rapport d'enquête sur les dysfonctionnements ayant conduit aux attaques commises à la préfecture de police de Paris le jeudi 3 octobre 2019

RAPPORT

FAIT

Au nom de la commission d’enquête chargée de faire la lumière sur les dysfonctionnements ayant conduit aux attaques commises à la préfecture de police de Paris le jeudi 3 octobre 2019

M. Éric CIOTTI

Président

M. Florent BOUDIÉ

Rapporteur

Députés

(1) La composition de cette commission d’enquête figure au verso de la présente page.

La commission d’enquête est composée de : M. Éric Ciotti, président ; M. Florent Boudié, rapporteur ; Mmes Caroline Abadie, Laetitia Avia, MM. Ugo Bernalicis, Éric Diard, Jean-Michel Fauvergue, Mme Isabelle Florennes, M. Raphaël Gauvain, Mmes Séverine Gipson, Marie Guévenoux, MM. David Habib, Meyer Habib, Guillaume Larrivé, Mmes Constance Le Grip, Marine Le Pen, Alexandra Louis, MM. Jean-Michel Mis, Pierre Morel-À-L’Huissier, Mme Naïma Moutchou, M. Didier Paris, Mme George Pau-Langevin, MM. Stéphane Peu, Éric Poulliat, François Pupponi, Bruno Questel, Guy Tessier, Stéphane Trompille, Mmes Alexandra Valetta Ardisson, Laurence Vichnievsky et M. Guillaume Vuilletet

SOMMAIRE

Pages

1. avant-propos de M. le PrÉsident Éric ciotti
2. introduction
3. I. De GRAVES défaillances ont entravé la capacité de la DRPP à faire face aux risques de vulnérabilité interne
4. A. les Éléments relatifs À l’auteur de l’ATTAQUE
5. 1. La position fonctionnelle de l’auteur de l’attaque dans le contexte des missions dévolues à la DRPP
6. a. Les missions générales de la DRPP au sein de la préfecture de police
7. b. La position fonctionnelle de l’auteur de l’attaque au sein de la DRPP
8. 2. Un faisceau d’indices aurait dû conduire à alerter la hiérarchie de la DRPP
9. B. Un SERVICE DE RENSEIGNEMENT INSUFFISAMMENT PRÉPARé aux risques de vulnérabilité interne
10. 1. Les failles dans la remontée d’information ont constitué un dysfonctionnement majeur
11. 2. Le défaut de procédures internes de signalement au sein de la DRPP
12. a. L’absence de culture du signalement interne
13. b. Les failles du « chaînage hiérarchique » de la DRPP
14. C. Un déficit sérieux et ancien de prise en compte du risque de radicalisation interne
15. 1. Les retards pris par la DRPP et la préfecture de police dans la détection du risque de radicalisation interne
16. a. La prise en compte du risque de radicalisation interne au sein de la préfecture de police depuis les attaques de Toulouse et Montauban en 2012
17. b. L’insuffisance des efforts déployés pour la sensibilisation et la formation des agents de la DRPP au risque de radicalisation interne
18. 2. L’internalisation des enquêtes d’habilitation n’a pas permis d’atteindre le niveau de sécurité observé dans les autres services de renseignement
19. a. Le choix ancien d’autonomiser les enquêtes de sécurité en vue d’une habilitation
20. b. Les standards de sécurité des enquêtes de la DRPP étaient inférieurs à ceux des autres services de renseignement
21. II. L’attaque du 3 octobre 2019 s’inscrit dans le contexte d’un renforcement progressif de la prise en compte du risque de radicalisation au sein de la police nationale
22. A. Le risque de radicalisation interne fait l’objet d’une attention spécifique au sein de la police nationale
23. 1. Le renforcement des outils de formation au risque de radicalisation, de traitement et de suivi des signalements depuis 2015
24. a. Le déploiement d’actions de formation sur le risque de radicalisation
25. b. La coordination assurée par l’IGPN concernant les signalements
26. 2. La révision à la hausse des méthodes de détection de la radicalisation et du traitement des cas internes depuis l’attaque du 3 octobre
27. a. Les efforts entrepris par la direction générale de la police nationale pour formaliser les signalements
28. b. La création d’un groupe central d’évaluation
29. c. La création d’une section spécifique dans le fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste
30. B. LES Évolutions observées au sein de la DRPP avant et après l’attaque du 3 octobre 2019
31. 1. Depuis 2017, la préfecture de police de Paris avait entrepris de relever son niveau de sécurité
32. a. L’amélioration de la sécurité bâtimentaire et informatique
33. b. Le renforcement de la formation et de la sensibilisation à la détection de la radicalisation
34. c. Le processus de standardisation des enquêtes préalables aux habilitations et la sécurisation du recrutement
35. • Le recrutement
36. • Les enquêtes de sécurité préalables aux habilitations
37. • L’amélioration des enquêtes de sécurité de la DRPP a été entérinée par un protocole conclu avec la DGSI en février 2019
38. 2. Le choc du 3 octobre a précipité plusieurs mesures de sécurisation
39. a. La poursuite de la protection bâtimentaire et informatique
40. b. La centralisation des signalements internes
41. c. La revue systématique des cadres
42. III. L’élévation générale de la prise en compte du risque de vulnérabilité interne dans les professions sensibles
43. A. De nouveaux outils ont permis d’améliorer la détection des vulnérabilités au sein des forces de sécurité
44. 1. Le tournant de 2017 : une vigilance accrue adossée à de nouveaux moyens de répression
45. a. La création du service national des enquêtes administratives de sécurité
46. b. Les outils de lutte contre la radicalisation mis en place par la loi SILT
47. 2. La réorganisation des services en charge de la lutte contre le terrorisme et la meilleure coordination de la communauté du renseignement
48. B. Le bilan de la radicalisation dans les services sensibles
49. 1. Le monde du renseignement : une expertise de longue date dans la détection des vulnérabilités internes
50. 2. Des cas de radicalisation limités dans le monde militaire
51. 3. La question de la radicalisation des agents pénitentiaires
52. a. Une centaine de signalements pour radicalisation depuis 2015
53. b. La mise en place d’une politique de détection des agents radicalisés au sein de l’administration pénitentiaire
54. 4. Un exemple de secteur privé sensible face au risque de radicalisation : les transports
55. IV. Des évolutions sont nécessaires pour renforcer le niveau de sécurité des professions sensibles face au risque de vulnérabilités internes
56. A. Compléter et harmoniser les procédures de recrutement et d’habilitation dans les services sensibles
57. 1. Améliorer le contrôle des recrutements et des emplois
58. a. Les procédures de recrutement des services de renseignement devraient faire l’objet d’une harmonisation, afin d’en élever le niveau de sécurité globale
59. b. Les enquêtes administratives devraient être étendues à l’intégralité des agents des administrations exerçant une mission de sécurité
60. c. Les moyens de contrôle du SNEAS devraient être renforcés
61. d. Pour le personnel des entreprises de transports, la possibilité de recourir au SNEAS devrait être étendue
62. 2. Renforcer les contrôles portant sur les intervenants extérieurs
63. a. Les administrations publiques
64. b. Les entreprises de transport
65. 3. Renforcer les procédures d’habilitation et les obligations qui y sont liées
66. a. Le renforcement de l’enquête préalable
67. b. Le traitement renforcé des avis de sécurité
68. B. Développer une véritable culture de la vigilance aux risques de vulnérabilité
69. 1. Définir une procédure de signalements claire et connue de tous
70. 2. Renforcer les outils de traitement des cas de radicalisation
71. a. Consolider les procédures à l’encontre des agents radicalisés
72. b. Assouplir l’obligation de reclassement dans le secteur des transports
73. c. Formaliser l’adhésion aux valeurs de la République
74. 3. Renforcer et étendre la formation au risque de radicalisation interne
75. C. Les propositions intéressant la DRPP
76. 1. À court terme : rehausser le niveau de sécurité interne de la DRPP
77. 2. À moyen terme : repositionner la DRPP au sein du renseignement intérieur
78. EXAMEN du rapport
79. Synthèse des propositions
80. A. Compléter et harmoniser les procédures de recrutement et d’habilitation dans les services sensibles
81. 1. Le contrôle des recrutements et des emplois
82. 2. Renforcer les contrôles portant sur les intervenants extérieurs
83. 3. Renforcer les procédures d’habilitation et les obligations qui y sont liées
84. B. Développer une véritable culture de la vigilance aux risques de vulnérabilité
85. 1. Définir une procédure de signalements claire et connue de tous
86. 2. Renforcer les outils de traitement des cas de radicalisation
87. 3. Renforcer et étendre la formation au risque de radicalisation interne
88. C. Les propositions intéressant la DRPP
89. 1. À court terme : rehausser le niveau de sécurité interne de la DRPP
90. 2. À moyen terme : repositionner la DRPP au sein du renseignement intérieur
91. Contributions
92. I. Contribution présentée par Mme George Pau-Langevin et M. david Habib, au nom du groupe Socialistes et apparentés
93. II. ContribUtion présentée par MM. éric Diard et éric Poulliat, co-rapporteurs de la mission d’information sur les services publics face à la radicalisation
94. III. Contribution présentée par Mme Marine Le Pen, non inscrite
95. ANNEXES
96. Comptes rendus des auditions

avant-propos de M. le PrÉsident Éric ciotti

Lorsque le groupe LR a décidé d’utiliser son « droit de tirage » pour obtenir la création d’une commission d’enquête chargée de faire la lumière sur les dysfonctionnements ayant conduit aux attaques commises à la préfecture de police de Paris le jeudi 3 octobre 2019, comme le demandait une proposition de résolution du 7 octobre 2019, dont j’étais le premier signataire, il souhaitait avant tout comprendre comment un acte qualifié de terroriste par le parquet national antiterroriste avait pu se produire au sein même de la préfecture de police. L’objectif était de faire la lumière sur la succession de dysfonctionnements majeurs qui ont permis à un fonctionnaire de la direction du renseignement de la préfecture de police (DRPP) de poignarder quatre de ses collègues et d’en blesser grièvement un cinquième, dans l’enceinte de l’un des principaux services de renseignement français. Comment un agent, ayant habilitation à la protection du secret de la défense nationale et côtoyant quotidiennement des policiers spécialisés sur des questions de terrorisme, a-t-il pu passer entre les mailles des filets, alors même que ses changements de comportement, depuis plusieurs années, constituaient autant de signaux d’alerte particulièrement visibles et inquiétants ?

Compte tenu du caractère inédit de cette attaque terroriste, cette commission d’enquête nous a semblé indispensable. Outre le bilan humain dramatique, c’est la première fois qu’un service de renseignement fait l’objet d’un attentat « bleu sur bleu », c’est-à-dire venant de l’intérieur même du service. Jamais jusqu’ici une attaque terroriste ne s’était déroulée au sein d’un service censé protéger les Français contre la menace terroriste. Or, personne n’a su prévenir cette dérive, malgré des signaux évidents de radicalisation. Cette situation devait nous conduire à nous interroger sur les failles qui existent au cœur de notre système de lutte contre le terrorisme et sur la pertinence des dispositifs de détection de la radicalisation dans les services de l’État, et plus particulièrement dans les services de sécurité.

À l’issue des six mois de travaux de la commission d’enquête et de plus de quarante auditions, dont plus du tiers concernant directement ou indirectement l’attaque à la préfecture de police, je crois me faire le porte-parole fidèle de l’ensemble des membres de la commission d’enquête en affirmant que nous avons été accablés et sidérés par les informations que nous avons recueillies, et par l’importance des failles ainsi mises en lumière.

Si le ministre de l’Intérieur, Christophe Castaner, a pu dire fort imprudemment et en tout cas hâtivement, quelques heures à peine après l’attaque, que celle-ci avait été commise par un agent administratif du service informatique de la DRPP qui n’avait « jamais présenté de difficulté comportementale », ni « le moindre signe d’alerte », uniquement du fait du contenu lacunaire de son dossier administratif, une enquête menée très rapidement après les faits par la directrice du renseignement de la préfecture de police auprès des collègues de l’auteur de l’attaque a mis à jour une série d’éléments, confirmés par les auditions menées dans le cadre de la commission d’enquête, qui auraient dû conduire la DRPP à prendre en compte un risque avéré de radicalisation au sein de ses services.

En effet, converti à l’islam et marié à une musulmane, l’auteur de l’attaque avait progressivement changé d’attitude au cours des dix dernières années, fréquentant assidument la mosquée (la Grande mosquée de Paris, mais aussi, dans sa ville de résidence, une salle de prière où officiait un imam au discours radical suivi par le renseignement territorial), pratiquant sa religion d’une manière plus rigoriste, allant jusqu’à ne plus faire la bise à une partie de ses collègues féminines. Ces modifications de comportements étaient connues de plusieurs agents, et avaient même suscité un échange avec sa hiérarchie, sans qu’aucune conséquence concrète n’en soit tirée.

À ces signaux faibles, dont l’accumulation aurait dû immédiatement attirer l’attention, s’est ajoutée la tenue de propos relevant de l’apologie de l’acte terroriste au lendemain de l’attentat contre Charlie Hebdo, en janvier 2015. Mickaël Harpon s’était alors réjoui devant de ses collègues de l’attentat ayant conduit au décès de 12 personnes, en employant les termes « c’est bien fait ». Il s’en est même suivi une altercation quasi physique avec un collègue, choqué par ses propos. Son encadrement direct a été informé de cet évènement sans qu’aucune sanction ne s’en suive ni aucune remontée d’information au niveau hiérarchique pertinent. Le responsable d’une cellule de la DRPP chargée de traiter les signalements de radicalisation effectués dans les commissariats a certes été alerté de certains signes mais pas de l’incident lié à l’attentat contre Charlie Hebdo. Il s’est dès lors contenté de prendre des nouvelles auprès de collègues, sans transmettre les informations qui lui avaient été adressées.

Enfin, les auditions ont mis en lumière que les collègues de Mickaël Harpon avaient des inquiétudes quant au risque de captation et de fuite de données de sa part, alors même qu’il pouvait, au titre de son habilitation à la protection du secret de la défense nationale et dans le cadre de ses fonctions, accéder à des données sensibles notamment au contenu des postes informatiques des agents de la DRPP.

Ce manque de vigilance et ces failles de sécurité sont particulièrement préoccupantes s’agissant d’un service de renseignement. Ce faisceau d’indices aurait dû conduire à des décisions fortes et immédiates. Or, l’ensemble de ces incidents sont intervenus sans que l’agent ne fasse l’objet de mesures particulières. Il serait trop simple de faire porter la responsabilité de ces faits sur des seules défaillances individuelles. Nous sommes bien en présence d’une faillite collective d’une institution qui doit profondément se réformer. Cette absence de remontée de l’information au niveau supérieur et l’absence de prise en compte réelle et rapide de ces signaux pourtant alarmants imposent une refonte structurelle des pratiques en la matière. Les fragilités internes, liées notamment à la montée de l’islamisme, sont restées trop longtemps sous-estimées.

La commission d’enquête s’est donc attachée à proposer un ensemble de mesures destinées à assurer la mise en sécurité des services de renseignement, tant dans les processus de recrutement des personnels que dans les dispositifs de contrôle interne et les procédures d’habilitation à la protection du secret de la défense nationale. La mutation des outils employés par les terroristes doit nous conduire sans cesse à nous adapter et à améliorer nos procédures.

Cette situation est d’autant plus incompréhensible que, manifestement, la DRPP, service de renseignement dit du « second cercle », qui est notamment chargée d’un volet de la lutte contre le terrorisme à Paris et dans les départements de la petite couronne, était plus attentive aux phénomènes de radicalisation observés à l’extérieur, qu’à ce qui se tramait en son sein. Si la DRPP s’est inscrite, depuis quelques années, dans une stratégie de rattrapage, elle n’avait pas atteint, à la date de l’attentat, les standards de sécurité observés dans les autres services de renseignement français, et notamment au sein de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI). L’attaque du 3 octobre a ainsi été rendue possible par la conjonction de failles individuelles et de failles collectives majeures dans l’organisation de la direction.

J’estime, pour ce qui est de la DRPP, que ce drame effroyable doit conduire à poser à nouveau la question de son positionnement en matière de sécurité intérieure. Les travaux menés par notre commission d’enquête démontrent que Mickaël Harpon n’aurait jamais dû être maintenu dans ce service sensible. L’accumulation de signes en amont du passage à l’acte terroriste aurait dû conduire à le neutraliser. Le rapport de la commission d’enquête relative aux moyens mis en œuvre par l’État pour lutter contre le terrorisme depuis le 7 janvier 2015 ([1]) , qui a rendu ses conclusions en juillet 2016, préconisait de « partager les attributions de la direction du renseignement de la préfecture de police de Paris (DRPP) entre la DGSI et [une] direction générale du renseignement territorial », ce qui aurait conduit à la disparition, au sein de la préfecture de police et sous l’autorité directe du préfet de police, de toute entité chargée du renseignement. Il faut rappeler qu’il avait déjà été envisagé, au moment de la création de la direction centrale du renseignement intérieur, de lui rattacher la sous-direction chargée du terrorisme de la préfecture de police.

Afin de tirer les conséquences de cet acte terroriste, deux options existent. La première consiste à accroitre le degré de sécurité existant au sein de la DRPP. La seconde viserait à intégrer son service chargé de la sécurité intérieure à la direction générale de la sécurité intérieure, a minima pour ce qui concerne l’antiterrorisme. Comme les auditions de la présente commission d’enquête l’ont montré, aucune des différentes propositions de révision du champ de compétences de la DRPP ne fait l’unanimité, certains s’inquiétant de la désorganisation que cela entraînerait alors que le risque terroriste est très élevé, d’autres craignant de réduire le niveau d’information du préfet de police.

Néanmoins, même si la DRPP s’est clairement inscrite dans une stratégie de rattrapage en matière de sécurité et que des améliorations significatives ont été observées, il m’apparaît nécessaire de la décharger de l’ensemble de ses missions en matière de lutte contre le terrorisme au profit de la DGSI.

Je considère en effet que la multiplication des acteurs de renseignement a conduit à un accroissement des risques. Une organisation plus centralisée permettrait de renforcer l’efficacité de la lutte contre le terrorisme. Les travaux de la commission ont mis en évidence le niveau d’exigence de la DGSI vis-à-vis de ses agents. Chef de file de la lutte antiterroriste, d’ores et déjà compétente pour tout le territoire national, bénéficiant d’effectifs renforcés, désormais chargée de toutes les enquêtes de sécurité pour les personnels habilités du ministre de l’Intérieur, elle est la mieux placée pour veiller directement à la sécurité intérieure, à Paris comme ailleurs en France. Compte tenu de son expérience et de sa grande expertise, la DGSI devrait voir son périmètre accru en intégrant l’ensemble des missions de sécurité intérieure de la DRPP. Cela s’inscrirait dans la continuité des réformes engagées par le Président Nicolas Sarkozy dès 2008, qui visaient à rationaliser le fonctionnement de nos services de lutte contre le terrorisme et à en améliorer l’efficacité. Il n’est pas question pour autant de priver le préfet de police de tout service de renseignement, et le rôle essentiel de la DRPP en matière de renseignement territorial doit en revanche être préservé.

Évoquer ce rattachement suscite immédiatement des débats sans fin. Des motifs recevables tenant à l’efficacité de la politique de renseignement et de lutte contre le terrorisme sont évoqués. En revanche, d’autres arguments moins avouables sont régulièrement soulevés. Le fait de laisser à la main du Préfet de Police, historiquement plus de proche du Président de la République que du ministre de l’Intérieur, un outil de renseignement politique précieux concernant la capitale française et les personnalités politiques qui la fréquentent ne semble pas opportun. Cette dualité des activités et ce mélange des genres dans un grand service de renseignement ne peuvent perdurer.

Plus globalement, il est indispensable de réduire les risques de radicalisation interne en prenant des mesures visant à élever le niveau de sécurité des services de renseignement et, au-delà, de l’ensemble des professions sensibles, face au risque de radicalisation interne : certaines ont déjà été décidées et sont en cours de mise en œuvre, au sein de la préfecture de police, au ministère de l’Intérieur comme au ministère des Armées, s’agissant de tous les services de renseignement et à la suite de missions d’inspection diligentées après l’attaque. Le Rapporteur de la commission d’enquête propose d’aller encore plus loin afin de développer une véritable culture de la vigilance dans tous les services sensibles.

En complément, je considère que, s’agissant des actions devant être prises pour écarter une personne radicalisée d’un service de ce type, le principe de précaution doit conduire à faire primer l’intérêt collectif sur l’intérêt individuel. Tout doute sur la dangerosité d’un agent doit bénéficier à la collectivité et conduire à l’écarter.

Or, les risques demeurent importants. Les auditions menées par la commission d’enquête ont mis en lumière le nombre d’agents radicalisés au sein des services publics de sécurité : au 29 novembre 2019, on dénombrait, au sein du fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT), 810 individus « pris en compte » exerçant ou ayant exercé une ou plusieurs professions qualifiées de « sensibles ». Or, chaque agent radicalisé peut constituer une menace de très grande ampleur.

Au sein de la police nationale, 84 signalements ont été effectués avant le 3 octobre 2019 et 110 nouvelles saisines ont eu lieu entre octobre 2019 et mars 2020. Au 4 mars 2020, 22 agents ont été écartés pour suspicion de radicalisation – dont 2 après le 3 octobre 2019 – et 97 cas étaient en cours d’enquête par les services spécialisés. Au sein plus spécifiquement de la préfecture de police, depuis 2012, 76 agents soupçonnés de radicalisation ont fait l’objet d’un signalement, dont 46 depuis le 3 octobre 2019.

Au sein des services de renseignement, 16 personnes ont été écartées de ces services depuis 2014 pour leur potentielle radicalisation ou celle de leur entourage. Depuis 2015, six habilitations ont été retirées à des agents de la direction générale de la sécurité intérieure et trois à des agents de la direction du renseignement militaire pour cause de radicalisation. En outre, une habilitation spéciale de sécurité a été retirée à un agent de la direction générale de la sécurité extérieure pour cause de radicalisation religieuse.

Au sein de l’armée, quarante militaires environ sont suivis par la direction du renseignement et de la sécurité de la défense, auxquels il faut ajouter 50 cas de gendarmes actuellement à l’étude, dont 25 ont présenté des éléments objectifs de radicalisation (16 en lien avec l’islamisme et 9 en lien avec l’ultra-droite).

S’agissant des personnels de l’administration pénitentiaire, depuis le 1er janvier 2016, 98 signalements ont été enregistrés, tandis que 17 agents pénitentiaires sont inscrits, souvent depuis plusieurs années, au FSPRT.

Malgré quelques progrès s’agissant de la prise en compte du risque de radicalisation dans les professions sensibles, la politique de prévention et de traitement de la radicalisation présente encore de graves lacunes : la formation des agents sur ces sujets reste encore limitée ; il n’existe pas au sein de chaque administration de référent « radicalisation interne » et de procédure de signalement interne formalisée ; certains agents n’exerçant pas une profession sensible mais travaillant au sein d’un service public de sécurité (agents administratifs par exemple) ne sont pas concernés par les enquêtes administratives ; certaines professions, notamment dans le domaine des transports, ne sont pas non plus l’objet de ces enquêtes ; enfin, si l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure permet de sanctionner un agent dont le comportement n’est pas compatible avec l’exercice de ses missions, l’absence de transmission de certaines informations sensibles et confidentielles par les services de renseignement en cas de recours devant le juge peut conduire la juridiction saisie à annuler, faute de données factuelles suffisamment précises, les sanctions prises par l’autorité administrative, ce qui a conduit à la réintégration de certains agents. L’introduction d’une forme de contradictoire asymétrique dans le cas d’un contentieux devant le juge administratif relatif à des sanctions prises à l’encontre d’un agent radicalisé me paraît nécessaire.

Les recommandations formulées par le rapporteur de la commission d’enquête vont incontestablement dans le bon sens, qu’elles concernent les procédures de recrutement et d’habilitation dans les services sensibles, le développement d’une culture de la vigilance aux risques de vulnérabilité ou le renforcement des moyens juridiques pour écarter des agents radicalisés. La proposition, notamment soutenue par certains syndicats de police, de mise en place d’un outil permettant de signaler anonymement (son nom sera néanmoins connu de son seul directeur), mais de manière étayée, le comportement d’un collègue constituant un signe de radicalisation semble particulièrement intéressante dans la mesure où elle serait un moyen, pour la hiérarchie, d’avoir une meilleure connaissance de faits qui pourraient témoigner d’un processus de radicalisation en cours, sans exposer l’auteur du signalement à l’hostilité éventuelle du collègue concerné.

Dans un autre domaine, au cours de l’enquête menée par cette commission, ses membres ont été frappés par la présence, dans le proche entourage de l’auteur de l’attaque, d’un imam sulfureux, aux prêches duquel il se rendait très régulièrement. Cet imam, de nationalité étrangère, a officié dans plusieurs mosquées, d’où il a été renvoyé à deux reprises pour avoir tenté de prendre le pouvoir en manipulant certains fidèles. Suivi par le renseignement territorial, inscrit au fichier des personnes recherchées (Fiche S), il a fait l’objet d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF), qui n’a pas été exécutée, puis a été abrogée au motif que, parent d’un enfant français, il aurait apporté la preuve du fait qu’il contribuait à son éducation. Le ministère de l’Intérieur a en outre indiqué au préfet qu’il ne constituait pas un danger d’une gravité suffisante pour justifier une expulsion.

Parallèlement, dans le cadre de la déclaration de l’état d’urgence, une perquisition administrative au domicile de cet imam a confirmé une personnalité manipulatrice mais n’a pas conduit à trouver des éléments concrets de dangerosité. En revanche, elle a permis de découvrir à son domicile la somme de 11 800 euros en numéraire. Il a été poursuivi et condamné le 25 janvier 2018 à six mois d’emprisonnement avec sursis pour recel et blanchiment de fraude fiscale. À la suite de cette condamnation, il a été inscrit au fichier des personnes recherchées.

S’il appartient à l’enquête judiciaire de déterminer si l’influence de cet homme, proche de la mouvance salafiste, a joué ou non un rôle dans la radicalisation de l’auteur de l’attaque et dans son passage à l’acte, je considère qu’il aurait dû avoir quitté le territoire national depuis plusieurs années. Les critères permettant l’expulsion d’un étranger, qui varient selon la situation, notamment familiale, de ce dernier, doivent impérativement être revus afin de faciliter l’éloignement des étrangers qui constituent une menace pour l’ordre public. Très clairement cet imam n’aurait jamais dû rester en France.

Plus globalement, j’estime que tout étranger bénéficiant d’un titre de séjour inscrit au fichier des personnes recherchées, a fortiori s’il se trouve dans la catégorie S (« atteinte à la sûreté de l’État ») ou dans le FSPRT, doit être expulsé immédiatement.

Ceux qui ont participé aux travaux de la commission d’enquête ont aussi été choqués de constater que la présence de cet imam manipulateur au sein d’une salle de prière n’avait pas conduit les services de renseignement à suivre plus attentivement ce qui se passait au sein de celle-ci, voire à s’intéresser à ses fidèles, au motif que le discours qui y était tenu ne contenait pas d’appel à la violence ou de remise en cause des valeurs de la République. Il semblerait néanmoins que cet imam était notoirement salafiste et tenait un discours radical, tandis que l’imam principal, notamment chargé de l’office du vendredi, appartenait au mouvement des Frères musulmans. Dans ces conditions, une vigilance plus étroite aurait dû être de mise, ces idéologies étant de nature à menacer les principes qui régissent la société française.

À ma demande expresse, la commission d’enquête a inclus dans le champ de ses travaux les membres du personnel des grandes entreprises de transport, en s’appuyant notamment sur les travaux d’Éric Diard et Éric Poulliat et leur rapport d’information sur les services publics face à la radicalisation publié le 27 juin 2019. En effet, si, à quelques exceptions près, ces personnels ne font pas partie des personnels chargés d’une mission de sécurité, ils remplissent des fonctions dont dépend la sécurité de millions d’usagers. Un haut niveau de précaution doit donc aussi prévaloir dans ce secteur. Le risque zéro ne peut exister car aucune procédure interne ne peut totalement prémunir contre le risque de passage à l’acte d’un ou de plusieurs de ses personnels, mais des mesures peuvent être prises pour limiter au maximum les risques de passage à l’acte.

Ainsi, il convient de prévoir l’intégration des fonctions sensibles des métiers de la maintenance dans le champ de compétence du SNEAS, l’ouverture de la possibilité, pour les entreprises de transport de solliciter une enquête pour toute personne, salariée d’une entreprise sous-traitante ou intérimaire, amenée à intervenir sur des fonctions sensibles, et celle, dans le cadre d’un groupe, de faire émaner de la société-mère les demandes d’enquête auprès du SNEAS pour les salariés des filiales.

Le rapport de notre commission d’enquête formule 35 recommandations adaptées de nature à améliorer la lutte contre le terrorisme. Avec M. Florent Boudié, son rapporteur, la commission a privilégié des propositions opérationnelles, auxquelles elle a travaillé dans un souci constant de consensus.

Enfin, je ne peux clore cet avant-propos sans saluer le travail remarquable de tous les services qui concourent à la lutte contre le terrorisme dans notre pays. Chaque jour, ces femmes et ces hommes assurent avec efficacité et dévouement, parfois au péril de leur vie, la sécurité de notre territoire et de nos concitoyens. Au nom de tous les membres de la commission d’enquête, je tenais ici à les en remercier solennellement.

introduction

Le 3 octobre 2019, un agent administratif en charge de la maintenance informatique à la direction du renseignement de la préfecture de police (DRPP) assassinait quatre de ses collègues, en blessait un autre, au cours d’une attaque au couteau dans les locaux du service, avant d’être neutralisé par un gardien de la paix stagiaire de la préfecture de police.

Si la France a dû faire face, depuis 2015, à plusieurs attentats terroristes – les services de renseignement ont concouru à en déjouer cinquante-neuf depuis octobre 2013 ([2]) – l’attaque perpétrée le 3 octobre 2019 à la préfecture de police revêt un caractère totalement inédit : non seulement il s’agit de la première attaque dite « bleu sur bleu », c’est-à-dire commise par un agent de l’administration policière contre des membres de la police, mais jamais un service de renseignement français n’avait été jusqu’à présent directement visé par un attentat.

Le 15 octobre 2019, au lendemain d’un attentat meurtrier et exceptionnel par sa cible comme par son déroulement, l’Assemblée nationale a par conséquent décidé, sur proposition du groupe Les Républicains, la création d’une commission d’enquête visant à faire la lumière sur les dysfonctionnements ayant conduit aux attaques commises à la préfecture de police le jeudi 3 octobre 2019.

Les quarante-et-une auditions menées par la commission d’enquête ont donné lieu à des débats riches et apaisés, marqués par l’exceptionnelle assiduité de ses membres et par leur volonté de travailler dans un esprit constructif et consensuel. Ces nombreuses auditions ont permis aux commissaires de disposer d’informations précieuses, provenant de personnes aux profils très divers. La commission d’enquête a bien sûr entendu les responsables de la préfecture de police, mais également, au secret, des collègues de l’auteur de l’attaque – que votre Rapporteur remercie particulièrement d’avoir témoigné, en dépit de l’épreuve que cela constituait pour eux –, des représentants des autres services de renseignement, de la police, des armées et de l’administration pénitentiaire, ou encore des organisations syndicales des personnels des forces de sécurité.

La diversité et la qualité de ces échanges ont nourri la réflexion de la commission et les conclusions du présent rapport.

Le travail de la commission d’enquête a été contraint par deux limites, que les personnes auditionnées et les commissaires se sont efforcés de respecter durant toute la durée des travaux. D’une part, une partie des faits liés à l’attaque est couverte par le secret de l’enquête judiciaire en cours, qui seule déterminera les responsabilités pénales. D’autre part, une partie importante des sujets qui ont intéressé les commissaires relevait de la protection du secret de la défense nationale : bien que la majorité des auditions ait été menée à huis clos pour permettre des échanges plus libres, les informations classifiées n’ont pu être transmises à la commission.

Dans le respect de ces limites, les travaux de la commission se sont structurés autour de trois grands axes, permettant d’inclure les nombreuses thématiques qu’ont abordées les commissaires et de formuler trente-cinq recommandations.

La première étape a eu pour objectif de déterminer les dysfonctionnements – le terme de « failles » a été plusieurs fois utilisé, notamment par le ministre de l’Intérieur, M. Christophe Castaner – qui n’ont pas permis d’empêcher la commission de cet attentat. Plusieurs dysfonctionnements, tant conjoncturels que structurels, semblent en effet avoir, directement ou indirectement, rendu cette attaque possible. À cet égard, la commission d’enquête a eu à cœur de comprendre, notamment, pourquoi un signalement informel datant de 2015 n’a pas été porté à la connaissance de la hiérarchie de la préfecture de police, seule à même de décider des mesures qui s’imposaient. Il s’agit là, de l’avis de tous les commissaires, et pour reprendre les mots du ministre de l’Intérieur, d’une « faille grave, [dont] toute la vérité et toutes les conséquences doivent (…) être tirées » ([3]).

En second lieu, les commissaires se sont intéressés aux procédures de détection et de suivi des cas de radicalisations internes à la police. Si l’existence de ce risque a été progressivement prise en compte par la direction générale de police nationale et la préfecture de police depuis 2015, les mesures de formation, de détection, de suivi et de traitement restaient inégales et insuffisantes. Le choc provoqué par l’attaque de la préfecture de police semble avoir accéléré le déploiement de mesures au sein de la police nationale, dans laquelle le phénomène de radicalisation interne, pour être heureusement marginal, n’en existe pas moins.

Enfin, l’étude des circonstances ayant conduit à l’attaque du 3 octobre s’est accompagnée de la comparaison des procédures de sécurité en vigueur à la DRPP avec celles des autres services de renseignement, et plus largement de services considérés comme sensibles. La capacité des organisations à repérer, suivre et traiter les cas d’agents radicalisés en leur sein est aujourd’hui une nécessité, d’autant plus centrale que l’activité du service concerné est sensible. La commission d’enquête a dressé le panorama des meilleures pratiques, pour disposer in fine d’un référentiel de mesures de sécurisation devant être généralisées. Pour ce faire, des hauts responsables du monde du renseignement lui ont fait part de leur expérience et des dispositifs de sécurité en vigueur au sein de leur administration, tout comme des responsables d’autres administrations exerçant une mission de souveraineté, des représentants des armées ou encore de l’administration pénitentiaire. Au regard de l’importance du sujet de la radicalisation pour les entreprises concernées, le secteur des transports a également fait l’objet d’une attention spécifique de la part de la commission d’enquête, de même que la question de la prise en compte des salariés de prestataires extérieurs intervenant au sein des administrations.

La volonté d’exhaustivité, de précision et d’opérationnalité a guidé les travaux de la commission et permet à votre Rapporteur de formuler plusieurs recommandations, qui ont vocation à nourrir et compléter les propositions qui seront formulées dans le Livre blanc de la sécurité intérieure, en cours d’élaboration, dont la parution est attendue dans les prochains mois. Bien que le « risque zéro » n’existe pas, les recommandations de la commission d’enquête visent à élever le niveau global de sécurité afin d’éviter que de pareils drames ne se reproduisent au cœur des services les plus sensibles de la République.

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Créée le 15 octobre 2019, cette commission d’enquête aurait dû achever ses travaux dans un délai de six mois, soit avant le 15 avril 2020. Les mesures de confinement prises à la mi-mars 2020 pour combattre la pandémie de coronavirus COVID-19, empêchaient le respect de cette date. En application de l’article 22 de la loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de COVID-19 ([4]), ce délai a été porté à huit mois pour les commissions d’enquête dont les travaux étaient en cours à la date de sa publication.

I. De GRAVES défaillances ont entravé la capacité de la DRPP à faire face aux risques de vulnérabilité interne

A. les Éléments relatifs À l’auteur de l’ATTAQUE

1. La position fonctionnelle de l’auteur de l’attaque dans le contexte des missions dévolues à la DRPP

a. Les missions générales de la DRPP au sein de la préfecture de police

Pour comprendre les fonctions exercées par l’auteur de l’acte tout au long de sa carrière professionnelle, il convient de les replacer dans le contexte des attributions générales de la direction du renseignement de la préfecture de police (DRPP) dont les compétences s’exercent dans le périmètre de Paris et des trois départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne) et celui des trois plateformes aéroportuaires de Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget.

Constituant l’une des cinq directions de police active de la préfecture de police, la DRPP remplit une double attribution.

Elle est chargée, d’une part, d’une mission de renseignement territorial, centrée sur le renseignement d’ordre public, proche de celle exercée par les directions départementales du service central de renseignement territorial (SCRT), en vue de détecter et d’analyser les menaces qui pourraient résulter, sur la plaque parisienne, des mouvements sociaux et sociétaux.

D’autre part, elle exerce une mission de sécurité intérieure structurée en deux pôles : la lutte contre la radicalisation et le terrorisme et la gestion des risques d’agitations liées aux enjeux de politique internationale (activités des oppositions étrangères, des ambassades, …).

Dans ce contexte, les activités de renseignement relatives à la sécurité intérieure exercées par la DRPP sont proches des missions remplies par la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) et ses services déconcentrés dans le reste du territoire national. La comparaison avec les compétences exercées par le SCRT et la DGSI n’est toutefois que partiellement opérante. À titre d’exemple, en ce qui concerne la lutte contre le terrorisme en général et l’islamisme radical en particulier, la DRPP n’a pas la charge des situations les plus préoccupantes, dites du « haut du spectre », lesquelles sont directement appréhendées par la DGSI. En outre, contrairement à la DGSI, la DRPP n’exerce pas l’activité de contre-espionnage.

b. La position fonctionnelle de l’auteur de l’attaque au sein de la DRPP

L’auteur de l’attaque du 3 octobre 2019, Mickaël Harpon, a occupé, durant un peu plus de seize années (2003-2019) ([5]), un emploi d’agent administratif au sein du service informatique de la DRPP. Il figurait ainsi parmi les 6 436 agents membres du personnel administratif relevant des fonctions publiques territoriale et d’État placés sous l’autorité du préfet de police ([6]).

Le service dans lequel était employé l’auteur de l’attentat était affecté aux seuls besoins de la DRPP ([7]). Mickaël Harpon y exécutait des tâches de dépannages quotidiens et figurait, selon les termes employés par la directrice de la DRPP, Mme Bilancini, parmi « les petites mains de l’informatique » ([8]). À ce titre, il était amené à intervenir pour des opérations de maintenance sur les postes informatiques des agents de la DRPP, y compris sa directrice.

L’emploi occupé par Mickaël Harpon s’insérait dans une chaîne hiérarchique courte, au sein d’une unité de petite taille, composée d’un nombre restreint d’agents. Il était ainsi directement supervisé par un « chef de section », ayant rang de commandant, et son adjoint, au sein d’une unité rattachée à la sous-direction dite des « supports », elle-même dirigée par un sous-directeur placé sous l’autorité immédiate de la directrice du renseignement.

L’ensemble des témoignages recueillis par la commission d’enquête tendent à souligner qu’il régnait, au sein du service informatique de la DRPP, un climat de type « familial », au sens où la plupart des agents concernés avaient fait venir dans cette section qui un fils, qui une cousine, qui un collègue, avec lequel il avait des affinités ([9]). Par ailleurs, la section informatique était organisée en open space, accentuant la proximité des agents entre eux.

La commission d’enquête constate que le climat professionnel qui régnait au sein de la section informatique de la DRPP a pu influer sur la capacité de discernement des collègues directs de Mickaël Harpon et de sa hiérarchie immédiate. Cette observation est cohérente avec les propos tenus devant la commission par le préfet de police, M. Didier Lallement, concernant son instruction du 7 octobre 2019, transmise à l’ensemble des directeurs de la préfecture de police, dans le but de susciter les remontées de signalement : « Ma circulaire du 7 octobre avait (…) pour but de rappeler que les problèmes ne se règlent pas au sein de petits groupes et qu’il faut passer par la hiérarchie de la préfecture de police : c’est à elle de prendre ses responsabilités en matière de suivi des cas de radicalisation. Je ne veux pas que ces questions soient traitées au niveau des services » ([10]).

Par ailleurs, si l’auteur de l’acte n’exerçait pas de missions opérationnelles liées à l’activité de renseignement, et n’avait par conséquent aucune des fonctions dévolues, par exemple, aux investigateurs en cybercriminalité (ICC), ses tâches quotidiennes lui donnaient accès au contenu des postes informatiques des agents de la DRPP. La proximité et la facilité d’accès à des informations classifiées justifiaient par conséquent son habilitation à la protection du secret de la défense nationale, à l’instar de la totalité des agents de la DRPP, quels que soient leurs statuts et leurs missions.

À ce titre, une première habilitation avait été délivrée à Mickaël Harpon le 8 juillet 2003, au niveau secret défense, avant d’être renouvelée à deux reprises – en mai 2008 puis en août 2013 –, conformément à la durée de validité des avis de sécurité qui était alors de cinq ans au niveau secret défense. Les règles instituées en 2011 ayant porté cette durée de validité à sept années ([11]), le renouvellement de l’habilitation de Mickaël Harpon aurait dû intervenir au mois d’avril 2020.

Selon les informations recueillies par la commission d’enquête, le dernier renouvellement de l’habilitation de l’auteur de l’acte a toutefois donné lieu, en 2013, à la procédure dite de « mise en éveil » de sa hiérarchie, consécutivement à une plainte pour violences volontaires, déposée en 2008 contre lui, par celle qui allait devenir son épouse. Retirée, cette plainte n’a toutefois pas donné lieu à une sanction judiciaire. Elle n’a par conséquent pas été jugée comme un obstacle au renouvellement de son habilitation.

Il faut observer que la procédure de « mise en éveil » répond à des caractéristiques précises, définies à l’article 25 de l’instruction générale interministérielle (IGI) n° 1300. Son déclenchement est ainsi rendu possible « lorsque l’autorité d’habilitation décide d’accorder l’habilitation sur la base d’un avis de sécurité restrictif ou en dépit d’un avis de sécurité défavorable ». La « mise en éveil » doit alors être menée par l’autorité d’habilitation, en présence de l’officier de sécurité concerné, et déboucher sur un entretien spécifique avec l’intéressé, assorti d’une attestation particulière signée par l’autorité d’habilitation, par l’officier de sécurité du service employeur et par l’intéressé.

Si les membres de la commission d’enquête ne sont pas en mesure d’établir que la procédure de « mise en éveil » a été respectée dans chacune des formes imposées par l’IGI n° 1300, votre Rapporteur observe que son déclenchement se fondait sur des éléments étrangers au risque de radicalisation de l’auteur de l’acte.

Enfin, ce point ayant été souligné à plusieurs reprises par les agents de la DRPP appelés à collaborer avec l’auteur de l’acte, la commission d’enquête observe que l’auteur de l’acte souffrait d’un handicap susceptible d’influer sur sa sociabilité. Malentendant, Mickaël Harpon communiquait de préférence en langage des signes. Il pouvait toutefois s’exprimer distinctement et à haute voix. Ses collègues soutiennent, en effet, qu’il était possible de communiquer directement avec lui grâce à son appareillage, « à la seule condition de parler distinctement et lentement ». Dès lors, Mickaël Harpon n’était pas placé dans une position d’incommunicabilité et d’isolement à l’égard de ses collègues de travail.

2. Un faisceau d’indices aurait dû conduire à alerter la hiérarchie de la DRPP

Compte tenu des informations rendues publiques par voie de presse dans les jours qui ont suivi l’attentat du 3 octobre 2019, les membres de la commission d’enquête ont porté leur attention sur les indices de radicalisation que l’auteur des faits aurait laissé percevoir durant son parcours professionnel.

● Les éléments tenant à la pratique religieuse de Mickaël Harpon

Il apparaît que Mickaël Harpon s’est converti à l’islam à la suite de son mariage religieux, lequel a vraisemblablement été célébré entre 2009 et 2011, quelques années avant son mariage civil intervenu dans le courant de l’année 2014. Selon plusieurs témoignages, la pratique religieuse de l’auteur de l’attentat semble s’être progressivement faite plus rigoureuse. Elle aurait impliqué, en particulier, des modifications de son comportement à l’égard du personnel féminin. Mickaël Harpon aurait ainsi brutalement cessé de serrer la main et de saluer par des embrassades plusieurs femmes, notamment la secrétaire de la section informatique où il était affecté. Il aurait toutefois recommencé à embrasser les femmes employées au sein de son service à l’issue d’une discussion avec deux de ses supérieurs hiérarchiques.

Si les témoignages recueillis par la commission d’enquête varient à la marge quant à l’ampleur des changements intervenus dans le comportement de Mickaël Harpon à la suite de sa conversion religieuse, ils attestent toutefois de deux points centraux : d’une part, son changement de comportement à l’égard du personnel féminin est avéré, au point d’avoir provoqué un échange avec sa hiérarchie immédiate ; d’autre part, ce changement de comportement était connu de ses collègues de travail et de plusieurs agents de la DRPP.

● L’attaque à Charlie Hebdo : « C’est bien fait ! »

Le fait le plus alarmant tient à la phrase prononcée par Mickaël Harpon à la suite de l’attentat ayant visé, le 7 janvier 2015, le journal satirique Charlie Hebdo.

Selon les informations communiquées à la commission d’enquête lors d’une audition tenue au secret, quelques jours après le 7 janvier 2015, constatant que l’un de ses collègues effectuait des recherches sur internet à propos de l’attentat terroriste ayant frappé Charlie Hebdo, Mickaël Harpon a prononcé cette phrase : « C’est bien fait ! ». Il s’en est suivi, selon les termes retenus par Mme Françoise Bilancini, dont il faut rappeler qu’elle n’était pas en fonction au moment des faits, une « altercation », une « vive querelle », voire un « accrochage » entre Mickaël Harpon et le collègue concerné, au point de provoquer « un certain émoi » au sein du service ([12]). Selon le témoignage du collègue directement impliqué dans l’altercation avec Mickaël Harpon, ce dernier lui aurait alors présenté ses excuses « quelques jours plus tard ».

Inadmissibles en tant que tels, qui plus est prononcés par un agent relevant d’un service de renseignement, les propos tenus par Mickaël Harpon au mois de janvier 2015 revêtaient une évidente gravité et justifiaient une réaction immédiate qui n’est pas intervenue.

● Des craintes de vulnérabilité psychologique

Selon le témoignage du collègue ayant participé à l’altercation du mois de janvier 2015, les propos concernant l’attentat de Charlie Hebdo auraient contribué à provoquer un climat d’inquiétude quant au risque de captation et de fuite de données de la part de Mickaël Harpon, dans la mesure où ce dernier offrait, de façon plus générale, un profil « immature » et une tendance ancienne à la provocation dans ses relations avec les autres agents du service, dénotant ce que l’on peut assimiler à une forme de fragilité psychologique.

Ce point est confirmé par Mme Françoise Bilancini selon laquelle les collègues de Mickaël Harpon, conscients que ce dernier était susceptible d’accéder à des informations sensibles, « surveillaient son travail » ([13]), sans toutefois préciser si des faits autres que les propos tenus en janvier 2015 avaient motivé cette vigilance, ni la façon dont cette vigilance se serait concrétisée au sein du service.

Au total, il apparaît que l’accumulation de plusieurs indices, allant d’un changement de comportement à l’égard du personnel féminin jusqu’à des propos faisant l’apologie d’un acte terroriste, couplés à des craintes de vulnérabilité psychologique, aurait dû conduire, à tout le moins dès le mois de janvier 2015, à alerter la hiérarchie intermédiaire et supérieure de Mickaël Harpon. Plus encore, le portrait établi par ses propres collègues de travail devant la commission d’enquête tend à démontrer que le comportement de Mickaël Harpon était incompatible avec son maintien au sein d’un service de renseignement.

B. Un SERVICE DE RENSEIGNEMENT INSUFFISAMMENT PRÉPARé aux risques de vulnérabilité interne

1. Les failles dans la remontée d’information ont constitué un dysfonctionnement majeur

Le collègue de travail ayant eu l’altercation avec Mickaël Harpon en janvier 2015 a précisé à la commission n’avoir signalé les propos concernant l’attentat de Charlie Hebdo à son supérieur hiérarchique direct, le commandant chef de la section informatique, qu’environ six mois après les faits, soit au mois de juillet 2015. Cette remontée extrêmement tardive d’information, qui s’apparente à un signalement oral, aurait été communiquée au commandant chef de section dans un cadre informel, probablement à l’occasion d’un déjeuner organisé en dehors des locaux de la préfecture de police.

Au terme des investigations de la commission, il est établi que le commandant chef de section de Mickaël Harpon n’a pas jugé nécessaire de transmettre à sa hiérarchie les informations qui lui ont été communiquées au mois de juillet 2015. Estimant que la situation pouvait être réglée à son niveau, au regard notamment des excuses présentées par Mickaël Harpon, le chef de la section informatique a par conséquent fait le choix d’interrompre la chaîne de remontée hiérarchique.

Dès lors, faute de transmission hiérarchique, ni son supérieur hiérarchique, sous-directeur des « supports », ni l’actuelle directrice de la DRPP, ni son prédécesseur, M. René Bailly ([14]), ni les préfets de police successifs et leurs directeurs de cabinet, n’ont eu connaissance des signes de vulnérabilité que présentait Mickaël Harpon. Il faudra attendre les entretiens réalisés par l’actuelle directrice de la DRPP, auprès des agents de son service, dans les heures qui ont suivi l’attentat du 3 octobre 2019, pour que l’ensemble des éléments soit porté à sa connaissance. C’est sur la base de ces entretiens que la directrice de la DRPP a pu établir une note, datée du 5 octobre 2019 et adressée au ministre de l’Intérieur, sous couvert du préfet de police, dont l’objet est ainsi rédigé : « Rapport sur le comportement de Mickaël Harpon au sein de la DRPP / éléments établis par son dossier administratif et les déclarations de ses collègues ». Dans cette note dont le contenu a été remis à la commission, Mme Françoise Bilancini précise que « depuis la survenance [de l’attaque], de nouveaux éléments ont été portés à [sa] connaissance, dans le cadre de discussions informelles, par des agents de [son] service, sans préjudice de la procédure judiciaire en cours » ([15]) .

Ici réside le dysfonctionnement le plus grave de l’« affaire Harpon ». En ne dépassant pas le stade du niveau hiérarchique le plus immédiat, la chaîne de l’information et du signalement a été interrompue avant d’atteindre les niveaux hiérarchiques supérieurs. Dès lors, le comportement de Mickaël Harpon est demeuré dans une « zone grise ».

Selon les informations recueillies par la commission d’enquête, il est par ailleurs établi que, accompagné d’un agent de la section informatique, le fonctionnaire impliqué dans l’altercation avec Mickaël Harpon est entré en contact avec un major de la sous-direction de la sécurité intérieure (SDSI) de la préfecture de police, responsable de la cellule de traitement des signalements externes, pour l’informer verbalement du comportement de Mickaël Harpon. Étonnamment, cette conversation n’aurait toutefois pas porté sur les propos visant l’attentat de Charlie Hebdo. Les agents de la section informatique de la DRPP se seraient bornés à mentionner les éléments tirés de la pratique religieuse de Mickaël Harpon et de son changement de comportement à l’égard des femmes, ce qu’a confirmé, lors de son audition par la commission, le major de la sous-direction en charge des radicalisations. Selon les intéressés, cet échange aurait eu lieu dans le seul but de prendre conseil auprès d’un agent habitué à traiter des signalements extérieurs, sans intention de formaliser un quelconque signalement.

Cette conversation a été suivie, au mois d’août 2015, d’un nouvel échange entre le major, un autre fonctionnaire de la SDSI et cette fois-ci le commandant chef de la section informatique, ce dernier assurant qu’« il n’y [avait] pas de sujet avec Mickaël Harpon » et qu’il entendait « régler la situation » et « arranger cela » à son niveau, sans intervention ni d’un autre service ni de sa hiérarchie. Au regard des éléments qui lui ont été communiqués, le responsable du traitement des cas de radicalisation externes de la SDSI n’a pas jugé « important » le signalement oral évoqué à l’occasion des deux échanges de juillet et août 2015 ([16]).

De l’ensemble de ces éléments, il ressort que les changements de comportement présentés par Mickaël Harpon, de même que les propos qu’il avait tenus immédiatement après l’attentat de Charlie Hebdo, avaient attiré l’attention de ses collègues, au point de susciter plusieurs échanges informels, y compris avec des agents de la DRPP extérieurs à la cellule informatique et spécialisés dans la détection et le traitement de la radicalisation islamiste. Ces démarches n’ont pourtant fait l’objet d’aucune remontée d’information au niveau hiérarchique pertinent, ce qui constitue un manquement majeur au devoir de vigilance qui doit caractériser le fonctionnement régulier d’un service de renseignement.

Votre Rapporteur fait ainsi sien le terme de « failles », utilisé par le ministre de l’Intérieur, M. Christophe Castaner, à l’occasion de son audition, le 8 octobre 2019, par la commission des Lois de l’Assemblée nationale.

2. Le défaut de procédures internes de signalement au sein de la DRPP

a. L’absence de culture du signalement interne

Dans leur rapport présenté au mois de juin 2019, les députés Éric Diard et Éric Poulliat soulignaient que la notion de signalement, appliquée aux suspicions de radicalisation, consiste « à relater à une autorité, compétente pour recueillir ce témoignage, le comportement d’une personne dont on peut raisonnablement penser qu’il traduit un basculement dans la radicalisation » ([18]). Le signalement est ainsi le point de départ de la détection de toute radicalisation. Il est donc fondamental qu’il se concrétise par l’existence de procédures permettant son expression, sa transmission et son traitement.

De ce point de vue, l’état des lieux des outils déployés au sein de la DRPP avant l’attentat du 3 octobre 2019 laisse apparaître de profondes lacunes. En effet, si le préfet Michel Cadot, en fonction à la tête de la préfecture de police de Paris du 20 juillet 2015 au 20 avril 2017, a pu affirmer, dans le cadre de son audition publique devant la commission d’enquête ([19]), avoir formalisé des instructions auprès des directeurs, sous la forme de notes régulièrement renouvelées, « afin d’adopter un système de signalement des comportements susceptibles de constituer des signaux faibles ou avérés au principe de laïcité, voire de radicalisation », ni l’ancien directeur de la DRPP, M. René Bailly, ni Mme Françoise Bilancini, ne semblent avoir eu connaissance d’une procédure de signalement interne par la voie écrite avant l’attaque du 3 octobre 2019.

Les informations communiquées par le préfet Didier Lallement, à l’occasion de son audition publique du 30 octobre 2019, confirment qu’aucune instruction portant spécifiquement sur le signalement interne des cas de radicalisation, ni aucun texte détaillant la procédure applicable en l’espèce, ne semble avoir existé avant l’attentat du 3 octobre dernier : « (…) jusqu’à présent », souligne M. Didier Lallement, « il n’existait pas de texte, à part la note de 2015 du directeur général de la police nationale sur la laïcité signalant que l’inspection générale de la police nationale est l’organisme de référence en matière de radicalisation » ([20]).

b. Les failles du « chaînage hiérarchique » de la DRPP

À l’absence d’une procédure formalisée de signalement interne des cas de vulnérabilité et singulièrement de radicalisation, s’ajoutent les signes d’une faiblesse propre au chaînage hiérarchique de la DRPP :

– en premier lieu, les agents directement concernés de la DRPP n’ont pas respecté l’obligation, faite à tout agent, de signaler tout incident à son supérieur hiérarchique direct, lequel se doit de transmettre à son tour l’information par la voie d’un rapport, en général écrit, jusqu’à atteindre l’échelon approprié ;

– en second lieu, les collègues de la section informatique où était employé Mickaël Harpon ont fait le choix de s’adresser aux agents d’un service voisin, la SDSI, plutôt qu’à leur hiérarchie directe, rompant ainsi la remontée d’information à l’échelon de traitement approprié.

À cet égard, la commission observe que si le principe hiérarchique prévaut dans l’ensemble des administrations publiques, sur le fondement de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, sa portée doit revêtir un caractère central dans les administrations publiques de sécurité et a fortiori dans les services de renseignement ([21]). Ainsi, indépendamment de l’existence ou pas d’une procédure interne de signalement, les agents de la DRPP étaient tenus de porter sans délai, à la connaissance de l’autorité supérieure, tout fait survenu à l’occasion ou en dehors du service, susceptible de porter atteinte à l’intégrité du service. C’est d’ailleurs, selon les observations formulées devant la commission d’enquête par M. Jean-François Ferlet, directeur du renseignement militaire, la règle principielle appliquée au sein des forces armées : « le premier moyen de faire remonter l’information au sein des armées est le compte rendu fait à la chaîne hiérarchique », notant « un comportement culturellement ancré » qui constitue un « moyen de détection supplémentaire entre deux criblages d’habilitation » ([22]).

Enfin, il faut observer que des fragilités dans la chaîne hiérarchique de la DRPP avaient semble-t-il été constatées par le passé :

– son ancien directeur, M. René Bailly, a souligné avoir procédé à la réorganisation des bureaux de la DRPP dans le but de rapprocher les sous-directeurs des agents placés sous leur autorité, et ainsi de resserrer davantage le chaînage hiérarchique au sein du service. Dans le cadre de ce remaniement, les bureaux de l’unité informatique dont relevait l’auteur de l’attentat avaient été rapprochés du sous-directeur en charge des moyens ([23]);

– dans le même esprit, la lettre de mission adressée par le préfet de police Michel Cadot à Mme Françoise Bilancini, en vue de sa prise de fonction au mois d’avril 2017, lui confiait l’objectif de « professionnaliser » et de « moderniser » le fonctionnement de la DRPP, en s’appuyant notamment sur son expérience acquise au sein de la DGSI ([24]). La commission d’enquête n’a toutefois pas pu avoir communication de cette lettre dont le contenu est classifié.

C. Un déficit sérieux et ancien de prise en compte du risque de radicalisation interne

Au fil de ses auditions, la commission d’enquête a progressivement acquis la conviction que la DRPP était insuffisamment préparée à la prise en compte des risques liés à la vulnérabilité du personnel et, plus particulièrement à la radicalisation. Alors que l’une des missions de la DRPP consistait à repérer les personnes susceptibles de présenter des risques de radicalisation sur la plaque parisienne, de façon à neutraliser les éventuels passages à l’acte, le service de renseignement de la préfecture de police n’avait manifestement pas intégré cette même vigilance dans son fonctionnement interne.

1. Les retards pris par la DRPP et la préfecture de police dans la détection du risque de radicalisation interne

a. La prise en compte du risque de radicalisation interne au sein de la préfecture de police depuis les attaques de Toulouse et Montauban en 2012

Deux moyens sont mis à la disposition des policiers pour signaler un soupçon de radicalisation chez l’un de leurs collègues : le signalement peut être transmis par l’intermédiaire de la plateforme publique du centre national d’assistance et de prévention de la radicalisation (CNAPR), qui est à la disposition de tout citoyen, ou auprès de la hiérarchie par la voie d’un rapport écrit ou oral. Si la voie écrite est traditionnellement préférée, pour des raisons évidentes de traçabilité et de précision, les différents services auditionnés par la commission ont souligné prendre en compte tout signalement oral.

Ces moyens s’appliquaient au sein de la préfecture de police en général et de la DRPP en particulier. Il serait par conséquent abusif d’affirmer que le risque de radicalisation interne était un « impensé » de la préfecture de police avant l’attaque du 3 octobre 2019. Pour autant, sa prise en compte ne se traduisait pas par la mise en place d’une cellule ou d’un service spécifiquement chargé de le traiter. En effet, les cas de radicalisation interne repérés en amont de l’attaque – une trentaine avait été signalée avant le 3 octobre – étaient traités selon la même procédure que les signalements externes, par des cellules tournées, par nature, vers le risque de radicalisation en général et non vers le risque spécifique à la préfecture de police.

À cet égard, le préfet de police Bernard Boucault, en poste du 31 mai 2012 au 9 juillet 2015, a signalé à la commission d’enquête avoir instauré une réunion hebdomadaire, nommée groupe d’évaluation de la menace terroriste (GEMT), qui rassemblait la DRPP, la direction régionale de la police judiciaire (DRPJ), la direction de la sécurité de proximité de l’agglomération parisienne (DSPAP), ainsi que la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) et le service central du renseignement territorial (SCRT). Cette cellule était chargée de l’examen et du suivi des individus radicalisés les plus problématiques. En outre, le dispositif des groupes d’évaluation départementale (GED), créé par le plan national de lutte contre la radicalisation d’avril 2014 ([25]), avait été transposé au sein de la préfecture de police. Il a pris la forme d’une réunion bimensuelle, placée sous la présidence du directeur de cabinet du préfet de police, et associant la DRPP, la DRPJ et la DSPAP, ainsi que le Parquet au besoin. Ce groupe est chargé d’examiner les cas de radicalisation transmis par les différents services qui le composent, par les administrations et par le CNAPR. Il détermine le niveau de suivi devant être appliqué à chaque cas, au regard des informations transmises par les services de renseignement.

Si l’objectif de ces groupes était le suivi des individus radicalisés au sens large, les cas d’agents de la préfecture de police pouvaient y être examinés lorsqu’un risque de radicalisation était relevé. Ainsi, jusqu’à très récemment, les cas de radicalisation internes à la préfecture de police étaient toujours traités lors de réunions restreintes, dirigées par le préfet ou dans le cadre du groupe d’évaluation de la menace terroriste (GEMT). Pour ces quelques cas, des procédures disciplinaires ont été mises en œuvre. Toutefois, votre Rapporteur observe que l’objectif premier de ces instances était le suivi et le traitement du risque de radicalisation au sens large et en provenance de l’extérieur.

Enfin, la prise en compte des cas de radicalisation parmi les fonctionnaires de la préfecture de police s’articulait avec le dispositif de suivi des policiers radicalisés de l’inspection générale de la police nationale (IGPN), opérationnel depuis 2015, qui centralise les signalements, réunit l’ensemble des directeurs et vérifie les renseignements (voir infra).

b. L’insuffisance des efforts déployés pour la sensibilisation et la formation des agents de la DRPP au risque de radicalisation interne

Des actions de formation et de sensibilisation à la détection et à la prévention de la radicalisation ont été menées au sein de la préfecture de police, particulièrement depuis 2015.

Tous les anciens préfets de police auditionnés par la commission d’enquête ont détaillé les actions de sensibilisation mises en place pendant qu’ils étaient en poste. Le préfet Bernard Boucault a notamment indiqué que « des référentiels ont été conçus avec l’aide de la DRPP et diffusés aux agents de la préfecture de police dans le cadre d’actions de formation pour leur permettre de disposer d’outils utiles » ([26]) . Le préfet Michel Cadot a souligné que des formations avaient été conçues dès 2016, immédiatement après la série d’attentats de 2015, d’abord à destination des agents de la préfecture de police, puis en direction des policiers des commissariats, ainsi que d’autres fonctionnaires extérieurs recevant du public. Enfin, le préfet Michel Delpuech a instauré, à compter du mois de septembre 2018, des sessions de formation portant sur la laïcité en direction des nouvelles recrues et lancé la rédaction d’un guide de la laïcité à destination des fonctionnaires de la préfecture de police, sans pouvoir toutefois achever sa rédaction avant son départ au mois de mars 2019.

L’IGPN était impliquée dans ces formations. À ce titre, en 2018, 183 cadres ont par exemple bénéficié de sessions de sensibilisation animées par le service d’inspection.

Toutefois, ces formations semblent majoritairement avoir été pensées pour l’appréhension du risque terroriste en provenance de l’extérieur, et non pour la prise en compte du risque de radicalisation interne. Les intitulés des formations communiqués par le préfet Didier Lallement dans sa contribution écrite à la commission d’enquête semblent en tout cas l’indiquer : « Le policier confronté à la menace terroriste », par exemple. Seul un module d’accueil portant sur la laïcité et l’obligation de neutralité des fonctionnaires de police, dispensé à tous les gardiens de la paix prenant leurs fonctions, ainsi qu’un séminaire ayant rassemblé 111 participants, co-organisé par la préfecture de police et l’ENA, sur le thème « Regards croisés sur la radicalisation », semblent concerner, bien qu’indirectement, le risque de radicalisation interne. Le contenu précis de ces formations n’ayant pas été porté à la connaissance de la commission d’enquête, il ne lui est pas possible d’affirmer si ces formations comportaient des éléments relatifs, par exemple, à la détection des signaux faibles.

Quoi qu’il en soit, la commission d’enquête observe que la prise en compte du risque terroriste était principalement tournée vers l’appréhension de la radicalisation comme phénomène extérieur à la préfecture de police de Paris et non comme une menace de vulnérabilité interne.

En outre, ces formations n’étaient pas suivies par l’intégralité des agents de la préfecture de police : les fonctionnaires de la DRPP auditionnés par la commission et ne travaillant pas directement sur le sujet de la radicalisation – y compris ceux exerçant une mission d’encadrement de proximité – n’avaient jamais bénéficié d’une formation à la détection de ce risque. C’est en particulier le cas du commandant chef de la section où était affecté Mickaël Harpon. Ces formations semblent par conséquent avoir été essentiellement réservées à l’encadrement supérieur, ainsi qu’aux personnes directement confrontées à cette problématique dans le cadre de leurs missions.

En outre, s’il apparaît que plusieurs services traitent effectivement de la radicalisation externe au sein de la préfecture de police, il n’y existe pas de référent « radicalisation » au sens du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR). Ce dispositif semble pourtant avoir fait ses preuves dans d’autres organisations. Les référents « radicalisation » sont des agents de leur administration, chargés d’une double mission : ils sont formés pour assurer une mission de prévention et de formation et sont le point de contact des agents pour la remontée des signalements au GED ou aux services de police et de gendarmerie. Ils rendent compte de leur activité à l’unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) pour le volet de lutte contre la radicalisation, et au secrétaire générale du CIPDR au sujet des actions de formation et de prévention.

2. L’internalisation des enquêtes d’habilitation n’a pas permis d’atteindre le niveau de sécurité observé dans les autres services de renseignement

a. Le choix ancien d’autonomiser les enquêtes de sécurité en vue d’une habilitation

Pour mémoire, l’attribution d’une habilitation à la protection du secret de la défense nationale repose sur un processus en plusieurs temps et fait intervenir de nombreux acteurs ([27]) :

– l’autorité d’emploi doit établir une demande d’habilitation pour ceux de ses personnels dont les missions justifient une habilitation à la protection du secret de la défense nationale. Cette demande déclenche une procédure d’habilitation ;

– un dossier est ensuite constitué et comprend notamment la notice individuelle de sécurité 94 A, par laquelle la personne communique les renseignements relatifs à sa vie privée et professionnelle ;

– le service enquêteur mène une enquête administrative, dite enquête de sécurité, dont l’objectif est de déceler les vulnérabilités du candidat, et formule un avis de sécurité ([28]) transmis à l’autorité d’habilitation ;

– enfin, l’autorité d’habilitation ([29]) prend la décision d’habiliter ou non la personne, sans toutefois être liée par l’avis du service enquêteur.

S’agissant des personnels civils (personnels des administrations et des entreprises), les enquêtes d’habilitation sont confiées à la DGSI ([30]) qui dispose par ailleurs, en son sein, d’un service spécifique – l’inspection générale de la sécurité intérieure – pour les enquêtes visant son propre personnel. Enfin, la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) est le service enquêteur pour les habilitations du personnel militaire, tandis que la DGSE dispose, compte tenu de ses missions, d’une organisation intégrée pour le suivi et l’habilitation de ses agents ([31]).

Dans ce contexte, la DRPP fait exception à la règle définie à l’article 24 de l’instruction générale interministérielle n° 1300 selon laquelle les enquêtes de sécurité des personnels civils sont diligentées par « le service enquêteur du ministère de l’intérieur », à savoir la DGSI. Elle bénéficie, en effet, d’une dérogation fondée sur la lecture combinée de l’IGI 1300 et du décret n° 2014-445 du 30 avril 2014 relatif aux missions et à l’organisation de la direction générale de la sécurité intérieure dont l’article 3 dispose que « le service chargé, sous l’autorité du préfet de police, de missions de renseignement intérieur [la DRPP] concourt à l’activité de la direction générale de la sécurité intérieure qui peut se saisir, concurremment avec lui ou de manière exclusive, de toute question traitée par ce service ».

De cette disposition, il a été conclu que la DRPP pouvait concourir aux missions confiées à la DGSI en tant que « service enquêteur du ministère de l’intérieur » et, à ce titre, les assumer directement pour le compte de ses propres agents. Cette interprétation est soutenue par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) dont la responsable, Mme Claire Landais, a pu indiquer à la commission d’enquête que « la combinaison de ces textes [plaide] pour que la DRPP puisse agir au profit de la DGSI pour une partie des enquêtes » ([32]).

Votre Rapporteur n’est toutefois pas convaincu par cette interprétation juridique. En effet, si elle n’a pas été censurée par le juge, la lecture combinée des deux textes réglementaires paraît peu robuste. Les responsables auditionnés par la commission d’enquête semblent d’ailleurs porter un jugement nuancé sur la solidité juridique de la compétence confiée à la DRPP pour la conduite de ses propres enquêtes de sécurité.

Ainsi, Mme Claire Landais souligne que, sur le plan strictement réglementaire, « il y avait une discordance par rapport à ce qui était écrit dans l’IGI 1300 » ([33]). Dans le même sens, Mme Françoise Bilancini, a indiqué à la commission d’enquête qu’elle et son adjoint avaient « constaté immédiatement [après sa prise de fonction] qu’il y avait un problème juridique et un risque de fragilisation » ([34]). Ce constat a justifié la conclusion, en février 2019, d’un protocole de consolidation entre la DGSI et la DRPP. Enfin, M. Nicolas Lerner, directeur général de la sécurité intérieure, estime que « pour des raisons juridiques et en raison de ce précédent » qu’est l’attaque du 3 octobre 2019, il conviendrait d’internaliser le traitement des procédures d’habilitation au sein de la DGSI ([35]).

Au total, votre Rapporteur estime que la volonté de conserver à la DRPP des prérogatives dérogatoires du droit commun, pour la conduite des enquêtes de sécurité visant ses propres agents, a pu l’emporter sur une lecture rigoureuse des dispositions de l’instruction générale interministérielle n° 1300.

b. Les standards de sécurité des enquêtes de la DRPP étaient inférieurs à ceux des autres services de renseignement

Les conditions juridiques dans lesquelles les enquêtes préalables aux habilitations ont été maintenues dans le giron de la DRPP interrogent d’autant plus que leur intensité atteignait un niveau de sécurité inférieur aux services de renseignement comparables.

En effet, selon les informations recueillies par la commission d’enquête, les enquêtes préalables aux habilitations réalisées par la DRPP se sont longtemps bornées à un simple criblage ([36]). De la même façon, les enquêtes portant sur le renouvellement des habilitations étaient conduites de façon relativement superficielle, se limitant également à un criblage de fichiers. Ce constat est partagé par Mme Françoise Bilancini selon laquelle « même si cela n’était pas illégal, [elle avait] considéré que le criblage était insuffisant pour les personnels d’un service de renseignement » ([37]).

Ainsi, votre Rapporteur constate que le protocole conclu au mois de février 2019 entre la DRPP et la DGSI visait précisément à élever les standards de sécurité appliqués par le service de renseignement de la préfecture de police, lesquels étaient nettement moins exigeants que dans d’autres services de renseignement auditionnés par la commission d’enquête. Il constate également la survenance tardive de ce protocole compte tenu de l’ancienneté des risques de vulnérabilité tenant, en particulier, à la radicalisation islamiste.

● L’exemple de la procédure appliquée au sein de la DRSD

La procédure appliquée par la DRSD, le service enquêteur du ministère des Armées, pour le recrutement de ses propres agents, semble à l’inverse particulièrement complète. Articulée avec l’enquête de recrutement, l’enquête de sécurité se déroule de la manière suivante :

la procÉdure de recrutement et d’habilitation à la drsd

Source : commission d’enquête, à partir de la contribution écrite de la DRSD.

La spécificité de ce dispositif tient, en particulier, à la capacité d’enquêter de manière très poussée sur l’environnement de l’individu.

La mission conduite par l’inspection des services de renseignement (ISR) à la suite de l’attentat du 3 octobre 2019 ([38]) désignerait d’ailleurs ce dispositif comme l’un des plus robustes de la communauté française du renseignement.

Cette indication, communiquée par M. Éric Bucquet, directeur du renseignement et de la sécurité de la défense, dans le cadre de son audition ([39]), n’a toutefois pas pu être vérifiée par la commission d’enquête qui n’a pas eu accès aux conclusions de la mission confiée à l’ISR en raison de son caractère classifié.

En outre, l’ensemble des agents de la DRSD fait l’objet d’un criblage régulier, en sus de l’enquête nécessaire à chaque renouvellement d’habilitation.

Enfin, selon la contribution écrite transmise par M. Éric Bucquet, tout agent de ce service de renseignement présentant une vulnérabilité ou un comportement inapproprié ferait l’objet d’une enquête interne, dont le but est de déterminer s’il peut rester ou non au sein du service.

Cette procédure semble conduire à des résultats convaincants. Selon M. Éric Bucquet, « toute personne suspecte de radicalisation serait automatiquement écartée, son habilitation retirée et elle sortirait immédiatement de l’enceinte » ([40]). Le cas ne s’est toutefois pas présenté jusqu’à présent.

Ce haut niveau de précaution et cette forte imprégnation de la culture de la vigilance tranchent avec les pratiques de la DRPP, telles que décrites à la commission d’enquête par plusieurs de ses agents.

En effet, la conversion de Mickaël Harpon, consécutive à son mariage religieux, n’a donné lieu à aucune vérification. Si la conversion n’est en aucun cas un signe de radicalisation, sauf à développer une conception discriminante contraire à nos principes, elle doit toutefois « appeler l’attention, [...] ne serait-ce que pour comprendre dans quelles circonstances elle a eu lieu », selon M. Laurent Nuñez, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Intérieur ([41]), et ainsi déclencher, dans les services les plus sensibles, des mesures de vérification.

Votre Rapporteur partage les propos du secrétaire d’État auprès du ministre de l’Intérieur dans la mesure où tout changement dans le comportement d’un agent relevant d’un service exposé, quel qu’il soit, doit éveiller l’attention de la chaîne hiérarchique, dans le but de réduire les risques liés à la vulnérabilité du personnel et, plus spécifiquement, à la radicalisation.

● La singularité de la procédure appliquée au sein de la DGSE

Dans le cadre de son organisation intégrée, la DGSE dispose de son propre service enquêteur pour les habilitations de ses agents. Les enquêtes menées sont très complètes et portent notamment une attention particulière à l’activité numérique ainsi qu’à l’évaluation psychologique des candidats, afin de vérifier que ces derniers seront en mesure d’observer le secret inhérent à leurs activités.

Ces enquêtes, dont le champ dépasse les informations demandées dans le formulaire 94 A rempli par chaque candidat à l’habilitation (dans les services de renseignement, mais également dans toute administration ou organisation privée), aboutissent à la délivrance d’une habilitation spéciale de sécurité (HSS) ([42]). L’HSS peut alors être retirée à tout moment, dès l’apparition d’une vulnérabilité ou encore dès lors qu’il est constaté que l’agent n’a pas respecté l’obligation de transparence à laquelle il est tenu (voir infra), entraînant son exclusion du service.

Cette double habilitation est spécifique à la DGSE. Selon Bernard Émié, son directeur, elle instaure « un outil efficace de vigilance et de retrait le cas échéant » ([43]). Aussi, votre Rapporteur estime que la logique selon laquelle des informations à la fois plus précises et nombreuses pourraient être demandées aux agents des services de renseignement, comparativement au reste des personnes habilitées, serait cohérente avec la sensibilité extrême des informations qu’ils manient et l’intérêt des puissances étrangères ou des forces intérieures nocives à tenter de « retourner » leur personnel.

II. L’attaque du 3 octobre 2019 s’inscrit dans le contexte d’un renforcement progressif de la prise en compte du risque de radicalisation au sein de la police nationale

Tant la direction générale de la police nationale (DGPN), à la suite des attentats qui ont frappé la France depuis 2015, que la préfecture de police depuis 2017 ont entrepris de relever leur niveau de vigilance quant au risque de radicalisation parmi les forces de sécurité intérieure. Au sein des deux administrations, ces efforts de sécurisation se sont amplifiés et accélérés après l’attaque du 3 octobre 2019.

A. Le risque de radicalisation interne fait l’objet d’une attention spécifique au sein de la police nationale

L’attention particulière portée depuis 2015 au risque de radicalisation des agents de la police nationale s’est traduite par la mise en place d’une coordination et d’un suivi accrus des cas repérés. Depuis l’attaque de la préfecture de police, la détection et le traitement de la radicalisation chez les agents de police ont été réaffirmés comme des priorités.

1. Le renforcement des outils de formation au risque de radicalisation, de traitement et de suivi des signalements depuis 2015

a. Le déploiement d’actions de formation sur le risque de radicalisation

Le secrétaire général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR) estime que des progrès importants ont été accomplis ces dernières années au sein de la police nationale en matière de formation à la détection et au signalement de la radicalisation, dont il juge l’offre « très étoffée » ([44]):

– dans le cadre de la formation initiale, les commissaires bénéficient de deux journées consacrées à ce thème depuis 2014 (316 élèves ont été formés), les officiers de trois conférences sur une durée de dix heures (350 officiers formés), tandis que 10 571 gardiens de la paix ont été formés depuis 2017 ;

– dans le cadre de la formation continue, 90 commissaires et officiers ont suivi une session de trois stages sur une période d’une année depuis 2016, 150 fonctionnaires de police (toutes catégories) ont suivi un stage de cinq jours et 12 800 gardiens de la paix ont été formés depuis 2016 grâce à la diffusion d’une mallette pédagogique ;

– enfin, 420 officiers ont suivi une conférence de quatre heures dans le cadre d’un stage obligatoire pour accéder au grade de commandant et 41 gardiens de la paix ont suivi un stage optionnel pour accéder au grade de brigadier.

b. La coordination assurée par l’IGPN concernant les signalements

Dans le cadre des circulaires du ministre de l’Intérieur des 21 avril 2011 et du 19 novembre 2014, l’inspection générale de la police nationale (IGPN) a tout d’abord été désignée « service référent national » pour la police sur les questions de neutralité ([45]).

Cette désignation s’est accompagnée de la création, en mars 2015, d’un groupe de suivi de la radicalisation interne ([46]). Présidé par l’IGPN, il est chargé de l’identification, de l’évaluation et du traitement des cas de radicalisation parmi les agents de la police nationale, y compris ceux de la préfecture de police. Piloté au niveau central, il réunit l’ensemble des services concernés, à savoir l’UCLAT, le SCRT, la DGSI, la direction des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN) ainsi que la direction centrale du recrutement et de la formation (DCRFP). La préfecture de police a rejoint ce groupe plus tardivement, en 2016 ([47]). Le rattachement du groupe de suivi à l’IGPN se justifie par la façon dont la radicalisation est traditionnellement traitée parmi les fonctions de souveraineté et, plus largement, dans la fonction publique. Les services concernés sont en effet contraints de traiter ce phénomène sous l’angle disciplinaire, en raison du flou juridique qui entoure la notion de radicalisation ([48]). Il convenait par conséquent de confier cette problématique à l’autorité habituellement en charge des questions disciplinaires.

Outre l’identification et l’évaluation des cas de radicalisation, ce groupe de suivi est chargé d’améliorer les criblages en amont du recrutement, de conseiller et d’accompagner la hiérarchie, ainsi que d’assurer la bonne prise en compte et le suivi des cas signalés.

Les services de police ont su s’approprier ce dispositif : selon les données écrites communiquées par le directeur de cabinet du préfet de police, M. David Clavière, ainsi que par Mme Françoise Bilancini, à la date du 14 janvier 2020, 76 signalements étaient parvenus à l’IGPN depuis 2012, dont 46 ont été formulés après l’attaque du 3 octobre, via les saisines du préfet de police ou de ses directions.

Jusqu’à l’attaque de la préfecture de police, et pour l’ensemble de la police nationale, le groupe de suivi procédait en moyenne à l’évaluation de la dangerosité d’une trentaine des signalements ([49]). Ces examens ont donné lieu à plusieurs décisions dont cinq révocations, une série de licenciements, des refus de titularisation et une mise à fin de stage.

2. La révision à la hausse des méthodes de détection de la radicalisation et du traitement des cas internes depuis l’attaque du 3 octobre

a. Les efforts entrepris par la direction générale de la police nationale pour formaliser les signalements

À la suite de l’attaque de la préfecture de police, la DGPN a rappelé l’importance de la vigilance sur le risque de radicalisation interne dans le cadre d’une instruction en date du 25 novembre 2019. Elle y souligne notamment l’existence du guide interministériel de prévention de la radicalisation élaboré en mars 2016 et la nécessité d’établir les signalements sur la base des indices de radicalisation qui y sont décrits.

Elle précise, en outre, la procédure interne à suivre : tout service de la DGPN ou de la préfecture de police recevant des informations allant dans le sens d’une radicalisation doit systématiquement procéder à un signalement, par le biais d’une « grille de signalement-vigilance ».

Ce modèle permet de disposer des principales informations administratives et des éléments de suspicion. Le service concerné doit alors transmettre le signalement à sa direction par la voie hiérarchique, lequel est ensuite transmis à l’IGPN par la voie d’une adresse fonctionnelle.

Chaque signalement est également communiqué à l’état-major permanent (EMaP), placée sous la responsabilité de la DGSI et chargé de centraliser les signalements concernant des agents publics radicalisés exerçant des missions de souveraineté ou relevant du domaine de la sécurité ou de la défense.

Le lien avec l’EMaP permet ainsi à la DGSI de faire jouer son droit d’évocation, c’est-à-dire sa capacité à se saisir d’un objectif relevant d’un autre service, en fonction de son degré de dangerosité.

b. La création d’un groupe central d’évaluation

À la suite de l’attaque du 3 octobre, le DGPN a demandé, par la même note du 25 novembre 2019, la création d’un groupe d’évaluation central (GEC) qui constitue une nouvelle cellule de suivi et de traitement des cas de radicalisation au sein de la police nationale. Les cas signalés à la préfecture de police sont traités au sein de cette cellule, de la même manière que ceux concernant l’ensemble des fonctionnaires de la police nationale.

Ainsi, les signalements dans la police nationale sont traités de la manière suivante :

– le chef de service dont relève le policier ou l’agent concerné adresse le signalement au DGPN, qui est chargé de saisir l’IGPN. Concernant les agents de la préfecture de police, le chef de service adresse son signalement au préfet de police, qui l’adresse ensuite à l’IGPN ([50]). Cette dernière apprécie le signalement et l’oriente vers le service de renseignement adapté (la DRPP ou le SCRT) ;

– l’IGPN peut également signaler au service concerné les mesures conservatoires ou de vigilance pouvant être mises en place, et peut adresser une note à la direction d’emploi demandant une enquête pré-disciplinaire ;

– après réception des signalements, l’IGPN les complète par des informations sur l’environnement et la carrière des agents concernés. La direction des ressources humaines de la police, ainsi que les services de renseignement, sont mis à contribution dans ce but ([51]).

Tous les services concernés participent à la réunion mensuelle du GEC pour partager les résultats des vérifications menées et décider de la suite à donner aux signalements. Le GEC se tient ainsi sous la présidence de l’IGPN et en présence du SCRT, de l’UCLAT, de la DGSI, de la direction centrale du recrutement et de la formation de la police nationale (DCRFPN), de la direction des ressources et des compétences, de la DRPP, et de la direction des ressources humaines de la préfecture de police.

Si le GEC conclut à une radicalisation avérée, sans incompatibilité du comportement de l’agent avec ses missions, le suivi en renseignement se poursuit aussi longtemps que nécessaire et l’agent fait l’objet de points réguliers. Il est également inscrit au fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT). Le GEC peut, le cas échéant, recommander une procédure disciplinaire.

Dans l’hypothèse où le GEC conclurait à une radicalisation incompatible avec l’exercice des missions de l’agent, ce dernier est inscrit au FSPRT et le GEC propose de lancer une procédure disciplinaire ou de saisir la commission paritaire prévue à l’article L.114-1 de code de la sécurité intérieure (CSI).

Préalablement à la mise en œuvre de cet article, « lorsque l’autorité ministérielle investie du pouvoir de nomination […] considère que les éléments recueillis par le GED [en l’espèce, le GEC], placé sous l’autorité du préfet, sont suffisamment précis et circonstanciés pour attester de la radicalisation, elle saisit le SNEAS ». Le service national des enquêtes administratives de sécurité (SNEAS) est saisi une dernière fois afin de produire un document de synthèse. Cette précaution, non prévue par l’article L. 114-1 du CSI, figure dans le guide élaboré par le SGDSN pour « assurer la cohérence de [l’]instruction avec l’instruction du SGDSN et pour la fourniture d’un document de synthèse » ([52]).

Le SNEAS rend un avis concluant à la comptabilité ou à l’incompatibilité du comportement de l’agent avec l’exercice de ses missions, en motivant ses conclusions. Un rapport est ensuite rédigé en vue de la saisine de la commission de l’article L. 114-1 du CSI, avant que l’autorité investie du pouvoir de nomination (pour les policiers et agents de la DGPN et de la PP, l’IGPN) ne saisisse effectivement la commission paritaire. L’IGPN rend ensuite compte au DGPN ou au préfet de police des mesures mises en œuvre par le GEC.

Source : instruction du 25 novembre 2019 du DPGN relative à la procédure de signalement dans le cadre de la vigilance contre la radicalisation au sein des services de police.

Dans les faits, cette commission paritaire est restée lettre morte jusqu’à une date très récente. Installée le 3 juillet 2018 à la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), elle n’a été saisie d’aucun dossier avant le 27 janvier 2020, date à laquelle un premier cas lui a été communiqué par la DGPN, sur recommandation du GEC ([53]).

c. La création d’une section spécifique dans le fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste

Le FSPRT a été créé par un décret non publié du 5 mars 2015, à la suite de l’attentat ayant visé Charlie Hebdo, et pour faire suite aux signalements qui étaient parvenus via le numéro vert du CNAPR depuis sa création, en avril 2014.

Rien n’empêche l’inscription d’un policier, d’un gendarme ou d’un militaire au sein du FSPRT. Toutefois, pour des raisons de sécurité, ces personnes n’y étaient pas toujours inscrites ([54]). Leur accès à un fichier où elles étaient elles-mêmes inscrites était à l’évidence problématique.

À la suite de l’attaque de la préfecture de police, l’UCLAT a été saisie d’une demande du ministre de l’Intérieur en vue de créer un espace sécurisé au sein du FSPRT, destiné au suivi des agents du ministère inscrits au fichier. Les personnels de sécurité semblent être prioritairement visés. Seule la DGSI aura accès à ce répertoire des policiers radicalisés ([55]). Si cet espace sécurisé était en cours de construction au moment où la commission d’enquête a conduit ses travaux, il devrait être dès à présent opérationnel.

Trois agents relevant de la police nationale font actuellement l’objet d’une inscription au FSPRT (aucune de ces trois personnes ne travaille à la préfecture de police). Ce chiffre pourrait être amené à croître dans les semaines à venir en raison de la mise en place de la section sécurisée et de l’examen des nouveaux signalements.

B. LES Évolutions observées au sein de la DRPP avant et après l’attaque du 3 octobre 2019

Si des mesures de rattrapage ont manifestement été déployées depuis la prise de fonction de Mme Françoise Bilancini à la tête de la DRPP, en vue d’accroître son niveau global de sécurité, l’attaque de la préfecture de police a conduit l’institution à accélérer sa sécurisation, preuve que des failles persistaient.

1. Depuis 2017, la préfecture de police de Paris avait entrepris de relever son niveau de sécurité

a. L’amélioration de la sécurité bâtimentaire et informatique

L’arrivée en 2017 de Mme Françoise Bilancini à la tête de la DRPP a conduit au relèvement progressif de plusieurs dispositifs de sécurité. Cette dynamique nouvelle au sein du renseignement s’est inscrite dans la continuité de la lettre de mission reçue de l’ancien préfet de police, M. Michel Cadot, laquelle insistait sur la nécessité de « moderniser » et « professionnaliser » le fonctionnement de la DRPP.

La protection physique des locaux de la DRPP est l’une des tâches à laquelle s’est attelée Mme Françoise Bilancini à son arrivée à la préfecture de police. Elle a notamment veillé à ce que la direction dispose de nouveaux locaux et a durci les conditions d’accès.

Ces travaux ont été inscrits, dès 2018, au budget de la préfecture de police ([56]) et visaient, en particulier, l’attribution de locaux permettant leur mise aux normes de l’IGI 1300. Cette dernière pose, en effet, les principes de sécurité applicables aux lieux protégés ainsi qu’aux informations et supports classifiés. Elle fixe à cet égard quatre types de sécurité : des dispositifs de protection (obstacles), des dispositifs de détection et d’alarme, des moyens d’intervention articulés sur des procédures et des consignes préétablies et un ou plusieurs dispositifs de dissuasion (indications) ([57]). Dès lors, selon la définition retenue par l’IGI 1300, « un dispositif de sécurité satisfaisant a pour objectif, en retardant l’intrusion (aucun obstacle n’étant infranchissable), de permettre la mise en œuvre des moyens d’intervention, alertés et guidés par les dispositifs de détection avant que les informations ou support classifiés ne soient compromis » ([58]).

Les locaux de la DRPP sont désormais reconnus comme zone protégée en application de l’article 413-7 du code pénal et de l’IGI 1300. L’objet de cette classification est « d’assurer aux lieux intéressant la défense nationale, qu’il s’agisse de services, d’établissements ou d’entreprises, publiques ou privées, une protection juridique contre les intrusions, complémentaire de la protection physique » ([59]). L’IGI 1300 définit la zone protégée comme « tout local ou terrain clos délimité, où la libre circulation est interdite et l’accès soumis à autorisation afin de protéger les installations, les matériels, le secret des recherches, des études ou des fabrications ou les informations ou supports classifiés qui s’y trouvent. Les limites sont visibles et ne peuvent être franchies par inadvertance » ([60]).

Si, dans les faits, les locaux de la DRPP étaient déjà considérés comme une zone protégée, manquaient l’arrêté et les pièces annexes qui permettent de confirmer, en termes juridiques, ce statut de zone protégée. Pour y remédier, Mme Françoise Bilancini a engagé, dès 2017, un travail de stabilisation des locaux et de l’implantation des services, d’anonymisation des organigrammes, afin de pouvoir acter ce statut de zone protégée. La validation de ces démarches et du statut des locaux de la DRPP est intervenue peu de temps avant « l’affaire Harpon ».

Le renforcement de la sécurité des systèmes d’information figurait également dans la lettre de mission de Mme Françoise Bilancini. Pour ce faire, un ingénieur des systèmes de sécurité a été recruté, ainsi que deux assistants locaux de sécurité des systèmes. En outre, les règles de comportement concernant l’accès au réseau ont été durcies, notamment concernant l’utilisation de clés USB ([61]). Le nouveau système d’information permettra à terme d’automatiser et de renforcer le contrôle des accès et des pouvoirs des administrateurs de poste, ainsi que le cloisonnement des différents services. En outre, un important projet de mutualisation des moyens, en co-construction avec un service de renseignement partenaire, est en cours au sein de la DRPP.

Enfin, une lettre mensuelle de sensibilisation aux enjeux et aux règles de la sécurité des systèmes d’information (SSI) est désormais adressée aux agents de la préfecture de police. Des tests sont également organisés, par exemple par l’envoi aux agents de faux courriers électroniques piégés dans le but de mesurer leur capacité à adopter les comportements appropriés face à un message suspect. L’objectif de ces différentes mesures est de renforcer l’appréhension par les agents de la DRPP des risques numériques.

b. Le renforcement de la formation et de la sensibilisation à la détection de la radicalisation

Si des formations à la détection de la radicalisation existaient avant 2017 (voir supra), elles ont été étendues et consolidées depuis l’entrée en fonctions de Mme Françoise Bilancini. L’ensemble des nouveaux arrivants à la préfecture de police, qu’ils soient appelés à travailler ou non sur les phénomènes de radicalisation, suivent désormais un module de formation consacré à ces questions.

Ce changement témoigne d’une évolution importante dans l’appréhension de la radicalisation : la capacité à la détecter n’est plus réservée aux personnes dont c’est le cœur de mission et n’est plus centrée sur la radicalisation externe. Cette compétence relève désormais des capacités transversales qui doivent être détenues par chacun des agents, de façon à appréhender le risque de radicalisation au sein même de l’administration.

c. Le processus de standardisation des enquêtes préalables aux habilitations et la sécurisation du recrutement

Le recrutement

Les processus de recrutement ont fait l’objet d’une mise à niveau depuis 2017: les candidats souhaitant intégrer le service de renseignement sont désormais interrogés sur les métiers du service par un jury constitué de cadres de la direction. En outre, des responsables des ressources humaines, qui ont à leur disposition le dossier du candidat, sont également présents. Ils veillent en particulier à recruter des profils exempts de sanctions préalables.

Par ailleurs, un psychologue intervient désormais dans le processus de recrutement. Il est chargé d’évaluer la capacité des candidats à travailler sous le secret. Cette intervention permet, d’une part, de détecter les candidats pour qui cette contrainte serait rédhibitoire et, d’autre part, de déterminer l’emploi qui leur conviendra le mieux, notamment en fonction de leur résistance au stress ([62]).

À la suite de cette première phase, le candidat est soumis à l’enquête de sécurité préalable à son habilitation dont les standards ont également été revus à la hausse.

Les enquêtes de sécurité préalables aux habilitations

La nomination de Mme Françoise Bilancini à la tête de la DRPP a conduit au renforcement progressif des enquêtes de sécurité. Alors qu’elles ne consistaient initialement qu’en un simple criblage des personnels de la DRPP, elles comportent désormais un entretien individuel. Pour ce faire, un service d’enquête a été constitué dont les membres sont formés selon des normes précises. Ainsi, chaque fonctionnaire appelé à intégrer la DRPP, et donc à être habilité, est interrogé par deux agents.

Des vérifications sont également menées sur l’environnement relationnel de la personne. Cette méthode semble porter ses fruits. Selon les informations communiquées à la commission d’enquête, plusieurs personnes se seraient vues refuser une affectation à la DRPP à la suite de la découverte de vulnérabilités. Cette procédure rapproche le déroulement des enquêtes préalables de la DRPP de celui des autres services de renseignement.

En outre, Mme Françoise Bilancini a dès sa prise de fonction engagé le renforcement des équipes chargées des enquêtes d’habilitation : les agents en charge des enquêtes de sécurité ont vu leur formation améliorée, afin de leur permettre de détecter les signes de vulnérabilité dès la phase de recrutement. Lors de son audition, M. Laurent Nuñez, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Intérieur et ancien DGSI, a indiqué aux membres de la commission qu’il avait, dans le cadre de ses anciennes fonctions, accompagné la DRPP dans le renforcement de sa compétence à conduire les enquêtes de sécurité préalables aux habilitations, tout autant que pour renforcer les enquêtes post-habilitation ([63]) .

Enfin, les possibilités de rétro-criblage ouvertes par la loi SILT ont été utilisées dès avant l’attaque du 3 octobre 2019 : un réexamen des habilitations attribuées aux membres du personnel affectés à des missions particulières avait ainsi été engagé. Cette mesure est également élargie aux personnels d’entretien accédant aux locaux de la DRPP. Ces mesures, compte tenu des effectifs de la DRPP, ont toutefois fait l’objet d’une mise en œuvre progressive.

L’amélioration des enquêtes de sécurité de la DRPP a été entérinée par un protocole conclu avec la DGSI en février 2019

Ce protocole, dont la commission d’enquête n’a pu avoir communication en raison de son caractère classifié, vise à consolider les enquêtes de sécurité de la DRPP et aligner leurs standards sur ceux de la DGSI. Il constitue donc un progrès par rapport à la situation antérieure : la DRPP se chargeait déjà de ses propres enquêtes, mais sans validation de leur niveau de qualité par un service tiers. Aussi, selon Mme Claire Landais, secrétaire générale de la défense et de la sécurité nationale, « la DGSI, en concluant ce protocole, reconnaissait la nécessité pour elle d’avoir une vision de la façon dont elles étaient traitées et la qualité de travail de la DRPP » ([64]). En outre, la DRPP réalisait ces enquêtes sans base juridique plus solide que la lecture combinée des deux articles précédemment évoqués de l’IGI 1300 et du décret 2014-445 du 30 avril 2014 (voir supra).

Ce protocole souligne que l’élévation de la qualité des enquêtes menées par la DRPP était devenue indispensable. Il a également entériné la reconnaissance par le DGSI des capacités techniques et professionnelles de la DRPP à mener des enquêtes d’une qualité égale à celles de la DGSI. Il prévoit, pour ce faire, que l’ensemble des agents chargés des habilitations bénéficient « d’une formation, d’une période d’immersion au sein du service des habilitations de la DGSI » et « que l’ensemble des avis rendus par la DRPP est communiqué mensuellement à la DGSI » ([65]).

2. Le choc du 3 octobre a précipité plusieurs mesures de sécurisation

a. La poursuite de la protection bâtimentaire et informatique

En révélant plusieurs failles, l’attaque du 3 octobre 2019 a conduit à l’accélération des mesures de sécurisation bâtimentaire de la préfecture de police, notamment dans le but de réduire les risques d’intrusions ([66]).

L’attaque a en effet démontré que la menace pouvait non seulement provenir de l’extérieur mais également de l’intérieur des services de la préfecture.

À cet égard, les propos tenus par le préfet Didier Lallement lors de son audition publique du 29 octobre 2019 sont particulièrement forts : « Lorsque j’ai été prévenu de l’attaque, j’ai (…) pensé que nous étions attaqués de l’extérieur et j’ai immédiatement demandé de sécuriser la périphérie de la préfecture. Nous n’avions pas de dispositif destiné à faire face à une tuerie de masse à l’intérieur même de nos locaux. Nous sommes en train de prendre des dispositions en ce sens ». Il ajoute : « (…) la préfecture de police accueille un public nombreux, je veux m’assurer de l’étanchéité des systèmes de circulation des fonctionnaires et du public. L’enceinte de la préfecture de police est très vaste et compte de multiples accès (…). Pour bien comprendre d’où l’on part, il faut tout de même rappeler que (…) la caserne de la Cité, qui date du XIXe, n’a jamais été conçue comme un système bouclé (…) ».

Votre Rapporteur observe que l’attentat du 3 octobre 2019 a par conséquent marqué l’élaboration d’une nouvelle doctrine de mise en sécurité de la préfecture de police de Paris.

À ce titre, Mme Françoise Bilancini a souhaité instaurer une « surcouche » de sécurité autour du service de renseignement de la préfecture de police : « les fonctionnaires entrés avec une carte d’agent dans le bâtiment de la préfecture de police devront, pour pénétrer dans [le] service, être munis d’un badge [qu’elle sera] la seule à délivrer. Seront autorisés à entrer principalement les fonctionnaires de la DRPP et les visiteurs appartenant à la police ou à un autre service de renseignement. Les personnels d’entretien ne peuvent accéder aux locaux que dans des plages horaires restreintes et avec un badge supplémentaire » ([67]).

En outre, les personnels d’entretien de la DRPP feront prochainement l’objet d’un nouveau criblage, celui effectué en 2017 étant obsolète, compte tenu du renouvellement partiel des équipes. Enfin, les travaux d’aménagement et de sécurisation engagés en amont de l’attaque, à l’image de l’installation de sas et de portes doubles, se poursuivent.

b. La centralisation des signalements internes

À la suite de l’attaque du 3 octobre 2019, la DRPP a procédé à une réorganisation semble-t-il complète et inédite du dispositif de remontée et de traitement des signalements de radicalisation.

En effet, à la suite de sa circulaire du 7 octobre 2019, complétée par une seconde instruction du 10 janvier 2020, le préfet de police Didier Lallement a instauré un nouveau dispositif de traitement des signalements internes dont il a précisé les contours devant la commission d’enquête : « Depuis 2012, il y a eu soixante-trois signalements. Ils ne faisaient pas l’objet d’une procédure particulière mais depuis le 7 octobre, j’ai mis en place un groupe ad hoc au sein de la préfecture de police chargé de les examiner » ([68]).

Aussi, depuis le 7 octobre 2019, chaque direction et service de la préfecture de police doit adresser l’ensemble des signalements, par la voie hiérarchique, à la mission information et renseignement (MIR) du cabinet du préfet de police, sous la forme la plus précise possible. À l’issue de leur recensement, la MIR est chargée de les transmettre à l’IGPN afin qu’ils soient étudiés par la suite en GEC (voir supra).

En parallèle de l’action de l’IGPN, un groupe de suivi interne à la préfecture de police, piloté par le directeur de cabinet, est chargé du suivi de ces situations. Ce groupe prend également la décision, sur la base des signalements qui lui sont transmis, de procéder à des rétro-criblages.

Selon les informations rassemblées par la commission d’enquête, cette procédure, instaurée après l’attentat du 3 octobre 2019, constitue la première formalisation par la préfecture de police et donc par la DRPP d’un système global de remontée et de traitement des signalements internes.

Cette réorganisation du processus de remontée et de traitement des signalements s’est accompagnée de rappels à destination des agents de la préfecture de police quant aux signes et changements de comportement individuels pouvant révéler un processus de radicalisation, ainsi que sur la nécessité de signaler à sa hiérarchie l’ensemble des cas.

c. La revue systématique des cadres

Avant l’attaque du 3 octobre dernier, une revue des cadres avait été engagée par Mme Françoise Bilancini. Elle a toutefois été amplifiée après l’attaque du 3 octobre et a donné lieu, depuis cette date, au retrait et au refus respectivement de trois et une habilitations, dans le cadre d’une enquête qui n’était pas achevée au moment où la commission d’enquête a conduit ses travaux ([69]).

Cette revue sera poursuivie et étendue à environ 800 personnes, soit l’effectif approximatif de la DRPP. Ainsi, non seulement les agents remplissant une mission opérationnelle, mais également ceux appartenant à un service support, devraient prochainement faire l’objet de cette revue.

Enfin, après l’attaque, le psychologue de la DRPP et les spécialistes de la radicalisation ont procédé à des nouvelles actions de sensibilisation des personnels en charge des enquêtes de sécurité quant aux signes de radicalisation.

Au total, l’analyse des mesures prises par la préfecture de police, et singulièrement par la DRPP, avant puis après l’attentat du 3 octobre 2019, démontre qu’au moment des faits, l’une comme l’autre se sont placées dans une logique de rattrapage des standards de sécurité, tant sur le plan de la sécurité physique et juridique des bâtiments que sur celui de la prise en compte des risques de vulnérabilités internes.

De ce point de vue, votre Rapporteur estime que ces mesures, révélatrices de la nécessité d’élaborer d’une nouvelle doctrine sécuritaire, sont intervenues tardivement compte tenu de l’exposition de la France, dès 2012 ([70]) et de façon plus significative encore à partir de l’année 2015 ([71]), au risque terroriste, particulièrement islamiste.

III. L’élévation générale de la prise en compte du risque de vulnérabilité interne dans les professions sensibles

Les pouvoirs publics accordent aujourd’hui une attention particulière au risque de radicalisation dans les professions dites sensibles.

Ainsi, depuis octobre 2017, au sein du FSPRT, 12 domaines professionnels sont répertoriés comme « sensibles » en raison notamment, soit de la nature même de l’activité exercée, soit du fait que du public soit accueilli. Il s’agit des transports terrestres, des transports aériens, des transports maritimes et fluviaux, des activités privées de sécurité, de l’enseignement, des services publics de sécurité (douanes, police, gendarmerie, administration pénitentiaire, pompiers…), des services publics relevant du ministère des Armées (militaires et civils du ministère des Armées), des entreprises stratégiques, des grandes entreprises publiques, du secteur nucléaire, des centrales électriques ainsi que des sites SEVESO.

Au 29 novembre 2019, on dénombrait au sein du FSPRT :

– 810 individus « pris en compte » exerçant ou ayant exercé une ou plusieurs professions qualifiées de « sensibles », auxquels s’ajoutaient 1 857 individus tous statuts confondus (dont clôturés) (cf supra) ;

– 831 mentions relatives aux professions sensibles exercées ou ayant été exercées par les individus « pris en compte » ([72]), parmi lesquelles les plus fréquemment citées concernent les transports terrestres (357 mentions, soit 42,9 % des mentions relatives aux professions sensibles), le transport aérien (167 mentions, soit 20,1 % des mentions précitées) et les activités privées de sécurité (91 mentions, soit 10,9 % des mentions précitées) ([73]).

A. De nouveaux outils ont permis d’améliorer la détection des vulnérabilités au sein des forces de sécurité

L’année 2017 a vu la mise en place de nouveaux outils permettant de mieux détecter et gérer la radicalisation au sein des professions sensibles avec, en particulier, la création d’un service interministériel chargé des enquêtes administratives – le service national des enquêtes administratives de sécurité (SNEAS) – et la possibilité de procéder à un rétro-criblage pour des agents déjà en poste en vue de prononcer, le cas échéant, leur radiation dans le cadre d’une procédure spécifique en cas de radicalisation avérée.

1. Le tournant de 2017 : une vigilance accrue adossée à de nouveaux moyens de répression

a. La création du service national des enquêtes administratives de sécurité

Dès leur rapport de décembre 2015 sur le contrôle de l’accès aux points d’importance vitale (PIV), l’inspection générale de l’administration (IGA), le conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et le conseil général de l’économie (CGE), soulignaient la nécessité de créer un service à compétence nationale chargé de l’ensemble des enquêtes administratives. Avec un objectif stratégique : uniformiser des pratiques jusqu’ici très disparates et construire une doctrine d’ensemble des enquêtes administratives ([74]).

C’est sur le fondement de cette recommandation, reprise dans des travaux du SGDSN, que l’ancien ministre de l’Intérieur, M. Bernard Cazeneuve, a décidé, à l’automne 2016, de créer un service à compétence nationale rattaché au directeur général de la police nationale.

Dès après la série d’attentats terroristes de 2015, en effet, plusieurs dispositions avaient été adoptées par le Parlement nécessitant le déploiement de capacités de grande échelle dans la conduite des enquêtes de sécurité.

La loi du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs ([75]) avait créé l’article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure selon lequel les décisions de recrutement et d’affectation concernant les emplois en lien direct avec la sécurité des personnes et des biens, au sein d’une entreprise de transport public de personnes ou d’une entreprise de transport de marchandises dangereuses, peuvent être précédées d’enquêtes administratives « destinées à vérifier que le comportement des personnes intéressées n’est pas incompatible avec l’exercice des fonctions ou des missions envisagées. L’enquête précise si le comportement de cette personne donne des raisons sérieuses de penser qu’elle est susceptible de commettre un acte portant gravement atteinte à la sécurité ou à l’ordre publics ».

La loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale ([76]), avait étendu cette procédure aux grands évènements ([77]).

C’est par conséquent pour répondre à la mise en œuvre de ces enquêtes de sécurité que le décret du 27 avril 2017 ([78]) a créé un nouveau service de compétence nationale dénommé « service national des enquêtes administratives de sécurité ».

Auditionnée par la commission d’enquête, Mme Carine Vialatte, cheffe du SNEAS, précise que : « Le SNEAS participe (…) à la mission de prévention des atteintes à la sécurité et à l’ordre public. Il constitue le moyen opérationnel le plus adapté au traitement homogénéisé d’un volume important d’enquêtes administratives ; les procédures d’enquête applicables jusqu’alors n’étaient, en effet, plus appropriées aux enjeux actuels » ([79]).

À ce titre, le SNEAS est appelé à conduire les enquêtes administratives pour cinq grandes catégories de profils :

– s’agissant des emplois participant à l’exercice des missions de souveraineté de l’État ([80]), les enquêtes réalisées par le SNEAS concernent le recrutement, la nomination ou l’affectation des fonctionnaires et agents de la police nationale (cadets de la République, adjoints de sécurité, gardiens de la paix, officiers de police, commissaires de police et personnels techniques et scientifiques) ([81]), des militaires de la gendarmerie nationale (gendarmes adjoints volontaires, sous-officiers, officiers, réservistes) ([82]), des militaires des armées ([83]), ainsi que des personnels de l’administration pénitentiaire ([84]) ;

– s’agissant de l’utilisation de produits et matériels dangereux ([85]), le SNEAS donne un avis, sur saisine des préfectures, concernant la détention et l’acquisition d’armes par les particuliers ; il examine si leur comportement laisse craindre une utilisation dangereuse de ces armes pour eux-mêmes ou pour autrui ;

– s’agissant des emplois en lien direct avec la sécurité des personnes et des biens au sein d’une entreprise de transport public de personnes ou d’une entreprise de transport de marchandises dangereuses soumise à l’obligation d’adopter un plan de sûreté ([86]), les enquêtes administratives réalisées par le SNEAS visent à la fois les décisions de recrutement et d’affectation ;

– s’agissant des « grands évènements exposés, par leur ampleur ou leurs circonstances particulières, à un risque exceptionnel de menace terroriste » ([87]), leurs organisateurs ont l’obligation de saisir le SNEAS pour autoriser l’accès de toute personne, à l’exception des spectateurs et des participants, aux établissements et aux installations chargés de les accueillir. Dans ce cadre, le SNEAS est appelé à examiner le comportement et les agissements d’un spectre large d’individus chargés de la maintenance, de la logistique et ou encore de la sécurisation ([88]) ;

– s’agissant, enfin, des étrangers ([89]), le SNEAS est appelé à mener des enquêtes administratives de sécurité pour le compte de l’office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ([90]), de façon à apprécier si le comportement des demandeurs d’asile ou des personnes protégées est compatible avec la délivrance ou le renouvellement d’une protection internationale ([91]).

Au-delà de ces cinq catégories de profils, le SNEAS devrait voir son champ de compétences étendu, sur une période allant de 2020 à 2022 ([92]), aux domaines suivants :

– l’agrément des agents de police municipale (2020) ;

– le port d’armes des agents de sécurité privée et l’acquisition, la détention et l’usage d’explosifs civils (2020) ;

– l’accès aux points d’importance vitale (2020) et l’accès aux zones protégées aéroportuaires (2021) ;

– l’acquisition de la nationalité française (entre 2021 et 2022) et la délivrance, le renouvellement et le retrait d’un titre de séjour (calendrier non encore arrêté) ([93]).

Pour accomplir sa mission, le SNEAS comprend actuellement 37 agents et 5 réservistes. Compte tenu de l’évolution de ses compétences, l’effectif cible est fixé à 67 agents. Enfin, le SNEAS s’appuie, pour mener ses enquêtes, sur l’application ACCReD ([94]) de traitement de données à caractère personnel ([95]). Conçue pour gérer un volume important de criblages, cette application permet la consultation simultanée de fichiers ou la mise en relation avec des fichiers.

Mme Carine Vialatte a précisé, devant la commission d’enquête, les différentes formes que pouvaient prendre les enquêtes administratives mises en œuvre par le SNEAS. Ainsi, la notion de « “criblage” est un terme opérationnel qui désigne la consultation d’un ou de plusieurs fichiers afin de vérifier si une identité y est enregistrée. Juridiquement, cette opération est qualifiée d’enquête administrative. Cependant, l’enquête administrative de sécurité ne se réduit pas à la simple consultation de ces fichiers. Elle conduit, chaque fois que nécessaire, à la saisine des services émetteurs et enquêteurs ou d’autorités ou d’institutions administratives ou judiciaires, aux fins d’investigations plus poussées. C’est à l’issue de cette phase de vérification complémentaire, et d’une phase d’analyse, que l’analyste-enquêteur rédige et propose un avis. L’enquête administrative peut ainsi consister en un simple criblage, notamment lorsque l’identité est totalement inconnue de l’ensemble des fichiers consultés – dans ce cas, l’enquête s’arrête là –, ou en un criblage suivi d’investigations complémentaires, le tout aboutissant, après analyse, à l’émission d’un avis. » ([98])

Le nombre d’enquêtes réalisées par le SNEAS suit une forte progression. En 2017, 91 798 enquêtes ont été réalisées en 5 mois. Ce chiffre s’établissait, en 2018, à 318 464 enquêtes, à l’issue desquelles 317 979 avis « sans objection » et 485 avis d’incompatibilité ont été émis par le SNEAS. En 2019, 409 018 enquêtes ont été réalisées, à l’issue desquelles 407 329 avis sans objection et 508 avis d’incompatibilité ont été émis.

Sur l’ensemble des enquêtes réalisées en 2019 :

– 9 902 portaient sur le secteur du transport public de personnes et de marchandises dangereuses ;

– les autorisations d’acquisition et de détention d’armes ont donné lieu à 234 936 enquêtes et à 217 avis d’incompatibilité ;

– pour le recrutement des fonctionnaires et des agents de la police nationale, 17 511 enquêtes ont été menées et 19 avis d’incompatibilité ont été émis ;

– pour le recrutement des militaires de la gendarmerie nationale, 25 146 enquêtes ont été menées et 9 avis d’incompatibilité ont été émis ;

– pour le recrutement des agents de l’administration pénitentiaire, 6 322 enquêtes ont été menées et 107 avis d’incompatibilité ont été émis ;

– pour le recrutement des militaires, le SNEAS n’a pas encore émis d’avis puisqu’il n’a été saisi qu’au mois de décembre, mais le service doit réaliser 3 840 enquêtes ;

– enfin, dans le cadre des grands événements, 111 361 enquêtes ont été menées et 73 avis d’incompatibilité ont été émis.

b. Les outils de lutte contre la radicalisation mis en place par la loi SILT

L’article 11 de la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (SILT) a donné de nouveaux outils de détection de la radicalisation, en prévoyant la possibilité de mener des enquêtes administratives pour des agents déjà en poste.

● Les enquêtes portant sur les agents déjà en poste

Dans sa nouvelle rédaction, l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure précise qu’il « peut également être procédé à de telles enquêtes administratives en vue de s’assurer que le comportement des personnes physiques ou morales concernées n’est pas devenu incompatible avec les fonctions ou missions exercées (…) » ([99]).

Lorsque l’enquête fait apparaître que le comportement de la personne bénéficiant d’une décision d’autorisation, d’agrément ou d’habilitation est devenu incompatible avec le maintien de cette décision, il est procédé à son retrait ou à son abrogation. En cas d’urgence, l’autorisation, l’agrément ou l’habilitation peuvent être suspendus, sans délai, pendant le temps nécessaire à la conduite de la procédure.

De même, lorsqu’il résulte de l’enquête que le comportement d’un agent public occupant spécifiquement « un emploi participant à l’exercice de missions de souveraineté de l’État ou relevant du domaine de la sécurité ou de la défense » est « devenu incompatible avec l’exercice de ses fonctions », l’administration procède, dans l’intérêt du service, à l’affectation ou à la mutation de la personne dans un autre emploi.

En cas d’impossibilité de mettre en œuvre une telle mesure ou lorsque le comportement du fonctionnaire est incompatible avec l’exercice de toute autre fonction, eu égard à la menace grave qu’il fait peser sur la sécurité publique, il est procédé à sa radiation des cadres.

La mise en œuvre de ce nouvel outil reste toutefois limitée. Ainsi que Mme Carine Viallate l’a indiqué à la commission d’enquête, le SNEAS a été saisi, pour des agents déjà en poste, de trois cas par l’inspection générale de la police nationale (dont deux concernent des personnels qui travaillent à la préfecture de police) et de 59 cas par l’administration pénitentiaire ([100]).

● L’organisme paritaire de l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure

Le IV de l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure, dans sa version issue de la loi SILT, prévoit que « ces décisions interviennent après mise en œuvre d’une procédure contradictoire. À l’exception du changement d’affectation, cette procédure inclut l’avis d’un organisme paritaire dont la composition et le fonctionnement sont fixés par décret en Conseil d’État ».

Le décret du 27 février 2018 portant application de l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure ([101]) détaille cette procédure, codifiée aux articles

R. 114-6-1 à R. 114-6-6 du même code ([102]).

L’organisme paritaire a été constitué par deux arrêtés du Premier ministre en date du 22 juin 2018 ([103]) et installé le 3 juillet 2018 ([104]).

Son champ de compétence est rappelé dans un guide diffusé par le cabinet du Premier ministre le 24 octobre 2019, confirmant son application à l’ensemble des militaires, à l’exception des réservistes ([105]), ainsi qu’aux seuls agents publics, fonctionnaires titulaires ou contractuels, qui occupent un emploi participant à l’exercice de missions de souveraineté de l’État ou relevant du domaine de la sécurité et de la défense ([106]).

Lors de son audition par la commission d’enquête, M. Jacques Reiller, président de l’organisme paritaire, a précisé les spécificités de cette procédure qui la distinguent des procédures disciplinaires « classiques », malgré de grandes similitudes en matière procédurale : « La nouvelle procédure, dite de l’article L. 114-1 du code de la sécurité, n’est ni un ersatz ni un succédané des procédures disciplinaires classiques, et ce n’est pas davantage, comme peuvent le redouter certains, une menace pour celles-ci ; elle n’a pas pour objet de les cannibaliser. Elle répond à un besoin spécifique qui doit gouverner leur usage. La procédure vise à tirer les conséquences de l’incompatibilité du comportement d’un agent titulaire ou contractuel, occupant un emploi participant à l’exercice de missions de souveraineté de l’État ou relevant du domaine de la sécurité ou de la défense, avec l’exercice de ses fonctions, constatée à l’issue d’une enquête administrative. » ([107])

Dès lors, deux situations peuvent se présenter :

– Premier cas de figure : le comportement de l’agent est susceptible d’être qualifié de faute professionnelle ou de manquement à ses obligations déontologiques. L’administration peut alors engager, à l’encontre de l’agent, une procédure disciplinaire « classique » ([108]). Dans ce cas de figure, les fautes prises en compte sont à la fois celles commises à l’occasion et en dehors des fonctions, dès lors que les faits en cause sont, soit d’une gravité telle qu’elle les rende incompatibles avec les fonctions effectivement exercées par l’intéressé, soit susceptibles d’avoir un retentissement important sur la réputation ou le bon fonctionnement du service. Elles servent alors de fondement pour sanctionner un agent engagé dans un processus de radicalisation, à la condition que les faits soient matériellement établis, y compris, le cas échéant, sur le fondement d’une note des services de renseignement, dont le juge administratif admettra le caractère probant, dès lors qu’elle est suffisamment précise et circonstanciée, versée au débat contradictoire et non sérieusement contestée ;

– Second cas de figure : l’agent ne peut être écarté du service par la voie d’une procédure disciplinaire. La nouvelle procédure de l’article L. 114-1 précité est alors applicable. L’impossibilité de recourir à une procédure disciplinaire classique peut recouvrir plusieurs catégories de situations : soit le comportement de l’agent ne constitue pas une faute disciplinaire d’une gravité suffisante pour aboutir à une sanction du deuxième groupe (déplacement d’office) ou du quatrième groupe (révocation) ; soit son comportement est insusceptible d’être pris en compte disciplinairement parce que les faits ont été commis complètement en dehors du service ou n’ont pas de retentissement important sur ce dernier.

Le guide précité, relatif à la mise en œuvre des dispositions du IV de l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure et de l’article L. 4139-5-1 du code de la défense, souligne la différence et la complémentarité de ces deux procédures : « l’intérêt de ce dispositif est de prévoir une procédure de police administrative distincte de la voie disciplinaire même si ces deux procédures peuvent être de nature à aboutir au même résultat : la mutation ou la sortie du service. Ces deux procédures obéissent à des logiques distinctes. La procédure disciplinaire tire les conséquences d’un comportement qui a constitué une faute. Elle s’inscrit dans une logique punitive et intervient a posteriori. La procédure administrative des articles L. 114-1, IV du code de la sécurité intérieure et L. 4139-15-1 du code de la défense vise à écarter un agent dont le comportement est devenu incompatible avec ses fonctions. Elle s’inscrit dans une logique d’anticipation et intervient a priori » ([109]).

Là-encore, la mise en œuvre des dispositions de l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure est à ce stade relativement limitée. À la date de la rédaction du présent rapport, l’organisme paritaire ne s’était toujours pas réuni depuis son installation au mois de février 2018. Selon les indications de son président, il a toutefois été saisi pour la première fois, le 27 janvier 2020, par la DGPN, concernant la situation d’un brigadier-chef de police.

2. La réorganisation des services en charge de la lutte contre le terrorisme et la meilleure coordination de la communauté du renseignement

Depuis 2014, la communauté du renseignement a connu plusieurs transformations. La direction centrale du renseignement intérieur a été transformée, à partir d’avril 2014, en direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), devenant une direction générale à part entière du ministère de l’Intérieur. Le renseignement territorial a été réorganisé autour de deux pôles : le service central du renseignement territorial (SCRT) a pris la suite, au sein de la police nationale, de la sous-direction de l’information générale (SDIG), à partir de mai 2014, tandis qu’une sous-direction de l’anticipation opérationnelle (SDAO) était créée au sein de la gendarmerie nationale, en janvier 2014.

Compte tenu de la complexité du paysage des services de renseignement français, leur coordination est devenue une préoccupation majeure à partir des attentats de 2015.

Ainsi, en mai 2015, M. Bernard Cazeneuve, alors ministre de l’Intérieure, affirmait devant la commission d’enquête sur la surveillance des filières et des individus djihadistes, que « s’il est indispensable d’accorder davantage de moyens à nos forces de sécurité, un tel effort resterait pour autant insuffisant si nous ne réformions pas en parallèle la façon dont nos services coordonnent leur action. Je serai très clair sur ce point : les services doivent tourner la page de la culture du cloisonnement et systématiser les échanges d’informations. Le caractère diffus de la menace rend absolument nécessaire une telle évolution, ce dont les services sont d’ailleurs parfaitement conscients » ([110]).

Plusieurs rapports parlementaires ont élaboré, ces dernières années, des propositions en ce sens. La commission d’enquête sur la surveillance des filières et des individus djihadistes ([111]) recommandait de développer la coordination des services de renseignement en renforçant le rôle de l’UCLAT et en augmentant ses effectifs de 20 à 25 %. De même, la commission d’enquête relative aux moyens mis en œuvre par l’État pour lutter contre le terrorisme depuis le 7 janvier 2015 ([112]) recommandait de renforcer les prérogatives du coordonnateur national du renseignement et de créer une agence nationale de lutte antiterroriste, rattachée directement au Premier ministre, en charge de l’analyse de la menace, de la planification stratégique et de la coordination opérationnelle.

● Les dispositifs de coordination nationale

Compte tenu des évolutions mises en œuvre au cours de la dernière période, de nombreux interlocuteurs auditionnés par la commission d’enquête ont souligné la variété des outils favorisant la coordination des services de renseignement et la meilleure diffusion de l’information.

Au niveau stratégique, cette coordination est assurée par la coordination nationale du renseignement, devenue la coordination nationale du renseignement et de la lutte antiterroriste depuis le décret du 14 juin 2017 (CNRLT) ([113]). Placée sous l’autorité directe du Président de la République, elle est chargée de l’informer, en temps réel, de l’évolution de la menace terroriste visant le territoire national et les intérêts français à l’étranger. Elle assure également la coordination entre les services de renseignement du premier et du second cercles. Le coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme, M. Pierre de Bousquet, a souligné devant la commission d’enquête l’ampleur de ses missions : « Il ne s’agit pas d’une instance d’action opérationnelle, laquelle relève de l’exclusive responsabilité hiérarchique et politique des ministres concernés. Comme son nom l’indique, elle assure la coordination de l’ensemble des services de renseignement et de ceux concourant à l’action de renseignement, tant du premier que du second cercle. Son rôle est de nature institutionnelle : elle s’attache à l’orientation en matière de renseignement, au conseil et à la représentation de la communauté du renseignement. » ([114])

Par ailleurs, en tant que chef de file du dispositif de lutte antiterroriste sur le territoire national (LAT) ([115]), la DGSI se voit transmettre les informations collectées par l’ensemble des services de renseignement qui concernent la sécurité nationale ou qui mettent en cause des ressortissants français ou résidents à l’étranger. Depuis juin 2015, elle accueille en son sein une cellule de collaboration opérationnelle interservices, dite cellule « Allat », qui regroupe les représentants de l’ensemble des dix services de renseignement impliqués dans la lutte contre le terrorisme. Opérant vingt-quatre heures sur vingt-quatre et sept jours sur sept, la cellule « Allat » est un outil de criblage qui vise à synthétiser le renseignement opérationnel sur la menace terroriste sur le territoire national.

Au niveau opérationnel, l’UCLAT assure une coordination des services de renseignement dans plusieurs domaines, à l’instar du recueil des signalements reçus par le centre national d’assistance et de prévention de la radicalisation (CPRMV), du suivi et de la gestion du FSPRT, du suivi territorial en lien avec les préfectures ou encore du suivi de la problématique des sortants de prison. L’UCLAT a été intégrée à la DGSI au 1er janvier 2020, consolidant son rôle de chef de file de la LAT.

Compte tenu de ces différentes évolutions, le dispositif national de coordination opérationnelle de la lutte anti-terroriste s’organise à trois niveaux :

– la coordination stratégique et institutionnelle assurée par la CNRLT se concrétise par la réunion bimestrielle des chefs de services de renseignement et de police judiciaire à laquelle participe également le parquet national antiterroriste ;

– le comité de pilotage opérationnel (CPO), présidé par la DGSI, rassemble, selon un rythme bimensuel, les responsables spécifiquement en charge de la prévention et de la lutte antiterroriste. Le CPO supervise et coordonne le suivi des dossiers les plus sensibles dans une logique d’entrave, et s’appuie sur l’EMaP ;

– concernant les échanges d’informations opérationnelles liées au suivi d’individus, le dispositif de prévention de la radicalisation et du terrorisme au niveau local est fondé sur un partage des informations au niveau des GED présidés par les préfets. Les échanges d’information peuvent aussi se faire au niveau national via la cellule de criblage interservices « Allat ».

À ces mesures structurelles, s’ajoute l’élaboration d’une stratégie transversale de la communauté nationale du renseignement. En effet, comme l’a rappelé M. Pierre de Bousquet devant la commission d’enquête, « parmi les avancées d’ordre institutionnel enregistrées depuis deux ans et demi en matière de coordination, on peut citer l’élaboration, l’été dernier, d’une nouvelle stratégie nationale du renseignement. La refonte du plan national d’orientation du renseignement est en cours ; elle devrait aboutir durant le premier semestre de l’année prochaine. Un certain nombre de doctrines communes à tous les services ont été élaborées, notamment en matière de lutte anti-terroriste. D’autres évolutions sont nées sous notre impulsion, par exemple la transformation du bureau central du renseignement pénitentiaire (BCRP) en service à compétence nationale, ou encore la création d’un certain nombre de plateformes interservices, désormais opérationnelles. On peut encore citer la création d’une unité de suivi des personnes sortant de prison. Toutes ces initiatives de la coordination nationale du renseignement se traduisent par des articulations nouvelles. »

● Le cas de la coordination entre le renseignement territorial et la DRPP

S’agissant plus spécifiquement du lien entre le renseignement territorial et la DRPP, compétents respectivement pour la grande et la petite couronnes parisiennes, la coordination se matérialise par la participation du SCRT à une réunion hebdomadaire consacrée à la prévention du terrorisme. Présidée par le préfet de police, elle associe, par ailleurs, la DGSI, la DRPP, la direction de la sécurité de proximité de l’agglomération parisienne (DSPAP) et la section anti-terroriste de la préfecture de police (SAT).

Au niveau local, les quatre services départementaux du renseignement territorial (SDRT) de la grande couronne participent à des réunions zonales « Île-de-France », organisées par la DRPP sur des thèmes spécifiques. Les services concernés sont appelés, dans ce cadre, à transmettre l’intégralité de leur production écrite à la DRPP, au titre de son rôle de coordination zonale en Île-de-France. Par ailleurs, un protocole spécifique concernant la radicalisation permet aux SDRT d’échanger directement sur des dossiers opérationnels avec la DRPP. Enfin, l’article R. 236-16 du code de la sécurité intérieure autorise les agents de la préfecture de police affectés dans les services chargés du renseignement à accéder au fichier de prévention des atteintes à la sécurité publique (PASP). Les services du SCRT et de la DRPP inscrivent ainsi dans ce même fichier les individus pouvant porter atteinte à la sécurité publique ([116]).

Le cas de Mickaël Harpon pose la question de la coordination des services de renseignement

Les auditions conduites par la commission d’enquête ont confirmé que Mickaël Harpon assistait régulièrement aux prêches d’un imam exerçant au sein d’un lieu de culte localisé dans le département du Val d’Oise, en dehors du périmètre d’intervention de la DRPP.

Inscrit au FPR pour des raisons indépendantes de sa pratique religieuse, l’imam est classé par les services de renseignement dans la catégorie des fondamentalistes rigoristes, à tendance salafiste. Jugé intriguant et impliqué dans la déstabilisation de plusieurs lieux de culte, maîtrisant parfaitement la langue française, l’imam avait attiré l’attention du renseignement territorial depuis plusieurs années et suscité des remontées d’informations de la part de ce service. L’observation de ses prêches ne révélait toutefois ni appel à la haine ou à la violence, ni risque détecté de passage à l’acte violent, qui auraient justifié un suivi plus poussé. Il est à noter que si la DRPP est destinataire des notes rédigées par le renseignement territorial, comme cela a été confirmé devant la commission d’enquête, aucun lien n’était alors établi entre l’imam et Mickaël Harpon.

Pour des raisons là aussi indépendantes de son appartenance à une mouvance fondamentaliste, ce même imam, de nationalité étrangère, avait fait l’objet, en juin 2015, d’un arrêté portant refus de renouvellement de son titre de séjour, assorti d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF). La décision d’éloignement était motivée par la cessation de la vie commune avec son épouse de nationalité française. La commission d’enquête observe que l’OQTF n’a toutefois pas été exécutée, au motif que l’intéressé avait fait la preuve, dans le cadre d’un recours gracieux et en tant que parent d’un enfant français, qu’il s’acquittait de ses devoirs de père, notamment financiers. L’OQTF a ainsi été abrogée, conformément aux dispositions applicables du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

Sur ce fondement, l’autorité administrative a pris la décision de délivrer à la personne concernée un titre de séjour valable jusqu’au mois d’avril 2020, en sa qualité de parent d’enfant français. À l’occasion de son audition du 8 octobre 2019 ([117]) par la commission des Lois, M. Christophe Castaner, ministre de l’Intérieur, a précisé que cette décision avait été prise après avis de la commission du titre de séjour du département concerné ([118]).

Il faut observer que l’article L. 313-11-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) dispose que, sauf si sa présence constitue une menace pour l’ordre public, la carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » est délivrée de plein droit « à l’étranger ne vivant pas en état de polygamie, qui est père ou mère d’un enfant français mineur, à condition que la communauté de vie n’ait pas cessé depuis le mariage, que le conjoint ait conservé la nationalité française ».

L’article L. 511-4 du CESEDA précise quant à lui les personnes qui ne peuvent pas faire l’objet d’une OQTF, parmi lesquelles « l’étranger ne vivant pas en état de polygamie qui est père ou mère d’un enfant français mineur résidant en France, à condition qu’il établisse contribuer effectivement à l’entretien et à l’éducation de l’enfant (…) depuis la naissance de celui-ci ou depuis au moins deux ans ».

Enfin, en application de l’article L. 521-2 du CESEDA, si l’étranger, ne vivant pas en état de polygamie, est père d’un enfant français mineur résidant en France, et qu’il établit contribuer effectivement à l’entretien et à l’éducation de l’enfant depuis la naissance de celui-ci ou depuis au moins un an, il ne pourra pas faire l’objet d’une mesure d’expulsion, à moins que cette mesure constitue une nécessité impérieuse pour la sûreté de l’Etat ou la sécurité publique.

C’est par conséquent en application de ces dispositions que l’imam fréquenté par Mickaël Harpon a pu se maintenir sur le territoire national.

Votre Rapporteur s’étonne que la chaîne des contacts d’un ministre du culte relevant d’une mouvance fondamentaliste, dont le passé témoignait de pratiques visant à déstabiliser l’organisation de lieux de culte, n’ait pas fait l’objet d’investigations plus poussées. À cet égard, la question qui se pose à la puissance publique est celle de l’intensité de la vigilance exercée à l’encontre des mouvements religieux fondamentalistes et des lieux de culte reconnus ou informels qui en sont le théâtre en ce qu’ils sont un foyer potentiel de dérives radicales.

Enfin, votre Rapporteur observe que la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie a ouvert la possibilité de mener des enquêtes administratives dans les cas où l’autorité administrative envisage de refuser la délivrance ou le renouvellement d’un titre de séjour, afin d’apprécier si le comportement de l’intéressé est compatible avec le maintien sur le territoire national. Il est par conséquent souhaitable que la mise en œuvre pratique de cette disposition soit accélérée (voir infra).

B. Le bilan de la radicalisation dans les services sensibles

1. Le monde du renseignement : une expertise de longue date dans la détection des vulnérabilités internes

Comme semblent le signaler les conclusions du rapport de l’inspection des services de renseignement (ISR) remis au Premier ministre à la suite de l’attentat du 3 octobre 2019, si les services de renseignement disposent d’outils opérationnels permettant de faire face à ce type de menaces, les bonnes pratiques relevées dans plusieurs services ne sont pas étendues à tous. Dans ce contexte, la mission d’inspection a comptabilisé 16 personnes écartées des services de renseignement depuis 2014 pour leur potentielle radicalisation ou celle de leur entourage, aucun nouveau cas n’ayant été enregistré depuis le 3 octobre 2019 ([119]).

De façon générale, les auditions menées par la commission d’enquête des responsables de la DGSI, de la DGSE, du SCRT, de la DRSD et de la DRM ont montré que le risque de radicalisation des agents du renseignement est dûment pris en compte, comme en témoignent les procédures de contrôle mises en place, notamment au moment du recrutement ou de l’habilitation au secret défense.

● Les dispositions spécifiques à la DGSE

Le contrôle du recrutement de ses agents est ainsi un enjeu essentiel pour la DGSE. En effet, ce service, qui comptait 5 700 agents en 2010, en compte désormais 7 000 et devrait atteindre un effectif 7 800 agents en 2025, compte tenu de la trajectoire fixée par la loi de programmation militaire, soit un recrutement annuel de 600 à 700 personnes.

La DGSE comprend un service de sécurité, dirigé par un directeur adjoint directement rattaché au directeur général, dont la mission est d’assurer le contrôle des personnels, des emprises et des réseaux. Le service de sécurité assure toutes les enquêtes administratives, de sécurité et d’habilitation lors du recrutement des agents, ainsi que le suivi de ceux-ci pendant toute leur carrière, et il peut être amené, en cas de doute, à mener des enquêtes plus approfondies.

La DGSE comprend également un réseau d’officiers de sécurité, insérés au niveau des différentes entités de direction de la DGSE. Ce réseau permet de détecter les signaux faibles et de faire remonter les informations, son animation étant assurée par le service de sécurité qui conduit également les séances de sensibilisation et de formation.

Enfin, la DGSE dispose de son propre service enquêteur, directement rattaché au directeur général, et qui agit uniquement pour le compte du service, tant pour le recrutement que pour le suivi des agents. La DGSE est ainsi sa propre autorité d’habilitation. Lors du recrutement, le service enquêteur de la DGSE réalise les enquêtes de sécurité pour vérifier qu’un agent peut, sans risque pour la défense, la sécurité nationale et la DGSE, accéder à des informations et à des supports classifiés dans l’exercice de ses fonctions. Cette enquête de sécurité comprend une évaluation psychologique, notamment pour déterminer la capacité des candidats à s’adapter aux contraintes très spécifiques de la DGSE.

Lors de son audition par la commission, le directeur général de la sécurité extérieure, M. Bernard Emié, a précisé que le service portait une attention très forte « aux vulnérabilités potentielles ». Cela concerne notamment « les liens des candidats avec l’étranger et leur relation à la religion » ([120]). Ces points sont abordés directement ou indirectement au cours des entretiens individuels au travers d’un questionnaire de sécurité. Ces entretiens peuvent durer plusieurs heures et permettent d’évaluer les candidats et d’en apprécier la transparence.

Comme votre Rapporteur l’a évoqué précédemment, la DGSE a la particularité d’avoir un système de double habilitation, la procédure d’enquête aboutissant à la délivrance de l’habilitation au secret de la défense nationale et d’une habilitation spéciale de sécurité ([121]). Selon son directeur général, la DGSE dispose, avec cette habilitation spécifique, « d’un instrument statutaire très efficace contre les fautes de comportement ou le manque de transparence ». Cette habilitation spéciale de sécurité (HSS) est indispensable pour travailler au sein de la DGSE et son retrait, décidé en conseil de direction et notifié aux agents, peut intervenir en cas de faute, de manquement aux obligations, de modification de situation, de signe de radicalisation, d’entourage signalé. Dès lors que le retrait de l’HSS est prononcé, l’agent est placé dans l’incapacité immédiate de travailler à la DGSE : « sanctionné par une suspension administrative de quatre mois et il quitte ipso facto ses fonctions, dans le quart d’heure » ([122]).

Pour les militaires, l’enquête préalable permet également de délivrer à la fois une habilitation spéciale de sécurité et une habilitation au niveau requis (confidentiel défense, secret défense ou très secret défense). La perte de cette habilitation entraîne pour ces agents le retour dans les armées.

Huit agents se sont ainsi vu retirer leur HSS depuis 2015.

En outre, le « principe de transparence » est une obligation inscrite dans le statut de la DGSE selon une portée précisée à l’article 7 du décret du 3 avril 2015 précité : « les fonctionnaires de la DGSE sont tenus d’informer l’administration des modifications affectant leur situation personnelle. Le défaut d’information peut entraîner le retrait de l’habilitation à exercer des fonctions à la DGSE ».

Aussi, qu’il s’agisse d’une liaison, d’un divorce, d’une séparation ou d’une conversion à une religion, l’agent se voit imposer une obligation statutaire de se signaler. Le manquement à cette obligation de signalement peut entrainer l’exclusion du service.

Enfin, si les dispositions de l’IGI 1300 relative à la protection du secret de la défense nationale imposent une fréquence de réévaluation des habilitations qui varie de cinq ans pour le très secret défense à dix ans pour le confidentiel défense, la DGSE est systématiquement plus exigeante, les enquêtes étant réévaluées tous les cinq ans au maximum et dès qu’un élément nouveau apparaît.

● Les dispositions appliquées à la DGSI

La problématique du contrôle des agents recrutés se pose également avec une acuité particulière pour la DGSI, compte tenu des importants recrutements intervenus ces dernières années et programmés dans les années à venir. Ainsi, plus de 1 000 agents ont été recrutés depuis 2014 et plus de 1 260 recrutements supplémentaires devraient intervenir dans le cadre du plan de renfort quinquennal.

Les procédures d’habilitation pour l’ensemble des agents de la DGSI sont confiées à l’inspection générale de la sécurité intérieure ([123]). Cette inspection générale, propre à la DGSI et bien identifiée des agents, est destinataire d’éventuels signalements, que ceux-ci soient oraux ou écrits, la DGSI disposant d’une série de canaux de saisine interne garantissant l’anonymat des personnels.

L’ancien directeur central du renseignement intérieur, M. Bernard Squarcini ([124]), a indiqué à la commission d’enquête qu’au sein de la direction de la surveillance du territoire (DST) avait été mis en place un système de double habilitation : une habilitation secret défense et une habilitation propre au service, qui pouvait être retirée de façon discrétionnaire dès lors qu’une faille ou une vulnérabilité était détectée.

Lors de son audition par la commission d’enquête, le directeur général de la sécurité intérieure, M. Nicolas Lerner, a insisté sur la culture de contrôle de ses propres agents qui prévaut au sein de la DGSI : « La DGSI est héritière de la direction de la surveillance du territoire (DST) ; elle est particulièrement sensible et attachée à sa propre sécurité, avant même l’émergence des enjeux de radicalisation. La principale menace, pour la DGSI, est la pénétration par un service de renseignement adverse. C’est pourquoi, historiquement, nous avons bâti des procédures pour répondre et parer à ce type de risque, qui n’est pas théorique (…). Ce risque demeure très important pour nous, en tant que service de renseignement. Cette culture et ces procédures aboutissent chaque année au retrait de dix à quinze habilitations ; ce processus est assez largement rôdé. » ([125])

Depuis 2015, six agents se sont ainsi vus retirer leur habilitation, « dans un contexte de radicalisation réelle ou supposée », suite à la mise au jour de relations « qui semblaient incompatibles avec un maintien au sein du service ».

● Les dispositions appliquées à la DRSD

Comme évoqué par votre Rapporteur précédemment, chaque membre du personnel, y compris les stagiaires, fait l’objet d’une enquête au moment du recrutement qui entraîne de facto une enquête d’habilitation au niveau secret défense. La DRSD fait partie des services de renseignement qui ont mis en place un entretien systématique avec un psychologue pour toutes les personnes qui intègrent le service, quelle que soit leur fonction, administrative ou opérationnelle.

La DRSD n’a pas eu à procéder à des retraits d’habilitation pour cause de radicalisation et par conséquent aucune mutation en dehors du service pour ce motif n’a été prononcée. Dans l’hypothèse d’une mutation forcée, aucune procédure spécifique à la mobilité n’est en revanche mise en œuvre.

● Les dispositions propres à la DRM

L’ensemble des personnels de la DRM est habilité secret défense, l’autorité d’habilitation étant le directeur du renseignement militaire. Celui-ci rend sa décision après avoir reçu un avis de sécurité de la DRSD qui procède aux contrôles préalables nécessaires.

M. Jean-François Ferlet, directeur du renseignement militaire, a précisé à la commission d’enquête que la DRSD émettait régulièrement des avis restrictifs : « Je peux vous donner un exemple précis. Quasiment tous mes analystes travaillant sur un pays particulier en parlent la langue et, en général, ces gens-là, dont le profil est plutôt "Sciences Po" et INALCO ([126]) ont été amenés, durant leurs études, à séjourner un an dans le pays en question. Pour la DRSD, cela constitue un facteur de vulnérabilité : elle considère, en effet, qu’ils ont pu être approchés ou recrutés par un service de renseignement. Encore une fois, cela ne repose pas sur des faits avérés mais un séjour d’une année, par exemple en Chine, suffit à rendre l’individu non pas suspect – ce serait beaucoup dire – mais susceptible d’être vulnérable. Dans ce cas, l’avis est automatiquement restrictif. Il convient donc de faire preuve d’un peu de bon sens et de jugement, sinon, la DRM ne recruterait plus personne ! » ([127]) En cas d’avis restrictif, le directeur a toutefois la possibilité de délivrer une habilitation secret défense pour un an. Cela permet, au bout de cette année, de reprendre les enquêtes et de conserver une surveillance resserrée sur une personne jugée vulnérable.

M. Jean-François Ferlet a également indiqué à la commission d’enquête qu’en application des directives données par le Premier ministre à la suite des préconisations du rapport de l’ISR, un entretien systématique avec un psychologue doit être mis en place au sein de son service et ce avant le recrutement. Le recours à ce type d’entretien était jusqu’à présent réservé aux recrutements dans des domaines particulièrement sensibles.

Au total, entre 2010 et 2017, la DRM a connu trois cas de radicalisation ayant entraîné des retraits d’habilitation ainsi qu’une exclusion du service. Ces cas de radicalisation avérée constituent cependant des exceptions, la plupart des retraits d’habilitation étant dus à ce qui est perçu comme la vulnérabilité excessive d’un agent vis-à-vis de services de renseignement étrangers.

2. Des cas de radicalisation limités dans le monde militaire

La détection de la radicalisation est un enjeu majeur pour les forces armées qui procèdent à de nombreux recrutements : ainsi, chaque année, l’armée de terre recrute près de 15 000 personnes, tandis que l’armée de l’air et la marine procèdent au recrutement de respectivement 3 000 et 3 500 personnes.

Selon les informations communiquées à la commission d’enquête, les cas de radicalisation détectée restent toutefois très limités. Lors de son audition par la commission d’enquête, M. Éric Bucquet, directeur du renseignement et de la sécurité de la défense, a indiqué que ses services avaient été destinataires d’environ 500 signalements en 2019. Une première levée de doutes a permis de réduire à 150 le nombre des cas pour lesquels des investigations complémentaires étaient nécessaires et moins de 30 cas ont finalement nécessité « l’utilisation d’une technique de renseignement », les personnes concernées relevant d’un profil du « bas du spectre », c’est-à-dire représentant une menace terroriste estimée comme faible ([128]).

Deux militaires d’active font actuellement l’objet d’une inscription au FSPRT et d’un suivi de niveau 3, soit un suivi ponctuel, nécessitant un point de situation tous les 6 mois au sein d’un groupe d’évaluation départemental (GED).

Enfin, le nombre de militaires suivi par la DRSD pour suspicion de radicalisation affiche une baisse. Les chiffres communiqués à la commission d’enquête sont à comparer avec les données établies, en juin 2016, dans le cadre d’un rapport d’information de la commission de la défense de l’Assemblée nationale ([129]), lequel citait les propos de M. Jean-François Hogard, directeur de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), affirmant suivre en priorité « une cinquantaine de dossiers de radicalisation » parmi les militaires.

Selon les responsables militaires auditionnés par la commission d’enquête, plusieurs facteurs pourraient expliquer la moindre exposition à la radicalisation du personnel des forces armées.

En premier lieu, l’institution militaire accorde une place centrale à la discipline, à la hiérarchie et aux valeurs républicaines et laisse que peu de place à des comportements incompatibles avec le service de la Nation et la laïcité. La vie en collectivité permet, en outre, de repérer très rapidement les changements de comportements, comme l’a rappelé le colonel Maxime Do Tran, chef de bureau des affaires réservées au cabinet du chef d’état-major de l’armée de terre, lors de son audition : « Le militaire ne vit jamais seul, il vit au sein d’un groupe et d’une structure de commandement. Le premier témoin, susceptible de déceler un changement de comportement, est donc le chef de groupe, qui vit 24 heures sur 24, ou presque, avec chacun. » ([130])

En second lieu, l’armée a déployé plusieurs outils de détection des militaires présentant des signes de radicalisation.

D’une part, avant le recrutement, chaque candidat fait l’objet d’un contrôle élémentaire mené par le centre national des habilitations de défense (CNHD), au sein de la DRSD. Cette enquête permet d’évaluer l’intégrité et le degré de confiance pouvant être accordé à tout candidat à l’engagement dans les armées, et à toute personne devant pénétrer dans les « zones protégées ». Les candidats font également l’objet d’une surveillance et d’une attention par les centres d’information et de recrutement des forces armées (CIRFA). En outre, la marine met en œuvre, pour ses candidats, un pré-criblage effectué par la gendarmerie maritime ([131]).

S’agissant des signalements de cas de radicalisation, chacune des armées a mis en place un « référent islam radical ». En outre, les officiers de sécurité, présents dans chacune des entités relevant du ministère, comme au sein des industries de la défense, font office de référents locaux et de conseillers du commandement dans ce domaine. Au sein des formations de l’armée de terre, ce rôle est également assuré par les officiers de protection du personnel.

Les signalements, effectués par la chaîne de commandement vers les « référents islam radical », en coordination avec les interlocuteurs locaux de la DRSD, remontent vers l’échelon central, qui saisit, si nécessaire, la DRSD. Celle-ci mène alors une enquête à charge et à décharge.

M. Éric Bucquet a souligné deux spécificités de la chaine de signalement au sein des forces armées permettant, selon lui, un véritable contrôle des comportements suspicieux : le contact quotidien de l’encadrement avec les militaires et une enquête exhaustive concernant à la fois l’individu suspecté et son environnement familial : « Tout d’abord, l’encadrement est au contact, et rencontre chaque matin les personnels. Les officiers et les sous-officiers étant sensibilisés par la DRSD, tout ce qui est anormal lui est signalé. L’officier de sécurité, qui est souvent le numéro 2 du régiment, recueille les informations et contacte le poste local de la DRSD. Je rappelle que nous bénéficions d’un maillage territorial important puisque nos unités sont présentes partout. Ces échanges remontent ensuite à la direction centrale, à Paris, et, en fonction des éléments dont nous disposons, nous prenons en compte le cas (…). Ensuite, à travers les enquêtes exhaustives que nous réalisons sur nos personnels. J’insiste sur ce point : nous nous intéressons certes à la personne mais, aussi, à son environnement familial. C’est probablement une autre grande différence avec ce qui est en vigueur à la DRPP : nous nous intéressons à l’individu, à son épouse, à ses enfants, à ses ascendants, à ses amis. Nous essayons donc d’élargir le spectre au maximum. La visite domiciliaire permet également d’obtenir des informations sur la personne : nous regardons où elle vit, si elle habite par exemple à proximité d’une mosquée salafiste ».

Si la personne contrôlée présente un profil suspect à l’issue de l’enquête, l’armée procède le plus souvent au non-renouvellement du contrat s’il s’agit d’un contractuel ([132]). En 2019, 5 contrats n’ont pas été renouvelés en raison d’une potentielle radicalisation. Dans le domaine des habilitations (qui concernent des militaires, des personnels civils, les industries de défense et les personnes liées), la DRSD peut être amenée à ne pas attribuer ou à retirer une habilitation à des fins de lever le doute ou de façon définitive. En 2019, 5 autres militaires ont fait l’objet d’une telle mesure.

Aucun dossier n’a, en revanche, été soumis au conseil prévu par l’article L. 4139-15-1 du code de la défense pour le personnel militaire ou à la commission paritaire de l’article L.114-1 du code de sécurité intérieure pour des personnels civils relevant du ministère des Armées.

En tout état de cause, toute suspicion de manque de loyauté ou tout changement de comportement préoccupant donne lieu à la mutation du militaire concerné, s’il a accès à l’armement, vers un poste qui l’en éloigne.

Par ailleurs, lorsqu’un militaire est écarté, la DRSD fait part de ses soupçons à la DGSI, plus précisément, à la cellule « Allat » et à l’EMaP. Une discussion est également conduite avec les GED de manière à ce que la situation soit connue de tous les services partenaires. La DRSD adresse à ces derniers une note de renseignement indiquant les risques que présente ou non un militaire qui a quitté l’armée.

● La situation à la gendarmerie nationale

La gendarmerie nationale semble connaitre également un nombre limité de membres du personnel radicalisés. Le général Christian Rodriguez, directeur général de la gendarmerie nationale, a ainsi indiqué à la commission d’enquête que le nombre de signalements restait stable depuis 2015, soit entre 35 et 40 cas de gendarmes signalés chaque année. Des hausses ponctuelles du nombre de signalements ont toutefois été constatées après les attentats de 2015 et d’octobre 2019, ainsi qu’après chaque session de formation continue des référents ([133]).

Parmi les 130 000 personnels d’active et de réserve de la gendarmerie nationale, cinquante cas sont en cours d’étude, dont vingt-neuf liés à une idéologie extrémiste à contenu religieux et vingt-et-un à une idéologie extrémiste à contenu politique ([134]). Les enquêtes réalisées ont révélé des éléments objectifs de radicalisation dans vingt-cinq de ces cinquante cas. Seize sont en lien avec l’islamisme, ce qui a conduit à une inscription au FSPRT, et neuf avec l’ultra-droite.

Le général André Pétillot, chef de cabinet du directeur général de la gendarmerie nationale, a néanmoins précisé que l’inscription au FSPRT n’impliquait pas que ces seize militaires étaient radicalisés mais signifiait qu’une enquête approfondie était menée : « Nous procédons à une inscription au FSPRT lorsque nous considérons qu’il y a suffisamment d’éléments objectifs pour chercher à avoir une connaissance complète de l’environnement et éventuellement pour mettre en œuvre des techniques de renseignement. Cela ne veut pas dire que toutes ces personnes seront considérées, au bout de la procédure, comme radicalisées. Dans certains cas, l’hypothèse de la radicalisation finit par être écartée à l’issue des vérifications qui sont menées, de la manière la plus approfondie possible et en liaison étroite avec tous les services de renseignement. L’inscription au FSPRT n’est pas synonyme d’une certitude de radicalisation, mais cela veut dire que l’on dispose d’éléments suffisamment nombreux et inquiétants. » ([135])

Plusieurs dispositifs de vérifications et de contrôle ont été mis en place pour détecter les personnes présentant des signes de radicalisation.

Au moment du recrutement, conformément à l’article L. 114-1 du code de sécurité intérieure, une enquête administrative, comprenant notamment la consultation de fichiers, est conduite et un entretien est mené, en fonction du statut de l’intéressé, avec un psychologue et un référent de recrutement. Chaque année, 25 000 dossiers font l’objet de tels contrôles pour le personnel d’active et de réserve. S’agissant des habilitations, une enquête est effectuée par la DRSD pour les militaires et par la DGSI pour les personnels civils.

Par ailleurs, lorsque des personnes sont mutées à des postes sensibles, un rétro-criblage est systématiquement réalisé par le SNEAS. Depuis le 3 octobre 2019, 168 gendarmes ont fait l’objet d’un rétro-criblage. Le directeur général de la gendarmerie nationale a indiqué à la commission que le processus de mutation n’est pas allé jusqu’à son terme pour l’un d’entre eux mais que les faits « reprochés n’ont pas été considérés comme suffisamment graves pour que l’on envisage un renvoi de l’institution » ([136]).

Le dispositif de remontée d’information mis en place en 2013 a été l’objet de directives écrites en 2015.

Ainsi, un référent, présent dans chaque groupement de gendarmerie – c’est-à-dire dans chaque département – a pour mission de faire remonter tous les signalements à la direction des opérations et de l’emploi (DOE).

Au niveau central, a été créé un comité interdisciplinaire qui se réunit chaque semaine sous l’autorité du chef de cabinet du directeur général de la gendarmerie nationale. Cette instance est composée de membres de la DOE, qui est destinataire de l’ensemble des signalements, de la direction des personnels militaires (équivalent d’une direction des ressources humaines) et de l’inspection générale de la gendarmerie nationale, qui est notamment amenée à diligenter des enquêtes dès lors que des gendarmes sont mis en cause. Ce comité, qui est chargé d’assurer un suivi, décide quelles orientations il faut prendre, en s’appuyant en particulier sur l’ensemble des services de renseignement susceptibles d’apporter des éléments complémentaires sur les cas examinés. Le comité de suivi détermine ensuite les mesures individuelles pertinentes pour les personnels militaires, et, en lien avec la DRH du ministère de l’Intérieur, pour le personnel civil.

Le repérage des signaux, y compris faibles, de radicalisation, est facilité au sein de la gendarmerie, comme dans l’armée, par la vie en caserne comme l’a rappelé le colonel Louis-Mathieu Gaspari, secrétaire général du Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie : « les gendarmes travaillent et habitent dans des casernes. Ces logements leur sont concédés par nécessité absolue de service. La détection des comportements déviants est plus facile dans ces conditions. Personne n’est à l’abri d’un phénomène de radicalisation et de conséquences telles que le drame de la préfecture de police, mais cette communauté de vie et de travail nous permet de déceler plus facilement les comportements problématiques » ([137]).

S’agissant du traitement des cas de radicalisation, le général Christian Rodriguez a indiqué à la commission d’enquête qu’une procédure pénale peut être déclenchée quand sont commises des infractions de droit commun (par exemple, la consultation sans motif légitime de fichiers administratifs ou judiciaires) et que quatre dossiers sont à ce titre en cours de traitement.

L’éviction de personnels – sous contrat ou en période probatoire – dont le comportement serait incompatible avec le maintien au sein de la gendarmerie peut être également être mise en œuvre. Il arrive que certaines personnes quittent l’institution de leur propre initiative, quand elles estiment ne plus pouvoir concilier leur métier avec leurs convictions radicales. En outre, comme dans l’armée, la procédure prévue à l’article L. 4139-15-1 du code de la défense permet la radiation des cadres ou la résiliation du contrat d’un militaire dont le comportement est devenu incompatible avec l’exercice de ses fonctions en raison de la menace grave qu’il fait peser sur la sécurité publique. Le général Christian Rodriguez a précisé à la commission d’enquête que deux gendarmes avaient quitté l’institution de leur propre initiative et que deux dossiers étaient en cours d’établissement dans le cadre de la procédure de l’article L. 4139-15-1 du code de la défense.

Enfin, un gendarme peut se voir retirer son habilitation, ce qui conduit à une mutation, dès lors qu’il occupe un poste pour lequel il est nécessaire d’être habilité. Deux dossiers sont actuellement examinés.

3. La question de la radicalisation des agents pénitentiaires

a. Une centaine de signalements pour radicalisation depuis 2015

Le risque de radicalisation des agents pénitentiaires est un enjeu majeur pour l’administration pénitentiaire compte tenu de la présence de détenus radicalisés, estimés à 1 400, dans les prisons françaises, au contact quotidien des surveillants.

Alors que 2 400 personnes sont recrutées chaque année par les concours de surveillant pénitentiaire, M. Sébastien Nicolas, secrétaire général du Syndicat pénitentiaire - Force ouvrière direction, a souligné que la faible attractivité du métier peut conduire au recrutement de jeunes qui n’ont pas forcément les compétences ou les connaissances suffisantes pour contrer le prosélytisme de détenus radicalisés : « Malheureusement, dans un système de recrutement de masse où il faut tout faire pour saturer le plafond d’emplois, sinon l’année suivante ce plafond diminue, les présidents de jury reçoivent des consignes pour recruter un maximum de candidats. Le problème, ce n’est pas d’avoir une moyenne de trois ou cinq sur vingt, mais de recruter des candidats qui n’ont pas forcément le bagage suffisant pour mettre à distance les théories complotistes ou les postures radicales que pourraient éventuellement leur souffler des personnes détenues. » ([138])

Selon les informations recueillies par la commission d’enquête, l’administration pénitentiaire a recensé, entre 2015 et mars 2020, un total de 99 signalements au titre de la radicalisation, dont 20 ont fait l’objet d’une remontée postérieure à l’attentat du 3 octobre 2019.

Le directeur de l’administration pénitentiaire, M. Stéphane Bredin, relativise toutefois le nombre important de signalements transmis depuis le mois d’octobre : « La quasi-totalité des vingt signalements postérieurs nous sont parvenus dans les quinze jours qui ont suivi l’attentat. Depuis novembre, trois ou quatre signalements s’y sont ajoutés, pas davantage. Comme de nombreuses autres administrations, les services déconcentrés ont brutalement fait remonter tout ce qu’ils avaient dans leurs fonds de tiroir, car tout le monde a été saisi d’effroi. En réalité, les dossiers transmis depuis octobre ne sont pas nécessairement les plus inquiétants ; au contraire, ce sont bien souvent des cas qui ne nous avaient pas été signalés car les faits semblaient peu corroborés ou trop anciens. Nous les avons pour la plupart déjà classés. » ([139])

Selon les éléments transmis à la commission, parmi les 99 signalements recensés depuis 2015 ([140]) :

– 33 sont aujourd’hui clôturés (signalements injustifiés, agents ayant quitté l’administration pénitentiaire, signalement sans lien avec la radicalisation mais relevant du disciplinaire…) ;

– 3 ont été mis en veille (les investigations menées laissent à penser que le signalement n’est pas justifié, mais une surveillance est néanmoins maintenue pendant une période de 6 mois renouvelable) ;

– 64 sont en cours d’investigations pour déterminer la réalité d’une radicalisation et, le cas échéant, son niveau.

Sur ces 64 signalements, 17 concernent des individus inscrits au FSPRT, soit une augmentation de 7 inscriptions par rapport au bilan effectué en juin 2019 par la mission d’information relative aux services publics face à la radicalisation ([141]).

Cette augmentation importante s’explique par la nouvelle compétence du service national du renseignement pénitentiaire (SNRP) qui peut traiter des intervenants en détention depuis le décret du 30 décembre 2019 ([142]). Jusqu’à cette date, la direction de l’administration pénitentiaire (DAP) n’était prévenue de l’inscription d’un intervenant au FSPRT que si un service partenaire avait connaissance d’un fait dont la gravité justifiait qu’il soit porté à la connaissance de son directeur. À la suite des signalements qui ont été transmis depuis le mois d’octobre, la DAP et les services partenaires ont croisé leurs renseignements et identifié les sept cas supplémentaires.

Sur les 17 individus inscrits au FSPRT, trois sont suivis par la DGSI car ils sont suspectés de se situer dans le « haut du spectre » de la radicalisation, les quatorze autres se situant au bas de l’échelle. Selon la direction de l’administration pénitentiaire, certains d’entre eux restent inscrits au FSPRT en vertu du principe de précaution et bien que le renseignement territorial considère qu’ils n’ont plus à y figurer.

Compte tenu de l’absence de faute professionnelle commise par les agents soupçonnés de radicalisation dans le cadre de leurs fonctions, peu de procédures disciplinaires ont été engagées. Ils sont donc mutés sur des postes peu sensibles comme l’a précisé M. Stéphane Bredin : « Les agents inscrits au FSPRT ne se voient pas interdire des postes spécifiques mais sont purement et simplement retirés de la détention. Cela peut prendre deux formes. La première possibilité consiste à les muter dans des établissements ou des quartiers sans enjeu sécuritaire, tels qu’un quartier de semi-liberté ou réservé aux peines aménagées, lieux dédiés à de très courtes peines et présentant un niveau de sûreté minimal. La deuxième possibilité est de les affecter à des fonctions administratives. Par exemple, un des agents dont j’ai parlé n’est plus employé en détention depuis plusieurs années ; il travaille à l’heure actuelle au bureau de la gestion de la détention, qui se trouve dans les services administratifs de l’établissement dans lequel il demeure affecté. » ([143])

b. La mise en place d’une politique de détection des agents radicalisés au sein de l’administration pénitentiaire

L’administration pénitentiaire a mis en place plusieurs outils permettant de lutter contre la radicalisation, tant des détenus que des surveillants.

● L’évolution la plus importante est l’accroissement du rôle dévolu au renseignement pénitentiaire.

Le bureau central du renseignement pénitentiaire (BCRP), créé en 2003, a d’abord eu pour mission d’assurer une surveillance des détenus dits difficiles, avant de voir sa mission étendue, après les attentats de Londres et de Madrid en 2005, aux phénomènes de radicalisation. La loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale ([144]) a doté le bureau de pouvoirs étendus à travers l’accès à certaines techniques de renseignement. Il est devenu, depuis le 1er février 2017, un service de renseignement relevant du « second cercle » de la communauté du renseignement ([145]).

Par un arrêté du 29 mai 2019 ([146]), le BCRP a été transformé en un service à compétence nationale, dénommé « service national du renseignement pénitentiaire » (SNRP), rattaché au directeur de l’administration pénitentiaire. Il est chargé « de rechercher, collecter, exploiter, analyser et diffuser les informations et renseignements susceptibles de révéler des risques d’atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ainsi qu’à la sécurité des établissements pénitentiaires, des établissements de santé destinés à recevoir des personnes détenues et des services pénitentiaires » ([147]).

Trois finalités de renseignement ont été initialement assignées au renseignement pénitentiaire :

– la prévention du terrorisme ([148]) ;

– la prévention de la criminalité et de la délinquance organisées ([149]) ;

– la prévention des évasions et le maintien de la sécurité au sein des établissements pénitentiaires ([150]).

Depuis le 15 juin 2019, le renseignement pénitentiaire est structuré sous la forme d’un service à compétence nationale, organisé en un réseau réparti selon trois échelons : un échelon central, dix cellules interrégionales du renseignement pénitentiaire (CIRP) et des délégations locales du renseignement pénitentiaire en établissement. Le SNRP comptait 294 agents en 2019, auxquels s’ajoutent 143 correspondants locaux du renseignement pénitentiaire en établissement et en service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP).

Cette montée en charge du renseignement pénitentiaire s’est accompagnée d’un renforcement de ses moyens. Ainsi, la loi de programmation et de réforme pour la justice du 23 mars 2019 ([151]) prévoit la création de 35 postes en 2020 ([152]) et permet au SNRP d’utiliser différentes techniques de renseignement à l’endroit des intervenants en détention.

Le renseignement pénitentiaire est présent, depuis 2017, dans les GED qui se réunissent sous l’autorité des préfets. Lorsqu’un individu inscrit au FSPRT est incarcéré, c’est le renseignement pénitentiaire qui devient chef de file pour son suivi. Il entretient par ailleurs des échanges permanents avec les autres services de renseignement grâce au CPO, qui évoque l’ensemble des dossiers sensibles, et à l’EMaP, chargé de suivre l’évolution des dossiers évoqués en CPO. Les échanges entre services ont également été facilités par la mise en place, au sein du SNRP, d’un officier de liaison du SCRT.

Par ailleurs, depuis le 30 décembre 2019 ([153]), le SNRP a vu sa compétence élargie aux personnels de l’administration pénitentiaire.

Cette réorganisation s’est traduite par la création d’un bureau des affaires réservées au sein du SNRP, qui a compétence exclusive pour traiter et instruire les signalements de personnels ou d’intervenants transmis par les services déconcentrés de l’administration pénitentiaire, à l’exclusion de ceux des SPIP. Ce bureau prépare notamment les travaux d’une commission administrative qui traite de manière systématique tous les signalements. Cette instance, présidée par le directeur de l’administration pénitentiaire ([154]), se réunit actuellement toutes les semaines afin de traiter le stock des signalements transmis du fait de l’extension des compétences du SNRP.

Le directeur de l’administration pénitentiaire a souligné, devant la commission d’enquête, l’évolution majeure que constitue cette extension des compétences du SNRP : « Jusqu’au 30 décembre 2019, notre administration disposait des mêmes moyens que toute autre administration civile, c’est-à-dire des pouvoirs d’investigation assez limités. (…) Auparavant, nous pouvions faire remonter par la voie interne des signalements mais, si nous voulions lever le doute – à moins de disposer d’éléments très structurés justifiant une judiciarisation, des suites disciplinaires ou l’application de l’article L. 114-1 du code de sécurité intérieure (CSI) – nous devions nous en remettre aux services partenaires pour qu’ils mènent une investigation ou assurent un suivi approfondi. (…) Désormais, le SNRP peut mobiliser toute la palette du renseignement pénitentiaire – en particulier les moyens de lutte antiterroriste – pour enquêter sur les personnels de l’administration pénitentiaire. » ([155])

Le SNRP est donc en charge du traitement de l’ensemble des signalements ([156]), pour tous les types d’intervenants en détention (personnels de l’administration pénitentiaire, aumôniers, intervenants socio-culturels, partenaires privés,…). Seuls sont exclus de son champ de compétence ses propres agents, pour lesquels les dossiers sont transmis à un service partenaire.

● Deuxième évolution majeure, le développement du criblage des agents pénitentiaires par le SNEAS.

Les candidats aux concours de l’administration pénitentiaire font l’objet, depuis plus d’un an, d’un criblage systématique, dont les résultats sont transmis par le SNEAS avant que le jury ne statue sur l’admission : le jury met une note éliminatoire à tout candidat présentant un risque. Il est notamment tenu compte des éléments qui ressortent au fichier de traitement d’antécédents judiciaires. Cela représente des milliers de criblages puisque le concours de surveillant attire près de 30 000 candidats par an.

Dans les éléments écrits transmis à la commission d’enquête, la direction de l’administration pénitentiaire précise que « les conclusions de l’enquête ne conditionnent pas en tant que telles la prise de fonctions ». En effet, « C’est l’inscription au B2 – ou éventuellement, une condamnation pénale non inscrite au B2 – qui permet d’empêcher le recrutement et non les résultats de l’enquête SNEAS. Si les surveillants pénitentiaires sont concernés par l’article L.114-1 du code de sécurité intérieure qui prévoit l’existence d’enquêtes administratives, aucune disposition ne permet de fonder le veto de l’administration en cas de conclusions défavorables de cette enquête, à la différence de ce qui existe pour les fonctionnaires actifs de la police nationale (article 4 du décret n°95-654 du 9 mai 1995). »

En 2019, le SNEAS a procédé à 6 322 enquêtes, rendu 6 204 avis sans objection et 107 avis d’incompatibilité. Sur ces 107 avis, 90 ont été motivés par des faits de droit commun, 5 par une appartenance à une mouvance contestataire violente et 12 par des liens ou une appartenance à la mouvance islamiste radicale.

En plus de ces enquêtes menées au titre du recrutement, l’administration pénitentiaire a saisi le SNEAS à la fin de l’année dernière pour qu’il réalise des enquêtes sur 59 de ses agents en poste.

● L’administration pénitentiaire a formalisé une procédure de signalement et de remontée d’information.

La remontée des informations, centralisée par le SNRP, émane soit :

– du signalement effectué par les services déconcentrés de l’administration pénitentiaire, principalement la direction interrégionale des services pénitentiaires d’emploi de l’agent concerné, matérialisé par l’envoi d’une fiche type transmise par un canal dédié ([157]) ;

– de la transmission d’informations de la part de particuliers, de services ou d’administrations partenaires (y compris les signalements déposés sur le numéro vert du centre national d’assistance et de prévention de la radicalisation) ;

– de sources en relation avec le SNRP.

Il n’y a pas de référent « radicalisation » dans le réseau du SNRP, mais il existe des cellules interrégionales du renseignement pénitentiaire dans chaque direction interrégionale des services pénitentiaires, ainsi que des délégués et correspondants locaux du renseignement pénitentiaire dans tous les établissements pénitentiaires, lesquels sont susceptibles de faire remonter ou d’accompagner la formalisation d’une remontée des signalements de radicalisation.

Le directeur de l’administration pénitentiaire a souligné devant la commission d’enquête que la remontée des signalements se faisait de manière assez informelle depuis 2016, compte tenu de leur faible nombre. Selon M. Stéphane Bredin, ces signalements étaient généralement « peu structurés et rarement enrichis d’observations des chefs d’établissements et des directions interrégionales ». Cela a été aussi le cas des signalements transmis après l’attentat du 3 octobre qui se sont révélés « difficiles à traiter, faute d’éléments structurés et précis ». Par conséquent, la direction d’administration pénitentiaire a instauré une procédure systématique et une fiche de signalement détaillée qui doit être adressée aux échelons déconcentrés du SNRP avant d’être transmise au niveau central.

Pour chaque signalement d’un intervenant en détention présentant des signes de radicalisation, le SNRP effectue un contrôle préliminaire ([158]). Les agents du service chargé de cette mission sont assistés par un membre de la sous-direction des ressources humaines de la DAP, qui analyse tout élément susceptible de contrevenir au code de déontologie ou aux droits et obligations des fonctionnaires et agents de l’État. Un criblage dans le cadre de l’EMaP, mobilisant les services partenaires du SNRP, est par ailleurs effectué pour chaque dossier.

Au terme de ces investigations préliminaires, le SNRP transmet un avis à la commission ad hoc pour déterminer les suites à donner à chaque signalement.

S’agissant du suivi opérationnel des personnels de l’administration pénitentiaire soupçonnés de radicalisation, la coordination avec les services partenaires respecte le cadre fixé par le décret du 30 décembre 2019 précité qui délimite le champ d’action du SNRP en matière de prévention du terrorisme à l’enceinte des établissements pénitentiaires. Le suivi des personnels de l’administration pénitentiaire à l’extérieur de ces enceintes est donc confié aux services partenaires que sont la DGSI, le SCRT, la DRPP et la SDAO.

● Des formations destinées aux surveillants pénitentiaires ont été développées.

Dans le cadre de la formation initiale, tout agent de l’administration pénitentiaire reçoit, au sein de l’École nationale de l’administration pénitentiaire (ENAP), une formation sur le phénomène de radicalisation ([159]).

La formation destinée aux personnels surveillants est d’une durée totale de neuf heures et se divise en trois modules : un module sur les processus et les signes de radicalisation ; un module sur les modes de prise en charge; et un module de travaux dirigés pour travailler sur le repérage et les grilles d’évaluation des détenus mises en place.

Selon Mme Gaëlle Verschaeve, trésorière générale adjointe du syndicat national pénitentiaire - FO Direction, « il existe donc bien une formation, même si elle reste insuffisante et difficile à compléter une fois (…) en poste, cela pour tout corps de l’administration » ([160]).

Enfin, les signes de radicalisation sont bien sûr identiques que la personne concernée soit un surveillant ou un détenu. Par ailleurs, au mois de février dernier, vient d’être ouvert à l’ENAP un bureau de formation au renseignement. Des modules de formation continue à destination des personnels de surveillance devraient donc être dispensés pour les sensibiliser aux risques et à la détection des signes.

4. Un exemple de secteur privé sensible face au risque de radicalisation : les transports

La Commission d’enquête a fait le choix de traiter des transports publics qui n’appartiennent pas aux services publics régaliens de sécurité, mais qui constituent un secteur dans lequel la radicalisation des agents doit faire l’objet d’une attention particulière, compte tenu de l’enjeu pour la sécurité des voyageurs.

Témoigne de cette préoccupation le dispositif spécifique d’enquêtes administratives dont bénéficie ce secteur, prévu par l’article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure ([161]). Cet article a en effet étendu le champ des enquêtes administratives aux décisions de recrutement et d’affectation concernant les emplois en lien direct avec la sécurité des personnes et des biens au sein d’une entreprise de transport public de personnes ou d’une entreprise de transport de marchandises dangereuses. Ces enquêtes sont « destinées à vérifier que le comportement des personnes intéressées n’est pas incompatible avec l’exercice des fonctions ou des missions envisagées » et précisent « si le comportement [des personnes concernées] donne des raisons sérieuses de penser [qu’elles sont susceptibles] de commettre un acte portant gravement atteinte à la sécurité ou à l’ordre publics ». Comme le rappelle le rapport d’information précité sur les services publics face à la radicalisation ([162]), l’employeur (SNCF, RATP, Keolis, …) peut également saisir le SNEAS en cas de doute sur un salarié en poste.

L’article L.114-2 du code de la sécurité intérieure prévoit deux cadres juridiques distincts :

– le cadre applicable aux personnes candidates à un emploi « sensible » ([163]), qu’elles soient extérieures à l’entreprise et souhaitent l’intégrer ou déjà présentes dans l’entreprise sur un autre emploi ([164]). Le SNEAS transmet à l’employeur, dans un délai de deux mois, le résultat de l’enquête, sous la forme d’un simple avis, non motivé, indiquant si le comportement de l’intéressé est compatible ou non avec l’emploi concerné. L’employeur n’est toutefois pas lié par un avis d’incompatibilité et reste libre de procéder au recrutement de la personne visée par l’enquête administrative ;

– le cadre applicable aux salariés en poste sur l’un de ces emplois et dont le comportement laisse apparaître des doutes sur la compatibilité avec l’exercice de ses missions ([165]). Pour ces salariés en poste, un avis simple est communiqué à l’employeur. En cas d’avis d’incompatibilité ([166]), l’employeur doit proposer au salarié concerné un emploi autre que ceux dits « sensibles ». En cas d’impossibilité de réaffecter le salarié sur un autre emploi, l’employeur engage une procédure de licenciement. Les éléments de l’avis n’étant pas transmis, l’employeur ne peut fonder sa décision que sur son sens général, l’incompatibilité valant cause réelle et sérieuse du licenciement ([167]).

En 2019, le SNEAS a réalisé 9 902 enquêtes pour le secteur des transports, soit une progression de 17 % par rapport à 2018. Il a rendu 116 avis d’incompatibilité en 2018 et 78 en 2019. Sur ces 78 avis d’incompatibilité, 63 ont été motivés par des faits de droit commun et 15 ont été motivés par des liens ou une appartenance à la mouvance islamiste radicale.

Les représentants de la SNCF, de la RATP et d’aéroport de Paris (ADP) ont salué, lors de leur audition ([168]), le dispositif mis en place par la loi de 2016. M. Jérôme Harnois, directeur maîtrise des risques, sûreté et affaires institutionnelles et membre du comité exécutif de la RATP, a ainsi dressé un bilan positif de cette procédure : « le secteur des transports publics bénéficie, ce qui est une chance, des dispositions de la loi Savary, dont nous avons vu qu’elle est perfectible, mais qui nous permet depuis 2017 de recruter de manière beaucoup plus sereine que par le passé. (…) Je pense donc que nous avons énormément avancé sur ces sujets en quelques années. Il y a cinq ans, nous n’avions aucune possibilité de savoir, lorsqu’on recrutait quelqu’un, si le comportement de cette personne était compatible avec un métier impliquant de conduire un train contenant des milliers de passagers ou un RER transportant 2 500 personnes à l’heure de pointe. Depuis 2017, d’importantes avancées ont été enregistrées. Nous comptabilisons plus de 8 000 saisines du SNEAS, ce qui est beaucoup pour une si courte période. » ([169])

Cependant, il a été soulevé, devant la commission d’enquête, les difficultés liées au délai de réponse de deux mois du SNEAS, délai peu compatible avec les tensions qui peuvent exister dans le secteur des transports en matière de recrutement. C’est le cas notamment des conducteurs de bus pour lesquels Keolis doit parfois recruter plusieurs dizaines de personnes en intérim en même temps pour assurer les lignes de transport urbain. À cet égard, M. Christophe Merlin, directeur de la sûreté de la SNCF, a indiqué que le groupe ne recrute aucun agent avant la réponse du SNEAS mais que le délai de deux mois est problématique.

● La détection de la radicalisation au sein de la SNCF

La SNCF a mis en place une série d’actions de formation et de prévention sur le risque de radicalisation. Cet arsenal comprend une charte éthique, un règlement intérieur, des kits managériaux, un kit « ressources humaines (RH) » sur la diversité, un baromètre de détection reposant sur des critères fournis par les services de l’État pour mesurer l’état de la pratique religieuse jusqu’à la dérive radicale, plusieurs formations, ainsi que la mise en place d’une « cellule conseil » permettant de recueillir les alertes des managers.

Depuis 2017, la SNCF a envoyé 4 503 demandes d’enquêtes au SNEAS pour des recrutements et reçu 29 avis d’incompatibilité (soit un taux de 0,65 %). 2 000 demandes ont été faites au titre de la mobilité interne et ont donné lieu à 5 avis d’incompatibilité qui se sont traduits par des licenciements. Enfin, 5 demandes d’enquête ont été faites pour des salariés en poste en raison de soupçons de radicalisation, pour lesquelles le SNEAS a rendu un avis de compatibilité.

En outre, M. Christophe Merlin a indiqué que 3 500 signalements de « comportements tangents ou susceptibles de constituer une amorce d’évolution dans la pratique religieuse jusqu’à la radicalisation » ont été effectués au sein de l’entreprise sur la même période. Une dizaine de ces 3 500 alertes ont fait l’objet d’une attention des services de renseignement (renseignement territorial ou DGSI) et un suivi des personnes a été engagé, sans donner lieu à une saisine du préfet pour déclencher une enquête du SNEAS ou conduire à un licenciement. En revanche, quand une transgression de la charte éthique est constatée, elle est systématiquement sanctionnée.

● La détection de la radicalisation au sein de la RATP

À la suite des attentats de 2015 qui ont donné lieu à un vif débat sur la capacité de la RATP à faire face au risque interne de radicalisation, celle-ci a mis en place un plan global en matière de laïcité et de lutte contre la radicalisation, intitulé « travailler ensemble ». Ce plan fixe plusieurs dispositions applicables au moment du recrutement et du stage (année dite « de commissionnement »). Il a notamment permis d’introduire dans les évaluations annuelles des angles d’appréciation relatifs au principe de laïcité et de mettre en œuvre un plan complet de formation à destination de l’encadrement supérieur, des managers de proximité, des apprentis et des tuteurs. Un volet « sanctions » a également été arrêté.

Depuis 2017, la RATP a saisi le SNEAS de 5 983 demandes d’enquête pour des recrutements, qui ont donné lieu à 165 avis négatifs, et de 2 931 demandes d’enquête pour des mobilités d’agents d’un poste non sensible vers un poste sensible, qui ont donné lieu à 6 avis négatifs et des licenciements dans la totalité des cas.

S’agissant des agents en poste, la RATP a procédé à trois demandes d’enquête : le SNEAS a donné à deux reprises un avis de compatibilité et le troisième cas est en cours d’examen. Enfin, les services de police ont fait deux à trois signalements ces dernières années pour des agents qu’elle suivait, sans qu’ils aient montré des signes de radicalisation au sein de l’entreprise.

Par ailleurs, des dispositifs renforcés s’appliquent aux agents du groupe de protection et de sécurité des réseaux (GPSR), lesquels sont porteurs d’une arme. Au-delà des enquêtes administratives du SNEAS, le renouvellement du port d’armes, effectué tous les cinq ans, fait l’objet d’une enquête des services de la préfecture de police. En cas de retrait du port d’armes, il est procédé à un licenciement, l’une des conditions essentielles de l’exercice du métier n’étant plus remplie.

● La détection de la radicalisation au sein d’ADP

Seuls les personnels titulaires d’un « badge rouge » peuvent accéder aux zones « réservées » des aéroports. Ces badges sont aujourd’hui attribués et retirés par l’autorité préfectorale, après une enquête de police. La charge de ces enquêtes doit être transférée au SNEAS au cours de l’année 2021. Sur l’ensemble des plateformes parisiennes (Orly, Roissy-Charles-de-Gaulle, Le Bourget), les titulaires de ces « badges rouges » représentent environ 92 % des personnels.

En 2019, 2 800 refus de badges rouges ont été prononcés, les plateformes aéroportuaires rassemblant 122 000 salariés, sans qu’aucun des 6 000 salariés d’ADP ne soit concerné.

Selon le rapport d’information précité sur les services publics face à la radicalisation ([170]), 80 salariés titulaires d’un « badge rouge » feraient l’objet d’un suivi régulier pour radicalisation et 29 d’un suivi ponctuel à l’aéroport de Roissy. Ce chiffre serait de 25 personnes faisant l’objet d’un suivi régulier et 5 d’un suivi ponctuel à l’aéroport d’Orly. Le rapport précité rappelle également les propos qu’avait tenus en décembre 2015, M. Augustin de Romanet, président-directeur général du groupe ADP, celui-ci ayant indiqué que près de 70 agents, sur les 85 000 qui travaillaient dans les zones sécurisées des aéroports d’Orly et de Roissy, s’étaient vu retirer leur badge après les attentats de novembre 2015 notamment « pour des faits de radicalisation » ([171]). Par ailleurs, selon les données transmises par l’UCLAT à la commission d’enquête, 167 individus travaillant dans le secteur aérien seraient inscrits au FSPRT.

Lors de son audition par la commission d’enquête, M. Henri-Michel Comet, secrétaire général du Groupe ADP, a indiqué que des formations en matière de prévention de la radicalisation ont régulièrement été dispensées aux managers depuis 2016 : 337 cadres ont ainsi été formés à l’occasion de 30 sessions, 8 autres étant programmées pour l’année 2020.

IV. Des évolutions sont nécessaires pour renforcer le niveau de sécurité des professions sensibles face au risque de vulnérabilités internes

L’ensemble des services sensibles, au sens de l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure, et a fortiori les services de renseignement français, a entrepris, depuis 2015, de renforcer les mesures de précaution contre les risques liés à la vulnérabilité et, plus particulièrement, à la radicalisation, de leurs personnels. Les réformes engagées ces dernières années ont incontestablement contribué à renforcer leur sécurité interne, quand bien même l’attentat du 3 octobre 2019 rappelle que les services de renseignement ne sont pas à l’abri de la violence radicale, jusqu’en leur propre sein.

La commission d’enquête a toutefois acquis la conviction qu’un ensemble de mesures mérite d’être recommandé pour consolider la mise en sécurité des services de renseignement, sur une échelle qui va des procédures de recrutement des personnels jusqu’aux dispositifs de contrôle interne, en passant par les procédures d’habilitation au secret de la défense nationale. Ce constat est cohérent avec les décisions annoncées par le Premier ministre dans son communiqué du 21 janvier 2020 et prises sur la base des recommandations formulées par l’inspection de services de renseignement à la suite de l’attentat du 3 octobre 2019 ([172]).

En ce qui concerne plus spécifiquement la préfecture de police et le fonctionnement de son service de renseignement, deux constats se détachent. D’un côté, les éléments portés à la connaissance de la commission d’enquête démontrent que la DRPP s’est engagée tardivement dans une stratégie de montée en gamme de ses dispositifs de sécurité interne. De l’autre, la DRPP s’est clairement inscrite, à partir de l’année 2017, dans une stratégie de rattrapage, sans pour autant avoir atteint, à la date de l’attentat du 3 octobre 2019, les standards de sécurité observés dans les autres services de renseignement français.

Il convient toutefois d’apporter cette indispensable précision : aucune procédure interne, fusse-t-elle strictement appliquée, ne peut totalement prémunir, quelque service que ce soit, contre le risque de passage à l’acte d’un ou de plusieurs de ses personnels. Dans le cas de la DRPP, la commission observe néanmoins que les risques de vulnérabilité interne liés, en particulier, à la montée de l’islamisme, y sont restés trop longtemps sous-estimés. Cet abaissement de la vigilance a indéniablement ouvert des failles de sécurité pour le moins surprenantes s’agissant d’un service de renseignement par ailleurs soucieux de préserver des prérogatives dérogatoires du droit commun. Dès lors, la question du repositionnement de la DRPP au sein du renseignement intérieur français ne peut que se poser selon plusieurs scénarios proposés à la puissance publique, allant du simple aménagement de ses missions les plus sensibles à une réforme structurelle de plus grande ampleur.

Aussi, votre Rapporteur se propose de décliner les recommandations résultant des investigations de la commission d’enquête autour de trois orientations principales : la nécessité de compléter et d’harmoniser les procédures de recrutement et d’habilitation dans les services sensibles ; le développement de la culture de la vigilance aux risques de vulnérabilité des personnels au sein de ces services ; enfin, le renforcement des contrôles internes de la DRPP à très court terme et son indispensable repositionnement au sein du renseignement intérieur à plus moyen terme.

A. Compléter et harmoniser les procédures de recrutement et d’habilitation dans les services sensibles

1. Améliorer le contrôle des recrutements et des emplois

a. Les procédures de recrutement des services de renseignement devraient faire l’objet d’une harmonisation, afin d’en élever le niveau de sécurité globale

Le recrutement de personnels au sein des services sensibles est à l’évidence une première étape centrale dans la détection des vulnérabilités.

Compte tenu de leurs spécificités et de leur forte exposition au risque, les services de renseignement y veillent tout particulièrement, dans le cadre de procédures plus sécurisées que dans la plupart des autres services. Des procédures de recrutement plus approfondies sont toutefois envisageables.

Au titre des améliorations jugées nécessaires par la commission, votre Rapporteur ne peut qu’appuyer la volonté, annoncée par le Premier ministre dans sa communication du 21 janvier 2020, de systématiser et mieux formaliser les entretiens préalables à l’affectation dans un service de renseignement, y compris la décision de les compléter par des entretiens avec un psychologue et un officier de sécurité.

En outre, en vue de renforcer les entretiens préalables, le recrutement au sein des services de renseignement pourrait utilement reposer sur une grille d’analyse unifiée, en vue d’apprécier le profil psychologique des candidats, de mesurer leur adhésion aux valeurs de la République et aux principes qui animent le service auquel ils postulent ([173]). En tant que principaux services enquêteurs, la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) et la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) pourraient ainsi se voir confier le rôle de chefs de file des recrutements au sein des services de renseignement, notamment en élaborant un format d’entretien et une grille d’analyse communs aux services pour lesquels ils conduisent les enquêtes de sécurité préalables aux habilitations.

b. Les enquêtes administratives devraient être étendues à l’intégralité des agents des administrations exerçant une mission de sécurité

Les dispositions introduites par la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme ont indéniablement introduit des facteurs de sécurité supplémentaires dans le recrutement sur des emplois sensibles. C’est en particulier le cas des dispositions de l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure qui prévoient la possibilité de conduire des enquêtes administratives préalables au recrutement des personnes appelées à exercer les « emplois publics participant à l’exercice des missions de souveraineté de l’État ainsi qu’aux emplois publics ou privés relevant du domaine de la sécurité ou de la défense ».

Toutefois, cette définition ne permet pas de couvrir l’intégralité des risques que peuvent présenter les recrutements au sein de certaines administrations.

Deux exemples permettent d’illustrer cette problématique.

D’une part, les agents d’une administration de sécurité n’exerçant pas eux-mêmes une « mission de souveraineté » sont exclus du champ des enquêtes administratives confiées au service national des enquêtes administratives de sécurité (SNEAS). Ainsi, les agents administratifs de la police nationale – à l’exception de ceux bénéficiant d’une habilitation, parmi lesquels sont inclus les personnels administratifs des services de renseignement – ne font pas l’objet d’une enquête préalable de sécurité ([174]). Ils sont pourtant affectés dans des lieux à haute sensibilité, à l’image des commissariats, où ils remplissent des missions indispensables au bon fonctionnement des locaux de police.

De la même façon, les personnels civils des armées ne sont pas soumis aux enquêtes préalables de sécurité, à la différence des militaires ([175]). Ainsi, les personnels civils de la gendarmerie nationale, chargés de missions administratives, logistiques et techniques, échappent aux enquêtes conduites par le SNEAS ([176]). Il en ressort que des personnes présentes dans un même lieu sensible, accueillant parfois du public, font l’objet d’un traitement distinct lors de leur recrutement, du fait notamment de leurs différences statutaires. Au regard des impératifs de sécurité publique, une telle différence de traitement est peu compréhensible. Il faut d’ailleurs observer que des contrôles élémentaires sont conduits sur les personnels civils exerçant dans les sites militaires, en raison de leur sensibilité particulière ([177]), précisément en vue de pallier l’absence d’enquête systématique les concernant.

La commission observe que le dispositif existant offre par conséquent des failles de sécurité et juge indispensable d’étendre très significativement les enquêtes préalables aux recrutements de l’ensemble des fonctionnaires et contractuels présents dans les lieux d’exercice des administrations militaires et des administrations de sécurité exerçant une mission de souveraineté.

Dans le même esprit, la réflexion devrait s’engager pour étendre de champ des enquêtes préalables concernant les agents déjà en poste, de façon à combler plusieurs failles potentielles. En effet, si cette procédure est applicable aux fonctionnaires d’État ainsi qu’aux agents contractuels ([178]), les élèves-fonctionnaires, les fonctionnaires stagiaires ainsi que les personnels administratifs en sont exclus. De la même façon, s’agissant des armées, la procédure des enquêtes administratives s’applique à l’ensemble des militaires, à l’exception toutefois des réservistes et des personnels civils travaillant pour le ministère des Armées ([179]).

Votre Rapporteur recommande par conséquent d’étendre le bénéfice de l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure à l’ensemble des personnels administratifs des administrations remplissant une mission de sécurité, ainsi qu’aux personnels civils des armées.

c. Les moyens de contrôle du SNEAS devraient être renforcés

Depuis sa création, l’activité du SNEAS a été fortement consolidée, tant d’un point de vue juridique que des moyens humains et techniques mis à sa disposition. Ce service est désormais l’un des acteurs centraux de la prévention des risques de vulnérabilité au sein des services publics sensibles. Une série de mesures complémentaires pourraient toutefois être prises pour améliorer le traitement des risques internes.

Tout d’abord, en vertu du code de procédure pénale, les enquêtes administratives de l’article L. 114-1 du code de sécurité intérieure peuvent donner lieu à la consultation du fichier du traitement des antécédents judiciaires (TAJ) ([180]). Toutefois, la vérification des suites judiciaires n’est pas ouverte au SNEAS. Il a donc besoin de l’accord d’un magistrat pour consulter les données à caractère personnel relatives aux procédures judiciaires en cours ou close. Pour accéder à ces éléments de procédure judiciaire, il doit adresser une demande spécifique aux services enquêteurs. La modification de cette règle permettrait de consolider la base juridique et de simplifier l’accès du SNEAS à ces informations.

Une mesure de simplification pourrait ainsi consister à modifier l’article R. 40-29 du code de procédure pénale portant sur les conditions d’accès au TAJ. À cet égard, dans le cadre de la mission d’information sur les services publics face à la radicalisation, dont les rapporteurs avaient proposé cette modification ([181]), le ministre de l’Intérieur, M. Christophe Castaner, avait indiqué que des travaux étaient engagés en ce sens. Ces travaux ne semblent pas avoir abouti, le SNEAS ayant soulevé cette problématique devant la commission d’enquête ([182]).

Par ailleurs, la commission d’enquête partage le souhait exprimé par Mme Carine Vialatte, cheffe du SNEAS, quant à la nécessité d’uniformiser l’accès de son service aux archives de la police nationale, de la gendarmerie nationale et de l’autorité judiciaire. Si les archives de la police nationale sont exploitables, la gendarmerie nationale et l’autorité judiciaire semblent en effet avoir développé, selon elle, « une autre interprétation » ([183]).

La commission d’enquête observe, à la suite des observations formulées par M. Amin Boutaghane, chef de l’unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT), que plusieurs améliorations pourraient être apportées s’agissant du FSPRT, en vue, d’une part, de faciliter son interconnexion avec d’autres fichiers, en particulier le TAJ et le FPR et, d’autre part, de procéder à son actualisation de façon à la fois plus simple et plus fiable. Une extension des dispositions législatives existantes serait nécessaire pour atteindre ces objectifs. De nouveaux outils technologiques pourraient également bénéficier à l’efficacité du FSPRT sur le plan, en particulier, de la reconnaissance faciale.

Par ailleurs, votre Rapporteur observe que le travail de recensement des missions de souveraineté de l’État ou relevant du domaine de la sécurité ou de la défense n’est pas achevé ([184]). La constitution de ce catalogue est pourtant indispensable à la bonne conduite des responsabilités incombant au SNEAS, de même qu’à la pleine application de l’article 114-1 du code de la sécurité intérieure, en particulier les possibilités de rétro-criblage.

Enfin, soucieux de répondre aux difficultés apparues dans le cadre de l’« affaire Harpon », s’agissant de la non-exécution de l’obligation de quitter le territoire français visant l’un de ses contacts appartenant à la mouvance salafiste, votre Rapporteur recommande que soit accélérée la mise en œuvre du dernier alinéa de l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure, qui permet de diligenter des enquêtes administratives visant à s’assurer qu’une personne ayant fait une demande de titre de séjour ne représente pas une menace pour l’ordre public. Ainsi, le SNEAS pourrait, à court terme, être saisi par l’autorité administrative lorsque celle-ci envisage de refuser de délivrer ou de renouveler un titre de séjour.

d. Pour le personnel des entreprises de transports, la possibilité de recourir au SNEAS devrait être étendue

Comme votre Rapporteur l’a exposé précédemment, l’article 5 de la loi du 22 mars 2016, dite « loi Savary », offre la possibilité de saisir le SNEAS dans le cadre des recrutements et des mobilités internes, sur la base de l’article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure. Il est également possible, pour l’employeur, de diligenter une enquête du SNEAS sur une personne déjà en poste. L’enquête vise alors à démontrer si le comportement de la personne donne des raisons sérieuses de penser qu’elle est susceptible, à l’occasion de ses fonctions, de commettre un acte portant gravement atteinte à la sécurité ou à l’ordre public.

La liste des fonctions pouvant donner lieu à une enquête du SNEAS sur le fondement de l’article L. 114-2 du code de la sécurité est déterminée par l’article R. 114-7 du même code. Si les fonctions de conducteur de véhicules de transport public collectif ou encore d’agent des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP y figurent, la liste ne comprend pas un certain nombre de métiers qui, bien que n’impliquant pas un contact direct avec le public, présentent des enjeux de sécurité, à l’image des métiers de la maintenance ([185]). La proposition formulée par MM. Éric Diard et Éric Poulliat, dans le cadre de leur rapport d’information sur les services publics face à la radicalisation, visant à intégrer ces métiers dans le champ des enquêtes du SNEAS, est toujours d’actualité.

2. Renforcer les contrôles portant sur les intervenants extérieurs

a. Les administrations publiques

Si les enquêtes administratives peuvent porter sur les agents des administrations publiques, fonctionnaires et contractuels, ainsi que sur les agents des entreprises de transport, un grand nombre d’emplois ne sont pas concernés. Ainsi, les salariés des entreprises prestataires de services, intervenant dans une administration ayant une mission de sécurité, ne sont pas inclus dans le champ des personnes pouvant faire l’objet d’une enquête du SNEAS.

L’exemple du ministère de l’Intérieur est à cet égard significatif. L’ensemble des services centraux du ministère ([186]) sont classés en « zones protégées », au sens de l’IGI 1300. Seuls les individus autorisés peuvent par conséquent y pénétrer. Pour obtenir cette autorisation, les personnes doivent détenir un badge dont la délivrance est soumise à des enquêtes réalisées par le service de la protection (SDLP). Toute personne entrant sur l’un de ces sites fait donc l’objet d’une enquête, y compris les prestataires extérieurs. À l’inverse la sécurisation des locaux des services déconcentrés répond à des règles variables ([187]), quand bien même des consignes ont été données pour sécuriser l’accès aux points les plus vulnérables (cabinets de préfets, services de protection civile, services des systèmes d’information et de communication,…).

Il paraît toutefois indispensable de déployer une doctrine de sécurité plus large, par exemple en conditionnant l’accès à l’ensemble des locaux des services déconcentrés par les salariés des entreprises prestataires, à un contrôle préalable réalisé par le SNEAS.

Dans le même ordre d’idée, il n’existe pas de criblage systématique des intervenants et des associations présentes dans les établissements pénitentiaires. Leur nombre, considérable, ne permet pas de diligenter une enquête approfondie pour chacun d’entre eux. Les préfectures réalisent une enquête sur chaque intervenant en détention, sans toutefois saisir l’EMaP pour opérer un criblage de tous les fichiers de renseignement. Les contrôles du service national du renseignement pénitentiaire sont quant à eux ciblés sur les associations intervenant au contact des profils les plus sensibles ([188]).

La commission observe qu’un effort significatif devrait être engagé de façon à ce que l’intégralité des intervenants dans les établissements pénitentiaires puissent faire l’objet d’un criblage reposant sur l’analyse des fichiers à la disposition des services de renseignement.

b. Les entreprises de transport

Les entreprises de transports emploient un grand nombre de sous-traitants et de salariés en intérim, y compris pour des missions sensibles. Or, il est actuellement impossible de mener une enquête sur ces salariés intérimaires et sur les salariés d’entreprises sous-traitantes. Ces personnes n’étant pas directement liées par contrat à l’entreprise de transport, ces dernières ne peuvent demander une enquête à leur sujet.

La commission d’enquête partage le souhait, exprimé par les entreprises de transport et soutenu par MM. Éric Diard et Éric Poulliat dans leur rapport d’information précité, qu’il soit possible de diligenter une enquête sur ces personnels ([189]).

Concernant plus spécifiquement le secteur du transport aérien, deux problématiques ont été soulevées par les représentants du groupe Aéroports de Paris (ADP) devant les membres de la commission d’enquête.

En tout lieu, alors que l’accès aux sites aéroportuaires est fortement marqué par une logique géographique, les dispositions résultant de la loi du 22 mars 2016 reposent sur une logique « métiers ». La « zone réservée » des plateformes aéroportuaires d’ADP est ainsi accessible aux seules personnes ([190]) disposant d’un « badge rouge », délivré sur autorisation de la police aux frontières (PAF), tandis que la liste des missions exercées par les salariés d’ADP pouvant donner lieu à une enquête du SNEAS s’appuie sur une approche par métiers. Les enjeux de sécurité propres aux aéroports voudraient par conséquent que les enquêtes du SNEAS soient étendues à l’ensemble des personnels d’ADP exerçant leur mission en « zone protégée », que leur mission figure ou non parmi les métiers sensibles. La conjonction des logiques géographique et par métiers serait de nature à renforcer le niveau de sécurité et à prévenir le risque, pour ADP, de recruter des personnels présentant des vulnérabilités. Cette évolution semble d’autant plus logique qu’à partir de 2021, le SNEAS sera chargé des enquêtes d’accès aux zones protégées aéroportuaires ([191]).

Ensuite, le contrôle effectué sur les personnels présents sur les plateformes aéroportuaires diffère sensiblement selon leur statut. Pour ses propres salariés, ADP peut demander une enquête administrative au SNEAS. Concernant ses sous-traitants, une démarche de révision des contrats de sous-traitance a été engagée par l’entreprise : elle vise à s’assurer que les personnels de ces entreprises sous-traitantes sont formés à la détection des cas de radicalisation. Toutefois, pour les salariés des entreprises autres que sous-traitantes ([192]), ADP ne dispose d’aucun moyen pour contrôler que leurs personnels sont formés à la détection et à la prévention de la radicalisation. Il parait par conséquent indispensable de construire un standard commun de sécurité à l’ensemble des opérateurs.

Pour y parvenir, une démarche de rapprochement avec la préfète déléguée pour la sécurité et la sûreté des plateformes aéroportuaires de Paris-Charles-de-Gaulle, du Bourget et de Paris-Orly est en cours. Dans cette optique, une concertation avec les entreprises concernées, pilotée par l’État, pourrait être menée pour fixer des niveaux de sécurité respectés par toutes les entreprises présentes sur la plateforme aéroportuaire, quel que soit leur statut. Un socle minimal de sécurité pourrait ainsi être constitué de formations à la détection de la radicalisation et de sensibilisation à la nécessité de procéder à des signalements en cas de doute.

3. Renforcer les procédures d’habilitation et les obligations qui y sont liées

La procédure d’habilitation constitue une phase déterminante pour identifier et écarter les personnes présentant des fragilités, que celles-ci relèvent de la radicalisation ou qu’elles soient d’une autre nature. Les enquêtes préalables revêtent par conséquent une importance stratégique. Quant à la période couvrant la durée de validité des habilitations, elle doit elle aussi faire l’objet d’une attention particulière pour en renforcer le niveau de sécurité.

a. Le renforcement de l’enquête préalable

Dans ses décisions rendues publiques le 21 janvier dernier ([193]), le Premier ministre a annoncé le regroupement dès le deuxième trimestre 2020, au sein de la DGSI, des services en charge des enquêtes d’habilitation du ministère de l’Intérieur. Cette mesure est cohérente avec les investigations et les recommandations de la commission d’enquête.

La DGSI étant dès à présent chargée des enquêtes de sécurité pour le compte de Tracfin (Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins) et de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DRNED), deux services de renseignement du « premier cercle », ainsi que pour l’ensemble des agents de l’État, la DRPP demeurait le seul service de renseignement, hors ceux relevant du ministère des Armées, autorisé à conduire ses propres enquêtes, dans le cadre du protocole précité de février 2019. Le dispositif annoncé par le Premier ministre mettra donc fin à une procédure dérogatoire du droit commun et permettra de standardiser l’ensemble des enquêtes d’habilitation réalisées par les services de renseignement. Votre Rapporteur se félicite par conséquent de cette avancée.

En outre, dans le cadre de la mission qui lui a été confiée à la suite à l’attentat du 3 octobre 2019, « l’ISR a constaté que des agents publics pouvaient se trouver affectés dans un service de renseignement, et y commencer leur activité, alors que les procédures d’habilitation étaient encore en cours » ([194]). Ce constat rejoint également celui établi par la commission d’enquête, quand bien même cette situation ne semble pas se produire dans les services de renseignement de « premier cercle » ([195]).

Votre Rapporteur fait par conséquent sienne la décision, prise par le Premier ministre, visant à ce que « le principe d’habilitation préalable à toute prise de fonction au sein d’un service de renseignement devienne la règle dans tous les services de renseignement, avant la fin de l’année 2020 », tout en veillant à ce que, « d’ici à cette échéance, les services [concernés mettent] en œuvre des procédures transitoires renforcées, sous la supervision du SGDSN ».

La commission d’enquête estime toutefois que cette règle doit non seulement s’appliquer dans les services de renseignement mais également dans l’ensemble des services faisant appel à des personnels habilités.

Parmi les décisions du Premier ministre prises sur les recommandations de l’ISR figure la mise en œuvre, progressive d’ici 2021, du traitement renforcé et prioritaire des demandes d’enquête préalable concernant l’ensemble des agents servant au sein d’un service de renseignement.

En effet, la charge de travail que représente, pour la DGSI et la DRSD, les enquêtes préalables aux habilitations, peut expliquer des délais parfois relativement longs. Au regard de la sensibilité particulière des services de renseignement, votre Rapporteur estime, à l’image des recommandations de l’ISR, que leurs agents devraient être prioritaires dans la réalisation des enquêtes de sécurité.

Au-delà, parmi les bonnes pratiques relevées par la commission d’enquête, figure la nécessité de prendre en compte la totalité des conséquences des résultats de l’enquête de sécurité, de façon moins binaire que l’alternative entre le fait d’accorder ou non une habilitation.

En effet, comme le souligne M. Jean-François Ferlet, directeur du renseignement militaire (DRM), il est possible de délivrer une habilitation avec un avis de sécurité d’une durée moindre que la durée normalement prévue. Cette pratique a le mérite d’appliquer un principe de prudence impliquant le réexamen de l’habilitation à brève échéance.

Aussi, votre Rapporteur recommande de recourir davantage à la possibilité d’accorder à l’avis de sécurité une durée inférieure à la durée maximale fixée par l’IGI 1300. En outre, les services les plus sensibles pourraient revoir plus fréquemment les avis de sécurité des habilitations, et ce pour l’intégralité de leurs agents. À titre d’exemple, la DGSE applique la réévaluation des enquêtes tous les cinq ans au maximum ([196]).

Par ailleurs, la commission d’enquête constate que le champ d’investigation de la notice individuelle de sécurité 94 A, sur laquelle se fondent les enquêtes de sécurité préalables aux décisions d’habilitation, pourrait être élargi. Le formulaire comporte en effet de très nombreuses questions relatives à la situation personnelle et professionnelle de la personne, ainsi qu’à son entourage proche ([197]). Si ces questions sont essentielles aux services enquêteurs pour repérer d’éventuelles vulnérabilités, elles prennent insuffisamment en compte un certain nombre d’évolutions sociétales.

Le formulaire 94 A pourrait par conséquent utilement être enrichi, conformément aux recommandations formulées par la DRSD dans sa contribution écrite transmise à la commission.

D’une part, les trajectoires familiales sont aujourd’hui variées et changeantes. Il semble dès lors nécessaire d’élargir le champ des questions posées, par exemple aux anciens conjoints du candidat à l’habilitation, au nouveau conjoint du deuxième parent des enfants en cas de séparation, à ses parents… De la même façon, les informations sur la fratrie et les amis du demandeur, ainsi que sur leurs conjoints, pourraient également être utiles. Il semble en effet nécessaire de pouvoir reconstituer un arbre généalogique complet et actualisé de l’environnement propre à chaque candidat à l’habilitation, de façon à apprécier pleinement ses potentielles vulnérabilités.

D’autre part, l’activité et les relations numériques constituent désormais une composante à part entière de la vie sociale des individus. C’est la raison pour laquelle il paraît utile d’intégrer dans le formulaire 94 A des questions portant sur les réseaux sociaux utilisés, la fréquence de connexion, la nature des informations échangées, de façon à mieux appréhender les profils et repérer d’éventuels risques ou fragilités.

La commission d’enquête a pu observer que la DRSD conduit des enquêtes parmi les plus poussées des services français de renseignement. Outre l’exploitation de la notice individuelle de sécurité 94 A, elle contrôle différents fichiers, produit une enquête de sécurité sur l’environnement familial, impose un entretien en présence d’inspecteurs de sécurité de défense, mène une enquête numérique, une enquête domiciliaire non intrusive, ainsi que des tests et des entretiens psychologiques ([198]).

Votre Rapporteur estime que ce processus, à la fois complet et exigeant, est la garantie d’un haut niveau de sécurité qui gagnerait à être dupliqué dans l’intégralité des services de renseignement.

b. Le traitement renforcé des avis de sécurité

La durée de validité des avis de sécurité est fonction du niveau d’habilitation demandé et ne peut excéder cinq ans pour le niveau très secret défense, sept ans pour le niveau secret défense et dix ans pour le niveau le plus bas, à savoir le confidentiel défense ([199]).

L’avis de sécurité est l’aboutissement de l’enquête administrative menée dans le cadre de l’habilitation : à ce titre, il constitue « une évaluation des vulnérabilités éventuellement détectées lors de l’enquête et permet à l’autorité décisionnaire d’apprécier l’opportunité de l’habilitation de l’intéressé, au regard des éléments communiqués et des garanties qu’il présente pour le niveau d’habilitation requis » ([200]).

La durée maximale de validité des avis de sécurité n’est toutefois pas une borne absolue : les responsables du renseignement français interrogés par commission d’enquête soulignent que cette temporalité n’exclut en rien le déclenchement d’enquêtes, à tout moment et dès lors que de nouveaux éléments le justifieraient.

L’article 26 de l’IGI 1300 précise, en effet, que « tout changement de situation » intervenu en cours de validité de l’avis initial de sécurité, « pourra justifier un réexamen du dossier d’habilitation et, le cas échéant, la saisine du service enquêteur en vue de l’émission d’un nouvel avis ». Cette disposition repose néanmoins sur le principe dit de « transparence », lequel s’appuie tout entier sur le lien de confiance existant entre la personne habilitée et son officier de sécurité auquel il est tenu de signaler, « pendant toute la durée de son habilitation », « tout changement affectant sa vie personnelle (…), professionnelle ou son lieu de résidence » ([201]). Il est évident que cette forme d’« auto-signalement » n’est toutefois pas adaptée aux situations dans lesquelles la personne habilitée répondrait moins à des fragilités personnelles ou professionnelles qu’à une stratégie intégrée de dissimulation.

Au-delà des cas relevant du principe de transparence, l’article 31 de l’IGI 1300 précise que « la décision d’habilitation ne confère pas à son bénéficiaire de droit acquis à son maintien ». Aussi, « l’habilitation peut être retirée en cours de validité ou à l’occasion d’une demande de renouvellement si l’intéressé ne remplit plus les conditions nécessaires à sa délivrance, ce qui peut être le cas lorsque des éléments de vulnérabilité apparaissent, signalés par exemple par (…) le service enquêteur (…), le supérieur hiérarchique ou l’officier de sécurité concerné, à la suite d’un changement de situation ou de comportement révélant un risque pour la défense et la sécurité nationale » ([202]). L’efficacité de ces dispositions repose par conséquent sur la qualité et l’intensité des contrôles internes permettant d’identifier et écarter les agents présentant des fragilités, que celles-ci relèvent de la radicalisation ou qu’elles soient d’une autre nature.

Dès lors, votre Rapporteur estime que deux voies de renforcement du niveau de sécurité des habilitations méritent d’être explorées.

En premier lieu, il convient de donner toute sa force au principe de transparence dont nous venons de voir qu’il s’applique à toute personne habilitée et s’étend aussi bien aux éléments relevant de la vie personnelle (mariage, divorce, PACS, établissement ou rupture d’une vie commune, modification du lieu de résidence,…) ([203]) que professionnelle. En effet, si ce principe semble strictement appliqué dans les services de renseignement du « premier cercle », votre Rapporteur s’interroge sur son complet respect dans les services de renseignement du « second cercle » et, plus encore, dans les autres services faisant appel à des personnes habilitées pour l’exercice de missions sensibles. À cet effet, revoir à la hausse l’application du principe de transparence apparaît indispensable. Un mécanisme de sanctions disciplinaires pour manquement au devoir de transparence pourrait ainsi être inséré dans la refonte en cours de l’IGI 1300. De la même façon, l’obligation de transparence devrait être inscrite dans le règlement intérieur des entreprises privées et des administrations faisant appel à des personnes habilitées, notamment de façon à sensibiliser les agents concernés à son respect le plus strict.

En second lieu, le mécanisme d’habilitation spéciale de sécurité (HSS) appliqué au sein de la DGSE pourrait être une source d’inspiration pour les autres services de renseignement, et ce à deux points de vue.

D’une part, le mécanisme d’HSS fait partie intégrante du statut des fonctionnaires de la DGSE ([204]) et vient par conséquent s’ajouter à l’habilitation de droit commun instaurée par l’IGI 1300. Il supplante même cette dernière dès lors que le retrait de l’HSS entraîne à lui seul le retrait du service et n’a pas à être motivé par l’autorité enquêtrice ([205]).

D’autre part, l’enquête propre à l’HSS permet au service de sécurité de la DGSE de disposer d’informations plus complètes que celles contenues dans le formulaire 94 A et impose aux personnels qui en bénéficient d’informer le service de sécurité de toute évolution de leur situation personnelle, sur un ensemble de points plus larges que les sujets abordés dans le formulaire 94 A ([206]).

Au-delà, dans le cadre de l’application du principe de transparence, le périmètre des changements de situation soumis à l’obligation de signalement mériterait d’être aménagé, notamment en fonction de la sensibilité du service où les personnes habilitées exercent leur mission. Il apparaît en effet indispensable de définir un niveau d’information plus spécifique que celui actuellement communiqué par le biais du formulaire 94 A.

À titre d’exemple, si le détail des informations exigées des agents de la DGSE pour bénéficier de l’HSS n’a pas été communiqué à la commission d’enquête du fait son caractère classifié, le questionnaire qui leur est soumis apparaît tout à la fois plus étendu et plus approfondi que dans le cadre des habilitations de droit commun.

À ce titre, la fréquentation d’une association, d’un lieu de culte ou encore la simple amorce d’une relation personnelle sont autant d’éléments qui ne figurent pas dans la notice individuelle de sécurité 94 A mais dont la connaissance pourrait être utile aux services de sécurité.

Si l’IGI 1300, dans sa version du 30 novembre 2011, prévoit des durées de validité pour les avis de sécurité de cinq ans pour le niveau très secret défense, sept ans pour le niveau secret défense et dix pour le niveau confidentiel, il n’en a pas toujours été ainsi. Dans sa version du 25 août 2003, l’IGI 1300 prévoyait des durées de validité inférieures : de trois ans pour le niveau très secret défense, de cinq ans pour le niveau secret défense et de dix pour le niveau confidentiel défense.

Évolution de la durée de validité des avis de sécurité

Source : commission d’enquête, à partir des versions successives de l’instruction générale interministérielle 1300.

Les dispositions relatives à la protection du secret de la défense nationale sont actuellement en voie de modification : par un décret 2 décembre 2019 relatif aux modalités de classification et de protection du secret de la défense nationale ([207]), dont les dispositions entreront en vigueur à compter du 1er juillet 2021, les trois niveaux de classification seront remplacés par deux niveaux seulement : le niveau secret et le niveau très secret ([208]).

À cette fin, l’article 1er du décret n° 2019-1271 du 2 décembre 2019 relatif aux modalités de classification et de protection du secret de la défense nationale précise que « le niveau secret est réservé aux informations et supports dont la divulgation est de nature à porter atteinte à la défense et à la sécurité nationale », tandis que « le niveau très secret est réservé aux informations et supports dont la divulgation ou auxquels l’accès aurait des conséquences exceptionnellement graves pour la défense et la sécurité nationale ».

Par ailleurs, le même article précise que « les informations et supports classifiés au niveau très secret qui concernent des priorités gouvernementales en matière de défense et de sécurité nationale font l’objet de classifications spéciales définies par le Premier ministre ». En conséquence, si le décret du 2 décembre 2019 établit deux niveaux de sécurité, le niveau très secret serait toutefois partagé en deux catégories, la plus élevée s’appuyant sur une classification spéciale.

Il faut observer que les durées de validité des avis de sécurité préalables à l’attribution de ces deux nouveaux niveaux d’habilitation n’étant pas définies par le décret du 2 décembre 2019, elles continuent de relever de l’IGI 1300 dont la modification n’est pas encore intervenue à ce stade. À ce titre, l’article 11 du décret précité prévoit des dispositions transitoires concernant les informations et supports classifiés émis avant le 1er juillet 2021 : les informations classifiées au niveau confidentiel défense seront traitées et protégées comme des informations classifiées au niveau secret ; les informations classifiées au niveau secret défense seront traitées comme des informations classifiées au niveau très secret ; enfin, les informations classifiées au niveau très secret défense seront traitées comme des informations classifiées au niveau très secret dans le cadre d’une classification spéciale.

Ainsi, sans qu’il soit possible de tirer des conclusions définitives de la réforme conduite par le SGDSN, il semblerait qu’elle tende à supprimer la classification de plus bas niveau, au profit d’une classification commune à celui-ci et au niveau intermédiaire (secret), et à maintenir le plus sécurisé (très secret), le cas échéant assorti d’une classification spéciale lorsque les informations et supports concernés le justifient.

Dans ce cadre, votre Rapporteur souligne la nécessité de revoir la fréquence des avis de sécurité en privilégiant toujours la durée de validité la plus courte. Il souhaite ainsi que la suppression du niveau de classification le plus bas ne conduise pas à un nouvel allongement de la durée de validité des avis de sécurité mais entraîne, au contraire, sa diminution. À ce titre, il recommande que la durée maximale de validité des avis de sécurité relatifs au niveau secret s’établisse à sept ans et à cinq ans au maximum pour le niveau très secret. S’agissant des habilitations au niveau très secret reposant sur la classification spéciale mentionnée à l’article 1er du décret du 2 décembre 2019, votre Rapporteur recommande d’en revenir à la périodicité de trois ans appliquée avant 2011.

La réduction de la durée de validité des avis de sécurité pose néanmoins la question des moyens qui sont attribués aux services qui en ont la charge. De ce point de vue, il faut rappeler que les ressources supplémentaires allouées ces dernières années aux services de renseignement n’ont que peu bénéficié aux équipes chargées de conduire les enquêtes de sécurité ([209]). En effet, depuis en particulier la série d’attentats de l’année 2015, plusieurs milliers de recrutements ont été affectés dans des divisions opérationnelles sans toujours faire monter en puissance les services soutiens d’habilitation, si bien que leur adaptation capacitaire est désormais un enjeu stratégique.

Outre un réexamen plus fréquent de la situation des agents habilités, il convient de développer les contrôles réalisés au cours de la période de validité de l’habilitation. Dans cette optique, l’usage des rétro-criblages en cas de doute et des contrôles inopinés doit pouvoir être renforcé, en particulier dans les services du « second cercle ».

Dans le cadre des auditions menées par la commission d’enquêtes, plusieurs responsables de services relevant du « premier cercle » ont expliqué utiliser cette possibilité fréquemment. M. Nicolas Lerner, directeur général de la sécurité intérieure, a notamment insisté sur la capacité de l’inspection générale de la sécurité intérieure ([210]) à mener des enquêtes discrètes et efficaces dans le cas de soupçons de radicalisation ou de changement dans la vie personnelle des agents. De la même manière, le service de sécurité de la DGSE assure « le suivi des agents pendant toute leur carrière, et il peut être amené en cas de doute à mener des enquêtes plus approfondies » ([211]). Cette pratique gagnerait à être diffusée dans tous les services employant des personnes habilitées.

B. Développer une véritable culture de la vigilance aux risques de vulnérabilité

1. Définir une procédure de signalements claire et connue de tous

Le cas de Mickaël Harpon le démontre : le signalement interne des signes de vulnérabilité, et tout particulièrement de radicalisation, est la clef d’une chaîne hiérarchique efficace et protectrice. Sans cette culture du risque, a fortiori indispensable dans un service renseignement, il est à craindre que la sécurité interne des services concernés soit sujette à de sérieuses failles.

Cela implique, en premier lieu, de définir une procédure de signalement claire et connue de chaque agent. Ainsi que l’a souligné le directeur général du renseignement intérieur, M. Nicolas Lerner, « il est très important que l’ensemble des agents d’une structure ait en tête les circuits de signalement qui peuvent les amener à porter une information à la connaissance de l’instance d’inspection et que ces circuits, de plus, puissent garantir parfaitement l’anonymat du signalement. C’est donc le cas à la DGSI et je ne sais pas s’il en était de même à la DRPP. Mais il est très important qu’il en soit ainsi dans l’ensemble des structures et services de renseignement. » ([212])

Cela implique, en second lieu, de porter une attention toute particulière au management de proximité, rouage essentiel dont on a vu qu’il a été défaillant dans l’« affaire Harpon ». Dès lors, des actions soutenues et répétées de sensibilisation et de formation doivent être conduites à destination de tous les agents concernés et, plus spécifiquement, de la hiérarchie intermédiaire.

Comme votre Rapporteur l’a exposé précédemment, des procédures précises ont été établies dans plusieurs services publics. C’est le cas notamment de la gendarmerie nationale, au sein de laquelle le dispositif de remontée d’information, mis en place dès 2013, a fait l’objet de directives écrites en 2015. C’est également le cas des armées et de l’administration pénitentiaire.

La même préoccupation a conduit à la rédaction du guide relatif à la mise en œuvre des dispositions du IV de l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure et de l’article L. 4139-15-1 du code de la défense ([213]), lequel comprend la description des circuits de signalement selon la nature du service et des fonctions exercés par les personnes faisant l’objet d’un signalement.

Aussi, votre Rapporteur estime que la diffusion d’un modèle de fiche de signalement serait de nature à permettre aux services enquêteurs de disposer d’éléments structurés et précis, ainsi qu’à consolider les dossiers en vue d’éventuels contentieux.

Votre Rapporteur considère que la généralisation de référents « radicalisation » ayant une compétence spécifique en matière de radicalisation interne serait de nature à faciliter les signalements et la formalisation de ceux-ci.

À titre d’exemple, la gendarmerie nationale s’est dotée de 152 postes de « référents évaluation technique », présents dans chaque formation administrative et groupement de gendarmerie. Distinct de l’officier adjoint « renseignement », ce référent est plus spécifiquement chargé du suivi des individus radicalisés évoqués en GED. À ce titre, il organise la remontée des signalements relatifs aux personnels relevant de sa formation et dont le comportement est susceptible d’être incompatible avec la mission exercée, en raison d’une adhésion à une idéologie radicale ou extrémiste. Il constitue ainsi le point de contact unique de l’échelon central sur cette thématique.

Plusieurs des responsables entendus par la commission d’enquête ont préconisé la mise en place d’une plateforme anonymisée ou partiellement anonymisée dédiée aux signalements internes.

M. Frédéric Lagache, délégué général du syndicat Alliance, a souligné l’importance de l’anonymisation du signalement : « est-il simple, pour un policier, de dénoncer un collègue chez qui il aurait perçu quelques changements ? Non, bien évidemment. C’est la raison pour laquelle, nous avons proposé au préfet de police le principe de l’anonymisation partielle. Si le nom du policier qui signale un collègue ne doit pas être connu de ce dernier, il n’est pas question non plus de favoriser les règlements de comptes ; son nom devra donc être connu de son directeur – et non pas de sa hiérarchie directe. Cette anonymisation a un autre avantage : si l’enquête menée démontre que le collègue ciblé n’est pas radicalisé, il devra réintégrer son service. Sans le principe de l’anonymisation, ses rapports avec le policier qui l’a signalé seraient alors compliqués. » ([214])

Le directeur général du renseignement intérieur, M. Nicolas Lerner, fait le même constat : « nous devons en permanence accroître notre niveau de vigilance et faire en sorte que le moindre signal, notamment au sein d’un service de renseignement ou, de manière plus générale, dans un service dépositaire de la souveraineté, soit rapporté, ce qui implique, comme nous l’avons fait en interne, à la DGSI, de réfléchir aux modalités de son expression. Le signalement doit être nécessairement discret car il est compréhensible qu’un collègue de travail n’ait pas envie d’en signaler un autre. De plus, le signalement ne doit pas porter préjudice à celui qui l’effectue ([215]). » La DGSI a ainsi mis en place une procédure garantissant l’anonymat des signalements qui y sont effectués.

C’est pourquoi votre Rapporteur préconise d’organiser à très court terme, en lien avec les organisations représentatives, une concertation portant sur la création d’une plateforme anonymisée ou partiellement anonymisée destinée au recueil des signalements internes pour l’ensemble des professions sensibles.

2. Renforcer les outils de traitement des cas de radicalisation

a. Consolider les procédures à l’encontre des agents radicalisés

Si les dispositions des articles L. 114-1 et L. 114-2 du code de la sécurité intérieure ont ouvert la possibilité de soumettre plusieurs catégories d’emplois sensibles à des enquêtes administratives, dans le but de vérifier que le comportement des personnes concernées n’est pas incompatible avec l’exercice de leurs missions, et notamment le risque de radicalisation, les sanctions qui en découlent souffrent de fragilités sérieuses lorsqu’elles font l’objet, ce qui est fréquent, d’un recours devant le juge administratif.

Dès lors que les éléments recueillis par l’enquête administrative recouvrent des informations sensibles, confidentielles, établies par exemple sous la forme de « notes blanches » et portant sur les sources de signalement ou encore les modalités de suivi des personnes concernées, il n’est pas rare que les services de renseignement refusent d’en transmettre le contenu dans le cadre d’une procédure contradictoire. La non-transmission d’éléments tangibles peut alors conduire la juridiction saisie à annuler, faute de données factuelles suffisamment précises, les sanctions prises par l’autorité administrative ([216]).

Ce risque, souligné par plusieurs des responsables auditionnés par la commission d’enquête, ainsi que par le rapport d’information du 27 juin 2019 relatif aux services publics face à la radicalisation ([217]), justifie de s’interroger sur l’aménagement du principe du contradictoire et, en particulier, sur « la possibilité d’introduire (…) une forme de contradictoire, dit ʺ asymétrique ʺ, consistant à donner au juge, mais pas au requérant, accès à certaines notes confidentielles des services de renseignement, ce qui suppose que le magistrat soit habilité au secret défense » ([218]), cette réforme ayant été proposée par le rapport précité.

À cet égard, le général Christian Rodriguez, directeur général de la gendarmerie nationale, estime que des adaptations du principe du contradictoire faciliteraient la mise en œuvre de procédures disciplinaires en matière de radicalisation : « L’utilisation dans les procédures disciplinaires d’éléments confidentiels – qu’ils soient couverts ou non par le secret de la défense nationale et qu’ils soient fournis ou non par un service de renseignement – constitue une difficulté : il est compliqué de communiquer ces éléments, mais nous y sommes obligés en application du principe du contradictoire. La proposition n° 7 du rapport d’information [relatif aux services publics face à la radicalisation] permettrait sans doute, par l’application d’une forme asymétrique du principe du contradictoire, de mieux traiter ces cas. » ([219])

Dans le même esprit, l’ancien directeur général de la sécurité intérieure, M. Patrick Calvar, a considéré devant la commission d’enquête qu’une évolution était nécessaire sur ce sujet : « Nous avons eu beaucoup de problèmes dans le nucléaire, par exemple, avec l’autorité judiciaire ou administrative, qui requérait de notre part des éléments et des précisions que nous ne pouvions dévoiler sans ʺ griller ʺ nos sources, si vous me passez cette expression. Il y aurait sans doute des propositions à formuler pour faire évoluer le cadre. Je sais par exemple que certaines requêtes soumises au Conseil d’État transitent désormais obligatoirement par la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), dès lors qu’un service de renseignement pourrait être impliqué ; c’est une disposition de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement. Cette possibilité pourrait être étendue aux plateformes aéroportuaires, au nucléaire, aux zones sensibles. Il pourrait également y avoir un dialogue direct entre le service et le magistrat pour éclairer celui-ci dans sa décision. C’est d’ailleurs une pratique qui existe dans d’autres pays. » ([220])

L’articulation d’un dispositif reposant sur l’asymétrie de la procédure contentieuse parait toutefois extrêmement délicate compte tenu de la portée constitutionnelle du principe du contradictoire, rattaché à celui des droits de la défense, lequel résulte de l’article 16 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 ([221]). Aussi, l’hypothèse de la spécialisation des magistrats appelés à connaître de ce contentieux paraît-elle la plus adaptée pour répondre au risque évoqué plus haut.

Dès lors, deux options paraissent envisageables.

La première consiste à désigner des magistrats spécialement habilités à juger du contentieux concernant les mesures disciplinaires prises à l’encontre des agents radicalisés. Ce scénario présenterait toutefois une certaine complexité. En effet, contrairement au contentieux de la mise en œuvre des techniques de renseignement soumises à autorisation, qui relève de la seule compétence du Conseil d’État, les recours contre les décisions de radiation relèvent des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Ce premier scénario impliquerait par conséquent de doter chacune de ces juridictions de magistrats habilités. En outre, une telle évolution ne résoudrait pas la question du respect des droits de la défense.

La seconde option pourrait consister à créer une juridiction dûment spécialisée. L’analyse produite devant la commission d’enquête par M. Stéphane Bredin, directeur de l’administration pénitentiaire, est de ce point de vue intéressante : « Étant magistrat – financier – de profession, je suis sensible au respect des fondamentaux du métier de juge administratif tout en étant conscient de l’utilité que peut avoir la spécialisation. Je ne sais pas, toutefois, s’il faudrait aller jusqu’à instituer une juridiction spécialisée. Il ne faut pas s’attendre à un abaissement du niveau d’exigence et de protection juridique au seul motif que les juges seraient spécialisés : l’exemple des cours d’assises spécialement composées montre qu’il n’en est rien. Toutefois, il pourrait y avoir des avantages à ce que ce contentieux, qui reste rare et d’une technicité particulière – et qui renvoie à un système de preuves qui n’est pas dans l’ADN du magistrat administratif moyen - fasse l’objet d’une certaine spécialisation – en première instance ou en appel. Il est à l’heure actuelle difficile, dans ce type d’affaires, de convaincre les juges de première instance. » ([232]) Ce scénario offrirait l’avantage de préserver les droits de la défense, tout en confiant la responsabilité du contentieux concerné à des magistrats spécialement formés à ses particularismes.

b. Assouplir l’obligation de reclassement dans le secteur des transports

L’article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure précise que « l’autorité administrative avise sans délai l’employeur du résultat de l’enquête ».

Dans le cadre d’une enquête réalisée pour un recrutement ou un changement d’affectation, le SNEAS transmet à l’employeur, dans le délai de deux mois, les résultats de ses investigations sous la forme d’un avis simple (non motivé). À l’inverse, dans l’hypothèse où l’enquête porte sur un salarié en poste, celui-ci est destinataire de l’avis motivé, dans le délai d’un mois. L’employeur n’est en revanche destinataire que d’un avis simple ([233]). En d’autres termes, quelle que soit l’hypothèse retenue, les entreprises concernées ne sont pas destinataires des motivations des avis du SNEAS. Dès lors, l’employeur fonde sa décision sur le seul sens de l’avis, ce dernier valant cause réelle et sérieuse de licenciement.

Or, la non-motivation des avis d’incompatibilité pour l’employeur rend en réalité inapplicable le principe de reclassement prescrit par l’article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure, selon lequel, lorsque l’enquête fait apparaître que le comportement du salarié est incompatible avec la mission qui lui est confiée, « l’employeur lui propose un emploi autre que ceux en lien direct avec la sécurité des personnes et des biens au sein d’une entreprise de transport public de personnes ou d’une entreprise de transport de marchandises dangereuses et correspondant à ses qualifications ». Ce n’est que s’il est impossible de procéder au reclassement, ou en cas de refus du salarié, qu’une procédure de licenciement peut être engagée.

Selon les entreprises consultées par la commission d’enquête, cette obligation de reclassement est en réalité irréalisable : faute de connaître les raisons qui ont conduit le SNEAS à émettre un avis défavorable, elles préfèrent appliquer le principe de précaution et se séparer du salarié concerné. Cette application extensive de la loi donne lieu à des contentieux, peu favorables aux entreprises, étant donné qu’elles ne peuvent s’appuyer sur les motivations du SNEAS pour justifier leur décision.

Au-delà, M. Jérôme Harnois, directeur de la maîtrise des risques, de la sûreté et des affaires institutionnelles, membre du comité exécutif de la RATP, a indiqué à la commission d’enquête que les entreprises de transports demandaient expressément une évolution concernant l’obligation même de reclassement : « La loi oblige à procéder à des mesures de reclassement. Or nous ne le souhaitons pas. À travers l’Union des transporteurs publics et ferroviaires (UTP), nous souhaitons une évolution législative sur ce point, pour que ne soit pas laissée à la charge de l’entreprise la gestion d’un individu qui se serait manifestement, au vu du SNEAS, radicalisé. Telle est la position assez ferme de l’entreprise. » ([234])

Dès lors, il semblerait plus raisonnable au regard des enjeux de sécurité des emplois concernés, de placer les entreprises de transport face à une alternative plus favorable à l’application du principe de précaution :

– dans l’hypothèse où cela ne menacerait pas le secret de la défense nationale, le SNEAS pourrait communiquer aux employeurs les motivations de son avis négatif portant sur une personne déjà en poste. Dans ce cas de figure, et si la menace identifiée chez le salarié ne devait pas justifier son renvoi, l’entreprise de transport devrait assurer son reclassement. À l’inverse, si le degré de dangerosité représenté par le dossier du salarié devait empêcher toute activité au sein de l’entreprise, il pourrait être procédé à son renvoi. Pour ce faire, une procédure inspirée de celle applicable dans le cadre de la commission de l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure pourrait être mise en place ;

– dans l’hypothèse où il serait impossible de communiquer au transporteur les motivations de l’avis négatif du SNEAS, sauf à remettre en cause le secret de la défense nationale, l’obligation de reclassement de l’article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure ne s’appliquerait pas.

c. Formaliser l’adhésion aux valeurs de la République

Votre Rapporteur considère que la mise en place d’un outil juridique permettant de garantir l’adhésion des agents des professions de sécurité aux valeurs républicaines, notamment au principe de laïcité et à la neutralité du service public, permettrait de consolider les procédures disciplinaires engagées à l’encontre des agents présentant des signes de radicalisation.

Dans les éléments écrits transmis à la commission d’enquête, l’ancien préfet de police, M. Michel Delpuech, a préconisé de réfléchir à une « meilleure affirmation juridique de l’adhésion nécessaire à la devise et aux valeurs de la République » et a suggéré de mettre en place une procédure de type « prestation de serment ».

Certes, l’obligation de neutralité et le respect du principe de laïcité sont affirmés à l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ([235]). Par ailleurs, le code de déontologie de la police nationale applique ces mêmes principes en évoquant le devoir de réserve ([236]) et la loyauté au service des institutions républicaines ([237]).

En outre, plusieurs agents de services publics de sécurité prêtent déjà serment. C’est par exemple le cas des gendarmes, en application du décret du 27 septembre 2013 relatif à la prestation de serment des militaires de la gendarmerie nationale ([238]) ou encore des agents de l’administration pénitentiaire, en vertu de l’article 14 du décret du 30 décembre 2010 portant code de déontologie du service public pénitentiaire ([239]).

Votre Rapporteur propose que ces particularismes deviennent la règle pour l’ensemble des agents des professions sensibles. Non seulement l’étape de la prestation de serment revêtirait une portée éminemment symbolique marquant l’engagement solennel au respect des principes républicains, mais elle apporterait, dans l’hypothèse de sa rupture, des arguments juridiques supplémentaires dans le cadre des procédures disciplinaires.

3. Renforcer et étendre la formation au risque de radicalisation interne

La mise en place d’une forte culture de la vigilance au risque de radicalisation implique le développement des politiques de sensibilisation et de formation à l’égard des agents publics, notamment dans les secteurs sensibles.

Outre les progrès accomplis en ce domaine par la police nationale ([240]) et les avancées présentées par le comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR) dans les éléments écrits transmis à la commission d’enquête, attestant d’un bilan important, plusieurs personnes entendues par la commission ont considéré que la formation restait encore insuffisante dans l’ensemble des services publics de sécurité, notamment en ce qui concerne la problématique spécifique de la radicalisation des agents publics.

Ainsi, M. Christophe Rouget, secrétaire général adjoint du Syndicat des cadres de la sécurité intérieure, a souligné lors de son audition que la formation sur la radicalisation interne restait insuffisante : « Actuellement, personne ne sait vraiment détecter un collègue qui se serait radicalisé, personne ne connaît les signaux faibles. Nous devons par conséquent intégrer, dans les formations, initiale et continue, des modules sur cette thématique, c’est essentiel. » ([241])

M. Frédéric Lagache, délégué général du syndicat Alliance, a partagé le même constat : « Concernant les formations, initiale et continue (…), aucune d’elle n’évoque le phénomène de radicalisation et les signaux auxquels il conviendrait d’être attentifs. Aucun module n’évoque l’islam radical et les raisons amenant à une radicalisation. De telles formations sont essentielles. Seule la formation continue sensibilise les policiers au principe de la laïcité, et ce depuis 2007. Or, en Île-de-France – le secrétariat général pour l’administration de la police (SGAP) regroupe les départements du 91, 95, 78 et 77 et les deux plateformes aéroportuaires, soit quelque 10 000 collègues –, seuls 3 200 policiers ont été sensibilisés. Je précise que les agents affectés aux services de renseignement disposent, eux, d’un module complet obligatoire. » ([242])

De même, dans les éléments écrits transmis à la commission d’enquête, le syndicat UFAP-UNSa Justice constate : « le personnel ne bénéficie d’aucune formation efficace sur la question du terrorisme islamiste, de la diffusion de l’idéologie djihadiste et de l’islam radical en milieu carcéral. L’information dispensée sur le sujet reste très sommaire et engendre plus de confusion et d’interrogations qu’elle n’apporte de réponses et de moyens d’agir et de réagir. Dans cette formation, il n’existe pas de volet spécifique sur la radicalisation des agents ni sur les potentielles interférences entre les détenus terroristes islamistes ou radicalisés et les personnels en contact quotidien avec eux. »

C’est pourquoi votre Rapporteur considère qu’il est impératif de déployer plus fortement la formation à la détection du risque de radicalisation interne dans le cadre de la formation initiale et de la systématiser pour les encadrants dans le cadre de leur formation continue.

C. Les propositions intéressant la DRPP

Les meurtres perpétrés à la préfecture de police de Paris le 3 octobre 2019, par un agent de la direction du renseignement, ont mis en lumière le caractère primordial de la sécurité interne des services de renseignement. La culture de la vigilance aux risques liés à la vulnérabilité du personnel et, plus particulièrement, à la radicalisation et, de façon plus générale, l’attention portée à la fiabilité des agents du renseignement, sont des données stratégiques.

Au terme d’une réflexion nourrie de nombreuses auditions, l’objectif de la commission d’enquête consiste à relever les incohérences, les limites, voire les failles mises à jour par ses travaux, dans le but de s’interroger sur les remèdes susceptibles d’être employés, avec cette donnée fondamentale que les services de renseignement ne sont évidemment pas à l’abri de la violence radicale, jusque parfois en leur propre sein.

De ce point de vue, les constats établis par la commission sont d’une assez grande sévérité concernant le degré de préparation de la DRPP aux risques de vulnérabilité des personnels qui la composent. Plusieurs indices recueillis par la commission accréditent en effet cette thèse : un mode de recrutement parfois inadapté, particulièrement au sein de la section informatique où était employé l’auteur de l’attentat ; un dispositif d’habilitation au secret de la défense nationale, phase essentielle pour évaluer les éventuelles fragilités des candidats, très largement autonomisé ; des dispositifs de contrôle interne insuffisants compte tenu de la sensibilité des missions inhérentes à tout service de renseignement intérieur.

Les problématiques sont vraisemblablement anciennes. D’un côté, l’ancien directeur de la DRPP, M. René Bailly, a indiqué à la commission que sa nomination, en 2009, visait à « rétablir la circulation de l’information sur les ponts de l’Île de la Cité » ([243]), soulignant ainsi la nécessité de renforcer la coordination avec les autres services du renseignement intérieur. De l’autre, Mme Françoise Bilancini, directrice actuelle de la DRPP, a indiqué avoir été nommée, en 2017, dans le but d’en « professionnaliser » et d’en « moderniser » le fonctionnement ([244]), ce qui s’est traduit par plusieurs transformations d’ampleur, y compris du point de vue de la sécurisation bâtimentaire et informatique de son service.

Au total, et malgré des progrès indéniables, l’architecture et les méthodes de travail de la DRPP semblent éloignés des standards de sécurité interne observés au sein de la communauté du renseignement.

Dès lors, la commission estime que deux réflexions doivent être engagées. La première vise le renforcement, à très court terme, du niveau de sécurité interne de la DRPP. Plusieurs propositions de votre Rapporteur vont en ce sens. La seconde pose la question du repositionnement, à moyen terme, de la DRPP au sein du renseignement intérieur français.

1. À court terme : rehausser le niveau de sécurité interne de la DRPP

La commission d’enquête estime que l’alignement de la DRPP sur les standards des autres services de renseignement est une première étape essentielle.

Elle considère que la création à très court terme d’une structure de contrôle et d’enquête interne à la DRPP est indispensable. L’intérêt d’une telle structure serait de disposer d’un moyen de contrôle proche des services, tout en étant détaché du travail opérationnel de renseignement, de façon à exercer un regard neutre sur les pratiques et les risques potentiels. Un tel service devrait pouvoir poursuivre au moins deux objectifs : veiller au comportement des agents, notamment en ce qui concerne la consultation de documents classifiés et l’obligation de transparence concernant tout changement de situation ; élaborer des pratiques et des règles de sécurité permettant de renforcer le niveau de sécurisation de la DRPP et d’orienter la DGSI, en tant que service enquêteur, quant aux habilitations devant faire l’objet d’un réexamen. Selon les informations recueillies par la commission, un travail de préfiguration d’un tel service aurait d’ores et déjà été engagé au sein de la DRPP. Votre Rapporteur ne peut qu’encourager à ce qu’il soit opérationnel à brève échéance.

En outre, la structuration d’un réseau d’officiers de sécurité pourrait utilement compléter la création d’un service de contrôle interne. Les méthodes retenues dans d’autres services de renseignement démontrent que l’existence d’un réseau d’officiers de sécurité constitue un maillon essentiel de la chaîne sécuritaire ([245]) en ce qu’il permet de détecter des signaux faibles et facilite la remontée d’informations. Ainsi, la création d’un service de contrôle interne, relayé au niveau de chaque service par des officiers de sécurité chargés d’assurer la transmission efficace de l’information, est un scénario éprouvé par les services de renseignement les plus sécurisés. Votre Rapporteur estime que ce mode de management de proximité gagnerait à être pleinement et rapidement déployé au sein de la DRPP.

Enfin, toujours dans une optique de court terme, votre Rapporteur estime que davantage de passerelles technologiques et humaines devraient être mises en œuvre entre la DRPP, la DGSI et les services de renseignement territorial des départements d’Île-de-France qui ne sont pas du ressort de la préfecture de police. Le partage et l’interaction des moyens technologiques entre services, le développement de la mobilité du personnel et la mutualisation des ressources humaines, pourraient permettre de rehausser le niveau général de sécurité et la qualité de la coopération entre services.

2. À moyen terme : repositionner la DRPP au sein du renseignement intérieur

Les compétences spécifiques et dérogatoires de la préfecture de police en font une administration unique dont plusieurs travaux récents interrogent la pertinence ([246]). Compte tenu des investigations qui lui étaient confiées, circonscrites aux dysfonctionnements révélés par l’attentat du 3 octobre 2019, la commission d’enquête ne saurait conclure de ces seuls travaux à la nécessité d’une refonte totale de la préfecture de police.

Toutefois, les constats établis par la commission soulèvent la question du maintien d’un service de renseignement dédié au sein de la préfecture de police. De ce point de vue, votre Rapporteur voit un lien entre la forte autonomie accordée à la préfecture de police au sein du dispositif national de sécurité publique et les transformations insuffisantes engagées par son service de renseignement pour renforcer sa sécurité interne, malgré le contexte d’affirmation de la violence radicale.

Dès lors, deux scénarios sont envisageables.

Le premier porte sur la redistribution des prérogatives exercées par la DRPP, qui serait donc supprimée, dans le prolongement de plusieurs préconisations passées ou récentes. À titre d’exemple, dans son rapport fait au nom de la commission d’enquête relative aux moyens mis en œuvre par l’État pour lutter contre le terrorisme depuis le 7 janvier 2015 ([247]), notre ancien collègue, M. Sébastien Pietrasanta, préconisait, d’une part, la création d’une nouvelle direction générale du renseignement territorial, regroupant la sous-direction de l’anticipation opérationnelle de la gendarmerie nationale (SDAO), le service central du renseignement territorial (SCRT) ainsi que l’activité en matière d’information générale de la DRPP, et d’autre part, le rattachement des autres missions assurées par la DRPP, dont la lutte contre le terrorisme, à un bureau zonal de la DGSI.

A minima, le second scénario vise à recommander le transfert à la DGSI des missions de la DRPP en matière de lutte contre le terrorisme. Votre Rapporteur observe, en effet, que la nécessité d’un très haut niveau de sécurité et de coordination des services dans la lutte contre le terrorisme a justifié d’en confier le rôle de chef de file à la DGSI. Une étape supplémentaire consisterait à structurer une organisation plus intégrée de la lutte contre le terrorisme s’agissant de Paris et des départements de la petite couronne. Au fond, il ne s’agirait que d’aller au bout de la logique qui a vu les relations et la coordination s’approfondir entre la DRPP et la DGSI au cours des dernières années. Dans cette hypothèse, le renseignement général demeurerait sous le contrôle du préfet de police à l’appui des missions d’ordre public qui lui sont confiées.

Quel que soit le scénario retenu, la commission d’enquête écarte par conséquent le statu quo et sera attentive aux préconisations qui pourraient être retenues dans le cadre du Livre blanc sur la sécurité intérieure en cours de finalisation.

EXAMEN du rapport

La commission d’enquête examine le présent rapport au cours de sa réunion du mercredi 10 juin 2020.

M. le président Éric Ciotti. Mes chers collègues, nous allons procéder à l’examen du rapport de notre commission d’enquête.

Nos travaux se sont déroulés dans un climat de sérénité qui fait honneur à notre commission. Le choc puissant causé par ce drame a été durement ressenti par tous les services concourant à la sécurité nationale, particulièrement au sein de la préfecture de police (PP). Cette attaque est inédite à deux égards : d’une part, elle est la première à se dérouler au sein d’un service de renseignement, qui ne comprend que des agents habilités à la protection du secret de la défense nationale – c’était le cas de l’auteur de l’attaque – et qui, par nature, devrait être hautement sécurisé ; d’autre part, elle est la première attaque « bleu sur bleu », c’est-à-dire commise par un membre de la police contre d’autres membres de la police.

Face à l’horreur de cet événement, il nous fallait déterminer quelles failles du système de lutte contre le terrorisme et quels dysfonctionnements des processus de détection de la radicalisation islamiste ont concouru à ce que l’attaque ne puisse être évitée.

Pour comprendre le contexte très particulier qui s’est installé ces dernières années au sein de la direction du renseignement de la préfecture de police (DRPP), nous avons auditionné ses agents, sa directrice ainsi que le prédécesseur de celle-ci. Les nombreux dysfonctionnements ayant conduit à une absence de détection de la radicalisation de Mickaël Harpon ont provoqué notre sidération : malgré des évolutions assez perceptibles dans son comportement, telles que la phrase « C’est bien fait » tenue par Mickaël Harpon à propos de l’attaque de Charlie Hebdo, aucun signalement formel n’a eu lieu, aucune investigation complémentaire n’a été menée. Tous ces signaux faibles auraient pourtant dû conduire immédiatement à un signalement à la hiérarchie de la préfecture de police, au retrait de son habilitation au secret de la défense nationale et à son départ de la DRPP, voire de la PP. Ces informations n’ont toutefois pas dépassé l’entourage professionnel proche de l’auteur de l’attaque. Cette absence de remontée de la chaîne hiérarchique traduit des défaillances individuelles, mais surtout un dysfonctionnement collectif de la DRPP, incapable de créer des dispositifs de protection adaptés et aveugle au risque de radicalisation en interne.

Les auditions de représentants des autres services de renseignement nous ont permis de mesurer l’écart existant entre ces services et la DRPP, dont les dispositifs de sécurité se caractérisaient par un niveau d’exigence inférieur. Les procédures d’habilitation et de contrôle interne, insuffisantes, ont empêché l’application d’un indispensable principe de précaution.

Au regard de l’importance du sujet de la radicalisation, nous ne pouvions pas limiter notre réflexion à la DRPP et aux services de renseignement. Nous appuyant sur le rapport de la mission d’information sur les services publics face à la radicalisation, rédigé par Éric Diard et Éric Poulliat, nous avons élargi nos travaux aux professions sensibles – police, gendarmerie, armée, professions stratégiques concourant à la sécurité nationale, avec une attention particulière pour le secteur pénitentiaire et les transports.

Ainsi, 810 individus inscrits au fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT) exercent ou ont exercé une profession sensible. Des progrès ont été réalisés avec l’extension du champ des enquêtes réalisées par le service national des enquêtes administratives de sécurité (SNEAS), mais cela reste insuffisant dans de nombreux services sensibles : faiblesse de la formation, absence encore fréquente de référents radicalisation, non-formalisation des signalements, limitation du champ des enquêtes administratives. À titre d’exemple, le recrutement des personnels administratifs des administrations remplissant une mission de sécurité et des personnels civils dans les armées ne fait pas l’objet d’enquêtes du SNEAS.

Ces constats sont partagés par les membres de la commission d’enquête, au-delà de leurs orientations politiques. Ils ont conduit à la formulation par le rapporteur de trente-cinq recommandations, toutes utiles et pertinentes : je forme le vœu qu’elles soient appliquées le plus vite possible car il y a urgence à améliorer la détection de la radicalisation.

L’une des propositions majeures de ce rapport ne recueillera pas l’unanimité : la DRPP pourrait disparaître au profit d’une organisation plus classique, ses missions de lutte contre le terrorisme étant transférées à la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), tandis que le renseignement de proximité serait rattaché à la direction générale du renseignement territorial. Mon approche diffère un peu : la lutte contre le terrorisme devrait être rattachée à la DGSI afin d’unifier et de centraliser nos services de renseignement intérieur. La DGSI, qui a fait la preuve de sa qualité, de son exigence et de son professionnalisme, doit devenir l’acteur unique du renseignement intérieur, en relation avec le renseignement territorial. La multiplication des acteurs augmente en effet les risques de dysfonctionnements. Le statu quo, après ce qu’il s’est passé, ne me paraît pas pertinent.

Mickaël Harpon n’aurait jamais dû se trouver à la DRPP et l’imam de Gonesse n’aurait jamais dû rester en France : si ces deux principes de bon sens avaient été appliqués, cette tragédie aurait sans doute été évitée. Le parcours de cet imam révèle une succession de failles administratives, dont une obligation de quitter le territoire français qui n’a pas été exécutée. Il n’est pas le seul, hélas, dans cette situation, mais cela doit inviter à une prise de conscience forte. Un individu inscrit au fichier des personnes recherchées (FPR) et au FSPRT, qui se trouve en infraction avec les règles de séjour sur le territoire national, doit être expulsé immédiatement. Le principe de précaution doit prévaloir : un étranger en France qui rompt le pacte républicain et représente une menace, ou même un risque de menace, ne doit pas rester sur le territoire national. Ce principe devrait être systématique et appliqué sans exception ; c’est une des recommandations que je formule à l’issue des travaux de notre commission, même si elle ne recueillera pas l’unanimité.

Voilà, mes chers collègues, les conclusions que je tire personnellement des auditions que nous avons conduites. Nous avons rencontré des agents endeuillés, dans une institution traumatisée, et avons mesuré la force du choc subi par la DRPP. Je pense aux agents qui ont vécu ce drame et sont encore en service, et surtout aux victimes, les quatre policiers et agents administratifs de la préfecture de police qui sont tombés le 3 octobre 2019, à leurs familles et à leurs proches. Je veux également exprimer ma reconnaissance à toutes les femmes et à tous les hommes qui luttent avec force contre le terrorisme depuis plusieurs années. La menace reste plus que jamais d’actualité car nos ennemis risquent de profiter des fragilités que connaît notre pays en ce moment : il ne faut donc pas baisser la garde. J’invite ceux qui sont en charge de diriger le pays à écouter les propositions de notre commission.

M. Florent Boudié, rapporteur. Cet attentat a revêtu une portée exceptionnelle car il a frappé en plein cœur l’une des institutions les plus établies de la République. Cette attaque « bleu sur bleu » est une première sur le territoire national. Il fallait impérativement que la représentation nationale puisse analyser et comprendre les circonstances de cet attentat, raison pour laquelle nous avons débuté nos travaux dès le 15 octobre dernier. La difficulté était de comprendre l’émotion tout en faisant preuve du sang-froid nécessaire pour examiner les événements. Les défaillances ayant conduit à cet attentat sont autant structurelles que conjoncturelles ; il reviendra au parquet national antiterroriste de les qualifier juridiquement et de leur donner, le cas échéant, une suite judiciaire.

Nous avons mené un travail de contextualisation, pour comprendre comment fonctionne la DRPP dans le monde du renseignement français, et de comparaison avec les standards de sécurité et de contrôle interne appliqués dans d’autres services de renseignement. L’une des spécificités de la DRPP, c’est son autonomie. Nous avons auditionné l’ensemble des acteurs de premier plan du renseignement français – les directeurs de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et de la DGSI, les responsables du renseignement militaire –, avec les contraintes attachées à la confidentialité des informations qu’ils manipulent. Nous avons fait également le choix d’examiner l’ensemble des services publics sensibles, y compris les transports.

Je veux saluer le travail approfondi mené par nos collègues Éric Diard et Éric Poulliat dans le cadre de la mission d’information qu’ils ont conduite sur les services publics face à la radicalisation, et les remercier pour les observations très pertinentes dont ils ont fait bénéficier notre commission. Leurs travaux ont été une source d’inspiration pour notre rapport.

J’en viens à l’essentiel, c’est-à-dire aux conclusions que je tire de ces six mois d’investigations. Je me suis astreint à une règle extrêmement simple : m’efforcer de dresser, sans détour et sans fausse pudeur, l’ensemble des constats – parfois très sévères – que nous avons faits et sur lesquels nous avons échangé à de nombreuses reprises. Sans revenir sur chacune des trente-cinq recommandations que j’en ai tirées, j’en évoquerai les axes principaux.

Nous avons relevé au sein de la DRPP des failles structurelles et des failles conjoncturelles. Pour ce qui est des secondes, c’est-à-dire celles relevant de l’état d’esprit et des modalités de fonctionnement de la DRPP, je commencerai par rappeler que l’auteur de l’attaque de la préfecture de police évoluait au sein de la cellule de maintenance informatique de la DRPP et était, à ce titre, habilité à la protection du secret de la défense nationale. Au moins jusqu’en 2017, année de la prise de fonctions de la nouvelle directrice de la DRPP, les procédures d’habilitation étaient d’un standard très inférieur à ceux des principaux services de renseignement auditionnés. En outre, certains comportements de Mickaël Harpon auraient dû, en tant que tels, conduire à se poser des questions, notamment sa pratique plus rigoriste qu’auparavant de sa religion, certains aspects de son comportement avec les femmes – sur ce point, si les témoignages n’ont pas toujours concordé, certains indices auraient dû être relevés –, mais aussi et surtout le fait qu’il ait dit « C’est bien fait ! » après l’attentat de Charlie Hebdo, ce qui constituait une forme d’apologie du terrorisme. Nous estimons que, dès cette époque, c’est-à-dire dès le mois de janvier 2015, quatre ans et neuf mois avant l’attentat du 3 octobre 2019, Mickaël Harpon aurait dû être écarté de la direction du renseignement de la préfecture de police.

J’insiste sur le fait que la DRPP est un service de renseignement, qui doit à ce titre appliquer des règles de sécurité interne beaucoup plus strictes que celles d’autres services de sécurité. Or, force est de constater que l’information relative à cet événement de 2015 n’a pas dépassé le stade hiérarchique le plus immédiat. Le commandant chef de la section nous a indiqué qu’il n’avait lui-même jamais été formé à la détection des risques de vulnérabilité et de radicalisation. C’est là le dysfonctionnement le plus grave de l’affaire Harpon, parce qu’il révèle à la fois la faiblesse du chaînage hiérarchique au sein du service de renseignement de la préfecture de police et un déficit ancien de prise en compte du risque de vulnérabilité interne en général et du risque de radicalisation en particulier ; au fond, ce dysfonctionnement révèle aussi la faiblesse de la culture de la vigilance, pourtant indispensable à tout service de renseignement, vis-à-vis des menaces externes, mais aussi internes. L’attaque du 3 octobre 2019 s’inscrivait pourtant dans un contexte éminemment sensible, celui de la nécessaire prise en compte des risques de vulnérabilité et de radicalisation depuis les attentats de Toulouse et Montauban en 2012, et surtout depuis la série d’attentats ayant frappé notre pays en 2015.

En ce qui concerne les failles structurelles, nous avons constaté qu’un effort important de sécurisation interne avait été entrepris depuis l’arrivée de Mme Françoise Bilancini à la tête de la DRPP en 2017. Cet effort a consisté à accroître la sécurité bâtimentaire et informatique, et à mettre à niveau les procédures d’habilitation, notamment par la signature d’un protocole avec la DGSI. L’attaque du 3 octobre 2019 a également conduit à une nouvelle étape du renforcement des standards de sécurité, avec des mesures de sécurité bâtimentaire supplémentaires, et la formalisation des mécanismes de signalement. De ce point de vue, notre constat est sans appel, et le préfet de police a été très clair sur ce point lors de son audition : ce n’est qu’après l’attentat du 3 octobre 2019 qu’ont été formalisées des procédures de signalement internes. Je suis convaincu qu’en échappant au droit commun parce qu’elle fait partie d’une institution elle-même autonome, la direction du renseignement de la préfecture de police s’est éloignée des pratiques les plus strictes appliquées dans les autres services de renseignement, en particulier les services du premier cercle – c’est pourquoi je pose, à la fin de mon rapport, la question du repositionnement de la DRPP au sein du renseignement français.

Nous avons également recherché des informations concernant l’ensemble des services publics sensibles, à commencer par les services de sécurité, et avons fait le constat d’une montée en puissance de la sécurisation de l’ensemble des services sensibles. Témoigne de cette attention la mise en place en 2017 du SNEAS, chargé de mener les enquêtes en amont du recrutement des agents dans ces secteurs. Ce service procède à des rétro-criblages pour des agents déjà en poste, en vue de permettre leur radiation en cas de radicalisation avérée et dans le cadre d’une procédure spécifique. Si la présence d’agents radicalisés au sein de ces services reste limitée – c’est ce que nous avons constaté –, le risque n’en demeure pas moins réel. À la fin de l’année 2019, on dénombrait ainsi 810 individus « pris en compte », selon l’expression administrative consacrée, au sein du FSPRT exerçant ou ayant exercé une ou plusieurs professions sensibles, ce qui est un chiffre limité compte tenu de la masse des agents concernés, mais montrant cependant que la menace est bien réelle.

En ce qui concerne plus spécifiquement les services de renseignement, les auditions des responsables de ces services par la commission d’enquête ont montré que le risque de radicalisation des agents se traduit par des procédures de contrôle renforcées, notamment au moment du recrutement ou de l’habilitation au secret défense : depuis 2014, seize personnes ont ainsi été écartées des services de renseignement pour leur potentielle radicalisation ou celle de leur entourage.

Le rapport de la mission d’inspection des services de renseignement, demandé par le Premier ministre aussitôt après l’attentat du 3 octobre 2019, a cependant mis en évidence que, si les services de renseignement disposaient d’outils opérationnels pour faire face au risque de radicalisation, les pratiques n’étaient pas les mêmes partout et dans tous les services. Plusieurs préconisations de mon rapport visent à apporter des réponses à cette problématique, car nous estimons que le manque d’uniformité et d’unité dans les procédures de sécurité interne, notamment des services de renseignement, est l’une des raisons pour lesquelles la DRPP a failli en amont de l’attentat du 3 octobre 2019.

Au sein des forces armées et de la gendarmerie, le nombre d’agents présentant des signes de radicalisation est également limité. Pour les armées, une trentaine de militaires font l’objet d’un suivi pour suspicion de radicalisation, et deux militaires d’active font actuellement l’objet d’une inscription au FSPRT. Sur les 130 000 personnels d’active et de réserve de la gendarmerie nationale, vingt-cinq agents présentent des éléments objectifs de radicalisation, dont seize sont en lien avec l’islamisme et neuf avec l’ultra-droite. La mise en place d’enquêtes administratives au moment du recrutement, de procédures formalisées de signalement et de référents « radicalisation » témoigne de la vigilance des armées et de la gendarmerie face au risque de la radicalisation.

L’administration pénitentiaire a recensé, entre 2015 et mars 2020, quatre-vingt-dix-neuf signalements au titre de la radicalisation, dont vingt sont postérieurs au 3 octobre 2019. Plusieurs évolutions récentes ont permis d’améliorer la détection des agents radicalisés : depuis le 30 décembre 2019, le service national du renseignement pénitentiaire (SNRP) a vu son champ de compétences, jusque-là limité aux détenus, être étendu aux personnels de l’administration pénitentiaire, ce qui est un point très important. Par ailleurs, le SNEAS réalise des criblages systématiques pour les candidats aux concours de l’administration pénitentiaire ; cette dernière a aussi saisi le SNEAS pour effectuer le rétro-criblage de cinquante-neuf agents en poste. Enfin, une procédure de signalement et de remontée d’information a été formalisée.

Depuis la loi du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs, dite loi Savary, les entreprises de transport peuvent demander au SNEAS de réaliser un criblage des candidats à un emploi sensible, qu’ils soient extérieurs à l’entreprise et souhaitent l’intégrer ou qu’ils occupent déjà un autre emploi au sein de l’entreprise. Un criblage peut également être réalisé pour des salariés déjà en poste sur un emploi sensible et dont le comportement laisse apparaître des doutes sur leur éventuelle radicalisation. En 2019, le SNEAS a réalisé 9 902 enquêtes pour le secteur des transports et a rendu 78 avis d’incompatibilité. Parmi ceux-ci, 63 ont été motivés par des faits de droit commun et 15 par des liens ou une appartenance à la mouvance islamiste radicale – ce qui témoigne de la nécessité de faire preuve d’une vigilance particulière dans ce domaine.

Les travaux de la commission d’enquête ont montré qu’il fallait encore consolider la politique de prévention et de détection de la radicalisation et, dans ce domaine, mes propositions se déclinent autour de trois orientations principales : compléter et harmoniser les procédures de recrutement et d’habilitation dans les services sensibles ; renforcer la culture de la vigilance aux risques de vulnérabilité des personnels au sein de ces services ; enfin, s’agissant de la DRPP, à court terme, renforcer les contrôles internes, et à moyen terme, envisager son repositionnement au sein du renseignement intérieur.

En premier lieu, je plaide pour que les procédures de recrutement fassent l’objet d’une harmonisation au sein des services de renseignement, notamment par la mise en place de grilles d’analyse harmonisées et d’entretiens avec un psychologue et un officier de sécurité, réalisés avant tout recrutement.

Il est également indispensable d’étendre le champ des enquêtes administratives réalisées par le SNEAS aux personnels administratifs des administrations remplissant une mission de sécurité et aux personnels civils des armées, mais également aux prestataires extérieurs des services déconcentrés des administrations ayant une mission de sécurité, à tous les intervenants en établissements pénitentiaires et, dans le secteur des transports, aux salariés des entreprises sous-traitantes et aux intérimaires. Nos travaux ont en effet mis en évidence dans ce domaine des angles morts méritant une plus grande vigilance de la puissance publique.

Le renforcement des procédures d’habilitation paraît également indispensable, compte tenu du caractère très sensible des professions concernées. Conformément aux conclusions du rapport de l’inspection des services de renseignement et à la communication faite par le Premier ministre le 21 janvier dernier, la commission d’enquête préconise de ne plus procéder à l’intégration d’un agent sans attendre l’achèvement de la procédure d’habilitation préalable – nous avons en effet été médusés d’apprendre que cela pouvait arriver.

De même, il est souhaitable d’aligner, pour l’ensemble des services, les enquêtes préalables sur les plus hauts standards observés au sein de la communauté du renseignement. En fait, il n’y a pas de service de renseignement qui soit secondaire : chaque service – même ceux qui, comme la DRPP, ne font pas partie du premier cercle – doit suivre le standard le plus élevé afin de lui permettre de faire face au risque que représente la vulnérabilité potentielle de ses agents.

De façon générale, comme l’a montré l’audition du DGSE, il faut donner sa pleine mesure au principe de transparence, en imposant à chaque agent de signaler tout changement de situation le concernant, y compris une conversion religieuse, sous peine de sanctions immédiatement applicables. Il faut donc systématiser la sensibilisation des personnes habilitées au respect le plus strict du principe de transparence, et instaurer un mécanisme de sanctions disciplinaires en cas de manquement.

Enfin, le champ d’investigation de la notice individuelle de sécurité 94A – le document support des enquêtes de sécurité préalables aux décisions d’habilitation – pourrait être complété par des questions portant sur le mode de vie, les activités numériques et l’environnement familial élargi et recomposé, afin que soient pris en compte les nouveaux usages et les ramifications complexes des nouvelles compositions familiales.

Une deuxième série de préconisations du rapport, s’adressant en priorité à la DRPP, vise à développer une culture de la vigilance au risque de vulnérabilité et de radicalisation. Le cas de Mickaël Harpon le démontre : le signalement interne des signes de vulnérabilité, tout particulièrement de radicalisation, est essentiel en termes d’efficacité. Cela implique de définir une procédure de signalement claire et connue de chaque agent, donc formelle – ce qui n’était pas le cas à la DRPP –, notamment avec la mise en place d’un modèle de fiche de signalement, mais aussi de porter une attention toute particulière au management de proximité, qui doit bénéficier d’actions de sensibilisation et de formation ciblées. Il arrive en effet que des formations existent, mais qu’elles soient trop éloignées de la réalité. De même, la généralisation de référents « radicalisation », ayant une compétence spécifique en matière de radicalisation interne, serait de nature à faciliter les signalements.

Une plateforme intégralement ou partiellement anonymisée et dédiée aux signalements internes permettrait, j’en suis convaincu, de lever les réserves de certains agents qui craignent les conséquences pour eux-mêmes d’un signalement au sein de leur service. Sur ce point, je souhaite que s’engagent rapidement des concertations avec les représentants des services de sécurité, afin de déterminer les modalités de création et de fonctionnement d’un tel dispositif.

Enfin, il convient de consolider les procédures à l’encontre des agents radicalisés. En effet, les sanctions prises en application des articles L. 114-1 et L. 114-2 du code de la sécurité intérieure souffrent de sérieuses fragilités lorsqu’elles s’appuient sur des éléments de preuve confidentiels que les services de renseignement ne peuvent pas prendre le risque de rendre publics dans le cadre d’un contentieux. La non-transmission d’éléments tangibles peut alors conduire la juridiction saisie à annuler, faute de données factuelles suffisamment précises, les sanctions prises par l’autorité administrative. Une telle situation peut conduire à la réintégration d’un agent radié, alors même que de lourdes présomptions pèsent sur lui.

Une forme de contradictoire « asymétrique » – un sujet sur lequel nos collègues Éric Diard et Éric Poulliat ont beaucoup travaillé – a souvent été évoquée au cours des auditions. Cependant, après avoir longuement hésité, il me semble que l’instauration d’une juridiction spécialisée en première instance ou en appel, composée de magistrats dûment habilités et formés, constituerait une solution plus opérationnelle, mais aussi respectueuse du principe du contradictoire.

En outre, je suis convaincu de l’importance de l’adhésion des agents des professions de sécurité aux valeurs républicaines, notamment au principe de laïcité et à la neutralité du service public. Dans la continuité des travaux menés récemment par Éric Diard sur ce point – ainsi que d’une proposition formulée devant notre commission d’enquête par l’ancien préfet de police Michel Delpuech –, je propose de généraliser la prestation de serment pour l’ensemble des agents des professions sensibles. Non seulement cette prestation de serment revêtirait une portée éminemment symbolique marquant l’engagement solennel au respect des principes républicains, mais elle apporterait, dans l’hypothèse de sa rupture, des arguments juridiques supplémentaires dans le cadre des procédures disciplinaires.

Enfin, pour ce qui est des réformes intéressant la DRPP elle-même, le statu quo ne me paraît pas envisageable. Sur le plan conjoncturel, mais aussi structurel, ses faiblesses trouvent en partie leur origine dans le fait que son autonomie la conduit à s’affranchir des standards de sécurité s’imposant aux autres services de renseignement. En effet, si l’instruction générale interministérielle n° 1300 fait de la DGSI le service enquêteur pour les procédures d’habilitation du ministère de l’intérieur, dans le cadre d’une lecture juridique très souple de l’IGI 1300, la DRPP a préféré continuer de se charger elle-même de ses propres enquêtes d’habilitation : c’est ainsi que l’autonomie institutionnelle historique de la préfecture de police conduit à abaisser le niveau de sécurité interne.

Il faut donc modifier les choses, en procédant de manière échelonnée dans le temps. À très court terme, il est indispensable que la DRPP s’aligne sur les standards de sécurité les plus élevés des autres services de renseignement. Cette démarche, engagée par la directrice de la DRPP depuis 2017 dans une logique de rattrapage, n’était pas achevée en octobre 2019 : quand Mickaël Harpon a frappé, la DRPP n’avait donc pas encore atteint le niveau de sécurité requis.

À moyen terme, il faut que la DRPP s’interroge sur son positionnement dans le monde du renseignement français. Deux scénarios sont envisageables. Le premier s’inscrit dans la continuité de réflexions plus ou moins récentes – je pense notamment au rapport rédigé au cours de la législature précédente par nos collègues Georges Fenech et Sébastien Pietrasanta – qui préconisent la suppression de la DRPP et la redistribution de ses missions de renseignement territorial, de sécurité intérieure et de lutte antiterrorisme entre les différents services existants, en créant au besoin de nouvelles entités territoriales.

Le second scénario consiste, a minima, à clarifier les missions concernant la lutte antiterroriste dans la continuité de l’action entreprise en ce sens par plusieurs gouvernements. Dans la mesure où la DGSI est chef de file de la lutte antiterroriste, il serait cohérent de lui confier à titre exclusif la partie relevant aujourd’hui aussi des attributions de la DRPP.

Sans prétendre être un spécialiste du monde du renseignement – même si j’en sais un peu plus à ce sujet au bout de six mois de travail –, j’ai été stupéfait, comme le président Ciotti et tous ceux qui ont pris part aux travaux de notre commission, par l’état d’impréparation d’un service de renseignement français au sein d’une institution de la République particulièrement importante et exposée. Les quelques propositions que je vous fais visent à ce que des services aussi stratégiques soient mieux préparés aux risques de vulnérabilité, notamment au risque de radicalisation.

M. le président Éric Ciotti. Merci, monsieur le rapporteur, pour votre travail et vos propositions. La réflexion par laquelle vous venez de conclure votre intervention résume bien les enjeux de cette commission d’enquête.

M. Meyer Habib. J’ai été membre de plusieurs commissions d’enquête depuis que je suis parlementaire, et je tiens à vous rendre hommage, monsieur le président et monsieur le rapporteur, pour la qualité du travail que vous avez accompli dans des conditions forcément difficiles à la suite du tragique attentat du 3 octobre 2019. Vous avez su casser les postures politiques, ce qui n’est pas toujours le cas et ce qui fait honneur à la représentation nationale et à notre pays : bravo pour avoir fait ce que les Français attendent de nous !

La France est atteinte par un cancer, celui de l’islam politique, qui n’est pas toujours violent. Dans ce contexte, le doute doit toujours profiter aux Français, et toutes les administrations doivent faire preuve de la plus grande prudence dans leurs procédures de recrutement. Je rappelle que, durant le confinement, il y a eu deux attentats islamistes en France, à Colombes et à Romans-sur-Isère : alors même que le monde était arrêté, les terroristes, eux, ne l’étaient pas, ce qui montre bien que le danger est permanent. Pour ma part, je suis extrêmement inquiet pour le monde en général, et pour notre pays en particulier

Mme George Pau-Langevin. Au nom du groupe Socialistes et apparentés, je vous félicite, monsieur le président et monsieur le rapporteur, pour le travail très sérieux effectué durant les six derniers mois, ayant abouti à l’ensemble de propositions argumentées et sérieuses qui viennent de nous être présentées.

Si nous n’avons pas d’objections quant aux modifications d’organigramme et au rattachement des directions que vous proposez, nous remarquons, sans que ce soit une critique, que ce rapport se polarise sur la manière de mettre hors d’état de nuire dans les services sensibles les agents qui seraient radicalisés, sans préciser ce qu’on doit ensuite faire des personnes concernées : une fois qu’un agent a été écarté de son service, comment faire pour qu’il nuise le moins possible à l’administration et à la société en général ? Il nous semble qu’il conviendrait de réfléchir non seulement à des procédures de neutralisation, mais aussi de prévention et d’accompagnement pour les agents en voie de radicalisation. Il y a de plus en plus de gens menacés par la radicalisation : nous devons vivre avec cet état de fait, mais aussi trouver des solutions pour y remédier à moyen terme.

Le cas de Mickaël Harpon, qui était sourd, a également mis en lumière la façon dont nos administrations prennent en charge les personnes présentant un handicap et doit nous conduire à porter un regard plus attentif sur ces vulnérabilités susceptibles de dériver vers la frustration et la radicalisation – certes, on nous a répondu qu’il y avait déjà des psychologues, mais le dispositif actuel n’est pas suffisamment organisé.

Pour améliorer l’efficacité de la sécurité intérieure, il faut non seulement revoir les relations entre ses diverses directions, mais aussi et surtout les rapports qu’elle a avec le renseignement territorial d’une part, avec les collectivités locales d’autre part : il nous semble que c’est par une action conjointe entre ces divers acteurs que nous arriverons à produire le maximum de sécurité pour notre pays.

M. Jean-Michel Fauvergue. Je vous félicite également, monsieur le président et monsieur le rapporteur, ainsi tous ceux de nos collègues qui ont pris une part active aux travaux de notre commission d’enquête.

Le ministre de l’Intérieur a réaffirmé qu’un Livre blanc ayant vocation à restructurer les forces de sécurité intérieure et les services de renseignement serait publié en juillet prochain. Il serait inadmissible que le présent rapport, notamment sa proposition n° 35 relative à la DRPP, ne soit pas pris en compte dans la rédaction du Livre blanc : par quel moyen pourrions-nous faire pression pour qu’il le soit ?

M. le président Éric Ciotti. C’est effectivement un objectif que nous partageons tous.

M. Didier Paris. Je salue la qualité du travail de notre commission d’enquête et de ce rapport. À titre personnel, j’adhère pleinement aux recommandations du rapport. Certaines portent sur le SNEAS et les problématiques d’interconnexion, un sujet qui ne date pas d’hier : en 2018, j’ai déposé avec Pierre Morel-À-L’Huissier un rapport sur les interconnexions de fichiers, dans lequel la question du SNEAS occupait déjà une place centrale. Vous vous confrontez donc à nouveau à une problématique sur laquelle nous n’avons malheureusement pas beaucoup progressé : sans doute aurions-nous intérêt à nous demander, avec l’exécutif, comment restructurer le SNEAS afin de le doter des moyens opérationnels adaptés à la réalité de ses besoins actuels.

Pour ce qui est de l’élargissement du champ de compétences du SNEAS que vous préconisez, et des difficultés qu’il a parfois à accéder aux informations élémentaires dont il a besoin pour travailler – je pense notamment aux fichiers de justice –, il nous faudrait une réforme plus en profondeur, qui permette d’aboutir à l’interconnexion de certains fichiers, en particulier du FSPRT. Il est essentiel que nous parvenions à faire bouger les lignes sur ce point, et j’espère que ce rapport y contribuera.

M. Éric Diard. Monsieur le rapporteur, je vous remercie d’avoir souligné la pertinence du rapport d’information qu’Éric Poulliat et moi-même avons déposé l’année dernière. Nous avions pour cela rencontré les ministres de l’Intérieur, de la Justice, de l’Éducation nationale, et enfin – cela n’a pas été le plus facile – des responsables du ministère des Sports. S’ils ont tous semblé très intéressés par nos préconisations, force est de constater qu’un an plus tard, rien n’a bougé – il faut reconnaître que le confinement y est peut-être pour quelque chose –, alors que sur certains sujets, il est urgent d’intervenir !

Je voudrais revenir brièvement sur certaines auditions qui m’ont particulièrement marqué. La première est celle du préfet de police Lallement : lors de l’attaque de la préfecture de police, il n’imaginait pas une seconde qu’elle ait pour origine une cause interne, c’est-à-dire qu’un agent de la préfecture puisse s’en prendre à ses collègues. Certains témoignages font état d’un recrutement par cooptation et d’une ambiance familiale, et mettent en évidence que, quand Mickaël Harpon a dit « C’est bien fait ! » au sujet de l’attentat de Charlie Hebdo, cette phrase que l’on pouvait entendre dans certains quartiers aurait dû déclencher des réactions, et pour le moins une remontée d’information, lorsqu’elle a été prononcée au sein de la préfecture de police. Françoise Bilancini a évoqué la mission qui lui avait été confiée de « professionnaliser » l’organisation des services, ce qui, en creux, met en évidence une certaine forme d’amateurisme ayant jusqu’alors prévalu. Pour sa part, le secrétaire d’État auprès du ministre de l’Intérieur, qui avait été directeur de cabinet du préfet de police de Paris de 2012 à 2015, a reconnu que durant cette période, la remontée d’information à la hiérarchie se faisait simplement de manière orale : ce n’est qu’avec l’arrivée de Mme Bilancini que des procédures spécifiques ont commencé à être mises en place.

Cela dit, je vous félicite pour la qualité de ce rapport, qui a su tirer le meilleur parti des auditions que nous avons effectuées durant plusieurs mois.

La commission d’enquête adopte le rapport à l’unanimité.

Synthèse des propositions

A. Compléter et harmoniser les procédures de recrutement et d’habilitation dans les services sensibles

1. Le contrôle des recrutements et des emplois

Proposition n° 1 : Confier à la DGSI et à la DRSD le rôle de chefs de file des recrutements dans les services de renseignement, notamment par la construction d’un format d’entretien et d’une grille d’analyse types.

Proposition n° 2 : Étendre le champ des enquêtes préalables au recrutement des personnels administratifs des administrations remplissant une mission de sécurité et des personnels civils dans les armées, afin d’assurer un contrôle de l’ensemble des personnels, même non habilités.

Proposition n° 3 : Étendre la possibilité de demander une enquête administrative pour les agents déjà en poste relevant des personnels administratifs dans les administrations remplissant une mission de sécurité et relevant des personnels civils dans les armées.

Proposition n° 4 : Modifier l’article R. 40-29 du code de procédure pénale pour permettre au SNEAS d’accéder à des éléments relatifs aux suites des procédures judiciaires en cours ou closes.

Proposition n° 5 : Autoriser le SNEAS à accéder aux archives de la police, de la gendarmerie et de la justice, en tant que de besoin.

Proposition n° 6 : Améliorer les interconnexions et les capacités technologiques du FSPRT.

Proposition n° 7 : Achever le recensement des fonctions relevant de l’exercice des missions de souveraineté de l’État et du domaine de la sécurité ou de la défense au sens de l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure.

Proposition n° 8 : Accélérer la mise en œuvre de la possibilité de saisine du SNEAS par l’autorité administrative pour les décisions relatives aux titres de séjour.

Proposition n° 9 : Intégrer les métiers de la maintenance à la liste de l’article R. 114-7 du code de la sécurité intérieure.

2. Renforcer les contrôles portant sur les intervenants extérieurs

Proposition n° 10 : Subordonner l’accès des prestataires extérieurs aux services déconcentrés des administrations ayant une mission de sécurité à un contrôle préalable du SNEAS.

Proposition n° 11 : Intégrer dans le champ des personnes pouvant faire l’objet d’un criblage par le SNEAS les intervenants en établissements pénitentiaires.

Proposition n° 12 : Permettre aux entreprises de transport de solliciter une enquête du SNEAS sur les salariés des entreprises sous-traitantes et les intérimaires.

Proposition n° 13 : Concernant les plateformes aéroportuaires, compléter la logique « métiers » par une logique « géographique » pour identifier les emplois pouvant faire l’objet d’une enquête du SNEAS.

Proposition n° 14 : Mener une concertation entre l’État, ADP et les entreprises autres que sous-traitantes, dans le but d’établir un standard de sécurité minimale, comprenant le suivi obligatoire, et pour tous les salariés, de formations axées sur la détection de la radicalisation.

3. Renforcer les procédures d’habilitation et les obligations qui y sont liées

Proposition n° 15 : Ne jamais intégrer un agent pour lequel la procédure d’habilitation préalable n’est pas arrivée à son terme.

Proposition n° 16 : Si, lors de la délivrance ou du renouvellement de l’habilitation un quelconque doute apparaît, accorder à l’avis de sécurité une durée de validité inférieure à la durée maximale prévue.

Proposition n° 17 : Compléter le formulaire 94 A par des questions portant sur les activités numériques et l’environnement familial élargi et recomposé, y compris passé.

Proposition n° 18 : Aligner les enquêtes préalables sur les plus hauts standards observés au sein de la communauté du renseignement.

Proposition n° 19 : Engager la réflexion sur les services de renseignement et/ou les fonctions sensibles justifiant un mécanisme de double habilitation.

Proposition n° 20 : Donner sa pleine mesure au principe de transparence en systématisant la sensibilisation des personnes habilitées à son respect le plus strict, et en instaurant un mécanisme de sanctions disciplinaires en cas de manquement.

Proposition n° 21 : Dans les services de renseignement, élargir le périmètre d’application du principe de transparence sur le fondement d’une liste commune des changements devant être signalés.

Proposition n° 22 : Réduire la durée de validité respectivement à sept ans et cinq ans pour les avis de sécurité des deux niveaux de classification prévus par le décret n° 2019-1271 du 2 décembre 2019, et porter cette validité à seulement trois ans dans l’hypothèse des classifications spéciales.

Proposition n° 23 : Adapter les moyens capacitaires des services chargés des enquêtes de sécurité aux besoins présents et futurs en procédures d’habilitation.

Proposition n° 24 : Pour les agents habilités, renforcer l’usage du rétro-criblage et des contrôles inopinés.

B. Développer une véritable culture de la vigilance aux risques de vulnérabilité

1. Définir une procédure de signalements claire et connue de tous

Proposition n° 25 : Conduire des actions soutenues et répétées de sensibilisation et de formation des agents à la remontée hiérarchique des signalements internes pour développer la culture de la vigilance aux risques de vulnérabilité.

Proposition n° 26 : Établir un modèle de fiche de signalement afin de consolider les dossiers en vue d’un passage au contentieux.

Proposition n° 27 : Généraliser la mise en place de référents chargés de la radicalisation interne.

Proposition n° 28 : Mettre en place une plateforme anonymisée ou partiellement anonymisée destinée aux signalements internes des professions sensibles.

2. Renforcer les outils de traitement des cas de radicalisation

Proposition n° 29 : Engager la réflexion sur une adaptation du principe du contradictoire pour le contentieux des mesures disciplinaires prises à l’encontre des agents radicalisés afin de garantir la confidentialité des informations transmises au juge. À défaut, instituer une juridiction spécialisée, en première instance ou en appel, composée de magistrats dûment habilités et formés.

Proposition n° 30 : Lorsque cela ne porte pas atteinte au secret de la défense nationale, communiquer aux entreprises de transport la motivation des avis d’incompatibilité sur les personnes déjà en poste. À défaut, l’obligation de reclassement pourrait être levée.

Proposition n° 31 : Instaurer, pour l’ensemble des agents des professions sensibles, une prestation de serment affirmant leur adhésion aux valeurs de la République.

3. Renforcer et étendre la formation au risque de radicalisation interne

Proposition n° 32 : Rendre obligatoire un module de formation à la détection de la radicalisation interne dans le cadre de la formation initiale et, s’agissant de la formation continue, veiller à ce que tous les encadrants bénéficient d’une formation adaptée dans les deux prochaines années.

C. Les propositions intéressant la DRPP

1. À court terme : rehausser le niveau de sécurité interne de la DRPP

Proposition n° 33 : Créer, au sein de la DRPP, une unité de contrôle interne, relayée dans chaque service par un réseau d’officiers de sécurité, chargée de veiller au respect des dispositifs de sécurité et de bonne application du principe de transparence.

Proposition n° 34 : Développer les échanges technologiques et humains entre la DRPP et les autres services de renseignement intérieur (SCRT, DGSI).

2. À moyen terme : repositionner la DRPP au sein du renseignement intérieur

Proposition n° 35 : Engager le repositionnement de la DRPP au sein du renseignement intérieur, selon deux scénarios possibles, allant de la refonte totale au transfert a minima des activités de lutte contre le terrorisme vers la DGSI.

Contributions

I. Contribution présentée par Mme George Pau-Langevin et M. david Habib, au nom du groupe Socialistes et apparentés

Le 3 octobre 2019, un effet de sidération.

La tuerie survenue le 3 octobre 2019 qui a coûté la vie à quatre agents et en a blessé deux autres a plongé les agents de la préfecture, les fonctionnaires de police en général et la France tout entière dans l’effroi et la stupéfaction.

Les agents ont été « estomaqués », « sidérés », selon leurs mots par le geste et la possibilité du geste de Mickaël Harpon. Pour les agents, c’est « une blessure ».

Ce drame, d’autant plus saisissant qu’il s’est produit au sein d’une structure censée être à la pointe de la sécurité et de la protection de nos concitoyens, appelait à une enquête approfondie sur les dysfonctionnements graves qui ont pu permettre un tel carnage.

Le travail de la commission d’enquête.

La commission d’enquête s’y est attelée et le rapport Boudié tâche dans ses propositions de remédier aux insuffisances qui y ont concouru. Les six mois de travail de la mission se sont déroulés avec le plus grand sérieux et dans une atmosphère relativement apaisée, compte tenu de la complexité et de la gravité du sujet.

Cet attentat au sein même de la Préfecture de Police constitue une première car, si les services de sécurité et notamment les services de renseignement sont organisés pour faire face à des menaces extérieures, jusque-là aucune organisation n’a été sérieusement mise en place pour contrer une menace terroriste venant de l’intérieur de l’institution, menace qui était difficilement concevable.

Le suivi immédiat des agents de la Préfecture de Police

Si tous les agents choqués ont été reçus par la médecine préventive et/ou suivis par la Cellule d’Urgence Médico-Psychologique, si un dépliant avec tous les numéros de téléphone a été diffusé, il n’en reste pas moins que l’ambiance de travail est aux dire des personnes interrogées, « plombée ».

Cette situation a néanmoins eu un effet positif, avec un bon suivi et une certaine libération de la parole, dans ce cadre, parce que la Préfecture de Police apparaît comme une institution « où on ne parle pas ».

Préconisations :

Amplifier le suivi des agents de leur parole, au-delà des instances paritaires institutionnelles sur leur métier, leurs astreintes et contraintes.

S’assurer du bon fonctionnement de la médecine du travail.

Le suivi médical et psychologique de l’agent Mickaël Harpon

Dans ses préconisations actuelles, le rapport se concentre sur les aspects objectifs de contrôle et d’organisation, notamment sur le criblage nécessaire des agents en poste et sur la nécessité de détecter le plus précocement possible une évolution préoccupante d’un agent, qui suppose de l’écarter sans tarder d’un service sensible.

Mais il s’attarde peu sur la frontière ténue entre radicalisation et détresse psychologique qui mérite qu’on s’y attarde, pour anticiper et endiguer le plus efficacement possible tout ce qui peut contribuer à ce qu’un agent bascule dans la folie meurtrière ([248]).

La détresse éprouvée par Mickaël Harpon, qui n’est en rien une excuse ni même une circonstance atténuante à l’atrocité de son crime, est loin d’être un phénomène isolé.

Par ailleurs au vu du témoignage de ses collègues et des agents qui le connaissaient, le renfermement de l’agent sur lui-même apparaissait clairement sans que la hiérarchie ne soit intervenue à ce stade.

Le handicap spécifique de Michaël Harpon, s’il lui a valu une forme de bienveillance de ses collègues, jointe toutefois à des moqueries, ne lui a pas permis d’obtenir l’avancement qu’il estimait mériter, et ne semble pas avoir fait l’objet d’une prise en charge structurée. Il était cependant bien noté, sa notation avait progressé et personne n’avait pris en compte ses difficultés comportementales. Or, cette question se pose en termes de gestion de ressources humaines dans les administrations, pour lui comme pour d’éventuels autres agents affectés dans des services sensibles de ce type.

Si parfois la communication est bien mise en place pour les sujets relatifs au travail durant les temps travaillés, le salarié sourd reste souvent isolé dans les temps de pause, ne pouvant pas participer aux conversations informelles avec ses collègues qui lui demanderaient beaucoup d’efforts ([249]). Il n’existe à l’heure actuelle que très peu de structures accompagnant les salariés sourds comme leurs responsables et les DRH ([250]).

De façon plus générale, la création d’un organisme chargé d’accompagner les employés en difficulté et de faire le lien avec leurs collègues pourrait contribuer à prévenir de nombreuses souffrances et par extension de nombreuses dérives. Il est assez frappant que les responsables auditionnés ont mentionné l’existence de psychologues mais aucune démarche de prise en charge pour un employé dont le malaise était connu n’a semblé être proposée.

Les psychologues du travail actuellement en nombre très insuffisant pourraient être présents en plus grand nombre dans les préfectures et notamment la Préfecture de Police de Paris. Un soutien psychologique de qualité devrait permettre aux agents en détresse d'être écoutés et soutenus sur des difficultés professionnelles rencontrées, de prendre du recul par rapport aux difficultés vécues, et trouver des ressources pour débloquer ou dépasser les problématiques professionnelles.

Préconisations :

Renforcer dans le cadre des discussions sur la santé au travail, le suivi des agents en situation de handicap.

Renforcer des services de ressources de proximité à l’instar de l’organisation administrative de la Ville de Paris, où au-delà de la DRH dite centrale, existe dans chaque direction un service RH, voire un suivi encore plus proche dans chaque service.

Évaluer le maintien dans des fonctions isolées ou isolantes des personnes en situation de handicap.

Le suivi de la radicalisation

Les signes de radicalisation de l’agent n’ont pas été remontés clairement, alors qu’ils étaient manifestes.

La Préfecture de Police de Paris semble nécessiter un réexamen approfondi de ses usages comme de ses procédures de signalement et de contrôle de manière à ce qu’un même protocole puisse s’appliquer aux situations du même type existant sur le territoire national, et que les procédures d’enquête et de criblage bénéficient du savoir-faire acquis par d’autres directions plus spécialisées comme la DGSI.

Sur les propositions formulées sur ces points par le rapporteur, qui touchent à la vie et à la sécurité des agents qui servent notre République, ainsi que sur les questions d’organigramme, de périmètre ou de rattachement des services, notre groupe n’a guère de réserves à formuler.

Dans le Plan National de lutte contre la radicalisation en direction du grand public, une distinction est faite entre les cas enracinés qui sont pris en charge par les directions spécialisées, et les cas qui justifient surtout une prise en charge sociale. Pour les agents intervenant dans ces administrations, même si le réflexe premier est de les écarter du service sensible, il est évident qu’il faut aussi une prise en charge pour éviter que la fuite dans la radicalisation ne perdure ou ne s’aggrave.

De même que nous devons apprendre à vivre durablement avec le Covid-19, la menace terroriste et la radicalisation rampante d’une partie de la population et donc d’une partie des agents exerçant dans les administrations, au ministère de l’intérieur, dans l’administration pénitentiaire ou dans les entreprises de transport, sont des réalités durables avec lesquelles notre société doit s’organiser. Détecter et isoler les agents à la dérive est sans doute nécessaire mais il faut aussi éviter que des tensions ou des frustrations habituelles dans le travail ne nourrissent le terreau sur lequel le recours aux idéologies radicales ou intégristes puisse prospérer. Et donc mettre en place des cordes de rappel assez tôt.

Préconisations :

Organiser une remontée dès les premiers signes constatés

Mutualiser les pratiques, les informations.

Élaborer un protocole unique et partagé sur le suivi tant des dérives sectaires que de la radicalisation.

L’organisation administrative de la Préfecture de Police de Paris

Parfois considéré comme un « État dans l’État », s’agissant de la PP, les auditions ont montré que la Préfecture de Police et la DRPP notamment en son sein bénéficient de prérogatives propres et utilisent des procédures particulières, qui gagneraient à être normalisées, y compris dans son rapport aux autres acteurs institutionnels : Ministère de l’Intérieur, Ville de Paris, collectivités territoriales ([251])…

Ce qui pose la question de l’organisation interne de la Préfecture de Police, qui fonctionne en tuyaux d’orgue, c’est-à-dire avec peu de communication interne, ce qui est justifié par son « histoire », et peut être la jeunesse de ses fonctionnaires.

Préconisations :

Recommander un protocole national avec des mesures normées et identiques partout en France.

Revoir la stratégie d’affectation des jeunes fonctionnaires et conforter le “tutorat” professionnel.

Améliorer les échanges et partage d’information avec les partenaires de la prévention.

Une meilleure coopération s’impose au niveau d’une région étendue comme l’Île-de-France, entre le service employeur, à savoir la Préfecture de Police, et les services de renseignements territoriaux qui surveillaient par exemple la Mosquée de Gonesse et son imam controversé, sans savoir qu’un agent de la Préfecture de Police, et surtout un agent d’un service particulièrement sensible, s’y rendait assidument.

Suite aux auditions notamment de Philippe Blazy, maire de Gonesse, et suite aux manques constatés d’échange d’informations suivies sur le terrorisme et les personnes radicalisées entre les services préfectoraux ou de renseignement et les maires, il semble nécessaire d’accroitre cette coopération car le Maire est mieux à même d’exercer un suivi de proximité.

Des instances comme les CLSPD participent d’une coproduction partenariale de la sécurité publique, sans que bien sûr, ces échanges puissent nuire aux enquêtes ou suivis en cours, en vertu des méthodes d’échanges dits asymétriques avec l’ensemble des acteurs.

La Maire de Paris, dans son courrier au Ministre de l’Intérieur, se prononce pour un échange d’informations plus formalisé, avec signature d’une Charte, et invite aussi à une meilleure collaboration avec les maires d’arrondissement qui élaborent dans le cadre du Contrat Local de Sécurité, un Contrat Local avec une cartographie, des fiches méthodes, des groupes de travail et des réunions régulières avec tous les acteurs. Pour l’instant, les structures imaginées à cet effet, n’ont pas encore fait vraiment la preuve de leur efficacité, mais c’est une raison supplémentaire de s’y atteler.

Préconisations :

À l’occasion de la refonte des CLS et CLSPD qui sera mise en œuvre après le renouvellement des exécutifs municipaux, formaliser les procédures d’échanges et de dialogue, tout en respectant les échanges asymétriques et la déontologie propres à chacun des acteurs (forces de sécurité, collectivités locales, clubs de prévention, bailleurs, associations, conseils de quartier…).

Permettre l’échange des bonnes pratiques.

Former aux valeurs de la République et de la Laïcité et les diffuser

Au-delà des mesures en termes de suivi psychologique, médical, de déradicalisation, d’organisation, les institutions publiques sont toutes confrontées à la confusion des valeurs. C’est dans cet esprit que notamment que des grandes structures comme notamment La Poste ([252]) ou l’Association des Maires ([253]) de France ont diffusé des guides et de vade-mecum pour aborder notamment la nécessaire neutralité des agents publics et des bâtiments publics en rappelant les textes, décrets qui prévalent.

Préconisations :

Engager des actions de formation de formateurs et des formations de rappel des principes de neutralité au sein des institutions publiques.

Éditer, s’inspirer des guides existants et les adapter le cas échéant en fonction des situations rencontrées.

Sensibiliser les acteurs RH, les agents d’autorité et d’exécution, les partenaires sociaux.

Annexe : rappel des préconisations.

Amplifier le suivi des agents de leur parole, au-delà des instances paritaires institutionnelles sur leur métier, leurs astreintes et contraintes.

S’assurer du bon fonctionnement de la médecine du travail.

Renforcer dans le cadre des discussions sur la santé au travail, le suivi des agents en situation de handicap.

Renforcer des services de ressources de proximité à l’instar de l’organisation administrative de la Ville de Paris, où au-delà de la DRH dite centrale, existe dans chaque direction un service RH, voire un suivi encore plus proche dans chaque service.

Évaluer le maintien dans des fonctions isolées ou isolantes des personnes en situation de handicap.

Organiser une remontée dès les premiers signes constatés.

Mutualiser les pratiques, les informations.

Élaborer un protocole unique et partagé sur le suivi tant des dérives sectaires que de la radicalisation.

Recommander un protocole national avec des mesures normées et identiques partout en France.

Revoir la stratégie d’affectation des jeunes fonctionnaires et conforter le “tutorat” professionnel.

À l’occasion de la refonte des CLS et CLSPD qui sera mise en œuvre après le renouvellement des exécutifs municipaux, formaliser les procédures d’échanges et de dialogue, tout en respectant les échanges asymétriques et la déontologie propres à chacun des acteurs (forces de sécurité, collectivités locales, clubs de prévention, bailleurs, associations, conseils de quartier…).

Permettre l’échange des bonnes pratiques.

Engager des actions de formation de formateurs et des formations de rappel des principes de neutralité au sein des institutions publiques.

Éditer, s’inspirer des guides existants et les adapter le cas échéant en fonction des situations rencontrées.

Sensibiliser les acteurs RH, les agents d’autorité et d’exécution, les partenaires sociaux.

II. ContribUtion présentée par MM. éric Diard et éric Poulliat, co-rapporteurs de la mission d’information sur les services publics face à la radicalisation

Messieurs Éric Diard et Éric Poulliat, secrétaires de la commission d’enquête sur les dysfonctionnements ayant conduit aux attaques commises à la préfecture de police de Paris le jeudi 3 octobre 2019, ont souhaité rédiger une contribution commune afin de poursuivre le travail conjoint qu’ils ont effectué en tant que co-rapporteurs de la mission d’information sur les services publics face à la radicalisation, et d’apporter leurs éclairages grâce au rapport qu’ils ont rendu public le 27 juin 2019.

MM. Diard et Poulliat se félicitent de voir que la pertinence des propositions qu’ils ont formulées dans leur rapport n°2082 a été réaffirmée par les travaux de la présente commission d’enquête.

Ils soulignent en revanche l’intérêt d’approfondir ces travaux sur le fonctionnement spécifique de la préfecture de police de Paris, qui se trouve dans un régime particulier par rapport au cadre général du renseignement et de la prévention de la radicalisation. Ils avaient justement déjà souligné dans leur rapport (pp. 53 et 57) que la préfecture de police de Paris apparaissait plus exposée que les autres services régaliens aux risques de radicalisation en interne, avec une quinzaine de signalements sur 43.000 agents.

Il aurait ainsi été préférable de concentrer les travaux sur ce champ spécifique, pour lequel la présente commission a justement été créée. Le champ d’études ayant manifestement été élargi à d’autres services publics sensibles, tels que le monde pénitentiaire ou des transports, MM. Diard et Poulliat ont souhaité apporter un certain nombre de clarifications.