rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique (n°2357). — Comptes rendus des travaux

Article 29 quater (art. L. 323-6 du code de la sécurité sociale) Arrêt maladie des élus locaux

La Commission examine les amendements CL1068 de M. Sacha Houlié et CL1213 du rapporteur.

M. Sacha Houlié. L’article 29 quater prévoit que, sauf avis contraire de leur médecin, les élus locaux peuvent poursuivre leur mandat lorsqu’ils sont en arrêt maladie. Cette inversion du principe semble en effet peu judicieuse. Lorsque les élus salariés sont en arrêt maladie, leur médecin doit rédiger une mention spéciale sur leur certificat médical, s’ils souhaitent poursuivre leurs fonctions. Je propose donc de supprimer cet article.

M. Bruno Questel, rapporteur. Cette mention spéciale est précisément au fondement de l’amendement CL1213 que j’ai déposé. Je vous suggère donc de retirer votre amendement au profit de l’amendement CL1213, qui est défendu.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Même avis : demande de retrait pour l’amendement CL1068 et avis favorable à l’amendement CL1213.

L’amendement CL1068 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL1213.

Puis, elle adopte l’article 29 quater modifié.

Article 30 (art. L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales) Modification du régime de prise en charge de la protection fonctionnelle des maires

La Commission est saisie de l’amendement CL1214 du rapporteur.

M. Bruno Questel, rapporteur. Le Sénat a introduit des compléments bienvenus, qui permettent notamment d’assurer la compensation de cette mesure pour les communes de moins de 3 500 habitants, au lieu de 1 000 habitants comme prévu initialement, et d’étendre le contrat aux élus suppléant le maire ou ayant reçu une délégation.

Je vous propose toutefois de revenir sur la mesure consistant à rendre automatique cette protection fonctionnelle à un élu victime de violences, lorsque le conseil municipal ne s’est pas prononcé contre cet octroi dans un délai de trois mois.

Le risque est en effet réel que l’assureur attende que ce délai soit écoulé pour couvrir l’élu.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Favorable.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 30 est ainsi rédigé et les amendements CL574 de M. Xavier Breton, CL728 de M. Vincent Rolland, ainsi que les articles identiques CL342 de M. André Chassaigne, CL542 de Mme Valérie Bazin-Malgras, CL554 de Mme Emmanuelle Anthoine et CL776 de Mme Agnès Thill tombent.

Après l’article 30

La Commission examine l’amendement CL688 de M. Vincent Bru.

M. Vincent Bru. Cet amendement vise à encadrer la protection fonctionnelle en cas de litige au sein d’un organe délibérant. Lorsqu’un membre de l’exécutif est mis en cause, il peut se voir octroyer une protection fonctionnelle, sans qu’il en aille de même pour l’autre personne, notamment si elle appartient à l’opposition, à moins d’un vote favorable de l’organe délibérant. Afin d’assurer une égalité de traitement aux deux parties, mon amendement prévoit donc qu’aucune des deux ne bénéficiera d’une protection fonctionnelle.

M. Bruno Questel, rapporteur. Demande de retrait. Vous souhaitez préciser que la protection fonctionnelle ne pourra pas bénéficier aux maires dans le cadre d’un litige avec un autre élu, afin de ne pas déséquilibrer les moyens dont disposent les élus pour se défendre. Votre intention est déjà satisfaite par le fait que le conseil délibérera de toute façon pour accorder cette protection et qu’il appréciera de ce fait les circonstances.

Par ailleurs, je rappelle que ce dispositif a été essentiellement créé pour protéger les maires face aux violences et aux mises en cause émanant des tiers, non élus, qui entraveraient l’exercice de leur mandat. On peut tous penser et espérer que les élus ne se battent pas entre eux…

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Même avis.

M. Vincent Bru. J’ai malheureusement à l’esprit des conflits, certes rares, mais bien réels ; L’un d’entre eux, qui opposait un maire à un membre de l’opposition, s’est conclu par un litige dans lequel le premier a bénéficié de la protection fonctionnelle, mais pas le second.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission est saisie de l’amendement CL356 de M. Fabien Lainé.

M. Fabien Lainé. L’article 121-2 du code pénal dispose que les collectivités territoriales et leurs groupements ne sont responsables pénalement que des infractions commises dans l’exercice d’activités susceptibles de faire l’objet de conventions de délégation de service public.

Supprimer cette restriction, comme nous le proposons, aboutirait à une situation plus juste d’une part pour les élus car la faute de négligence de l’élu correspond en réalité, dans l’immense majorité des cas, non à une négligence délibérée d’une règle de sécurité ou de prudence, mais à un dysfonctionnement imputable à une structure qui, en tant que telle, a pu faillir, soit que l’apparition du risque n’ait pas été décelée à temps, soit que les mesures possibles n’aient pas été prises ou correctement relayées sur le terrain.

D’autre part, la situation serait plus juste pour les victimes, qui auraient ainsi la certitude de pouvoir mettre en cause la responsabilité de la collectivité locale sans avoir à craindre de fluctuations de jurisprudence sur la notion d’« activités susceptibles de faire l’objet de conventions de délégation de service public » et en ayant la certitude de disposer d’un débiteur solvable en ce qui concerne la réparation des intérêts civils.

Cette mesure de suppression des conditions posées par le code pénal à l’engagement de la responsabilité pénale des collectivités locales figurait déjà, elle aussi, dans le texte initial de la proposition de loi du sénateur Fauchon, dont le présent amendement aboutit à retrouver le savant équilibre.

Cet amendement a également été discuté avec les associations d’élus.

M. Bruno Questel, rapporteur. La loi du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels, dite loi Fauchon, à laquelle vous venez de faire référence, pose que, si la causalité avec le dommage est indirecte, la responsabilité n’est engagée que si la faute est caractérisée.

L’article 121-3 du code pénal précise à ce titre que cette faute doit avoir exposé autrui à un risque d’une particulière gravité, qui ne pouvait être ignoré. Il me semble difficile de supprimer ces dispositions, comme vous le proposez.

Il serait toutefois utile de mener un travail plus approfondi sur cette question, de manière à en préciser les termes. À ce stade, toute réforme apparaît prématurée. Demande de retrait.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Je n’émettrai pas un avis défavorable : pour être honnête, je découvre en séance le détail de l’amendement. Comme j’aime parler en conscience et être sûr de ce que nous faisons, je vous demande de retirer l’amendement.

Quant aux dispositions prises pour les élus, elles concernent en réalité tous les agents publics. J’en mesure mal les impacts et leur étendue.

Je vous suggère donc, si vous en êtes d’accord, de retirer cet amendement pour l’examiner dans le cadre de la séance publique. Je me dois également de consulter la chancellerie sur ces sujets, sur lesquels je ne peux pas décider seul.

M. Fabien Lainé. Voilà qui me semble tout à fait constructif, et je m’en réjouis. Nous retravaillerons donc cet amendement ensemble.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL383 de M. Alexis Corbière.

Mme Danièle Obono. Cet amendement, tiré d’une proposition de loi de notre collègue, Loïc Prud’homme, vise à définir le nombre obligatoire d’agents formés à la langue des signes française (LSF) dans chaque mairie, en fonction de la taille des communes concernées.

La France compte environ 4 millions de personnes sourdes et malentendantes et près de 400 000 locuteurs de la langue des signes. Malgré la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, ces citoyens et citoyennes, porteurs et porteuses d’un handicap invisible, sont exclus de la plupart des pans de la citoyenneté.

Cet amendement vise à remédier en partie à cette situation et à permettre une accessibilité réelle des services municipaux aux personnes sourdes et malentendantes.

La contrainte ainsi posée est régulée en fonction de la capacité de la mairie à se doter ou à former des agents et des agentes bilingues. L’amendement semble un pas important pour l’accessibilité, dont nous aurions tort de nous priver à l’occasion de ce projet de loi.

M. Bruno Questel, rapporteur. Je vois mal comment ce sujet, très important, pourra être appliqué à l’ensemble des communes, notamment les plus petites. Nous pouvons toutefois y travailler avec le cabinet du ministre en vue de la séance publique.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Ce projet de loi concerne les élus locaux alors que la question de leur formation sera traitée par voie d’ordonnance.

Madame la députée, si votre amendement est entièrement opportun et ne pose aucune difficulté sur le fond, il traite des agents territoriaux. Or, depuis le début, nous sommes convenus de ne pas toucher à la formation des agents, qui renvoie à des outils législatifs liés à la fonction publique, sur lesquels je sais d’ailleurs que vous vous êtes très investie.

Si le projet concerne les élus locaux, on peut imaginer que ces formations fassent partie de celle dont ces derniers bénéficient. Dans les petites communes rurales, ce sont en effet les élus locaux qui rendent directement le service public. Il y a là une bonne opportunité de leur dispenser ces formations.

Je reprends donc bien volontiers les dispositions de l’amendement pour en faire mon miel, en vue de l’ordonnance.

S’agissant des agents territoriaux, d’autres codes et supports législatifs s’appliquent. Je vous propose donc de retirer votre amendement, dont nous reprendrons l’idée dans le cadre de l’ordonnance sur la formation des élus.

Mme Danièle Obono. Je maintiens l’amendement, tout en entendant ces réponses positives, que j’apprécie. Je ferai suivre votre proposition de travail en commun, afin qu’il puisse aboutir.

La Commission rejette l’amendement.

Article 30 bis (art. L. 2123-12, L. 3123-10 et L. 4135-10 du code général des collectivités territoriales) Favoriser la réinsertion professionnelle des élus par le droit à la formation

La Commission examine l’amendement CL796 du Gouvernement.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Cet amendement qui vise à supprimer l’article est défendu. Des réflexions supplémentaires pourront s’ajouter lors du débat en séance publique.

M. Bruno Questel, rapporteur. Avis favorable à la suppression de l’article 30 bis.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 30 bis est supprimé.

Article 31 (art. 12-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. L. 613-5 du code de l’éducation) Habilitation à légiférer par ordonnances pour réformer la formation des élus locaux

La Commission examine l’amendement CL797 du Gouvernement, avec les sous-amendements CL1244 de M. Stéphane Baudu et CL1243 du rapporteur.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. L’amendement CL797 du Gouvernement aura pour effet de faire tomber, s’il est adopté, tous les amendements sur l’article. M. le ministre défendra son amendement, suivi par les auteurs des deux sous-amendements, et je donnerai ensuite la parole aux auteurs des amendements susceptibles de tomber afin qu’ils puissent faire part de leurs remarques.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Comme je l’ai dit à de multiples reprises, la question de la formation est un bloc essentiel de ce que nous souhaitons faire quant au statut de l’élu. Il n’y a pas de doute à avoir sur ce point.

De plus, la mécanique d’écriture est redoutable : il s’agit de faire converger pour la première fois non seulement la formation des élus telle qu’elle existe dans les collectivités territoriales, mais également le droit individuel à la formation (DIF), avec tout le circuit, que vous connaissez, de la feuille d’indemnités de l’élu jusqu’à la Caisse des dépôts, sans oublier les organismes agréés, ainsi que le compte personnel de formation.

Nous ne ferons pas une bonne réforme de la formation sans mélanger les euros que l’élu local a levés avec son indemnité – ou sa non-indemnité, s’agissant du conseiller municipal – et ceux qu’il a gagnés comme agent de la fonction publique ou salarié du secteur privé. L’idée est d’avoir un compte unique de formation que l’élu local pourra utiliser comme bon lui semble. C’est le premier objectif de l’ordonnance, qui suppose beaucoup d’écritures, pas toujours simples.

Par ailleurs, comme je l’ai dit au Sénat, je veux une réforme de la formation qui nous permette de garantir la soutenabilité financière du modèle de formation interne. Si la soutenabilité en recettes paraît atteignable, la soutenabilité en dépenses semble plus difficile. J’aimerais que nous regardions dans le détail pourquoi le coût horaire de la formation augmente de manière tout à fait significative depuis maintenant quelques années. Sans être discriminant ou trop rigide, il faut commencer à mettre un peu d’ordre dans cette offre de formation, par exemple en commençant à plafonner certains frais fixes dans le cadre de la formation. Il faudra aussi étudier combien, dans le coût de la formation, revient au contenu pédagogique et combien à l’environnement de la formation – beau sujet !

Je me suis également engagé à consulter chaque président de formation politique dans la mesure où certains organismes de formation sont adossés soit aux formations politiques, soit aux associations d’élus.

Je vous propose donc, premièrement, de créer un groupe de travail spécifique avec les parlementaires passionnés par la question. Il ne se limitera certainement pas à ceux d’entre nous qui s’intéressent aux collectivités territoriales, car le sujet renvoie plus globalement aux enjeux liés à la formation.

Deuxièmement, je propose de mener une consultation précise avec les présidents des différentes formations politiques, afin d’éclairer les parlementaires, le moment venu.

Troisièmement, je voudrais entendre les représentants du monde de la formation, pour leur dire quelques mots du coût horaire car beaucoup d’argent est en jeu chaque année.

Enfin, il s’agira de ne pas fonctionner comme à l’habitude par ordonnance. Vous habilitez parfois le Gouvernement, puis rencontrez des difficultés à être associés à sa rédaction. Je vous propose de ne pas user de l’ordonnance pour en user. Comme vous le voyez, ce texte n’en comprend que deux, l’une sur l’outre-mer, l’autre sur la formation.

Nous travaillerons en coproduction avec le Parlement, l’Assemblée nationale et le Sénat, ainsi qu’avec les associations d’élus. Je vous propose de fonctionner ainsi, car nous n’aurions pas pu faire tout cela par voie d’amendement.

Je m’engage enfin à vous rendre compte régulièrement.

M. Stéphane Baudu. Le sous-amendement CL1244 vient préciser les attentes entourant la réforme par ordonnances, en insistant sur les points essentiels pour la délégation aux collectivités territoriales.

Tout d’abord, un crédit de formation devra être attribué aux nouveaux élus dès leur élection, leur permettant de recevoir une formation en début de mandat, sans subir une année blanche faute de cotisations antérieures.

Il est également demandé de renforcer le recours aux formations à distance, en complément de l’offre de formation présentielle.

Enfin, nous souhaitons réintroduire la notion de mutualisation, qui constitue une piste intéressante pour améliorer l’offre existante, tant d’un point de vue quantitatif que qualitatif.

M. Bruno Questel, rapporteur. Mon sous-amendement CL1243 précise que les dispositions prises par ordonnance pourront traiter des formations délivrées par des organismes liés aux partis politiques.

Quand j’étais maire, je découvrais l’appartenance partisane d’un élu ou d’un adjoint lorsqu’il venait me faire signer des demandes de formation pour partir aux universités d’été du parti auquel il appartenait.

M. Raphaël Schellenberger. Ce projet d’ordonnances traduit une grande ambition, plutôt bienvenue, car nous constatons un glissement, ces dernières années, d’une logique de formation prise en charge par la collectivité à celle de droit individuel de l’élu. La conception d’ensemble de la formation de l’élu en est notablement transformée.

L’exposé des motifs accompagnant l’amendement du Gouvernement exclut la possibilité de faire appel à des formations dispensées par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), mettant fin à une confusion des genres. Il me semblait invraisemblable que l’organisme chargé de la formation des élus soit celui qui forme les fonctionnaires. En France, les élus ne sont pas des salariés de l’État ; il est normal qu’ils disposent d’organismes de formation particuliers, notamment les partis politiques ou les associations qui leur sont adossées. Il faut évidemment de la transparence, mais pour la vitalité démocratique, il faut que le système soit également opérationnel, ce qui soulève la question de la relation entre le DIF, le compte personnel de formation, et les formations dispensées par les organismes spécifiques aux élus locaux. Peut-être ces organismes de formation spécifiques aux élus locaux pourraient-ils s’intéresser, plus généralement, à la formation des citoyens, c’est-à-dire des futurs élus locaux. C’est en tout cas un débat que nous pouvons nous permettre dans la construction de la future ordonnance.

Quoi qu’il en soit, je souhaite bon courage à la ministre chargée du travail et de la formation professionnelle pour éclaircir les déterminants du coût horaire de la formation…

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la commission s’agissant de l’amendement CL1243, et souhaite le retrait du sous-amendement CL1244.

La Commission rejette le sous-amendement CL1244.

Elle adopte le sous-amendement CL1243.

Elle adopte l’amendement CL797, sous-amendé.

En conséquence, l’article 31 est ainsi rédigé et l’ensemble des amendements sur cet article tombent.

Après l’article 31

La Commission est saisie de l’amendement CL1013 de M. Jean-Claude Leclabart.

M. Jean-Claude Leclabart. L’objet de cet amendement est de prévoir une formation à l’exercice des prérogatives d’officier de police judiciaire pour le maire et ses adjoints. Dans toutes les réunions que j’ai organisées, j’ai été surpris du manque d’information des maires sur leurs pouvoirs de police et les possibilités qui étaient les leurs. Je souhaite qu’une formation obligatoire soit dispensée sur le sujet.

M. Bruno Questel, rapporteur. Je vous demande le retrait de cet amendement dans la mesure où ces dispositions seront prévues dans l’ordonnance.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Je souhaite également le retrait de cet amendement.

De deux choses l’une : ou bien nous partons du principe qu’il s’agit d’une formation globale, et alors cette question sera traitée dans l’ordonnance dont l’un des objectifs est de définir le bon niveau de formation ; ou bien il s’agit d’une formation spécifique aux fonctions d’officier de police judiciaire, portant notamment sur l’assermentation, et c’est un sujet différent, qui pourrait faire l’objet d’un amendement en séance afin que la chancellerie se prononce.

Par ailleurs, tel qu’il est rédigé, votre amendement crée une dépense obligatoire sur le budget de formation de la commune. Je vous propose de le retirer, de mentionner la formation aux fonctions d’OPJ dans la définition prévue par l’ordonnance, et vous pourrez réfléchir d’ici à la séance sur le bagage minimum nécessaire pour être OPJ.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL1127 de Mme Anne Blanc.

Mme Anne Blanc. Les auditions conduites par les rapporteurs ont fait apparaître le besoin d’information sur l’offre de formations aux élus. Cet amendement propose qu’un manuel de formation dédié aux élus locaux, recensant l’ensemble des formations auxquelles ils peuvent accéder dans le cadre de leur mandat, soit communiqué à chacun d’entre eux.

M. Bruno Questel, rapporteur. Les amendements de la délégation aux collectivités territoriales pour faciliter le mandat des élus locaux permettent de mesurer le travail réalisé par leurs rapporteurs, notamment sur la formation. Je regrette de devoir vous demander de le retirer, car il n’est pas du domaine de la loi et peut être satisfait par les pratiques des associations d’élus, très dynamiques sur ces sujets.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. J’y vois un amendement d’appel. Nous prévoirons un devoir de publicité de l’offre pédagogique dans les grilles d’agrément des organismes de formation. Si ceux-ci ne s’y conforment pas, l’agrément leur sera retiré. Mais de toute évidence, nous ne pouvons prévoir cette disposition dans la loi.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL427 de Mme Paula Forteza.

Mme Paula Forteza. Je vais vous présenter lors de la discussion des prochains articles plusieurs amendements dressant un parallèle entre les élus locaux en métropole et les élus consulaires, qui sont les élus de terrain représentant les Français de l’étranger.

Mon amendement CL427 prévoit de leur donner accès à la même formation que les élus en métropole.

M. Bruno Questel, rapporteur. Cet amendement est satisfait par les textes applicables ; je demande son retrait.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Je vous remercie, madame la députée, de votre engagement sur ces questions.

Vos amendements soulèvent deux aspects distincts. Pour commencer, celui de la mise en œuvre, pour les conseillers représentants les Français établis hors de France, des mesures sur l’engagement que ce projet prévoit pour les élus locaux métropolitains : il serait curieux que nos concitoyens à l’étranger ne bénéficient pas des mesures d’encouragement à l’engagement ; nous reviendrons sur ce point un peu plus tard.

Pour ce qui est de la formation, objet de l’amendement qui nous est soumis et que je vous propose de retirer, l’ordonnance traitera de cette question, mais il faut garder à l’esprit que les conseillers des Français à l’étranger ne cotisent pas à un certain nombre de dispositifs. Si nous étendons certains droits, les prélèvements sur les indemnités qui les accompagnent seront également étendus. Nous devons y être attentifs, mais je m’engage, au nom du Gouvernement à ce qu’en séance publique, une disposition soit proposée, à même de faciliter l’engagement des représentants des Français à l’étranger.

Mme Paula Forteza. Je vous remercie, et je me félicite que ce sujet soit traité dans ce texte. Je retire cet amendement, et j’y retravaillerai avec mes collègues députés des Français de l’étranger, le cabinet du secrétaire d’État auprès du ministre de l’Europe et des Affaires étrangères et le vôtre.

L’amendement est retiré.

Article 31 bis A (art. L. 2123-12 du code général des collectivités territoriales) Suppression du seuil d’habitants conditionnant la formation des élus d’une commune au cours de la première année de leur mandat

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL798 du Gouvernement.

En conséquence, l’article est supprimé.

Article 31 bis B (art. L. 952-1 du code de l’éducation) Accès des chargés d’enseignement aux fonctions électives

La Commission adopte l’amendement de clarification rédactionnelle CL1215 du rapporteur.

En conséquence, l’article est ainsi rédigé.

Article 31 bis (art. L. 2121-19, L. 3121-20 et L. 4132-20 du code général des collectivités territoriales) Séances réservées aux questions orales posées par l’opposition

La Commission est saisie des amendements identiques CL89 de Mme Catherine Kamowski et CL1113 de Mme Anne Blanc.

Mme Catherine Kamowski. J’ai le plus grand respect pour les droits de l’opposition, et il est certain que chacun doit pouvoir s’exprimer dans le cadre d’un conseil municipal. Des règles sont d’ailleurs prévues pour permettre à l’opposition de s’exprimer dans les journaux municipaux. Je pense néanmoins que les dispositions introduites par le Sénat relèvent plutôt du règlement du conseil municipal que de la loi ; j’en propose donc la suppression.

Laissons aux maires le droit de décider ; le dialogue avec l’opposition sera plus ou moins constructif selon les situations dans chaque municipalité. Même si cet article est bien rédigé et que son objet est de donner à l’opposition l’assurance qu’elle pourra s’expliquer, je pense qu’il relève du règlement du conseil municipal, révisable à chaque début de mandat, d’organiser l’expression de l’opposition.

Mme Anne Blanc. L’amendement CL1113 a le même objet. Laissons aux conseils municipaux la liberté de s’organiser, en fonction de leurs objectifs, en laissant toujours une place aux oppositions.

M. Bruno Questel, rapporteur. Demande de retrait.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Avis favorable.

M. Sacha Houlié. Je suis défavorable à ces amendements de suppression de l’article car je propose un autre amendement portant sur les droits de l’opposition dans les conseils municipaux. Aujourd’hui, le maire est libre d’organiser les conseils, et il nous paraît utile de prévoir un droit d’expression de trente minutes en début de conseil municipal, tous les six mois. Ce sont des pratiques que nous connaissons à l’Assemblée nationale : l’opposition dispose d’un plus grand nombre de questions lors de la séance des questions au Gouvernement et la présidence de la commission des finances lui revient de droit.

Renforcer les droits de l’opposition dans les instances locales me semble une bonne idée, et je propose d’aller plus loin. Je vous invite donc à voter contre ces amendements pour adopter celui que je présenterai dans un instant.

Mme Anne Blanc. Ne laisser que trente minutes tous les six mois à l’opposition n’est pas de nature à garantir un fonctionnement très démocratique de nos assemblées délibérantes. Laissons-les décider du temps et de l’organisation de leurs débats.

Mme Catherine Kamowski. À l’inverse, quand le conseil municipal se réunit une fois par mois, si l’opposition bénéficie de trente minutes à chaque fois, cela lui fera un temps de parole très long, bien supérieur à ce dont bénéficieront certains conseillers municipaux de la majorité qui n’ont pas de délibération à présenter. L’opposition a toujours la possibilité de s’opposer à toutes les délibérations présentées en conseil municipal, et d’expliquer pourquoi et comment. C’est ainsi que cela fonctionne au jour le jour.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Je suis favorable à ces amendements, car tout comme nous avons estimé que certains éléments du fonctionnement des EPCI relevaient du pacte de gouvernance, il me semble que le temps laissé à l’opposition dans les conseils municipaux relève de leur règlement intérieur, même si je n’ignore pas que certains maires se comportent de manière un peu autoritaire avec leurs oppositions et qu’il faut aménager les choses.

La comparaison avec le fonctionnement du Parlement a ses limites : les conseils municipaux ne connaissent pas le parlementarisme rationalisé. De plus, lorsque l’Assemblée a décidé de renforcer les droits de l’opposition, c’est le règlement qui a été modifié, pas la Constitution ou les lois organiques, et ce règlement s’impose aux membres de Gouvernement.

La proposition de M. Houlié part de bonnes intentions, mais je souhaite rester cohérent avec nos propos sur les pactes de gouvernance et le règlement intérieur.

M. Sacha Houlié. Je précise que notre amendement prévoit un droit d’expression de trente minutes tous les six mois, et non tous les mois. La disposition votée au Sénat prévoyait également trente minutes tous les six mois, mais sur demande d’un dixième des membres ; notre amendement supprime cette deuxième condition.

Au Parlement, l’opposition bénéficie d’une exposition médiatique qui n’existe pas toujours dans les communes. La vie communale n’intéresse pas toujours le grand public ou les médias, et il est donc moins facile pour l’opposition de faire valoir ses droits face à la majorité. Je veux bien reconnaître que la loi n’est pas le vecteur naturel pour ce type de dispositions, mais faute de l’y inscrire, ces dispositions risquent de rester lettre morte.

M. Raphaël Schellenberger. Il ne faut pas penser que les oppositions municipales ne disposent d’aucun droit : elles s’expriment lors des délibérations et jouissent d’un droit de publication dans les bulletins municipaux. Encore leur faut-il s’institutionnaliser pour en bénéficier ; or, dans nombre de communes, l’opposition est une notion très vague, voire fluctuante.

Les droits des oppositions dans les conseils municipaux ont été conçus de façon analogue aux droits de la majorité. Dans le bulletin municipal, les possibilités d’expression sont proportionnelles au score des listes. Cet article propose de créer un droit réservé à l’opposition ; or des conseillers municipaux de la majorité peuvent aussi souhaiter poser des questions ou inscrire des sujets à l’ordre du jour.

Ce sont des questions de gouvernance interne ; notre travail de législateur est de nous assurer qu’un minimum de droits est reconnu à l’opposition – à titre personnel, je suis plutôt partisan d’une démocratie locale très vive –, mais sans entrer pour autant dans le détail de l’exercice de ces droits au niveau local.

Mme Catherine Kamowski. Plutôt que de déterminer un temps fixe de trente minutes tous les six mois, qui relève du règlement intérieur, ne pourrait-on prévoir que les droits d’expression de l’opposition, aussi bien par écrit qu’à l’oral, sont définis dans le règlement intérieur de tous les conseils municipaux ?

M. Raphaël Schellenberger. C’est déjà le cas, c’est déjà écrit dans la loi.

Mme Catherine Kamowski. Peut-être est-il utile de le rappeler clairement ?

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Heureusement, il n’est pas nécessaire de rappeler les droits de l’opposition, nous vivons dans un beau pays où ils sont largement garantis ! À tel point que, pour certaines délibérations telles que le budget ou les documents d’urbanisme, l’insuffisance des débats constitue d’ailleurs un motif d’annulation devant le juge. Il n’est donc pas nécessaire de rappeler les principes. Mais il arrive qu’un maire tienne de façon serrée son ordre du jour et la distribution de la parole, et la situation est alors compliquée pour l’opposition.

Je ne sais pas s’il s’agit d’une disposition écrite ou d’un usage, mais dans les conseils départementaux ou régionaux, au début de chaque séance plénière, un débat de politique départementale ou régionale est prévu. Un temps est réservé à l’opposition, réparti à la proportionnelle entre les différents groupes. C’est en tout cas la pratique du conseil général de l’Eure, que je connais bien, et au sein duquel Bruno Questel est président du groupe. Les groupes sont libres d’utiliser ce temps de parole s’ils le souhaitent – le groupe majoritaire ne s’en sert plus au conseil général de l’Eure.

Je pense préférable d’abandonner les logiques de temps de parole octroyé à la demande d’un dixième des membres, ou à raison de trente minutes tous les six mois : on peut faire plus clair en instaurant un débat de politique municipale, avec un temps de parole proportionnel. Nous pourrions inviter à l’inscrire dans le règlement intérieur, ou de manière plus contraignante. Il ne faut pas le rendre totalement obligatoire, car la pratique ne peut pas être identique dans un conseil municipal qui se réunit une fois par trimestre – auquel cas il est normal de prévoir un temps de débat – et dans un conseil qui se réunit tous les mois, où le maire ne souhaite peut-être pas se taper une heure de débat à chaque fois… Ajoutons que les dispositions que nous votons ont vocation à s’appliquer pour les communes de 400 habitants comme pour celles de 100 000, ce qui fait tout le charme de la chose !

La Commission adopte les amendements.

En conséquence, l’article 31 bis est supprimé et les amendements CL1069 de M. Sacha Houlié, CL90 de Mme Catherine Kamowski, CL345 de M. André Chassaigne, CL1237 et CL1238 du rapporteur tombent.

Après l’article 31 bis

La Commission est saisie de l’amendement CL384 de Mme Bénédicte Taurine.

Mme Danièle Obono. Nous proposons de restaurer et d’étendre la souveraineté communale, qui passe nécessairement par une cogestion citoyenne des biens communs.

Nous proposons donc d’ouvrir les commissions consultatives des services publics locaux (CCSPL) à toutes les associations et aux citoyens et citoyennes qui le souhaitent, en prévoyant la possibilité d’auditionner des experts et de demander tout document utile.

M. Bruno Questel, rapporteur. Avis défavorable… Je sais que toute suggestion de retrait serait peine perdue !

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL531 de Mme Annaïg Le Meur.

Mme Annaïg Le Meur. Cet amendement vise à étendre l’obligation de réserver un droit d’expression aux conseillers municipaux d’opposition dans le bulletin municipal aux communes de 1 000 habitants et plus. Actuellement, cette obligation n’existe que dans les communes de plus de 3 500 habitants. Suite à nos débats, je pense même que nous pourrions réduire ce seuil à 500 habitants, à partir duquel le scrutin de liste est applicable.

M. Bruno Questel, rapporteur. Demande de retrait.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Cet amendement est satisfait par l’article 83 de la loi NOTRe.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL382 de Mme Bénédicte Taurine.

Mme Danièle Obono. Nous proposons d’ouvrir aux habitants et habitantes un temps de questions lors de chaque conseil municipal.

La commune, institution née de la Révolution de 1789, est de plus en plus affaiblie par les choix de l’État et la pression de l’Union européenne qui la privent de moyens d’action. Il faut renforcer la souveraineté des communes plutôt que de favoriser la spécialisation et la professionnalisation de la politique.

La vie communale doit favoriser une participation directe des citoyens et des citoyennes. Or si les conseils municipaux sont ouverts au public, mais celui-ci est condamné à y garder le silence. Nous estimons que les citoyens et citoyennes doivent pouvoir s’exprimer sur les affaires de la commune au moyen des questions orales que nous proposons d’instituer. Cela permettrait de répondre aux aspirations à un renouveau démocratique exprimées lors des mobilisations des « gilets jaunes ».

M. Bruno Questel, rapporteur. Il faut laisser aux communes la liberté de s’organiser. Les conseils municipaux des petites communes rassemblent souvent peu de personnes, et ce n’est pas lié aux phénomènes que vous décrivez, mais à la vraie vie : les enfants à garder, le programme télévisé du soir ou le match de football…

Dans ma pratique en tant que maire, le conseil commençait par des questions diverses et un tour de table complet pour les vingt-trois élus, et la parole était laissée au public une fois l’ordre du jour épuisé. Et le tout se passait très bien.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Avis défavorable.

Mme Danièle Obono. Dans les petites communes, prévoir la participation des citoyens aux débats permettrait de redonner vie aux conseils municipaux. Cet amendement permet de les faire bénéficier de l’expérience positive que vous décrivez ; il serait bon de le garantir par la loi.

M. Raphaël Schellenberger. Ce sont là des pratiques que bon nombre de communes connaissent ; pour ce qui me concerne, je les ai héritées de mon anté-prédécesseur et mon successeur les perpétue. Elles ne rencontrent pas forcément le succès que l’on imagine : cela fonctionne plutôt bien au premier conseil municipal, il y a un peu moins de monde au deuxième, et beaucoup, beaucoup moins au vingt-cinquième… C’est néanmoins un usage heureux qui contribue à la démocratie participative et consultative, et qui instaure un rapport très direct : les propos sont entendus par les conseillers municipaux autour de la table. Mais l’institutionnaliser aurait des conséquences faciles à imaginer dans les grandes communes, où les conseils municipaux peuvent durer des journées entières, et lors des périodes électorales, nous verrions des gens intervenir dans le seul but de se faire filmer pour alimenter les réseaux sociaux. Le système deviendrait rapidement intenable.

La Commission rejette l’amendement.

Article 31 ter (art. L. 6111-1 du code du travail) Validation des acquis de l’expérience

La Commission adopte l’article 31 ter sans modification.

Après l’article 31 ter

La Commission est saisie des amendements CL423, CL424, CL425 et CL422 de Mme Paula Forteza.

Mme Paula Forteza. Ces quatre amendements rapprochent les règles applicables aux élus des Français de l’étranger de celles des élus métropolitains.

Nous proposons par exemple que les élus consulaires président le conseil consulaire, qui constitue le pendant du conseil municipal pour les Français à l’étranger ; il est compétent sur les affaires culturelles, éducatives, économiques et sociales, notamment les bourses scolaires ou le dispositif de soutien au tissu associatif des Français à l’étranger, qui a remplacé la réserve parlementaire. Il fonctionnerait avec des binômes, les conseillers consulaires présideraient ce conseil et les postes diplomatiques et consulaires y seraient nommés rapporteurs généraux pour apporter l’expertise technique nécessaire.

Nous proposons aussi de changer le nom des conseillers consulaires, car de nombreux compatriotes à l’étranger les prennent pour des agents du consulat, alors qu’ils sont élus des citoyens. Nous proposons de les nommer : « élus locaux des Français de l’étranger ».

M. Bruno Questel, rapporteur. Vous soulevez une question d’importance sur la place des Français à l’étranger dans les processus démocratiques qui nous intéressent. Des questions se posent toutefois, non sur l’opportunité de ces mesures, mais sur les ajustements à y apporter. Je m’en remets à la sagesse de la commission, afin de permettre à chacun de se prononcer et d’y travailler dans la perspective de la séance.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Sans être un connaisseur de tous les mécanismes qui font l’objet des propositions de Mme Forteza, je propose d’adopter ces amendements. L’article posant le principe de l’existence des élus locaux des Français de l’étranger sera ainsi incorporé au texte et le secrétaire d’État chargé de l’Europe et des affaires étrangères pourra ensuite amender la rédaction en séance.

Mme Anne Blanc. Je m’éloigne du sujet, mais je souhaite évoquer deux thèmes qui ont été déclarés irrecevables.

La délégation aux collectivités territoriales a proposé d’intégrer à la notion de responsabilité sociale des entreprises (RSE) la thématique de l’engagement sous toutes ses formes, pas seulement politique mais aussi associatif. Il nous semble que l’engagement en politique des salariés des entreprises en serait facilité : les auditions ont montré que le lien est parfois tendu entre les salariés et leurs responsables.

Par ailleurs, il nous est apparu que les retraites des élus ne sont pas en adéquation avec l’implication et l’engagement des élus municipaux ou intercommunaux. Ce sujet sera traité dans la future loi sur les retraites, mais je souhaitais en faire état dès à présent.

La Commission adopte successivement les amendements CL423, CL424, CL425 et CL422. L’article 31 quater est ainsi rédigé.

Article 32 (supprimé)

La Commission maintient la suppression de l’article 32.

TITRE V

VOTE

Article 33 (art. L. 12-1 et L. 18-1 [nouveaux], L. 71, L. 72, L. 79 à L. 82 [nouveaux], L. 387, L. 388 et L. 388-1 [nouveau] du code électoral et art. 30 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) Droit de vote des personnes détenues

La Commission est saisie des amendements identiques CL1216 du rapporteur et CL1075 de M. Sacha Houlié.

M. Bruno Questel, rapporteur. L’amendement CL1216 vise à rétablir l’automaticité de l’inscription sur les listes électorales des personnes détenues. Cette mesure se justifie par la fragilité particulière de ces personnes, qui entraîne souvent une abstention et un désintérêt à l’égard des élections.

Par ailleurs, cette inscription dès l’arrivée de la personne dans l’établissement pénitentiaire permettra de mettre en œuvre cette procédure de manière adaptée, plutôt que de répondre à de multiples demandes à l’occasion de chaque scrutin, et parfois dans la précipitation.

M. Sacha Houlié. L’amendement CL1075 est défendu.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Avis favorable.

La Commission adopte les amendements.

La Commission en vient à l’examen de l’amendement CL395 de M. Alexis Corbière.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, le groupe parlementaire de la France insoumise souhaite permettre de renforcer les campagnes d’inscription sur les listes électorales des personnes détenues.

Afin de renforcer l’inclusion et la protection des droits civiques des personnes incarcérées, l’exercice du droit de vote oblige l’administration pénitentiaire à une attention particulière au regard du public pris en charge.

Le manque d’information sur les questions relatives à l’exercice du droit de vote en détention est patent. Aussi l’amendement CL395 vise-t-il à permettre la mise en place de campagnes d’inscription sur les listes électorales.

Dans le même esprit, notre amendement CL394, que nous examinerons dans un instant, propose la distribution de la propagande électorale en milieu pénitentiaire.

M. Bruno Questel, rapporteur. Défavorable, d’autant plus que vous évoquez un éventuel refus d’appliquer la loi de la part de l’administration pénitentiaire… Nous sommes tout de même dans un cadre un peu spécial.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Avis défavorable.

Mme Danièle Obono. C’est ce que constatent de nombreuses associations. Le législateur se devrait de faciliter l’application de la loi dans ces établissements. Nous sommes parfaitement dans notre rôle.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission est saisie des amendements identiques CL1217 du rapporteur et CL1070 de M. Sacha Houlié.

M. Bruno Questel, rapporteur. Je retire mon amendement au profit de celui de M. Houlié.

M. Sacha Houlié. L’amendement CL1070 est défendu.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de précision CL1239 du rapporteur.

Ensuite de quoi, elle examine l’amendement CL866 de M. Philippe Dunoyer.

M. Philippe Dunoyer. Ces deux amendements tirent les conséquences de l’avis rendu par le Congrès de Nouvelle-Calédonie lorsqu’il a été saisi du projet de loi.

L’amendement CL866 vise à préciser la notion d’élections générales, telle qu’elle figure à l’alinéa 36, pour tenir compte du régime électoral spécifique de la Nouvelle-Calédonie, avec des corps électoraux très particuliers – cela ne vous avait pas échappé, monsieur le ministre… Il s’agit avant tout d’un amendement de sécurité, pour éviter toute difficulté d’appréciation ; mais je suis prêt à le retirer s’il m'est précisé que cette notion s’entend à la fois des élections nationales et des élections des membres du Congrès et des assemblées de province.

M. Bruno Questel, rapporteur. Je m’en remets à la sagesse gouvernementale…

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. La difficulté tient à l’expression « élections générales » qui revient à de nombreuses reprises – j’ai dénombré trente-sept occurrences – sans avoir forcément toujours la même signification. Il n’est évidemment pas question de traiter légèrement cette question, d’autant que cela aura fatalement des implications sur la loi organique. Je vous suggère de retirer votre amendement, le temps d’examiner cette affaire avec le ministère de l’Intérieur pour mettre au point quelque chose qui tienne juridiquement la route.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL867 de M. Philippe Dunoyer.

M. Philippe Dunoyer. Cet amendement reprend également l’avis rendu par le Congrès. Il prévoit l’application en Nouvelle-Calédonie des dispositions relatives au vote aménagé pour les détenus un peu plus tôt que ce qui est prévu dans le cas général, soit dès l’entrée en vigueur de la loi. Je me devais de vous présenter cette proposition mais, pour être honnête, je ne me sens pas totalement à l’aise… La raison tient au fait que, dans la mesure où les nouvelles modalités de gestion et d’inscription sur les listes électorales, et notamment le répertoire électoral unique (REU), ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, nous n’avons pas besoin d’attendre 2021 pour l’entrée en vigueur du dispositif.

M. Bruno Questel, rapporteur. Cette fois-ci, ce sera un avis défavorable, ou une demande de retrait.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Je suis ennuyé d’émettre un avis défavorable, car j’ai toujours à cœur de tenir compte des avis du Congrès. Mais sur le plan légistique, créer du droit avant même que cela n’ait créé du droit, ce n’est pas simple…

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’amendement de coordination CL1245 du rapporteur.

Puis elle rejette l’amendement CL394 de Mme Bénédicte Taurine.

La Commission en vient à l’examen de l’amendement CL396 de Mme Bénédicte Taurine.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, nous proposons d’instaurer une expérimentation visant à mettre en place des bureaux de vote en détention afin de renforcer l’inclusion et la protection des droits civiques des personnes incarcérées.

La réinsertion des détenus prônée par l’autorité judiciaire et par les responsables politiques eux-mêmes passent aussi par une réinsertion civique. Si depuis la réforme du code pénal de 1994, les personnes détenues conservent le droit de vote, sauf si la justice a prononcé une peine d’incapacité électorale à leur encontre, dans la réalité de la détention, l’exercice de ce droit de vote est largement entravé. Les conditions d’éligibilité aux dispositifs existants du vote par procuration ou de la demande de permission de sortir, excluent de fait un grand nombre de personnes détenues ayant pourtant conservé leurs droits civiques. Le vote par procuration suppose de trouver un mandataire inscrit sur le même bureau de vote, et de donner une pleine confiance quant à la confidentialité de son choix de vote ; la permission de sortir quant à elle exclut un certain nombre de personnes détenues, en particulier celles et ceux qui sont en détention provisoire – plus globalement, les permissions de sortir sont, dans les faits, très rarement accordées.

Notre amendement tend donc à expérimenter la mise en place des bureaux de vote en détention, comme cela existe dans quelques autres pays européens dont le Danemark, afin d’offrir une possibilité supplémentaire et plus simple d’exercice du droit de vote.

M. Bruno Questel, rapporteur. Avis défavorable.

M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales. Défavorable également.

La Commission rejette l’amendement.

Enfin, elle adopte l’article 33 modifié.

TITRE VI

DISPOSITIONS RELATIVES AUX OUTRE-MER

Article 34 Habilitation à légiférer par ordonnance pour l’adaptation et l’extension du projet de loi dans les outre-mer

La Commission adopte l’article sans modification.

Article 35 (art. L. 2573-19 et L. 2573-50 du code général des collectivités territoriales) Règles applicables au stationnement payant en Polynésie française

La Commission adopte l’article sans modification.

Article 36 (art. L. 2573-25 du code général des collectivités territoriales) Extension des dispositions relatives aux crématoriums aux communes de la Polynésie française

La Commission adopte l’amendement de coordination CL1240 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article ainsi modifié.

Article 37 (art. L. 2224-7 du code général des collectivités territoriales) Compétence des services de l’eau en matière de préservation de la ressource

La Commission est saisie de l’amendement CL820 de M. M. Patrick Hetzel.

M. Raphaël Schellenberger. Sans modifier le sens de cet article, qui permet de conforter l’assise juridique des actions engagées par les services d’eau potable pour gérer et préserver la ressource dans laquelle est effectué le prélèvement d’eau destinée à la consommation humaine, il est nécessaire de permettre à ces services, d’engager de telles actions tant au regard de ressources aujourd’hui exploitées qu’à celui d’autres ressources nécessaires à leur approvisionnement futur. Je reconnais que cet amendement, dans un titre consacré aux outre-mer, est relativement mal placé… (Sourires.)

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 37 sans modification.

Enfin, elle adopte l’ensemble du projet de loi, modifié.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Monsieur le ministre, mes chers collègues, nous aurons passé dix-huit heures ensemble, pour un débat extrêmement intéressant. Je vous remercie. Le texte sera examiné à partir du 18 novembre en séance publique.

*

En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République vous demande d’adopter le projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique (n° 2357) dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.

COMPTE RENDU DES Débats DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Lors de sa seconde réunion du mercredi 30 octobre 2019, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire examine, sur le rapport de M. Alain Perea, rapporteur pour avis, le projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique.

Mme la présidente Barbara Pompili. Nous examinons pour avis le projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique. Le champ de notre saisine pour avis porte sur les articles 5, 7, 8, 11 et 20 bis du projet de loi. Celui-ci sera examiné la semaine prochaine par la commission des lois.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. Le projet de loi s’articule autour de quatre axes : la place du maire dans l’établissement public intercommunal (EPCI) ; le pouvoir de police du maire ; sa vie quotidienne d’élu local, notamment les relations qu’il peut entretenir avec les services de l’État ; le renforcement du droit des élus, incluant des droits à la formation, le projet de loi plaçant ces questions sous le vocable de l’ « engagement ».

Le fonctionnement de notre assemblée fait que c’est la commission des lois qui est naturellement saisie au fond de ce texte. Nous en sommes, quant à nous, saisis pour avis. J’en suis particulièrement satisfait, car notre commission, du fait même de ses attributions – le développement durable et l’aménagement du territoire –, a une approche différente de ce genre de texte. De fait, quand l’organisation territoriale bouge, cela peut avoir des conséquences sur la distribution des compétences en matière d’eau et d’assainissement, comme cela peut en avoir sur l’aménagement du territoire. J’espère que nous apporterons notre petite pierre à l’édifice.

Suite à l’application du nouveau Règlement de l’Assemblée nationale, nous devons, comme commission saisie pour avis, établir une annexe au rapport au fond de la commission des lois. Je tiens à vous entendre et à pouvoir tenir compte des propos que vous tiendrez, soit pour présenter la position de votre groupe, soit pour défendre vos amendements. Je précise que certains amendements ne seront pas défendus aujourd’hui parce qu’ils ne portent pas sur les articles dont nous sommes saisis.

Nos travaux préparatoires ont inclus la participation aux auditions organisées par le rapporteur de la commission des lois, M. Bruno Questel, qui a entendu différentes instances des associations représentatives des élus. De notre côté, nous avons entendu les représentants des agences de l’eau, notamment sur l’article 5, ainsi que le cabinet de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, et les services compétents du ministère de la transition écologique et solidaire.

Certains collègues ont suggéré que ce projet de loi avait pour objet de « détricoter » l’intercommunalité, dans une démarche qui serait à contre-courant de l’histoire. Je voudrais que nous sortions de l’opposition stérile entre les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les communes.

Dans notre pays, l’intercommunalité s’est construite sur une sorte de grand mensonge, qui voulait qu’elle fût un outil au service des communes. Or, à chaque nouveau texte, les élus communaux avaient l’impression que l’on voulait supprimer les communes et leur enlever leurs compétences : en fait d’outil au service des communes, on décidait surtout d’accroître la dimension intercommunale au détriment des communes.

Aujourd’hui, les élus, ruraux ou non, veulent se reconnaître dans une intercommunalité. Dans le cadre des cinq articles dont nous sommes saisis, j’ai essayé, au travers de quelques amendements que je défendrai tout à l’heure, de faire émerger un équilibre entre une vision globale allant dans l’intérêt des compétences eau et assainissement et celui de la commune. De telles questions ne peuvent pas être traitées à l’échelle de la commune ; il faut les traiter à l’échelle intercommunale, voire, selon les experts, au-delà. Si, donc, on ne peut pas dire que l’échelle communale soit celle qui convienne pour avoir une vision globale de l’eau, on peut néanmoins chercher à redonner aux communes les moyens d’agir concrètement sur leur territoire. Plutôt que de suivre une logique de confrontation entre communes et intercommunalités, réfléchissons plutôt aux objectifs à atteindre et aux niveaux de territoire pertinents pour fixer une stratégie et engager les actions correspondantes – tantôt au niveau communal, tantôt au niveau intercommunal.

J’en viens aux cinq articles dont nous sommes saisis. Je viens de parler des compétences eau et assainissement, qui figurent à l’article 5, et auxquelles il conviendrait, selon moi, d’ajouter les compétences en matière de gestion des eaux pluviales. Le projet de loi nous arrive du Sénat complètement « détricoté », au profit d’une vision qui fait davantage place à la commune, à chaque fois que cela est nécessaire. Vous l’aurez compris, ce n’est pas forcément dans cette direction que nous voulons aller.

L’article 7 concerne les plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUI) sur lesquels nous avions beaucoup travaillé dans le cadre de la loi relative à l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite « loi ELAN ». Nous voulons aujourd’hui poser clairement le principe que le PLUI est un outil intercommunal.

L’article 8 concerne la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI). Il vise à lui apporter à la fois stabilité et – ce qui peut paraître paradoxal – souplesse, puisqu’il supprime la révision du schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) à date fixe et en donne l’initiative à la commission.

L’article 11 porte sur les conséquences financières du départ d’une commune d’une intercommunalité. Nous allons essayer, au travers de quelques amendements, de proposer des dispositions plus dynamiques, en nous appuyant sur le fameux adage qui veut qu’on sache ce que l’on quitte, mais pas ce que l’on va avoir. Nous proposerons donc plus de transparence sur ce point.

Enfin, l’article 20 bis porte sur la relation que peut avoir l’élu local avec les services de l’État.

M. Lionel Causse. Nous sommes nombreux, dans cette législature, et particulièrement dans cette commission, à avoir été élus locaux. C’est avant tout un engagement, une belle expérience au service des autres, mais c’est parfois un sacerdoce. J’ai moi-même été conseiller départemental, conseiller municipal, puis maire et vice-président d’intercommunalité. Je sais les difficultés qui peuvent décourager nos concitoyens à s’engager au niveau local.

C’est pourquoi le groupe LaREM soutient l’initiative du Gouvernement visant, à travers ce texte, à simplifier l’exercice des mandats locaux et à redonner de l’attractivité à ces fonctions. Nous proposerons des amendements pour enrichir le débat, car il s’agit de trouver le bon équilibre. C’est une bonne chose que notre commission ait été saisie pour avis. Elle pourrait apporter un regard sur l’ensemble du texte, mais ne s’est saisie que de cinq articles. Notre groupe fera d’autres propositions sur ce projet, en commission des lois, sur de nombreux points relatifs au développement durable et à l’aménagement du territoire.

Les articles dont nous sommes saisis sont principalement des mesures d’assouplissement et de simplification.

L’article 5 porte sur le transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes. Les travaux du Sénat sont allés, selon nous, trop loin pour atteindre l’équilibre dont je parlais précédemment. Nous proposerons donc une nouvelle écriture qui tend vers un juste compromis en répondant aux problématiques soulevées au Sénat.

L’article 7 renforce le rôle des communes dans l’élaboration des plans locaux d’urbanisme intercommunaux. L’article 8 est une mesure de simplification qui porte sur les schémas départementaux de coopération intercommunale. L’article 11 permet une meilleure information sur l’impact financier des changements de périmètre des EPCI.

Enfin, notre commission est saisie de l’article 20 bis, issu des travaux du Sénat. Même s’il poursuit un objectif louable, il présente également un risque de complexification. Là encore, nous ferons des propositions visant à trouver un équilibre et à permettre un dialogue efficace entre les élus locaux et les représentants de l’État. Si nous avons été saisis sur ce projet de loi, c’est pour donner une impulsion à l’aménagement du territoire, mais non pour complexifier les procédures existantes. L’objectif est de laisser de l’autonomie aux élus locaux, de ne pas les contraindre, mais de leur permettre de faire évoluer et de développer leurs territoires. En un mot, il faut faciliter la vie des élus.

Nous pourrons voir les résultats de ce texte très rapidement et très concrètement sur le terrain. Les meilleures intentions du législateur ont parfois abouti à des procédures complexes et absurdes pour les acteurs locaux. C’est avec cela en tête que notre groupe participera au débat dans la recherche d’un équilibre entre impulsion de l’aménagement du territoire et simplification du fonctionnement des collectivités.

M. Martial Saddier. Le groupe Les Républicains est très heureux de voir arriver ce texte de toilettage, pour répondre aux interrogations et blocages apparus au fil des années sur le terrain. Nous y sommes – ce n’est pas un secret – plutôt favorables à ce stade de nos discussions. Toutefois, prenons garde au danger inhérent à ce genre de texte que, pour débloquer quelques situations, on défasse ou on remette en cause les territoires qui se sont organisés. Il ne faudrait pas y rouvrir des débats clos.

S’agissant de l’eau et de l’assainissement, le rapporteur pour avis a bien résumé la situation. N’oublions jamais qu’il existe un décalage entre les zones qui produisent l’eau potable, la stockent et la protègent, et celles qui la consomment, c’est-à-dire les zones très urbaines. Autant ces dernières ont besoin des zones rurales pour les alimenter en eau préservée, autant pour protéger l’eau, les zones rurales ont besoin de l’effort financier des zones urbaines. C’est la solidarité entre l’amont et l’aval qui fait qu’on ne peut plus, effectivement, raisonner à la seule échelle communale en ce qui concerne l’eau et l’assainissement. Encore faut-il que les intercommunalités aient l’obligation de traiter l’eau et l’assainissement sur la totalité de leur territoire.

Attention aussi aux fausses bonnes idées ! Nous avons entendu parler de compétences éventuellement départementales en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI). Or cela pourrait remettre en cause les bassins versants et leur organisation. Soyons extrêmement vigilants sur ces aspects, car les remises en cause envisagées concerneraient aussi le financement de la GEMAPI. Du reste, l’efficacité serait-elle meilleure à l’échelle du département qu’à l’échelle du bassin versant ? Cela mérite d’être discuté.

Avec mon collègue M. Jean-Marie Sermier, nous pensons qu’il faut arrêter la course au gigantisme des schémas de cohérence territoriale (SCOT) ou des EPCI. Certains rêvent de découper les départements en trois ou quatre EPCI ? Au secours ! Ce n’est pas ainsi qu’on économise le plus d’argent public, alors qu’on s’éloigne, ce faisant, des citoyens.

Je regrette que, par voie réglementaire, on ait supprimé le vote final sur les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI). Certes, une minorité de blocage peut se former pour que le préfet apporte des modifications aux dispositifs. Mais qu’on ait supprimé ce vote final prévu par la loi pour approuver le schéma est, à mon avis, la cause de beaucoup des maux actuels. Je déposerai un amendement pour le rétablir.

M. Jimmy Pahun. Le groupe MODEM et apparentés souhaite saluer un texte qui, en plus d’être très attendu, est très bien perçu localement. À notre avis, il contribuera à répondre à la dépossession ressentie par les élus municipaux du fait du développement des intercommunalités, et à simplifier l’exercice de leurs missions. Le groupe MODEM a pu prendre toute la mesure de ces attentes lors des différentes tables rondes organisées en circonscription, en préparation de ce texte, où nombre d’élus ont exprimé de tels besoins.

Nous accueillons avec beaucoup d’enthousiasme le renforcement du statut de l’élu et des pouvoirs de police du maire. Ce sera, notamment, une grande avancée dans la lutte contre les dépôts sauvages.

Nous craignons cependant que les nombreux ajouts des sénateurs fassent perdre de la lisibilité au texte. S’il était nécessaire de revenir sur les aspects irritants de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), l’objectif n’était pourtant pas de détricoter la loi. La suppression du transfert obligatoire des compétences eau et assainissement aux intercommunalités revient une nouvelle fois sur la loi NOTRe, alors que la loi du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes repousse cette obligation à 2026. Était-il vraiment nécessaire de rouvrir ce débat ? S’ils appellent à davantage de considération, les élus locaux recherchent également davantage de stabilité.

À l’inverse, nous partageons l’avis du Sénat de maintenir obligatoire le rapport annuel sur les prix et la qualité du service public de prévention et de gestion des déchets. La prévention et la gestion des déchets comptent parmi les compétences les plus importantes aux yeux de nos concitoyens, et cette importance devrait se renforcer avec la prise de conscience actuelle des problématiques environnementales. Une politique cohérente et ambitieuse est indispensable pour tendre vers une meilleure prévention des déchets, plus de réemploi et une collecte, un tri et un recyclage plus performants. C’est également cette position que nous défendrons lors de la discussion du projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, en réfléchissant notamment aux échelons les plus pertinents pour encourager l’écologie industrielle et territoriale.

Monsieur le rapporteur pour avis, que pensez-vous de la réflexion du ministre M. Sébastien Lecornu, telle qu’il l’exprimait hier soir ? A-t-on parfois oublié que les EPCI devaient être avant tout au service des communes ?

Mme Sophie Auconie. Ce projet de loi, qui contenait au départ trente articles et en contient aujourd’hui une centaine, change la donne en matière de gestion locale.

Au nom du groupe UDI, Agir et indépendants, je tiens à souligner combien il est important de ne pas tomber dans cette instabilité législative et réglementaire qui fait perdre leurs repères aux élus locaux, du fait de changements fréquents. En tant qu’élus législateurs, nous devons aborder cette question avec un grand esprit de responsabilité.

Trois sujets me semblent particulièrement intéresser notre commission.

Le premier sujet est la possibilité ouverte à toute collectivité de mettre en place une tarification sociale de l’eau, ou un dispositif de chèque eau sur le modèle du chèque énergie. À l’heure où la conjoncture économique et sociale est difficile pour un certain nombre de foyers, il faut que nous mesurions l’importance de l’accès à l’eau. Il y a une vie après l’énergie ou après le pétrole, mais il n’y a pas de vie après l’eau. L’eau doit donc être une ressource facile d’accès pour nos concitoyens.

Deuxième sujet, nous devons faciliter le fonctionnement des conseils municipaux dans les petites communes. Cela n’intéresse pas forcément la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, mais c’est très important. C’est ce que nous faisons en abaissant le seuil à partir duquel les conseils municipaux sont considérés comme complets dans les communes de moins de 500 habitants. Mais nous devons également nous montrer plus souples quant au nombre de listes et de membres les composant qui peuvent s’y présenter. Il y va de la démocratie.

Le troisième sujet concerne la problématique de l’eau et de l’assainissement. Je plaide pour un modèle de gestion de l’eau par bassins, gérés par des comités de bassin où les collectivités sont présentes, comme elles le sont au sein du Comité national de l’eau. Un tel modèle fonctionne dans de nombreux territoires européens et dans soixante-dix pays dans le monde, parce qu’il est excellent. Facilitons la gestion de l’eau par bassin au lieu de la modifier de façon importante !

M. Paul-André Colombani. Le Grand débat national a placé les maires dans la lumière, en mettant au jour des dysfonctionnements dans les territoires concernant, entre autres, l’intercommunalité. Entre des périmètres intercommunaux agrandis de manière inconsidérée et des transferts de compétences obligatoires toujours plus nombreux aux EPCI à fiscalité propre, les élus locaux se sentent plus que jamais dépossédés. Alors que les démissions d’élus locaux s’accélèrent, le groupe Libertés et territoires est favorable à un véritable statut de l’élu, pour les maires et leurs équipes municipales, dont la charge de travail est très importante et pas suffisamment valorisée.

Il est regrettable que le Président de la République ait semblé découvrir, à un an des élections municipales, que les maires sont le cœur battant de la démocratie locale. Il acte de ce fait ce que nous disons depuis le début du quinquennat : les corps intermédiaires et les élus locaux ne sont pas des freins au changement, mais des relais essentiels. Aussi est-il nécessaire de redonner une place centrale aux maires, et plus largement à l’ensemble des élus locaux, dans la vie publique. Il faut leur faire confiance, car ils sont le bon sens des territoires, et leur donner les moyens de concilier leur engagement public avec leur vie professionnelle et familiale.

Après son examen au Sénat, ce projet de loi a changé de nature. Le Sénat a été beaucoup plus ambitieux que le Gouvernement, mais sans doute a-t-il été un peu loin dans le rééquilibrage des relations entre communes et intercommunalité en proposant une « intercommunalité à la carte ». Ce texte comporte des avancées, mais les maires ont besoin qu’on leur fasse confiance et cela doit s’appuyer sur un choc de décentralisation et une véritable différenciation.

Au-delà d’une amélioration des conditions matérielles, ce qui est en jeu, c’est la capacité d’agir en toute sérénité et avec des moyens renforcés, qui ne pourront être accordés que dans la perspective d’un nouveau choc de décentralisation et de possibilités de différenciation. À ce titre, le groupe Libertés et territoires a formulé cinquante propositions pour rendre les territoires plus forts et plus autonomes, notamment concernant le statut de l’élu local. Il souligne la nécessité que le contrôle de légalité soit exercé a posteriori et harmonisé sur le territoire, afin de laisser de la souplesse dans l’action publique des collectivités locales. Il appelle à une responsabilisation des élus locaux, en leur donnant des compétences pleines et entières sur la décision, la réalisation et le financement des projets, ce qui passera nécessairement par la garantie d’une véritable autonomie fiscale des collectivités. Il veut enfin une révision de la gouvernance des intercommunalités, afin d’assurer une représentativité suffisante de l’ensemble des communes.

M. Loïc Prud’homme. Le texte contient des avancées pour le travail quotidien des élus locaux, dans un contexte où le Gouvernement a réussi, en deux ans, à rompre totalement le lien avec les collectivités territoriales, mairies et départements confondus. J’en veux pour preuve quelques discussions assez houleuses au dernier congrès des départements de France.

Lorsque l’on regarde les chiffres, on comprend la défiance des élus locaux. La pression budgétaire hors norme instaurée sur les collectivités territoriales, puisque 67 % des petites villes ont connu des baisses de dotation, a conduit à la fermeture de nombreux services publics de proximité. La première chose à faire pour ce Gouvernement est de redonner aux collectivités territoriales les moyens de mener leurs actions. Si la volonté de décentralisation affichée dans ce texte est louable, elle doit se traduire par le renforcement de l’autonomie budgétaire des collectivités.

Ce texte devrait, selon le groupe La France insoumise, contenir les moyens pour les maires de mener réellement la transition écologique dans leurs territoires, car nous savons que 50 % à 70 % des leviers d’action contre le changement climatique se situent au niveau local. Face à l’inaction climatique du Gouvernement, il convient de donner aux collectivités territoriales les outils pour mettre en œuvre la transition écologique.

Pour cela, il faut renforcer les pouvoirs de police du maire, pour lui donner la possibilité de jouer le rôle d’autorité environnementale dans l’intérêt des concitoyens. La réalité, c’est que lorsqu’un maire cherche à protéger sa population, c’est souvent l’État qu’il trouve en face pour lui barrer le chemin. Je pense notamment au maire de Langouët, M. Daniel Cueff, traîné devant le tribunal pour avoir émis un arrêté anti-pesticides visant à protéger sa population et ses concitoyens.

L’effondrement de la biodiversité rend urgent de permettre aux communes de lutter réellement contre l’artificialisation des sols, qui avale l’équivalent d’un département tous les sept ans, en leur donnant les outils pour sanctuariser les espaces forestiers et agricoles sur leur territoire. Ainsi, dans le cadre d’un PLUI, l’avis rendu par le conseil municipal doit être contraignant, pour défendre les intérêts des habitants directement concernés. Les logiques de métropolisation, en plus de porter atteinte à la démocratie locale, se font souvent au détriment de la protection de l’environnement.

Alors que la France s’est donné l’objectif d’atteindre zéro artificialisation des sols en 2030, le Gouvernement ne cesse de donner le feu vert à des grands projets inutiles et d’assouplir les normes environnementales, ouvrant la voie aux bétonneurs sur tout le territoire. Dans ma circonscription, chaque centimètre carré disponible est avalé par le béton au profit des promoteurs immobiliers ; des zones humides sont sacrifiées alors qu’il existe de vastes friches industrielles laissées à l’abandon. Le maire doit donc pouvoir bénéficier d’un droit de préemption, afin de résister à l’appétit des promoteurs et d’empêcher cette artificialisation des surfaces.

Si les dispositions contenues dans ce texte nous paraissent aller dans le bon sens, nous sommes très dubitatifs sur leur application concrète face au hold-up financier que le Gouvernement exerce sur les collectivités locales. Enfin, il serait bien que, dans leur lutte pour protéger leur population et leur environnement, les élus locaux trouvent l’État à leur côté, et pas de l’autre côté de la barre, dans les tribunaux.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. J’ai entendu moins de questions que d’avis, qui vont nourrir mon rapport, même si je ne partage pas forcément tout ce qui a été dit.

Il ne faut certes pas détruire les grands principes qui soutiennent le bon fonctionnement actuel, notamment les bassins versants. Mais je ne pense pas qu’il faille aborder ce texte en y voyant seulement un texte de toilettage. D’abord, la notion de toilettage laisse entendre qu’on va corriger ce qui a été fait par le passé. Je préfère qu’on parle plutôt d’infléchir la direction prise antérieurement.

Ensuite, quel nouveau message envoyer aux élus locaux sur l’articulation entre communes et intercommunalités ? Les EPCI doivent-ils uniquement être au service des communes, notamment quand ils sont à fiscalité propre ? D’autres structures existent pour cela, tels les syndicats intercommunaux, qu’ils soient à vocation unique (SIVU) ou à vocation multiple (SIVOM).

La loi dite « Chevènement » avait présenté l’EPCI comme une structure de projets. Toute la question est de savoir si le projet va dans l’intérêt de chaque commune, individuellement. La réponse des sénateurs est l’intercommunalité à la carte. Pour ma part, je dis oui à une intercommunalité au service des communes, mais oui, également, à une intercommunalité au service d’un projet ou d’un territoire, quitte à ce que certaines communes aient du mal à s’y retrouver. De surcroît, je crois aussi que les EPCI doivent concourir à mettre en œuvre sur les territoires des politiques nationales, quand bien même, monsieur Loïc Prud’homme, elles ne leur font pas plaisir.

En matière d’écologie, nous devons pouvoir envoyer des signaux forts en affirmant l’intérêt national, même si ce dernier implique de passer outre l’opposition de tel ou tel maire dans nos circonscriptions. En tout état de cause, c’est en prenant en compte ces trois niveaux, communal, intercommunal et national, qu’il faut travailler à une nouvelle relation entre les élus locaux et les élus intercommunaux – qui bien souvent sont les mêmes.

Par ailleurs, j’adhère tout à fait à l’idée que « big is beautiful » n’est pas un principe immuable. Mieux vaut mettre en avant la coopération entre élus plutôt que de les voir dépenser leur énergie à ne pas travailler ensemble.

Enfin, nous sera bientôt présenté le projet de loi dit « 3D » – décentralisation, différenciation et déconcentration –, qui permettra plus de souplesse dans la définition des périmètres administratifs, comme nous y appelle régulièrement notre collègue M. Jean-François Cesarini. L’examen de ce texte permettra sans nul doute d’apporter des réponses aux questions qui n’en trouveraient pas aujourd’hui.

La Commission passe à l’examen des articles.

Article 5 (art. 64 et 66 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République et art. 1er de la loi n° 2018 702 du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes) Suppression du transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et d’agglomération

La Commission examine l’amendement CD33 de Mme Sandrine Le Feur.

Mme Sandrine Le Feur. Cet amendement vise à supprimer l’article 5, qui introduit de la flexibilité dans la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement, mais semble être également une source d’instabilité et d’illisibilité pour nos élus. J’ai pu m’en rendre compte au cours de réunions organisées avec les élus sur le territoire de ma circonscription. Ils voient d’un œil critique les allers-retours de compétences entre communes et intercommunalités, qui compliquent beaucoup les choses pour eux.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. Nous partageons la nécessité de l’intercommunalité pour ces compétences, mais aussi d’une certaine stabilité. Lors de réunions que j’ai, moi aussi, organisées, des élus m’ont appelé à ne pas punir les « bons élèves », c’est-à-dire ceux qui sont déjà dans une dynamique intercommunale, en visant ceux qui ne voudraient pas travailler ensemble.

Je comprends donc votre argumentaire. Toutefois, à la suite d’un travail avec le Gouvernement, je vais proposer un amendement qui permet de répondre à vos inquiétudes légitimes, ainsi qu’à celles exprimées par M. Martial Saddier. Je vous propose donc de retirer le vôtre.

Mme Danielle Brulebois. Je partage l’avis de Mme Sandrine Le Feur. Des communautés de communes ont engagé des études coûteuses et embauché du personnel en vue d’exercer leurs nouvelles compétences. Puis, la loi a été assouplie en 2018, et elles ont dû revenir sur leurs orientations. N’ajoutons pas encore à l’illisibilité et à instabilité. Les élus locaux se posent déjà beaucoup de questions aujourd’hui.

Mme Sandrine Le Feur. Puisque vous avez bien compris mes inquiétudes, monsieur le rapporteur pour avis, je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite les amendements CD42 du rapporteur pour avis, et CD25 et CD26 de M. Paul-André Colombani.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. L’article 5, dans sa rédaction initiale, maintenait l’eau et l’assainissement comme compétences des intercommunalités, communautés de communes et communautés d’agglomération. Cet amendement de rétablissement offre la possibilité de mise en œuvre jusqu’en 2026, c’est-à-dire jusqu’au prochain mandat, d’une minorité de blocage pour le transfert de ces compétences vers l’EPCI, ce qui garantit la stabilité au niveau de l’intercommunalité.

En outre, en accord avec le Gouvernement, nous inventons une nouvelle façon de mettre en œuvre une compétence de l’intercommunalité : la délégation de l’EPCI vers la commune. C’est un nouveau système, qui ne correspond en aucun cas au retour de la compétence pleine et entière à la commune, bien au contraire. Si la commune met en œuvre sur son territoire la compétence eau et assainissement, ce sera sous le contrôle de l’EPCI, en vertu d’une convention passée avec lui. Ainsi les aspects relevant de la réactivité et de l’action sur le terrain seront-ils assumés par la commune, mais toujours dans le cadre d’une vision développée à l’échelle de l’intercommunalité.

Cet amendement de consensus permet de répondre à la fois à la nécessité d’une stratégie intercommunale et aux exigences d’une gestion au quotidien par les élus. Madame Danielle Brulebois, les syndicats pré-existants pourront aussi continuer à gérer ce qui fonctionnait bien.

M. Paul-André Colombani. L’amendement CD25 vise à encourager la coordination et les échanges entre les intercommunalités insulaires et la collectivité de Corse qui définit le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux, la région et les départements ayant fusionné. Étant donné qu'il y a une commission locale de l'eau, je propose qu'en cas de transfert de la compétence eau des communes aux EPCI, le schéma de distribution d'eau potable lui soit aussi transmis, afin de lui donner les moyens de développer une vision stratégique.

L’amendement CD26 propose que les informations soient transmises à l’office d’équipement hydraulique de la Corse, organisme qui distribue l'eau potable dans certaines intercommunalités.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. Comme je l’ai mentionné plus haut, nous examinerons bientôt un texte consacré à la différenciation. Vos amendements me paraissent devoir y trouver leur place plutôt que dans celui-ci. Cela dit, je suis plutôt favorable, à titre personnel, au premier de vos amendements, car on ne peut répéter que l’on défend les territoires et refuser systématiquement la différenciation. Dans la mesure, néanmoins, où il tomberait en cas d’adoption de mon amendement, je vous propose de le retirer.

Quant à votre second amendement, j’y suis défavorable car la structure dont il est question dépend de la structure précédente.

M. Paul-André Colombani. Je peux retirer l’amendement CD25 mais, en ce qui concerne l’amendement CD26, je rappelle que la différenciation a pour objet d’éviter les redondances et les doublons d'organismes. En l’occurrence, la loi que nous préparons n’est pas adaptée à la Corse et à son statut particulier, sachant qu’il y a, en Corse, deux commissions locales de l’eau (CLE), mais qui ne couvrent pas l'ensemble du territoire.

M. Pascal Lavergne. Ayant été vice-président d’une communauté de communes, je suis favorable à l’amendement de notre rapporteur pour avis. C’est une proposition pragmatique, qui permet la poursuite des projets intercommunaux sans créer de frustration chez les maires et les équipes municipales, même si cela doit légèrement ralentir les procédures.

M. Adrien Morenas. Je suis également favorable à l’amendement du rapporteur pour avis. En revanche, il me semble que l’amendement de M. Paul-André Colombani pourrait faire jurisprudence, et que rien n’empêcherait ensuite les autres régions de mettre en place des offices d’équipement hydraulique régionaux et de revendiquer une gestion différenciée de l’eau.

L’amendement CD25 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CD42, exprimant ce faisant un avis favorable à l’adoption de l’article 5 ainsi rédigé.

En conséquence, l’amendement CD26 tombe.

Article additionnel après l’article 5 (article 1er de la loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de commune) : Extension de la minorité de blocage au transfert de la compétence de gestion des eaux pluviales urbaines

La Commission examine l’amendement CD43 du rapporteur pour avis.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. Jusqu’à présent, on parlait de la compétence eau et assainissement sans jamais se poser la question des eaux pluviales. Or la cour administrative d'appel de Marseille a considéré, dans un arrêt faisant jurisprudence, que la gestion des eaux pluviales était liée à celle de l'assainissement, ce qui signifie qu’en cas de transfert de compétences, le transfert de l’assainissement s’accompagne du transfert de la gestion des eaux pluviales.

Afin de l’éviter, le législateur a prévu de séparer clairement pour les communautés d'agglomération ces deux compétences. Je propose de le préciser également dans le cas des communautés de communes, dans la mesure où certains élus qui se voient transférer la compétence assainissement n’ont pas forcément envie de devoir gérer les eaux pluviales.

L'idée est donc d’aligner les règles de transfert de la compétence de gestion des eaux pluviales sur celles de la compétence d’assainissement, à l'échelle des communautés d’agglomération comme à l'échelle des communautés de communes, afin que cela soit simple et clair pour tout le monde.

M. Lionel Causse. La proposition du rapporteur pour avis constitue un premier pas en matière de gestion des eaux pluviales, mais il faudra sans doute aller au-delà. Il y a plusieurs sortes d'eaux pluviales, selon qu’on considère les fossés, les réseaux collectifs ou les réseaux séparatifs. En outre, vont aussi se faire jour, à moyen terme, des problématiques liées à la pollution, puisque les eaux pluviales des réseaux séparatifs se déversent essentiellement dans la nature, dans des talwegs ou des cours d'eau. S’il faut traiter et analyser ces eaux, il sera difficile de savoir à qui en incombe la responsabilité s’il n’y a pas de cohérence entre la gestion des eaux usées et celle des eaux pluviales. Je pense donc que nous devons approfondir cette question dans les mois qui viennent.

Mme Danielle Brulebois. Je partage les interrogations de mon collègue, car les eaux pluviales recouvrent des réalités assez diverses. Par exemple, incluent-elles les inondations, qui relèvent de la GEMAPI, compétence qui a été redonnée au bloc communal en 2018 ?

Mme Sophie Auconie. Les positions du rapporteur pour avis me paraissent s’inscrire exactement dans la logique de l’acte II du quinquennat, qui consiste à se tourner vers les élus locaux et à faciliter l’organisation territoriale en leur offrant une certaine souplesse. Il faut des règles certes, mais les moins contraignantes possibles – c’est, en tout cas, ce qui ressort de la forme de « ras-le-bol » qu'ils expriment. Quant au problème spécifique de l’eau, doit-il être traité dans ce texte ou dans un autre ? On peut se poser la question, mais je soutiendrai cet amendement.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. Je suis d’accord sur le fait que nous devons aller plus loin et que tout ceci n’est qu’un début. Il n’empêche que nous devons commencer par régler la question de la répartition des compétences, même si cela ne résout pas l’ensemble des problèmes que vous avez évoqués et qui se posent concrètement sur le terrain. Sans parler des inondations et du changement climatique, on sait qu’il existe encore des réseaux unitaires, alors qu’il n’est plus envisageable aujourd’hui que les eaux pluviales puissent se mélanger avec les eaux grises. On ne peut plus continuer à polluer les eaux pluviales en les utilisant comme eaux de nettoyage, sans se soucier de ce qu’elles deviennent ensuite.

Ces eaux pluviales doivent donc faire l’objet d’une vraie réflexion de notre part, en séparant bien la question des eaux pluviales dans les zones urbaines et ailleurs, pour mettre en œuvre des politiques publiques à la hauteur des enjeux. J’ajoute que c’est un des enjeux de l’objectif « zéro artificialisation nette », qui doit tenir compte de la gestion de ces différents flux.

La Commission adopte l’amendement.

Article 7 (art. L. 151-3, L. 153-15, L. 153-21, L. 153-27, L. 153-45, L. 153-47, L. 211-2 et L. 212-1 du code de l’urbanisme) Renforcement de la place des communes dans la procédure d'élaboration des plans locaux d'urbanisme intercommunal

La Commission examine l’amendement CD20 de M. Loïc Prud’homme.

M. Loïc Prud’homme. Il s’agit de redonner un pouvoir d’avis contraignant aux communes sur les questions d'urbanisme. C’est faire le choix de la coopération plutôt que celui – qui me semble être le vôtre, monsieur le rapporteur pour avis – de l'effacement des communes devant l’EPCI, dans la lignée de la loi de décembre 2010 et de la loi NOTRe. Selon moi, la force contraignante de cet avis serait de nature à renforcer la cohérence des projets d’urbanisme, par exemple dans le cas où l’EPCI décide d’implanter une grande surface sur son territoire mais où la commune qui doit accueillir l’implantation estime que c’est une mauvaise solution.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. J’ai dû mal m’exprimer car je n'ai jamais prôné l'effacement des communes.

Cela étant précisé, votre amendement permet aux communes de bloquer n’importe quel projet d’urbanisme, et donc de bloquer indéfiniment l’élaboration du PLUI. Cela revient à ne plus vouloir de PLUI et à en rester aux plans locaux d’urbanisme (PLU). Il nous semble, au contraire – et c’est dans ce sens que va l’article 7 –, que l’aménagement doit se faire à l’échelle intercommunale, tout en respectant un juste équilibre entre les communes et l’intercommunalité. Avis défavorable.

M. Lionel Causse. Cet amendement reviendrait à permettre à toutes les communes de constituer une minorité de blocage. Comme le rapporteur pour avis, je pense que cela va à l'encontre de la vision élargie de l'aménagement du territoire que nous défendons. Les PLUI sont d’autant plus indispensables qu’ils constituent une déclinaison parfaite des schémas de cohérence territoriale. Il convient donc d’accélérer leur mise en œuvre, d’autant qu’ils sont souvent plus respectueux des enjeux environnementaux et plus conformes aux exigences en termes d'urbanisation, de développement des services et de développement économique. Notre groupe ne soutiendra donc pas cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CD34 du rapporteur pour avis.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. Imaginez que vous êtes maire d'une commune de cinquante habitants, assisté d’une secrétaire de mairie qui travaille à temps partiel ; l’intercommunalité à laquelle vous appartenez, de plus ou moins bon gré, vient d'élaborer un PLUI et demande à votre conseil municipal d’émettre un avis. Malgré la quantité de documents qui vous ont été fournis, vous n’y retrouvez pas les enjeux du PLUI pour la commune, et vous vous demandez comment les expliquer clairement aux élus municipaux, de manière à ce qu’ils puissent émettre un avis pertinent. J’ajoute que, si les élus actuels ont tous une petite culture en matière de PLU ou de plans d’occupation des sols (POS), ce ne sera pas le cas de la future génération, qui risque de se perdre dans les différents zonages.

L'objet de cet amendement est donc de demander à l’EPCI de produire avec le PLUI une note de synthèse qui ne soit pas technique et en explique les enjeux pour chaque commune.

M. Lionel Causse. Si cet amendement peut paraître un peu contraignant dans sa mise en œuvre, il n'empêche qu'il renforce le dialogue et la communication entre les communes et les EPCI. Il va donc dans le bon sens.

La Commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CD13 de M. Lionel Causse.

M. Lionel Causse. Il s’agit d’un amendement qui porte sur l'élaboration des PLUI et les difficultés induites par les minorités de blocage, mais je suis en train de le retravailler avec le cabinet de la ministre, et je vais donc le retirer.

L’amendement est retiré.

La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 7 modifié.

Article 8 (art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales) Suppression de l’obligation de révision, tous les six ans, du schéma départemental de la coopération intercommunale

La Commission examine l’amendement CD30 de M. Paul-André Colombani.

M. Paul-André Colombani. Cet amendement vise à permettre à la chambre des territoires, équivalent de la conférence territoriale de l’action publique, de donner son avis sur les révisions du schéma départemental de coopération intercommunale.

La chambre des territoires est une institution originale née de la fusion des régions et des départements. Les dix-neuf intercommunalités y sont représentées, et il est donc légitime qu’un tel débat puisse s’y tenir.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. J’admets la spécificité corse et pense qu’il est toujours intéressant, en matière d’aménagement du territoire, d’avoir une vue surplombante des problèmes. Toutefois, comme précédemment, je dois vous renvoyer au projet de loi « 3D » déjà évoqué.

J’émets donc un avis de sagesse.

M. Paul-André Colombani. Vous m’opposez que mes amendements sont des cavaliers, mais les services de la commission ont pourtant estimé qu’ils pouvaient être déposés sur ce projet de loi. À moins qu’il y ait un problème pour étudier les demandes spécifiques à la Corse… La chambre des territoires est une nouvelle instance, qui a du mal à trouver sa place, et il s’agit de l’aider à fonctionner. On ne demande pas l’autonomie !

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. Je ne dis en aucun cas qu’il s’agit d’un cavalier, bien au contraire, puisque je m’en remets à la sagesse des votants. Sur le fond, moi qui défends souvent les territoires, je suis plutôt favorable à cet amendement. Qu’il existe en Corse un organe permettant d’avoir une vision globale de l’aménagement du territoire est une bonne idée, mais pourquoi ne serait-ce pas la même chose en Occitanie ? C’est toute la question de la différenciation. D’où la suggestion que votre amendement pourrait trouver sa place, à côté de toutes les propositions ayant trait aux spécificités territoriales, dans le projet de loi « 3D ». Il n’y a aucun blocage de ma part.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CD37 du rapporteur pour avis.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. Cet amendement propose de valoriser la commission départementale de coopération intercommunale, en demandant au préfet d’établir auprès d’elle un rapport annuel sur la mise en œuvre du schéma départemental de coopération intercommunale. Beaucoup de temps est, en effet, consacré à la préparation de ce schéma, mais on est rarement informé par la suite de ce qui se passe sur l’ensemble du terrain.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 8 modifié.

Article 11 (art. L. 5211-39-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Information des communes sur les conséquences financières d'une modification du périmètre d'un EPCI

La Commission est saisie de l’amendement CD38 du rapporteur pour avis.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. Lorsque le périmètre d’une intercommunalité se modifie du fait du départ d’une des communes, il est prévu une évaluation des incidences financières de cette modification. Il nous semble important que cette évaluation porte également sur les incidences en termes d’effectifs. C’est l’objet de cet amendement.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CD39 du rapporteur pour avis.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. Lorsqu’une commune se retire d’un EPCI, il se peut qu’elle se retire également des syndicats auxquels ont été déléguées un certain nombre de compétences. Nous proposons donc que, parmi les incidences évaluées lors du changement de périmètre d’un EPCI, figurent les incidences sur les syndicats.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD40 du rapporteur pour avis.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. Lorsqu’une commune fait le choix de changer d’intercommunalité, le conseil municipal et la population doivent être informés avec précision de ce qu’ils quittent et de ce qu’ils vont trouver. Cet amendement propose donc, afin que le choix se fasse de la manière la plus transparente possible, que soient évaluées les conséquences de ce changement pour la commune.

La Commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CD31 de M. Paul-André Colombani.

M. Paul-André Colombani. Nous proposons que les communes ou EPCI à l'origine d’un redécoupage intercommunal puissent saisir la chambre des territoires pour une demande d'avis.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. Lorsqu’une commune décide de quitter un EPCI, il n’est pas nécessaire d’avoir l’avis d’une instance élargie comme la chambre des territoires sur cette décision. Je suis donc défavorable à votre amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CD1 de M. Jean-Luc Fugit.

M. Jean-Luc Fugit. L’article 11 impose la rédaction d'un document précisant les impacts financiers de la modification du périmètre d’un EPCI, par extension ou par réduction ; il propose que ce document soit mis en ligne sur le site internet des EPCI et des communes concernées, lorsque ces derniers existent.

Notre amendement vise à ce que les citoyens soient également informés des éléments contenus dans ce document, directement au sein des locaux des EPCI ou de leur commune. Je sais que l’on va m’opposer qu’il faut réduire la quantité de papier utilisé, mais peut-être les communes et les EPCI pourraient-ils commencer par imprimer moins de magazines locaux pour penser davantage aux personnes qui n'ont pas accès à internet et qui sont encore un certain nombre.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. D’un point de vue strictement juridique, on peut considérer que cet amendement est satisfait par le fait que le public dispose dans chaque mairie d’un point de consultation par ordinateur, grâce auquel il a accès aux documents.

Ensuite, tel qu’il est rédigé, cet amendement pose problème, car il n’est pas précisé pendant combien de temps les documents doivent être consultables en version papier, ce qui ouvre la porte à des recours.

Cela étant, l’accès de tous à internet est un vrai débat, mais je ne suis pas sûr que des documents consultables en mairie soient plus consultés que sur internet, et votre proposition ne va pas dans le sens d’une simplification du travail des élus. Avis défavorable.

M. Jean-Luc Fugit. Le rapporteur pour avis m’a plus ou moins convaincu et, par souci de simplification, je vais retirer mon amendement. Je répète tout de même que, dans leur entreprise de numérisation, les services publics ont tendance à oublier certaines personnes, ce qui pose un vrai problème. Nous parlons d’engagement de proximité, et il ne faudrait pas les laisser sur le bord de la route.

L’amendement est retiré.

La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 11 modifié.

Article 20 bis (titre II [nouveau] du livre Ier de la première partie du code général des collectivités territoriales, section 6 du chapitre II du titre III du livre Ier et art. L. 143-21 du code de l’urbanisme) Création de la conférence de dialogue entre les collectivités territoriales et l'État

La Commission examine les amendements CD41 du rapporteur pour avis et CD32 de M. Paul-André Colombani.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. L’article 20 bis ajouté par le Sénat poursuit un double objectif. En créant, à l’échelle départementale, une structure présidée par le préfet, il entend, d’une part, mettre en place un organe susceptible de répondre aux interrogations des élus locaux sur l’application de la loi, notamment en matière d’urbanisme, et, d’autre part, installer sur le terrain une sorte de relais susceptible de nous aider dans l’évaluation de la mise en œuvre concrète des lois que nous votons.

Le problème est que, telle qu’elle est conçue, cette structure ressemble à une usine à gaz, dans la mesure où, en l’état actuel du texte, chaque maire désireux de saisir cette commission peut le faire et que le préfet a l’obligation de traiter sa demande et de lui répondre, ce qui risque de lui prendre une bonne partie de ses journées. Il est donc indispensable de retravailler cette proposition, sans renoncer à cette instance de concertation qui réunit, sous l’autorité du préfet, des représentants des élus locaux, des parlementaires et des administrations concernées, et où peuvent être abordées de manière concrète les questions ayant trait à l’aménagement du territoire. À titre d’exemple, pourrait être porté devant cette commission le fait que, dans l’Aude, qui est pourtant un département très venté, aucun permis de construire pour des éoliennes n’a été délivré depuis trois ans, en contradiction totale avec la politique de soutien aux énergies renouvelables conduite à l’échelle nationale. Le fait de réunir l’ensemble des acteurs concernés permettrait d’identifier la source du problème et, sans doute, de faire avancer les choses. L’idée qui sous-tend l’amendement CD41 est donc de conserver cette instance mais en l’allégeant.

M. Paul-André Colombani. L’amendement CD32 propose deux mesures distinctes. La première consiste à créer une instance de dialogue unique entre l'État et la collectivité de Corse, dans la mesure où, avec la fusion des conseils généraux, il n’y a plus lieu de maintenir une instance en Corse du Sud et une autre en Haute-Corse, d’autant que les problématiques ne sont guère différentes au Nord et au Sud. Il me semble donc que, pour une région de 360 000 habitants, un seul organisme suffit.

La seconde vise à ce que le rapport rédigé par le représentant de l'État pour préconiser des améliorations normatives soit aussi transmis aux parlementaires de la circonscription concernée. Ces améliorations peuvent, en effet, ne pas relever uniquement du domaine réglementaire et nécessiter des adaptations législatives. Or la séparation des pouvoirs fait que ce n’est pas le Gouvernement qui fait la loi mais les parlementaires. Il convient donc que nous soyons officiellement destinataires du rapport.

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. Sans doute aurait-il fallu que vous déposiez deux amendements. Je suis, en effet, favorable à votre première proposition mais défavorable à la seconde : s’il fallait mentionner explicitement la transmission aux parlementaires de tous les documents – dont certains sont d’ailleurs publics – qu’ils réclament légitimement, nous n’en sortirions pas. Dès lors, avis défavorable.

M. Lionel Causse. L’amendement du rapporteur pour avis est intéressant, même si certains peuvent estimer qu’il complexifie l’organisation. Cette instance permettra de faire aboutir certains dossiers. C’est en particulier indispensable pour les petites communes, dont les élus ne savent pas toujours à quel interlocuteur s’adresser pour débloquer la situation. Il est donc positif que tous puissent se retrouver autour d’une table et que chacun prenne ses responsabilités. Qui plus est, il satisfait en partie l’amendement de M. Paul-André Colombani.

M. Paul-André Colombani. Je persiste à penser que les parlementaires doivent être destinataires du rapport, car ce sont eux qui font la loi, et il est essentiel que nous sachions ce qui fonctionne ou ne fonctionne pas.

Si cette disposition était appliquée, dans quelques mois, nous pourrions lire dans ce rapport que l’office d’équipement hydraulique connaît des dysfonctionnements…

M. Alain Perea, rapporteur pour avis. Mon amendement intègre des parlementaires parmi les membres de la commission. Votre demande est donc satisfaite.

La Commission adopte l’amendement CD41.

En conséquence, l’amendement CD32 tombe.

La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 20 bis modifié.