rapport d'enquête sur l’impact économique, industriel et environnemental des énergies renouvelables, sur la transparence des financements et sur l’acceptabilité sociale des politiques de transition énergétique — Tome I

Lors de son audition par la commission d’enquête, M. Bernard Aulagne, président de l’association Coenove s’inquiétait « des premiers projets, des premières réflexions sur la RE 2020 et avec un certain nombre d’initiatives ou de ballons d’essai qui sont lancés du type baisse du coefficient d’énergie primaire, changement du contenu en CO2 du kWh d’électricité, qui vont toutes dans le même sens et sont de nature à sortir le gaz de la construction neuve alors même qu’il a un certain nombre d’atouts et qu’il constitue également une utilisation pertinente de gaz renouvelable dans des logiques d’alimentation en boucle fermée d’éco-quartiers et de projets semblables qui nous paraissent tout à faits pertinents. » ([61])

2. Les technologies éligibles au crédit d’impôt transition énergétique

Au titre du CITE, l’aide aux ménages pour les EnR thermiques, a visé les dépenses d’acquisition (à hauteur de 30 %) d’équipements utilisant des énergies renouvelables (chaudières au bois), les pompes à chaleur ou le raccordement à des réseaux de chaleur alimentés par des EnR. En 2017, le CITE représentait un soutien de 300 millions d’euros à la chaleur renouvelable. Compte tenu d’un plus long retour sur investissement dans le cas des EnR thermiques par rapport aux moyens de production carbonés, en raison de coûts fixes plus importants, des subventions pourraient permettre d’élargir l’accès à ces technologies. C’est la raison pour laquelle la direction du Trésor estime justifié de maintenir une forme de soutien pour les technologies EnR thermiques. Lors de son audition par la commission d’enquête, M. Olivier Godin a insisté sur la compétitivité accrue du solaire thermique : « En dix ans, le prix de l’énergie a augmenté en moyenne de 30 %. Or le coût du kWh solaire est de zéro : cela a augmenté sa compétitivité. Les innovations ont permis au solaire thermique de progresser avec des gains technologiques et des gains relatifs à la fiabilité, qu’il s’agisse de la gestion des accidents d’énergie ou des solutions connectées par exemple. Donc, en dix ans, le solaire thermique a vu sa compétitivité, sa fiabilité et sa durabilité s’améliorer de 30 %. C’est devenu aujourd’hui une des solutions les plus compétitives et, comme elle n’émet aucune particule, une des plus vertueuses. » ([62])

3. Le fonds chaleur

La direction du Trésor relève que le fonds chaleur finance des technologies thermiques vertes globalement efficaces pour un montant de soutien public relativement faible. Il permet de soutenir les projets de production de chaleur renouvelable (biomasse, géothermie, solaire thermique, biogaz et réseaux de chaleur) pour l’habitat collectif, les collectivités et les entreprises. Géré par l’ADEME, il était doté de 215 millions d’euros en 2017, montant porté à 245 millions d’euros en 2018, soit une hausse du budget du fonds de 14 %. En 2019, le budget est porté à 300 millions d’euros, soit une hausse de 22 %. Le doublement du fond chaleur entre 2017 (200 millions d’euros) et 2022 était en effet un engagement de campagne du Président de la République.

Pour la direction du Trésor, l’aide du fonds chaleur apporte une aide calibrée pour permettre aux projets d’être compétitifs par rapport à une solution carbonée (le gaz, le plus souvent). Les montants alloués par le fonds chaleur vont à des technologies globalement très efficaces et paraissent relativement faibles en comparaison du soutien alloué à des EnR électriques beaucoup plus coûteuses, comme il ressort du tableau ci-après.

C. Les énergies renouvelables thermiques ciblées par le Fonds chaleur

1. La biomasse

Aux termes de l’article L. 211-2 du code de l’énergie : « la biomasse est la fraction biodégradable des produits, déchets et résidus provenant de l’agriculture, y compris les substances végétales et animales issues de la terre et de la mer, de la sylviculture et des industries connexes, ainsi que la fraction biodégradable des déchets industriels et ménagers. »

Les forêts sont des puits de carbone. Lorsque la forêt est gérée durablement, le bois de chauffage est une énergie renouvelable et neutre en carbone (ce que le bois a stocké lors de sa croissance est réémis lors de sa combustion). Il s’agit en général de circuits courts, donc nécessitant peu de transport. La forêt française représente 16,9 millions d’hectares (31 % du territoire) et progresse de 0,7 % par an depuis 1980 (source : IGN). Il y a donc un fort potentiel forestier en France.

Le bois constitue un système complet (matériau de construction, bois de chauffage, fabrication de papier) et est aujourd’hui en deuxième position du mix énergétique renouvelable français (après l’hydraulique).

Tout d’abord, l’utilisation du bois comme source d’énergie thermique n’est intéressante du point de vue environnemental que si la forêt est gérée de manière durable : lorsque l’on coupe un arbre, il faut le replanter. De plus, la forêt absorbe davantage de carbone qu’elle n’en rejette, lorsqu’elle est jeune (arbres âgés de moins de cent ans) puisque l’arbre stocke du carbone en grandissant. Passé ce délai, elle est à l’équilibre : elle rejette autant de carbone qu’elle n’en absorbe. Couper des arbres dans l’optique de construire ou de se chauffer n’est donc pas une absurdité, contrairement à ce que pense parfois l’opinion publique.

Concernant la combustion du bois de chauffage, il faut veiller à l’absence d’émission de particules fines qui peuvent être produites. Pour cela, il faut impérativement proscrire les foyers qui réémettent huit fois plus de particules fines en moyenne que les foyers fermés (Source : DRIEE Île de France).

Pour que la forêt permette un gain de carbone dans le bilan global, il faut également veiller à son implantation. En effet, une telle plantation présente un gain uniquement dans le cas où elle remplace des terres agricoles. En effet, une prairie étant également un puits de carbone, le bilan peut être au mieux nul, voire négatif dans certains cas.

Source : GIEC 2001

Selon le projet de Programmation pluriannuelle de l’énergie 2019-2023 2024-2028, « la filière biomasse solide présente des coûts complets de production compétitifs. Ainsi, pour les particuliers, le coût de production de chaleur à partir du bois bûches se situe entre 48 euros et 69 euros/MWh et à partir de granulés entre 86 euros et 103 euros/MWh. Dans le collectif, les chaufferies biomasse présentent un coût de production entre 64 euros et 110 euros/MWh ; quant à la biomasse industrielle, les coûts de production sont situés entre 48 euros et 73 euros/MWh. Cependant, le coût de l’investissement est supérieur à celui des solutions fossiles de référence, ce qui explique pourquoi cette filière nécessite un soutien. Il n’est pas envisagé de baisse significative des coûts de production pour la filière biomasse aux horizons de la PPE. »

2. La géothermie

Si la production d’électricité géothermique nécessite des sources chaudes (>150 °C), on peut utiliser la chaleur de la terre à plus basse énergie pour le chauffage des bâtiments. Il en existe deux types :

▪ La géothermie basse et moyenne énergie (entre 30 °C et 150 °C) qui puise de l’eau dans des aquifères entre 2000 et 3000 mètres de profondeur et qui sert principalement à alimenter des réseaux de chaleur. Seuls trois territoires disposent d’aquifères exploitables de la sorte : l’Île de France, l’Alsace et le Bassin Aquitain ;

▪ La géothermie très basse énergie (<30 °C) dont les sources sont très proches de la surface (quelques dizaines de mètres de profondeur) et qui permet de chauffer tout type de logement individuel ou d’immeuble à l’aide de pompes à chaleur. Elle est disponible sur tout le territoire moyennant certaines installations

Les avantages d’utiliser la géothermie pour la production de chaleur sont multiples. Il s’agit d’une énergie renouvelable dont l’extraction n’émet presque aucun gaz à effet de serre et est à l’origine de très peu de nuisances pour les riverains.

Afin de s’assurer de la durabilité et du caractère renouvelable de la ressource, il faut installer un système de doublet géothermique (voir schéma ci-après) qui va permettre de réinjecter l’eau refroidie dans l’aquifère.

Figure 1 - Fonctionnement du doublet géothermique (Source : ADEME)

Si de tels réseaux de chaleur sont possibles uniquement en Ile de France, Alsace et dans le bassin aquitain, ce qui rend cette solution peu aisée à développer, il est possible d’équiper son habitation individuelle de chauffages géothermiques grâce à des pompes à chaleur qui utilisent l’énergie du sol.

Figure 2 - Fonctionnement d’une pompe à chaleur géothermique (Source : Actu Environnement)

Ces systèmes sont très intéressants, puisqu’ils permettent de réduire des deux tiers environ la facture d’électricité d’un foyer. Néanmoins ces dispositifs coûtent très cher à l’achat : entre 20 000 et 50 000 euros et ils utilisent des HFC comme fluide frigorifique, nocifs pour l’environnement.

Lors de son audition par la commission d’enquête, Mme Michèle Rousseau, présidente-directrice générale du Bureau de recherches géologiques et minières a souligné les atouts de la géothermie dans les termes suivants : « Quelles que soient les filières, cette énergie est locale, elle est en base, modulable, disponible 24 heures sur 24 et stable. L’impact environnemental est très réduit, avec aucune émission de CO2, aucune émission de particules fines et une très faible emprise foncière. Par ailleurs, lorsqu’elle est prélevée, l’eau est restituée au réservoir d’origine. Les technologies sont matures, sauf pour la stimulation qui est testée en Alsace et il y a des professionnels formés et certifiés. Comme l’énergie est modulable, il n’est pas nécessaire de stocker. La géothermie s’hybride avec d’autres énergies renouvelables et elle est disponible dans 85 % du territoire français, pour la géothermie dite de surface, et sur 25 % du territoire métropolitain, pour la géothermie profonde. Les coûts d’exploitation sont faibles et l’expertise française est bonne. En revanche, les coûts d’investissement sont plus élevés. » ([63])

Selon le BRGM, les coûts d’exploitation réduits permettent à la géothermie de surface d’être une énergie compétitive dans le temps, avec un retour sur investissement de ces installations compris en moyenne entre huit et treize ans. Une fois l’investissement amorti, il ne reste qu’à s’acquitter des coûts d’exploitation réduits, et ce pendant plusieurs décennies, la durée de vie des forages étant estimée à 50 ans et celle des pompes à chaleur, moins coûteuses que ces derniers, à 17 ans.

3. Le biogaz

Actuellement, 23 % de la population française se chauffe au gaz ce qui en fait la deuxième source de chauffage après l’électricité. C’est d’ailleurs la principale utilisation du gaz, à plus de 60 %. Le gaz présente de nombreux avantages, notamment par rapport au fioul et au charbon : il ne contient pas de soufre, ce qui entraîne moins de pollution locale. Sa combustion dégage aussi moins de CO2 (500 g/kWh contre 750 g/kWh pour le fioul et 1 000 g/kWh pour le charbon ([64])). Le gaz naturel est compressible. En conséquence, il est possible de réduire son volume pour faciliter son transport et réduire les coûts correspondants. Les réseaux de gaz naturel permettent d’avoir accès, sans stockage pour l’utilisateur, à une énergie propre et pratique. De ce point de vue, cette énergie est assimilable à l’électricité : on ne paie la facture qu’après avoir consommé l’énergie. Le prix du gaz naturel est indexé sur celui du pétrole. Au regard des actuelles perspectives de consommation annuelle, les réserves de gaz naturel sont plus importantes que celles de pétrole. La facilité de distribution via les grands réseaux, et le fait que le gaz naturel soit encore fréquemment un sous-produit de l’exploitation pétrolière, lui procure un coût d’utilisation intéressant.

Les inconvénients du gaz naturel tiennent au fait que, s’il produit moins de CO2 que le pétrole ou le charbon, il en émet néanmoins des quantités significatives, qui ne participent pas à la réalisation de l’objectif de neutralité carbone. Le gaz naturel n’est également pas plus renouvelable que le pétrole et son prix est donc contraint d’augmenter. En Europe, et la France n’y fait pas exception, le gaz naturel est importé et représente donc un coût important pour l’économie nationale. De plus, cette importation nécessite la construction de gazoducs entraînant des problèmes à la fois sociaux et environnementaux. Par ailleurs, le stockage du gaz naturel est délicat dans la mesure où sa liquéfaction demande des conditions techniques compliquées à mettre en œuvre. En revanche, le méthane, principal composant du gaz naturel, possède un pouvoir de réchauffement global (PRG) de 23, soit 23 fois plus que le CO2.

Mais avec le développement de la méthanisation, il serait alors possible d’imaginer des solutions de chauffage au gaz renouvelable qui ne seraient pas aberrantes.

La méthanisation est basée sur la dégradation (naturelle ou forcée) de la matière organique par des micro-organismes en condition d’anaérobie, c’est-à-dire en l’absence d’oxygène. Les secteurs agricoles, industriels, le traitement des déchets ménagers et la gestion des boues d’assainissement sont des milieux favorables au développement de ces techniques. En absence d’oxygène, la dégradation de la matière organique permet d’obtenir du biogaz. Celui-ci est considéré comme une source d’énergie renouvelable dans la mesure où il peut être utilisé pour produire in fine de l’électricité et/ou de la chaleur ou être injecté dans le réseau de gaz naturel ou sous la forme d’un carburant.

La dernière loi de modernisation agricole de juillet 2010 et le décret du 16 février 2011 ont permis d’étendre la définition de l’activité agricole aux activités de production et de commercialisation de biogaz, d’électricité et de chaleur par méthanisation.

Ainsi, selon l’ADEME : « composé à 90 % de matières agricoles, le gisement global mobilisable à l’horizon 2030 pour la méthanisation a été évalué à 130 millions de tonnes de matière brute, soit 56 GWh d’énergie primaire en production de biogaz » ([65]).

Les projets individuels ou collectifs pour le développement de la méthanisation agricole en France, portés par les agriculteurs, sont soutenus par les chambres d’agriculture. Un réseau national d’experts permet d’accompagner ce type de projets en France, de l’émergence jusqu’au suivi des unités existantes et à la capitalisation de références.

En fonction de l’origine des déchets et des traitements effectués sur ces derniers, la filière du biogaz comprend :

– la méthanisation de déchets non dangereux ou de matières végétales brutes ;

– la méthanisation de boues de stations d’épuration des eaux usées (STEP) ;

– le biogaz des installations de stockage de déchets non dangereux (ISDND).

En 2016, 463 installations produisant de l’électricité à partir de biogaz étaient recensées, soit une puissance installée de 379 MW. Les injections de biogaz dans les réseaux de gaz naturel sont en constante progression. Selon les données du Panorama du gaz renouvelable, au 31 décembre 2018, le nombre de sites d’injection a crû de 73 % entre 2017 et 2018. On est ainsi passé de 6 sites en 2014, à 17 sites en 2015, 26 sites en 2016, 44 sites en 2017 et 76 sites en 2018.

Dans une fiche technique ([66]) de février 2014, mise à jour en 2015, l’ADEME présente les nombreux avantages de la méthanisation. La méthanisation est source d’une double valorisation de la matière organique et de l’énergie :

– d’abord, la méthanisation permet une diminution de la quantité de déchets organiques à traiter et in fine un allégement des coûts des autres filières de traitements des déchets. De plus, la méthanisation autorise un possible traitement des déchets organiques graisseux ou fortement humides, non compostables en l’état ;

– ensuite, ce procédé permet une diminution des émissions de gaz à effet de serre par substitution aux énergies fossiles et contribue donc à la réalisation de l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050.

Dans une certaine mesure, ce procédé technique permet aussi le développement d’une activité complémentaire à l’agriculture.

Lors de leur audition par la commission d’enquête, les représentants de France Gaz Renouvelables ont insisté sur les externalités positives du gaz issu de méthanisation : « La première externalité est l’économie de CO2. Le contenu en CO2 est un peu supérieur à 200 grammes par KWh – cela varie que l’on regarde le pouvoir calorifique supérieur (PCS) ou inférieur (PCI). Dans la mesure où mettre en place du biométhane plutôt qu’une solution de gaz fossile permet d’économiser à peu près 80 % du CO2, nous sommes à 20 euros du MWh pour une tonne de carbone à 100 euros et à 50 euros du MWh pour une tonne de carbone à 250 euros comme l’envisage le rapport Quinet. Pour rappel, le tarif d’achat moyen d’achat du biométhane est actuellement de l’ordre de 90 euros le MWh, et le prix de marché est de l’ordre de 30 euros le MWh – il est même plutôt de 25 euros le MWh mais il risque d’augmenter d’ici à 2030. L’écart n’est donc que de 10 euros. Donc si nous baissons nos coûts d’abord de 2 % par an puis plus rapidement dans l’avenir, pour cette seule externalité du CO2, nous sommes déjà bien positionnés vis-à-vis des valeurs du rapport Quinet.

Nous avons pu plus ou moins chiffrer d’autres éléments, à commencer par la qualité de l’eau. L’un des gros atouts de la méthanisation vient du fait que lorsqu’on méthanise les nitrates contenus dans les effluents agricoles, en particulier les effluents d’élevage, on ne supprime pas le nitrate mais on le met sous une forme plus facilement utilisable par les plantes et qui a moins tendance à aller directement dans les nappes phréatiques. La méthanisation permet aussi d’éviter d’autres substances, contribuant là encore à la qualité de l’eau. Nous l’avons chiffré à partir des valeurs communiquées par les agences de bassin à 6 euros le MWh.

Une autre externalité importante est le coût de traitement des déchets. Fut un temps, les producteurs devaient payer pour éliminer certains déchets. Aujourd’hui, on les leur achète. Le coût de traitement d’un certain nombre de déchets a ainsi fortement diminué. La valeur de cette externalité peut aller de zéro pour les projets qui ne recyclent pas de déchets à 16 euros pour certains projets industriels qui recyclent énormément de déchets.

Nous avons également essayé de valoriser les emplois, car la filière biométhane crée des emplois et améliore la résilience des exploitations. On peut considérer que cela représente de l’ordre de trois ou quatre emplois en fonction de la taille des installations, parfois il y en a que deux, par unité de production de biométhane.

Le coût pour la collectivité d’une exploitation sans emploi est une externalité de l’ordre 8 euros le MWh.

Il est plus difficile de chiffrer la biodiversité apportée. Je n’ai pas de méthode pour le faire, aujourd’hui. Je n’ai pas non plus de méthode pour valoriser la réduction de l’utilisation des pesticides, des herbicides et des fongicides. Elle permet en tout cas l’amélioration de la qualité de l’air et la réduction des odeurs. En outre, quand il y a un élevage et si la méthanisation a été faite correctement, cela permet d’épandre du digestat stabilisé plutôt que des effluents agricoles qui sont encore en phase de fermentation. Cela réduit les odeurs, mais nous n’avons pas pu le valoriser.

Une autre valeur très importante mérite d’être citée : le fait de rendre les agriculteurs, qui sont parfois critiqués, acteurs de la transition énergétique. Je pense que cette dimension, plus sociale et sociétale, est aussi extrêmement importante. » ([67])

Cependant, la méthanisation comporte aussi des inconvénients qu’il est nécessaire de prendre en compte :

– afin de créer une filière rentable et surtout durable, les déchets traités doivent être continûment disponibles. Malgré une limitation des émissions d’odeurs grâce à des digesteurs hermétiques et des bâtiments clos équipés de traitement d’air, les nuisances olfactives sont possibles pour les riverains proches du site de méthanisation ;

– le processus doit être également maîtrisé et sécurisé pour éviter tout accident : le méthane est beaucoup plus polluant que le CO2 en cas de fuite.

Le développement de la filière de méthanisation impose donc de s’assurer que cette méthode soit utilisée uniquement pour la valorisation de déchets et de productions agricoles comestibles. Lors de son audition par la commission d’enquête, M. Patrick Corbin, président de l’Association française du gaz a souligné qu’« aujourd’hui, la capacité de production de la France est d’un peu plus de 1 TWh avec une centaine d’installations, contre plus de 30 TWh de production de biométhane en Allemagne. La vraie différence est extrêmement simple : la France a fait le choix, que nous acceptons complètement en tant que gazier, de ne pas utiliser de culture énergétique dédiée. Les Allemands ont fait un choix extrêmement simple en couvrant les fermes de maïs à titre principal. Au lieu que les fermes produisent du blé et du maïs pour nourrir l’homme et les animaux, seul du maïs est produit, puis coupé, ensilé et mis dans un tas pour fabriquer du biométhane. C’est une manière extrêmement simple de produire du biométhane. Les Allemands l’ont fait mais ont arrêté suite à des oppositions assez fortes dans leur pays, dû à la compétition entre l’usage énergétique et l’usage alimentaire. La France a fait un choix que nous respectons totalement. Forcément, nous nous déploierons moins vite car la rentabilité avec le maïs, qui pouvait se déployer à toute vitesse, était fantastique. Dans des régions comme le Sud-ouest, des méthaniseurs auraient été installés dans chaque canton. » ([68])

Il convient également important de veiller à l’étude des projets au cas par cas et en impliquant tous les acteurs locaux potentiels. Par ailleurs, il apparaît nécessaire de s’assurer de la valorisation possible de la chaleur sur le site en cas de cogénération et de l’injection possible du gaz sur le réseau.

Enfin, la valorisation énergétique possible du biogaz doit l’être préférentiellement sur site, en local, en cas de cogénération.

Quant au véhicule au gaz, on peut voir aujourd’hui certains exemples de flottes de véhicules, sur certaines lignes de bus parisiennes ainsi que de la part de compagnies de poids lourds. Ces véhicules offrent de nombreux avantages par rapport aux versions essence/diesel : (Source : energuide.be)

Le développement de la méthanisation permettrait également le développement de ce type de véhicules qui deviendraient réellement intéressants du point de vue écologique, en particulier pour les agriculteurs pour lesquels on pourrait imaginer des circuits courts : production de biométhane à partir de leurs déchets agricoles et suivie de sa consommation dans leurs véhicules agricoles ou pour les bâtiments en substitution du gaz-oil non routier.

4. Le solaire thermique

À la différence du solaire photovoltaïque qui utilise l’énergie solaire pour la transformer en électricité (effet photoélectrique), le solaire thermique l’utilise pour chauffer un fluide (eau, air ou autre). L’énergie solaire peut alors être utilisée dans l’habitat pour chauffer de l’eau (chauffe-eau solaire) ou les pièces (pompes à chaleur, capteurs à air circulant dans les murs ou toitures). Il est également possible de l’utiliser dans les réseaux de chaleur, qu’ils soient collectifs ou industriels.

Un chauffe-eau solaire individuel fonctionne grâce à l’énergie récupérée par les panneaux solaires. L’énergie captée est absorbée par un fluide caloporteur qui restitue la chaleur dans le ballon d’eau chaude. Le ballon stocke l’eau chaude pour la restituer en fonction de l’utilisation. Le chauffe-eau solaire permet ainsi de couvrir au minimum 50 % des besoins en eau chaude sanitaire de la maison, tout en réduisant au moins d’autant la facture. (Source : quelleenergie.fr).

L’investissement est de l’ordre de 5 000 euros à 7 000 euros, mais il permet de diviser la facture d’eau chaude par quatre en moyenne.

Comme l’a rappelé M. Olivier Godin, lors de son audition par la commission d’enquête, « le solaire thermique est très vertueux parce qu’il intègre le stockage. Il y a des ballons qui permettent de stocker la chaleur pour passer en autonomie, le soir, la nuit, voire les jours suivants. On sait donc stocker cette chaleur pour l’eau chaude ou pour le chauffage avec zéro impact environnemental puisque c’est de l’eau et qu’il n’y a pas de problématique de batterie. Le solaire thermique peut même servir à stabiliser le réseau électrique notamment pour les excédents de puissance des centrales nucléaires qui peuvent être stockés dans les ballons d’eau chaude en solaire thermique.

On peut produire du froid avec de la chaleur. Avec le solaire thermique, plutôt que de se chauffer avec une chaudière, on prend de la chaleur délivrée par le soleil. Cela prend des calories de l’extérieur. Il ferait moins chaud si les villes étaient couvertes de panneaux solaires. Un peu comme un arbre, le capteur solaire va capter l’énergie. On parle de froid solaire, lorsqu’il s’agit de produire du froid à partir de la chaleur.

Cela peut se faire de deux façons : soit avec une solution directe avec un appareil motorisé qui produit de la chaleur d’un côté et du froid de l’autre, soit avec une solution indirecte où l’on chauffe un fluide qui entraîne une turbine et génère de l’électricité. C’est ainsi que fonctionnent les centrales nucléaires. On peut faire la même chose en solaire et cette électricité peut alimenter une pompe à chaleur. Mais pour arriver à des solutions, compétitives, il faut un marché et créer une dynamique. » ([69])

Le fonds chaleur intervient pour financer les projets de production d’eau chaude solaire collective dans le logement et, par extension, dans l’hébergement permanent ou de longue durée avec des besoins similaires, comme le secteur hospitalier et sanitaire, les structures d’accueil, les maisons de retraite, ainsi que dans les secteurs tertiaire, industriel et de l’agriculture (hôtels à usage non saisonnier, piscines collectives, restaurants, cantines d’entreprises, laiteries, fromageries, et les processus industriels consommateurs d’eau chaude. La France métropolitaine est divisée en trois zones et, pour chacune d’entre elles, un niveau plancher de productivité solaire utile des installations est attendu : Nord (350 kWh utile/m2 de capteur solaire), Sud (400 kWh utile/m2 de capteur solaire) et Méditerranée (450 kWh utile/m2 de capteur solaire). Pour une surface de capteurs solaires supérieure ou égale à 25 m2 et inférieure à 100 m2, l’aide forfaitaire calculée sur vingt ans est de 55 euros/MWh solaire utile dans la zone Nord, 50 euros dans la zone Sud et 45 euros dans la zone Méditerranée. Pour les surfaces de capteurs solaires supérieures ou égales à 100 m2, l’aide est calculée en analysant le coût de revient du MWh de la solution solaire par rapport au coût du MWh d’une solution de référence fossile.

5. La chaleur fatale

La chaleur fatale est récupérée au cours d’un procédé n’en constituant pas la finalité première, sa source pouvant se situer dans des sites de production industrielle, des bâtiments tertiaires, ces centres de données, des sites d’élimination de déchets.

La commission d’enquête a auditionné les représentants de l’entreprise Carbonex, productrice de charbon de bois à partir de biomasse renouvelable produite en France (bois d’éclaircis et de récupération chez les tonneliers : chênes, charmes et hêtres), l’outil étant dimensionné à l’approvisionnement local. Pour son directeur, M. Pierre Soler-My : « Faire de l’électricité n’aurait pas de sens. Mais si nous ne faisions que du charbon de bois, nous n’utiliserions que 50 % de l’énergie et nous ne valoriserions pas les 40 % restants, sur lesquels 50 % sont transformés en charbon de bois, 30 % en chaleur et 10 % en électricité. Par conséquent, il serait dommage de ne faire que du charbon de bois, dommage de ne faire que de la chaleur et encore plus dommage de ne faire que de l’électricité. » ([70])

En ce qui concerne les centres de données, une étude conjointe d’EDF et de l’ADEME de septembre 2017 estime le gisement potentiel maximum de chaleur fatale des centres de données en Île-de-France à 490 GWh. Pour l’ADEME, la chaleur fatale dégagée par les équipements informatiques des centres de données qui abritent les systèmes nécessaires au fonctionnement des applications informatiques (Data Center) – la température attendue à la sortie des équipements froids prélevant les calories des salles des serveurs est de l’ordre de 40° à 50 °C, ressource dite de basse température – doit avant tout répondre aux besoins de chaleur d’autres entreprises situées à proximité ou d’un réseau de chaleur urbain.

6. Les réseaux de chaleur

En 2017, il existait en France 761 réseaux de chaleur et 23 réseaux de froid.

Selon l’enquête annuelle du Syndicat national du chauffage urbain et de la climatisation, 25 078 GWh de chaleur ont été livrés aux utilisateurs finaux des réseaux de chaleur en 2017, dont 91 % pour des bâtiments résidentiels et tertiaires, le nombre d’équivalents-logements raccordés atteignant 2,4 millions.

L’utilisation des réseaux de chaleur a permis d’éviter 5,5 millions de tonnes de CO2 par rapport à des chaudières individuelles à gaz, dont 1,4 million de moins grâce à la cogénération et 4,1 millions de moins par le recours à des énergies vertes. 92 % des réseaux ont un contenu en CO2 inférieur à une chaudière à gaz naturel (65 % avec un contenu de CO2 inférieur à 100g/kWh et 21 % neutres en CO2). Avec un contenu moyen en CO2 de 116 g/kWh, les réseaux de chaleur sont moins émissifs de 36 % par rapport à l’électricité (180 g/kWh), de 50 % par rapport au gaz naturel (234 g/kWh) et de 61 % par rapport au fioul domestique (300 g/kWh). Si le gaz naturel reste la source d’énergie majoritaire, elle est suivie par la chaleur issue de valorisation énergétique des déchets et de la biomasse. Les réseaux de chaleur ont utilisé 56 % d’énergie entrante d’origine renouvelable et de récupération en 2017.

Le graphique suivant montre la répartition des sources d’entrants des réseaux de chaleur en 2017.

Source : Syndicat national du chauffage urbain et de la climatisation

Le recours aux énergies renouvelables a une nouvelle fois augmenté par rapport à 2016. La biomasse continue d’augmenter (+6 %) pour atteindre 8,2 TWh pci (pouvoir calorifique inférieur) ([71]), soit environ 2,7 millions de tonnes d’équivalent bois. La géothermie directe a augmenté de 19 %, atteignant 1,5 TWh. Le biogaz a également fortement augmenté (+93 %), atteignant cette année 128 GWh pcs (pouvoir calorifique supérieur), ce qui est désormais comparable avec la consommation du fioul domestique. Les pompes à chaleur sont restées stables, aux alentours de 144 GWh (parts verte + électrique). L’énergie provenant des unités de valorisation énergétique des déchets ménagers (50 % renouvelable, 50 % de récupération) est, quant à elle, stable par rapport à l’année précédente, aux alentours de 9,3 TWh. En parallèle, la récupération de chaleur industrielle a augmenté de 21 %, atteignant 0,7 TWh. Le recours aux énergies fossiles a, quant à lui, diminué.

Lors de son audition par la commission d’enquête, M. Yves Lederer, président du groupe Coriance, spécialisé dans les délégations de service public de chauffage et de froid urbain a fait le constat suivant lequel : « Tout le monde reconnaît que le réseau de chaleur est le meilleur vecteur de valorisation de l’énergie renouvelable. On pourrait donc s’attendre à des dispositifs d’aide massifs. Le montant de celle du fonds chaleur a été réduit, ces dernières années. Il va augmenter dans le cadre de la PPE mais cela ne résout pas tout, d’autant que face aux énergies renouvelables que nous développons, nous sommes concurrencés par le gaz, qui est très peu cher. Or pour concurrencer le gaz avec des offres d’énergies renouvelables compétitives, il faut des aides. Les aides accordées en milliards d’euros à l’éolien sont sans commune mesure avec celles du fonds chaleur qui, lui, apporte des aides aux réseaux de chaleur renouvelable. Pourquoi ? Je ne sais pas. Mais c’est une réalité. Pour que la France atteigne ses objectifs en termes de transition et de pourcentage d’énergies renouvelables, il était prévu de développer les réseaux de chaleur existants en raccordant de plus en plus de bâtiments et de créer de nouveaux réseaux d’énergie renouvelable. Du retard a été pris par rapport aux objectifs. Le fonds d’aide prévu n’est pas suffisant pour tenir ces objectifs. » ([72])

D. L’appréciation de la Cour des comptes sur les énergies renouvelables thermiques

Dans son rapport sur le soutien aux énergies renouvelables de 2018, la Cour des comptes argue que « compte tenu de son profil énergétique peu carboné, si la France avait voulu faire de sa politique en faveur des EnR un levier de lutte contre le réchauffement climatique, elle aurait dû concentrer prioritairement ses efforts sur le secteur des EnR thermiques qui se substituent principalement à des énergies fossiles émissives de CO2. De ce fait, la place consacrée aux énergies renouvelables électriques dans la stratégie française répond à un autre objectif de politique énergétique, consistant à substituer les énergies renouvelables à l’énergie de source nucléaire. »

E. Les énergies renouvelables thermiques et la climatisation : une pointe estivale en formation ?

RTE a fait le constat suivant : « au cours du mois de juillet 2019, le contenu en gaz à effet de serre de la production d’EDF en France métropolitaine a été de 20 g d’équivalent CO2 par kWh - selon la méthode ACV. La moyenne mensuelle au titre du mois de juillet, sur les 15 dernières années, est de 30 g d’équivalent CO2 par kWh - selon la méthode ACV. Dans la continuité du mois de juin 2019, le mois de juillet 2019 a été très chaud avec des températures 1,6 °C au-dessus des normales saisonnières en moyenne. Une vague de chaleur s’est installée du 21 au 26 juillet, de durée similaire à celle de fin juin, mais de plus forte intensité, avec des températures jusqu’à 8 °C supérieures aux normales le 25 juillet. De nombreux records absolus de températures ont été battus en France. Dans ce contexte, en début de mois, la baisse de la production fatale (solaire, éolien, hydraulique, fil de l’eau) n’a cependant pas nécessité le démarrage des tranches charbon. En fin de mois, l’épisode caniculaire a tiré à la hausse le besoin en climatisation sans pour autant créer de tension sur les marchés, le charbon n’ayant été appelé que marginalement. La production à partir des cycles à combustion gaz (CCG) a, quant à elle, été soutenue tout le mois. La part moyenne de l’énergie produite par le parc thermique à flamme dans le mix énergétique d’EDF de juillet 2019 a représenté 2,8 % (la part moyenne de l’énergie produite par le parc thermique à flamme de juillet 2018 était de 3,1 %) »

Pour sa part, Blomberg New Energy Finance prévoit une augmentation de plus de 140 % d’ici 2050 de la demande d’électricité pour l’air conditionné dans le secteur résidentiel et commercial, une augmentation comparable à l’accroissement de la consommation globale d’électricité de l’Union européenne. BNEF considère que l’air conditionné représentera 12,7 % de la demande d’électricité au milieu du siècle, comparé à presque 9 % actuellement.

Une source de l’Union européenne, citée dans un article du Guardian d’octobre 2015, estimait à 72 % d’ici 2030, l’énergie consommée pour rafraîchir les bâtiments en Europe. Globalement, la demande d’énergie pour le chauffage devrait croître jusqu’en 2030, puis se stabiliser. Une étude de 2009 estime qu’aux environs de 2060, l’énergie utilisée dans le monde pour la climatisation dépassera celle requise pour le chauffage. Le développement potentiel de l’énergie utilisée pour le chauffage résidentiel et l’air conditionné dans le contexte du changement climatique retient un scénario de référence prévoyant une augmentation de la demande d’énergie pour le chauffage jusqu’en 2030, puis sa stabilisation. En revanche, la demande d’énergie pour l’air conditionné devrait croître rapidement sur la période 2000-2100, en raison principalement de la croissance des revenus. L’émission de CO2 associée au chauffage et à la climatisation passe de 0,8 GT en 2000 à 2,2 GT en 2100, soit 12 % du total des émissions de CO2 pour la consommation d’énergie, le plus fort accroissement intervenant en Asie. L’effet net global sur le changement climatique de la consommation totale d’énergie et des émissions est relativement faible, du fait de la compensation de l’augmentation au titre de la climatisation par la diminution au titre du chauffage. Néanmoins, envisagés séparément, les effets sur le chauffage et la climatisation sont considérables dans un tel scénario : une demande d’énergie pour le chauffage en diminution de 34 % sur le plan mondial en 2100, du fait du changement climatique, et une demande d’énergie, pour la climatisation, augmentant de 72 %. Sur le plan régional, les effets sont considérables, en particulier en Asie méridionale, où la demande de climatisation résidentielle pourrait augmenter de près de 50 % en raison du changement climatique, comparativement à la situation existant en absence de celui-ci.

Près de 87 % des bâtiments sont climatisés aux États-Unis et les projections pour le monde développé suggèrent qu’une évolution similaire est en cours dans les pays en développement. Selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, la seule demande d’électricité pour la climatisation augmentera de 300 TWh par an en 2000 à 4 000 TWh en 2050 et 10 000 TWh en 2100.

Dans le monde entier, environ 100 millions de climatiseurs fixes sont vendus chaque année. La dépense d’énergie primaire pour cette climatisation est d’environ 150 kWh/m2/an, bien plus élevée que la consommation d’énergie de chauffage des bâtiments neufs.

Aujourd’hui il faut installer, le plus souvent, deux équipements distincts pour le chauffage et pour la climatisation. Les problématiques sanitaires et énergétiques demanderont pourtant bientôt les mêmes investissements publics en faveur du froid qu’en faveur de la chaleur.

Il faudrait donc favoriser dès aujourd’hui les solutions qui permettent de répondre aux deux problématiques, telles que l’isolation des bâtiments (en notant que l’isolation peut être différente pour favoriser la chaleur ou conserver la fraîcheur), les solutions de ventilation et les éléments actifs qui combinent une réponse chauffage et climatisation. Le risque serait sinon de devoir subventionner deux vagues d’équipements distincts, indispensables l’un comme l’autre in fine aux ménages.

IV. Les économies d’énergie au cœur des actions pour atteindre les OBJECTIFS CLIMATIQUES DE LA France

La première partie de ce rapport a mis en lumière les contraintes technologiques de fonctionnement inhérentes à chaque énergie. La stabilité de production de l’énergie nucléaire rend celle-ci très efficace pour couvrir la base de la demande de manière continue mais son manque de flexibilité l’empêche d’être une solution pertinente pour la pointe, là où la demande est beaucoup plus irrégulière, de même qu’elle nécessite aux consommateurs de déplacer leurs consommations la nuit (tarifs nuits). L’hydroélectricité est une énergie idéale, à la fois flexible et stable, mais nos ressources en la matière sont limitées. Le gaz constituerait une alternative tout aussi intéressante que l’hydroélectricité, à la fois stable et flexible mais il est carboné, sauf pour le gaz vert (qui recycle des émissions carbones inévitables) mais pour le moment tout aussi limité que l’hydroélectricité. Les énergies solaires et éoliennes sont extrêmement flexibles, propres et inépuisables, mais à ce stade leur intermittence n’a pas été complètement domptée sauf à ce qu’elles se couplent à des solutions de stockage.

Toutefois, toutes ces filières d’énergie ont quelque chose en commun : elles cherchent toutes à produire plus (en quantité), mieux (en qualité, que ce soit par une meilleure disponibilité ou par une meilleure compatibilité environnementale) et moins cher.

Ce triple objectif parfaitement légitime du point de vue du producteur d’énergie tend à occulter les réponses alternatives à la production et à limiter nos options à « plus, mieux, moins cher ». D’ailleurs, plusieurs des intervenants auditionnés ont souligné que contrairement à ce qui est suggéré par la notion de « mix énergétique », les différentes sources d’énergies ne se soustraient généralement pas les unes aux autres, elles s’additionnent. Ainsi, M. Francis Duseux, président de l’Union française des industries pétrolières (UFIP) rappelait-il : « tous les pétroliers sont bien entendu convaincus de la nécessité de la transition énergétique et modifient leurs pratiques. Notre industrie, qui est depuis toujours l’industrie « du pétrole et du gaz » – oil and gas industry – va devenir celle « du gaz et du pétrole ». La consommation mondiale de pétrole va baisser ; 40 % de l’électricité produite sur la Terre l’étant aujourd’hui à partir du charbon, le bon vecteur de la transition énergétique pour chasser le charbon, premier ennemi de la planète en termes d’émissions de CO2, c’est le gaz. Tous les pétroliers que je représente se lancent dans de très lourds investissements gaziers pour faire face aux besoins futurs d’électricité. Si, par une décision politique, on en venait à éliminer l’utilisation du charbon en instituant dans une COP une taxe carbone si élevée que plus un seul morceau de charbon n’était utilisé pour produire de l’électricité, on passerait en deçà du seuil des 2 degrés. Mais on ne peut remplacer tout le charbon par des éoliennes et des panneaux solaires. » ([73])

Pour sa part, M. Philippe Sauquet, directeur général stratégie et innovation de Total insistait sur le fait que l’évolution du mix énergétique « n’a rien de facile. Elle implique des efforts gigantesques de développement de nouvelles technologies ainsi que de construction d’infrastructures de production, de transformation et de transport d’énergie. Cette évolution est nécessairement progressive. Selon les scénarios précités [de l’Agence internationale de l’énergie], la part des énergies renouvelables de dernière génération – solaire et éolien – passerait de 2 % à seulement 11 % du mix mondial à un horizon de 20 ans. La part de la biomasse moderne, principalement des biocarburants, passerait de 5 % à 9 % du mix mondial à l’horizon de 2035-2040. Les biocarburants ne font certes pas l’unanimité, mais permettent de réduire les émissions de CO2. Quant à la part de l’hydroélectricité, elle passerait de 3 % à 4 % à la même échéance, le nombre de sites pouvant accueillir des équipements de production hydraulique étant limité sur la planète. À l’échelle mondiale, la part du nucléaire passerait de 5 % à 9 %. Pour en venir aux énergies fossiles, la part du charbon devrait se contracter fortement, passant de 27 % à 15 % du mix mondial. Le pétrole devrait également diminuer, sa part passant de 32 % à 26 % du mix mondial. Enfin, la part du gaz devrait croître, pour passer de 22 % à 25 % du mix mondial. » ([74])

De même, M. Thierry Trouvé, directeur général de GRTgaz rappelait-il que « si l’on consomme en France environ 500 térawattheures d’énergie sous forme d’électricité, on en consomme pratiquement autant – entre 450 et 500 térawattheures – sous forme de gaz. Il y a donc autant d’enjeu à s’intéresser à l’électricité qu’au gaz. (…) La première idée qui peut venir à l’esprit quand on réfléchit à la manière de décarboner ces 500 térawattheures, c’est de se dire que, puisque l’électricité est largement décarbonée, il suffit de remplacer le gaz par l’électricité pour résoudre le problème. (…) Quand on y réfléchit sérieusement, on s’aperçoit qu’augmenter de manière significative la consommation d’électricité et, du coup, encore plus significativement la pointe de consommation, car il faudrait remplacer la pointe gazière par une pointe équivalente, pose un tas de problème. (…) Si l’on veut décarboner l’énergie en France, il faut décarboner le système gazier plutôt que de le supprimer. » ([75])

De fait, électrifier notre parc automobile est intéressant pour limiter notre usage de produits pétroliers fortement contributeurs de CO2, mais ce nouvel usage pourrait aussi devenir à terme indispensable pour trouver une finalité à toute l’électricité (nucléaire comme EnR) aujourd’hui produite.

Il existe pourtant une alternative à la production qui consiste à considérer l’intérêt de la diminution de la consommation. Tantôt appelée sobriété énergétique (lorsqu’elle consiste à effacer les usages inutiles) ou efficacité énergétique (quand elle consiste à améliorer les performances énergétiques par un apport technologique sans changement d’usage), cet axe de nos politiques énergétiques reste, au même titre que les EnR thermiques, largement sous-considéré. Les investissements qui lui sont liés représentent des volumes bien inférieurs à ceux liés à la production. Et pourtant chacun s’accorde à dire que « la meilleure énergie reste celle qu’on ne consomme pas ». Elle est en effet la seule vraiment écologique (contrairement à toutes les autres, mêmes les plus vertueuses, qui toutes ont un impact plus ou moins important sur l’environnement de par les gaz à effet de serre qu’elles rejettent ou les matériaux qui sont nécessaires à leur fabrication), elle est aussi l’énergie la moins chère. Certaines études montrent que l’énergie évitée coûte deux à trois fois moins chère que l’énergie produite, comme celle due l’American Council for an Energy Efficient Economy :

L’impact des investissements dans l’efficacité énergétique peut être important. En fait, les investissements réalisés dans l’efficacité énergétique entre 1990 et aujourd’hui nous ont permis d’éviter la construction de l’équivalent de 313 grandes centrales électriques et ont permis l’économie totale de près de 790 milliards de dollars à l’ensemble des consommateurs. L’efficacité énergétique apporte également un grand nombre d’autres avantages. Elle est propre, immédiatement disponible et sûre. Elle peut accroître le confort des logements et des bureaux et stimuler le développement économique dans les métropoles et les villes. Les sociétés de services qui investissent dans l’efficacité énergétique le font parce ce que cela a du sens sur le plan financier pour elles, mais chacun en retire les bénéfices (The American Council for an Energy Efficient Economy, ACEEE).

La seconde alternative possible est d’adapter l’usage aux contraintes de la production, ou de faire appel de manière prioritaire à la bonne énergie pour le bon usage (exergie)... Là encore, l’histoire du chauffage électrique montre que ces défis ne sont pas nouveaux et qu’in fine, l’appel à la modification des comportements reste un moyen efficace de moduler les besoins en énergie. Il est toutefois celui auquel on fait appel plutôt en fin de course, quand les contraintes technologiques semblent indépassables.

« L’électricité se stocke mal, c’est l’un de ses principaux inconvénients. Le réseau doit être équilibré. À tout instant, la production doit être égale à la demande. Le parc de production est dimensionné pour la demande maximale prévisible, ce que l’on appelle "la pointe" Or, les kilowatts-heure (kWh) produits dans ce cas sont plus chers à fabriquer car ils font appel à des modes de production plus coûteux à base d’énergie fossile. Le chauffage étant un usage saisonnier, le chauffage électrique risquait d’augmenter la pointe hivernale. Il fallait limiter cet effet en adoptant une tarification plus élevée, et donc au moins en partie dissuasive, les jours de pointe et en favorisant l’usage du bois comme énergie complémentaire notamment dans le séjour. Une énergie ancienne et renouvelable a donc retrouvé une nouvelle jeunesse. » ([76])

A. TENDANCES MONDIALES

1. Total des investissements pour l’efficacité énergétique dans le monde entre 2017 et 2018

Source Agence internationale de l’énergie

2. Part de l’efficacité énergétique dans la réduction du volume de CO2 entre 2017 et 2018

La croissance économique a expliqué l’émission de 1,25 GT de CO2 en 2018. En regard, l’utilisation croissante des énergies renouvelables a permis d’éviter 215 MT d’émissions, la plus grande part résultant de la transition vers le renouvelable dans le secteur électrique. L’efficacité énergétique a constitué le frein le plus important à l’augmentation des émissions de CO2 en 2018, même si sa contribution a été 40 % moins importante qu’en 2017, en lien avec un ralentissement du développement des politiques d’efficacité énergétique.

L’efficacité énergétique ne relève pas uniquement du secteur du bâtiment. Plusieurs secteurs sont aujourd’hui négligés en France : la mobilité, l’industrie et les appareils de consommation chez les ménages. En se focalisant uniquement sur le secteur du bâtiment, bien que très important, on risque de passer à côté d’une partie du sujet. L’efficacité énergétique permet des gains en pouvoir d’achat mais également une moindre consommation d’énergie. Il ne faut donc pas oublier de traiter tous les secteurs où l’on peut obtenir des gains en matière d’efficacité énergétique.

B. l’efficacitÉ ÉnergÉtique liÉe au chauffage en france

Dans son premier rapport publié au mois de juin dernier, le Haut Conseil pour le climat a récapitulé les données disponibles relatives aux émissions de gaz à effet de serre par secteur de la France. Sur des émissions nationales estimées au total à 445 millions de tonnes de CO2 en 2018 :

▪ le secteur des transports a été à l’origine de 137 millions de tonnes de CO2, soit 31 % des émissions nationales. Sur ce total, 60 % provient du transport de voyageurs (essentiellement des voitures : 87 %) et 21 % du transport de marchandises (essentiellement des poids lourds : 91,5 %) et des véhicules utilitaires légers pour 19 % ;

▪ le secteur des bâtiments a été, pour sa part, à l’origine de 84 millions de tonnes de CO2, soit 19 % des émissions nationales. Sur ce total, 59 % provient du logement et 41 % du secteur tertiaire. Les émissions sont liées avant tout à l’utilisation du gaz et du fioul domestique pour le chauffage, l’eau chaude sanitaire et la cuisson.

Entre 1990 et 2018, les émissions au titre des transports ont crû de 10 %, l’impact de la hausse de l’utilisation et de la baisse du taux d’occupation des véhicules n’ayant pu être compensé par la plus grande efficacité énergétique des véhicules et l’utilisation des agro-carburants. Les reports d’un mode de transport à l’autre l’ont été pour des modes fortement carbonés, comme les deux-roues et les poids lourds.

Dans le même temps, les émissions du secteur des bâtiments ont diminué de 4 % après correction des effets tenant à la demande de chauffage hivernal liées aux fluctuations météorologiques. Les moindres émissions de CO2 liées à l’efficacité énergétique accrue et à la substitution du gaz fossile au fioul et au charbon ont vu leurs gains en partie neutralisés par l’augmentation des surfaces à chauffer et les effets de la climatisation sur l’émission de gaz fluorés.

Un enjeu global équivalent à la moitié des émissions françaises annuelles de CO2 se trouve donc nécessairement au cœur de l’action climatique.

Comme le rappelle la CRE, « l’envoi de signaux économiques pertinents est particulièrement nécessaire dans la période actuelle de transformation au cours de laquelle les consommateurs sont amenés à faire des choix d’investissements nouveaux, qui détermineront leur utilisation du réseau pendant de nombreuses années : travaux d’isolation, choix du mode de chauffage, installation d’autoproduction, de stockage, ou encore achat d’un véhicule électrique, avec ou sans pilotage de la charge. » ([77])

Les auditions de la commission d’enquête consacrées aux énergies thermiques ont mis en évidence le fait que la consommation de gaz équivaut presque à celle d’énergie électrique : entre 450 et 500 térawattheures pour la première et 500 térawattheures pour la seconde. Il faut considérer, en outre, le fait que la pointe hivernale de consommation de gaz est supérieure à la pointe de consommation du système électrique, de l’ordre de 150 à 170 gigawatts pour le gaz, elle oscille pour l’électricité entre 100 gigawatts, son record historique, en 2012, et de l’ordre de 95 gigawatts comme en 2017 ou près de 97 gigawatts en 2018.

Augmenter significativement la consommation d’électricité reviendrait donc à transférer sur la pointe électrique une part significative de la pointe gazière. De ce point de vue, prôner seulement l’électrification des usages pourrait fragiliser en partie l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre, compte tenu de la maîtrise difficile de la pointe électrique. En effet, le passage de celle-ci fait appel aux moyens carbonés, qu’il s’agisse des centrales de combustion à gaz, dont le rendement énergétique de la molécule utilisée est moitié moins efficace que celui d’une molécule utilisée dans une chaudière à condensation (50 % contre pratiquement 100 %), ou qu’il s’agisse des importations en provenance de pays aux bouquets électriques plus émetteurs de gaz à effet de serre que le nôtre. Pour être parfaitement précis, il faudrait donc considérer, pour le secteur des bâtiments, non pas la consommation moyenne d’énergie mais la consommation liée au chauffage, et pendant cette période de chauffage, il ne faudrait pas considérer le mix énergétique français moyen, mais les mix effectifs utilisés en période de chauffage, y compris les mix des pays voisins appelés en renfort en période de pointe, à savoir ceux de l’Angleterre, de la Belgique et de l’Allemagne, de la Suisse, de l’Italie et de l’Espagne.

Source RTE, Synthèse de L’équilibre offre-demande d’électricité pour l’hiver 2018-2019.

RTE ne manque pas de souligner que si la consommation d’électricité varie fortement avec la température, cette sensibilité est très importante en France, en raison des très nombreux chauffages électriques, dans un contexte où les efforts d’amélioration de l’isolation thermique des bâtiments doivent être poursuivis. « Ainsi, pour chaque degré en moins, la consommation peut augmenter jusqu’à 2 400 mégawatts soit l’équivalent de la consommation de la ville de Paris intra-muros. » ([78])

Pour RTE, le passage de la pointe correspond même à un enjeu de sûreté d’approvisionnement : « compte tenu de l’évolution du parc français, une vague de froid telle que celle observée en février 2012 et qui conduirait à une valeur proche du pic historique de consommation à 102 000 MW, ne pourrait pas être gérée sans recourir aux moyens post marché (appel aux gestes citoyens et d’économie d’énergie, interruptibilité de gros consommateurs industriels volontaires, baisse de la tension sur les réseaux de distribution, voire en dernier recours, des coupures momentanées, localisées et tournantes. » ([79]) Le gestionnaire du réseau de transport précise en conclusion que le réseau compte sur l’effacement et l’import d’énergie pour passer la période de pointe. Une situation qui pourrait être accentuée lors de l’hiver 2019-2020 en lien avec le remplacement important de systèmes de chauffage non électriques (les chaudières au fioul notamment) par des systèmes de chauffage souvent électriques (les pompes à chaleur notamment).

Le cas des pompes à chaleur air-air pendant les pointes hivernales appelle une attention particulière. Les pompes à chaleur sont considérées comme une source d’énergie renouvelable, en ce sens qu’elles ne produisent pas d’énergie mais transfèrent celle présente dans une source froide (l’air extérieur, le sol, l’eau) pour l’injecter vers le logement, la piscine ou le ballon d’eau à chauffer, exactement comme un réfrigérateur extrait la chaleur d’un compartiment pour le refroidir.

« De fait, les systèmes aérothermiques (ou aéroliques) sont vulnérables aux variations climatiques. La chaleur est puisée dans l’air, sous l’influence directe du climat extérieur. Par temps froid, la performance des pompes à chaleur air/air et air/eau se dégradera en conséquence directe de la baisse de la température, pour devenir médiocre sous 0 °C (COP proches de 2 voire inférieurs par grands froids) et inopérante sous – 7 °C environ. Une résistance chauffante [similaire à un convecteur électrique] prend alors le relais sur beaucoup de modèles (…). Au final, les systèmes air/air (et autres « climatisations réversibles ») sont des technologies matures et généralement robustes, mais elles ne sont pas forcément adaptées à un chauffage tout au long de la période de chauffe. En revanche, elles conviendront fort bien en complément d’une chaudière ou de convecteurs électriques qui prendront la relève les jours les moins cléments. » ([80]) Dans les périodes de pointe hivernale, il est donc probable que le bilan carbone de cette EnR électrique est plus mauvais que celui annoncé.

Pour diminuer la pointe hivernale, les opérations d’efficacité énergétique dans le secteur du bâtiment sont donc essentielles à condition de retenir des stratégies adaptées.

S’agissant des bâtiments neufs à énergie positive ou passive, un modèle de chauffage plutôt qu’un autre n’est vraisemblablement pas déterminant. Lors de son audition par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques sur le thème du bâtiment face aux enjeux de la recherche et de l’innovation, M. Didier Roux, membre de l’Académie des technologies trouvait « ridicule, toute la bataille, très négative, consistant à opposer énergie fossile et électricité, ou si l’on préfère, l’énergie primaire et l’énergie fatale. Cette bataille a profondément déséquilibré les méthodes de chauffage. Un bâtiment de qualité, bien isolé, peut, sans problème, être chauffé à l’électricité. Cela ne soulève aucun problème de fond. Aujourd’hui, on confond l’efficacité énergétique et l’émission de CO2. Et on se trompe d’objectif, lorsqu’on prétend supprimer l’électricité comme méthode de chauffage dans des bâtiments bien isolés. » ([81])

L’inverse est tout aussi vrai. Dans un bâtiment à énergie positive, très faiblement consommateur d’énergie, il serait tout aussi envisageable de chauffer avec une énergie du type gaz vert. L’objet du débat n’est donc pas le logement neuf dont les performances thermiques sont sans cesse améliorées de manière réglementaire, mais la rénovation du parc existant.

S’agissant des bâtiments anciens, l’objectif de rénovation énergétique recouvre plusieurs aspects complémentaires, compte tenu des contraintes techniques, économiques et financières qui déterminent l’offre et la demande solvables des actions les plus efficaces.

Une première approche consiste à partir des vecteurs et des usages. Par exemple, pour 38 % d’entre eux, les ménages utilisent le gaz de ville pour le chauffage de leurs logements, et 35 % l’électricité. Pour le surplus, il s’agit du fioul (11 %), du bois (5 %), du chauffage urbain (4 %) ou le solaire thermique ou une pompe à chaleur (3 %). Les stratégies pour réduire les émissions de gaz à effet de serre peuvent viser soit la décarbonation des vecteurs énergétiques eux-mêmes, par exemple, décarboner le système gazier. Dans ce cas, les moyens à mettre en œuvre ressortissent d’une action plus globale et plus centralisée impliquant les fournisseurs et les gestionnaires du réseau. Elles peuvent également tendre à remplacer un vecteur d’énergie par un vecteur moins émetteur, par exemple le fioul par du gaz ou une pompe à chaleur. Il s’agit alors d’encourager la prise d’une multitude de décisions individuelles, notamment par un effet de massification.

Une seconde approche consiste à diminuer la consommation d’énergie. Dans le cas de l’habitation, il s’agira d’une approche multifactorielle prenant en compte l’évolution récente et anticipée du prix de l’énergie et de son prix relatif par rapport aux autres sources d’énergie disponibles, le montant des investissements à réaliser, la portée de la démarche de rénovation qui peut être progressive, la capacité financière du ménage, avec notamment les situations de précarité ou de vulnérabilité énergétiques, la durée de retour sur investissement.

Les émissions de dioxyde de carbone dans le secteur du bâtiment, résidentiel et tertiaire, sont principalement dues aux méthodes de chauffage de l’air et de l’eau.

Plus de la moitié de la consommation d’énergie en France vise à produire la chaleur nécessaire pour les bâtiments et l’eau chaude sanitaire (65 % du résidentiel tertiaire, 30 % de l’activité industrielle, la part résiduelle correspondant essentiellement à l’agriculture). Pour sa part, le gaz est la principale source de production de chaleur, à hauteur de 40 %, les énergies renouvelables thermiques (biomasse, pompes à chaleur, géothermie, biogaz ou solaire thermique) comptant à hauteur de 21 %, l’électricité pour 18 %, 16 % pour le pétrole et 5 % pour le charbon.

Consommation d’énergie finale par secteur en France en 2014. Jancovici.com

L’incitation au remplacement des chaudières au fioul ou au gaz peu performantes par un équipement utilisant des énergies renouvelables ou par une chaudière au gaz à très haute performance énergétique (qu’il s’agisse de biomasse, de pompe à chaleur, de système solaire combiné, de chaudières à gaz ou au bois de haute performance, ou même d’un raccordement à un réseau de chaleur) peut prendre diverses formes se cumulant, notamment en direction des ménages en situation de précarité énergétique. L’objectif est de permettre le remplacement d’un million d’équipements d’ici 2023. Selon les données de l’ADEME, s’il a significativement reculé, le chauffage au fioul concerne encore près de 12 % des résidences principales (3,5 millions de maisons et appartements) et environ dix millions de Français. On peut imaginer l’impact sur la consommation électrique de dix millions de ménages de plus ayant recours au mode de chauffage électrique.

Source : Conseil des prélèvements obligatoires, La fiscalité environnementale au défi de l’urgence climatique, septembre 2019.

L’analyse précitée montre que la surface à chauffer (traditionnellement plus réduite en ville et la qualité de l’isolation (de fait, meilleure dans les bâtiments construits après les premières réglementations thermiques et plus souvent équipés au gaz ou à l’électricité) vient transformer de manière importante la facture des ménages. Toutefois à surface et isolation constantes, le prix de l’énergie jouera à plein. Ainsi, sans travaux, la grande maison rurale historiquement chauffée au fioul ne verra pas sa facture baisser même si elle passe au chauffage électrique réputé, en moyenne, moins cher. Au contraire, cette donnée est à prendre en compte si l’on souhaite que les ménages ne se sentent pas « piégés » dans un dispositif qui se révélerait in fine plus coûteux pour eux.

1. La construction neuve doit répondre aux exigences de la RT 2012

La construction neuve correspond à peu près à 1 % du parc des bâtiments. Pour ceux-ci, la réglementation thermique (RT 2012), qui s’applique aujourd’hui, prévoit une consommation maximale d’énergie primaire inférieure à un plafond de 50 kWh d’énergie primaire par mètre carré et par an en moyenne, en ce qui concerne les consommations de chauffage, de refroidissement, d’éclairage artificiel, de production d’eau chaude sanitaire et d’auxiliaires de chauffage, de refroidissement, d’eau chaude sanitaire et de ventilation, déduction faite de l’électricité produite à demeure. Le plafond a été augmenté de 15 % pour les logements collectifs.

Il faut bien avoir présent à l’esprit qu’un bâtiment conforme à la réglementation RT 2012 ne garantit pas une performance énergétique et un maximum de consommation de 50 kWh par mètre carré par an. « La conformité à la réglementation RT 2012 garantit uniquement – par un calcul mathématique de modélisation du bâtiment, et sous réserve que ce dernier soit construit conformément à la description du permis de construire et utilisé comme décrit dans la loi, par exemple, en maintenant une température intérieure d’au plus 19 degrés – que la consommation devrait rester inférieure à 50 kWh par mètre carré et par an, pour les cinq postes réglementaires (chauffage, refroidissement, eau chaude sanitaire et éclairage, ainsi qu’auxiliaires de chauffage, de refroidissement, d’eau chaude sanitaire et de ventilation. » ([82])

Il existe un risque de confusion avec la consommation effective, d’autant plus qu’une partie de l’écart entre la consommation estimée par la réglementation et la consommation réellement mesurée tient aux usages, étant entendu que ceux prévus par la réglementation ne devraient pas pêcher par manque excessif de réalisme.

Lors de leur audition par la commission d’enquête, les représentants d’Enerplan ont souligné qu’une consommation de 57,5 kWh par mètre carré et par an peut être atteinte dans des logements collectifs neufs par les seules techniques d’isolation passive et de chauffage traditionnel, ce qui a d’ailleurs eu un impact fortement dépressif sur la demande en équipements de solaire thermique, solution pourtant considérée comme l’une des plus vertueuses par la Cour des comptes. Autrement dit, la RT 2012 permet encore l’utilisation de toutes les énergies sans réelle distinction, la RE 2020 en durcissant les ambitions sera sans doute un levier plus discriminant.

La RT 2012 fera prochainement place à la RE 2020. La future réglementation environnementale 2020 (RE 2020) annoncée par la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (loi ELAN) vise une production de bâtiments bas carbone avec une performance énergétique renforcée. Elle ambitionne de généraliser les bâtiments passifs à énergie positive (chaque bâtiment devra produire davantage d’énergie qu’il n’en consomme) et de réduire leur empreinte carbone. Les logements afficheront une consommation énergétique minimale compensée par le recours aux énergies renouvelables. La RE 2020 cible ainsi l’efficacité énergétique et la production d’énergie. La RE 2020 demande en effet que, demain, les foyers produisent leur propre énergie, voire plus. Elle se base sur le triptyque de la maison passive : une isolation thermique performante, des systèmes thermiques efficaces, et des apports naturels en luminosité et en chaleur. Un soin tout particulier est accordé à l’enveloppe et aux matériaux utilisés qui d’une manière globale seront plus écologiques et respectueux de l’environnement. En effet, elle prendra en compte l’intégralité de l’impact carbone du bâtiment, depuis sa construction jusqu’à sa démolition, en passant par son exploitation et tous les matériaux et tous les équipements devront s’inscrire dans une démarche fine de réduction de leur bilan carbone sous peine d’être disqualifiés par la nouvelle réglementation.

La RE 2020 prendra enfin en compte les usages de la maison, la santé dans le logement ou encore l’impact des déplacements des habitants pour allier faibles consommations et réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Les bâtiments BEPOS (bâtiments à énergie positive) promus par la RE 2020 doivent avoir :

▪ Une consommation d’énergie, au titre du chauffage, inférieure à 12kwhep/m2 (kilowattheure d’énergie primaire par mètre carré) (contrairement au 50 kwhep/m2 de la RT 2012) ;

▪ Un bilan énergétique inférieur à 0 kWh/m2, pour une consommation totale d’énergie avec l’eau chaude, l’éclairage, les appareils électriques… ;

▪ La capacité de produire de l’énergie pour que le bilan énergétique soit positif sur le chauffage, les luminaires, l’eau chaude, la climatisation et les auxiliaires.

La RE 2020 encouragera donc également le développement des énergies renouvelables et il est vraisemblable que les ambitions de la RE 2020 seront transférées à terme au parc existant et à la rénovation énergétique.

2. Le parc bâti existant

C’est donc sur le stock, la rénovation énergétique de l’ancien, que se situe la seule possibilité de gagner en masse sur les consommations énergétiques.

Pour y parvenir, deux approches sont envisageables : réduire les émissions de gaz à effet de serre en retenant une approche globale du parc immobilier ou lutter prioritairement contre la précarité énergétique, compte tenu des caractéristiques du parc immobilier qui l’accompagne.

En ce qui concerne la lutte contre la précarité énergétique, environ sept à huit millions de ménages sont en situation de précarité énergétique, telle que définie par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 : quiconque « éprouve dans son logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d’énergie nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’habitat ». On distingue donc deux formes de précarité énergétique : un taux d’effort énergétique supérieur à 10 % du revenu (3,8 millions de ménages) ou l’incapacité de chasser la sensation d’avoir froid dans le logement en se chauffant (3,5 millions de ménages). Ceux qui font face à une lourde facture énergétique sont le plus souvent des ménages propriétaires de leurs logements (19 %), des personnes âgées (25 % d’entre elles ont plus de 65 ans), tandis que ceux qui souffrent du froid sont en revanche souvent jeunes (19 %), locataires (25 %) et vivent en logement collectif (21 %).

En cas de concentration des efforts publics sur la lutte contre la précarité énergétique, l’effet rebond est susceptible de jouer un effet de frein important par rapport aux gains énergétiques attendus. En effet, lorsqu’on améliore la performance énergétique de leur logement, on s’assure seulement que les personnes en situation de précarité énergétique se chaufferont mieux pour la même énergie consommée. C’est du point de vue social et du point de vue sanitaire une bonne chose, mais dans ces cas, l’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments ne se traduit pas (ou peu) par une économie d’énergie. La note issue du Conseil d’Analyse Stratégique de février 2013 intitulée « Comment limiter l’effet rebond des politiques d’efficacité énergétique dans le logement ? » considérait que l’effet rebond pouvait diminuer de 5 à 50 % les effets attendus par une amélioration technologique.

La rénovation énergétique de l’ancien, est donc la seule façon de réduire massivement les consommations énergétiques.

La loi de transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 a fixé les objectifs suivants :

– disposer d’un parc immobilier dont l’ensemble des bâtiments sont rénovés en fonction des normes « bâtiment basse consommation » ou assimilées (moins de 80 kWh d’énergie primaire par mètre carré et par an, correspondant à l’étiquette B de l’actuel diagnostic de performance énergétique DPE), à l’horizon 2050, en menant une politique de rénovation thermique des logements concernant majoritairement les ménages aux revenus modestes ;

– rénover énergétiquement 500 000 logements par an à ce niveau B, à compter de 2017, dont au moins la moitié occupés par les ménages aux revenus modestes, visant une baisse de 15 % de la précarité énergétique d’ici 2020 ;

– rénover énergétiquement, avant 2025, les bâtiments privés résidentiels dont la consommation en énergie primaire est supérieure à 330 kWh d’énergie primaire par mètre carré et par an (étiquette F et G de l’actuel DPE).

Dans son rapport sur l’évaluation de l’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable, de novembre 2016, la Cour des comptes avait relevé que :

– le premier objectif, portant sur 95 % des logements, soit environ 27 millions de logements, pour un effort réparti sur 35 ans, tendrait à réaliser une rénovation totale « bâtiment basse consommation » de 770 000 logements par an, ce qui signifie donc que l’objectif de 500 000 rénovations annuelles fixé dans la loi LTECV pour atteindre un parc 100 % rénové en 2050 est en réalité sous-estimé ;

– le troisième objectif, sensiblement différent du premier et qualifié de « vague » par la Cour des comptes, portant sur les logements de classe F et G, soit 30,7 % du parc, selon les estimations du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), viserait la rénovation d’environ 850 000 logements par an sur une période de dix ans, soit avant 2025. L’objectif de rénovation réaffirmé par la loi relative à l’énergie et au climat, bien que repoussant cet objectif à 2028, augmente mécaniquement cet objectif à plus de 940 000 logements sur neuf ans.

Lors de son audition précitée par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, M. Didier Roux ([83]), membre de l’Académie des technologies avait relevé que, s’agissant de l’efficacité énergétique, les objectifs de rénovation énergétique, 500 000 bâtiments par an, n’ont pas été atteints de manière récurrente et qu’ils sont même loin de l’être. Selon lui, « il s’agit d’un domaine où l’on vit beaucoup dans le fantasme de ce qui ne se fait pas réellement. » et que dans de nombreuses opérations, les habitations consomment même davantage après qu’avant réhabilitation, notamment du fait d’un « effet rebond », le choix du ménage consistant parfois à affecter une part des gains de pouvoir d’achat liés à la moindre consommation d’énergie à une augmentation de cette dernière pour bénéficier d’un meilleur confort thermique, ainsi que nous l’avons expliqué auparavant.

S’il est fait en d’autres termes, un tel constat est néanmoins repris en substance par le Haut Conseil pour le climat dans son premier rapport précité de juin 2019 :

– malgré une tendance haussière depuis 2013, seuls 33 000 logements rénovés (dont 98 % dans le collectif, notamment par les bailleurs sociaux qui font preuve en la matière d’une exemplarité inégalée) ont été labellisés au niveau « bâtiment basse consommation » en 2017 ;

– la consommation d’énergie associée au fioul représente encore 12,8 % de la consommation d’énergie finale du secteur des bâtiments en 2017 ;

– l’adéquation des politiques ciblées aux logements les plus inefficaces pose question : une attention plus forte devrait être portée aux mécanismes en place ou qu’il conviendrait d’adjoindre pour rénover les logements en location en vue d’atteindre l’objectif d’éradication des « passoires thermiques » en 2028.

En outre, l’absence de collecte centralisée des résultats et le manque de dispositif de contrôle pour la plupart des opérations de rénovation thermique, même lorsqu’elles bénéficient d’un soutien financier, font qu’il n’y a ni qualité de résultats ni données pour évaluer correctement l’efficacité des aides à la rénovation. Un état de fait que le Gouvernement actuel tente de combler avec la toute récente mise en place, en septembre 2019, d’un observatoire de la rénovation. Les premières données de cet observatoire ne sont toutefois pas encore disponibles.

Selon les données les plus récentes de l’Observatoire des bâtiments Bepos et basse consommation d’Effinergie, « après deux années comptant plus de 30 000 logements rénovés à basse consommation par an, le volume de demandes a baissé sur le premier semestre 2019. Cette baisse touche l’ensemble des organismes certificateurs. On évalue que 20 000 logements seront engagés dans une rénovation basse consommation d’ici la fin de l’année 2019, un volume au-dessus des années 2013-2016 mais en baisse de 30 % par rapport à la période 2017-2018. (…). La rénovation basse consommation des logements individuels demeure toujours marginale et ne concerne que les logements groupés, via des rénovations de logements sociaux. En parallèle, des initiatives territoriales (Chèque Eco Energie de la Région Normandie, le programme Effilogis de la Région Bourgogne Franche Comté, le programme Je rénove BBC de la Région ex-Alsace,..), s’appuyant sur les exigences du label BBC Effinergie rénovation, ont permis de rénover plusieurs milliers de maisons individuelles. » ([84])

Les chiffres du troisième trimestre 2019 confirment la tendance observée en début d’année : « le nombre de logements rénovés à basse consommation est en forte baisse par rapport aux années 2017 et 2018. Elle est estimée à -30 % pour la fin d’année 2019. Cette baisse semble s’expliquer par des causes multiples telles que la réorganisation des bailleurs sociaux dans le cadre de l’application de la loi ELAN, la baisse des ressources financières, un changement de stratégie favorisant des rénovations partielles au détriment de rénovations globales, la fermeture de l’accès à la programmation des fonds FEDER 2014/2020 dans certaines régions. (…) Dans le secteur tertiaire, 449 opérations, soit 3,6 millions de m², sont concernées par une rénovation basse consommation. Le nombre de demandes décroît depuis 2015, pour atteindre une vingtaine de demandes en 2018. Le label est très majoritairement porté par la maîtrise d’ouvrage privée (85 % des opérations) et la rénovation de bureaux avec une forte concentration des projets en Région Ile de France. Depuis mars 2019, cinq opérations ont été certifiées : les bureaux KOSMO à Neuilly sur Seine, des bureaux rue du Louvre à Paris, les pavillons d’entrée 1 et 2 de Penthemont à Paris, des bureaux Rue Gambetta à Paris, et le Pavillon 7 du Parc des Exposition de la Porte de Versailles à Paris. » ([85])

Une clarification du message « rénovation énergétique » adressé aux citoyens est nécessaire.

Pour sa part, le Plan de rénovation énergétique des bâtiments a souvent souligné l’effet insuffisamment mobilisateur d’un message, à destination des Français, quelque peu brouillé par la multiplicité des objectifs en matière de rénovation de logements et celle des motifs mis en avant pour justifier cette politique.

Il n’en demeure pas moins que les économies d’énergie ont des effets induits positifs majeurs sur la qualité de vie des Français, qu’il s’agisse de l’amélioration du confort des logements, de la diminution de la facture énergétique et donc l’augmentation du pouvoir d’achat, ou bien encore d’une valorisation patrimoniale induite par la rénovation.

C’est la raison pour laquelle le Plan précité de rénovation énergétique des bâtiments en avril 2018 :

▪ confirme l’objectif de rénovation de l’ensemble du parc de bâtiments au niveau « bâtiment basse consommation » d’ici 2050, en lien avec l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre à moyen et long termes fixés par la stratégie nationale bas-carbone. Il est à noter que l’on pourrait d’ailleurs interroger l’objectif de « bâtiment basse consommation » au vu des engagements de neutralité carbone pris par le Gouvernement lors de la loi relative à l’énergie et au climat et des améliorations poussées par la prochaine RE 2020 ;

▪ précise l’objectif de lutte contre la précarité énergétique. L’aide aux ménages en situation de précarité énergétique habitant des logements de très mauvaise qualité énergétique (« passoires thermiques ») constitue la priorité de la politique de soutien à la rénovation énergétique des logements ;

▪ met en place une communication unifiée et simplifiée via la marque FAIRE (cf. www.faire;fr) mettant d’abord en avant la notion de confort dans l’habitat associé aux travaux de rénovation (sans occulter les autres effets positifs des travaux).

S’appuyant sur les données du Conseil général de l’environnement et du développement durable (GCEDD), le Plan évalue le gisement de rénovation entre sept et huit millions de « passoires thermiques », dont 3,8 millions de logements occupés par des ménages en situation de précarité énergétique, parmi lesquels un million et demi de propriétaires de leur logement (appartement ou maison).

Sur les 500 000 logements à rénover annuellement (chiffre qui devrait sans doute être réévalué à 770 000 selon les dernières estimations de 2016 de la Cour des comptes), 150 000 logements seront des « passoires thermiques », logements occupés par des ménages en situation de précarité énergétique (chiffre à réviser de nouveau dans l’objectif d’atteindre l’éradication des passoires thermiques d’ici à 2028). Leur rénovation bénéficiera, pour au moins la moitié d’entre eux, du financement de l’Agence nationale de l’amélioration de l’habitant avec le programme « Habiter mieux ». La rénovation de 100 000 logements sociaux sera financée par les bailleurs sociaux et celle de 250 000 logements pour les particuliers relèvera du crédit d’impôt rénové et du financement au moyen des certificats d’économie d’énergie.

Source : Plan de rénovation énergétique des bâtiments. Les objectifs du Plan de rénovation pour le secteur résidentiel.

On le voit, le plan de rénovation énergétique des bâtiments a subi de nombreuses modifications depuis son lancement en avril 2018. Les chiffres du plan mériteraient d’être réactualisés au regard des engagements de neutralité carbone pris par le Gouvernement dans le cadre de la loi relative à l’énergie et au climat.

a. Le gisement des gains énergétiques potentiels

Le rapport de l’Inspection générale des finances et du Conseil général de l’environnement et du développement durable d’avril 2017 sur les aides à la rénovation énergétique des logements privés a insisté sur le fait que la connaissance des rénovations énergétiques réellement menées dans le parc de logements est très imparfaite, sans base statistique complète, estimée au moyens d’enquête ou d’exploitation des bases de données de divers gestionnaires d’aides ou de labels non harmonisées.

Les caractéristiques du parc des logements en France métropolitaine sont rappelées dans l’encadré suivant :

Source : Inspection générale des finances et Conseil général de l’Environnement et du développement durable, rapport sur les aides à la rénovation énergétique des logements privés, avril 2017.

Il faut noter que ce rapport, souvent cité, date de déjà deux ans et que les données utilisées pour le réaliser ont été collectées en 2013. Si l’on veut que la rénovation énergétique puisse faire l’objet d’un pilotage efficace, il faut que les données soient beaucoup plus accessibles et actualisées de manière beaucoup plus efficace et centralisée.

i. Le diagnostic de performance énergétique

Dans son rapport précité, le Haut Conseil pour le climat souligne que le diagnostic de performance énergétique (DPE) qui renseigne sur la performance énergétique d’un bâtiment manque trop de fiabilité pour renseigner les usagers, un même logement pouvant être affecté à différentes classes énergétiques selon le diagnostiqueur qui établit le diagnostic. Pour la fiabilité de l’information transmise aux usagers sur leurs impacts environnementaux et économiques, le Plan de rénovation énergétique des bâtiments insiste à son tour sur la nécessité de fiabiliser le diagnostic de performance énergétique, en unifiant la méthode de calcul afin de réduire les écarts d’un diagnostic à l’autre.

Il faut noter ici que la fiabilité du diagnostic de performance énergétique du bâtiment est d’ores et déjà planifiée : la loi ELAN a prévu son opposabilité dès le 1er janvier 2021. Les travaux liés à cette fiabilisation sont menés actuellement afin qu’outre sa fiabilisation, le DPE se mette à niveau des nouvelles exigences en matière de Réglementation Thermique (RE 2020). Par ailleurs, à ce stade, le DPE intègre dans son mode de calcul le type d’énergie utilisée pour le chauffage et donc la transformation du coefficient d’énergie primaire en énergie finale. Pour cette raison, le DPE fait encore débat.

Une des recommandations de cette commission serait de maintenir deux échelles distinctes pour le DPE :

̶ la première ne considérerait que les performances thermiques de l’enveloppe (et donc la consommation d’énergie finale, quelle qu’en soit son origine) ;

̶ tandis que la seconde prendrait en compte le bilan carbone du bâtiment (tant du point de vue des matériaux utilisés pour sa construction que de son mode de chauffage).

En effet, la problématique du DPE ne sera pas solutionnée si son manque de lisibilité n’est pas traité au même titre que son manque de fiabilité. Aujourd’hui, dans l’esprit des Français, une « passoire thermique » laisse passer la chaleur. Pourtant, à enveloppe de qualité constante, une étiquette du DPE peut varier, avec le mode de calcul actuel, de F à D, selon le type d’énergie primaire utilisée et selon le coefficient utilisé pour transformer celle-ci en équivalent énergie finale.

Ainsi que le signalait M. Roux dans son audition précitée par l’OPECST, cela n’a que peu d’intérêt dans le neuf bien isolé et cela ne devrait en avoir que peu dans un parc rénové. En effet, avant de considérer le type d’énergie utilisée, on devrait toujours considérer l’enveloppe du bâtiment et sa performance thermique. Si l’on considère que l’énergie la moins chère et la moins carbonée est effectivement l’énergie non consommée, alors nous devrions nous doter d’outils lisibles tirant les ménages vers un objectif d’isolation optimum. Le volume de CO2 émis par le système de chauffage pourrait faire l’objet d’une pondération spécifique dans l’échelle d’émissions de gaz à effet de serre d’ores et déjà associée au diagnostic de consommation énergétique dans le DPE. Cette seconde échelle pourrait intégrer, par souci d’exhaustivité, les coûts complets du bâtiment et de son énergie sur l’ensemble du cycle de vie de ces deux volets. Mais pour être tout à fait fiable, elle devrait également moduler les mix énergétiques en fonction des périodes d’approvisionnement, notamment les pics de consommation, périodes auxquelles le chauffage est très lié. Un tel degré d’exhaustivité semble difficilement atteignable, sauf à ce que ces données soient renseignées en temps réel via le carnet numérique des bâtiments, rendu obligatoire dans le logement neuf dès janvier 2020 et dans la rénovation à partir du premier janvier 2025.

ii. Quels postes de travaux pour les rénovations énergétiques ?

Le schéma suivant ([86]) montre les différentes origines des déperditions de chaleur dans un immeuble non isolé construit avant 1974.

Il conduit légitimement à estimer indispensable une forme d’audit préalable fiable permettant d’apprécier l’état du logement et les solutions à mettre en œuvre pour obtenir des gains énergétiques. Il donne également à penser que, pour atteindre un objectif de rénovation d’un niveau « bâtiment basse consommation », une rénovation globale ne sera pas fréquemment accessible pour des raisons financières, sauf à ce qu’un dispositif efficace de prêt permette, sur le long terme, le remboursement complet du coût des travaux par les économies réalisées. Dans l’exemple ci-dessus, une rénovation complète (que l’association Négawatt évalue régulièrement à 60 000 euros, soit 600 euros au m2) serait remboursée sur 35 ans environ (sous réserve que les dépenses d’énergies passent effectivement de 1 940 euros à 300 euros par an). Lorsque les travaux sont réalisés en une seule étape, un certain nombre de coûts peuvent être optimisés ou mutualisés (par exemple, les coûts d’échafaudage particulièrement élevés) mais l’engagement financier reste très important. Pour en mesurer l’impact budgétaire sur les ménages, il convient de rappeler que les revenus annuels moyens du dixième décile s’élèvent à 57 160 euros (Insee, 2017, source : https://www.insee.fr/fr/statistiques/2417897). Autrement dit, une rénovation globale, c’est un an de revenus du foyer pour les 10 % des Français les plus aisés.

A contrario, lorsque les rénovations sont réalisées par étapes, il est fréquent que les travaux soient réalisés « dans le désordre » ou de manière non coordonnée, ce qui implique, au final, des surcoûts, voire ce que l’on appelle des « impasses de rénovation ». D’où l’importance du conseil professionnalisé pour la réalisation d’une rénovation énergétique par étapes, afin que celle-ci demeure compatible avec l’objectif final poursuivi, sans détérioration de celui-ci.

De même, la qualité des rénovations est importante pour garantir les résultats énergétiques escomptés, et néanmoins, les règles qui s’appliquent aux travaux sont le plus souvent non-contraignantes.

Source : Fédération française du bâtiment, https ://www;ffbatiment;fr/federation-francaise-du-batiment/le-batimenent-et-vous/trvaux/les-nf-dtu.html

À titre d’exemple, concernant le changement de menuiseries, geste de rénovation souvent favorisé par les Français, l’ADEME souligne dans un document destiné au grand public, les conséquences d’une mauvaise installation sur la performance globale et précise ainsi :

« De tous les composants de l’enveloppe du bâtiment, la fenêtre est sans doute l’élément le plus critique en raison de sa complexité. Les fenêtres permettent de profiter du soleil et du paysage, et on aimerait qu’elles soient grandes et nombreuses. Mais elles peuvent dégrader le bilan thermique de la maison en laissant la chaleur entrer l’été et sortir l’hiver. Comment résoudre cette contradiction ? Il est impératif d’utiliser les meilleures fenêtres que l’on trouve sur le marché, c’est-à-dire avec un coefficient de transmission thermique performant (Uw), une bonne fraction solaire (Sw) et une excellente étanchéité à l’air. Le système de ventilation devra être compatible avec l’installation des nouvelles menuiseries. Elles sont composées d’un double vitrage peu émissif, à isolation thermique renforcée (vide d’air rempli d’argon ou de krypton). Les fenêtres à triple vitrage peuvent être nécessaires pour atteindre des performances plus élevées encore, mais elles présentent l’inconvénient de réduire les apports solaires. Un compromis peut être trouvé, en plaçant le triple vitrage ou le châssis fixe uniquement en façade nord, où ces apports solaires sont inexistants. Le degré d’isolation du châssis est également un autre facteur important. Le bois et le PVC offrent de bonnes performances. Les encadrements de fenêtres métalliques sans rupture de pont thermique sont peu efficaces en termes d’isolation. Certains vitrages dits « thermo-acoustiques » réduisent également les nuisances sonores. Attention à la surface des baies vitrées ! Les performances des nouveaux produits atténuent considérablement les déperditions thermiques en hiver et apportent désormais une grande liberté de conception. Le dimensionnement et l’orientation judicieuse des baies vitrées peuvent même permettre de gagner de l’énergie solaire durant la saison de chauffe. Mais en été ou en intersaison, une surface excessive de baies vitrées peut engendrer une surchauffe du bâtiment. Il est généralement recommandé de ne pas dépasser 15 à 20 % de la surface habitable pour limiter ce risque. »

Autant de facteurs de complexité que le particulier ne peut pas maîtriser et qui impliquent une dépendance accrue au professionnel installateur, à un organisme qualificateur garantissant le savoir-faire des professionnels consultés (fiabilité du label RGE) ou au tiers de confiance capable de prodiguer des conseils spécifiques. De plus, le même document de l’ADEME précise : « Des défauts d’étanchéité à l’air sont souvent rencontrés, au niveau des fenêtres, du passage des câbles et des évacuations. Dans une maison classique, ces fuites peuvent générer un grand gaspillage d’énergie. » Ainsi, sur ce type d’éléments, la dégradation des performances dans le temps ou les malfaçons dès l’installation ont des conséquences énergétiques importantes. La qualité des travaux réalisés et la maintenance sont donc des aspects importants de la garantie des performances.

L’écart entre les performances attendues et les performances réelles des bâtiments après travaux, ainsi que l’effet rebond évoqué plus haut dans ce rapport, sont les deux freins régulièrement soulignés pour l’élaboration de mécanismes financiers consistant à ce que les travaux soient financés par les économies d’énergie. Ils viennent compléter la variable imprévisible que constitue le prix de l’énergie. En effet, si l’on ne peut pas garantir en combien de temps est atteint le retour sur investissement, il est difficile de recourir à un prêt bancaire. Nombre de ménages se trouvent d’ailleurs dans une situation où les économies d’énergies prévues ne sont pas au rendez-vous sans qu’ils puissent échapper au remboursement de leur prêt.

Un des leviers de sécurisation du financement des travaux tient donc à la garantie de performance par les professionnels, un autre, à la maîtrise des consommations après travaux, un dernier à un prix de l’énergie garanti pendant la période du remboursement des travaux (système abonnement travaux + énergie).

La loi précitée relative à l’énergie et au climat prévoit désormais que pour les DPE de logements dont la consommation énergétique primaire est supérieure ou égale à 331 kWh par mètre carré, le diagnostic comporte un audit énergétique avec des propositions de travaux pour atteindre, dans un cas, un très haut niveau de performance énergétique du bâtiment, et, dans l’autre cas, un niveau de consommation en énergie primaire inférieur à 331 kWh par mètre carré. L’audit doit également mentionner à titre indicatif l’impact théorique des travaux proposés sur la facture énergétique.

b. La qualité des professionnels intervenant est la condition d’une politique de rénovation énergétique crédible

La confiance des particuliers à l’égard des professionnels auxquels ils peuvent s’adresser pour l’information, le diagnostic et la réalisation des travaux de rénovation énergétique qu’ils envisagent est une condition essentielle pour atteindre les objectifs de la politique de rénovation énergétique.

Dans la campagne 2017 de l’enquête Travaux de Rénovation Energétique des Maisons Individuelles (TREMI) ([87]), il ressort que 61 % des gestes de rénovation ont été réalisés par des professionnels uniquement, 6 % en mixte professionnels et auto-rénovation, 18 % en auto-rénovation avec compétence spécifique dans le BTP et 15 % en auto-rénovation sans compétence spécifique dans le BTP.

Les certifications professionnelles existantes n’apportent pas encore de garanties suffisantes quant à la capacité d’identification des travaux prioritaires et quant à la qualité de leur exécution, notamment le label RGE.

Dans leur rapport d’avril 2017 précité, l’Inspection générale des finances et le Conseil général de l’Environnement et du développement durable font état des résultats d’enquêtes spécifiques, menées par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) dans le domaine de la rénovation thermique, sur les pratiques d’entreprises ayant fait l’objet de plaintes ou à l’égard desquelles des soupçons de pratiques trompeuses existaient. L’existence d’incitations fiscales fortes attire inévitablement des acteurs peu scrupuleux. S’agissant d’entreprises faisant un usage abusif du label « Reconnu Garant de l’Environnement » (RGE) sans le détenir en réalité, près de la moitié des entreprises contrôlées et faisant l’objet d’une action à la suite du contrôle détenaient effectivement le label RGE, mais avaient des pratiques commerciales trompeuses, ou étaient considérées en défaut d’informations apportées au consommateur sur les travaux pertinents ou bien encore retenaient une conception de l’exigence de formation spécifique telle qu’elle pouvait ne concerner potentiellement qu’une personne au sein de l’entreprise labellisée.

En outre, si le label RGE est supposé attester d’une capacité à réaliser des travaux conformes à l’état de l’art dans le domaine de spécialité pour lequel il a été octroyé, il ne valide pas, par lui-même, une capacité à conseiller le consommateur de manière plus large sur les travaux de rénovation énergétique pertinents pour son logement ou sur un projet complet de rénovation.

La nouvelle enquête réalisée en 2018 par la DGCCRF a encore révélé de nombreuses pratiques commerciales trompeuses, plus de la moitié (56 %) des 469 établissements contrôlés ayant présenté des anomalies. Il s’agissait d’entreprises dont les clients se sont plaints ou suivies en raison d’anomalies relevées par des contrôles antérieurs. La DGCCRF a constaté que : « la forte médiatisation d’exemples de fraudes dans ce secteur a créé un sentiment de méfiance vis-à-vis de toutes les entreprises qui œuvrent dans ce domaine, au détriment des professionnels qui respectent la réglementation et les règles de l’art en matière de travaux. ». La DGCCRF a annoncé la mise en place d’un plan de surveillance pluriannuel renforcé dans ce secteur.

Lors de leur audition par la commission d’enquête, les représentants de l’Union des métiers du génie climatique, de la couverture et de la plomberie ont considéré que l’objectif de massification des travaux de rénovation nécessite d’être d’autant plus attentif aux méthodes suivies afin que l’accessibilité tarifaire n’entraîne pas des problèmes de réalisation des prestations.

La loi relative à l’énergie et au climat prévoit désormais que les personnes obligées et délégataires au sens de la réglementation relative aux obligations et aux certificats d’économie d’énergie ont l’obligation de signaler sans délai à l’organisme délivrant une certification, une qualification, un label ou tout signe de qualité requis par la réglementation les éléments dont elle a connaissance et qui seraient susceptibles de constituer des non-conformités manifestes aux règles de certification, de qualification ou de labellisation relevant de cet organisme de la part d’une entreprise réalisant des prestations liées à la rénovation ou à l’efficacité énergétique. L’organisme destinataire des éléments signalés est tenu de les examiner sans délai, de mener, le cas échéant, des investigations complémentaires pouvant conduire à la suspension ou au retrait de la certification, de la qualification, du label ou du signe de qualité délivré à l’entreprise en cause. Ce dispositif vient compléter une action plus globale annoncée par le Gouvernement et destinée à lutter contre la fraude et à améliorer encore la confiance dans le label RGE.

Lors de son audition précitée par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques sur le thème du bâtiment face aux enjeux de la recherche et de l’innovation, M. Didier Roux ([88]), membre de l’Académie des technologies constatait le phénomène général d’un monde de la construction ayant tendance à perdre de la productivité, avec pour conséquence un coût devenant excessif : « le client n’est pas satisfait et la productivité ne s’est pas améliorée. Exprimé de façon un peu violente, cela veut dire que le client achète plus cher quelque chose de qualité moindre. Il y a là un véritable problème, compte tenu de la taille du marché et de l’importance des coûts pour le consommateur, qu’il s’agisse de construire un habitat neuf ou de rénovation. Première conséquence, les gens peuvent avoir un projet, disposer de l’argent pour le concrétiser, pour autant ils ne le font pas, parce qu’ils ne sont pas dans une relation de confiance avec les acteurs du marché. La deuxième conséquence très importante pour l’innovation : il s’agit d’un marché tiré par les prix bas. À partir du moment où la confiance manque, la recherche du moindre coût est systématiquement privilégiée et tout le système est tiré vers les prix bas, qu’il s’agisse des produits ou de la mise en œuvre. C’est un problème majeur du monde de la construction. »

Comme le soulignait le président du Centre scientifique et technique du bâtiment, la réalisation de rénovations en grand nombre oblige quasiment à passer par des mécanismes automatiques ou semi-automatiques, du type du crédit d’impôt, ce qui implique l’absence d’évaluation préalable de la pertinence des projets de rénovation.

La massification des objectifs de rénovation entre également en tension avec la capacité de production des professionnels historiques. En effet, si les installateurs historiques parvenaient à pratiquer une moyenne de 350 000 rénovations annuelles, il faut considérer que ce ne sont, de facto, pas ces acteurs historiques qui se saisissent des parts de marché offertes par les récentes offres massifiées. Une augmentation importante de la demande (comme c’est le souhait du Gouvernement dans le cadre de sa politique de massification de la rénovation énergétique) doit s’accompagner d’un soutien important à la structuration et à la montée en charge des filières historiques. Si cela n’est pas le cas, la demande risque d’être servie par des acteurs opportunistes, sans qualifications, et pour partie, sans scrupules. La part des éco-délinquants sur le marché de la rénovation énergétique risque d’augmenter au fur et à mesure que nos politiques publiques feront croître la demande sans s’assurer que l’offre sérieuse est disponible de manière proportionnée.

Un tel constat se trouve confirmé par l’analyse faite des travaux aidés par l’Agence nationale d’amélioration de l’habitat au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique. Des missions de la Cour des comptes dans différents territoires lui ont permis de constater que des contrôles étaient effectivement conduits avec soin et que l’efficacité des travaux promise était globalement atteinte. Un contrôle sur place peut avoir lieu, pour vérifier les travaux réalisés par le bénéficiaire de la subvention et s’assurer que ces travaux sont conformes au projet de devis et aux devis présentés dans le dossier du demandeur. Ce contrôle donne lieu à un rapport de visite de l’agent vérificateur. Il faut souligner que ce constat positif de la Cour des comptes s’applique au programme Sérénité de l’Anah qui soutient des rénovations importantes et où l’accompagnement des ménages est quasi systématique. Dans le cadre de la nouvelle offre « Agilité » de l’Anah, les rénovations se font par gestes isolés et sans accompagnement (celui-ci étant optionnel, il est rarement sollicité). Dans le cadre du programme « Agilité », l’efficacité des travaux risque de se dégrader et d’être de facto moins rigoureusement contrôlée, ce qui peut poser à terme une question de crédibilité pour une agence dépendant directement de l’État.

Dans son rapport sur l’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable de septembre 2016, la Cour des comptes aboutissait à la conclusion que les dépenses fiscales relatives au logement semblent contribuer à un grand nombre de rénovations mais s’avèrent peu performantes du point de vue énergétique. Au cours de la période 2009-2016, l’année 2009 étant la référence de l’objectif de la loi Grenelle I, la consommation totale d’énergie a décru de 1 % alors que l’objectif est une baisse de 38 % d’ici 2020.

(En TWh)

Source : Cour des comptes d’après les PAP du programme 135 (indicateur 5.1), rapport sur l’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable, septembre 2016.

c. La capacité financière des ménages demeure le facteur permettant la réalisation concrète des objectifs de la politique de rénovation énergétique

Comme l’a relevé Mme Carine Sebi, professeur d’économie à l’École de management de Grenoble, cette capacité financière varie selon le lieu de résidence et selon la typologie de résidence (surface, mode de chauffage). « On observe également que la part des dépenses énergétiques pour le logement et pour la mobilité diffère en fonction du lieu de résidence principale. Celle-ci est la plus élevée pour les ménages situés dans les espaces à dominante rurale : 12 % de la part du revenu contre, rappelons-le, environ 8 % observé sur l’ensemble de la population.

En effet, dans ces zones rurales, la voiture individuelle reste incontournable pour beaucoup, « ce qui devient structurant et qui politise le mouvement des gilets jaunes de la France rurale », explique le sociologue Benoît Coquard aux Echos. Selon les données de l’Observatoire des mobilités émergentes, révélées par Le Monde, 67 % des automobilistes déclarent « ne pas avoir la possibilité de choisir leur mode de déplacement ». Mais cette absence d’alternative s’aggrave à mesure qu’on s’éloigne des zones urbaines, pour atteindre 83 % dans les zones rurales isolées. » ([89])

Dans son rapport sur les aides à la rénovation énergétique des logements privés d’avril 2017, la mission commune à l’Inspection générale des finances et au Conseil général à l’environnement et au développement durable retirait de ses entretiens le sentiment que le prix de l’énergie était le facteur déterminant de la décision de réaliser des travaux d’économie d’énergie par les ménages, même si d’autres considérations peuvent s’y ajouter. Dans sa dernière enquête, l’Observatoire permanent de l’amélioration énergétique du logement avait noté que les facteurs déclencheurs des travaux de rénovation varient selon le niveau de rénovation réalisée. Lors d’une rénovation qualifiée de performante ou très performante, c’est-à-dire portant sur un bouquet de travaux, les objectifs poursuivis sont d’abord d’accroître le confort thermique du logement (63 % des réponses), puis de réduire le montant de la facture énergétique (55 % des réponses) et dans une moindre mesure de remplacer un appareil vétuste (48 % des réponses). Dans le cas de rénovations qualifiées de faibles (un geste isolé), le remplacement d’un appareil vétuste est à l’origine des travaux dans près d’un cas sur deux, devant l’amélioration du confort thermique (33 % des réponses) et la réduction des factures énergétiques (27 % des réponses).

Les professionnels rencontrés par la mission précitée insistaient sur la nécessité de mettre à profit l’existence de rénovations non axées sur l’éco-rénovation pour promouvoir des rénovations énergétiquement efficientes plutôt que de présumer la volonté des ménages d’économiser de l’énergie.

Ce constat rejoint celui fait par M. Didier Roux lors de son audition précitée par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques : « Il faut avoir présent à l’esprit que plus encore que l’efficacité énergétique, ce qui est essentiel pour les utilisateurs est le confort en général et même, plus précisément, le confort thermique. Le gain pour le client final ne tient pas uniquement à l’argent qu’il économisera dans un bâtiment bien isolé, il tient aussi au fait qu’il vivra dans un bâtiment bien plus confortable. À partir de ce moment-là, et de ce moment-là seulement, le client aura l’impression d’y trouver son propre bénéfice. »

Il convient donc de ne pas perdre de vue, s’agissant des objectifs de rénovation énergétique des logements, que le marché demeure en premier lieu tiré par les besoins propres des consommateurs plutôt que par des injonctions globales ou sociétales, même si les incidences d’un « mauvais confort de l’habitat » sont de plus en plus chiffrées. L’enquête européenne menée par EUROFOUND aboutissait à dire que le coût de l’éradication du mal logement en Europe (soit 295 milliards d’euros) serait remboursé en 18 mois par les économies générées sur les dépenses de santé. ([90])

Source : Fondation Abbé Pierre, État du mal-logement en France en 2018.

Le rapport d’évaluation du dispositif « Reconnu garant de l’environnement » fait le constat que ce dispositif, conçu entre autres pour inciter les ménages à une rénovation globale de leur logement, dans la perspective de l’atteinte d’un niveau « bâtiment basse consommation » sur l’ensemble du parc, n’a en réalité aucunement permis d’atteindre cet objectif. Le marché reste confidentiel en raison du coût élevé des travaux au regard de la solvabilité des ménages. Ce coût est estimé entre 20 000 euros et 30 000 euros en moyenne (pour une rénovation correspondant au passage de deux étiquettes de DPE) et de 60 000 euros pour une rénovation complète. En regard, un prix de l’énergie bas entraînera des temps de retour sur investissement peu attractifs. Enfin, il manque l’incitation financière pour réaliser de véritables diagnostics thermiques permettant de hiérarchiser les travaux. La mission insiste avec raison sur l’importance de tenir compte de la réelle capacité financière des ménages : il faut tenir compte de l’impossibilité économique pour l’immense majorité des ménages de prendre en charge des travaux lourds en une seule fois et acter en conséquence, de manière réaliste, la nécessité de procéder aux rénovations par étapes ou soutenir de manière suffisamment ambitieuse les rénovations globales.

Votre Rapporteure suggère d’envisager :

▪ l’intégration de la performance énergétique à la garantie décennale. De la même manière que l’opposabilité du DPE tend à le rendre fiable, la démarche assurantielle appliquée aux travaux les rendrait plus efficaces ;

▪ des packs de rénovations incluant un forfait de consommation d’énergie à prix garanti constant : ainsi, d’une part, les consommateurs seraient protégés de l’inflation éventuelle du prix de l’énergie pendant la période de remboursement (ce qui pourrait être un argument incitatif supplémentaire) et, d’autre part, ils seraient responsabilisés en cas de surconsommation après travaux, tout dépassement serait signalé aux consommateurs comme les faisant dévier de leur trajectoire de remboursement ;

▪ d’élargir les missions du label RGE à une meilleure information des professionnels du secteur du bâtiment sur les objectifs environnementaux. Par exemple, objectifs de rénovation poursuivis (100 % du parc rénové à niveau BBC d’ici 2050), mise en place RE 2020, information sur la décarbonation des matériaux et les déchets du bâtiment par exemple… Toutes les entreprises du secteur bâtiment devraient être couvertes par un label « Reconnu Garant de l’Environnement » qui améliorerait à la fois la confiance des particuliers dans les travaux et l’engagement des professionnels (souvent de petites entreprises pas toujours affiliées à un syndicat professionnel capable de les informer) dans une démarche environnementale coordonnée.

3. Les dispositifs de soutien public nationaux

Ce soutien intervient sous forme d’aides fiscales ou de subventions. Les dispositifs fiscaux témoignent d’une instabilité marquée, ce qui a un effet perturbateur sur le rythme d’utilisation des dispositifs, et, partant, sur celui de la réalisation des travaux, compte tenu du délai nécessaire à la construction d’un nouveau dispositif, à son lancement et à son appropriation par les consommateurs et les acteurs des filières impactées. Contrairement à d’autres secteurs, les filières du bâtiment sont principalement composées d’entreprises indépendantes de petite taille réparties sur tous les territoires, ce qui rend plus difficile qu’ailleurs l’appropriation d’un nouveau dispositif national.

Le rapport de l’Inspection générale des finances et du Conseil général de l’environnement et du développement durable a estimé à 3,3 milliards d’euros en 2016 le coût, pour l’État, du soutien à la rénovation énergétique des logements. Un tel montant recouvre 2,8 milliards d’euros de « dépenses fiscales » (1,67 milliard d’euros au titre du CITE, 75 millions d’euros au titre de l’éco-PTZ et 1,1 milliard d’euros au titre de la TVA à taux réduit) ainsi que 429 millions d’euros de subventions (349 millions d’euros d’aide de l’Anah et 80 millions d’euros en provenance du fonds d’aide à la rénovation énergétique FART).

Différents calculs ont été réalisés pour chiffrer le coût de la tonne de CO2 évitée par les dépenses fiscales sur le logement. Leur résultat varie de 214 euros à 325 euros, montants nettement supérieurs à la valeur tutélaire du carbone (valeur qui devrait être payée par le consommateur final pour émettre une tonne de CO2 afin que l’objectif d’une diminution par deux des émissions de Co2 entre 1990 et 2050 soit respecté). Même si ces données nécessiteraient d’être explicitées quant à leur mode de calcul et justifieraient de plus amples évaluations pour la Cour des comptes, elles laissent à penser que les dispositifs fiscaux incitatifs sont insuffisamment efficaces sur le plan environnemental. Dans tous les cas, l’idée que les dépenses de l’État liées aux travaux sont souvent coûteuses et inefficaces est bien ancrée dans les esprits et régulièrement mise en avant par les décideurs publics pour suggérer de nouvelles réformes des aides. Paradoxalement, l’instabilité des aides qui en résulte participe peut-être à leur inefficacité.

a. Les limites du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE)

Prenant, en 2015, la suite du crédit d’impôt développement durable (CIDD), institué en 2005, le crédit d’impôt pour la transition énergétique vise à accélérer et amplifier les travaux de rénovation énergétique des bâtiments pour économiser l’énergie, faire baisser la facture énergétique et créer des emplois. Il prend la forme d’un crédit d’impôt sur le revenu au titre des dépenses effectivement supportées pour l’amélioration de la qualité environnementale et pour la rénovation énergétique des logements. Accessibles à tous les contribuables au titre de la seule résidence principale, la liste des travaux ouvrant droit au bénéfice du crédit d’impôt a fait l’objet de modifications nombreuses.

Pour la Cour des comptes, l’assiette large du crédit d’impôt pour le développement durable, s’il a permis et obtenu un effet réel d’incitation, a été toutefois porteur d’effets d’aubaine, même s’il faut sans doute définir ce que l’on entend par effet d’aubaine. On tend à qualifier d’effet d’aubaine pour les consommateurs le soutien à des travaux qui auraient eu lieu de toute façon (remplacement d’équipements tombés en panne par exemple) ou lorsqu’on estime que les solutions technologiques sont suffisamment inscrites dans l’esprit des ménages pour ne plus nécessiter de soutien car on pense que les ménages procéderont aux travaux avec ou sans soutien financier. On peut également qualifier d’effet d’aubaine, pour l’installateur cette fois, l’intégration du montant de l’aide au prix de l’équipement. L’aide a alors un effet inflationniste sur les prix de vente et le consommateur ne bénéficie pas vraiment d’une baisse de son reste à charge. On peut enfin considérer comme effet d’aubaine des aides mal ciblées qui ne concourent pas directement à l’efficacité énergétique (c’était le cas du CITE fenêtres dont l’efficacité énergétique dépend principalement de la performance du vitrage alors que les aides englobaient le prix de vente total de la menuiserie, y compris alors qu’une grande part de ce prix ne correspondait pas à des économies d’énergie – le coloris ou le matériau utilisé par exemple). Enfin, on peut considérer une aide comme ayant un effet d’aubaine lorsqu’elle est trop faible au regard du reste à charge pour le consommateur pour influencer de quelque manière que ce soit l’acte d’achat de celui-ci. À l’inverse, on peut considérer qu’il n’y a pas d’effet d’aubaine lorsqu’une aide déclenche des travaux d’efficacité énergétique qui n’auraient pas eu lieu sans cela.

Il importe donc de ne pas confondre la volonté politique de réduire ou d’augmenter le montant d’aide pour un équipement en fonction d’un multi-critère intégrant des considérations d’efficacité, de coût, de maturité de la filière, de pénétration du marché, de reste à charge après aide, avec l’efficacité énergétique réelle de chaque équipement. Les réajustements de niveaux d’aides ne doivent pas contribuer de manière indirecte à idéaliser ou à diaboliser des équipements dans l’esprit des ménages. De tels effets peuvent in fine être plus néfastes que positifs sur le long terme aux filières du fait de l’artificialité temporaire de la demande (notamment les effets stop and go qui déstabilisent lourdement les entreprises) et aux travaux eux-mêmes en générant des réactions de défiance de la part des ménages sur le réflexe « s’il n’y a plus d’aide de l’État, c’est donc que c’est inefficace ». Les entreprises plaident d’ailleurs le plus souvent pour une stabilité des aides plus que pour une augmentation de celles-ci.

Dans son rapport sur l’application de la loi fiscale de 2018, M. Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, a souligné que les dépenses au titre du crédit d’impôt relatives aux économies d’énergies ont augmenté de 33 % entre 2013 et 2017, de 50 % pour celles d’isolation thermique, et, au sein de ces dernières, de 52 % pour les dépenses relatives aux fenêtres. En conséquence, les aides en direction du remplacement des fenêtres ont d’abord été annoncées comme complètement supprimées, puis finalement fortement réduites et limitées au changement de menuiseries en simple vitrage (ce qui a divisé l’enveloppe CITE prévue pour cette dépense par huit). L’effet d’annonce de cette interruption a d’abord gonflé la demande des consommateurs qui se sont précipités pour bénéficier des dernières aides, forçant les entreprises à embaucher pour répondre à la demande, puis les commandes ont brutalement et fortement ralenties à la fin du dispositif, mettant en grande difficulté économique une partie des entreprises du secteur, générant même parmi les plus fragiles d’entre elles une cessation d’activité.

Le plafonnement des dépenses éligibles à l’occasion de la transformation en crédit d’impôt pour la transition énergétique – qu’il s’agisse de l’absence de prise en compte des coûts de pose et des coûts de l’équipement périphérique à l’installation ou du plafonnement global du montant des travaux éligibles – est apparu suffisant pour de petits travaux mais peu incitatif pour une rénovation globale.

Source : Cour des comptes, L’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable, septembre 2016.

Cet exemple montre bien que le système de plafonnement d’aides, s’il est compréhensible du point de vue de la maîtrise annuelle de la dépense publique, peut se révéler en réalité contreproductif dans le sens où il n’incite pas à la rénovation globale et incite même plutôt à l’inverse, les ménages procédant par étapes alors même que les rénovations par étapes reviennent in fine plus chères que les travaux réalisés en une seule fois, et alors même qu’on vise une massification des travaux et un parc entièrement rénové d’ici à 2050 (soit d’ici seulement 30 ans).

Le coût moyen des travaux réalisé est élevé, de l’ordre de 10 000 euros, et le crédit d’impôt bénéficie en majeure partie aux contribuables appartenant aux déciles supérieurs. La part du quintile des revenus les plus élevés est relativement stable depuis 2005, autour de 50 % de la dépense fiscale.

PART DES DÉPENSES AU TITRE DU CITE PAR QUINTILE DE REVENUS

Source : DGFiP.

Il faut rappeler toutefois que les revenus moyens annuels du neuvième décile s’élevaient, en 2017, à 33 720 euros contre 57 160 euros pour le dixième décile (chiffres INSEE, 2017). Dans l’exemple de scénario de rénovation considéré ci-dessus, cela signifie typiquement que les travaux représenteraient, pour les ménages du neuvième décile, plus d’une année de revenus.

Les bénéficiaires du crédit d’impôt pour la transition pour le développement durable ont été majoritairement des propriétaires occupant de maisons individuelles, 76 % des ménages investissant dans les travaux de rénovation thermique et 82 % des ménages bénéficiaires du crédit d’impôt, alors qu’ils ne représentent que 45 % de la population. Si les ménages locataires représentent 31 % de la population, seul 1 % de ces ménages déclare avoir bénéficié du crédit d’impôt. Ce qui n’est pas surprenant dans le sens où il est beaucoup plus difficile de convaincre l’ensemble d’une copropriété de s’engager dans des travaux. De même, les locataires sont rares à investir dans des logements dont ils ne sont pas propriétaires dans le sens où ils ne sont pas certains de rester dans le logement qu’ils occupent, et même lorsque c’est le cas, ils considèrent qu’il n’est pas de leur responsabilité, mais de celle du propriétaire, d’investir pour l’entretien de son patrimoine, même si les travaux pourraient leur permettre des économies d’énergie.

La Cour des comptes a également dressé plusieurs autres constats.

▪ En ce qui concerne les logements, les travaux ne sont pas concentrés sur les logements les plus anciens, les moins performants du point de vue de l’efficacité énergétique. Cela peut sembler a priori un effort mal orienté. Il faut toutefois rappeler que l’ensemble du parc devra atteindre un niveau BBC d’ici 2050. On peut donc également considérer que tous les bâtiments ne répondant pas encore à ces critères (soit 98 % du parc) devront faire l’objet, tôt ou tard, de rénovations.

▪ Quant à l’efficacité énergétique des équipements, les dépenses au titre du crédit d’impôt sont fortement concentrées sur des travaux dont le rapport « coût-efficacité énergétique » est limité : les travaux d’isolation constituent le premier poste de dépenses du crédit d’impôt, porté par la dynamique des dépenses consacrées aux fenêtres. Entre 2013 et 2017, ces dernières ont représenté la moitié des dépenses totales engagées pour des travaux d’isolation thermique et entre 26 % et 38 % des dépenses totales éligibles au crédit d’impôt sur la période.

Ce second constat est plus paradoxal au regard de l’exemple utilisé par la Cour des comptes elle-même. Le fait que l’isolation constitue le principal poste de dépense du CITE est plutôt positif. Chacun conçoit en effet que les travaux sur l’enveloppe devraient être prioritaires (antérieurs) aux travaux concernant les équipements de chauffage. Ainsi que le montre l’exemple donné par la Cour des comptes, des travaux efficaces comprennent l’isolation du toit, des murs et le changement des menuiseries, si celles-ci sont dégradées ou en simple vitrage. Toutefois, en effet, compte tenu d’un niveau d’aide insuffisant ou de budgets limités, les ménages ont tendance à renoncer à l’isolation des murs, et à se contenter de l’isolation des sols, des combles et des menuiseries ce qui ne correspond pas à une isolation optimale.

▪ La Cour des comptes a recommandé enfin de mieux cibler l’aide globale à la rénovation thermique en remplaçant les aides fiscales, ou, sinon, en modulant leur taux en fonction de la performance énergétique des travaux.

Cette recommandation de favoriser la rénovation globale est pertinente au regard de l’objectif de neutralité carbone fixé au secteur des bâtiments. Toutefois, il convient de souligner qu’afin d’inciter à des rénovations globales, il convient que le niveau d’aide soit suffisant et que l’accompagnement des ménages pour leurs travaux soit réel. En effet, l’expérience du CITE conditionné au bouquet de travaux (système jugé complexe et contraignant pour les ménages) avait plutôt détourné les ménages des travaux et fait baisser le nombre global de rénovations. Pour la modulation des aides en fonction de la performance des travaux, elle a l’avantage d’être rationnelle, de donner un signal clair aux ménages, mais elle ne doit pas conduire à négliger le facteur du reste à charge et à écarter les travaux les plus onéreux. Par exemple l’isolation du toit comme l’isolation des murs peuvent représenter 25 % des déperditions d’énergie d’un pavillon, toutefois le coût de l’isolation des combles est largement moins élevé que l’isolation de murs. Une aide proportionnée à l’efficacité sans prise en compte du coût ou des contraintes des travaux reviendrait à subventionner plus que le prix des travaux pour les combles (ce qui est le cas dans les dispositifs à 1 € soutenus par les certificats d’économies d’énergie) et à rester insuffisante pour générer des travaux d’isolation des murs.

Pour sa part, la mission commune de l’Inspection générale des finances et du Conseil général de l’environnement et du développement durable a recommandé :

– de redimensionner le CITE en abaissant son taux, historiquement élevé à 20 % du plafond des dépenses éligibles ;

– de conditionner l’obtention de l’avantage fiscal à la réalisation d’au moins deux gestes de rénovation énergétique (bouquet de travaux) pouvant inclure un audit énergétique. S’il existe un audit énergétique du logement de moins de cinq ans, le bénéfice du CITE serait néanmoins ouvert dès le premier geste de rénovation ;

– et de réduire la dépense fiscale liée au remplacement des fenêtres.

Les recommandations de l’IGF et du CGEDD sont extrêmement pertinentes, eu égard au constat que les professionnels reconnaissent régulièrement qu’une aide de 15 % à 20 % suffit souvent à envoyer un signal incitatif aux ménages (étant entendu que la question du reste à charge soutenable par les ménages est une autre question). Le conditionnement du CITE à la réalisation d’un audit est cohérent avec la nécessité d’engager les Français sur un parcours de rénovation cohérent avec l’atteinte d’un niveau BBC. La réduction de la dépense fiscale liée au remplacement des fenêtres qui avait été proposée a été réalisée lors de la loi de finances pour 2019 par un plafonnement de l’aide à cent euros par fenêtre simple vitrage remplacée. Tout effet d’aubaine (lié à un pourcentage du prix de vente global) avait ainsi été écarté et l’enveloppe fiscale avait été par ce dispositif divisée par huit.

Ces différents constats sur le crédit d’impôt ont contribué à convaincre de la nécessité de sa réforme : le CITE sera désormais remplacé, pour les ménages les plus modestes, par une prime distribuée par l’Agence nationale d’amélioration de l’habitat, dont le bénéfice sera acquis au moment de la réalisation des travaux et non plus avec le décalage d’un an inhérent au mécanisme du crédit d’impôt sur le revenu. Cette prime, débattue dans le cadre du projet de loi de finance pour 2020, baptisée « ma prime renov’ » pourrait être versée dès janvier 2020 aux ménages « très modestes » et « modestes », selon la définition de l’Anah (les déciles de revenus allant de 1 à 4), alors que les ménages « intermédiaires », à savoir les fameuses « classes moyennes » (les déciles de revenus allant de 5 à 8), et pour qui le CITE serait maintenu en 2020, sous la forme d’un crédit d’impôt forfaitaire, n’y auraient accès qu’à partir de 2021. Les ménages « aisés » seraient exclus de tout ou partie des aides du CITE. Dans le cas d’une exclusion complète des neuvième et dixième déciles des dispositifs incitatifs, il conviendrait de mettre en garde contre le fait qu’ils représentent environ 50 % des travaux réalisés et qu’un désengagement brutal de ces ménages pourrait avoir des conséquences importantes sur le volume total des travaux réalisés. Enfin, la nouvelle prime ferait l’objet d’un recentrage sur les gestes techniques dont l’efficacité énergétique est la plus significative.

b. La TVA à taux réduit sur les travaux de rénovation énergétique

L’application d’un taux réduit de TVA pour les travaux d’entretien et d’amélioration des logements poursuit un objectif d’aide à l’emploi faiblement qualifié et de lutte contre le travail dissimulé. Initialement fixé à 5,5 %, le taux a été relevé à 7 % en 2012 et à 10 % en 2014. C’est également depuis 2014, qu’un taux réduit spécifique de 5,5 % est appliqué pour les travaux réalisés en vue de l’efficacité énergétique des logements. La dépense fiscale à ce titre est stable dans le temps, de l’ordre de 350 millions d’euros par an, si l’on retient un calcul par rapport au produit qui résulterait de l’application du taux réduit de 10 % prévu pour les autres travaux d’entretien et d’amélioration des logements.

Le principe d’un tel taux réduit a été très critiqué dans les rapports d’évaluation des aides à la rénovation énergétique des logements.

Pour la mission commune de l’Inspection générale des finances et du Conseil général de l’Environnement et du développement durable, le bénéfice du taux réduit de TVA comme celui du crédit d’impôt pour la transition énergétique sont ouverts dès la première intervention de rénovation énergétique, dans une approche de rénovation « par éléments » et non pas de rénovation globale.

Pour la Cour des comptes, le bénéfice du taux réduit n’est, par définition, pas soumis à une condition de ressources et n’est en outre pas réservé aux travaux dans la résidence principale. Subodorant plus un effet d’aubaine, autant au bénéfice du consommateur que des professionnels, qu’un effet véritablement incitatif, la Cour des comptes a suggéré de supprimer ce taux dérogatoire et d’appliquer aux travaux de rénovation énergétique le taux prévu pour les travaux d’entretien et d’amélioration des logements.

A contrario, les professionnels de la rénovation mettent régulièrement en avant l’importance d’envoyer un signal prix plus favorable à la rénovation qu’à la construction neuve. Ils estiment qu’une réduction de près de 15 % des coûts des travaux est incitatif pour les ménages et participe à rendre ces travaux plus accessibles. Mais ils insistent surtout sur le fait que cette TVA réduite participe à sécuriser les travaux. En effet, il existerait un risque accru que les ménages aient recours à des entreprises non déclarées et à des personnels non formés pour réduire le coût de leurs travaux de rénovation énergétique, ce qui aurait pour résultat de dégrader la qualité des rénovations et d’augmenter les risques encourus par les ménages. Par exemple, certains travaux d’isolation de combles mal exécutés ont pu générer des incendies. Les professionnels reconnaissent toutefois qu’une meilleure visibilité, par une meilleure communication, pourrait être donnée à cet avantage fiscal lié aux objectifs de protection de l’environnement.

c. L’éco-prêt à taux zéro

Depuis 2009, la prise en charge par l’État des intérêts des prêts bancaires accordés pour le financement de travaux de rénovation énergétique du logement est possible sans condition de ressources du bénéficiaire. Le montant du prêt, sur une durée ne pouvant dépasser quinze ans, varie suivant les travaux réalisés, l’obligation de réaliser un « bouquet de travaux » d’au moins deux actions de rénovation simultanées ayant été supprimée à compter du 1er mars de cette année. Désormais pour une action de rénovation énergétique, le montant maximum du prêt est de 7 000 euros pour remplacer des fenêtres à simple vitrage, de 15 000 euros pour une action autre que la précédente, de 25 000 euros pour la réalisation de deux travaux et de 30 000 euros pour la réalisation de trois travaux ou plus ou des travaux pour atteindre une performance énergétique globale minimale attestée en amont par un diagnostic de performance.

La mission commune de l’Inspection des finances et du Conseil général de l’environnement et du développement durable a souligné la faible mobilisation de cet instrument par les ménages, compte tenu du contexte général de taux bas et de la faible appétence des banques pour le produit.

L’Eco-PTZ a été utilisé à 90 % par des propriétaires occupants, la part des maisons individuelles atteignant 94 % des opérations.

Ce dispositif est maintenu jusqu’à la fin de l’année 2021.

d. Les aides de l’Agence nationale d’amélioration de l’habitat (Anah)

Dans son rapport, la mission commune de l’Inspection générale des finances et du Conseil général de l’environnement et du développement durable a insisté sur le fait que le programme Habiter Mieux Sérénité de l’Agence nationale d’amélioration de l’habitat constitue le dispositif prenant le mieux en compte la nécessité d’atteindre une amélioration quantifiée de la performance énergétique.

Depuis 2010, ce programme vise à aider les ménages modestes et très modestes, selon des critères de revenus résultant de plafonds fixés par l’Agence, à rénover leur logement en matière énergétique. Il prend la forme d’une subvention de 35 % à 50 % du montant des travaux éligibles ainsi que d’une prime complémentaire de 10 % du montant de ces mêmes travaux, plafonnée à 1 600 euros pour les ménages modestes ou 2 000 euros pour les ménages très modestes. Les travaux doivent permettre un gain énergétique d’au moins 25 % et figurer sur une liste fixée également par l’Agence.

Les propriétaires bailleurs peuvent bénéficier d’une subvention de 25 % des travaux et d’une prime de 1 500 euros si les travaux permettent un gain énergétique d’au moins 35 %.

Depuis 2017, les copropriétés dites fragiles peuvent bénéficier d’une aide Habitat Mieux collective pour les travaux sur les parties communes, par l’intermédiaire du syndicat de copropriété, pour un programme de travaux en vue d’obtenir un gain énergétique d’au moins 35 %. L’aide comprend une partie pour l’assistance à maîtrise d’ouvrage en complément de l’aide aux travaux de rénovation énergétique. L’objectif retenu est de 30 000 logements rénovés.

En contrepartie de l’exigence précitée de réduction de la consommation énergétique du logement d’au moins 25 %, l’accompagnement personnalisé des ménages, adapté à la population concernée, permet de couvrir jusqu’à 60 % du coût hors taxes des travaux, en combinant l’aide de l’Anah, qui peut atteindre, selon les ressources du foyer, jusqu’à 50 % du montant des travaux, et une prime au titre du Fonds d’aide à la rénovation énergétique (FART) représentant 10 % du montant des travaux éligibles. Le montant de la subvention versée par l’Anah ne peut toutefois avoir pour effet de porter le montant des aides publiques directes y compris celles des collectivités locales à plus de 80 % TTC du coût global de l’opération.

Il faut noter que si ce dispositif est celui qui porte sans doute les niveaux de rénovation les plus ambitieux, il ne promeut pourtant pas le principe de rénovation globale ou BBC fixé à l’ensemble du parc par les objectifs législatifs. De plus, le principe de reste à charge minimal tend à exclure du dispositif les ménages les plus modestes. En effet, pour ces ménages, un reste à charge même de l’ordre de 20 % peut devenir disqualifiant, si les travaux nécessaires sont onéreux. Ainsi, il a été démontré que les personnes âgées (ayant accès plus difficilement à des prêts pour couvrir leur reste à charge) et les ménages plus modestes accèdent plus difficilement que les autres aux aides aux travaux.

La Cour des comptes a relevé que le parc aidé par l’Anah est notablement plus dégradé, du point de vue énergétique, que le parc national de logements, spécialement pour les propriétaires occupants, majoritairement logés dans des logements avec des étiquettes environnementales F et G (55,4 %), alors que cette situation ne concerne que 30,7 % des résidences principales. Le même constat est fait pour les logements loués par les bailleurs (56,5 %).

Toutes actions confondues, les engagements de l’Anah ont permis de rénover 462 693 logements au cours de la période 2010-2017, dont 243 239 au titre du programme de rénovation énergétique mettant en œuvre le dispositif Habiter mieux, soit 52,5 % de dossiers. Les engagements pour ce programme ont atteint 2,49 milliards d’euros (budget Anah + FART), soit 63 % des aides de l’Agence pour les mêmes exercices.

En 2017, le programme Habiter Mieux a représenté 70 % des aides aux travaux de l’Anah, (418,3 millions d’euros, auxquels s’ajoutent 99,3 millions d’euros de primes Fart). 74 % des logements rénovés sont occupés par des propriétaires très modestes, soit 80 % du montant des aides accordées aux propriétaires occupants. Le montant moyen de l’aide pour les ménages très modestes a été de 6 744 euros.

Pour sa part, le programme Habiter mieux « agilité » ou « travaux simples » vise à mettre en œuvre des travaux, plus rapidement, sans engager un programme complet. Mis en place depuis le 1er janvier 2018 pour les propriétaires occupant aux revenus modestes, il consiste en une aide de 7 000 euros à 10 000 euros pour financer l’un des trois travaux identifiés comme les plus efficaces en matière de rénovation énergétique : le changement d’une chaudière ou du mode de chauffage, l’isolation des combles, ou l’isolation des murs.

Il convient de noter que le changement de chaudière et l’isolation de combles sont également couverts par des programmes « coup de pouce » CEE, ce qui permet en cumulant les deux dispositifs un reste à charge nul pour les ménages précaires (sous condition de revenus) sur ces deux postes de travaux. Ce mécanisme de cumul des aides Anah et des CEE est extrêmement vertueux sur le volet social car cela lève efficacement la barrière constituée par un reste à charge trop important pour les ménages les plus modestes. En revanche, le fait que l’accompagnement soit optionnel dans le cadre de ce dispositif ne permet pas à l’Anah (contrairement au dispositif Sérénité) de contrôler la qualité des travaux réalisés ou de s’assurer que les travaux réalisés sont pertinents dans le parcours de rénovation. Pourtant destinés à des ménages souvent socialement fragiles, économiquement acculés, et donc souvent moins agiles pour se défendre contre d’éventuelles « arnaques », ces dispositifs nécessiteraient d’être particulièrement suivis.

Comme indiqué auparavant, le crédit d’impôt pour la transition énergétique est transformé en prime versée directement par l’Anah, à compter du mois d’avril 2020. Les ménages modestes auront donc le choix entre demander une aide au titre du programme Habiter mieux, dans le cas d’une rénovation globale accompagnée, ou demander le bénéfice de la prime issue de la réforme du crédit d’impôt, dans le cas d’une démarche progressive par geste de travaux.

4. Les certificats d’économies d’énergie (CEE)

L’objectif principal et initial du dispositif vise l’efficacité énergétique, c’est-à-dire la réduction des consommations. S’y ajoute un objectif social d’aide aux ménages modestes depuis sa troisième période d’application.

Les vendeurs d’énergie doivent réaliser 1 600 TWh cumulés actualisés (cumac) d’économies d’énergies sur trois ans, répartis entre eux au prorata de l’énergie vendue. L’obligation de chaque acteur obligé est déterminée en prenant en compte, pour les trois quarts, le chiffre d’affaires et, pour un quart, les volumes de vente de l’énergie considérée. De ce calcul, il résulte que l’obligation pour la quatrième période pèse pour 46 % au titre de la fourniture de carburant, pour 31 % au titre de celle d’électricité et pour 15 % au titre de celle de gaz naturel. L’obligation pour chaque énergie est ensuite répartie entre les acteurs obligés en prenant en compte un abattement et le nombre de fournisseurs considérés. Le calcul des paramètres ne tient pas compte des émissions de CO2 par énergie, le dispositif ayant un objectif d’efficacité énergétique, au sens de la réduction de la consommation énergétique, et non l’atteinte d’objectifs de réduction des gaz à effets de serre.

Lors de leur audition par la commission d’enquête, les représentants de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) ont indiqué que 70 % des économies d’énergies se font dans le bâtiment résidentiel. En 2018, 400 000 travaux d’isolation et 110 000 changements de chaudière ont été réalisés grâce aux CEE. Les opérations sont réalisées, pour 52 % d’entre elles, dans le bâtiment résidentiel occupé par des ménages précaires.

Les représentants de la DGEC insistent sur le fait que les économies d’énergies réellement obtenues sont bien supérieures à celles du dispositif, lequel, se voulant incitatif, valorise l’économie réalisée grâce au matériel de l’opération par rapport à l’achat d’un matériel standard du marché. À cet égard, la CRE a recommandé de réfléchir à la façon de prendre en considération le montant d’économies d’énergie calculé par référence à l’équipement moyen installé dans le parc français. « Cette référence permet en effet de mesurer en moyenne l’effet « réel » en termes d’économies d’énergie d’une action donnée, contrairement à la référence « marché » prévue par la directive et transposée dans le mécanisme CEE pour l’établissement des fiches, qui reflète l’économie d’énergie additionnelle apportée par un équipement plus performant par rapport à un équipement standard du moment. Un tel système de comptabilisation en parallèle permettrait de mieux identifier les actions induisant le plus d’économies réelles pour le système. »

Les opérations « coups de pouce » sur l’isolation et sur le chauffage tiennent au constat de l’importance du reste à charge du point de vue du consommateur, au moment où il investit, au-delà de l’économie sur la durée de vie de l’opération. « L’objectif consiste donc à le diminuer fortement, notamment pour les publics précaires. D’autre part, les acteurs des CEE étant parfois des intégrateurs des aides, qu’il s’agisse du CITE, des CEE ou des aides de l’Anah, il faudrait qu’ils puissent proposer un « package » des aides aux ménages, c’est-à-dire un dispositif complet allant jusqu’à un accompagnement pour réaliser les travaux. Enfin, il s’agit de bonifier un certain nombre d’actions en fonction de l’économie de CO2 réalisée. » ([91])

Une vérification de l’efficacité des actions réalisées en termes de réduction des consommations est primordiale. Pour la CRE, si une action standard ne remplit pas son objectif de réduction de consommation, elle devrait être révisée voire supprimée.

La CRE insiste sur la nécessité d’un contrôle technique ex post de la conformité réglementaire des actions réalisées. Le Pôle national des certificats d’économies d’énergie (PNCEE) réalise un contrôle administratif de type documentaire du dépôt des demandes de CEE et peut susciter des contrôles ex post de la conformité des actions réalisées aux spécifications des fiches standardisées. En 2018, une expérimentation de contrôles sur site a été confiée à des organismes accrédités et, cette année, une expérimentation de contrôles par questionnaires envoyés aux bénéficiaires. Les demandeurs de CEE réalisent leurs propres contrôles pour fiabiliser leur production de CEE, contrôles obligatoires au titre des opérations « Coup de pouce ». Selon les indications fournies par les représentants de la DGEC, lors de leur audition par la commission d’enquête, depuis 2015, 400 contrôles, portant sur 400 entreprises ou dépôts en masse de CEE, ont été réalisés, 52 sanctions prononcées avec une annulation cumulée de 1,3 TWh cumac de CEE et 12 millions d’euros de sanctions pécuniaires.

Bien qu’il soit important de contrôler les travaux, il importe ici de bien distinguer le contrôle qui consiste à vérifier la réalisation des travaux, du contrôle qui consiste à vérifier le respect des règles de l’art par les entreprises et donc la qualité des travaux. Autant il semble raisonnable de confier aux acteurs des CEE le soin de vérifier que les travaux ont bien été réalisés par telle ou telle entreprise, autant il ne semble pas relever des compétences des acteurs CEE de garantir que telle ou telle entreprise a travaillé conformément aux règles de la profession. Le contrôle de la qualité des travaux semble plutôt relever des compétences spécifiques d’un organisme qualificateur et donc du label RGE.

Les prix des CEE n’ont cessé d’augmenter. L’indice « spot » Emmy en donne une valeur de 8,5 euros/MWhcumac pour le mois de décembre 2018.

Selon la CRE, le dispositif représente un coût global pour la collectivité de l’ordre de 3 milliards d’euros par an, lorsque le prix des CEE est de 5 euros/MWhcumac et de 5 milliards d’euros pour un prix de 9 euros/MWhcumac. La part des CEE représentait de l’ordre de 2 % de la facture TTC des clients au tarif réglementé de vente de l’électricité » (TRVE) en 2018 contre 1 % en 2017, augmentation qui semble appelée à se poursuivre. La CRE considère que, toutes choses égales par ailleurs, l’augmentation de l’obligation et du prix des CEE a occasionné, début 2018, une hausse hors taxes de TRVE de 1,6 % pour les clients résidentiels et de 1 % pour les clients « petits professionnels ». S’interrogeant sur la hausse des prix enregistrés, la CRE a considéré qu’elle était due pour partie à l’inertie du dispositif et recommandait d’allonger la durée de la quatrième période d’un ou deux ans et d’apporter rapidement de la visibilité en ce qui concerne les cinquième et sixième périodes.

Lors de son audition par la commission d’enquête, le représentant de la DGCE a estimé le coût du dispositif des CEE de l’ordre de 3 à 3,5 milliards d’euros en 2019, soit 3 % de sa facture pour un consommateur de carburant : pour un plein de trente litres gazole à 1,6 euro le litre, soit 48 euros, les CEE représenteraient 1,28 euro, soit 2,6 % du prix du plein.

Dans son analyse du dispositif des CEE, la CRE constate que la part des CEE dans la facture finale des consommateurs est sensiblement la même d’une énergie à l’autre :

Part des CEE dans la facture (*)

(en pourcentages)

(*) Pour un prix du CEE de 5,5 €/MWhcumac et en utilisant les données de volumes et de prix par énergie de la note de la DGEC de répartition de l’obligation.

Source : CRE, Analyse du dispositif de certificats d’économies d’énergie

La CRE précise que le coût des CEE comprend :

̶ la prime versée au bénéficiaire ou autre incitation,

̶ les coûts commerciaux de démarchage du client,

̶ les coûts administratifs liés à la gestion des dossiers,

̶ les coûts éventuels des intermédiaires (artisans, délégataires, mandataires, etc.)

Selon la CRE, « le développement et l’accroissement des activités d’intermédiation pourrait, à première vue, faire craindre un renchérissement du coût des CEE, une majorité d’acteurs semblent considérer toutefois que les intermédiaires apportent une réelle expertise pour l’acquisition des CEE et permettent notamment, lorsque la production en propre n’est pas suffisante, de compléter l’approvisionnement en CEE au meilleur coût et, dès lors, d’éviter, dans le cas extrême, de devoir payer la pénalité libératoire. Ces acteurs considèrent ainsi que la présence d’intermédiaires a un effet globalement baissier sur les prix des CEE grâce à une meilleure mobilisation du gisement disponible. »

Et de fait, le dispositif des CEE tend à générer une grande créativité des acteurs du marché dans l’atteinte des objectifs d’économies d’énergie. Cette créativité tient principalement à la concurrence stimulante qui existe entre les intermédiaires (délégataires ou mandataires) qui se « challengent » dans la recherche de nouveaux gisements et de nouveaux mécanismes de traitement de ces gisements. In fine, les meilleures innovations, les modèles les plus efficaces, finissent par être partagés, copiés puis adoptés par l’ensemble des acteurs. L’inertie qui existe dans les dispositifs publics n’existe pas dans le dispositif des CEE. Un programme qui ne marche pas ne sera pas artificiellement alimenté, mais au contraire rapidement écarté. En revanche, le marché des CEE n’est pas constitué pour générer des garde-fous ou pour empêcher des dérives éventuelles. De plus, les économies d’énergie restent théoriques et ne sont mesurées que sur échantillonnage, ce qui peut laisser le temps à des failles de se creuser. C’est particulièrement vrai lorsque certains travaux deviennent « gratuits » car ils sont plus que couvert par le principe des CEE et que la machine s’emballe, comme dans le cas, plus ancien, des « ampoules led gratuites » ou, plus récent, des « combles à 1€ ».

Pour la CRE, les actions vers les ménages en situation de précarité sont captées pour la très grande majorité d’entre elles par les bailleurs sociaux, les ménages en situation de précarité qui ne logent pas chez un bailleur social n’ayant souvent pas les moyens d’engager de tels frais.

Ce constat, vrai pour partie, a sans doute évolué depuis l’émergence des dispositifs dits « à 1 € » évoqués plus haut.

Votre Rapporteure recommande donc un audit exhaustif et spécifique du mécanisme des CEE. Il convient de le maintenir dans le sens où il a stimulé de manière inégalée le marché à atteindre les objectifs d’efficacité énergétique poursuivis par le Gouvernement, mais compte tenu du coût qu’il représente pour les ménages, il faut mettre un terme aux dérives et aux écueils dénoncés depuis plusieurs mois. Plus de collégialité dans le pilotage du dispositif (un collège rassemblant tous les acteurs concernés et où siégeraient des parlementaires, comme au CSCEE, pourrait être aisément établi) et plus de transparence seraient un minimum requis pour permettre au dispositif de gagner durablement en efficacité.

V. centralisation de la programmation ÉnergÉtique : de la nation À l’europe…

Allons-nous de l’usage à la production ou de la production à l’usage ?

La question « qui de la poule ou de l’œuf est arrivé le premier ? » pourrait se poser en termes similaires sur l’usage et la production d’électricité.

L’électrification des usages thermosensibles avaient, dans les années 1970, été concomitante du dimensionnement du parc nucléaire, comme l’indique à la fois le site officiel d’EDF et l’étude cas réalisée par Jean Fretellière, professeur de sciences économiques et sociales dans l’Académie de Nancy-Metz : « Face au premier choc pétrolier, qui a des conséquences négatives du point de vue du commerce extérieur et de l’indépendance énergétique, le gouvernement décide d’intensifier le programme électronucléaire et donc, indirectement, de développer le chauffage électrique (…) La question était et est toujours actuellement : « Comment assurer, dans des conditions économiques acceptables pour le client, un chauffage performant avec une énergie dont le coût unitaire (par kWh facturé au client) est notablement plus élevé que celui des autres énergies » ([92])

A. Le NÉCESSAIRE PASSAGE d’une LOGIQUe d’optimisation nationale À une logique d’optimisation europÉenne

Lors de son audition par la commission d’enquête, M. André Merlin, fondateur et ancien président de RTE a insisté sur les avantages apportés par l’interconnexion des réseaux de transport de l’électricité entre les pays européens.

Ces interconnexions permettent d’abord une solidarité entre les États membres de l’Union européenne : un pays confronté à un déficit de production peut ainsi recourir à l’électricité disponible dans les pays voisins.

Comme ne manque pas de le souligner RTE, l’évolution de la consommation électrique en fonction de celle de la température (thermo-sensibilité) constitue le risque principal pesant sur la sécurité d’approvisionnement. Sur le plan européen, la thermo-sensibilité d’hiver est nettement plus importante que celle d’été. En France, le phénomène est le plus marqué avec une hausse de la puissance électrique appelée par degré de température en moins (gradient de consommation) supérieure à celle de la Grande-Bretagne, deux-fois moins forte, de l’Allemagne, quatre fois et demie moins forte et de l’Italie, six fois moins forte. La thermo-sensibilité d’été est en revanche plus importante en Italie ou en Espagne, où la consommation estivale peut atteindre des niveaux équivalents ou supérieurs à la consommation d’hiver.

Ensuite, les interconnexions favorisent l’intégration des marchés : à mesure de l’interconnexion croissante des réseaux, la production d’autres pays peut être mobilisée en faisant jouer la concurrence par les coûts de production.

Enfin, les interconnexions favorisent l’intégration des énergies intermittentes, notamment par l’effet du foisonnement.

Ce mouvement vers des interconnexions croissantes pose néanmoins la question de la complexité qui l’accompagne : lorsqu’une difficulté survient dans un réseau interconnecté, elle se répercute nécessairement sur l’ensemble du réseau en raison de la solidarité imposée par les lois de la physique. Dans un système interconnecté, tout ce qui advient sur un point du réseau affecte instantanément l’ensemble de celui-ci. Les risques apparaissant à la mesure du réseau pris dans son entier, une gestion technique très efficace s’impose donc d’autant plus.

Selon M. Jorge Vasconcelos, ancien responsable de l’organisme de régulation du marché de l’électricité portugais et membre du conseil d’administration de l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER), également auditionné par la commission d’enquête, l’application du principe de subsidiarité devrait concrètement aboutir à traiter au niveau européen tout ce qui a trait au marché intégré de l’énergie et à l’infrastructure physique interconnectée qui en constitue le support. Pour la direction du Trésor, si le renforcement de la coordination des politiques de soutiens aux énergies renouvelables et, plus généralement des politiques énergétiques nationales nécessite que les État membres acceptent de perdre une partie de leur souveraineté sur le pilotage du bouquet électrique national, une telle intégration a en tout état de cause été engagée par la politique d’interconnexion des marchés de l’électricité : le fait de pouvoir importer ou exporter de l’énergie sur un marché implique déjà en soi une certaine perte de contrôle sur l’origine de l’énergie produite. ([93])

Comme le rappelle d’ailleurs RTE, les flux d’électricité aux frontières ne sont plus désormais décidés par les États, mais résultent d’arbitrages économiques sur les marchés interconnectés : « En Europe, la France ne « décide » pas d’exporter de l’électricité – pas plus qu’elle ne « fait appel » à ses voisins lorsque l’électricité vient à manquer – c’est une logique de marché qui est à l’œuvre et conduit à faire fonctionner les outils de production les plus compétitifs, indépendamment de leur localisation. Les flux d’électricité entre pays en découlent mécaniquement. » ([94]).

Sur le marché de l’électricité, les moyens de productions sont mobilisés par ordre croissant du coût marginal de leur production (« ordre de mérite ») : les filières dont l’activation est la moins coûteuse entrent donc en priorité en production.

Fonctionnement du marché de l’électricité et formation des prix

Source Trésor-Éco, Électricité verte : les avantages d’une approche européenne, n° 197, mai 2017.

Les interconnexions tendent en conséquence à permettre l’utilisation économiquement la plus efficace des moyens de production au sein de la zone interconnectée, en faisant appel, de même, en priorité, à ceux dont les coûts de production marginaux sont les moins élevés, compte tenu des capacités de transport d’électricité entre les pays interconnectés.

La compétitivité du parc électrique installé est donc elle-même reflétée par les coûts marginaux relatifs des moyens installés qui le composent. S’agissant de la compétitivité des moyens installés en France, par rapport à ceux installés dans les pays voisins, RTE souligne que le nucléaire représente actuellement une capacité de base très compétitive sur les marchés européens. La flexibilité de l’outil de production en France reposant très largement sur l’hydraulique et le nucléaire, la part du nucléaire dans le bouquet électrique actuel a pour conséquence de faire très largement dépendre les échanges électriques de la France de la disponibilité de ce dernier. L’essentiel de l’année, la France est un pays exportateur d’électricité, n’important que, ponctuellement, lors des pointes de consommation hivernales. Toujours selon RTE, au cours des quinze dernières années, le bilan net entre les exportations et les importations d’électricité a pu avoisiner 70 TWh, soit de l’ordre de 13 % de l’électricité produite en France. ([95])

De la même façon, le faible coût marginal des énergies renouvelables a permis à l’Allemagne de passer du statut de pays importateur net d’électricité à celui de pays exportateur net.

La carte ci-dessous présente la part de la production nationale d’électricité exportée en 2017 dans les différents pays membres de l’association européenne des gestionnaires de réseaux de transport.

Source : ENTSO-E 2017 L’électricité en Europe en 2017.

Le choix du niveau adéquat des capacités d’interconnexion constitue donc un arbitrage essentiel.

En méconnaissant l’apport possible de production en provenance des pays dont les réseaux sont interconnectés avec le sien, un pays pourrait en effet être conduit à construire plus de capacités de production qu’il n’en a réellement besoin pour assurer sa sécurité d’approvisionnement. L’économie en coûts de combustible permise par l’utilisation des moyens de production des autres pays européens de même que celle rendue possible en moyens de production ou d’effacement doivent donc être comparées aux coûts d’investissement et d’exploitation d’un ouvrage de transport d’électricité, au coût lié à l’accroissement des pertes du fait du transport sur une plus longue distance et aux coûts des éventuels renforcements induits pour le réseau intérieur.

Le réseau électrique français est physiquement relié à ses voisins européens par cinq liaisons transfrontalières. De nouveaux ouvrages d’interconnexion sont en cours de construction : une liaison en courant continu de Chambéry à Turin de 1 000 MW et deux nouvelles liaisons à courant continu entre la France et le Royaume-Uni (IFA 2 et ElecLink) d’une capacité chacune de 1 000 MW. Pour sa part, si la Commission européenne vient d’accepter l’attribution du financement européen nécessaire à la réalisation de l’interconnexion électrique souterraine de 575 km entre la France et l’Irlande (Celtic interconnector), la CRE a conclu à l’opportunité de reporter les décisions relatives à un accroissement supplémentaire de la capacité d’interconnexion entre la France et le Royaume-Uni au-delà des projets actuellement en cours de réalisation (IFA 2 et ElecLink précités). Les scénarios prospectifs réalisés à l’initiative du régulateur français montrent que les bénéfices attendus seraient inférieurs aux coûts moyens liés à la construction, l’exploitation et la maintenance des projets étudiés et ne permettraient de couvrir en moyenne que de l’ordre de la moitié des coûts induits par une nouvelle interconnexion.

En fonction du niveau de la demande, le prix de marché couvre le coût de production de la dernière unité mobilisée. Pour les énergies renouvelables, le coût marginal de production est presque nul, l’augmentation de la part des énergies renouvelables dans le bouquet électrique entraîne donc une baisse des prix de gros. « Le couplage des marchés des pays du nord de l’Europe disposant de fortes capacités en matière d’énergies renouvelables avec ceux du sud de l’Europe tend à tirer les prix de l’électricité sur le marché de gros à la baisse : entre 2011 et 2014, le prix de gros de l’électricité a baissé de près de 40 % en Europe. » ([96])

L’interconnexion du réseau européen contribue à l’intégration des énergies renouvelables, par la sécurité d’approvisionnement qu’elle permet en cas de défaillance d’un maillon de la production. L’interconnexion a donc permis d’accélérer le développement des énergies renouvelables. Toutefois, si les flux d’électricité ne peuvent plus être gérés à l’échelle d’un seul pays, le couplage des marchés ne garantit pas, à lui seul, la sécurité de l’approvisionnement à long terme en énergie.

Selon les stipulations de l’article 194 du Traité de l’Union européenne, les textes pris pour la mise en œuvre de la politique énergétique européenne n’affectent pas le droit d’un État membre de déterminer les conditions d’exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d’énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique. Chaque État conserve donc une marge d’autonomie pour atteindre les objectifs de transition énergétique et de construction du marché intérieur de l’énergie fixés en commun.

Pour les gestionnaires de réseaux, le foisonnement géographique des diverses sources d’approvisionnement contribue à atténuer les aléas de production, et cela d’autant mieux si les différents pays européens disposent eux-mêmes de moyens de production suffisamment diversifiés. L’existence de spécificités nationales à cet égard peut contribuer à raréfier les aléas concomitants de production et, partant, à accroître la complémentarité des moyens de production et des possibilités de secours mutuel qui en découlent.

Une forte interconnexion fait reposer la flexibilité du système électrique national sur les moyens extérieurs à celui-ci. Par exemple, le Danemark bénéficie des importantes capacités de production pilotables hydroélectriques du système Nord Pool. Comme l’a rappelée Mme Chloé Le Coq, lors de son audition par la commission d’enquête, le marché intégré Nord Pool comprend, outre le Danemark, la Suède, la Norvège, la Finlande et les pays baltes, et le prix de l’électricité qui en résulte sert de référence pour toute l’électricité dans l’Europe du Nord ([97]).

Or à mesure que la production d’électricité d’origine éolienne et photovoltaïque s’accroît en Europe, cette faculté de reporter la charge des moyens de flexibilité à l’extérieur du système électrique national perd de son caractère opératoire.

De ce point de vue, l’évolution des parcs de production des différents pays du système électrique ouest-européen ne manquera pas d’impacter les conditions de la sécurité d’approvisionnement et celles des échanges d’électricité, du fait même de la réduction du parc de grandes unités de production thermiques ou nucléaires.

Les tendances d’évolution des parcs des pays voisins du nôtre sont en effet concordantes et marquées par :

– un fort développement des énergies renouvelables ;

– un déclassement progressif des parcs de production au charbon sur la base de critères politiques ou techniques, le parc charbon se trouvant majoritairement installé en Allemagne ;

– une fermeture programmée des centrales nucléaires dans les différents pays frontaliers de la France qui en disposent, sauf au Royaume-Uni.

Si à court terme, le marché de l’électricité permet de valoriser l’énergie heure par heure, à plus long terme, il n’offre pas, par lui-même, suffisamment de visibilité et d’incitations pour que les acteurs maintiennent les capacités de production requises et l’investissement dans les actifs nécessaires au maintien de la sécurité d’approvisionnement à long terme.

En outre, le déploiement des énergies renouvelables, financées au moyen d’obligations d’achat, impacte nécessairement les capacités de financement des autres moyens de productions, en lien avec la diminution des prix sur le marché que ces énergies entraînent.

B. Les engagements européens en matière de transition énergétique

1. La transposition de l’Accord de Paris dans la stratégie européenne de lutte contre le changement climatique : un choix ambitieux, renforcé par la présidence finlandaise

Engagée dans la lutte contre le changement climatique, l’Union européenne avait pris ses premiers engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le cadre du Protocole de Kyoto.

Ainsi la directive 2003/87/CE relative au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (ETS) vise, par un instrument de marché, à orienter les investissements vers des technologies sobres en carbone.

Si le prix du carbone est aujourd’hui inférieur aux prévisions du paquet Énergie-Climat, une réflexion est engagée pour garantir un prix du carbone compatible avec les objectifs du système d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre.

Le paquet Énergie Climat, adopté, en décembre 2008, répond à ces engagements, en imposant des contraintes juridiques aux États membres pour se conformer aux obligations internationales de l’Union européenne.

2. Le paquet Énergie-Climat : une ambition climatique et énergétique, dite stratégie 20/20/20

En vertu du paquet Énergie-Climat, outre l’accord politique de décembre 2008, un certain nombre d’actes dérivés sont pris afin de mettre en place une politique commune de l’énergie, au niveau communautaire, qui vise notamment à lutter contre le changement climatique.

L’Union européenne s’est fixé des objectifs ambitieux, plus connus sous le nom de « stratégie 20/20/20 », à savoir atteindre d’ici 2020, une amélioration de 20 % de l’efficacité énergétique, une part de 20 % des énergies renouvelable dans la consommation d’énergie, une réduction de 20 % des émissions de gaz à effet de serre. Ce dernier objectif pouvant être relevé à 30 % dans l’hypothèse où d’autres pays industrialisés prendraient des engagements similaires.

Ces contraintes juridiques sont précisées dans la directive 2009/28/CE relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (RED I) ([98]).

3. Une vision ambitieuse : une planète sobre pour tous. Une vision européenne stratégique à long terme pour une économie prospère, moderne, compétitive et neutre pour le climat

Pour M. Miguel Arias Canete, Commissaire en charge de l’action climatique et de l’énergie, « L’Union européenne a déjà engagé la modernisation et la transformation de son économie en vue de la neutralité climatique. La Commission européenne intensifie ses efforts tandis que nous proposons une stratégie pour que l’Europe soit la première grande économie au monde à devenir neutre pour le climat d’ici à 2050. Parvenir à la neutralité climatique est nécessaire, possible et dans l’intérêt de l’Europe. » ([99]).

Le 28 novembre 2018, dans une communication intitulée, Une planète propre pour tous. Une vision européenne stratégique à long terme pour une économie prospère, moderne, compétitive et neutre pour le climat, la Commission européenne a présenté une feuille de route ambitieuse avec huit scénarios pour « une économie à zéro émission nette de gaz » afin d’atteindre des réductions nettes d’émissions de gaz à effet de serre de 80 % à 95 % d’ici 2050, par rapport aux seuils de 1990.

La Commission européenne rappelle à ce titre que « la transition vers une économie à zéro émission nette de gaz à effet de serre donne un rôle central à l’énergie, qui est aujourd’hui responsable de plus de 75 % des émissions de gaz à effet de serre de l’Union. Dans toutes les options analysées, le système énergétique progresse vers un bilan d’émission neutre (zéro émission nette) de gaz à effet de serre. Il repose sur un approvisionnement énergétique sûr et durable étayé par une approche paneuropéenne fondée sur le marché. Le futur système énergétique intégrera les marchés et systèmes de l’électricité, du gaz, du chauffage/refroidissement et de la mobilité et s’appuiera sur des réseaux intelligents organisés autour des citoyens. »

Vue d’ensemble des scénarios analysés

Le point de départ des scénarios analysés est une situation de référence commune qui reflète les politiques et objectifs énergétiques et climatiques pour 2030 adoptés récemment ainsi que le règlement sur la gouvernance de l’Union de l’énergie et de l’action pour le climat. Cela inclut un système d’échange de quotas de l’Union réformé, des objectifs nationaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre, une législation visant à maintenir le puits naturel que sont les sols et les forêts de l’Union, les objectifs fixés pour 2030 en matière d’efficacité énergétique et d’énergies renouvelables, ainsi que la proposition de législation visant à améliorer l’efficacité des voitures et des camions en matière d’émissions de CO2. Les projections indiquent que ces politiques et objectifs devraient permettre de réduire les émissions de gaz à effet de serre d’environ 45 % d’ici à 2030 et d’environ 60 % d’ici à 2050. Cela n’est pas suffisant pour que l’Union contribue aux objectifs à long terme fixés en matière de température dans l’accord de Paris.

Pour atteindre ces objectifs, huit autres scénarios – chacun répondant aux exigences de l’accord de Paris – ont été évalués.

Ces huit scénarios reposent sur des mesures utiles en tout état de cause, dites « sans regret », telles que l’utilisation généralisée des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique.

Cinq d’entre eux s’appuient sur différentes actions et technologies qui favorisent la transition vers une économie à zéro émission nette de gaz à effet de serre. Pour réduire les émissions, ils proposent une application à des degrés variables de l’électrification, de l’hydrogène et des carburants de synthèse (c’est-à-dire des carburants produits par conversion de l’électricité, selon la technologie « power-to-X »), ainsi que de l’efficacité énergétique au niveau de l’utilisateur final et de l’économie circulaire. Cela permet d’étudier leurs caractéristiques communes ainsi que leurs différentes incidences sur le système énergétique.

Dans tous ces scénarios, la consommation d’électricité augmente mais des différences notables existent. Les scénarios qui mettent plutôt l’accent sur l’électrification dans les secteurs d’utilisation finale nécessitent également une augmentation des capacités de stockage (6 fois leur niveau actuel) pour faire face à la variabilité au sein du système électrique. Mais les scénarios qui mettent en avant l’hydrogène nécessitent davantage d’électricité pour produire cet hydrogène. Les scénarios qui utilisent les plus grandes quantités d’électricité sont ceux qui reposent sur l’expansion des carburants de synthèse, entraînant une production d’électricité supérieure de presque 150 % en 2050 par rapport au niveau actuel. Au contraire, les scénarios axés sur la demande, notamment sur l’efficacité énergétique au stade de l’utilisation finale ou l’économie circulaire, nécessitent la plus faible augmentation de la production d’électricité (environ 35 % de plus en 2050 par rapport à aujourd’hui), les plus faibles besoins en termes de stockage et les plus grandes économies d’énergie dans les secteurs résidentiels et industriels. Tous ces scénarios présentent également des besoins variables en termes d’investissements et de transformation au niveau sectoriel. Les scénarios qui reposent davantage sur des vecteurs énergétiques décarbonés exigent moins de transformations et d’investissements dans le secteur de l’utilisation finale mais ont les besoins les plus élevés en termes d’investissement dans les secteurs de l’approvisionnement énergétique. Inversement, les scénarios axés sur la demande sont ceux qui nécessitent le moins d’investissements dans les secteurs de l’approvisionnement énergétique.

Ces cinq scénarios permettent d’obtenir des réductions d’émissions de gaz à effet de serre d’un peu plus de 80 % d’ici 2050 par rapport à 1990, hors utilisation des terres et des forêts. Si l’on tient compte de l’effet de puits des sols et des forêts, qui absorbent davantage de CO2 qu’ils en émettent, ces scénarios correspondent à des réductions nettes d’émissions de gaz à effet de serre d’environ 85 % d’ici 2050 par rapport à 1990, ce qui est encore 15 points de pourcentage en deçà d’une économie neutre pour le climat ou à zéro émission nette de gaz à effet de serre.

Le scénario combinant les cinq options mais à des niveaux inférieurs permet d’atteindre des réductions nettes d’émissions de gaz à effet de serre de 90 % (effet de puits de l’utilisation des terres et des forêts compris). Toutefois, il ne permet pas d’atteindre un bilan neutre des émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2050, étant donné que certaines émissions de gaz à effet de serre persisteront, notamment dans le secteur de l’agriculture. Les secteurs agricole et forestier sont uniques en ce sens qu’ils peuvent aussi absorber le CO2 présent dans l’atmosphère. Ces absorptions annuelles sont aujourd’hui considérables, leur niveau net s’élevant dans l’Union à environ 300 millions de tonnes de CO2. Toutefois, cela ne suffira pas à compenser les émissions résiduelles en l’absence de mesures supplémentaires renforçant le rôle de nos sols. Il est donc nécessaire de réfléchir également aux moyens de fournir de l’énergie à partir de la biomasse de manière durable tout en renforçant le rôle des puits naturels ou en combinant cette méthode avec le captage et le stockage de carbone, ces deux options permettant d’augmenter les émissions négatives.

Les septième et huitième scénarios étudient donc expressément ces interactions afin d’évaluer la manière de parvenir à un bilan neutre des émissions de gaz à effet de serre (zéro émission nette) d’ici 2050 et à des émissions négatives nettes par la suite. Dans le septième scénario, tous les vecteurs énergétiques sont des vecteurs sans carbone et l’efficacité énergétique est mise en avant. Il repose sur une technologie d’émissions négatives sous la forme de bioénergie combinée avec le captage et le stockage du carbone pour équilibrer les émissions restantes.

Le huitième scénario s’appuie sur le scénario précédent mais évalue les effets d’une économie fortement circulaire et le rôle bénéfique que pourrait avoir un changement dans les choix des consommateurs, qui se porteraient sur des solutions plus sobres en carbone. Il explore également la manière de renforcer le rôle de puits joué par les sols, afin de voir dans quelle mesure cela réduirait le besoin en technologies d’émissions négatives.

Les différentes composantes du cadre d’action européen sont mobilisées pour l’atteinte des objectifs de transition énergétique à long terme :

▪ La fiscalité : garantir une tarification efficace des effets extrêmes et une répartition équitable des coûts de transition ;

▪ L’Union de l’énergie pour le climat : adapter les règles commerciales pour permettre le déploiement des nouvelles technologies dans les secteurs de l’énergie, du bâtiment et de la mobilité ;

▪ Le budget de l’Union : préparer la mise en place des infrastructures clés et encourager les investissements dans des modèles d’entreprise durables ;

▪ L’action locale : accompagner la transformation des régions et des secteurs de l’économie ;

▪ La recherche et l’innovation : recenser les technologies clés pour la transition et accélérer la démonstration ;

▪ La stratégie industrielle et l’économie circulaire : déploiement des technologies, chaîne de valeur et circularité accrue ;

▪ Le commerce ouvert mais équitable : œuvrer pour des conditions de concurrence équitables à l’échelle mondiale ;

▪ Le pilier social : permettre aux citoyens d’acquérir les compétences nécessaires pour de nouveaux modèles d’entreprise ;

▪ Le marché unique numérique : créer le système d’exploitation numérique pour permettre l’intégration des systèmes et la mise en œuvre de nouveaux modèles d’entreprise ;

▪ La politique de la concurrence et les aides d’État : garantir la cohérence avec les objectifs de l’Union européenne en matière de climat et d’environnement.

La communication, Une énergie propre pour tous les Européens, présentée le 30 novembre 2016, précise le cadre juridique sur lequel s’appuie la feuille de route de 2050

Dans sa communication, Une énergie propre pour tous les Européens ([100]), présentée le 30 novembre 2016, la Commission européenne rappelle que l’Union de l’énergie correspond à l’une des dix priorités de la Commission Juncker.

Le paquet de mesures présenté dans la communication s’articule autour de trois grands objectifs :

– Privilégier l’efficacité énergétique ;

– Parvenir au premier rang mondial dans le domaine des énergies renouvelables ;

– Adopter des mesures équitables pour le consommateur.

Pour atteindre ces objectifs, la Commission européenne a revu l’objectif en termes d’efficacité énergétique, estimant qu’il faudrait fixer un objectif contraignant à l’échelle de l’Union européenne de 30 % d’ici 2030.

Le Conseil européen a également relevé l’objectif d’au moins 27 % en ce qui concerne la part des énergies renouvelables dans la consommation d’énergie de l’Union européenne à l’horizon 2030. Objectif contraignant au niveau de l’Union européenne mais qui ne se traduira pas par des objectifs contraignants au niveau national.

4. La présidence finlandaise : une ambition renforcée pour la lutte contre le changement climatique

La présidence finlandaise de l’Union européenne qui sera effective du 1er juillet 2019 au 31 décembre 2019 a fait part de ses quatre priorités au nombre desquelles figure « consolider la position de l’Union européenne comme le leader mondial en matière de climat ».

À ce titre, la présidence a choisi somme slogan « Europe durable – Avenir durable » afin de symboliser la force de son engagement en la matière.

C. La construction de l’Union de l’énergie : Un paquet « Énergie-Climat » favorable aux Énergies renouvelables

1. Le traité de Lisbonne pose une base légale en termes de compétence communautaire dans le domaine de l’énergie

L’article 194 du Traité de fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), du traité de Lisbonne, est la base légale en matière de compétence communautaire dans le domaine de l’énergie.

Il stipule que :

« la politique de l’Union dans le domaine de l’énergie vise, dans un esprit de solidarité entre les États membres :

a) à assurer le fonctionnement du marché de l’énergie ;

b) à assurer la sécurité de l’approvisionnement énergétique dans l’Union ;

c) à promouvoir l’efficacité énergétique et les économies d’énergie ainsi que le développement des énergies nouvelles et renouvelables ;

d) à promouvoir l’interconnexion des réseaux énergétiques. » ([101])

Cette compétence communautaire est néanmoins sans incidence sur le fait qu’un État membre a le droit « de déterminer les conditions d’exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d’énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique », même si, en vertu du droit dérivé, et plus précisément de la directive sur les énergies renouvelables (RED I), issue du paquet Climat-Energie, a été rendue contraignante l’adoption d’objectifs nationaux de 20 % de la part d’énergies renouvelables dans la consommation finale brute de l’Union européenne d’ici 2020 ainsi que l’objectif de 10 % d’énergies renouvelables dans le domaine des transports.

2. Le quatrième rapport sur l’état de l’Union de l’énergie, adopté le 9 avril 2019, précise les progrès accomplis dans le secteur des énergies renouvelables

Dans son quatrième rapport sur l’état de l’Union de l’énergie, la Commission européenne rappelle que « les énergies renouvelables sont au cœur des priorités de l’union de l’énergie ».

À ce titre, il importe de rappeler quels sont les actes dérivés qui promeuvent les énergies renouvelables et dans quelles proportions.

La directive 2009/28/CE relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (RED I) précise que l’Union européenne doit atteindre un objectif de 20 % d’énergies renouvelables dans sa consommation finale brute d’énergie.

La directive (UE) 2018/2001/ relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (RED II), en cours d’adoption, fixe un nouveau cadre afin que l’Union européenne puisse atteindre au moins 32 % d’énergies renouvelables dans sa consommation finale brute d’énergie d’ici 2030. Les États membres devront reprendre les objectifs de 2020 comme niveau de référence de leur trajectoire respective pour 2030.

Si l’Union européenne est proche d’atteindre son objectif en matière d’énergies renouvelables pour 2020, soit 20 % – en 2017 elle avait atteint 17,52 % – force est de constater que le rythme d’accroissement de la part des énergies renouvelables a baissé depuis 2014. Toutefois sept États membres dont la France devront faire des efforts supplémentaires pour se conformer à leur trajectoire indicative en vue d’atteindre l’objectif de 20 % en 2020.

Concernant les biocarburants, la directive RED II adopte une approche prudente afin de préserver l’affectation des sols quant à la production de biocarburants.

3. La communication du 18 juin 2019 renforce les obligations des États membres afin d’atteindre les objectifs de l’Union de l’énergie et de l’action pour le climat

Dans sa communication du 18 juin 2019, intitulée, « Ensemble pour atteindre les objectifs de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat. – Jeter les bases pour réussir la transition vers une énergie propre », la Commission européenne dresse un constat quant à l’efficacité des plans nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat.

Comme le requiert l’article 9 du règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat, tous les États membres ont dû élaborer des plans nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat (PNEC).

Ce processus est un processus itératif qui devra amener chaque État membre à relever son niveau d’ambition dans les six prochains mois pour l’adoption des PNEC définitifs.

La Commission européenne a adressé une recommandation, le 18 juin 2019, sur le projet de plan national intégré en matière d’énergie et de climat de la France couvrant la période 2021-2030.

La Commission européenne recommande notamment à la France :

– de relever « son niveau d’ambition pour 2030 à au moins 33 % d’énergies renouvelables en tant que contribution de la France à l’objectif de l’Union en la matière à l’horizon 2030. »

– de « revoir les efforts de réduction de la consommation d’énergie primaire afin de contribuer à la réalisation de l’objectif collectif de l’Union en matière d’efficacité énergétique à l’horizon 2030. »

D. La convergence des choix politiques en matière de bouquet énergétique

1. L’exemple allemand : un choix ambitieux en termes d’énergies renouvelables… financé in fine par le consommateur

L’Allemagne, pour répondre à ses obligations européennes, mais également par choix politique assumé, a décidé de privilégier une production énergétique essentiellement fondée sur la production des énergies renouvelables.

C’est pourquoi une analyse du choix politique allemand revêt, pour votre Rapporteure, un double intérêt : son mix énergétique évolue dans les années 2000 avec l’adoption du plan dit « consensus nucléaire » qui fait le choix de privilégier les énergies renouvelables au détriment du nucléaire et la transition énergétique est essentiellement financée par le consommateur allemand, du fait d’un consensus politique et citoyen.

Cette transition énergétique, « Energiewende », si elle fait consensus en Allemagne, n’est pas exempte de critiques, en raison de son coût, tant pour les finances publiques que pour les consommateurs. Selon l’institut économique de Düsseldorf (Institute for Competition economics), le coût estimé serait de 520 milliards d’euros jusqu’en 2025. Quant au tarif de l’électricité, il aurait non seulement plus que doublé pour les consommateurs entre 2000 et 2013, mais il continuerait d’augmenter.

a. Energiewende, le choix assumé des énergies renouvelables

La sortie programmée du nucléaire a été décidée en 2000, dans ce qu’il est convenu d’appeler le « consensus nucléaire » et la sortie définitive, actée en 2011, après l’accident de Fukushima. Il s’agissait du retour à un plan de sortie précédemment adopté par la coalition entre les Verts et les Sociaux-démocrates.

Les thèmes relatifs à la sécurité ainsi qu’à la problématique du stockage des déchets nucléaires expliquent le choix d’une transition énergétique largement fondée sur les énergies renouvelables.

Ce choix politique a également été renforcé par l’adoption du Klimaschutzplan 2050 (Plan Climat 2050), en novembre 2016, traduction de l’Accord de Paris et de ses objectifs européens, qui conduit à un objectif général de réduction des émissions de gaz à effet de serre de l’ordre de 80 à 95 % en 2050 par rapport à 1990.

Le plan indique le niveau de contribution de chaque secteur à la réduction des émissions de gaz à effet de serre :

Source : Direction du Trésor, Financement public de la transition énergétique dans huit pays de l’Union européenne, juin 2018

Si le bouquet énergétique n’est pas détaillé dans le plan climat 2050, il reprend les grandes tendances de l’Energiewende, à savoir faire porter la part des énergies renouvelables dans la consommation brute d’électricité à au moins 80 % en 2050 telle qu’inscrite dans la loi sur les énergies renouvelables Erneuerbare Energiens Gesetz (EEG), réaffirmer la sortie du nucléaire en 2022 ainsi que la fin de la consommation des énergies fossiles comme le charbon.

L’audition de M. Antoine Chapon ([102]), directeur adjoint de l’Office franco-allemand pour la transition énergétique (OFATE), par la commission d’enquête, a confirmé que le choix du bouquet énergétique reposait clairement sur une pénétration importante des énergies renouvelables dans les différents secteurs de l’énergie, même si c’est dans le secteur électrique que cette pénétration est la plus importante.

Pénétration des énergies renouvelables en Allemagne

Consommation d’énergie brute finale.

Source OFATE

2018 représente ainsi une année charnière : pour la première fois, la part des énergies renouvelables atteint 35 % du bouquet électrique, soit la part d’énergie issue du charbon. En 1990, la part du charbon atteignait 60 %. Le nucléaire ne représente plus que 12 % en 2018, alors qu’il représentait 40 % en 1985 et 28 % en 1990.

Le gouvernement allemand fait reposer sa stratégie de décarbonation du bouquet électrique sur la prépondérance de l’éolien et du photovoltaïque afin qu’ils en représentent 65 % en 2030 et au moins 80 % en 2050.

Source : OFATE – Les filières d’EnR électriques – un développement axé sur l’éolien et le photovoltaïque

b. Un financement de la transition énergétique innovant : le Fonds spécial « Energie-Climat » (EKF)

Créé en 2010, le Fonds spécial Energie-Climat (EKF) a pour objectif de soutenir la transition énergétique et la lutte contre le changement climatique. Abondé par des ressources privées, puis depuis 2012 par l’ensemble des recettes de la mise aux enchères des certificats CO2, il reste sous-financé eu égard à la teneur de ses objectifs. Le fonds est destiné au financement d’actions relatives à la recherche dans le domaine des énergies renouvelables, au stockage d’énergie et aux technologies de réseau, à l’efficacité énergétique, aux émissions de CO2 des bâtiments, à l’électromobilité et à la compensation des prix de l’électricité pour l’industrie à forte intensité d’électricité.

c. Le choix d’une fiscalité verte assumée in fine par le consommateur

Une réforme fiscale entreprise en 1999 a permis de mettre en place une véritable fiscalité écologique qui représente environ 58,9 milliards d’euros en janvier 2019 ([103]), soit 1,9 % du PIB, un niveau inférieur à la moyenne européenne, qui est de 2,44 % en 2016 ([104]), ainsi qu’à sa part dans le PIB suédois équivalente, elle, à 5 %.

La loi Erneuerbare Energiens Gesetz, dite loi EEG, votée en 2000, a introduit un mécanisme d’achat des énergies renouvelables garanti pendant vingt ans. Ce sont les consommateurs privés qui en assument la charge financière.

Ainsi « le soutien aux EnR passe par le prélèvement EEG, pris directement sur le prix de l’électricité du consommateur final. L’élaboration de ce prélèvement, réalisé par les quatre gestionnaires de réseaux de transport d’électricité, est très transparente : tous les calculs sont en ligne. On observe une phase d’évolution assez importante de ce prélèvement : en 2010, il était à 0,5 centime par kW/h ; et en 2014, il a quasiment triplé. Plusieurs facteurs l’expliquent : un certain nombre de volumes photovoltaïques et de biomasse, notamment, à des tarifs d’achat assez élevés ; mais aussi des facteurs externes, notamment – ce qui a beaucoup pesé – la chute des prix de l’électricité à la Bourse ; enfin, l’allégement de ce prélèvement dont bénéficient certains industriels très énergivores, qui pèse sur la facture finale pour le consommateur. Depuis 2017, on observe plutôt une stabilisation, et même, en 2019, pour la première fois, une baisse de ce taux, à 6,41 centimes par kWh. Le coût total du soutien a ainsi été, cette année-là, de 22,6 milliards d’euros : rapporté à la consommation moyenne d’un client résidentiel, cela correspond à 90 euros par an sur la facture d’électricité. »

Évolution des tarifs moyens – Éolien terrestre 88,72 vs. 54,79 €/MWh // En mer: 187,46 vs. 181,55 €/MWh- PV: 273,55 vs. 79,03 €/MWh - Biomasse : 192,4 vs. 119,37 €/MWh

Source OFATE

En 2017, la loi EEG a été révisée en introduisant deux innovations : le prix payé aux producteurs d’électricité renouvelable est déterminé par voie d’appels d’offres et le montant de la subvention, initialement fixé par l’État, l’est maintenant par le marché.

Les tarifs d’achat garantis par l’État n’existent plus que pour les petites installations ainsi que pour les installations autorisées avant la fin de l’année 2016 et entrées en service jusqu’à la fin de l’année 2018. L’éolien en mer, contrairement à l’éolien terrestre et à la biomasse, bénéficie d’une phase de transition plus longue puisque ce changement législatif ne s’appliquera qu’aux parcs qui entreront en activité à partir de 2021.

Cette modification explique la baisse des coûts induits pour le consommateur, même si ceux-ci restent très élevés.

d. Malgré les coûts induits pour le consommateur, une forte acceptabilité

Malgré ses coûts, qui reposent in fine sur le consommateur, l’acceptabilité de la transition énergétique reste très élevée. Selon un sondage évoqué par M. Antoine Chapon, 93 % des Allemands sont très favorables à la transition énergétique. ([105])

Selon lui, l’explication en réside dans le fait que « cela tient pour une large part au concept d’énergie citoyenne : en 2016, 42 % de la puissance installée renouvelable était entre les mains, soit de personnes privées, notamment sous la forme de coopératives citoyennes, soit d’agriculteurs ayant des installations pour le gaz. L’autoconsommation est très fréquente avec le photovoltaïque. Cette énergie citoyenne, qui décline mais reste néanmoins très forte, est importante pour comprendre la transition énergétique allemande : elle trouve aussi son origine dans ces communautés citoyennes qui se sont constituées dès les années 1990 dans les villes et les villages pour développer ce genre de projets. Le marché de l’électricité allemand est structuré de façon très différente du marché français, et il faut peut-être y voir une raison du développement des EnR. »

2. L’exemple de la Suède : un modèle à suivre ?

Dès la fin des années 90, la Suède a opéré un choix radical : une transition énergétique qui favorise les énergies renouvelables. Aujourd’hui, avec un taux de 55 % de la consommation énergétique totale, la Suède est l’État membre dans lequel la part d’énergies renouvelables est la plus élevée de l’Union européenne. À titre comparatif, la transition énergétique a été, en Suède, trois fois plus rapide qu’en France au cours des dernières années.

Ce succès s’explique par un choix politique : la mise en œuvre d’une fiscalité environnementale ambitieuse et innovante et, ce, dès les années 1990. En effet, la Suède est le premier pays, avec la Finlande, à introduire une taxe carbone en 1991.

La mise en place d’un marché suédois des certificats verts d’électricité renouvelable, en 2003, est également une innovation dans la mesure où il est devenu le premier mécanisme bilatéral de soutien aux énergies renouvelables. Ce mécanisme a été élargi à la Norvège en 2012.

La nouvelle coalition au pouvoir vient d’ailleurs de décider d’un nouveau programme de « verdissement fiscal » à hauteur d’1,5 milliard d’euros en augmentant notamment la taxe carbone sur les installations industrielles de production de chaleur.

L’intérêt du modèle suédois est double : outre un choix historique en faveur des énergies renouvelables et une fiscalité environnementale d’ampleur, il traduit l’acceptabilité sociale d’un modèle de transition énergétique radical, par rapport aux choix politiques français et allemand que vient confirmer la politique portée par la nouvelle coalition au pouvoir.

À titre d’exemple, la part des taxes environnementales est de 5 % du PIB suédois ([106]), à comparer aux 2,44 % de la moyenne de l’Union européenne à en 2016. ([107])

a. La taxe carbone, un modèle d’acceptabilité sociale

La mise en place d’une taxe carbone dès 1991 a rencontré, pour des taux sont similaires à ceux de la France, une large acceptabilité sociale, laquelle trouve une double justification : des effets redistributifs maîtrisés ainsi qu’une protection de la compétitivité des entreprises par l’introduction de nombreuses niches fiscales et exonérations.

La Suède a pu augmenter le taux nominal de sa taxe carbone de 40 à 90 euros/tonne CO2 entre 2000 et 2004, soit une hausse similaire à celle prévue en France, sans pour autant que cela ne se soit manifesté par des réactions hostiles de la part des ménages les plus modestes. En effet, cette hausse a eu un faible impact sur le prix du carburant, en raison d’une baisse de la taxe énergie sur les carburants, proportionnelle à la hausse de la taxe carbone. En outre, l’impact sur les consommateurs les plus fragiles a été maîtrisé, notamment par un relèvement du seuil minimum d’imposition à l’impôt sur le revenu qui s’est traduit par une hausse du pouvoir d’achat.

Comparaison entre le prix du litre d’essence en Europe et la part des taxes dans le prix du litre d’essence

Source : Note du Trésor, Fiscalité environnementale, février 2019.

Cette hausse a également été possible du fait d’un large éventail de mesures fiscales prises par le gouvernement social-démocrate entre 2001 et 2003, permettant une neutralité budgétaire de la réforme. Le produit des « taxes vertes » suédoises alimente le budget général, sans affectation au financement de mesures « vertes ».

La taxe carbone, en 2019, est particulièrement élevée, avec un taux de 120 euros/tonne de CO2. À titre de comparaison, en France, le prix de la tonne s’élevait à 30,5 euros en 2017. Ce taux élevé a également largement contribué à une décarbonation de l’industrie suédoise. En 2015, la taxe carbone suédoise couvrait 99 % des émissions CO2 hors ETS.

Il importe également de noter que l’acceptabilité sociale repose sur le fait que les consommateurs n’ont pas, in fine, supporté le coût de la transition énergétique, les fournisseurs ayant fait le choix d’autres sources d’approvisionnement avec des bioénergies devenues moins chères du fait de l’exonération de la taxe carbone et de la taxe d’énergie.

De facto, le prix des carburants n’a pas augmenté, ce qui explique très largement l’acceptabilité sociale de la taxe carbone suédoise.

La réussite de l’approche fiscale suédoise s’explique également par la prise en compte de la situation de chaque secteur d’activité, afin de préserver leur compétitivité ainsi qu’en raison de la redistribution aux ménages et aux entreprises des gains des taxes énergie et carbone. Leurs recettes représentent plus de 50 % du total des taxes vertes même si les nombreuses exonérations, tant du montant que de l’assiette, ont été progressivement réduites pour aller vers un taux plus uniforme. Une suppression progressive des exonérations a permis à chaque secteur de s’adapter sans que pour autant sa compétitivité ne soit remise en cause.

b. Une transition énergétique réussie grâce à une réforme fiscale d’ampleur

La politique fiscale volontariste suédoise s’est traduite par une exonération de la taxe carbone et de la taxe énergie sur les bioénergies.

En 1990, la Suède avait une part de combustible fossile de 60 % pour le chauffage des logements, équivalente à celle de la France aujourd’hui. En 2019, la part de ce combustible pour le logement est passée à moins de 2 %, les bioénergies étant devenues une réelle alternative, notamment grâce à l’exonération de la taxe énergétique et de la taxe carbone.

Évolution du coût du chauffage en Suède et impact de la taxe carbone

sur le réseau de chaleur urbain depuis 1991

Source : Direction du Trésor, Fiscalité environnementale, février 2019

Pour autant, cette politique fiscale volontariste s’est heurtée aux règles européennes relatives aux aides d’État, la Suède ne pouvant exonérer, comme elle le souhaitait, certains biocarburants à 100 %. Le gouvernement suédois a, dès lors, choisi de remplacer les exonérations de taxe carbone et de taxe énergie sur les biocarburants par des taux de réduction de l’empreinte carbone des carburants vendus par les fournisseurs.

Du fait de la taxe carbone, la Suède affiche la part d’énergies renouvelables dans les transports la plus élevée d’Europe, avec un taux de 33 %. À titre de comparaison, la France affiche un taux de seulement 9 %.

c. Le marché des certificats verts d’électricité renouvelable, un modèle à étudier

La Suède a pour objectif national une production électrique intégralement d’origine renouvelable en 2040 selon l’Accord transpartisan sur l’énergie de juin 2016, lequel entérine une sortie définitive de l’énergie nucléaire. La part de l’énergie nucléaire dans le bouquet électrique représente 40 % de la production.

Grâce à la promotion des certificats verts, introduits en 2003, le gouvernement espère atteindre, d’ici 2030, une production électrique renouvelable de 48 TWh/an, c’est-à-dire l’équivalent d’un tiers de la production nationale.

Le choix opéré par la Suède de promouvoir des certificats verts au lieu de soutenir les énergies renouvelables par des tarifs d’achats garantis – comme en Allemagne, même si la situation a partiellement évolué, ou en France – se traduit par un coût minime pour les finances publiques, en termes de soutien à la transition énergétique.

Tous les producteurs d’énergies renouvelables reçoivent un certificat vert par MWh produit pour une durée de quinze ans, auquel s’applique le principe de la neutralité technologique.

Par neutralité technologique, il faut comprendre que toutes les énergies renouvelables sont subventionnées au même niveau. Cette neutralité technologique implique que seuls les projets d’énergies renouvelables les plus rentables sont construits, ainsi il n’y a pas eu de construction éolienne off-shore en Suède.

Les consommateurs doivent acheter ces certificats à leurs fournisseurs via une bourse spécialisée. En 2018, le montant des achats de certificats verts devait correspondre à 30 % de leur consommation. Les quotas d’obligations d’achat afin d’atteindre l’objectif fixé en 2030 sont fixés annuellement par le Parlement.

Selon les projections faites par la Direction du Trésor ([108]), entre 2013 et 2017, « le soutien public aurait été de 1,5 milliard d’euros pour un productible EnR annuel installé de 10 TWh. En France, le coût des tarifs garantis a été de 38 milliards d’euros pour 4 TWh pour le solaire et devrait être de 41 milliards d’euros pour 11 TWh pour l’éolien en mer. »

Cette bourse des certificats d’énergie renouvelables permet donc de favoriser la transition énergétique en faveur des énergies renouvelables à un coût moindre pour les finances publiques tout en assurant une neutralité technologique quant au choix des énergies en cause. Elle permet également de développer un marché intégré de production d’énergie renouvelable avec ses voisins puisque la Norvège en fait partie depuis 2012.

VI. … et dÉcentralisation de la transition ÉnergÉtique : de la nation, aux territoires, aux citoyens

Pour atteindre les objectifs qu’elle a fixés afin de diminuer les émissions de gaz à effet de serre (GES), réduire la consommation énergétique, diversifier le bouquet électrique et développer les énergies renouvelables, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (dite loi « LTECV » n° 2015-992 du 17 août 2015), a prévu l’élaboration d’une trajectoire garante de la cohérence des objectifs poursuivis et des moyens mis en œuvre.

À cette fin, la LTECV a rénové les outils de pilotage de cette trajectoire, qu’il s’agisse des instruments de planification à l’échelle nationale ou territoriale. Cependant, la définition de la trajectoire de transition énergétique s’appuie aujourd’hui sur des outils de planification à l’articulation complexe et aux portées juridiques relativement faibles, ce qui peut nuire à l’atteinte des objectifs visés.

A. les outils de planification de la transition ÉnergÉtique

La trajectoire de transition repose sur de nombreux documents de planification. La LTECV a réformé la gouvernance de la transition énergétique. Alors que la loi fixe les objectifs et les principales orientations générales, il revient au pouvoir réglementaire de les décliner à travers deux principaux outils de planification. La stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) sont les outils de planification de la transition à l’échelle nationale. Au niveau local, la planification de la transition énergétique s’appuie notamment sur le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) et sur les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET).

1. La SNBC

La stratégie nationale bas-carbone (SNBC), ou stratégie bas-carbone, fixée par décret, est un document de programmation qui vise à définir « la marche à suivre pour conduire la politique d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions soutenables sur le plan économique à moyen et long termes » ([109]). Elle fixe ainsi la trajectoire de réduction des émissions de GES en répartissant les budgets-carbone ([110]) par grands secteurs et catégories de GES et en tranches indicatives d’émissions annuelles. La SNBC permet au pouvoir réglementaire de planifier la trajectoire nécessaire pour atteindre les objectifs définis par le législateur.

C’est ainsi que la première SNBC publiée, en 2015, a fixé trois budgets-carbone jusqu’en 2028 ([111]). Ils portent l’objectif de réduction d’émissions de GES de - 27 % à l’horizon du troisième budget-carbone par rapport à 2013, afin de s’inscrire dans l’objectif de long terme qui était celui de la France avant le plan climat de juillet 2017 : l’atteinte du « facteur 4 » en 2050, c’est-à-dire la division par quatre des émissions de GES par rapport à 1990.

Pour rester en phase avec les objectifs et dans une logique d’efficacité, la stratégie doit être révisée tous les cinq ans et son suivi est réalisé sur la base d’indicateurs actualisés régulièrement. Elle est actuellement en cours de révision ([112]). La deuxième stratégie dessine en effet une trajectoire devant conduire à la neutralité carbone ([113]) d’ici 2050, nouvel objectif de la France depuis l’engagement pris dans le plan climat de juillet 2017.

Adoptée par le Gouvernement, la SNBC est le résultat d’une large concertation avec des représentants de la société civile (entreprises, ONG, représentants de consommateurs, syndicats, etc.) mais aussi avec le public afin de mieux appréhender les enjeux et problématiques des différents secteurs et également faciliter l’appropriation de la future stratégie par le plus grand nombre. C’est ainsi que la SNBC actuellement en cours de révision est notamment le fruit de la « concertation préalable à la révision de la stratégie nationale bas-carbone » organisée aux mois de novembre et décembre 2017. La révision de la stratégie doit prendre en compte l’avis du Comité d’experts de la transition énergétique ([114]) sur la mise en œuvre de la SNBC adoptée en 2015 et le respect du premier budget-carbone. Les avis d’autres institutions sont également pris en compte.

M. Laurent Michel, directeur général de l’énergie et du climat au ministère de la transition écologique et solidaire, auditionné par la commission d’enquête, a souligné que la future SNBC repose « sur le triptyque suivant : une réduction forte des consommations d’énergie, la décarbonation totale des consommations et productions d’énergie, et une forte baisse des émissions industrielles et agricoles de gaz à effet de serre. Les émissions résiduelles, très réduites, devraient être couvertes par une croissance réaliste du puits naturel » ([115]).

2. La PPE

La programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) est un document de planification, pris par décret, qui organise la politique énergétique de la France. Plus précisément, elle vise à établir « les priorités d’action des pouvoirs publics pour la gestion de l’ensemble des formes d’énergie sur le territoire métropolitain continental, afin d’atteindre les objectifs (…) » ([116]) fixés par la LTECV. La programmation repose sur des scénarios de besoins énergétiques et planifie deux périodes de cinq années ([117]), la deuxième devant présenter des options hautes et basses pour chaque énergie afin de prendre en compte les incertitudes liées à la réalisation d’un document de planification de long terme. Contrairement à la SNBC qui porte sur l’ensemble du territoire national, la PPE ne concerne que la France métropolitaine continentale. Des programmations spécifiques sont appliquées en Outre-mer et en Corse.

La PPE est le pilier énergétique de planification de la trajectoire de transition. Elle comporte les mesures opérationnelles permettant de respecter la trajectoire carbone de la SNBC. Elle traite de tous les domaines en lien avec l’enjeu énergétique autour de six volets qui correspondent à ses différents objectifs : la sécurité d’approvisionnement ; l’amélioration de l’efficacité énergétique ; le développement des énergies renouvelables ; le développement des réseaux ; la compétitivité des prix de l’énergie ; l’emploi.

De nombreux avis et consultations sont requis avant l’élaboration du projet de programmation : les parties prenantes sont associées, tout comme le grand public, dans le cadre d’un débat public. En 2016, la première PPE a été adoptée ([118]) et fixait à 2023 ([119]) des objectifs ambitieux d’efficacité énergétique et de développement des énergies renouvelables respectant les objectifs de la loi pour la transition énergétique. Elle est, elle aussi, actuellement en révision. Un projet de PPE a été élaboré pour les périodes 2019-2023 et 2024-2028 ([120]).

M. Laurent Michel, directeur général de l’énergie et du climat au ministère de la transition écologique et solidaire, toujours lors de son audition devant la commission d’enquête, a précisé que la prochaine PPE « fixe un objectif global de baisse de consommation de 14 % d’ici 2028 et prévoit un effort accentué sur la baisse des consommations d’énergies fossiles : moins 40 % en 2030 » et que cette programmation prévoit que « les énergies renouvelables progressent (…)[et que] nous serions ainsi à 36 % d’énergies renouvelables dans le mix électrique en 2028, et à 45 % à l’horizon 2035 » ([121]).

Jusqu’à l’adoption de la loi relative à l’énergie et au climat, le Parlement n’était pas saisi au fond de la PPE, qui intervenait par décret. Une telle saisine avait été notamment suggérée par Mme Catherine de Kersauson, présidente de la deuxième chambre de la Cour des comptes, lors de son audition devant la commission d’enquête : « Dans notre rapport, nous soulignions que la PPE était adoptée par décret et était trop imprécise en matière d’impact sur les soutiens par les finances publiques. Nous n’en avons pas fait une recommandation, mais il ressort clairement du rapport que l’une des solutions pourrait être que le Parlement puisse se prononcer sur les éléments de programmation contenus dans la PPE et que cette dernière soit plus précise s’agissant des soutiens publics liés aux objectifs affichés » ([122]). Cette proposition avait été également portée par notre collègue Bruno Duvergé, dans son rapport d’information déposé par la mission d’information sur les freins à la transition énergétique ([123]).

Le nouvel article L. 100-1 A du code de l’énergie résultant de la loi relative à l’énergie et au climat confie à la loi la fixation des objectifs et des priorités d’action de la politique énergétique nationale, la PPE ayant pour objet de définir les modalités d’action des pouvoirs pour atteindre ces objectifs et ces priorités.

Dans son premier rapport ([124]), publié en juin 2019, le Haut Conseil pour le climat préconise quant à lui d’inscrire le niveau des budgets-carbone dans la loi. Votre Rapporteure l’estime également nécessaire.

Ainsi, la SNBC est un document de planification à vocation stratégique, couvrant un domaine plus large que celui de l’énergie et comportant une trajectoire plus longue que la PPE. Cette dernière ne concerne quant à elle que l’énergie et comporte des mesures opérationnelles qui sont nécessaires au respect de la trajectoire carbone définie dans la SNBC. C’est à ce titre que la programmation pluriannuelle de l’énergie doit être compatible avec la SNBC et les budgets-carbone. Cette exigence est développée plus loin.

Ces deux documents sont la base de l’élaboration du plan national énergie climat que l’ensemble des États membres de l’Union européenne doivent soumettre à la Commission européenne en application du Règlement européen sur la gouvernance de l’Union de l’énergie ([125]).

3. Le SRADDET

À l’échelle locale, la LTECV a renforcé la mission des collectivités territoriales et réaffirmé le rôle de chef de file de la région en ce qui concerne la compétence relative à la transition énergétique.

La loi Grenelle II ([126]) de juillet 2010 a prévu l’élaboration conjointe, entre l’État et chaque région, d’un schéma régional climat-air-énergie (SRCAE) réalisant un état des lieux de la consommation énergétique, de la production d’énergies renouvelables et des émissions de GES au niveau régional. Ces SRCAE ont une vision prospective puisqu’ils déterminent des orientations pour les horizons 2020 et 2050.

La loi NOTRe d’août 2015 ([127]) a créé le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) en y intégrant les SRCAE. Chaque région française ([128]) doit donc élaborer un SRADDET qui rassemble des schémas régionaux dans plusieurs domaines ([129]) et qui constitue donc l’outil de la planification de long terme à l’échelle territoriale. Le SRADDET « fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région » notamment en matière de « maîtrise et de valorisation de l’énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l’air, de protection et de restauration de la biodiversité, de prévention et de gestion des déchets » ([130]).

4. Le PCAET

Le plan climat-air-énergie territorial (PCAET) constitue un second document de planification, rendu obligatoire pour l’ensemble des intercommunalités de plus de 20 000 habitants ([131]), qui a notamment pour objectif de maîtriser la consommation d’énergie et surtout de développer les énergies renouvelables.

De manière opérationnelle, le déploiement des énergies renouvelables s’effectue selon des schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR), prévus par la loi Grenelle II ([132]). Il s’agit de documents établis par le Réseau de Transport d’électricité (RTE) qui définissent notamment :

– pour chaque ouvrage, les travaux de développement nécessaires à l’atteinte des objectifs des SRCAE – et donc demain des SRADDET – ;

– la capacité d’accueil globale du schéma, ainsi que la capacité par poste ;

– le coût prévisionnel de chaque ouvrage à créer ;

– le calendrier prévisionnel des études et des procédures nécessaires à la réalisation des travaux ([133]).

La portée juridique ainsi que l’articulation de ces différents documents sont complexes et parfois même sujettes à débat.

B. Une telle pluralité de documents de planification apparaît source d’incertitudes quant à leur portée juridique et d’une insuffisante clarté quant à leur articulation

1. La portée juridique des différents documents de planification, parfois complexe à saisir, se révèle souvent très faible

La portée juridique de la SNBC se limite, pour la plupart des plans et programmes, à une simple « prise en compte » : « L’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics respectifs prennent en compte la stratégie bas-carbone dans leurs documents de planification et de programmation qui ont des incidences significatives sur les émissions de gaz à effet de serre » ([134]). Il découle de ce lien de prise en compte ([135]) que la SNBC ne peut être ignorée par ces institutions et que les éventuels écarts doivent être argumentés. Cela restreint toutefois fortement la portée normative de la SNBC, le Haut Conseil pour le climat la qualifiant, dans son dernier rapport, d’« isolée et peu opérationnelle ».

Seule la PPE, en ce qu’elle constitue sa déclinaison opérationnelle sur le plan de l’énergie, doit être « compatible avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés dans le budget-carbone (…), ainsi qu’avec la stratégie bas-carbone (…) » ([136]). Le lien de compatibilité est plus strict que celui de la seule prise en compte. S’il n’exclut par une marge d’appréciation pour préciser le contenu de la stratégie, il interdit de prendre des mesures directement contraires à ses dispositions.

Aussi la PPE a-t-elle une portée normative plus importante, notamment en ce qui concerne :

– la fixation des objectifs quantitatifs pour le lancement d’appels d’offres concernant des installations de production d’électricité par exemple ;

– la définition des orientations avec lesquelles doivent être compatibles l’autorisation d’exploiter des nouvelles installations de production électrique ainsi que le plan stratégique d’EDF ;

– la définition du niveau de sécurité d’approvisionnement du système énergétique français ([137]).

Mais, tout comme pour la SNBC, de nombreux plans et programmes doivent seulement prendre en compte la PPE. Cette absence de lien juridique entre cette programmation et les schémas locaux rend leur articulation complexe à saisir.

Au niveau local, le SRADDET se situe tout en haut de la hiérarchie des documents de planification, puisque les schémas de cohérence territoriale (SCOT), les plans locaux d’urbanisme (PLU) et les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) notamment doivent prendre en compte ses objectifs et sont soumis à une obligation de compatibilité avec les règles générales du fascicule de ce schéma ([138]). Il y a donc une réelle opposabilité du SRADDET si les règles qu’il édicte, en termes de territorialisation, par exemple, sont prescriptives. M. François Brottes, Président du directoire de Réseau de Transport d’électricité (RTE) a ainsi souligné, lors de son audition devant la commission d’enquête, que « lorsqu’un SRADDET ne prévoit pas de possibilité d’installation à tel endroit, alors l’installation n’est pas possible. Certes, le SRADDET ne prescrit ni le nombre de gigawatts ni la localisation exacte des installations, mais il identifie dans le territoire des endroits où l’implantation d’unités de production d’énergies renouvelables est possible et d’autres où elle ne l’est pas » ([139]). Toutefois en ce qui concerne cette question précise de l’implantation d’éoliennes et donc, plus largement, de la territorialisation, le caractère prescriptif du SRADDET, et donc sa portée juridique, dépendent de ses dispositions. Ainsi, M. Jacques Regad, directeur régional adjoint de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) de Nouvelle Aquitaine, a-t-il précisé, lors de son audition par la commission d’enquête, que, pour ce qui concerne le territoire d’exercice de ses fonctions, « le SRADDET de la Nouvelle-Aquitaine n’est pas encore approuvé mais, comme je l’ai dit, il n’est pas précis en matière de territorialisation. Il fixe des objectifs par filière énergétique sans aller jusqu’à prévoir les implantations. En application du principe de subsidiarité, il laisse l’objet du développement aux territoires infra » ([140]).

Le PCAET, quant à lui, n’a pas de caractère réellement normatif, il est avant tout un document d’orientation. M. Jacques Regad l’a également précisé, lors de son audition, en ces termes : « les PCAET (…) sont plutôt des documents d’orientation stratégique et politique ayant d’abord vocation à fournir aux collectivités un diagnostic sur leur situation et leur potentiel en matière d’EnR, ainsi que sur leur consommation énergétique », « (…) un document d’orientation qui n’a pas de caractère prescriptif par rapport au PLU ».

2. Le grand nombre de documents et leur manque d’articulation rendent complexes l’appropriation de la planification tout comme la réalisation des objectifs de la transition énergétique

L’articulation des documents de planification est extrêmement complexe : trop grand nombre de documents, différences de liens juridiques entre ces derniers ou encore manque de clarté de ces liens juridiques dans certains cas. Toutes ces raisons nuisent à l’appropriation de la trajectoire de transition énergétique et la rendent illisible.

Puisque la trajectoire se définit avant tout au niveau national, c’est l’articulation de la SNBC et de la PPE avec les autres plans et programmes qui importe le plus. Les schémas réalisés par l’Autorité environnementale dans ses avis sont éclairants sur la complexité de cette articulation.

Ainsi, en ce qui concerne l’articulation de la SNBC avec les autres plans ou programmes :

Source : Avis délibéré de l’Autorité environnementale sur la deuxième stratégie nationale bas-carbone.

De même, en ce qui concerne l’articulation de la PPE avec les autres plans ou programmes :

Source : Projet de programmation pluriannuelle de l’énergie.

Au-delà de l’opacité résultant de la complexité, l’Autorité environnementale a, dans son avis, alerté sur le risque que présente une SNBC peu normative quant aux objectifs à atteindre. Seule la PPE doit en effet être compatible avec cette dernière. Les autres plans et programmes, nationaux comme locaux – notamment les SRADDET et les PCAET –, doivent seulement la prendre en compte. L’Autorité environnementale observe ainsi « que la plupart des orientations de la SNBC s’appuient pour leur mise en œuvre sur des plans et programmes dont un seul est tenu à la compatibilité », qu’« il existe un risque élevé que la prise en compte de la SNBC par ces plans ne présente pas de garantie de respecter la trajectoire prévue » ([141]).

L’Autorité environnementale fait exactement le même constat concernant la programmation pluriannuelle de l’énergie, affirmant, à nouveau, que « la PPE repose pour sa mise en œuvre sur des documents dont aucun n’est tenu à la compatibilité », « de même aucun des plans régionaux et locaux (…) SRADDET, PCAET n’a d’obligation de compatibilité avec la PPE alors que cela faciliterait une appropriation des objectifs de la PPE par les documents de planification régionale » ([142]).

Les modalités d’articulation, tout comme les processus d’élaboration, des différentes planifications nationales et locales ne paraissent donc pas aujourd’hui garantir que les programmations régionales additionnées concordent nécessairement avec la programmation nationale. Cette concordance est pourtant fondamentale car elle conditionne l’efficacité de la planification et donc l’effectivité de la transition énergétique. Cette inquiétude se retrouve dans l’avis précité de l’Autorité environnementale sur le projet de PPE, qui recommande de préciser les mesures prises pour s’assurer de la compatibilité des objectifs des différents SRADDET et de la PPE, mais également dans un avis récent du Conseil économique, social et environnemental (CESE) ([143]). Les acteurs locaux eux-mêmes relayent cet enjeu. C’est ainsi que M. Jacques Regad, directeur régional adjoint de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) de Nouvelle Aquitaine, a souligné, lors de son audition devant la commission d’enquête, qu’« il y aura pour l’État un réel intérêt à analyser la qualité et le contenu des PCAET pour vérifier que leurs trajectoires sont conformes à la PPE » ([144]). Le Haut Conseil pour le climat alerte également sur l’absence d’harmonisation des objectifs territoriaux : « La réglementation actuelle ne prévoit pas d’harmonisation des objectifs territoriaux. Même si des initiatives ad hoc ont été lancées pour engager l’harmonisation des données, elles ne sont pas encore capitalisées. Une comparaison, une évaluation et un suivi d’ensemble sont donc très difficiles - ce qui était déjà le cas avec la précédente génération de plans climat-énergie » ([145]).

Ces préoccupations sont d’autant plus justifiées que les SRADDET et PCAET étant actuellement en cours de finalisation, ils ne prendront pas en compte la SNBC et la PPE révisées jusqu’au moment de leur propre révision. Cette situation a notamment été soulevée, là encore par le Haut Conseil pour le climat dans son rapport précité : « Le fonctionnement actuel ne permet pas aux territoires d’intégrer les évolutions de la SNBC dans la mise à jour de leurs plans territoriaux : les schémas régionaux doivent à la fois prendre en compte la SNBC2 et être adoptés pour juillet 2019, alors même que le projet de SNBC2 n’est pas encore adopté ».

Votre Rapporteure insiste sur cette nécessité de clarifier l’articulation des planifications nationales et locales, recommandation également mise en avant par notre collègue Bruno Duvergé dans son rapport déjà cité ([146]). Votre Rapporteure est par ailleurs convaincue que cette mise en cohérence doit se faire dans le cadre d’une décentralisation renforcée. Les collectivités sont en effet les mieux à même de connaître les spécificités de leur territoire et donc de planifier leur programmation énergétique, sous le contrôle de l’État, qui s’appuierait sur les projets de planifications territoriales pour élaborer la planification nationale.

L’articulation des planifications locales entre elles n’est pas plus claire. Cette problématique a notamment été soulevée, là encore, par M. Jacques Regad lors de son audition devant la commission d’enquête : « (…) il faudra en effet (…) additionner [les PCAET] et confronter ces programmations locales avec les objectifs régionaux » ([147]).

Ce manque de lisibilité de l’articulation des différentes planifications territoriales entre elles peut, là encore, se constater dans le schéma suivant :

Schéma réalisé par le cabinet de conseil « B&L évolution ».

La question de l’articulation des différents documents de planification à l’échelle locale prend une dimension plus fondamentale lorsqu’il s’agit de la mise en cohérence du S3REnR et des SRADDET. Le S3REnR vise en effet à planifier l’atteinte des objectifs nationaux et locaux en organisant le développement des énergies renouvelables. Son articulation avec les SRCAE – et demain les SRADDET – est donc essentielle. L’importance de cette coordination a été mise en avant par M. François Brottes lors de son audition devant la commission d’enquête où il a affirmé qu’il « serait bon d’accorder le temps d’élaboration du SRADDET avec celui du S3REnR. Ce dernier schéma apporte du rationnel à la réflexion. En prévoyant ce qui est possible à une échéance de quatre ou cinq ans, il peut apporter aux élus qui bâtissent le SRADDET des éléments concrets et accessibles au débat », regrettant qu’aujourd’hui « le SRADDET est élaboré avant le S3REnR ; cela ne me semble pas pertinent » ([148]) et formulant la proposition, que votre Rapporteure approuve, de mieux accorder le temps d’élaboration du SRADDET avec celui du S3REnR.

L’exemple de l’éolien terrestre illustre parfaitement les limites de la planification territoriale actuelle, notamment sa complexité et les difficultés d’articulation. La loi de programmation du 13 juillet 2005 ([149]) inscrivait l’installation d’éoliennes dans le cadre réglementaire des zones de développement de l’éolien (ZDE) qui avaient pour objectif de concentrer l’implantation des éoliennes dans des secteurs proposés par la ou les commune(s) concernée(s). Elles laissaient ainsi une grande place aux volontés des collectivités territoriales mais étaient toutefois contraignantes dans la mesure où les éoliennes devaient être situées exclusivement sur ces zones. Ce cadre réglementaire des ZDE a un temps cohabité avec le schéma régional éolien, qui, constituant une annexe des SRCAE ([150]), définit pour chaque région les zones favorables au développement de l’énergie éolienne en tenant compte des servitudes, du potentiel de vent, des règles de protection des espaces naturels ainsi que du patrimoine culturel et naturel, des contraintes techniques mais aussi des orientations régionales. Toute installation terrestre de production d’électricité est soumise à une autorisation d’exploiter qui doit tenir compte des « parties du territoire régional favorables au développement de l’énergie éolienne définies par le schéma régional éolien » ([151]). La loi dite Brottes ([152]) supprime en 2013 les ZDE pour simplifier la construction et mettre fin à l’empilement des réglementations. Reste donc le schéma régional éolien, qui est avant tout un document de cadrage, moins contraignant et élaboré à un niveau plus large. De surcroît, nombre de ces schémas ont été annulés par la juridiction administrative pour défaut d’évaluation environnementale. La plupart n’ont pas été repris par les régions dans l’attente de leur absorption au sein des SRADDET. Cette situation est pour le moins illisible et alimente un flou autour de la planification territoriale de l’éolien terrestre.

3. Une planification peu lisible et des résultats décevants

a. Le suivi des objectifs et indicateurs est complexe, fragilisant encore l’appropriation, notamment par le grand public, de la planification en matière de transition énergétique,

Les documents de planification manquent souvent de clarté et d’exemples concrets qui soient facilement lisibles par le grand public. Ce constat également réalisé par notre collègue Bruno Duvergé dans son rapport, pousse votre Rapporteure à suivre sa recommandation et considérer que les objectifs et les indicateurs des différents documents de planification doivent être simplifiés, et vulgarisés à l’aide d’exemples simples et courts.

Par ailleurs, la complémentarité de la SNBC et de la PPE, induite notamment par le lien de compatibilité, conduit votre Rapporteure à penser que leur fusion pourrait représenter un élément de simplification bienvenu.

b. Les écarts constatés entre les objectifs et la réalité poussent à la prudence dans l’élaboration des prochaines programmations

Des écarts significatifs apparaissent entre les objectifs fixés et les résultats obtenus.

En ce qui concerne la SNBC, l’Autorité environnementale, dans son avis sur la proposition de révision, affirme que la France a dévié de sa trajectoire dès le premier budget carbone, avec un dépassement estimé à 18 millions de tonnes de CO2-équivalent (MtCO2e) par an. Elle assure que la tendance fait présager un dépassement de 25 Mt en 2018, et 72 MtCO2e sur l’ensemble de la période. Le Haut Conseil pour le climat, dans son rapport rendu en juin 2019 ([153]), parle, quant à lui, d’un dépassement du premier budget de 62 MtCO2e – soit moins que les 72 MtCO2e anticipés – selon les données préliminaires produites par le Centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (CITEPA), et affirme que la réduction des émissions de GES est deux fois plus lente par rapport au rythme nécessaire à la réalisation des objectifs. En conséquence, le Haut Conseil recommande de réviser le deuxième budget-carbone mais aussi d’inscrire ces budgets dans la loi et les figer une fois leur niveau fixé, proposition reprise précédemment par votre Rapporteure.

Pour la programmation énergétique, l’Autorité environnementale regrette enfin l’absence de bilan formalisé de la première PPE mais indique que plusieurs écarts à la trajectoire apparaissent.

Cette disparité entre objectifs fixés et résultats atteints nous invite à concentrer nos efforts pour que la définition de la trajectoire soit mise au service de l’atteinte des ambitions fixées. La planification doit ainsi être simplifiée, démocratisée, territorialisée, harmonisée et mieux articulée afin de gagner en force juridique et donc en efficacité.

C. L’appropriation locale des projets d’installations TEND À conforter Leur RÉALISATIOn ET CONDITIONNE UNE ADHÉSION DURABLE À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

1. L’association des territoires facilite l’appropriation locale des objectifs nationaux du développement des énergies renouvelables

L’importance du rôle d’élus locaux se considérant (ou non) comme des médiateurs de l’acceptation des projets dans les territoires est bien apparue au fil des auditions de la commission d’enquête. Pour le bon aboutissement d’un projet, tant la population que ses élus doivent devenir parties prenantes, le plus en amont possible, du processus devant aboutir à l’implantation des installations de production d’énergie renouvelable.

Bien sûr, les auditions ont également été l’occasion de mettre en évidence, par une forme de pédagogie paradoxale, ce qu’il convient de ne pas faire : des situations manifestes de carence ou d’échec du processus d’association des territoires. Le manque de transparence, s’agissant d’un projet dont la réalisation, par la dimension même de l’installation en cause, ne pourra voir son impact limité à la seule propriété sur laquelle celle-ci sera implantée, se traduira inévitablement par un climat délétère de soupçon.

Cela a été exprimé par les représentants des collectifs opposés à l’implantation de parcs éoliens dans des zones paysagères et touristiques : « Par son comportement, le promoteur a l’avantage ou l’inconvénient d’exciter énormément nos habitants. Il fait voter au conseil municipal une autorisation d’étude qu’il mène dans le plus grand secret, et la plupart des élus ont l’impression d’avoir été floués. Il fait également signer une promesse de bail emphytéotique aux propriétaires terriens. Si ces baux sont bien connus dans nos territoires, ils visent à embellir les biens, avant d’être récupérés par les propriétaires ; ce type de bail n’est donc pas adapté. Pourquoi les promoteurs n’achètent-ils par le terrain – comme les personnes qui souhaitent construire une usine, par exemple ? Que cela cache-t-il ? Pourquoi proposer une location qui est cent fois supérieure au prix moyen agricole ? Le promoteur essaie-t-il d’acheter la population ? Cela crée des conflits insupportables. Par ailleurs, il propose une participation réduite au projet ; une participation dans laquelle nous serons floués, le projet étant limité dans le temps – aucune valeur rémunératrice par rapport à la réalité de la rémunération. Une atmosphère de suspicion s’est installée, qui engendre des mouvements sociaux importants : une chapelle est restaurée, un bout de route est construit, une rue est électrifiée… Le promoteur est-il en train de nous acheter ? » ([154])

Cela a également été exprimé à propos des grands projets de méthanisation « lorsque les projets sont de plus en plus cachés et imposés contre l’avis de la population, parfois contre l’avis des maires et des communautés de communes, lorsque ces usines s’installent à cinquante mètres des habitations et des édifices publics comme les écoles, sur des zones karstiques et aquifères comme les nappes phréatiques, à trente-cinq mètres des zones de captage d’eau potable et des cours d’eau allant jusqu’à cent tonnes de déchets par jour avant que les enquêtes publiques et les études d’impact de sol ne surviennent. » ([155])

Les auditions ont également démontré qu’il n’existe pas fatalement d’incompréhension entre les populations locales et les développeurs, et d’autant moins lorsque les représentants élus de la population conservent la maîtrise du processus d’implantation. Il se peut même que la transition énergétique donne en quelque sorte l’opportunité, aux élus locaux, au-delà de la stricte implication dans le choix des solutions techniques adaptées, d’assumer une responsabilité d’ambassadeurs de la transition énergétique auprès de la population qu’ils représentent. Cela peut même aboutir, dans certaines circonstances, à donner à la démarche de transition énergétique une manière d’identité propre de la collectivité territoriale.

Ainsi, dans le cas du solaire thermique, la commune de Montmélian, en Savoie, ville d’un peu plus de 4 000 habitats au cœur d’une communauté de quarante-et-une communes, rassemblant 37 000 habitants, se conçoit-elle et se présente-t-elle comme : « Montmélian la Solaire » ([156]). Il est ici question d’une action de long terme, engagée en 1983, et poursuivie depuis, en prenant de l’ampleur : l’installation de capteurs solaires sur des bâtiments municipaux, 220 m2 sur un centre nautique, produisant plus de 130 000 kWh par an pour l’eau chaude sanitaire et le chauffage de la piscine, 400 m2 sur l’hôpital local devenu Ephad, cette démarche étant relayée par l’office public en charge du logement social – Montmélian compte près de 50 % de logements sociaux – pour la production d’eau chaude sanitaire, puis l’installation de capteurs photovoltaïques sur les toits des bâtiments des services techniques. L’attribution en 2007, 2011 et 2015 du label européen Citergie, label décerné tous les quatre ans, après évaluation des performances obtenues au regard des conditions de production d’énergie et de diminution des rejets de CO2, témoigne d’une implication collective forte. La commune s’est engagée dans une démarche de rénovation énergétique des bâtiments communaux, qui ont permis des économies dans la consommation de gaz, de diminuer les factures d’électricité et d’éclairage public ainsi que celles de carburant.

Le constat identique du rôle primordial tenu par les élus locaux et par la communauté de communes, comme échelle adaptée à la prise de décision, vaut pour l’éolien. Les élus locaux ont été les acteurs d’une telle démarche pour les communes du canton de Fruges dans le Pas-de-Calais ([157]), qui regroupe vingt-cinq villages et représente 7 500 habitants. Il s’est d’abord agi d’un parc de soixante-dix aérogénérateurs, pour la réalisation duquel la société gestionnaire s’est engagée à apporter une aide aux associations et à participer au financement d’un bâtiment public. En outre, les recettes fiscales, liées au fonctionnement du parc éolien, ont permis le financement, sans augmentation de la fiscalité des ménages, d’une maison pour personnes âgées, d’une maison des jeunes, d’une maison de santé pluridisciplinaire, d’une maison des associations comprenant un centre intercommunal d’action sociale ainsi que le financement du système périscolaire et celui de l’aide aux communes au travers de la dotation de solidarité et de fonds de concours. Les résultats déjà atteints ne peuvent manquer de faire surgir une préoccupation de réappropriation de la production d’énergie par les collectivités territoriales, au travers d’une société mixte multi-énergies, non seulement pour des projets éoliens à venir, mais, en outre, pour la construction d’un méthaniseur territorial, et, au moyen du solaire photovoltaïque, pour une mise en réseau des bâtiments publics de la collectivité, des bâtiments communaux et de bâtiments industriels.

L’exemple de la communauté de communes de la Haute-Somme ([158]) est celui d’un territoire sur lequel se trouvent soixante-dix-huit mâts éoliens répartis sur neuf parcs. La communauté de communes a été partie prenante du processus de développement, dans son entier. La communauté de communes fonctionne sous le régime de la fiscalité éolienne unique, versant 35 % du produit de la contribution foncière des entreprises et de l’imposition forfaitaire unique des entreprises de réseaux aux communes d’implantation des éoliennes et 15 % de ce produit aux autres communes lorsqu’elles se trouvent à moins de 500 mètres d’une éolienne. Plus d’une vingtaine de communes membres de la communauté de communes bénéficient des retombées fiscales. Désormais, la communauté de communes souhaiterait se lancer dans l’autoconsommation.

Source : Fédération nationale des collectivités concédantes et régies, mai 2019.

2. L’adhésion citoyenne

Le choix d’une énergie renouvelable possède une triple dimension d’efficacité énergétique, de compréhension des déterminants de sa consommation personnelle et de rapport à la collectivité, au travers du réseau énergétique. Ces trois dimensions sont liées : une installation individuelle de panneaux photovoltaïques destinée à l’autoconsommation s’accompagne d’efficacité énergétique, d’adaptation de la consommation individuelle, et de relation au réseau ([159]). Le raccordement des énergies renouvelables au réseau, de manière directe, par revente totale et rachat, ou indirecte, par l’autoconsommation, n’entraîne pas les mêmes représentations et les mêmes usages de l’énergie. Les choix techniques jouent donc un rôle non négligeable dans les consommations finales d’énergie. Choisir une technique plutôt qu’une autre n’a pas les mêmes implications sociales, symboliques et politiques ([160]).

D’ailleurs, les élus locaux auditionnés par la commission d’enquête, engagés dans la mise en œuvre de plans d’installations d’énergie renouvelables sur le territoire des collectivités locales qu’ils administrent, ont exprimé leur intention de pouvoir passer à une nouvelle étape de la transition énergétique, aboutissant à repenser la relation au réseau dans une logique de circuit court.

Le gestionnaire du réseau de transport, RTE reconnaît lui-même que le choix des particuliers visant à s’approprier plus largement les moyens de production photovoltaïques, conjugués à des batteries, infléchirait sensiblement, dans cette logique de circuits courts, la production et l’approvisionnement en électricité. Dans les scénarios qu’il a élaborés pour le bilan prévisionnel de l’équilibre offre-demande d’électricité de 2017, la diminution du coût des panneaux photovoltaïques conduit naturellement l’autoconsommation à s’imposer comme une solution rentable pour le consommateur. Il existe ainsi un espace économique pour un développement significatif de l’autoconsommation individuelle pour 3,8 millions de foyers pouvant trouver un intérêt économique à s’équiper en panneaux photovoltaïques, aux fins d’autoconsommation d’une partie de leur production. Techniquement, le stockage diffus, sous forme de batteries électriques domestiques, apparaît susceptible d’accompagner le développement de l’autoconsommation à l’horizon des années 2030, pour un volume total de 10 GW de panneaux à l’horizon 2035 et quelques gigawattheures de batteries domestiques. Cette dynamique peut être accentuée par la mise en œuvre d’opérations d’autoproduction à l’échelle de quartiers ou de zones industrielles. En cas d’engouement sociétal pour l’autoconsommation, les capacités associées pourraient être doublées et atteindre 18 GW de panneaux photovoltaïques et 10GW de batteries en 2035.

Les petites installations d’autoconsommation photovoltaïque bénéficient d’ores et déjà d’un soutien matérialisé par une prime à l’investissement et un tarif de rachat des surplus de production d’un niveau de 100 euros/MWh, niveau très supérieur aux actuels prix « spot » de l’électricité.

Intérêt économique vu du consommateur/producteur

Source : RTE, Bilan prévisionnel de l’équilibre offre-demande d’électricité en France, édition 2017.

En effet, pour être rentable pour celui qui la pratique, l’autoconsommation suppose que le coût de production du kilowattheure autoproduit ne soit pas supérieur au coût total du kilowattheure soutiré du réseau. Si tel n’est pas le cas, les autoproducteurs ont intérêt à vendre leur production aux prix d’achat garantis, sensiblement supérieurs aux prix du marché de gros.

Pour le professeur Jacques Percebois ([161]), même si la France compte relativement peu d’autoconsommateurs par rapport à l’Italie ou l’Allemagne, il convient de développer l’autoconsommation en demeurant attentif à ne pas lui accorder une aide excessive. Dès lors qu’ils ne pourront pas, sauf exception, toujours utiliser l’électricité qu’ils produisent, les autoconsommateurs ont besoin du réseau. Si les aider à y rester connectés apparaît cohérent avec l’objectif de développement de l’autoconsommation, il ne faut pas sous-estimer le fait que ces aides sont financées par d’autres consommateurs d’électricité, en particulier tous ceux qui ne peuvent pas recourir à l’autoconsommation. En outre, lorsque l’autoconsommation se fera à grande échelle, il faudra que l’autoconsommateur, qui sera aussi autoproducteur, reste connecté au réseau, donc le finance de façon correcte.

Au-delà de l’approche économique, les approches sociologiques ne manquent pas de mettre en avant le lien entre proximité et acceptabilité. La plus ou moins bonne acceptation des installations d’énergies renouvelables dépend aussi de la façon dont les habitants perçoivent leur signification sociale. Développer des installations d’énergies renouvelables pour une consommation locale de l’énergie produite est un élément fort de leur acceptabilité et de leur appropriation. Si l’énergie produite localement est directement consommée par les habitants, les installations d’énergie renouvelable sont majoritairement plébiscitées, car cette énergie est souvent moins chère, écologique et dynamise l’économie locale. « L’acceptabilité sociale ne dépend pas seulement de la taille des installations d’énergies renouvelables ou des porteurs de projet, mais bien du sens social que revêtent localement ces installations ». ([162])

L’insuffisante dimension collective d’un projet, lorsque des promoteurs sont trop peu soucieux d’une vision partagée de la transition énergétique dans le territoire où ils interviennent, ne peut que susciter la défiance de la population, qu’il s’agisse de projets d’éoliennes, de centrales solaires ou d’installations de méthanisation.

S’agissant de la méthanisation, la différence d’appréciation de la part des populations riveraines des installations est manifeste selon qu’on se trouve dans un cas de méthanisation « à la ferme », accompagnée de la maîtrise de ses propres déchets, qui ne soulève pas de défiance, et le passage au stade industriel de « méthaniseurs géants », accompagnés d’une recherche des intrants dans un périmètre de plus en plus élargi, et nécessitant des zones de stockage et d’épandage à proportion, changement d’échelle qui fait naître le sentiment d’une dérive et s’enclencher un processus de défiance de la part des riverains ([163]).

S’agissant de l’acceptabilité de l’éolien, la vision qui prévaut est, de plus en plus, celle d’une difficile acceptabilité, spécifiquement française, dont témoignerait la durée nécessaire au développement des projets. Cette vision est celle que les développeurs auditionnés par la commission d’enquête ont exprimée. De la même façon, dans son bilan prévisionnel de l’équilibre offre-demande d’électricité en France 2017, RTE tend à donner une dimension spécifique, en France, à la question de l’acceptabilité de l’éolien terrestre : « la dynamique de raccordement observée reste néanmoins en deçà du rythme nécessaire à l’atteinte des objectifs de la PPE. Ceci est notamment dû à des difficultés d’acceptabilité sociale importantes en France pour le raccordement de nouvelles installations et à des durées d’autorisation administrative et de recours contentieux qui restent supérieures à celles observées dans les pays voisins de la France. »

Telle n’est pourtant pas l’analyse de l’Agence internationale de l’énergie, qui fait le constat d’une résistance à de nouvelles implantations, non seulement en Europe, mais aussi au-delà.

Source Agence internationale de l’énergie, L’énergie nucléaire dans un système énergique propre, mai 2019, pages 68 et 69. Traduction commission d’enquête.

L’expression d’une sensibilité accrue à l’implantation d’éoliennes tient sans doute pour partie au fait qu’à mesure du déploiement de cette source d’énergie, les sites d’implantation sont de plus en plus situés en plaine agricole, ce qui n’était pas le cas au commencement du déploiement. La Ligue pour la protection des oiseaux a fait ainsi le constat d’une implantation en plein champ de 17 % des éoliennes en 2000, ce pourcentage atteignant 79 % pour les éoliennes implantées en 2015 et dépassant 83 % pour les projets alors autorisés mais non encore construits.

Source : Ligue pour la protection des oiseaux, Le parc éolien français et ses impacts sur l’avifaune, 2017.

Un troisième facteur à prendre en compte tient à l’impact sur le paysage. L’évaluation environnementale stratégique de la programmation pluriannuelle de l’énergie 2019-2023 et 2024-2028, dont les rédacteurs ne peuvent être soupçonnés de nourrir un rejet phobique de l’éolien, constate que « les éoliennes modifient le paysage dans lequel elles s’insèrent, par leur hauteur, leur envergure, leur positionnement et leur nombre. Il est donc essentiel de penser l’implantation d’un parc de manière contextualisée dans ce paysage local en tenant compte des perceptions des populations, et des autres parcs existants ou en projets. Un projet ne prenant pas cette dimension en compte ne peut voir le jour. Afin de favoriser l’intégration des installations éoliennes sur le territoire, il est recommandé d’associer les populations dans le processus de sélection des sites d’implantation.

À long terme, le développement de l’énergie éolienne présente des risques de saturation du territoire. Une fois que les sites les plus propices au développement de l’énergie éolienne auront été exploités, les développeurs de nouveaux projets pourraient se tourner vers des sites moins consensuels. Il est important que la filière se construise sans oublier cet aspect. » ([164])

Les représentants des associations de défense des paysages qui ont été auditionnés ont insisté sur l’impact tenant au changement d’échelle des installations en cause, impact que les développeurs relativisent, lorsque les éoliennes sont vues à distance.

Source : Académie des Beaux-Arts, rapport du groupe de travail sur les éoliennes, 2007.

Il n’en demeure pas moins que d’aucuns voient dans le « repowering » une façon de contourner cet obstacle. Tel a été le sentiment exprimé par le président de la CRE : « l’avenir de l’éolien terrestre est dans le repowering, qui est aux mains des grands groupes rachetant massivement les petits ensembles éoliens de moins de 1,5 MW. Il y aura, à mon sens, très peu d’abandon et de démantèlement de sites. Les machines seront plutôt remplacées, puisque les sites initialement choisis demeurent pertinents. (…) Il est rationnel d’optimiser les parcs existants, en augmentant la puissance des mats des éoliennes arrivées en fin de vie : cela coûtera moins cher et aura des répercussions moindres en matière d’acceptabilité. » ([165])

Comme pour les choix architecturaux et d’urbanisme, les arbitrages de la politique énergétique reflètent évidemment des représentations générationnelles et de philosophie politique. Devant une même donnée de fait, les appréciations peuvent varier du tout au tout.

Un tel débat avait d’ailleurs eu lieu autour de… la Tour Eiffel à Paris !

« II suffit d’ailleurs, pour se rendre compte de ce que nous avançons, de se figurer un instant une tour vertigineusement ridicule, dominant Paris, ainsi qu’une gigantesque cheminée d’usine, écrasant de sa masse barbare Notre-Dame, la Sainte-Chapelle, le dôme des Invalides, l’Arc de triomphe, tous nos monuments humiliés, toutes nos architectures rapetissées, qui disparaîtront dans ce rêve stupéfiant. Et pendant vingt ans, nous verrons s’allonger sur la ville entière, frémissante encore du génie de tant de siècles, nous verrons s’allonger comme une tache d’encre l’ombre odieuse de l’odieuse colonne de tôle boulonnée… » extrait de la lettre ouverte adressée à M. Alphand, commissaire de l’Exposition universelle de 1889, par les artistes contre la tour Eiffel. Cette lettre a été publiée dans le journal "Le Temps" le 14 février 1887. Elle est signée de 47 personnes dont Émile Zola, Alexandre Dumas fils, Guy de Maupassant, etc.

« La protestation dit que la tour va écraser de sa grosse masse barbare Notre-Dame, la Sainte-Chapelle, la tour Saint-Jacques, le Louvre, le dôme des Invalides, l’Arc de triomphe, tous nos monuments. Que de choses à la fois ! Cela fait sourire, vraiment. Quand on veut admirer Notre-Dame, on va la voir du parvis. En quoi du Champ-de-Mars la tour gênera-t-elle le curieux placé sur le parvis Notre-Dame, qui ne la verra pas ? C’est d’ailleurs une des idées les plus fausses, quoique des plus répandues, même parmi les artistes, que celle qui consiste à croire qu’un édifice élevé écrase les constructions environnantes. Regardez si l’Opéra ne paraît pas plus écrasé par les maisons du voisinage qu’il ne les écrase lui-même. Allez au rond-point de l’Étoile, et, parce que l’Arc de triomphe est grand, les maisons de la place ne vous en paraîtront pas plus petites. Au contraire, les maisons ont bien l’air d’avoir la hauteur qu’elles ont réellement, c’est-à-dire à peu près quinze mètres, et il faut un effort de l’esprit pour se persuader que l’Arc de triomphe en mesure quarante-cinq, c’est-à-dire trois fois plus. » réponse de Eiffel.

Ainsi dans le cas de l’éolien, là où certains voient une monstruosité, d’autres voient le symbole de la modernité.

De même, pour le Réseau Action climat, il n’existe pas de risque de saturation : les Allemands ayant déjà accepté sans difficulté l’implantation de 26 000 éoliennes, les Français ne peuvent en raison considérer comme insupportable la perspective de 18 000 éoliennes installées en 2050. ([166])

Dans le même rapport du groupe de travail sur les éoliennes de l’Académie des Beaux-Arts, coexistent l’appréciation d’un membre de la section d’architecture, M. Claude Parent, pour lequel les éoliennes sont : « une certitude de pollution visuelle, pollution confirmée par l’extraordinaire dissémination des éoliennes. On ne parle plus de quelques exemplaires isolés dans des endroits aptes à les recevoir, mais – sans rire – de bouquets d’éoliennes, de champs d’éoliennes là où on ne peut voir qu’épandages industriels en quadrillage régulier sur des milliers d’hectares et ce sur les rivages des océans, les replis d’un alignement de collines, les grandes plaines céréalières ; tout cela s’agite de façon obsédante et vrombissante dans un ronronnement continu » et l’éloge par un membre de la section de photographie, M. Yann Arthus-Bertrand, pour lequel : « c’est un combat vain que de refuser les éoliennes. C’est une beauté utile. C’est cette utilité même qui les rend belles. Dans quelques années, on voudra les garder comme on préserve et on restaure aujourd’hui les moulins à vent. Elles ont aussi cette autre qualité : si on n’en veut pas ou plus, on peut les démonter. »

Il n’existe donc pas d’énergie sans inconvénients. Cela vaut aussi pour les énergies renouvelables. Les rédacteurs de l’Évaluation environnementale stratégique de la programmation pluriannuelle de l’énergie 2019-2023, 2024-2028 le reconnaissent, sans considérer que cela puisse impacter le gisement de développement de ces énergies.

(108) ADEME, Coût des énergies renouvelables, 2016, actualisé avec l’expertise DGEC.

Source : Évaluation environnementale stratégique de la programmation pluriannuelle de l’énergie 2019-2023, 2024-2028, page 145.

La question des effets de l’éolien terrestre sur la santé humaine et animale a également été abordée par la commission d’enquête au travers du cas du parc éolien des Quatre Seigneurs dans la Loire-Atlantique. Le témoignage du couple d’exploitants agricoles dont la ferme se situe à proximité du parc a conduit à soulever la question du niveau de preuves disponibles sur l’impact des émissions sonores des éoliennes. L’Agence nationale de la sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) a d’ailleurs été chargée d’une investigation des anomalies observées sur la base des études déjà produites. ([167])

3. Des citoyens qui souhaitent s’engager dans la transition : la flexibilité de la demande « à la demande »

Dans le cas de la Bretagne, il a pu être fait état d’une expérience intéressante.

En termes de maîtrise de la demande en électricité, l’objectif est une diminution par deux d’ici 2015, puis par trois d’ici 2020 de la croissance de la consommation électrique de la Bretagne. En 2020, l’économie attendue est de 1 200 GWh, soit l’équivalent de la consommation d’une ville de 180 000 habitants.

Les efforts collectifs sont poursuivis dans de nombreux domaines où des gains sont réalisables comme le bâtiment (isolation, chauffage individuel...), l’industrie ou le secteur tertiaire.

Des initiatives sont également réalisées pour favoriser l’effacement diffus, c’est-à-dire l’atténuation des pics de consommation aux heures de pointes en coupant temporairement certains appareils électriques.

Des actions pour favoriser l’évolution des comportements individuels sont aussi menées afin de diminuer la consommation d’électricité, à titre d’exemple :

EcoWatt Bretagne, qui comptait à la veille du lancement de sa 4e édition, pour l’hiver 2011/2012, 30 800 inscrits au système d’alerte, a pour objectif d’inciter les Bretons à modérer leur consommation en énergie, en particulier en période de pointe (le matin et entre 18h et 20 h, pendant les vagues de froid).

L’opération Trak O’Watts, dont l’objectif est de comprendre et réduire la consommation électrique spécifique des familles bretonnes. Pendant six mois, 70 familles vont tenter de modifier leurs habitudes de consommation électrique et bénéficieront d’un accompagnement personnalisé d’un conseiller du réseau des Espaces Info Energie bretons

http://www.plan-eco-energie-bretagne.fr/jcms/c_7683/pacte-electrique-breton

https://www.lesechos.fr/2018/01/bretagne-de-la-difficulte-de-sortir-de-lisolement-electrique-981842

https://monecowatt.fr/

CONCLUSION

Après une centaine d’heures d’auditions en commission, force est de constater que ce rapport reste incomplet, tant il est vrai que le sujet ne saurait être épuisé par notre travail, de par sa complexité, sa technicité et ses ramifications étendues.

Les choix d’auditions, qui ont orienté nos investigations, ont fait l’objet de discussions fournies entre le Président de la commission et votre Rapporteure. Notre temps étant limité, toutes les auditions n’ont pu être menées dans le temps dont la commission disposait et ce en dépit d’un volume d’auditions programmées supérieur, semble-t-il, à celui de toute autre commission d’enquête sous cette mandature.

Ainsi, comme il en est l’usage, il a été décidé que le choix du président soit très largement prépondérant face aux demandes du rapporteur pour les auditions officielles de notre commission (qui sont intégralement disponibles), puisque le rapporteur peut pour sa part se nourrir de travaux de recherches et de sources extérieurs aux seules auditions.

Ainsi nos travaux respectifs s’en trouvent-ils complémentaires : votre Rapporteure a favorisé, une approche plus généraliste, couvrant un spectre très large, notamment en traitant des sujets de rénovation énergétique. Sa stratégie était destinée à ne pas surreprésenter une EnR par rapport à une autre et à apporter une vue d’ensemble à la question posée par le Président Aubert. Celui-ci, à l’origine de la résolution de création de la commission, a privilégié une approche ciblée et méthodique pour les auditions, avec une analyse des risques. Il a ainsi décidé de procéder, après un étude « fouillée » des flux financiers liés à l’énergie, à un approfondissement par échantillonnage de la question de la validité des choix technologiques et de l’acceptabilité. Le sujet de l’éolien, particulièrement épidermique, a fait l’objet d’un traitement particulier, du fait que de nombreux membres de la commission ont signalé les problèmes d’acceptabilité sociale dans leurs circonscriptions. Au final, la commission aura ainsi pu donner largement la parole aux détracteurs (scientifiques, citoyens, associations ou élus), des EnR notamment électriques, notamment éoliennes.

Ces différences de choix méthodologiques pourraient donner aux lecteurs des seules auditions l’impression d’une forme de biais, et notamment aux citoyens, élus, associations qui en France sont au contraire de fervents défenseurs de cette énergie. De même, certaines énergies renouvelables pourraient se sentir sous-représentées. A l’inverse, le travail "hors caméra" de votre Rapporteure pour croiser, objectiver, compléter les auditions pourrait sembler s’éloigner d’une logique de simple "compte-rendu" des auditions menées, les membres de la commission n’ayant pas assisté à ces réunions complémentaires. Toutefois cette double méthodologie et cette différence d’approche aura permis, nous l’espérons, d’être au contraire plus exhaustifs et d’éclairer les aspects sur lesquels le regard de votre Rapporteure n’aurait pu être porté.

Il demeure, malgré ces complémentarités, malgré le temps long pris pour aller au fond du sujet de la transition énergétique, que certains sujets auraient mérités d’être traités « de manière encore plus approfondie ». Il ne saurait en être autrement tant la question est vaste, technique, complexe. Néanmoins, pouvons-nous tirer quelques enseignements et acquérir quelques convictions.

L’impact économique, industriel et environnemental des énergies renouvelables fait l’objet de nombreux rapports (passés et en cours), mais les ramifications sont telles qu’il est impossible de considérer que les recherches et analyses sont aujourd’hui suffisantes. Il ne fait aucun doute, que de nombreux rapports seront encore produits sur le sujet et qu’aucun ne saura synthétiser la question.

Il demeure que les impacts et les enjeux de la transition énergétique nous apparaissent aujourd’hui indissociables de toutes les politiques industrielles, de tous les intérêts économiques et de toute réflexion environnementale. Cela a pour conséquence que la question énergétique est de nature à conditionner, purement et simplement, la stabilité d’une nation. Notre dépendance à l’énergie en générale, et à l’électricité en particulier, est telle que, quelle que soit son origine, elle est devenue indispensable pour assurer la sécurité quotidienne des citoyens français. Il n’existe plus aucune activité humaine en France qui ne soit pas suspendue à ce fil invisible.

Cette dépendance énergétique ne devient visible que lorsque le fil se tend, ce qui est le cas aujourd’hui. Le contrat social énergétique historiquement noué avec la nation est celui d’une énergie sûre, disponible, de qualité, accessible. Et nous ne sommes plus certains, aujourd’hui, d’affirmer avec certitude comment ce contrat peut être demain renouvelé.

Est-il encore possible d’assurer un approvisionnement illimité, en continu, peu cher, d’énergie sûre, propre et durable ? Si oui, au prix de quel investissement et à l’issue de quels choix technologiques ? Est-il possible d’assurer les mutations d’un modèle énergétique carboné vers un modèle énergétique décarboné dans le temps qui nous est imparti par le changement climatique et avec les moyens financiers à notre disposition ? L’urgence et le caractère vital de cette question nécessitent-t-ils d’en faire une priorité absolue sur toutes les autres politiques publiques ? Doit-on diminuer drastiquement nos autres investissements ou augmenter nos moyens d’action par des taxes et impôts supplémentaires ? Le poids supplémentaire de cette transition est-il soutenable pour nos concitoyens ? A-t-on réellement le choix de ne pas le faire, sachant que le poids de l’inaction sera, lui, quoi qu’il arrive, indubitablement insoutenable ? Pouvons-nous trouver les ressources nécessaires à l’action climatique dans la croissance économique sachant que celle-ci vient souvent alourdir le bilan climatique ?

Ces questions sont véritablement au cœur d’un contrat social à renouer entre la nation et les citoyens. Il n’y aura pas d’acceptabilité sans transparence sur ces questions et il est légitime que les choix qui engageront l’avenir de tous nos concitoyens soient compris et consentis par eux. Ce rapport, ne permettra en aucune façon de clore ce débat qui doit être porté devant la nation. En ce sens, le fait que les choix stratégiques énergétiques puissent être, dès le prochain quinquennat, discutés au sein d’une loi de programmation pluriannuelle de l’énergie est indispensable.

Au-delà de ce rendez-vous déjà fixé, il faut que le débat parlementaire qui aura lieu soit préparé très en amont, afin que son importance ne puisse échapper à aucun citoyen français. En effet, les choix réalisés sont des investissements si lourds et de si long terme, qu’il n’est pas pensable qu’ils puissent être sans cesse corrigés et discutés. Il faudra ainsi décider si au terme de la durée d’exploitation prévue du parc nucléaire celui-ci sera démantelé ou renouvelé, et en quelle proportion. Il faudra expliquer aux Français que d’une manière ou d’une autre, les investissements nécessaires seront très importants. Il faudra objectiver les données échangées, pour que les citoyens perplexes ne soient plus troublés par des débats par tweet interposés sur le nombre d’éoliennes nécessaires au remplacement d’une centrale nucléaire par exemple.

Ce débat anxiogène ne peut être rendu plus anxiogène encore par des inexactitudes, des contre-vérités ou des opinions distribuées à la légère. L’État doit être le garant d’un débat serein et basé sur des faits objectivés et validés scientifiquement et technologiquement, sans quoi, le contrat social énergétique, que nous devons renouveler, ne pourra jamais être considéré comme valide. En ce sens la constitution du Haut Conseil pour le Climat, conseil d’experts indépendants, est une excellente chose. Il doit pouvoir être sollicité pour apporter des réponses solides et indiscutables.

C’est sous le prisme de cette objectivation que votre Rapporteure a voulu placer ses travaux, mais ce qui apparaît à l’étude, et en dépit de la parfaite bonne foi des interlocuteurs, c’est surtout la diversité des intérêts inévitables (personnels, économiques...), des convictions intimes fortes (tendant à inciter chacun à mettre en lumière les données les plus compatibles avec ces convictions) et la défiance de chaque parti vis à vis des allégations des contradicteurs (aussi sourcées soient-elles). Ainsi, un des invités auditionnés allait-il jusqu’à dire que l’ADEME était un appareil politique et que donc ses travaux ne pouvaient être reçus comme fiables : « L’ADEME est une officine des promoteurs éoliens depuis que Jean-Louis Bal, directeur de l’éolien, est devenu président du syndicat des énergies renouvelables. Il existe une collusion entre l’ADEME et les promoteurs éoliens. »

Dans un tel cadre de défiance, nul rapport ne pourra prétendre être satisfaisant ni faire la pleine lumière sur les questions qui nous occupent. Avec ce préambule conclusif posé, voici néanmoins les conclusions de votre Rapporteure.

La diversification du mix électrique et la substitution d’électricité de source nucléaire par une électricité de source renouvelable ne répond pas à la problématique du CO2 et du réchauffement climatique induit par les émissions de celui-ci. Il est toutefois indiscutable, que le parc nucléaire existant ne pourra être prolongé indéfiniment et qu’il faudra alors réfléchir à un renouvellement ou à une substitution de la production historique. Les engagements financiers en faveur de la production électrique sont inévitables. Nos choix portent sur les modes de production électrique. Ceux-ci sont plus larges que la simple opposition nucléaire/éolien, or, ce débat occupe une part importante du débat public. Cette opposition frontale tend à faire oublier les atouts et intérêts des autres solutions.

De même, la focalisation des débats sur la production d’électricité, basée sans doute sur une confiance historique de la nation en la "fée électricité", occulte en très grande partie les solutions non électriques. Tout le débat public et politique semble tourner autour de la question : comment produire PLUS, MIEUX, PLUS VERT, MOINS CHER d’électricité ? De plus, la promesse historique d’une électricité peu chère semble vouloir être tenue coûte que coûte, y compris par des aides invisibles pour le consommateur. Tandis que le prix moyen constaté de l’électricité est de 70 euros, la réalité actuelle du prix de l’électricité sur les marchés ne correspond plus à cette promesse du "prix bas". Ainsi, les tarifs régulés de vente envoient à la grande majorité des Français qui souscrivent à ces tarifs que « l’électricité coûte 42 euros du MWh » (au 31 mars 2019, 7 % des sites résidentiels et non résidentiels sont au tarif réglementé de vente). Or, en dépit de débats non clos sur le coût de production de l’électricité, il semble qu’aucune forme de production électrique actuelle ne puisse tenir de tels tarifs.

On estime en effet qu’il est désormais plus proche de 49,50 euros du MWh pour le parc nucléaire historique et qu’il se situerait entre 70 et 120 euros du MWh pour les nouveaux équipements. Les centrales thermiques au gaz les plus récentes ont un coût de production moyen du MWh estimé en 2013 par EDF entre 70 euros et 100 euros le MWh. Le coût moyen de l’électricité solaire photovoltaïque, tourne autour de 140 euros le MWh. La CRE note que leur coût a baissé de 65 % entre 2011 et 2016 et que des baisses continues sont à attendre. Le coût moyen de production de l’électricité pour l’éolien terrestre s’établit aux environs de 80 euros le MWh, selon l’avis commun de la CRE et de la Cour des Comptes. L’éolien offshore (en mer) produit en revanche une électricité moins bon marché. On estime ces coûts à 180 euros le MWh. Là encore des baisses semblent prévisibles. L’énergie hydraulique affiche le prix du kWh d’énergie renouvelable le moins cher. Le coût moyen de l’électricité d’origine hydroélectrique fluctue entre 15 et 20 euros le MWh (source CRE et Cour des Comptes), cependant l’hydroélectricité ne dispose pas de beaucoup de marge de développement. Les énergies fossiles (pétrole, gaz naturel et charbon minéral) non compatibles avec la transition écologique ne seront évoquées ici que pour rappeler qu’elles restent sensiblement moins chères que les autres ce qui expliquent aussi qu’elles restent les principales sources utilisées au travers du monde.

Ainsi, sauf pour l’hydroélectricité, aucun des moyens de production électriques ne tiennent aujourd’hui la "promesse" d’un cout à 42 euros de MWh pourtant promis dans 75 % des cas. Votre Rapporteure s’interroge sur l’écart entre les prix ainsi pratiqués et les coûts de production susmentionnés. Il semble, que l’écart entre les deux (difficile à calculer) devrait correspondre à la totalité des subventions accordées à l’électricité en France. Paradoxalement, cette subvention à un "prix affiché bas" en faveur du consommateur est également financée pour tout ou partie par ce même consommateur via des taxes sur l’énergie (électrique ou non) ou par l’ensemble de la population via l’impôt.

Votre Rapporteure s’interroge sur la pertinence d’envoyer au consommateur un signal-prix pour l’électricité qui selon toute évidence ne couvre pas les coûts de production de cette même électricité. Un tel mécanisme de soutien à l’électricité est de nature à fausser la compétitivité des autres énergies renouvelables avec l’électricité, et à freiner l’engagement des Français dans une dynamique de sobriété énergétique pourtant unanimement souhaitée par une diminution des mécanismes de retour sur investissements.

Rapprocher le coût réel de l’électricité produite du prix réel de l’électricité payée semblerait de nature à responsabiliser les Français vis à vis de leurs consommations quotidiennes et de leurs usages énergétiques.

De plus, à l’occasion de cette clarification, il semblerait opportun de rendre plus lisibles les nombreuses taxes prélevées et aides accordées : une taxe unique corrigée du prix de l’augmentation, pourrait être mise en place. De même, considérer qu’une taxe énergétique doive être systématiquement affectée pour trois tiers à la compétitivité économique, à la solidarité énergétique et à l’investissement dans la transition énergétique pourrait être plus acceptable pour les Français qui sauraient précisément "où vont leurs taxes" au même titre que grâce au projet de loi de finances ils savent "où vont leurs impôts" sans contraindre toutefois de manière trop précise l’affectation de ces taxes énergétiques et écologiques.

Il apparaît que nos politiques notamment de solidarité énergétiques sont particulièrement morcelées, coûteuses et inefficaces. Selon l’ONPE le phénomène de précarité énergétique touche près de 5 millions de ménages. Des aides financières existent au titre du Fonds de Solidarité pour le Logement au niveau des départements, des tarifs sociaux de l’énergie ou pour la rénovation des logements, des chèques énergie sont délivrés et les Centres communaux d’action sociale (CCAS) dans les territoires sont régulièrement mis à contribution.

Les fournisseurs d’énergie se sont aussi engagés dans la lutte contre la précarité énergétique, au travers d’une offre de tarifs sociaux d’énergie : le Tarif de Première Nécessité électrique (TPN) et le Tarif Spécial de Solidarité gaz naturel (TSS). L’ensemble de ces politiques doivent être améliorées, coordonnées pour faciliter la sortie durable de la précarité. Aider à payer les factures, même si c’est essentiel, ne peut pas être le mode d’action de politiques publiques économiquement et socialement responsables.

Aujourd’hui, le budget dédié aux chèques énergies prévu cette année (840 millions) dépassera presque les budgets attribués à l’ANAH l’année dernière (870 millions). Nos moyens budgétaires devraient principalement être employés à lutter durablement contre la précarité énergétique et non pas à en atténuer momentanément les effets. Votre Rapporteure recommande ainsi qu’une mission d’information puisse formuler des recommandations quant à l’élaboration d’une politique coordonnée et efficace de lutte contre la précarité énergétique ainsi que sur les coûts évités qu’une telle politique permettrait (notamment en matière de santé et d’insertion sociale).

D’autre part, concernant les volumes financiers affectés à l’électricité, il nous semble qu’ils devraient être rééquilibrés de manière très importante vers les sujets énergétiques non électriques. Ainsi le fonds chaleur pourrait-il être doté entièrement des recettes liées à la fin des remboursements de la dette de l’État à EDF (environ 1 milliard d’euros). Les recettes des quotas carbones pourraient être affectées entièrement à l’efficacité énergétique (environ 900 millions d’euros). Ces deux mesures substantielles de soutien aux deux premiers outils de décarbonation de l’énergie seraient compatibles et cohérentes avec les objectifs poursuivis de lutte contre les émissions de CO2.

Au regard de ces réflexions sur le poids réel de l’électricité dans nos budgets, votre Rapporteure recommande d’interroger notre stratégie d’électrification de tous nos usages. En effet, il semble qu’il soit plus économique en réalité de procéder à une approche pragmatique qui consisterait à utiliser l’énergie décarbonée la moins chère pour chaque usage. Ainsi, pour le chauffage, les énergies les plus décarbonées ne sont pas les solutions électriques mais les EnR thermiques (solaire, géothermie, gaz renouvelable, bois) qui n’appellent pas de production carbonée en renfort de la pointe en période de chauffage). En intégrant, les problématiques à venir liées à la climatisation en été, les solutions réversibles chauffage/refroidissement des EnR thermiques sont encore plus compétitives, d’autant que les taux de charge et les problématiques de stockages ne posent pas, dans ce cas, de difficultés.

Concernant l’efficacité énergétique, à propos de laquelle on répète sans cesse « que l’énergie la plus vertueuse est celle qu’on ne consomme pas », il conviendrait de limiter l’usage des CEE aux seules actions d’efficacité énergétique. Tous les leviers qui facilitent l’atteinte des objectifs d’efficacité énergétique (coup de pouce précarité, formation, information...) devraient relever de politiques inscrites au budget de l’État. Ainsi, l’efficacité du dispositif des CEE serait plus facilement évaluée et le principe qui prévalait à sa création de rémunérer l’efficacité énergétique seule serait-il rétabli.

Concernant les travaux de rénovation énergétique, les principaux points identifiés qui freinent les investissements privés et les logiques de prêts remboursables sont : la non-fiabilité des travaux réalisés, l’augmentation éventuelle du prix de l’énergie utilisée pour le chauffage après travaux et les comportements des occupants. Votre Rapporteure recommande donc que les travaux d’efficacité énergétique fassent l’objet d’une couverture assurantielle dans la cadre de la garantie décennale. Le principe d’obligations de résultats doit s’appliquer aux professionnels. Un mécanisme de financement « 100 % » devrait être élaboré afin que le prêt couvre non seulement le prix des travaux d’une rénovation complète mais également la facture énergétique finale.

Pour les mobilités, l’électrification du parc semble raisonnable, mais elle doit chiffrer de manière exhaustive l’ensemble des coûts nécessaires à l’accueil d’un tel parc (du même que les services énergétiques, et notamment de stockage qu’il pourra rendre) afin de les comparer à l’ensemble des coûts et bénéfices indirects de développement du gaz renouvelable dans les territoires. Il pourrait apparaître, qu’il serait économiquement rentable de recourir prioritairement au gaz vert (dans les limites des possibilités de productions) pour une part des usages liés à la mobilité.

Enfin, la recherche doit continuer d’être une priorité de nos investissements. « En 2018, les dépenses publiques françaises de recherche et développement (R&D) en énergie atteignent 1 098 millions d’euros. Après une baisse continue entre 2013 et 2017, ce montant rebondit de 2 % en 2018. Cette hausse est tirée par le nucléaire et les nouvelles technologies de l’énergie, qui, avec des parts de respectivement 58 % et 31 %, concentrent l’essentiel des financements publics. » (Source : Commissariat général au développement durable).

Actuellement, les sommes engagées en R&D en Énergie (chiffres en 2018) sont distribuées pour 635 millions d’euros à la recherche nucléaire contre par exemple 127 millions d’euros dans l’efficacité énergétique, 51 millions d’euros dans le solaire, 25 millions d’euros dans le stockage, 17 millions d’euros dans l’hydrogène, 11 millions d’euros dans les piles à combustibles, 5 millions d’euros dans l’éolien... Cela ne semble pas cohérent avec les objectifs de transition fixés dans la PPE et avec l’idée d’activer les recherches sur les technologies les plus récentes et où les perspectives d’innovation sont les plus importantes.

Le fait que le stockage conditionne sur le très long terme un taux d’intégration très important d’EnR intermittentes dans le mix électrique nécessiterait par exemple qu’on lève les doutes sur les technologies possibles. De même, dans la mesure où tout semble indiquer que l’hydrogène et la pile à combustible sont des clefs technologiques majeures de l’avenir énergétique et de la décarbonation de nos modes de transport qui représentent plus de 33% de nos émissions de CO2, il semble totalement disproportionné que ces deux sujets ne recueillent pas plus de 28 millions sur les 1 098 millions disponibles. Une cohérence des budgets recherche doit être établie avec la PPE et la SNBC, afin de soutenir leur structuration en filières industrielles de manière proportionnée, et prioritairement, les technologies les plus susceptibles de participer à nos objectifs de décarbonation.

Progressivement, les énergies électriques renouvelables tendent à devenir matures et compétitives sans soutien public. Nous devons étudier les mécanismes les plus à même d’accélérer ce phénomène afin de pouvoir déployer ensuite les soutiens publics en faveur d’autres technologies. Pour partie, les facteurs de baisse des prix sont liés à des innovations technologiques. Mais un facteur de hausse des prix est l’insécurité lié au temps de développement des projets et celui-ci est étroitement lié à l’acceptabilité des projets, qui, elle-même, est directement liée aux nuisances perçues. Il est donc rationnel que les pouvoirs publics investissent plus en amont des projets pour lever les freins éventuels soulevés par les populations locales et les recours liés à d’éventuels rejets. Il est donc important d’orienter les recherches non seulement vers la compétitivité économique mais également vers la bonne intégration des solutions dans leur environnement, de même il importe de proposer un cadre contractuel clair pour la bonne implantation des EnR dans les territoires.

De la même façon, l’État pourrait trouver un intérêt économique de long terme à financer davantage la médiation et l’accompagnement efficace des territoires et des développeurs dans l’implantation des projets. A minima l’État doit fournir un cadre contractuel sous forme d’une charte obligatoire élaborée de manière collaborative par l’ensemble des acteurs concernés.

Par ailleurs, au vu des progrès réalisés dans les différentes technologies EnR, il semble que les contraintes géographiques liées au vent et à l’ensoleillement soient désormais moins essentiels et il importe donc d’élaborer aujourd’hui des nouveaux mécanismes favorisant une répartition équitable sur l’ensemble du territoire. Une meilleure répartition des bénéfices doit avoir lieu avec les territoires concernés par ces productions.

Enfin, sur le volet de l’acceptabilité, il semble que les Français souhaitent majoritairement voir s’accélérer le déploiement des EnR. Un récent sondage d’opinionway pour quali’ENR publié en février 2019 révèlent les données suivantes :

« Alors que la transition écologique est un des quatre grands thèmes du grand débat national, les Français réaffirment le choix écrasant des énergies renouvelables pour l’avenir énergétique du pays avec un soutien allant de 70 à 89 % selon les différentes filières. Des chiffres largement supérieurs à ceux du gaz naturel (61 %), du nucléaire (46 %) et des énergies fossiles (20 % ou moins). Au total, 97 % de Français encouragent le développement d’au moins une filière d’énergie renouvelable tandis que 1 Français sur 5 se dit clairement opposé au nucléaire (21 %, +1 point), qui fait encore face à une majorité de détracteurs (52 %). L’annonce du Gouvernement pour supprimer le chauffage au fioul d’ici 10 ans semble conforme aux attentes des Français, cette énergie très polluante et coûteuse n’étant encouragée que par 20 % des Français (-2 points).

L’enthousiasme pour les énergies renouvelables repose sur un niveau de confiance important : 97 % des personnes interrogées se fient à au moins une de ces filières et 42 % font même confiance à chacune d’entre elles. En matière d’équipements résidentiels, les Français accordent leur confiance en premier aux pompes à chaleur qui arrivent en tête, puis aux panneaux solaires suivi du bois énergie, avec un renforcement général de la confiance forte dans toutes les filières. »

Toutefois, des oppositions fortes s’organisent aussi. Le cas des éoliennes est emblématique : 70 % des projets éoliens autorisés font l’objet de recours. Pourtant, un chiffre paradoxal issu d’un sondage montre que 80 % des Français vivant à proximité d’une éolienne y sont favorables ! Devons-nous conclure à une résistance minoritaire et à une sur-représentation des opposants dans nos mécanismes décisionnels ? Devons-nous conclure que les résistances de quelques-uns pénalisent les choix de tous les autres? Le phénomène "not in my backyard" souvent dénoncé joue-t-il en plein ? Devons-nous considérer que les voix favorables en faveur de l’éolien sont celles de Français citadins, éloignés de la question ? Une manière simple de s’en assurer serait de réaliser un sondage auprès des populations directement concernées. Ce sondage pourrait être financé par les développeurs ou financé par l’État dans le cadre des concertations, mais évidemment réalisé par un organisme indépendant. Ainsi, l’expression locale et la part des pour et des contre ne pourrait-elle plus être contestée. Sans doute les recours sembleraient-ils superflus en cas de large acceptation et les coûts plus élevés liés à l’aboutissement incertain des projets pourraient être évités.

Quelle doit d’ailleurs être la part des territoires et de l’État, du public ou du privé dans le déploiement territorial des énergies renouvelables ? Selon le même sondage précédemment cité : « L’État est le premier acteur cité pour agir en faveur de la transition écologique (31 %) suivi par les institutions locales (23 %) et les actions individuelles (17 %). 85 % des sondés y voient ainsi un enjeu relevant de l’action publique, devant l’engagement individuel (67 %), l’intervention du secteur privé (66 %) et la mobilisation de la sphère associative et militante (57 %). »

Malgré l’indication de hiérarchie entre les pouvoirs politiques décisionnels en faveur de l’État, vers lequel semble pointer ce sondage, une dynamique de territorialisation de la décision est portée par les régions, et par les élus locaux. Chaque échelle institutionnelle semble revendiquer être la plus légitime de l’action. Le maire, les EPCI, revendiquent via leur PCAET, dans lequel ils sont de plus en plus engagés, être l’échelle de la proximité, du « produit local ». Les régions, par leurs SRADDET, revendiquent leur vision semi territoriale, semi globale. À la fois proche du terrain et néanmoins capables de nourrir une cohérence d’ensemble. L’État revendique être l’échelle des comptes à rendre aux citoyens et aux partenaires européens.

Peut-être est-ce là, de fait, le nœud du problème ? Comment rendre des comptes à des citoyens extrêmement attentifs et exigeants sur une politique sur laquelle on n’a pas (ou pas entièrement) la main?

In fine, ces comptes à rendre sont la problématique de tous les élus de la nation face aux citoyens dont les attentes sont immenses. L’écologie est donc également de plus en plus politisée. Les élus de toutes échelles doivent désormais se positionner et, pour être crédibles, devenir acteurs. Non, seulement commencent-ils à mettre en avant les résultats qu’ils souhaitent atteindre, ce qui accélère la transition, mais ils se positionnent également sur des bases de différenciations stratégiques, ce qui en revanche crée de la dissonance... Nos outils de planification sont-ils adaptés à ces enjeux politiques croissants et suffisants pour créer une cohérence d’action?

Votre Rapporteure pense qu’il est essentiel de créer un consensus État/région/EPCI. La PPE nationale, les SRADDET, et les PCAET sont trois outils qui doivent pouvoir servir à accélérer les voies et moyens d’un objectif partagé. Il n’est pas rationnel que la somme des objectifs des PCAET ne soit pas équivalente aux SRADDET et que la somme des SRADDET de toutes les régions ne soit pas égale à la PPE. La PPE sera demain votée par le Parlement et donc, à la fois, par les représentants des citoyens et des élus des territoires. Cet objectif ainsi fixé doit ensuite pouvoir se décliner en sous-objectifs clairs et contraignants pour les échelles inférieures. Tant il apparait raisonnable, que, pour des raisons de cohérence territoriale et de contrainte géographique, les objectifs nationaux puissent être négociés et répartis par les territoires entre eux (sous réserve que l’objectif national soit tenu), tant il parait impensable qu’un territoire puisse unilatéralement se dégager d’objectifs fixés par la nation. Votre Rapporteure recommande donc que soient améliorés et rendus plus contraignants les outils de planification.

La délégation, par quelque échelle politique que ce soit, de tout ou partie de la responsabilité de la transition énergétique et écologique ne peut se faire qu’en contrepartie de garanties de résultats et de la possibilité d’assumer cette responsabilité face aux Français dans le cadre des élections.

Votre Rapporteure recommande qu’un observatoire aux critères uniformes soit rendu obligatoire pour chaque échelle politique dotée de responsabilités écologiques (EPCI, régions, État) qui pourra rendre lisibles, pour les électeurs, les bilans et progressions environnementaux réalisés au cours d’un mandat électif. Les données mettront en évidence de manière transparente les budgets affectés par l’exécutif concerné aux politiques de transition et les résultats obtenus par catégorie (en cohérence avec les catégories listées par la PPE et la SNBC). Les données entre elles pourront être compilées afin de suivre de manière précise et comparative les progressions. Chaque niveau de responsabilité politique doté d’objectifs environnementaux doit être doté d’indicateurs clairs.

En effet, les études réalisées dans le secteur privé sur l’amélioration de la performance tendent à vérifier les points suivants :

– La simple mise en place d’outils de mesure amène des premiers résultats concrets. Le fait de connaitre son niveau de performance provoque une remise en question des fonctionnements et processus ;

– Mesurer permet « d’émuler » une équipe autour d’une volonté d’aller plus loin en se comparant aux performances précédentes ;

– Lorsqu’une volonté de faire mieux est partagée et fixée par rapport à un objectif à atteindre, on passe un nouveau seuil de progression. Les équipes engagées re-challengent l’objectif fixé à fréquence régulière pour être plus ambitieux sans être démotivant.

Outre le fait qu’elles doivent pouvoir mener des politiques compatibles, les différentes échelles territoriales doivent être en mesure de revendiquer les résultats qu’elles ont contribuer à atteindre.

En dernier lieu, l’engagement des citoyens en faveur de la transition énergétique et écologique doit pouvoir être encouragé.

« Une écrasante majorité de Français (87 %) se disent prêts à engager des actions individuelles pour contribuer à la transition écologique. Les bonnes résolutions concernent avant tout le secteur de la consommation (73 %), suivie par celui de l’énergie domestique (59 %) puis les transports (56 %). Les Français préfèrent agir au niveau de leur logement plutôt que de leurs déplacements (mobilité douce ou partagée, achat d’un véhicule électrique ou hybride, destination des vacances).

1 Français sur 3 se dit prêt à contribuer à la transition écologique en passant aux énergies renouvelables pour son chauffage (35 %) ou en lançant une rénovation énergétique de son logement (33 %). Ces projets sont par ailleurs les plus cités parmi les actions nécessitant un engagement financier important, devant le passage à un véhicule propre électrique ou hybride (30 %). Et pour cause, 4 Français sur 5 considèrent que les énergies renouvelables devraient devenir la norme dans les logements, dont un tiers avec certitude (34 %).

Par ailleurs, une très large majorité de Français (88 %, stable) préféreraient consommer en priorité leur propre électricité plutôt que de la vendre intégralement s’ils avaient des panneaux solaires. Le schéma de la "rente" solaire ne séduit plus que 8 % d’entre eux en 2019 (-2 points). Avec l’autoconsommation photovoltaïque, le partage de l’énergie devient un vecteur de lien social et de solidarité : 23 % des Français choisiraient de vendre ou échanger localement leur surplus d’électricité (+2 points) et 11% de l’offrir à une association ou à des personnes en situation de précarité énergétique (+1 point). »

Afin de s’approprier la complexité des sujets, de prendre conscience de l’ampleur de la tâche, il est essentiel que les citoyens deviennent de véritables acteurs de la transition, les communautés citoyennes énergétiques qui se développent de manière importante dans le reste de l’Europe sont un bon moyen de les y encourager.

Subir une angoisse telle que les conséquences annoncées du réchauffement climatique peuvent faire naître sans disposer de moyens d’actions clairs ne peut pas se traduire par autre chose que de la révolte et par une pression grandissante sur ceux qui sont réputés être dotés des moyens de faire. Partager la responsabilité de la transition énergétique, non pas pour la diluer mais pour faire émerger une logique de solidarité et de co-responsabilité, peut a contrario permettre de renouer les termes d’un nouveau "contrat social énergétique" avec la nation ainsi apaisée.

RECOMMANDATIONS DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE

I. Recommandations générales

II. ENR électriques

III. Éolien

IV. RECHERCHE

V. Transparence des financements

VI. Mieux soutenir les ENR thermiques

VII. Économies d’énergie

VIII. Rénovation énergétique

IX. Lutte contre la précarité énergétique :

X. Mieux associer les territoires, partager les contraintes et les bénéfices de la transition énergétique

XI. Mieux associer les citoyens:

EXAMEN EN COMMISSION

À la fin de sa réunion du jeudi 25 juillet 2019, la commission d’enquête s’est prononcée sur l’autorisation de publication du rapport de Mme Marjolaine Meynier-Millefert.

Mme Marjolaine Meynier-Millefert, rapporteure. Il convient de distinguer deux sujets : la transition énergétique et la transition climatique. La transition énergétique relève d’un choix politique quant au mix énergétique, avec la sortie du nucléaire. C’est la raison pour laquelle le soutien aux énergies renouvelables électriques doit être considéré à la fois du point de vue du choix du mix électrique et du point de vue écologique, celui de la décarbonation. Il est donc question de deux politiques différentes, qu’il faut envisager de façon rationnelle. Les choix de transition énergétique doivent être viables, les coûts des différentes énergies doivent être comparés, de façon historique et prospective, même si une forte incertitude demeure à cet égard.

Le président Julien Aubert. Il convient de considérer le coût global qui peut conduire à mettre en évidence une autre hiérarchie que celle résultant du simple coût « officiel » de production.

Mme Marjolaine Meynier-Millefert. L’approche doit tenir compte de l’aspect historique, de la question du stockage, du caractère pilotable ou non, du foisonnement selon que l’on considère qu’il est effectif ou non. Ces réflexions sont indispensables pour une transition énergétique qui ait du sens.

M. Vincent Thiébaut. On est en train de fixer une politique énergétique au travers d’une discussion nationale, sans vision ni stratégie au niveau européen, alors que la solution ne peut être qu’européenne. L’audition du professeur Sébastien Schwenen, ce matin, l’a bien montré.

Mme Marjolaine Meynier-Millefert. Cet aspect sera abordé dans le rapport. Quant à la politique de transition énergétique électrique, il convient d’évaluer l’ensemble des coûts pour déterminer si elle fait sens économiquement, au-delà du seul choix politique du mix énergétique. Le remplacement d’une énergie doit être acceptable en termes de coûts. L’aspect politique peut tout simplement tenir au fait que les gens ne veulent plus d’énergie nucléaire en France. Ceci est une question politique. Pour la part non politique, la dimension économique peut être éclairée en comparant l’ensemble des coûts.

En ce qui concerne l’objectif climatique de la transition énergétique, deux angles morts apparaissent dans notre stratégie énergétique globale : la question des énergies renouvelables thermiques et celle de la sobriété énergétique. Notre modèle est schizophrène : il faut à la fois produire plus d’énergie, mieux et moins cher, de l’énergie plus propre ou renouvelable, mais toujours plus, mieux et moins cher, sans jamais vraiment penser la place de la sobriété énergétique dans ce dispositif. La partie relative aux énergies renouvelables thermiques constitue un énorme angle mort.

Le président Julien Aubert. Il y a aussi la question de la place faite au gaz.

Mme Marjolaine Meynier-Millefert. Au-delà du gaz, j’insiste sur la question du solaire thermique. Il peut encore être reproché au gaz d’être carboné, sauf pour la part du gaz renouvelable. En ce qui concerne le solaire thermique, il faut reconnaître que nous cultivons un très fort prisme électrique en France, qui conduit à faire oublier la question de la chaleur et du froid. J’insisterai sur ce manque, tout en précisant qu’il s’agit du domaine où nous avons le plus intérêt à développer les énergies renouvelables, puisqu’il s’agit du volet le plus carboné.

Ensuite, il faut poser la question de la comparaison des énergies renouvelables entre elles, en regardant s’il existe une difficulté particulière par rapport au photovoltaïque, aux pompes à chaleur, à l’éolien terrestre ou en mer, etc., en insistant sur le volet éolien que la commission d’enquête a beaucoup traité.

Le président Julien Aubert. Je pense vraiment qu’un problème d’éolien se pose dans ce pays et qu’il mérite de s’y attarder.

Mme Marjolaine Meynier-Millefert. Il y aura un point spécifique sur l’éolien. J’envisage de consacrer une sous-partie à chacune des énergies renouvelables pour essayer de voir les risques éventuels. En ce qui concerne le photovoltaïque, il peut y avoir des risques tels qu’un photovoltaïque à bas coût inondant le marché et pouvant conduire à une forme d’éco-délinquance.

Quant à la question de l’intermittence des énergies renouvelables, il convient d’envisager les solutions de stockage et leurs coûts. Sans considérer le stockage, le prisme est incomplet.

Un autre volet doit considérer la question énergétique du point de vue de la centralisation et de la décentralisation. Le réseau constitué à l’échelle nationale est écartelé entre une approche européenne, pour aller vers une plus grande centralisation des réseaux, ce qui vient de nous être expliqué dans l’audition de cet après-midi, d’où ressort le besoin de faire travailler ensemble les différents réseaux en Europe pour garantir leur stabilité. Mais, en même temps, apparaît une tendance à la décentralisation de la consommation et de la production, qui est aussi une demande des citoyens de se rapprocher des sources d’énergie. Il s’agit d’une conséquence imprévue de la décentralisation de l’énergie. Cela n’était pas apparu au moment où l’on a engagé un développement des énergies renouvelables. On n’imaginait pas que les énergies renouvelables amèneraient à une logique de décentralisation aussi forte. Le réseau et les acteurs de l’énergie n’étaient pas prêts à réfléchir à une telle décentralisation.

Le président Julien Aubert. Ce n’est pas nouveau et le lien peut être fait avec l’approche sociologique.

Mme Marjolaine Meynier-Millefert. C’est justement ce que je voulais dire. Il existe à la fois des questions de « risques-réseau » qui s’élèvent, étant entendu que « risques-réseau » peut signifier, en même temps, une inquiétude quant à la perte de maîtrise du réseau, laquelle serait imputée à la volonté historique de centraliser et d’en conserver la maîtrise, mais aussi toutes les réticences face à l’autoconsommation et à sa vision par rapport au réseau. Ici, peuvent être intégrées les questions relatives au TURPE, à la mutualisation des coûts et à la solidarité et celles relatives à l’opportunité d’une appropriation de l’énergie par les citoyens, appropriation qui pourrait, de cette façon, devenir un vecteur d’acceptabilité et de consommation plus responsable. Il y a donc deux volets dans la question de la centralisation et de la décentralisation.

Le président Julien Aubert. Je me permets d’en ajouter une troisième. Je pense qu’on a fait de façon jacobine une révolution girondine : ces grandes énergies sont gérées depuis Paris. Les gens voient arriver des champs d’éoliennes à propos desquels ils n’ont pas été consultés. Cela n’a pas favorisé une véritable appropriation. Après, il est difficile de prétendre relocaliser. Les gens ont tout de même le sentiment qu’on leur impose, depuis Paris, quelque chose qui est censé être à eux.

Mme Marjolaine Meynier-Millefert. Une autre question est le manque de transparence financière et la lecture impossible des dépenses et des recettes par les Français. Il en résulte un prix de l’énergie qui me paraît faussé, d’une façon comme d’une autre, que l’on prenne une énergie ou une autre. Dans tous les cas, l’énergie est indirectement subventionnée et on ajoute des taxes à des taxes. Il en résulte que le coût de l’énergie est, en réalité, plus élevé que ce qu’il paraît être aux Français, ce qui leur interdit une forme d’appropriation des sujets d’énergie et une forme de maturité en ce qui concerne ces sujets. Ils pourraient être plus responsables si on leur permettait d’appréhender ces questions de manière plus transparente. L’acceptabilité des dépenses pourrait en être accrue en ce qui concerne le volet climatique de la transition énergétique. Quant à l’acceptabilité des disparités de soutien financier public, selon qu’il s’agit de transition énergétique ou de transition climatique, il convient de poser ce choix politique en tant que tel. J’insisterai également sur la question des certificats d’économie d’énergie.

Sur la question de savoir si on subventionne de façon excessive les énergies renouvelables, au point d’en faire un business trop lucratif, je m’attacherai à l’histoire des énergies renouvelables, aux nouvelles pratiques et à l’avenir sans subventions.

Le président Julien Aubert. Vous pouvez vous appuyez sur les chiffres du rapport que j’ai présenté à la commission des finances.

Mme Marjolaine Meynier-Millefert. Oui. Plus on rend le système instable et plus on est obligé de subventionner les énergies renouvelables. Il y aurait probablement une capacité de réduire l’insécurité pour les professionnels développeurs, si on s’appropriait la question du développement territorial. Si l’État ou les territoires s’appropriaient le développement territorial des énergies renouvelables en réalisant les études d’impact, en spécifiant les zones d’implantation, les coûts d’implantation des énergies renouvelables seraient plus faibles et on aurait moins besoin de subventionner ces énergies, tout en améliorant leur acceptabilité.

Quant aux pratiques, il conviendra d’aborder les cas de pratiques abusives dans le domaine de l’éolien, mais je préciserai qu’il ne s’agit pas d’un cas général. S’il s’agit bien de cas observés, tous les développeurs éoliens n’ont cependant pas les mêmes pratiques.

En ce qui concerne l’aspect sociétal et l’acceptation, je soulignerai que l’énergie est un sujet passionnel. Je redirai la violence des auditions et le sentiment, qui est ressenti à la fois par les habitants et par les développeurs, d’une sorte de brutalité, en renvoyant les uns aux autres. Chacun a expliqué que la situation était parfois tendue, avec les confrontations sur le terrain, avec la question de « l’effet nocebo », qui rend les gens malades tellement ils ont le sentiment que ce qu’on implante devant eux est agressif, tout en précisant que « l’effet nocebo » mérite que l’on vérifie qu’il ne s’agit pas d’effets de santé réels méritant d’être étudiés.

Le président Julien Aubert. Avec les cas concrets, tels qu’ils ont été montrés lors de l’audition de M. et Mme Potiron.

Mme Marjolaine Meynier-Millefert. Il existe un problème de confiance entre les acteurs que je voudrais souligner, dont témoignent les relations houleuses, les intimidations réciproques, le sentiment que l’on peut acheter les uns ou les autres. Quand les uns font de l’éducation, les autres pensent qu’il s’agit d’endoctrinement.

Il conviendra également d’introduire des préconisations, parce que les acteurs auditionnés nous ont tous fait des suggestions qu’ils estimaient importantes et souhaitaient voir mises en œuvre pour une meilleure acceptabilité, une réalisation plus facile et plus efficace des projets, notamment le stockage à développer dès à présent pour s’assurer qu’il s’agit d’une option valide, le renforcement des énergies renouvelables thermiques, la nécessité de rendre les politiques et les financements plus transparents afin qu’ils soient mieux acceptés par les citoyens, une meilleure coordination des PPE, SRADDET et PCAET et une réappropriation des énergies renouvelables par les territoires et les citoyens dans une logique de bénéfice partagé. Il faut rapprocher les Français de l’énergie : ils veulent se saisir de ces questions, peut-être pas en ce qui concerne le réseau, mais bien s’agissant de la consommation. Sobriété et efficacité énergétiques d’abord, production ensuite. Notifier les bonnes pratiques sur le développement des énergies renouvelables dans les territoires.

La commission d’enquête autorise la publication d’un rapport ainsi rédigé.

CONTRIBUTIONS ÉCRITES

I. contribution du groupe UDI, agir et indépendants, portée par Mmes Sophie auconie et laure de la raudière

Recommandations pour la commission d’enquête sur la transition énergétique

Nécessité absolue de prendre en compte les volontés et spécificités locales pour assurer une transition énergétique cohérente et profitable

Le développement des énergies renouvelables doit s’inscrire dans une logique de territoire en évitant un développement unilatéral sur l’ensemble du pays.

Actuellement, un nombre important d’associations se bat dans toute la France contre l’implantation d’éoliennes. Pratiquement chaque projet suscite la création d’une association. A ce titre, 70% des projets font l’objet d’un recours. Le discours officiel sur les vertus des énergies renouvelables est balayé lorsque les habitants découvrent les conséquences d’une zone éolienne sur leur territoire : dépréciation immobilière, risques sanitaires, impact négatif sur l’économie locale (tourisme, rénovation du patrimoine), impact sur les paysages. Pour autant ces habitants ne sont pas opposés au développement durable, ils souhaitent simplement du sens dans la politique de transition énergétique. Pourquoi ne pas définir des schémas en fonctions des atouts des territoires : développement de la méthanisation dans les régions très agricoles, développement de l’éolien davantage sur les côtes, développement du photovoltaïque dans les territoires fortement ensoleillés.

Le texte présenté par la rapporteure ne fait aucune mention des vives inquiétudes que les territoires ont exposés lors des auditions. Les représentants des territoires (Maires, Présidents des syndicats d’énergies, intercommunalités) dénoncent l’absence de respect du choix des ENR de leur territoire. Pire, le rapport présenté suggère (p. 298) de limiter la possibilité des acteurs locaux de s’opposer aux projets éoliens. Madame la rapporteure affirme même qu’« il y aurait une possibilité de réduire l’insécurité pour les développeurs » par un meilleur contrôle de l’État. Nous nous inscrivons en faux avec cette démarche, la transition énergétique ne peut se faire uniquement dans l’intérêt des porteurs de projets, sans prendre en compte les aspirations locales.

Nécessité absolue de mener des études approfondies et indépendantes sur les effets sanitaires

De nombreuses études menées à l’étranger reconnaissent les risques sanitaires liés au bruit et aux infrasons. En France, les travaux des docteurs Nina Pierpont et Nicole Lachat sur le sujet font référence. De même ceux de Alain Bélime acousticien. En 2018, l’OMS a lancé une alerte sur la question du bruit. Bien que ces éléments aient été soulevés lors des auditions, le rapport présenté aux membres de la Commission par la rapporteure ne fait aucunement mention de cette importante question de santé publique. L’augmentation du niveau de bruit d’un minimum de 35 décibels pouvant aller à jusqu’à un bruit maximal de 70 dB le jour et 60 dB la nuit pour les éoliennes (à titre de comparaison le bruit d’une autoroute est de 73 dB) est un risque perturbateur pour les populations.

Les troubles sur la santé humaine liés à un environnement sonore altéré (hypertension, maladie cardiovasculaires, trouble d’apprentissage et de concentration, trouble métabolique…) pourtant scientifiquement bien étayés par l’organisation mondiale de la santé ne sont pas développés.