui-ci pourrait exercer sa compétence (alinéa 1). Il précise que ce signalement est également prévu si une enquête est ouverte concernant une infraction pénale à l’égard de laquelle le Parquet européen pourrait exercer sa compétence ou si une telle infraction est constatée après l’ouverture d’une enquête (alinéa 2). Le Parquet européen doit être informé des cas où les autorités judiciaires ou répressives nationales estiment que le Parquet européen pourrait ne pas exercer sa compétence (alinéa 3) ou lorsqu’il n’est pas possible de déterminer si les critères sont réunis pour que le Parquet européen exerce sa compétence pour un préjudice inférieur à 10 000 euros (alinéa 5).

Dans ces quatre cas, l’article 696-11 prévoit que ces signalements sont effectués par le procureur de la République compétent, lui-même informé par le juge d’instruction de faits portés à sa connaissance (article 80 du code de procédure pénale), ou par toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert connaissance d’un crime ou d’un délit (alinéa 2 article 40 du même code), ou par un officier de police judiciaire qui a connaissance d’un crime, délit ou contravention (article 19 du même code).

● L’article 696-112 prévoit le dessaisissement du procureur de la République ou du juge d’instruction lorsque le Parquet européen décide d’exercer sa compétence sur une infraction portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne.

Ces dispositions sont fondées sur le 1er paragraphe de l’article 25 du règlement européen qui prévoit que les juridictions nationales s’abstiennent d’exercer leur compétence à l’égard du même comportement délictueux et du §5 de l’article 27 du même règlement qui dispose que lorsque le Parquet européen exerce son droit d’évocation, les autorités compétentes des États membres lui transmettent le dossier et s’abstiennent de procéder à de nouveaux actes d’instruction portant sur la même infraction.

ii. Section 2 : cadres procéduraux

La section 2 du chapitre II, qui comprend trois articles, est relative aux cadres procéduraux dans lesquels opèreront les procureurs européens délégués.

● L’article 696-113 dispose que les procureurs européens délégués conduisent les investigations conformément aux dispositions applicables à l’enquête de flagrance ([10]) ou à l’enquête préliminaire et à celles du code des douanes ([11]).

Ils exercent ainsi les pouvoirs du procureur de la République qui « procède ou fait procéder à tous les actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions à la loi pénale » (article 41 du code de procédure pénale), notamment la direction des enquêtes de flagrance (articles 53 et suivants du même code) et des enquêtes préliminaires (articles 75 et suivants du même code), permettant la mise en œuvre d’actes d’enquête tels que la perquisition ou la saisie par exemple. Ils exercent en outre les pouvoirs d’enquêtes douanières prévues au titre II du code des douanes (articles 60 et suivants).

● L’article 696-114 permet aux procureurs européens délégués de prendre des mesures relevant normalement du champ de l’instruction.

Ainsi, lorsqu’il est nécessaire soit de mettre en examen une personne ou de la placer sous le statut de témoin assisté, soit de recourir à des actes d’investigation qui ne peuvent être ordonnés qu’au cours d’une instruction, en raison de leur durée ou de leur nature, les procureurs européens délégués peuvent conduire les investigations conformément aux dispositions applicables à l’instruction, sous réserve des dispositions de la section 3 présentées ci-après.

Ce cumul des pouvoirs du procureur de la République et de ceux du juge d’instruction au profit du procureur européen délégué constitue la principale innovation du dispositif prévu par le présent article. Comme l’a expliqué Frédéric Baab, procureur européen français, ce choix a permis à la fois de respecter l’échelon européen nécessaire au contrôle de l’enquête et aux décisions de l’action publique dans le cadre du Parquet européen et d’éviter de créer un statut spécifique pour les procureurs européens délégués.

L’article 1er du projet de loi intègre ainsi les missions des procureurs européens délégués dans le cadre procédure français actuel, en leur permettant d’exercer à la fois les compétences d’un procureur et d’un juge d’instruction.

● L’article 696-115 précise que lorsque le procureur de la République se dessaisit au profit du Parquet européen, les investigations se poursuivent dans le cadre de l’article 696-113 ou, s’il y a lieu, de l’article 696-114. Lorsque c’est le juge d’instruction qui est amené à se dessaisir, les investigations se poursuivent dans le cadre de l’article 696-114.

iii. Section 3 : dispositions spécifiques à la procédure prévue à l’article 696-114

La troisième section compte dix-sept articles qui précisent les dispositions spécifiques à la procédure prévue à l’article 696-114, c’est-à-dire lorsque les procureurs européens délégués agissent dans le champ de l’instruction.

● L’article 696-116 dispose que, dans le cadre de l’article 696-114, les procédures pénales prévoyant que le ministère public adresse des réquisitions ou des avis au juge d’instruction ne s’appliquent pas. Cela concerne l’article 80 du code de procédure pénale, qui prévoit que le juge d’instruction ne peut informer qu’en vertu d’un réquisitoire du procureur de la République, et les articles suivants, notamment l’article 82 du même code qui prévoit que le procureur peut requérir du magistrat instructeur tous actes lui paraissant utiles à la manifestation de la vérité et toutes mesures de sûreté nécessaires.

Cette précision s’explique, d’une part, par le fait qu’en l’espèce la même personne exercera les attributions du ministère public et du juge d’instruction et, d’autre part, par le principe d’indépendance du procureur européen délégué.

● L’article 696-117 prévoit que les actes pris dans le cadre de l’article 696-114 sont pris soit par le procureur européen délégué, soit par le juge des libertés et de la détention (JLD) saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué, selon une répartition prévue par les articles 696-118 à 696-128 réunis en une sous-section 1.

→ Sous-section 1 (articles 696-118 à 696-128) : actes et décisions relevant de la procédure prévue à l’article 696-114

● L’article 696-118 précise les actes et décisions, relevant habituellement de la compétence du juge d’instruction, que peuvent prendre les procureurs européens délégués, conformément aux dispositions du code de procédure pénale.

Ils pourront ainsi procéder à des mises en examen (articles 80-1 et suivants du code de procédure pénale), organiser des interrogatoires et des confrontations (articles 114 à 121 du même code) ou des auditions de témoins, y compris de témoins assistés (articles 101 à 113-8). Ils pourront se prononcer sur la recevabilité de la constitution de partie civile (article 87). Ils pourront prendre des décisions en matière de transport (articles 92 à 93-1) ou pour ordonner une expertise (articles 156 à 169-1). Ils pourront requérir par commission rogatoire (articles 151 à 154-2 du même code) et émettre des mandats de recherche, de comparution ou d’amener (articles 122 à 136).

● L’article 696-119 dispose que les procureurs européens délégués peuvent prendre des décisions en matière de contrôle judiciaire sous le contrôle du JLD.

Ces décisions peuvent intervenir soit dans le cadre de la procédure d’instruction prévue par l’article 696-114, soit dans le cadre des procédures de convocation par procès-verbal (article 394 du code de procédure pénale) ou de comparution à délai différé (article 397-1-1 du même code).

La décision de placement sous contrôle judiciaire peut être immédiatement contestée par la personne concernée devant le JLD qui doit statuer, à l’issue d’un débat contradictoire, dans un délai maximal de 72 heures. Si le placement sous contrôle judiciaire est confirmé, la personne concernée peut faire appel de cette décision devant la chambre de l’instruction.

● L’article 696-120 précise les règles applicables en matière d’assignation à résidence avec surveillance électroniques (ARSE) : celle-ci est décidée par le JLD saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué.

Conformément à l’article 142-6 du code de procédure pénale, l’ARSE est décidée après un débat contradictoire ou au vu des réquisitions écrites du procureur et après avoir entendu les observations de la personne mise en examen et de son avocat. Conformément à l’article 142-7 du même code, elle ne peut excéder six mois et peut-être prolongée, sous conditions, pour une même durée, sans que la durée totale du placement dépasse deux années.

● L’article 696-121 précise les règles applicables en matière de détention provisoire : celle-ci est décidée par le JLD saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué.

Conformément à l’article 145 du code de procédure pénale relatif à la détention provisoire lors d’une information judiciaire ([12]), les décisions en matière de placement ou de prolongation de la détention provisoires sont prises à l’issue d’un débat contradictoire.

● L’article 696-122 ajoute que les procureurs européens délégués peuvent toutefois prendre eux-mêmes, d’office ou à la demande de la personne mise en examen, des mesures en faveur de cette dernière concernant l’ARSE ou la détention provisoire.

S’agissant de l’ARSE, les 1°, 2° et 3° de l’article 696-122 précisent en effet que les procureurs européens délégués sont compétents pour supprimer, temporairement ou non, tout ou partie des obligations comprises dans l’assignation. Conformément à l’article 142-9 du code de procédure pénale, ils peuvent modifier les horaires de présence au domicile dans le cadre d’une ARSE. Ils peuvent enfin ordonner la main levée de l’ARSE.

S’agissant de la détention provisoire, le 4° du présent article permet aux procureurs européens délégués d’ordonner la mise en liberté, le cas échéant assortie d’un contrôle judiciaire.

Si les procureurs européens délégués refusent, dans un délai imparti de cinq jours, une demande formulée par la personne mise en examen pour mettre fin à un contrôle judiciaire ou à une détention provisoire, ils doivent transmettre le dossier et leur avis motivé au JLD qui statue ensuite dans les trois jours ouvrables, selon les modalités prévues aux articles 140, 147 et 148 du code de procédure pénale.

● L’article 696-123 donne compétence aux procureurs européens délégués pour prendre les décisions relatives aux modalités d’exécution d’une détention provisoire ou à l’exercice de ses droits par une personne placée en détention provisoire.

En application des articles 35 et 36 de la loi pénitentiaire de 2009 ([13]), les procureurs européens sont compétents pour prendre des décisions relatives aux droits des personnes détenues, notamment au maintien des relations avec les membres de leur famille (visites, unités de vie familiale, parloirs familiaux). Ils ont également compétence pour prendre des décisions concernant le droit de téléphoner (article 39 de la loi pénitentiaire précitée et 145-4 du code de procédure pénale) et de correspondre par écrit (article 40 de la loi pénitentiaire précitée et 145-4-2 du code de procédure pénale). Enfin, en application de l’article 148-5 du code de procédure pénale, ils ont compétence en ce qui concerne les autorisations de sortie sous escorte.

● L’article 696-124 dispose que la décision de décerner un mandat d’arrêt est prise par le JLD saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué.

● L’article 696-125 précise que ce mandat d’arrêt est ensuite mis à exécution par le procureur européen délégué sous la forme d’un mandat d’arrêt européen.

Conformément à l’article 695-16 du code de procédure pénale, cette mise à exécution du mandat d’arrêt européen se fait selon les règles et sous les conditions déterminées par les articles 695-12 à 695-15 du même code qui précisent notamment les modalités de rédaction, traduction et transmission du mandat d’arrêt, ainsi que le fait qu’un mandat d’arrêt européen ne peut être émis que si la personne concernée est poursuivie pour une infraction punie de plus d’un an d’emprisonnement, ou a été condamnée à une peine ou à une mesure privative de liberté de plus de 4 mois.

● L’article 696-126 prévoit que les perquisitions, visites domiciliaires et saisies doivent, en l’absence de flagrance ou d’assentiment exprès de la personne chez laquelle elles ont lieu, être autorisées par le JLD saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué.

Ces procédures suivent les conditions prévues à l’article 76 du code de procédure pénale qui prévoit que le JLD prend une décision écrite et motivée précisant la qualification de l’infraction dont la preuve est recherchée ainsi que l’adresse des lieux dans lesquels ces opérations peuvent être effectuées.

● L’article 696-127, dans la même logique, prévoit que les décisions ordonnant une interception de correspondance émise par la voie des télécommunications, une géolocalisation, une enquête sous pseudonyme ou une technique spéciale d’enquête (articles 706-95-11 à 706-102-5 du code de procédure pénale ([14])) sont prises par le JLD saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué.

Cette procédure s’applique quand ces mesures relèvent du cadre de l’instruction ; inversement, elles peuvent être ordonnées directement par le procureur européen délégué lorsqu’il est possible d’y recourir dans le cadre d’une enquête de flagrance ou d’une enquête préliminaire.

● L’article 696-128 dispose que le JLD, saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué, prend les décisions ordonnant les saisies spéciales et mesures conservatoires.

Cela concerne les saisies portant sur tout ou partie des biens d’une personne, sur un bien immobilier, sur un bien ou un droit mobilier incorporel ou une créance ainsi que les saisies qui n’entraînent pas de dépossession du bien (articles 706-141 à 706-158 du code de procédure pénale) et les mesures conservatoires sur les biens, meubles ou immeubles, divis ou indivis de la personne mise en examen afin de garantir le paiement des amendes encourues ainsi que, le cas échéant, l’indemnisation des victimes (article 706-166 du même code).

Le procureur européen délégué peut toutefois exercer les pouvoirs propres reconnus au procureur de la République en matière de saisie d’une somme d’argent versée sur un compte ouvert auprès d’un établissement habilité par la loi à tenir des comptes de dépôt (article 706-154 du même code).

→ Sous-section 2 (articles 696-129 à 696-131) : des droits des parties

● L’article 696-129 dispose que lorsque le procureur européen délégué conduit les investigations conformément aux dispositions applicables à l’instruction, les personnes mises en examen, les témoins assistés et les parties civiles exercent l’intégralité des droits qui leur sont reconnus par le code de procédure pénale au cours de l’instruction.

La rédaction initiale de cet article soulignait que ces droits permettaient notamment de formuler une demande d’acte auprès du procureur européen délégué, de présenter une requête en annulation ou de former un recours devant la chambre de l’instruction. Le Sénat, lors de l’examen du texte en commission, a complété cette liste en rappelant également le droit d’être assisté par un avocat et celui d’avoir accès au contenu de la procédure.

● L’article 696-130 précise les procédures applicables lorsque le procureur européen délégué a mis en examen ou placé sous statut de témoin assisté une personne (article 696-118) ou lorsque le JLD a autorisé un mandat d’arrêt (article 696-124) ou une interception de correspondance émise par la voie des télécommunications, une géolocalisation, une enquête sous pseudonyme ou une technique spéciale (article 696-127).

Dans ces situations, le procureur européen délégué ne peut entendre comme témoins les personnes à l’encontre desquelles il existe des indices graves et concordants d’avoir participé aux faits (article 105 du code de procédure pénale) et il doit aviser, conformément à l’article 80-3 du même code, la victime de l’infraction de son droit de se constituer partie civile.

● L’article 696-131 spécifie les cas dans lesquels la victime peut se constituer partie civile.

La victime ne peut se constituer partie civile que si le procureur européen délégué a procédé à une mise en examen ou à un placement sous statut de témoin assisté ou si le JLD a autorisé un mandat d’arrêt ou une interception de correspondance émise par la voie des télécommunications, une géolocalisation, une enquête sous pseudonyme ou une technique spéciale (actes énumérés à l’article 696-130).

Cet article précise également que la constitution en tant que partie civile se fait conformément aux articles 87 et 89 du code de procédure pénale et que la partie civile dispose des droits prévus à l’article 89-1 du même code. Elle peut ainsi formuler une demande d’actes ou présenter une requête en annulation.

→ Sous-section 3 (article 696-132) : de la clôture de la procédure

L’article 696-132 détermine les règles s’appliquant à la clôture de l’instruction qui peut être menée par les procureurs européens délégués en application de l’article 696-114.

Conformément au I de l’article 175 du code de procédure pénale, aussitôt qu’il estime que l’instruction qu’il a conduite est terminée, le procureur européen délégué en avise les parties et leurs avocats. Les personnes placées sous statut de témoin assisté sont avisées.

Conformément au III du même article, les parties ou les témoins assistés, une fois avisés, disposent d’un délai de quinze jours pour faire connaître au procureur européen délégué qu’elles souhaitent exercer leur droit de lui adresser des observations ou de formuler des demandes ou de présenter des requêtes. Elles doivent ensuite adresser ces observations ou demandes ou requêtes dans un délai d’un mois si une personne mise en examen est détenue ou de trois mois dans les autres cas.

Les observations doivent être adressées par les parties au procureur européen délégué conformément aux dispositions précisées dans l’avant-dernier alinéa de l’article 81 du code de procédure pénale, c’est-à-dire notamment en faisant l’objet d’une déclaration au greffier.

Les demandes ou requêtes permettent aux parties de :

‒ demander à ce qu’il soit procédé à des examens médicaux ou psychologiques ou toutes mesures utiles (alinéa 9 de l’article 81 du même code) ;

‒ demander à ce qu’il soit procédé à leur audition ou à leur interrogatoire, à l’audition d’un témoin, à une confrontation ou à un transport sur les lieux, à ce qu’il soit ordonné la production par l’une d’entre elles d’une pièce utile à l’information, ou à ce qu’il soit procédé à tous autres actes qui leur paraissent nécessaires à la manifestation de la vérité (article 82-1) ;

‒ demander à ce que soit constatée la prescription de l’action publique (article 82-3) ;

‒ demander à ce que soit ordonnée une expertise (1er alinéa de l’article 156) ;

‒ saisir la chambre d’instruction si elles estiment qu’une nullité a été commise (alinéa 3 de l’article 173).

À l’issue de ce délai, le procureur européen délégué procède au règlement du dossier au vu des observations éventuelles des parties et rend son ordonnance de règlement conformément aux dispositions prévues aux articles 176 à 184 du code de procédure pénale. Des ordonnances de non-lieu partiel, de renvoi partiel ou de transmission partielle des pièces peuvent intervenir (article 182). Les ordonnances de règlement sont portées à la connaissance de la personne mise en examen et du témoin assisté et les ordonnances de renvoi ou de mise en accusation à la connaissance de la partie civile (article 183) ou de la victime dans le cas d’un non-lieu (article 183-1)

En vue de rendre son ordonnance de règlement, le procureur européen délégué examine s’il existe contre la personne mise en examen des charges constitutives d’infraction, dont il détermine la qualification juridique (article 176). Il peut décider de rendre une ordonnance de non-lieu (articles 177 à 177-3), ou, s’il estime que les faits constituent une contravention, renvoyer l’affaire devant le tribunal de police (articles 178 et 180). Il peut aussi, s’il estime que les faits constituent un délit, renvoyer l’affaire devant le tribunal correctionnel (articles 179 à 180) ou, s’il estime que les faits constituent un crime, renvoyer l’affaire devant la cour d’assises (article 181).

Le cas échéant, le JLD se prononce, sur réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué, sur le maintien de la personne sous assignation à résidence avec surveillance électronique ou en détention provisoire.

L’article 696-132 recense ainsi les possibilités d’orientation de la procédure à l’issue de l’enquête. Il doit être lu en complément de l’article 36 du règlement européen qui définit les modalités de poursuite devant les juridictions nationales et précise que cette décision appartient aux chambres permanentes du Parquet européen.

En matière correctionnelle, l’alinéa 4 de cet article permet aux procureurs européens délégués de faire application de la procédure de comparution volontaire sur reconnaissance de culpabilité si la personne mise en examen reconnaît les faits et qu’elle accepte la qualification pénale retenue, conformément aux dispositions prévues par l’article 180-1 du code de procédure pénale. Cette procédure, dite de « plaider-coupable », permet, pour certains délits, de juger rapidement l’auteur de l’infraction qui reconnaît les faits reprochés. Le procureur peut proposer une amende, dont le montant ne peut être supérieur à celui de l’amende encourue, et/ou un emprisonnement, qui ne peut excéder une durée de trois années, ni excéder la moitié de la peine encourue.

Si les conditions de l’article 180-2 sont réunies, l’alinéa 5 de cet article permet aux procureurs européens délégués de faire application de la procédure relative à une convention judiciaire d’intérêt public prévue à l’article 41-1-2 du code de procédure pénale. Cette procédure revient à conclure avec une personne morale mise en cause ou mise en examen pour corruption, trafic d’influence, blanchiment de fraude fiscale ou pour des infractions connexes, une convention comprenant une ou plusieurs obligations dont l’exécution éteint l’action publique. Si, dans un délai de trois mois, aucun accord sur une proposition de convention n’a été trouvé, ou si le président du tribunal judiciaire refuse de valider la convention, ou si la personne morale décide d’exercer son droit de rétractation ou si, dans le délai prévu par la convention, la personne morale ne justifie pas de l’exécution intégrale des obligations à sa charge, le procureur européen délégué reprend la procédure prévue à l’article 696-114.

c. Chapitre III : de l’articulation des compétences entre le procureur européen, les procureurs européens délégués et l’autorité judiciaire française

● L’article 696-133 prévoit que lorsque le procureur européen conduit personnellement l’enquête, il exerce les attributions du procureur européen délégué.

Sont ainsi appliquées les dispositions prévues par le §4 de l’article 28 du règlement européen qui prévoit qu’à « titre exceptionnel, après avoir obtenu l’approbation de la chambre permanente compétente, le procureur européen chargé de la surveillance de l’affaire peut prendre la décision motivée de conduire l’enquête personnellement, […] si cela semble indispensable pour assurer l’efficacité de l’enquête ou des poursuites ».

Le procureur européen peut alors conduire l’enquête, soit en prenant personnellement les mesures d’enquête et les autres mesures, soit en confiant ces tâches aux autorités compétentes de son État membre. Cette procédure peut être enclenchée sur la base de plusieurs critères : le niveau de gravité de l’infraction ; si l’enquête concerne des fonctionnaires ou agents de l’Union européenne ; lorsque le mécanisme prévoyant la réattribution de l’affaire à un autre procureur européen délégué du même pays, si celui qui en était en charge n’était pas en capacité de la poursuivre ou ne suivait pas les instructions données par le Parquet européen (§3 de l’article 28 du règlement), n’a pas fonctionné.

● L’article 696-134 dispose que si le Parquet européen décide de ne pas exercer sa compétence, le procureur de la République saisi de l’enquête ou le juge d’instruction saisi de l’information judiciaire demeurent compétents, y compris en cas de désaccord entre le Parquet européen et les autorités nationales sur cette question d’attribution des compétences en l’espèce.

Tant que le Parquet européen n’a pas statué sur l’exercice de sa compétence, la recevabilité d’une plainte avec constitution de partie civile déposée devant le juge d’instruction pour des faits susceptibles de constituer une infraction portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne ne peut être examinée. La prescription de l’action publique est quant à elle suspendue dans l’attente de la décision du Parquet européen sur l’exercice de sa compétence.

● L’article 696-135 décrit la procédure applicable lorsque le Parquet européen et le procureur de la République saisi de l’enquête s’estiment tous deux compétents pour traiter d’une affaire.

Le §6 de l’article 25 du règlement européen prévoit qu’en cas de désaccord entre le Parquet européen et les autorités nationales, ce sont les autorités nationales compétentes pour statuer sur la répartition des compétences en cas de poursuites à l’échelle nationale qui déterminent qui doit instruire l’affaire. Cet article désigne donc l’autorité nationale qui doit statuer sur la répartition des compétences dans un tel cas : en cas de désaccord avec un procureur de la République, c’est le procureur général compétent qui désigne le magistrat qui poursuivra les investigations.

● L’article 696-136 décrit la procédure applicable lorsque le Parquet européen et le juge d’instruction saisi de l’information s’estiment tous deux compétents pour traiter d’une affaire.

Le §6 de l’article 25 du règlement européen prévoit qu’en cas de désaccord entre le Parquet européen et les autorités nationales, ce sont les autorités nationales compétentes pour statuer sur la répartition des compétences en cas de poursuites à l’échelle nationale qui déterminent qui doit instruire l’affaire. Comme le précédent, cet article désigne donc l’autorité nationale qui doit statuer sur la répartition des compétences dans un tel cas : en cas de désaccord avec un juge d’instruction, c’est la chambre criminelle de la Cour de cassation qui peut être amenée à désigner le magistrat compétent pour poursuivre les investigations.

La procédure est néanmoins plus complexe que celle prévue à l’article précédent :

‒ à l’invitation du juge d’instruction refusant de se dessaisir de l’enquête, les parties ont cinq jours pour lui faire connaître leurs observations ;

‒ à l’issue de ce délai de cinq jours, le juge d’instruction rend une ordonnance de refus de dessaisissement qui est notifiée au procureur de la République et aux parties ;

‒ dans les cinq jours qui suivent sa notification, cette ordonnance peut être déférée, à la requête du Parquet européen, du procureur de la République ou des parties, à la chambre criminelle de la Cour de cassation ;

‒ la chambre criminelle dispose alors d’un délai de huit jours pour désigner le magistrat compétent pour poursuivre les investigations ;

‒ l’arrêt de la chambre criminelle est porté à la connaissance du Parquet européen, du ministère public et du juge d’instruction qui demeure jusque-là saisi ;

‒ l’arrêt de la chambre criminelle est également notifié aux parties.

● L’article 696-137 organise la procédure lorsque le Parquet européen se dessaisit d’une affaire et la renvoie aux autorités nationales.

Selon les dispositions prévues par l’article 34 du règlement européen, le Parquet européen peut en effet se dessaisir d’une affaire et la renvoyer aux autorités nationales lorsque l’enquête révèle que les faits mis au jour ne relèvent pas de son champ de compétences (§1 de l’article 34), ou lorsque les conditions nécessaires à l’exercice de ses compétences ([15]) ne sont pas remplies (§2 de l’article 34) ou lorsque la gravité de l’affaire ne justifie pas une enquête au niveau européen (§3 de l’article 34).

Le 1° de l’article prévoit que le procureur européen délégué en informe alors le procureur de la République compétent.

Le 2° de l’article prévoit que, dans le cas où le procureur européen délégué envisage un classement sans suite, il en informe le procureur général (§6 de l’article 34).

Dans les cas où les conditions nécessaires à l’exercice de ses compétences ne sont pas remplies (§2 de l’article 34) ou lorsque la gravité de l’affaire ne justifie pas une enquête au niveau européen (§3 de l’article 34), le procureur de la République dispose d’un délai de trente jours pour indiquer s’il accepte ou non de se charger de l’affaire. S’il n’accepte pas, le Parquet européen demeure compétent pour engager des poursuites ou classer l’affaire sans suite (§5 de l’article 34). S’il accepte de s’en charger, les investigations se poursuivent, selon les cas, dans le cadre de l’enquête de flagrance, de l’enquête préliminaire ou de l’information judiciaire.

3. Une disposition adoptée par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté deux amendements présentés par le rapporteur.

● La première modification spécifie les conditions dans lesquelles les procureurs européens délégués peuvent prendre des mesures d’instruction en précisant que la conduite des investigations, par le procureur européen délégué, conformément aux dispositions applicables à l’instruction est possible lorsqu’il est nécessaire soit de mettre en examen une personne ou de la placer sous le statut de témoin assisté, soit de recourir à des actes d’investigation qui ne peuvent être ordonnés qu’au cours d’une instruction, en raison de leur durée ou de leur nature. Cette précision vise ainsi à mieux encadrer les pouvoirs reconnus aux procureurs européens délégués de prendre des mesures d’instruction.

● Le second amendement précise les droits des personnes mises en examen, placées sous le statut de témoin assisté ou partie civile, dans le cadre d’une instruction conduite par un procureur européen délégué, en ajoutant le droit d’être assisté par un avocat et d’avoir accès au contenu de la procédure.

4. La position de votre Commission

La Commission a adopté un amendement du Gouvernement, avec avis favorable de votre rapporteure, qui vient préciser l’article 696-109 du code de procédure pénale créé par le présent article. Il complète ainsi la liste des compétences ou procédures qui sont exclues du champ d’action des procureurs européens délégués afin, notamment, de garantir leur indépendance vis-à-vis de toute autorité nationale. L’amendement précise que la mise en place d’une enquête commune d’enquête avec des autorités étrangères, lorsqu’elle est décidée par les procureurs européens délégués, n’est pas subordonnée à l’accord préalable du ministre de la Justice.

La Commission a également adopté dix amendements rédactionnels de votre rapporteure.

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Article 1er bis

(art. 694-20 du code de procédure pénale)

Conditions des décisions d’enquête européenne

par les autorités judiciaires françaises

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 1er bis est issu d’un amendement de M. Didier Paris adopté avec avis favorable de votre rapporteure. Il modifie l’article 694-20 du code de procédure pénale portant sur l’émission d’une décision d’enquête européenne par les autorités judiciaires françaises. Il modifie la règle applicable lorsque la décision d’enquête concerne un acte exigeant l’autorisation préalable du juge des libertés et de la détention, en prévoyant que cette décision ne peut alors être émise qu’avec cette autorisation.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 694-20 du code de procédure pénale a été créé par l’ordonnance n° 2016-1636 du 1er décembre 2016 relative à la décision d’enquête européenne en matière pénale qui avait elle-même pour objet de transposer dans la partie législative du code de procédure pénale la directive (UE) 2014/41 du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 concernant la décision d’enquête européenne en matière pénale. Il s’insère dans une nouvelle section dédiée aux décisions d’enquête européenne qui figure dans la partie du code de procédure pénale relative à l’entraide pénale entre les États de l’Union européenne.

Définie par l’article 694-16 du code de procédure pénale, une décision d’enquête européenne est « une décision judiciaire émise par un État membre, appelé État d’émission, demandant à un autre État membre, appelé État d’exécution, en utilisant des formulaires communs à l’ensemble des États, de réaliser dans un certain délai sur son territoire des investigations tendant à l’obtention d’éléments de preuve relatifs à une infraction pénale ou à la communication d’éléments de preuve déjà en sa possession ».

L’article 694-20 dispose que le procureur de la République, le juge d’instruction, la chambre de l’instruction et son président ainsi que les juridictions de jugement ou d’application des peines et leurs présidents peuvent, à l’occasion des procédures dont ils sont saisis et dans l’exercice de leurs attributions, émettre une décision d’enquête européenne dès lors qu’elle apparaît nécessaire à la constatation, à la poursuite ou au jugement d’une infraction ou à l’exécution d’une peine et proportionnée au regard des droits de la personne suspecte, poursuivie ou condamnée et que les mesures demandées peuvent être réalisées en application des dispositions du présent code.

Il précise que s’il s’agit d’une décision émise par le procureur de la République ou le juge d’instruction nécessitant une autorisation préalable du juge des libertés et de la détention (JLD), il est nécessaire de demander à l’autorité d’exécution d’obtenir l’autorisation d’un juge avant d’exécuter la mesure.

Cette précision est modifiée par le présent article, afin de tenir compte du règlement européen sur le Parquet européen dont l’article 31 prévoit que si un procureur européen délégué chargé de l’affaire demande au procureur européen délégué d’un autre État de procéder, sur délégation, à des actes d’enquête transfrontières qui nécessitent l’autorisation préalable d’un juge dans la législation de l’État du procureur européen délégué chargé de l’affaire, ce dernier doit obtenir cette autorisation avant de demander ces actes. Il est prévu que, lorsque cela est nécessaire, l’autorisation doit être délivrée par le JLD français.

L’article 1er bis ajoute également deux précisions concernant les décisions d’enquête européenne :

– s’agissant des perquisitions et des géolocalisations, il est indiqué que cette autorisation du JLD pourra ne pas mentionner l’adresse du lieu privé dans lequel une perquisition pourra intervenir ou dans lequel un dispositif de géolocalisation pourra être installé ou retiré, si cette adresse n’est pas connue lors de la délivrance de la décision d’enquête européenne, à condition de mentionner l’identité de la personne chez qui ces opérations pourront intervenir ;

– s’agissant du cas où le juge peut, en vertu du 1° de l’article 230-33 du code de procédure pénale, prolonger pour une durée d’un mois maximum une géolocalisation de 15 ou 8 jours décidée par le procureur de la République, il est précisé que cette décision pourra être « délivrée avant l’émission de la décision d’enquête ».

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Chapitre II Dispositions modifiant le code de l’organisation judiciaire

Article 2

(art. L. 211-19, L. 212-6-1, L. 213-13 et L. 312-8 [nouveaux]

du code de l’organisation judiciaire)

Compétence du tribunal judiciaire de Paris pour connaître des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Dans la continuité de l’article 1er, l’article 2 du projet de loi prévoit des précisions nécessaires pour parfaire l’intégration en droit interne du Parquet européen. Il insère à cet effet quatre nouveaux articles dans le code de l’organisation judiciaire et prévoit que le tribunal judiciaire de Paris est compétent pour connaître des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union et relevant de la compétence du procureur européen. Il précise que le ministère public est alors exercé par le procureur européen ou ses délégués.

➢ Position du Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

1. Les dispositions du projet de loi

En application du règlement (UE) n° 2017/1939 du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen et en cohérence avec l’article 1er du présent projet de loi, l’article 2 insère quatre nouveaux articles dans le code de l’organisation judiciaire.

● Le 1° crée l’article 211-19 qui prévoit que le tribunal judiciaire de Paris est compétent pour connaître des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union et relevant du Parquet européen conformément au règlement européen. Cette disposition est insérée dans la sous-section portant sur les compétences particulières à certains tribunaux judiciaires (Livre II, titre Ier, chapitre Ier, section 1 du code de l’organisation judiciaire).

● L’article 212-6-1 créé par le 2° consacre la représentation du ministère public devant le tribunal judiciaire de Paris, pour les affaires relevant de leurs attributions, par le procureur européen ou ses délégués. Il s’agit d’une exception aux articles L. 122-2 et L. 212-6 du code de l’organisation judiciaire qui disposent que le ministère public est exercé, devant toutes les juridictions du premier degré du ressort du tribunal judiciaire, par le procureur de la République. Cette disposition est insérée dans la section portant sur l’organisation et le fonctionnement du tribunal judiciaire (livre II, titre Ier, chapitre II du code de l’organisation judiciaire).

● L’article 213-13 renvoie au code de procédure pénale pour fixer les règles relatives à la compétence, à l’organisation et au fonctionnement du tribunal judiciaire de Paris pour la poursuite des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne conformément au règlement européen. Prévu par le 3° du présent article, ce nouvel article 213-13 est inséré dans la section relative aux fonctions particulières exercées en matière pénale dans le cadre du tribunal judiciaire (livre II, titre Ier, chapitre II, section 2 du code de l’organisation judiciaire).

● L’article 312-8 créé par le 4° consacre la représentation du ministère public près la cour d’appel de Paris par le procureur européen ou ses délégués pour les affaires relevant de ses attributions. Il s’agit d’une exception aux articles L. 122-3 et L. 312-7 du code de l’organisation judiciaire qui disposent que le ministère public est exercé, devant toutes les juridictions du second degré et les cours d’assises instituées dans le ressort de la cour d’appel, par le procureur général. Cette disposition est insérée dans la section 2 du chapitre portant sur les compétences de la cour d’appel (livre III, titre Ier, chapitre Ier du code de l’organisation judiciaire).

Cet article, ainsi que l’article 216-6-1 mentionné ci-avant, consacrent la représentation du ministère public devant le tribunal judiciaire et la cour d’appel par le procureur européen ou ses délégués dans les affaires relevant de leurs attributions. Selon l’étude d’impact, « cette capacité s’exerce sans que ne fasse obstacle, à cet égard, les articles […] du code de l’organisation judiciaire qui consacrent le principe d’invisibilité du parquet ([16]) selon lequel tout membre du Parquet, en ce qu’il représente le ministère public, peut se substituer à un autre membre du ministère public à n’importe quel stade de la procédure. Ce principe ne joue en effet qu’au sein de l’ordre interne et ne saurait s’appliquer au Parquet européen, qui est régi par son propre principe d’indivisibilité en vertu de l’article 8 du règlement européen qui l’a institué » ([17]).

2. Une disposition adoptée par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure.

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Chapitre III Dispositions modifiant le code des douanes

Article 3

(art. 344-1, 344-2, 344-3 et 344-4 nouveaux du code des douanes)

Compétence du Parquet européen pour connaître des infractions douanières portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 insère quatre nouveaux articles dans le code des douanes. Il définit les modalités selon lesquelles le Parquet européen est compétent pour connaître des infractions douanières portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne.

➢ Position du Sénat

Le Sénat a adopté le présent article sans modification.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune.

1. L’état du droit

Les services douaniers français sont actuellement compétents pour traiter de certaines infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne.

De fait, la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) perçoit des taxes et droits indirects qui constituent des ressources propres de l’Union européenne. Elle exerce également un pouvoir de contrôle et de sanctions à l’égard des infractions visant à échapper à l’application des droits de douane ou des droits anti-dumping. Elle contrôle les aides accordées par l’Union européenne, via le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), en soutien aux agriculteurs ou au marché agricole.

Pour ce faire, le code des douanes confie aux agents des douanes des pouvoirs de contrôle spécifiques. Il s’agit notamment du droit de visite des marchandises, des moyens de transport et des personnes (article 60 du code des douanes), qui s’accompagne du pouvoir d’ordonner l’arrêt des moyens de transport (article 61 du même code), du droit d’accès aux locaux et lieux à usage professionnel (article 63 ter) et aux locaux des prestataires de services postaux et des entreprises de fret express (article 66), du droit de visite domiciliaire (article 64) et du droit de visiter les navires en tout lieu et à toute heure (articles 62 et 63). Par ailleurs, les agents des douanes ont la faculté d’exiger communication de documents de toute nature détenus par toutes les personnes physiques ou morales impliquées dans des opérations relevant de leur compétence (article 65).

Les agents des douanes peuvent aussi mettre en œuvre certaines techniques spéciales d’enquêtes comme des opérations de surveillance (articles 67 bis, 67 bis-3 et 67 bis-4), d’infiltration (article 67 bis) ou encore de géolocalisation (article 67 bis-2). Ils disposent aussi d’un droit de saisie : s’ils constatent une infraction douanière, ils ont ainsi la faculté de saisir, en vue de leur confiscation par le juge, les marchandises concernées (article 323). Enfin, en cas de flagrant délit et lorsqu’une peine d’emprisonnement est encourue, ils peuvent procéder à l’arrestation et au placement en retenue douanière d’une personne (articles 323-1 et suivants).

Enfin, l’article 343 du code des douanes dispose que « l’action pour l’application des peines est exercée par le ministère public » (1°) et que « l’action pour l’application des sanctions fiscales est exercée par l’administration des douanes ; le ministère public peut l’exercer accessoirement à l’action publique » (2°). Ainsi, l’administration douanière poursuit les infractions douanières, soit par voie judiciaire, soit par voie transactionnelle et, lorsqu’une peine d’emprisonnement est prévue, elle prend l’attache du ministère public.

2. Les dispositions du projet de loi

Certaines infractions visées par le code des douanes concernent donc le champ de compétences du Parquet européen. C’est pourquoi l’article 3 du projet de loi « vise à intégrer dans le code des douanes le Procureur européen délégué, en excluant, lorsque ce dernier exerce sa compétence, la possibilité pour l’administration des douanes d’exercer l’action fiscale ou de transiger » ([18]).

→ Le 1° de l’article 3 insère ainsi, dans le chapitre II du titre XII du code des douanes, une nouvelle section 1 bis, intitulée « Du Parquet européen » et composée de quatre articles précisant les conditions dans lesquelles le Parquet européen exerce sa mission.

● L’article 344-1, en miroir de l’article 696-111 du code de procédure pénale, prévoit la procédure de signalement des infractions relevant du champ de compétence du Parquet européen et prévues dans le code des douanes. Ainsi, les signalements concernant les infractions douanières portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne sont transmis au Parquet européen par l’intermédiaire du procureur de la République lui-même informé par les agents des douanes sur le fondement du second alinéa de l’article 40 du code de procédure pénale ([19]).

● L’article 344-2 prévoit que, lorsque le Parquet européen décide d’exercer sa compétence sur des infractions douanières, les procureurs européens délégués peuvent conduire ces investigations conformément aux dispositions prévues par le code des douanes.

En cohérence avec l’article 696-113 créé par l’article 1er du projet de loi qui dispose que « dans les procédures relevant de sa compétence, le procureur européen délégué conduit les investigations conformément aux dispositions applicables à l’enquête de flagrance ou à l’enquête préliminaire et à celles du code des douanes », l’article 344-2 offre donc la possibilité, optionnelle, de conduire ces investigations conformément au code des douanes.

● L’article 344-3 précise deux points concernant l’articulation entre les prérogatives de l’administration des douanes et celles du procureur européen délégué, dans les cas où le Parquet européen exerce sa compétence ou dans le délai de cinq jours dont il dispose pour décider de l’exercer ([20]) :

‒ c’est le procureur européen délégué qui exerce l’action pour l’application des sanctions fiscales, et non l’administration des douanes ;

‒ l’administration des douanes ne peut transiger que si le Parquet européen admet le principe d’une transaction ([21]).

● L’article 344-4 prévoit que, à la fin de la procédure, le procureur européen délégué compétent doit communiquer, dès que possible, à l’administration fiscale l’ensemble des informations permettant la notification de la dette douanière, en application des articles 102 et 103 du code des douanes de l’Union européenne ([22]).

→ Enfin, le 2° de l’article 3 modifie l’article 358 du code des douanes qui concerne les règles relatives à la compétence territoriale des juridictions.

Le 1° de l’article 538 dispose actuellement que « les instances résultant d’infractions douanières constatées par procès-verbal de saisie sont portées devant le tribunal dans le ressort duquel est situé le bureau de douane le plus proche du lieu de constatation de l’infraction ».

Le présent article vise à modifier ces règles de compétence territoriale en modifiant l’article 538 comme suit : « les instances résultant d’infractions douanières constatées par procès-verbal de saisie sont portées devant le tribunal compétent en application des dispositions du code de procédure pénale ».

Ce faisant, l’article 3 supprime la compétence territoriale dérogatoire qui s’attachait au jugement des infractions relevées par les douanes et aligne le jugement de ces affaires sur la compétence territoriale de droit commun.

3. Une disposition adoptée par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

4. La position de votre Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Chapitre IV (nouveau) Dispositions diverses

Article 3 bis

Prise en charge par l’État des cotisations et contributions de sécurité sociale des procureurs européens délégués nommés pour la France

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article est issu d’un amendement du Gouvernement adopté avec avis favorable de votre rapporteure.

Il précise que les cotisations et contributions de sécurité sociale des procureurs européens délégués nommés pour la France seront prises en charge par l’État français, en conformité avec l’article 96 (§6) du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen qui dispose : « Des arrangements appropriés doivent être en place pour préserver les droits des procureurs européens délégués liés à la sécurité sociale, à la retraite et à l’assurance en application du régime national ».

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TITRE II Dispositions relatives à la justice pénale spécialisée

Chapitre Ier Dispositions communes

Article 4 (art. 43-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Droit de priorité des parquets spécialisés

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article instaure, en cas de conflit de compétence concurrente entre deux juridictions, un droit de priorité au profit des parquets spécialisés.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a créé deux nouvelles juridictions spécialisées : le parquet national anti-terroriste et la juridiction nationale chargée de la lutte contre la criminalité organisée.

➢ Position du Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

1. L’état du droit

La loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l’État a initié un mouvement de spécialisation des juridictions qui, en matière de terrorisme, a été parachevé par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Depuis le 1er juillet 2019, un parquet national anti-terroriste (PNAT) autonome dispose, en application de l’article 706-17 du code de procédure pénale, d’une compétence nationale pour la poursuite, l’instruction et le jugement des actes de terrorisme et des infractions connexes.

Actes de terrorisme, infractions en matière économique et financière, criminalité et délinquance organisée, droit de l’environnement : la spécialisation des juridictions a pour objectif d’apporter une réponse pénale efficace à des contentieux complexes, techniques ou graves dans un souci de bonne administration de la justice.

Les principales juridictions spécialisées ([23])

Ces juridictions sont dotées d’une compétence dite spécialisée qui s’exerce de manière concurrente à celles, territoriales, qui résultent, pour les parquets, de l’application de l’article 43 du code de procédure pénale ([24]).

Cette situation est de nature à générer des conflits de compétence entre les juridictions ([25]). Les cas de compétence exclusive, comme celle attribuée par l’article 705-1 du code de procédure pénale au procureur de la République financier et aux juridictions d’instruction et de jugement de Paris pour la poursuite, l’instruction et le jugement des atteintes à la transparence des marchés, sont en effets presque inexistantes.

Dans le ressort d’une cour d’appel, l’autorité hiérarchique du procureur général permet de trancher les conflits de compétence qui pourraient survenir entre procureurs de la République. Au-delà de ce ressort, il n’existe plus de possibilité d’arbitrage national.

On rappellera, à ce stade, que la loi n° 2013-669 du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des Sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en œuvre de l’action publique a interdit au ministre de la justice, en application de l’article 30 du code de procédure pénale, d’adresser aux magistrats du parquet des instructions dans les affaires individuelles. Le garde des Sceaux ne peut leur adresser que des instructions générales.

En l’absence de hiérarchisation, par la loi, des compétences des différentes juridictions et d’autorité d’arbitrage nationale, c’est par le biais de circulaires que sont organisés les modes de règlement des conflits.

Le développement des juridictions spécialisées ayant pour but de traiter efficacement des contentieux sensibles, il est pourtant essentiel que les différends puissent être tranchés le plus tôt possible et, en tout état de cause, avant la mise en mouvement de l’action publique. Après cette échéance, c’est la procédure, plus complexe, de règlements de juge, régie par le titre V du livre IV du code de procédure pénale, qui s’applique. Celle-ci peut être portée jusqu’à la chambre criminelle de la Cour de cassation.

2. Le dispositif proposé

L’article 4 du projet de loi traduit une proposition formulée par le procureur général près la Cour de cassation, M. François Molins, dans un rapport sur le traitement de la criminalité organisée et financière remis en juillet 2019. Il préconisait alors la mise en place d’un droit d’évocation au bénéfice des parquets spécialisés.

Le dispositif proposé instaure, au sein d’un nouvel article 43-1 du code de procédure pénale, ce droit de priorité tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement.

En cas de conflit de compétence entre deux ministères publics spécialisés, le présent article donne la priorité à celui dont le ressort est étendu à l’autre.

Cette compétence prioritaire est attribuée directement aux procureurs sans remettre en cause, pour autant, le principe d’organisation hiérarchique du parquet. Les procureurs généraux pourront toujours, s’ils l’estiment nécessaire, arbitrer la saisine ou la dessaisine d’un parquet placé sous leur autorité.

3. Une disposition adoptée par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

4. La position de votre Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

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Article 4 bis

(art. 113-8 du code pénal)

Dispense de plainte ou de dénonciation préalable pour la poursuite par des parquets spécialisés d’infractions commises à l’étranger

par un Français ou sur un Français

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 bis est issu d’un amendement du Gouvernement adopté avec avis favorable de votre rapporteure. Il complète l’article 113-8 du code pénal par un alinéa qui précise qu’une plainte ou une dénonciation préalable n’est pas nécessaire pour poursuivre un délit, commis à l’étranger par un Français ou sur un Français, relevant d’un des parquets spécialisés.

L’article 113-8 du code pénal qui prévoit actuellement que, s’agissant des délits « commis par des Français hors du territoire de la République si les faits sont punis par la législation du pays où ils ont été commis » (article 113-6 du même code), ainsi que des délits punis « d’emprisonnement, commis par un Français ou par un étranger hors du territoire de la République lorsque la victime est de nationalité française au moment de l’infraction » (article 113-7 du même code), la poursuite de ces infractions « doit être précédée d’une plainte de la victime ou de ses ayants droit ou d’une dénonciation officielle par l’autorité du pays où le fait a été commis ».

Le présent article simplifie cette procédure s’agissant des infractions relevant des juridictions pénales spécialisées en précisant que cette plainte ou cette dénonciation n’est alors pas nécessaire.

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Article 4 ter

(art. 706-14-2 nouveau du code de procédure pénale)

Aide du fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme

et d’autres infractions pour assister aux procès tenus à l’étranger

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 ter est issu d’un amendement du Gouvernement adopté avec avis favorable de votre rapporteure. Il insère dans le code de procédure pénale un article 706-14-2 qui prévoit d’accorder une aide aux victimes pour couvrir leurs frais de voyage et de séjour quand le procès pénal lié à une infraction susceptible de relever de la compétence d’une juridiction spécialisée a lieu à l’étranger.

Le présent article prévoit que toute personne physique ayant subi un préjudice résultant de faits, volontaires ou non, commis à l’étranger et susceptibles de relever de la compétence d’une juridiction pénale spécialisée, peut obtenir du fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions une aide financière au titre des frais de voyage, de l’indemnité de comparution et de l’indemnité journalière de séjour pour répondre à une convocation à l’audience de jugement d’un procès pénal tenu à l’étranger.

Il est précisé que les faits concernés doivent présenter le caractère matériel d’une infraction et répondre aux conditions prévues :

– à l’article 706-3 du code de procédure pénale : il s’agit des faits ayant entrainé la mort, une incapacité permanente ou une incapacité totale de travail égale ou supérieure à un mois, ainsi que des faits relevant des infractions de viol ou autres agression sexuelles ([27]), de réduction en esclavage et exploitation de personnes réduites en esclavage ([28]), de traite des êtres humains ([29]), de proxénétisme ([30]), de travail forcé et réduction en servitude ([31]) ou d’atteintes sexuelles sur mineur ([32]). Il est également précisé que la personne lésée doit être de nationalité française ou que les faits doivent avoir été commis sur le territoire national. Sont exclues certaines infractions liées à des régimes spécifiques qui font l’objet d’autres dispositions législatives : préjudices liés à l’amiante ([33]), actes de terrorisme ([34]), accidents de la circulation ([35]), accidents de chasse ou liés à la destruction des animaux nuisibles ;

– ou à l’article L. 126-1 du code des assurances qui concerne les victimes d’actes de terrorisme commis sur le territoire national, les personnes de nationalité française victimes à l’étranger de ces mêmes actes, y compris tout agent public ou tout militaire, ainsi que leurs ayants droit, quelle que soit leur nationalité.

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Article 4 quater

(art. 802-3 nouveau du code de procédure pénale)

Possibilité de retransmission sonore aux parties civiles

dans les procès de grande ampleur

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article est issu d’un amendement du Gouvernement adopté avec avis favorable de la rapporteure. Il insère dans le code de procédure pénale un article 802-3 qui permet au premier président de la Cour d’appel de décider, dans l’intérêt de la bonne administration de la justice, qu’un procès relevant d’une juridiction pénale spécialisée fera l’objet d’une captation sonore permettant sa diffusion en différé, par un moyen de télécommunication garantissant la confidentialité de la transmission, aux parties civiles qui en ont fait la demande.

Le présent article insère dans le code de procédure pénale la possibilité d’un enregistrement sonore de certains procès qui serait ensuite diffusé, en léger différé, aux parties civiles qui en ont fait la demande.

Il apporte plusieurs précisions :

– le dispositif concerne des procès relevant d’une juridiction pénale disposant, en application du code de procédure pénale, d’une compétence territoriale concurrente et spécialisée s’étendant sur le ressort de plusieurs tribunaux judiciaires ou sur l’ensemble du territoire ;

– il est mis en œuvre dans l’intérêt de la bonne administration de la justice, en raison de la disproportion entre, d’une part, les capacités d’accueil physique de la juridiction et, d’autre part, le nombre des parties civiles : cela concernerait donc notamment certains procès en matière de terrorisme ou de santé publique ;

– les modalités de cette captation sonore et de sa diffusion seront précisées par arrêté du ministre de la justice ;

– le président de la juridiction pénale pourra ordonner l’interdiction de la diffusion de tout ou partie des débats, afin de garantir leur sérénité ou de prévenir un trouble à l’ordre public ;

– le fait d’enregistrer cette captation ou de la diffuser à des tiers sera puni d’un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende.

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Chapitre II Dispositions relatives au procureur de la République antiterroriste

Article 5 (art. 627-1, 627-2, 628-1, 702, 706-19, 706-20 [abrogé], 706-21, 706-22 et 706-25-2-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Extension des compétences du parquet national antiterroriste

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article donne compétence au parquet national antiterroriste (PNAT) pour traiter les demandes d’entraide judiciaires adressées par la Cour pénale internationale (CPI), représenter le ministère public devant la cour d’assises dans les affaires de crimes contre l’humanité et crimes et délits de guerre, et poursuivre les crimes et délits contre les intérêts fondamentaux de la Nation.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a créé le parquet national anti-terroriste.

➢ Position du Sénat

Le Sénat n’a apporté aucune modification à cet article.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cinq amendements avec des avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement. Le premier amendement, présenté par M. Jean-Félix Acquaviva, supprime l’extension des compétences du procureur national antiterroriste aux crimes et délits contre les intérêts fondamentaux de la Nation. Le deuxième amendement, déposé par M. Didier Paris, traite des conséquences d’une disqualification des faits à l’issue des investigations. Enfin, trois amendements identiques de la rapporteure, du Gouvernement et de M. Didier Paris autorisent le procureur national antiterroriste à s’adjoindre des assistants spécialisés.

1. L’état du droit

Le parquet national antiterroriste (PNAT) a été créé par l’article 69 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ([36]). Placé auprès du tribunal judiciaire de Paris, il est opérationnel depuis le 1er juillet 2019.

Le PNAT exerce les fonctions du ministère public – au stade de l’enquête ou de l’information judiciaire, du jugement ou de l’exécution et de l’application des peines – pour les infractions terroristes, les infractions relatives à la prolifération d’armes de destruction massive, les crimes contre l’humanité, les crimes et délits de guerre ainsi que les crimes de torture et de disparitions forcées commises par les autorités étatiques. Il ne dispose pas d’une compétence exclusive dans ces matières, mais d’une compétence concurrente à celle des parquets territorialement compétents. Le législateur a ainsi entendu lui permettre de se concentrer sur les affaires significatives, qui justifient un traitement par une instance nationale.

2. Les dispositions initiales du projet de loi

L’article 5 du projet de loi modifie le code de procédure pénale afin de procéder à plusieurs ajustements concernant les compétences du parquet national antiterroriste.

Les 1° et 2° chargent le PNAT d’une nouvelle mission en matière de coopération avec la Cour pénale internationale (CPI). Les demandes de coopération que la Cour adresse à la France ([37]) lui écheraient désormais, en lieu et place du procureur de la République de Paris, ainsi que l’exécution sur le territoire national des mesures conservatoires décidées par la CPI ([38]). Les articles 627-1, 627-2 et 627-3 du code de procédure pénale sont modifiés à ces fins.

L’article 34 du code de procédure pénale pose pour principe que le procureur général représente le ministère public auprès de la cour d’appel et auprès de la cour d’assises instituée au siège de la cour d’appel. Toutefois, en matière antiterroriste, l’article 706-25 du même code prévoit une exception afin de permettre au procureur de la République antiterroriste de poursuivre les affaires dont il avait la charge en première instance. Le 3° instaure une dérogation analogue pour que le procureur de la République antiterroriste puisse également représenter le ministère public devant la cour d’assises de Paris dans les affaires de crimes contre l’humanité, de crimes et délits de guerre ou de torture dont il est saisi, et pour qu’il puisse représenter le procureur général de Paris devant la cour d’assises d’appel. Le projet de loi modifie pour cela l’article 628-1 du code de procédure pénale.

Le 4° complète enfin l’article 702 du code de procédure pénale. Il octroie au procureur de la République antiterroriste une compétence concurrente en matière de crimes et délits contre les intérêts fondamentaux de la Nation ([39]). Ces infractions relèvent des juridictions des forces armées lorsqu’elles sont commises en temps de guerre.

En temps de guerre, ces crimes et délits sont instruits et jugés par les juridictions des forces armées, conformément au code de justice militaire. Tel n’est pas le cas en temps de paix ([40]). Des pôles judiciaires compétents sont répartis sur le territoire national ([41]) tandis que le parquet et les juridictions de Paris disposent d’une compétence concurrente, sur tout le territoire national ([42]). Le projet de loi substitue une nouvelle fois le PNAT au procureur de Paris en précisant que la compétence nationale ne concerne que les affaires d’une grande complexité.

3. Une disposition adoptée par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

4. La position de la Commission

La commission des Lois a adopté cinq amendements bénéficiant d’avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement :

– un amendement de M. Jean-Félix Acquaviva supprimant l’extension des compétences du PNAT aux crimes et délits contre les intérêts fondamentaux de la Nation, ces infractions apparaissant obéir à des logiques différentes de celles de l’action terroriste et, en conséquence, diverger significativement des expériences de ce parquet spécialisé ;

– un amendement de M. Didier Paris permettant aux juridictions saisies des faits initialement qualifiés d’actes de terrorisme de demeurer compétentes en cas de disqualification, de sorte que les crimes et délits pour lesquels le mobile terroriste est abandonné à l’issue des investigations puissent être jugés à Paris et non être renvoyés dans la juridiction territorialement compétente pour les faits de droit commun ;

– trois amendements identiques de la rapporteure, du Gouvernement et de M. Didier Paris autorisant les juridictions et magistrats spécialisés en matière de terrorisme à recruter des assistants spécialisés selon les modalités suivies par toutes les autres juridictions spécialisées.

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Article 5 bis

(art. 7 et 8 de la loi n° 95-1 du 2 janvier 1995 portant adaptation de la législation française aux dispositions de la résolution 827 du Conseil de sécurité des Nations Unies instituant un tribunal international en vue de juger les personnes présumées responsables

de violations graves du droit international humanitaire commises

sur le territoire de l’ex-Yougoslavie depuis 1991)

Octroi au parquet national antiterroriste de la compétence en matière de centralisation des demandes d’entraide venant des tribunaux pénaux internationaux

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 5 bis est issu d’un amendement de M. Didier Paris adopté avec un avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement. Il vise à octroyer au parquet national antiterroriste la compétence en matière de centralisation des demandes d’entraide venant des tribunaux pénaux internationaux. Il modifie pour cela les articles 7 et 8 de la loi n° 95-1 du 2 janvier 1995 portant adaptation de la législation française aux dispositions de la résolution 827 du Conseil de sécurité des Nations Unies instituant un tribunal international en vue de juger les personnes présumées responsables de violations graves du droit international humanitaire commises sur le territoire de l’ex-Yougoslavie depuis 1991, afin d’octroyer au parquet national antiterroriste la compétence en matière de centralisation des demandes d’entraide venant des tribunaux pénaux internationaux.

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Chapitre III Dispositions relatives à la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées

Article 6 (art. 706-76, 706-95-13 et 706-95-15 [abrogé] du code de procédure pénale) Coordinations rédactionnelles et légistiques

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article procède à diverses coordinations rédactionnelles dans le code de procédure pénale.

➢ Position du Sénat

Le Sénat n’a apporté aucune modification à cet article.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune.

1. Les dispositions initiales du projet de loi

L’article 6 procède à des modifications de nature rédactionnelle et légistique du code de procédure pénale.

Le 1° supprime, à l’article 706-76, une référence aux juridictions de proximité, toujours présente alors que celles-ci ont disparu de longue date ([43]).

Le 2° déplace à l’article 706-95-13 du code de procédure pénale les dispositions figurant actuellement à l’article 706-95-15. La loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ([44]), dans sa version adoptée par le Parlement, permettait au juge d’instruction d’ordonner le recours à des techniques spéciales d’enquête ; elle dotait également le procureur de la République de la même prérogative en cas d’urgence et pour vingt-quatre heures dans l’attente d’une autorisation d’un magistrat du siège. Le Conseil constitutionnel a admis la première disposition mais a censuré la seconde au visa de la protection de la vie privée et du secret des correspondances ([45]). Cette décision a eu pour effet d’inscrire, au sein du code de procédure pénale, parmi des dispositions communes à l’enquête préliminaire et à l’instruction, un article qui ne traite plus que de l’instruction et le 2° corrige donc ce placement dans le code de procédure pénale.

Le 3° procède, en conséquence du déplacement prévu au 2°, à l’abrogation de l’article 706-95-15 du code de procédure pénale.

2. Une disposition adoptée sans modification par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Chapitre IV Dispositions relatives à la lutte contre la délinquance économique et financière

Article 7 (art. 705 du code de procédure pénale) Attribution d’une compétence concurrente au parquet national financier et aux juridictions parisiennes en matière de pratiques anticoncurrentielles

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article donne compétence au parquet national financier, au juge d’instruction et au tribunal correctionnel de Paris, sur l’ensemble du territoire national et concurremment avec les autorités judiciaires de droit commun, pour connaître du délit de participation personnelle et déterminante à la conception, l’organisation ou la mise en œuvre d’une pratique anticoncurrentielle.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie a privilégié la sanction des pratiques anticoncurrentielles par des autorités administratives plutôt que par les juridictions pénales.

➢ Position du Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune.

1. L’état du droit

Le titre II du livre IV du code de commerce dresse la liste des pratiques interdites par le droit de la concurrence :

– les ententes ayant pour objet ou pouvant avoir pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser la concurrence sur un marché ([46]) ;

– l’abus de position dominante et l’exploitation abusive de l’état de dépendance économique ([47]) ;

– les droits exclusifs d’importation dans les collectivités d’outre-mer dépourvues d’autonomie pour la fixation des règles de concurrence ([48]) ;

– les pratiques ayant pour objet ou pour effet d’imposer à un conducteur un lien exclusif avec une centrale de réservation dans le secteur des transports particuliers ou collectifs au moyen de véhicules légers ([49]) ;

– la pratique de prix abusivement bas ([50]) ;

– le fait de prendre frauduleusement part à la conception, l’organisation ou la mise en œuvre d’une entente, d’un abus de position dominante ou d’une pratique anticoncurrentielle spécifique au secteur des transports ([51]).

La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie a privilégié pour la répression des pratiques anticoncurrentielles un modèle administratif associant l’Autorité de la concurrence et, pour les pratiques affectant un marché de dimension locale, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) représentée juridiquement par le ministre de l’Économie ([52]). Ces autorités sont compétentes pour connaître des cinq premières pratiques anticoncurrentielles énumérées.

L’action de la juridiction pénale est circonscrite à la sixième et dernière pratique anticoncurrentielle, la prise frauduleuse, personnelle et déterminante dans la conception, l’organisation ou la mise en œuvre d’une des pratiques précédentes. L’article L. 420-6 du code de commerce réprime cette infraction de quatre ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende lorsqu’elle est commise par une personne physique. L’article 121-2 du code pénal permet d’engager également la responsabilité d’une personne morale pour les actions commises pour son compte par ses organes ou ses représentants ; l’amende encourue est alors portée à 375 000 euros ([53]).

Le différentiel des sanctions pécuniaires encourues par les personnes morales entre la voie administrative et la voie judiciaire explique que leur responsabilité soit engagée, en pratique, exclusivement selon la première modalité. Le délit prévu à l’article L. 420-6 du code de commerce, qui est jugé selon les règles territoriales de droit commun, n’est plus prononcé qu’à l’encontre de personnes physiques et, selon l’étude d’impact jointe au projet de loi, avec une grande parcimonie ([54]).

2. Les dispositions initiales du projet de loi

L’article 7 du projet de loi attribue au procureur de la République financier, au juge d’instruction et au tribunal correctionnel de Paris une compétence concurrente, sur l’ensemble du territoire national, pour connaître du délit prévu à l’article L. 420-6 du code de commerce.

Le procureur de la République financier dispose d’une compétence exclusive dans le domaine des atteintes à la transparence des marchés ([55]). La loi lui attribue également une compétence concurrente pour, notamment, les atteintes à la probité, les atteintes aux finances publiques ou encore les fraudes électorales procédant par achat des votes ([56]).

L’adjonction à ces prérogatives du délit prévu à l’article L. 420-6 du code de commerce présente une cohérence certaine puisque les enquêtes pour favoritisme menées par le procureur de la République financier révèlent fréquemment des faits qualifiables de pratique anticoncurrentielle. Elle permettrait également, en unifiant l’autorité de poursuite, une plus grande lisibilité de l’action pénale sur l’ensemble du territoire pour des infractions qui restent limitées et par ailleurs d’une grande technicité.

3. Des dispositions peu modifiées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur. L’article 7 n’a fait l’objet d’aucune modification en séance publique.

4. La position de votre Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 7 bis

(art. 41-1-2, 180-2 et 800-1 du code de procédure pénale)

Modifications de la procédure de convention judiciaire d’intérêt public

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 7 bis est issu d’un amendement de votre rapporteur. Il modifie la procédure de la convention judiciaire d’intérêt public sur quatre points :

– il l’étend au blanchiment de corruption et au blanchiment de trafic d’influence (premier alinéa du I de l’article 41-1-2 du code de procédure pénale) ;

– en cohérence avec le régime de la CJIP dans le domaine environnemental, il prévoit la publicité obligatoire des conventions judiciaires d’intérêt public sur le site internet des ministères de la justice et du budget, et non plus sur le site de l’Agence française anticorruption (sixième alinéa du II du même article) ;

– il supprime la condition de reconnaissance des faits pour les conventions judiciaires d’intérêt public à l’issue d’une instruction judiciaire (premier alinéa de l’article 180-2 du même code) ;

– enfin, il prévoit de mettre à la charge de la personne morale concernée les frais de justice (dernier alinéa de l’article 800-1 du même code).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 41-1-2 du code de procédure pénale, instituant la convention judiciaire d’intérêt public, a été créé par la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ([57]). La CJIP est une mesure alternative aux poursuites que le procureur de la République peut conclure avec une personne morale mise en cause pour des faits d’atteintes à la probité (entreprises, associations ou collectivités territoriales mises en causes pour des faits de corruption, trafic d’influence, fraude fiscale, blanchiment de fraude fiscale et toute infraction connexe).

La convention prévoit ainsi des obligations, alternatives ou cumulatives, comme le paiement d’amendes, dont le montant ne peut excéder 30 % du chiffre d’affaires moyen annuel, la mise en œuvre d’un programme de mise en conformité ou la réparation du dommage de la victime. Si ces obligations sont remplies par la personne morale concernée, l’action publique s’éteint.

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Chapitre V Dispositions relatives à la lutte contre les atteintes à l’environnement

Article 8 (art. 41-1-3, 180-8, 706-2-3 [nouveaux] et 706-107 du code de procédure pénale) Procédure pénale de lutte contre les atteintes à l’environnement

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Afin d’améliorer la réponse pénale apportée aux atteintes à l’environnement, le présent article institue, d’une part, un outil transactionnel à la disposition du parquet, la convention judiciaire d’intérêt public, et spécialise, d’autre part, dans le ressort de chaque cour d’appel, un tribunal judiciaire dans le traitement des affaires complexes en matière environnementale.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique a instauré la convention judiciaire d’intérêt public en matière de corruption, trafic d’influence, fraude fiscale, blanchiment de fraude fiscale.

La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a introduit dans le code de l’organisation judiciaire un article L. 211-9-3 permettant qu’un tribunal judiciaire puisse, dans un département où il en existe plusieurs, connaître seul du contentieux général de l’environnement.

➢ Position du Sénat

La commission des Lois a adopté deux amendements rédactionnels de son rapporteur. Aucune modification n’a été apportée à l’article 8 à l’occasion de l’examen en séance publique.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cinq amendements prévoyant notamment l’extension de la compétence des juridictions spécialisées aux infractions environnementales ne figurant pas dans le code de l’environnement, la possibilité pour des fonctionnaires relevant du ministère de l’environnement d’exercer auprès de ces juridictions des fonctions d’assistant spécialisé, et la fin de la compétence du tribunal judiciaire de Paris dans les affaires de pollution marine d’une grande complexité.

1. L’extension de la convention judiciaire d’intérêt public à la matière environnementale

a. Les alternatives aux poursuites en matière environnementale

En application de l’article 41-1 du code de procédure pénale, le procureur de la République peut, préalablement à sa décision sur l’action publique, engager une procédure alternative aux poursuites « s’il lui apparaît qu’une telle mesure est susceptible d’assurer la réparation du dommage causé à la victime, de mettre fin au trouble résultant de l’infraction ou de contribuer au reclassement de l’auteur des faits ». Cette mesure suspend la prescription de l’action publique. En cas de non-exécution, le procureur de la République, sauf élément nouveau, met en œuvre une composition pénale, en application de l’article 41-2, ou engage des poursuites.

Selon l’étude d’impact jointe au présent projet de loi, la réponse pénale aux infractions au code de l’environnement, dont le taux s’élève à 92,3 % en 2018, se traduit, dans 78,6 % des cas, par des procédures alternatives aux poursuites ([58]).

Les procédures alternatives aux poursuites en matière environnementale

Parmi les différentes mesures alternatives aux poursuites, une seule concerne spécifiquement le droit de l’environnement : la transaction pénale prévue à l’article L. 173-12 du code de l’environnement ([60]). Avant la mise en mouvement de l’action publique, cette procédure autorise l’autorité administrative à transiger avec toute personne morale ou physique sur la poursuite des contraventions et des délits réprimés par le code de l’environnement. La transaction proposée par l’administration doit être acceptée par l’auteur de l’infraction puis homologuée par le procureur de la République.

La proposition de transaction est déterminée en fonction des circonstances et de la gravité de l’infraction, de la personnalité de l’auteur ainsi que de ses ressources et de ses charges. Elle repose sur une amende transactionnelle qui ne peut excéder le tiers du montant de l’amende pénale encourue. Elle peut également prévoir les obligations imposées à l’auteur de l’infraction, notamment afin de faire cesser cette dernière, d’éviter son renouvellement et, surtout, de réparer le dommage ou de remettre en conformité les lieux. L’action publique est suspendue durant la période de mise en œuvre de la transaction ; elle s’éteint lorsqu’elle a été exécutée.

Cette procédure est cependant limitée aux délits punis de moins de deux ans d’emprisonnement. Pour les atteintes plus graves, l’engagement d’une procédure judiciaire, longue et complexe, est incontournable alors que la priorité en matière environnementale devrait être une réponse pénale permettant une réparation rapide des dommages, la remise en état du milieu et une efficacité de la répression.

b. La convention judiciaire d’intérêt public

La loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « Sapin II », a introduit au sein du code de procédure pénale un article 41-1-2 afin de doter la lutte contre la corruption d’un nouvel instrument : la CJIP ([61]).

Cette convention, proposée par le procureur de la République, peut être conclue avec une personne morale mise en cause pour des faits d’atteinte à la probité réprimés par le code pénal ou par le code général des impôts : corruption active et passive, trafic d’influence, fraude fiscale et son blanchiment. Elle peut comprendre deux types d’obligations :

– le versement d’une amende dont le montant est fixé de manière proportionnée aux avantages tirés des manquements constatés, dans la limite de 30 % du chiffre d’affaires moyen annuel ;

– la soumission, pour une durée maximale de trois ans et sous le contrôle de l’Agence française anticorruption, au programme de mise en conformité anti-corruption prévu au II de l’article 131-39-2 du code pénal.

La convention prévoit également, lorsque la victime est identifiée et sauf si la personne morale mise en cause justifie de la réparation de son préjudice, le montant et les modalités de la réparation des dommages causés par l’infraction. La victime est informée de la décision du procureur de la République de proposer une CJIP. Elle peut lui transmettre tout élément permettant d’établir la réalité et l’étendue de son préjudice afin que celui-ci puisse être réparé de manière effective.

Après accord de la personne morale mise en cause à la proposition de convention, le président du tribunal judiciaire, ou tout juge qu’il désigne, procède à l’audition, en audience publique, de la personne morale mise en cause et de la victime afin de de valider ou non la proposition de convention. La décision qui est rendue n’est pas susceptible de recours. L’ordonnance de validation n’emporte pas déclaration de culpabilité et ne constitue pas une condamnation. Elle n’est pas inscrite au casier judiciaire. Mais elle fait l’objet d’un communiqué de presse du procureur de la République et d’une publication sur le site internet de l’Agence française anticorruption.

Si le juge ne valide pas la proposition de convention, si la personne morale mise en cause décide d’exercer son droit de rétractation ou si, dans le délai prévu par la convention, la personne morale mise en cause ne justifie pas de l’exécution intégrale des obligations prévues, le procureur de la République met en mouvement l’action publique.

La prescription de l’action publique est suspendue durant l’exécution de la convention. Elle est éteinte lorsque les obligations ont été exécutées. Elle ne fait cependant pas échec au droit des personnes ayant subi un préjudice du fait des manquements constatés, sauf l’État, de poursuivre la réparation de leur préjudice devant la juridiction civile.

L’article 180-2 du code de procédure pénale prévoit également que, lorsqu’un juge d’instruction a été saisi des faits, il peut, à la demande ou avec l’accord du procureur de la République, lui transmettre la procédure aux fins de mise en œuvre d’une CJIP lorsque la personne morale mise en examen reconnaît les faits et qu’elle accepte la qualification pénale retenue. Le procureur de la République dispose alors d’un délai de trois mois pour trouver un accord sur une proposition de convention.

Onze CJIP ont été signées depuis le 30 octobre 2017. La dernière en date a été conclue le 4 mai 2020 entre le parquet de Nice et la société Swiru Holding AG, pour un montant de 1,4 million d’euros. Mais le grand public a surtout retenu la précédente convention, établie entre le procureur de la République financier et la société Airbus SE le 29 janvier 2020, puisque l’amende transactionnelle avait atteint plus de deux milliards d’euros.

c. Le dispositif proposé

Sur le modèle de la CJIP « Sapin II » mise en place à l’article 41-1-2 du code de procédure pénale, le 1° de l’article 8 du projet de loi crée un nouvel article 41-1-3 permettant de conclure une telle convention avec une personne morale mise en cause pour un ou plusieurs délits prévus au code de l’environnement ainsi que pour des infractions connexes, à l’exception des crimes et délits contre les personnes du livre II du code pénal.

Si la CJIP en matière environnementale reproduit le dispositif conçu pour la lutte contre la corruption, elle présente cependant certaines spécificités :

– en plus de l’amende, la convention pourra permettre que la personne morale mise en cause régularise sa situation dans le cadre d’un programme de mise en conformité d’une durée maximale de trois ans, sous le contrôle des services compétents du ministère chargé de l’environnement qui pourront également assurer le contrôle de la réparation effective du préjudice écologique résultant des infractions commises ;

– les frais occasionnés par le recours, par les services compétents du ministère chargé de l’environnement, à des experts ou à des personnes ou autorités qualifiées pour les assister dans la réalisation d’expertises techniques nécessaires à leur mission de contrôle seront supportés par la personne morale mise en cause, dans la limite d’un plafond fixé par la convention qui ne pourra être restitué en cas d’interruption de son exécution ;

– l’ordonnance de validation, le montant de l’amende d’intérêt public et la convention seront publiés sur les sites internet du ministère de la justice, du ministère chargé de l’environnement et de la commune sur le territoire de laquelle l’infraction a été commise, ou, à défaut, de l’établissement public de coopération intercommunal auquel la commune appartient.

Par ailleurs, le 2° de l’article 8 du projet de loi insère dans le code de procédure pénale un nouvel article 180-3, qui fait écho aux dispositions de l’article 180-2 du même code. Il précise que, lorsqu’un juge d’instruction a été saisi des faits, il peut transmettre la procédure au procureur aux fins de mise en œuvre d’une convention judiciaire d’intérêt public. Le parquet dispose alors de trois mois pour trouver un accord sur une proposition de convention.

d. Une disposition adoptée par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté cette disposition sous réserve de deux amendements rédactionnels du rapporteur. Aucune modification n’a ensuite été apportée à l’occasion de l’examen en séance publique.

2. Une nouvelle spécialisation des juridictions judiciaires en matière environnementale

a. L’état du droit

Alors que la protection de l’environnement et la lutte contre les pollutions constituent désormais une préoccupation majeure des Français, la faible implémentation des prescriptions en la matière a été progressivement corrigée par le législateur. Afin que les infractions environnementales fassent l’objet de sanctions effectives et dissuasives, l’organisation judiciaire évolue, depuis une vingtaine d’années, dans le sens d’une spécialisation croissante des juridictions pour une meilleure maîtrise technique des enjeux. Il en résulte une répartition du contentieux pénal de l’environnement d’une grande subtilité.

Les juridictions spécialisées en matière environnementale

Elle s’inscrit d’abord dans la règle générale de procédure qui permet, lorsqu’un département comprend plusieurs tribunaux judiciaires, de désigner l’un d’entre eux pour qu’il connaisse seul, pour l’ensemble du département, « de certains délits et contraventions dont la liste est déterminée par décret en Conseil d’État, en tenant compte du volume des affaires concernées et de la technicité de ces matières » ([62]). Les dispositions réglementaires d’application incluent dans cette liste les « délits et contraventions prévus et réprimés par le code de l’environnement » ([63]).

Des lois successives ont ensuite prévu des compétences d’attribution :

– à six juridictions du littoral spécialisées (JULIS) couvrant chacune une façade maritime pour la répression des pollutions des eaux marines et des voies ouvertes à la navigation maritime, ou à la juridiction spécialisée de Paris pour les affaires d’une « grande complexité » ;

– à huit juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) en matière de lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financière pour des affaires présentant à la fois une « grande complexité » et une dimension environnementale, ou à la juridiction spécialisée de Paris pour les affaires d’une « très grande complexité » ;

– à deux pôles de santé publique (PSP) chargés de connaître des atteintes à la santé des personnes qui peuvent résulter de pollutions d’ampleur ;

– à deux pôles des accidents collectifs (PAC) compétents pour les catastrophes environnementales ou industrielles.

b. Les dispositions du projet de loi

Le 3° de l’article 8 du projet de loi insère au sein du code de procédure pénale un nouvel article 706-2-3 créant des pôles régionaux spécialisés en matière d’atteinte à l’environnement. Il prévoit la spécialisation d’un tribunal judiciaire dans le ressort de chacune des trente-sept cours d’appel pour connaître de la poursuite, l’instruction et le jugement des délits prévus par le code de l’environnement et des infractions connexes.

La compétence de ces pôles s’étendrait selon deux principes :

– une compétence sur le contentieux général de l’environnement, c’est-à-dire sans interférer avec l’activité spécialisée par matière des JIRS et des JULIS ;

– un partage de ce contentieux général en fonction de la complexité des affaires, les autres juridictions du ressort conservant aux dossiers les plus simples un traitement local et orientant vers les nouveaux pôles les infractions les plus techniques et les plus dommageables aux milieux.

3. Une disposition adoptée par le Sénat

Le Sénat a adopté cette disposition sans modification.

4. La position de votre Commission

La commission des Lois a adopté sans modification les dispositions de l’article 8 relatives à la convention judiciaire d’intérêt public en matière environnementale.

En revanche, les dispositions relatives à la spécialisation des juridictions ont donné lieu à l’adoption de cinq amendements bénéficiant d’avis favorables du Gouvernement et de la rapporteure :

– un amendement rédactionnel de la rapporteure ;

– deux amendements identiques de la commission du Développement durable et de Mme Cécile Untermaier étendant le champ de compétence des pôles spécialisés à des infractions ayant un fort impact environnemental mais qui, pour des raisons légistiques et formelles, ne figurent pas dans le code de l’environnement. Sont visées des dispositions du code forestier, certaines incriminations du code minier, des infractions du code rural et de la pêche maritime relatives aux produits phytopharmaceutiques et aux végétaux, ou encore la mise illégale sur le marché de bois ou de produits dérivés de ces bois ([64]) ;

– un amendement de la commission du Développement durable rendant possible l’exercice de fonctions d’assistant spécialisé dans les pôles régionaux spécialisés par des fonctionnaires de catégorie A et B relevant du ministère de l’environnement ;

– un amendement de la commission du Développement durable supprimant, en matière de pollution marine, la compétence du tribunal judiciaire de Paris concernant les affaires présentant une grande complexité. Sans application concrète, cette disposition apparaît de surcroît illogique au regard du manque de pratique des magistrats parisiens sur les infractions liées à la mer. Les affaires concernées seront jugées par les juridictions spécialisées du littoral (JULIS), qui donnent pleine satisfaction.

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Article 8 bis A

(art. 211-20 [nouveau] du code de l’organisation judiciaire)

Juridictions civiles spécialisées dans le contentieux de l’environnement

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable de la rapporteure, le présent article institue des juridictions civiles spécialisées dans le contentieux de l’environnement, sur le modèle de l’article 8 du projet de loi opérant un pareil choix dans le domaine pénal.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune.

Si l’article 8 du projet de loi procède à une spécialisation des juridictions dans le contentieux pénal de l’environnement, l’article 8 bis A, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable de la rapporteure, opère un même mouvement en matière civile. La concentration des compétences et la spécialisation des magistrats devraient avoir, dans ces deux contentieux, les mêmes effets positifs.

Il est créé à cette fin, au sein du code de l’organisation judiciaire, un nouvel article L. 211-20 prévoyant la désignation d’un tribunal judiciaire dans le ressort de chaque cour d’appel pour traiter trois types de contentieux civils :

– les actions relatives au préjudice écologique ([65]) ;

– les actions en responsabilité civile prévues dans le code de l’environnement ou fondées sur les régimes spéciaux de responsabilité applicables en matière environnementale résultant d’engagements européens ou internationaux.

Bien qu’aucune coordination formelle n’existe entre les tribunaux spécialisés dans le contentieux environnemental institués en matière pénale par l’article 8 et en matière civile par le présent article, il résulte tant de la logique que de l’exposé sommaire de l’amendement du Gouvernement que celui-ci compte bien désigner, dans le ressort de chaque cour d’appel, un seul et même tribunal judiciaire pour exercer ces deux spécialisations. Tout autre choix induirait une perte de synergie contraire aux objectifs du présent projet de loi.

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Article 8 bis B

(art. 28 et 56 du code de procédure pénale)

Prérogatives de police judiciaire des inspecteurs de l’environnement

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu d’un amendement de M. Didier Paris adopté avec un avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement, le présent article clarifie le régime applicable aux fonctionnaires des administrations disposant de pouvoirs de police judiciaire, en particulier les inspecteurs de l’environnement, dans le cadre d’une co-saisine.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les prérogatives des inspecteurs de l’environnement ont été renforcées par la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l’Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l’environnement.

La procédure de co-saisine est employée lorsque des faits constitutifs d’une infraction nécessitent la conjugaison des pouvoirs coercitifs dont disposent les officiers de police judiciaire et des compétences techniques appartenant à des corps de fonctionnaires déterminés. L’article 28 du code de procédure pénale prévoit alors que, « d’office ou sur instructions du procureur de la République, [les] fonctionnaires et agents [auxquels des lois spéciales attribuent certains pouvoirs de police judiciaire] peuvent concourir à la réalisation d’une même enquête avec des officiers et agents de police judiciaire ». Cette procédure est particulièrement utile pour l’association des inspecteurs de l’environnement aux investigations judiciaires.

L’article 28 précité reste cependant muet quant aux prérogatives de police judiciaire dont disposent alors les fonctionnaires co-saisis. Afin de dissiper cette ambiguïté, la commission des Lois a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement et de la rapporteure, un amendement de M. Didier Paris. L’article 8 bis B qui en est issu autorise la présence des fonctionnaires co-saisis, sous la forme d’une simple assistance, aux côtés des officiers de police judiciaire « dans les actes auxquels ces derniers procèdent ». Sont ainsi visés les interrogatoires de garde à vue, les confrontations ou encore les perquisitions.

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Article 8 bis C

(art. 28-3 [nouveau] du code de procédure pénale)

Inspecteurs de l’environnement habilités aux fonctions judiciaires

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu d’un amendement du Gouvernement adopté avec l’avis favorable de la rapporteure, le présent article confère aux inspecteurs de l’environnement de catégorie A et B les pouvoirs et obligations des officiers de police judiciaire pour les enquêtes judiciaires qu’ils diligentent.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les prérogatives des inspecteurs de l’environnement ont été renforcées par la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l’Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l’environnement.

La loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude a profondément modifié le statut des officiers fiscaux judiciaires, agents des services fiscaux spécialement habilités à effectuer des enquêtes judiciaires et disposant des mêmes prérogatives que les officiers de police judiciaire. Les règles régissant les officiers fiscaux judiciaires sont codifiées à l’article 28-2 du code de procédure pénale. Ils opèrent au sein du service d’enquêtes judiciaires des finances (SEJF) créé le 1er juillet 2019 au ministère de l’Action et des Comptes publics.

L’article 8 bis C, issu d’un amendement du Gouvernement adopté avec l’avis favorable de la rapporteure, suit une logique similaire pour la création d’officiers judiciaires de l’environnement. En effet, si les pouvoirs des inspecteurs de l’environnement ont été renforcés par la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l’Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l’environnement, l’absence de pouvoir coercitifs constitue un frein dans le cadre des procédures judiciaires qu’ils conduisent.

Le I autorise les inspecteurs de l’environnement affectés à l’Office français de la biodiversité, désignés par arrêté des ministres de la justice et de l’environnement, à disposer, pour les enquêtes judiciaires qu’ils diligentent, des prérogatives et obligations attribuées aux officiers de police judiciaire. Ils ont compétence sur l’ensemble du territoire national mais ils doivent, pour certaines infractions commises en bande organisée, opérer en co-saisine avec des officiers et agents de police judiciaire ou des agents des douanes ([66]).

Le II précise la procédure d’habilitation, qui relève du procureur général près la cour d’appel de la résidence administrative des agents. Un décret en Conseil d’État prévoit les modalités d’attribution, de suspension et de retrait.

Le III place les inspecteurs de l’environnement habilités sous la direction du procureur de la République, la surveillance du procureur général et le contrôle de la chambre de l’instruction, selon un régime comparable à celui des officiers de police judiciaire.

Le IV fait défense aux inspecteurs de l’environnement habilités d’exercer d’autres attributions ou d’accomplir d’autres actes que ceux prévus par le code de procédure pénale dans le cadre des faits dont ils sont saisis par l’autorité judiciaire.

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Article 8 bis D

(art. 706-2 du code de procédure pénale)

Possibilité de recruter les assistants spécialisés des pôles de santé publique auprès des fonctionnaires du ministère de l’environnement

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu d’un amendement de la commission du Développement durable adopté avec des avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement, le présent article élargit le vivier des assistants spécialisés rattachés aux pôles de santé publique aux fonctionnaires relevant du ministère de l’environnement.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La possibilité de recruter des assistants spécialisés auprès des pôles de santé publique a été ouverte par la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé.

L’article 706-2 du code de procédure pénale permet la constitution de juridictions spécialisées sur le ressort d’une ou de plusieurs cours d’appel pour l’enquête, la poursuite, l’instruction et, s’il s’agit de délits, le jugement des infractions d’une grande complexité impliquant soit un produit de santé, soit un produit destiné à l’alimentation de l’homme ou de l’animal, soit un élément médical, paramédical ou esthétique réglementé en raison de ses effets ou de sa dangerosité. Ces pôles de santé publique à la compétence interrégionale sont aujourd’hui établis au sein des tribunaux judiciaires de Paris et de Marseille.

Le II du même article autorise auprès de ces juridiction le recrutement d’assistants spécialisés. Ces fonctions peuvent être exercées par « les fonctionnaires de catégorie A ou B relevant des ministres chargés de la santé, de la recherche et de l’agriculture ainsi que les personnes titulaires, dans des matières définies par décret, d’un diplôme national sanctionnant une formation d’une durée au moins égale à quatre années d’études supérieures après le baccalauréat qui remplissent les conditions d’accès à la fonction publique et justifient d’une expérience professionnelle minimale de quatre années ».

En raison des compétences grandissantes de ces pôles en matière de santé environnementale, et en cohérence avec les dispositions du projet de loi renforçant la justice pénale spécialisée en matière d’environnement, le nouvel article 8 bis D, issu d’un amendement de la commission du Développement durable adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable du Gouvernement et de la rapporteur, élargit le vivier de recrutement des assistants spécialisés aux fonctionnaires des catégories A ou B relevant du ministre chargé de l’environnement.

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Article 8 bis E

(art. 706-2-2 du code de procédure pénale)

Interceptions de correspondances

pour des infractions sanitaires et environnementales

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu d’un amendement de M. Didier Paris adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement, le présent article autorise le recours aux interceptions dans les enquêtes portant sur des infractions sanitaires et environnementales.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La décision du Conseil constitutionnel n° 2019-778 DC du 21 mars 2019 a affecté plusieurs coordinations au sein du code de procédure pénale, fermant la possibilité d’effectuer des interceptions dans les enquêtes portant sur les infractions sanitaires et environnementales.

L’article 46 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a modifié la rédaction de l’article 706-2-2 du code de procédure pénale en permettant le recours à des interceptions de correspondance dans la répression d’infractions en matière sanitaire et environnementale ([67]).

Toutefois, dans sa décision portant sur la même loi, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution l’article 44 de la loi adoptée qui réformait le régime des interceptions de correspondances dans son ensemble et, en conséquence, les dispositions de l’article 53 portant les coordinations subséquentes ([68]).

Il en a résulté que la rédaction de l’article 706-2-2 du code de procédure pénale, tel qu’issu de la loi du 23 mars 2019, comporte une erreur de coordination interdisant la réalisation d’interceptions de correspondances, ce que le législateur n’a jamais souhaité.

Issu d’un amendement de M. Didier Paris adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement, l’article 8 bis E corrige cette malfaçon.

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Article 8 bis (art. L. 173-1 du code de l’environnement) Non-respect d’une obligation de remise en état

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu d’un amendement de MM. Labbé et Bigot adopté par le Sénat en séance publique, le présent article précise le délit réprimant le non-respect d’une obligation de remise en état d’une installation ou d’un ouvrage.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Ce délit a été créé par la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l’Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l’environnement.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure.

1. L’état du droit

L’ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l’environnement a introduit l’article L. 173-1 du code de l’environnement relatif aux sanctions pénales applicables aux manquements ou aux infractions aux contrôles des installations et des ouvrages régis par ce même code.

La loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l’Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l’environnement ([69]) a complété le 3° du II dudit article afin de punir de deux ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende le fait d’exploiter une installation ou un ouvrage, d’exercer une activité ou de réaliser des travaux en violation d’une mesure de remise des lieux en état. Cette infraction était jusqu’alors limitée au non-respect des seules mesures de fermeture, de suppression, de suspension d’un ouvrage ou d’une installation.

2. La disposition adoptée par le Sénat

Le présent article a été introduit dans le projet de loi par l’adoption en séance publique de deux amendements de MM. Labbé et Bigot soutenus par la Commission et le Gouvernement.

Selon les sénateurs, la sanction de la poursuite de l’exploitation sans satisfaire à une obligation de remise en l’état s’applique également à une commission par omission. Afin de renforcer la portée de l’obligation de remise en l’état et la réponse pénale apportée en cas de manquement, le présent article introduit un III à l’article L. 173-1 afin que ce soit l’omission même de cette obligation qui fasse l’objet d’une sanction. Sera puni le fait, après la cessation d’activités d’une opération, d’une installation ou d’un ouvrage, de ne pas se conformer aux obligations de remise en état ou d’une surveillance prescrites par l’autorité administrative.

Le présent article reprend un dispositif initialement proposé par un amendement du Gouvernement lors de la discussion en première lecture, au Sénat, du projet de loi portant création de l’Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l’environnement. Le futur article 6 de la loi avait par la suite été modifié en commission mixte paritaire.

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure avec l’avis favorable du Gouvernement.

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Article 8 ter A

(art. L. 173-9 du code de l’environnement)

Délai d’ajournement de la décision sur la peine

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu d’un amendement de la commission du Développement durable, le présent article permet à la juridiction pénale statuant en matière environnementale d’ajourner pour deux ans sa décision sur la peine, contre une année au maximum en droit commun.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune.

Les articles 132-66 à 132-70 du code pénal permettent à une juridiction pénale d’ajourner le prononcé de la peine pour enjoindre à la personne physique ou morale déclarée coupable de se conformer à une ou plusieurs des prescriptions prévues par ces lois ou règlements, éventuellement sous astreinte. À l’audience de renvoi, lorsque les prescriptions énumérées par l’injonction ont été exécutées dans le délai fixé, la juridiction peut choisir de dispenser le coupable de peine ; à l’inverse, si elles n’ont pas été exécutées, elles peuvent être exécutées d’office aux frais du condamné en sus des peines encourues. L’article 132-69 précise que, sauf dispositions contraires, la décision sur la peine intervient au plus tard un an après la décision d’ajournement.

En matière environnementale, l’ajournement avec injonction est rendu possible, dans les conditions du droit commun, par l’article L. 173-9 du code de l’environnement. L’astreinte journalière peut atteindre 3 000 euros.

Issu d’un amendement de la commission du Développement durable soutenu par la rapporteure et le Gouvernement, l’article 8 ter A autorise la juridiction pénale à déroger au droit commun en ajournant pour deux années, et non une seule, sa décision sur la peine en matière environnementale. La commission des Lois a estimé que l’évaluation des dommages et le calcul des préjudices, dans ce domaine, ainsi que le primat de l’objectif de restauration du milieu sur celui de la sanction, justifiait cette extension.

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Article 8 ter (art. L. 218-84 du code de l’environnement) Immobilisation d’un navire après rejet des eaux de ballast

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu, comme l’article 8 bis, d’un amendement de MM. Labbé et Bigot adopté par le Sénat en séance publique, le présent article vise à permettre l’immobilisation, sous cautionnement, d’un navire dont les eaux de ballast ont été rejetées dans les eaux sous souveraineté ou sous juridiction française.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a alourdi la peine qui sanctionne cette infraction.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement de Mme Liliana Tanguy bénéficiant du soutien de la rapporteure et du Gouvernement, qui précise les catégories d’agents habilités à constater le délit de gestion irrégulière des eaux de ballast.

1. L’état du droit

Aux termes de l’article 1er de la convention internationale pour le contrôle et la gestion des eaux de ballast et sédiments des navires, signée en 2004 sous l’égide de l’Organisation maritime internationale (OMI), les eaux de ballast désignent les eaux et les matières en suspension prises à bord d’un navire pour contrôler sa stabilité. En fonction de la cargaison, les réservoirs d’eau de ballast d’un navire sont remplis ou vidés pour maintenir son équilibre.

Ces eaux représentent une source de pollution importante dans la mesure où elles transportent des espèces animales et végétales potentiellement envahissantes ou vectrices de maladies.

L’application en France de la convention de l’OMI a été permise par l’adoption de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques et l’introduction d’une section 8 au sein du chapitre VIII du titre Ier du livre II du code de l’environnement relative au contrôle et à la gestion des eaux de ballast et des sédiments des navires. Il s’agit, aux termes de l’article L. 218-82, « de prévenir, réduire et finalement éliminer le déplacement d’organismes aquatiques nuisibles et pathogènes ».

En application de l’article L. 218-83, les navires pénétrant ou navigant dans les eaux sous souveraineté ou sous juridiction française sont tenus :

– soit de procéder au renouvellement des eaux de ballast ou de gérer les eaux de ballast et les sédiments au moyen d’équipements embarqués ;

– soit d’attester que les caractéristiques du navire et les conditions de l’escale ne les conduiront pas à déballaster.

Initialement punie d’une amende de 300 000 euros par l’article L. 218-84, l’infraction est également punie d’une peine d’un an d’emprisonnement depuis la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Cycle des eaux de ballast d’un navire

Source : GloBallast programme.

2. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article, issu de deux amendements des sénateurs Labbé et Bigot adoptés en séance publique avec avis favorables de la Commission et du Gouvernement, étend le régime de l’article L. 218-30 du code de l’environnement aux navires ayant rejeté des eaux de ballast en infraction à l’article L. 218-83.

L’article L. 218-30 autorise, depuis la loi n° 83-583 du 5 juillet 1983 réprimant la pollution de la mer par les hydrocarbures, l’immobilisation d’un navire, sur décision du procureur de la République ou du juge d’instruction saisi, aux frais de l’armateur, en cas de rejet de substances polluantes en infraction avec la convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires (MARPOL) de 1973. Cette immobilisation peut être levée en échange du paiement d’une caution dont le montant est fixé par l’autorité judiciaire compétente.

L’introduction d’un tel dispositif de cautionnement permettra le paiement des amendes prononcées et la réparation des dommages causés. Les jugements en matière de répression des rejets d’eaux de ballast restent aujourd’hui largement inexécutés en raison de la difficile poursuite des navires sous pavillon étranger.

3. La position de votre Commission

La Commission a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement et de la rapporteure, un amendement de Mme Liliana Tanguy précisant que l’infraction de gestion irrégulière des eaux de ballast peut être constatée par les agents énumérés à l’article L. 218-26 du code de l’environnement.

Sont ainsi compétents, outre les officiers et agents de police judiciaire qui exercent leurs pouvoirs conformément au code de procédure pénale :

– les administrateurs des affaires maritimes ;

– les officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes ;

– les fonctionnaires affectés dans les services exerçant des missions de contrôle dans le domaine des affaires maritimes sous l’autorité ou à la disposition du ministre chargé de la mer ;

– les fonctionnaires et agents assermentés et commissionnés des services maritimes, des ports autonomes maritimes et des grands ports maritimes ;

– les ingénieurs des mines, les ingénieurs de l’industrie et des mines, les ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et les ingénieurs des travaux publics de l’État affectés dans les services déconcentrés du ministère chargé de l’environnement ou à la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement ;

– les officiers de port, officiers de port adjoints et surveillants de port ayant la qualité de fonctionnaire ;

– les chercheurs, ingénieurs et techniciens assermentés de l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (Ifremer) ;

– les agents des douanes ;

– les commandants, commandants en second ou commissaires des armées embarqués des bâtiments de la marine nationale ainsi que les chefs de bord des aéronefs de la marine nationale et des aéronefs de la défense chargés de la surveillance en mer.

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Article 8 quater

(art. 706-107 et 706-111-1 du code de procédure pénale)

Extension de la compétence des juridictions spécialisées du littoral (JULIS)

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu d’un amendement de Mme Liliana Tanguy adopté par la commission des Lois avec le soutien de la rapporteure et du Gouvernement, le présent article étend la compétence des juridictions spécialisées du littoral (JULIS) à de nouvelles infractions commises au large des côtes françaises.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 27 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a élargi le champ de compétence concurrente des JULIS aux infractions d’atteinte aux biens culturels maritimes.

Depuis leur création par la loi n° 2001-380 du 3 mai 2001 relative à la répression des rejets polluants de navires, les juridictions du littoral spécialisées (JULIS) se sont durablement installées dans le paysage judiciaire en conjuguant capacité d’expertise, pratiques innovantes et efficacité dans la conduite de l’action publique. La spécialisation des magistrats du siège et du parquet a favorisé une meilleure connaissance des modes de preuve spécifiques aux pollutions maritimes ainsi que des enjeux environnementaux, garantissant ainsi l’adaptation et la cohérence des peines requises et prononcées.

Issu d’un amendement de Mme Liliana Tanguy adopté avec le soutien de la rapporteure et du Gouvernement, l’article 8 quater poursuit cette spécialisation en conférant à ces juridictions une compétence sur l’ensemble des infractions de pollutions marines prévues au chapitre VIII du titre Ier du livre II du code de l’environnement, incluant notamment le délit de gestion irrégulière des eaux de ballast visé à l’article 8 ter du présent projet de loi – a) du 1°.

Les JULIS recevant, du fait de cette extension, une compétence concurrente pour certaines infractions susceptibles d’être commises sur le plateau continental ([70]), le b) du 1° étend leur juridiction à cette zone.

Enfin, l’article 27 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ayant conféré une compétence aux JULIS pour les atteintes aux biens culturels maritimes ([71]), le 2° précise les règles de répartition territoriale du contentieux en ce qui concerne ces infractions ([72]).

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TITRE III Dispositions diverses

Article 9 (art. 18, 74-2, 77-1, 77-1-1, 362, 393, 398-1, 506, 510, 512, 706-25-12, 706-53-10, 706-112-1, 711, 712-6 et 775 du code de procédure pénale ; art. 132-63, 132-64 et 132-65 du code pénal ; art. L. 211-9-3 du code de l’organisation judiciaire ; art. L. 222-65 du code de justice militaire) Diverses dispositions relatives à la procédure pénale

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article procède à plusieurs retouches ponctuelles au sein du code de procédure pénale pour tirer les conséquences de décisions juridictionnelles ou pour corriger des erreurs matérielles.

➢ Position du Sénat

La commission des Lois du Sénat a apporté à l’article 9 une modification rédactionnelle. En séance publique, un amendement de M. Thani Mohamed Soilihi soutenu par la Commission et par le Gouvernement a adapté le dispositif de spécialisation départementale des juridictions aux situations dans lesquelles le ressort d’une juridiction excède les limites départementales.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté trois amendements de M. Didier Paris avec l’avis favorable du Gouvernement et de la rapporteure. Ils tirent diverses conséquences de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice quant au mandat de dépôt à effet différé, au sursis probatoire et aux cours criminelles.

1. Les dispositions initiales du projet de loi

L’article 9 du projet de loi regroupe plusieurs mesures correctrices rendues nécessaires par diverses lacunes, inconstitutionnalités ou imprécisions de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

a. La compétence territoriale des officiers de police judiciaires

L’article 18 du code de procédure pénale établit les conditions dans lesquelles un officier de police judiciaire peut agir hors de son ressort territorial. Dans sa rédaction antérieure à la loi du 23 mars 2019 précitée, il prévoyait que l’OPJ pouvait se transporter dans le ressort des tribunaux de grande instance limitrophes du tribunal ou des tribunaux auquel il est rattaché, « à l’effet d’y poursuivre leurs investigations et de procéder à des auditions, perquisitions et saisies ». Sur autorisation du procureur de la République ou du juge d’instruction, l’OPJ pouvait également mener certaines opérations sur l’ensemble du territoire national.

La loi du 23 mars 2019 précitée a tenté de simplifier cette procédure. Comme l’écrivaient alors les rapporteurs de l’Assemblée nationale ([73]), les officiers de police judiciaire « seraient autorisés à se transporter sur tout le territoire national pour poursuivre leurs investigations ou procéder à des auditions, perquisitions et saisies, à la simple condition d’avoir informé l’autorité judiciaire pour le compte de laquelle ils agissent – procureur de la République ou juge d’instruction – ainsi que le procureur de la République du ressort dans lequel les investigations sont réalisées. » Cette disposition, d’initiative gouvernementale, avait été approuvée par les deux assemblées.

Cependant, si le passage de l’autorisation préalable à la simple information apparaît effectivement comme un progrès lorsque l’officier de police judiciaire est amené à s’éloigner fortement de son ressort territorial, les cas concernés apparaissent bien moins fréquents que les hypothèses dans lesquelles il est conduit à agir dans les départements limitrophes. Or, dans cette seconde situation, la loi du 23 mars 2019 a abouti à un formalisme accru : si aucune démarche n’était exigée auparavant, il faut maintenant en passer par le droit commun, c’est-à-dire par l’information du procureur de la République ou du juge d’instruction.

Le I de l’article 9 du projet de loi corrige cette rigueur excessive en introduisant deux assouplissements au mécanisme d’information préalable :

– en dispensant l’officier de police judiciaire, comme c’était le cas auparavant, de cette information lorsque le transport s’effectue dans un ressort limitrophe de celui dans lequel l’officier exerce ses fonctions ;

– en précisant que Paris et les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne sont considérés, pour l’application de la procédure d’information, comme un seul et même département.

Il en résulte qu’un officier de police judiciaire pourra librement se transporter dans un ressort limitrophe du sien ou, s’il exerce dans l’un de ces départements considérés par la loi comme un seul, dans un des ressorts limitrophes de cet ensemble.

b. La réquisition de personnes qualifiées au cours de l’enquête préliminaire

i. La condamnation des instructions permanentes par la Cour de cassation

L’article 77-1 du code de procédure pénale encadre les constatations et les examens diligentés par les officiers et les agents de police judiciaires dans une enquête préliminaire. Il les autorise notamment, sur autorisation du procureur de la République, à recourir à « toutes personnes qualifiées ».

Dans une perspective légitime de bonne administration de la justice, il est vite apparu inutilement contraignant de multiplier les autorisations individuelles, alors même que la direction de la police judiciaire qu’exerce le procureur de la République lui permet, dans le cadre de la loi, d’adresser « des instructions générales ou particulières aux enquêteurs » ([74]). Des directives permanentes pouvaient donc remplacer avantageusement les autorisations ponctuelles. Cette démarche a été recommandée par la Chancellerie par voie de circulaire ([75]). Elle paraissait également admise par la Cour de cassation ([76]).

La chambre criminelle de la Cour de cassation est cependant venue remettre en cause cette interprétation de sa jurisprudence dans un arrêt selon lequel « l’autorisation donnée par le procureur de la République aux officiers de police judiciaire de faire procéder à des examens techniques ou scientifiques doit être donnée dans le cadre de la procédure d’enquête préliminaire en cours et non par voie d’autorisation générale et permanente préalable ». La juridiction ajoute « que cette interprétation est commandée par la nécessité de garantir la direction effective des enquêtes préliminaires par le procureur de la République » ([77]). Elle fait ainsi écho à la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel déduisant de l’article 66 de la Constitution que « la police judiciaire doit être placée sous la direction et le contrôle de l’autorité judiciaire » ([78]).

ii. Les dispositions du projet de loi

Comme l’ont souligné les représentants des parquets entendus par votre rapporteure, cette nouvelle jurisprudence fait peser une charge matérielle importante sur les magistrats et sur les services d’enquête. Elle impose aux enquêteurs de prendre systématiquement contact avec le parquet avant chaque examen technique ou scientifique, alors même que le recours à de tels actes apparaît excessivement fréquent. De même, elle oblige les magistrats à multiplier les réquisitions pour satisfaire une exigence procédurale particulièrement formelle, concernant des actes d’enquête dont l’opportunité n’appelle que rarement à être appréciée.

Le II de l’article 9 du projet de loi modifie l’article 77-1 du code de procédure pénale dans l’objectif de concilier la règle de direction de la police judiciaire par l’autorité judiciaire avec les impératifs de bonne gestion des ressources dont disposent des services d’enquête. Il procède de deux façons :

– en autorisant explicitement le procureur de la République à prendre, sur le fondement de l’article 39-3 du code de procédure pénale précité, des instructions générales valables pour une durée maximale de six mois, permettant à un agent ou à un officier de police judiciaire de faire réaliser des examens médicaux ou psychologiques de la victime, de faire examiner une personne suspectée d’une infraction de nature sexuelle sur mineur ([79]), ou de faire expertiser la responsabilité pénale d’un majeur protégé au moment des faits pour lesquels il est poursuivi ([80]). Cette procédure suppose l’information sans délai du procureur de la République de chaque réquisition prise sur le fondement de son instruction générale ;

– en permettant aux officiers et agents de police judiciaire de requérir des personnes qualifiées sans autorisation préalable. Les enquêteurs pourraient librement comparer l’ADN d’un suspect avec une empreinte génétique laissée sur les lieux ou sur la victime de l’infraction, ou tenter d’établir deux traces biologiques émanent d’un même auteur, dans les affaires portant sur des faits donnant lieu à inscription au fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) ([81]). Ils pourraient tout aussi librement procéder à des recherches fondées sur l’empreinte digitale ou palmaire.

c. Le regroupement de procédures à comparution différée

L’article 393 du code de procédure pénale, dans sa rédaction issue de la loi du 23 mars 2019 précitée, offre au procureur de la République la possibilité de fixer à la même audience, afin qu’elles puissent être jointes à la procédure ou examinées ensemble, de précédentes poursuites dont une même personne a fait l’objet pour d’autres délits, à la suite d’une convocation par procès-verbal, par officier de police judiciaire ou en vue d’une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, d’une citation directe, d’une ordonnance pénale ou d’une ordonnance de renvoi du juge d’instruction.

La même loi du 23 mars 2019 a institué, par ailleurs, une procédure de comparution à délai différé destinée à juger des faits simples et clairs qui ne nécessitent pas une enquête approfondie, mais lorsque le délai requis pour un certain nombre d’expertises ne permet pas le recours à la comparution immédiate. L’audience se tient alors dans un délai compris entre deux et six semaines.

Du fait de leur création simultanée, le législateur n’a pas articulé ces deux innovations. Ainsi, le mécanisme du regroupement n’a pas été ouvert aux comparutions à délai différé. Le III de l’article 9 du projet de loi corrige cette lacune.

d. La compétence du juge unique en cas de fausse déclaration relative à l’état civil d’une personne

Dans sa rédaction antérieure à la loi du 23 mars 2019 précitée, l’article 398-1 du code de procédure pénale désignait les incriminations dont connaît le tribunal correctionnel statuant à juge unique par les articles correspondants du code pénal. Son 5° visait ainsi l’article 434-23 (premier et troisième alinéas) sur les délits de fausse déclaration relative à l’état civil d’une personne et de prise du nom d’un tiers.

Procédant à une nouvelle rédaction de l’article 398-1 du code de procédure pénale, l’article 61 de la loi du 23 mars 2019 a omis le délit de fausse déclaration. Le IV de l’article 9 du projet de loi corrige cette erreur.

e. La procédure devant la chambre des appels correctionnels

i. La prise en compte d’une décision du Conseil constitutionnel

L’article 62 de la loi du 23 mars 2019 a modifié l’article 510 du code de procédure pénale pour accroître la compétence de la chambre d’appels correctionnels composée d’un juge unique ([82]). Toutefois, la formation collégiale devait s’imposer « si le prévenu est en détention provisoire pour les faits qui lui sont reprochés ou si, dans l’acte d’appel, l’appelant demande expressément que l’affaire soit examinée par une formation collégiale ». Il en résultait, dans cette seconde hypothèse, que l’appelant ne disposait que d’un délai de dix jours pour solliciter la compétence de la formation collégiale, puisque tel est le délai fixé pour interjeter appel ([83]).

Cette disposition a été jugée contraire à la Constitution ([84]). Le Conseil constitutionnel a considéré le délai de dix jours d’une excessive brièveté ; il a donc supprimé l’exigence d’une sollicitation de la formation collégiale dans l’acte d’appel.

Il résulte de cette décision que l’article 510 du code de procédure pénale ne prévoit plus aucun délai pendant lequel l’appelant peut expressément demander l’examen de son affaire par la formation collégiale. Cette situation est porteuse d’un risque de déstabilisation de l’institution judiciaire puisque le refus de la compétence du juge unique peut être employé jusqu’au dernier moment, y compris à des fins dilatoires.

Le 2° du V de l’article 9 du projet de loi prend en compte la décision du Conseil constitutionnel en établissant à un mois le délai au cours duquel, à partir de la déclaration d’appel, l’appelant peut exiger l’examen de son affaire par la formation collégiale.

ii. La correction de deux erreurs de référence

La loi du 23 mars 2019 précitée a permis, au stade de l’appel, un renvoi sur intérêts civils, c’est-à-dire la possibilité d’un renvoi de l’affaire à une date ultérieure sur l’action civile une fois l’action pénale jugée. Ce mécanisme permet à la victime, partie civile, de collecter les documents faisant état du dommage qu’elle a subi afin d’en obtenir une juste indemnisation par la juridiction – composée alors du seul président siégeant à juge unique. Les articles 510 et 512 du code de procédure pénale définissent les cas dans lesquels la chambre des appels correctionnels n’est composée que d’un seul juge en précisant que « les règles édictées pour le tribunal correctionnel sont applicables devant la cour d’appel ». Ces règles apparaissent à l’article 464 du code de procédure pénale.

Toutefois, les renvois opérés aux articles 510 et 512 ne mentionnent pas le bon alinéa de l’article 464 du code de procédure pénale. Les 1° du V et le VI de l’article 9 du projet de loi corrigent ces erreurs de référence.

f. L’effacement de l’identité d’une personne inscrite au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes et au fichier judicaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles et violentes

L’article 706-53-10 du code de procédure pénale, dans sa rédaction résultant de la loi du 23 mars 2019 précitée, décrit les modalités de rectification ou d’effacement de l’identité de personnes inscrites au fichier judicaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles et violentes (FIJAIS). Il prévoit notamment, en cas de refus opposé à une demande en ce sens par le procureur de la République, une voie de recours devant le président de la chambre de l’instruction et non, comme par le passé, devant le juge des libertés et de la détention. La procédure s’est ainsi trouvée unifiée avec celle prévue pour les informations inscrites au fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) ([85]).

Le VII de l’article 9 du projet de loi poursuit ce processus d’harmonisation en ouvrant une voie de recours identique pour les demandes de rectification ou d’effacement de l’identité de personnes inscrites au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes (FIJAIT) en modifiant à cet effet l’article 706-25-12 du code de procédure pénale.

Le VIII de l’article 9 du projet de loi procède, par ailleurs, à deux coordinations à l’article 706-53-10.

g. La garde à vue des majeurs protégés

L’article 706-112-1 du code de procédure pénale fixe les règles dérogatoires applicables à la garde à vue des majeurs protégés ([86]). Il prévoit notamment la possibilité, pour le procureur de la République, de différer l’avis donné au curateur, tuteur ou mandataire spécial « afin de permettre le recueil ou la conservation des preuves ou de prévenir une atteinte grave à la vie, à la liberté ou à l’intégrité physique d’une personne ».

Le cas dans lequel la garde à vue est sollicitée par un juge d’instruction n’est cependant pas envisagé. Le IX de l’article 9 du projet de loi comble cette lacune.

h. Les incidents d’exécution

Dans sa version antérieure à la loi du 23 mars 2019 précitée, l’article 711 du code de procédure pénale autorisait le président de la juridiction à procéder par « ordonnance rectificative » pour corriger les erreurs purement matérielles responsables d’incident d’exécution des décisions de justice. Depuis sa modification par l’article 85 de ladite loi, le dernier alinéa de l’article 711 ne réserve plus cette procédure aux seules erreurs matérielles mais à l’ensemble des incidents, à la condition d’un accord entre les parties.

Le X de l’article 9 du projet de loi supprime donc le mot « rectificative » puisque l’ordonnance du président de la juridiction ne porte désormais plus nécessairement sur la rectification d’une erreur matérielle.

2. Une disposition complétée par le Sénat

a. En commission des Lois

La commission des Lois a approuvé l’article 9, adoptant un amendement rédactionnel du rapporteur.

Elle a également souhaité, à l’initiative du rapporteur, approfondir l’initiative du Gouvernement en matière de réquisitions dans le cadre de l’enquête préliminaire. Elle a ainsi introduit à l’article 9 du projet de loi un II bis permettant aux parquets de délivrer des autorisations générales de requérir des informations issues des dispositifs de vidéosurveillance. Selon le rapporteur du Sénat, « ces réquisitions sont très fréquentes pour établir la preuve d’infractions commises sur la voie publique ». Il reviendrait au procureur de la République de déterminer, par des instructions de six mois renouvelables, « les catégories d’infractions pour lesquelles il délivre ces autorisations générales » et aux enquêteur d’informer le magistrat « sans délai » de leurs réquisitions.

b. En séance publique

En séance publique, un amendement de M. Thani Mohamed Soilihi bénéficiant d’avis favorables du Gouvernement et de la Commission a introduit à l’article 9 un XI modifiant le code de l’organisation judiciaire.

Figurant à l’article 95 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice afin de couvrir l’ensemble des configurations de la carte judiciaire française, le dispositif de spécialisation départementale permet, lorsqu’il existe plusieurs tribunaux judiciaires dans un même département, que certains soient désignés par décret pour connaître seuls de certaines matières, dans l’ensemble de ce département. Cette rédaction ne permet cependant pas d’agir lorsque les ressorts judiciaires ne coïncident pas avec les limites du département. Tel est notamment le cas en Alsace où les tribunaux judiciaires de Saverne et de Strasbourg ne couvrent pas entièrement le département du Bas-Rhin, dont le territoire échoit également pour partie, à travers le tribunal de proximité de Sélestat, au tribunal judiciaire de Colmar (Haut-Rhin). La rédaction adoptée, en faisant référence aux ressorts des juridictions et non aux départements, rend le dispositif applicable sur l’ensemble du territoire national.

3. La position de votre Commission

La Commission a adjoint à l’article 9 de nouvelles dispositions ponctuelles de procédure pénale en adoptant trois amendements de M. Didier Paris bénéficiant du soutien de la rapporteure et du Gouvernement, qui tous tirent les conséquences de dispositions issues de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice :

– un nouveau paragraphe IV bis prévoit que le mandat de dépôt à effet différé prévu au 3° de l’article 464-2 du code de procédure pénale soit exécuté même en cas d’appel ;

– les nouveaux paragraphes XII, XIII et XIV comportent des coordinations rendues nécessaires par le remplacement du sursis avec mise à l’épreuve par le sursis probatoire ;

– un nouveau paragraphe XV permet au président de la chambre de l’instruction, sur requête du procureur de la République ou d’une partie, de corriger par ordonnance motivée le renvoi erroné d’un accusé vers la cour d’assises alors que l’affaire relève de la cour criminelle ou de le réorienter de la cour criminelle vers la cour d’assises dans le cas contraire.

*

Article 10 (art. 335, 362 et 706-71 du code de procédure pénale ; art. 54 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; art. 2 de la loi n° 81-908 du 9 octobre 1981 portant abolition de la peine de mort) Modifications du code de procédure pénale rendues nécessaires par des décisions du Conseil constitutionnel

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie, à la suite de décisions rendues par le Conseil constitutionnel, les règles du code de procédure pénale applicables pour l’information des jurés d’assise relative aux périodes de sureté et pour la comparution en visio-conférence devant la chambre de l’instruction dans le cadre d’une détention provisoire.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique, définitivement adopté par le Parlement le 28 octobre 2020, réforme la procédure applicable à la comparution en visio-conférence devant la chambre de l’instruction dans le cadre d’une détention provisoire. Il a fait l’objet d’une saisine du Conseil constitutionnel le 3 novembre 2020.

➢ Position du Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté deux amendements de son rapporteur sur les modalités de comparution en visio-conférence devant la chambre de l’instruction dans le cadre d’une détention provisoire. L’article 10 n’a ensuite fait l’objet d’aucune modification en séance publique.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté, avec l’avis favorable de la rapporteure, trois amendements du Gouvernement tirant les conséquences de trois décisions du Conseil constitutionnel en matière de procédure pénale : sur le serment prêté devant la cour d’assises par les personnes qui partagent la vie de l’accusé, sur les délais applicables en droit de la presse et sur la possibilité de réhabilitation d’un condamné à mort exécuté.

1. La comparution en visioconférence devant la chambre de l’instruction

a. Une disposition censurée par le Conseil constitutionnel

L’article 706-71 du code de procédure pénale autorise le recours à la visioconférence « aux fins d’une bonne administration de la justice, (…) si le magistrat en charge de la procédure ou le président de la juridiction saisie l’estime justifié ». Dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2016-1636 du 1er décembre 2016, cet article le permet pour les audiences du contentieux de la détention provisoire devant la chambre de l’instruction.

Le détenu peut s’opposer à cette modalité dans deux cas : le placement en détention provisoire et la prolongation de la détention provisoire. Tel n’est donc pas le cas pour une demande de mise en liberté, ce qui a pour conséquence possible de repousser pendant une année le contact physique entre le justiciable et le juge ([87]).

Le Conseil constitutionnel a considéré cette durée excessive au regard des droits de la défense ([88]). Les dispositions contestées n’étaient plus plus en vigueur à la date de la décision, l’article ayant été formellement modifié par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, sans évolution toutefois sur le fond. Le Conseil constitutionnel a donc confirmé, quelques mois plus tard, sa déclaration d’inconstitutionnalité, dont les effets ont été repoussés au 31 octobre 2020 ([89]).

b. Une correction apportée dans le présent projet de loi

Le II de l’article 10 du projet de loi tire les conséquences de la déclaration d’inconstitutionnalité prononcée par le Conseil constitutionnel. Il prévoit, en matière criminelle, la possibilité pour une personne détenue depuis plus de six mois à titre provisoire, dont la détention n’a fait l’objet d’aucune décision de prolongation et qui n’a pas personnellement comparu devant la chambre de l’instruction depuis au moins six mois, de s’opposer à l’emploi de la visioconférence.

c. Une correction anticipée par le législateur

Le bouleversement du calendrier législatif induit par l’état d’urgence sanitaire appliqué au printemps 2020 n’a pas permis au présent projet de loi d’être examiné en temps utiles par l’Assemblée nationale. L’inconstitutionnalité prononcée par le Conseil constitutionnel a donc produit son effet au 1er novembre 2020.

Afin de restaurer dans les meilleurs délais les possibilités d’emploi de la visioconférence devant la chambre de l’instruction, le Gouvernement a procédé par voie d’amendement au projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique. Un dispositif correctif a été introduit à l’article 44 octies dudit projet de loi ([90]). Le Conseil constitutionnel est saisi de la constitutionnalité du texte depuis le 3 novembre 2020.

2. L’information des jurés d’assise sur les périodes de sureté

a. L’état du droit

La période de sûreté est une peine régie à l’article 132-23 du code pénal. Elle peut être prononcée en cas de condamnation à une peine privative de liberté, non assortie du sursis, dont la durée est égale ou supérieure à dix ans et en répression de certaines infractions spécialement prévues par la loi. Elle a pour effet d’exclure le condamné du bénéfice des dispositions concernant la suspension ou le fractionnement de la peine, le placement à l’extérieur, les permissions de sortir, la semi-liberté et la libération conditionnelle. La durée de la période de sûreté est de la moitié de la peine ou, s’il s’agit d’une condamnation à la réclusion criminelle à perpétuité, de dix-huit ans. Une décision spéciale de la juridiction peut toutefois porter ces durées aux deux tiers de la peine ou, en cas de réclusion criminelle à perpétuité, à vingt-deux ans.

Limitée aux peines privatives de liberté de dix ans ou plus, la période de sûreté est donc principalement prononcée en répression des crimes par la cour d’assises. Or, cette juridiction comprend « la cour proprement dite et le jury » ([91]). Elle n’est donc pas exclusivement composée de magistrats professionnels ([92]), mais aussi de citoyens tirés au sort ([93]). Le jury de jugement est composé de six jurés lorsque la cour statue en premier ressort et de neuf jurés lorsqu’elle statue en appel ([94]).

Le droit en vigueur confie aux magistrats professionnels, et notamment au président de la cour d’assises, le soin de veiller à la régularité de la procédure. Tel est notamment le cas au moment de la délibération, une fois formée la conviction de la cour d’assises sur la culpabilité de l’accusé et dans la perspective de sa décision sur la peine, lorsqu’il revient au président de lire aux jurés les articles du code pénal relatifs aux fonctions de la peine, au principe d’individualisation de la peine et au quantum des peines criminelles ([95]).

b. Une disposition censurée par le Conseil constitutionnel

L’article 362 du code de procédure pénale n’imposait cependant pas au président de la cour d’assises de donner au jury lecture des dispositions du code pénal régissant la période de sûreté susceptible d’être attachée à la peine de réclusion qu’ils pourraient prononcer.

Le Conseil constitutionnel a considéré ce silence de la loi contraire à la Constitution et, plus particulièrement, aux principes de nécessité, de légalité et d’individualisation de la peine, ainsi qu’au droit à une procédure équitable et aux droits de la défense, tels que garantis par les articles 7, 8 et 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ([96]). L’application de cette déclaration d’inconstitutionnalité a été repoussée au 31 mars 2020, date à laquelle la première phrase de l’article 362 du code de procédure pénale a été censurée.

c. Les dispositions du projet de loi

La décision du Conseil constitutionnel impose au législateur de procéder à une nouvelle rédaction de l’article 362 du code de procédure pénale, tant pour le conformer aux prescriptions de la Constitution que pour restaurer l’information des jurés sur les principes relatifs à la peine. Tel est l’objet du I de l’article 10 du projet de loi, qui ajoute aux lectures obligatoires une information sur le fonctionnement de la période de sûreté.

d. Des dispositions approuvées sans modification par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a approuvé sans modification les dispositions proposées par le Gouvernement, qui lui sont apparues « de nature à satisfaire aux exigences fixées par le Conseil constitutionnel, sans impacter significativement le fonctionnement du service public de la justice, les présidents de cours d’assises demeurant libres de déterminer de la façon dont ils procèdent à cette information » ([97]).

Cette disposition n’a donné lieu à aucun amendement au cours de l’examen en séance publique.

3. La position de votre Commission

La commission des Lois n’a pas modifié les dispositions précédemment adoptées par le Sénat. Toutefois, elle a adopté, suivant l’avis favorable de sa rapporteure, trois amendements du Gouvernement tirant les conséquences de récentes décisions du Conseil constitutionnel. Ils sont successivement présentés ci-après.

a. Le serment des témoins devant la cour d’assises

L’article 331 du code de procédure pénale édicte les règles selon lesquelles les témoins déposent devant la cour d’assises. Le troisième alinéa dudit article prévoit notamment que, « avant de commencer leur déposition, les témoins prêtent le serment "de parler sans haine et sans crainte, de dire toute la vérité, rien que la vérité" ». En vertu des articles 326 du code de procédure pénale et 434-13 du code pénal, le témoin qui refuse de déposer est puni d’une amende de 3 750 euros ; celui qui ment sous serment encourt cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende.

Cependant, l’article 335 du même code exclut que certains témoins s’expriment sous la foi du serment. Tel est notamment le cas des personnes entretenant une proximité familiale, affective ou sentimentale avec l’accusé qui justifierait légitimement qu’ils éprouvent des difficultés à n’exprimer que la vérité. Il en va notamment ainsi, aux termes du 5°, du mari ou de la femme ; cette prohibition subsiste même après le divorce.

Le Conseil constitutionnel a considéré que cette limitation était contraire à la Constitution ([98]). Si le législateur a entendu préserver le conjoint appelé à témoigner du dilemme moral auquel il serait exposé s’il devait choisir entre mentir ou se taire, sous peine de poursuites, et dire la vérité, pour ou contre la cause de l’accusé, il a négligé le fait que les concubins ou les partenaires liés par un pacte civil de solidarité ne sont pas moins exposés que les conjoints. Le droit en vigueur opère ainsi une distinction qui n’est justifiée « ni par une différence de situation ni par un motif d’intérêt général » et qui méconnaît donc le principe d’égalité devant la loi. Le Conseil constitutionnel a reporté les effets de cette déclaration d’inconstitutionnalité au 31 décembre 2020.

L’amendement adopté par la commission des Lois réécrit le 5° de l’article 335 du code de procédure pénale afin d’étendre cette dispense de serment au partenaire lié par un pacte civil de solidarité et au concubin au sens de l’article 515-8 du code civil ([99]). Comme pour les personnes mariées aujourd’hui, pour lesquelles la dispense demeure après le divorce, la nouvelle disposition s’appliquera aux ex-partenaires et aux ex-concubins.

b. Les délais applicables en droit de la presse

Le premier alinéa de l’article 54 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse prévoit que le délai entre la citation et la comparution, dans les procédures relevant du droit de la presse, est de vingt jours auxquels s’ajoute un jour par cinq myriamètres de distance. Le myriamètre est une unité de mesure inventée à la Révolution française correspondant à dix kilomètres.

Le Conseil constitutionnel a déclaré ces dispositions contraires à la Constitution dans la mesure où elles aboutissaient à des délais excessifs lorsque le prévenu résidait outre-mer ou à l’étranger ([100]).

L’amendement adopté par la commission des Lois tire les conséquences de cette décision en précisant que le délai de vingt jours ne constitue qu’une dérogation au délai de dix jours prévu par le premier alinéa de l’article 552 du code de procédure pénale. Il rend cependant applicable au droit de la presse les délais de droit commun prévus aux alinéas suivants, soit un mois pour les prévenus demeurant outre-mer et deux mois pour ceux résidant à l’étranger ([101]).

c. La réhabilitation d’un condamné à mort exécuté

Le troisième amendement du Gouvernement adopté par la Commission s’inscrit dans le prolongement de l’affaire Jacques Fesch, du nom d’un criminel condamné à mort pour le meurtre d’un gardien de la paix à la suite d’un braquage, en 1954. Arrêté au moment des faits, il fut jugé et guillotiné le 1er octobre 1957. Mais les trois années de détention passées à la prison de la Santé furent l’occasion d’un chemin spirituel marqué par l’écriture, le mysticisme et le repentir. Cette forme de rédemption a conduit à l’ouverture d’une enquête préliminaire à la béatification, en 1993, par l’archevêché de Paris.

En 2016, le fils de Jacques Fesch a sollicité la réhabilitation judiciaire de son père ([102]). Cette demande ne pouvait cependant surmonter l’obstacle de l’article 786 du code de procédure pénale qui précise qu’une demande en réhabilitation judiciaire ne peut être formée qu’après un délai de cinq ans pour les personnes condamnées à une peine criminelle. Ce délai court à compter de l’expiration de la sanction, qu’elle soit exécutée ou prescrite ([103]).

Contestées devant le Conseil constitutionnel, ces dispositions ont donné lieu à la décision n° 2019-827 QPC du 28 février 2020, M. Gérard F. Aux paragraphes n° 12 et n° 13 le Conseil a considéré qu’en « imposant le respect d’un délai d’épreuve de cinq ans après l’exécution de la peine, le législateur a entendu subordonner le bénéfice de la réhabilitation à la conduite adoptée par le condamné une fois qu’il n’était plus soumis aux rigueurs de la peine prononcée à son encontre. À cet égard, il résulte de la jurisprudence constante de la Cour de cassation que la réhabilitation judiciaire ne peut être accordée qu’aux personnes qui, après avoir été condamnées et avoir subi leur peine, se sont rendues dignes, par les gages d’amendement qu’elles ont donnés pendant le délai d’épreuve, d’être replacées dans l’intégrité de leur état ancien. Dès lors, les personnes condamnées à la peine de mort et exécutées se trouvaient dans l’impossibilité de remplir les conditions prévues par la loi. Ainsi, la différence de traitement qui résulte des dispositions contestées repose sur une différence de situation et est en rapport direct avec l’objet de la loi. »

Toutefois, au paragraphe suivant, le Conseil a considéré que l’abolition de la peine de mort en 1981 et son interdiction de rang constitutionnel en 2007 ([104]) justifieraient une intervention du législateur, qui « serait donc fondé à instituer une procédure judiciaire, ouverte aux ayants droit d’une personne condamnée à la peine de mort dont la peine a été exécutée, tendant au rétablissement de son honneur à raison des gages d’amendement qu’elle a pu fournir ».

C’est dans cette perspective que le Gouvernement a souhaité modifier la loi n° 81-908 du 9 octobre 1981 portant abolition de la peine de mort pour permettre aux ayants droit d’une personne condamnée à la peine de mort dont la peine a été exécutée de saisir la chambre criminelle de la Cour de cassation d’une demande tendant au rétablissement de l’honneur de cette personne à raison des gages d’amendement qu’elle a pu fournir.

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Article 11 (art. 1633-1 [nouveau] du code des transports, art. 230-19 du code de procédure pénale, art. 20-4 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante et art. 121-8 [nouveau] du code de la justice pénale des mineurs) Peine d’interdiction de paraître dans les transports en commun

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article introduit, dans le code des transports, une peine complémentaire d’interdiction de paraître dans les transports en commun et dans les lieux destinés à leur accès.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Ce dispositif a été déclaré contraire à la Constitution, pour des raisons de procédure, par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019, Loi d’orientation des mobilités.

➢ Position du Sénat

Le Sénat a adopté trois amendements de son rapporteur visant à renforcer la garantie des droits de la personne condamnée et à rendre l’interdiction effective lorsqu’elle est prononcée en plus d’une peine privative de liberté, à permettre une meilleure identification des personnes condamnées et à appliquer l’interdiction aux mineurs de plus de seize ans.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté l’article 11 sans modification dans l’attente de la présentation d’une nouvelle rédaction par le Gouvernement.

1. L’état du droit

L’article 131-10 du code pénal dispose que « lorsque la loi le prévoit, un crime ou un délit peut être sanctionné d’une ou de plusieurs peines complémentaires qui, frappant les personnes physiques, emportent interdiction, déchéance, incapacité ou retrait d’un droit ». Ainsi, l’article 131-31 prévoit que « la peine d’interdiction de séjour emporte défense de paraître dans certains lieux déterminés par la juridiction ».

En application du même code, l’interdiction de paraître dans certains lieux peut également être prononcée comme une peine restrictive de liberté alternative à l’emprisonnement ([105]) ou dans le cadre d’une peine d’emprisonnement avec sursis et mise à l’épreuve ([106]), voire en tant que peine principale ([107]). Elle ne saurait, en revanche, frapper un mineur ([108]) ou une personne âgée de plus de 65 ans ([109]).

Il n’existe cependant pas de peine complémentaire spécifique de paraître dans les transports en commun ou dans les lieux destinés à leur accès ([110]), à l’image la peine complémentaire d’interdiction de stade, prévue à l’article L. 332-11 code du sport et créée dès 1984 ([111]).

Le code pénal prévoit néanmoins des peines aggravées lorsqu’elles sont commises dans les transports collectifs ou dans un lieu destiné à leur accès en cas de vol (7° de l’article 311-4), de violences (13° des articles 222-12 et 222-13) et d’outrage sexiste (6° du III de l’article 621-1) ([112]).

2. Le dispositif proposé

L’article 11 du projet de loi reprend le dispositif d’un amendement du Gouvernement adopté en première lecture et portant article additionnel au projet de loi d’orientation des mobilités ([113]). Cet article 104 a été censuré par le Conseil Constitutionnel, sur le fondement de l’article 45 de la Constitution, dans la mesure où il ne présentait pas de lien, même indirect, avec le texte ([114]).

Le nouvel article L. 1633-1 du code des transports crée une peine complémentaire d’interdiction de paraître dans tout ou partie d’un réseau de transport public en répression d’un crime ou, en cas de récidive légale, de certains délits ([115]). L’interdiction vaut pour une durée maximale de trois ans, dans un ou plusieurs réseaux de transport public déterminés par la juridiction ou dans les lieux permettant l’accès à ces réseaux. Sa violation est punie de deux ans emprisonnement et 30 000 euros d’amende ([116]).

3. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté trois amendements présentés par le rapporteur.

● La première modification renforce la garantie des droits de la personne condamnée. À cet effet, l’interdiction pourra être prononcée sur tout ou partie d’un réseau de transport public. Cette disposition permettra une délimitation fine de l’interdiction de paraître afin de la concilier avec les impératifs de vie privée, familiale et professionnelle de la personne condamnée. Elle pourra également être suspendue ou fractionnée par le parquet. Dans le même temps, le Sénat a souhaité rendre la mesure effective lorsqu’elle est prononcée en complément d’une peine d’emprisonnement ferme : l’interdiction débutera à l’issue de cette peine ; elle ne se confondra pas avec la privation de liberté.

● Un deuxième amendement a autorisé l’inscription des personnes faisant l’objet d’une interdiction de paraître dans le fichier des personnes recherchées au titre des décisions judiciaires (FPR) ([117]). Par ailleurs, afin de permettre une application concrète sur le terrain, le préfet communiquera aux gestionnaires des services de transport l’identité des personnes interdites de paraître. Cette disposition permettra l’appréhension, en flagrant délit, des personnes en infraction.

● Enfin, un amendement a autorisé l’application de l’interdiction de paraître aux mineurs de plus de seize ans pour une durée ne pouvant excéder un an. Cette disposition est inscrite à l’article 20-4 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante et, dans la perspective de son entrée en vigueur, à l’article L. 121-8 du code de la justice pénale des mineurs dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2019-950 du 11 septembre 2019 ([118]).

4. La position de votre Commission

La rapporteure a constaté que l’article 11 suscitait une réticence à la fois unanime et spontanée de la part des professionnels du droit auditionnés. Trois éléments amoindrissent, en effet, la pertinence de cette disposition :

– en théorie, l’interdiction de paraître dans les réseaux de transport peut déjà être prononcée par la voie de l’interdiction de séjour ([119]), que celle-ci prenne la forme d’une peine complémentaire ou d’une peine alternative. Dans les deux cas, aucun obstacle n’empêche la juridiction de jugement de l’attacher à des catégories de lieux pour peu que la définition retenue soit sans ambiguïté, ce qui ne semble pas inaccessible ;

– en pratique, l’application de l’interdiction de paraître pose question. Certes, les interdictions de séjour figurent au fichier des personnes recherchées (FPR), mais il semble difficile d’en faire usage dans un réseau de transport alors même que les contrôleurs n’y ont pas accès ;

– enfin, l’expérience a montré que la création de peines complémentaires dans d’autres textes que le code pénal ne permet pas leur bonne appropriation par les juridictions. La loi n° 2019-290 du 10 avril 2019 visant à renforcer et garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations avait ainsi vu le transfert de la peine complémentaire d’interdiction de manifester, prononcée 32 fois seulement entre 1995 et 2017 alors qu’elle figurait à l’article L. 211-13 du code de la sécurité intérieure, vers l’article 131-32-1 du code pénal où elle est plus facilement lisible. Il semble douteux que le code des transports soit un recueil plus approprié pour l’action pénale que le code de la sécurité intérieure.

Pour toutes ces raisons, votre rapporteure a proposé à la commission des Lois la suppression de l’article 11. Sur les instances du Gouvernement reconnaissant les imperfections de la rédaction proposée et annonçant une correction en séance publique, cet amendement a été retiré.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 12 (art. 17-1 [nouveau] de l’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice, art. 6-3 [nouveau] de l’ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 relative au statut du notariat, art. L. 444-2 et L. 444-7 du code de commerce et art. 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques) Contributions au fonds interprofessionnel de l’accès au droit et à la justice

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Dans sa rédaction initiale, le présent article habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi pour prévoir le financement du fonds interprofessionnel d’accès au droit et à la justice par les notaires, les huissiers de justice et les commissaires-priseurs judiciaires.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron », a prévu l’instauration d’un fonds interprofessionnel en contrepartie de la réforme du tarif des professions réglementées et de leurs modalités d’installation.

➢ Position du Sénat

Le Sénat a substitué à l’habilitation une autorisation des ordres professionnels des commissaires de justice et des notaires à percevoir directement des contributions volontaires obligatoires. Il a également introduit une disposition réformant la procédure d’installation des nouveaux offices dans les zones contrôlées.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements de votre rapporteure : l’un rédactionnel, l’autre visant à supprimer l’avis de l’Autorité de la concurrence dans le cadre des contributions obligatoires prévues pour les commissaires de justice et les notaires.

1. L’état du droit

a. La révision des tarifs réglementés engagée par la loi du 6 août 2015

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a introduit un titre IV bis relatif à certains tarifs réglementés au sein du livre IV du code de commerce. En application du premier alinéa de l’article L. 444-1, ce nouveau titre régit « les tarifs réglementés applicables aux prestations des commissaires-priseurs judiciaires, des greffiers de tribunal de commerce, des huissiers de justice, des administrateurs judiciaires, des mandataires judiciaires et des notaires » ainsi que ceux des avocats pour certains de leurs droits et émoluments ([120]).

Le premier alinéa de l’article L. 444-2 dispose que ces tarifs « prennent en compte les coûts pertinents du service rendu et une rémunération raisonnable ». L’article L. 444-3 prévoit que le tarif des prestations, arrêté conjointement par les ministres de la justice et de l’économie pour chaque prestation, est révisé au moins tous les cinq ans. Sur ce fondement, les tarifs réglementés des commissaires-priseurs judiciaires, des huissiers de justice ([121]) et des notaires ([122]) ont fait l’objet d’une triple révision, en moins de cinq ans, en février 2016, 2018 et 2020 ([123]).

Le rapport d’information de la mission d’information commune sur l’évaluation de la « loi Macron » ([124]) a permis un point d’étape sur les évolutions constatées en 2016 et 2018. Elles ont eu pour but de « rapprocher le prix des prestations de leurs coûts » selon nos collègues Bruno Questel et Cécile Untermaier, rapporteurs de la commission des Lois.

Les modalités de fixation des tarifs ont été clarifiées avec l’adoption de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. L’arrêté conjoint précité est pris, en application du troisième alinéa de l’article L. 444-2, « sur la base d’un objectif de taux de résultat moyen […] dont le montant est estimé globalement pour chaque profession ».

L’ÉVOLUTION DES TARIFS RÉGLEMENTÉS EN 2016 ET EN 2018

Source : Mission d’information commune sur l’évaluation de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « Loi Macron ».

Ce taux a été fixé, par arrêtés du 28 février 2020, à 29 % pour les commissaires-priseurs judiciaires, à 30 % pour les notaires et à 31,7 % pour les huissiers de justice. En conséquence, et selon les informations recueillies par votre rapporteure, ces mêmes arrêtés ont entraîné, au 1er mars 2020, une baisse des tarifs réglementés, modulée par profession, de l’ordre de 0,8 % pour les commissaires-priseurs judiciaires et les huissiers de justice et de 1,9 % pour les notaires ([125]).

En application de la loi « Macron », l’article L. 444-2 a introduit trois dispositifs dérogatoires à l’objectif de prise en compte des coûts pertinents du service rendu et d’une rémunération raisonnable dans la fixation des tarifs :

– le deuxième alinéa prévoit la mise en place d’une « péréquation des tarifs applicables à l’ensemble des prestations servies » qui puisse « notamment prévoir que les tarifs des prestations relatives à des biens ou des droits (…) soient fixés proportionnellement à la valeur du bien ou du droit ». Cette péréquation dite interne permet de déconnecter le tarif de certains actes de l’objectif précité afin de compenser le tarif appliqué à d’autres ;

– en application du cinquième alinéa, des remises, dont le taux est fixe, identique à tous et compris dans des limites définies par voie réglementaire, peuvent être consenties « lorsqu’un tarif est déterminé proportionnellement à la valeur d’un bien ou d’un droit (…) et lorsque l’assiette de ce tarif est supérieure à un seuil défini par » les arrêtés précités. Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 23 mars 2019, le taux peut désormais être convenu entre le professionnel et son client pour certaines prestations et au-delà d’un montant d’émolument fixé par les arrêtés précités ;

– le quatrième alinéa dispose qu’une redistribution entre professionnels peut être prévue « afin de favoriser la couverture de l’ensemble du territoire par les professions judiciaires et juridiques et l’accès du plus grand nombre au droit ». Ce dispositif de péréquation externe est assuré par la mise en place, facultative, du fonds interprofessionnel d’accès au droit et à la justice (FIADJ).

b. Une réforme du système d’installation des professions réglementées

La loi du 6 août 2015 a engagé une réforme du système d’installation des commissaires-priseurs judiciaires, huissiers de justice et notaires ([126]).

● Le I de l’article 52 a instauré un principe de libre installation dans les zones, dites vertes, « où l’implantation d’offices apparaît utile pour renforcer la proximité ou l’offre de services ». Ces zones sont « déterminées par une carte établie conjointement par les ministres de la justice et de l’économie, sur proposition de l’Autorité de la concurrence » et révisée tous les deux ans.

La libre installation est néanmoins régulée dans la mesure où « cette carte est assortie de recommandations sur le rythme d’installation compatible avec une augmentation progressive du nombre de professionnels dans la zone concernée ». Dans cette perspective, le décret n° 2016-661 du 20 mai 2016 relatif aux officiers publics et ministériels a mis en place une procédure de tirage au sort pour déterminer l’ordre des demandes de création d’office lorsque leur nombre, tel qu’il est enregistré dans les vingt-quatre heures suivant la date d’ouverture du dépôt des demandes, est supérieur, pour une même zone, aux recommandations.

carte des zones d’installation pour la profession de notaire

sur la période 2018-2020

Source : Autorité de la concurrence.

● Dans les autres zones, dites oranges, où la création de nouveau offices « serait de nature à porter atteinte à la continuité de l’exploitation des offices existants et à compromettre la qualité du service rendu », le III du même article prévoit que le ministre de la justice peut refuser une demande de création d’office après avis de l’Autorité de la concurrence.

Selon l’étude d’impact jointe au projet de loi, « la mise en œuvre de la liberté d’installation n’a pas eu d’effet négatif sur le maillage territorial. En particulier pour les notaires, la densité notariale s’est renforcée, passant de 14,6 à 16,4 notaires libéraux par zone d’installation. La loi du 6 août 2015 a rendu possible les créations d’office là où elles sont utiles pour renforcer la proximité ou l’offre de services, et contribue ainsi à renforcer la continuité territoriale de l’offre de service juridique » ([127]).

c. La difficile naissance du fonds interprofessionnel d’accès au droit et à la justice (FIADJ)

En application du quatrième alinéa de l’article L. 444-2, un double objectif est assigné au FIADJ : favoriser la couverture de l’ensemble du territoire par les professions judiciaires et juridiques et permettre l’accès du plus grand nombre au droit. Il s’inscrit donc dans le prolongement des deux réformes engagées par la loi du 6 août 2015 : celle des tarifs et celle de l’installation des professions réglementées.

Pour atteindre ces objectifs, l’article R. 444-22 autorise le fonds à distribuer des aides à l’installation ou au maintien dans des zones géographiques arrêtées, conformément à l’article R. 444-26, par le ministre de la justice « en fonction du nombre de professionnels installés, du nombre de projets d’installation, et des besoins identifiés ».

Le cinquième alinéa de l’article L. 444-2 prévoit que le fonds est géré par une société morale de droit privé administrée par un conseil d’administration. Sur ce fondement, le décret n° 2016-230 du 26 février 2016, relatif aux tarifs de certains professionnels du droit et au fonds interprofessionnel de l’accès au droit et à la justice, a institué, à l’article R. 444-36, une société anonyme dont le capital est détenu par l’État : la société de gestion du fonds interprofessionnel de l’accès au droit et à la justice.

En l’absence de mise en place de la contribution assurant le financement du fonds, cette société est demeurée, depuis plus de quatre ans, une coquille vide. Votre rapporteure déplore les deux échecs successifs d’un dispositif à cette fin face au contrôle du Conseil Constitutionnel.

● Le premier dispositif fut introduit dans la loi du 6 août 2015 dont le III de l’article 50 prévoyait l’instauration, à compter du 1er janvier 2016, d’une contribution annuelle dénommée contribution à l’accès au droit et à la justice (CADJ) pour assurer le financement du FIADJ.

Cette contribution était due par les personnes physiques ou morales titulaires d’un office de commissaire-priseur judiciaire, de greffier de tribunal de commerce, d’huissier de justice ou de notaire ou exerçant à titre libéral l’activité d’administrateur judiciaire ou de mandataire judiciaire et d’avocat pour certains droits et émoluments. La CADJ était assise sur la valeur hors taxes de tout bien ou sur le montant hors taxes de tout droit, pour lequel le tarif est fixé par arrêté proportionnellement à celui-ci, et qui est supérieur à un seuil de 300 000 € pouvant aussi être révisé par voie réglementaire. Le taux de la contribution devait également être déterminé par arrêté entre 0,05 et 0,2 %.

La décision n° 2015-715 DC du 5 août 2015 du Conseil constitutionnel a toutefois censuré l’incompétence négative du législateur qui n’a pas déterminé l’assiette de la contribution. Il a estimé qu’en « habilitant le pouvoir réglementaire à fixer les règles concernant l’assiette de la taxe contestée, le législateur a méconnu l’étendue de sa compétence » ([128]).

● L’article 113 du projet de loi de finances rectificative pour 2016 a surmonté l’écueil de l’assiette en asseyant la CADJ, à l’article 1609 octotricies du code général des impôts, sur le montant total hors taxes des sommes encaissées en rémunération des prestations réalisées par les professionnels visés par le dispositif de la loi du 6 août 2015 – en excluant les avocats – au cours de l’année civile précédente ou du dernier exercice clos. Il a fixé son taux à 0,5 % sur la fraction de l’assiette comprise entre 300 000 € et 800 000 € et à 1 % sur la fraction de l’assiette qui excède 800 000 €. Il a également prévu, pour les personnes morales, la multiplication de ces seuils par le nombre d’associés. Cette disposition était justifiée par le fait que le nombre d’associés exerçant au sein d’une société influence le niveau d’activité sur lequel est fondé la contribution.

Le Conseil constitutionnel a une nouvelle fois censuré le dispositif, estimant que cette dernière disposition méconnaissait le principe d’égalité en introduisant une « différence de traitement entre les assujettis selon qu’ils exercent à titre individuel ou à titre collectif et, dans ce dernier cas, selon le nombre d’associés » qui était infondée en raison de « la possibilité de recruter des salariés accomplissant les mêmes tâches que les professionnels associés […] susceptible de permettre à des personnes exerçant à titre individuel ou à des sociétés d’atteindre le même niveau d’activité qu’une société comptant un plus grand nombre d’associés » ([129]).

d. La nécessité de parachever une réforme déséquilibrée en l’état

La situation du FIADJ est d’autant plus regrettable que, dans le même temps, la révision des tarifs et l’évolution des modalités d’installation ont bien été diligentées.

Le cas de l’écrêtement des émoluments en matière de mutations foncières illustre le caractère inabouti de la réforme amorcée en 2015. Afin de favoriser la mobilité en matière foncière, le décret du 26 février 2016 est venu limiter la somme des émoluments perçus au titre des prestations relatives à la mutation d’un bien immobilier à 10 % de la valeur de ce bien, sans pouvoir être inférieure à 90 euros.

Le rapport précité de nos collègues Bruno Questel et Cécile Untermaier explique que « l’écrêtement des tarifs sur les petites transactions a principalement dégradé les revenus des offices de petite taille situés en zone rurale ». Il précise, à l’inverse, que « les faibles taux de remise sur les très grosses transactions ont bénéficié aux études les plus grandes, généralement situées dans les centres urbains, en particulier à Paris ». Le rôle utile et attendu du FIADJ consisterait justement à corriger ce type d’inégalité.

En l’absence de mécanisme de péréquation obligatoire, des dispositifs volontaires ont été développés par les ordres professionnels et, sur cette question, par le Conseil supérieur du notariat. Un mécanisme visant à compenser la mesure d’écrêtement a été mis en place depuis avril 2019 à hauteur de 16 millions d’euros. Il est financé par une contribution sur les produits des offices qui ont le plus bénéficié de cette mesure depuis 2016.

2. Le projet de loi initial

Face aux deux échecs subis dans la mise en place de la CADJ, l’article 12 du projet de loi habilite le Gouvernement, dans un délai d’un an à compter de la publication de la loi, à prendre par voie d’ordonnance, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, toute mesure relevant du domaine de la loi pour prévoir le financement par les notaires, les huissiers de justice et les commissaires-priseurs judiciaires du FIADJ.

Le délai de dépôt du projet de loi de ratification devant le Parlement est de quatre mois à compter de la publication de l’ordonnance.

L’habilitation prévoit trois types de mesures.

● L’ordonnance permettra tout d’abord de déterminer le montant et de définir et d’encadrer les conditions et les modalités de prélèvement de contributions ayant la nature de créances de droit privé auprès des notaires, des huissiers de justice et des commissaires-priseurs judiciaires.

Le dispositif que souhaite mettre en place le Gouvernement diffère sensiblement des tentatives précédentes : la contribution ne relèvera plus des impositions de toutes natures dont il appartient au Parlement, en application de l’article 34 de la Constitution, de déterminer « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement ».

C’est en effet un mécanisme relevant de la catégorie des contributions volontaires obligatoires qui est privilégié ([130]).

Source : étude d’impact jointe au projet de loi.

Se basant sur le dispositif proposé par deux amendements identiques de M. Bruno Questel et Mme Cécile Untermaier et de Mme Christine Pires Beaune sur le projet de loi de finances pour 2020 ([133]), à savoir une contribution à hauteur de 0,5 % de la fraction du chiffre d’affaires excédant 300 000 euros, l’étude d’impact évalue à 35,6 millions d’euros le montant total de cette contribution.

● L’ordonnance a également pour objectif de recentrer les missions du FIADJ sur la redistribution entre notaires, huissiers de justice et commissaires-priseurs judiciaires, afin de favoriser la couverture de l’ensemble du territoire par ces professionnels. Le dispositif est restreint à la fois dans son champ et dans ses missions.

En ne mentionnant que l’objectif de couverture du territoire par les professions judiciaires, la présente habilitation exclut des missions du FIADJ l’accès du plus grand nombre au droit, pourtant mentionnée au quatrième alinéa de l’article L. 444-2 du code de commerce.

Dans cette perspective, le recentrage du FIADJ autour de trois professions – et même deux avec le regroupement des huissiers de justice et des commissaires-priseurs judiciaires au sein de la profession de commissaire de justice – s’explique par le fait que les administrateurs et les mandataires judiciaires ainsi que les greffiers de tribunal de commerce n’ont pas été touchés par la réforme de l’installation et ne sont donc pas concernés par cet enjeu.

● Enfin, l’ordonnance permettra de modifier toutes les dispositions de nature législative permettant d’assurer la mise en œuvre et de tirer les conséquences des dispositions mentionnées précédemment.

3. Un dispositif profondément remanié par le Sénat

a. La suppression du FIADJ au profit de dispositifs de péréquation assurés par les ordres professionnels

Par un amendement de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat a substitué à l’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance un dispositif qui charge le Conseil supérieur du notariat et la Chambre nationale des commissaires de justice de veiller eux-mêmes à l’accès aux prestations délivrées par leur profession sur l’ensemble du territoire national, notamment dans les zones géographiques où la rentabilité des offices ne serait pas suffisante. Ce faisant, le Sénat a supprimé toute référence législative au FIADJ.

Pour cela, les ordonnances relatives aux deux professions ([134]) ont été modifiées pour habiliter les ordres à percevoir auprès des professionnels une contribution obligatoire ayant la nature d’une créance de droit privé afin de financer des aides à l’installation ou au maintien de professionnels. L’assiette et le taux de cette contribution sont fixés, sur leur proposition et après avis de l’Autorité de la concurrence, par arrêté du garde des Sceaux.

Cette disposition permet de prolonger les dispositifs internes de compensation et de soutien, dont la compensation de l’écrêtement, mis en place par les huissiers et les notaires en lieu et place du FIADJ, mais dont la portée demeure moindre par rapport à l’ambition de la loi du 6 août 2015. Les ordres rendraient compte chaque année au Gouvernement et au Parlement de l’usage fait du produit de ladite contribution.

Le Gouvernement n’a pas déposé d’amendement en séance publique pour revenir sur la rédaction adoptée par la commission des Lois.

b. L’ajout d’une disposition relative à la création des offices notariaux

En adoptant en séance publique un amendement de M. Reichardt recevant un avis favorable de la Commission et du Gouvernement, le Sénat a complété l’article 12 pour modifier la procédure d’installation des trois professions réglementées.

En application du III de l’article 52 de la loi précitée du 6 août 2015, le ministre de la Justice peut refuser une demande de création d’office, après avis de l’Autorité de la concurrence, dans les zones oranges d’installation contrôlée lorsque « l’implantation d’offices supplémentaires de notaire, d’huissier de justice ou de commissaire-priseur judiciaire serait de nature à porter atteinte à la continuité de l’exploitation des offices existants et à compromettre la qualité du service rendu ».

Le dispositif adopté par le Sénat transcrit une recommandation de l’Autorité de la concurrence qui décrit, dans un avis du 31 juillet 2018 ([135]), une procédure excessivement longue n’ayant débouché sur quasiment aucune installation et qui ne permet pas de « répondre aux objectifs de la liberté d’installation régulée, souhaitée par le législateur ». L’avis recense, sur la période 2016-2018, 307 demandes déposées pour lesquelles l’Autorité a formulé 67 avis favorables. In fine, le ministère de la Justice n’a accepté qu’une seule création – à Saint-Pierre-et-Miquelon. L’Autorité de la concurrence a donc proposé « d’inverser la logique de la procédure applicable aux zones orange ». Pour cela, le principe serait que « les créations d’offices n’y seraient alors pas possibles, durant les deux années d’application de la carte, sauf situation exceptionnelle, dans laquelle le ministre de la justice pourrait accepter une demande de création après avis de l’Autorité ».

Dans cette perspective, le Sénat a adopté une nouvelle rédaction du III de l’article 52 de la loi du 6 août 2015 qui dispose que, dans les zones d’installation contrôlée, il ne peut être créé de nouvel office qu’à la condition de ne pas porter atteinte à la continuité de l’exploitation des offices existants et à la qualité du service rendu. Le garde des Sceaux conserve la possibilité d’autoriser la création de nouveaux offices par arrêté pris après avis de l’Autorité de la concurrence.

4. La position de votre Commission

La Commission a adopté deux amendements de votre rapporteure :

– le premier est rédactionnel ;

– le second supprime l’avis de l’Autorité de la concurrence sur l’assiette et le taux de ces contributions obligatoires qui visent à financer des aides à l’installation ou au maintien de professionnels – commissaires de justice et notaires.

*

Article 13 (art. 65 quinquies, 67 bis-1 A, 67 sexies, 323-5, 387, 411, 415-1, 416 bis A et 426 du code des douanes ; art. 314-1, 314-1-1 et 432-15 du code pénal) Ratification de l’ordonnance de lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne au moyen du droit pénal

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article ratifie l’ordonnance n° 2019-963 du 18 septembre 2019 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne au moyen du droit pénal.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 202 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi nécessaire à la transposition de la directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne au moyen du droit pénal.

➢ Position du Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteure visant à compléter l’ordonnance du 18 septembre 2019 par quelques adaptations et coordinations dans le code des douanes et dans le code pénal. Il permet notamment de prendre en compte les dispositions créées, dans le code des douanes, par l’article 414-2 (article nouveau issu de l’ordonnance du 18 septembre 2019) qui unifie au sein d’un même article les comportements intentionnels frauduleux jusqu’ici réprimés dans des textes épars.

1. L’état du droit

Dans un rapport de 2017 ([136]), la Commission européenne faisait état, sur l’année écoulée, de 1 146 irrégularités signalées comme frauduleuses et portant sur un montant d’environ 467 millions d’euros concernant les dépenses ou les recettes de l’Union européenne.

La directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne au moyen du droit pénal, dite « directive PIF », permet d’établir, aux termes de son article 1er, « des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions en matière de lutte contre la fraude et les autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, afin de renforcer efficacement la protection contre les infractions pénales qui portent atteinte à ces intérêts financiers, conformément à l’acquis de l’Union dans ce domaine ».

En application de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises, l’ordonnance de transposition de cette directive devait être publiée avant douze mois à compter de la publication de la loi. La publication a eu lieu le 18 septembre 2019.

La loi du 22 mai 2019 a également prévu le dépôt du projet de loi de ratification dans un délai de six mois à compter de la publication de l’ordonnance. Respectant cette prescription, le présent projet de loi a été déposé sur le bureau du Sénat le 29 janvier 2020.

2. Le dispositif proposé

L’article 13 du projet de loi porte ratification de l’ordonnance n° 2019-963 du 18 septembre 2019 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne au moyen du droit pénal.

● Le I de l’article 1er de l’ordonnance complète la section 2 du chapitre III du titre Ier du livre Ier du code pénal relative aux infractions commises hors du territoire de la République d’un article 113-14 pour rendre applicable la loi pénale française aux délits d’escroquerie, d’abus de confiance, de soustraction, détournement ou destruction de biens, de corruption, de contrebande d’importation ou d’exportation frauduleuse et de blanchiment commises à l’étranger.

Les infractions sont poursuivies dès lors qu’elles sont commises par un Français ou par une personne résidant habituellement ou exerçant tout ou partie de son activité économique sur le territoire français lorsqu’elles portent atteinte aux recettes perçues, aux dépenses exposées ou aux avoirs qui relèvent du budget de l’Union européenne, des budgets des institutions, organes et organismes de l’Union européenne ou des budgets gérés et contrôlés directement par eux.

Le nouvel article 113-14 est dérogatoire à trois dispositions du code pénal :

– à l’article 113-5, selon lequel « la loi pénale française est applicable à quiconque s’est rendu coupable sur le territoire de la République, comme complice, d’un crime ou d’un délit commis à l’étranger si le crime ou le délit est puni à la fois par la loi française et par la loi étrangère et s’il a été constaté par une décision définitive de la juridiction étrangère » ;

– au deuxième alinéa de l’article 113-6 qui prévoit une condition de réciprocité d’infraction en disposant que la loi pénale française est « applicable aux délits commis par des Français hors du territoire de la République si les faits sont punis par la législation du pays où ils ont été commis » ;

– à la seconde phrase de l’article 113-8 qui dispose que la poursuite des délits « doit être précédée d’une plainte de la victime ou de ses ayants droit ou d’une dénonciation officielle par l’autorité du pays où le fait a été commis ».

Le II du même article opère différentes coordinations au sein du code de procédure pénale.

● L’article 2 aggrave le quantum des peines prévues par le code pénal pour les délits précédemment mentionnés lorsqu’ils portent atteinte aux différents budgets de l’Union européenne.

La peine réprimant l’abus de confiance, fixée à trois ans d’emprisonnement et 375 000 € d’amende par l’article 314-1, est portée par le nouvel article 314-1-1 à cinq ans d’emprisonnement, voire sept ans d’emprisonnement et 750 000 euros d’amende lorsque l’infraction est commise en bande organisée. La tentative de ces infractions est punie des mêmes peines.

Le délit de soustraction, de détournement ou de destruction de biens par une personne exerçant une fonction publique, ou sa tentative, est puni par l’article 432-15 de dix ans d’emprisonnement et d’une amende d’un million d’euros, dont le montant peut être porté au double du produit de l’infraction. L’ordonnance aggrave le montant de l’amende à deux millions d’euros ou, s’il excède ce montant, au double du produit de l’infraction lorsqu’il est commis en bande organisée. La punition des mêmes délits commis par des particuliers concernant des biens contenus dans un dépôt public, ou leur tentative, fixée à sept ans d’emprisonnement et à 100 000 euros d’amende par l’article 433-4, est également aggravée : la peine d’amende est portée à 750 000 euros.

Pour les délits de corruption passive et trafic d’influence commis par des personnes exerçant une fonction publique (art. 432-11), de corruption active et de trafic d’influence des particuliers (art. 433-1), de corruption et de trafic d’influence passifs (art. 435-1) et de corruption et de trafic d’influence actifs (art. 435-3), punis de dix ans d’emprisonnement et d’une amende d’un million d’euros, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction, la peine d’amende est portée à deux millions d’euros ou, s’il excède ce montant, au double du produit de l’infraction.

● L’article 3 modifie les infractions poursuivies en application du code des douanes. Un article 414-2 est introduit afin de réprimer de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende comprise entre une et deux fois la valeur de l’objet de fraude tout fait de contrebande ainsi que tout fait d’importation ou d’exportation sans déclaration lorsqu’il est commis intentionnellement.

Est puni des mêmes peines tout fait intentionnel de fausse déclaration, d’utilisation d’un document faux, inexact ou incomplet ou de non-communication d’un document, ayant pour but ou pour résultat, en tout ou partie, d’obtenir un remboursement, une exonération, un droit réduit ou un avantage financier attachés à l’importation ou à l’exportation.

La peine est aggravée à dix ans d’emprisonnement et d’une amende pouvant aller jusqu’à dix fois la valeur de l’objet de la fraude lorsque les délits sont commis en bande organisée. L’objet ou les moyens ayant servis à accomplir la fraude peuvent faire l’objet d’une confiscation.

Le 4° de cet article 3 modifie également le délit de blanchiment douanier (article 415 du code des douanes) afin de se conformer aux exigences de la directive PIF et de prévoir l’applicabilité de cette infraction lorsque l’infraction d’origine porte atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne. Cet article ajoute en outre, pour ce délit, une circonstance aggravante de bande organisée.

● L’article 4 permet l’application des modifications apportées par l’ordonnance au code pénal et au code de procédure pénale en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna. Les modifications au code des douanes sont également rendues applicables aux îles Wallis et Futuna.

3. Une disposition adoptée par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

4. La position de votre Commission

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui procède à des adaptations du code des douanes en tirant toutes les conséquences de l’insertion dans ce code de l’article 414-2 créé par l’ordonnance n° 2019-963 du 18 septembre 2019 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne au moyen du droit pénal. Il procède aux modifications suivantes :

– suppression de la notion d’intention dans les contraventions douanières ;

– suppression, à l’article 426 du code des douanes, des faits qui seront sanctionnés par l’article 412 du même code ou, si l’intention est démontrée, par son article 414-2 ;

– conséquences de la création de l’article 414-2 s’agissant des pouvoirs prévus par le code des douanes.

Cet amendement tire également toutes les conséquences dans le code pénal des modifications introduites par l’ordonnance. Il prévoit ainsi de réprimer de façon aussi sévère :

– les manquements au devoir de probité commis en bande organisée, qu’ils portent atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne ou aux intérêts nationaux ;

– les abus de confiance, que ces faits portent atteinte à des intérêts nationaux ou aux recettes perçues, aux dépenses exposées ou aux avoirs qui relèvent du budget de l’Union européenne, des budgets des institutions, organes et organismes de l’Union européenne ou des budgets gérés et contrôlés directement par eux.

*

TITRE IV Dispositions relatives à L’entrée en vigueur et à l’application outre-mer

Article 14 (art. 804 du code de procédure pénale ; art. 531-1, 551-1 et 561-1 du code de l’organisation judiciaire ; art. L. 950-1 du code de commerce ; art. 6 de l’ordonnance n° 2014-471 du 7 mai 2014 portant extension et adaptation à la Nouvelle-Calédonie de dispositions du livre IV du code de commerce relevant de la compétence de l’État en matière de pouvoirs d’enquête, de voies de recours, de sanctions et d’infractions ; art. 1er bis [nouveau] de l’ordonnance n° 2017-157 du 9 février 2017 étendant et adaptant à la Polynésie française certaines dispositions du livre IV du code de commerce relatives aux contrôles et aux sanctions en matière de concurrence ; art. L. 1863-2, L. 1872-2 et L. 1883-3 [nouveaux] du code des transports) Application outre-mer

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 14 prévoit les modalités d’application des dispositions du projet de loi dans les collectivités d’outre-mer bénéficiant d’une autonomie législative.

➢ Position du Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté trois amendements du rapporteur complétant le dispositif proposé par le Gouvernement. Aucune modification n’a été apportée à l’article 14 à l’occasion de l’examen en séance publique.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune.

1. L’état du droit

L’article 74 de la Constitution prévoit que le statut des collectivités qu’il régit détermine « les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ». Ces collectivités sont en principe soumises au principe dit de « spécialité législative », en vertu duquel les lois et règlements n’y sont applicables que sur mention expresse. Il en va ainsi de la Polynésie française ([137]), de Saint-Barthélemy et Saint-Martin ([138]), de Saint-Pierre-et-Miquelon ([139]) et des îles Wallis et Futuna. La Nouvelle-Calédonie est également soumise au principe de spécialité législative mais sur le fondement de l’article 77 de la Constitution précisé par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.

Les statuts de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon prévoient toutefois que la plupart des lois et règlements y sont applicables de plein droit en dérogation au principe de spécialité. On parle de « régime de l’Atlantique » ou de régime du « tout est applicable sauf... » ([140]). Il n’y a alors pas lieu, pour les textes concernés, de prévoir une mention particulière d’applicabilité.

La large autonomie dont dispose la Polynésie française, en vertu du statut de 2004 qui régit ce territoire, laisse toutefois subsister la compétence de l’État en matière d’organisation judiciaire et de procédure pénale ([141]). L’article 7 précise que, dans ces domaines, « sont applicables en Polynésie française les dispositions législatives et réglementaires qui comportent une mention expresse à cette fin ».

Le droit applicable à la Nouvelle-Calédonie est similaire : il confère expressément à l’État la responsabilité d’édicter les règles applicables à la procédure pénale et à l’organisation judiciaire ([142]), sous réserve d’en prévoir l’application par une mention expresse ([143]).

La loi n° 61-814 du 29 juillet 1961, conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer, dispose, en son article 4, que « le territoire des îles Wallis et Futuna est désormais régi (…) par les lois de la République et par les décrets applicables, en raison de leur objet, à l’ensemble du territoire national et, dès leur promulgation dans le territoire, par les lois, décrets et arrêtés ministériels déclarés expressément applicables aux territoires d’outre-mer ou au territoire des îles Wallis et Futuna ». Ce statut, ancien, ne confère que peu de compétences aux autorités locales, au contraire des textes élaborés au cours des vingt dernières années. Les prescriptions dispensées de mention expresse pour leur application sont les lois nécessairement destinées à régir l’ensemble du territoire de la République ([144]), des approbations et des ratifications de traités et accords internationaux, des ratifications d’ordonnances ([145]) et des textes destinés à ne s’appliquer que dans une ou plusieurs collectivités d’outre-mer ([146]). La création de dispositifs de nature pénale et la modification de l’organisation judiciaire sur le territoire n’entrent pas dans ce cadre.

Enfin, le droit civil et la procédure pénale de droit commun sont applicables de plein droit dans les Terres australes et antarctiques ([147]). Il n’en va cependant pas de même pour l’organisation judiciaire, qui fait l’objet d’une mention expresse d’application ([148]).

2. Les dispositions initiales du projet de loi

L’article 14 du projet de loi initial se compose de deux paragraphes :

– le I prévoit l’application les modifications que le projet de loi apporte au code de procédure pénale dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, conformément aux exigences de leur statut respectif. Il modifie à cette fin le « compteur outre-mer » de l’article 804 du code de procédure pénale ;

– le II modifie dans un sens comparable le code de l’organisation judiciaire afin que les nouveaux articles 211-19, 212-6-1, 213-3 et 312-8 qui s’y trouvent, introduits par le projet de loi, soient applicables à Wallis-et-Futuna ([149]), en Polynésie française ([150]) et en Nouvelle-Calédonie ([151]).

3. Des dispositions complétées par le Sénat

À l’initiative de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat s’est attachée à parfaire les modalités d’application du projet de loi outre-mer en adoptant plusieurs amendements du rapporteur.

Elle a d’abord corrigé et actualisé les dispositions qui étendent à Wallis-et-Futuna certaines dispositions du livre IV du code de commerce, notamment son article L. 420-6, dans un nouveau III.

Concernant la compétence concurrente donnée au parquet national financier et aux juridictions parisiennes pour connaître des pratiques anticoncurrentielles réprimées à l’article L. 420-6 du code de commerce sur l’ensemble du territoire ([152]), la commission des Lois du Sénat a relevé que la compétence de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie en matière de droit commercial faisait obstacle à l’application sur ces territoires du code de commerce national. En conséquence, elle a ajouté au présent article deux nouveaux paragraphes IV et V permettant au parquet national financier et aux juridictions parisiennes de connaître des pratiques anticoncurrentielles contraires aux normes nationale et locales ([153]) ;

Enfin, la commission des Lois du Sénat a prévu l’application outre-mer de la peine complémentaire d’interdiction de paraître dans les réseaux de transport public. Le VI de l’article 14 modifie en ce sens le code des transports pour ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie (1° et 2°), la Polynésie française (3° et 4°) et Wallis-et-Futuna (5° et 6°).

L’article 14 n’a fait l’objet d’aucun amendement en séance publique.

4. La position de votre Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

*

Article 15 Entrée en vigueur des dispositions relatives au Parquet européen

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 15 prévoit l’entrée en vigueur des dispositions figurant au titre Ier à la date fixée par la Commission européenne, conformément au droit de l’Union européenne.

➢ Position du Sénat

Le Sénat n’a apporté aucune modification à cet article.

➢ Modifications apportées par la Commission

Aucune.

L’article 120 du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen indique que « le parquet européen assume les tâches d’enquête et de poursuite qui lui incombent en vertu du présent règlement à une date qui sera fixée par une décision de la Commission, sur proposition du chef du Parquet européen, dès que le Parquet européen aura été mis en place ».

Le même article précise cependant que cette date « est fixée par la Commission au plus tôt trois ans après la date d’entrée en vigueur du présent règlement », soit le 20 novembre 2020 ([154]).

L’article 15 se borne à fixer l’entrée en vigueur des dispositions du titre Ier, qui tirent les conséquences du règlement du 12 octobre 2017, à la date à laquelle le parquet européen entrera effectivement en fonctionnement.

Le Sénat n’a apporté aucune modification à l’article 15 au cours de son examen en première lecture.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Avis fait au nom de la

commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire

« Intégrer l’environnement à notre société en tant que sujet de droits ne reviendrait pas à lui donner l’avantage sur le reste d’entre nous, simples mortels, qui, tous les jours, souffrons de sa part des préjudices pour lesquels nous ne pouvons lui demander réparation (damnum absque injurid ([155]) !). Ce que l’environnement doit chercher à obtenir, c’est que ses intérêts soient pris en compte d’une manière plus subtile et plus procédurale. »

Cet extrait de l’article du juriste américain M. Christopher Stone « Les arbres doivent-ils pouvoir plaider ? », paru en 1972 dans la Southern California law review, à l’époque considéré comme utopiste – voire fantaisiste –, est révélateur de la manière dont les enjeux environnementaux, pour être préservés, doivent être encadrés juridiquement : c’est par l’introduction de garde-fous procéduraux que l’on assure, de façon effective, la préservation de l’environnement.

Partant de ce constat, l’effectivité de la justice environnementale repose sur trois piliers : l’établissement de règles, la réalisation de contrôles et l’application de sanctions.

Aujourd’hui, la France dispose d’un important corpus juridique de normes environnementales. Les intérêts environnementaux sont pris en compte dans notre droit – en témoigne la Charte de l’environnement, intégrée dans le bloc de constitutionnalité en 2005 ([156]), qui prévoit « que la préservation de l’environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ([157]) ». En témoignent également les diverses procédures administratives destinées à prévenir les atteintes à l’environnement comme les nombreuses infractions pénales existantes visant à en sanctionner les auteurs. Certaines infractions sont regroupées au sein du code de l’environnement, mais d’autres sont dispersées dans le code forestier, le code minier ou encore le code rural et de la pêche maritime – ce qui n’est d’ailleurs pas sans nuire à leur lisibilité.

À rebours de l’affirmation – ironique – de M. Christopher Stone sur les préjudices que l’environnement fait subir aux humains, nous avons même inscrit dans le code civil, par la loi dite « biodiversité » de 2016 ([158]), une de ses propositions visant à reconnaître – et à réparer – les préjudices à l’encontre de l’environnement lui-même. La rédaction de l’article 1247 dudit code – « est réparable […] le préjudice écologique consistant en une atteinte non négligeable ([159]) aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement » – témoigne de l’importance accordée à l’environnement non seulement en ce qu’il est utile à l’homme, mais également pour lui-même.

S’agissant des contrôles environnementaux, la loi dite « biodiversité » a également institué, à compter du 1er janvier 2018, un établissement public spécifiquement chargé de la prévention et de la répression des atteintes à l’environnement, l’Agence française pour la biodiversité. Celle-ci a fusionné avec l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) au 1er janvier 2020 pour devenir l’Office français de la biodiversité. La loi du 24 juillet 2019 ([160]) ayant donné naissance à l’office a également opéré un renforcement significatif des pouvoirs des inspecteurs de l’environnement chargés de pouvoirs de polices administrative et judiciaire, notamment ceux de l’office, afin de renforcer les contrôles destinés tant à prévenir que réparer les atteintes à l’environnement.

Aujourd’hui, notre droit de l’environnement est relativement riche et les moyens de contrôle de son application ont été progressivement renforcés. Ce qu’il manque donc, c’est que des sanctions soient effectivement appliquées lorsque des infractions environnementales sont commises.

Tout d’abord, le contentieux de l’environnement représente une faible part de l’activité des juridictions. Au cours de la dernière décennie, la part des affaires traitées par les parquets en matière environnementale représente 0,5 % du total des affaires tous contentieux confondus. Les infractions environnementales font, à 75 %, l’objet de mesures alternatives aux poursuites – principalement des rappels à la loi et des classements sous condition après régularisation sur demande du parquet. Si les alternatives aux poursuites constituent une réponse adaptée pour les infractions de faible gravité, il est pourtant nécessaire que la réponse pénale apportée soit suffisamment effective et dissuasive pour éviter la commission et la réitération d’atteintes graves à l’environnement.

Ensuite, le contentieux de la plupart des infractions portant atteinte à l’environnement ne fait l’objet d’aucune spécialisation. En effet, si certaines juridictions spécialisées sont compétentes, de manière marginale, pour le traitement du contentieux spécifique relatif à la pollution maritime – les juridictions du littoral spécialisées (JULIS) – ou le traitement de certains contentieux de très grande complexité – les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) –, le contentieux de l’environnement relève principalement de la compétence des juridictions de droit commun. Il s’agit d’un contentieux souvent technique et relativement complexe, pour lequel la recherche de la remise en état doit être systématisée autant que possible, ce qui implique une certaine spécialisation des magistrats traitant ce type de contentieux.

Ce qu’il nous manque, c’est donc non pas un droit de l’environnement, mais une justice pour l’environnement. Tel est d’ailleurs le titre qu’a retenu la mission d’inspection conjointe du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et de l’Inspection générale de la justice (IGJ) pour son rapport qu’elle a remis à la ministre de la transition écologique et solidaire ainsi qu’au garde des Sceaux en octobre 2019 ([161]).

La mission d’évaluation des relations entre justice et environnement

Le Conseil général de l’environnement et du développement durable et l’Inspection générale de la justice ont reçu une lettre de mission le 24 janvier 2019 de la part du ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire et de la garde des Sceaux, ministre de la justice.

Cette lettre souligne le besoin de lutter plus efficacement contre les atteintes au milieu naturel au moyen de techniques d’investigation et de sanctions adaptées. Dans une démarche interministérielle, elle a demandé aux deux inspections d’évaluer la situation et de formuler des recommandations susceptibles d’apporter une réponse adéquate et lisible de la puissance publique, notamment par une meilleure coordination entre autorités judiciaires et administratives, en suivant le triptyque « éviter, réduire, compenser ».

La mission d’évaluation des relations entre justice et environnement qui s’en est suivie a rendu son rapport « Une justice pour l’environnement » en octobre 2019 et a formulé 21 recommandations visant à rendre plus effective l’application du droit de l’environnement.

De deux recommandations de ce rapport est issu l’article 8 du projet de loi, adopté par le Sénat, relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée. Cet article instaure une convention judiciaire d’intérêt public (CJIP) en matière environnementale et crée des pôles régionaux spécialisés en matière d’atteinte à l’environnement dans le ressort des cours d’appel.

Au regard de l’enjeu que constitue l’effectivité de la justice en matière environnementale, c’est tout naturellement que la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est saisie, pour avis, du projet de loi et a ainsi nommé, le 21 octobre dernier, Mme Souad Zitouni comme rapporteure pour avis.

Votre rapporteure pour avis tient d’emblée à saluer la reprise, dans le projet de loi, des deux recommandations essentielles à l’effectivité de la justice environnementale que constituent la CJIP et la spécialisation des juridictions au sein de pôles régionaux. Elle salue également les dispositions de l’article 11 du projet de loi qui crée une peine complémentaire d’interdiction de paraître dans les transports publics.

Votre rapporteure pour avis se réjouit enfin de l’introduction, au cours de l’examen du projet de loi par le Sénat, de deux amendements portant article additionnel :

– un amendement créant un article 8 bis qui précise qu’une décision de remise en état ne peut être prononcée, pour une installation ou une activité, qu’après sa cessation ;

– un amendement créant un article 8 ter qui précise qu’un navire qui a rejeté des eaux de ballast peut faire l’objet d’une immobilisation par le procureur de la République ou le juge d’instruction dans l’attente du paiement d’un cautionnement.

Le présent avis fait état des dispositions prévues par ces quatre articles. En complément de ces avancées, il a semblé nécessaire à la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de renforcer, par la loi, la procédure pénale en matière d’infractions environnementales, en s’inspirant notamment des recommandations de la mission d’inspection conjointe CGEDD-IGJ. C’est pourquoi votre commission a adopté huit amendements, que le présent avis détaille, destinés à renforcer l’effectivité de la réponse pénale apportée aux atteintes à l’environnement.

Analyse des articles 8, 8 bis, 8 ter et 11 du projet de loi

I. La création d’une convention judiciaire d’intérêt public en matière environnementale

A. Le code de l’environnement prévoit déjà un mécanisme transactionnel pour certaines infractions

L’actuel article L. 173-12 du code de l’environnement prévoit un mécanisme de transaction pénale pour certaines infractions environnementales. Il dispose que tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement, l’autorité administrative peut transiger avec les personnes physiques ou morales sur la poursuite des délits et contraventions prévus par ce code, à l’exception des délits punis de plus de deux ans d’emprisonnement.

La transaction est proposée par l’administration ([162]) et, en cas d’acceptation par l’auteur de l’infraction, doit être homologuée par le procureur de la République. La proposition de transaction est formée en fonction des circonstances et de la gravité de l’infraction, de la personnalité de l’auteur et de ses ressources et charges. Cette transaction précise :

– le montant de l’amende transactionnelle que l’auteur de l’infraction devra payer, qui ne peut excéder le tiers du montant de l’amende encourue ;

– le cas échéant, les obligations qui seront imposées à l’auteur de l’infraction tendant à faire cesser l’infraction, à éviter son renouvellement, à réparer le dommage ou à remettre en conformité les lieux.

La transaction pénale prévue par le code de l’environnement permet d’aboutir à un traitement efficace des infractions de relativement faible gravité, c’est-à-dire des délits punis de moins de deux ans d’emprisonnement. Ainsi, selon les informations transmises à votre rapporteure pour avis, 851 infractions au code de l’environnement ont fait l’objet d’une telle transaction en 2019. Toutefois, elle ne permet pas d’apporter une réponse pénale efficace lorsque des personnes morales commettent des atteintes graves à l’environnement.

B. Le projet de loi instaure une nouvelle procédure transactionnelle

Afin de permettre une réponse pénale efficace en cas d’atteinte grave à l’environnement, le 1° de l’article 8 du projet de loi insère un article 41-1-3 dans le code de procédure pénale instituant une nouvelle procédure transactionnelle : la convention judiciaire d’intérêt public (CJIP) en matière environnementale. Cette nouvelle convention s’inspire de celle, instaurée par la loi du 9 décembre 2016 ([163]), existant en matière de fraude fiscale et de corruption, tout en l’adaptant aux spécificités de la matière environnementale.

Ainsi, le procureur de la République peut proposer, tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement ou au cours d’une information judiciaire ([164]), la conclusion d’une convention judiciaire d’intérêt public à une personne morale mise en cause pour un ou plusieurs délits du code de l’environnement, ainsi que pour des infractions connexes (à l’exception des crimes et délits portant atteinte aux personnes). Cette convention impose à la personne mise en cause une ou plusieurs des obligations suivantes :

– le versement d’une amende d’intérêt public au Trésor public. Son montant, prévu dans la convention, est calculé de manière proportionnée, en tenant compte, le cas échéant, des avantages tirés des manquements constatés. Cette amende est plafonnée à 30 % du chiffre d’affaires moyen annuel ([165]). Son versement pourra être échelonné sur une période maximale d’un an, selon un échéancier fixé par le procureur de la République ;

– la régularisation de sa situation dans le cadre d’un programme de mise en conformité d’une durée maximale de trois ans. Dans ce cadre, les services du ministère de l’environnement chargés de la police administrative de l’environnement seront compétents pour contrôler le respect du programme par la personne morale. Si ces services ont recours à des experts ou à des personnes ou autorités qualifiées, les frais engendrés sont mis à la charge de la personne mise en cause, dans la limite d’un plafond fixé par la convention ;

– la réparation du préjudice écologique résultant des infractions commises dans un délai maximal de trois ans et sous le contrôle des mêmes services ;

– lorsqu’une victime est identifiée et sauf si la personne morale mise en cause justifie de la réparation de son préjudice, la réparation, tant par son montant que ses modalités, des dommages causés par l’infraction dans un délai maximal d’un an.

La procédure de validation, par le président du tribunal judiciaire ou tout juge qu’il désigne, est identique à celle prévue, à l’article 41-1-2 du code de procédure pénale, pour la CJIP en matière de fraude fiscale et de corruption :

– la victime, informée de la décision du procureur de la République de proposer la conclusion d’une CJIP, transmet à ce dernier tout élément permettant d’établir la réalité et l’étendue de son préjudice ;

– les représentants légaux de la personne mise en cause sont informés qu’ils peuvent se faire assister d’un avocat avant de donner leur accord à la proposition de convention ;

– le président du tribunal judiciaire, suite à l’audience publique de la personne morale mise en cause et de la victime – et, le cas échéant, de leurs avocats – valide ou non la proposition de convention ([166]) :

● si le président du tribunal rend une ordonnance de validation, celle-ci n’emporte pas déclaration de culpabilité et n’a ni la nature ni les effets d’un jugement de condamnation. Elle n’est en conséquence pas inscrite au bulletin n° 1 du casier judiciaire. En cas d’exécution des mesures prévues par la convention, l’action publique est alors éteinte, ce qui n’empêche pas les personnes – autres que l’État – ayant subi un préjudice de demander la réparation de leur préjudice devant la juridiction civile ;

● en revanche, si le président du tribunal ne valide pas la proposition de convention ou si la personne mise en cause se rétracte ou n’exécute pas pleinement la convention, le procureur de la République met en mouvement l’action publique. Si la convention a été conclue dans le cadre d’une information judiciaire, le procureur transmet la procédure au juge d’instruction. Les éventuelles poursuites et condamnation tiennent compte, s’il y a lieu, de l’exécution partielle de la convention.

Enfin, le nouvel article 41-1-3 du code de procédure pénale prévoit que l’ordonnance de validation, le montant de l’amende et la convention sont publiés sur les sites internet du ministère de la justice, du ministère de la transition écologique et de la commune sur le territoire de laquelle l’infraction a été commise ([167]).

C. La convention judiciaire d’intérêt public renforce l’effectivité de la réponse pénale aux atteintes environnementales

La convention judiciaire d’intérêt public en matière environnementale se distingue de la transaction pénale prévue à l’article L. 173-12 du code de l’environnement sur plusieurs aspects, ce qui la rend complémentaire de cette dernière. Tout d’abord, elle ne concerne que les personnes morales et est à l’initiative du procureur de la République, là où la transaction existante est proposée par l’administration.

Elle s’adresse par ailleurs à des infractions plus graves, notamment aux délits punis d’au moins deux ans d’emprisonnement, et le montant de l’amende qu’elle prévoit est potentiellement beaucoup plus élevé : jusqu’à 30 % du chiffre d’affaires moyen annuel, là où le code de l’environnement plafonne la transaction au tiers du montant de l’amende pénale encourue. Elle serait ainsi beaucoup plus dissuasive : à titre d’exemple, en janvier 2020, le président du tribunal judiciaire de Paris a validé une CJIP en matière de fraude fiscale et de corruption conclue entre le Parquet national financier et Airbus prévoyant une amende dont le montant dépasse deux milliards d’euros.

Bien que recommandée par la mission d’inspection conjointe CGEDD-IGJ, la convention judiciaire d’intérêt public soulevait, de la part des inspecteurs, plusieurs réserves auxquelles le projet de loi, aux yeux de votre rapporteure pour avis, répond :

– le projet de loi prévoit des mesures destinées à s’assurer de l’effective prise en compte des intérêts de la victime lorsqu’elle est connue, souvent faible dans ce type de procédure :

● possible réparation des dommages causés par l’infraction, en s’appuyant sur les informations transmises par la victime ;

● présence de la victime à l’audience préalable à la validation, accompagnée de son avocat ;

● possible action en réparation du préjudice subi devant la juridiction civile ;

– si le projet de loi ne prévoit pas l’impossibilité de conclure une convention en cas de récidive, votre rapporteure pour avis rappelle que la proposition d’une CJIP n’est qu’une faculté ouverte au procureur de la République, qui en apprécie l’opportunité au cas par cas. De plus, en application de l’article 41-1-2 du code de procédure pénale, le président du tribunal judiciaire valide ou non la convention en vérifiant le bien-fondé du recours à cette procédure ;

– les mesures de publicité de la convention, sur le site internet des ministères chargés de la justice et de l’environnement ainsi que sur le site internet de la commune (ou, à défaut, de l’EPCI) où a été commise l’infraction, permettront, notamment par l’intermédiaire des associations de protection de l’environnement, d’assurer une publicité des CJIP et de les porter ainsi effectivement à la connaissance du public.

II. La création de pôles régionaux spécialisés dans les atteintes à l’environnement

A. Une spécialisation du contentieux environnemental aujourd’hui insuffisante

Le contentieux des atteintes environnementales, qu’il soit civil ou pénal, relève majoritairement, aujourd’hui, des juridictions de droit commun. Il existe toutefois, dans des cas particuliers, une spécialisation de certaines juridictions pour certains types de contentieux. C’est le cas :

– des juridictions interrégionales spécialisées (JIRS), au nombre de huit, lorsque les faits poursuivis s’inscrivent dans un contexte de criminalité organisée – tel que le trafic d’espèces. Toutefois, la mission conjointe CGEDD-IGJ relève qu’aucune JIRS « n’a exercé, à ce jour, une poursuite sous une qualification environnementale », ce qui n’a pas empêché la sanction de tels faits sous une qualification de droit commun ;

– des pôles de santé publique (PSP), au nombre de deux (Paris et Marseille), dont la compétence a été étendue en 2004 aux affaires de santé environnementale d’une grande complexité relatives « à un produit destiné à l’alimentation de l’homme ou de l’animal ou à un produit ou une substance auxquels l’homme est durablement exposé et qui sont réglementés en raison de leurs effets ou de leur dangerosité ([168]) » ;

– des juridictions du littoral spécialisées (JULIS), au nombre de six, compétentes en matière de pollution des eaux maritimes commises par des navires dans les eaux territoriales, les eaux intérieures et les voies navigables.

Outre cette légère spécialisation de certaines juridictions dans des contentieux environnementaux précis, le ministère de la justice a également manifesté, par les circulaires à destination des parquets du 23 mai 2005 puis du 21 avril 2015 de la direction des affaires criminelles et des grâces, une volonté de renforcement de la spécialisation de ces contentieux. Celle-ci s’est notamment traduite par la désignation de magistrats référents pour le contentieux de l’environnement dans les parquets généraux et les parquets, même s’il est ressorti des auditions de votre rapporteure pour avis que ces circulaires ont été inégalement appliquées sur le territoire national. Du reste, la circulaire du 21 avril 2015 n’a pas mis en place de dispositif de suivi, ce que regrette – et préconise – la mission d’inspection CGEDD-IGJ.

Par ailleurs, l’article L. 211-9-3 du code de l’organisation judiciaire, créé par la loi du 23 mars 2019 ([169]), permet, lorsqu’il existe plusieurs tribunaux judiciaires dans un même département, que l’un d’entre eux soit désigné afin de connaître exclusivement « de certains délits et contraventions dont la liste est déterminée par décret en Conseil d’État ». Le décret d’application ([170]), codifié à l’article R. 211-4 du code de l’organisation judiciaire, vise notamment les « délits et contraventions prévus et réprimés par le code de l’environnement ».

Un tel regroupement n’est toutefois possible que lorsqu’il existe plusieurs tribunaux judiciaires dans un même département. Du reste, un regroupement du contentieux environnemental, dont la nature est souvent technique, à l’échelon départemental ne permettra pas nécessairement d’atteindre un nombre de contentieux suffisamment important permettant une spécialisation effective des magistrats ayant à le traiter.

B. Le projet de loi crée des pôles régionaux spécialisés en matière d’atteintes à l’environnement

S’inspirant de l’une des recommandations du rapport d’inspection d’octobre 2019 du CGEDD et de l’IGJ, le 3° de l’article 8 du projet de loi prévoit la création de pôles régionaux spécialisés en matière d’atteintes à l’environnement.

Ainsi, le nouvel article 706-2-3 du code de procédure pénale précise que, dans le ressort de chaque cour d’appel, un seul tribunal judiciaire, fixé par décret, se voit confier la poursuite, l’instruction et le jugement des délits prévus par le code de l’environnement, à l’exclusion de ceux relevant des JIRS et des JULIS, et des infractions connexes, dans les affaires qui sont ou apparaîtraient complexes, en raison notamment de leur technicité, de l’importance du préjudice ou du ressort géographique sur lequel elles s’étendent.

Le procureur de la République et le juge d’instruction exerceraient leur compétence sur toute l’étendue du ressort de la cour d’appel. Afin de ne pas perturber le fonctionnement des juridictions déjà spécialisées et qui ont démontré leur efficacité, les futurs pôles régionaux spécialisés auraient vocation à être localisés au sein de ces juridictions déjà spécialisées.

C’est une solution retenue dans de nombreux pays pour la mise en place de juridictions spécialisées en matière environnementale, permettant d’économiser du temps et de l’argent par rapport à la planification nécessaire à la création d’une cour environnementale indépendante, tout en permettant une spécialisation des magistrats ayant à traiter le contentieux des atteintes à l’environnement.

C. La spécialisation des juridictions renforcera l’efficacité de la réponse pénale environnementale

La spécialisation des juridictions dans les atteintes à l’environnement est nécessaire pour faire face à la complexité et à la technicité de nombreuses infractions commises en matière environnementale. Elle permettra de regrouper, au sein d’une même juridiction, un nombre suffisamment important de contentieux pour permettre une spécialisation effective des magistrats les traitant, répondant ainsi aux disparités constatées quant à la désignation de magistrats référents au sein des parquets, prévue par les circulaires du 23 mai 2005 puis du 21 avril 2015 de la direction des affaires criminelles et des grâces. Une telle spécialisation devrait dès lors améliorer la réponse pénale apportée aux atteintes environnementales, en systématisant la recherche de la remise en état, en encourageant les réponses pédagogiques et en prenant mieux en compte les situations de réitération des faits, ce dont votre rapporteure pour avis se réjouit.

Votre rapporteure pour avis estime néanmoins que la création des pôles régionaux devra s’accompagner d’un renforcement de la formation des magistrats au contentieux environnemental, au regard de la technicité du droit de l’environnement, tant dans le cadre de leur formation initiale que de leur formation continue.

Les cours et tribunaux de l’environnement dans le monde

Depuis le début du XXIe siècle, le nombre de cours et tribunaux environnementaux a fortement augmenté dans le monde. Près de 44 pays se sont engagés sur la voie de la spécialisation de juridictions dans le contentieux environnemental : on dénombre 1 200 cours et tribunaux environnementaux ([171]) en 2016.

Ces cours et tribunaux se distinguent des juridictions de droit commun par une spécialisation dans les affaires environnementales et une formation des juges en droit de l’environnement, en impliquant juristes et experts scientifiques et techniques. Il existe une grande variété de systèmes retenus, pour lesquelles le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) retient la classification suivante :

– les cours indépendantes sur le plan opérationnel, qui sont des cours de l’environnement distinctes, totalement ou largement indépendantes. Ce sont celles qui ont les compétences les plus étendues, mais qui sont les plus coûteuses à mettre en œuvre. Tel est par exemple le cas de la Cour de l’environnement de Nouvelle-Zélande ou de la Cour de la terre et l’environnement dans l’État de Nouvelle-Galles-du Sud en Australie ;

– les cours indépendantes sur le plan décisionnel, qui se situent au sein d’une juridiction de droit commun et relèvent donc du contrôle, de la surveillance, du budget, du personnel et de la direction du système judiciaire ordinaire, mais qui sont distinctes et libres d’élaborer leurs propres règles, procédures et décisions. C’est notamment le cas de la division de l’environnement de la Cour supérieure de l’État du Vermont aux États-Unis ;

– les cours à combinaison de juges formés en droit et en sciences, composées de magistrats formés soit en droit, soit en sciences, qui jugent conjointement les affaires. De telles combinaisons s’observent dans les tribunaux comme dans les cours environnementales, tant pour des modèles de cours indépendantes sur le plan opérationnel que pour des cours indépendantes sur le plan décisionnel. C’est par exemple le cas des cours des terres et de l’environnement, en Suède ;

– les cours comprenant des juges de droit commun désignés, auxquels des affaires environnementales sont confiées en plus de leurs affaires courantes. C’est une solution retenue dans de nombreux pays pour annoncer la mise en œuvre d’une cour environnementale, comme aux Philippines, ou dans l’État d’Hawaï aux États-Unis ;

– les cours comprenant des juges formés en droit de l’environnement, qui peuvent se voir confier ponctuellement des affaires environnementales. Selon les pays ayant adopté un tel modèle, comme l’Indonésie ou l’Argentine, les règles de procédure ne conduisent pas nécessairement à assigner les affaires environnementales à un juge ayant suivi cette formation.

Source : Cours et tribunaux de l’environnement, guide à l’usage des décideurs, Programme des Nations unies pour l’environnement, 2017.

Par la spécialisation des pôles régionaux en matière environnementale « lorsque la complexité de l’affaire, en raison de sa technicité, de l’importance du préjudice ou du ressort géographique sur lequel elle s’étend, le justifie », l’article 8 du projet de loi instaure donc une justice environnementale organisée selon trois niveaux :

– le tribunal désigné au niveau départemental traitera, en application de l’article L. 211-9-3 du code de l’organisation judiciaire ([172]), des atteintes à l’environnement de faible et moyenne intensité, afin d’apporter une réponse de proximité aux dommages causés à l’environnement. Cela concernera notamment les atteintes à l’environnement portant sur le cadre de vie des citoyens, telles que les décharges sauvages ou encore les infractions à la réglementation de la chasse ou de la pêche ;

– les pôles spécialisés en matière d’atteintes à l’environnement au niveau régional connaîtront des délits prévus par le code de l’environnement, à l’exclusion de ceux mentionnés aux articles 706-75 et 706-107 du code de procédure pénale, dans les affaires qui sont ou apparaîtraient complexes – pollution de l’eau ou des sols par des activités industrielles, infractions à la réglementation sur les déchets industriels pour les installations classées pour l’environnement (ICPE), etc. ;

– enfin, la compétence des juridictions spécialisées existantes serait maintenue, qu’il s’agisse des JULIS, pour les pollutions des eaux maritimes, des JIRS, pour des infractions environnementales commises dans un contexte de criminalité organisée, ou des pôles de santé publique, dans le cadre de leur compétence, dans les affaires d’une grande complexité, en matière de produits ou substances réglementés en raison de leurs effets ou de leur dangerosité.

III. Les autres dispositions entrant dans le champ de compétence de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire

A. Les articles 8 bis et 8 ter adoptés par le Sénat

Au cours de l’examen du projet de loi en séance publique au Sénat, deux articles additionnels ont été introduits après l’article 8.

1. L’article 8 bis précise le délit prévu à l’article L. 173-1 du code de l’environnement

L’article 8 bis, résultant de l’adoption d’amendements identiques du groupe socialiste et républicain et de M. Joël Labbé et plusieurs de ses collègues, modifie l’article L. 173-1 du code de l’environnement tel qu’il résulte de la loi du 24 juillet 2019 ([173]).

Cet article sanctionne d’une peine de deux ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende l’exploitation d’une installation ou d’un ouvrage, l’exercice d’une activité ou la réalisation de travaux, en cas de mise en demeure de remise en état. Ce faisant, le 3° du II de l’article L. 173-1 n’est pas opérant et contraire au principe de légalité des délits et des peines, car il sanctionne la poursuite de l’exploitation d’une installation ou d’un ouvrage ([174]) en cas de mise en demeure de remise en état, cette dernière n’interdisant pourtant pas la poursuite de cette exploitation.

Pour remédier à cela, l’article 8 bis supprime le délit d’exploitation d’une installation ou d’un ouvrage ([175]) en cas de mise en demeure de remise en état et le remplace par un délit, puni d’une peine identique, de ne pas se conformer aux obligations de remise en état ou de surveillance après la cessation d’activités d’une opération, d’une installation ou d’un ouvrage.

2. L’article 8 ter permet l’immobilisation d’un navire ayant rejeté des eaux de ballast

L’article 8 ter, résultant également de l’adoption d’amendements identiques du groupe socialiste et républicain et de M. Joël Labbé et plusieurs de ses collègues, complète l’article L. 218-84 du code de l’environnement.

Il permet ainsi, en application de l’article L. 218-30, l’immobilisation, par le procureur de la République ou le juge d’instruction et au frais de l’armateur, du navire ayant rejeté ses eaux de ballast ([176]), qui peuvent être chargées d’organismes nuisibles et pathogènes, dans les eaux françaises, dans l’attente du paiement d’un cautionnement, afin d’éviter qu’une condamnation prononcée contre des capitaines de navires étrangers reste inexécutée. Un tel mécanisme de cautionnement existe déjà pour les infractions prévues aux articles L. 218-11 à L. 218-19 du code de l’environnement relatives aux rejets de substances polluantes par un capitaine de navire.

B. L’interdiction de paraître dans les transports publics prévue à l’article 11

L’article 11 du projet de loi instaure, au sein d’un nouvel article L. 1633-1 du code des transports, une peine complémentaire d’interdiction de paraître dans les transports publics. Une peine similaire figurait à l’article 104 du projet de loi d’orientation des mobilités (LOM), mais elle constituait un « cavalier législatif » qui a été déclaré contraire à la Constitution car elle ne présentait pas de lien, même indirect, avec les dispositions du projet de loi en discussion ([177]).

Cette interdiction, d’une durée maximale de trois ans, concernerait les auteurs récidivistes de crimes ou des délits de violences, d’agression sexuelle, d’exhibition sexuelle, de harcèlement sexuel, de vol ou d’extorsion, commis dans un véhicule de transport collectif de voyageurs.

La violation de cette interdiction est passible d’une peine de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende.

Alors que le projet de loi initial réservait cette peine aux seules personnes majeures, les sénateurs, au cours de l’examen du projet de loi en commission, l’ont étendue aux mineurs de plus de seize ans. L’interdiction ne peut dans ce cas excéder un an.

Les sénateurs ont par ailleurs précisé :

– que cette interdiction est prononcée en tenant compte des impératifs de la vie privée, professionnelle et familiale de la personne condamnée ;

– qu’elle peut être suspendue ou fractionnée ;

– qu’elle est applicable pour tout ou partie d’un ou plusieurs réseaux de transport public ;

– que lorsque l’interdiction de paraître complète une peine d’emprisonnement sans sursis, elle s’applique à compter du jour où la privation de liberté a pris fin ;

– qu’afin de faciliter l’application de cette peine, le préfet – ou, à Paris, le préfet de police – communique aux personnes morales chargées d’une mission de transport de voyageurs l’identité des personnes faisant l’objet de cette interdiction.

La position de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire

Au cours de sa réunion du mercredi 18 novembre 2020, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté huit amendements de votre rapporteure pour avis visant, tout d’abord, à compléter les dispositions de l’article 8 du projet de loi relatives à la CJIP en matière environnementale et à la création de pôles régionaux dans les atteintes à l’environnement et, plus généralement, à renforcer l’effectivité de la justice pénale environnementale.

I. Les peines prévues par le code de l’environnement ont été revues pour tenir compte de la création de la CJIP

La mise en place d’une convention judiciaire d’intérêt public en matière environnementale prévue à l’article 8 du projet de loi n’est pas sans poser quelques difficultés, auxquelles la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a souhaité remédier.

En effet, si le montant de l’amende prévu par la CJIP, pouvant aller jusqu’à 30 % du chiffre d’affaires moyen annuel, est fortement dissuasif, il est beaucoup plus élevé que le montant des amendes encourues pour des délits en application du code de l’environnement. Il existe dès lors un risque que cette nouvelle procédure soit délaissée et fasse l’objet de rétractations des personnes mises en cause, ce qui ne permettrait pas d’atteindre l’objectif d’un renforcement de la réponse pénale aux infractions environnementales.

C’est pourquoi la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’amendement CD12 de votre rapporteure pour avis créant un article additionnel après l’article 8 bis, qui procède à un relèvement de l’échelle des peines dans le code de l’environnement. Cet amendement permet ainsi, pour les infractions au code de l’environnement punies d’au moins 75 000 euros d’amende commises par une personne morale, de porter le montant de l’amende encourue pour ces infractions au décuple du montant de l’avantage tiré ou escompté de l’infraction, dans la limite de 30 % du chiffre d’affaires moyen annuel.

II. La spécialisation des juridictions en matière environnementale a été renforcée

Afin de renforcer la spécialisation des juridictions pour les atteintes à l’environnement, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’amendement CD2 de votre rapporteure pour avis, qui étend le champ de compétence des pôles régionaux spécialisés en matière d’atteintes à l’environnement prévus au 3° de l’article 8 du projet de loi à des infractions ayant un fort impact environnemental, dans les affaires qui sont ou apparaîtraient complexes, mais qui sont inscrites dans d’autres codes que celui de l’environnement :

– les infractions au code forestier ;

– les infractions inscrites au 1° et 2° de l’article L. 512-1 du code minier et à l’article L. 512-2 du même code ;

– les infractions au code rural et de la pêche maritime relatives aux végétaux ([178]), notamment concernant la mise sur le marché et l’utilisation de produits phytopharmaceutiques ;

– les infractions, mentionnées à l’article 76 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, relatives à la mise sur le marché du bois et de produits dérivés du bois.

En outre, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’amendement CD3 de votre rapporteure pour avis supprimant la compétence du tribunal judiciaire de Paris concernant les affaires de pollution des eaux maritimes présentant une grande complexité, afin que celles-ci relèvent uniquement de la compétence des juridictions du littoral spécialisées. En effet, le tribunal judiciaire de Paris n’est pas l’une des six JULIS et n’a, d’ailleurs, jamais eu à connaître de dossiers au titre de cette compétence.

Enfin, afin de renforcer l’expertise technique en matière environnementale des pôles régionaux spécialisés, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’amendement CD15 rectifié de votre rapporteure pour avis permettant la mise à disposition, au sein de ces pôles, de fonctionnaires de catégorie A ou B relevant du ministère de la transition écologique pour exercer les fonctions d’assistant spécialisé en matière environnementale.

Par coordination, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a également adopté l’amendement CD4 de votre rapporteure pour avis, qui crée un article additionnel après l’article 8 permettant la même mise à disposition au sein des pôles de santé publique.

III. D’autres dispositions ont été adoptées pour améliorer la réponse pénale en cas d’atteintes à l’environnement

Afin de renforcer encore plus l’effectivité de la réponse pénale pour les infractions commises en matière environnementale, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté trois amendements de votre rapporteure pour avis portant article additionnel après l’article 8 bis :

– l’amendement CD13, qui prévoit, lorsque le tribunal ordonne des mesures de remise en état ou de réparation des dommages à l’environnement, qu’en cas d’ajournement de la décision sur la peine, cette dernière intervient dans un délai de deux ans – au lieu d’un an, comme le prévoit l’article 132-69 du code pénal – après la décision d’ajournement. Une telle mesure, préconisée par le rapport d’inspection CGEDD-IGJ, renforcera l’effectivité de la remise en état ;

– l’amendement CD11 rectifié, qui vise à mieux réprimer les comportements multirécidivistes, en assimilant certains délits environnementaux à une même infraction dans le cadre de la récidive. Seront ainsi considérés comme une même infraction au regard de la récidive :

● les délits prévus par les dispositions communes du code de l’environnement ;

● les délits portant atteinte aux milieux physiques et aux espaces naturels ;

● les délits portant atteinte au patrimoine naturel ;

● les délits portant atteinte à la prévention des pollutions, risques et nuisances ;

– l’amendement CD14 rectifié, qui modifie l’article 131-5-1 du code pénal afin de compléter la liste des stages que la juridiction peut prescrire, comme peine complémentaire ou alternative à l’emprisonnement du condamné, en y intégrant le stage de sensibilisation à la protection de l’environnement, à l’instar des stages existant actuellement en matière de citoyenneté, de sécurité routière ou encore de lutte contre le sexisme.

Audition de M. Éric Dupond-Moretti, garde des Sceaux, ministre de la justice

Lors de sa première réunion du mardi 24 novembre 2020, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République auditionne M. Éric Dupond-Moretti, garde des Sceaux, ministre de la Justice, et procède à une discussion générale sur le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée (n° 2731) (Mme Naïma Moutchou, rapporteure).

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.9946152_5fbd392906e76.commission-des-lois--m-eric-dupond-moretti-garde-des-sceaux-24-novembre-2020

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous allons procéder à une audition de M. le garde des Sceaux, à qui je souhaite la bienvenue, et à une discussion générale sur le projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée. L’examen des amendements débutera à 21 heures.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des Sceaux, ministre de la justice. Je suis particulièrement heureux de me trouver parmi vous afin de présenter le projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée. Il s’agit d’un projet ambitieux, d’une part, en ce qu’il apporte un nouveau et important développement à la construction européenne, et, d’autre part, en ce qu’il vise à améliorer le fonctionnement de la justice spécialisée, notamment en matière de protection de l’environnement. Ce projet de loi permet des progrès dans deux domaines particulièrement chers à cette assemblée et à sa majorité : l’Europe et l’écologie.

Le volet européen de ce texte adapte, en son titre Ier, notre législation au règlement du Conseil européen du 12 octobre 2017, qui a prévu la création d’un Parquet européen. La mise en place effective de celui-ci est historique, car c’est un chantier commencé il y a plus de vingt ans qui trouve sa consécration. La France, depuis toujours motrice dans la construction de l’espace judiciaire européen, peut s’enorgueillir d’avoir joué un rôle important dans la conception et l’organisation du Parquet européen, qui mêle ambition européenne et préservation de la souveraineté nationale.

Le Parquet européen sera compétent en matière de fraudes portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne. Dans son étude d’impact, la Commission européenne estimait ces fraudes, qui présentent un fort caractère transnational, à 3 milliards d’euros par an. Cela inclut toutes les fraudes au budget de l’Union, y compris les fraudes dites « carrousels à la TVA » contre lesquelles les poursuites sont aujourd’hui difficiles et en réalité peu efficaces.

L’échelon central du Parquet européen siège à Luxembourg. Il est dirigé, depuis le mois de septembre, par Mme Laura Codruţa Kövesi, qui s’est illustrée par son combat contre la corruption en Roumanie et que l’Assemblée nationale a récemment auditionnée. Ce procureur sera assisté de vingt-deux procureurs – un par État membre participant. Le Parquet comporte également un échelon décentralisé : dans chaque État, des procureurs européens délégués (PED) dirigeront les enquêtes et pourront engager des poursuites sous l’autorité de l’échelon central. En France, nous avons, pour le moment, prévu de nommer cinq de ces procureurs, dont le recrutement interviendra dans la foulée de l’adoption du projet de loi.

Afin de leur permettre d’exercer leur mission, ce texte modifie le code de procédure pénale, le code de l’organisation judiciaire et le code des douanes. Ces modifications ont deux objets majeurs. Le premier consiste à garantir une totale indépendance aux procureurs européens délégués, puisqu’ils ne pourront recevoir d’instructions que du Parquet européen. Aucune directive ne pourra leur être donnée par le ministre de la justice ni par un procureur général.

Le second objet de ces modifications est de permettre la conduite de leurs investigations et l’exercice de leurs poursuites devant les juridictions françaises. Les procureurs européens délégués disposeront des mêmes prérogatives qu’un procureur de la République, mais également – et c’est plus novateur – de certaines prérogatives d’un juge d’instruction, le cas échéant sous le contrôle du juge des libertés et de la détention (JLD). Le procureur européen délégué pourra ainsi procéder à des mises en examen, mais il devra obtenir l’autorisation du JLD pour assigner à résidence et, bien sûr, placer en détention provisoire.

Certaines craintes se sont exprimées d’un risque de perte de souveraineté lié au fait qu’un parquet siégeant à Luxembourg pourrait diriger des enquêtes pénales en France. Ces craintes sont infondées. Dans l’avis rendu le 23 janvier dernier sur ce texte, le Conseil d’État a abordé cette question importante et légitime. La haute juridiction a considéré, en particulier, que l’introduction du Parquet européen dans notre droit n’appelait pas de révision constitutionnelle. J’ajoute que les affaires qui seront diligentées sous la direction du Parquet européen seront jugées par des juridictions françaises, par des juges du tribunal et de la cour d’appel de Paris. De même, les enquêtes seront menées par les services de police judiciaire, ce qui doit dissiper toute crainte d’entorse à notre souveraineté.

Certains craignent aussi que ce nouveau parquet, au vu des pouvoirs dont il sera doté, soit un premier pas vers la remise en cause du juge d’instruction. Laissons ces craintes de côté ! Le Parquet européen doit être pris pour ce qu’il est : une adaptation en droit français d’une nouveauté européenne. Rien de plus, rien de moins !

Le second volet du projet de loi a trait à la justice pénale spécialisée. Il consolide l’efficacité et la cohérence des dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, la criminalité organisée, la délinquance économique et financière et les atteintes à l’environnement. Afin de mieux prendre en considération l’expertise des parquets spécialisés, l’exercice de leurs compétences sera facilité. Ce dispositif permettra également de résoudre les conflits de compétences de manière efficace. Les compétences du parquet national antiterroriste (PNAT) seront renforcées, en particulier en matière d’entraide avec la Cour pénale internationale (CPI). Celles du parquet national financier (PNF) seront étendues à des pratiques anticoncurrentielles délicates à traiter pour des juridictions locales.

La question des atteintes à l’environnement figure parmi les points majeurs de ce renforcement de la justice pénale spécialisée. Vous connaissez l’ambition du Président de la République : la protection de l’environnement est certainement le combat de notre génération, celui qui motive nos enfants et pour lequel ils nous interpellent à juste titre. Le ministère de la justice veut prendre toute sa part dans le combat pour l’écologie. Dans ce domaine, je l’avoue, nous disposons d’une marge de progression importante. La faiblesse du contentieux environnemental a été mise en lumière dans un rapport conjoint de l’inspection des services judiciaires et du conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), l’année dernière : il représente 1 % des condamnations pénales et 0,5 % des condamnations civiles. Ces chiffres ne rendent compte ni de la réalité de cette délinquance ni des attentes des Français.

Le texte qui vous est soumis est un premier pas, une première marche pour améliorer les choses. Certaines dispositions de fond, relatives en particulier à la création de nouvelles infractions et à une aggravation substantielle des peines encourues, n’ont pu, pour des raisons procédurales, y trouver place. J’en prends acte. Cela n’affecte ni ma vision globale, ni, surtout, mes ambitions. Je souhaite un renforcement global du dispositif pénal en matière de droit de l’environnement, du stade de l’enquête à celui de la répression, en portant une attention particulière à la prévention et à la réparation. Il nous faut de meilleures incriminations, des sanctions dissuasives, une justice mieux organisée et mieux équipée pour s’assurer de l’effectivité de ses décisions, et des enquêteurs opérationnels, coordonnés, efficaces. C’est ce que je vous propose dès ce texte aujourd’hui, et plus tard avec celui mettant en œuvre les propositions de la Convention citoyenne pour le climat.

Dans ce contentieux assez technique, il faut une meilleure spécialisation des juridictions. On y pense depuis longtemps puisque des propositions avait été faites dès 2013 ; je vous propose de le faire enfin en créant, dans chaque cour d’appel, une véritable juridiction spécialisée avec, outre un pôle dédié au niveau des parquets déjà adopté par le Sénat, une nouveauté sous la forme d’une juridiction civile spécialisée en matière de préjudice environnemental notamment. Il faut, en effet, que le même juge soit compétent pour prévenir les atteintes à l’environnement, les sanctionner et ordonner leur réparation dans un cadre pénal comme civil. Ces juridictions doivent pouvoir compter sur des enquêteurs spécialisés. C’est pourquoi nous souhaitons conférer le statut d’officier de police judiciaire à des inspecteurs de l’office français de la biodiversité (OFB), qui pourront ainsi pleinement participer aux enquêtes et rendre celles-ci plus efficaces.

Si vous l’acceptez, nous allons également créer une nouvelle réponse judiciaire, plus rapide, ciblant la réparation du préjudice occasionné et responsabilisant les entreprises : une convention judiciaire d’intérêt public (CJIP) en matière d’écologie. Ce dispositif a fait ses preuves dans la lutte contre la corruption ; je vous propose d’ailleurs de l’élargir au blanchiment de corruption. Il permet en particulier de prononcer, pour les personnes morales, des peines d’amendes substantielles, jusqu’à 30 % du chiffre d’affaires annuel. Il permet surtout de s’assurer, sous contrôle judiciaire, des modalités de la réparation du préjudice écologique. Ce n’est que si celle-ci est satisfaisante que le procureur suspendra définitivement les poursuites. C’est bien là le plus important.

Le Gouvernement complétera ce projet de loi afin de tirer les conclusions de la décision du Conseil constitutionnel n° 2020-858/859 QPC du 2 octobre 2020 sur un autre sujet qui m’est cher : la possibilité d’un recours judiciaire pour les personnes en détention provisoire qui considèrent leurs conditions de détention indignes. Je l’ai déjà évoqué avec certains d’entre vous : au regard de la sensibilité et de la technicité juridique qu’appelle cette évolution, j’ai formulé une demande d’avis auprès du Conseil d’État. Je serai en mesure de vous proposer un amendement juridiquement solide lors de l’examen du projet de loi en séance publique.

L’article 11, enfin, crée une peine complémentaire d’interdiction de paraître dans les réseaux de transports publics, afin de sanctionner les personnes ayant commis des infractions graves ou répétées dans les transports en commun. Il s’agit de la reprise, sous une forme améliorée car plus proportionnée, d’une disposition déjà adoptée par le Parlement dans la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, dite « loi LOM », mais censurée en tant que cavalier par le Conseil constitutionnel. Cette disposition comble une lacune. Le Conseil d’État a d’ailleurs rappelé que la loi n’assurait pas « avec sécurité juridique la possibilité légale de prononcer cette peine lorsque les faits ont été commis dans des véhicules roulants ».

En conclusion, en créant le Parquet européen, ce projet de loi permet à la France de se conformer à un engagement européen qu’elle a porté avec force depuis plus de vingt ans. Améliorer le fonctionnement de notre justice pénale au regard du traitement des contentieux spécialisés les plus complexes, particulièrement en matière d’atteinte à l’environnement, c’est répondre à l’un des défis majeurs de notre époque. Nous nous proposons de les relever avec vous, dans le cadre de ce débat qui, j’en suis sûr, permettra à chacun de mesurer la force de nos propositions et de les enrichir le cas échéant.

Mme Naïma Moutchou, rapporteure. Il y a, dans ce projet de loi, plus que ce que son titre laisse entendre. Il y a, d’abord, le Parquet européen, étape significative dans la construction d’une compétence européenne commune en matière judiciaire. Il y a, ensuite, le renforcement de la justice pénale spécialisée en matière de criminalité organisée, de grande délinquance financière, de terrorisme et d’atteintes à l’environnement. Il y a, enfin, la réponse à plusieurs décisions du Conseil constitutionnel ainsi que diverses dispositions.

C’est un projet de loi technique, c’est vrai, mais il est également éminemment politique. Il a été adopté par le Sénat le 3 mars dernier, soit juste avant le premier confinement. Les sénateurs y ont apporté des améliorations tout à fait adaptées, sans trop s’éloigner de la rédaction du Gouvernement. Je propose que nous nous inscrivions également sur cette ligne, qui me paraît harmonieuse.

L’intégration du Parquet européen dans notre droit interne, au travers de la transposition du règlement européen du 12 octobre 2017, fait l’objet des trois premiers articles. Ils procèdent à l’insertion, dans le code de procédure pénale, dans le code de l’organisation judiciaire et dans le code des douanes, de plusieurs dispositions permettant de prendre en compte le statut et le rôle particulier des procureurs européens et de leurs délégués. L’architecture proposée est cohérente, pragmatique et équilibrée. D’abord, le futur Parquet européen nous permettra de mieux lutter contre une délinquance financière que nous savons astucieuse, qui s’est largement internationalisée – d’où l’intérêt d’une compétence européenne – et qui représente, selon les évaluations, pas moins de 50 milliards d’euros. C’est un véritable défi qui nous engage et qui engage l’ensemble des pays partenaires. Relèveront ainsi du champ de compétence de ce parquet les atteintes aux intérêts financiers de l’Union européenne : les escroqueries à la TVA, les faits de corruption, de détournement de fonds publics, d’abus de confiance, de blanchiment d’argent ainsi que certains délits douaniers.

Le Parquet européen siégera à Luxembourg, capitale judiciaire de l’Union européenne, avec à sa tête un procureur européen, Mme Laura Codruţa Kövesi, assisté de vingt-deux procureurs nationaux, soit un par État participant. À l’échelle nationale, des procureurs européens délégués – au moins deux par État – seront chargés du suivi des enquêtes et des poursuites. Pour ce qui concerne la France, ils seront cinq, basés à Paris, près du PNF.

Le système envisagé est astucieux : ce double degré permet de combiner tout à la fois collégialité et efficacité ainsi qu’autonomie et souveraineté, puisque le procureur européen délégué français s’intégrera pleinement au cadre procédural national et que ce sont les juges du tribunal judiciaire de Paris qui seront compétents pour juger de ces infractions. Le procureur délégué sera indépendant. Il disposera des mêmes prérogatives que le procureur de la République et – chose inédite mais qui se règle finalement sans difficulté – de certaines prérogatives du juge d’instruction. Je salue cette avancée ambitieuse qui concrétise des négociations qui durent, en effet, depuis près de vingt ans et dont la France a été l’un des moteurs.

La seconde partie du projet de loi concerne les juridictions pénales dites spécialisées. Les modifications ponctuelles apportées aux structures existantes soulèvent peu de débat. Un mécanisme d’arbitrage simple a été proposé par le procureur général François Molins : il donne priorité au juge spécialisé sur le juge de droit commun et à la juridiction nationale sur celle qui exerce à l’échelon local. La même cohérence préside à l’élargissement de la compétence du PNAT ; celle du PNF étant élargie à des infractions au droit de la concurrence. Ces modifications procèdent de la logique ; je n’ai donc pas de critique particulière à formuler les concernant.

La procédure pénale applicable au droit de l’environnement est traitée à l’article 8. Nous sommes nombreux à vouloir aller plus loin dans la protection de la biodiversité. Je sais que nombre d’amendements allant dans le sens d’une réforme profonde du droit de l’environnement avaient été déposés. Cependant, mon homologue Philippe Bonnecarrère l’a dit au printemps dernier à ses collègues sénateurs : le texte n’a pas cette ambition. Nous prendrons donc notre mal en patience jusqu’au projet de loi que le Gouvernement présentera en réponse aux propositions de la Convention citoyenne pour le climat.

Pour autant, le projet de loi n’est pas neutre puisqu’il ouvre le droit de l’environnement aux CJIP imaginées pour lutter contre la corruption par la loi Sapin 2. Ces instruments transactionnels ont remarquablement fonctionné en permettant de recouvrir des sommes importantes sans risquer les aléas d’un procès et, surtout, en imposant à l’entreprise concernée un programme de mise en conformité visant à mettre fin aux comportements délictueux, le tout sous l’œil du grand public grâce aux obligations de publicité. Bien sûr, le succès suppose un compromis : si une personne morale accepte des mesures de réparation pouvant atteindre 30 % du chiffre d’affaires ainsi qu’un suivi serré de ses activités, c’est en contrepartie d’une extinction de l’action publique. Ainsi donc, le droit permet d’éviter la condamnation, donc l’exclusion des procédures de marchés publics, et donc les licenciements qui en découleraient. Les torts sont corrigés dans l’intérêt de tous. Ce qui a fonctionné contre la délinquance financière devrait tout aussi bien entrer dans le paysage de la lutte contre les dégradations de l’environnement.

Des juridictions spécialisées dans les atteintes à l’environnement seront installées au niveau de chaque cour d’appel. C’est une création nécessaire tant la matière est technique et complexe. Ces juridictions, qui pourraient être compétentes à la fois en matière pénale et en matière civile, constituaient l’échelon manquant de notre système judiciaire. Les juridictions de droit commun, c’est-à-dire celles de proximité, continueront, quant à elles, de connaître des infractions mineures. Pour les affaires les plus lourdes, comme les accidents industriels majeurs, les deux pôles de santé publique demeureront compétents. Au milieu s’inséreront donc ces nouvelles juridictions, avec magistrats et enquêteurs dédiés, et disposant, à chaque fois que le besoin le commandera, de moyens supplémentaires. Tout cela va dans le bon sens.