rapport d'enquête sur les politiques publiques à mener contre la propagation des moustiques Aedes et des maladies vectorielles — Rapport

SOMMAIRE

Pages

1. Introduction
2. Liste des propositions de la rapporteure
3. I. DÉsormais prÉsents sur tous les continents, les moustiques Aedes vont reprÉsenter un risque sanitaire majeur sur l’ensemble du territoire français lors des prochaines dÉcennies
4. A. Les moustiques AEDES sont en voie de coloniser une part croissante de la planÈte et l’ensemble des territoires français
5. 1. Aedes aegypti, une espèce répandue sur l’ensemble de la zone intertropicale avec la première mondialisation
6. 2. Aedes albopictus, une espèce exceptionnellement adaptable à toutes les conditions climatiques et devenue invasive avec le développement du commerce international
7. 3. D’autres espèces de moustiques vecteurs menacent les territoires français
8. a. Les anophèles, vecteur du paludisme
9. b. Les autres espèces d’Aedes
10. B. FlÉau sanitaire chronique dans l’Outre-mer, les arboviroses sont rÉcemment rÉapparues dans l’hexagone
11. 1. Une multiplication récente des épidémies d’arboviroses, provoquées par la présence endémique de virus connus mais également par l’émergence de maladies nouvelles
12. a. Le paludisme, une réalité toujours présente
13. b. La dengue, une maladie touchant de plus en plus souvent les Outre-mer
14. c. Le chikungunya, une nouvelle maladie émergente avec des complications chroniques
15. d. Le Zika, dernier arbovirus ayant émergé
16. e. Le virus du Nil occidental ou West Nile, un pathogène animal pouvant toucher l’Homme
17. 2. Des épidémies de plus en plus virulentes dans les Outre-mer
18. a. Des épidémies ayant touché récemment tous les territoires ultramarins
19. b. Trois épisodes épidémiques récents ayant touché les Outre-mer
20. i. Le chikungunya à Mayotte et à La Réunion en 2005-2006
21. ii. La dengue, endémique à Mayotte et à La Réunion
22. iii. La pandémie de Zika dans l’océan Pacifique et les départements français d’Amérique de 2014 à 2016
23. 3. Dans l’Hexagone, une apparition de cas autochtones depuis 2003
24. a. Les cas autochtones, signes de foyers épidémiques potentiels
25. b. La potentielle émergence de nouvelles arboviroses sur le territoire national : l’exemple du virus Usutu
26. 4. L’ensemble du territoire français est désormais considéré comme à risque
27. II. Limiter les risques ÉpidÉmiques nÉcessite de repenser la politique de prÉvention, en la fondant sur l’information et la mobilisation sociale contre la propagation des vecteurs
28. A. La mobilisation sociale, meilleure arme contre le moustique tigre
29. 1. En l’absence d’éradication envisageable, il nous faut apprendre à vivre avec les moustiques Aedes
30. 2. La lutte biocide présente de sérieuses limites
31. a. Les produits biocides sont d’un emploi difficile contre les Aedes
32. i. La deltaméthrine, seule molécule véritablement utilisée en lutte anti-vectorielle…
33. ii. …malgré des limites importantes
34. iii. Les obstacles à une diversification des substances
35. b. L’utilisation de produits insecticides présente des risques spécifiques
36. i. Des risques environnementaux
37. ii. Une moindre acceptabilité sociale
38. 3. La mobilisation sociale demeure la méthode la plus efficace à ce jour
39. B. La prioritÉ : dÉfinir un plan national de lutte contre les vecteurs fondÉ sur la mobilisation sociale contre les gîtes larvaires
40. 1. Faire de l’engagement des citoyens la priorité des actions de lutte anti-vectorielle
41. a. Accompagner les gestes de protection individuelle
42. b. Encourager la mobilisation individuelle
43. c. Réserver l’usage de biocides à la stricte nécessité sanitaire
44. d. Associer la population à la surveillance
45. 2. Profiter de la refonte du cadre légal pour définir une stratégie cohérente de prévention au niveau national, déclinée au niveau régional
46. a. Une stratégie encore trop axée sur la réaction épidémique
47. b. Définir une stratégie de prévention cohérente au niveau national…
48. c. … en la déclinant au niveau régional
49. 3. Confier une mission d’exemplarité aux organismes publics
50. 4. Renforcer et affiner les actions de communication
51. a. Graduer le discours de mobilisation sociale selon la situation de chaque territoire, entre nuisance et risque sanitaire
52. i. Insister sur la nuisance dans les territoires pas encore touchés par les maladies vectorielles
53. ii. Adapter la communication au niveau de perception du risque dans les territoires déjà affectés
54. iii. Mieux impliquer les citoyens dans la préservation de leur propre santé
55. iv. Lutter contre le relâchement en période inter-épidémique
56. b. Utiliser un langage adapté à chaque territoire, en s’appuyant sur des relais locaux (personnalités d’influence, associations, volontaires)
57. c. Impliquer l’école pour faire des élèves d’aujourd’hui les acteurs de la lutte anti-vectorielle aujourd’hui et demain
58. d. Bien informer la population et les collectivités des spécificités des moustiques Aedes et des méthodes de lutte
59. 5. Intégrer le risque vectoriel aux politiques d’urbanisme dans les territoires déjà colonisés comme dans les régions épargnées
60. a. Inscrire le principe que la construction et le bâtiment doivent prendre en compte la santé des habitants
61. i. Des ouvrages propices aux gîtes larvaires
62. ii. La nécessité d’un respect des normes davantage que celle de leur révision
63. b. Former les professionnels (architectes, paysagistes, ingénieurs, maîtres d’ouvrage, gérant des espaces verts)
64. c. Favoriser un travail de concert entre le secteur public et le secteur privé, à l’image des actions menées dans la filière pneumatique
65. III. Fruit d’un enchevÊtrement d’objectifs et d’acteurs au fil des dÉcennies, le cadre institutionnel de la lutte anti-vectorielle doit Être remis À plat
66. A. Un cadre rÉglementaire devenu illisible du fait d’objectifs multiples et d’outils inadaptÉs
67. 1. L’État détient historiquement la compétence en matière de lutte anti-vectorielle, dans l’Hexagone comme dans l’Outre-mer, au titre de ses missions de santé publique
68. 2. Poursuivant un objectif de développement touristique, la loi du 16 décembre 1964 a fait du département le chef de file de la démoustication en métropole
69. 3. La loi de décentralisation de 2004 a confié aux départements la compétence de lutte anti-vectorielle, selon des dispositions sibyllines qui demeurent mal appliquées
70. a. Des dispositions nouvelles pour faire face à l’arrivée du moustique tigre dans l’Hexagone
71. b. Des dispositions d’application difficile, autant dans les objectifs de la lutte que dans la répartition des compétences
72. 4. Les larges pouvoirs de police du maire sont obérés dans la pratique par des moyens techniques limités
73. B. La rÉforme engagÉe en 2019 n’a pas permis d’aboutir À une architecture cohÉrente
74. 1. Le décret du 29 mars 2019 confie la compétence de surveillance et de lutte anti-vectorielle aux agences régionales de santé, mais laisse plusieurs questions en suspens
75. 2. La proposition de loi relative à la sécurité sanitaire apporte une première réponse à la remise en ordre juridique de la lutte anti-vectorielle
76. C. Clarifier les responsabilitÉs pour engager tous les pouvoirs publics dans la lutte contre les vecteurs
77. 1. Faire de l’agence régionale de santé le chef d’orchestre de la lutte anti-vectorielle, en lui confiant la surveillance entomologique, le traitement préventif et le traitement en cas de foyer épidémique
78. a. La lutte contre les vecteurs est au cœur des missions de santé publique des ARS
79. b. Veiller au positionnement stratégique de l’ARS
80. 2. Maintenir la compétence exclusive des départements et de leurs opérateurs pour la lutte de confort
81. 3. Concevoir localement un exercice adapté des missions de lutte sanitaire et de confort, garantissant le maintien des compétences existantes
82. a. Éviter de confier la lutte anti-vectorielle à des opérateurs pouvant privilégier le traitement à court terme sur ses effets à long terme
83. b. Maintenir les compétences existantes en matière de connaissances entomologiques et d’intervention à l’échelle locale
84. c. Favoriser la mutualisation des missions au profit d’opérateurs assurant à la fois lutte de confort et lutte anti-vectorielle
85. 4. Mieux impliquer les communes dans le dispositif de surveillance et d’intervention
86. D. DÉployer le nouveau schÉma dans l’Outre-mer, en mobilisant pleinement les collectivitÉs
87. 1. Des organisations spécifiques en Outre-mer, fruit d’une nécessité ancienne de lutte contre les maladies vectorielles
88. 2. Renforcer la coopération entre agences régionales de santé et collectivités territoriales en Outre-mer
89. IV. La rationalisation des dispositifS DE SURVEILLANCE ET de lutte contre les foyers ÉPIDÉmiques est À poursuivre
90. A. Consolider le dispositif de surveillance ÉPIDÉmiologique
91. 1. Améliorer et compléter la capacité de réaction aux situations épidémiques
92. a. Renforcer les capacités de détection des maladies vectorielles
93. b. Achever la modernisation du dispositif de déclaration des maladies à déclaration obligatoire
94. c. Achever d’inscrire le virus du Nil occidental (West Nile) parmi les maladies à déclaration obligatoire
95. 2. Mieux former les professionnels de santé à la détection et au traitement des formes chroniques de chikungunya et de Zika
96. a. Chikungunya : des formes chroniques avérées mais insuffisamment prises en charge
97. 3. S’appuyer sur un réseau de laboratoires mis à niveau pour détecter toutes les arboviroses
98. 4. Renforcer la capacité d’anticipation par la coopération régionale
99. a. Le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC), acteur européen de la surveillance
100. b. Les réseaux de surveillance régionale dans l’Outre-mer, un point à renforcer
101. B. Mieux lutter contre les ÉPIDÉmies avÉRÉes
102. 1. Préparer et mobiliser les moyens nécessaires à la lutte contre les épidémies vectorielles relève dorénavant du dispositif Orsec
103. 2. Se préparer aux prochaines épidémies de paludisme en disposant de stocks de moustiquaires imprégnées
104. 3. Impliquer les ressources du service de santé des armées au plus près du terrain
105. 4. Utiliser les retours d’expérience pour améliorer les dispositifs de lutte contre les épidémies Outre-mer
106. V. Porteuse d’innovations prometteuses, la recherche scientifique en matiÈre de lutte contre les vecteurs et les arboviroses requiert un cadre et des moyens pÉrennes
107. A. Des pÔles de recherche qui existent mais qui ne bÉNÉficient pas toujours d’un financement et d’outils adaptéNT
108. 1. Une recherche structurée récemment
109. 2. Un financement qui reste souvent réactif face aux évènements épidémiques
110. 3. Construire une meilleure visibilité en matière de lutte contre les vecteurs et les arboviroses pour attirer davantage de financements internationaux
111. 4. Un focus à développer sur les virus endémiques dans l’Outre-mer et sur les perspectives vaccinales
112. 5. Un manque de filières de formation et de recherche en taxonomie, entomologie médicale et en impact sociologique des arboviroses
113. a. Au sein des facultés de sciences, un manque de formation et de recherche en taxonomie et en entomologie médicale
114. b. Mieux appréhender les aspects sociaux des problématiques liés à la présence du moustique tigre et à la lutte anti-vectorielle
115. B. AmÉliorer les connaissances et diversifier les outils pour lutter contre les vecteurs
116. 1. Permettre une meilleure articulation entre le financement de la recherche fondamentale et celui de la recherche appliquée
117. 2. Les effets des moyens actuels de lutte anti-vectorielle déployés sont peu évalués sur le terrain
118. 3. Développer de nouveaux outils pour doter les décideurs d’une palette adaptée de méthodes de lutte, notamment en cas de développement de bio-résistances
119. 4. Utiliser de nouvelles solutions technologiques pour orienter et contrôler l’utilisation des techniques de lutte anti-vectorielle
120. 5. L’expérimentation des nouvelles techniques de lutte contre les vecteurs doit être encouragée, avec une attention particulière pour l’évaluation de leurs effets et de leurs conséquences sur les équilibres environnementaux
121. a. La technique dite de l’insecte stérile (TIS)
122. b. La méthode RIDL (Release of Insects carrying Dominant Lethals) ou le mâle transgénique stérilisant
123. c. La technique de l’insecte incompatible (TII) porteur de la bactérie Wolbachia
124. d. La technique dite du forçage génétique
125. e. Un cadre juridique d’emploi de ces techniques à préciser
126. f. Des techniques dont les avantages et les inconvénients ne sont pas encore parfaitement connus
127. C. DÉcloisonner la recherche en favorisant une approche transdisciplinaire et anticipatrice
128. 1. L’expérience du CNEV montre que l’articulation entre animation de la recherche, expertise et pilotage des actions de lutte anti-vectorielle doit être mieux pensée
129. 2. La nécessité d’une expertise publique indépendante pour fonder les décisions publiques : le rôle du groupe de travail Vecteurs de l’ANSES, un outil à pérenniser
130. 3. La nécessité parallèle d’un forum d’animation de la recherche interdisciplinaire impliquant les Outre-mer : une alliance Vecteurs et arboviroses
131. Examen du rapport
132. Annexes
133. Annexe n° 1 : Liste des personnes auditionnÉes
134. Annexe n° 2 : Liste des contributions écrites reçues
135. Annexe n° 3 : Liste des personnes rencontrées par une délégation de la commission d’enquête le 18 juin 2020 à l’Institut Pasteur de Paris

Introduction

« Les moustiques viennent de la nuit des temps (250 millions d’années), mais ils ne s’attardent pas (durée de vie moyenne : 30 jours). Nombreux (3 564 espèces), volontiers dangereux (plus de 700 000 morts humaines chaque année), ils sont répandus sur les cinq continents » ([1]).

Les moustiques ont longtemps été considérés avant tout comme une source de nuisance personnelle. Ce n’est qu’à la fin du XIXe siècle que la science médicale détermine que certaines espèces constituent les vecteurs de transmission de nombreuses maladies infectieuses. Depuis cette date, ils sont passés d’un objet d’études entomologiques à un enjeu sanitaire. Mais comme le montre avec brio Erik Orsenna dans son étude et journal de bord, les moustiques, et en particulier les moustiques Aedes, sont désormais un objet géopolitique. Son ouvrage pourrait servir de premier volume au présent rapport d’enquête, les récits de ses voyages et de ses rencontres complétant utilement les travaux de la commission, que les circonstances ont contrainte à l’immobilité.

Les Aedes ne sont qu’un des genres de moustiques (Culicidae) regroupant 263 espèces. Mais ils ont conquis la planète en accompagnant les déplacements des hommes. En entrant en contact avec eux dans les forêts tropicales qui sont leur habitat original, en les suivant dans leurs déplacements, ils sont devenus anthropophiles, c’est-à-dire qu’ils se sont adaptés à vivre dans les zones urbaines où se concentrent les êtres humains, se reproduisant dans les réservoirs d’eau qu’ils créent et se nourrissant de leur sang. Leur prolifération n’est donc pas due à une évolution naturelle, mais de leur adaptation à un milieu anthropisé où, par ses aménagements, volontaires ou fruits de négligences, et la concentration de sa population, l’Homme leur fournit, en quelque sorte, le gîte et le couvert.

Depuis lors, certaines espèces de moustiques Aedes utilisent les moyens de transport mis en place par les humains pour conquérir la planète. Aedes Aegypti a profité de la première mondialisation en voyageant d’Afrique aux Amériques et en Asie dans les cales et les réserves d’eau des navires esclavagistes, amenant avec lui la fièvre jaune. Ces quarante dernières années, à partir de l’Asie du Sud-Est, les larves d’Aedes Albopictus se sont répandues autour du globe, en empruntant les pneumatiques usagés ou les plants de « bambou de la chance » (lucky bamboo) comme réservoirs, permettant à ses œufs de survivre pendant plusieurs mois. On le retrouve souvent en premier lieu sur les étapes des grands axes de communication, ports, aéroports, stations d’autoroute, à partir desquels il colonise les espaces urbanisés.

Les maladies vectorielles que le moustique Aedes emporte avec lui, c’est-à-dire les pathologies causées par un agent parasite véhiculé et inoculé ou déposé par un vecteur vivant, ont longtemps été qualifiées de maladies tropicales ; il faudrait désormais les qualifier de maladies globales. Ces maladies vectorielles – ou « arboviroses » comme les scientifiques nomment ces maladies regroupées selon leur mode de transmission et non selon leur agent pathogène – sont essentiellement des infections causées par des virus : « Ce terme regroupe en fait un ensemble assez vaste de virus qui ont une aptitude particulière : celle d’infecter en alternance un hôte vertébré, souvent un primate ou un oiseau, et un hôte invertébré qu’on appelle un vecteur, qui peut être un moustique bien sûr, mais aussi une tique ou d’autres insectes hématophages » ([2]).

Les principales maladies humaines à transmission vectorielle sont le paludisme, la dengue, la filariose lymphatique, la schistosomiase, le chikungunya, l’onchocercose, la maladie de Chagas, la leishmaniose, la maladie à virus Zika, la fièvre jaune et l’encéphalite japonaise. D’autres maladies à transmission vectorielle, comme la trypanosomiase humaine africaine, la maladie de Lyme, l’encéphalite à tiques et la fièvre à virus West Nile, ont une importance plus locale touchant certaines zones ou populations bien spécifiques.

Selon l’Organisation mondiale de la santé, les principales maladies à transmission vectorielle représentent environ 17 % de la charge mondiale estimée des maladies transmissibles et sont responsables de plus de 700 000 décès annuels. Les zones tropicales et subtropicales sont les plus touchées. Plus de 80 % de la population mondiale vit dans des zones où il existe un risque de contracter l’une des principales maladies à transmission vectorielle, et plus de la moitié est exposée au risque de contracter au moins deux de ces maladies. En 2013, le coût mondial agrégé de la dengue a été estimé à 8,9 milliards de dollars ([3]).

Les espèces vectrices sont diverses : il s’agit souvent d’un arthropode comme un acarien, d’un insecte, essentiellement diptères, brachycères ou nématocères, ou plus rarement d’un invertébré piqueur ou suceur de type sangsue chez les animaux. Chez les végétaux, les pucerons ou autres suceurs de sève peuvent être vecteurs de maladies.

Comme le rappelle Erik Orsenna, les vecteurs et la transmission des maladies vectorielles forment un cycle avec trois acteurs :

– le moustique femelle, qui nécessite un repas de sang pour acquérir les protéines nécessaires au développement de ses œufs et à sa reproduction ;

– l’humain, qu’il pique pour s’alimenter ;

– le parasite, souvent un virus, que le moustique contracte, qui se développe dans son système digestif et salivaire et peut ensuite être transmis à un autre humain lors d’un repas sanguin.

L’objet de la commission d’enquête nous a conduit à nous concentrer sur les moustiques Aedes albopictus et Aedes Aegypti et les principales maladies qu’ils transmettent – la dengue, le chikungunya, le Zika, le West Nile – mais également à l’occasion sur le paludisme transmis par les moustiques Culex, laissant à d’autres travaux en cours la tâche de se concentrer sur les maladies transmises par les tiques comme la maladie de Lyme ou la fièvre Congo-Crimée.

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Problème global, les moustiques Aedes et leur prolifération représentent donc un enjeu de santé publique, notamment dans les territoires ultramarins de l’océan Indien, de la Caraïbe et de l’océan Pacifique, confrontés à des épidémies de plus en plus fréquentes de dengue, de chikungunya et de Zika propagées par les Aedes.

Mais la colonisation en cours du territoire métropolitain par le moustique tigre Aedes albopictus en fait dorénavant un problème sanitaire au niveau national. En 2019, pendant la période de surveillance renforcée du 1er mai au 29 novembre 2019, Santé publique France a recensé 657 cas importés de dengue, dont 14 % des cas liés à un séjour sur l’île de la Réunion, 56 cas importés de chikungunya, 6 cas importés de Zika, 9 cas autochtones de dengue et 3 cas autochtones de Zika ([4]).

Si pendant cinquante ans le territoire métropolitain a vécu à l’abri des maladies transmises par les moustiques, tel n’est plus le cas aujourd’hui. Il faudra apprendre à vivre avec eux, en limitant au mieux leur impact sur la santé des Français.

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Les travaux de la commission d’enquête ont cependant été perturbés par une autre épidémie.

Les auditions prévues ont dû s’interrompre pendant la période du confinement. Une session d’auditions, consacrée à la prise en compte du risque vectoriel dans différents secteurs d’activité, a été annulée et remplacée par une interrogation des parties prenantes sous forme de questionnaires. Les déplacements envisagés ont également dû être annulés : l’Institut Pasteur de Paris a toutefois bien voulu nous accueillir pour présenter ses recherches en cours et à venir.

Prenant acte de ce contretemps, l’article 22 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 a porté de six à huit mois la durée maximale des commissions d’enquête en cours.

Au total, la commission d’enquête aura pu réaliser 28 auditions et entendre près de soixante personnes, chercheurs en entomologie, biologie, médecine, sciences sociales, gestionnaires de structures de lutte anti-vectorielle, responsables de la santé publique nationaux et régionaux, dans les territoires ultramarins et métropolitains affectés.

Si elle n’a pas pu effectuer de visite, dans le cadre de ses pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place et de droit à communication de tout document, prévus par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, la rapporteure a cependant obtenu communication des rapports inédits de trois missions distinctes conduites par l’Inspection générale des affaires sociales et l’Inspection générale de l’administration, rendus respectivement en décembre 2015, avril 2016 et octobre 2019 sur des sujets entrant dans le champ de la présente commission d’enquête. Elle regrette que le fruit de ces excellents travaux n’ait pas été publié en amont des auditions de la présente commission d’enquête.

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Les conséquences de la prolifération du moustique tigre et ses conséquences en termes d’épidémies n’étaient cependant pas inconnues du législateur et du Parlement.

En 2006, M. Bertho Audifax avait rendu un rapport d’information sur l’épidémie de chikungunya à La Réunion et à Mayotte ([5]).

Plus récemment en janvier et février 2020, le Sénat a examiné la proposition de loi relative à la sécurité sanitaire ([6]) présentée par M. Michel Amiel et les membres du groupe La République en Marche du Sénat, qui a entrepris de moderniser le droit applicable à la lutte contre les vecteurs.

À l’initiative de Mme Erika Bareigts, la commission des Affaires sociales a réalisé en juillet 2019 une série d’auditions portant évaluation des mesures à mettre en œuvre pour éviter toute nouvelle épidémie de maladie vectorielle transmise par les moustiques ([7]).

Avant d’être nommé au Gouvernement, M. Olivier Véran, accompagné par les membres du groupe la République en Marche de l’Assemblée nationale, avait déposé une proposition de loi visant à prévenir des maladies vectorielles transmises par les insectes ([8]).

Aussi, lorsque Mme Ericka Bareigts a défendu en séance publique la proposition de résolution créant la présente commission d’enquête le 12 décembre dernier, les débats ont montré que les députés avaient conscience que la prolifération des moustiques Aedes est désormais plus qu’un simple désagrément estival.

En 1964, le législateur avait adopté une loi ([9]) pour lutter contre la prolifération des moustiques notamment pour permettre le développement touristique des espaces littoraux jouxtant des zones humides, en confiant le pilotage de cette politique aux départements. Depuis lors, l’enjeu sanitaire a progressivement recouvert l’enjeu en termes d’agrément, sans que les outils juridiques n’aient vraiment été adaptés à ce changement de priorités.

Par ailleurs, les actions menées sur le terrain pour lutter contre les moustiques manquent d’évaluation pour juger de leur efficacité.

Le décret n° 2019-258 du 29 mars 2019 relatif à la prévention des maladies vectorielles a entrepris une salutaire remise à plat, en faisant de la surveillance et de la lutte contre les moustiques vecteurs une politique nationale menée par l’État par l’intermédiaire des agences régionales de santé. Cependant, faute d’avoir articulé cette recentralisation avec les compétences des départements et des maires issus des textes précédents, cette réforme est restée au milieu du gué.

Les auditions de la commission d’enquête ont montré que le Gouvernement et le Parlement ont pris conscience des enjeux. Il importe à présent de refonder une politique nationale de lutte anti-vectorielle, pilotée par l’État mais déclinée au niveau local en fonction de la diversité des territoires, avec une attention redoublée pour le contexte et les difficultés spécifiques rencontrées dans les territoires ultramarins.

Son premier volet doit être celui de refonder une politique de prévention : grâce à une information et une mobilisation sociale repensées, le citoyen doit être le premier acteur de la lutte contre les moustiques et ainsi acteur de sa propre santé. Il n’est pas possible que l’information délivrée par les médias sur le moustique tigre provienne, dans une grande partie, du dossier de presse annuel d’un fabriquant d’insecticides.

Dans un second temps, il faut que la protection primaire contre le risque moustiques – et donc l’absence de gîtes larvaires où les moustiques Aedes peuvent se reproduire – irrigue l’ensemble des politiques publiques, notamment en matière d’urbanisme, de construction, de transports.

Enfin dans un troisième temps, il faut articuler les interventions des différents acteurs publics : des maires, détenteurs des pouvoirs de police et seuls à même d’être vigilants au plus près du terrain, aux départements, en charge de la lutte de confort, ainsi qu’aux agences régionales de santé en charge de la lutte anti-vectorielle, aux préfets en charge de la mobilisation des moyens en cas d’épidémies et aux agences chargées de piloter cette politique.

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Pour que cette politique se développe, il faut lui donner des outils. La lutte chimique dispose de moins en moins de solutions ; l’utilisation d’un nombre limité de produits ne peut que conduire à développer des résistances. La recherche fondamentale et appliquée travaille à de nouvelles approches dans la lutte contre les moustiques et contre les maladies vectorielles : il importe que ces projets de recherche soient soutenus de manière plus importante, notamment pour que les décideurs disposent d’une palette d’outils plus vaste.

Il faut également veiller à informer les populations sur les potentialités et les risques de ces techniques, afin de favoriser l’engagement personnel et l’acceptabilité des moyens de lutte.

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Lutter contre la prolifération des moustiques nécessite ainsi de mobiliser les énergies et les compétences autour du premier acteur de sa santé, le citoyen.

Répandus sur tous les continents, les moustiques Aedes vont représenter un risque sanitaire majeur sur l’ensemble du territoire français lors des prochaines décennies (I). Limiter les risques épidémiques nécessite de repenser une politique de prévention reposant sur l’information et la mobilisation sociale contre la propagation des vecteurs et la prolifération des maladies qu’ils induisent (II). Fruit d’un enchevêtrement d’objectifs et d’acteurs au fil des décennies, le cadre institutionnel de la lutte anti-vectorielle doit être remis à plat (III) et le dispositif de lutte contre les foyers épidémiques pourrait être revu (IV). Porteuse d’innovations prometteuses, la recherche scientifique en matière de lutte contre les vecteurs et les arboviroses requiert un cadre et des moyens pérennes (V).

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Liste des propositions de la rapporteure

I. DÉsormais prÉsents sur tous les continents, les moustiques Aedes vont reprÉsenter un risque sanitaire majeur sur l’ensemble du territoire français lors des prochaines dÉcennies

À ce jour, 3 546 espèces de moustiques (Culicidae), réparties en 111 genres, ont été inventoriées au niveau mondial. Parmi ceux-ci, seules une centaine d’espèces piquent les humains pour assurer le développement de leurs œufs ([10]).

La majorité des espèces susceptibles de transmettre un virus ou un parasite aux humains appartiennent aux genres Anopheles (paludisme), Aedes (dengue et fièvre jaune, chikungunya), Culex (fièvre du Nil occidental et diverses encéphalites) ainsi que des Eretmapodites (fièvre de la vallée du Rift) et Mansonia (filarioses).

Parmi ceux-ci, Aedes est un genre cosmopolite de moustiques de la sous-famille des Culicinae et de la tribu des Aedini, qui regroupe 263 espèces réparties en 21 sous-genres. La commission d’enquête s’est intéressée tout particulièrement aux deux espèces d’Aedes présentes en France et potentiels vecteurs d’infections virales : Aedes aegypti et Aedes albopictus.

Les arboviroses transmises par ces deux espèces représentent un risque sanitaire majeur sur l’ensemble du territoire français lors des prochaines décennies. Le risque est d’autant plus important que l’aire de répartition d’Aedes aegypti et Aedes albopictus devrait s’étendre de 2 % à 9 % d’ici 2080 ([11]).

A. Les moustiques AEDES sont en voie de coloniser une part croissante de la planÈte et l’ensemble des territoires français

1. Aedes aegypti, une espèce répandue sur l’ensemble de la zone intertropicale avec la première mondialisation

Aedes aegypti est un moustique originaire d’Afrique, qui s’est ensuite répandu dans l’ensemble des zones tropicales. Il se serait répandu en profitant de la traite d’esclaves liant l’Afrique à l’Amérique, voyageant dans les récipients d’eau présents sur les navires à voile. Il s’est ainsi répandu à travers le monde sur plusieurs siècles ([12]). On le retrouve dans les territoires français ultramarins de l’océan Pacifique (Polynésie française, Nouvelle-Calédonie, Wallis-et-Futuna), de l’océan Indien (La Réunion, Mayotte) et d’Amérique (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Saint-Barthélemy, Saint-Martin) ([13]).

Aedes aegypti a autrefois colonisé le pourtour méditerranéen, dont la façade méditerranéenne française, mais a disparu avec l’assèchement des marais, au traitement des zones humides et à la croissance des zones urbaines.

De plus, les œufs d’Aedes aegypti ne pouvant résister à des longues périodes de froid, celui-ci peine à s’installer durablement dans des zones climatiques tempérées. Bien qu’il ne circule plus actuellement en France hexagonale, Aedes aegypti a récemment été détecté en Géorgie et en Turquie, ce qui laisse supposer qu’il peut se propager en Europe en venant de l’Est ([14]). Il a également été détecté de façon ponctuelle aux Pays-Bas ([15]).

PrÉsence d’Aedes Aegypti en europe en mai 2020

Répertoriée par le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies ([16])

Aedes aegypti est un moustique anthropophile, c’est-à-dire qu’il a une préférence pour l’homme, même s’il peut également piquer d’autres vertébrés. Il pique la journée, ce qui rend plus difficile de s’en protéger. Il pond ses œufs dans des gîtes larvaires naturels, comme dans les troncs d’arbres, mais aussi dans des gîtes larvaires artificiels créés par l’homme : bidons de récupération d’eau de pluie, gouttières mal nettoyées…

Aedes aegypti est un vecteur potentiel des virus responsables, entre autres, de la dengue, du Zika et du chikungunya. En Guyane, il est également vecteur de la fièvre jaune. Il serait responsable de l’émergence de la dengue comme risque de santé publique depuis près de 30 ans environ : entre 1995 et 2010, l’incidence de la dengue à travers le monde a triplé, soit une progression identique à celle du nombre de régions infestées par Aedes aegypti « Cela reste une corrélation, mais on pense que Aedes aegypti a vraiment été un moteur de l’expansion de la dengue dans les années 1990 et 2000, à l’époque où elle est devenue un problème majeur de santé publique », précise le Dr Louis Lambrechts ([17]).

2. Aedes albopictus, une espèce exceptionnellement adaptable à toutes les conditions climatiques et devenue invasive avec le développement du commerce international

Aedes albopictus, appelé couramment moustique tigre, est un moustique originaire d’Asie tropicale. Depuis la fin des années 1970, il s’étend progressivement à travers l’Amérique, l’Afrique et l’Europe, y compris en dehors de la zone tropicale.

Ses œufs sont dotés d’une coque imperméable, et peuvent résister à de longues périodes de froid et de sécheresse. Cela a permis à l’espèce de s’installer durablement en Europe.

Il s’agit donc d’une espèce invasive, qui n’existait pas dans l’Hexagone avant 2004. En 2019, 58 départements sur les 96 départements métropolitains étaient colonisés par Aedes albopictus.

PrÉsence d’Aedes albopictus en France hexagonale

Répertoriée par la direction générale de la santé ([18])

Les départements dans lesquels le moustique tigre est implanté et actif, sont répartis en deux catégories :

– les départements faiblement colonisés, si moins de 40 % des communes du département sont colonisées ;

– les départements fortement colonisés, si au moins 40 % des communes du département sont colonisées.

Il en résulte une exposition plus importante dans les départements de la moitié sud de l’Hexagone.

Exposition de la population mÉtropolitaine à Aedes albopictus ([19])

En Outre-mer, Aedes albopictus est endémique à La Réunion ; il s’est également répandu récemment dans plusieurs territoires ultramarins français, dont Mayotte, où sa présence est détectée depuis 2001 ([20]).

L’expansion de son aire de répartition s’est faite rapidement au cours de quelques décennies, à travers le développement des échanges internationaux, notamment du commerce des pneus usagés où il aurait pondu des œufs. Sa première introduction en Europe remonte à 1979, où il est détecté en Albanie, certainement transporté par des pneus usagés en provenance de Chine. L’Albanie étant à l’époque un pays communiste isolé, peu d’échanges ont eu lieu avec ses pays voisins et le moustique ne s’est pas rapidement répandu dans le reste du continent.

Arrivé en Italie dans les années 1990, il est détecté pour la première fois dans l’Hexagone en 2004 dans les Alpes-Maritimes. Il a ensuite progressé sur le territoire au fil des années, notamment grâce aux transports terrestres. Le Pr Anna-Bella Failloux indique que « des études ont été faites dans le couloir rhodanien, entre Marseille et Lyon. Nous avons installé des pondoirs-piège pour pouvoir récolter les œufs, en cas de présence du moustique tigre. Nous les avons placés sur les aires d’autoroute. Et chaque mois, nous constations la progression géographique du moustique » ([21]). La propagation d’Aedes albopictus a donc suivi la trajectoire des axes routiers maillant le territoire français, du sud du pays vers le nord.

Du fait de sa grande adaptabilité, on le trouve aujourd’hui aussi bien dans des zones urbaines que dans des zones inhabitées. Très anthropophile, Aedes albopictus se trouve surtout dans des zones urbaines, où il pond des œufs dans des gîtes larvaires artificiels créés par l’Homme et ses activités.

PrÉsence d’Aedes albopictus en europe en mai 2020

Répertoriée par le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies ([22])

À l’échelle européenne, on constate qu’Aedes albopictus est durablement implanté dans l’Europe du sud, sur le pourtour méditerranéen. Ainsi, des populations établies d’Aedes albopictus ont été détectées sur les côtes espagnoles, italiennes, françaises, croates, grecques, albanaises et maltaises. Sa progression vers le nord de l’Europe se confirme, puisqu’on le retrouve également en Belgique, en Allemagne et aux Pays-Bas ([23]). Le Pr Anna-Bella Failloux a indiqué que rien ne s’oppose à ce qu’il colonise l’ensemble du continent : « Ce moustique peut encore progresser vers le nord. Il n’existe pas de barrière climatique pour l’empêcher d’envahir toute la France ([24])». Le réchauffement climatique facilite également sa propagation, en rallongeant sa période d’activité et en accélérant son cycle de développement ([25]).

Au même titre qu’Aedes aegypti, Aedes albopictus est un vecteur des virus de la dengue, de Zika, et du chikungunya. L’espèce est responsable de la transmission d’arboviroses en France hexagonale, puisque à l’exception de Culex pipiens, susceptible de transmettre le virus du Nil occidental (ou West Nile), il s’agit du seul moustique vecteur présent en Europe. Il est à l’origine de cas autochtones de dengue, de Zika et de chikungunya dans le sud de la France, en Italie, en Espagne et en Croatie au cours de ces dernières années (cf. infra, I.B.3).

3. D’autres espèces de moustiques vecteurs menacent les territoires français

Bien que la propagation des moustiques Aedes aegypti et Aedes albopictus soit au cœur de la mission de la commission d’enquête, ses travaux montrent que d’autres espèces de moustiques capables de transmettre des maladies vectorielles représentent également une menace pour la santé publique en France.

a. Les anophèles, vecteur du paludisme

Les moustiques du type Anopheles, appelés anophèles, représentent 15 % des espèces de moustiques. Alors que 450 espèces d’anophèles sont décrites, seules 60 d’entre elles seraient des vecteurs efficaces, capables de transmettre des agents pathogènes ([26]). On trouve ces anophèles en Guyane, ainsi qu’à Mayotte, où ils sont responsables de la transmission du paludisme et de la filariose lymphatique, plus rare.

b. Les autres espèces d’Aedes

D’autres espèces du genre Aedes sont d’ores et déjà présentes sur le territoire français ou risquent de l’atteindre d’ici quelques années : Aedes polynesiensis, présent dans le Pacifique, Aedes japonicus, Aedes koreicus, Aedes caspius et Aedes detritus détectés en Europe.

Présent en Polynésie française ainsi que dans d’autres archipels de l’Océan Pacifique, Aedes polynesiensis est un vecteur d’arboviroses, notamment la filariose de Bancroft et le virus Zika. Des études en laboratoire ont démontré que Aedes polynesiensis était capable de transmettre le virus de la dengue : on le soupçonne donc d’avoir été à l’origine des épidémies de dengue sévissant dans les îles du Pacifique avant l’introduction de Aedes aegypti ([27]). Il aurait également contribué à l’épidémie de Zika en Polynésie française de 2013 ([28]).

Aedes japonicus, originaire d’Asie de l’Est, s’est installé dans les États-Unis à partir des années 1990, avant d’être détecté dans l’Est de la France en 2000. Depuis, il a été détecté dans plusieurs pays européens, dont la Belgique, la Suisse et les Pays-Bas. Il s’agit d’un moustique diurne mais qui semble relativement peu anthropophile, sévissant plutôt en dehors des zones urbaines. Il aurait été introduit en Europe par des échanges commerciaux, notamment par le commerce de pneus usagés. Des analyses ont démontré sa compétence vectorielle multiple : Aedes japonicus peut transmettre la dengue, le chikungunya, la fièvre de la vallée du Rift, le virus West Nile et le virus de l’encéphalite japonaise ([29]).

PrÉsence d’Aedes japonicus en europe en mai 2020

Répertoriée par le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies ([30])

Aedes koreicus est endémique en Asie de l’Est et en Russie. Contrairement à Aedes japonicus, il semble plus résistant aux températures froides. Très anthropophile, c’est un moustique qu’on retrouve dans les zones urbaines. Comme Aedes japonicus, c’est un moustique diurne. Sa compétence vectorielle est moins connue : des cas de transmission du virus de l’encéphalite japonaise ont été décrits en Russie mais jamais en Corée, là où sa population est pourtant la mieux implantée. Aedes koreicus a été identifié en Italie en 2011, ainsi qu’en Belgique. Sa présence en France n’a jamais été démontrée. Son mode d’introduction en Europe reste encore inconnu. De ce fait, il est difficile d’évaluer le risque de sa propagation en France ([31]).

Aedes caspius est un moustique dont l’aire de répartition comprend l’ensemble de l’Europe dont la Russie occidentale, ainsi que le Maghreb ([32]). On le trouve en France, en Italie, en Espagne, au Royaume-Uni, ainsi que dans les Balkans ([33]). En France, celui-ci est notamment présent dans les départements du sud. Ce moustique fait l’objet d’une vigilance accrue de la part des services de démoustication en raison de sa forte capacité de dispersion – de l’ordre d’une vingtaine voire une trentaine de kilomètres – qui le rend particulièrement nuisible ([34]). Ses capacités vectorielles sont encore peu connues, mais selon une étude publiée en 2019, Aedes caspius ne serait pas un vecteur efficace du virus Zika ([35]).

Aedes detritus possède quant à lui une aire de répartition comparable à celle d’Aedes caspius. On le retrouve sur le pourtour méditerranéen, notamment en Tunisie et au Maroc. En Europe, sa présence a été confirmée en France, en Espagne, en Allemagne, et même en Suède ([36]). Un climat tempéré ne semble donc pas être un frein à sa progression. Comme Aedes caspius, Aedes detritus est particulièrement nuisible du fait de sa capacité de dispersion très importante ([37]). Une étude britannique publiée en 2014 a confirmé la capacité vectorielle d’Aedes detritus qui serait capable de transmettre le virus de l’encéphalite japonaise ([38]).

B. FlÉau sanitaire chronique dans l’Outre-mer, les arboviroses sont rÉcemment rÉapparues dans l’hexagone

Avec l’éradication du paludisme en Corse en 1973, la France hexagonale a été épargnée par les maladies vectorielles pendant une trentaine d’années. Cependant, cette absence de foyers épidémiques autonomes n’a été qu’une parenthèse dans l’histoire de la coévolution entre l’Homme et les moustiques. Mais dans le même temps, les arboviroses ont provoqué des épidémies de plus de plus régulières dans les territoires ultramarins.

1. Une multiplication récente des épidémies d’arboviroses, provoquées par la présence endémique de virus connus mais également par l’émergence de maladies nouvelles

a. Le paludisme, une réalité toujours présente

Le paludisme est une maladie infectieuse due à plusieurs espèces de protozoaires parasites appartenant au genre Plasmodium. Le parasite est transmis à l’homme par la piqûre de moustiques Anopheles infectés et non par les moustiques du genre Aedes, objet principal de la commission d’enquête.

Le paludisme serait connu depuis les premières civilisations humaines en Mésopotamie, comme l’attestent des inscriptions cunéiformes gravées dans l’argile. Des traces de la maladie seraient également présentes dans les restes humains retrouvés en Égypte datant du deuxième au quatrième siècle avant notre ère. Le paludisme aurait été introduit en Europe au premier siècle, voyageant du Nil jusqu’à la Méditerranée, où il se serait alors introduit en Grèce. Profitant des échanges entre la Grèce et le reste de l’Europe, le virus se serait propagé jusqu’au Danemark ([39]).

Le paludisme est aujourd’hui présent dans plusieurs régions du monde, mais son impact est le plus grave en Afrique tropicale où sont comptabilisés 90 % des cas d’infection ([40]). En France, les cas de paludisme se concentrent principalement dans les territoires ultramarins situés dans la zone tropicale.

À Mayotte, le paludisme est un enjeu de santé publique de longue date, puisque le virus circule de façon endémique dans l’archipel des Comores. Le renforcement de la politique de lutte anti-vectorielle à Mayotte dans le début des années 2000 a porté ses fruits : 294 cas de contamination autochtones ont été déclarés en 2007, contre seulement un cas en 2014 et 2015. Néanmoins, une recrudescence importante du nombre de cas a été signalée en 2016, avec 18 cas recensés. Cette tendance s’est poursuivie en 2017, avec 9 cas de contaminations autochtones comptabilisés ([41]).

Le paludisme circule également en Guyane, mais là aussi les efforts de lutte anti-vectorielle ont été efficaces : plus de 4 000 cas avaient été recensés en 2005 contre seulement 900 en 2012 ([42]). Selon les données statistiques les plus récentes, entre janvier et mars 2020, 36 cas de paludisme ont été détectés en Guyane, dont 73 % seraient des contaminations autochtones ([43]).

b. La dengue, une maladie touchant de plus en plus souvent les Outre-mer

La dengue est une infection virale transmise par les moustiques du genre Aedes. Elle est le plus souvent bénigne, mais des formes sévères et imprévisibles surviennent dans environ 1 % des cas, plus souvent chez les jeunes enfants. Les symptômes de la dengue sont multiples : fièvre, éruption cutanée, vomissements, douleurs articulaires. Les complications potentielles sont attribuées au caractère hémorragique que peut prendre l’infection.

La dengue était connue depuis très longtemps ; elle a commencé à devenir une maladie émergente au cours du XIXème siècle, mais surtout après la deuxième moitié du XXème siècle, avec des épidémies et des formes de plus en plus sévères ([44]).

La dengue sévit particulièrement mais non exclusivement dans les zones tropicales. Plus de 55 % de la population mondiale est aujourd’hui exposée au virus de la dengue. En raison de la circulation croissante d’Aedes albopictus, le moustique vecteur de la maladie dans les régions tempérées, l’Europe n’est plus épargnée par le risque de transmissions autochtones.

Bien que des cas de transmissions autochtones aient été signalés en France hexagonale dès 2010, les régions à risque sont avant tout les territoires ultramarins, où le risque est particulièrement important dans les Antilles, dans l’océan Pacifique et dans l’océan Indien. Concernant le risque d’une épidémie de dengue en France hexagonale, le Pr Frédéric Tangy se veut rassurant : « Il est clair que la dengue ne sera jamais une pathologie métropolitaine. Il fait trop froid chez nous. Le virus de la dengue aime la chaleur et a besoin de moustiques que l’on retrouve davantage à la Guadeloupe et à La Réunion, même s’il y a des Aedes albopictus dans le sud de la France » ([45]).

L’existence de quatre sérotypes du virus de la dengue explique la récurrence des épidémies, qui peuvent de surcroît être particulièrement violentes : « Il n’y a pas de croisement sérologique possible [entre les quatre sérotypes], c’est-à-dire que les anticorps efficaces contre les uns ne protègent pas contre les autres. Les anticorps peuvent être non seulement non protecteurs mais facilitants. Dans le cas d’une infection par la dengue – qui peut être asymptomatique –, vous allez développer des anticorps contre un premier sérotype : si, par la suite, vous êtes infecté par un deuxième sérotype, vos anticorps non protecteurs et facilitants peuvent augmenter la gravité de la maladie », précise le Pr. Frédéric Tangy ([46]). Ainsi, la présence de quatre sérotypes augmente le risque de développer une dengue sévère, dite hémorragique. Il convient de préciser que ce risque est bien constitué puisqu’il n’est pas rare que plusieurs sérotypes coexistent au sein d’un même territoire, comme ce fut le cas par exemple en Polynésie française en 2013 ([47]).

c. Le chikungunya, une nouvelle maladie émergente avec des complications chroniques

Le chikungunya a été décrit pour la première fois en Tanzanie en 1952, où la maladie a reçu son nom qui signifie « qui marche courbé en avant » en langue makondé, évocateur de ses symptômes : fièvre intense, arthralgies diffuses.

La transmission du virus chikungunya se fait avant tout par transmission vectorielle, c’est-à-dire par un moustique du type Aedes albopictus ou Aedes aegypti, mais des cas de transmission materno-fœtale ont également été décrits à La Réunion lors de l’épidémie de 2006. Environ 34 cas ont été constatés pour 300 accouchements ; un décès d’enfant a également été attribué à l’infection au chikungunya par voie materno-fœtale ([48]).

Les symptômes décrits lors de la phase aiguë de la maladie, qui dure environ dix jours, sont principalement des douleurs articulaires, de la fièvre, des maux de tête ou encore des nausées. Concernant l’incidence de la mortalité, le Pr Fabrice Simon indique que « les données brésiliennes et les données colombiennes montrent que la mortalité est supérieure à celle de la dengue, ce qui est une nouveauté. Elle se rapproche de la mortalité de la grippe saisonnière, donc de l’ordre de 1 ‰, voire plus dans certains pays moins développés que la France ([49])». Bien que le taux de mortalité du chikungunya soit moins important que celui de la dengue, le chikungunya se caractérise par l’apparition possible d’une forme chronique, décrite dans 30 % à 50 % des cas ([50]).

Il n’existe ni antiviral ni traitement spécifique pour le chikungunya. Le traitement utilisé lors d’une phase aiguë est un traitement uniquement symptomatique.

Concernant la forme chronique du chikungunya, le Pr Fabrice Simon formule l’hypothèse « qu’il existe ces deux populations, dont ce petit sous-groupe qui évolue mal, avec un rhumatisme destructeur, qui est différent des autres. Après le chikungunya pour les adultes, les gens ont beaucoup d’inflammations, en particulier au niveau des mains et des pieds. Ils ont des modifications posturales » ([51]). Il décrit également les aspects socio-psychologiques de cette chronicité, évoquant des patients souffrant de dépression et de difficultés sociales ou conjugales. Le passage vers un rhumatisme chronique semble plus fréquent chez les femmes ([52]).

L’infection sévit sur un mode épidémique dans les continents africain et asiatique, et a notamment frappé le Brésil et l’Afrique de l’Est en 2019 ([53]). Des foyers épidémiques notables ont également été observés en Italie, en 2007 et en 2017 ([54]).

Concernant l’incidence de chikungunya en France, le professeur Fabrice Simon estime qu’un demi-million de Français auraient déjà contracté le chikungunya dans leur vie, notamment à La Réunion, à Mayotte et aux Antilles ([55]). Il s’agit d’une maladie avec un « bilan humain extrêmement lourd » du fait du « poids de la chronicité » décrit chez certains patients.

d. Le Zika, dernier arbovirus ayant émergé

En 1947, lors d’une étude générale sur la fièvre jaune en Ouganda, des médecins britanniques ont identifié pour la première fois le virus Zika et l’ont isolé chez un primate. À partir des années 1950 jusqu’en 2006, seuls quelques cas humains sporadiques de fièvres indifférenciées ont été identifiés en Afrique.

Concernant l’origine et la diffusion du virus, le Pr Philippe Deprès précise qu’« il existe un type africain et un type asiatique de Zika. Les chercheurs pensent que le Zika est originaire d’Afrique et que probablement, entre la fin de la seconde guerre mondiale et les années 1960, il est apparu en Asie et s’y est diffusé, du sous-continent indien jusqu’à l’Asie du Sud-Est, dans des pays tels que le Vietnam, le Cambodge ou les Philippines. Ce virus ne concernait finalement que les spécialistes de ces virus, mais ne présentait aucun problème de santé publique » ([56]).

En 2007 une épidémie humaine est apparue en Micronésie, sur l’île de Yap, reliée au génotype asiatique en circulation depuis cinquante ans. Plusieurs centaines de cas humains ont été constatés, soit 30 % de la population de l’île de Yap. De là, une épidémie importante s’est produite en Polynésie française en 2013.

Alors que le virus n’était pas connu dans les Amériques, son introduction en provenance du Pacifique en 2014 a conduit à une épidémie notable. Selon le Pr Philippe Desprès, entre 500 000 et 800 000 cas ont été identifiés en deux ans en Amérique latine et aux Caraïbes, y compris dans les Antilles françaises ([57]). En 2016, et face à la propagation du virus à l’échelle mondiale, l’OMS a décrété une urgence sanitaire internationale. Aujourd’hui, entre 90 et 100 pays sont concernés.

S’agissant du risque d’une épidémie de Zika en France hexagonale, le Pr Philippe Desprès précise : « La France hexagonale est identifiée comme un pays à risque, puisqu’il y a eu des cas de transmissions interhumaines. Il n’y a pas eu, à notre connaissance, de transmission par les moustiques, mais par des personnes qui ont séjourné dans les populations à risque » ([58]). Depuis, les flambées se font plus rares et moins sévères, mais des périodes de calme peuvent être suivies de résurgences à tout moment.

La majorité des infections au virus Zika sont asymptomatiques. Dans le cas d’une transmission vectorielle, par les moustiques, on estime qu’environ 20 à 50 % des individus présenteront des signes cliniques ; 1 % de ces cas évoluera vers des formes plus sévères. Ces formes plus sévères varient entre l’enfant et l’adulte. Chez l’adulte, l’une des complications possibles est un syndrome de Guillain-Barré, une affection rare dans laquelle le système immunitaire du patient attaque les nerfs périphériques. Cela a été constaté une première fois en Polynésie française lors de l’épidémie de 2013, mais aussi en Amérique latine en 2015.

Le Zika est également une maladie sexuellement transmissible. Le virus a été détecté dans les fluides séminaux ainsi que dans le tractus vaginal, et des cas de transmission sexuelle ont été documentés.

Des cas préoccupants de transmission mère-enfant ont été mis en évidence, lorsque la mère est elle-même infectée vraisemblablement avant ou au début de sa grossesse. Ces infections peuvent être à l’origine de microcéphalies chez l’enfant, comme l’a indiqué le Pr Philippe Desprès : « Dans le cadre de ce qu’on appelle un syndrome congénital du virus Zika on constate que dans 20 ou 30 % des cas, le virus passe au niveau placentaire et atteint l’embryon dans les premières semaines : dans 10 % des cas parmi ceux-ci, des microcéphalies vont se développer. Il s’agit d’enfants dont le volume crânien est à peu près de 30 % inférieur à la normale [et dont] le pronostic est assez engagé dans les prochaines années. Ce sont environ 5 % des cas, et les premiers ont été observés au Brésil » ([59]). Les enfants nés dans des conditions normales seraient également à risque de complications si leur mère a été infectée, puisque de nouvelles études organisant un suivi pendant trois ans ont démontré que 30 % des enfants nés sans microcéphalie d’une mère atteinte du virus souffraient de troubles neuro-développementaux.

e. Le virus du Nil occidental ou West Nile, un pathogène animal pouvant toucher l’Homme

Le virus de la fièvre du Nil occidental, plus communément appelé selon sa dénomination anglophone West Nile, appartient à la famille des Flaviviridae. Il est divisé en huit lignées, en fonction des différentes caractéristiques génétiques qu’il présente, mais seules deux lignées – la lignée 1 et la lignée 2 – sont présentes en Europe.

Les vecteurs principaux de la maladie sont les moustiques, notamment ceux du genre Culex, avec, en France hexagonale, deux espèces en particulier : Culex pipiens et Culex modestus. Ce virus n’est donc pas transmis par les moustiques du genre Aedes, mais constitue néanmoins une maladie vectorielle.

Le virus tient son nom de la rive occidentale du Nil, en Ouganda, où il a été isolé pour la première fois en 1937. Commentant l’histoire de la répartition du virus, le Dr Stéphan Zientara décrit : « De 1937 à 1999, très peu d’études ont été réalisées car le virus faisait relativement peu parler de lui. C’est en 1999 qu’il a vraiment commencé à défrayer la chronique, quand il est arrivé à New York, sur un continent qui était complètement indemne auparavant. Depuis lors, il a entièrement envahi le continent américain, se propageant du Canada jusqu’à la Patagonie. Selon les auteurs d’un article publié dans Science en 2011, environ 1,8 million de personnes ont été infectées entre 1999 et 2010, avec environ 360 000 malades et 1 308 décès [aux États-Unis] » ([60]).

À l’origine de son cycle de transmission, le virus West Nile circule parmi les populations d’oiseaux. Il se propage ensuite par le biais de piqûres de moustiques : des moustiques infectés contaminent des oiseaux, qui vont eux-mêmes être à l’origine de la contamination de moustiques. Les tiques ont elles aussi été incriminées dans le cycle du virus, notamment les tiques molles d’oiseaux, mais leur rôle est bien plus limité que celui des moustiques. Le West Nile peut infecter à la fois les humains et les animaux. Des cas de transmission ont été décrits chez l’homme, par l’intermédiaire de produits sanguins ou encore de greffes.

Chez les humains, on constate 80 % d’infections asymptomatiques, 20 % de formes fébriles et 1 % de formes neurologiques qui peuvent s’avérer mortelles. Les patients présentant des symptômes décrivent le plus souvent une forte fièvre, une irritation cutanée, des maux de tête et des nausées, mais dans les cas les plus graves on identifie parfois des encéphalites et des méningites. Les personnes âgées de plus de 55 ans, les jeunes enfants et les personnes immunodéprimées sont plus particulièrement à risque ([61]).

Le virus West Nile serait arrivé en Europe par l’intermédiaire d’oiseaux, notamment d’oiseaux migrateurs. Il a été isolé pour la première fois en France en 1962-1965 en Camargue. Le virus a ensuite disparu du territoire pendant trente-cinq ans, sans qu’il puisse être déterminé qu’il ne circulait plus ou qu’il n’était plus détecté. En 2000, des foyers ont été détectés en Camargue et, plus largement, dans le Sud-Est. Par la suite, des cas ont été décrits en 2003, dans les étangs de Villepey à Fréjus dans le Var, y compris chez l’humain. Entre 2003 et 2019 des cas chez les animaux ont été ponctuellement détectés, puis en 2018 on a vu le virus circuler chez l’animal et chez l’humain. En 2018, 27 cas ont été observés chez l’humain, dont 7 cas graves, avec des personnes présentant des formes neuro-invasives, dans la région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Aucun décès n’a été à déplorer, mais plusieurs patients ont été admis en réanimation ([62]).

Le Pr Isabelle Leparc-Goffart a constaté que « ces dernières années, l’épidémiologie de West Nile a énormément changé. La plus grosse émergence a été en 2018 dans les Alpes-Maritimes et essentiellement dans la ville de Nice, dans un périmètre très urbain, pas du tout comme la Camargue, avec cette eau et cet environnement d’oiseaux qui arrivent. Nous sommes très surpris par cette nouvelle circulation. L’année dernière, nous avons eu deux cas dans le Var. C’est un peu incompréhensible. Tous les ans maintenant, nous avons de nouveaux foyers de West Nile dans des zones auxquelles nous ne nous attendions pas forcément » ([63]).

À l’échelle européenne, en 2018 et 2019, des cas humains ont été détectés dans de nombreux pays : Espagne, Italie, Malte, France, Hongrie, Croatie, Roumanie et Grèce. L’Europe centrale et orientale semble avoir été particulièrement touchée : en Hongrie, par exemple, des cas ont été signalés dans toutes les régions administratives du pays ([64]).

Il n’existe pas de traitement spécifique de l’infection au virus West Nile, ni chez l’animal ni chez l’humain : des traitements symptomatiques sont utilisés. Il n’y a pas de vaccin chez l’humain, même si des candidats sont à l’étude. En revanche, plusieurs vaccins existent pour les chevaux.

2. Des épidémies de plus en plus virulentes dans les Outre-mer

Les arboviroses restent un problème de santé publique récurrent dans les différents territoires ultramarins : ces dernières années, plusieurs épidémies de chikungunya, de dengue et de Zika ont touché ces territoires, souvent dans l’indifférence des médias nationaux.

Comme l’a souligné Mme Dominique Voynet, directrice générale de l’agence régionale de santé de Mayotte, c’est au présent qu’il faut rappeler que Mayotte et La Réunion font face, pendant le déroulement de la présente commission d’enquête, à deux épidémies simultanées de dengue et de Covid-19 ([65]).

a. Des épidémies ayant touché récemment tous les territoires ultramarins

Si les différents territoires ultramarins sont affectés différemment par la prolifération des moustiques vecteurs et par les épidémies d’arboviroses, tous les territoires de la zone intertropicale sont touchés.

Ces dernières années, trois grandes pandémies ont touché, à des degrés divers, les territoires ultramarins.

b. Trois épisodes épidémiques récents ayant touché les Outre-mer

i. Le chikungunya à Mayotte et à La Réunion en 2005-2006

Mayotte et La Réunion ont connu leur dernière grande épidémie de chikungunya en 2006.

En 2006, une étude clinique menée sur des femmes enceintes hospitalisées à La Réunion montre que 25 % des femmes de l’échantillon présentaient des marques sérologiques d’infection récente par le virus du chikungunya.

À Mayotte, 43 750 personnes, soit le quart de la population mahoraise, pourraient avoir contracté le chikungunya. Une autre enquête, menée par l’Institut national de veille sanitaire, révèle que le nombre de cas avéré serait en fait sept fois supérieur au nombre déclaré, soulignant les difficultés liées à la collecte de données fiables sur l’archipel ([66]).

Ces données sont confirmées par le rapport d’information de l’Assemblée nationale de 2006, qui précise : « En mars-avril 2006, 25 % de la population de l’île a été atteinte (soit 43 000 personnes) au lieu des 4 % annoncés par le système de surveillance au vu des 7 000 cas déclarés. L’épidémie à Mayotte est donc, en réalité, tout à fait comparable par son ampleur à celle de La Réunion. Le taux d’attaque y est du même ordre de grandeur, l’épidémie y a aussi frappé une population largement non immunisée (taux de prévalence en octobre 2005 : 2,5 %) et l’on retrouve la même courbe épidémique avec un décalage d’un mois dans le temps » ([67]).

ii. La dengue, endémique à Mayotte et à La Réunion

Depuis 2018, l’île de La Réunion connait une importante augmentation du nombre de cas de dengue. Le mardi 10 juillet 2018, le préfet de La Réunion, en concertation avec la direction générale de l’agence régionale de santé, a décidé d’activer le niveau 4 du dispositif spécifique Orsec (Organisation de la réponse de sécurité civile) de lutte contre les arboviroses correspondant aux « épidémies de moyenne intensité » ([68]) (cf. infra, IV.).

De janvier à avril 2019, 22 000 cas de dengue ont été signalés ; si seulement 12 hospitalisations pour cause de dengue ont été recensées en 2017, ce chiffre est passé à 156 en 2018 et 271 en 2019 ([69]).

L’épidémie se poursuit encore en 2020. Au 23 juin 2020, on comptait 14 900 cas de dengue décrits depuis le 1er janvier 2020, dont 1 589 passages aux urgences et 13 décès ([70]).

iii. La pandémie de Zika dans l’océan Pacifique et les départements français d’Amérique de 2014 à 2016

De violentes épidémies de Zika ont émergé dans les îles du Pacifique à la fin de l’année 2013.

Durant les six mois d’épidémie en Polynésie française, un total de 32 000 cas suspects a été signalé dans les cinq archipels, soit 11,5 % de la population. La proportion de cas suspects consultants rapportée à la population locale variait de 10 % à 40 % selon les archipels ([71]).

Cette épidémie en Polynésie française aura permis à la communauté scientifique d’observer et de mieux comprendre le virus Zika. Plusieurs découvertes importantes sont issues de cette crise. C’est à cette occasion que les premières complications graves liées au virus Zika ont été décrites. Il s’agissait en particulier des cas du syndrome de Guillain-Barré. De surcroît, la possibilité d’une transmission materno-fœtale et le risque de transmission par voies sexuelle et transfusionnelle ont également été montrés pour la première fois lors de cette épidémie ([72]).

Concernant les implications à l’échelle internationale de cette épidémie, une étude publiée en 2016 précise : « La souche [du virus] qui a émergé aux Amériques [en 2015] est très proche génétiquement de celle qui a circulé dans le Pacifique et principalement en [Polynésie française], laissant supposer une introduction au Brésil en provenance du Pacifique. Ces données, ainsi que les nombreux signalements de cas importés en Europe et aux États-Unis en provenance de la [Polynésie française] soulignent que ces régions sont potentiellement des lieux d’émergence pour certaines arboviroses (Zika, dengue, chikungunya) et que la [Polynésie française] est une porte d’entrée potentielle de ces pathologies pour les autres régions du monde, en particulier pour l’Europe et la France métropolitaine dans les zones où Aedes albopictus est implanté » ([73]).

3. Dans l’Hexagone, une apparition de cas autochtones depuis 2003

a. Les cas autochtones, signes de foyers épidémiques potentiels

Depuis ces vingt dernières années, des cas de transmissions autochtones de maladies transmises par les Aedes ont été signalés de manière sporadique en France hexagonale. Ces cas de transmissions autochtones concernent le West Nile([74]) en 2003, mais essentiellement la dengue, le chikungunya et le Zika depuis 2020.

Chronologie des cas de transmissions autochtones en France hexagonale depuis 2010 ([75])

Le tableau ci-dessus ne recense que les cas confirmés recensés par Santé Publique France et confirmés par des tests sérologiques. D’autres cas, asymptomatiques ou n’ayant pas été diagnostiqués, ont pu ne pas être détectés.

Ces pathologies ne sont donc plus des maladies tropicales, ramenées par des voyageurs de retour de zones infectées, mais un risque sanitaire à part entière dans l’Hexagone, dès lors qu’une population locale d’Aedes albopictus est susceptible de devenir vectrice.

b. La potentielle émergence de nouvelles arboviroses sur le territoire national : l’exemple du virus Usutu

Si la commission d’enquête s’est penchée sur les cinq arboviroses les plus répandues, les spécialistes auditionnés ont mis l’accent sur l’émergence, toujours possible, de nouvelles arboviroses, qui sortiraient d’un environnement sylvestre pour s’adapter à notre mode de vie : « Les arbovirus sont généralement transmis dans un cycle que l’on appelle "sylvatique" entre des primates non humains et des moustiques forestiers. Mais, à la faveur d’un moustique qu’on appelle "bridge" qui fait le pont justement entre les hôtes non humains et les hôtes humains, un virus peut passer dans la population humaine, où il va créer un cycle de transmission humaine qui est pris, quant à lui, en charge par des moustiques domestiques, des moustiques qui vont piquer essentiellement l’Homme. C’est de cette façon que les arbovirus émergent. » ([76]).

Parmi ceux-ci, le virus Usutu pourrait trouver les conditions favorables pour émerger.

Il s’agit d’un arbovirus comparable au virus West Nile, dont il est très proche. Il a été identifié en 1959 au Swaziland, désormais Eswatini, sur les berges de la rivière Usutu. Le virus Usutu suivrait quasiment le même cycle que West Nile, circulant parmi plusieurs espèces d’oiseaux, puis étant transmis de l’oiseau à l’humain par une piqûre de moustique. D’après M. Stéphan Zientara, « on a décrit vingt-huit cas d’infection humaine par le virus Usutu : deux en Afrique et vingt-six dans l’Union européenne. Cela s’explique sans doute en partie parce que la surveillance est plus intensive en Europe que dans d’autres régions du monde. On a relevé des cas d’encéphalites, de méningo-encéphalites ou, en Allemagne, d’infection d’un donneur de sang » ([77]).

Le virus circulerait aujourd’hui à travers l’Europe, notamment en Italie où le premier oiseau mort infecté par le virus a été découvert en 1996, ou encore en Autriche, où la première épidémie d’Usutu chez les oiseaux a été détectée en 2001. À partir de 2009, des cas humains ont été identifiés en France, en Croatie, en Allemagne et en Autriche ([78]). Le premier cas humain détecté en France remonte à 2016, à Montpellier.

Bien que les cas humains d’Usutu soient encore rares, son apparition sur le territoire européen invite à considérer que la liste des maladies vectorielles n’est pas une catégorie close.

4. L’ensemble du territoire français est désormais considéré comme à risque

La liste des départements où est constatée l’existence de conditions entraînant le développement ou un risque de développement de maladies humaines transmises par l’intermédiaire de moustiques et constituant une menace pour la santé de la population, définie en application de l’article L. 3114-5 du code de la santé publique, a été mise à jour par un arrêté du 23 juillet 2019 ([79]).

Les 101 départements français sont dorénavant considérés comme à risque de voir l’émergence d’arboviroses ; en outre, Guyane, Mayotte et Corse sont « concernés par l’existence de conditions entraînant le développement du paludisme ».

Selon les représentants de la direction générale de la santé (DGS), « l’objectif, in fine pour la DGS, était un système véritablement homogène – sous l’angle de la surveillance, mais aussi de la lutte contre ces maladies vectorielles – dans l’ensemble des régions. L’autre objectif aussi, par anticipation, était de mobiliser des régions – notamment le nord-ouest de la métropole – qui sont pour l’heure moins touchées, mais qui le seront un jour ou l’autre. » ([80])

Il est par conséquent indispensable de déployer un dispositif efficace de lutte contre les moustiques vecteurs sur l’ensemble du territoire, afin de prévenir l’émergence d’arboviroses dans les territoires aujourd’hui épargnés, et combattre les épidémies sévissant déjà dans l’Outre-mer.

II. Limiter les risques ÉpidÉmiques nÉcessite de repenser la politique de prÉvention, en la fondant sur l’information et la mobilisation sociale contre la propagation des vecteurs

Les travaux de la commission d’enquête ont mis en évidence la nécessité de concevoir la lutte contre les Aedes de façon radicalement différente de celle contre les autres moustiques.

Si l’usage de produits biocides constitue historiquement une composante essentielle de la lutte contre les moustiques, la progression des Aedes sur le territoire français oblige à la mise en œuvre d’une stratégie plus élaborée. Très urbains et très anthropophiles, Aedes aegypti et Aedes albopictus ne peuvent être combattus par la seule utilisation d’insecticides. Outre les conséquences à long terme, aujourd’hui bien établies, en termes d’apparition de résistances aux molécules utilisées, la taille réduite des gîtes larvaires – coupelles de fleurs, creux d’arbres, bidons – et leur proximité avec les habitations empêche un usage intensif de produits biocides au même titre que ceux-ci avaient pu être utilisés pour la lutte contre les culex et les anophèles.

Aussi, la lutte contre les vecteurs doit être planifiée et mise en œuvre de façon intégrée. Seule une démarche associant tous les échelons administratifs – de la commune à l’État –, et visant à engager pleinement la population dans la prévention des gîtes larvaires peut produire des résultats.

Cette démarche implique un haut niveau de mobilisation sociale, une modification des comportements individuels, une surveillance épidémiologique, des traitements biocides localisés et le maintien d’une recherche scientifique sur les vecteurs.

Recommandée par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) depuis 2004, la lutte intégrée est définie comme « un processus de gestion des populations de vecteurs, destiné à réduire ou interrompre la transmission de maladies » ([81]). Elle inclut notamment :

– « l’utilisation de méthodes fondées sur la connaissance des facteurs influençant la biologie des vecteurs, le mode de transmission des maladies et la morbidité » ;

– « le déploiement d’interventions de diverses natures, de façon coordonnée » ;

– « la collaboration entre acteurs du secteur de la santé et avec les organismes publics et privés ayant un impact sur les vecteurs » ;

– « la mobilisation des communautés locales et autres acteurs d’influence » ;

– « un cadre législatif et de régulation en matière de santé publique ».

L’élimination complète des moustiques Aedes n’est pas envisageable. Mais, comme l’a rappelé le professeur Anna-Bella Failloux, « il faut contrôler leur densité, afin de l’abaisser jusqu’à un niveau compatible avec un faible risque de transmission et d’épidémies » ([82]). Seule une approche intégrée de la lutte anti- vectorielle paraît aujourd’hui à même de produire un tel résultat pour contrôler la densité de moustiques.

Le principal objectif devra être la mobilisation de l’ensemble de la société et de tous les secteurs – privé comme public – pour une lutte efficace contre la prolifération des vecteurs et la propagation de maladies vectorielles.

A. La mobilisation sociale, meilleure arme contre le moustique tigre

Si une pluralité de techniques de lutte anti-vectorielle existent aujourd’hui, celles-ci n’ont qu’une efficacité limitée. La refondation d’une politique de lutte anti-vectorielle repose donc d’abord sur un effort de prévention de sa prolifération et une modification des comportements par la formation, l’information et la mobilisation sociale.

1. En l’absence d’éradication envisageable, il nous faut apprendre à vivre avec les moustiques Aedes

Si une pluralité de techniques de lutte anti-vectorielle existe aujourd’hui, celles-ci n’ont qu’une efficacité limitée. L’innovation scientifique et technique est donc un aspect essentiel de la lutte anti-vectorielle. Pour lutter contre l’accroissement de l’aire de répartition des moustiques et l’augmentation des cas de résistance aux insecticides, plusieurs techniques novatrices sont en cours de perfectionnement ([83]).

Prenant pour exemple les campagnes menées par l’Organisation panaméricaine de la santé contre Aedes aegypti entre 1947 et 1982 ([84]), certains auteurs ont proposé que les moustiques vecteurs d’arboviroses fassent l’objet d’une éradication totale et programmée au nom de la santé publique. Défendue par la biologiste Olivia Judson dans une tribune publiée dans le New York Times en 2003 ([85]), cette proposition ne fait pas l’unanimité chez les scientifiques. Le Professeur Anna-Bella Failloux a ainsi rappelé que malgré leurs nuisances, les Aedes jouent un rôle dans les écosystèmes : « Si nous supprimions les 3 500 espèces de moustiques, il y aurait des conséquences énormes. D’un point de vue écologique, ils font partie de la chaîne alimentaire des oiseaux, des batraciens et des poissons, qui se nourrissent des larves de moustiques. Ces dernières sont d’ailleurs des « filtreurs » importants : elles ont des brosses buccales qui filtrent la matière organique en suspension dans l’eau, et elles assainissent ainsi le milieu aquatique. Les moustiques peuvent être aussi des pollinisateurs. En dehors du sang, [les moustiques] prélèvent du nectar de fleurs. Ces espèces sont donc utiles » ([86]).

Les conséquences de leur disparition restent ainsi difficilement déterminables ex ante. Le professeur Frédéric Simard, cité dans un article du Figaro, commente : « leur disparition pourrait être compensée par l’arrivée d’autres insectes, tels les chironomes, qui profiteraient de l’espace ainsi libéré car la nature a horreur du vide. [Les moustiques] étaient là bien avant nous sur Terre, ils n’ont jamais cessé de s’adapter et ils ne sont pas menacés par l’érosion de la biodiversité » ([87]). Le Professeur Éric Marois met en garde contre les tentations d’interventions éradicatrices : « une espèce éradiquée sera probablement rapidement remplacée par d’autres au niveau de la niche écologique. Il se peut qu’on ne voie pas la différence » ([88]).

À ce jour aucun scientifique n’a pu établir avec certitude les impacts écologiques que pourrait avoir l’éradication des moustiques.

Par ailleurs, parmi les plus de 3 500 espèces de moustiques, seule une centaine sont capables de piquer l’homme et de transmettre des pathogènes. Toute tentative d’éradication de moustiques invasifs risquerait de mettre en péril les espèces indigènes. Si des nouvelles techniques pourraient permettre à l’Homme d’envisager une éradication, les scientifiques s’accordent pour dire que seules quelques espèces de moustiques pourraient potentiellement être éradiquées.

Ainsi la rapporteure constate qu’il va falloir apprendre à vivre avec les Aedes en limitant au mieux leur prolifération, sans espérer à court terme une solution miracle.

2. La lutte biocide présente de sérieuses limites

Si l’éradication du moustique tigre n’est pas, en l’état actuel des connaissances et des techniques, une perspective réaliste, la question est de savoir comment limiter la présence de moustiques vecteurs en maximisant l’efficacité des interventions, en réduisant autant que possible leur impact à long-terme et en limitant leur coût budgétaire pour les pouvoirs publics.

Au regard de ces critères, l’utilisation de produits biocides présente de nombreux inconvénients et ne peut, en tout état de cause, servir d’outil principal à une stratégie efficace de lutte contre les vecteurs.

a. Les produits biocides sont d’un emploi difficile contre les Aedes

i. La deltaméthrine, seule molécule véritablement utilisée en lutte anti-vectorielle…

Plusieurs produits sont aujourd’hui utilisés contre les moustiques du genre Aedes :

– un produit larvicide fabriqué à partir de la bactérie Bacillus thuringiensis israelensis, plus communément appelé « Bti »,

– la deltaméthrine, molécule de la famille des pyréthrinoïdes utilisée à des fins adulticides. Il s’agit de la molécule la plus utilisée à cette fin ;

– de façon plus limitée, le malathion et le fénitrothion, composés organophosphorés adulticides aujourd’hui interdits d’utilisation dans l’Union européenne, mais employés à titre dérogatoire en Guyane.

Le Bti, larvicide d’origine biologique

Le principal produit aujourd’hui utilisé en matière de démoustication « de confort » est un biocide d’origine biologique à base de la bactérie Bacillus thuringiensis israelensis, ou « Bti ».

Son utilité a été mise en évidence en 1977. Ingérées par les larves de moustiques, les protéines contenues dans le produit réagissent avec les enzymes intestinales et se transforment en toxines, qui perforent le tube digestif de la larve et entraînent sa mort.

Le Bti présente plusieurs avantages :

– il agit sur les moustiques avant leur passage au stade adulte et leur dispersion dans l’environnement ;

– il est très sélectif, et ne cible que les larves de diptères (mouches et moustiques) ; les données scientifiques disponibles à ce jour concluent à son innocuité sur la flore et la faune non ciblée ;

– la transformation du produit en quatre toxines différentes réduit le risque d’apparition de résistances.

Cependant, selon certains chercheurs, le Bti, qui s’accumule au fond des marais et peut rester toxique pendant longtemps, constituerait une menace pour la chaîne alimentaire de certaines espèces qui se nourrissent de certains insectes. Les populations de libellules, d’hirondelles et de passereaux paludicoles seraient tout particulièrement menacées. Une étude internationale, publiée en avril par la revue Science of the Total Environment, évoque des menaces pour d’autres espèces animales – chironomes, amphibiens… – avec des répercussions sur la biodiversité de ces milieux ([89]).

Le Bti demeure quasi-exclusivement utilisé pour la lutte « de confort », contre les moustiques Culex pondant en zone humide. La taille réduite et le grand nombre de gîtes larvaires d’Aedes en milieu urbain empêche en effet de recourir à grande échelle à des produits larvicides.

La deltaméthrine, seule molécule adulticide autorisée dans l’Union européenne

Le principal biocide utilisé contre les Aedes adultes est aujourd’hui la deltaméthrine, commercialisée par l’entreprise Bayer sous le nom d’Aqua K-Othrine® et appartenant à la famille des pyréthrinoïdes.

La deltaméthrine est un produit adulticide, aujourd’hui utilisé en pulvérisation spatiale autour des cas humains confirmés de maladies vectorielles.

Selon le protocole en vigueur, la deltaméthrine est pulvérisée de nuit, en « ultra-bas volume » (moins d’un gramme par hectare) et dans un rayon de 150 mètres autour de la zone où se situait la personne malade. Il s’agit ainsi d’éliminer, dans son entourage, les moustiques adultes potentiellement vecteurs du virus.

En application de la réglementation européenne en vigueur, résultant des règlements « Produits biocides » de 2012 ([90]) et « Produits phytopharmaceutiques » de 2009 ([91]), la deltaméthrine est aujourd’hui le seul produit adulticide de « classe A » ([92]), autrement dit de grande efficacité, autorisé dans l’Union européenne.

Les controverses sur les utilisations dérogatoires d’autres molécules : l’exemple du malathion

Appartenant à la famille des composés organophosphorés, le malathion est une substance insecticide de classe A et à large spectre – en d’autres termes, d’une toxicité élevée sur une grande variété d’insectes. N’étant pas incluse parmi les produits autorisés dans le règlement « Produits biocides » de 2012, son utilisation est interdite dans l’Union européenne.

Afin de lutter contre la propagation du chikungunya sur le territoire, et de remédier aux fortes résistances à la deltaméthrine développées par les populations d’Aedes aegypti en Guyane, le malathion a été brièvement utilisé à titre dérogatoire de 2014 à 2015.

En définitive, la deltaméthrine est aujourd’hui la seule substance dont disposent les pouvoirs publics pour lutter, à court-terme, contre les moustiques Aedes sur un lieu donné.

ii. …malgré des limites importantes

En dépit de son efficacité à court-terme, la deltaméthrine présente un certain nombre de limites.

Un produit exclusivement adulticide

La deltaméthrine est en premier lieu un produit exclusivement adulticide, n’éliminant ni les larves, ni les œufs. En présence de gîtes larvaires, et quelle que soit l’intensité du traitement, des insectes sont donc amenés à réapparaître au bout de quelques jours.

Comme l’a expliqué le Professeur Anna-Bella Failloux à la commission d’enquête, « l’œuf pondu ne peut pas être éliminé, même par les insecticides. Lorsqu’il est en contact avec l’eau, il éclot et produit des larves de moustiques qui, en fonction des espèces, se trouveront dans des eaux propres ou sales » ([95]).

Un mode de vie qui fait obstacle aux traitements larvicides comme adulticides

Le mode de vie et de reproduction des Aedes rend ensuite très difficile le traitement par pulvérisation sur la totalité des lieux de présence de moustiques. Le nombre extrêmement élevé de gîtes larvaires potentiels à l’échelle d’une commune nécessiterait un traitement massif par voie aérienne. Or comme l’a souligné M. Bruno Tourre, directeur technique de l’Entente interdépartementale de démoustication (EID) Méditerranée, le caractère urbain du moustique tigre, qui nidifie à proximité des habitations, et le nombre de gîtes larvaire empêche la mise en œuvre de tels moyens sans de grandes difficultés :

« Nous voyons bien que, comme ce sont des moustiques qui vivent dans les zones pavillonnaires, les stratégies mises en œuvre dans les zones humides littorales, sur des dizaines de milliers d’hectares, sont totalement inopérantes. Il fallait développer autre chose. Nous ne pouvons pas non plus rentrer chez les gens pour aller traiter dans chacun des gîtes larvaires qui sont chez eux. » ([96])

L’apparition inévitable de résistances

Enfin, et il s’agit là d’un problème commun à la quasi-totalité des produits insecticides, une utilisation trop intensive augmente le risque d’apparition d’une résistance au produit chez les moustiques, réduisant in fine considérablement l’efficacité des traitements. L’utilisation d’un insecticide donné a en effet pour conséquence d’accroître la pression de sélection, autrement dit la vitesse de sélection « naturelle », au fil des générations de moustiques, d’individus dotés de gènes leur permettant de résister à la molécule.

En d’autres termes, et comme l’a résumé M. Grégory L’Ambert, entomologiste médical au sein de l’EID Méditerranée, « plus le produit est utilisé, plus la pression de sélection est forte, plus la probabilité d’apparition de résistances est grande » ([97]).

Cette résistance peut prendre des formes multiples, comme l’a expliqué le Dr Louis Lambrechts :

« L’épandage d’insecticides dits résiduels qui vont rester dans l’environnement, […] la pulvérisation locale d’insecticides au niveau des gîtes larvaires ou des sites où les adultes se trouvent ou […] les protections personnelles de type répulsif […] sont, d’une manière ou d’une autre, menacées par l’évolution de la résistance aux insecticides, quelle que soit la forme que prend cette résistance. Cela peut être une mutation de la cible de l’insecticide. Cela peut être ce qu’on appelle une évolution de l’imperméabilité de la cuticule, c’est-à-dire que, finalement, l’insecticide ne perturbe plus la physiologie des moustiques parce qu’il n’arrive pas à pénétrer leur cuticule. Cela peut être ce qu’on appelle la résistance métabolique par détoxification des molécules insecticides. Enfin, cela peut être ce qu’on appelle la résistance comportementale où le moustique, d’une manière ou d’une autre, évite le contact avec l’insecticide. » ([98])

Ce risque est particulièrement marqué chez les moustiques, en raison de leur cycle biologique court – seulement quelques jours pouvant séparer la ponte d’un œuf et la naissance d’une nouvelle génération – et de leur grande variabilité génétique, comme l’a détaillé le Dr Louis Lambrechts :

« Les moustiques sont […] très variables génétiquement et peuvent évoluer dans un sens ou dans un autre. Cela pose de gros problèmes pour l’évolution de la résistance aux insecticides. Si les moustiques deviennent résistants aux insecticides, c’est parce que des variants résistants apparaissent spontanément et sont très fortement sélectionnés dans les zones où on utilise ces insecticides. […] Le plus souvent, la méthode fonctionne au début et ne fonctionne plus ensuite parce qu’il y a une évolution de résistance. » ([99])

Une résistance des populations d’insectes est d’ores et déjà constatée dans les départements français d’Amérique (DFA), selon le Pr Philippe Quenel, président du groupe de travail Vecteurs de l’Anses : « Quand nous nous projetons en Guyane, la résistance est entre 40 et 50 % [de moustiques résistants]. Elle est également élevée aux Antilles, aux alentours de 20 à 30 %. » ([100])

S’agissant des autres territoires, davantage touchés par Aedes albopictus (cf. supra, I. A.) « sur les dernières données dont nous disposons à La Réunion, qui datent maintenant de 2018, le niveau de résistance était très faible » ([101]).

Aucune résistance particulière n’a été observée à ce jour dans l’Hexagone, d’après les personnes auditionnées.

Toutefois, son apparition sur l’ensemble du territoire français est inévitable, selon le Dr Fabrice Chandre : « ce n’est pas encore le cas avec Aedes albopictus, mais on sait que ce n’est qu’une question de temps, puisque des gènes de résistance ont déjà été identifiés, notamment en Italie et en Grèce : ils devraient donc être prochainement observés en France si on y augmente la pression de sélection » ([102]).

iii. Les obstacles à une diversification des substances

À moins de renoncer entièrement à l’utilisation de produits biocides, la diversification des substances utilisées est le seul moyen d’éviter l’apparition de résistances, ou, comme l’a expliqué le Dr Louis Lambrechts, « d’une manière ou d’une autre, [de] retarder un peu l’apparition de la résistance » ([103]). Or cette diversification est aujourd’hui entravée par le très faible nombre de molécules substituables à la deltaméthrine.

Comme l’a expliqué M. Grégory L’Ambert, de l’EID Méditerranée, « un début d’apparition de résistance à la deltaméthrine nécessiterait de reprendre les méthodes de lutte anti-vectorielle, par exemple d’avoir recours à d’autres molécules. Le problème est que, actuellement, aucune autre molécule n’est disponible » ([104]).

Le Pr Anna-Bella Failloux a partagé ce constat, et précisé qu’« il n’existe pas beaucoup d’insecticides performants. Nous utilisons six grandes familles d’insecticides, et les moustiques ont développé des résistances vis-à-vis de presque toutes » ([105]).

La faible disponibilité voire l’absence de molécules alternatives s’explique par deux éléments principaux :

– sur le plan juridique, par la réglementation européenne en vigueur, résultant des règlements « Produits biocides » de 2012 ([106]) et « Produits phytopharmaceutiques » de 2009 ([107]), qui n’autorisent à ce jour que les pyréthrinoïdes, dont fait partie la deltaméthrine ;

– de façon plus structurelle, par la faible mobilisation des entreprises industrielles, dont la cause peut être attribuée aux perspectives économiques limitées d’une éventuelle nouvelle molécule.

S’agissant du premier élément, et comme l’a détaillé le Dr Fabrice Chandre, « l’obligation d’appliquer la réglementation européenne partout en France, y compris dans les départements d’Outre-mer, notamment en Martinique, en Guadeloupe et en Guyane, nous empêche d’utiliser d’autres insecticides que les pyréthrinoïdes – précisément la classe de substances auxquels les moustiques ont développé une grande résistance, sans doute l’une des plus fortes au monde » ([108]).

Une autre explication plus structurelle doit toutefois être trouvée dans la taille réduite du marché de la lutte anti-vectorielle, et par conséquent la faible attractivité de la recherche pour les entreprises concernées.

M. Bruno Tourre en a résumé les enjeux :

« Le problème qui se pose est que les industriels ne font pas de recherches pour développer d’autres produits. Pourquoi ? Tout simplement parce que la lutte anti-vectorielle est une niche, un tout petit marché qui ne justifie pas que les industriels dépensent des millions pour développer un autre produit et surtout pour le faire agréer ou homologuer. Plus que la réglementation européenne, le problème est qu’il n’y a pas de recherche et que nous nous appuyons uniquement sur des produits existants sans développer de nouveaux produits en matière de lutte anti-vectorielle. » ([109])

Ces motifs permettent d’expliquer l’échec des tentatives de diversification menées par les pouvoirs publics lors de la période récente, selon le Dr Fabrice Chandre :

« Je sais que le ministère de l’environnement avait essayé, avec les opérateurs, d’identifier de nouvelles molécules susceptibles d’être utilisées dans le cadre de la santé publique en France, mais encore faut-il pour cela que les industriels manifestent la volonté de mettre de nouvelles formules sur le marché européen. Il ne faut pas perdre de vue qu’en France, le marché de la santé publique ne représente que 3 % du marché des pesticides, et que ces 3 % correspondent essentiellement aux régions situées en zone tropicale. Pour vous donner un ordre d’idée, le marché des insecticides sur l’île de La Réunion ou en Guyane représente une quantité limitée à quelques dizaines, tout au plus quelques centaines de litres de produit par an, ce qui est extrêmement peu au regard du coût de la constitution d’un dossier par les industriels souhaitant commercialiser de nouveaux produits : ce marché n’étant absolument pas rentable pour eux, ils le délaissent. » ([110])

L’apparition d’une résistance à la deltaméthrine serait pourtant un problème grave, en ce qu’elle risquerait de rendre inefficace la stratégie actuelle de réponse au risque épidémique, fondée sur des traitements localisés autour des cas humains confirmés de maladies vectorielles (cf. supra, II.A.1.).

La situation est particulièrement sérieuse dans les DFA, où les populations d’Aedes aegypti présentent déjà d’importantes résistances. Le Dr Fabrice Chandre l’a déploré : « il est compliqué de lutter contre les moustiques adultes avec un seul insecticide, mais c’est malheureusement la situation à laquelle nous sommes confrontés dans les départements français d’Amérique » ([111]).

Elle l’est également en Nouvelle-Calédonie : selon une note de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) de 2017 ([112]), la résistance à la deltaméthrine s’y est aggravée suite aux épidémies d’arboviroses observées depuis 2003, sans toutefois atteindre les niveaux observés en Guyane. Cette moindre gravité s’explique notamment par la non-applicabilité des directives européennes en Nouvelle-Calédonie, qui permet aux services de démoustication d’utiliser en alternance deux familles d’insecticides – pyréthrinoïdes et organophosphorés – et ainsi limiter la généralisation des phénomènes de résistance. Néanmoins, et comme le relevait l’Anses, cette situation « est devenue précaire par le risque d’interdiction du [composé organophosphoré] malathion suite à de nombreuses controverses autour, notamment, des pratiques dérogatoires et donc par l’utilisation d’une molécule unique ».

De manière générale, le Pr Anna-Bella Failloux a alerté la commission d’enquête : « la situation est critique. Nous n’avons presque pas de moyens pour réduire les densités de moustiques » ([113]).

b. L’utilisation de produits insecticides présente des risques spécifiques

i. Des risques environnementaux

L’utilisation de biocides présente également des risques pour l’environnement, dès lors que le produit est disséminé sur l’ensemble de la zone de traitement : sont dans ce cas touchés non seulement les moustiques, mais également les autres espèces présentes.

Or la deltaméthrine présente une toxicité non négligeable pour un certain nombre d’espèces, y compris à des niveaux d’exposition largement inférieurs au seuil de toxicité pour l’homme.

Un essai en laboratoire a ainsi pu mettre en évidence des effets néfastes sur les abeilles, pour des doses 50 fois inférieures à la dose homologuée pour les traitements (6,25 g/ha) ([114]).

De plus, ce risque s’accroît avec le niveau de résistance des moustiques à la molécule utilisée. Comme l’a souligné le Pr Anna-Bella Failloux, « lorsqu’ils sont résistants, nous devons utiliser une dose d’insecticide plus élevée pour tuer la même quantité de moustiques. Vous pouvez ainsi imaginer les impacts qu’engendrent ces pulvérisations massives sur la faune non-cible, notamment les abeilles. Ces insecticides affectent l’environnement […] » ([115]).

ii. Une moindre acceptabilité sociale

Enfin, la lutte chimique fait davantage l’objet d’oppositions de la part des populations, souvent sensibles – à juste titre – à l’impact environnemental et sanitaire des produits pulvérisés.

M. Jocelyn Raude, maître de conférences en sociologie à l’École des hautes études en santé publique (EHESP), a témoigné du problème à La Réunion, où, selon « les données qui ont été collectées fin 2018 démontrent que seuls 45 % des Réunionnais approuvent les traitements par insecticides dans le cadre de la lutte anti-vectorielle. Il existe donc un vrai problème d’acceptabilité de ces mesures collectives » ([116]).

Plusieurs contestations locales ont par ailleurs eu lieu en différents points du territoire au cours des dernières années.

À titre d’exemple, en mars 2019, Mme Vanessa Miranville, maire de La Possession (La Réunion) a écrit au préfet et à l’agence régionale de santé (ARS) pour s’opposer aux pulvérisations de deltaméthrine à proximité des habitations ([117]). À Lyon, une association a lancé en septembre 2019 un appel à la « désobéissance civile », incitant les habitants à s’opposer physiquement aux traitements insecticides ; cet appel a été assez largement relayé dans les médias ([118]).

Il apparaît également que lorsqu’elle repose sur l’usage de produits insecticides, la lutte anti-vectorielle fait l’objet d’une perception plus négative par la population. Ainsi, dans une étude menée en 2016 sur le littoral méditerranéen, 48 % des personnes interrogées estimaient que la démoustication peut être nocive ; parmi ces 48 %, un quart est défavorable à la démoustication dans le département, contre un cinquième seulement dans l’ensemble de la population ([119]).

Il paraît par conséquent nécessaire d’assurer une transparence totale de l’information au sujet des interventions prévues, en privilégiant une communication proactive de la part des organismes de démoustication et de l’ARS – faisant notamment usage du porte-à-porte, mieux à même de recueillir l’assentiment des populations.

En définitive, si la deltaméthrine demeure indispensable à ce jour pour endiguer la progression des arboviroses détectées sur un territoire, la diversification des molécules et, plus largement, des méthodes de lutte contre les vecteurs paraît essentielle à long-terme.

3. La mobilisation sociale demeure la méthode la plus efficace à ce jour

De nouvelles techniques de lutte sont en cours de développement et pourraient constituer des armes essentielles au cours des prochaines années : bactérie wolbachia, technique de l’insecte stérile (TIS) ou encore moustiques génétiquement modifiés (cf. infra, V.B.5.).

Il ressort toutefois des travaux de la commission d’enquête qu’à ce stade, demeurent de loin les plus efficaces :

– la protection personnelle, c’est-à-dire le fait de porter des vêtements couvrants et un répulsif pour éviter les piqûres de moustique dans les zones infestées,

– la lutte contre les gîtes larvaires, ou « lutte mécanique ».

Selon la définition du Centre national d’expertise sur les vecteurs (CNEV), la lutte mécanique « consiste à intervenir physiquement sur les gîtes larvaires pour réduire leur productivité en moustiques. Concrètement, dans la lutte contre les Aedes domestiques, il peut s’agir de vider ou de supprimer les gîtes larvaires potentiels (suppression des coupelles sous les pots de fleurs), de mettre en place des barrières physiques empêchant la ponte (couvrement des réserves d’eau) ou d’aménagements urbains visant à limiter la stagnation de l’eau » ([120]).

Le Dr Fabrice Chandre a résumé l’importance de cette lutte :

« Dans le cadre de la lutte contre les Aedes, notamment les espèces albopictus – le moustique tigre – et aegypti, on considère avoir affaire à des moustiques en quelque sorte domestiqués par l’homme, en tout cas parfaitement adaptés à l’environnement humain et vivant dans des gîtes créés par l’Homme – même si le moustique tigre a également la capacité de vivre dans des gîtes plus naturels tels que des trous d’arbre ou des creux de rocher. Dans ces conditions, la meilleure méthode de lutte en période inter-épidémique consiste à détruire le maximum de gîtes dans lesquels se développent les moustiques. Aux abords des habitations, il s’agit ainsi de vider régulièrement tous les récipients dans lesquels l’eau peut s’accumuler, y compris les soucoupes se trouvant sous les pots de fleurs, où les larves de moustiques peuvent se développer dans quelques millimètres d’eau. D’une manière générale, tous les endroits où l’eau stagne, même en faible quantité, doivent être asséchés à chaque fois qu’il est possible de le faire. » ([121])

La taille des gîtes larvaires, leur nombre et leur proximité avec les habitations rendent indispensable une action de tous les individus ; en effet, aucun opérateur ne dispose de moyens suffisants pour intervenir physiquement sur l’intégralité des gîtes, sans compter les difficultés posées par leur présence sur des propriétés privées – que des moyens juridiques soient disponibles ou non pour y pénétrer.

Comme l’a résumé M. Bruno Tourre de l’EID Méditerranée, « nous voyons bien que, comme ce sont des moustiques qui vivent dans les zones pavillonnaires, les stratégies mises en œuvre dans les zones humides littorales, sur des dizaines de milliers d’hectares, sont totalement inopérantes. Il fallait développer autre chose. Nous ne pouvons pas non plus rentrer chez les gens pour aller traiter dans chacun des gîtes larvaires qui sont chez eux. Le seul moyen de lutter contre l’apparition et l’émergence forte du moustique tigre, c’est-à-dire de lutter contre les nuisances du moustique et d’abaisser le risque vectoriel, est une mobilisation sociale » ([122]).

B. La prioritÉ : dÉfinir un plan national de lutte contre les vecteurs fondÉ sur la mobilisation sociale contre les gîtes larvaires

Si des points d’amélioration notables ont été enregistrés, dus notamment à une prise de conscience dans différents territoires des enjeux sanitaires, les actions de prévention demeurent, dans l’ensemble, insuffisamment organisées et encouragées par les pouvoirs publics.

Le constat sévère dressé par le CNEV en 2016 demeure à cet égard pertinent : « en métropole, la prévention des maladies vectorielles est rendue complexe par le peu de moyens, financiers et humains, alloués à la LAV […], la multiplicité des acteurs et institutions impliqués dans la stratégie de lutte contre le moustique, notamment sur le plan de la prévention et de la communication (ARS, conseil départemental, conseil régional, élus municipaux, opérateurs territoriaux, etc., là où il n’existe outre‐mer qu’un seul voire deux opérateurs, ARS et conseil départemental), enfin la difficulté à intéresser et à mobiliser les différents partenaires (collectivités, professionnels de santé, etc.) et les populations sur un risque diffus, probable mais encore non avéré » ([123]).

Si les territoires ultramarins se distinguent par leur avance sur le sujet, qui s’explique à la fois par leur exposition plus précoce au moustique et par les initiatives qu’ils ont prises, aussi bien en matière de recherche que de santé publique, des progrès peuvent encore être réalisés pour mieux associer les habitants dans chaque territoire.

Il est aujourd’hui nécessaire de redéfinir la politique de prévention sur l’ensemble du territoire français, ultra-marin comme hexagonal, en établissant de façon claire les objectifs, le registre d’actions à mener selon la situation de nuisance et de santé publique locale, les acteurs à mobiliser et le discours à adopter pour chacun de ces acteurs.

La redéfinition du cadre légal autour d’une compétence fondamentale de l’État, par l’intermédiaire des agences régionales de santé (ARS), doit également permettre de renforcer la politique de prévention (cf. infra, III.C.).

1. Faire de l’engagement des citoyens la priorité des actions de lutte anti-vectorielle

La mobilisation sociale pour favoriser l’élimination des gîtes larvaires doit devenir le premier outil de la lutte anti-vectorielle.

a. Accompagner les gestes de protection individuelle

Même si cela semble aller de soi, la première solution pour éviter la transmission des arboviroses consiste à éviter de se faire piquer par les moustiques vecteurs.

Il convient donc de relancer, dans les campagnes de prévention, les messages rappelant les gestes à tenir dans les zones infestées :

– porter des vêtements couvrants,

– utiliser des produits répulsifs,

– mettre en place des moustiquaires pour protéger les habitations.

Le plan de protection mis en place par le Service de santé des armées à Djibouti (cf. IV. C.) a montré l’importance de ce premier cercle de protection, fondé sur des gestes de bon sens souvent connus et parfois ignorés.

b. Encourager la mobilisation individuelle

La mobilisation sociale doit être la priorité des plans de lutte anti-vectorielle, bien avant l’utilisation de produits biocides.

Le Pr Didier Fontenille a largement insisté sur ce point lors de son audition :

« Il faut bien comprendre une chose : la lutte anti-vectorielle par insecticide représente 20 % de ce qu’il faut faire pour lutter contre les moustiques ; le comportement humain représente quant à lui 80 %. Si les gens suppriment les gîtes chez eux, nettoient les gouttières des maisons et évitent que de vieux pneus traînent partout, cela permet déjà de limiter les populations. Les agences et les opérateurs interviennent ensuite, quand nous n’avons pas su faire autrement. Si tout le monde laisse les moustiques proliférer, on n’y arrivera jamais ! » ([124])

Ceci implique une mobilisation forte sur le plan individuel. M. Alexis Pernin, chef de bureau au sein de la direction générale de la santé, a ainsi appelé à ne pas oublier un acteur, « le citoyen pris individuellement ou dans le tissu associatif. En adoptant de bonnes mesures en amont, notamment par la lutte mécanique et la suppression des gîtes larvaires, le citoyen intervient dans la diminution de la densité des vecteurs » ([125]). Tirant des enseignements de la situation à Mayotte, le Dr Dominique Voynet, directrice générale de l’ARS de Mayotte, a également rappelé que « si nous voulons être efficaces, il ne faut pas sous-traiter à l’ARS le soin de réussir une mobilisation qui suppose que, maison par maison, rue par rue, commune par commune, quartier par quartier, on ait vraiment un travail d’élimination des gîtes larvaires, de traitement des eaux stagnantes, d’enlèvement des ordures et des encombrants, sauf à répandre effectivement des insecticides de façon rituelle et régulière, avec une inefficacité patente à l’arrivée » ([126]).

c. Réserver l’usage de biocides à la stricte nécessité sanitaire

En définitive, les risques inhérents aux produits biocides – limites inhérentes à leur utilisation, apparition de résistance à long-terme, risques environnementaux, moindre acceptabilité sociale –, conduisent la commission d’enquête à préconiser de limiter au maximum l’utilisation de produits insecticides dans les stratégies de lutte anti-vectorielle.

Cette limitation passe principalement par l’usage d’insecticides pour des seuls motifs impérieux d’ordre sanitaire, à savoir autour de cas humains confirmés de maladies vectorielles, dans un objectif de limitation à court-terme des transmissions et en complément d’une intervention physique contre les gîtes. Cela a ainsi été préconisé par le Dr Marie-Claire Paty, coordonnatrice de la surveillance des maladies vectorielles au sein de Santé publique France :

« Nous tenons beaucoup à cela à Santé publique France et nous avons toujours argumenté et milité pour un dispositif qui soit adapté aux risques vectoriels. Pour nous, il s’agit, malgré l’augmentation des cas d’arboviroses et des épisodes épidémiques, comme on les connaît tous, d’être en mesure de limiter l’utilisation des insecticides, c’est-à-dire de ne pas les utiliser larga manu, mais de les utiliser d’une façon proportionnée au risque. Par exemple, nous avions fait des travaux et nous avions proposé de limiter, dans la situation métropolitaine notamment, l’utilisation des insecticides aux cas humains confirmés et probables, de ne pas mettre d’insecticides avant d’être sûr du diagnostic, et aussi d’avoir une utilisation efficiente de ressources humaines et techniques, qui sont quand même assez contraintes, en particulier en métropole – mais ce constat ne vaut pas que pour la métropole – où il n’y a pas des milliers d’agents de lutte anti-vectorielle ni d’éléments techniques. » ([127])

De façon incidente, une telle stratégie implique de renoncer entièrement à l’usage de biocides contre les Aedes pour des motifs de « confort », comme l’a défendu le Pr Philippe Quenel :

« [L]es biocides doivent être exclusivement réservés à la lutte anti-vectorielle et pas utilisés pour les usages contre les nuisants. C’est quelque chose d’important, c’est-à-dire que la nuisance sans conséquence sanitaire doit faire appel à d’autres techniques de contrôle pour réserver ces quelques biocides que nous avons encore, qui sont très limités, aux usages spécifiques de la lutte anti-vectorielle. C’est vraiment un point sur lequel il faut être très vigilant […]. » ([128])

Il est par ailleurs urgent de développer des molécules adulticides alternatives à la deltaméthrine, par l’intermédiaire de la recherche (cf. infra, V.B.3).

d. Associer la population à la surveillance

Les citoyens sont associés depuis 2014 à la détection du moustique tigre par l’intermédiaire d’un outil de signalement en ligne, aujourd’hui hébergé à l’adresse « signalement-moustique.anses.fr ». Il s’agit aujourd’hui d’une composante essentielle du système de « surveillance passive » de l’implantation d’Aedes albopictus dans l’Hexagone.

Il n’est pas déployé dans l’Outre-mer, toutes les communes ultramarines étant considérées comme déjà colonisées soit par Aedes aegypti, soit notamment à La Réunion, par Aedes albopictus.

L’outil poursuit deux finalités :

– le suivi de la distribution des vecteurs et de leur dynamique saisonnière ;

– la détection des nouvelles implantations d’Aedes albopictus ou d’autres espèces vectrices de maladies humaines.

Il permet à tout particulier de faire état de la présence d’un moustique tigre, en répondant à un questionnaire – visant à s’assurer que l’espèce repérée correspond aux caractéristiques d’un Aedes albopictus – puis en téléchargeant une photo de l’insecte. La photo est ensuite transférée au système d’information de la lutte anti-vectorielle (SI-LAV) du ministère de la Santé, qui enregistre également les données envoyées par les opérateurs sur les traitements de lutte anti-vectorielle (LAV) qui sont effectués.

Pour tout signalement effectué sur la plateforme, l’ARS ou l’opérateur qui intervient pour son compte après avoir été habilité, intervient dans le secteur concerné et identifie si l’espèce signalée est vectrice. Une réponse est ensuite apportée au particulier ayant fait le signalement.

Trois cas de figures sont possibles lors du signalement :

– si l’espèce n’est pas vectrice, le déclarant en est informé ;

– en cas de signalement positif dans une commune déjà considérée comme colonisée, une réponse automatique est envoyée au déclarant depuis le site en précisant les bons gestes à tenir ;

– un signalement positif sur une commune non considérée comme colonisée entraîne l’intervention de l’ARS ou son opérateur, afin d’organiser une surveillance renforcée de la commune et éviter la propagation du moustique.

Page d’accueil de l’outil en ligne signalement-moustique.anses.fr

L’outil rencontre indéniablement un certain succès, et les particuliers s’en sont assez largement saisis depuis sa création. Selon M. Alexis Pernin de la direction générale de la santé, on compte 44 000 déclarations depuis 2014, dont 1 000 entre le 1er janvier et le 15 juin 2020.

Ce succès peut s’expliquer par le volontarisme des ARS en la matière ; selon Mme Isabelle Estève-Moussion, de l’ARS d’Occitanie, « nous faisons une bonne publicité pour le site signalement-moustique.fr et les préfectures nous aident bien sur ce sujet. La plupart des préfectures sont de bons relais pour mettre le site en avant afin que les particuliers nous disent s’il y a des moustiques chez eux » ([129]).

Son élargissement à l’Outre-mer mériterait néanmoins une véritable réflexion, notamment dans les départements français d’Amérique où Aedes albopictus n’est pas implanté à ce jour.

Le travail actuellement en cours sur ce sujet à l’Anses, exposé par Mme Johanna Fite, pourra utilement réexaminer le dispositif de surveillance citoyenne :

« Aujourd’hui, plus de la moitié des départements sont colonisés par le moustique tigre et nous nous interrogeons sur les objectifs de cette surveillance que nous pourrions améliorer et élargir. Une réflexion est inscrite à notre feuille de route et fait actuellement l’objet d’un stage pour faire évoluer les objectifs de ce dispositif et l’étendre à d’autres vecteurs d’intérêt, comme Aedes japonicus par exemple ou d’autres vecteurs invasifs que nous avons déjà observés. Pour l’instant, ce dispositif est uniquement adapté à la métropole, mais il pourrait aussi être utilisé par l’Outre-mer pour faire de la surveillance sur les autres territoires français. Nous sommes en train d’envisager une réflexion sur la mise à jour de ces objectifs et de ce dispositif vers une nouvelle version de ce site de surveillance passive. » ([130])

La commission d’enquête salue ce travail d’actualisation, et rappelle l’importance d’une surveillance entomologique fine sur l’ensemble du territoire français, y compris les territoires ultramarins.

2. Profiter de la refonte du cadre légal pour définir une stratégie cohérente de prévention au niveau national, déclinée au niveau régional

a. Une stratégie encore trop axée sur la réaction épidémique

Nonobstant les outils de signalement déployés depuis 2014 (cf. supra, II.B.1), la stratégie de lutte contre les vecteurs semble encore trop orientée vers la réponse à une situation sanitaire exceptionnelle, au détriment de la prévention.

Ainsi, le plan anti-dissémination du chikungunya, de la dengue et du Zika, publié par la direction générale de la santé (DGS) en 2006 et régulièrement actualisé depuis, demeure un plan de réaction, et non un plan préventif ([131]).

En effet, si le plan comprend bien un niveau spécifique en cas de détection d’Aedes albopictus sur le territoire, ou niveau « albopictus 1 », les mesures décrites concernent essentiellement la conduite à tenir par les services de l’État sur le territoire en cas de détection de cas humains.

En d’autres termes, les pouvoirs publics ne disposent aujourd’hui pas de lignes directrices ni d’instructions cohérentes pour limiter la présence de moustiques tigre sur un territoire. Comme l’a soutenu devant la commission d’enquête Mme Marion Le Tyrant, chercheuse en anthropologie et consultante, le plan anti-dissémination « rencontre un certain nombre de limites. Tout d’abord, il s’apparente à un outil de gestion de crise sanitaire plutôt que de prévention. La gouvernance en matière de prévention y est assez floue, en particulier en ce qui concerne la population. Ce plan ne constitue pas un cadre de référence permettant d’organiser une mobilisation sociale autour du moustique tigre dans le contexte métropolitain, alors même que ce principe de mobilisation sociale, qui implique des actions d’information, de communication et de mobilisation d’acteurs relais, est promu dans la littérature et les guides d’orientation de l’action publique produits par l’OMS » ([132]).

Cette situation présente des limites à plusieurs égards :

– elle soumet les territoires colonisés par le moustique à un risque sanitaire accru, par la multiplication des vecteurs ;

– les opérations de prévention sont laissées aux opérateurs publics de démoustication (OPD) volontaires, avec pour résultat une forte disparité de volume d’actions selon la capacité d’intervention de ces organismes et selon la présence ou non d’un OPD sur le territoire (cf. infra, III.A.) ;

– elle donne « un tour de retard » aux démousticateurs et les oblige, en cas d’apparition d’un foyer épidémique, à des pulvérisations d’insecticide de suffisamment grande envergure pour contenir la population de vecteurs, avec tous les risques associés (cf. supra, II.A.1).

b. Définir une stratégie de prévention cohérente au niveau national…

La refonte du cadre légal de la démoustication et de la lutte contre les vecteurs, en confiant la compétence pour cette dernière à l’État – par l’intermédiaire des ARS – doit être l’occasion de définir un plan national de lutte contre la présence des moustiques Aedes.

Il ressort des auditions que les actions de prévention ont été renforcées au cours des dernières années dans le pilotage effectué au niveau national.

M. Olivier Brahic, de la direction générale de la santé, en a détaillé la teneur : « Nous avons une mission de coordination nationale de la politique de prévention de ces maladies en nous appuyant sur l’expertise de Santé publique France et de l’Anses. Je dirais qu’il s’agit là de la partie "froide". Dans le cadre du plan ONDAM (objectif national des dépenses d’assurance maladie) 2018-2022, la prévention des maladies vectorielles moustiques a été inscrite comme l’une des actions phare en matière de prévention, ce qui permet de doter le fonds d’intervention régional des ARS de 5,5 millions pour financer les nouvelles mesures de lutte anti vectorielle qui dépendent désormais de ces agences » ([133]).

Il s’agit là d’une évolution positive, qui doit être consolidée en des lignes directrices à même d’engager collectivités et organismes souhaitant s’engager dans une démarche de prévention.

Ce plan devrait notamment inclure :

– les différents acteurs à mobiliser, et les instruments juridiques et techniques pouvant être utilisés par ceux-ci ;

– un volet financier, avec une prise en charge par l’État ;

– un répertoire d’actions à mener, selon la période de l’année ;

– la communication à tenir selon le niveau de nuisance et d’exposition de la population au risque sanitaire.

S’agissant des actions à mener, l’inventaire publié par le CNEV pourrait notamment être mis à profit ([134]).

La nouvelle stratégie pourrait par ailleurs être pensée en cohérence avec le plan national santé-environnement (PNSE), dont un volet spécifique devrait être consacré au risque vectoriel.

c. … en la déclinant au niveau régional

Une adaptation du plan au niveau régional serait également nécessaire, afin de prendre en compte les spécificités de chaque territoire, eu égard aux spécificités sociales et culturelles de chaque lieu et aux caractéristiques biologiques des insectes présents. Cette adaptation doit notamment passer par des stratégies de communication adaptées (cf. infra, II.B.4).

Elle permettrait également de tenir compte du niveau de résistance à la deltaméthrine observé chez les populations de moustiques locales, et dès lors de la place que doit occuper la lutte chimique (cf. supra, II.A.1.). Le Pr Philippe Quenel a défendu ce double niveau de planification :

« Nous avons vraiment une situation très hétérogène. C’est pourquoi il me semble important de souligner le fait que les stratégies de lutte anti-vectorielle, si elles doivent être pensées de manière coordonnée à l’échelle du pays, doivent être menées et ancrées dans la réalité des territoires. La situation de La Réunion n’est pas la même que celle de Mayotte. La situation de Mayotte, même si nous faisons souvent la comparaison entre Mayotte et la Guyane, n’est pas celle de la Guyane et la Guyane n’a rien à voir avec les Antilles. Et les Antilles n’ont rien à voir avec le Pacifique non plus parce que l’épidémiologie n’est pas la même, parce que la situation entomologique n’est pas la même, les situations économiques ne sont pas les mêmes, les densités de population ne sont pas les mêmes. » ([135])

La mise en œuvre de la stratégie régionale pourrait donner lieu à l’identification des zones environnementales particulièrement sensibles sur le territoire, et pour lesquelles un suivi attentif devrait être mené, le cas échéant en lien avec les professionnels (agriculteurs, apiculteurs) et les associations.

Une telle politique a déjà été mise en œuvre par l’ARS de La Réunion s’agissant des pulvérisations d’insecticide, ainsi que l’a exposé M. François Cheize :

« À titre d’exemple, pour limiter le risque pour les abeilles, les apiculteurs sont invités depuis de nombreuses années à déclarer leur rucher à l’ARS au moyen d’un numéro vert. Plus de 800 ruchers sont connus de l’ARS et il y a une zone d’exclusion de traitement d’un rayon de 125 mètres autour des ruchers lors des traitements nocturnes. De même, pour la protection du gecko de Manapany, nous sommes en relation avec les associations de protection des espèces patrimoniales et les filières agricoles. » ([136])

3. Confier une mission d’exemplarité aux organismes publics

Le risque vectoriel concerne autant les propriétés privées que publiques.

Comme l’a expliqué M. Alain Blateau, de l’ARS de la Martinique, « nous avons […] été obligés de nous orienter essentiellement vers la recherche des gîtes majeurs qui sont les plus gros producteurs d’Aedes : ce sont par exemple des vides sanitaires sous des bâtiments HLM ou des bâtiments publics importants » ([137]).

L’élimination des gîtes larvaires doit par conséquent devenir une priorité pour toutes les personnes publiques, dans un double intérêt sanitaire, à court-terme, et d’exemplarité auprès des acteurs du territoire, à long-terme.

Ceci semble particulièrement important pour les établissements scolaires, qui par leur nombre et leur étendue peuvent devenir des lieux de prolifération des Aedes en ville. Le Dr Dominique Voynet a fait état de la situation à Mayotte sur ce sujet :

« Nous trouvons énormément de gîtes larvaires dans les lycées, les collèges et les écoles fréquentées par des milliers d’enfants. Que la lutte contre les gîtes larvaires devienne un élément essentiel et normal de l’entretien des bâtiments, comme de tondre le gazon ou ratisser les graviers ce qui est quand même moins intéressant du point de vue sanitaire, devrait être rappelé. » ([138])

Dans l’Hexagone, Mme Isabelle Estève-Moussion, de l’ARS d’Occitanie, est arrivée à des conclusions similaires : « 80 % des lieux de ponte sont chez les particuliers, il y en a quand même au moins 20 %, voire peut-être un peu plus, dans des lieux publics » ([139]).

Aussi, un travail de formation de tous les agents publics à ces problématiques mériterait d’être mené, afin de les inciter à éliminer les gîtes et leur donner, plus largement, un rôle d’« ambassadeurs » dans la lutte contre les vecteurs.

L’ARS d’Occitanie a mené de telles actions depuis 2017 auprès des communes de la région, avec un certain succès :

« Nous menons une campagne d’implication des agents des collectivités. […] Un dispositif pédagogique de lutte anti-vectorielle […] a été porté par une association du groupement régional d’animation et d’information sur la nature et l’environnement (GRAINE) qui s’appelle GRAINE Occitanie. Ce projet qui se déroule depuis l’année 2017 permet essentiellement de former des formateurs. Ainsi trente-six animateurs ont été formés et vingt-six associations interviennent, réparties sur tout le territoire de la région. Ces acteurs vont faire des actions de sensibilisation auprès du public ou auprès des agents publics, en particulier auprès des agents des collectivités territoriales. Depuis que ce dispositif a été lancé, 15 000 personnes ont été touchées par ce dispositif avec plus de 500 animations. Nous avons aussi essayé de travailler avec les collectivités territoriales par le biais de la formation des agents des collectivités territoriales, en travaillant avec le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Nous avons créé un kit de sensibilisation aux gestes professionnels à mettre en place depuis la colonisation de la métropole par le moustique tigre, des micro-vidéos par métier, un module spécifique aux formateurs. Je crois d’ailleurs que cette série de propositions, après l’expérience initiée en Occitanie, a été reprise au niveau national dans le cadre des travaux de formation de la fonction publique territoriale. » ([140])

Les OPD départementaux peuvent également être impliqués dans ces actions de formation, de façon d’autant plus efficace en raison des liens étroits entre le département et la commune, comme l’a rappelé M. Rémi Foussadier, directeur de l’Entente interdépartementale de démoustication (EID) de Rhône-Alpes :

« Le département du Rhône a souhaité l’année dernière mettre en place et financer des journées de formation du personnel communal ; cela va être reconduit cette année. Je vous parlais du périscolaire où nous étions intervenus ; nous avions développé aussi des animations dans le cadre des collèges : nous avions été cofinancés par l’ARS. » ([141])

Mme Isabelle Estève-Moussion a souligné la large capacité d’action des services territoriaux en la matière :

« Il est […] important que la collectivité soit mobilisée sur ces lieux pour donner l’exemple, qu’elle soit consciente des risques et de la façon de gérer ces lieux de ponte pour pouvoir l’expliquer aux populations, pouvoir permettre aux populations de comprendre les messages et de bien les interpréter. » ([142])

En définitive, il revient aux collectivités territoriales, et plus généralement à toutes les personnes publiques, de faire preuve d’exemplarité sur leur territoire. Cette exemplarité implique à la fois un renforcement du travail de communication, en adaptant le discours à la situation sanitaire, au public et au contexte local, et un travail transversal incluant les normes et pratiques en matière d’urbanisme (cf. infra, II.B.5).

4. Renforcer et affiner les actions de communication

La notion de participation de la population aux actions de lutte contre les gîtes larvaires apparaît essentielle pour mobiliser la population.

L’objectif de la communication doit être de susciter un engagement chez les citoyens pour les inciter à éliminer les potentiels gîtes, et sensibiliser leur entourage à faire de même. Le Dr Vincent Pommier de Santi, du Centre d’épidémiologie et de santé publique des armées, en a résumé les enjeux en soulignant que « si nous voulons que les gens adhèrent, il faut les faire participer […]. Cette dynamique participative est essentielle pour nous. On ne fait pas de la santé pour ou contre, on fait de la santé avec les personnes concernées. » ([143])

Les auditions ont permis de mettre en évidence un certain nombre d’outils et démarches indispensables pour susciter cette participation.

a. Graduer le discours de mobilisation sociale selon la situation de chaque territoire, entre nuisance et risque sanitaire

Il est en premier lieu primordial de choisir un bon registre de communication, afin de s’adapter au niveau de perception du risque vectoriel dans la population. De manière générale, un décalage trop important entre le contenu du message et la perception de la situation par les habitants peut limiter les effets des actions de sensibilisation, voire s’avérer contre-productives.

Un élément essentiel est le niveau de perception du risque, comme l’a expliqué M. Jocelyn Raude :

« La perception du risque est l’un des facteurs entrant en compte pour expliquer les changements de comportement. La perception du risque, ce sont les jugements que nous portons, vous et moi, sur la gravité et la fréquence du risque. Plus nous percevons une maladie comme étant grave et fréquente, plus nous sommes motivés pour prendre des mesures de précaution. » ([144])

Résumant l’enjeu, Mme Marion Le Tyrant a souligné qu’ « une démarche préventive à long terme va impliquer auprès des usagers un travail en profondeur sur les croyances, les pratiques et les discours pour inverser l’ordre de ces valeurs » ([145]).

i. Insister sur la nuisance dans les territoires pas encore touchés par les maladies vectorielles

Ainsi, si la mention du risque sanitaire peut faire réagir des personnes déjà bien sensibilisées aux maladies vectorielles, tel n’est pas le cas de beaucoup de populations hexagonales, non exposées à ces pathologies et pour qui elles demeurent associées à des territoires lointains.

À titre d’exemple, une étude de 2001 auprès d’habitants de la Camargue – soit, de façon notable, avant l’arrivée d’Aedes albopictus sur le territoire métropolitain – trouvait que si 62 % des personnes interrogées qualifiaient le moustique de nuisible, 69 % considéraient aussi qu’il avait une utilité dans la nature ([146]).

En 2016, les sociologues Cécile Claeys et Elise Mieulet relevaient que les dispositifs de communication dans l’Hexagone « qu’ils soient injonctifs ou imprégnés de la mouvance participative de ces dernières décennies, […] restent fidèles à leur objectif de changement de comportement des populations au nom d’un impératif sanitaire non opposable. Or, la littérature rapporte que quel que soit l’enjeu sanitaire, ces campagnes de sensibilisation n’obtiennent pas ou peu les changements de comportement escomptés. […] Les enquêtes sociologiques qualitatives et quantitatives menées entre 2010 et 2012 sur l’ensemble du littoral méditerranéen dégagent plusieurs facteurs, sociaux, cognitifs, culturels, ergonomiques et politiques contribuant au faible respect des consignes diffusées par ces campagnes de prévention » ([147]).

En définitive, dans les territoires hexagonaux encore épargnés par les maladies vectorielles, il paraît nécessaire d’insister davantage sur la nuisance liée au moustique tigre que sur le risque sanitaire.

Comme l’a soutenu M. Alexis Pernin, de la direction générale de la santé, « pour identifier les meilleurs moyens de communication, il est intéressant de s’appuyer sur les recommandations et les recherches en sciences humaines et sociales. Je parle de la métropole, car en dans les territoires ultramarins, la population est déjà bien informée sur les risques liés aux maladies vectorielles à moustiques En métropole, lorsqu’on parle de chikungunya, dengue ou Zika, on pense à des maladies tropicales et les gens ne savent pas forcément que ce sont des maladies transmises par les moustiques. Des études montrent ainsi qu’il vaut mieux passer par la communication autour du moustique et de ses nuisances plutôt qu’autour de ces maladies. Nous nous sommes tous fait piquer par un moustique et nous savons tous que c’est désagréable : nous sommes dès lors plus sensibilisés » ([148]).

Mme Sylviane Oberlé, de l’Association des maires de France, a partagé ces préconisations, tirant parti des observations faites par les maires des territoires hexagonaux :

« Je pense que nous rencontrons des difficultés pour faire comprendre à la population la gravité du problème, c’est-à-dire que pour une partie relativement importante de la population, même confrontée aux moustiques, ce problème est resté une nuisance, mais le côté sanitaire est moins bien perçu, à l’exception des territoires d’Outre-mer, où il s’agit d’une réalité concrète. Le problème n’a pas encore une réalité suffisamment claire pour un certain nombre des citoyens qui habitent en métropole. Si je peux faire une suggestion, une communication nationale d’envergure ne serait pas complètement inutile en la matière. » ([149])

ii. Adapter la communication au niveau de perception du risque dans les territoires déjà affectés

De façon analogue, une campagne de communication trop « alarmiste » peut être contre-productive dans les territoires où celles-ci circulent de manière endémique, à l’instar de la dengue dans les départements de l’océan Indien et d’Amérique, en raison d’un décalage trop important entre le niveau réel du risque et sa perception par les habitants.

Comme l’a résumé M. François Cheize, de l’ARS de La Réunion, au sujet de la communication sur la dengue à La Réunion, « la situation peut paraître simple mais, d’une certaine façon, elle a eu du mal à être bien perçue au départ de l’épidémie : la dengue est considérée, probablement en comparaison avec le chikungunya, comme une maladie bénigne, une « grippette » comme il a été dit à l’époque. Malheureusement, les décès qui se sont produits par la suite et les cas graves ont montré le contraire. Il a fallu intervenir, simplifier le contenu des messages, aller vers des publics cibles plus à risque » ([150]).

La réflexion en amont de chaque campagne de communication doit donc s’articuler autour de trois composantes :

– le choix des publics à cibler, les personnes à risque étant plus supposées plus réceptives ;

– le niveau de risque présenté dans les messages, et son articulation avec la dimension de nuisance ;

– la nature et la fréquence des gestes à accomplir.

S’agissant de ce dernier point, il doit être noté que la simplicité des actions de prévention n’est pas toujours un gage d’exécution par les personnes, comme l’a expliqué M. Jocelyn Raude :

« Une seconde dimension émerge : la manière dont nous nous représentons ces précautions ou ces protections qui nous sont recommandées. Les études montrent, quel que soit le sujet, qu’en matière de santé publique, lorsque les mesures de prévention sont perçues comme étant faibles, coûteuses et inefficaces, les citoyens, même très motivés, ne les mettent pas en pratique. Des phénomènes de dénégation ou de rationalisation du risque peuvent même apparaître. Des phénomènes de mise à distance psychologique du risque avec un imaginaire s’organisent autour de sa sécurité. » ([151])

iii. Mieux impliquer les citoyens dans la préservation de leur propre santé

La remise à plat du cadre réglementaire et le rôle désormais dévolu aux ARS (cf. infra. III.B.) n’a pas fait l’objet d’une communication adaptée. Souvent, les citoyens qui détectent un gîte larvaire ne savent pas où s’adresser pour qu’il soit neutralisé.

Ainsi en Guyane, la directrice générale de l’ARS note que « régulièrement, des Guyanais nous écrivent sur les réseaux sociaux parce qu’à côté de chez eux, une piscine n’est pas entretenue, que des travaux ont été interrompus par le confinement et que les moustiques se développent. Il est parfois difficile pour eux de comprendre la répartition des compétences et surtout de savoir quoi faire. Nous ne pouvons pas seulement leur expliquer que nous ne sommes pas compétents pour qu’en fin de compte, ils se rendent compte qu’on ne peut soi-disant rien faire parce que c’est dans un espace privé. Le fait de ne pas pouvoir mettre à disposition facilement les outils, non pas pour assurer la sécurité des citoyens, mais pour signaler et faire intervenir qui de droit, est d’une complexité folle dans la lutte anti-vectorielle » ([152]).

La population victime des nuisances des moustiques serait souvent prête à aider, mais elle ne sait pas chez qui s’adresser. Si les communes ont parfois mis en place un référent sur la question, les moyens de le contacter sont rarement simples.

Aussi, comme il est possible de signaler la présence du moustique, il faudrait pouvoir disposer d’un outil en ligne permettant de signaler la présence de gîtes larvaires qui pourraient nécessiter un traitement, en sachant que la réponse sera souvent une explication au citoyen sur la manière adéquate pour neutraliser le gîte larvaire situé sur sa propriété.

Ce dispositif pourrait également être mis à la disposition des communes pour qu’elles puissent exercer une vigilance particulière dans les zones signalées.

iv. Lutter contre le relâchement en période inter-épidémique

Le travail de sensibilisation doit également avoir pour objectif une mobilisation constante des populations, y compris en l’absence de phase épidémique active.

Le Pr Didier Fontenille, directeur de recherches à l’Institut de recherche pour le développement (IRD), a fait état du relâchement observé lors de la phase de ralentissement d’une épidémie :

« Les gens suivent-ils les recommandations ? En général, ils les appliquent quand il y a des malades, mais en période interépidémique, ou quand il n’y a pas de malades, ils relâchent un peu leur action ; il faut donc sans arrêt se répéter. » ([153])

Ce phénomène a été décrit sous le nom d’effet « Peltzmann », ou de « compensation du risque », comme l’a détaillé M. Jocelyn Raude :

« Au Colorado, deux comtés adjacents, ceux de Loveland et de Fort Collins, étaient envahis de moustiques. Des actions communautaires très fortes ont été instaurées dans l’un d’eux pour diminuer la population de moustiques. Menées avec l’aide des habitants, elles ont été extrêmement efficaces, puisqu’elles ont réduit par trois la densité des populations de moustiques dans cette région du Colorado. Cependant, il a ensuite été observé une augmentation très importante des cas dans le comté dans lequel les actions avaient été menées. L’équipe de psychologues envoyée sur place a constaté que la baisse de la pression de la nuisance sur la population entraînait une augmentation des comportements à risque – un usage moindre des répulsifs, une plus grande exposition dans les jardins, etc. L’effet bénéfique de l’action collective avait été compensé, négativement, par un relâchement des pratiques individuelles. » ([154])

Il est dès lors essentiel de mener un travail constant auprès des populations pour limiter l’ampleur de ce phénomène. En particulier, la conjonction de mesures de communication avec le déploiement d’autres mesures de lutte, qu’il s’agisse de lutte chimique ou de nouvelles technologies, doit être privilégiée. M. Jocelyn Raude a précisé à ce sujet que seront surveillés « les relâchements de comportements lors des expériences qui seront réalisées sur le terrain, afin de nous assurer qu’une mesure efficace – un lâcher d’insectes stériles, par exemple – ne provoque pas un relâchement des comportements individuels » ([155]).

b. Utiliser un langage adapté à chaque territoire, en s’appuyant sur des relais locaux (personnalités d’influence, associations, volontaires)

Un travail de sensibilisation efficace suppose une adaptation fine non seulement au contexte de chaque territoire, mais aussi aux perceptions culturelles et sociales de ses habitants.

Ceci signifie tout d’abord une diffusion des messages dans toutes les langues parlées sur le territoire, afin d’atteindre l’ensemble des habitants. M. Charles Giusti, adjoint au directeur général des Outre-Mer, a pu en donner un exemple pour les campagnes menées par le ministère des Outre-mer lors du passage de l’ouragan Irma dans les Antilles :

« Nous nous sommes rendu compte qu’il était pertinent de pouvoir diffuser des messages d’information, de sensibilisation, non seulement en français, mais aussi en anglais, puisque c’est une langue qui est largement répandue à Saint-Martin ou en créole. Nous avons pu mobiliser des ressources, notamment en interne, pour pouvoir enregistrer des messages adaptés aux populations. En matière de prévention et de sensibilisation des populations, il est essentiel de pouvoir adapter le message et la communication à chacune des populations concernées. » ([156])

La mobilisation de personnalités à rayonnement local, de relais associatifs et plus généralement de personnes issues des différentes communautés, est également un outil primordial pour mieux atteindre la population.

Comme l’écrivait le Centre national d’expertise sur les vecteurs (CNEV) dans une note de 2016, « la recherche de relais non seulement institutionnels mais aussi de type associatif ou social, représentatifs de la diversité socioculturelle territoriale, est essentielle pour assurer la médiation entre les acteurs publics et les populations et parvenir à une communication au plus près des publics cibles » ([157]).

En Martinique, l’ARS a ainsi pu être aidée par les volontaires de service civique, et leur proximité avec la population, ainsi que l’a détaillé M. Olivier Coudin, directeur général de l’ARS de la Martinique :

« Beaucoup d’actions sont menées avec des associations locales et des collectivités, avec notamment un bus démoustication qui permet d’aller dans les quartiers pour expliquer à en proximité les gestes à faire. Avec la phase épidémique, nous avons prévu dans les prochaines semaines le recrutement de volontaires de service civique qui iront directement à la rencontre de la population dans les quartiers pour rappeler les bons gestes pour éviter la propagation de la maladie et la prolifération des moustiques. » ([158])

De façon commune à tous les territoires d’Outre-mer, le régiment du service militaire adapté (SMA) peut être déployé à cette fin, grâce au recrutement de volontaires stagiaires issus de la population, capables de diffuser les messages de prévention dans leur cercle social, comme l’a expliqué M. Charles Giusti :

« Dans certains territoires, il est important de pouvoir s’adapter à la culture et éventuellement aux langues qui sont parlées usuellement dans le cercle familial, pour pouvoir passer des messages de sensibilisation. Le SMA, ne serait-ce que par l’intermédiaire de ces volontaires stagiaires qui sont vraiment issus de la population, peut assurer ces fonctions de communication. La formation des jeunes stagiaires comprend des actions de prévention, que ce soit en matière de conduites sexuelles ou d’addictions, mais aussi de santé. Ce qui permet non seulement d’informer ces jeunes, mais aussi de les sensibiliser pour que cela puisse être diffusé dans le cercle familial. » ([159])

Le SMA peut également venir en renfort par l’intermédiaire de son comité de lutte anti-moustique :

« En interne, une organisation structurelle existe dans chaque région, c’est le comité de lutte anti-moustique, constitué sous l’autorité du commandant en second de chaque régiment, avec le médecin et les représentants de chaque unité du régiment. Cette organisation mène des actions de prévention, avec l’information des personnels et de leurs familles, d’identification et d’élimination des zones de gîtes larvaires au sein des emprises de chaque régiment, ainsi que de traitement chimique des zones à risque. Des séances d’information peuvent aussi être conduites sur les protections individuelles à adopter. »

Les opérations de sensibilisation à échéance régulière servent efficacement une communication de long-terme, à l’instar des opérations « Kass’Moustik » à La Réunion et « Toussaint » et « Fête des mères » en Martinique et en Guadeloupe.

Comme l’a détaillé M. Alain Blateau, de l’ARS de Martinique, « tout au long de l’année, un certain nombre de temps forts balisent l’action : une journée contre le moustique, des journées "coups de poing", une journée spéciale "fête des mères" – c’est un moment où l’on offre beaucoup de fleurs, or les pots de fleurs sont des gîtes à moustiques –, une opération spéciale au moment de la Toussaint, au mois de novembre, parce que les pots à fleur dans les cimetières peuvent être des gîtes importants. Ces temps forts dans la communication habituelle, tout au long de l’année, permettent de remotiver la population » ([160]).

Plaquette de communication pour l’opÉration « Toussaint » en Martinique

Source : site de l’ARS de la Martinique

De manière générale, un certain nombre d’enseignements peuvent être tirés des actions déployées Outre-mer. Selon Mme Marion Le Tyrant, les dispositifs de mobilisation sociale manquent en effet encore d’efficacité dans l’Hexagone :

« Il s’agit d’un concept qui s’est imposé dans le vocabulaire des documents officiels, mais qui ne suffit pas à en faire un concept opérationnel. Pour ce faire, il requiert d’être incarné par des acteurs relais, de proximité, c’est-à-dire crédibles aux yeux de la population. En situation sanitaire, comme à Nîmes en 2015, ces acteurs relais – un comité de quartier, par exemple – ne bénéficient pas d’une crédibilité suffisante auprès de la population. Le lien direct entre l’usager et l’administration demeure privilégié. Cependant, l’impossibilité pour l’usager, à ce moment-là, d’obtenir une information transparente de la part de l’administration est susceptible d’exacerber les inquiétudes et les attitudes de défiance. En outre, ce concept de mobilisation sociale est encore relativement peu opérant. […] Conclusion : la nuisance est portée à l’agenda de la collectivité locale si et seulement si la population transforme cette nuisance en problème public. » ([161])

c. Impliquer l’école pour faire des élèves d’aujourd’hui les acteurs de la lutte anti-vectorielle aujourd’hui et demain

Le travail de sensibilisation doit être réalisé de manière répétée pendant une période longue pour que les publics ciblés modifient leur comportement.

M. Alain Blateau, de l’ARS de Martinique, a témoigné des difficultés rencontrées pour que la population martiniquaise, pourtant déjà très familière du moustique, modifie ses habitudes : « nous savons avec certitude que la population de Martinique connaît le moustique, les gestes qu’il faudrait faire et l’écologie du moustique. Par contre, le passage à l’acte suscite des difficultés importantes. La modification des comportements est quelque chose de compliqué, qui prend en général beaucoup de temps » ([162]).

Agir à long terme implique de sensibiliser les citoyens de demain à la lutte contre les gîtes larvaires ; or ces citoyens sont les enfants d’aujourd’hui. S’ils connaissent l’écologie du moustique tigre et les bons gestes, ils pourront les appliquer et les expliquer au reste de leur famille.

Le Pr Anna-Bella Failloux, de l’Institut Pasteur, a souligné les bénéfices d’un tel travail, tel qu’il a été fait au Vietnam : « L’éducation de la population est […] essentielle. Nous pouvons limiter le nombre de cas, si nous expliquons la situation à la population. Mais c’est une tâche de longue haleine qui prend énormément de temps. La population la plus réceptive est les enfants. Dans des pays communistes, comme le Vietnam, la sensibilisation des enfants a très bien fonctionné. Et toutes les semaines, ils vont chasser les gîtes larvaires » ([163]).

Certaines personnes auditionnées ont toutefois déploré une certaine carence des contenus pédagogiques en la matière, à l’instar de M. Rémi Foussadier, directeur de l’EID de Rhône-Alpes :

« Il me semble, depuis vingt ans que je travaille sur la problématique du moustique et de la lutte anti-vectorielle, qu’un grand absent, systématiquement, était l’Éducation nationale. Même actuellement, la mallette pédagogique à destination des écoles primaires que nous avons développée avec l’ARS sera utilisée dans le cadre du périscolaire. Pourtant, la thématique peut être raccordée avec les programmes nationaux sur les insectes, sur l’environnement, sur la biodiversité. À chaque fois, ce qui est étonnant est la difficulté que nous avons à faire porter le message. Bien évidemment, en primaire, l’objectif n’est pas forcément de parler de la maladie, mais de parler du moustique. Pourtant, à chaque fois, nous faisons au cas par cas, territoire par territoire, ou parce que nous avons de bons contacts personnels avec telle ou telle personne. Il me semble que l’Éducation nationale est un acteur qui manque de manière importante. » ([164])

Il est donc indispensable d’engager pleinement l’Éducation nationale sur ce terrain, en menant des travaux de sensibilisation dans les classes.

Le Dr Vincent Pommier de Santi a souscrit à ces propos, rappelant que « nous ne savons pas quand l’épidémie va survenir. On sait que, finalement, elle finira par arriver. L’éducation est donc essentielle et elle doit cibler, à mon sens, prioritairement les enfants qui seront finalement demain les acteurs de leur propre santé et aussi de la santé collective » ([165]).

Il convient néanmoins de noter les actions menées dans plusieurs régions, sur initiative des ARS et, notamment, grâce au financement apporté au cours des dernières années par la direction générale de la santé en matière de prévention (cf. supra, II.B.2.). Ainsi, un « manuel de l’enseignant » illustré et comprenant diverses activités à destination des élèves a été rédigé et mis à disposition des professeurs par l’ARS de la Nouvelle-Aquitaine, en collaboration avec le centre de culture scientifique, technique et industrielle (CCSTI) « Cap Sciences », basé à Bordeaux ([166]).

Extrait du manuel de l’enseignant

rÉalisÉ par l’ARS de Nouvelle-Aquitaine et le CCSTI « Cap Sciences »

Source : site de l’agence régionale de santé de Nouvelle-Aquitaine

À l’image de ce support, et en prévoyant une adaptation à chaque territoire selon ses caractéristiques géographiques, sociales et culturelles, de tels outils mériteraient d’être mis à disposition des professeurs et de donner lieu à une séquence pédagogique spécifique.

Cette sensibilisation pourrait avoir lieu à l’occasion d’une journée spécifiquement dédiée, dont la date serait fixée dans chaque territoire au début de la saison d’activité du moustique.

d. Bien informer la population et les collectivités des spécificités des moustiques Aedes et des méthodes de lutte

La mobilisation sociale implique une connaissance par la population des facteurs de développement de moustiques tigre, et de la transmission des maladies par leur intermédiaire.

Or cette connaissance est aujourd’hui limitée à deux titres : le mode de vie du moustique tigre est encore trop souvent assimilé à celui des moustiques « communs » du genre Culex, tandis que la lutte antivectorielle demeure largement associée, dans l’esprit des citoyens comme des édiles locaux, à l’utilisation d’insecticides.

Les moustiques du genre Aedes pondent non dans des zones humides de grande surface, dans les eaux « sales » des zones marécageuses et des étangs qu’affectionnent les moustiques du genre Culex, mais dans des eaux « propres » dans des récipients de petite taille, souvent trouvées aux abords des habitations.

Ces éléments ne sont pas toujours sus des populations, qui attribuent encore parfois la présence d’Aedes albopictus à la proximité d’une zone humide, où ne pond pourtant pas le moustique. Comme le relevaient les sociologues Élise Mieulet et Cécilia Claeys à partir d’entretiens menés en Camargue en 2013, « des individus ayant eu accès aux campagnes de sensibilisation et retenu les messages diffusés, en contestent néanmoins explicitement le contenu. Par exemple, à Mandelieu-la-Napoule, cette habitante qui a reçu la visite des opérateurs de l’EID-Med et qui est tout à fait en mesure de restituer les messages qui lui ont été adressés, conclut pourtant : "Mais à mon avis bon, il y a peut-être les problèmes comme vous dites de coupelles… Mais là on a plutôt un problème de vallon… On est, on n’est pas très loin non plus de l’eau, on entend les crapauds en bas". » ([167]).

Or, comme l’a indiqué M. François Cheize, de l’ARS de La Réunion, « il faut rappeler effectivement que le moustique tigre raffole des petits gîtes. Il ne se reproduit pas dans les grands lacs, il ne se reproduit pas dans les grands espaces. C’est […] un élément important » ([168]).

Une campagne de prévention efficace doit par conséquent inclure un large volet dédié à l’information des populations sur les caractéristiques biologiques spécifiques des moustiques du genre Aedes.

Cette information doit également bénéficier aux municipalités et intercommunalités. La commission d’enquête a ainsi eu connaissance de plusieurs communes souhaitant s’engager activement dans la lutte contre les moustiques vecteurs, mais associant cette lutte exclusivement à l’épandage d’insecticides sur un territoire large.

Afin d’éviter de telles situations, un dialogue technique avec les ARS pourrait être déployé. En effet, l’engagement du maire dans les campagnes de mobilisation implique de disposer de messages adéquats et d’éléments techniques suffisants sur les insectes. Comme l’a noté Mme Sylviane Oberlé, « certes, il revient aux maires d’informer la population sur les conduites à tenir ou à ne pas tenir, et sur les choses à faire ou à ne pas faire, mais c’est un domaine dans lequel on ne peut pas se passer de l’aide de qui que ce soit pour atteindre l’objectif d’information. Il est vrai qu’il y a quelques questions délicates sur le contenu du message et sur la nécessité d’harmoniser un minimum les messages, d’abord pour l’efficacité de la communication et parce que sur un domaine pareil, il est inutile de diffuser des messages inexacts ou un peu fantaisistes » ([169]).

La mise en place d’un réseau dédié impliquant tous les acteurs du territoire dans la démarche de sensibilisation semble par conséquent être une priorité.

5. Intégrer le risque vectoriel aux politiques d’urbanisme dans les territoires déjà colonisés comme dans les régions épargnées

Les gîtes de reproduction d’Aedes albopictus sont des réservoirs d’eau de dimensions réduites, le plus souvent en milieu urbain, plus rarement en milieux naturels ouverts.

Ce sont soit des biotopes naturels tels que des creux d’arbres, soit des petites collections d’eau artificielles, telles que, par exemple :

– seaux, vases, soucoupes ;

– fûts et citernes ;

– écoulements de gouttières ;

– pneus, boîtes de conserve ;

– et tous petits réceptacles d’eaux pluviales ou domestiques à découvert.

La présence de moustiques peut dès lors être grandement facilitée par certains ouvrages, propices à la formation de collections d’eau de petite dimension. Aussi, c’est sur l’urbanisme et les normes de construction que peuvent agir les pouvoirs publics.

a. Inscrire le principe que la construction et le bâtiment doivent prendre en compte la santé des habitants

i. Des ouvrages propices aux gîtes larvaires

Il ressort des auditions menées par la commission d’enquête que les types d’ouvrages posant le plus de problèmes sont très variables selon le territoire considéré, du fait de pratiques de construction et de coutumes différentes, eu égard notamment à la récupération des eaux de pluie dans certaines régions.

Pour le littoral méditerranéen, M. Grégory L’Ambert, entomologiste médical au sein de l’EID Méditerranée, a exposé les difficultés posées par les avaloirs pluviaux, les coffrets techniques de télécommunication et les terrasses sur plots :

« Nous constatons, sur le domaine public, que les coffrets techniques de télécommunication sont peu fréquents mais peuvent être sources de moustique tigre. C’est également le cas des avaloirs pluviaux, qui ont la particularité de laisser stagner une partie des eaux, pour permettre la décantation des particules et du sable et éviter l’engorgement du réseau. On trouve aussi les ouvrages de type terrasse à plots, qui sont beaucoup plus rares en termes de fréquence mais qui peuvent générer, dans une seule de ces structures, des dizaines voire des centaines ou des milliers de moustiques. » ([171])

Les terrasses à plots sont parmi les ouvrages les plus complexes à traiter, comme l’a souligné M. Fabrice Chandre :

« Il existe des gîtes qu’il est non seulement impossible de supprimer, mais également très difficile de protéger ou de traiter. Je pense notamment aux terrasses sur plots, dans lesquelles l’eau peut s’infiltrer pour constituer des flaques où les moustiques se reproduisent en grand nombre, et qu’il n’est pas évident de démonter – d’autant qu’il faudrait le faire à plusieurs reprises. Enfin, certains gîtes ne sont pas traités tout simplement parce qu’ils sont trop difficiles à identifier et localiser. » ([172])

Gîtes larvaires dans le bÂti par type d’ouvrage

d’aprÈs les observations de l’EID MÉditerranÉe

Aux Antilles et en Guyane, les gouttières, citernes et toits-terrasses ont davantage été mentionnés.

À La Réunion, fosses septiques et siphons extérieurs ont plus souvent été identifiés comme gîtes larvaires, selon M. François Cheize :

« Le premier constat reste que les gouttières et les citernes sont moins préoccupantes à La Réunion qu’aux Antilles. L’essentiel, soit 80 % des gîtes identifiés au cours des interventions, sont des petits objets ou des petits contenants permettant une collection temporaire d’eau et amenant la création de gîtes larvaires dits "gîtes de négligence". Il faut rappeler effectivement que le moustique tigre raffole des petits gîtes. Il ne se reproduit pas dans les grands lacs, il ne se reproduit pas dans les grands espaces. C’est donc un élément important. Pour la partie du bâti à proprement parler, les gîtes sont rares et les plus productifs identifiés sont les fosses septiques, non étanches bien sûr, et les siphons de sol extérieurs, qui sont relativement peu présents à La Réunion mais sur lesquels il faut malgré tout rester vigilant. » ([173])

ii. La nécessité d’un respect des normes davantage que celle de leur révision

Plusieurs personnes auditionnées ont indiqué que le risque lié aux moustiques vient souvent non des normes en elles-mêmes, mais de leur inobservance.

Dès lors, l’ajout de nouvelles normes peut faire face à deux écueils :

– son inefficacité à diminuer le nombre de gîtes larvaires ;

– la complexification de l’action des municipalités en matière d’urbanisme.

Comme l’a présenté M. Grégory L’Ambert, les études menées par l’EID Méditerranée au sujet des terrasses sur plots ont en effet mis en évidence un problème de non-respect de la norme :

« Nous avons pu observer que les terrasses à plots ne sont pas censées poser de problème à partir du moment où la réglementation a été respectée pour leur construction, c’est-à-dire qu’elles présentent une légère pente et un exutoire, ce qui permet d’éviter la stagnation d’eau. En pratique, lorsque ces consignes n’ont pas été respectées, des terrasses à plots deviennent des véritables usines à moustiques. Bien souvent, l’exutoire est beaucoup trop haut : il y a donc une présence d’eau, une atmosphère humide invisible, mais qui permet quand même aux moustiques d’entrer et de sortir, ce qui est très problématique pour le voisinage. […] Les terrasses à plots présentent des avantages et, dans certains contextes, on ne peut quasiment réaliser que des balcons ou des terrasses de ce type. Une norme supplémentaire n’est peut-être pas nécessaire, mais il faut simplement veiller à la bonne application des règles de l’art et au respect des lois lors de leur construction. » ([174])

De manière générale, Mme Sylviane Oberlé, de l’Association des maires de France, a partagé ce constat :

« Il y a peut-être des choses à revoir dans les normes de construction, mais ce n’est pas cela qui pose le plus de problèmes. Ce sont beaucoup plus les usages, les pratiques des gens qui habitent ces constructions. Le fait d’avoir au fond du jardin un tonneau dans lequel on récupère l’eau de pluie et qu’on laisse sans surveillance n’est pas forcément une bonne idée, mais nous ne pouvons pas la réglementer. Laisser traîner de l’eau dans des dépressions que l’on a sur son terrain, c’est aussi une chose que l’on ne peut pas réglementer. En termes de normes de construction, je n’ai pas été informée de problèmes majeurs. Il y a quelques problèmes de gouttières, de bordures de toits, mais ce sont des choses qui relèvent du défaut d’entretien plutôt que d’un problème de construction en tant que tel. » ([175])

En outre, l’ajout de nouvelles normes entraîne nécessairement un risque de complexification de l’action municipale en matière d’urbanisme. Mme Sylviane Oberlé a ainsi soutenu que « ces derniers temps, on a demandé beaucoup de choses aux documents d’urbanisme, au point de les rendre parfois à la limite de la lisibilité. En la matière, il nous semble préférable de s’assurer que les pratiques sont en conformité avec la lutte contre les gîtes larvaires, plutôt que de réglementer à travers les documents d’urbanisme » ([176]).

M. Stanislas Bourron, directeur général des collectivités locales, a également appelé à la prudence sur ce point, rappelant que « s’il existe des pratiques extrêmement positives, extrêmement concluantes, qui seraient à moindre coût et pas trop complexes, car le risque est d’avoir des enjeux financiers très lourds en termes de construction, cela mériterait sans doute un regard attentif. Faut-il passer par la norme ? Peut-être, peut-être pas. Cela peut aussi passer par la recommandation, y compris dans les communes les plus touchées. Cela peut être aussi une solution » ([177]).

Par conséquent, et eu égard à la diversité des ouvrages posant des difficultés selon les territoires, il paraît préférable de mener une réflexion au niveau local sur le rôle de l’urbanisme et les modifications à y apporter dans la lutte contre les Aedes.

S’agissant du littoral méditerranéen, une réflexion pourra être menée sur les coffrets de télécommunication et les avaloirs, comme l’a envisagé M. Grégory L’Ambert :

« Il peut y avoir éventuellement des stratégies à appliquer qui ne sont pas encore définies. Actuellement, lorsque ces structures produisent des moustiques, elles font l’objet de traitements répétés. On peut peut-être envisager des choses un peu plus durables mais ce sera difficile de les « corriger », entre guillemets, puisqu’il est nécessaire de permettre la stagnation de sable et donc, par définition, il semble compliqué d’avoir un collecteur qui devienne sec très rapidement.

« Pour les coffrets techniques, ce sont des coffrets de télécommunication placés à des endroits possiblement soumis à un arrosage et qui ne sont pas étanches. Il y a des solutions qui pourraient s’appliquer, mais qui peuvent poser d’autres problèmes que les moustiques. Il faudrait permettre d’avoir une partie poreuse dans le coffret pour permettre l’évacuation des eaux ; mais cela peut aussi poser des problèmes de contamination. » ([178])

Pour l’Outre-Mer, M. Charles Giusti a ainsi évoqué la possibilité d’interdire les toits-terrasses. Mme Valérie Denux, directrice générale de l’ARS de la Guadeloupe, a quant à elle suggéré l’introduction de nouvelles normes en matière de récupération des eaux, de gouttières et de regards.

Ce travail territorial pourrait avoir lieu dans le cadre de la stratégie régionale (cf. supra, II.B.2.) et du dialogue entre les municipalités et les ARS, qui inclurait un volet « urbanisme » faisant précisément état des types d’ouvrages présentant le plus de gîtes larvaires, et préconisant le cas échéant l’interdiction de certains ouvrages, une révision des normes techniques, ou des recommandations pour que celles-ci soient mieux respectées.

Par ailleurs, et au niveau communal et intercommunal, la mise au point d’un « plan local des risques » incluant la présence de vecteurs, est une piste à privilégier. Dans sa réponse écrite aux questions de rapporteure, Mme Dominique Chanaud, chargé de mission à la mairie de Marseille, a jugé souhaitable que soit rendue obligatoire la conception d’un plan communal de lutte contre Aedes albopictus, conjointement à la mise au point de l’évaluation d’impact en santé (EIS), avec un volet dédié aux moustiques vecteurs.

Ce plan pourrait également irriguer d’autres secteurs de l’action locale, à l’instar de la commande publique, comme l’a souhaité devant la commission d’enquête Mme Isabelle Estève-Moussion, de l’ARS d’Occitanie :

« Lorsqu’il y a des commandes publiques également, il faudrait qu’il soit bien précisé que ce qui va être mis en place ne doit pas générer de lieu de ponte pour les moustiques ou qu’il doit être facile d’entretien. » ([179])

Au niveau national, la mobilisation du centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) ([180]) vers un travail de veille, d’expertise et de mise à jour des normes paraît également incontournable.

b. Former les professionnels (architectes, paysagistes, ingénieurs, maîtres d’ouvrage, gérant des espaces verts)

Qu’il s’agisse de rénovation ou de construction de nouveaux ouvrages, l’action en matière d’urbanisme ne produit d’effets qu’à long terme. La formation des professionnels peut ici servir de levier, afin de sensibiliser paysagistes, architectes et ingénieurs du bâtiment à la prévention des gîtes larvaires.

Ces enseignements seraient particulièrement pertinents pour les paysagistes, ainsi que l’a expliqué Mme Isabelle Estève-Moussion, « c’est vraiment la gestion de tout ce qui est espaces verts qui est importante. Je pense qu’un travail avec les paysagistes serait très intéressant. Nous avons travaillé avec l’École d’architecture de Montpellier pour attirer l’attention des jeunes sur ce sujet parce que c’est un sujet important, même si pour nous ce n’est pas forcément le sujet prioritaire. C’est quand même important d’en parler et que ce soit mis à l’ordre du jour de la formation des architectes pour que cela devienne naturel pour eux » ([181]).

Les actions menées dans le cadre du projet TIGER (« Tri-national Initiative Group of Entomology in Upper Rhine valley ») dans la région Grand-Est et les collectivités frontalières allemandes et suisses peuvent ici faire figure d’exemple.

Parmi les actions proposées, on compte en effet des formations axées à destination de divers participants, parmi lesquels opérateurs de camping, agents municipaux et employés de décharges. Les formations sont axées sur la reconnaissance du moustique tigre ainsi que sa distinction des autres moustiques, l’identification des zones de reproduction (gîtes larvaires naturels et artificiels) de ce dernier et les mesures préventives contre les gîtes larvaires. Les participants sensibilisés depuis le début du projet sont pour la plupart directement concernés par la problématique : des opérateurs de campings, employés des mairies, employés des dépôts, employés des autorités sanitaires, etc. L’organisation de ces formations a été utilisée également pour diffuser, par la même occasion, des outils de prévention tels que des moustiquaires et des tendeurs pour protéger les fûts récupérateurs d’eau de pluie dans des jardins familiaux.

D’après M. Bruno Mathieu, coordinateur du projet, dans sa réponse écrite aux questions de la rapporteure, « les réactions sont positives, l’identification des gîtes larvaires ainsi que la reconnaissance du moustique tigre sont des thématiques jugées utiles pour les participants. Ainsi, ces derniers peuvent mesurer le risque et servir de relais pour la transmission des messages de prévention à d’autres professionnels ou les citoyens en général ».

De même, à Marseille, le service de la santé publique et des handicapés (SSPH) a diffusé sur tous les chantiers une liste de recommandations pour lutter contre les Aedes. Ces recommandations incluent notamment le rangement des outils creux pouvant se remplir d’eau et des brouettes, l’usage du larvicide Bti pour les contenants ne pouvant être vidés, ou encore l’usage de répulsifs cutanés.

c. Favoriser un travail de concert entre le secteur public et le secteur privé, à l’image des actions menées dans la filière pneumatique

La qualité du travail réalisé dans le secteur des pneus, dans une optique de traitement et de recyclage des déchets, montre la capacité d’un secteur économique, en collaboration avec les pouvoirs publics, à se mobiliser à des fins environnementales.

Pour mémoire, la propagation d’Aedes albopictus à travers le monde a été grandement aidée par le commerce international des pneus, et notamment des pneus usagés (cf. supra, I.A.2).

Source : ministère de la transition écologique et solidaire.

L’action se poursuit aujourd’hui sur les gîtes larvaires potentiels que sont les pneus d’ensilage, utilisés dans les exploitations pour lester les bâches protégeant les fourrages. Le 15 juillet 2019, les acteurs de la filière pneumatique ont signé avec le ministère de la transition écologique et solidaire un accord volontaire comportant 5 engagements dont un portant sur le traitement des pneus d’ensilage sur les exploitations agricoles, avec un objectif de traitement 15 000 tonnes/an. Les collectes devaient démarrer en avril 2020, sur l’Ouest de la France, et ont été reportées suite à la crise sanitaire.

Par ailleurs, des technologies innovantes pour la lutte contre les gîtes larvaires, faisant usage de produits issus du recyclage des pneus ont été mises au point à cette occasion.

La société Aedes System, basée en Nouvelle-Calédonie, a notamment développé deux filtres pour gouttière et regard d’évacuation des eaux, destiné à éviter la stagnation des eaux dans ces ouvrages et leur utilisation comme gîtes larvaires.

M. Charles Giusti, adjoint au directeur général des Outre-mer, a évoqué la mise en place d’une initiative comparable pour éliminer les véhicules hors d’usage, qui peuvent également constituer des gîtes larvaires :

« En 2016, les constructeurs automobiles ont proposé un plan d’action volontaire en Outre-mer pour pouvoir traiter le sujet des véhicules hors d’usage (VHU) dans les territoires. C’est une obligation de gestion de leur part. Il s’agissait à l’époque de traiter un objectif d’environ 72 000 véhicules hors d’usage […] En 2016, cette initiative des constructeurs a été accompagnée sous le pilotage du ministère de la Transition écologique et solidaire (MTES). Un accord-cadre a été signé en octobre 2018 avec les vingt et un plus grands constructeurs automobiles mondiaux, avec des objectifs assez volontaristes puisqu’ils voulaient traiter 23 000 véhicules en 2019. La réalité est moins importante que cela puisque seuls 3 800 véhicules ont pu être traités, principalement en Guadeloupe et en Martinique. Pour le moment, nous avons des résultats limités. » ([182])

Sur le modèle de ces initiatives, un travail mené conjointement par le ministère de la santé et le ministère de la transition écologique et solidaire pourrait permettre de mieux connaître et faire connaître les innovations déjà déployées par les entreprises sur le sujet, et encourager le développement de nouvelles technologies, notamment dans le cadre de la mise en place de la responsabilité élargie du producteur à de nouvelles filières économiques.

Une telle initiative pourrait notamment être développée dans le secteur du bâtiment et des travaux publics. Selon Mme Dominique Chanaud, « les ministères de la santé, de l’environnement, le CSTB, les associations du bâti comme Envirobat doivent ABSOLUMENT se parler et tenir compte du risque vectoriel » ([183]).

III. Fruit d’un enchevÊtrement d’objectifs et d’acteurs au fil des dÉcennies, le cadre institutionnel de la lutte anti-vectorielle doit Être remis À plat

Le cadre juridique actuel de la démoustication est, selon le témoignage unanime des personnes auditionnées par la commission d’enquête, d’une complexité excessive.

Dans l’Hexagone, ce cadre est le fruit de l’action davantage que de la réflexion : faisant suite à la création des premiers opérateurs publics de démoustication (OPD), la loi du 16 décembre 1964 visait à faciliter l’intervention de ces organismes interdépartementaux et, en dernière instance, aider au développement touristique des régions concernées.

L’arrivée d’Aedes albopictus sur le territoire hexagonal, en 2004, a conduit le législateur à amender ces dispositions. Mais cette modification était trop marginale pour donner aux acteurs de la lutte anti-vectorielle toute la clarté et l’efficacité dont ils ont besoin. Le dispositif mélange aujourd’hui lutte de confort, centrée autour des larves de moustiques du genre Culex proliférant en zone humide, et lutte contre les Aedes adultes en milieu urbain, sans que les responsables et financeurs ne soient clairement désignés. En dépit des nombreux projets de réforme ébauchés depuis quinze ans, ce dispositif légal demeure aujourd’hui. Un décret de mars 2019, suivi d’une proposition de loi adoptée en première lecture au Sénat avec l’accord du Gouvernement, sont venus apporter de nouvelles pistes de réflexion.

En Outre-mer, la nécessité ancienne, et permanente, de lutter contre les moustiques à des fins sanitaires a amené chacun de ces territoires à constituer des services de démoustication, selon des modalités très variables. En Guadeloupe, à Mayotte, à La Réunion, l’État prend en charge les mesures de lutte anti-vectorielle et assure leur financement. En Guyane, la lutte est assurée par un service rattaché à la collectivité territoriale de Guyane (CTG), qui bénéficie à cet effet d’un financement de l’État. La Martinique, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française prennent en charge ces missions de façon plus autonome.

De manière générale, la difficulté à concilier en un même cadre juridique des politiques sédimentées de façon radicalement différentes, dans l’Hexagone d’une part et dans l’Outre-mer d’autre part, semble expliquer les difficultés structurelles du législateur à mettre au point des dispositions générales claires et cohérentes.

Il paraît aujourd’hui nécessaire de remédier à cette situation, en continuant le travail de refondation engagé depuis 2019. Le transfert à l’État de la compétence « fondamentale » en matière de lutte anti-vectorielle, incluant celle d’en déléguer autant que de besoin la réalisation, doit en être la pierre angulaire. En matière de démoustication « de confort », et sous réserve de l’émergence d’épidémies liées aux moustiques du genre Culex, la compétence de principe, facultative, doit en demeurer aux départements et, par voie de conséquence, à leurs opérateurs.

Nonobstant cette éventuelle évolution, et considérant la priorisation indispensable de la mobilisation sociale par rapport à l’utilisation de produits biocides, il paraît nécessaire de réaffirmer l’expertise et la légitimité des OPD pour la mise en œuvre des mesures de lutte anti-vectorielle.

La prochaine étape que doivent emprunter les pouvoirs publics est aujourd’hui celle de la pleine mobilisation de toutes les municipalités, dont la proximité avec les citoyens et la connaissance du terrain font un acteur incontournable.

A. Un cadre rÉglementaire devenu illisible du fait d’objectifs multiples et d’outils inadaptÉs

1. L’État détient historiquement la compétence en matière de lutte anti-vectorielle, dans l’Hexagone comme dans l’Outre-mer, au titre de ses missions de santé publique

La compétence générale en matière de lutte anti-vectorielle a été historiquement exercée par l’État au titre de ses missions de santé publique, nonobstant les organisations particulières déployées dans certains territoires d’Outre-mer dès le début du XXe siècle (cf. infra, III.D.).

Les premières dispositions en la matière datent de 1944, avec l’ordonnance du Comité français de libération nationale du 3 avril 1944 relative à la lutte antipaludique. Non abrogé mais tombé en désuétude depuis, le texte créait un service de lutte antipaludique dans un certain nombre de départements, et confiait à l’État le financement des mesures correspondantes.

La circulation endémique de maladies vectorielles dans l’Outre-mer et en Corse a par la suite conduit à l’adoption de dispositions législatives spécifiques.

Les lois de décentralisation du 7 janvier et du 22 juillet 1983 ([184]) avaient eu pour conséquence une confusion dans la répartition des compétences et des dépenses entre l’État et les collectivités territoriales. Une circulaire du 7 octobre 1983 du ministre de l’intérieur et de la décentralisation semblait en effet implicitement laisser les dépenses correspondantes à la charge des communes et des départements, avec pour conséquence un « délaissement » de la lutte anti-vectorielle dans certains territoires ([185]).

La loi n° 87-39 du 27 janvier 1987 portant diverses mesures d’ordre social y répondait en prévoyant que « dans les départements où est constatée l’existence de conditions entraînant le développement de maladies humaines transmises par l’intermédiaire d’insectes et constituant une menace pour la santé de la population, les mesures de lutte nécessaires relèvent de la compétence de l’État » ([186]). Il peut s’agir pour ces dernières d’enquêtes épidémiologiques et entomologiques, du dépistage clinique et biologique des affections, de mesures de lutte dans tous les lieux de développement des insectes, ou encore d’éducation sanitaire de la population ([187]). Le financement de ces mesures est pris en charge par l’État.

Lors des débats, le Gouvernement précisait toutefois que son objectif n’était pas de « perturber les dispositifs qui ont été mis en place dans certains départements en matière de lutte anti-vectorielle » ; aussi s’engageait-il à « respecter les dispositifs existants, dès lors que leur organisation et leur fonctionnement répondent de façon efficace aux objectifs de santé publique visés par l’article » ([188]). Les nouvelles dispositions visaient en fait non les départements métropolitains, mais ceux touchés par la dengue, le paludisme et la fièvre jaune que sont les deux départements corses ainsi que la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Réunion ([189]).

Dans ces territoires, la loi de 1987 mettait en place un dispositif très centralisé, dont les conséquences en termes de structuration de la lutte anti-vectorielle demeurent importantes plusieurs décennies plus tard.

2. Poursuivant un objectif de développement touristique, la loi du 16 décembre 1964 a fait du département le chef de file de la démoustication en métropole

De façon parallèle, un dispositif juridique conséquent est mis en place dès 1964 dans un objectif de lutte contre les moustiques non comme vecteurs, mais comme nuisances. Cette « lutte de confort » vise alors à stimuler le développement touristique du littoral méditerranéen, freiné par la prolifération de moustiques dans ses zones humides.

Dès la fin des années 1950, et alors que le tourisme à destination de l’Espagne rencontre un succès croissant auprès des Français – qui passent de 1,3 million en 1959 à 6,6 millions d’entrées sur le territoire espagnol en 1964 ([190]) – le Languedoc-Roussillon connaît en effet une certaine désaffection de la part des vacanciers. Outre des motifs structurels expliquant la popularité de l’Espagne (coût de la vie, exotisme), le littoral parcouru de zones humides et marécageuses souffre de son faible niveau d’urbanisation touristique et de la forte présence du moustique.

Afin de remédier à ces difficultés et « retenir » les touristes français, les conseils généraux des départements de l’Hérault, du Gard et des Bouches-du-Rhône créent en 1958 l’entente interdépartementale de démoustication du littoral méditerranéen (EID Méditerranée). L’action de ce nouvel organisme public rencontre toutefois des obstacles d’ordre juridique. Ses agents ne sont pas habilités à pénétrer dans les propriétés pour procéder à des actions de démoustication ; de plus, aucune obligation particulière n’est à la charge des propriétaires de terrains à forte densité de moustiques.

La loi n° 64-1246 du 16 décembre 1964 relative à la lutte contre les moustiques vise à surmonter ces difficultés, en créant des « zones de lutte contre les moustiques » à l’intérieur desquelles les services départementaux peuvent librement intervenir.

Dans ces zones, les services habilités à la démoustication sont autorisés à procéder d’office aux prospections, traitements, travaux et contrôles nécessaires à la démoustication. À cette fin, ils peuvent pénétrer avec leurs matériels sur les propriétés publiques ou privées, même habitées, après que les occupants en ont été avisés à temps pour leur permettre de prendre toutes dispositions utiles pour la sauvegarde de leurs intérêts. Ceux-ci doivent obéir aux prescriptions des services de démoustication et procéder à tous les déplacements d’animaux et de matériels nécessaires à la bonne conduite des opérations de démoustication. Afin de faire respecter ces prescriptions, les agents des services assermentés à cet effet sont dotés d’un pouvoir répressif et peuvent à ce titre constater toute infraction aux dispositions de la loi.

De nouvelles obligations sont mises à la charge des propriétaires, locataires, concessionnaires, exploitants ou occupants de terrains situés dans les zones. Afin de faire disparaître les gîtes larvaires, ceux-ci doivent se conformer à toutes les prescriptions fixées par le préfet, et « remettre ou maintenir en état de fonctionnement et de salubrité » les ouvrages de stockage ou de transport des eaux. À défaut d’exécution, et à l’issue d’un délai de dix jours après la mise en demeure par le préfet, le service de démoustication habilité peut procéder à tous les travaux nécessaires à la charge de l’occupant. Des obligations déclaratives sont prévues pour les titulaires de terrains comportant des retenues ou étendues d’eau.

Le pouvoir de délimitation des zones, d’habilitation des organismes de démoustication et de définition des obligations incombant aux occupants revient à l’État, au moyen d’arrêtés préfectoraux. Des zones sont créées d’office dans les départements de l’Aude, du Gard, de l’Hérault et des Pyrénées-Orientales, et de nouvelles peuvent être créés de droit dans tout département qui en ferait la demande.

En définitive, la loi sert un objectif de développement touristique tout à fait distinct de préoccupations de santé publique : comme le déclare à l’Assemblée Raymond Marcellin, ministre de la santé publique et de la population, la loi devait permettre d’entreprendre, « pour la première fois en France, une vaste opération d’aménagement du territoire qui transformera toute une région en un complexe touristique et économique d’une grande valeur » ([191]).

Le régime de financement des opérateurs publics de démoustication (OPD) a été précisé par la loi du 30 décembre 1974 de finances pour 1975, qui prévoit un financement mixte relevant à la fois des départements, dont la part doit être supérieure à 50 % des ressources de l’opérateur, et des communes concernées ([192]).

D’un point de vue pratique, les missions prises en charge par les départements volontaires – essentiellement dans le sud de la France – reposait sur la surveillance entomologique et au traitement préventif larvicide des espaces lacustres et zones humides susceptibles de voir la prolifération des différentes espèces de moustiques, Culex et Aedes.

3. La loi de décentralisation de 2004 a confié aux départements la compétence de lutte anti-vectorielle, selon des dispositions sibyllines qui demeurent mal appliquées

a. Des dispositions nouvelles pour faire face à l’arrivée du moustique tigre dans l’Hexagone

L’arrivée en 2004 du moustique tigre dans les Alpes-Maritimes (cf. supra, I.A.2.) et le besoin inédit depuis l’après-guerre de mesures de lutte anti-vectorielle sur le territoire hexagonal ont motivé l’adoption de dispositions législatives nouvelles, intégrées à la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ([193]).

S’appuyant sur le dispositif déjà en vigueur en matière de lutte de confort, la loi de 2004 confie une compétence de principe aux départements pour l’exécution des mesures de lutte anti-vectorielle. L’État se voit confier un rôle de supervision. La lutte contre les moustiques comme nuisances demeure une compétence facultative du département.

S’agissant de la lutte anti-vectorielle (LAV), l’article 72 de la loi du 13 août 2004 confie à l’État une compétence de supervision sur l’ensemble du territoire. Aux termes de l’article L. 3114-5 tel que modifié par la loi précitée, l’État est désormais chargé non plus de l’exécution des mesures de LAV, mais de leur « définition ». La mention selon laquelle les dépenses correspondantes sont à sa charge est supprimée. Un arrêté du ministre de la santé établit la liste des départements « où est constatée l’existence de conditions entraînant un risque de développement de maladies humaines transmises par l’intermédiaire d’insectes et constituant une menace pour la population » ([194]). Dans ces départements, des zones de lutte contre les moustiques sont créées d’office par arrêté préfectoral.

Les départements se voient dotés d’une compétence de principe en matière d’exécution. Dans ces zones, leurs agents ou ceux de l’organisme de démoustication habilité demeurent seuls titulaires des prérogatives conférées par la loi du 16 décembre 1964.

Les services départementaux sont désormais théoriquement placés sous la tutelle de l’État dans leur action, là où ils bénéficiaient auparavant une certaine autonomie. Un nouvel article 7-1 ajouté à la loi du 16 décembre 1964 dispose que dans les départements où est constaté un risque de développement de maladies vectorielles, les arrêtés préfectoraux délimitant les zones « prescrivent toutes mesures utiles à la lutte contre les moustiques vecteurs de ces maladies ».

Le décret n° 2005-1763 du 30 décembre 2005 d’application de l’article 72 de la loi du 13 août 2004 prévoit par ailleurs que l’arrêté préfectoral « définit les opérations à entreprendre et, en tant que de besoin, les procédés à utiliser en tenant compte de leurs effets sur la faune, la flore et les milieux naturels. Il fixe la date du début de ces opérations » ([195]). Le préfet peut également prescrire « des mesures de prospection, de traitement, de travaux et contrôles », « aux fins de réduire la prolifération des insectes vecteurs ».

M. Stanislas Bourron, directeur général des collectivités locales, a ainsi résumé la situation :

« Nous avons donc une intervention sur une politique sanitaire autour de la LAV qui est portée par le ministère en charge de la santé avec, au niveau déconcentré, des préfets de département qui prennent des arrêtés pour déterminer des zones où il faut lutter contre les moustiques vecteurs et, à la manœuvre bien évidemment, les ARS qui ont des compétences spécifiques en matière de prospection, de traitement, de travaux et de mesures de surveillance entomologique.

« Les départements sont en charge, dans les zones délimitées par le préfet de département, de conduire des opérations de démoustication, ce qu’on appelle plus classiquement la lutte de confort. » ([196])

b. Des dispositions d’application difficile, autant dans les objectifs de la lutte que dans la répartition des compétences

Le choix d’inclure les dispositions nouvelles relatives à la LAV dans la loi du 16 décembre 1964 a eu pour effet de brouiller la distinction jusqu’alors bien établie entre lutte de confort et lutte anti-vectorielle, au détriment de la lisibilité globale du droit en vigueur. Modifié par la loi du 13 août 2004, le texte fait référence tantôt à la LAV, tantôt à lutte de confort, sans que puissent bien être distingués les instruments juridiques relevant de l’un et de l’autre.

Le premier alinéa de l’article 1er de la loi du 16 décembre 1964, tel que modifié en 2004, habilite le préfet à délimiter des zones de lutte contre les moustiques dans les départements présentant un risque sanitaire lié aux « insectes », ce qui semble admettre un champ plus large que les seuls moustiques. Toutefois, le deuxième alinéa permet la création de ces zones dans les départements « où les moustiques constituent une menace pour la santé de la population ».

Ajoutant à la confusion, l’article 7-1 de la même loi permet la prescription de mesures de lutte par arrêté préfectoral « dans les départements où est constatée l’existence de conditions entraînant le développement de maladies humaines transmises par l’intermédiaire de moustiques ».

En outre, la répartition des compétences et des charges financières entre l’État et les départements introduits en 2004 est confuse et difficile à appliquer, en raison de dispositions peu claires ne confiant pas expressément l’intégralité de la compétence aux départements.

Si le texte confie une compétence de principe au département, il le fait en effet de façon implicite, et n’empêche par conséquent pas l’État de réaliser, autant que de besoin, des mesures de LAV ([197]). Aussi les dispositions semblent-elles permettre une gestion du risque vectoriel au cas-par-cas selon le territoire, en confiant l’exécution tantôt au département lorsqu’il dispose des services adaptés et lorsqu’il souhaite se saisir de cette compétence, tantôt à l’État.

Cette liberté relative a toutefois pour contrepartie des divergences d’interprétation notable, source de contentieux dans certains territoires.

Alors que les propos du Gouvernement en séance lors de la discussion du texte au Sénat indiquaient, de façon équivoque, une compétence revenant « en règle générale » à l’État en matière de LAV et aux départements dans les « autres cas » ([198]), le ministère de la Santé a récemment fourni une interprétation en sens inverse dans une réponse à une question parlementaire, en jugeant que la loi du 13 août 2004 a « transféré aux départements la compétence de la mise en œuvre de la lutte anti-vectorielle » ([199]).

En définitive, le ministère de la Santé admettait en 2014 que le dispositif était « complexe dans sa mise en œuvre par les acteurs de la lutte anti-vectorielle », dans la mesure où « la répartition mise en place en 2004 – décideur (État) / payeur (collectivités territoriales) – est difficile à appliquer dans certains territoires, ce qui peut conduire à des disparités dans la lutte » ([200]). Ce constat a été repris lors d’une mission de l’inspection générale des affaires sociales, qui observait en 2016 que « les bénéfices attendus du rapprochement fonctionnel entre démoustication et lutte anti-vectorielle n’équilibrent pas les inconvénients liés à la confusion des compétences et des difficultés de financement qu’elle induit », que « même dans les départements qui exercent effectivement leur compétence de mise en œuvre de la LAV, la répartition des rôles entre l’État et les collectivités est complexe » ([201]).

Le Haut Conseil des biotechnologies notait pour sa part en 2017 que « sur le terrain, la division entre le niveau décisionnaire au sein de l’État [...] et les services chargés de la mise en œuvre (qui sont financés par les départements) conduit à une certaine ambiguïté concernant les responsabilités, rend parfois confuse la répartition des rôles, notamment en situation d’urgence, mais permet en fait de combiner une motivation régalienne avec la légitimité que donne l’action locale ». Néanmoins, « il apparaît que ce transfert, amorcé puis suspendu, présente plus de difficultés que d’avantages et que les modalités de prise en charge de la lutte varient dans chacun des territoires métropolitains et des DROM-COM » ([202]).

M. Stanislas Bourron a confirmé ce constat devant la commission d’enquête :

« Il y a sans doute une difficulté à intervenir de façon fondée sur des bases juridiques qui sont, il faut bien le dire, complexes, pas toujours très précises. La façon dont les choses sont rédigées est le fruit de l’histoire et du fait que certaines collectivités, notamment départementales, se sont emparées de ces sujets, ont décidé de les traiter, notamment ces questions de lutte contre les moustiques. La question est aujourd’hui un peu complexe puisque nous assistons à une montée en puissance de la lutte anti-vectorielle avec la diffusion du moustique tigre qui s’est répandu sur le territoire. Par conséquent, nous avons une baisse assez naturelle de l’intervention au titre de la lutte de confort puisque les deux sujets sont en train de fusionner, de se rejoindre. Cela rend d’autant plus difficile à trouver et à tracer la ligne d’intervention entre les uns et les autres selon qu’on est en confort ou en lutte anti-vectorielle. Sur le sujet des compétences, il y a donc effectivement une difficulté à tracer la ligne d’intervention. » ([203])

En définitive, et malgré le constat unanime et récurrent de son inadéquation, le cadre législatif demeure inchangé depuis 2004.

4. Les larges pouvoirs de police du maire sont obérés dans la pratique par des moyens techniques limités

Les maires peuvent intervenir contre les moustiques au titre de plusieurs polices administratives, dont les principales sont la police générale et la police spéciale des points d’eau.

Au titre de son pouvoir de police générale, dont la salubrité publique est un des objets, le maire est habilité à prendre des mesures de lutte contre la présence de moustiques sur le territoire de sa commune. L’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) précise par ailleurs qu’il appartient au maire de « prévenir, par des précautions convenables, et par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que […] les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure ».

Le Conseil d’État a ainsi pu juger qu’entraient dans les pouvoirs de police municipale du maire les mesures visant « à assurer la destruction des moustiques comme agent de propagation de maladies », de même que les mesures « contre la propagation des moustiques […], en vertu de ses pouvoirs de police concernant l’hygiène » ([204]).

En plus de ce pouvoir de police général, le maire dispose d’un pouvoir de police spéciale des points d’eau. Défini comme un pouvoir de surveillance ([205]), il confère deux obligations aux maires :

– la première est d’ordonner les mesures nécessaires pour assurer l’assainissement des mares communales placées dans l’intérieur des villages ou dans le voisinage des habitations, dès lors que ces mares « compromettent la salubrité publique » ([206]). Les dépenses correspondantes sont au nombre des dépenses obligatoires de la commune ([207]).

– la seconde est de prescrire aux propriétaires de mares ou de fossés à eau stagnante situés dans le voisinage des habitations les travaux ou mesures nécessaires pour faire cesser l’insalubrité. En cas de refus ou de négligence, le maire est tenu de dénoncer l’état d’insalubrité au représentant de l’État, qui peut alors prescrire que les travaux nécessaires seront exécutés d’office aux frais du propriétaire ([208]).

Il convient de noter que le projet de loi relatif à la biodiversité déposé le 26 mars 2014 et ayant abouti à la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, avait prévu, dans sa rédaction initiale, d’abroger les dispositions relatives à la police spéciale des points d’eau, au motif qu’elles ne seraient plus utilisées en pratique, en raison à la fois de la disparition des causes d’insalubrité des mares et de l’existence du pouvoir de police général et du règlement sanitaire départemental, qui permettraient d’atteindre les mêmes objectifs ([209]). Un amendement adopté en première lecture au Sénat est toutefois revenu sur ces suppressions, arguant de l’utilité de ces dispositions pour permettre au maire de lutte contre les maladies vectorielles, en particulier dans les territoires d’Outre-mer ([210]).

Par ailleurs, le maire dispose de prérogatives consacrées dans le code de l’environnement en matière de police des déchets sur la voie publique, lui conférant des pouvoirs de mise en demeure, d’injonction, d’astreinte et d’amende à l’encontre des contrevenants, d’un montant maximal de 150 000 euros ([211]).

Enfin, il est fondé à prendre des mesures contre la présence de moustiques dans les cimetières ([212]), les pots de fleurs qui y sont déposés pouvant servir de gîtes larvaires.

Pour chacun de ces pouvoirs de police, M. Stanislas Bourron a rappelé qu’« assez classiquement, le préfet peut se substituer si les maires n’intervenaient pas » ([213]). Cependant, cette faculté est rarement mise en œuvre, les préfectures préférant la négociation avec les maires récalcitrants à la remise en cause de leurs prérogatives, même en cas de défaillance manifeste.

En dépit de ces compétences, l’action des maires est souvent obérée par une expertise technique et des moyens humains et matériels trop limités pour lutter efficacement contre les moustiques vecteurs (cf. infra, III.C.4).

Dans ce cadre, les préfectures et les agences régionales de santé pourraient, en fonction du contexte local, mettre en place des guides permettant aux maires, aux services municipaux et aux référents existants de connaître les actions qu’ils peuvent envisager dans la lutte contre les vecteurs. Ce guide prendrait son sens une fois la réforme en cours du cadre juridique achevée.

B. La rÉforme engagÉe en 2019 n’a pas permis d’aboutir À une architecture cohÉrente

1. Le décret du 29 mars 2019 confie la compétence de surveillance et de lutte anti-vectorielle aux agences régionales de santé, mais laisse plusieurs questions en suspens

Faisant suite au rapport rendu par une mission de l’Inspection générale des affaires sociales et de l’Inspection générale de l’administration en 2016 ([214]), le décret du 29 mars 2019 relatif à la prévention des maladies vectorielles est venu modifier largement la répartition des compétences en matière de lutte contre les vecteurs.

Ce décret entreprend de préciser le rôle des différents acteurs :

– en confiant aux agences régionales de santé (ARS) un rôle de surveillance entomologique et de complément aux opérateurs de démoustication en cas de crise épidémique,

– en faisant reposer la gestion des épidémies de maladies à vecteur sur le dispositif Orsec mis en place par les préfets ;

– en confiant à l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) la coordination de l’expertise sur les vecteurs,

– en rappelant le rôle des maires dans la lutte contre l’implantation et le développement d’insectes vecteurs sur le territoire de leur commune.

Ses objectifs affichés sont la simplification du pilotage national par la diminution du nombre d’acteurs impliqués dans la lutte contre les vecteurs, le soutien des services de démoustication en situation de crise épidémique, et la mise en œuvre de mesures de LAV dans les territoires ne disposant ni de moyens ni d’expérience en matière de démoustication ([215]).

Le décret confère deux nouvelles missions aux ARS :

– la « surveillance entomologique des insectes vecteurs et l’intervention autour des nouvelles implantations de moustiques » ;

– les actions « en matière de prospection, traitement et travaux autour des lieux fréquentés par les cas humains signalés afin de limiter la propagation des maladies vectorielles ainsi que le risque épidémique » ([216]).

L’exécution de ces mesures peut être déléguée par l’ARS à un organisme de droit public, ou, de façon inédite, à un organisme de droit privé, qu’elle habilite au préalable et qui est placé sous son contrôle. L’article 3 du décret prévoit que les agents de cet organisme sont autorisés à procéder d’office aux prospections, traitement, travaux et contrôles nécessaires à leurs missions. Selon le Gouvernement, ces dispositions doivent notamment permettre aux ARS non de privatiser leurs services de LAV quand ils existent, mais « d’identifier les éventuels renforts » à leurs propres moyens en situation d’épidémie ([217]).

Par ailleurs, le décret réaffirme le rôle du maire par la création d’un nouvel article L. 1331-3 du code de la santé publique, qui détermine ses missions dans la lutte contre l’implantation et le développement d’insectes vecteurs sur le territoire de sa commune. Le maire doit ainsi prescrire toutes les mesures nécessaires à la lutte contre les vecteurs, et informer sans délai le préfet de toute détection inhabituelle d’insectes vecteurs de maladies sur le territoire de sa commune et des actions qu’il a entreprises. Il peut également mettre en place un programme de surveillance des vecteurs, et intégrer un volet relatif à la LAV déclinant le dispositif Orsec départemental dans le plan communal de sauvegarde.

Enfin, le texte confie à l’Anses la mission de coordonner l’expertise sur les vecteurs, en cohérence avec le transfert à l’Agence des missions du Centre national d’expertise sur les vecteurs (CNEV) opéré le 1er janvier 2018 (cf. infra, V.C.).

Le décret est entré en vigueur le 1er janvier 2020, à l’exception notable des dispositions relatives à la lutte anti-vectorielle en Guyane et en Martinique, où le transfert de compétences à l’ARS prendra effet le 1er janvier 2023.

La portée concrète de certaines dispositions du décret, voire même sa conformité aux dispositions législatives introduites en 2004, semblent toutefois sujettes à caution.

Le transfert de compétences vers l’ARS va en premier lieu à rebours du choix opéré avec la loi du 13 août 2004, dont l’objectif affiché était de confier en principe la lutte contre les insectes vecteurs aux départements. Le Gouvernement a indiqué récemment dans une réponse à une question parlementaire que le décret « clarifie la répartition des compétences entre l’action des départements, circonscrite à la lutte contre les moustiques nuisants et l’action de l’État, confortée en ce qui concerne la lutte contre les moustiques constituant une menace pour la santé publique » ([218]), soit une interprétation allant à l’encontre de précédentes interprétations au sujet des dispositions de 2004.

Le décret est également équivoque au sujet des pouvoirs dont disposent les organismes de démoustication délégués par l’ARS. Reprenant presque mot pour mot les termes de l’article 1er de la loi du 16 décembre 1964, l’article 3 du décret dispose que les agents de ces organismes sont autorisés à procéder « d’office » aux « prospections, traitement, travaux et contrôles nécessaires ». Cette formulation semble au premier abord octroyer à ces agents les mêmes prérogatives que celles confiées aux agents des services départementaux par la loi du 16 décembre 1964 ([219]).

Or l’article 2 de loi du 16 décembre 1964, toujours en vigueur, ne confère ces pouvoirs qu’aux agents du département ou à ceux de l’organisme public que celui-ci a habilité, et dans le périmètre géographique circonscrit des zones de lutte contre les moustiques. Il apparaît par conséquent qu’en l’état actuel du droit, les agents de l’organisme de droit public ou privé délégué par l’ARS et visé par le décret ne bénéficient pas des prérogatives ouvertes par la loi du 16 décembre 1964.

Par ailleurs, il laisse en suspens la question de la responsabilité des agents chargés de la LAV en cas de dommages : alors que la loi du 16 décembre 1964 rend explicitement applicable le régime juridique des « dommages résultant de l’exécution de travaux publics », son application aux opérateurs chargés par l’ARS de la LAV nécessiterait une construction jurisprudentielle : « En l’absence d’accord, nous avons retrouvé la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l’exécution de travaux publics, ce qui ne nous rajeunit pas, qui prévoit des garanties procédurales et que nous pourrions peut-être mobiliser pour intervenir en considérant qu’il s’agit de travaux publics. Nous sommes quand même en train de mobiliser des textes qui commencent à être très anciens et qui sont assez éloignés du sujet, mais qui pourraient peut-être être un support juridique pour permettre une intervention sur le domaine privé » ([220]).

Enfin, le décret ne met pas fin à l’enchevêtrement d’objectifs entre lutte de confort et lutte anti-vectorielle résultant de la loi du 13 août 2004.

2. La proposition de loi relative à la sécurité sanitaire apporte une première réponse à la remise en ordre juridique de la lutte anti-vectorielle

Une proposition de loi, déposée par M. Michel Amiel et les sénateurs membres du groupe La République en Marche et adoptée le 7 février 2020 par le Sénat ([221]) tend à redessiner l’organisation de la lutte anti-vectorielle. Elle propose de confier la LAV à l’État et la lutte contre les moustiques comme nuisances aux départements. Le maire conserverait ses pouvoirs de police administrative.

Elle reprend ainsi les mêmes principes que ceux envisagés par une proposition de loi visant à prévenir des maladies vectorielles transmises par les insectes, déposée précédemment par M. Olivier Véran et les députés membres du groupe La République en Marche de l’Assemblée nationale ([222]).

L’article 1er de la proposition de loi adoptée par le Sénat attribue l’intégralité de la compétence en matière de LAV à l’État. Une nouvelle section ajoutée au code de la santé publique et dénommée « Prévention des maladies vectorielles transmises par les insectes » confierait à l’ARS la responsabilité des mesures de prévention et de lutte contre la présence de vecteurs.

La réalisation de ces mesures pourrait être déléguée par l’ARS à un opérateur public ou privé.

Les agents de l’ARS, ou de l’opérateur délégué par elle, seraient autorisés à pénétrer avec leurs matériels sur les propriétés publiques et privées, même habitées, pour procéder aux prospections, traitements, travaux et contrôles nécessaires. Les personnes concernées seraient tenues de se conformer aux prescriptions des agents pour leur permettre d’effectuer leur travail, et procéder à tout déplacement de matériel ou d’animaux nécessaires.

L’accès pourrait avoir lieu entre 8 heures et 20 heures, ou à toute heure en « situation d’urgence ». Il ne serait possible que dans les zones définies par « l’autorité compétente », ce que l’on peut interpréter comme le préfet ou le maire, et après que les personnes aient été avisées « à temps, par écrit et dans un délai raisonnable pour leur permettre de prendre toutes les dispositions utiles pour la sauvegarde de leurs intérêts ». En application de l’article L. 1421-2 du code de la santé publique, les agents chargés de l’inspection de la santé publique peuvent accéder à la propriété privée après autorisation par un juge en cas de refus. La sanction d’un an d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende prévue à l’article L. 1427-1 du même code est applicable aux personnes qui continueraient à s’y opposer.

La proposition de loi adoptée par le Sénat prévoit que ces pouvoirs bénéficient également aux agents de la commune, ou de l’organisme délégué.

La nature des mesures susceptibles d’être prises en application de ces dispositions est déterminée par décret en Conseil d’État.

L’article 2 de la proposition de loi recentre la compétence du département sur la lutte contre les moustiques comme nuisances. L’article 1er de la loi du 16 décembre 1964 est modifié de façon à remplacer les zones de lutte contre les moustiques par des « zones de lutte contre les nuisances de moustiques », et à supprimer les mentions de maladies vectorielles qui y figurent aujourd’hui. L’article 7-1 de la loi de 1964, qui permet au préfet de prescrire toutes mesures utiles contre la présence de vecteurs dans les départements touchés par des maladies vectorielles, serait supprimé. Ainsi modifiée, la loi du 16 décembre 1964 ne régirait plus que la lutte contre les moustiques comme nuisances, et non la lutte anti-vectorielle.

La compétence du département pour lutter contre ces nuisances demeurerait facultative.

Le texte adopté par le Sénat consacre également le rôle du maire dans la lutte contre les vecteurs, en précisant que la compétence de l’État en matière de LAV se fait « sans préjudice des missions d’hygiène et de salubrité dévolues aux collectivités territoriales ». Le texte oblige également le maire à informer sans délai l’ARS en cas de détection d’insectes vecteurs sur le territoire de sa commune, reprenant ainsi des dispositions du décret du 29 mars 2019 ([223]).

Enfin, un nouvel article dans le code de la santé fournirait une base légale aux expérimentations en matière de lutte contre les vecteurs (cf. infra, V.B.5.). Des expérimentations innovantes pourraient être autorisées par le préfet sur le territoire du département, après avis du Haut Conseil de la santé publique et le cas échéant de l’Anses et du Haut Conseil des biotechnologies, pour une durée ne dépassant pas trois ans.

La commission d’enquête a pu constater lors des auditions que la proposition de loi bénéficiait d’un accueil favorable de la part des différents acteurs de la lutte anti-vectorielle. La recentralisation de la lutte contre les vecteurs est vue favorablement par l’Assemblée des départements de France (ADF), pour qui la situation actuelle conduit à des dépenses obligatoires importantes à la charge des départements. L’EID Méditerranée a pour sa part estimé que le texte adopté était arrivé à un « équilibre », tout en indiquant juger préférable la prise en charge par un seul organisme de la lutte de confort et de la lutte anti-vectorielle. Les ARS des territoires d’Outre-mer ont également émis un jugement positif sur les clarifications apportées par le texte au sujet des responsabilités respectives des départements et des services de l’État.

C. Clarifier les responsabilitÉs pour engager tous les pouvoirs publics dans la lutte contre les vecteurs

La proposition de loi adoptée par le Sénat a entrepris a minima de préciser les compétences des acteurs. Si elle venait à être inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, elle pourrait fournir le vecteur législatif à une rationalisation plus ambitieuse des responsabilités des acteurs publics.

1. Faire de l’agence régionale de santé le chef d’orchestre de la lutte anti-vectorielle, en lui confiant la surveillance entomologique, le traitement préventif et le traitement en cas de foyer épidémique

a. La lutte contre les vecteurs est au cœur des missions de santé publique des ARS

Par les missions qui leur sont confiées dans la loi comme leur positionnement géographique et institutionnel, les services de l’État par l’intermédiaire des ARS apparaissent pleinement légitimes pour l’exercice de la compétence de lutte anti-vectorielle.

Les missions de veille sanitaire et de réaction aux situations de crise épidémique comptent parmi les principales missions des ARS.

Dans un contexte de risque croissant d’épidémies liées aux maladies vectorielles sur le territoire hexagonal comme ultra-marin, il serait difficilement justifiable de ne pas en confier la supervision aux ARS, dont la veille sanitaire est une des principales missions depuis leur création. Un tel schéma aboutirait à une dichotomie artificielle entre maladies vectorielles d’une part et autres maladies d’autre part.

M. Stanislas Bourron, directeur général des collectivités locales, a présenté les enjeux d’un recentrage de la compétence sanitaire sur les ARS :

« Il y a […] une ligne assez nette, une évolution de la situation qui fait que la lutte antivectorielle prend une part de plus en plus importante dans le chiffre de la lutte contre les moustiques, au détriment de la lutte de confort qui était plutôt du ressort des collectivités. Il est donc assez naturel que nous arrivions à une répartition des rôles qui mette plus en avant la dimension sanitaire, donc portée par l’État, avec une compétence plus secondaire pour les collectivités, notamment départementales, en considérant qu’il y a une responsabilité en matière de politique sanitaire qui dépasse souvent le champ des circonscriptions géographiques des collectivités concernées. Les moustiques ne connaissent pas les limites communales et départementales. Évidemment, quand on est sur une île, le sujet est un peu différent, mais quand on est sur un territoire plus vaste, ce sujet prend rapidement une ampleur qui est au moins interdépartementale, régionale, voire interrégionale dans certains cas d’où l’intérêt d’avoir une dimension de gestion par l’État pour les questions sanitaires. » ([224])

La désignation d’un interlocuteur unique pour la détection de vecteurs ou de potentiels cas humains, qu’il s’agisse de particuliers ou d’administrations, rendrait nettement plus lisible le paysage administratif de la lutte anti-vectorielle et renforcerait par conséquent la réactivité et l’efficacité globale du système.

Comme l’a indiqué Mme Marion Le Tyrant à la commission d’enquête sur la base de ses travaux de recherche, « à Nîmes, suite à l’émergence de cas de dengue, la communication a rencontré plusieurs obstacles. Elle s’est d’abord faite par voie de presse, si bien que les habitants du quartier concerné par l’émergence de ce foyer ont appris la nouvelle par les journaux. Ils ont ensuite cherché à obtenir la validation de ces informations et ils se sont heurtés à la difficulté d’identifier le bon interlocuteur. Ils ont erré d’administration en administration, de service en service, tout le monde se renvoyait la balle, entre la commune, l’ARS, l’antenne départementale et l’antenne régionale de l’ARS… » ([225]).

En outre, la désignation de l’ARS comme chef de file de la lutte contre les vecteurs assure une liaison plus fluide entre les mesures d’élimination ou de réduction de la présence de vecteurs d’une part, et d’intervention sanitaire autour des cas humains d’autre part. La segmentation pouvant résulter d’acteurs différents sur chacun de ces sujets nuirait nécessairement à l’efficacité de la réponse sanitaire, en l’absence notamment de traitement avéré pour les pathologies concernées.

Enfin, l’ARS paraît seule en mesure d’avoir une vision transversale des différentes maladies vectorielles sur un territoire, qui ne soit pas limitée à celles transmises par les moustiques. En aval, cette vision transversale doit permettre une meilleure mobilisation des compétences, et une préparation plus aboutie à l’émergence potentielle de nouvelles pathologies.

Source : Santé Publique France

En conséquence, la rapporteure préconise le transfert de l’ensemble de la lutte anti-vectorielle aux ARS, sous la forme d’une quadruple compétence :

– la surveillance entomologique,

– la prévention de la constitution de gîtes larvaires par la formation, l’information et la mobilisation sociale,

– le traitement préventif de la prolifération des moustiques Aedes,

– et le traitement curatif en cas de transmission avérée risquant de constituer un foyer épidémique.

Il convient de noter que le transfert de la compétence à l’État, qui deviendrait alors autorité délégante en matière de LAV, aurait pour conséquence la prise en charge financière par l’État de dépenses actuellement assumées par les départements.

Il ressort des auditions menées par la commission d’enquête qu’une telle évolution bénéficie d’un accueil favorable auprès des départements, qui doivent encore prendre en charge par l’intermédiaire des OPD une part importante des dépenses liées à la lutte contre les vecteurs. Mme Alix Mornet, conseillère de l’Assemblée des départements de France (ADF), a ainsi fait part des motifs ayant conduit à la dissolution de l’EID Atlantique au 1er janvier 2020 :

« Les départements sont contraints par le Pacte de Cahors à un objectif d’évolution de dépenses réelles de fonctionnement de 1,2 %. Cela contraint la majorité d’entre eux, les moins aisés, à réinterroger les compétences qu’ils exercent de façon facultative. Je pense que ce facteur a conduit les départements à se désolidariser de cette entente. » ([226])

Cela n’exclut pas l’exercice de la compétence par le département, comme l’a indiqué M. Stanislas Bourron avec l’exemple récent de la démoustication dans l’Aisne :

« Le conseil départemental de l’Aisne, notamment, s’est vu confier cette compétence par l’ARS et peut donc intervenir au titre de ses compétences propres, mais aussi au titre de la délégation qu’il a reçue de l’ARS pour traiter de façon uniforme, sans se poser la question de savoir s’il s’agit de confort, de la démoustication classique ou de la lutte anti-vectorielle. » ([227])

La recentralisation de la compétence est également vue favorablement des maires, selon Sylviane Oberlé, chargée de mission à l’Association des maires de France (AMF) :

« La position de l’AMF était que les questions de santé publique en tant que telles relèvent de l’État, qui est le seul compétent à l’heure actuelle et le seul habilité à définir une politique de santé publique, et que les maires s’occupent de salubrité, ce qui correspond à la fois à leurs compétences et à leur domaine d’action. Nous avons reçu quelques alertes de personnes qui ne souhaitent pas que cette répartition soit trop remise en question. » ([228])

b. Veiller au positionnement stratégique de l’ARS

L’attribution d’une compétence à l’ARS ne doit pas conduire à lui confier la réalisation, par ses propres moyens, des mesures de lutte contre les vecteurs.

Il apparaît en premier lieu que nonobstant leur pertinence sur un rôle de direction, les ARS ne sont pas dimensionnées pour la réalisation de mesures de lutte sur le territoire dont elles ont la responsabilité. Qu’il s’agisse de pulvérisations insecticides ou d’inspection des habitations, les mesures de lutte contre Aedes albopictus requièrent une grande quantité d’interventions. Cette difficulté semble d’autant plus préoccupante qu’elle serait considérablement aggravée au point de devenir ingérable en cas de multiplication des foyers épidémiques.

Par ailleurs, s’agissant des territoires d’Outre-mer et comme l’a indiqué dans sa réponse écrite aux questions de la rapporteure Mme Valérie Denux, directrice générale de l’ARS de la Guadeloupe, le maintien de l’ARS à un niveau stratégique et d’accompagnement opérationnel est davantage susceptible de recueillir l’adhésion des collectivités.

De plus, les compétences requises pour la réalisation en interne des actions de lutte apparaissent en inadéquation avec le cœur de métier des agences, avec en aval un risque de difficultés de recrutement et de gestion des ressources humaines. Comme l’a souligné Mme Dominique Voynet, directrice générale de l’ARS de Mayotte, le statut des agents chargés de la LAV à l’ARS de Mayotte est très différent de celui des autres agents, en raison tant des conditions historiques de leur recrutement que du caractère purement opérationnel des missions qui leur sont confiées.

Aussi, la rapporteure préconise la délégation la plus large possible des mesures de lutte contre les vecteurs, afin de consolider les ARS dans un positionnement stratégique de « chef de file » sur le territoire régional.

Ce positionnement stratégique devra être conforté par un travail de coordination avec le préfet, afin de définir de façon pluriannuelle des schémas régionaux et départementaux de lutte anti-vectorielle à même de répondre de façon coordonnée à l’apparition de foyers épidémiques dans la région. La stratégie ainsi définie doit permettre d’associer pleinement les communes et des intercommunalités (cf. infra, III. C. 3.).

Sur le plan opérationnel, une telle délégation nécessite de confier aux agents des ARS, et aux agents des organismes qu’elle aura habilités et délégués, les prérogatives ouvertes par la loi du 16 décembre 1964 aux seuls opérateurs départementaux. La proposition de loi relative à la sécurité sanitaire telle qu’adoptée par le Sénat est parvenue, à cet égard, à un bon équilibre.

Comme le rappelait M. Bruno Tourre de l’EID Méditerranée, l’objet de ces prérogatives n’est pas de permettre un passage en force, mais un appui pour pouvoir négocier avec d’éventuels propriétaires récalcitrants : « Comme toutes les armes atomiques, on l’utilise une fois et on ne peut plus l’utiliser après : si nous n’arrivons pas à pénétrer dans une propriété privée et que nous faisons appel à cet article 2 de la loi, nous pouvons être à peu près sûrs que nous aurons une opposition non seulement de la personne concernée, mais aussi certainement de tout le voisinage. Chaque fois que nous avons une opposition, et elles sont peu nombreuses, nous essayons plutôt de convaincre nos interlocuteurs du bien-fondé de nos actions et de la possibilité de pénétrer sur le terrain. La plupart du temps, nous y arrivons, ce qui nous évite d’utiliser cette possibilité qui, tout compte fait, nous ferait rentrer dans un cercle vicieux. » ([229])

2. Maintenir la compétence exclusive des départements et de leurs opérateurs pour la lutte de confort

Une fois confiée aux ARS les missions de surveillance entomologique et sanitaire, la lutte de confort se résume à un traitement préventif larvicide des zones humides susceptibles de servir à la prolifération des moustiques, aussi bien Culex qu’Aedes.

Il paraît essentiel de réaffirmer la compétence facultative des départements et de leurs opérateurs publics pour exercer cette lutte de confort.

Les nuisances liées aux moustiques indigènes sont sans lien, dans leur évolution, avec la progression du moustique tigre : la nécessité de les contrôler demeure, et devrait continuer à être confiée aux départements et aux opérateurs publics qu’ils mettent en place.

Comme l’ont mis en évidence les débats au Sénat au sujet de la proposition de loi relative à la sécurité sanitaire, et comme l’a souligné Mme Alix Mornet, le maintien d’une compétence facultative des départements pour la lutte de confort, sans caractère obligatoire et sans missions imposées en matière de LAV est souhaitée par les départements en raison de la charge financière importante associée.

En outre, la lutte de confort continue d’occuper une place majoritaire dans les actions et les dépenses des OPD. M. Bruno Tourre a indiqué que 85 % des actions menées par l’EID Méditerranée et de son budget étaient consacrées à la lutte de confort contre les Culex, essentiellement par un traitement larvicide préventif par Bacillus thuringiensis subsp. israelensis (Bti). M. Rémi Foussadier a pour sa part communiqué une proportion de deux tiers du volume d’action consacré par l’EID Rhône-Alpes à cette lutte.

En cohérence avec le transfert à l’État de la compétence de lutte contre les vecteurs, il apparaît par conséquent préférable de recentrer la compétence du département sur les enjeux de lutte de confort. Sur le plan juridique, un tel choix implique la soustraction de la loi du 16 décembre 1964 des références à la lutte anti-vectorielle.

Cette évolution, qui rejoint les conclusions du Sénat, clarifierait le cadre juridique de façon notable.

3. Concevoir localement un exercice adapté des missions de lutte sanitaire et de confort, garantissant le maintien des compétences existantes

La lutte de confort est à l’origine de la création des différents opérateurs publics de démoustication (OPD) et a constitué jusqu’à une période récente leur champ d’action exclusif, en raison de la disparition des maladies vectorielles du territoire hexagonal dans l’après-guerre (cf. supra, I. B.).

Si la nécessité de faire face à la progression du moustique tigre en Europe a justifié la mobilisation des organismes publics en charge de la démoustication en raison de leur expertise, nous nous trouvons aujourd’hui à un moment « charnière ». Le risque croissant d’apparition de foyers épidémiques liés à des maladies vectorielles justifie le renforcement des moyens dédiés et le positionnement des ARS sur un rôle de pilotage ; néanmoins, il est primordial que cette évolution ne conduise pas au dépérissement de compétences techniques et scientifiques et à la multiplication d’acteurs non coordonnés.

a. Éviter de confier la lutte anti-vectorielle à des opérateurs pouvant privilégier le traitement à court terme sur ses effets à long terme

Le décret du 29 mars 2019 a procédé à une modification majeure du cadre juridique de la lutte anti-vectorielle, en permettant aux ARS de déléguer la réalisation des mesures de lutte à des organismes de droit public ou de droit privé, préalablement habilités (cf. supra, III.B.).

L’attention de la commission d’enquête a été plusieurs fois attirée sur ce sujet, eu égard à ses incidences possibles à long terme sur les populations de vecteurs.

Le Dr Fabrice Chandre a ainsi mis en évidence le risque d’apparition de résistances aux biocides chez les moustiques, les opérateurs privés pouvant privilégier une plus grande fréquence de traitements pour des raisons financières :

« Faire appel à des opérateurs privés comporte un risque, celui de voir la fréquence et l’intensité des traitements augmenter. Lorsque les traitements étaient effectués par l’Entente interdépartementale de démoustication (EID), chacun des 200 à 300 signalements par an de cas suspects ou confirmés en France métropolitaine donnait lieu à une enquête entomologique, et il n’était procédé à un traitement que lorsque celui-ci était justifié, c’est-à-dire dans 20 % à 25 % des cas seulement, ce qui représentait une cinquantaine de traitements. Les opérateurs privés qui sont désormais susceptibles d’intervenir vont évidemment avoir tendance à effectuer plus de traitements que nécessaire, ce qui va augmenter la pression de sélection sur les moustiques, donc la résistance. L’intérêt financier de ces opérateurs privés sera en effet de faire le plus de traitements possible : avec une cinquantaine de traitements par an, ils ne pourraient en aucun cas rentabiliser les investissements que représentent le matériel utilisé – de gros pulvérisateurs chargés sur des véhicules 4 x 4 – et la formation des agents chargés de le mettre en œuvre. » ([230])

M. Didier Fontenille en a pour sa part souligné les dangers en termes d’acceptabilité sociale :

« Le risque serait d’intervenir à chaque fois que l’on détecte un cas autochtone, sans vérifier auparavant s’il y a un risque de propagation. Il y aurait alors une multiplication des interventions, lesquelles auraient un coût financier et environnemental et entraîneraient des perturbations sociales – vous savez bien comment cela se passe : quand on intervient trop, avec les gyrophares, les gens s’inquiètent » ([231])

Il a également alerté la commission d’enquête sur la capacité de réponse des organismes privés en situation de multiplication des foyers épidémiques :

« De mon point de vue, il est important que l’État prenne ses responsabilités, mais il doit le faire jusqu’au bout : il ne devrait pas déléguer la lutte anti-vectorielle à des opérateurs qui n’auront peut-être pas les moyens d’agir face à des épidémies majeures. Mes propos concernent surtout la France métropolitaine, parce que les territoires ultramarins, notamment tropicaux, sont déjà rodés. Je connais moins bien la situation de Mayotte, mais je sais, pour m’y être rendu, que La Réunion, la Martinique, la Guadeloupe et la Guyane sont bien préparées, parce qu’elles connaissent ce problème depuis très longtemps. Les opérateurs privés, pour le moment, sont de taille modeste : ils doivent se construire. Tout dépend donc de ce qu’on va leur demander. Si on leur demande de lutter sur un unique foyer de dengue, de Zika ou de chikungunya, je pense qu’ils utiliseront les techniques habituelles : pièges et insecticides ; cela peut marcher. En cas de multiplication des foyers – cela va se produire –, va-t-on passer par cinq opérateurs privés à cinq endroits différents, ou deux, ou un seul, ou bien mobiliser les opérateurs historiques et les opérateurs privés ? Nous allons perdre de la cohérence. […] Si une épidémie survient, je ne suis pas tout à fait sûr que de jeunes opérateurs privés pourront assurer le service. […]. »

Aussi, il est crucial pour la réussite du nouveau cadre de compétences que soit réalisée de façon régulière une évaluation rigoureuse des délégations accordées au titre de la lutte anti-vectorielle, des actions menées en conséquence et de la capacité de réaction des opérateurs à une situation sanitaire exceptionnelle.

La rapporteure souscrit à cet égard pleinement aux recommandations suivantes, formulées par l’Anses dans son avis de juillet 2019 ([232]) :

« – veiller à la qualité de la chaîne de transmission entre, d’une part, la détection et la confirmation des cas et, d’autre part, la réactivité et la qualité des interventions de LAV pour l’ensemble des opérateurs habilités ;

« – privilégier la qualité du service (de la prévention et la surveillance aux traitements en passant par les enquêtes entomologiques, etc.) comme principal critère de sélection des opérateurs ;

« – prévenir l’émergence de résistances des vecteurs aux biocides utilisés en LAV, notamment en exigeant que les opérateurs privés respectent les mêmes normes pour l’application de biocides que les opérateurs publics, et en réalisant un suivi des résistances des insectes vecteurs ;

« – mettre en place un contrôle qualité des actions des opérateurs publics et privés, afin d’éviter d’éventuelles dérives opérationnelles ;

« – soumettre tous les opérateurs à l’obtention d’une habilitation instruite et décernée au niveau national et à des contrôles périodiques de qualité. »

b. Maintenir les compétences existantes en matière de connaissances entomologiques et d’intervention à l’échelle locale

Si la surveillance entomologique des moustiques Aedes n’était pas une compétence des opérateurs publics de démoustication lors de leur création dans les années 1960, ils ont appris cette mission en développant expertise entomologique et équipes d’intervention.

Comme l’a souligné M. Didier Fontenille lors de son audition, dans de nombreuses régions, « nous avons des équipes qui connaissent leur métier. […] En métropole, les ententes interdépartementales pour la démoustication (EID) ont quarante ans d’existence et j’espère qu’elles pourront continuer à mettre leur expérience au service de la population métropolitaine et à conseiller les partenaires, par exemple à travers l’ADEGE » ([233]).

De façon analogue, M. Bruno Tourre, directeur de l’EID Méditerranée ([234]), comme M. Rémi Foussadier, directeur de l’EID Rhône-Alpes ([235]), ont mis en garde la commission d’enquête contre le risque d’une « perte de compétence » des OPD, en cas de dessaisissement total au profit d’organismes privés. Cette préoccupation a été partagée par M. Olivier Brahic, sous-directeur de la veille et de la sécurité sanitaire à la direction générale de la santé ([236]).

Il ne faudrait pas que les compétences acquises en matière de surveillance et de lutte contre les moustiques Culex à des fins de confort soient perdues, car il ne peut être exclu que des moustiques aujourd’hui considérés comme seules nuisances ne deviennent des vecteurs pour l’avenir. Premières cibles de la lutte de confort, les Culex sont en effet des vecteurs avérés, entre autres, du virus du Nil occidental et du virus Usutu, dont l’émergence sur un mode épidémique en France constitue un risque notable (cf. supra, I.B).

M. Stanislas Bourron a par ailleurs rappelé que « la complexité de l’exercice est que, aujourd’hui, qui est capable de dire si on tue un moustique pour le confort ou parce qu’il est vecteur ? On ne demande pas aux moustiques ce qu’ils portent avant de se chercher à savoir s’il faut s’en débarrasser. C’est toute la difficulté de cet exercice avec cette séparation » ([237]).

Les opÉrateurs dÉpartementaux de dÉmoustication membres de l’association « Agence nationale pour la dÉmoustication et la gestion des espaces naturels démoustiqués »

Ceci rejoint en outre les préconisations du groupe de travail Vecteurs de l’Anses, qui recommandait en juillet 2019 de « veiller à préserver les compétences, le savoir-faire et la réactivité développés par les opérateurs publics en matière de LAV et de surveillance entomologique » ([238]).

c. Favoriser la mutualisation des missions au profit d’opérateurs assurant à la fois lutte de confort et lutte anti-vectorielle

Depuis les années 1960, les opérateurs publics de démoustication ont acquis une compétence de terrain irremplaçable pour lutter contre les moustiques Culex. Mobilisés à compter de 2004 pour développer de nouvelles compétences de lutte anti-vectorielle contre les moustiques Aedes, ils ont mis à profit leurs connaissances entomologiques et acquis une expertise notable en la matière.

Les auditions menées par la commission d’enquête ont par ailleurs mis en évidence un certain nombre d’avantages dont ces organismes disposent pour la lutte contre les vecteurs :

– leur statut de personne publique les rend moins sujets aux risques associés au recours à des organismes privés ;

– leur champ d’action large, à l’échelle de plusieurs régions, leur assure une vision plus globale de la propagation des vecteurs et des malades, et in fine une meilleure capacité d’action ;

– la réalisation par un seul organisme des deux types de lutte permet d’accumuler une expérience et une expertise comparative pouvant être mise à profit pour la suite. Selon M. Rémi Foussadier, « ce n’est pas antinomique d’avoir des structures différentes qui font, dans un cas, de la lutte anti-vectorielle et, dans d’autres cas, de la lutte de confort. Ceci étant dit, nous avons besoin d’avoir des entomologistes. Avoir la même structure qui fait les deux, comme c’est le cas chez nous, permet tout de même une synergie de moyens puisque n’importe qui n’est pas capable d’aller frapper à la porte d’une personne en disant : "Bonjour, Madame, nous venons chez vous pour voir s’il y a du moustique tigre." Même si la finalité n’est pas la même, nous le faisons aussi bien dans la partie lutte anti-vectorielle que dans la partie lutte de confort. Ce ne sont pas deux fonctions radicalement différentes, mais cela aide lorsque c’est une même et unique structure qui le fait » ([239]).

Ces considérations ont notamment conduit au choix d’un opérateur unique dans l’Aisne géré par le département, comme l’a indiqué M. Stanislas Bourron : « Il existe des cas où, pour éviter cette scission et le problème de cette frontière difficile à tracer entre le moustique vecteur et le moustique non vecteur, il a été choisi d’avoir un opérateur unique, commun entre État et collectivités, notamment dans le département de l’Aisne. Cela date d’avril 2019 et c’est une démarche que je trouve intéressante pour essayer de surmonter ce tracé complexe de savoir, lorsque l’on s’attaque à tel moustique, si c’est de la lutte anti-vectorielle ou autre chose. On peut ainsi trouver un opérateur qui traite globalement le sujet, sur la base d’arrêtés déterminés par le préfet, dans une logique à la fois sanitaire et de confort. » ([240])

Par conséquent, la rapporteure préconise que les solutions de mutualisation des missions confiées aux opérateurs, permettant le maintien des compétences existantes, soient privilégiées par les départements et ARS. Un opérateur qui assure la surveillance entomologique et le traitement curatif pour l’ARS, et parallèlement le traitement préventif de confort pour les départements, pourra ainsi mutualiser ses fonctions d’expertise et de détermination des zones à traiter.

Cette recherche de mutualisation n’exclut pas de confier des missions à des opérateurs entrants, notamment pour certaines tâches :

– l’action auprès des communes et intercommunalités, par voie de marché public en lien avec la démoustication (assainissement des ouvrages de récupération des eaux, traitements et interventions sur le territoire de la commune) ;

– le renfort aux opérateurs publics de démoustication en situation de crise épidémique, afin de subvenir aux forts besoins en effectifs lors de ces périodes.

En outre, la colonisation de nouveaux territoires par Aedes albopictus, et notamment des régions où il n’existait pas de lutte de confort, ouvre de nouveaux marchés à des opérateurs entrants qui souhaiteraient monter en compétence en matière de surveillance et de lutte anti-vectorielle.

4. Mieux impliquer les communes dans le dispositif de surveillance et d’intervention

Les auditions de la commission d’enquête ont mis en évidence l’importance primordiale de l’échelon local dans la lutte anti-vectorielle ; au premier chef, la commune en est un acteur incontournable.

Le maire est en premier lieu le dépositaire du pouvoir de police administrative, qui lui confère une large capacité d’action et de contrôle contre la présence de moustiques sur le territoire de sa commune, que ce soit au moyen de la police générale ou des polices spéciales des points d’eau, des déchets et des cimetières (cf. supra, III.A.4).

Mme Isabelle Estève-Moussion a mis en avant les atouts de la municipalité à cet égard, par sa proximité avec le terrain et les habitants : « En ce qui concerne la question sur l’autorité en mesure d’exercer un contrôle et une police, il faut quelqu’un qui soit très près du terrain. Au niveau des ARS, je ne pense pas que ce soit tellement possible parce que nous sommes un petit peu trop loin. C’est vraiment du porte-à-porte qu’il faut faire. Il faut être au plus près des habitants. Comme on le disait en introduction, le lien avec la collectivité locale a vraiment du sens à ce niveau. Ce sont eux qui vont pouvoir expliquer et, in fine, si nécessaire, avoir les moyens d’exercer de la police même ce n’est pas le premier volet. Il faut d’abord expliquer mais in fine, en termes de répression, c’est sans doute plus la collectivité locale qui sera la mieux placée » ([241]).

Cette proximité est essentielle à la mobilisation sociale, qui est une des meilleures armes dont nous disposons aujourd’hui contre les Aedes.

Enfin, par leur compétence générale, les communes disposent d’une capacité d’action transversale, leur permettant de mobiliser de façon coordonnée une large étendue de politiques publiques contre le risque vectoriel ; or cette action globale est primordiale pour lutter efficacement contre les moustiques.

Comme l’écrivait le CNEV dans son guide à destination des collectivités territoriales, les moyens à disposition des collectivités sont très larges :

« L’intégration de la problématique « moustique » devrait idéalement être réalisée de manière transversale au sein de la collectivité étant donné que de nombreux secteurs peuvent contribuer à une politique générale de réduction des conditions propices au développement des moustiques. Ceci passe notamment par la gestion des espaces verts, propices au repos des moustiques adultes, par la prise en compte du risque moustique dans les projets d’aménagements urbains. Ainsi, le risque de stagnation de l’eau favorable au développement des moustiques, peut être pris en compte à travers les documents locaux d’urbanisme, en particulier le règlement d’urbanisme du Plan Local d’Urbanisme (PLU) qui permet d’interdire ou d’encadrer la conception de certains ouvrages (interdiction des toitures terrasses propices à la stagnation de l’eau, pose verticale de coffrets techniques, obligation de planéité et d’une pente suffisante pour les terrasses sur plots…). En particulier, la collectivité pourra faire preuve d’exemplarité lors de tout nouveau projet de construction […], en intégrant au cahier des charges une demande de description de la prise en compte du risque de stagnation de l’eau et donc du développement de moustiques. Dans ce cadre, le recours à certains ouvrages ou équipements particulièrement difficiles à suivre et traiter en routine (terrasses à plots, gouttières en particulier inaccessibles…) pourrait être limité ou proscrit. » ([242])

Sur le plan juridique, M. Olivier Brahic a rappelé les outils dont dispose le maire :

« Le maire peut s’appuyer sur le règlement sanitaire départemental dont de nombreuses dispositions présentent un intérêt majeur dans la lutte contre le moustique en visant les lieux spécifiques, comme les ouvrages de récupération ou d’écoulement des eaux pluviales, etc. De plus, le maire peut prescrire – dans les conditions prescrites à l’article L. 2113-13 du code général des collectivités territoriales – aux propriétaires des terrains bâtis ou non bâtis des mesures nécessaires à la lutte contre l’insalubrité qui favorise le développement de ces insectes. Enfin, dans une logique d’adaptation de l’urbanisme et des aménagements urbains à la présence de ce type de moustiques, il est possible de prescrire certains ouvrages notamment par le biais du PLU. Cela relève d’une décision communale voire intercommunale » ([243])

Il est ainsi notable qu’à l’exception de l’État, la commune est la seule entité publique capable de mobiliser une telle variété de compétences pour limiter la propagation des moustiques.

Certaines collectivités se sont emparées de ces compétences, et ont réalisé un travail remarquable de limitation de la présence de vecteurs, à l’instar de la commune de Narbonne qui a lancé des initiatives de mobilisation de ses populations sur les gîtes et engagé un travail d’élaboration d’un plan local des risques.

Comme l’a affirmé M. Pierre Ricordeau lors de son audition, en région Occitanie, « les collectivités sont quand même très mobilisées. De nombreuses campagnes de communication et d’information sont menées par les collectivités, les grandes comme les plus petites. Nous essayons de les appuyer lorsque cela nous est demandé » ([244]). Cette mobilisation doit être saluée.

La capacité d’action des communes est toutefois entravée par des difficultés structurelles, qui méritent d’être mentionnées :

– les moyens humains limités dont disposent les communes, notamment les plus petites, peuvent faire obstacle à des interventions de grande envergure : comme l’a indiqué à la commission d’enquête Mme Sylviane Oberlé, « quand leur intervention est nécessaire pour faire cesser des désordres, [les maires] le font, mais ils ne peuvent pas, faute de moyens humains, se lancer dans des opérations de plus vaste envergure » ([245]);

– les agents communaux ne sont, à ce jour, pas habilités à pénétrer sur les propriétés privées comme le sont les agents des organismes départementaux en vertu de la loi du 16 décembre 1964 ;

– la capacité communale à prendre des décisions est obérée par une compétence technique nécessairement limitée en matière entomologique et médicale. En particulier, et comme l’a indiqué Mme Isabelle Estève-Moussion, ingénieure d’études sanitaires à l’ARS Occitanie lors de son audition, certaines communes peuvent avoir un réflexe d’utilisation de biocides, en dépit des risques à long-terme qui y sont associés et de l’inefficacité de tels traitements comparativement à la mobilisation sociale (cf. supra, II.B). Mme Sylviane Oberlé a confirmé que « dans le cas de foyers épidémiques, les maires sont alertés après la détection, mais ils n’ont pas de compétences spécifiques en matière de santé et ils sont dans l’incapacité d’avoir connaissance de l’information autre que celle fournie par des autorités sanitaires ou des autorités préfectorales. Si le mot « curatif » s’entend au sens du soin prodigué aux personnes atteintes de maladies, je ne vois pas bien ce qu’ils pourraient faire et comment ils pourraient être associés » ([246]).

Parallèlement, le rôle des structures intercommunales est limité par deux écueils :

– la lutte anti-vectorielle relève de plusieurs compétences, mais ne fait pas en soi partie des compétences obligatoires ou optionnelles des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ;

– en outre, il est actuellement impossible pour le maire de transférer son pouvoir de police au président de l’EPCI : si une communauté de communes ou une communauté d’agglomération souhaitait faire de la surveillance des points d’eau ou de la lutte anti-vectorielle une de ses compétences facultatives, les pouvoirs de police spéciale ne pourraient pas être transférés au président de l’EPCI, car seuls les pouvoirs de police limitativement énumérés à l’article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales peuvent faire l’objet d’une procédure de transfert.

Pourtant, par les contrats locaux de santé, les ARS peuvent développer des partenariats avec les communes autour d’objectifs communs de santé publique, comme l’a rappelé l’ARS d’Occitanie lors de son audition.

Considérant les limites soulignées par les personnes auditionnées, la rapporteure estime que plusieurs recommandations peuvent être formulées pour renforcer la place de l’échelon local dans la lutte anti-vectorielle.

En premier lieu, il importe de doter les agents communaux des prérogatives octroyées par la loi du 16 décembre 1964 aux agents des services départementaux, de sorte qu’ils puissent pénétrer dans les propriétés privées pour surveiller la présence de gîtes larvaires si nécessaire. La rapporteure se félicite à cet égard des modifications apportées en ce sens par le Sénat à la proposition de loi relative à la sécurité sanitaire.

En second lieu, la possibilité de désigner un référent technique communal, encouragée par le CNEV dans son guide à destination des collectivités ([250]) et rappelée à l’article 2 du décret du 29 mars 2019, mérite d’être utilisée le plus largement possible. L’ARS d’Occitanie encourage ainsi la désignation d’un couple de référents, un élu et un technicien, dans chaque commune.

À des fins de simplification, ce référent sur les vecteurs pourrait être appelé à travailler sur l’ensemble des risques sanitaires sur le territoire de la commune. Comme l’a déclaré Mme Isabelle Estève-Moussion, la désignation d’un référent spécifique aux vecteurs « n’est pas simple, en particulier pour les toutes petites communes, parce que d’autres textes demandent aussi la désignation d’un référent dans d’autres domaines, par exemple pour l’ambroisie. Les collectivités se retrouvent à avoir des référents différents pour les différentes thématiques » ([251]).

Il apparaît enfin nécessaire d’encourager le dialogue entre la commune et l’agence régionale de santé en matière technique, afin de s’assurer de la bonne circulation d’information et de l’adéquation des décisions au risque vectoriel concerné. Selon Mme Sylviane Oberlé, « cette coopération est très proche du niveau zéro ». Il s’agit pourtant d’un point majeur. L’épidémie de Covid-19 a montré l’importance du dialogue entre les services de l’État et les collectivités territoriales : les enseignements de cette crise doivent servir à la lutte contre les maladies vectorielles.

Comme l’a souligné le Pr Philippe Quenel, « il y a la nécessité d’avoir un dispositif coordonné, homogène, au sens homogène pour chacun des territoires qui sont comparables, pour que nous ne fassions pas de choses différentes quand ce n’est pas justifié, mais il faut que cette stratégie s’ancre dans la réalité des territoires. C’est quelque chose d’extrêmement important. Pour ce faire, il doit y avoir une très bonne collaboration entre les services de l’État, notamment les ARS, mais aussi les collectivités territoriales, les opérateurs de démoustication et les structures de recherche qui sont impliquées localement et qui vont produire des données très utiles à l’élaboration des stratégies » ([252]).

Aussi, la mise en place d’une plateforme régulière d’échange et de coopération entre les communes et les ARS constitue un prérequis incontournable à une meilleure implication des collectivités territoriales dans la lutte anti-vectorielle. Cette plateforme pourrait comporter des actions d’information mais aussi de formation. Elle serait doublement bénéfique : aux collectivités, qui disposeraient ainsi d’une meilleure information médicale et entomologique sur le risque vectoriel et les méthodes de lutte à privilégier, et aux ARS, qui seraient mieux informées des enjeux spécifiques à la commune et par suite mieux à même de recueillir l’assentiment de la population aux mesures de LAV.

La commission d’enquête a également pu juger de la nécessité de préciser le rôle de l’échelon intercommunal, dont les compétences se sont régulièrement accrues ces dernières années et notamment avec l’entrée en vigueur des transferts de compétences prévus par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe).

Les intercommunalités peuvent, par l’étendue des compétences qui leur sont aujourd’hui confiées, un rôle déterminant à jouer dans la lutte contre les vecteurs, comme l’a rappelé M. Franck David, vice-président du conseil départemental du Jura et président de l’ELIZ (Entente de lutte interdépartementale contre les zoonoses) : « L’intercommunalité est vraiment le bon relais pour prendre en main les opérations de démoustication si elles ont besoin de l’être, tout en assurant un dialogue permanent. C’est ce que nous appelons le bloc territorial entre les communes, l’intercommunalité et le département » ([253]).

Il faudrait ainsi que la loi définisse une compétence facultative « surveillance et lutte contre les vecteurs » pour les EPCI et organise le transfert des pouvoirs de police aux présidents des EPCI qui acquerraient cette compétence.

Leur association à la plateforme d’échange entre ARS et communes évoquées ci-dessus est par conséquent souhaitable, en lien avec les services préfectoraux pour l’identification des intercommunalités concernées.

La réponse des pouvoirs publics aux situations de crise se heurte par ailleurs et à certaines occasions à des carences de la part des communes, en raison de spécificités locales. Mme Dominique Voynet, directrice générale de l’ARS Mayotte, en a rappelé les enjeux ([254]) :

« Beaucoup de maires n’osent pas prescrire aux propriétaires des terrains les mesures d’entretien de leurs mares ou de leurs fossés. On risque d’être dans un système où ou le serpent se mord la queue parce que, en proposant que l’intervention du maire soit limitée à une simple obligation de signalement des situations à risque à l’ARS, l’ARS va se retrouver en situation de dire au maire : « Mon ami, voilà une responsabilité qui vous incombe au titre de la police sanitaire. » […] Ce qu’on doit obtenir, c’est que les maires soient désormais convaincus que c’est une part importante de leurs responsabilités, comme pour d’autres nuisibles sur lesquels ils peuvent être parfois un peu plus actifs. […] Nous sommes dans une situation étrange où le maire, qui a des services municipaux, qui connaît parfaitement les situations, qui sait où sont les endroits qui posent problème, se verrait invité à simplement signaler les situations à risque à l’ARS, qui est parfois localisée à 200 kilomètres de distance et qui n’a pas les services territoriaux pour agir. »

Le décret du 29 mars 2019, suivi en cela par la proposition de loi relative à la sécurité sanitaire telle qu’adoptée par le Sénat, y répond partiellement en confiant aux maires de nouvelles obligations de surveillance de la présence de vecteurs sur le territoire communal et, le cas échéant, de signalement à l’ARS.

Or si ce rôle de surveillance et de signalement est indispensable, il n’épuise pas l’ensemble des actions incombant aux communes en situation sanitaire exceptionnelle liée à la présence de vecteurs.

En dernier ressort, la possibilité doit être laissée au préfet de se substituer aux exécutifs locaux, chaque fois que la situation sanitaire résultant des carences de leur action le justifie.

D. DÉployer le nouveau schÉma dans l’Outre-mer, en mobilisant pleinement les collectivitÉs

1. Des organisations spécifiques en Outre-mer, fruit d’une nécessité ancienne de lutte contre les maladies vectorielles

Lutte « de confort » et lutte contre les vecteurs sont le plus souvent concomitantes dans les territoires d’Outre-mer, où les épidémies de maladies vectorielles, et notamment de dengue sont endémiques : ainsi en Guyane, aux Antilles, à la Réunion et à Mayotte. Présents depuis plus longtemps que dans l’Hexagone, Aedes aegypti et Aedes albopictus sont en tout état de cause considérés comme des nuisances par la population et les autorités en charge de la démoustication.

À la différence de l’Hexagone, les services de l’État, par l’intermédiaire des ARS de Guadeloupe, de Mayotte et de La Réunion, s’occupent directement de la surveillance, de la prévention et de la lutte contre les moustiques vecteurs.

Le département de La Réunion a été historiquement le premier à se doter d’un service de lutte anti-vectorielle, avec le service de prophylaxie créé en 1914. L’action de ce service était alors tournée vers la lutte contre le paludisme, qui sévit encore sur l’île jusqu’à son éradication complète dans les années 1970 (cf. supra, I.B.). Son attention s’est ensuite progressivement déplacée vers la dengue à partir de la grande épidémie de 1977-1978, et le chikungunya après l’épidémie de 2005-2006.

La lutte est prise en charge par l’État, par l’intermédiaire d’un service de LAV intégré à l’ARS de la Réunion. En juin 2020, le service comptait 110 agents, dont 47 intérimaires, 20 encadrants et un entomologiste médical.

Ce dispositif est complété par un outil spécifique de coopération en situation de crise sanitaire, le groupement d’intérêt public pour la lutte anti-vectorielle (GIP-LAV). Créé en octobre 2006 lors de l’épidémie de chikungunya ([255]), le GIP-LAV rassemble les services de l’État dans le département, et notamment l’ARS de la Réunion, ainsi que les 24 communes de la Réunion, les intercommunalités, le conseil régional et le conseil départemental. Il peut également avoir recours à des moyens supplémentaires par la mobilisation du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) ; en juin 2020, 50 agents de ce service étaient mobilisés à cette fin. Le régiment du service militaire adapté (RSMA) de la Réunion peut aussi être mobilisé.

M. François Cheize, directeur de la veille et de la sécurité sanitaire à l’ARS de la Réunion, a dressé lors de son audition un bilan de l’activité du service de LAV sur les années récentes :

« Durant les années 2018, 2019 et 2020, le nombre maximum d’agents sur le terrain oscille entre 160 et 200. Il diminue à 160 en 2020 et on peut comprendre les raisons pour lesquelles il a diminué en 2020. Il est important de souligner le nombre de périmètres d’intervention contrôlés pendant les années 2018, 2019 et 2020 : pour 2018, 6 200 périmètres, pour 2019, 8 400 périmètres et, pour le début de l’année 2020, 2 300 périmètres. Il s’agit du nombre de terrains sur lesquels nous intervenons. Cela fait un total de 16 960 périmètres, ce qui est un nombre assez important. Nous avons réalisé également 70 500 visites domiciliaires en 2018. En 2019, le nombre de visites est monté jusqu’à 101 000 et, en 2020, nous avons déjà fait 38 000 visites, et ce malgré la crise de Covid-19. Nous avons donc fait un nombre total de visites domiciliaires de 209 500, ce qui montre effectivement une intervention assez massive des équipes pour faire face. » ([256])

Historiquement orientée vers la lutte contre le paludisme, l’action anti-vectorielle à Mayotte couvre aujourd’hui plusieurs pathologies, dont la filariose (transmises par des moustiques du genre Culex), le chikungunya, la fièvre de la vallée du Rift et la dengue (cf supra, I.B).

La lutte est intégralement prise en charge par l’État par l’intermédiaire de l’ARS de Mayotte. En juin 2020, 65 agents sur un total de 144 étaient affectés à la lutte anti-vectorielle. Une autorisation exceptionnelle de recrutement de dix agents supplémentaires a été accordée au début de l’épidémie de dengue, en 2020 ; de même qu’à la Réunion, une aide a été apportée par le service départemental d’incendie et de secours et par le régiment du service militaire adapté.

La structuration du service de LAV s’est faite de façon spécifique au fil des décennies, comme l’a expliqué Mme Dominique Voynet, directrice générale de l’ARS Mayotte :

« Plus de 50 % des effectifs sont consacrés à la lutte anti-vectorielle, avec des agents qui ont connu de nombreux avatars professionnels, qui ont souvent commencé leur carrière de façon informelle, payés de la main à la main par les services de l’État dans les années 1970-1980. Ils sont passés par la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS), ont parfois été agents du Département avant d’être fonctionnarisés et titularisés dans leur poste très tardivement, au cours des années 2000 ou même 2010 pour certains d’entre eux. Ces agents ont un niveau de formation initiale très bas. Beaucoup ne savent pas conduire, ce qui complique les interventions de terrain. Certains ne sont pas francophones et l’encadrement de ces agents, très nombreux, souvent très âgé, n’est pas toujours à la hauteur de ce qu’on attend d’un service de lutte anti-vectorielle efficace. » ([257])

En Guadeloupe, la lutte est principalement assurée par l’ARS, avec une contribution de la collectivité départementale de Guadeloupe de deux agents en 2020. Sur le terrain, l’ARS soutient l’action des municipalités par des actions de formation aux enjeux de la LAV, par l’intermédiaire des contrats locaux de santé.

Un programme de surveillance, d’alerte et de gestion des épidémies de dengue (Psage dengue) a été préparé en 2007 en collaboration avec la Cellule interrégionale d’épidémiologie (Cire) Antilles-Guyane, basée à Fort-de-France, et actualisé depuis.

Ce programme poursuit un double objectif :

– engager l’ensemble des acteurs guadeloupéens (ARS, collectivités) dans la lutte contre la dengue et contractualiser le rôle et les missions que chacun des partenaires impliqués s’engage à tenir ;

– fournir les outils nécessaires pour la conduite des différentes actions du programme dans les domaines de la surveillance épidémiologique et entomologique, de la démoustication, de la communication et de la prise en charge des malades.

Le Psage dengue a également pour objectif d’intégrer les activités de surveillance épidémiologique et de réponse de santé publique dans le cadre du Programme relatif à l’alerte et à la gestion des situations d’urgences sanitaires (Pragsus). Il distingue cinq phases opérationnelles, de la phase de transmission sporadique (phase 1) à l’alerte épidémique (phase 4) puis la fin d’épidémie (phase 5).

En Guyane, la lutte anti-vectorielle est assurée par la collectivité territoriale de Guyane (CTG), par l’intermédiaire de son service de démoustication et d’action sanitaire (DDAS), auquel l’ARS délègue les mesures de lutte. Reposant sur une convention signée avec l’État en 1993, le service est composé de 140 agents répartis sur le territoire. Le montant de la compensation au titre des missions prises en charge par la DDAS fait l’objet d’un contentieux ancien avec les services de l’État (cf. infra, III.D.2.).

L’ARS exerce une compétence résiduelle par ses propres moyens, avec des effectifs néanmoins très limités : un agent seulement, de catégorie C, était dédié à la lutte anti-vectorielle en juin 2020. Le pilotage scientifique est assuré par l’État, avec l’assistance scientifique de l’Institut Pasteur de Guyane.

En Martinique, la compétence est exercée de façon conjointe au moyen d’un service commun de l’ARS et de la collectivité territoriale de Martinique (CTM), le Centre de démoustication et de recherche en entomologie et de lutte anti-vectorielle (CEDRE-LAV). Créé en 1968 et régi par une convention de partenariat de 1991, le CEDRE-LAV comptait 34 agents en juin 2020, répartis entre agents de l’État (deux tiers des effectifs) et agents de la CTM (un tiers des effectifs). L’ARS fournit environ 60 % des moyens financiers.

Le service fait face à des difficultés de gouvernance récurrentes depuis sa création, dues notamment à la présence d’agents issus d’administrations différentes et régis par des dispositions distinctes.

Dans ces deux collectivités, le rôle des collectivités territoriales dans la LAV et la nécessité de clarifier le statut des services l’exerçant au quotidien ont justifié un délai supplémentaire avant le transfert de cette mission aux ARS, et un rapport d’inspection sur les difficultés propres à la réforme prévue par le décret du 29 mars 2020 ([258]).

La Polynésie française fait face à la présence d’Aedes aegyptii (dengue) et d’une espèce endémique plus rurale, Aedes polynesiensis (dengue, filariose). La lutte contre les vecteurs est prise en charge par la collectivité, par l’intermédiaire du centre d’hygiène et de santé publique (CHSP), doté d’une section dédiée à la lutte anti-vectorielle et rattachée à la direction de la santé de Polynésie.

Au cours des années récentes, la Nouvelle-Calédonie a été touchée par la dengue, le chikungunya et le Zika, transmis par Aedes aegyptii. La stratégie et les actions de LAV sont menées par la direction des affaires sanitaires et sociales de Nouvelle-Calédonie (DASS-NC), sous l’égide du gouvernement de Nouvelle-Calédonie.

En outre, dans chaque territoire ultramarin, un renfort spécifique des militaires du SMA peut être déployé, comme l’a expliqué M. Charles Giusti, adjoint au directeur général des Outre-mer :

« Ils sont assez régulièrement appelés en renfort pour intervenir et porter assistance aux populations, mais plus spécifiquement dans la lutte anti-vectorielle. En interne, une organisation structurelle existe dans chaque région, c’est le comité de lutte anti moustique, constitué sous l’autorité du commandant en second de chaque régiment, avec le médecin et les représentants de chaque unité du régiment. Cette organisation mène des actions de prévention, avec l’information des personnels et de leurs familles, d’identification et d’élimination des zones de gîtes larvaires au sein des emprises de chaque régiment, ainsi que de traitement chimique des zones à risque. Des séances d’information peuvent aussi être conduites sur les protections individuelles à adopter. Il s’agit de l’action sectorielle des régiments du service militaire adapté. Ils sont donc régulièrement mobilisés sur des demandes de concours. En 2018, trente-trois militaires ont été mobilisés à La Réunion sous la coordination de l’agence régionale de santé (ARS) pendant deux mois ; en 2019, quarante militaires et une dizaine de véhicules ont été mobilisés sur deux mois, toujours à La Réunion et en 2020, il y a eu deux interventions, l’une de trente militaires mobilisés pour la destruction de gîtes larvaires sur la commune de Mtsamboro à Mayotte et l’autre de vingt militaires mobilisés pendant deux semaines en appui de l’ARS de Guadeloupe, toujours pour une campagne de lutte anti-vectorielle en Grande-Terre et à Marie-Galante. » ([259])

2. Renforcer la coopération entre agences régionales de santé et collectivités territoriales en Outre-mer

De façon générale, la prévention des épidémies futures et de l’émergence de nouvelles arboviroses ne pourra avoir lieu sans une reconstruction des relations entre l’État et les collectivités territoriales sur de nouvelles bases. Il apparaît particulièrement indispensable de poursuivre le repositionnement des ARS sur une fonction stratégique, et d’établir rapidement, et en collaboration avec les collectivités, une stratégie de LAV claire définissant les responsabilités respectives des acteurs sur le territoire, avec des compensations financières adaptées.

Dans ce nouveau schéma, l’implication de toutes les communes et intercommunalités sera nécessaire, eu égard aux atouts dont ils disposent et que ne possèdent pas les ARS : connaissance fine du terrain, proximité de la population, positionnement territorial (cf. supra, III.C.3).

La rapporteure souhaite ici insister sur la nécessité d’une mobilisation générale contre la propagation des vecteurs, de la même manière en Hexagone et en Outre-mer. Mme Dominique Voynet a appuyé l’idée que « si nous voulons être efficaces, il ne faut pas sous-traiter à l’ARS le soin de réussir une mobilisation qui suppose que, maison par maison, rue par rue, commune par commune, quartier par quartier, on ait vraiment un travail d’élimination des gîtes larvaires, de traitement des eaux stagnantes, d’enlèvement des ordures et des encombrants, sauf à répandre effectivement des insecticides de façon rituelle et régulière, avec une inefficacité patente à l’arrivée » ([260]).

Mme Clara de Bort, directrice générale de l’ARS de Guyane, a abondé en ce sens : « nous avons […] la conviction que l’ARS doit se positionner dans un travail autour de la recherche, de la stratégie et de l’animation. Mais pour simplifier, ce n’est pas l’ARS qui nettoiera les gouttières. Il est très important qu’il y ait une distribution et une coordination des activités. » ([261])

Dans toutes les communes, la mise au point d’un plan communal de lutte, la désignation d’un référent « santé environnementale » et l’entretien d’un dialogue technique régulier avec l’ARS sont une priorité.

La mise au point d’un suivi comptable et financier précis des dépenses et effectifs consacrés à la lutte anti-vectorielle est un autre prérequis, afin de faciliter la coopération avec les ARS.

Les communes ont par ailleurs un rôle particulier à jouer dans la prévention et de mobilisation sociale, par leur plus grande proximité culturelle et géographique avec la population (cf. supra, II.B.).

La contrepartie, s’agissant des services de l’État, doit être une remise à plat complète des relations financières et institutionnelles afin d’indemniser adéquatement la charge financière liée aux mesures de LAV et de donner aux collectivités une juste place dans les décisions prises comme dans leur exécution.

À titre d’exemple, à La Réunion, M. François Cheize a dressé un bilan mitigé de la décentralisation tentée avec la création du GIP-LAV en 2006 :

« On voit que cette démarche n’a pas réellement abouti. Les collectivités se réunissent, certes, mais qui dit GIP dit fonds d’intervention de ces collectivités. Or, à ce jour, lorsque l’on réunit ce GIP, c’est le préfet qui le réunit avec l’ARS pour donner des informations, mais cette instance n’a pas de fonction réelle, ni sur le terrain, ni sur la mise en place de la modernisation de la lutte anti-vectorielle. » ([262])

IV. La rationalisation des dispositifS DE SURVEILLANCE ET de lutte contre les foyers ÉPIDÉmiques est À poursuivre

La surveillance des cas et des foyers épidémiques relève aujourd’hui de la compétence des agences régionales de santé. Dès lors qu’une épidémie est avérée, il revient dorénavant au préfet de prendre les mesures nécessaires à la lutte contre les transmissions et à la mobilisation des moyens nécessaires.

Ce dispositif a été rationalisé par le décret n° 2019-258 du 29 mars 2019 relatif à la prévention des maladies vectorielles. Cependant, plusieurs aspects pourraient être améliorés, afin de consolider le dispositif de surveillance épidémiologique, de mieux anticiper et préparer la réaction aux futures épidémies, de mieux impliquer les ressources du service de santé des armées et d’utiliser les retours d’expérience pour améliorer les plans de lutte contre les épidémies.

A. Consolider le dispositif de surveillance ÉPIDÉmiologique

Le dispositif de réaction épidémique repose essentiellement sur la détection, puis le signalement par les professionnels de santé des éventuels cas de maladies vectorielles. Ce signalement est obligatoire pour le chikungunya, la dengue et le Zika, qui sont inscrits sur la liste des maladies à déclaration obligatoire (MDO).

La détection d’un potentiel cas humain pour l’une de ces trois pathologies entraîne une réaction rapide des pouvoirs publics, à partir du signalement effectué par le médecin ou responsable du service de biologie concerné.

En application de l’article R. 3113-4 du code de la santé publique, tout cas « avéré ou suspecté » donne lieu à signalement au médecin en charge de ce sujet à l’ARS. Ce dernier évalue alors la nécessité de mettre en place d’urgence des mesures de prévention individuelle et collective et, le cas échéant, de déclencher des investigations pour identifier l’origine de la contamination ou de l’exposition.

En définitive, et s’agissant des maladies vectorielles susmentionnées, le déroulement de l’intervention a été décrit par M. Bruno Tourre :

« Si une personne rentrant d’Outre-mer ou de la bande intertropicale a été infectée sur place et est porteuse de symptômes, elle est détectée par le réseau sanitaire puisque ces maladies sont à déclaration obligatoire. L’agence régionale de la santé déclenche immédiatement une enquête épidémiologique auprès de cette personne pour savoir où elle s’est déplacée, où elle a séjourné pendant la période dite de virémie ; et nous sommes alertés pour réaliser dans ces mêmes endroits une enquête entomologique dans laquelle nous essayons de trouver la trace de moustiques adultes. S’il y a trace de moustiques adultes, il y a peut-être un moustique qui a été infecté en piquant cette personne rentrée malade et qui peut, lors d’un repas sanguin ultérieur, aller piquer une autre personne qui se retrouverait alors infectée sans avoir voyagé. C’est ce qui constitue un cas autochtone. Tout l’objet de la lutte anti-vectorielle est de briser la chaîne vectorielle et, pour briser la chaîne vectorielle, il faut réaliser des traitements adulticides pour tuer les moustiques adultes qui se seraient infectés en piquant la personne rentrée de la bande intertropicale. Entre l’alerte par le système d’information de la lutte anti-vectorielle du ministère de la Santé (SI-LAV), l’enquête épidémiologique, les enquêtes entomologiques et les traitements, il faut un délai de cinq jours au maximum. » ([263])

Source : Santé Publique France

Dans les départements d’Outre-mer, le suivi des situations épidémiques émergentes est assuré à un double niveau :

– la cellule d’intervention en région (CIRE) de Santé Publique France est en charge du suivi de la situation épidémiologique ;

– des comités de gestion animés par l’ARS décident de la réaction à tenir par les autorités sanitaires dans le territoire.

En cas de crise, la gestion relève du préfet dans le cadre du plan Orsec ; ce dernier décide notamment du passage en phase épidémique.

1. Améliorer et compléter la capacité de réaction aux situations épidémiques

Étoffé au fil des épidémiques ayant frappé le territoire français au cours des dernières décennies, le dispositif de surveillance épidémiologique en matière de maladies vectorielles peut encore être amélioré.

Les auditions de la commission d’enquête ont mis en évidence deux points sur lesquels les pouvoirs publics devront concentrer leur attention :

– le renforcement des capacités de détection dans les territoires encore non exposés à ces pathologies ;

– l’inclusion de l’infection au virus West Nile à la liste des MDO.

a. Renforcer les capacités de détection des maladies vectorielles

Le signalement et le déclenchement subséquent du dispositif de réponse sanitaire supposent la détection au plus vite, par les médecins, des cas potentiels de maladies vectorielles. Comme l’a relevé M. Olivier Brahic, de la direction générale de la santé, « une intervention rapide autour des cas nécessite qu’on dispose, au niveau national, d’un système qui permette en amont un signalement réactif et efficace ; c’est la clé de voûte de notre dispositif de réponse » ([264]). Le Dr Vincent Pommier de Santi a également rappelé que « plus on est précoce dans la détection d’une épidémie, plus on a de chances de l’interrompre » ([265]).

Si le dispositif de surveillance actuel a fait les preuves de son efficacité, il demeure nécessaire de le consolider sur l’ensemble du territoire.

La préparation et l’expérience dont disposent les médecins en matière de dengue, de chikungunya et de Zika demeure en effet limitée dans les territoires encore « naïfs », autrement dit ceux n’ayant pas connu de foyer épidémique ni cas importés significatifs sur la période récente.

M. Olivier Brahic a fait à cet égard une distinction entre les territoires ultramarins, où ces pathologies sont bien connues, et hexagonaux, où ces pathologies demeurent inhabituelles :

« Le dispositif est-il efficace ? Globalement, oui… En fait, je crois qu’il faut distinguer deux types de territoires : les territoires ultramarins et le territoire métropolitain. Pour les premiers, la déclaration est une habitude bien ancrée, bien entrée dans les mœurs et il n’y a aucun problème. Pour la métropole, on demande chaque année aux ARS de sensibiliser leurs professionnels de santé à veiller non seulement à la déclaration, mais également, plus en amont, à la détection de ce type de patients. Pour un certain nombre d’arboviroses, les signes cliniques sont assez peu spécifiques, et il faut sensibiliser les professionnels à mettre en relation par exemple des symptômes et un voyage retour en provenance d’une destination où il y a une circulation virale. » ([266])

Le dispositif de sensibilisation paraît avoir fait ses preuves. S’exprimant sur le foyer épidémique de dengue apparu dans le Var en 2019, M. Fabrice Simon a expliqué « qu’il s’agissait bien d’un phénomène autochtone, qui a été circonscrit par une réactivité dont on doit dire qu’elle reflète l’entraînement qu’ont les médecins généralistes pour la détection des cas, et l’entente interdépartementale de démoustication et les équipes des agences régionales de santé. C’est quelque chose qui fonctionne depuis maintenant plus de dix ans, assez bien pour éviter la diffusion au-delà d’une dizaine ou d’une quinzaine de cas » ([267]).

S’exprimant plus largement sur la réaction aux maladies vectorielles connues sur le territoire français depuis quelques années, Mme Marie-Claire Paty de Santé publique France a conclu à un « bilan positif » et une « capacité de détection précoce des cas » ([268]). Cette capacité a notamment permis d’éviter l’apparition de foyers épidémiques de maladies vectorielles de grande ampleur, à la différence de l’Italie où deux épidémies de chikungunya en 2007 et 2017 ont atteint respectivement plus de 300 et plus de 500 personnes. De même, l’arrivée du chikungunya dans la Caraïbe et l’Amérique latine avait été détectée assez vite à Saint-Martin, premier territoire français alors concerné. De même, la surveillance de l’épidémie de Zika avait permis de mettre en évidence plusieurs cas de transmission sexuelle du virus dans l’Hexagone.

M. Olivier Brahic a abondé en ce sens, indiquant que « dans les régions du Sud de la France, notamment en Occitanie et en Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA), l’ensemble des personnels de santé, de ville comme à l’hôpital, sont clairement sensibilisés et le lien est très fluide avec les ARS » ([269]).

Pour les autres régions en revanche, « il y a un besoin de sensibiliser à nouveau chaque année. Mais on se rend compte aussi qu’un certain nombre de cas nous sont signalés dans des régions qui, à l’heure actuelle, ne sont pas concernées par ce risque épidémique. Et si ces cas remontent aux ARS, on peut en déduire que le dispositif est efficace » ([270]).

b. Achever la modernisation du dispositif de déclaration des maladies à déclaration obligatoire

Le dispositif de surveillance des maladies à déclaration obligatoire repose sur la transmission de données par les médecins et les biologistes (libéraux et hospitaliers) aux médecins inspecteurs de santé publique et leurs collaborateurs des Agences régionales de santé (ARS) puis aux épidémiologistes de Santé publique France, via des déclarations faites au moyen d’un formulaire papier.

Ce dispositif prend du temps lorsqu’il s’agit de détecter l’apparition d’un foyer épidémique : ainsi Mme Clara de Bort, directrice générale de l’Agence régionale de santé (ARS) de la Guyane, regrettait que « le dispositif de déclaration obligatoire par le médecin sur papier, une fois qu’il a reçu les résultats, est beaucoup trop lourd, beaucoup trop incertain et beaucoup trop tardif surtout, pour être efficace dans la lutte anti-vectorielle » ([271]).

En 2016, Santé publique France a entrepris de moderniser le dispositif des maladies à déclaration obligatoire (MDO) avec, dans un premier temps, la télédéclaration de l’infection par le VIH et du sida par le biais d’une application web : e-DO ([272]). Ce nouveau dispositif permet aux autorités sanitaires de recevoir, en temps réel, les déclarations émises par les professionnels de santé.

À cette occasion, Santé Publique France indiquait que « conçue pour être souple et évolutive, l’application e-DO devrait permettre d’intégrer les autres MDO ». Cependant, trois ans après, ce basculement vers un dispositif numérique de déclaration des maladies n’est pas intervenu.

Il apparaît nécessaire de prendre appui sur l’expérience acquise avec la Covid-19, qui a justifié la mise en place du système d’information de dépistage nommé SI-DEP qui transmet directement les résultats positifs à la Covid-19 des laboratoires aux autorités de surveillance ([273]).

c. Achever d’inscrire le virus du Nil occidental (West Nile) parmi les maladies à déclaration obligatoire

S’il n’a pas encore donné lieu à des foyers épidémiques sur le territoire français à ce jour, le virus du Nil occidental représente un risque sanitaire notable pour les années à venir. On peut ici rappeler que la circulation du virus, transmis par les moustiques du genre Culex, est endémique sur le continent nord-américain depuis son introduction à New York en 1999 (cf. supra, I.B).

En France, la surveillance de cette zoonose s’appuie en grande partie sur les réseaux vétérinaires, ainsi que l’a présenté à la commission d’enquête M. Stephan Zientara, directeur-adjoint du laboratoire de santé animale de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) et directeur de l’unité mixte de recherche (UMR) en virologie :

« On s’appuie aussi beaucoup sur le réseau d’épidémio-surveillance en pathologie équine (RESPE), à la création duquel j’ai participé il y a vingt ans. À l’origine, je m’étais inspiré des groupements régionaux d’observation de la grippe humaine (GROG) et avais bâti une structure équivalente pour la grippe du cheval. À l’heure actuelle, 700 vétérinaires sentinelles, qui sont l’équivalent des médecins sentinelles, siègent au sein des commissions « grippe » et « troubles neurologiques », cette dernière traitant du virus West Nile. Lorsqu’ils suspectent des cas, ces praticiens effectuent des prélèvements et contactent les laboratoires ad hoc. Ces "capteurs" de terrain jouent un rôle primordial. »

L’UMR dirigée par M. Stéphane Zientara assure ensuite la coordination des analyses et recherches épidémiologiques sur les cas suspectés :

« Mon unité est impliquée dans la surveillance aviaire et travaille, avec l’Office français de la biodiversité, le réseau SAGIR et l’Anses, sur la mortalité des oiseaux sauvages. Nous contribuons également à la surveillance humaine, puisque nous rapportons les cas que nous détectons aux agences régionales de la santé (ARS), au Centre national de référence des arbovirus – plus précisément, à l’IRBA, qui était, en 2000, lié à l’Institut Pasteur et qui est actuellement dirigé par Isabelle Leparc-Goffart -, à Santé publique France et à la direction générale de la santé (DGS). Nous nous réunissons régulièrement avec eux. La surveillance équine est assurée par les vétérinaires, la direction générale de l’alimentation (DGAL), les directions départementales de la protection des populations (DDPP), le RESPE et les laboratoires d’analyses. Nous avons agréé sept laboratoires vétérinaires pour effectuer les analyses de première intention ; le cas échéant, ils peuvent nous envoyer des prélèvements pour obtenir confirmation de leurs résultats. Par ailleurs, nous assurons la surveillance entomologique en collaboration avec l’EID Méditerranée. » ([274])

La collaboration avec Santé Publique France a permis de mettre au point un plan efficace de contrôle du West Nile, permettant de faire face à d’éventuels foyers épidémiques. Mme Henriette de Valk a ainsi pu expliquer qu’« en 2001, nous étions les premiers à monter un plan de surveillance et de contrôle du West Nile, avec l’aide des Américains qui venaient de le mettre en place chez eux » ([275]).

Ce dispositif demeure toutefois trop centré sur la surveillance vétérinaire. Or comme les épidémies observées aux États-Unis le montrent, une épidémie humaine est un risque avec lequel nous devons composer. Aussi, il paraît essentiel de mettre en place un système de surveillance active du West Nile au même titre que celle existant pour le chikungunya, la dengue et le Zika ; il ne s’agirait là en outre que d’un alignement sur les autres pays européens.

M. Stephan Zientara a défendu cette évolution devant la commission d’enquête, affirmant que « plusieurs pays de l’Union européenne pratiquent une surveillance, qui peut être passive – même si on parle plus volontiers, aujourd’hui, de « surveillance événementielle » – ou active. La première consiste à effectuer des prélèvements lorsqu’on suspecte un cas. La seconde donne lieu à la réalisation d’enquêtes pour rechercher la circulation virale. Nombre de nos voisins ont institué des systèmes de surveillance active, chez le cheval et d’autres espèces animales, comme les bovins, les oiseaux ou encore les moustiques. La France n’a qu’un système de surveillance passive : peut-être serait-il nécessaire de renforcer l’efficacité de notre dispositif » ([276]).

La surveillance ÉPIDÉmiologique du virus du Nil occidental en Europe

Source : Stephan Zientara

Lors de son audition, la direction générale de la santé a indiqué que des travaux sont actuellement en cours pour remédier à cette situation, et inscrire le virus parmi les MDO. Le décret devrait être publié dans les prochains mois, dès réception de l’avis du HCSP requis par l’article L. 3113-1 du code de la santé publique. M. Olivier Brahic a ainsi affirmé avoir « reçu la saisine pendant notre période de gestion de la pandémie de Covid-19. C’est donc en cours d’instruction, mais cette maladie sera bien à déclaration obligatoire pour les professionnels de santé » ([277]). Ces travaux font suite à la demande de Santé Publique France en ce sens, comme l’a indiqué Mme Marie-Claire Paty à la commission d’enquête ([278]).

La commission d’enquête invite le Gouvernement à achever rapidement ce chantier, en publiant au plus vite le décret d’inscription.

2. Mieux former les professionnels de santé à la détection et au traitement des formes chroniques de chikungunya et de Zika

a. Chikungunya : des formes chroniques avérées mais insuffisamment prises en charge

La commission d’enquête a pu constater les carences actuelles en matière de détection et de traitement de certaines formes chroniques. Encore mal connues, les conséquences à long terme d’une infection aux virus du chikungunya ou Zika sont souvent mal prises en charge.

Cette chronicité démarque le chikungunya de la dengue, dont les formes chroniques sont très rares. Comme l’a indiqué M. Fabrice Simon, le constat de formes chroniques de chikungunya « était vraiment quelque chose de tout à fait nouveau, totalement discordant par rapport à l’expérience que nous avions de la dengue. […] Il existe d’autres maladies infectieuses qui, de la même façon, « fracassent » lors de la période aiguë, mais débouchent sur une bonne récupération ensuite. Là, ce n’était pas le cas : nous avions l’impression que cette maladie était en quelque sorte une « double maladie », avec une double peine, voire une triple peine puisque, et c’est malheureusement encore un peu le cas aujourd’hui, les patients étaient désemparés face à une espèce de vide en termes de prise en charge médicale » ([279]).

À partir d’une cohorte de gendarmes infectés par le virus à La Réunion, un programme de recherche mené par le service de santé des armées a identifié les différents symptômes pouvant persister au-delà d’un ou deux ans. M. Fabrice Simon les a présentés à la commission d’enquête ([280]) :

« Jusqu’à la moitié des adultes se plaignaient encore de douleurs, de raideurs ou d’œdèmes. C’était l’élément principal : notre surprise a été grande, quand nous avons poussé l’étude jusqu’à six ans, de voir la persistance de ces manifestations articulaires par rapport aux non infectés. La fatigue, les céphalées – maux de tête – et les éléments dépressifs étaient beaucoup plus marqués chez les gens qui avaient eu le chikungunya que chez ceux qui ne l’avaient pas eu. Nous avions un comparatif en quelque sorte et c’est vraiment quelque chose qui nous a surpris. Le début de la maladie est un rhumatisme aigu, une fièvre aiguë. Le patient est impotent, il ne peut plus bouger. Après, cela continue, il a mal partout. Ceci a un impact sur le long terme, en termes de symptômes généraux ; la qualité de vie est altérée. »

Ces formes chroniques touchent davantage certaines populations particulièrement à risque. Ainsi, les formes chroniques touchent davantage les adultes, en particulier les personnes âgées, atteintes de rhumatisme et ayant souffert d’une forme intense de la maladie en phase aiguë. Les femmes semblent davantage touchées.

La probabilité de développer des formes chroniques est par ailleurs élevée, de l’ordre de 30 à 40 % au minimum, voire 50 % selon le Pr Fabrice Simon, qui résumait la situation en précisant que « pour le chikungunya, chez l’adulte, 80 % des adultes souffrent et ensuite, ils évoluent vers la chronicité dans un cas sur deux à peu près, à une échéance d’un ou deux ans » ([281]).

En dépit de ces symptômes souvent graves et fortement incapacitants, la prise en charge des formes chroniques demeure encore largement insuffisante, selon le témoignage préoccupant fait par le Pr Fabrice Simon à la commission d’enquête : « Nous sommes en dessous de ce que nous pouvons faire. Il n’y a pas eu de véritables essais cliniques permettant de dire qu’on améliore la situation des patients. Nous n’avons pas de réseau mis en place » ([282]). Pour le moment, la prise en charge des patients atteints de forme chronique relève de l’utilisation d’antalgiques ou d’anti-inflammatoires.

Aussi, il paraît essentiel de mieux former les professionnels de santé, en incitant notamment les ARS à poursuivre leur travail de sensibilisation et en améliorant le suivi des patients. Le Pr Fabrice Simon a présenté des pistes pour l’avenir à ce sujet :

« C’est une recette assez simple : bien examiner, mais encore faut-il avoir bénéficié d’un tutorat, d’un compagnonnage pour voir quelles sont les zones à examiner, pour trouver les zones qui sont des cibles thérapeutiques. Nous avons mis en place en Guadeloupe un certain nombre de formations, mais je pense que la formation sur le post-chikungunya n’est pas suffisante au regard du nombre de cas. En Guadeloupe, on pense qu’il y a plus de 20 000 cas chroniques actuellement. La Martinique est dans la même situation. Il y a une vraie réflexion sur la mise à disposition d’une formation. Nous y travaillons et l’organisation panaméricaine de la santé, qui envisage de faire un cours en ligne, un massive open online course (MOOC), mais cela n’avance pas très vite. Nous avons un projet à l’hôpital Laveran de Marseille, avec un budget du service de santé des armées et de donateurs, pour faire des films à mettre en accès libre. Un des objectifs est de mettre ces tutoriels en ligne pour que les gens puissent voir comment examiner. » ([283])

Ce travail de formation passe également par la rédaction de recommandations. Ainsi, des recommandations de prise en charge des formes chroniques de chikungunya ont été mises au point à la fin de l’année 2014 après saisine par la direction générale de la santé de la société de pathologie infectieuse de langue française. Le Pr Fabrice Simon les a exposées à la commission d’enquête :

« Pour les cas chroniques, nous recommandons une bonne identification des manifestations cliniques de façon à savoir dans quelle situation se trouve le patient. S’agit-il de troubles musculosquelettiques, de rhumatisme inflammatoire chronique ? Après ce bon examen clinique et cette bonne catégorisation, nous nous appuyons sur des antalgiques, des anti-inflammatoires et sur de la kinésithérapie. C’est ce dernier point qui a été extrêmement novateur. Les cas complexes sont orientés vers des niveaux supérieurs de rhumatologues, d’internistes ou autres. Les recommandations n’ont pas évolué depuis 2014, aucune donnée nouvelle n’ayant révolutionné ce champ. » ([284])

La commission d’enquête salue les avancées réalisées en la matière, et invite les agences régionales de santé à faire pleinement usage de ces recommandations pour bien sensibiliser les professionnels de santé des régions exposées.

3. S’appuyer sur un réseau de laboratoires mis à niveau pour détecter toutes les arboviroses

La détection des arboviroses sur le territoire français s’appuie aujourd’hui sur l’expertise biologique du Centre national de référence (CNR) des arbovirus.

Depuis 2012, le CNR des arbovirus est l’Institut de recherche biomédicale des armées (IRBA), basé à Marseille et dirigé par Mme Isabelle Leparc-Goffart. Il est financé par Santé Publique France et l’assurance maladie.

Ce centre est impliqué dans deux plans nationaux importants en termes de surveillance :

– le plan de surveillance de la dengue, du chikungunya et de Zika ;

– le plan de surveillance du West Nile.

Le CNR remplit par ailleurs des missions de surveillance pour les forces armées déployées, notamment pour tout cas de fièvre. Cette surveillance épidémiologique s’appuie sur l’utilisation de papiers buvards, pour la récolte et le transport du sang à analyser. Comme l’a expliqué M. Vincent Pommier de Santi, dès l’observation de symptômes évocateurs d’une arbovirose, un papier buvard sur lequel est déposée une goutte de sang est envoyé au CNR des arbovirus, puis analysé par l’équipe de Mme Isabelle Leparc-Goffart.

Ce système permet ainsi de centraliser l’expertise de biologie médicale en matière d’arbovirus, comme l’a résumé Mme Isabelle Leparc-Goffart pour les quatre principales arboviroses surveillées :

« Nous avons essentiellement une grosse mission de surveillance épidémiologique et d’expertise sur la dengue, le chikungunya, le Zika et West Nile. Ces quatre virus constituent en quelque sorte notre fonds de commerce annuel. À côté de cela, nous avons finalement tous les ans des situations et des émergences nouvelles, ce qui fait que chaque mission est remplie en fonction de la situation épidémiologique de l’année. […] Lors de chaque événement épidémiologique, nous avons pour rôle d’assurer la surveillance épidémiologique et l’expertise, tout en sachant quand même que les arbovirus sont très surprenants. » ([286])

Cette expertise permet au CNR des arbovirus de réagir rapidement à l’émergence de nouvelles arboviroses, à l’instar du virus Zika (cf. supra, I.B.2.). Le CNR des arbovirus a travaillé sur la mise au point d’un diagnostic de première ligne et d’un algorithme de diagnostic puis le déploiement de kits et de recommandations à destination d’un réseau de laboratoires, habilités ensuite à réaliser des analyses.

Mme Isabelle Leparc-Goffart a ainsi signalé que durant l’émergence du virus, en 2015 et 2016, le laboratoire de l’IRBA a géré plus de 11 000 prélèvements en une année, avec plus de 20 conseils téléphoniques à des professionnels de santé sur l’infection par le virus Zika.

S’agissant du West Nile, le CNR des arbovirus travaille en étroite collaboration avec les services vétérinaires et l’unité de M. Stephan Zientara, qui lui signale tous les cas observés ([287]).

Si la tête du réseau de détection fait donc un travail tout à fait satisfait, un point d’attention doit être soulevé s’agissant des partenariats entre le CNR des arbovirus et les laboratoires situés dans les territoires d’Outre-mer.

Les responsables de certaines ARS ultramarines ont fait part des difficultés de disposer localement des compétences et des équipements pour effectuer des tests de détection des virus. Trop souvent, les tests sont sous-traités dans un autre territoire ou en métropole, ce qui engendre des délais de diagnostic fâcheux pour identifier l’apparition d’un foyer épidémique.

Ainsi Mme Clara de Bort, directrice de l’ARS de Guyane regrettait que « nous n’avons pas d’outils juridiques pour contraindre les laboratoires privés à fournir ce type de résultats dans un délai prescrit, qui les amènerait évidemment à envisager toutes sortes de coopérations. […] dès l’instant qu’il n’y a pas de possibilité de contraintes, d’autres dimensions entrent en ligne de compte – qualité des analyses, accréditation par le Comité français d’accréditation (Cofrac) – sur lesquelles il faudrait peut-être les interroger, pour savoir ce qui les a amenés à préférer l’envoi en métropole plutôt qu’à devoir développer ou maintenir la technologie sur place. Ceci provoque des retards dans le repérage du démarrage de foyers épidémiques, retards d’autant plus importants que nous devons passer théoriquement par des déclarations par le médecin qui a prescrit le test. Nous avons donc une sous-optimisation du processus biologique dans la lutte anti-vectorielle » ([288]).

À partir de l’expertise du CNR des arbovirus, il pourrait être mis en place des conventions de partenariat permettant, dans le cadre d’une procédure d’accréditation par les ARS, de maintenir au moins un laboratoire d’analyse biologique capable de détecter les arboviroses dans chaque territoire ultramarin.

4. Renforcer la capacité d’anticipation par la coopération régionale

L’anticipation des crises épidémiques implique la détection en amont du risque d’importation de virus. Les auditions de la commission d’enquête ont mis en évidence le lien étroit entre l’efficacité de la réponse sanitaire à une arbovirose, et sa détection avant qu’un foyer épidémique n’émerge sur le territoire.

Ce point a été particulièrement mis en évidence lors de l’épidémie de chikungunya de 2005-2006 à La Réunion, où la réaction des pouvoirs publics a été tardive, comme l’a exposé M. Roger Genet, directeur général de l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) :

« Lorsque nous avons eu une augmentation des cas de chikungunya à La Réunion en 2006, nous nous sommes rendu compte qu’en Afrique de l’Est ou à Madagascar, nous avions eu une augmentation des cas dans les semaines ou les quelques mois qui avaient précédé ; faute d’une très bonne coordination entre les agences internationales comme l’Organisation mondiale de la santé (OMS), l’ECDC au niveau européen et les agences françaises, nous avons vu assez tardivement la montée en puissance de l’infection à La Réunion. » ([289])

Aussi, il paraît nécessaire de consolider les dispositifs de surveillance et d’alerte existant au niveau régional, aussi bien dans l’Outre-mer, via les réseaux de surveillance comme le réseau SEGA dans l’océan Indien, que dans l’Hexagone grâce au Centre européen de prévention et de contrôle des maladies.

a. Le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC), acteur européen de la surveillance

Au niveau européen, les missions de surveillance épidémiologique et de coopération entre les différents États face au risque sanitaire sont assurées par le centre européen de prévention et de contrôle des maladies.

Les arboviroses sont suivies dans le cadre programme sur les maladies émergentes et vectorielles, auquel est associée Santé Publique France.

Mme Henriette de Valk, correspondant en France du programme avec Mme Marie-Claire Paty, a exposé les missions et compétences en matière d’arboviroses, en collaboration avec Santé publique France (SPF) pour les données françaises.

Cela inclut en premier lieu la surveillance harmonisée de ces pathologies en Europe, qui comprend notamment la définition de cas et de protocoles de réponse sanitaire. Des données sont transmises par SPF à l’agence européenne de façon annuelle pour le chikungunya et la dengue, de façon trimestrielle pour Zika et de façon hebdomadaire voire en temps réel pour West Nile. À partir de ces données, l’ECDC établit des cartes de la circulation du virus chez l’animal et l’humain sur l’ensemble du continent. Ce volet inclut également l’information de tous les États membres d’un risque sanitaire dans un territoire européen, y compris ultramarins, afin que ceux-ci puissent prendre toutes les mesures adaptées – par exemple le dépistage de la population ou l’exclusion du don de sang des personnes revenant du territoire concerné.

L’ECDC assure ensuite un partage d’expérience, eu égard aux situations épidémiologiques différentes entre les différents pays européens. Afin d’assurer une bonne circulation de l’information, l’ECDC organise ateliers, séminaires et visites d’études ou évaluations entre pays. Mme Henriette de Valk a souligné l’importance de ces échanges, rappelant qu’« en 2001, nous étions les premiers à monter un plan de surveillance et de contrôle du West Nile, avec l’aide des Américains qui venaient de le mettre en place chez eux. Quand l’Italie a eu un problème, elle a copié nos plans ; maintenant elle possède un plan plus élaboré que le nôtre, qui nous inspire » ([291]).

Enfin, deux projets menés sous l’égide de l’ECDC peuvent être mentionnés en matière de surveillance entomologique et épidémiologique :

– VectorNet, qui consiste en un réseau d’entomologistes travaillant en santé humaine ou animale. Mené conjointement avec l’Autorité européenne de sécurité des aliments (European Food Safety Authority – EFSA), vise à mettre au point et diffuser des bonnes pratiques en matière de surveillance entomologique, avec un partage d’information entre pays ;

– le projet Labnet consiste quant à lui en un réseau de laboratoires de référence sur le continent, étudiant les maladies émergentes et les transmissions vectorielles. Le CNR des arbovirus en est membre pour la France. Comme l’a expliqué Mme Henriette de Valk, « pendant la crise de Zika, [Labnet] a permis une collaboration européenne pour mettre rapidement en place toutes les techniques de diagnostic, ce qui était difficile et urgent ».

b. Les réseaux de surveillance régionale dans l’Outre-mer, un point à renforcer

Les territoires ultramarins de l’océan Indien et les départements français d’Amérique sont intégrés à des réseaux de surveillance épidémiologique, en collaboration avec les pays voisins. Ces réseaux sont indispensables pour bien identifier les arboviroses émergentes avant leur arrivée sur le territoire français, et préparer une réponse sanitaire adaptée. M. Roger Genet a souligné que « dans ces zones, la coopération internationale est absolument cruciale en termes de surveillance épidémiologique pour pouvoir se préparer à des scénarios épidémiques. C’est là où l’ECDC et les agences internationales comme l’OMS peuvent vraiment jouer un rôle, en termes de prévention des crises et de préparation à la gestion de crises » ([292]).

Dans l’océan Indien, le constat de défaillances dans l’anticipation et la coordination internationale lors de l’épidémie de chikungunya de 2005-2006 a donné lieu à la création du réseau de Surveillance épidémique et de gestion des alertes (SEGA).

Source : Agence française de développement

Les auditions des ARS de Mayotte et de La Réunion ont mis en évidence la nécessité de renforcer ce réseau de surveillance, par de nouveaux moyens matériels et humains.

Mme Dominique Voynet, reprise par M. François Cheize, a insisté sur ce point : « Nous avons vraiment besoin de renforcer ce réseau pour avoir une meilleure vision de l’environnement régional. Nous avons des cas importés de paludisme, de dengue et d’autres maladies en provenance des Comores, de Madagascar ou d’autres. Ce réseau est donc vraiment important et je crois que c’est important aussi que la commission d’enquête soit consciente du fait que la mobilisation de moyens humains et matériels au profit de ce réseau peut nous aider à traiter mieux nos situations épidémiques à La Réunion et à Mayotte » ([293]).

Dans les départements français d’Amérique, un travail dans le cadre de l’organisation panaméricaine de la santé (OPAS) – Pan American Health Organization (PAHO) et de l’OMS semble à privilégier. Un réseau de surveillance des arboviroses sur le continent américain existe déjà avec le Réseau de laboratoires de diagnostic des arbovirus dans les Amériques – Arbovirus Diagnosis Laboratory Network of the Americas (RELDA).

Source : Organisation panaméricaine de la santé.

En Guyane, la Croix-Rouge a initié en 2018 un projet international de lutte anti-vectorielle, dénommé Réseau d’expertise et de mobilisation participative (Rempart). Mme Clara de Bort, directrice générale de l’ARS de la Guyane, a expliqué qu’il s’agit « d’un projet international de l’ensemble des pays du plateau des Guyanes, c’est-à-dire la Guyane française, le Surinam et le Guyana, puisque les questions de lutte anti-vectorielle dépassent largement les frontières, avec un travail très intéressant autour de la mobilisation sociale et des volontaires » ([294]). En France, ce réseau bénéficie du soutien de l’ARS de la Guyane, de l’Institut Pasteur de Guyane.

Le projet repose en grande partie sur la mobilisation communautaire (cf. supra, II.B.), afin de sensibiliser les différentes communautés de Guyane et des régions limitrophes à la prévention contre les moustiques vecteurs.

Dans l’océan Pacifique, le Réseau océanien de surveillance de la santé publique (ROSSP) a récemment renforcé les capacités de surveillance et de réponse face aux maladies épidémiques dans la région grâce à l’appui de l’Agence française de développement (AFD).

Source : Agence française de développement.

Pour soutenir le ROSSP, l’AFD a mis trois millions d’euros à disposition de la Communauté du Pacifique sur une durée de trois ans à compter de 2018.

Ces dispositifs de surveillance épidémique régionaux font donc l’objet de financement étatique français, mais dans des cadres limités et en mobilisation des ressources diverses.

L’importance de cette coordination régionale pour la santé publique justifierait qu’un financement pérenne soit mis en place au sein de la mission « santé » du budget de l’État.

B. Mieux lutter contre les ÉPIDÉmies avÉRÉes

1. Préparer et mobiliser les moyens nécessaires à la lutte contre les épidémies vectorielles relève dorénavant du dispositif Orsec

Avant 2019, les plans de lutte contre les épidémies avérées étaient différents suivant les territoires : plan anti-dissémination en métropole, programme de surveillance, d’alerte et de gestion des épidémies de dengue (PSAGE dengue) dans les départements français d’Amérique, dispositif Orsec (organisation de la réponse de sécurité civile) à Mayotte et à La Réunion.

Le décret n° 2019-258 du 29 mars 2019 relatif à la prévention des maladies vectorielles a introduit dans le code de la santé publique un nouvel article R. 3114-12 qui charge dorénavant le préfet d’établir, dans le cadre du dispositif Orsec, « un dispositif spécifique de gestion des épidémies de maladie à transmission vectorielle, en cas de risque sanitaire avéré » comprenant notamment trois volets :

« 1° Les mesures de désinsectisation, notamment pour l’intervention autour des cas humains de maladies ou pour limiter la transmission des maladies vectorielles ainsi que le risque épidémique ;

« 2° Le recensement des organismes publics ou privés qui peuvent contribuer à la lutte contre les insectes vecteurs et leur mobilisation ;

« 3° Les actions d’information et de sensibilisation du public aux mesures de prévention et de protection individuelles. »

Le plan de lutte contre les arboviroses (dengue, chikungunya, Zika) est un dispositif spécifique du plan ORSEC départemental. Ce plan décrit la stratégie et les moyens de lutte contre ces maladies transmises par les moustiques sur le territoire en fonction de différents niveaux de risque. Chaque acteur dispose ainsi d’une fiche synthétique résumant par niveau les actions à mettre en œuvre.

Le plan comprend cinq niveaux. Le passage d’un niveau à l’autre et la coordination de la gestion de l’évènement sont assurés par le directeur général de l’ARS, pour ce qui concerne les niveaux de veille (niveau 1) et d’alerte (niveau 2) et par le préfet à partir du déclenchement du niveau épidémique (niveaux 3 et plus).

Les niveaux du plan Orsec arboviroses

La rapporteure se félicite que la lutte contre les épidémies fasse ainsi l’objet d’une rationalisation dans un cadre national décliné localement par les acteurs départementaux.

L’articulation entre le rôle de l’agence régionale de santé, en charge de la surveillance et de l’alerte, et le rôle du préfet, en charge de la réquisition des moyens nécessaires à l’endiguement des épidémies avérées.

2. Se préparer aux prochaines épidémies de paludisme en disposant de stocks de moustiquaires imprégnées

À plusieurs occasions, des personnes auditionnées par la commission d’enquête ont mis en exergue le fait que les moustiquaires imprégnées à la deltaméthrine, pourtant recommandées par l’Organisation mondiale de la santé pour lutter contre le paludisme, ne pouvaient être utilisées dans l’Union européenne.