rapport sur la proposition de loi, après engagement de la procédure accélérée, de M. Jean-Michel Fauvergue et plusieurs de ses collègues relative à la sécurité globale (3452).

1. avant–propos … 9
2. I. Présentation de la proposition de loi
3. 1. Renforcer le rôle de proximité des polices municipales (titre Ier)
4. 2. Mieux encadrer le secteur de la sécurité privée (titre II)
5. 3. Adapter le recours aux technologies de la vidéoprotection et de la captation d’images (titre III)
6. 4. Mieux protéger ceux qui nous protègent (titres IV et VI)
7. 5. Améliorer la sécurité dans les transports et la sécurité routière (titre V)
8. II. Les principaux apports de la commission
9. 1. La sécurisation du cadre d’action des brigades canines municipales
10. 2. La facilitation de la mise en œuvre de contrôles sur les polices municipales
11. 3. De nouvelles modalités d’encadrement de la sous-traitance
12. 4. Un encadrement plus rigoureux du domaine de la sécurité privée
13. 5. Une exception au port de l’uniforme pour les gardes du corps
14. 6. L’autorisation de détecter des drones aux abords immédiats des lieux surveillés
15. 7. Deux habilitations à légiférer par ordonnances dans le domaine de la sécurité privée
16. 8. Élargir, dans des conditions encadrées, la vidéoprotection et les déports d’images
17. 9. Plusieurs modifications au régime des caméras individuelles
18. 10. Un meilleur encadrement et un élargissement des finalités de recours aux drones
19. 11. La protection de la loi assurée à d’autres catégories de personnels en charge de la sécurité des Français
20. 12. L’affirmation des différents acteurs du continuum de sécurité
21. 13. La réglementation stricte du commerce des engins pyrotechniques
22. Examen des articles
23. TITRE Ier DISPOSITIONS RELATives aux polices municipales
24. Article 1er Expérimentation dans le domaine de la police municipale
25. Article 2 (art. L. 511-1 du code de la sécurité intérieure) Suppression d’un seuil restreignant les capacités des policiers municipaux à procéder à des inspections visuelles de bagages et à des palpations de sécurité
26. Article 3 (art. L. 3441-1 du code de la santé publique) Transport de personnes en état d’ivresse manifeste
27. Article 4 (art. L. 511-2, L. 531-1 à L. 535-5 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure) Création d’une police municipale à Paris
28. Article 5 (art. L. 512-1 du code de la sécurité intérieure) Suppression d’un seuil freinant la possibilité de mise en commun de policiers municipaux
29. Article 6 (art. L. 412-57 [nouveau] code des communes) Recrutement des policiers municipaux et souscription d’un engagement de servir
30. Article 6 bis (art. L. 511–5–2 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Encadrement des brigades canines des polices municipales
31. Article 6 ter (art. L. 511–3 du code de la sécurité intérieure) Suppression de l’avis préalable de la commission consultative des polices municipales avant l a mise en œuvre d’un contrôle sur une police municipale
32. TITRE II DISPOSITIONs RELATives au secteur de la sécurité privée
33. Article 7 (art. L. 612-5-1 et L. 617-2-1 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure) Encadrement de la sous-traitance
34. Article 8 (art. L. 634-3-2, L. 634-3-3 [nouveaux] et L. 632-3 du code de la sécurité intérieure) Habilitation de certains agents du CNAPS à constater par procès-verbal une infraction et à recueillir ou relever l’identité de son auteur présumé
35. Article 8 bis (art. L. 634-4 du code de la sécurité intérieure) Pénalités financières pour les personnes physiques salariées
36. Article 9 (art. L. 634-4-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Publicité des sanctions disciplinaires les plus graves
37. Article 10 (art. L. 612-20, L. 612-22, L. 612-23, L. 622-19, L. 622-21 et L. 622-22 du code de la sécurité intérieure) Liste des infractions incompatibles avec l’exercice d’une activité privée de sécurité et ajout de nouvelles conditions
38. Article 11 (art. L. 612-7 et L. 622-7 du code de la sécurité intérieure) Conditions de délivrance d’un agrément dirigeant
39. Article 11 bis (art. L. 612-6, L. 612-7, L. 612-16, L. 612-17, L. 612-25, L. 617-3, L. 622-6, L. 622-7, L. 622-14, L. 622-15 et L. 624-4 du code de la sécurité intérieure) Soumission des dirigeants des établissements secondaires à l’obtention d’un agrément
40. Article 12 (art. 222-8, 222-10, 222-12, 222-13 et 433-3 du code pénal) Circonstance aggravante pour violences commises par ou à l’encontre d’une personne exerçant une activité privée de sécurité et nouveau délit de menaces ou d’actes d’intimidation
41. Article 13 (art. L. 613-4, L. 613-8 et L. 614-3 du code de la sécurité intérieure et art. L. 6342-4 du code des transports) Éléments d’identification communs des tenues portées par les agents
42. Article 13 bis (art. L. 614-3 du code de la sécurité intérieure) Exception au port d’une tenue pour les personnels exerçant une activité de protection physique des personnes
43. Article 14 (art. L. 613-1 du code de la sécurité intérieure) Missions de surveillance sur la voie publique contre les actes terroristes
44. Article 15 (art. L. 86 du code des pensions civiles et militaires de retraite) Régime dérogatoire de cumul emploi-retraite pour les policiers nationaux exerçant dans le domaine de la sécurité privée
45. Article 16 (art. L. 625-2-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Interdiction d’exercer une activité de formation en cas de retrait de la carte professionnelle ou d’interdiction temporaire d’exercice
46. Article 16 bis (art. L. 612-20 et L. 622-19 du code de la sécurité intérieure) Exception à l’obtention d’une certification professionnelle par validation des acquis de l’expérience dans le secteur de la sécurité privée
47. Article 17 (art. L. 612-22 et L. 622-21 du code de la sécurité intérieure) Condition de maîtrise de la langue française et de production d’une lettre d’intention d’embauche pour l’obtention d’une autorisation d’accès à la formation professionnelle
48. Article 18 (art. L. 613-2 et L. 613-3 du code de la sécurité intérieure) Suppression de l’habilitation spécifique et de l’agrément pour réaliser des palpations de sécurité
49. Article 19 Remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur l’opportunité de réglementer certaines activités privées de sécurité
50. Article 19 bis (art. L. 611-3 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Habilitation des agents de sécurité privée à détecter les drones aux abords des biens dont ils ont la garde
51. Article 19 ter (art. L. 612-20, L. 613-7-1 A [nouveau], L. 617-1, L. 617-7 du code de la sécurité intérieure et art. L. 1634-4 du code des transports) Encadrement des modalités d’exercice de l’activité cynotechnique privée de pré-détection d’explosifs
52. Article 19 quater Habilitation à prendre par ordonnance toute mesure visant à adapter les modalités d’organisation, de fonctionnement et d’exercice des missions du CNAPS
53. Article 19 quinquies Habilitation à prendre par ordonnance toute mesure relative aux modalités de formation, d’examen et d’obtention des certifications professionnelles et aux conditions d’exercice et de contrôle des activités de formation
54. TITRE III Vidéoprotection et captation d’images
55. Article 20 (art. L. 252-2 et L. 252-3 du code de la sécurité intérieure) Extension du déport de la vidéoprotection aux agents de police municipale et aux agents de la ville de Paris
56. Article 20 bis (art. L. 126–1–1 du code de la construction et de l’habitation) Extension du régime de déport de la vidéosurveillance des bailleurs vers les forces de l’ordre
57. Article 20 ter (art. L. 12251–4–2 [nouveau] du code des transports) Extension du déport de la vidéoprotection à certains agents des services internes de sécurité de la RATP et de la SNCF
58. Article 21 (art. L. 241-1 du code de la sécurité intérieure) Modifications du régime juridique applicable aux caméras mobiles
59. Article 22 (art. L. 242-1 à L. 242-3 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure) Création d’un régime juridique encadrant le recours aux caméras aéroportées par les autorités publiques
60. TITRE IV Dispositions relatives aux forces de sécurité intérieure
61. Article 23 (art. 43-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Suppression des crédits de réduction de peine à la suite d’infractions sur des personnes exerçant certaines missions de service public
62. Article 24 (art. 35 quinquies [nouveau] de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse) Diffusion du visage ou de tout élément permettant l’identification d’un fonctionnaire de police ou d’un militaire de la gendarmerie
63. Article 25 (art. L. 315-3 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Accès des policiers et des gendarmes armés en dehors des heures de service à des établissements recevant du public
64. Article 26 (art. L. 2338-3 du code de la défense) Clarification des règles d’usage des armes par les militaires déployés sur le territoire national dans le cadre de réquisitions effectuées par l’autorité civile
65. Article 27 (art. L. 411-5 et L. 411-6 du code de la sécurité intérieure, art. 21 du code de procédure pénale, art. 36 de la loi d’orientation et de programmation n° 95-73 du 21 janvier 1995 relative à la sécurité) Terminologie
66. Article 27 bis (art. 21 et 44-1 du code de procédure pénale) Correction d’une erreur de référence dans le code de procédure pénale
67. TITRE V Sécurité dans les transports et sécurité routière
68. Article 28 (art. L. 2251-1-1 du code des transports) Prestations du service interne de sécurité de la SNCF dans les gares ferroviaires et les gares routières adjacentes
69. Article 28 bis (art. L. 1623-1 [nouveau] du code des transports) Vidéoprotection embarquée sur les matériels roulants des entreprises de transport
70. Article 28 ter (art. L. 1632-2 du code des transports) Transmission aux forces de l’ordre des flux de vidéoprotection des emprises et véhicules de transports publics
71. Article 28 quater (art. L. 1632-2-1 [nouveau] du code des transports) Transmission aux forces de l’ordre des flux de vidéoprotection des emprises et véhicules de transports publics
72. Article 28 quinquies (art. 2 de la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs) Port de caméras mobiles par les agents de sécurité de la SNCF et de la RATP
73. Article 29 (art. L. 234-3, L. 234-4 et L. 234-9 du code de la route) Contrôles d’alcoolémie au volant
74. Article 29 bis (art. L. 130-4 du code de la route) Prérogatives des gardes particuliers assermentés
75. TITRE VI Dispositions diverses
76. Article 30 A (art. L. 557-10-1 et L. 557-10-2 [nouveaux] du code de l’environnement) Traçabilité et réglementation du commerce des articles pyrotechniques
77. Article 30 (art. L. 557-60-1 [nouveau] du code de l’environnement) Sanction pénale pour achat, détention, utilisation et vente d’articles pyrotechniques
78. Article 30 bis (art. L. 132-4 du code de la sécurité intérieure) Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance
79. TITRE VII Dispositions outre-mer
80. Article 31 (art. L. 285-1, L. 286-1, L. 287-1, L. 288-1, L. 344-1, L. 345-1, L. 346-1, L. 347-1, L. 442-1, L. 445-1, L. 446-1, L. 447-1, L. 545-1, L. 546-1, L. 643-2, L. 644-1, L. 645-1, L. 646-1, L. 647-1 et L. 648-1 du code de la sécurité intérieure) Coordinations outre-mer dans le code de la sécurité intérieure
81. Article 31 bis (art. 711-1 du code pénal, art. 804 du code de procédure pénale ; art. L. 3822-1 du code de la santé publique ; art. L. 6763-1, L. 6773-1 et L. 6783-1 du code des transports) Coordinations outre-mer dans différents codes
82. Article 31 ter (art. L. 243-1, L. 244-1 et L. 245-1 du code de la route) Coordinations outre-mer dans le code de la route
83. Article 31 quater (art. 69 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse) Coordination outre-mer en droit de la presse
84. Article 31 quinquies (art. 31 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité) Coordination outre-mer pour la terminologie dans la police nationale
85. TITRE VII Disposition relative à la compensation de la charge pour l’État
86. Article 32 Gage financier
87. AVIS FAIT AU NOM DE LA COMMISSION
88. De la défense nationale et des forces armées
89. Audition de M. Gérald Darmanin, ministre de l’intérieur
90. COMPTES RENDUS DES DÉBATS
91. Première réunion du mercredi 4 novembre 2020 à 9 heures 30 (discussion générale et article premier)
92. Seconde réunion du mercredi 4 novembre 2020 à 21h (article premier à article 7)
93. Première réunion du jeudi 5 novembre 2020 à 9h30 (article 8 à article 21)
94. Seconde réunion du jeudi 5 novembre 2020 à 14h30 (article 21 à article 32)
95. COMPTE RENDU DES Débats DE LA COMMISSION de la dÉfense nationale et des forces armées
96. Personnes entendues

Mesdames, Messieurs,

L’examen de cette proposition de loi, relative à la sécurité globale, par l’Assemblée nationale, est l’aboutissement d’un travail entamé il y a plus de deux ans et demi.

Par une lettre de mission datée du 19 mars 2018, le Premier ministre a chargé vos deux rapporteurs d’éclairer les conditions de la refondation des partenariats entre les forces de sécurité de l’État et les autres acteurs de la sécurité, dans le cadre d’un continuum de sécurité à repenser.

En effet, si, en application de l’article L. 111–1 du code de la sécurité intérieure, « l’État a le devoir d’assurer la sécurité en veillant, sur l’ensemble du territoire de la République, (...) au maintien de la paix et de l’ordre publics, à la protection des personnes et des biens », il est également prévu qu’il associe d’autres acteurs à la politique de sécurité parmi lesquels les collectivités territoriales et les représentants des professions de sécurité.

Le rapport de la mission parlementaire, auquel il convient de se référer, a été remis au Gouvernement le 11 septembre 2018 ([1]). Il défend, pour mieux assurer la sécurité des Français, le concept de sécurité globale, correspondant à l’idée d’une participation de tous – police nationale, gendarmerie, police municipale, sécurité privée, sécurité dans les transports – à la construction et à la mise en œuvre d’un dispositif où chacun est mobilisé en vue de l’objectif commun. Il propose un certain nombre de préconisations opérationnelles, relevant du domaine législatif, réglementaire voire de l’organisation des services. Il a donné lieu, en janvier 2020, au dépôt, à l’Assemblée nationale, d’une première proposition de loi reprenant une grande part des mesures préconisées.

Par la suite, certaines thématiques supplémentaires se sont imposées, au premier rang desquelles une meilleure protection de ceux qui nous protègent au quotidien, parfois au péril de leur propre vie. De même, le recours accru, durant le confinement, à de nouvelles technologies telles que les caméras aéroportées, a conduit vos rapporteurs à estimer nécessaire et urgente l’introduction dans la loi d’un cadre juridique dédié, assurant un équilibre entre la sauvegarde des libertés individuelles et la protection de l’ordre public.

La conséquence logique de cette réflexion a été le dépôt, le 20 octobre 2020, d’un nouveau texte, reprenant la matrice du premier, mais enrichi de dispositions nouvelles ([2]). L’importance de cette proposition de loi, qui s’inscrit dans le prolongement de différentes initiatives prises depuis le début de la législature, a justifié que le Gouvernement l’inscrive sur une semaine d’ordre du jour relevant de ses initiatives et engage la procédure accélérée, afin que la navette parlementaire puisse aboutir à la promulgation d’un texte dans les meilleurs délais.

Cette proposition de loi se structure autour de cinq axes principaux.

Le titre Ier a trait aux polices municipales. Il permet, en particulier, la mise en œuvre d’une expérimentation sur l’élargissement du domaine d’intervention des policiers municipaux annoncée par le Premier ministre lors de son discours à Nice, le 25 juillet dernier. Il crée également une police municipale parisienne, mesure très attendue depuis plusieurs années.

Le titre II concerne la sécurité privée. Il a notamment trait aux conditions de sous-traitance dans ce secteur, aux pouvoirs de sanction du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), aux modalités de délivrance de la carte professionnelle pour les employés et de l’agrément pour les dirigeants, aux sanctions en cas d’atteinte à leur personne, à leur identification sur le terrain, à leur présence sur la voie publique, aux conditions spécifiques s’appliquant aux ressortissants étrangers et à la compétence des agents en matière de palpations.

Le titre III adapte le régime des caméras individuelles de la police et de la gendarmerie nationales à leurs nouveaux besoins opérationnels. Il crée le régime juridique de captation d’images par des moyens aéroportés, aujourd’hui pratiquée en l’absence de cadre dédié.

Les titres IV et VI comportent diverses dispositions destinées à mieux protéger ceux qui nous protègent, les membres des différentes forces de sécurité intérieure. Ils règlementent le commerce des mortiers d’artifice trop souvent employés comme armes par destination ; ils encadrent la diffusion des images prises à l’occasion d’une intervention de police afin de protéger l’identité des agents ; ils durcissent les modalités d’exécution des peines auxquelles sont condamnés leurs agresseurs ; ils les autorisent à conserver leurs armes de service dans les établissements recevant du public.

Enfin, le titre V améliore la sécurité dans le domaine des transports.

À l’initiative de vos rapporteurs, du Gouvernement et de députés, la commission des Lois a adopté plusieurs amendements complétant cette proposition de loi, sans remettre toutefois en cause ses grands équilibres.

*

I. Présentation de la proposition de loi

1. Renforcer le rôle de proximité des polices municipales (titre Ier)

L’article 1er de la proposition de loi fixe le cadre d’une expérimentation permettant aux communes dont les polices municipales répondent à un certain nombre de critères – liés à leur taille et leur organisation – de demander à ce que leurs agents exercent plusieurs compétences de police judiciaire limitativement énumérées.

L’article 2 permet aux agents de police municipale affectés à la sécurité d’une manifestation de procéder à des inspections visuelles de bagages et à des palpations de sécurité quelle que soit la taille de la manifestation (alors que le seuil est aujourd’hui d’au moins 300 spectateurs).

L’article 3 clarifie les règles relatives au transport de personnes en état d’ivresse manifeste afin de prévoir explicitement que les agents de police municipale puissent y participer.

L’article 4 crée le cadre légal permettant de doter la ville de Paris d’une police municipale.

L’article 5 facilite la mise en commun entre les communes de policiers municipaux par la suppression du seuil de 80 000 habitants au-dessus duquel cette possibilité n’est pas ouverte aujourd’hui.

L’article 6 fixe le cadre du recrutement des policiers municipaux en instaurant, notamment, un engagement de servir la commune ou l’EPCI qui a pris en charge la formation de l’agent.

2. Mieux encadrer le secteur de la sécurité privée (titre II)

L’article 7 interdit le recours total à la sous-traitance d’un marché de sécurité privée et l’encadre dès le second degré en contraignant le sous-traitant à justifier ce recours et en le conditionnant à l’agrément de l’ensemble des sous-traités et du donneur d’ordre.

L’article 8 permet à certains agents du CNAPS assermentés de constater les infractions mentionnées dans le livre VI du code de la sécurité intérieure consacré aux activités privées de sécurité.

L’article 9 prévoit une sanction complémentaire de publication pour les sanctions disciplinaires les plus graves prononcées par le CNAPS.

Les article 10 et 11, concernant respectivement les salariés et les dirigeants, interdisent automatiquement l’exercice d’une activité privée de sécurité à toute personne condamnée pour un motif grave, énuméré à cet article. Ils habilitent en conséquence les agents du CNAPS à consulter le bulletin n° 2 du casier judiciaire.

L’article 12 créé une circonstance aggravante pour les faits de violence dont les agents de sécurité privée seraient victimes ou pour ceux dont ils seraient les auteurs. Il étend également le périmètre du délit de menaces ou d’actes d’intimidation à ces mêmes agents.

L’article 13 prévoit l’apposition d’éléments d’identification communs sur les tenues des agents, selon des modalités définies par décret.

L’article 14 permet au préfet d’autoriser les agents de sécurité privée, à titre exceptionnel, à exercer des missions de surveillance sur la voie publique contre les actes terroristes, dans la continuité de celles qu’ils exercent déjà en matière de surveillance contre les vols, dégradations et effractions.

L’article 15 instaure une exception au principe de limitation du cumul emploi-retraite au bénéfice des retraités de la police nationale poursuivant une activité dans le secteur de la sécurité privée.

L’article 16 interdit d’exercer une activité de formateur en cas de retrait de la carte professionnelle ou de prononcé d’une interdiction temporaire d’exercice.

L’article 17 conditionne l’obtention d’une autorisation d’accès à la formation, pour les ressortissants étrangers, à la justification de leur niveau de français. Cet article oblige également les étudiants à produire une lettre d’intention d’embauche pour accéder aux formations aux métiers les plus sensibles.

L’article 18 supprime l’habilitation et l’agrément nécessaires pour que les agents de sécurité privée procèdent à des palpations de sécurité, dans des conditions strictement encadrées par le code de la sécurité intérieure.

Enfin, l’article 19 ordonne la remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement sur l’opportunité de réglementer certaines activités privées qui ne sont pas contrôlées par le CNAPS.

3. Adapter le recours aux technologies de la vidéoprotection et de la captation d’images (titre III)

L’article 20 étend les possibilités de déport des images de vidéoprotection vers les services des polices municipales et, à Paris, vers les différents agents de la ville de Paris chargés d’un service de police.

L’article 21 modifie le cadre juridique actuellement applicable aux caméras mobiles pour les policiers nationaux et les gendarmes, notamment afin de prévoir une nouvelle finalité justifiant l’enregistrement – l’information du public sur les circonstances de l’intervention –, une possibilité de transmission en temps réel des images et un accès direct aux images par les personnes ayant procédé à l’enregistrement.

L’article 22 crée un cadre juridique dédié réglementant le recours aux caméras aéroportées par les autorités publiques.

4. Mieux protéger ceux qui nous protègent (titres IV et VI)

L’article 23 ferme le bénéfice des crédits de réduction de peine aux détenus qui se sont rendus coupables d’infraction sur les forces de sécurité intérieure.

L’article 24 prohibe la diffusion de l’image des policiers nationaux et des militaires de la gendarmerie en intervention à des fins malveillantes.

L’article 25 prévoit la possibilité pour les policiers nationaux et les militaires de la gendarmerie de conserver leur arme lorsqu’ils accèdent à un établissement recevant du public.

L’article 26 clarifie le régime d’usage de leurs armes par les militaires déployés sur le territoire national dans le cadre de réquisitions effectuées par l’autorité civile.

L’article 27 modifie la dénomination des adjoints de sécurité de la police nationale, qui deviennent des policiers adjoints.

L’article 30 réprime pénalement le commerce d’engins pyrotechniques en violation des conditions d’âge et d’habilitation de l’acquéreur exigées par le code de l’environnement, alors que ces mortiers d’artifice sont toujours plus fréquemment utilisés comme armes par destination contre les policiers et les gendarmes.

5. Améliorer la sécurité dans les transports et la sécurité routière (titre V)

L’article 28 élargit les compétences du service de sécurité interne de la SNCF aux commerces installés dans les gares et à certains transports routiers.

L’article 29 simplifie les modalités de contrôles d’alcoolémie au volant par les forces de l’ordre.

II. Les principaux apports de la commission

1. La sécurisation du cadre d’action des brigades canines municipales

L’article 6 bis résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement de sa présidente, Mme Yaël Braun–Pivet. Il a reçu un avis favorable de vos rapporteurs et du Gouvernement. Il vise à sécuriser la création de brigades canines de police municipale en les dotant d’un cadre juridique clair.

2. La facilitation de la mise en œuvre de contrôles sur les polices municipales

L’article 6 ter a été introduit par la Commission à l’initiative du Gouvernement avec un avis favorable de vos rapporteurs. Il supprime l’avis préalable de la commission consultative des polices municipales avant la vérification de l’organisation et du fonctionnement d’un service de police municipale par un service d’inspection générale de l’État.

3. De nouvelles modalités d’encadrement de la sous-traitance

Par amendement du Gouvernement, la commission des Lois a modifié la double condition permettant le recours à la sous-traitance dès le second rang, mentionnée à l’article 7. Elle a supprimé les agréments prévus par cet article, habilité l’entrepreneur principal à contrôler les motifs avancés par chaque sous-traitant et responsabilisé le donneur d’ordre en exigeant de lui qu’il s’assure que les motifs de recours ont été validés par l’entrepreneur principal.

4. Un encadrement plus rigoureux du domaine de la sécurité privée

La commission des Lois – par amendements du Gouvernement – a modifié l’article 8 et créé un nouvel article 8 bis afin, d’une part, de permettre aux agents assermentés du CNAPS de constater certaines infractions au droit du travail lors de leurs contrôles et, d’autre part, de prononcer des sanctions pécuniaires à l’encontre des salariés.

Créé par amendement du Gouvernement, l’article 11 bis conditionne l’exercice d’une activité de direction d’un établissement secondaire à l’obtention d’un agrément, sur le même modèle que ceux exigés pour diriger un établissement principal.

La Commission a adopté un amendement du Gouvernement qui prévoit, à l’article 19 bis, les modalités de formation, de certification et d’exercice des unités cynotechniques privées de pré-détection de matières explosives.

Par amendement du Gouvernement, elle a adopté un nouvel article 16 bis écartant les dispositions du code du travail relatives à la validation des acquis de l’expérience pour obtenir une qualification dans un métier de la sécurité privée.

5. Une exception au port de l’uniforme pour les gardes du corps

Par amendement de vos rapporteurs, la Commission a introduit un article 13 bis prévoyant une exception au port d’une tenue pour les agents de sécurité privée chargés de la protection physique d’une personne.

6. L’autorisation de détecter des drones aux abords immédiats des lieux surveillés

La Commission a adopté un amendement du Gouvernement introduisant l’article 19 ter, qui autorise les agents de sécurité privée à détecter les drones circulant aux abords immédiats des biens dont ils ont la garde.

7. Deux habilitations à légiférer par ordonnances dans le domaine de la sécurité privée

Les articles 19 quater et 19 quinquies – issus d’amendements du Gouvernement – habilitent le Gouvernement à légiférer par ordonnances afin de modifier le fonctionnement du CNAPS et de revoir les modalités de formation et de certification, ainsi que les conditions d’exercice et de contrôle des activités des organismes de formation.

8. Élargir, dans des conditions encadrées, la vidéoprotection et les déports d’images

L’article 20 bis – adopté par la Commission suite à l’adoption d’un amendement de vos rapporteurs – élargit les circonstances dans lesquelles le déport d’images peut être opéré aux cas d’occupation par des personnes qui entravent l’accès et la libre circulation des habitants ou qui empêchent le bon fonctionnement des dispositifs de sécurité ou nuisent à la sécurité des lieux.

L’article 20 ter a été introduit par la Commission suite à l’adoption d’un amendement du Gouvernement. Il permet aux services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP, de manière encadrée, de pouvoir visionner les images déportées vers les salles d’information et de commandement de l’État, sous le contrôle des services de la police et de la gendarmerie nationales.

Les articles 28 ter et 28 quater résultent d’amendements du Gouvernement et de M. Rémi Delatte. Ils facilitent le déport d’images de vidéoprotection recueillies par des opérateurs de transports publics vers les forces de sécurité intérieure.

L’article 28 bis, issu d’un amendement de Mme Aude Luquet, autorise le déploiement de caméras de vidéoprotection sur les matériels roulants des compagnies de transport public de voyageurs à des fins de sécurité technique et de détection des accidents.

9. Plusieurs modifications au régime des caméras individuelles

À l’article 21, la Commission a précisé, à l’initiative de M. Paul Molac, que les images servant à l’information du public sur les circonstances d’une intervention ne pourront être utilisées « que dans le respect de la protection de la vie privée des individus ».

La Commission, sur proposition de vos rapporteurs, a en outre encadré les conditions dans lesquelles les agents peuvent avoir accès directement aux enregistrements auxquels ils procèdent et a élargi aux policiers municipaux les apports de l’article 21.

L’article 28 quinquies, issu d’un amendement du Gouvernement, pérennise le port de caméras individuelles par les agents des services de sécurité internes de la SNCF et de la RATP.

10. Un meilleur encadrement et un élargissement des finalités de recours aux drones

À l’article 22, la Commission a adopté, sur proposition de vos rapporteurs, un amendement prévoyant qu’une information générale du public sur l’emploi de dispositifs aéroportés de captation d’images est organisée par le ministre de l’intérieur. Cette modalité d’information existe également s’agissant des caméras individuelles.

Également sur proposition de vos rapporteurs, la Commission a adopté un amendement précisant que les enregistrements issus des drones peuvent être utilisés à des fins de pédagogie et de formation des agents, dans le cadre d’un décret en Conseil d’État.

La Commission a en outre adopté deux amendements du Gouvernement visant à élargir les finalités de recours aux caméras aéroportées à :

– la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d’agression, de vol ou de trafic d’armes, d’êtres humains ou de stupéfiants ;

– la protection des intérêts de la défense nationale et des établissements, installations et ouvrages d’importance vitale.

Enfin, la Commission a adopté un amendement de Mme Isabelle Florennes visant à élargir le recours aux caméras aéroportées à la surveillance des rodéos motorisés.

11. La protection de la loi assurée à d’autres catégories de personnels en charge de la sécurité des Français

À l’initiative de vos rapporteurs, le bénéfice des crédits de réduction de peine a été fermé aux détenus jugés coupables d’une infraction visant un agent contractuel de la gendarmerie ou de la police nationale, un agent des douanes ou un agent de l’administration pénitentiaire. Il en va de même en cas d’infraction à l’encontre d’un policier municipal à la suite de l’adoption de trois amendements identiques de MM. Stéphane Mazars, Dimitri Houbron et Ian Boucard (article 23).

Suivant la même logique, un amendement de vos rapporteurs a interdit, à l’article 24, la diffusion d’éléments permettant l’identification, à des fins malveillantes, d’un agent contractuel de la police nationale ou de la gendarmerie nationale.

12. L’affirmation des différents acteurs du continuum de sécurité

Votre Commission s’est attachée à sécuriser les prérogatives et les habilitations dont bénéficient des acteurs méconnus du continuum de sécurité :

– à l’article 27 bis issu d’un amendement de M. Raphaël Gérard, en réaffirmant les compétences judiciaires des gardes champêtres ;

– à l’article 29 bis résultant d’un amendement de la présidente Mme Yaël Braun-Pivet, en conférant un pouvoir aux gardes particuliers assermentés dans la constatation des infractions routières ;

– à l’article 30 bis issu de deux amendements de M. Rémy Rebeyrotte, en généralisant aux communes de cinq mille habitants les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance et en confiant à un agent municipal le soin d’en animer les travaux.

13. La réglementation stricte du commerce des engins pyrotechniques

À l’initiative du Gouvernement, la Commission a adopté un article 30 A portant réglementation du commerce des mortiers d’artifice. Ces dispositions prévoient l’enregistrement des transactions ainsi que la possibilité pour le commerçant de refuser la vente s’il suspecte chez l’acquéreur une intention malveillante.

Examen des articles

TITRE Ier DISPOSITIONS RELATives aux polices municipales

Chapitre Ier

Dispositions relatives aux prérogatives

des polices municipales

Article 1er Expérimentation dans le domaine de la police municipale

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article fixe le cadre d’une expérimentation permettant aux communes dont les polices municipales répondent à un certain nombre de critères – liés à leur taille et leur organisation – de demander à ce que leurs agents exercent plusieurs compétences de police judiciaire limitativement énumérées.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les compétences des policiers municipaux ont été élargies par la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme à certaines opérations de contrôle, avec l’accord du maire, dans le cadre des périmètres de protection.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté trois amendements visant à prévoir que la candidature d’une commune à l’expérimentation fait l’objet d’une communication en conseil municipal, préciser le contenu du décret et prévoir que les agents de police municipale puissent se voir communiquer les informations nécessaires issues du fichier des véhicules assurés.

1. L’état du droit : les missions des agents de police municipale

Les agents de police municipale exercent à la fois des missions de police administrative et des missions de police judiciaire.

● Les missions de police administrative

Aux termes du premier alinéa de l’article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure, les agents de police municipale sont chargés de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques. Ils ont donc pour mission la protection de l’ordre public municipal tel qu’il est défini par l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

Cela se traduit, notamment, par l’exécution des arrêtés de police du maire ([3]). Par construction, ces missions sont différentes d’une municipalité à l’autre en fonction des circonstances locales, de l’état de la délinquance et de l’impulsion politique donnée par le maire.

● Les missions de police judiciaire

En application du 2° de l’article 21 du code de procédure pénale, les agents de police municipale ont la qualité d’agents de police judiciaire adjoints (APJA) ([4]). Ils exercent leurs fonctions sur le territoire communal.

Depuis une dizaine d’années, les compétences de police judiciaire des agents de la police municipale se sont considérablement accrues.

Les agents de police municipale peuvent ainsi verbaliser la grande majorité des contraventions prévues par le code de la route ([5]). Pour la constatation de certaines de ces infractions, ils disposent d’ailleurs d’un accès direct aux données du système national des permis de conduire et du système d’immatriculation des véhicules ([6]). Ils peuvent également prescrire la mise en fourrière d’un véhicule ([7]).

De même, ils peuvent constater par procès-verbal (PV) certaines infractions à la police des transports publics ferroviaires ou guidé ([8]).

En outre, ils peuvent dresser de nombreuses contraventions prévues par le code pénal ne nécessitant pas d’actes d’enquête et ne réprimant pas des atteintes à l’intégrité des personnes. Cela concerne notamment ([9]) :

– la divagation et l’excitation d’animaux dangereux ;

– les bruits ou tapages injurieux ou nocturnes ;

– les menaces de destruction, lorsqu’elles concernent des biens appartenant à la commune ;

– l’abandon d’ordures, déchets, matériaux et autres objets ;

– les atteintes volontaires ou involontaires et mauvais traitements à animal.

Ils constatent par rapport le délit d’attroupement portant atteinte à la libre circulation dans les parties communes des immeubles ([10]).

Plus récemment, la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 leur a conféré un pouvoir de verbalisation en cas de non-respect du confinement, dans un champ d’attribution d’ordinaire propre à l’État.

Les agents de police municipale sont par ailleurs habilités en leur qualité d’APJA à relever l’identité des contrevenants pour dresser les procès-verbaux. Lorsque le contrevenant refuse ou se trouve dans l’impossibilité de justifier de son identité, les agents de police municipale doivent en rendre compte immédiatement à tout OPJ territorialement compétent, qui peut alors lui ordonner de lui présenter sur-le-champ le contrevenant ou retenir celui-ci pendant le temps nécessaire à son arrivée ([11]). De jurisprudence constitutionnelle constante, les policiers municipaux ne peuvent procéder à des contrôles d’identité dans le cadre de leur mission de police judiciaire faute d’être placés à la disposition des OPJ ([12]).

2. Le choix de ne pas faire évoluer le statut judiciaire des agents de police municipale

L’article 92 de la loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI) du 8 février 2011 prévoyait initialement de conférer la qualité d’agent de police judiciaire (APJ) aux membres du cadre d’emplois des directeurs de police municipale, afin qu’ils puissent seconder les OPJ dans l’exercice de leurs fonctions.

Le Conseil constitutionnel a jugé cette disposition contraire à l’article 66 de la Constitution, car la « police judiciaire doit être placée sous la direction et le contrôle de l’autorité judiciaire ». Il a considéré qu’en conférant la qualité d’APJ aux directeurs de police municipale sans les mettre à la disposition des officiers de police judiciaire », le contrôle qu’exerce le procureur de la République sur la police judiciaire « serait par trop distendu » ([13]).

Comme vos rapporteurs le notaient en 2018 dans leur rapport au Gouvernement, « contrairement à une idée régulièrement avancée, la plupart des policiers municipaux ne souhaitaient pas que leur qualification judiciaire et donc leurs prérogatives en la matière soient revues à la hausse. Concrètement, ils se satisfont de leur statut d’agent de police judiciaire adjoints (APJA au sens de l’article 21 du code de procédure pénale) et ne souhaitent pas évoluer. La mission se reconnaît dans ce diagnostic. En effet, la force principale des policiers municipaux est de pouvoir se projeter sur le terrain pour effectuer leurs diverses missions. L’image du policier bloqué dans son bureau pour remplir des pages de procédures ne s’applique pas à eux justement parce qu’ils ne sont pas agents de police judiciaire (et encore moins officiers de police judiciaire). Renforcer les compétences judiciaires impliquerait de renforcer la dimension procédurale de la fonction et l’éloignerait de ses missions et finalités premières. La mission propose donc de maintenir en l’état la situation actuelle. » ([14])

3. Les dispositions de la proposition de loi

Le 25 juillet 2020, le Premier ministre, M. Jean Castex, a insisté, dans son discours à Nice, sur le renforcement de l’action de proximité et annoncé une expérimentation sur l’extension des compétences de la police municipale, demandant au législateur d’en fixer le cadre afin d’offrir aux maires un outil souple, opérationnel et respectueux des compétences de chacun.

Le paragraphe I du présent article organise les conditions de l’expérimentation, qui pourrait durer trois ans à compter de l’entrée en vigueur des mesures d’application de la loi, lesquelles doivent intervenir au plus tard le 30 juin 2021.

Les communes pouvant entrer dans le champ de l’expérimentation sont celles qui comprennent :

– au moins 20 agents de police municipale ;

– un directeur ou un chef de service de police municipale.

Un arrêté conjoint des deux ministres de l’intérieur et de la justice déterminera les communes autorisées, si elles le demandent, au regard des circonstances locales, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d’État.

Le bilan final de l’expérimentation fera l’objet d’un rapport remis au Parlement par le Gouvernement au plus tard neuf mois avant son terme.

Le paragraphe II permet que, dans ce cadre, par dérogation aux règles du code de procédure pénale qui prévoient une transmission par l’intermédiaire des OPJ, les agents de police municipale pourront adresser directement leurs rapports et PV simultanément au maire et, par l’intermédiaire des directeurs ou des chefs de service de police municipale, au procureur de la République.

Cette disposition est la concrétisation de la proposition n° 33 du rapport parlementaire précité.

Cela représentera un gain d’efficacité, « tant pour le policier municipal que pour le policier national ou le gendarme qui se borne, dans ces cas de figure, à faire office de facteur ». ([15])

Le paragraphe III permet l’immobilisation et la mise en fourrière du véhicule par le directeur ou le chef de police municipale, avec l’autorisation préalable du procureur de la République, en cas de constatation d’un délit ou d’une contravention de la cinquième classe pour lequel la peine de confiscation du véhicule est encourue. En l’état du droit, cette possibilité n’est offerte qu’aux OPJ et APJ, également sur autorisation préalable du procureur de la République.

Le paragraphe IV permet de procéder à des saisies des objets ayant servi à la commission d’infractions commises sur la voie publique que les agents de police municipale sont compétents pour constater, pour lesquelles la peine de confiscation de l’objet est prévue. Les objets saisis sont immédiatement inventoriés et placés sous scellés, en présence de la personne. La saisie est constatée par procès-verbal.

Le paragraphe V permet aux agents de police municipale de constater des infractions limitativement énumérées qui ne nécessitent pas la réalisation d’actes d’enquête :

– vente à la sauvette (article 446-1 du code pénal) ;

– conduite sans permis (article L. 221-1 du code de la route) ;

– conduite sans assurance (article L. 324-2 du code de la route) ;

– occupation illicite de hall d’immeuble (article L. 126-3 du code de la construction) ;

– consommation de produits stupéfiants (article L. 3421-1 du code de la santé publique) ;

– violation de domicile, lorsque le local appartient à la commune (article L 226-4 du code pénal) ;

– occupation illicite de terrain municipal (article 322-4-1 du code pénal) ;

– destruction, dégradation ou détérioration d’un bien appartenant à autrui et tag (article 322-1 du code pénal).

Ils pourront par ailleurs constater dans les mêmes conditions (territoire communal, sans acte d’enquête) plusieurs infractions, dont la liste sera fixée par décret en Conseil d’État, relatives :

– aux débits de boissons ;

– à la lutte contre l’alcoolisme ;

– à la répression de l’ivresse publique ;

– à la protection des mineurs.

Le paragraphe VI étend les capacités des agents de police municipale en matière de relevé d’identité. Il est prévu que les PV pourront comporter les déclarations spontanées des personnes faisant l’objet du relevé d’identité.

Le paragraphe VII crée un cadre juridique ad hoc pour les chefs et les directeurs de police municipale dirigeant des services de police municipale participant à l’expérimentation.

Les chefs et les directeurs de police municipale

Les chefs de service de police municipale constituent un cadre d’emplois de police municipale de catégorie B, comprenant trois grades. Ils sont chargés d’assurer l’encadrement des agents de police municipale, dont ils coordonnent l’activité. Ils ont vocation à exercer les fonctions d’adjoint au directeur de police municipale.

Jusqu’en 2006, seuls les cadres d’emplois d’agents et de chefs de service de police municipale existaient, ce qui avait conduit certaines communes à créer des emplois de catégorie A pour assurer l’encadrement de la filière.

Le décret n° 2006-1392 du 17 novembre 2006 a institué un cadre d’emplois de catégorie A qui comprend deux grades, soit celui de directeur de police municipale et celui de directeur principal de police municipale. Au sein d’une police municipale, la création d’un emploi de directeur n’est possible qu’à compter d’un certain seuil fixé à au moins vingt agents relevant des cadres d’emplois de police municipale. Les directeurs de police municipale assurent la direction fonctionnelle et opérationnelle des services de la police municipale. À ce titre, ils participent notamment à la conception et assurent la mise en œuvre des stratégies d’intervention de la police municipale et assurent l’encadrement des fonctionnaires des cadres d’emplois des chefs de service de police municipale et des agents de police municipale dont ils coordonnent les activités.

L’extension ainsi délimitée des compétences des policiers municipaux, sans création d’un statut autonome d’officier municipal judiciaire, implique qu’elles s’exercent sous le contrôle du procureur de la République. Assurer un contrôle direct et effectif de l’autorité judiciaire est requis pour assurer la conformité du dispositif à la jurisprudence constitutionnelle de 1991 précitée.

Il est donc prévu une procédure d’habilitation sur le modèle de celle des OPJ ainsi que l’affirmation du principe selon lequel les directeurs et chefs de police municipale sont placés sous la direction du procureur de la République, sous la surveillance du procureur général et le contrôle de la chambre de l’instruction du siège de leur fonction.

Pour exercer les compétences prévues au II (transmission directe des PV au procureur) et III (immobilisation d’un véhicule), les chefs et directeurs doivent remplir plusieurs conditions :

– être habilités personnellement par le procureur général près la cour d’appel dans le ressort duquel est affecté le fonctionnaire ;

– avoir suivi une formation ;

– avoir satisfait à un examen technique.

Cette habilitation est valable pour toute la durée des fonctions, y compris en cas de changement d’affectation au sein d’une même cour d’appel.

Les conditions d’octroi, de retrait et de suspension de l’habilitation sont fixées sur le modèle de ce qui est prévu aux articles 16-2 et 16-3 du code de procédure pénale pour les OPJ et par décret en Conseil d’État.

4. La position de la Commission

Outre six amendements rédactionnels de vos rapporteurs, la Commission a adopté deux amendements du groupe MoDem à cet article visant à :

– prévoir que la candidature d’une commune à cette expérimentation fait l’objet d’une communication en conseil municipal ;

– préciser, par décret, les critères d’évaluation de l’expérimentation communs à toutes les communes concernées aux fins de la remise d’un rapport au Gouvernement.

Elle a également adopté un amendement du Gouvernement prévoyant que les agents de police municipale puissent se voir communiquer les informations nécessaires issues du fichier des véhicules assurés. Cet ajout était en effet indispensable pour permettre aux agents de police municipale de contrôler le respect de l’obligation d’assurance prévue par le code de l’assurance.

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Article 2 (art. L. 511-1 du code de la sécurité intérieure) Suppression d’un seuil restreignant les capacités des policiers municipaux à procéder à des inspections visuelles de bagages et à des palpations de sécurité

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article permet aux agents de police municipale affectés à la sécurité d’une manifestation de procéder à des inspections visuelles de bagages et à des palpations de sécurité quelle que soit la taille de la manifestation (alors que le seuil est aujourd’hui d’au moins 300 spectateurs).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 1er de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme a institué des périmètres de protection, permettant de sécuriser des lieux ou des évènements soumis à un risque de terrorisme. Affectés à ces périmètres après accord du maire de la commune, les agents de police municipale peuvent procéder à l’inspection visuelle des bagages et, avec le consentement du propriétaire, à leur fouille.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Aux termes de l’article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure, les policiers municipaux qui sont affectés sur décision du maire à la sécurité d’une manifestation sportive, récréative ou culturelle, à celle des périmètres de protection ou à la surveillance de l’accès à un bâtiment communal peuvent procéder à l’inspection visuelle des bagages et, avec le consentement de leur propriétaire, à leur fouille.

Ils peuvent également procéder, avec le consentement exprès des personnes, à des palpations de sécurité.

Ces manifestations sportives, récréatives ou culturelles à l’occasion desquelles les agents de police municipale peuvent procéder à ces inspections visuelles et ces fouilles sont celles qui sont mentionnées à l’article L. 613-3 du présent code, soit celles qui rassemblent plus de 300 spectateurs.

Ce seuil paraissant inutilement restrictif, le présent article le supprime. Il s’agit de la concrétisation de la proposition n° 35 du rapport précité remis en 2018 par vos rapporteurs sur le continuum de sécurité.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 3 (art. L. 3441-1 du code de la santé publique) Transport de personnes en état d’ivresse manifeste

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article clarifie les règles relatives au transport de personnes en état d’ivresse manifeste afin de prévoir explicitement que les agents de police municipale puissent y participer.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 3341-1 du code de la santé publique n’a pas fait l’objet d’évolution récente.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement de précision présenté par vos rapporteurs.

1. L’état du droit

L’article L. 3341-1 du code de la santé publique prévoit qu’une personne trouvée en état d’ivresse dans les lieux publics est, par mesure de police, conduite à ses frais dans le local de police ou de gendarmerie le plus proche ou dans une chambre de sûreté le temps de son dégrisement.

Cette disposition a été jugée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2012-253 QPC du 8 juin 2012. Elle ne méconnaît pas l’exigence selon laquelle toute privation de liberté doit être nécessaire, adaptée et proportionnée aux objectifs de préservation de l’ordre public et de protection de la santé qu’elles poursuivent.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a considéré qu’eu égard à la brièveté de la privation de liberté engendrée par le placement en cellule de dégrisement, privation organisée à des fins de police administrative, l’absence d’intervention de l’autorité judiciaire ne méconnaissait pas les exigences de l’article 66 de la Constitution ([16]).

En outre, l’ivresse publique et manifeste (IPM) est sanctionnée par une contravention de 2ème classe, pouvant atteindre150 euros ([17]).

En l’état du droit positif, aucun texte ne mentionne le rôle des services de police municipale dans les procédures d’IPM, ce qui n’est pas sans poser des difficultés. Comme cela a été souligné par le rapport parlementaire précité sur le continuum de sécurité, « au fil du temps, elles ont été progressivement impliquées dans leur prise en charge, entraînant des problèmes d’organisation, de disponibilité et de coût. En effet, le transport de la personne en état d’ébriété de la voie publique à l’hôpital est de la compétence des forces de police et de gendarmerie nationales, de même que la charge de l’examen médical. L’intervention des polices municipales relèverait donc d’une opération de police administrative et d’une mission de préservation de l’ordre public. Des conventions de coordination permettent déjà d’associer les polices municipales à la procédure en lui permettant de renforcer les forces de sécurité de l’État pour les transferts à l’hôpital. Cette procédure est cependant chronophage et coûteuse. Depuis quelques mois, des communes ont voté des délibérations visant à facturer leur intervention auprès des personnes concernées. Toutefois, la légalité de ces délibérations a fait l’objet de débats devant les juridictions, dont rien n’indique qu’ils sont clos ». ([18])

2. Les dispositions de la proposition de loi

Conformément à la proposition n° 38 du rapport précité sur le continuum de sécurité, le présent article ajoute explicitement les policiers municipaux à la liste des agents susceptibles d’intervenir dans le cadre d’une procédure d’IPM.

Par ailleurs, il est proposé de préciser que la personne doit être soumise à un examen médical préalablement à son placement en cellule de dégrisement.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement de vos rapporteurs visant à préciser que la cellule de dégrisement se situe dans un local de la police « nationale » afin de lever une ambiguïté éventuelle entre locaux de police municipale d’une part et nationale d’autre part.

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Chapitre II

Dispositions relatives à l’organisation et au fonctionnement

des polices municipales

Article 4 (art. L. 511-2, L. 531-1 à L. 535-5 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure) Création d’une police municipale à Paris

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article crée le cadre légal permettant de doter la ville de Paris d’une police municipale.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 28 février 2017 ([19]) a conféré au maire de Paris les pouvoirs de police en matière de verbalisation du stationnement payant et gênant, organisation des manifestations festives, sportives et culturelles non itinérantes, gestion des fourrières et salubrité des bâtiments.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement octroyant à la ville de Paris la faculté, afin de dispenser la formation de policiers municipaux parisiens, de passer des conventions avec les centres de formation de la police et de la gendarmerie nationales.

1. L’état du droit

Parmi les villes françaises de plus de 100 000 habitants, seules celles de Brest et de Paris ne sont pas dotées d’un service de police municipale et n’ont pas recruté de policiers municipaux.

À Paris, cette situation est liée à la spécificité du régime juridique du statut de la capitale mais elle s’est progressivement rapprochée du droit commun.

La loi du 31 décembre 1975 a ainsi réformé le statut de la capitale en prévoyant notamment l’élection d’un maire à Paris auquel ont pu ensuite être transférées certaines compétences exercées par le préfet de police ([20]).

Le maire de Paris a ensuite vu ses prérogatives se renforcer au cours des dernières années. Il est ainsi devenu compétent en matière de salubrité sur la voie publique, bon ordre dans les foires et marchés, sous réserve des prérogatives du préfet de police en matière de protection des lieux sensibles comme les institutions de la République.

La loi du 28 février 2017 précitée a constitué une nouvelle étape dans l’extension des compétences du maire initiée par les lois précédentes : elle a conféré au maire de Paris les pouvoirs de police en matière de verbalisation du stationnement payant et gênant, d’organisation des manifestations festives, sportives et culturelles non itinérantes, de gestion des fourrières et de salubrité des bâtiments.

Une conséquence importante de la loi du 28 février 2017 a été le transfert à la Ville de la pleine responsabilité sur les 1 600 agents de surveillance de Paris (ASP) précédemment affectés à la police du stationnement sous l’autorité du préfet de police.

La création d’une police municipale parisienne a été annoncée à la fin du mois de janvier 2019 par la maire de Paris, Mme Anne Hidalgo. Cette annonce a fait l’objet d’une communication et d’un débat au Conseil de Paris les 4 et 5 février 2019.

Comme l’a souligné la Cour des comptes dans un récent rapport, la mairie de Paris a regroupé des agents de plusieurs services municipaux en créant en 2016 la direction de la prévention, de la sécurité et de la protection (DPSP) qui a succédé à la direction de la prévention et de la protection constituée en 1996. La nouvelle direction contribue, par des actions de prévention, de médiation, de dissuasion et, si nécessaire, de verbalisation, à la régulation de l’espace public et à la tranquillité des parisiens. Depuis le 1er janvier 2018, la Ville a intégré dans ses effectifs les agents transférés de la préfecture de police. L’effectif total de la DPSP devrait atteindre 3 400 agents ([21]), par création ou par transfert ([22]) .

Selon le projet annoncé par la maire de Paris, les missions de la future police municipale seraient de trois ordres : lutter contre les incivilités dans l’espace public, veiller à la tranquillité publique, assurer la régulation des déplacements et la protection des piétons et des cyclistes.

2. Les dispositions de la proposition de loi

Le paragraphe I du présent article est relatif aux missions des agents de la police municipale parisienne tandis que le paragraphe II a trait à leur statut particulier.

Le 1° du I complète l’article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure, qui dispose que les fonctions d’agent de police municipale ne peuvent être exercées que par des fonctionnaires territoriaux, afin d’indiquer qu’à Paris, il s’agira de fonctionnaires de la Ville de Paris.

Le 2° du I insère un nouveau chapitre III consacré aux « agents de police municipale exerçant leurs fonctions sur le territoire de la ville de Paris » au sein du titre III du livre V du code de la sécurité intérieure.

L’article L. 533-1 prévoit que les fonctions d’agent de police municipale ne peuvent être exercées à Paris que par des fonctionnaires de la ville de Paris.

L’article L. 533-2 dispose que les corps de la police municipale à Paris sont créés par décret en Conseil d’État après avis du Conseil de Paris.

L’article L. 533-3 prévoit que les agents de la police municipale parisienne bénéficient d’une formation initiale et continue assurée par la ville de Paris (dans la mesure où Paris n’est pas adhérente du centre national de la fonction publique territoriale qui assure les formations des policiers municipaux). Il est néanmoins prévu que le contenu et la durée de ces formations sont équivalents à ceux des formations dispensées aux autres policiers municipaux.

S’agissant des pouvoirs des policiers municipaux parisiens, l’article L. 533-4 dispose qu’ils peuvent constater par PV les contraventions aux arrêtés du préfet de police relatifs au bon ordre, à la salubrité, à la sécurité et à la tranquillité publiques (à l’exception toutefois des interdictions de manifestations sur la voie publique).

L’article L. 533-5 dispose que les attributions dévolues en matière de police municipale au préfet sont exercées à Paris par le préfet de police : il s’agit en particulier de l’agrément des policiers municipaux et de l’autorisation de port d’arme.

Aux termes du II du présent article, les statuts particuliers des corps de la police municipale de Paris sont fixés par référence aux cadres d’emplois de la police municipale.

Sont également prévues les conditions dans lesquelles les agents peuvent être dispensés de tout ou partie de la formation initiale lors de la constitution initiale du corps, à raison de la reconnaissance de leur expérience professionnelle.

3. La position de la Commission

Outre deux amendements rédactionnels de vos rapporteurs, la Commission a adopté un amendement de M. Buon Tan octroyant à la ville de Paris la faculté, afin de dispenser la formation de policiers municipaux parisiens, de passer des conventions avec les centres de formation de la police et de la gendarmerie nationales.

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Article 5 (art. L. 512-1 du code de la sécurité intérieure) Suppression d’un seuil freinant la possibilité de mise en commun de policiers municipaux

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article facilite la mise en commun entre les communes de policiers municipaux par la suppression du seuil de 80 000 habitants au-dessus duquel cette possibilité n’est pas ouverte aujourd’hui.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a assoupli les conditions de mutualisation des agents de police municipale (article 61) et des gardes-champêtres (article 63) au niveau intercommunal en confiant au président de l’établissement de coopération intercommunale (EPCI) un pouvoir d’initiative partagé avec les maires pour le recrutement d’agents de police municipale au niveau intercommunal.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

Comme l’indiquait le rapport précité de vos rapporteurs sur le continuum de sécurité, « le niveau pertinent de coordination et d’articulation entre les forces de sécurité de l’État et les personnels des polices municipales doit être le bassin de vie. Or, le ressort des polices municipales est, par nature, celui de la commune. Pour être pleinement efficace, leur périmètre devrait dépasser ce cadre pour embrasser celui des EPCI, qui correspondent davantage à l’objectif cible. » ([23])

Le code de la sécurité intérieure permet déjà, à des degrés divers, de mutualiser des polices municipales, par le biais de :

– la mise en commun d’agents de police municipale entre les communes formant un ensemble d’un seul tenant de moins de 80 000 habitants (article L. 512-1). La mise en commun des policiers municipaux s’effectue alors dans un cadre conventionnel : pendant l’exercice de leurs fonctions sur le territoire d’une commune, les agents sont placés sous l’autorité du maire de cette commune ;

– le recrutement d’agents de police municipale par un EPCI à fiscalité propre, en vue de les mettre à disposition des communes. Ceux-ci sont placés sous l’autorité du maire de la commune sur le territoire de laquelle ils exercent leurs fonctions. En tout état de cause, il n’y a jamais de délégation du pouvoir de police générale des maires ;

– l’utilisation en commun de policiers municipaux entre communes limitrophes, ou appartenant à une même agglomération, lors d’une manifestation exceptionnelle, à l’occasion d’un afflux important de population ou en cas de catastrophe naturelle (article L. 512-3) ;

– l’affectation d’agents de police municipale à des missions de maintien du bon ordre dans les transports en commun sur le territoire des communes contiguës desservies par le réseau de transport (article L. 512-1-1).

Selon la Cour des comptes, une quarantaine de dispositifs de mutualisation existait en 2018.

2. Les dispositions de la proposition de loi

Le présent article modifie l’article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure afin de supprimer le seuil de 80 000 habitants au–delà duquel des communes formant un seul tenant ne peuvent mettre en commun des agents de police municipale.

Il s’agit de la mise en œuvre de la proposition n° 18 du rapport sur le continuum de sécurité précité.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 6 (art. L. 412-57 [nouveau] code des communes) Recrutement des policiers municipaux et souscription d’un engagement de servir

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article fixe le cadre du recrutement des policiers municipaux en instaurant, notamment, un engagement de servir la commune ou l’EPCI qui a pris en charge la formation de l’agent.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Il s’agit d’une mesure nouvelle, qui n’a donc pas fait l’objet de modifications législatives.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de vos rapporteurs.

1. L’état du droit

● Des fonctionnaires territoriaux

Les agents de police municipale sont des fonctionnaires territoriaux recrutés dans les conditions fixées par les statuts particuliers prévus à l’article 6 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Les trois cadres d’emplois de la police municipale sont régis par décret ([24]).

Il faut noter que « la grande majorité des policiers municipaux appartient au cadre d’emplois qui relève de la catégorie C (plus de 90 %), tandis que moins de 1 % sont des fonctionnaires de catégorie A » ([25]).

● Une formation spécifique

La formation des policiers municipaux est destinée aux agents recrutés sur une liste d’aptitude à l’issue d’un concours ainsi qu’à ceux recrutés par la voie du détachement.

Les gardiens-brigadiers bénéficient d’une formation initiale de six mois organisée par le CNFPT ([26]) . Cette durée est de neuf mois pour les cadres d’emplois de chef de service et des directeurs de police municipale.

Comme l’a noté la Cour des comptes récemment, les délais de départ en formation ainsi que leur durée font aussi l’objet d’insatisfactions majeures de la part des maires. Les employeurs critiquent notamment le fait qu’un agent nouvellement recruté ne puisse être opérationnel avant au minimum un an, soit au terme de la formation initiale et de la formation préalable à l’armement si l’agent est armé, pour laquelle l’attente peut être longue. Sur ce point, le CNFPT s’est engagé à proposer une place en formation initiale dans un délai de quatre mois après réception de l’arrêté de nomination et dans un délai de deux mois après réception de la demande de port d’arme s’agissant des formations à l’armement.

Une formation adaptée pour les policiers nationaux et les gendarmes

L’article L. 511-7 du CSI, introduit par l’article 60 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 relative à la transformation de la fonction publique, prévoit désormais une dispense totale ou partielle de formation obligatoire pour les policiers et les gendarmes intégrant la police municipale. Celle-ci permet aux agents nommés dans le cadre d’emplois de policier municipal « d’être dispensés de tout ou partie, de cette formation [initiale] à raison de la reconnaissance de leurs expériences professionnelles antérieures ». ([27])

Sur les 1 400 agents de police municipale recrutés annuellement, 70 % sont d’anciens gendarmes ou policiers nationaux.

● Une réflexion à mener sur l’opportunité de créer une école nationale des polices municipales

La commission d’enquête créée à l’Assemblée nationale sur la situation, les missions et les moyens des forces de sécurité a indiqué que : « La création d’une école nationale des polices municipales permettrait (…) d’aller plus loin dans l’homogénéisation des formations (…). Elle contribuerait également à l’acculturation commune avec les forces de sécurité de l’État en favorisant les échanges. (…) Cette école, qui relèverait du ministère de l’Intérieur, pourrait être constituée à partir des structures actuelles du CNFPT, qui serait associé à son pilotage et à sa gestion. Les services du ministère de l’Intérieur seraient chargés de l’élaboration des différents modules de formation initiale et continue, ce qui contribuerait à les rapprocher de ceux des policiers et gendarmes nationaux. L’association indispensable du CNFPT aux structures de pilotage et de gestion de l’école nationale permettrait de capitaliser sur l’expérience accumulée » ([28]).

● Des difficultés de fidélisation

Il existe une forte concurrence entre les communes pour attirer des agents d’une filière professionnelle de la sécurité qui est globalement sous tension. Cela entraîne, par ailleurs, des problèmes de fidélisation des agents. Comme l’a noté la Cour des comptes dans le récent rapport précité : « une concurrence entre collectivités s’est installée, alimentée notamment par la disparité des régimes indemnitaires. Il n’est, ainsi, pas rare qu’une commune mette plus de six mois avant de pouvoir recruter un agent de police municipale. » ([29])

Or, le droit actuel de la fonction publique territoriale tel qu’il est défini à l’article 51 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ne parait pas satisfaisant puisqu’il prévoit qu’en cas de mutation de l’agent dans les trois ans suivant sa titularisation, c’est la commune ou l’EPCI qui doit verser l’indemnité correspondant au coût de la formation. Il n’y a donc pas de responsabilisation de l’agent en tant que tel.

Pourtant, comme cela a été noté dans le rapport présenté par vos rapporteurs sur le continuum de sécurité, « former un policier municipal constitue un investissement, pour la société mais aussi, au premier chef, pour la collectivité qui le recrute et prend en charge sa formation. C’est également un investissement qui ne porte ses fruits que dans la mesure où l’élève devenu professionnel exerce pendant un certain temps ses fonctions, en particulier au profit de la commune (ou de l’intercommunalité) qui a assumé financièrement les conséquences d’un recrutement. » ([30])

2. Les dispositions de la proposition de loi

Le présent article insère un nouvel article L. 412-57 à la sous–section 5 du chapitre 2 du titre Ier du livre IV du code des communes.

Les alinéas 2 et 3 ne modifient pas le droit en vigueur. Ils disposent que le recrutement du policier municipal intervient après inscription sur une liste d’aptitude. Les candidats inscrits sur liste d’aptitude sont ensuite recrutés par une commune ou un EPCI et nommés en qualité de gardiens de police municipale stagiaire pour une durée d’un an.

L’alinéa 4 instaure un engagement de servir la commune ou l’EPCI qui a pris en charge la formation de l’agent pour une durée minimale de trois ans à compter de la date de sa titularisation et qui ne peut excéder cinq ans.

L’alinéa 5 définit les conséquences de la rupture d’un tel engagement de servir. Dans ce cas, le policier municipal doit rembourser à la commune ou l’EPCI une somme correspondant au montant du traitement net et des indemnités qu’il a perçus au cours de sa formation.

L’alinéa 6 prévoit néanmoins plusieurs exceptions à ce principe du remboursement. Ainsi, le policier municipal peut–il en être dispensé pour des motifs impérieux, tels que son état de santé ou de nécessités d’ordre familial.

L’alinéa 7 renvoie à un décret en Conseil d’État les modalités d’application du présent article.

Il s’agit de la concrétisation de la proposition n° 25 du rapport précité sur le continuum de sécurité.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de vos rapporteurs.

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Article 6 bis (art. L. 511–5–2 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Encadrement des brigades canines des polices municipales

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article résulte d’un amendement adopté par la Commission à l’initiative de sa présidente, Mme Yaël Braun–Pivet. Il vise à sécuriser la création de brigades canines de police municipale en les dotant d’un cadre juridique clair.

En 2019, 178 brigades canines de police municipale ont en effet été recensées en France. Pourtant, un flou juridique persiste s’agissant de leur encadrement. Dans son rapport d’octobre 2020 sur les polices municipales, la Cour des comptes s’en est d’ailleurs fait l’écho.

L’article 6 bis prévoit donc le principe de l’instauration de brigades canines de police municipale dont les modalités d’organisation et de fonctionnement seraient déterminées par un décret en Conseil d’État, de même que la doctrine d’emploi ainsi que les conditions de formation des maîtres-chiens.

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Article 6 ter (art. L. 511–3 du code de la sécurité intérieure) Suppression de l’avis préalable de la commission consultative des polices municipales avant l a mise en œuvre d’un contrôle sur une police municipale

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article additionnel est issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la Commission.

L’article 1er de la proposition de loi permettra d’accorder, à titre expérimental, des prérogatives plus importantes aux agents de police municipale et à leur hiérarchie (chef de service et directeur de police municipale). En conséquence, il est prévu de renforcer le contrôle de l’autorité judiciaire. Toutefois, la question restait pendante du renforcement du contrôle administratif des services de police municipale.

En effet, l’article L. 513-1 du code de la sécurité intérieure permet au ministre de l’intérieur de décider, sur proposition du maire, du président d’EPCI, du préfet ou du procureur de la République, de la vérification de l’organisation et du fonctionnement d’un service de police municipale par un service d’inspection générale de l’État. Toutefois, ce dispositif est peu usité car subordonné à un avis préalable de la commission consultative des polices municipales (CCPM), qui ne se réunit qu’une fois par an en moyenne ce qui diffère d’autant le déclenchement d’éventuelles vérifications. Cette commission a par ailleurs davantage vocation à traiter des enjeux nationaux plutôt que des situations locales.

Il est donc proposé, par le présent article, de supprimer cet avis préalable de la CCPM, afin de faciliter la mise en œuvre de contrôles sur les polices municipales lorsque cela parait opportun.

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TITRE II DISPOSITIONs RELATives au secteur de la sécurité privée

Chapitre Ier

Dispositions relatives à l’encadrement du secteur de la sécurité privée

Article 7 (art. L. 612-5-1 et L. 617-2-1 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure) Encadrement de la sous-traitance

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article interdit la sous-traitance totale d’un contrat ou marché concernant une activité privée de sécurité. Il réglemente la sous-traitance à partir du deuxième rang en imposant le respect d’une double condition : d’une part, la justification de l’incapacité du sous-traitant d’assurer lui-même la prestation demandée et, d’autre part, l’obtention d’un agrément de tous les sous-traitants de rangs supérieurs et du donneur d’ordre final.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier ([31]) a modifié l’article premier de la loi du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance ([32]), qui définit le régime général applicable à tous les contrats publics ou privés, afin d’interdire la sous-traitance totale des marchés publics. Elle demeure toutefois autorisée pour les contrats d’entreprise.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement de nature rédactionnelle ainsi qu’un amendement du Gouvernement modifiant la double condition permettant le recours à la sous-traitance à partir du second rang.

1. L’état du droit

Le régime juridique général de la sous-traitance est régi par les dispositions de la loi du 31 décembre 1975, dont l’article 15 dispose qu’elles sont d’ordre public.

Son article premier la définit comme « l’opération par laquelle un entrepreneur confie par un sous-traité, et sous sa responsabilité, à une autre personne appelée sous-traitant l’exécution de tout ou partie du contrat d’entreprise ou d’une partie du marché public conclu avec le maître de l’ouvrage ». Il pose le principe de la faculté de sous-traiter tout ou partie de l’exécution du contrat d’entreprise conclu avec le maître de l’ouvrage.

Le recours à la sous-traitance peut s’avérer nécessaire dans le secteur de la sécurité privée, notamment dans le cadre des marchés de grande ampleur pour lesquels le savoir-faire de groupes spécialisés peut être requis.

Toutefois, la sous-traitance « en cascade » est une faiblesse structurelle du secteur. Vos rapporteurs constatent qu’elle contribue à déresponsabiliser l’entrepreneur principal remportant le marché et exerce une pression sur les prix vers le bas. Comme ils l’observaient dans leur rapport au Gouvernement, « les exemples de marchés passés à des prix inférieurs au coût de revient sont régulièrement cités en exemples de mauvaises pratiques qui prospèrent, entraînant en conséquence d’autres mauvaises pratiques qui se révèlent néfastes pour le secteur. Tous le soulignent, tous disent souhaiter lutter contre, mais aucun des moyens permettant d’agir efficacement n’a encore été mis en œuvre. » ([33])

L’article 2 de la loi du 31 décembre 1975 encadre de manière minimale le recours à la sous-traitance « à la chaîne ». Il prévoit que, dans un tel cas de figure, chaque sous-traitant est considéré comme entrepreneur principal à l’égard de ses propres sous-traitants.

En outre, à partir du deuxième rang ([34]), son article 3 impose à l’entrepreneur principal de présenter au maître de l’ouvrage chacun des sous-traitants qu’il a choisis afin d’obtenir son agrément. Cet agrément porte à la fois sur la personne du sous-traitant et sur les conditions de paiement de chaque contrat. Le maître d’ouvrage peut également demander à l’entrepreneur principal de lui communiquer l’ensemble des contrats de sous-traitance qu’il a contractés.

2. Le dispositif proposé

Le présent article encadre davantage le recours à la sous-traitance pour les activités privées de surveillance et de gardiennage, de transport de fonds, de protection physique des personnes et de protection des navires, visées à l’article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure.

Il créé un nouvel article L. 612-5-1 dont le premier alinéa interdit à l’entreprise chargée de l’exécution d’un contrat ou d’un marché de sous-traiter totalement l’exécution de ses prestations.

Les trois autres alinéas de cet article encadrent plus strictement le recours à la sous-traitance à partir du deuxième rang pour ces mêmes activités, en la soumettant à une double condition :

– l’entreprise sous-traitante ne peut elle-même sous-traiter une partie de l’exécution d’une opération qui lui a été confiée qu’à la condition « de justifier de l’absence d’un savoir-faire particulier, de moyens ou de capacités techniques non satisfaits ou d’une insuffisance ponctuelle d’effectifs » ;

– elle doit faire accepter tous les sous-traitants avec qui elle envisage de contracter par l’ensemble des sous-traitants de rang supérieur. Cet accord doit être obtenu par écrit, préalablement à la signature du contrat avec le sous-traitant de rang inférieur.

Enfin, le présent article créé un nouvel article L. 617-2-1 du code de la sécurité intérieure qui sanctionne la violation de ces règles d’une amende de 45 000 euros.

Cet encadrement doit permettre de professionnaliser le secteur de la sécurité privée, dans le respect du principe constitutionnel de la liberté du commerce et de l’industrie.

3. Des dispositions modifiées par la Commission

La Commission a adopté un amendement du Gouvernement proposant une nouvelle rédaction de la condition encadrant la sous-traitance à partir du second rang.

Cet amendement supprime la nécessité d’obtenir un agrément de chacune des entreprises s’étant vue sous-traiter la prestation de sécurité et le remplace par un processus plus simple consistant, pour l’entrepreneur principal, à contrôler les justifications avancées par les entreprises qui sous-traitent la prestation.

Afin de réduire les risques de contournement du dispositif par les entreprises, il impose également au donneur d’ordre de s’assurer que les motifs avancés ont bien fait l’objet d’une validation par l’entrepreneur principal.

Enfin, il renforce la transparence dans ce secteur souvent opaque en obligeant à mentionner, dans chaque contrat de sous-traitance, l’identité de toutes les entreprises auxquelles a été confiée ou sous-traitée la prestation de sécurité.

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Article 8 (art. L. 634-3-2, L. 634-3-3 [nouveaux] et L. 632-3 du code de la sécurité intérieure) Habilitation de certains agents du CNAPS à constater par procès-verbal une infraction et à recueillir ou relever l’identité de son auteur présumé

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article autorise les agents du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), commissionnés par son directeur et assermentés, à constater par procès-verbal transmis au procureur de la République les infractions prévues au livre VI du code de la sécurité intérieure consacré aux activités privées de sécurité, lors de leurs opérations de contrôle. Il les autorise également à recueillir ou à relever l’identité et l’adresse de l’auteur présumé de l’infraction et prévoit, en cas de refus ou d’impossibilité de justifier son identité, une procédure faisant intervenir un officier de police judiciaire.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les prérogatives de contrôle des agents du CNAPS ont été élargies par la loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l’emploi ([35]), qui leur permet désormais de contrôler les personnes exerçant des activités de formation à la sécurité privée.

➢ Modifications apportées par la Commission

La commission des Lois a adopté deux amendements de nature rédactionnelle, ainsi qu’un amendement du Gouvernement habilitant les agents du CNAPS assermentés à constater des infractions constitutives de travail illégal et d’emploi d’étranger non autorisé à travailler.

1. L’état du droit

Créé par la loi du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure ([36]), le CNAPS est un établissement public administratif sous tutelle du ministère de l’Intérieur ([37]), chargé de la régulation de l’activité des 175 000 agents et des 11 000 entreprises du secteur de la sécurité privée ([38]).

a. Organe régulateur de la profession, le CNAPS est chargé d’accomplir trois missions

L’article L. 632-1 du code de la sécurité intérieure énumère les trois principales missions du CNAPS :

– une mission de police générale, pour laquelle le CNAPS est chargé de la délivrance, la suspension et le retrait des agréments, autorisations et cartes professionnelles nécessaires à l’exercice d’une activité de sécurité privée ;

– une mission disciplinaire, aujourd’hui prédominante ;

– une mission de conseil et d’assistance à la profession ([39]).

Le CNAPS peut également émettre des avis et des propositions sur les politiques publiques concernant les métiers de la sécurité privée. Il remet chaque année un rapport d’activité au ministre de l’Intérieur.

b. La réalisation de ces missions fait intervenir plusieurs acteurs

Le CNAPS est dirigé par un conseil d’administration, appelé collège ([40]). Cette instance est notamment chargée de délibérer sur les orientations générales de l’établissement, son budget et son fonctionnement.

Onze commissions locales d’agrément et de contrôle (CLAC) – sept en métropoles, quatre en outre-mer – sont chargées de délivrer les autorisations nécessaires à l’exercice de la profession et de prononcer les sanctions disciplinaires. Une commission nationale d’agrément et de contrôle (CNAC) statue sur les recours formés contre les décisions des CLAC dans le cadre d’un recours administratif préalable obligatoire.

Les services du CNAPS sont dirigés par un directeur, nommé par décret sur proposition du ministre de l’Intérieur. Il est chargé de la gestion administrative et budgétaire de l’établissement et organise ses missions de contrôle, conformément aux orientations décidées par le collège. Il a autorité sur les services centraux du CNAPS ainsi que sur ses délégations territoriales, chargées de l’instruction des dossiers de demandes d’autorisation, d’agrément et de carte professionnelle et des contrôles.

L’article L. 632-3 du code de la sécurité intérieure permet aujourd’hui au CNAPS de procéder au recrutement de salariés soumis aux dispositions du droit du travail, d’agents contractuels de droit public et de fonctionnaires détachés auprès de lui. Au 31 décembre 2019, le CNAPS comptait 218 agents, dont 33,5 % de fonctionnaires et 66,5 % de contractuels ([41]). Il n’y a donc aucun salarié soumis aux dispositions du droit du travail parmi ses effectifs.

c. Une mission disciplinaire prédominante

Les articles L. 634-1 à L. 634-3-1 du code de la sécurité intérieure précisent les modalités des contrôles pouvant être réalisés par les membres du CNAPS, de la CNAC et des CLAC.

Des contrôles sur place peuvent être organisés dans les locaux à usage professionnel de l’employeur, du donneur d’ordres ou du prestataire de formation, ainsi que sur les sites d’intervention où les agents exercent leurs activités, sur information du procureur de la République et en présence de l’occupant des lieux ou de son représentant, qui peut s’opposer à ce contrôle. Dans ce cas, le juge des libertés et de la détention, saisi à la requête du président de la CNAC ou d’une CLAC, peut l’autoriser, la visite s’effectuant alors sous son autorité.

Les membres et les agents de la CNAC ou des CLAC peuvent également demander communication de tout document nécessaire à l’accomplissement de leur mission et recueillir, sur place ou sur convocation, tout renseignement et justification utiles.

Ces agents sont soumis au secret professionnel, mais ils ne sont pas assermentés. Leurs prérogatives étaient en outre confrontées à une faiblesse puisqu’il n’existait pas de délit d’entrave à contrôle, aujourd’hui prévu depuis l’adoption de la loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l’emploi ([42]).

En 2019, 1 733 contrôles ont été réalisés et 1 687 sanctions ont été prononcées par les CLAC ([43]). D’un point de vue pratique, ces contrôles n’ont pas lieu aléatoirement, mais font l’objet d’une politique de ciblage à partir des orientations générales votées par le collège du CNAPS.

Les cinq étapes d’un contrôle

Source : rapport annuel 2019 du CNAPS

2. Le dispositif proposé

Le 2° du présent article s’inspire des dispositions existantes en matière de police de l’environnement ([44]) pour créer un nouvel article L. 634-3-2 permettant aux agents du CNAPS, commissionnés par son directeur et assermentés, de rechercher et constater par procès-verbal, à l’occasion des opérations de contrôle qu’ils conduisent, les infractions prévues dans le livre VI du code de la sécurité intérieure, consacré aux activités privées de sécurité. Transmis au procureur de la République, ces procès-verbaux peuvent comporter les déclarations spontanées des personnes présentes lors du contrôle. Les conditions d’application de cet article sont fixées par décret pris en Conseil d’État.

Il créé également un nouvel article L. 634-3-3 qui habilite ces mêmes agents à recueillir ou à relever l’identité et l’adresse de l’auteur présumé de l’infraction, dans le cadre de l’établissement du procès-verbal.

Les procès-verbaux peuvent comporter les déclarations spontanées des personnes présentes lors du contrôle.

En cas de refus d’obtempérer ou d’impossibilité de justifier son identité, cet article instaure une procédure similaire à celle de l’article 78-6 du code de procédure pénale : l’agent doit rendre compte immédiatement à tout officier de police judiciaire de la police ou de la gendarmerie nationales territorialement compétent. Ce dernier peut ordonner sans délai de lui présenter la personne ou de la retenir avant son arrivée ou celle d’un agent de police judiciaire agissant sous son contrôle. À défaut de cet ordre, l’agent du CNAPS ne peut pas retenir l’auteur présumé de l’infraction.

L’article L. 634-3-3 punit de deux mois de prison et de 7 500 euros d’amende le fait de ne pas demeurer à disposition de l’agent du CNAPS pendant le temps requis par cette procédure, ainsi que le refus de suivre l’agent pour se voir présenter un officier de police judiciaire.

Enfin, le 1° du présent article prend acte de la réalité des recrutements réalisés par le CNAPS en supprimant la possibilité inusitée de recruter des salariés soumis au droit du travail, actuellement mentionnée à l’article L. 632-3 du code de la sécurité intérieure.

3. Des dispositions complétées par la Commission

Outre deux amendements de nature rédactionnelle, la Commission a adopté, avec l’avis favorable de vos rapporteurs, un amendement du Gouvernement permettant aux agents désignés par le directeur du CNAPS et assermentés dans les conditions du présent article de constater plusieurs infractions au droit du travail, visées aux articles L. 8211-1, L. 8251-1 et L. 8251-2 ([52]).

En effet, les agents du CNAPS sont régulièrement confrontés à ce type d’infractions. Ils pourront désormais les constater par procès-verbal transmis au procureur de la République afin que ce dernier puisse, s’il y a lieu, ouvrir une enquête.

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Article 8 bis (art. L. 634-4 du code de la sécurité intérieure) Pénalités financières pour les personnes physiques salariées

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

La commission des Lois a adopté, sur avis favorable des rapporteurs, un amendement du Gouvernement permettant au CNAPS de prononcer des pénalités financières à l’encontre de personnes physiques salariées, dans le cadre de sa mission disciplinaire.

1. L’état du droit

a. Le CNAPS dispose d’un pouvoir de sanction au titre de sa mission disciplinaire

L’article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure permet au CNAPS de prononcer plusieurs sanctions à l’encontre des personnes physiques et morales exerçant une activité privée de sécurité, dès lors que ses agents constatent un manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles ou déontologiques ([53]). Toutefois, il ne peut être saisi de faits remontant à plus de trois ans, dans la mesure où aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction n’a été réalisé avant cette date.

Le second alinéa de cet article établit une typologie des sanctions disciplinaires pouvant être prononcées à ce titre. Le CNAPS peut prononcer un avertissement, un blâme ou une interdiction d’exercice de l’activité privée de sécurité ou de la formation aux activités privées de sécurité pendant une durée ne pouvant excéder cinq ans. Il peut également appliquer des pénalités financières, prononcées en fonction de la gravité des manquements commis et ne pouvant excéder 150 000 euros, exclusivement à l’encontre des personnes morales et des personnes physiques non salariées. Ces pénalités sont prononcées dans le respect des droits de la défense ([54]).

Au titre de sa mission disciplinaire, le CNAPS, par l’intermédiaire de ses commissions locales d’agrément et de contrôles (CLAC), a prononcé 1 508 sanctions en 2018, dont 347 interdictions temporaires d’exercice, et 1 687 sanctions en 2019, dont 324 interdictions temporaires d’exercer ([55]).

b. Un pouvoir de sanction avalisé par le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel

Saisi par l’Union fédérale des enquêteurs de droit privé, le Conseil d’État, dans une décision du 12 février 2014, a estimé « qu’aucune règle ni aucun principe ne font obstacle à ce que soit confiée à une même autorité des fonctions administratives et un pouvoir de sanction, dès lors que ce pouvoir de sanction est aménagé de façon que soient assurés le respect des droits de la défense, le caractère contradictoire de la procédure et l’impartialité des décisions. » ([56])

Plus récemment, la cour administrative d’appel de Paris a refusé de renvoyer une question prioritaire de constitutionnalité défendant que l’institution du CNAPS était contraire aux « grands principes constitutionnels » du fait de prérogatives concurrentes à celles du juge pénal. Le juge administratif a estimé que la question était dépourvue de caractère sérieux, le pouvoir de sanction du CNAPS étant strictement encadré, notamment en matière de pénalités financières ([57]).

2. Le dispositif proposé

L’amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois modifie l’article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure afin de permettre au CNAPS de prononcer des pénalités financières, à l’encontre du personnel salarié, pour les faits qui leur sont imputables.

Vos rapporteurs pleinement à cette disposition qui renforcera la portée dissuasive des sanctions prononcées par le CNAPS et contribuera, en sanctionnant mieux les manquements individuels aux obligations prévues par le code de la sécurité intérieure, à professionnaliser les salariés du secteur.

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Article 9 (art. L. 634-4-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Publicité des sanctions disciplinaires les plus graves

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit la publicité des sanctions principales les plus graves prononcées par le CNAPS dans le cadre de sa mission disciplinaire. En cas de refus de publication, une mise en demeure pouvant être assortie d’une astreinte journalière pourra être prononcée.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Il s’agit d’une disposition nouvelle.

➢ Modifications apportées par la Commission

La commission des Lois a adopté deux amendements de nature rédactionnelle ainsi qu’un amendement de coordination rédactionnelle du Gouvernement qui habilite les CLAC à prononcer la nouvelle sanction créée par le présent article.

1. L’état du droit

Dans son rapport public annuel 2018, la Cour des comptes a constaté que « la portée pédagogique et dissuasive des sanctions disciplinaires [de l’article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure] est affaiblie par leur insuffisante publicité. La publication des décisions d’interdiction temporaire d’exercer est loin d’être systématique et aucune publication n’était prévue jusqu’en 2017 s’agissant des autres sanctions. »

La publicité de ces sanctions est aujourd’hui limitée à une mention dans le recueil des actes administratifs départementaux, qui recense les décisions des services de l’État et de certaines autorités administratives. Depuis 2017, seule la violation d’une interdiction temporaire d’exercer peut faire l’objet d’une peine complémentaire d’affichage ou de diffusion de la décision ([58]).

2. Le dispositif proposé

Il est proposé de renforcer la publicité des sanctions afin d’inciter les professionnels à adopter des comportements plus vertueux.

À cet effet, le présent article insère dans le code de la sécurité intérieure un nouvel article L. 634-4-1 instaurant, sur décision de la commission d’agrément et de contrôle, une sanction complémentaire d’obligation de publication de la sanction, pour une durée ne pouvant excéder cinq ans.

Cette publicité pourra être effectuée en tout ou partie sur le site du CNAPS, mais la commission de contrôle pourra également prévoir une telle publication, aux frais de la personne sanctionnée, sur les supports qu’elle désigne.

En cas d’inexécution, le quatrième alinéa de ce nouvel article permet au CNAPS de mettre en demeure la personne sanctionnée, voire d’assortir sa mise en demeure d’une astreinte journalière ne pouvant excéder 300 euros.

Cette nouvelle sanction est accompagnée de garanties visant à en assurer la proportionnalité . Le premier alinéa dispose qu’elle ne saurait s’appliquer qu’aux sanctions les plus graves, écartant les blâmes et les avertissements, et le troisième alinéa précise que la publication ne peut intervenir qu’à l’expiration du délai de recours administratif préalable obligatoire devant la CNAC ou à l’issue de ce recours.

En outre, si la sanction principale fait l’objet d’un recours contentieux, le dernier alinéa dispose que le CNAPS le précise sans délai sur son site internet et actualise ensuite les informations relatives à ce recours.

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Chapitre II

Dispositions relatives aux conditions et modalités d’exercice de la profession

Article 10 (art. L. 612-20, L. 612-22, L. 612-23, L. 622-19, L. 622-21 et L. 622-22 du code de la sécurité intérieure) Liste des infractions incompatibles avec l’exercice d’une activité privée de sécurité et ajout de nouvelles conditions

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article :

– établit une liste des infractions incompatibles avec la détention de la carte professionnelle délivrée aux agents exerçant une activité privée de sécurité et aux employés des agences de recherche privée ([59]) ;

– ajoute deux nouvelles conditions que doivent remplir les ressortissants étrangers pour obtenir une carte professionnelle ;

– complète les motifs pouvant justifier le retrait de cette carte ;

– habilite les agents du CNAPS à consulter le bulletin n° 2 du casier judiciaire dans le cadre des enquêtes administratives diligentées en amont de la délivrance de titres.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure a été modifié en 2014 ([60]) afin d’y mentionner la possibilité pour un ressortissant étranger, même sans titre de séjour, d’exercer une activité de protection des navires. Les autres articles visés n’ont pas fait l’objet de modifications législatives.

➢ Modifications apportées par la Commission

La commission des Lois a adopté cinq amendements rédactionnels. Avec le soutien de vos rapporteurs, elle a également intégré à cet article un amendement de Mme Ali ajoutant le délit de soumission à des conditions d’hébergement incompatibles avec la dignité humaine à la liste des infractions empêchant l’exercice d’une activité privée de sécurité, ainsi qu’un amendement de M. Pacôme Rupin excluant les « tags » mentionnés au second alinéa de l’article 322-1 du code pénal de cette même liste.

1. L’état du droit

a. Chargé d’une mission de police générale, le CNAPS assure la délivrance de plusieurs titres, dont les cartes professionnelles

Le CNAPS délivre huit types de titres aux personnes exerçant une activité privée de sécurité : l’autorisation préalable ou provisoire d’entrée en formation, l’autorisation de stage, l’agrément palpation, l’agrément dirigeant, associé ou gérant, l’autorisation d’exercer pour les entreprises de sécurité privée, l’autorisation d’exercice pour les organismes prestataires de formation, l’autorisation de fonctionnement pour les services internes de sécurité ainsi que la carte professionnelle.

● L’obtention d’une carte professionnelle nécessite le respect de plusieurs critères

Les articles L. 612-20 et L. 622-19 du code de la sécurité intérieure ([61]) subordonnent la délivrance d’une carte professionnelle au respect de cinq conditions :

– l’absence de condamnation à une peine correctionnelle ou à une peine criminelle inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ;

– un comportement ou des agissements qui ne doivent pas être « contraires à l’honneur, à la probité, aux bonnes mœurs, ou de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l’État et sont incompatibles » avec l’exercice des fonctions pour lesquelles la carte professionnelle est nécessaire, ces exigences faisant l’objet d’une enquête administrative diligentée par les agents du CNAPS ([62]) ;

– pour un ressortissant étranger, la détention d’un titre de séjour permettant d’exercer une activité sur le territoire national ([63]) ;

– ne pas avoir fait l’objet d’un arrêté d’expulsion non abrogé ou d’une interdiction du territoire français non entièrement exécutée ;

– la justification de son aptitude professionnelle, selon des modalités définies par décret en Conseil d’État ([64]).

La carte professionnelle, dont la durée est de cinq ans à partir de la date de délivrance ([65]), doit être demandée auprès de la commission locale d’agrément et de contrôle (CLAC) dans le ressort duquel le demandeur a son domicile ou, pour les personnes morales, dans celle compétente à Paris ([66]). Les services du CNAPS sont chargés de la vérification du respect des conditions d’obtention et de l’instruction du dossier, qu’ils transmettent ensuite à la CLAC territorialement compétente afin qu’elle rende sa décision.

Seuls les manquements à certaines conditions peuvent emporter le retrait de cette carte ([67]). En cas d’urgence, le président de la CLAC, ainsi que le préfet dans le département en cas de nécessité tenant à l’ordre public, peuvent procéder au retrait de la carte professionnelle.

Le déroulé d’une demande d’instruction

Source : rapport annuel d’activité 2019 du CNAPS.

● Les conditions de délivrance de la carte professionnelle devraient être renforcées

Dans son rapport annuel 2018, la Cour des comptes a déploré « un contrôle trop peu rigoureux de la moralité et de l’aptitude professionnelle » ainsi qu’une « quasi-absence de sélection des demandeurs de titres ». Selon elle, « l’analyse des conditions d’entrée dans la profession s’inscrit plus dans une démarche d’aide au retour à l’emploi que dans une logique d’exigence de moralité et de professionnalisme ».

Ainsi, les services du CNAPS et de la CLAC d’Île-de-France, qui représentaient 40 % de l’activité de police du CNAPS en 2018, estimaient, lors de la parution du rapport, que la mention de certains délits commis par les demandeurs, tels que les délits d’escroquerie et d’abus de confiance, ne faisaient pas obstacle à l’exercice d’une activité privée de sécurité. Or, « cette doctrine aboutit à délivrer des cartes et autorisations à des individus ayant des antécédents judiciaires relatifs à des faits parfois graves et manifestement incompatibles avec l’exercice d’une activité de sécurité ».

La notion de « motifs incompatibles avec l’exercice des fonctions » permet aujourd’hui de recruter des agents ayant déjà fait l’objet de condamnations délictuelles ou criminelles, ce qui ne contribue pas à renforcer la sélectivité et l’exigence dans le recrutement nécessaires à la crédibilité de la profession.

b. Le code de la sécurité intérieure prévoit deux exceptions à l’obligation de détention d’une carte professionnelle

Les agents exerçant une activité privée relevant du premier ou du second titre du livre VI du code de la sécurité intérieure doivent détenir une carte professionnelle. Il existe néanmoins deux exceptions, dont le régime juridique est légèrement différent selon qu’elles concernent les activités du premier ou du second titre.

● Une première exception : l’autorisation préalable d’accès à la formation

Les postulants à un emploi dans le cadre de leur formation ou d’un stage en entreprise n’ont pas besoin d’une carte professionnelle, mais ils doivent obtenir une autorisation préalable d’accès à la formation. Ces autorisations sont délivrées, sous la forme dématérialisée d’un numéro d’enregistrement, par la commission locale d’agrément et de contrôle dans le ressort de laquelle le demandeur a son domicile ([68]). Elles ont une durée de validité de six mois ([69]).

L’article L. 612-22, qui concerne les formations à une activité de sécurité privée, et l’article L. 622-21 à propos des formations à une activité d’agent de recherches privées, conditionnent cette obtention au respect de plusieurs conditions légèrement différentes.

Les conditions d’obtention d’une autorisation préalable d’accès à la formation

À titre d’exemple, la jurisprudence administrative a confirmé des refus de délivrance d’autorisation pour des faits ayant donné lieu, entre autres, à des mises en cause pour violence sur dépositaire de l’autorité publique avec incapacité inférieure à huit jours et outrage à personne dépositaire de l’autorité publique ([71]) ou relatifs à l’usage de faux documents administratifs, de travail clandestin et de conduite de véhicule malgré l’annulation du permis de conduire ([72]). Toutefois, l’ancienneté des faits considérés ainsi que le comportement de l’intéressé peuvent entraîner l’illégalité d’une décision de refus ([73]).

Vos rapporteurs estiment que l’existence de conditions légèrement différentes entre ces deux articles suscite des complications inutiles.

● L’autorisation provisoire

Une seconde exception existe également du fait de la possibilité de délivrer des autorisations provisoires, qui permettent à une entreprise d’embaucher un employé sans attendre la délivrance de sa carte professionnelle. Elle est mentionnée aux articles L. 612-23 et L. 622-21 du code de la sécurité intérieure, qui en conditionnent l’obtention au respect des mêmes conditions que celles requises pour l’autorisation préalable d’accès à la formation.

2. Le dispositif proposé

a. Les modifications relatives aux conditions de délivrance d’une carte professionnelle

Le présent article vise à renforcer les dispositions des articles L. 612-20 et L. 622-19 du code de la sécurité intérieure.

Le 1° concerne les activités privées de sécurité. Il est proposé de durcir les conditions de moralité exigées en y inscrivant une liste de condamnations automatiquement incompatibles avec l’exercice d’une activité privée de sécurité. Souhaitée par le CNAPS, cette énumération permettra d’améliorer la sélectivité du personnel du secteur. Les alinéas 5 à 45 du a) énumèrent ces motifs ([74]).

Par coordination, le b) inscrit dans la loi la possibilité conférée aux agents du CNAPS de consulter le bulletin n° 2 du casier judiciaire dans le cadre de l’enquête administrative, afin de vérifier l’absence des condamnations nouvellement énumérées.

Le c) conditionne l’obtention d’une carte professionnelle pour les ressortissants étrangers ([75]) à la détention, depuis au moins cinq ans, d’un titre de séjour afin de mieux tracer les demandes de carte professionnelle formulées. Vos rapporteurs constatent que l’enquête administrative menée par le CNAPS est difficile à réaliser pour certains demandeurs, présents en France depuis peu de temps. Ce délai permettra de garantir que les enquêtes soient réalisées dans de bonnes conditions et sur la base d’éléments probants.

La maîtrise de la communication est essentielle pour remplir des activités privées de sécurité et elle implique de maîtriser la langue française. Cet impératif est d’autant plus nécessaire que la présente proposition de loi ambitionne de mieux associer le secteur de la sécurité privée aux opérations menées par les forces de l’ordre.

Le contrôle du niveau d’expression des ressortissants étrangers est aujourd’hui vérifié par les organismes de formation, qui demandent la production d’un certificat de maîtrise du français de niveau B1, correspondant à une maîtrise intermédiaire.

Le d) permet au CNAPS de contrôler lui-même cette obligation en exigeant de tout étranger, y compris ressortissant d’un pays européen, de fournir un document attestant de la connaissance de la langue française, selon des modalités définies par décret en Conseil d’État.

Enfin, le e) modifie le huitième alinéa de l’article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure, qui précise quelles sont les conditions dont l’absence peut entraîner a posteriori un retrait de la carte professionnelle. Alors que seules trois conditions sont actuellement visées, le e) y ajoute l’absence de titre de séjour pour un ressortissant étranger et l’incapacité à justifier de son aptitude professionnelle.

Le 3° du présent article concerne les activités des agences de recherche privées visées à l’article L. 622-19. Les a), b), c) et d) dupliquent les dispositions du I. Le e) uniformise les conditions dont l’absence peut entraîner a posteriori un retrait de la carte professionnelle avec celles de l’article L. 612-20.

b. Les modifications relatives aux conditions de délivrance d’une autorisation d’accès à la formation professionnelle et d’une autorisation provisoire d’exercice

Le 2° et le f) du 3° modifient le régime juridique d’autorisation d’accès à la formation professionnelle et d’autorisation provisoire d’exercice, en uniformisant dans les deux cas les conditions nécessaires à leur délivrance. L’obtention de ces deux documents nécessitera désormais de remplir les cinq conditions suivantes :

– l’absence de condamnation à une peine correctionnelle ou à une peine criminelle inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ;

– une enquête administrative favorable ;

– pour un ressortissant étranger, la détention d’un titre de séjour lui permettant d’exercer une activité sur le territoire national ([76]) ;

– pour un ressortissant étranger, la détention d’un titre de séjour pendant au moins cinq ans ([77]) ;

– ne pas avoir fait l’objet d’un arrêté d’expulsion non abrogé ou d’une interdiction du territoire français non entièrement exécutée.

3. Des dispositions complétées par la Commission

Outre cinq amendements rédactionnels, la commission des Lois a adopté, avec le soutien de vos rapporteurs, deux propositions d’ajustement de l’énumération des infractions empêchant systématiquement l’exercice d’une activité privée de sécurité :

– un amendement de Mme Ali, qui y ajoute le délit de soumission à des conditions d’hébergement incompatibles avec la dignité humaine prévu à l’article 225-14 du code pénal, puni de cinq ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende ;

– un amendement de M. Pacôme Rupin dont l’objet est d’écarter le second alinéa de l’article 322-1 du code pénal de cette énumération, qui sanctionne les inscriptions, signes ou dessins réalisés sans autorisation préalable sur les façades, véhicules, voies publiques ou mobilier urbain, punis d’une amende de 3 750 €, voire d’une simple peine de travail d’intérêt général quand le dommage qui en résulte est léger.

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Article 11 (art. L. 612-7 et L. 622-7 du code de la sécurité intérieure) Conditions de délivrance d’un agrément dirigeant

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article conditionne l’obtention d’un agrément dirigeant à l’absence d’infraction pour les motifs cités à l’article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure, tel que modifié par l’article 10 de la présente proposition de loi. Il habilite également les agents du CNAPS à consulter le bulletin n° 2 du casier judiciaire dans le cadre des enquêtes administratives diligentées en amont de la délivrance de l’agrément.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’ordonnance du 26 avril 2016 ([78]) confie la réalisation des enquêtes administratives, auparavant réalisées par les agents des commissions nationale et régionales d’agrément et de contrôle, à des agents du CNAPS.

➢ Modifications apportées par la Commission

La commission des Lois a adopté trois amendements rédactionnels, dont deux identiques.

1. L’état du droit

Les dirigeants des sociétés de sécurité privée et des agences de recherches privées doivent détenir un agrément afin d’exercer leur activité ([79]).

Les articles L. 612-7 et L. 622-7 du code de la sécurité intérieure conditionnent la délivrance de cet agrément au respect de plusieurs conditions :

– être de nationalité française, ressortissant d’un État membre de l’Union européenne ou d’un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ([80]) ;

– l’absence de condamnation à une peine correctionnelle ou à une peine criminelle inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire pour des motifs incompatibles avec l’exercice des fonctions ;

– ne pas avoir fait l’objet d’un arrêté d’expulsion non abrogé ou d’une interdiction du territoire français non entièrement exécutée ;

– ne pas avoir fait l’objet d’une faillite personnelle, une interdiction de diriger, gérer, administrer ou contrôler, directement ou indirectement toute entreprise ou une incapacité d’exercer une fonction élective.

Les deux articles imposent également le respect d’autres conditions qui leur sont spécifiques. Ainsi, l’article L. 612-7, s’appliquant aux dirigeants des sociétés de sécurité privée, conditionne l’obtention d’un agrément à l’absence d’exercice d’une activité incompatible, par sa nature, avec les activités privées de sécurité ([81]). Il impose de ne pas exercer l’activité d’agent de recherches privées et de justifier de son aptitude professionnelle. Les unités cynophiles doivent obtenir une qualification professionnelle particulière.

L’article L. 622-7, qui concerne les dirigeants des agences de recherches privées, impose de ne pas exercer d’activité de sécurité privée et de détenir une qualification professionnelle.

En outre, le dernier alinéa de ces deux articles précise que la délivrance de l’agrément nécessite au préalable la conduite d’une enquête administrative, diligentée dans les mêmes conditions que celle mise en œuvre pour les agents dans le cadre d’une demande de carte professionnelle.

Le juge administratif a estimé que l’accumulation de certains faits, même en l’absence de condamnations pénales, peut justifier un refus de délivrance de l’agrément, s’ils sont suffisamment graves et récents. Cela a notamment été le cas des faits d’abus de biens sociaux et d’infractions à la législation du travail ([82]) ou d’exercice d’un travail dissimulé, même lorsque la condamnation de l’intéressé en raison de cette infraction pénale a été effacée du bulletin n° 2 du casier judiciaire ([83]).

2. Le dispositif proposé

Le présent article complète les dispositions des articles L. 612-7 et L. 622-7 du code de la sécurité intérieure en conditionnant l’obtention d’un agrément dirigeant à l’absence de condamnation pour motifs incompatibles avec l’exercice des fonctions de dirigeant. Le a) du I et le a) du II énumèrent ces motifs en procédant à un renvoi au 1° de l’article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure, modifié par l’article 10 de la présente proposition de loi ([84]).

Par coordination, le b) du I et le b) du II permettent aux agents du CNAPS de consulter le bulletin n° 2 du casier judiciaire afin de rendre possible l’examen de la moralité au regard de l’inscription des condamnations visées au 1° du même article.

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Article 11 bis (art. L. 612-6, L. 612-7, L. 612-16, L. 612-17, L. 612-25, L. 617-3, L. 622-6, L. 622-7, L. 622-14, L. 622-15 et L. 624-4 du code de la sécurité intérieure) Soumission des dirigeants des établissements secondaires à l’obtention d’un agrément

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, adopté par amendement du Gouvernement, soumet les dirigeants des établissements secondaires et des services internes de sécurité ([85]) à l’obtention d’un agrément, comme cela est déjà le cas pour les dirigeants des établissements principaux.

Le code de la sécurité intérieure soumet déjà les établissements secondaires, au même titre que les établissements principaux, à la détention d’une autorisation administrative distincte délivrée par le CNAPS ([86]).

En revanche, la détention d’un agrément pour les exploitants individuels et les dirigeants et gérants est uniquement nécessaire lorsqu’ils dirigent un établissement principal. Ceux des succursales des grandes entreprises privées de sécurité exercent pourtant une autorité hiérarchique sur les agents qui y travaillent, ce qui justifie l’exercice d’un contrôle administratif similaire.

Avec un avis favorable de vos rapporteurs, la commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement qui renforce le contrôle exercé par le CNAPS sur les établissements secondaires, en soumettant leurs dirigeants à un contrôle similaire à celui des entrepreneurs principaux.

Ainsi, l’article 11 bis dispose que tout dirigeant d’un établissement secondaire doit obtenir un agrément délivré dans les conditions précisées aux articles L. 612-7 et L. 622-7 du code de la sécurité intérieure (1° et 7°). Cet agrément est également nécess aire pour diriger ou gérer un service interne de sécurité (5°).

L’article prévoit le retrait de l’autorisation administrative délivrée par le CNAPS si le dirigeant de l’établissement n’a plus d’agrément ou ne respecte plus les conditions exigées pour l’obtenir (3° et 9°). Il permet également de suspendre l’agrément pour les mêmes raisons ou lorsque le dirigeant fait l’objet de poursuites pénales (4° et 10°). Il prévoit une peine de trois ans d’emprisonnement et 45 000 € d’amende en cas de violation de ces dispositions (6° et 11°).

Enfin, il remédie à une difficulté légistique dans la rédaction des articles L. 612-7 et L. 622-7 du code de la sécurité intérieure en prévoyant que tous les dirigeants de ces établissements justifient d’une aptitude professionnelle, y compris ceux qui n’exercent pas une activité privée de sécurité. Lorsque tel est le cas, ils doivent en outre être détenteurs d’une carte professionnelle (2° et 8°).

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Article 12 (art. 222-8, 222-10, 222-12, 222-13 et 433-3 du code pénal) Circonstance aggravante pour violences commises par ou à l’encontre d’une personne exerçant une activité privée de sécurité et nouveau délit de menaces ou d’actes d’intimidation

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article créé deux nouvelles circonstances aggravantes pour des faits de violence commis par ou à l’encontre d’une personne exerçant une activité privée de sécurité ou un membre de sa famille proche. Il instaure une nouvelle infraction en cas de menaces ou d’actes d’intimidation commis à l’encontre de cette même personne lorsque, dans les deux cas, la qualité de la victime est apparente ou connue de l’auteur.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les articles 222-8, 222-10, 222-12 et 222-13 ont été modifiés par la loi du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les violences sexistes et sexuelles ([87]), qui a créé deux nouvelles circonstances aggravantes pour les violences intrafamiliales et, pour les faits de violence les moins graves, en cas de dissimulation de tout ou partie du visage. L’article 433-3 du même code a été modifié par la loi du 28 février 2018 relative à la sécurité publique ([88]), qui a aggravé les sanctions pénales encourues.

➢ Modifications apportées par la Commission

La commission des Lois a adopté trois amendements rédactionnels.

1. L’état du droit

a. Le code pénal prévoit quatre principales infractions pour faits de violences volontaires, qui peuvent s’accompagner de circonstances aggravantes

Le code pénal sanctionne distinctement les différents faits de violence selon qu’ils ont entraîné la mort sans intention de la donner, une mutilation ou une infirmité permanente, une incapacité totale de travail de plus de huit jours ou de moins de huit jours, voire n’ayant entraîné aucune incapacité de travail.

Ces sanctions peuvent être complétées de plusieurs circonstances aggravantes, qui désignent des faits pour lesquels le code pénal prévoit une sanction plus importante, et alourdissent la peine encourue.

Les principales infractions pour faits de violence

Source : commission des Lois

b. La liste de ces circonstances aggravantes s’est allongée au fil du temps

Le code pénal prévoit aujourd’hui plus d’une dizaine de circonstances aggravantes pouvant s’appliquer à l’ensemble des faits de violence ([90]). Il en existe également d’autres spécifiques aux faits de violence les moins graves visés aux articles 222-11 et 222-13 du code pénal ([91]), qui prévoient la possibilité d’un cumul de circonstances aggravantes ([92]).

Enfin, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté ([93]), la circonstance aggravante de racisme et d’homophobie a été généralisée à l’ensemble des crimes et des délits([94]).

c. Les menaces et actes d’intimidation à l’encontre de personnes exerçant une activité publique

L’article 433-3 du code pénal constitue en délit le fait de proférer des menaces et des actes d’intimidation à l’encontre de personnes exerçant une activité publique.

Cet article, qui protège à la fois des personnes dépositaires de l’autorité publique et des personnes particulièrement exposées ([95]), punit de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende la menace de commettre un crime ou un délit contre les personnes ou les biens. Il porte la peine à cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende en cas de menaces de mort ou d’atteinte aux biens dangereuse pour les personnes, voire à dix ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende lorsqu’il est fait usage d’actes d’intimidation pour obtenir de ces personnes toute décision favorable.

Pour être caractérisés, il faut néanmoins que les faits aient été réalisés dans l’exercice ou du fait des fonctions de la victime, lorsque sa qualité est apparente ou connue de l’auteur.

d. Une meilleure protection des personnes exerçant une activité privée de sécurité est nécessaire

Les dispositions précitées garantissent aux personnes détentrices de l’autorité publique une protection dans le cadre de l’accomplissement de leurs missions de service public. Sa rédaction a évolué afin de protéger également des personnes privées dont la profession les expose particulièrement à des faits de délinquance. Ainsi, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure ([96]), les faits de violence ainsi que les menaces proférées à l’encontre des gardiens d’immeubles assermentés ou d’agents exerçant des fonctions de gardiennage ou de surveillance des immeubles à usage d’habitation pour le compte d’un bailleur sont une circonstance aggravante.

Vos rapporteurs observent néanmoins qu’à ce jour, les agents privés de sécurité ne bénéficient pas d’une telle protection, alors même que leur profession les expose quotidiennement à des faits de violences, menaces et actes d’intimidation.

Cette protection doit être mise en place et s’accompagner d’une responsabilisation de ces agents, qui doivent être sanctionnés plus lourdement lorsqu’ils commettent des violences dans le cadre de leurs fonctions, comme c’est déjà le cas lorsque leur auteur est dépositaire de l’autorité publique ou chargé d’une mission de service public.

2. Le dispositif proposé

Le présent article renforce les sanctions encourues en cas de violences proférées par, ou à l’encontre, des personnes exerçant une activité privée de sécurité ou d’agent de recherches privées ([97]), ainsi que celles relatives aux menaces ou actes d’intimidation qu’elles subissent.

Le 1° créé une circonstance aggravante pour les violences visées aux articles 222-8, 222-10, 222-12 et 222-13 du code pénal lorsqu’elles sont commises à l’encontre de ces personnes dans l’exercice ou du fait de leur fonction, et lorsque la qualité de la victime est apparente ou connue de l’auteur.

Le 2° instaure une circonstance aggravante au sein de ces mêmes articles pour les violences commises à l’encontre du conjoint et des ascendants de cette personne, et sur toute autre personne vivant habituellement à son domicile.

Le 3° créé une circonstance aggravante lorsque les faits de violence sont commis par une personne exerçant une activité privée de sécurité, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions ou de sa mission.

Le a) du 4° complète l’article 433-3 du code pénal en punissant de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende le fait de menacer de commettre un crime ou un délit contre les personnes exerçant une activité privée de sécurité dans l’exercice de leur fonction, lorsque la qualité de la victime est apparente ou connue de son auteur.

Le b) prévoit une sanction similaire lorsque les faits sont réalisés à l’encontre du conjoint, des ascendants ou descendants en ligne directe, ainsi que contre toute autre personne vivant habituellement au domicile de ces personnes.

Enfin, le c) porte la peine à dix ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende pour les actes d’intimidation commis à l’encontre d’une personne exerçant une activité privée de sécurité dans le but d’obtenir un avantage favorable.

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Article 13 (art. L. 613-4, L. 613-8 et L. 614-3 du code de la sécurité intérieure et art. L. 6342-4 du code des transports) Éléments d’identification communs des tenues portées par les agents

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article complète les dispositions du code de la sécurité intérieure relatives à la tenue des agents de surveillance et de gardiennage, des agents chargés du transport de fonds et des membres de services de sécurité des bailleurs d’immeuble, en prévoyant un ou plusieurs éléments d’identification communs. Il créé également une obligation nouvelle d’identification des agents de sûreté aéroportuaire chargés d’opérations d’inspection-filtrage destinées à protéger l’aviation civile.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune.

➢ Modifications apportées par la Commission

La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement supprimant le II de cet article, relatif à l’obligation d’identification des agents de sûreté aéroportuaire réalisant des opérations d’inspection-filtrage dans l’aviation civile.

1. L’état du droit

a. Les agents de sécurité privée doivent porter une tenue identifiable

Dès les débats autour de la loi règlementant la sécurité privée en 1983 ([98]), le législateur a voulu prévenir tout risque de confusion entre les forces de l’ordre et les agents privés de sécurité, en imposant à ces derniers le port d’une tenue distinctive.

Ainsi, l’article L. 614-3 du code de la sécurité intérieure prévoit que les agents de surveillance et de gardiennage doivent porter une tenue particulière dans l’exercice de leurs fonctions, qui ne doit pas entraîner de confusion avec celles des agents des services publics, notamment de la police et de la gendarmerie nationale, des douanes et des polices municipales. Cette tenue comporte au moins deux insignes reproduisant la dénomination ou le sigle de l’entreprise ou, le cas échéant, du service interne de sécurité. Ces éléments identifiants doivent être placés de telle sorte qu’ils restent apparents en toutes circonstances ([99]).

Toutefois, l’article R. 613-2 prévoit une exception pour les employés chargés de la protection des personnes ou de la surveillance contre le vol à l’étalage, qui peuvent exercer leurs fonctions en civil.

L’article L. 613-8 du code de la sécurité intérieure prévoit également le port d’une tenue pour les agents chargés du transport de fonds. Une exception est néanmoins prévue pour les convoyeurs de fonds faisant partie de l’équipage d’un véhicule banalisé servant au transport de billets, bijoux ou métaux précieux, qui peuvent exercer leur activité en tenue civile ([100]).

Enfin, l’article L. 614-3 du code de la sécurité intérieure dispose que les agents des services de sécurité des bailleurs d’immeuble sont identifiables, sans confusion avec les autres agents des services publics, sauf dispense dans des cas exceptionnels définis par décret en conseil d’État. Ce décret n’a néanmoins jamais été pris.

b. L’article L. 6342-4 du code des transports définit les modalités des opérations d’inspection-filtrage, sans imposer de tenue spécifique aux agents de sûreté aéroportuaire

L’article L. 6341-2 du code des transports dresse une liste des entreprises et organismes chargés de la mise en œuvre, dans leur domaine d’activité respectif, des mesures de sûreté destinées à protéger l’aviation civile contre les actes d’intervention illicites, lorsqu’elles ne sont pas réalisées par l’État ([101]).

Le II de cet article autorise également les agents de ces entreprises et organismes à procéder à des opérations d’inspection-filtrage. Il conditionne la réalisation de ces opérations à la détention d’un agrément préalable délivré par le représentant de l’État dans le département et par le procureur de la République. Les opérations doivent être réalisées sous le contrôle des officiers de police judiciaire et des agents des douanes. En outre, elles nécessitent le consentement de la personne contrôlée et doivent être réalisées par une personne du même sexe.

Cet article ne prévoit néanmoins pas d’obligations particulières liées à la tenue de ces agents.

c. Mieux reconnaître les professionnels de la profession

L’obligation de pouvoir identifier les agents chargés d’une activité privée de sécurité, quand elle existe, nécessite de doter les professionnels d’un uniforme qui n’est aujourd’hui pas nécessairement représentatif de la profession, mais met avant tout en avant l’entreprise pour laquelle ils travaillent.

Une solution consiste à inscrire une identification commune sur ces uniformes, tout en conservant les éléments distinctifs permettant de reconnaître les entreprises pour lesquelles ils travaillent. Cette identification commune constituerait par ailleurs un symbole fort de reconnaissance et de fierté à l’endroit de cette profession.

2. Le dispositif proposé

Le I du présent article modifie les dispositions des articles L. 613-4, L. 613-8 et L. 614-3 du code de la sécurité intérieure pour y préciser que les tenues déjà prévues dans le cadre de l’exercice des fonctions des professionnels comportent un ou plusieurs éléments d’identification communs. Il renvoie les modalités d’application de cet article à un arrêté du ministre de l’Intérieur.

Le II créé une nouvelle obligation d’identification pour les agents chargés des opérations d’inspection-filtrage visés par l’article L. 6342-4 du code des transports. Ils doivent porter une tenue comportant un ou plusieurs éléments d’identification communs selon des modalités définies par un arrêté du ministre de l’Intérieur.

3. Des dispositions modifiées par la Commission

Sur l’avis favorable de vos rapporteurs, la commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement portant suppression du II de l’article 13 relatif à la tenue des agents de sûreté aéroportuaire.

Vos rapporteurs observent que la rédaction de cette disposition pouvait incidemment s’appliquer aux agents des douanes, également visés au II de l’article L. 6342-4 du code des transports.

Par ailleurs, les agents de sûreté aéroportuaire sont soumis au port d’un uniforme commun depuis la publication de l’arrêté du 12 septembre 2013 fixant les conditions de mise en œuvre de l’uniforme prévu à l’article R. 213-5-2 du code de l’aviation civile.

Enfin, les obligations relatives aux éléments d’identification communs prévues au I de l’article s’appliqueront également aux agents de sûreté aéroportuaire.

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Article 13 bis (art. L. 614-3 du code de la sécurité intérieure) Exception au port d’une tenue pour les personnels exerçant une activité de protection physique des personnes

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

La commission des Lois a adopté un amendement des rapporteurs qui inscrit dans la loi l’exception au port d’une tenue pour les agents chargés de la protection physique des personnes.

L’exercice d’une activité privée de protection physique des personnes nécessite de faire preuve de discrétion. Le port obligatoire d’un uniforme exposerait à la fois les agents et les personnes qu’ils protègent.

Alertés par cette situation en amont de l’examen de la proposition de loi en commission, vos rapporteurs ont souhaité l’adoption d’un amendement précisant, à l’article L. 614-3 du code de la sécurité intérieure, que les agents chargés d’une activité de protection des personnes ne sont pas soumis à l’obligation générale du port d’un uniforme.

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Article 14 (art. L. 613-1 du code de la sécurité intérieure) Missions de surveillance sur la voie publique contre les actes terroristes

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article permet aux agents chargés d’activités de surveillance et de gardiennage d’exercer des missions de surveillance contre les actes terroristes sur la voie publique, à titre exceptionnel et sur autorisation du préfet.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 613-1 du code de la sécurité intérieure a été modifié par la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme ([102]) pour permettre aux agents d’exercer leurs activités au sein des périmètres de protection créés par cette même loi.

1. L’état du droit

a. Les lieux d’exercice des missions de surveillance et de gardiennage sont strictement définis

L’article L. 613-1 du code de la sécurité intérieure définit limitativement les espaces au sein desquels les agents de surveillance et de gardiennage exercent leurs fonctions.

Dans sa rédaction initiale, son premier alinéa leur donnait compétence uniquement à l’intérieur des bâtiments ou dans la limite des lieux où ils ont la garde. Dans une réponse à une question écrite formulée par un parlementaire, le ministère de l’Intérieur a précisé la notion de « limite des lieux gardés ». Celle-ci « permet aux agents d’assurer leur mission de surveillance sur des espaces non bâtis tels que des parkings privés ou des terrains et dépendances de propriétés, sans pour autant pouvoir y intégrer une portion de voie publique, même immédiate. » ([103])

La loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme a modifié l’article L. 613-1 du code de la sécurité intérieure afin de permettre aux agents de surveillance et de gardiennage d’exercer leurs missions dans les périmètres de protection créés par cette même loi ([104]).

En outre, l’article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure autorise ces agents à assister les membres de la force publique afin de réaliser, au sein de ces périmètres, des inspections et fouilles de bagages ainsi que des palpations de sécurité, sous l’autorité d’un officier de police judiciaire.

b. Des modalités d’intervention sur la voie publique sont aménagées pour certaines missions, dont l’énumération mériterait d’être étendue

Le second alinéa de l’article L. 613-1 du code de la sécurité intérieure permet aux agents de réaliser sur la voie publique des missions, même itinérantes, de surveillance contre les vols, dégradations et effractions des biens dont ils ont la garde.

Ces missions, dont l’objectif est « de s’assurer que la présence d’agents privés sur la voie publique est justifiée par des circonstances spécifiques, exposant les biens surveillés à un risque avéré d’agression » ([105]), doivent néanmoins faire l’objet d’une autorisation délivrée à titre exceptionnel par le préfet, sur requête écrite du client de l’entreprise chargée de cette surveillance.

Cet encadrement strict inscrit cette disposition dans le respect de l’interdiction d’exercice d’une mission de surveillance générale de la voie publique, rappelée régulièrement par la jurisprudence constitutionnelle et administrative.

Alors que l’ensemble du territoire est désormais placé au niveau Vigipirate « urgence attentat », nécessitant une intense mobilisation des forces de sécurité intérieure, l’association des forces privées de sécurité, déjà sur place, et donc déjà opérationnelles, doit permettre de renforcer le dispositif sécuritaire actuellement déployé.

2. Le dispositif proposé

Le présent article modifie le second alinéa de l’article L. 613-1 du code de la sécurité intérieure afin de permettre aux agents de surveillance et de gardiennage d’exercer sur la voie publique, à titre exceptionnel et sous autorisation, des missions, même itinérantes, de surveillance contre les actes de terrorisme.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 15 (art. L. 86 du code des pensions civiles et militaires de retraite) Régime dérogatoire de cumul emploi-retraite pour les policiers nationaux exerçant dans le domaine de la sécurité privée

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article instaure un régime dérogatoire aux règles de cumul emploi-retraite en vigueur au profit des policiers nationaux souhaitant exercer une activité dans le domaine de la sécurité privée, afin de leur permettre de la cumuler sans plafonnement avec leur pension.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 ([112]) a instauré un régime de cumul emploi-retraite libéralisé permettant aux fonctionnaires de cumuler intégralement leurs pensions avec l’exercice d’une autre activité professionnelle. La loi du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir professionnel ([113]) a restreint ce cumul en y instaurant un plafond.

➢ Modifications apportées par la Commission

La commission des Lois a adopté un amendement de nature rédactionnelle ainsi qu’un amendement des rapporteurs limitant les dispositions de cet article aux catégories actives de la police nationale.

1. L’état du droit

L’article 88 de la loi du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale a ouvert à l’ensemble des retraités, y compris les retraités de la fonction publique, un cumul sans restriction du plafonnement d’une pension de retraite et d’une activité professionnelle.

Ce cumul a fait l’objet d’un encadrement par la loi du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraite. Désormais, il n’est permis que si ces revenus ne dépassent pas le tiers du montant annuel brut de la pension reçue, majoré de 7 095,19 euros. En cas d’excédent, celui-ci est déduit de la pension versée.

L’article L. 84 du code des pensions civiles et militaires prévoit néanmoins deux catégories d’exception à ce principe.

Le I de cet article autorise un cumul total de certaines activités avec une pension de retraite, parmi lesquelles les activités artistiques, la participation à des activités juridictionnelles ou à des instances consultatives ou délibératives et les vacations dans certains établissements publics.

Le II de cet article prévoit également des exceptions liées à la qualité du pensionné, qui bénéficient notamment aux militaires, mais pas aux policiers. Or, il paraît souhaitable de permettre aux fonctionnaires de police de bénéficier de cette dérogation qui profite déjà aux gendarmes. Par ailleurs, l’absence de ce cumul contribue au vieillissement de ce corps, les fonctionnaires de police prenant leur retraite de plus en plus tard.

2. Le dispositif proposé

Le présent article complète le I de l’article L. 86-1 en y insérant un I bis, qui créé un régime dérogatoire pour les retraités de la police nationale afin de leur permettre de cumuler entièrement leur pension avec une activité de sécurité privée. Cette exception, qui doit permettre de faire bénéficier le secteur de la sécurité privée des compétences et expériences des policiers, est d’autant plus légitime que les gendarmes peuvent déjà cumuler librement leur pension avec l’exercice d’une telle activité.

3. Des dispositions modifiées par la Commission

Outre un amendement de nature rédactionnelle, la commission des Lois a adopté un amendement de vos rapporteurs limitant le bénéfice de l’exception au cumul emploi-retraite aux seules catégories actives de la police nationale.

Vos rapporteurs considèrent que les ressemblances et les similarités entre ces métiers et ceux exercés par les agents de sécurité privée justifient la création d’une telle exception, ce qui est moins le cas des autres métiers de la police nationale.

Leur amendement vise également à garantir la constitutionnalité de cette disposition. Le Conseil constitutionnel estime que « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit. » ([114]) En ciblant spécifiquement les catégories actives de la police nationale, vos rapporteurs entendent s’assurer du caractère proportionné de l’exception au cumul emploi-retraite qu’ils mettent en place.

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Article 16 (art. L. 625-2-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Interdiction d’exercer une activité de formation en cas de retrait de la carte professionnelle ou d’interdiction temporaire d’exercice

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article créé une nouvelle disposition interdisant l’exercice d’une activité de formation en cas de retrait de la carte professionnelle ou d’une interdiction temporaire d’exercice.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune.

1. L’état du droit

L’article L. 625-1 du code de la sécurité intérieure impose aux exploitants individuels et aux personnes morales de droit privé, établis sur le territoire français et n’ayant pas conclu de contrat d’association avec l’État, d’obtenir une autorisation d’exercice selon des modalités fixées par l’article L. 625-2 du même code.

Depuis la loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique, l’ensemble des organismes de formation aux activités de sécurité privée font désormais l’objet de ce contrôle administratif.

Dans son dernier rapport annuel, le CNAPS fait état de 244 autorisations d’exercice délivrées en 2019, dont 101 autorisations provisoires de six mois et 143 autorisations d’exercice de cinq ans. « Au 31 décembre 2019, 627 établissements étaient certifiés et autorisés par le CNAPS (591 autorisations d’exercice délivrées pour 5 ans, et 36 autorisations d’exercice provisoire délivrées à de nouveaux acteurs de la formation), représentant 426 organismes de formation. » ([115])

● La délivrance de cette autorisation nécessite de respecter trois critères

L’obtention d’une autorisation est conditionnée au respect de trois critères, précisés par l’article L. 625-2 du code de la sécurité intérieure :

– le demandeur doit être titulaire d’une déclaration d’activité, enregistrée dans les conditions fixées aux articles L. 6351-1 à L. 6351-8 du code du travail ;

– la personne physique qui dirige l’organisme doit également respecter plusieurs conditions, précisées aux 1° à 4° de l’article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure ([116]) ;

– l’organisme doit avoir fait l’objet d’une certification dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État ([117]). Celle-ci vise à garantir le respect de certains standards minimaux en matière de formation ([118]).

● L’autorisation peut être suspendue ou retirée

L’autorisation délivrée par la commission d’agrément peut être suspendue, voire retirée. Les conditions de suspension sont précisées à l’article L. 625-5 du code de la sécurité intérieure, qui prévoit qu’elle peut être prononcée par le président de la commission d’agrément et de contrôle, en cas d’urgence, pour une durée maximale de six mois. L’autorisation peut être suspendue si la personne morale ou son dirigeant fait l’objet de poursuites pénales.

En outre, l’article L. 625-4 permet le retrait de cette autorisation si la personne physique ou morale ne remplit plus les trois conditions posées par l’article L. 625-2 du code de la sécurité intérieure ou si la direction ou la gestion de l’organisme de formation est exercée, non pas par ses représentants légaux, mais par une personne interposée agissant directement ou indirectement.

2. Le dispositif proposé

Le présent article cherche à mieux contrôler la profession de formateur. Il créé un nouvel article L. 625-2-1 du code de la sécurité intérieure, qui interdit l’emploi ou l’affectation d’un individu à une activité de formation professionnelle s’il a fait l’objet d’un retrait de carte professionnelle ou d’une interdiction temporaire d’exercice de l’activité privée de sécurité.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 16 bis (art. L. 612-20 et L. 622-19 du code de la sécurité intérieure) Exception à l’obtention d’une certification professionnelle par validation des acquis de l’expérience dans le secteur de la sécurité privée

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Inséré par amendement du Gouvernement, l’article 16 bis écarte les dispositions du code du travail relatives à la validation des acquis de l’expérience (VAE) pour obtenir une qualification dans le secteur de la sécurité privée.

1. L’état du droit

Les articles L. 612-20 et L. 622-19 du code de la sécurité intérieure conditionnent l’exercice d’une activité de sécurité privée ou de détective privé à la justification de l’aptitude professionnelle du dirigeant ou du salarié. Il existe néanmoins une dispense de justification d’aptitude professionnelle qui bénéficie à certains policiers, gendarmes et militaires, selon des modalités précisées dans la partie réglementaire du code de la sécurité intérieure ([119]).

La partie réglementaire du code de la sécurité intérieure prévoit trois modalités pour apporter cette justification ([120]), dont l’obtention d’une certification professionnelle par VAE, pour toute personne ayant exercé une activité professionnelle salariée ou non salariée pendant au moins un an, de façon continue ou non ([121]).

Alors que, dans le secteur de la sécurité privée, la formation professionnelle fait l’objet d’un contrôle exercé par le CNAPS depuis l’entrée en vigueur de la loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l’emploi ([122]), la VAE repose exclusivement sur l’appréciation d’un jury professionnel, qui se prononce en examinant le dossier du candidat et à l’issue d’un entretien avec lui ([123]).

Ces modalités ne manquent pas de susciter d’importantes disparités selon les sessions d’examen et les organismes de formation. De surcroit, elles permettent en pratique aux candidats de s’exonérer des exigences de formation prévues par le code de la sécurité intérieure.

2. Le dispositif proposé

Cet article a pour objet d’écarter le recours à la VAE pour justifier de son aptitude professionnelle à exercer ces métiers sensibles, en prévoyant, aux articles L. 612-20 et L. 622-19 du code de la sécurité intérieure, une dérogation aux dispositions du livre IV de la sixième partie du code du travail, qui en fixe le cadre juridique.

Vos rapporteurs souscrivent aux dispositions de ce nouvel article motivé tant par des enjeux de sécurité dans l’accès à ce secteur d’activité que par l’objectif partagé de montée en compétences de ses salariés et dirigeants.

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Article 17 (art. L. 612-22 et L. 622-21 du code de la sécurité intérieure) Condition de maîtrise de la langue française et de production d’une lettre d’intention d’embauche pour l’obtention d’une autorisation d’accès à la formation professionnelle

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article conditionne l’accès à la formation professionnelle des ressortissants européens et étrangers pour l’exercice d’une activité privée de sécurité à un justificatif attestant de la connaissance de la langue française et, lorsque ces activités sont exercées par un agent armé ou pour les opérations d’inspection-filtrage, à la production d’une lettre d’intention d’embauche. Il impose également de justifier d’une connaissance suffisante de la langue française pour accéder à une formation d’agent de recherches privées.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune.

➢ Modifications apportées par la Commission

La commission des Lois a adopté un amendement des rapporteurs précisant que les entreprises rédigeant une lettre d’intention d’embauche doivent exercer l’activité pour laquelle le bénéficiaire de cette lettre souhaite suivre une formation. Elle a également adopté un amendement de nature rédactionnelle.

L’état du droit

L’ensemble des agents exerçant une activité privée de sécurité privée ou d’agent de recherches privées doivent détenir une carte professionnelle, dont l’une des conditions d’obtention est la justification d’une aptitude professionnelle.

Hors exceptions, cette justification nécessite l’obtention d’une certification professionnelle se rapportant à l’activité exercée ou d’un certificat de qualification professionnelle ([124]). Les enseignements devant être maitrisés pour obtenir cette certification sont précisés dans le code de la sécurité intérieure ([125]).

L’accès à une formation permettant aux élèves d’obtenir cette certification est néanmoins conditionnée à l’obtention d’une autorisation préalable délivrée par la commission locale d’agrément et de contrôle territorialement compétente, pour une durée de six mois ([126]).

L’autorisation préalable de l’article L. 612-22

L’article L. 612-22 du code de la sécurité intérieure, qui concerne les formations aux activités de sécurité privée, dispose que « l’accès à une formation en vue d’acquérir l’aptitude professionnelle est soumis à la délivrance d’une autorisation préalable, fondée sur le respect des trois conditions fixées au 1°, 2° et 3° de l’article L. 612-20 », c’est-à-dire :

– l’absence de condamnation à une peine correctionnelle ou à une peine criminelle inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ;

– un comportement ou des agissements qui ne doivent pas être « contraires à l’honneur, à la probité, aux bonnes mœurs, ou de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l’État et sont incompatibles » avec l’exercice des fonctions pour lesquelles la carte professionnelle est nécessaire, ce comportement ou ces agissements étant déterminés par les résultats d’une enquête administrative du CNAPS ;

– ne pas avoir fait l’objet d’un arrêté d’expulsion non abrogé ou d’une interdiction du territoire français non entièrement exécutée.

À titre d’exemple, la jurisprudence administrative a confirmé des refus de délivrance d’autorisation pour des faits ayant donné lieu, entre autres, à des mises en cause pour violence sur dépositaire de l’autorité publique avec incapacité inférieure à huit jours et outrage à personne dépositaire de l’autorité publique ([127]), et des faits ayant entraîné le prononcé de condamnations judiciaires pour conduite de véhicule sans permis et sans assurance ([128]). Toutefois, l’ancienneté des faits considérés ainsi que le comportement de l’intéressé peuvent justifier l’illégalité d’une décision de refus ([129]).

L’autorisation préalable de l’article L. 622-21

L’article L. 622-21 du code de la sécurité intérieure, qui s’applique aux formations d’agent de recherches privées, conditionne également l’accès à une formation en vue d’acquérir l’aptitude professionnelle à une autorisation préalable. Cette autorisation nécessite de respecter les deux premières conditions ci-dessus, ainsi que la justification de son aptitude professionnelle. Cette dernière condition est supprimée par l’article 10 de la présente proposition de loi.

Le dispositif proposé

Les premier et dernier alinéas du présent article complètent les dispositions des articles L. 612-22 et L. 622-21 du code de la sécurité intérieure en y insérant un nouvel alinéa qui prévoit, dans la continuité de l’article 10 de la proposition de loi, que tous les ressortissants européens et étrangers doivent justifier d’une connaissance de la langue française suffisante pour exercer les activités e de sécurité visées à ces articles. Ils renvoient à un décret en Conseil d’État le soin de définir les modalités d’application de cette disposition.

Le deuxième alinéa subordonne la délivrance d’une autorisation préalable pour l’exercice d’une activité privée de sécurité à la production d’une lettre d’intention d’embauche, émise par une entreprise titulaire de l’autorisation d’exercer ([130]) ou par une entreprise dont certains salariés sont chargés, pour son propre compte, d’une activité de sécurité privée, dans les deux cas exposés ci-après :

– pour accéder à une formation permettant d’acquérir l’aptitude professionnelle à réaliser les opérations d’inspection-filtrage mentionnées à l’article L. 6342-4 du code des transports et dont l’exercice requiert une certification au titre du règlement (UE) 2015/1998 ([131]) ;

– pour accéder à une formation permettant d’exercer une de ces activités en étant armé ([132]).

3. Des dispositions complétées par la Commission

Outre un amendement rédactionnel, la commission des Lois a adopté un amendement de vos rapporteurs qui complète les dispositions conditionnant la délivrance d’une autorisation préalable pour l’accès à la formation à la production d’une lettre d’intention d’embauche.

Afin d’éviter de possibles contournements de cette règle, cet amendement précise que les entreprises rédigeant la lettre d’embauche doivent exercer l’activité pour laquelle l’individu poursuit une formation.

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Article 18 (art. L. 613-2 et L. 613-3 du code de la sécurité intérieure) Suppression de l’habilitation spécifique et de l’agrément pour réaliser des palpations de sécurité

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie le régime juridique des palpations de sécurité réalisées en cas de menaces graves pour la sécurité publique ou dans le cadre d’un périmètre de protection et pour accéder à l’enceinte de manifestations sportives, récréatives ou culturelles, en supprimant l’habilitation et/ou l’agrément nécessaires pour mener ces opérations.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure a fait l’objet d’une modification par la loi du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités ([133]) afin de permettre aux agents de surveillance et de gardiennage d’être associés aux missions de surveillance générale de la voie publique dans les périmètres de protection créés par la même loi.

1. L’état du droit

● Les palpations de sécurité réalisées en cas de menace grave pour la sécurité publique ou dans le cadre d’un périmètre de protection

L’article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure permet aux personnes effectuant des activités privées de surveillance et de gardiennage de procéder à l’inspection visuelle des bagages et, avec le consentement de leur propriétaire, à leur fouille. Il rend également possible les palpations de sécurité, sous une triple condition :

– ces agents doivent avoir été spécialement habilités à cet effet et agréés par le préfet, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État ([134]) ;

– ces opérations ne peuvent avoir lieu qu’en cas de circonstances particulières liées à l’existence de menaces graves pour la sécurité publique ([135]) ou lorsqu’un périmètre de protection a été institué ;

– elles requièrent le consentement exprès de la personne concernée.

Ces dispositions ont été déclarées conformes à la Constitution ([136]).

● Les fouilles réalisées pour accéder à l’enceinte de manifestations sportives, récréatives ou culturelles

L’article L. 613-3 du code de la sécurité intérieure, déclaré conforme à la Constitution ([137]), permet aux agents de surveillance et de gardiennage de procéder à des inspections visuelles des bagages ainsi qu’à leur fouille dans les mêmes conditions que celles de l’article L. 613-2.

Ils peuvent également procéder à des palpations de sécurité pour l’accès à des lieux de manifestation sportive, récréative ou culturelle rassemblant plus de 300 spectateurs. Ils doivent néanmoins avoir au préalable été agréés par la commission d’agrément et de contrôle territorialement compétente.

Ces palpations sont réalisées sous le contrôle d’un officier de police judiciaire et avec le consentement exprès de la personne concernée. Elles doivent être diligentées par une personne du même sexe.

2. Le dispositif proposé

Le 1° modifie l’article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure afin de supprimer l’habilitation spéciale et l’agrément du préfet pour réaliser des palpations de sécurité, en cas de menaces graves pour la sécurité publique ou dans le cadre des périmètres de protection.

Le 2° modifie l’article L. 613-3 du même code afin de supprimer l’agrément délivré par les commissions d’agrément et de contrôle nécessaire pour réaliser des palpations de sécurité pour l’accès aux enceintes dans lesquelles sont organisées des manifestations de plus de 300 spectateurs.

La suppression de ces dispositions, qui complexifient inutilement l’association des agents privés de sécurité à ces opérations de contrôle, doit permettre à l’avenir de renforcer les synergies entre le secteur des activités privées et les forces de l’ordre, notamment en vue des grands événements accueillis en France en 2023 et 2024.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 19 Remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur l’opportunité de réglementer certaines activités privées de sécurité

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit la remise au Parlement d’un rapport examinant l’opportunité de réglementer certaines activités pour contrôler la moralité et l’aptitude professionnelle des agents exerçant certaines activités privées de sécurité.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune.

L’exercice d’une activité privée de sécurité mentionnée au livre VI du code de la sécurité intérieure ([138]) nécessite de satisfaire à des conditions de moralité et d’aptitude professionnelle appréciées par le CNAPS. Toutefois, certaines activités ne sont pas concernées par cette régulation. Il s’agit plus particulièrement de celles relatives à la conception, l’installation et la maintenance des dispositifs de sécurité électronique, la fourniture de services de conseil dans les domaines de la sécurité et de la sûreté ainsi que la fourniture de services de sécurité à l’étranger.

L’intégration de nouvelles filières dans le périmètre de contrôle du CNAPS, souhaitée par vos rapporteurs, pourrait avoir des conséquences importantes sur ces secteurs et nécessite de mener au préalable une réflexion sur ce sujet.

Le présent article prévoit la transmission au Parlement, dans les dix-huit mois suivant la promulgation de la loi, d’un rapport du Gouvernement afin d’étudier les possibilités de réglementation de ces activités. Ce rapport permettra également de mesurer les conséquences de cette régulation pour le CNAPS.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 19 bis (art. L. 611-3 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Habilitation des agents de sécurité privée à détecter les drones aux abords des biens dont ils ont la garde

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article, issu d’un amendement du gouvernement, permet aux agents de sécurité privée de détecter les drones circulant aux abords immédiats des biens dont ils ont la garde, à l’exclusion de toute intervention.

1. L’état du droit

Les drones sont des engins volants sans passager pilotés à distance. Le code des transports encadre leur utilisation, notamment pour prévenir le survol illégal de certains terrains sensibles ou protégés – à l’instar des prisons ou des centrales nucléaires. L’article L. 6211-4 du code des transports renvoie au pouvoir réglementaire la détermination de ces espaces ([139]).

La violation d’une interdiction de survol est punie de six mois d’emprisonnement et 15 000 € d’amende lorsqu’elle est le résultat d’une négligence ou d’une maladresse. L’engagement volontaire ou le maintien du drone dans une de ces zones est sanctionné d’un an de prison et de 45 000 € d’amende. Une peine complémentaire de confiscation du drone peut également être prononcée ([140]).

Afin d’identifier plus facilement les aéronefs concernés, le code des postes et des communications électroniques prévoit, depuis 2018, une obligation d’émission d’un signalement lumineux et d’un dispositif de signalement électronique ou numérique pour tous les drones de plus de 800 grammes ([141]).

2. Le dispositif proposé

Sur l’avis favorable de vos rapporteurs, la commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement qui autorise les agents de sécurité privée à détecter la présence de drones aux abords des biens dont ils ont la garde en ayant recours aux moyens radioélectriques, électroniques ou numériques en leur possession.

Cette disposition nécessite néanmoins de remplir une condition et est limitée par une réserve. D’une part, les aéronefs concernés doivent représenter une menace pour la sécurité des personnes et des biens. D’autre part, les agents de sécurité privée ne disposent que d’un pouvoir de détection des drones. Ils ne peuvent donc pas constater une infraction. Ils sont en revanche autorisés à transmettre les informations recueillies aux forces de sécurité intérieure.

Vos rapporteurs souscrivent à cette disposition, qui s’inscrit dans le dispositif de sécurisation des sites sensibles, comme le seront ceux accueillant les Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. Elle facilitera la collecte de preuves en cas de survol illégal et permettra aux agents de sécurité privée et aux gestionnaires des sites protégés d’être plus réactifs en cas de menaces. En outre, elle contribuera à mieux protéger les sites sensibles contre la menace d’espionnage industriel.

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Article 19 ter (art. L. 612-20, L. 613-7-1 A [nouveau], L. 617-1, L. 617-7 du code de la sécurité intérieure et art. L. 1634-4 du code des transports) Encadrement des modalités d’exercice de l’activité cynotechnique privée de pré-détection d’explosifs

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article, issu d’un amendement du Gouvernement, précise le régime juridique applicable aux activités cynotechniques privées de pré-détection d’explosif réalisées par des agents de sécurité privée.

1. L’état du droit

Les attentats terroristes survenus au cours des dernières années ont entraîné un fort recours aux équipes cynotechniques de pré-détection d’explosifs. Comme l’observaient vos rapporteurs dans leur rapport au Gouvernement, « depuis les attaques subies en 2015, le recours à des unités spécialisées en la matière est croissant. Si l’État s’est doté de moyens, la permanence de la menace justifie le déploiement de personnels privés. Les concertations avec la branche professionnelle et les grands opérateurs ont permis d’estimer le besoin en équipes privées certifiées à un nombre compris entre 700 et 1000 d’ici à 2024, année où l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques entraînera un recours massif à ces dispositifs. Une mobilisation accrue est donc nécessaire. ».

Pour parer à cette difficulté, la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités ([142]) autorise déjà des équipes cynotechniques privées à intervenir dans les transports publics, « dans le seul but de mettre en évidence l’existence d’un risque lié à la présence de matières explosives, dès lors que cette équipe a fait l’objet d’une certification technique relative à l’environnement spécifique de travail dans lequel elle est amenée à intervenir » ([143]).

Le même article renvoie à un décret en Conseil d’État la détermination des conditions de formation et de qualification des équipes cynotechniques et les conditions de délivrance et de contrôle de la certification technique nécessaires à l’exercice de cette activité.

Il existe, en outre, un encadrement minimal de l’utilisation des chiens dans l’exercice d’une activité privée de sécurité. L’article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure prévoit ainsi qu’un tel agent doit avoir obtenu une qualification spécifique pour exercer son activité. Cette certification est soumise à des enseignements supplémentaires ainsi qu’à une formation initiale pratique ([144]).

Vos rapporteurs estiment toutefois essentiel de préciser les exigences de formation et de certification attendues de ces professionnels, et partagent l’objectif du Gouvernement d’un meilleur encadrement juridique de cette filière, dont le développement va se poursuivre avec la Coupe du monde de rugby et les Jeux Olympiques et Paralympiques accueillis en France en 2023 et 2024.

2. Le dispositif proposé

Sur l’avis favorable de vos rapporteurs, la commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement précisant le régime juridique applicable aux agents de sécurité privée exerçant une activité cynotechnique de pré-détection d’explosif.

Le 2° du I créé un nouvel article L. 613-7-1 A qui permet cette activité, tout en l’encadrant :

– les agents doivent avoir fait l’objet d’une certification et être soumis à un contrôle régulier de compétences, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État ([145]). Le b) du 1° prévoit le retrait de la carte professionnelle en cas de violation de cette obligation ;

– cette activité n’est pas compatible avec celles des agents de sécurité privée réalisant des inspections visuelles ou des fouilles de bagages et des palpations de sécurité, en cas de menace grave à la sécurité publique ou dans le cadre d’un périmètre de protection ou de grandes manifestations, prévues aux articles L. 613-2 et L. 613-3 du code de la sécurité intérieure ;

– elle ne peut pas s’exercer sur des personnes physiques ;

– les chiens ne peuvent pas être utilisés pour d’autres finalités que l’identification d’un risque lié à la présence de matières explosives.

En conséquence, le a) du 1° procède à un ajustement rédactionnel des conditions ayant trait à la justification de l’aptitude professionnelle et à l’obtention d’une qualification spécifique pour les agents de sécurité privée ayant recours à un chien dans le cadre de leurs fonctions, mentionnées à l’article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure.

Le 3° prévoit une peine de trois ans d’emprisonnement et 45 000 € d’amende en cas d’utilisation du chien à d’autres fins que celles précisées à cet article, lorsque l’agent exerce son activité sans respecter les exigences de certification – le 4° prévoit une peine de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 € d’amende pour son employeur – ou s’il exerce cette activité sur une personne physique.

Le II modifie le code des transports afin d’y inscrire des sanctions similaires lorsqu’elles sont réalisées dans les transports publics. Enfin, le III prévoit une entrée en vigueur de cette dernière disposition lors de l’entrée en vigueur du décret prévu au nouvel article L. 613-7-1 A du code de la sécurité intérieure.

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Article 19 quater Habilitation à prendre par ordonnance toute mesure visant à adapter les modalités d’organisation, de fonctionnement et d’exercice des missions du CNAPS

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure visant à adapter les modalités d’organisation, de fonctionnement et d’exercice des missions du CNAPS, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi.

Créé par la loi LOPPSI 2 du 14 mars 2011, le CNAPS demeure un établissement public administratif jeune, dont le fonctionnement doit être révisé. C’est l’objectif de cet article, issu d’un amendement du Gouvernement adopté sur l’avis favorable de vos rapporteurs, qui habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de procéder à des modifications des modalités d’organisation, de fonctionnement et d’exercice des missions du CNAPS.

Plusieurs pistes sont envisagées par le Gouvernement, dont la révision de la composition des membres du collège du CNAPS. Dans leur rapport au Gouvernement, vos rapporteurs avaient fait des propositions dans ce sens en suggérant d’y intégrer deux parlementaires, un second siège pour les directions générales de la police et de la gendarmerie nationales et des représentants des donneurs d’ordre.

Cette habilitation devrait aussi permettre de faciliter l’exercice des missions de police administrative et disciplinaire du CNAPS. À cet égard, vos rapporteurs proposaient de simplifier l’enchevêtrement de compétences entre le CNAPS, la CNAC et les CLAC. Ils suggéraient également de systématiser le dépaysement des dossiers disciplinaires examinés par les CLAC, de faire de la CNAC une autorité indépendante lorsqu’elle se réunit en formation de jugement et d’établir des standards communs pour les décisions administratives qu’elle rend.

Dans tous les cas, les modifications qui seront apportées tendront vers une plus grande efficience du CNAPS, désirée par l’ensemble de la profession.

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Article 19 quinquies Habilitation à prendre par ordonnance toute mesure relative aux modalités de formation, d’examen et d’obtention des certifications professionnelles et aux conditions d’exercice et de contrôle des activités de formation

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure concernant les modalités de formation, d’examen et de certification, et les conditions d’exercice et de contrôle des activités des organismes de formation, dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la publication de la loi.

Dans leur rapport au Gouvernement, vos rapporteurs soulignaient « les efforts entrepris depuis quelques années afin de moraliser le secteur de la formation aux métiers de la sécurité. Lui aussi se révélait foisonnant, proposant des offres très hétérogènes dont beaucoup ne correspondaient pas aux critères attendus. Une action est conduite par le CNAPS afin de le professionnaliser et de le mettre réellement au niveau. La mission s’en félicite et souligne qu’il est impératif de poursuivre les efforts entrepris afin de rationaliser l’offre de formation. À cet égard, la politique de contrôle des structures dispensant les formations doit être poursuivie. »

Ils formulaient plusieurs recommandations, dont la poursuite des efforts entrepris par le CNAPS et l’exercice d’un contrôle administratif sur les personnels qui dispensent les formations. Le contrôle de l’évaluation des candidats dans le dispositif de formation est également souhaitable.

La mise en place d’un meilleur encadrement dans ce domaine est essentiel : bien que le CNAPS soit habilité à contrôler les organismes de formation depuis l’entrée en vigueur de la loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l’emploi, la qualification des agents n’est aujourd’hui toujours pas à la hauteur des tâches qui leur seront confiées demain.

Cet article, proposé par amendement du Gouvernement adopté sur l’avis favorable de vos rapporteurs, habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans un délai de vingt-quatre mois après l’entrée en vigueur de la proposition de loi, afin de renforcer ces exigences, que vos rapporteurs estiment incontournables. Le travail de consultation que le Gouvernement prévoit de mener et l’ampleur de la réforme proposée en justifient pleinement le recours.

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TITRE III Vidéoprotection et captation d’images

Article 20 (art. L. 252-2 et L. 252-3 du code de la sécurité intérieure) Extension du déport de la vidéoprotection aux agents de police municipale et aux agents de la ville de Paris

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article étend les possibilités de déport des images de vidéoprotection vers les services des polices municipales et, à Paris, vers les différents agents de la ville de Paris chargés d’un service de police.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 73 de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises a permis aux commerçants, après information du maire de la commune concernée et autorisation des autorités publiques compétentes, de mettre en œuvre sur la voie publique un système de vidéoprotection aux fins d’assurer la protection des abords immédiats de leurs bâtiments et installations, dans les lieux particulièrement exposés à des risques d’agression ou de vol.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Les dispositions du chapitre II (articles L. 252-1 à L. 252-7) du titre V du livre II du code de la sécurité intérieure fixent les conditions d’autorisation et de fonctionnement des systèmes de vidéoprotection.

L’autorisation est délivrée par le préfet après avis de la commission départementale de vidéoprotection, pour une durée de cinq ans renouvelable. Elle précise les conditions relatives à la qualité des personnes chargées de l’exploitation du système et de celles visionnant les images. Elle fixe également la durée de conservation des images qui ne peut excéder un mois hormis le cas d’une enquête de flagrant délit, d’une enquête préliminaire ou d’une information judiciaire.

Le dernier alinéa de l’article L. 251-2 prévoit qu’après information du maire de la commune concernée et autorisation des autorités publiques compétentes, des commerçants peuvent mettre en œuvre sur la voie publique un système de vidéoprotection aux fins d’assurer la protection des abords immédiats de leurs bâtiments et installations, dans les lieux particulièrement exposés à des risques d’agression ou de vol.

Dans ce cas, l’article L. 252-2 prévoit que le visionnage de ces images ne peut être assuré que par des agents de l’autorité publique individuellement désignés et habilités des services de police et de gendarmerie nationale.

Le 1° du présent article ouvre cette faculté aux policiers municipaux, aux agents de la ville de Paris chargés d’un service de police, aux contrôleurs et agents de surveillance de Paris ainsi qu’aux policiers municipaux parisiens.

La collecte d’images n’est pas élargie, il s’agit seulement d’une modification des personnes autorisées à les visionner.

Par coordination, le 2° du présent article modifie l’article L. 252-3 afin de préciser que l’autorisation d’installation d’un système de vidéoprotection peut prescrire que les agents individuellement désignés et dûment habilités destinataires des images et enregistrements puissent être des policiers municipaux, des agents de la ville de Paris chargés d’un service de police, des contrôleurs et agents de surveillance de Paris ainsi que des policiers municipaux parisiens.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 20 bis (art. L. 126–1–1 du code de la construction et de l’habitation) Extension du régime de déport de la vidéosurveillance des bailleurs vers les forces de l’ordre

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article additionnel est issu d’un amendement de vos rapporteurs adopté par la Commission.

Le cadre juridique actuel de mise en œuvre des déports d’images vidéos depuis les immeubles collectifs à usage d’habitation à l’attention des forces de sécurité intérieure n’offre qu’une possibilité limitée de réactivité. En effet, cette transmission n’est pour l’instant possible qu’en cas de commission imminente d’une atteinte grave aux personnes ou aux biens.

Cela ne permet pas de prendre en compte l’ensemble des situations qui peuvent constituer des nuisances quotidiennes pour les habitants, telles que les agressions, intrusions ou dégradations.

En conséquence, le 1° du présent article permet d’élargir les circonstances dans lesquelles le déport d’images peut être opéré aux cas d’occupation par des personnes qui entravent l’accès et la libre circulation des habitants ou qui empêchent le bon fonctionnement des dispositifs de sécurité ou nuisent à la sécurité des lieux. Le 2° du présent article précise que ce déport d’images peut intervenir dès que les circonstances l’exigent. Par ailleurs, le 3° du présent article prévoit un dispositif d’urgence permettant aux forces de l’ordre de disposer à leur initiative de la transmission d’images en cas d’alerte.

Ces évolutions maintiennent les garanties existantes :

– l’accord préalable de la majorité des copropriétaires pour permettre la transmission des images ;

– l’existence d’une convention conclue entre le gestionnaire de l’immeuble et le préfet précisant les conditions et modalités des transferts d’images ;

– le dispositif d’information des personnes.

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Article 20 ter (art. L. 12251–4–2 [nouveau] du code des transports) Extension du déport de la vidéoprotection à certains agents des services internes de sécurité de la RATP et de la SNCF

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article additionnel est issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la Commission. Il permet aux services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP, qui bénéficient d’un statut particulier et de prérogatives spécifiques prévues par le code des transports ([146]), de pouvoir visionner les images déportées vers les salles d’information et de commandement de l’État, sous le contrôle des services de police et de gendarmerie nationales.

Sont prévues plusieurs garanties pour que cette coordination ne se traduise pas par une délégation de missions de surveillance générale de la voie publique. Les services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP ne pourront visionner ces images qu’au sein des salles de commandement placées sous la responsabilité de l’État, ils seront placés sous le contrôle direct de personnels de la police et de la gendarmerie nationales et devront avoir fait l’objet d’une habilitation préfectorale.

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Article 21 (art. L. 241-1 du code de la sécurité intérieure) Modifications du régime juridique applicable aux caméras mobiles

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie le cadre juridique actuellement applicable aux caméras mobiles pour les policiers nationaux et les gendarmes, notamment afin de prévoir une nouvelle finalité justifiant l’enregistrement – l’information du public sur les circonstances de l’intervention –, une possibilité de transmission en temps réel des images et un accès direct aux images par les personnes ayant procédé à l’enregistrement.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2018-697 du 3 août 2018 relative à l’harmonisation de l’utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique a étendu, de manière expérimentale, l’usage des caméras individuelles aux sapeurs-pompiers et aux personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a précisé que les images servant à l’information du public sur les circonstances de l’intervention ne pourront être utilisées « que dans le respect de la protection de la vie privée des individus ». Elle a en outre encadré les conditions dans lesquelles les agents pourront avoir accès directement aux enregistrements auxquels ils procèdent et a élargi aux policiers municipaux les apports du présent article.

1. L’état du droit

Le titre IV du livre II du code de la sécurité intérieure comporte, en l’état du droit, un chapitre unique relatif aux caméras mobiles composé de deux articles : le premier (article L. 241-1) concerne les policiers nationaux et les gendarmes, le second les policiers municipaux.

Après des premiers usages expérimentaux et localisés en 2008-2009, une expérimentation des caméras-piétons a été lancée sur une plus grande échelle à partir du mois de mai de l’année 2013 dans plusieurs zones de sécurité prioritaires ainsi que, en zone de gendarmerie, dans des « unités sensibles » avec pour objectif d’apaiser les relations entre la police et la population et de sécuriser les interventions de voie publique.

Au regard de son bilan positif, le dispositif a été pérennisé par la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale.

L’article L. 241-1 du code de la sécurité intérieure issue de la loi du 3 juin 2016 prévoit que l’enregistrement audiovisuel des interventions, déclenché à l’initiative de l’agent, a pour finalités :

– la prévention des incidents au cours des interventions ;

– le constat des infractions et la poursuite de leurs auteurs par la collecte de preuves ;

– la formation et la pédagogie des agents.

Le double enjeu de la protection des forces de sécurité en intervention et de l’amélioration des relations entre forces de sécurité et population font du développement de l’usage des caméras individuelles comme de l’amélioration des dispositifs existants une priorité. C’est dans ce cadre que le Président de la République a annoncé, le 14 juillet dernier, sa volonté de doter l’ensemble des policiers et gendarmes de caméras individuelles. Dès juillet 2021, toutes les patrouilles de police et de gendarmerie devraient en être équipées.

Il faut noter qu’outre les policiers nationaux, les gendarmes et les policiers municipaux, d’autres catégories d’agents peuvent être équipés de caméras individuelles, à titre expérimental :

– les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP, depuis la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs ([147]) ;

– les sapeurs-pompiers professionnels ou volontaires, les militaires de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et du bataillon des marins-pompiers de Marseille et les personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire, depuis la loi n° 2018-697 du 3 août 2018 relative à l’harmonisation de l’utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique.

2. Un cadre juridique et opérationnel pouvant encore être amélioré

Ce dispositif, bien que largement salué, fait l’objet de critiques portant sur le caractère excessivement restrictif du cadre juridique applicable et à la qualité, jugée insuffisante, des matériels.

Le ministre de l’intérieur, lors de son audition par la commission des Lois sur les crédits de la mission « Sécurités » le 19 octobre dernier, a relayé plusieurs souhaits d’amélioration exprimés par les policiers et les gendarmes : « Le policier ou le gendarme ne peut pas utiliser les images pour revoir ce qui s’est passé, soit afin de retrouver quelqu’un très rapidement – il n’y a pas de caméras de vidéoprotection absolument partout, ni de centre de supervision urbain (CSU) dans toutes les communes de France, en particulier en milieu rural –, soit pour pouvoir bien décrire ce qu’on a vu car, lorsqu’on est en intervention, en état de stress extrême, on peut confondre certaines choses et on n’a pas la même vision que la caméra – pour cela, il faudrait que les policiers et les gendarmes puissent avoir accès aux images : c’est interdit à l’heure actuelle –, soit pour permettre au ministère de l’intérieur de lutter contre les images sauvages mises en ligne par des gens qui filment les policiers et les gendarmes, à 5 centimètres de leur visage, et qui publient sur Twitter ou Facebook des images tronquées, susceptibles de montrer que la police ou la gendarmerie n’a pas fait correctement son travail dans le respect de la déontologie, alors qu’une vue d’ensemble révélerait que la scène est plus complexe et que les policiers ou les gendarmes ont utilisé la force d’une manière proportionnelle ». ([148])

3. Les dispositions de la proposition de loi

Le présent article modifie l’article L. 241-1 du code de la sécurité intérieure relatif aux caméras individuelles portées par les policiers nationaux et les gendarmes.

Le a) insère une nouvelle finalité pour le recours à l’enregistrement : « l’information du public sur les circonstances de l’intervention ».

Le b) ajoute une possibilité de transmission en temps réel des images captées et enregistrées par les caméras mobiles au poste de commandement du service concerné et aux personnels impliqués dans la conduite et l’exécution de l’intervention. Cette possibilité est toutefois limitée aux cas où la sécurité des personnes et des biens est menacée.

Il faut noter que cette possibilité de transmission en temps réel a été prévue à l’article L. 2251-4-1 du code des transports s’agissant des agents de la RATP et de la SNCF.

Le c) supprime la phrase en vertu de laquelle « les personnels auxquels les caméras individuelles sont fournies ne peuvent avoir accès directement aux enregistrements auxquels ils procèdent ». Il s’agit d’une demande forte et récurrente des agents, car cet accès leur serait très utile dans le cadre de la rédaction des PV par exemple.

En conséquence de l’intégration de cette possibilité d’accès direct, le d) prévoit que les caméras sont équipées de dispositifs techniques permettant de garantir l’intégrité des enregistrements lorsqu’ils sont consultés dans le cadre de l’intervention. Cette garantie est indispensable pour assurer la proportionnalité de l’atteinte au principe du respect de la vie privée.

4. La position de la Commission

La Commission a adopté plusieurs amendements à cet article :

– sur proposition de M. Paul Molac, la Commission a précisé que les images servant à l’information du public sur les circonstances de l’intervention ne pourront être utilisées « que dans le respect de la protection de la vie privée des individus » ;

– sur proposition du groupe MoDem, la Commission a adopté un amendement visant à élargir le champ d’application de l’une des dispositions de ce chapitre aux caméras embarquées dans des véhicules motorisés. Cet amendement a été adopté malgré la demande de retrait de vos rapporteurs. En effet, pour vos rapporteurs, la réflexion sur le sujet des caméras embarquées mérite une réflexion plus globale qui ne semblait pas encore aboutie au stade de la Commission ;

– sur proposition de vos rapporteurs, la Commission a encadré les conditions dans lesquelles les agents peuvent avoir accès directement aux enregistrements auxquels ils procèdent. En effet, le principe du non-accès direct avait été identifié en 2016 par le Conseil d’État comme une garantie importante. Il importait donc de limiter cet accès direct aux seuls cas où il est absolument nécessaire : les procédures judiciaires (rédaction d’un PV, par exemple pour se remémorer exactement les circonstances de l’infraction) ou lors d’une intervention: (pour faire un signalement d’une personne en fuite, par exemple) ;

– sur proposition de vos rapporteurs, la Commission a élargi aux policiers municipaux les apports du présent article.

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Article 22 (art. L. 242-1 à L. 242-3 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure) Création d’un régime juridique encadrant le recours aux caméras aéroportées par les autorités publiques

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article crée un cadre juridique dédié réglementant le recours aux caméras aéroportées par les autorités publiques.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’usage des caméras aéroportées ne fait pas l’objet, en l’état du droit, d’un cadre juridique législatif.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements visant à encadrer plus rigoureusement le régime juridique relatif aux caméras aéroportées. Par ailleurs, trois amendements visant à élargir les finalités de recours aux caméras aéroportées ont été adoptés.

1. L’état du droit

Le recours à la captation d’images par les autorités publiques est possible au moyens de différents dispositifs :

– la vidéoprotection, qui fait l’objet d’un cadre juridique depuis le milieu des années 1990, codifié aux articles L. 251-1 et suivants du code de la sécurité intérieure ;

– les caméras individuelles, qui font l’objet de plusieurs dispositions juridiques en fonction de la catégorie d’agents autorisée à y recourir ;

– les dispositifs aéroportés, qu’il s’agisse d’outils conventionnels – avions ou hélicoptères dotés de caméras – ou de dispositifs innovants comme les drones – aéronefs ne circulant sans personne à bord. Il n’existe cependant pas de cadre juridique législatif encadrant l’usage de ces caméras aéroportées par les autorités publiques.

La loi n° 2016-1428 du 24 octobre 2016 renforçant la sécurité de l’usage des caméras aéroportées civiles les a incluses dans la catégorie des aéronefs sans pilote, afin de sécuriser l’usage de l’espace aérien et les zones considérées comme réglementées ou dangereuses.

Pourtant, sur le plan opérationnel, l’utilité de ces drones n’est pas douteuse. Ils peuvent notamment servir en matière de police administrative (prévention de la délinquance, maintien de l’ordre, police des attroupements), de sécurité civile (secours, lutte contre les incendies) et de police judiciaire (collecter des éléments de preuve de la commission d’une infraction).

L’emploi des caméras aéroportées au sein de la police nationale relève des règles applicables aux aéronefs civils, notamment prévues par le code des transports et le code de l’aviation civile, avec plusieurs dérogations au cadre général ([149]). La réglementation des caméras aéroportées civils va être affectée par la réglementation européenne prise en application du règlement (UE) 2018/1139 du 4 juillet 2018 concernant des règles communes dans le domaine de l’aviation civile, même si des règles dérogatoires pour les services de police subsisteront.

En outre, la police nationale s’est dotée d’une doctrine d’emploi, fixée par une circulaire du 27 juillet 2018 relative à l’emploi des aéronefs télépilotés dans la police nationale.

La gendarmerie nationale opère des caméras aéroportées depuis 2005. Elles sont utilisées pour renseigner la chaine de commandement, informer les autorités, appuyer les unités, communiquer et soutenir les opérations. Le cadre juridique est différent de celui encadrant les caméras aéroportées de la police nationale puisqu’elles relèvent de la réglementation militaire ([150]).

Les caméras aéroportées restent encore peu utilisées, mais le développement de leur usage nécessite l’élaboration d’un cadre relatif à l’exploitation des images collectées ainsi qu’aux scénarios d’emploi, comme l’a montré une décision récente du Conseil d’État.

2. La jurisprudence du Conseil d’État du 18 mai 2020

Dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire et de la lutte contre l’épidémie de Covid-19, l’utilisation de caméras aéroportées par les services de l’État a soulevé, de manière inédite, la question du cadre juridique et des garanties applicables en la matière.

Des caméras aéroportées ont ainsi été utilisées pour contrôler le respect du confinement dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire liée à l’épidémie de covid 19, par la préfecture de police à Paris et par quelques polices municipales.

Le Conseil d’État a toutefois ordonné à l’État de cesser sans délai la surveillance par drone du respect, à Paris, des règles de sécurité sanitaire applicables à la période de déconfinement ([151]), tant qu’un texte réglementaire n’aura pas été pris après avis de la CNIL ou que les caméras aéroportées utilisées par la préfecture de police ne seront pas dotés de dispositifs techniques de nature à rendre impossible, quels que puissent en être les usages retenus, l’identification des personnes filmées. Le juge a en effet considéré que le dispositif en question constituait un traitement de données à caractère personnel.

Dès lors, au regard de cette jurisprudence et afin d’assurer la sécurité juridique des dispositifs existants ou envisagés, il parait important de définir un cadre juridique permettant de recourir à cette technologie tout en respectant les garanties de protection de la vie privée et des données à caractère personnel.

La CNIL, auditionnée par vos rapporteurs, a souligné qu’il serait utile que le législateur fixe un cadre spécifique.

En effet, de la même manière que le législateur a été amené à poser un cadre juridique encadrant l’utilisation de la vidéoprotection et des caméras individuelles, il est fondé, au titre de l’article 34 de la Constitution, à définir les conditions permettant d’assurer la conciliation entre le respect de la vie privée et la sauvegarde de l’ordre public.

3. Les dispositions de la proposition de loi

Le présent article insère au sein du titre IV du livre II du code de la sécurité intérieure un nouveau chapitre consacré aux « caméras aéroportées », composé de sept articles.

Le nouvel article L. 242-1 dispose que ce nouveau chapitre détermine les conditions dans lesquelles les services de l’État concourant à la sécurité intérieure et à la défense nationale, les services d’incendie et de secours et les formations militaires de la sécurité civile peuvent procéder au traitement d’images au moyen de caméras aéroportées.

Le nouvel article L. 242-2 précise que, en cas de mise en œuvre sur la voie publique, le recours aux caméras aéroportées est réalisé de telle sorte que ne soient pas visualisées les images de l’intérieur des domiciles ni, de façon spécifique, celles de leurs entrées.

Il s’agit de la reprise d’une condition qui prévaut en matière de vidéoprotection et qui a été considérée par le Conseil constitutionnel comme l’une des garanties de nature à sauvegarder l’exercice des libertés individuelles ([152]).

En outre, il est prévu que les images pourront être transmises en temps réel au poste de commandement du service concerné.

Le nouvel article L. 242-3 impose une obligation d’information du public par tout moyen approprié de la mise en œuvre de caméras aéroportées et de l’autorité responsable.

Cette obligation d’information existe également s’agissant des caméras individuelles (article L. 241-1) et de la vidéoprotection (article L. 251-3). Cette « information claire » a aussi été considéré comme une garantie de nature à sauvegarder l’exercice des libertés individuelles par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée de 1995. L’information est d’autant plus importante en l’absence du recueil du consentement des personnes filmées.

Une exception est toutefois prévue à ce principe, lorsque les circonstances l’interdisent – exception également prévue pour les caméras individuelles – ou que cette information entrerait en contradiction avec les objectifs poursuivis.

Le nouvel L. 242-4 dispose que les traitements d’images au moyen de caméras aéroportées ne peuvent être mis en œuvre de manière permanente.

En outre, l’autorité responsable doit tenir un registre des traitements mis en œuvre précisant la finalité poursuivie, la durée des enregistrements réalisés ainsi que les personnes ayant accès aux images, y compris le cas échéant au moyen d’un dispositif de renvoi en temps réel. Cette obligation existe également s’agissant de la vidéoprotection (article R. 252-11) et des caméras individuelles (article R. 2421-2).

Hors le cas où ils sont utilisés dans le cadre d’une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire, les enregistrements sont conservés pour une durée de trente jours. Cette durée est de six mois pour les caméras individuelles (article L. 241-2) et d’un mois pour la vidéoprotection (article L. 252-5).

Les nouveaux articles L. 242-5 et L. 242-6 déterminent les finalités pouvant justifier le recours aux caméras aéroportées par respectivement :

– les services de l’État concourant à la sécurité intérieure et à la défense nationale ;

– les services d’incendie et de secours, les formations militaires de la sécurité civile, la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et le bataillon des marins-pompiers de Marseille.

finalités permettant le recours aux caméras aéroportées

Source : commission des Lois.

Le nouvel article L. 242-7 renvoie à un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, les modalités d’application du chapitre.

4. La position de la Commission

Outre deux amendements rédactionnels de vos rapporteurs et de Mme Ménard, la Commission a adopté plusieurs modifications de fond à cet article.

Elle a adopté, sur proposition de vos rapporteurs, un amendement prévoyant qu’une information générale du public sur l’emploi de dispositifs aéroportés de captation d’images est organisée par le ministre de l’intérieur. Cette modalité d’information existe également s’agissant des caméras individuelles (article L. 241-1).

Également sur proposition de vos rapporteurs, la Commission a adopté un amendement précisant que les enregistrements issus des drones peuvent être utilisés à des fins de pédagogie et de formation des agents, dans le cadre d’un décret en Conseil d’État. Cela permet de lever une ambiguïté de la rédaction initiale qui pouvait laisser penser que le recours aux drones était possible pour la finalité autonome de la formation, ce qui aurait constitué une atteinte disproportionnée à la vie privée.

La Commission a en outre adopté deux amendements du Gouvernement visant à élargir les finalités de recours aux caméras aéroportées à :

– la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d’agression, de vol ou de trafic d’armes, d’êtres humains ou de stupéfiants ;

– la protection des intérêts de la défense nationale et des établissements, installations et ouvrages d’importance vitale.

Enfin, la Commission a adopté un amendement de Mme Isabelle Florennes visant à élargir le recours aux caméras aéroportées à la surveillance des rodéos motorisés.

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TITRE IV Dispositions relatives aux forces de sécurité intérieure

Article 23 (art. 43-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Suppression des crédits de réduction de peine à la suite d’infractions sur des personnes exerçant certaines missions de service public

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 23 supprime le bénéfice des crédits de réduction de peine pour les personnes condamnées à la suite de certaines infractions commises à l’encontre d’une personne investie d’un mandat électif, d’un militaire de la gendarmerie nationale, d’un fonctionnaire de la police nationale ou d’un sapeur-pompier professionnel ou volontaire.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille a permis au juge de l’application des peines de retirer une partie des crédits de réduction de peines obtenus par les détenus lorsque ceux-ci refusent de suivre leur traitement après avoir été condamnés pour certains crimes ou délits commis à l’encontre du conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a étendu le périmètre des exclusions de crédits de réduction de peine aux auteurs d’infractions visant également les agents contractuels de la police et de la gendarmerie nationale, les personnels de l’administration pénitentiaire et des douanes, et les membres d’une police municipale.

1. L’état du droit

L’article 721 du code de procédure pénale permet à chaque condamné de bénéficier d’un crédit de réduction de peine automatiquement calculé sur la durée de la condamnation prononcée : trois mois pour la première année, deux mois pour les années suivantes et, pour une peine de moins d’un an ou pour la partie de peine inférieure à une année pleine, de sept jours par mois. Pour les peines supérieures à un an, le total de la réduction correspondant aux sept jours par mois ne peut excéder deux mois.

Toutefois, ces crédits de réduction de peine peuvent être retirés par la juridiction de jugement prononçant une nouvelle condamnation à une peine privative de liberté pour un crime ou un délit pendant une période consécutive à la libération et correspondant à la durée de la réduction octroyée alors.

Ils peuvent également être retirés par le juge de l’application des peines :

– sur saisine du chef d’établissement ou sur réquisitions du procureur de la République, en cas de mauvaise conduite du condamné en détention ;

– lorsque le détenu refuse de suivre le traitement qui lui est proposé pendant son incarcération alors que sa condamnation résulte d’un crime ou d’un délit (meurtre ou assassinat, torture ou actes de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle) commis sur un mineur ou, depuis la loi n° 2019-1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille, sur son conjoint, concubin ou partenaire.

Enfin, l’article 721-1-1, introduit dans le code de procédure pénale en 2016 ([153]), a exclu de tout bénéfice des crédits de réduction de peine les condamnés à une peine privative de liberté pour acte de terrorisme ([154]). Le législateur entendait alors, en réponse aux attentats commis sur le sol français, instituer à l’encontre de leurs auteurs « un véritable régime complet d’application des peines spécifique aux personnes condamnées pour terrorisme qui soit plus rigoureux que le régime de droit commun » ([155]).

Comme l’a souligné récemment la présidente de la commission des Lois, la diminution ou la suppression des crédits de réduction de peine a pour effet de rendre les condamnés concernés inéligibles aux mesures de suivi post-sentenciel qui viennent normalement s’imputer sur les reliquats de peine ainsi aménagés ([156]).

Les mesures de retrait ou d’exclusions des crédits de réduction de peine de l’article 721 du code de procédure pénale ne font pas obstacle à l’attribution des réductions supplémentaires de la peine prévues à l’article 721-1 du même code. Ces dernières supposent de la part des condamnés des « efforts sérieux de réadaptation sociale ». Elles ne sont pas automatiques : elles sont accordées par le juge de l’application des peines après avis de la commission de l’application des peines.

2. Les dispositions de la proposition de loi

L’article 23 de la proposition de loi crée au sein du code de procédure pénale un nouvel article 721-1-2 étendant le régime d’exclusion des crédits de réduction de peine prévu pour les condamnés pour acte de terrorisme aux auteurs de certaines infractions commises au préjudice d’une personne investie d’un mandat électif public, d’un militaire de la gendarmerie nationale, d’un fonctionnaire de la police nationale ou d’un sapeur-pompier professionnel ou volontaire.

Les infractions visées sont le meurtre ([157]), les tortures ou actes de barbarie ([158]), les violences ([159]) ainsi que les menaces et actes d’intimidation commis contre les personnes exerçant une fonction publique ([160]).

Comme les condamnés pour acte de terrorisme, les condamnés visés par le présent article pourront toujours prétendre aux réductions supplémentaires de peine accordées sur décision du juge de l’application des peines.

3. Une disposition étendue par la Commission

À l’occasion des débats en commission des Lois, vos rapporteurs ont rappelé que l’article 23 avait pour but de mettre un frein aux agressions dont sont trop souvent victimes les membres des forces de sécurité intérieure et les élus en raison de leur présence sur le terrain auprès de personnes promptes à s’abstraire du respect de la loi. Ainsi ne s’agit-il pas de réprimer une atteinte à l’autorité publique, dont un grand nombre de personnels sont par ailleurs investis, mais bien de tirer les conséquences du risque d’atteinte accru qu’encourent ces agents.

Conformément à cette logique, la commission des Lois a jugé nécessaire que le bénéfice des crédits de réduction de peine soit également fermé aux auteurs d’infractions contre d’autres personnels en charge de la sécurité des Français. Elle a adopté à cette fin :

– un amendement des rapporteurs incluant dans le périmètre de l’article 23 les infractions commises à l’encontre des agents contractuels de la police et de la gendarmerie nationales, ainsi que des personnels de l’administration pénitentiaire et des douanes ;

– trois amendements identiques respectivement déposés par M. Stéphane Mazars et les membres du groupe La République en marche, M. Dimitri Houbron et M. Ian Boucard, étendant ce régime dérogatoire aux personnes détenues à la suite d’une infraction à l’encontre d’un agent de police municipale.

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Article 24 (art. 35 quinquies [nouveau] de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse) Diffusion du visage ou de tout élément permettant l’identification d’un fonctionnaire de police ou d’un militaire de la gendarmerie

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 24 de la proposition de loi modifie la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse afin de réprimer pénalement le fait de diffuser, dans le but qu’il soit porté atteinte à son intégrité physique ou psychique, l’image du visage ou tout autre élément d’identification d’un fonctionnaire de la police nationale ou d’un militaire de la gendarmerie nationale lorsqu’il agit dans le cadre d’une opération de police.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 95-73 d’orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995 interdit la divulgation de l’identité de certains agents de la force publique.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a étendu l’interdiction de diffusion d’éléments d’identification à l’ensemble des personnels de la police et de la gendarmerie nationales, incluant ainsi les agents contractuels. Elle a également précisé que la divulgation du numéro d’identification individuel d’un agent (dit « numéro RIO ») ne qualifiait pas le délit créé par le présent article.

1. L’état du droit

a. Le droit national

La liberté d’expression est proclamée à l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi. » Ce droit fondamental a vu son contenu actualisé par le Conseil constitutionnel, qui l’étend aux contenus numériques ([161]).

La loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse donne corps à la liberté d’expression et de communication en déterminant les limites caractérisant l’abus de droit par les impératifs d’ordre public et de protection des personnes. Elle réprime ainsi de peines d’emprisonnement la diffamation, l’injure ou encore la contestation de crime contre l’humanité ([162]).

La liberté de parole ne peut, non plus, se muer en appel à la violence contre les personnes. La provocation directe à commettre des atteintes volontaires à la vie, des atteintes volontaires à l’intégrité de la personne et des agressions sexuelles est réprimée :

– de cinq ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende, si elle n’est suivie d’aucun effet ([163]) ;

– des peines prévues par le code pénal pour la complicité des actes commis, si la provocation a été suivie d’effet ([164]).

Cette restriction est cependant limitée puisqu’elle suppose un caractère « direct » de la provocation, c’est-à-dire que son auteur incite à la commission d’une infraction déterminée. N’est pas concernée, en conséquence, la provocation « qui tendrait à susciter non pas l’entreprise criminelle mais un mouvement d’opinion de nature à créer à son tour un état d’esprit susceptible de permettre la naissance de l’entreprise criminelle » ([165]).

Par ailleurs, la bonne protection de l’ordre public justifie que soient préservées les identités des fonctionnaires et des militaires que leur activité exposerait à des représailles. Le législateur a pris acte de cet impératif dès 1995 : l’article 39 sexies de la loi du 29 juillet 1881 réprime « le fait de révéler, par quelque moyen d’expression que ce soit, l’identité des fonctionnaires de la police nationale, de militaires, de personnels civils du ministère de la défense ou d’agents des douanes appartenant à des services ou unités désignés par arrêté du ministre intéressé et dont les missions exigent, pour des raisons de sécurité, le respect de l’anonymat » ([166]). Ce délit expose tout contrevenant à une amende de 15 000 euros.

Protectrice de la liberté d’expression, la loi du 29 juillet 1881 impose un régime procédural original, caractérisé par de courts délais de prescription et des exigences élevées de formalisme à peine de nullité. La principale conséquence est que les infractions réprimées par cette loi ne peuvent donner lieu à une comparution immédiate devant les juridictions répressives. Cet enjeu a été décisif dans la décision du Parlement d’extraire du droit de la presse le délit d’apologie du terrorisme pour en faire une infraction de droit commun ([167]) : « l’objectif de cette modification est “d’améliorer l’efficacité de la répression de la propagande terroriste, en permettant que ces actes soient soumis aux règles de procédure de droit commun et à certaines des règles prévues en matière de terrorisme, en considération du fait qu’il ne s’agit pas en l’espèce de réprimer des abus de la liberté d’expression, mais de sanctionner des faits qui sont directement à l’origine des actes terroristes” » ([168]).

Il est donc possible d’apporter des limites à la liberté d’expression et de communication dès lors qu’un intérêt général le justifie. Mais le Conseil constitutionnel se montre particulièrement vigilant, la considérant « d’autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés ». En conséquence, « les atteintes portées à l’exercice de cette liberté doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif poursuivi » ([170]).

b. Le droit européen

La liberté d’expression est considérée comme l’un des fondements de la société démocratique par la Cour européenne des droits de l’homme et, par là même, comme l’un des fondements de sa jurisprudence ([171]). L’article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales la proclame expressément, mais reconnaît en son second paragraphe que « l’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire ».

La Cour a notamment « reconnu à plusieurs reprises le rôle crucial joué par les médias s’agissant de faciliter l’exercice par le public du droit de recevoir et de communiquer des informations et des idées et de contribuer à la réalisation de ce droit. À la fonction de la presse qui consiste à diffuser des informations et des idées sur des questions d’intérêt général s’ajoute le droit pour le public d’en recevoir. S’il en allait autrement, la presse ne pourrait jouer son rôle indispensable de "chien de garde" » ([172]). Toutefois, la Cour admet des restrictions dès lors que l’ingérence incriminée correspond à un besoin social impérieux, qu’elle est proportionnée au but légitime poursuivi, et que les motifs fournis par les autorités nationales pour la justifier sont pertinents et suffisants. Elle commande, en ce cas, de témoigner de retenue dans l’usage de la voie pénale.

Quant au droit de l’Union européenne, il prévoit la possibilité de déroger aux dispositions de protection de la vie privée et de la confidentialité des données personnelles dès lors que la liberté d’information de communication est en jeu : « pour tenir compte de l’importance du droit à la liberté d’expression dans toute société démocratique, il y a lieu de retenir une interprétation large des notions liées à cette liberté, telles que le journalisme » ([173]). La Cour de justice de l’Union européenne considère, par ailleurs, que le fait qu’une personne « ne soit pas un journaliste de profession n’apparaît pas de nature à exclure [que l’enregistrement et la diffusion d’une vidéo] puissent relever de cette disposition » ([174]). La finalité de divulgation au public d’informations, d’opinions ou d’idées, l’emporte donc sur le droit au respect de la vie privée. Il n’en va cependant pas de même face à l’impératif de prévention des infractions dont pourraient être victimes des personnes physiques, en l’occurrence des membres des forces de sécurité.

2. Les dispositions de la proposition de loi

Les nouveaux moyens de communication ont mené à la multiplication des captations d’image à l’occasion d’opérations de police. Cette évolution ne pose aucune difficulté : les membres de la police et de la gendarmerie nationales, qui, conformément aux règles légales et aux principes républicains, mettent en œuvre les actes de puissance publiques que commandent les autorités judiciaires et administratives, n’ont rien à craindre de la présence de journalistes venus rapporter l’information. L’utilisation de ces documents à des fins de procédure disciplinaire ou pénale à fins de sanction d’éventuels manquements ne soulève pas davantage d’objection.

L’actualité montre cependant une dérive qui tend à utiliser les films et photographies qui dévoilent les identités des personnels, non envers le fonctionnaire ou le militaire sous le regard des autorités de l’État, mais contre la personne physique qui porte l’uniforme dans une intention délictuelle ou criminelle envers elle, voire envers ses proches. Comme l’a indiqué Mme Marlène Schiappa, ministre déléguée auprès du ministre de l’intérieur chargée de la citoyenneté, il est fondamental de « protéger les policiers qui nous protègent » ([175]).

C’est dans cet objectif que l’article 24 de la proposition de loi modifie la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Il réprime d’un an d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende le fait de diffuser, par quelque moyen que ce soit et quel qu’en soit le support, dans le but qu’il soit porté atteinte à son intégrité physique ou psychique, l’image du visage ou tout autre élément d’identification d’un fonctionnaire de la police nationale ou d’un militaire de la gendarmerie nationale lorsqu’il agit dans le cadre d’une opération de police.

Cette rédaction prend en compte les exigences de constitutionnalité et de conventionalité :

– la diffusion à des fins journalistiques demeure libre et sans entrave, tandis que l’interdiction porte explicitement sur les opérations menées dans le but que soit porté atteinte à l’intégrité de l’agent visé ;

– il reste loisible de diffuser des opérations filmées ou captées, à la seule condition de ne pas permettre l’identification des fonctionnaires de façon à empêcher toute agression, de sorte qu’un simple floutage des visages ou un rognage de l’image respecte les prescriptions de la loi ;

– l’interdiction prévaut seulement dans le cadre d’une opération de police, et non dans des tâches protocolaires, administratives ou autres ;

– le manquement à l’obligation posée entraîne une sanction pénale modérée, par ailleurs selon les procédures de la loi du 29 juillet 1881 qui ne permettent pas la comparution immédiate ;

– l’interdiction ne fait pas obstacle à la communication d’éléments d’identification aux autorités administrative et judiciaire dans le cadre d’une procédure qu’elles diligentent, puisque son but consiste à empêcher l’agression, non la justice.

Dans ces conditions, le dispositif de l’article 24 apparaît :

– nécessaire, puisque la prévention des infractions dont sont victimes les personnels des forces de l’ordre concourt à l’objectif à valeur constitutionnelle de protection de l’ordre public ;

– proportionné, puisqu’il ne réprime que les communications effectuées dans le but répréhensible de faciliter la commission de violences sur des personnes physiques, sans aucunement remettre en cause le droit de la presse et la liberté d’informer ;

– adapté, puisque les éléments d’identification demeurent à la disposition des autorités administrative et judiciaire dans le cadre des procédures prévues par la loi.

3. Une disposition approuvée par la Commission

Les débats en Commission ont souligné que le délit institué à l’article 24 concernait bien la diffusion d’éléments d’identification des personnels de police et de gendarmerie nationales. Il n’emporte aucune conséquence du seul fait de la prise d’images, de leur détention ou même de leur cession. Il a également été rappelé que le délit exige pour être constitué une intention malveillante dont il reviendra à l’autorité de poursuite de rapporter la preuve, de sorte qu’il n’obère aucunement la liberté d’information et de communication ou l’activité des journalistes professionnels.

La commission des Lois a adopté un amendement des rapporteurs étendant la protection conférée par l’article 24 à l’ensemble des personnels de la police et de la gendarmerie nationales, ajoutant ainsi les agents contractuels aux fonctionnaires et militaires mentionnés dans la rédaction initiale. Les adjoints de sécurité, futurs policiers adjoints aux termes de l’article 27, et les gendarmes adjoints volontaires, peuvent voir leur identité dévoilée sur les réseaux sociaux tout autant que les autres membres des forces de sécurité intérieure. Il importe, en conséquence, qu’ils soient protégés de la même façon.

Le même amendement a également précisé que l’interdiction de diffusion des éléments d’identification d’un agent ne concernait pas le numéro d’identification individuel d’un agent (dit « numéro RIO ») ([176]). En effet, cette information ne peut conduire à identifier le nom, l’adresse ou l’identité d’un fonctionnaire ou d’un militaire à des fins malveillantes. Elle doit demeurer visible pour permettre la mise en jeu de la responsabilité disciplinaire ou pénale d’un agent dont l’action se verrait contestée sur la base de la loi.

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Article 25 (art. L. 315-3 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Accès des policiers et des gendarmes armés en dehors des heures de service à des établissements recevant du public

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit la possibilité pour les policiers nationaux et les militaires de la gendarmerie de conserver leur arme lorsqu’ils accèdent à un établissement recevant du public.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de vos rapporteurs.

1. L’état du droit

Les policiers nationaux actifs et les gendarmes reçoivent en dotation une arme individuelle, qu’ils portent en service, dont l’usage est assujetti aux règles de la légitime défense et aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur.

L’évolution du contexte sécuritaire depuis 2015, caractérisé par l’accroissement de la menace terroriste, a encouragé les autorités publiques à définir des conditions du port de l’arme de dotation hors service afin d’accroître la sécurité de la population par une capacité de riposte accrue.

Il a, dans un premier temps, été décidé que les policiers et les gendarmes pourraient porter leur arme hors service pendant la période limitée de l’état d’urgence. Depuis 2016, cette possibilité a été inscrite dans le droit commun ([177]).

Le port d’arme hors service est subordonné à une déclaration préalable par le fonctionnaire de police ou le militaire de la gendarmerie à son chef de service. Par ailleurs, l’agent doit avoir effectué les trois tirs réglementaires au cours de l’année glissante et au moins une séance de tir dans les quatre derniers mois.

Par décision expresse du chef du service d’accueil prise après accord du directeur de l’école, les élèves peuvent être individuellement autorisés à porter l’arme individuelle hors service pendant les périodes de stage en service opérationnel.

Pour autant, comme cela avait été souligné dans le rapport de vos rapporteurs sur le continuum de sécurité, il n’existe pas d’obligation pour les responsables des établissements recevant du public d’autoriser l’accès aux policiers et aux gendarmes armés. Une telle obligation représenterait pourtant une garantie supplémentaire de sécurisation des sites.

2. Les dispositions de la proposition de loi

Le présent article insère dans le code de la sécurité intérieure un nouvel article L. 315-3 disposant que l’accès à un établissement recevant du public ne peut pas être refusé à un policier ou un gendarme portant son arme hors service.

Les conditions d’application de cet article sont renvoyées à un arrêté du ministre de l’intérieur.

Il s’agit de la mise en œuvre de la préconisation n° 12 du rapport de vos rapporteurs sur le continuum de sécurité.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de vos rapporteurs.

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Article 26 (art. L. 2338-3 du code de la défense) Clarification des règles d’usage des armes par les militaires déployés sur le territoire national dans le cadre de réquisitions effectuées par l’autorité civile

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie l’article L. 2338-3 du code de la défense afin de clarifier le régime d’usage de leurs armes par les militaires déployés sur le territoire national dans le cadre de réquisitions effectuées par l’autorité civile. La formulation actuelle est en effet ambiguë et suscite des difficultés d’interprétation quant à leur mise en œuvre.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La rédaction en vigueur résulte d’une modification intervenue à l’occasion de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

Pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles, les militaires peuvent être déployés sur le territoire national sur réquisition de l’autorité civile, conformément aux dispositions de l’article L. 1321-1 du code de la défense, à l’image de l’opération Sentinelle.

Les forces armées ainsi requises font partie de la force publique et peuvent, à ce titre, être confrontées à des situations d’intervention identiques à celles que connaissent la police et la gendarmerie nationales et doivent disposer des mêmes moyens pour y faire face.

À cet égard, la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique a unifié le régime d’usage de l’arme des agents de la force publique, qu’ils soient policiers, gendarmes, douaniers ou militaires déployés sur le territoire national et requis par l’autorité civile. L’article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure énumère ainsi limitativement les cas et les conditions d’usage de l’arme ; y renvoient les articles L. 56 du code des douanes, s’agissant des douaniers, et L. 2338-3 du code de la défense, s’agissant des militaires déployés sur le territoire national requis par l’autorité civile.

Ce dispositif a néanmoins été affecté par une modification apportée par le Sénat lors de l’examen du projet de loi de programmation militaire 2019-2025 ([178]). L’objet de l’amendement sénatorial était de conférer au ministre de la défense la compétence pour définir les normes techniques applicables aux matériels utilisés par les militaires pour l’immobilisation des véhicules, à la place du ministre de l’intérieur ([179]). Mais a de ce fait été introduite une ambiguïté quant aux conditions d’usage des armes par les militaires sur le territoire national, prévues au même alinéa.

Dans sa nouvelle rédaction, le deuxième alinéa de cet article prévoit en effet que : « Les militaires déployés sur le territoire national dans le cadre des réquisitions […] peuvent faire usage de leurs armes et de moyens techniques appropriés, conformes à des normes techniques définies par arrêté du ministre de la défense, pour immobiliser les moyens de transport dans les mêmes conditions ». Les termes : « pour immobiliser les moyens de transport » peuvent être compris comme se rapportant soit au seul usage des moyens techniques appropriés à cette fin, soit également à l’usage de l’arme.

En conséquence, une lecture stricte de ces dispositions laisse penser que les cas d’usage des armes par les militaires engagés en opération intérieure sont désormais restreints à la seule hypothèse de l’immobilisation des moyens de transport.

Or, rien dans l’exposé sommaire de l’amendement (qui ne portent que sur l’autorité compétente pour définir par arrêté les moyens techniques appropriés pouvant être utilisés pour immobiliser les véhicules) ni dans les débats parlementaires ne permet de penser que telle était l’intention du législateur.

2. Les dispositions de la proposition de loi

Le présent article vise à remédier à l’incertitude juridique née de la difficulté d’interprétation de l’article L. 2338-3 du code de la défense, dans sa rédaction résultant de la loi du 13 juillet 2018 précitée.

Il réécrit le deuxième alinéa de l’article L. 2338-3 du code de la défense afin de réaffirmer la possibilité pour les militaires agissant en opérations intérieures de faire usage de leurs armes dans les cinq cas et dans les conditions prévues à l’article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 27 (art. L. 411-5 et L. 411-6 du code de la sécurité intérieure, art. 21 du code de procédure pénale, art. 36 de la loi d’orientation et de programmation n° 95-73 du 21 janvier 1995 relative à la sécurité) Terminologie

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 27 renomme « policiers adjoints » les actuels adjoints de sécurité.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La fonction d’adjoint de sécurité a été créée par la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d’activités pour l’emploi des jeunes.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement des rapporteurs portant rédaction globale de l’article 27 et procédant à toutes les coordinations nécessaires au changement de terminologie proposé.

1. L’état du droit

Les adjoints de sécurité ont été créés par la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d’activités pour l’emploi des jeunes. Ce texte a introduit dans la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité un article 36 permettant au ministère de l’intérieur de recruter des « agents âgés de dix-huit à moins de vingt-six ans recrutés en qualité de contractuels de droit public pour une période maximale de cinq ans non renouvelable afin d’exercer des missions d’adjoints de sécurité auprès des fonctionnaires des services actifs de la police nationale ». Ces dispositions sont codifiées aux articles L. 411-5 et L. 411-6 du code de la sécurité intérieure ([180]).

Le statut des adjoints de sécurité est régi par les articles 130-1 à 134-6 du règlement général d’emploi de la police nationale ([181]). Ils sont subordonnés aux personnels de la police nationale sous l’autorité desquels ils sont placés ([182]). Ils ne peuvent participer à une arrestation programmée, ni prendre part à une opération de maintien de l’ordre ([183]).

Les adjoints de sécurité ont la qualité d’agents de police judiciaire adjoints ([184]). Leurs missions sont énumérées à l’article R. 411-5 du code de sécurité intérieure qui leur confie, notamment, des tâches d’assistance et de soutien des fonctionnaires de la police nationale, mais aussi la possibilité de constater par procès-verbal diverses contraventions aux dispositions du code de la route déterminées par voie réglementaire.

2. Les dispositions de la proposition de loi

Une mission conjointe de l’inspection générale de l’administration, de l’inspection générale de la police nationale et de l’inspection générale de la gendarmerie nationale a été chargée d’évaluer les dispositifs des adjoints de sécurité et des gendarmes adjoints volontaires ([185]).

Dans son rapport remis en mai 2015, elle a préconisé un changement d’appellation au motif :

– que l’appellation actuelle ne renvoie pas suffisamment explicitement aux missions de police confiées à ces personnels ;

– qu’elle est susceptible de nuire à l’attractivité du dispositif, un certain nombre de personnes intéressées par une carrière dans la police nationale pouvant penser à tort que les fonctions d’adjoints de sécurité recouvrent seulement des tâches peu gratifiantes ou de nature supplétive ;

– que cette dénomination ne favorise pas la communication sur la réalité des fonctions exercées par l’adjoint de sécurité, dans la perspective d’une reconversion dans le secteur privé à l’issue du contrat.

L’article 27 de la proposition de loi met en œuvre cette recommandation. Il renomme les adjoints de sécurité en « policiers adjoints », appellation similaire à celle des gendarmes adjoints volontaires.

3. Une disposition adoptée par la Commission

La Commission a adopté un amendement des rapporteurs portant rédaction globale de l’article 27 et procédant à toutes les coordinations nécessaires au changement proposé dans la dénomination des actuels adjoints de sécurité.

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Article 27 bis (art. 21 et 44-1 du code de procédure pénale) Correction d’une erreur de référence dans le code de procédure pénale

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 27 bis, issu d’un amendement de M. Raphaël Gérard adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable des rapporteurs, corrige une erreur de référence au sein du code de procédure pénale à propos de la compétence des gardes champêtres pour le constat des contraventions aux règlements et arrêtés de police municipale.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012 relative à la partie législative du code de la sécurité intérieure a abrogé l’article L. 2213-8 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions figurent désormais à l’article L. 521-1 du code de la sécurité intérieure. Son article 3 précise bien que « les références à des dispositions abrogées par la présente ordonnance sont remplacées par des références aux dispositions correspondantes du code de la sécurité intérieure », mais il semble que les Gouvernements successifs n’aient pas, à la date de l’examen de la présente proposition de loi par la commission des Lois, procédé aux diligences nécessaires au sein du code de procédure pénale.

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TITRE V Sécurité dans les transports et sécurité routière

Article 28 (art. L. 2251-1-1 du code des transports) Prestations du service interne de sécurité de la SNCF dans les gares ferroviaires et les gares routières adjacentes

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 28 de la proposition de loi permet au service de sécurité de la SNCF d’exercer ses missions auprès des entreprises présentes dans les gares et dans les véhicules de transports routiers exploités en complément des véhicules de transports ferroviaires.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a notamment permis aux exploitants d’installations de service et aux autorités organisatrices de transport ferroviaire de solliciter des prestations de sécurité auprès du service interne de la SNCF.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement du Gouvernement restreignant aux lignes de bus de substitution les possibilités d’intervention du service de sécurité de la SNCF en matière de transport routier.

1. L’état du droit

La sûreté des transports publics en général, et des transports ferroviaires en particulier, est une préoccupation de longue date des politiques publiques : on trouve trace dès le 15 juillet 1845 d’une loi sur la police des chemins de fer signée du roi Louis-Philippe. Parmi les services et les unités chargés d’assurer la sécurité des voyageurs et des personnels des opérateurs de transport, le service de sureté ferroviaire de la SNCF est un acteur incontournable.

La Surveillance générale (SUGE) a été constituée en 1939, à la suite de la faillite des entreprises ferroviaires privées, de leur nationalisation et de leur agrégation au sein de la société nationale des chemins de fer français. L’ensemble des services chargés de la découverte et de la répression des vols dans les anciennes compagnies fut rassemblé de la même façon. Chargées après la Seconde Guerre mondiale de la répression des actes dommageables au patrimoine de la compagnie, les équipes se sont depuis réorientées vers la sécurisation des trains et des gares ainsi que la lutte contre les atteintes aux voyageurs et aux personnels. Elle n’est pas composée de forces de l’ordre à proprement parler, mais de cheminots assermentés et assujettis à un code de déontologie ([186]), agréés au relevé d’identité et détenteurs d’une autorisation de port d’arme. La loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure a consacré son existence à l’article L. 2251-1 du code des transports.

L’article L. 2241-1 du même code habilite ses agents à établir des procès-verbaux pour constater les infractions aux dispositions relatives à la sécurité, ainsi que les contraventions prévues par les règlements relatifs à la police ou à la sûreté du transport et à la sécurité de l’exploitation des systèmes de transport ferroviaire ou guidé.

L’activité du service interne de sécurité de la SNCF a été étendue à l’ensemble des entreprises ferroviaires utilisatrices du réseau ferré national qui peuvent donc bénéficier de ses prestations ([187]). Par la suite, le périmètre des bénéficiaires de ces prestations a été élargi aux gestionnaires d’infrastructure, aux exploitants d’installations de service et aux autorités organisatrices de transport ferroviaire ([188]).

L’article L. 2251-1-1 du code des transports précise que ces prestations de sécurité sont mises à disposition « dans des conditions transparentes, équitables et sans discrimination entre les entreprises ferroviaires ». Elles s’exercent dans les emprises immobilières nécessaires à l’exploitation des services de transport ferroviaire et dans les véhicules de transport public de personnes qui y sont affectés.

2. Les dispositions de la proposition de loi

L’article 28 de la proposition de loi prévoit deux extensions des compétences du service interne de sécurité de la SNCF.

Le I ouvre la possibilité de solliciter ses services aux titulaires d’une convention d’occupation du domaine public ferroviaire dans une gare de voyageurs ou une autre installation de service reliées au réseau ferré national, autrement dit principalement aux entreprises et aux commerces qui ont contracté en ce sens avec Gares & Connexions ([189]).

Le II permet l’exercice de ces missions dans les emprises immobilières nécessaires à l’exploitation des services de transport routier, de façon à assurer également la sécurité des biens et des personnes dans les gares routières. Le développement des déplacements en autobus et de l’intermodalité nécessite, en effet, d’organiser autrement la sécurité des voyageurs ([190]).

3. Des dispositions à l’ampleur restreinte par la Commission

La Commission a adopté un amendement du Gouvernement, avec un avis favorable des rapporteurs, limitant la compétence du service de sécurité de la SNCF dans les gares routières.

Alors que la rédaction initiale de la proposition de loi permettait une intervention dans toutes les emprises immobilières nécessaires à l’exploitation des services de transport routier de personnes et de marchandises et dans les véhicules de transport public de personnes qui y sont affectés, la commission des Lois a considéré ce périmètre excessif. Il est préférable que le service interne de sécurité de la SNCF prenne exclusivement en charge les liaisons routières opérées en application du 2° de l’article L. 2121-3 du code des transports, c’est-à-dire en substitution des services de transport ferroviaire de voyageurs organisés par les régions (transport express régional, TER).

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Article 28 bis (art. L. 1623-1 [nouveau] du code des transports) Vidéoprotection embarquée sur les matériels roulants des entreprises de transport

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 28 bis, issu d’un amendement de Mme Aude Luquet adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable des rapporteurs, prévoit, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, le déploiement d’un système de vidéoprotection embarqué sur les matériels roulants des entreprises de transport.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Aucune.

Issu d’un amendement de Mme Aude Luquet adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable des rapporteurs, l’article 28 bis introduit au sein du code des transports un nouvel article L. 1623-1 autorisant le déploiement de caméras embarqués sur les matériels roulants des entreprises de transport dans le cadre d’une expérimentation menée pour une durée de trois ans. L’enregistrement, permanent, ne pourrait toutefois être exploité qu’aux fins d’assurer la prévention et l’analyse des accidents de transport. Sont limitativement énumérées les finalités du dispositif : l’amélioration de la connaissance de l’accidentologie ferroviaire ainsi que celle des transports guidés et routiers, la prévention de la réalisation ou de la réitération d’accident de transport ainsi que la formation des personnels de conduite et leur hiérarchie.

Dans le domaine des transports, il est d’usage de différencier la sécurité, qui a pour objet de prévenir la survenance d’un accident dû à des défaillances, matérielles ou humaines, ou à des causes naturelles et la sûreté, qui vise à protéger les personnes et les biens transportés, les matériels et installations liés à l’exploitation contre des actes de malveillance et de délinquance. C’est donc sur des motivations de sécurité technique, et non de sûreté au sens de préservation de l’ordre public, que repose l’article 28 bis.

Le dispositif autorise la prise d’images sur la voie publique et dans des lieux et établissements ouverts au public, au moyen de caméras frontales embarquées sur les matériels roulants. Il est accompagné des garanties classiquement attachées à tout dispositif de vidéoprotection – information générale du public, définition des modalités par décret en Conseil d’État après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

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Article 28 ter (art. L. 1632-2 du code des transports) Transmission aux forces de l’ordre des flux de vidéoprotection des emprises et véhicules de transports publics

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 28 ter, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable des rapporteurs, facilite la transmission aux forces de l’ordre des images réalisées en vue de la protection des véhicules et emprises immobilières des transports publics de voyageurs.

L’article L. 1632-2 du code des transports autorise, sur décision conjointe de l’autorité organisatrice de transport et de l’exploitant, la transmission aux forces de l’ordre des images réalisées en vue de la protection des véhicules et emprises immobilières des transports publics de voyageurs lors de circonstances faisant redouter la commission imminente d’une atteinte grave aux biens ou aux personnes. La transmission ne doit toutefois concerner ni l’entrée des habitations privées ni la voie publique et, si elle s’effectue en temps réel, elle est limitée au temps nécessaire à l’intervention.

Issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable des rapporteurs, l’article 28 ter facilite ces transmissions en aménageant leur régime juridique. Il met fin à une triple limitation :

– l’exigence de circonstances qui font redouter la commission imminente d’une atteinte grave aux biens ou aux personnes ;

– une communication pour la seule durée de l’intervention des forces de l’ordre ;

– une transmission en temps réel.

En supprimant ces contraintes, le Gouvernement entend permettre une intervention plus rapide des forces de l’ordre, conformément au souhait exprimé par les opérateurs de transports publics. Il résulte effectivement de ces modifications une possibilité de transmission aux forces de l’ordre en continu, voire le cas échéant en différé, des images captées par les systèmes de vidéoprotection concernés.

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Article 28 quater (art. L. 1632-2-1 [nouveau] du code des transports) Transmission aux forces de l’ordre des flux de vidéoprotection des emprises et véhicules de transports publics

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 28 quater, issu d’un amendement de M. Rémi Delatte adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable des rapporteurs, prévoit une transmission facilitée des images réalisées en vue de la protection des véhicules et emprises immobilières des transports publics de voyageurs.

L’article 28 quater est issu d’un amendement de M. Rémi Delatte adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable des rapporteurs. Il poursuit des objectifs similaires à ceux de l’article 28 ter, qui résulte d’un amendement du Gouvernement. Il lève les obstacles à la transmission aux forces de l’ordre des images de vidéoprotection collectées par les opérateurs de transports publics. À cette fin, il crée dans le code des transports un nouvel article L. 1632-2-1 instituant un régime de déport symétrique à celui qu’organise l’actuel article L. 1632-2.

L’article 28 quater complète ainsi les évolutions opérées à l’article 28 ter. Vos rapporteurs veilleront, en séance publique, à éliminer les redondances qui peuvent naître de cette communauté d’objectifs.

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Article 28 quinquies (art. 2 de la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs) Port de caméras mobiles par les agents de sécurité de la SNCF et de la RATP

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 28 quinquies, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable des rapporteurs, pérennise le port de caméras mobiles par les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la régie autonome des transports parisiens (RATP).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs avait prévu le port de caméras mobiles par les agents de sécurité de la SNCF et de la RATP dans le cadre d’une expérimentation.

1. L’état du droit

L’article 2 de la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs a inséré dans le code des transports un nouvel article L. 2251-4-1 autorisant les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP à se doter de caméras mobiles.

L’expérimentation a commencé le 1er janvier 2017 pour une durée de trois ans ([191]). Elle fait l’objet d’un bilan de sa mise en œuvre dans les deux ans suivant son entrée en vigueur, afin d’évaluer l’opportunité du maintien de cette mesure.

Les règles applicables à ces dispositifs sont identiques à celles prévalant pour les autres agents publics qui en sont équipés : enregistrement non permanent possible uniquement dans les emprises et les véhicules des deux compagnies, ayant pour finalités la prévention des incidents, le constat des infractions et la poursuite de leurs auteurs ainsi que la formation des agents, port apparent, information des personnes enregistrées sauf si les circonstances l’interdisent, information générale du public.

2. Les dispositions adoptées par la Commission

L’article 28 quinquies est issu d’un amendement du Gouvernement bénéficiant d’un avis favorable des rapporteurs et pérennisant l’expérimentation. Les différents éléments communiqués par le Gouvernement témoignent d’un effet favorable de ces dispositifs. La SNCF a tiré un premier bilan positif ([192]), comme la RATP ([193]).

L’article 28 quinquies supprime donc les II et III de l’article 2 de la loi précitée du 22 mars 2016, prévoyant respectivement la limitation de l’expérimentation à une durée de trois ans et la réalisation d’un bilan de sa mise en œuvre.

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Article 29 (art. L. 234-3, L. 234-4 et L. 234-9 du code de la route) Contrôles d’alcoolémie au volant

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 29 de la proposition de loi simplifie les modalités des contrôles d’alcoolémie au volant par les forces de l’ordre.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a autorisé les agents de police judiciaire à soumettre un conducteur à un éthylotest sans se placer sous les ordres et la responsabilité d’un officier de police judiciaire. Elle a également permis de requérir un médecin, un interne, un étudiant en médecine autorisé à exercer la médecine comme remplaçant ou un infirmier pour effectuer une prise de sang à des fins d’analyse de l’alcoolémie.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté l’article 29 sans modification.

1. L’état du droit

Le chapitre IV du titre III du livre II du code de la route est consacré à la conduite sous l’influence de l’alcool. L’article L. 234-1 énonce les comportements interdits au volant, à savoir l’ivresse manifeste et un état alcoolique caractérisé par une concentration d’alcool dans le sang égale ou supérieure à 0,8 gramme par litre ou par une concentration d’alcool dans l’air expiré égale ou supérieure à 0,4 milligramme par litre ([194]).

Les peines encourues en cas de violation de ces dispositions sont définies aux articles L. 234-1 et L. 234-2 : deux ans d’emprisonnement et 4 500 euros d’amende, mais aussi immobilisation du véhicule, réduction de la moitié du nombre maximal de points du permis de conduire et diverses peines complémentaires ([195]). Toute récidive donne lieu de plein droit à l’annulation du permis de conduire avec interdiction de conduire un véhicule qui ne soit pas équipé d’un dispositif homologué d’anti-démarrage par éthylotest pendant trois ans au plus ([196]).

Les articles L. 234-3 à L. 234-9 précisent la procédure applicable au contrôle de l’alcoolémie au volant :

– l’article L. 234-3 donne compétence aux officiers (OPJ) ([197]) ou agents de police judiciaire (APJ) ([198]) de la gendarmerie ou de la police nationales territorialement compétents et, sur l’ordre et sous la responsabilité desdits OPJ, aux agents de police judiciaire adjoints (APJA) ([199]), pour soumettre à un dépistage de l’imprégnation alcoolique par l’air expiré (éthylotest) le conducteur impliqué dans un accident de la circulation ou dans la commission d’une infraction routière ;

– l’article L. 234-4 ordonne aux officiers ou agents de police judiciaire, dès lors que le dépistage est positif ou que le conducteur refuse de s’y soumettre, de procéder aux vérifications destinées à établir la preuve de l’état alcoolique au moyen d’un éthylomètre ou d’une analyse sanguine.

– l’article L. 234-9 autorise les OPJ et APJ de la gendarmerie ou de la police nationales territorialement compétents et, sur l’ordre et sous la responsabilité des OPJ, les APJA, à soumettre toute personne qui conduit un véhicule à un dépistage par éthylotest, même en l’absence d’infraction préalable ou d’accident. Lorsque le dépistage permet de présumer un état alcoolique, il est procédé à des vérifications au moyen d’un éthylomètre. En cas d’impossibilité résultant d’une incapacité physique attestée par un médecin requis, une analyse sanguine est réalisée ;

– l’article L. 234-8 punit de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende, ainsi que de diverses peines complémentaires, le refus de se soumettre à une vérification au moyen de l’éthylomètre ou à une analyse sanguine.

2. Les dispositions de la proposition de loi

L’article 29 de la proposition de loi modifie la procédure applicable au contrôle de l’alcoolémie au volant afin de la rendre à la fois plus efficace et plus respectueuse des droits des personnes.

Le 1° permet aux officiers et agents de police judiciaire de procéder directement aux vérifications destinées à établir l’état alcoolique d’un conducteur au moyen d’un éthylomètre ou d’une analyse sanguine, dès lors que ledit conducteur est impliqué dans un accident de la circulation ayant occasionné un dommage corporel ou dans la commission d’une infraction routière sanctionnée d’une suspension du permis de conduire. Le dépistage préalable par un éthylotest devient une simple possibilité à laquelle les officiers et agents peuvent choisir de recourir, ou non. En revanche, l’éthylotest demeure une étape préalable obligatoire dans toutes les autres situations.

Le 2° précise que le cas dans lequel le conducteur n’est pas en capacité physique de satisfaire aux épreuves de dépistage, par exemple en raison d’une déficience de son souffle qui ne permet pas le bon fonctionnement de l’éthylotest, donne la possibilité aux officiers et agents de police judiciaire de procéder aux vérifications par éthylomètre ou par analyse sanguine. L’état de santé doit être constaté par un médecin requis à cet effet.

Enfin, le 3° dispose que, en l’absence d’infraction préalable ou d’accident, les OPJ et APJ peuvent soumettre tout conducteur à des vérifications destinées à établir son état alcoolique, qui peuvent éventuellement être précédées d’un éthylotest. Les APJA peuvent procéder à un dépistage par éthylotest sur l’ordre et sous la responsabilité d’un OPJ.

3. Des dispositions adoptées par la Commission

La Commission a adopté l’article 29 sans modification.

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Article 29 bis (art. L. 130-4 du code de la route) Prérogatives des gardes particuliers assermentés

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 29 bis, issu d’un amendement de la présidente Yaël Braun-Pivet adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable des rapporteurs, confère aux gardes particuliers assermentés le pouvoir, circonscrit aux limites des terrains dont ils ont la garde, de constater par procès-verbal certaines contraventions en matière de police de la circulation et de la sécurité routières.

1. L’état du droit

Un garde particulier est un agent chargé d’une mission de police judiciaire. Il assure la surveillance des propriétés ou des droits de chasse ou de pêche, et il est doté pour cela du pouvoir d’établir des procès-verbaux d’infraction. Cette prérogative vaut exclusivement sur le territoire confié à sa surveillance.

Pour exercer ses fonctions, le garde est commissionné par le propriétaire ou le titulaire de droits particuliers sur la propriété. La commission désigne nominativement le garde particulier, indique précisément la nature des infractions qu’il est chargé de constater, et précise le territoire qu’il a la charge de surveiller ([200]). Toute personne physique ou morale ayant un droit de propriété ou de jouissance – propriétaire, locataire, fermier, détenteur de droits de chasse ou de pêche – peut charger un garde particulier de surveiller ses biens.

L’accès à la profession est subordonné à un agrément du préfet du département dans lequel se situe la propriété désignée dans la commission. Il est également soumis à des conditions de moralité et d’honorabilité ainsi qu’à des exigences d’aptitude techniques. Le garde particulier ne peut détenir par ailleurs des fonctions de police judiciaire ([201]).

Les gardes particuliers assermentés disposent d’une compétence judiciaire pour la mise en œuvre de polices spécialisées. Il en va ainsi dans le domaine de la chasse ([202]), en matière forestière ([203]) ou encore pour la préservation de la voirie routière ([204]).

2. Les dispositions adoptées par la Commission

L’article 29 bis découle de l’adoption par la commission des Lois d’un amendement de la présidente Yaël Braun-Pivet ayant reçu un avis favorable des rapporteurs. Il poursuit l’objectif d’un meilleur concours des gardes particuliers assermentés au continuum de sécurité.

Si ces agents disposent aujourd’hui d’une compétence en matière de police de la voirie, ils ne peuvent constater des infractions routières que lorsqu’elles sont connexes à celles de la police de la conservation du domaine public routier. Ils n’interviennent donc qu’en cas d’atteinte à l’intégrité ou à l’usage de ce domaine.

Il paraît opportun d’étendre la mission des gardes particuliers à certaines contraventions au code de la route qui, si leur constatation n’exige aucun acte d’enquête, sont sources de nuisances directes pour les occupants des propriétés concernées. Seraient notamment visées les infractions aux règles concernant la circulation, l’arrêt et le stationnement des véhicules.

L’article 29 bis modifie à cette fin l’article L. 130-4 du code de la route pour permettre aux gardes particuliers assermentés de constater par procès-verbal les contraventions prévues par la partie réglementaire dudit code ou par d’autres dispositions réglementaires, dans la mesure où elles se rattachent à la sécurité et à la circulation routières.

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TITRE VI Dispositions diverses

Article 30 A (art. L. 557-10-1 et L. 557-10-2 [nouveaux] du code de l’environnement) Traçabilité et réglementation du commerce des articles pyrotechniques

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 30 A, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable des rapporteurs, organise une traçabilité des transactions commerciales portant sur des articles pyrotechniques, et autorise les commerçants à refuser de conclure une vente en cas de caractère suspect.

L’article 30 de la présente proposition de loi tire les conséquences de l’emploi de plus en plus fréquent d’engins pyrotechniques de type « mortiers d’artifice » comme armes par destination contre les forces de sécurité intérieure. Il réprime ainsi pénalement leur commerce en cas de violation des conditions d’âge ou de connaissances techniques posées par la réglementation.

Le Gouvernement a souhaité compléter cette disposition pénale d’un encadrement du commerce de ces engins pyrotechniques. Il a présenté en ce sens un amendement qui a reçu l’avis favorable des rapporteurs et qui est désormais l’article 30 A de la proposition de loi.

L’article 30 A introduit deux nouveaux articles dans le code de l’environnement, qui règlementent les transactions d’articles pyrotechniques relevant des catégories définies par arrêté du ministre de l’intérieur et qui entrent en vigueur au plus tard le 1er juillet 2021 :

– l’article L. 557-10-1 oblige un commerçant à enregistrer toute transaction et à consigner l’identité de l’acquéreur dans un registre qu’il tient à la disposition des agents habilités de l’État ;

– l’article L. 557-10-2 autorise ce commerçant à refuser de conclure toute transaction visant à acquérir de tels articles, dès lors qu’il est raisonnable de considérer que celle-ci présente un caractère suspect. Un signalement est ensuite adressé à l’autorité administrative.

Ces précautions sont courantes pour les objets dangereux qui peuvent provoquer un trouble à l’ordre public. Le régime retenu pour les transactions suspectes fait ainsi écho aux prescriptions du code de la sécurité intérieure en matière de commerce des armes ([205]). Comme l’indiquait, en 2018, notre collègue Christophe Euzet, rapporteur de la commission des Lois lors de l’adoption de ces dispositions, « la possibilité de décliner la vente s’inscrit dans le cadre établi à l’article L. 121-11 du code de la consommation selon lequel est interdit le fait de refuser à un consommateur la vente d’un produit ou la prestation d’un service, sauf motif légitime » ([206]).

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Article 30 (art. L. 557-60-1 [nouveau] du code de l’environnement) Sanction pénale pour achat, détention, utilisation et vente d’articles pyrotechniques

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 30 sanctionne pénalement le fait de se procurer, de détenir ou d’utiliser un article pyrotechnique en violation de la réglementation en vigueur.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2015-1567 du 2 décembre 2015 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine de la prévention des risques a transposé la directive 2014/68/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché des équipements sous pression.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté l’article 30 sans modification.

1. L’état du droit

La section 1 du chapitre VII du titre V du livre V du code de l’environnement édicte un certain nombre de limitations à la vente et à l’achat de produits et équipements à risque. Sont notamment concernés les produits explosifs, les appareils et systèmes de protection destinés à être utilisés en atmosphères explosibles, les appareils et matériels concourant à l’utilisation des gaz combustibles et les appareils à pression.

L’article L. 557-8 dudit code prévoit que la détention, la manipulation ou l’utilisation, l’acquisition et la mise à disposition sur le marché de certains produits et équipements « peuvent être interdites ou subordonnées à des conditions d’âge ou de connaissances techniques particulières des utilisateurs ».

L’article 557-9 du même code ajoute que « les opérateurs économiques ne mettent pas à disposition sur le marché aux personnes physiques ne possédant pas les connaissances techniques particulières ou ne répondant pas aux conditions d’âge mentionnées à l’article L. 557-8 les produits ou les équipements faisant l’objet des restrictions mentionnées à ce même article ».

Conformément à l’article 7 de la directive 2013/29/UE du 12 juin 2013 relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché d’articles pyrotechniques, ces restrictions peuvent être décidées « pour des motifs d’ordre public, de sûreté, de santé et de sécurité, ou de protection de l’environnement ». Leur violation est réprimée d’une contravention de cinquième classe ([207]).

2. Les dispositions de la proposition de loi

De récents événements ont montré que certains types d’engins pyrotechniques, tels que les mortiers d’artifice, sont de plus en plus souvent employés comme armes par destination à l’encontre des forces de sécurité intérieure ([208]). Longs tubes contenant une charge explosive pouvant atteindre 80 km/h au départ et parcourir plusieurs dizaines de mètres de distance, leur utilisation est à la fois spectaculaire et particulièrement dangereuse. Si les commerces de détail et les magasins spécialisés ne semblent pas particulièrement en défaut au regard de la réglementation, c’est qu’il est aisé de se les procurer en ligne sans justifier d’un âge minimal ou des habilitations exigées par la loi ([209]).

L’article 30 tire les conséquences de cette situation en insérant dans le code de l’environnement un nouvel article L. 557-60-1 réprimant pénalement :

– pour les opérateurs économiques, la mise sur le marché d’articles pyrotechniques auprès de personnes physiques ne possédant pas les connaissances techniques particulières ou ne répondant pas aux conditions d’âge exigées par la réglementation ;

– pour les particuliers, l’acquisition, la détention, la manipulation ou l’utilisation desdits articles pyrotechniques.

Ce délit est réprimé de six mois d’emprisonnement et 7 500 euros d’amende, peines doublées lorsque l’infraction est commise au moyen d’un réseau de communications électroniques de façon à décourager l’achat sur internet (I). Les dispositions contraires sont abrogées (II).

En raison de son insertion à la section 6 du chapitre VII du livre V du titre V du code de l’environnement, cette infraction pourra être recherchée et constatée par les officiers et agents de police judiciaire, les inspecteurs de l’environnement et les agents des douanes ([210]).

3. Une disposition adoptée par la Commission

La commission des Lois a adopté l’article 30 sans modification.

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Article 30 bis (art. L. 132-4 du code de la sécurité intérieure) Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 30 bis, issu de deux amendements de M. Rémy Rebeyrotte adoptés par la commission des Lois avec l’avis favorable des rapporteurs, abaisse le seuil de population communale à partir duquel la loi prévoit la constitution d’un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance. Un agent public territorial est chargé du suivi, de l’animation et de la coordination des travaux de cette instance.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a chargé le maire du pilotage de la politique locale de lutte contre la délinquance.

Héritiers des conseils communaux de la prévention de la délinquance (CCPD), les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) ont été créés en 2002 ([211]). Ils prennent appui sur la mission confiée au maire par l’article L. 132-1 du code de la sécurité intérieure : celui-ci « concourt par son pouvoir de police à l’exercice des missions de sécurité publique et de prévention de la délinquance ». Ainsi, le maire « anime, sur le territoire de la commune, la politique de prévention de la délinquance et en coordonne la mise en œuvre » ([212]).

Dans les communes de plus de dix mille habitants et dans les communes comprenant un quartier prioritaire de la politique de la ville ([213]), le maire préside un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance ([214]). Ses règles de constitution et de fonctionnement sont déterminées dans la partie réglementaire du code de la sécurité intérieure ([215]).

Le CLSPD constitue le cadre de concertation sur les priorités de la lutte contre l’insécurité et de la prévention de la délinquance dans la commune. Il favorise l’échange d’informations entre les responsables des institutions et organismes publics et privés concernés. Il est consulté sur la définition, la mise en œuvre et l’évaluation des actions de prévention de la délinquance prévues dans le cadre de la contractualisation entre l’État et les collectivités territoriales en matière de politique de la ville. Il réunit à cette fin, outre le maire :

– le préfet du département ;

– le procureur de la République ;

– le président du conseil départemental ;

– le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière de dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;

– des représentants des services de l’État ;

– des représentants d’associations, établissements ou organismes œuvrant notamment dans les domaines de la prévention, de la sécurité, de l’aide aux victimes, du logement, des transports collectifs, de l’action sociale ou des activités économiques.

Attachée à soutenir les élus locaux dans leur rôle de prévention de la délinquance sur les territoires, la commission des Lois a confié à nos collègues Stéphane Peu et Rémy Rebeyrotte une mission d’information sur l’évolution et la refondation des conseils de sécurité et de prévention de la délinquance ([216]). Les travaux ont commencé en septembre dernier. Ils ont permis à M. Rémy Rebeyrotte de présenter deux amendements que la Commission a adoptés avec l’avis favorable des rapporteurs et qui sont à l’origine de l’article 30 bis :

– le 1° abaisse de dix mille à cinq mille le seuil de population communale à partir duquel la réunion d’un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance est obligatoire, en considération de l’efficacité de ces instruments et de l’existence de problématiques liées à la préservation de l’ordre public dans les communes de cinq à dix mille habitants ;

– le 2° prévoit, dans les communes de plus de 10 000 habitants, la mise en place d’un coordonnateur pour chaque conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance. En 2018, 574 des 805 CLSPD avaient assigné un agent à ces fonctions, essentielles au bon fonctionnement de l’instance.

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TITRE VII Dispositions outre-mer

Article 31 (art. L. 285-1, L. 286-1, L. 287-1, L. 288-1, L. 344-1, L. 345-1, L. 346-1, L. 347-1, L. 442-1, L. 445-1, L. 446-1, L. 447-1, L. 545-1, L. 546-1, L. 643-2, L. 644-1, L. 645-1, L. 646-1, L. 647-1 et L. 648-1 du code de la sécurité intérieure) Coordinations outre-mer dans le code de la sécurité intérieure

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 31 prévoit l’application des dispositions précédentes modifiant le code de la sécurité intérieure aux territoires ultramarins dotés de l’autonomie.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a tiré les conséquences des amendements adoptés aux articles précédents, qui nécessitent diverses coordinations au sein du code de la sécurité intérieure. Elle a, à cette fin, adopté un amendement du Gouvernement avec l’avis favorable des rapporteurs.

1. L’état du droit

L’article 74 de la Constitution prévoit que le statut des collectivités qu’il régit détermine « les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ». Ces collectivités sont en principe soumises au principe dit de « spécialité législative », en vertu duquel les lois et règlements n’y sont applicables que sur mention expresse. Il en va ainsi de la Polynésie française ([217]), de Saint-Barthélemy et Saint-Martin ([218]), de Saint-Pierre-et-Miquelon ([219]) et des îles Wallis et Futuna. La Nouvelle-Calédonie est également soumise au principe de spécialité législative mais sur le fondement de l’article 77 de la Constitution précisé par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.

Les statuts de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon prévoient toutefois que la plupart des lois et règlements y sont applicables de plein droit en dérogation au principe de spécialité. On parle de « régime de l’Atlantique » ou de régime du « tout est applicable sauf... » ([220]). Il n’y a alors pas lieu, pour les textes concernés, de prévoir une mention particulière d’applicabilité.

La large autonomie dont dispose la Polynésie française, en vertu du statut de 2004 qui régit ce territoire, laisse toutefois subsister la compétence de l’État en matière de sécurité et d’ordre publics ([221]). L’article 7 précise que, dans ces domaines, « sont applicables en Polynésie française les dispositions législatives et réglementaires qui comportent une mention expresse à cette fin ».

Le droit applicable à la Nouvelle-Calédonie est très similaire : il confère expressément à l’État la responsabilité d’édicter les règles applicables en matière de maintien de l’ordre ([222]) et de procédure pénale ([223]), sous réserve d’en prévoir l’application par une mention expresse ([224]).

Enfin, la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961, conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer, dispose, en son article 4, que « le territoire des îles Wallis et Futuna est désormais régi (…) par les lois de la République et par les décrets applicables, en raison de leur objet, à l’ensemble du territoire national et, dès leur promulgation dans le territoire, par les lois, décrets et arrêtés ministériels déclarés expressément applicables aux territoires d’outre-mer ou au territoire des îles Wallis et Futuna ». Ce statut, ancien, ne confère que peu de compétences aux autorités locales, au contraire des textes élaborés au cours des vingt dernières années. Les prescriptions dispensées de mention expresse pour leur application sont les lois nécessairement destinées à régir l’ensemble du territoire de la République ([225]), des approbations et des ratifications de traités et accords internationaux, des ratifications d’ordonnances ([226]) et des textes destinés à ne s’appliquer que dans une ou plusieurs collectivités d’outre-mer ([227]).

2. Les dispositions de la proposition de loi

L’article 31 de la proposition de loi prévoit l’application des dispositions précédentes relatives aux polices municipales en Polynésie française (1°) et en Nouvelle-Calédonie (2°).

Il permet également l’application en Polynésie française des modifications apportées au régime applicable aux activités économiques de sécurité privée (3°).

3. Une disposition complétée par la Commission

La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement procédant aux diverses coordinations nécessitées par les articles et amendements précédents pour la bonne application outre-mer du code de la sécurité intérieure.

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Article 31 bis (art. 711-1 du code pénal, art. 804 du code de procédure pénale ; art. L. 3822-1 du code de la santé publique ; art. L. 6763-1, L. 6773-1 et L. 6783-1 du code des transports) Coordinations outre-mer dans différents codes

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 31 bis, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable des rapporteurs, prévoit l’application des dispositions précédentes modifiant le code pénal, le code de procédure pénale, le code de la santé publique et le code des transports aux territoires ultramarins dotés de l’autonomie.

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Article 31 ter (art. L. 243-1, L. 244-1 et L. 245-1 du code de la route) Coordinations outre-mer dans le code de la route

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 31 ter, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable des rapporteurs, prévoit l’application des dispositions précédentes modifiant le code de la route aux territoires ultramarins dotés de l’autonomie.

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Article 31 quater (art. 69 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse) Coordination outre-mer en droit de la presse

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 31 quater, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable des rapporteurs, prévoit l’application des dispositions précédentes modifiant la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse aux territoires ultramarins dotés de l’autonomie.

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Article 31 quinquies (art. 31 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité) Coordination outre-mer pour la terminologie dans la police nationale

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 31 quinquies, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission des Lois avec l’avis favorable des rapporteurs, prévoit l’application aux territoires ultramarins dotés de l’autonomie des dispositions précédentes modifiant la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité.

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TITRE VII Disposition relative à la compensation de la charge pour l’État

Article 32 Gage financier

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 32 a pour objet de compenser la charge éventuelle qui pourrait résulter de la mise en œuvre des dispositions qui précèdent. Le I prévoit, pour ce qui concerne le budget de l’État, la création d’une taxe additionnelle aux droits sur les tabacs, prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. Au regard des collectivités territoriales, le II procède à une majoration de la dotation globale de fonctionnement dont le montant est compensé par une hausse de la contribution sur les boissons non alcooliques contenant des sucres ajoutés mentionnée à l’article 1613 ter du même code.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement du Gouvernement levant le gage sur la présente proposition de loi et supprimant, en conséquence, l’article 32.

AVIS FAIT AU NOM DE LA COMMISSION

De la défense nationale et des forces armées

Huit ans après les attentats commis par Mohammed Merah, cinq ans après ceux perpétrés contre Charlie Hebdo et ceux du 13 novembre 2015, notre pays a de nouveau été frappé par les attaques de fanatiques islamistes.

La fin de « l’État islamique » et la mort de son chef, Abou Bakr al-Baghdadi, le 27 octobre 2019 n’ont pas éteint la menace terroriste. L’attaque terroriste qui a frappé la ville de Nice, jeudi 29 octobre, a amené le chef de l’État à décider de porter les effectifs de l’opération Sentinelle de 3 000 à 7 000 hommes. Lancée le 12 janvier 2015, l’opération Sentinelle s’est traduite par le déploiement massif de militaires sur le territoire national, l’articulation de leur rôle avec celui des forces de sécurité intérieure constituant un enjeu de premier ordre.

C’est dans ce contexte qu’intervient l’examen de la proposition de loi n° 3452 relative à la sécurité globale, déposée par les membres des groupes La République en marche et apparentés et Agir ensemble. Ce texte vise à renforcer l’intégration de tous les acteurs de la sécurité autour d’un continuum de sécurité associant les forces de sécurité intérieure, les polices municipales mais aussi les agents privés de sécurité.

Renvoyée à la commission des Lois, cette proposition de loi intéresse la commission de la Défense à deux égards : premièrement, elle modifie, en son article 26, le régime juridique relatif à l’emploi, par les militaires, de leurs armes sur le territoire national – question ô combien cruciale à l’heure de la remontée en puissance de l’opération Sentinelle – ; deuxièmement, elle définit, en son article 22, un nouveau cadre juridique pour l’emploi par les autorités publiques de caméras aéroportées, c’est-à-dire de prises de vues aériennes à partir de drones – pratique à laquelle peuvent recourir les forces armées dans le cadre de certaines de leurs interventions sur le territoire national. C’est donc fort logiquement que la commission de la Défense s’est saisie de ces deux articles, à l’initiative de sa présidente, Mme Françoise Dumas.

I. La participation des forces armées aux opérations de sécurité intérieure et de sécurité civile sur le territoire national

S’il est plus visible depuis 2015, le recours aux armées pour la protection du territoire national n’est pas nouveau en soi. Ainsi, dans les milieux maritime et aérien, les armées assurent déjà « en première ligne » la protection du territoire. L’armée de l’air et de l’espace tient ainsi la posture permanente de sûreté aérienne – la police du ciel – ses équipages étant primo intervenants en cas de menaces d’origine aérienne. En mer, les bâtiments de la marine nationale sont en charge de conduire la mission interministérielle de sauvegarde maritime. En outre, dans le milieu terrestre, les armées ont depuis longtemps pour mission de renforcer les forces de sécurité intérieure en cas de crise.

C’est ainsi que les armées constituent de longue date le principal « réservoir de forces » à la disposition du gouvernement pour gérer les crises de sécurité publique, telles que les attentats de 2015, agissant comme ultima ratio de l’État.

En outre, elles interviennent régulièrement dans le cadre d’opérations de sécurité civile.

A. Le cadre général d’intervention des forces armées sur le territoire national

Ainsi que le souligne une récente étude de la Fondation pour la recherche stratégique ([228]), « la réquisition de la force armée − et son corollaire, à savoir la séparation radicale entre les autorités requérantes et les autorités requises – est un principe affirmé dès la Révolution et consiste en une réquisition de troupes. » Si le principe de la réquisition a été abandonné s’agissant de l’action des forces de gendarmerie, les forces armées stricto sensu continuent d’y être soumises, en application des dispositions du code de la défense.

Plus généralement, le concours des armées ne peut être requis pour des missions de sécurité intérieure, ou de sécurité civile, que lorsque les autres moyens des administrations ‒ y compris ceux de la gendarmerie nationale ‒ s’avèrent inexistants, insuffisants, inadaptés ou indisponibles. Ce principe est communément appelé « règle des quatre “i” ».

L’intervention des forces armées sur le territoire national peut donc se faire selon deux modalités :

● d’une part, dans le cadre de demandes de concours, qui font l’objet d’une compensation financière en contrepartie de la prestation fournie – à l’exception de la sauvegarde des biens et des personnes – et qui ne peuvent prendre effet que lorsque la règle des quatre « i » est vérifiée. Certains départements ministériels ou les services déconcentrés de l’État peuvent être amenés à solliciter à titre occasionnel un renforcement ou un complément de la part des armées. La demande est transmise par le préfet de zone de défense et de sécurité à l’officier général de la zone (OGZDS) ;

● d’autre part, dans le cadre d’une réquisition par une autorité administrative ou judiciaire, qui trouve son fondement notamment à l’article L. 1321-1 du code de la défense, selon lequel « aucune force armée ne peut agir sur le territoire de la République pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles sans une réquisition légale ». Il en ressort des dispositions du code de la défense que les réquisitions administratives sont délivrées dans le cadre :

– du maintien de l’ordre public ;

– d’une atteinte à la sécurité publique en situation d’urgence ;

– de la lutte contre le terrorisme ;

– d’une crise majeure sur le territoire national.

En la matière, les réquisitions administratives sont adressées par le préfet de zone de défense et de sécurité, voire par le préfet de département, à l’officier général de la zone. En cas d’urgence, les réquisitions peuvent être délivrées directement au commandant de la formation ou de l’organisme requis, qui en informe alors l’OGZDS.

B. L’opération Sentinelle

En 2015, le lancement de l’opération Sentinelle marque un changement de paradigme en ce qu’elle se traduit par un engagement durable et massif des armées sur le sol national, justifié par la permanence et l’intensité exceptionnelles de la menace terroriste. Sur le sol national, celle-ci se caractérise en effet par sa haute intensité – si les attentats terroristes les plus récents ont pris la forme d’actions « simples », ceux de 2015 ont présenté pour nouveauté l’utilisation de techniques et de matériels inspirés des actes de guerre – et son inscription dans la durée – la menace terroriste perdure depuis le printemps 2012.

En conséquence, alors que la contribution des armées au plan Vigipirate s’établissait en moyenne à 1 000 hommes environ jusqu’aux attentats de janvier 2015, cet effectif a été porté à 10 000 militaires dès leur lendemain. Et ce n’est que lors du Conseil de défense du 29 avril 2015 que le président de la République a décidé de pérenniser ce déploiement et de lui conférer l’appellation d’« opération Sentinelle » : jusqu’à cette date, le seul cadre de l’engagement est le plan Vigipirate. Si l’armée de terre est la principale contributrice à l’opération Sentinelle, les autres forces y contribuent également. C’est en particulier le cas de l’armée de l’air, qui mobilise une centaine de personnels en permanence, principalement dans les aéroports de Nice, de Bordeaux et d’Orly.

Le niveau d’engagement maximal – 10 000 hommes déployés – a été atteint à trois reprises, pendant une durée totale de vingt semaines : au moment des attentats contre Charlie Hebdo, en janvier 2015, de ceux de Saint-Denis et de Paris en novembre 2015 et de Nice en juillet 2016. À deux reprises, l’armée de terre a projeté ces 10 000 hommes au-delà de la durée maximale d’un mois prévue par le contrat opérationnel.