rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, de transformation de la fonction publique (n°1802).

L’intérêt de cette mesure, c’est de ne pas priver la haute administration des talents qui existent dans les entreprises et qui seraient volontaires pour poursuivre leur carrière dans le service public, sans altérer en rien les talents de nos fonctionnaires. L’administration a tout à gagner en bénéficiant de leur expertise dans des postes à haute responsabilité où ils pourront mettre leurs compétences au service, précisément, de l’intérêt général.

L’ouverture de l’accès à ces emplois de direction aux non-titulaires offre aussi des perspectives de progression professionnelle pour les agents contractuels qui travaillent déjà au sein de la fonction publique et dont les évolutions se heurtent à des obstacles qui ne sont liés en rien à leurs mérites personnels, mais uniquement à leur situation juridique.

Bien sûr, cette ouverture doit aussi s’accompagner de garanties qui devront notamment décliner le principe de l’égal accès aux emplois publics, affirmé par l’article 6 du projet de loi. Les décrets en Conseil d’État prévus afin de préciser l’application de ces dispositions devront contribuer à professionnaliser la procédure de recrutement. Le renforcement des obligations déontologiques est également une nécessité, et nous aurons l’opportunité d’en rediscuter lors de l’examen du titre III. Les employeurs publics ont, effectivement, de grands pouvoirs. Comme nous le savons, de grands pouvoirs donnent de grandes libertés, mais aussi de grandes responsabilités.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Cet élargissement des viviers ne va pas seulement permettre de recruter des gens issus du secteur privé à des postes de direction. Il va aussi permettre à des contractuels de droit public – et notamment des personnes en CDI – d’avoir accès à des emplois de direction auxquels ils ne peuvent pas prétendre actuellement alors qu’ils mènent une carrière dans la fonction publique. Pour eux, c’est une mesure de justice.

Madame Buffet, je voudrais vous apporter un contre-argument. Vous avez évoqué la possibilité de la pression et la nécessité de l’indépendance à l’égard des élus, notamment pour les emplois de direction dans la fonction publique territoriale. Nous abaissons le seuil à partir duquel il est possible de recruter des contractuels pour les emplois de direction : il passe de 80 000 à 40 000 habitants. Même avec cet élargissement, nous restons à un niveau de collectivité où les emplois de direction sont fonctionnels : même titulaires, les agents qui les occupent sont détachés. Cette question de la confiance entre l’agent concerné et son élu employeur trouve aussi là une limite ou une application : l’agent titulaire détaché sur l’emploi fonctionnel peut se faire remettre à disposition assez rapidement, en tout cas aussi rapidement que l’on aurait pu licencier un agent contractuel pour défaut de confiance. Pour la fonction publique territoriale, que vous aviez prise comme illustration de votre propos, je pense qu’à partir de 40 000 habitants, il s’agit d’emplois fonctionnels.

C’est l’une des raisons pour lesquelles, en accord avec les représentants d’employeurs, nous avons choisi le nombre de 40 000 et non pas 20 000 ou 10 000 comme cela avait pu être proposé. Plus nous descendons dans la grille démographique et moins nous avons de l’emploi fonctionnel dans les directions, ce qui incitait à une certaine prudence. À partir de 40 000 habitants, les emplois de direction sont en général fonctionnels.

M. Robin Reda. Je ne suis pas d’accord avec la dernière affirmation du secrétaire d’État sur les strates démographiques, mais nous aurons l’occasion d’y revenir lors de l’examen d’un prochain amendement.

Les propos de Mme Buffet m’inquiètent. Elle décrit un élu dont les volontés clientélistes et folles seraient limitées par l’intervention d’un directeur général des services. Cette caricature me paraît assez dangereuse. Le fondement de tout cela, c’est la relation de confiance : que la personne en position de responsabilité soit un fonctionnaire titulaire ou un contractuel, elle engage de toute manière, à un moment à un autre, la responsabilité politique voire juridique et judiciaire de l’élu. Mme Buffet prend le cas d’un élu qui pourrait essayer de se détourner de la loi ; on pourrait prendre celui du fonctionnaire, tiers de confiance, qui profiterait de sa technicité pour prendre des libertés avec la législation dans le dos de l’élu. Le statut de la fonction publique ne vaut pas probité et loyauté : tout dépend de la relation de confiance qui existe entre l’élu et son directeur général ou son directeur général adjoint.

Mme Marie-George Buffet. Ce que vous dites, monsieur le secrétaire d’État, est exact, mais il y a quand même une différence entre le fonctionnaire qui occupe un poste fonctionnel et le contractuel lorsque survient un désaccord ou un manque de confiance avec le responsable élu : le premier gardera son emploi de fonctionnaire alors que le second sera obligé d’en rechercher un autre…

Je ne dis pas que le statut de fonctionnaire est un gage de probité mais je voudrais quand même que l’on reconnaisse ici, monsieur Reda, que les fonctionnaires de la République française ont fait preuve, génération après génération, de beaucoup de probité et d’engagement au service de la République. J’ai toujours un réflexe de colère quand j’entends le « tous pourris » à l’égard des élus. Cela vaut aussi pour les fonctionnaires. Il peut y avoir des individus malhonnêtes, mais la masse des fonctionnaires fait son travail au service de l’État. Il faudrait quand même le souligner. Respectons ces hommes et ces femmes qui travaillent au service de l’État et qui n’ont pas toujours la reconnaissance qu’ils méritent – je pense notamment aux fonctionnaires de l’éducation nationale.

M. Didier Paris. Dans la fonction publique comme ailleurs, il est nécessaire de garantir une certaine dynamique. Nous essayons de décloisonner la haute fonction publique, ce qui suppose une ouverture des corps et une certaine mobilité. Nous en avons d’autant plus besoin que l’acte administratif devient plus complexe et les phénomènes économiques et sociaux de plus en plus divers et difficiles à appréhender. Je ne vois donc pas pour quelles raisons les décideurs publics, locaux ou nationaux, se priveraient de compétences plurielles et de possibilités de mobilité et de transversalité indispensables.

J’ai connu la fonction publique de l’État, j’ai été directeur général d’une région ; cela n’a posé aucune difficulté : au contraire, on potentialise les parcours individuels des uns et des autres. Il n’en est pas moins vrai que, dans les emplois dits fonctionnels, le lien de proximité et de confiance est essentiel : que vous soyez fonctionnaire de l’État ou employé sur la base d’un contrat de droit privé, dès lors que la confiance n’existe plus, vous quittez le poste de haute responsabilité qui vous a été confié. On retourne alors dans l’administration, ce qui offre certes plus de sécurité, ou dans la sphère privée, conformément au contrat passé entre l’administration et l’agent.

La Commission rejette les amendements.

Puis elle examine l’amendement CL461 de M. Boris Vallaud.

M. Hervé Saulignac. Cet amendement de repli s’appuie en grande partie sur l’avis du Conseil d’État qui considère que l’étude d’impact jointe au projet de loi « ne fournit aucune donnée chiffrée quant au nombre de fonctionnaires en attente d’affectation ni ne présente d’éléments relatifs à l’impact possible d’un accroissement sensible du nombre d’agents contractuels occupant dans le cadre de contrats à durée indéterminée tous types d’emplois dans la fonction publique. » Manière politiquement correcte – on connaît le Conseil d’État – de dire que tout cela est très flou, pour ne pas dire très mal maîtrisé…

Notre amendement vise donc à réduire le périmètre d’ouverture aux contrats dans les emplois de direction de la fonction publique de l’État et dans la fonction publique territoriale. Ainsi, ce ne seront plus tous, mais seulement certains emplois de direction, dont la liste sera fixée par décret en Conseil d’État, de l’État et de ses établissements publics qui seront ouverts au contrat.

Nous proposons par ailleurs que l’ouverture au contrat pour les postes de DGS, DGS adjoint et DGST ne soit possible que pour les communes et EPCI de plus de 60 000 habitants. Ouvrir l’ensemble des emplois de direction aux agents contractuels sort du cadre de la dérogation. Ce recours au contrat par dérogation avait été fixé dans la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; or cette ouverture tous azimuts ne respecte pas ce principe de dérogation.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Concernant l’ouverture des emplois de direction dans la fonction publique de l’État, l’alinéa 2 prévoit bien qu’un décret précisera la liste des emplois concernés.

Je suis par ailleurs défavorable au seuil de 60 000 habitants dans le versant territorial : le seuil de 40 000 habitants correspond à celui de création des emplois fonctionnels pourvus par des agents de la catégorie A+, ce qui correspond concrètement aux grades de directeur, d’administrateur et d’ingénieur en chef. C’est le seuil que j’avais défendu lors de l’examen du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel ; je serai donc cohérente avec moi-même.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Le seuil des 40 000 habitants a été fixé pour deux raisons : l’existence effective d’emplois fonctionnels, comme je l’ai expliqué tout à l’heure, et le fait qu’il correspond au seuil du droit commun pour autoriser le recrutement d’administrateurs territoriaux dans la fonction publique territoriale.

Pour les autres directions de la fonction publique de l’État, nous ne proposons pas une ouverture générale comme pour la fonction publique territoriale pour la seule et bonne raison que certains emplois de direction requièrent des prérogatives de puissance publique et relèvent du champ régalien. Nous n’envisageons donc pas d’ouvrir la possibilité de recruter des contractuels dans des emplois de direction sur des postes qui auraient un caractère régalien.

M. Olivier Marleix. Malgré tous mes efforts, j’ai parfois du mal à suivre la cohérence de certains raisonnements.

Vous venez de nous dire, madame la rapporteure, que vous reteniez le seuil de 40 000 habitants pour pouvoir recruter des contractuels dans des emplois fonctionnels de directeur général au motif que c’est celui à partir duquel on avait la possibilité de recruter un administrateur territorial. Je trouve cela un peu dommage : c’est à partir du moment où on peut recruter un administrateur territorial que vous proposez que l’on puisse s’en priver !

N’y voyez pas le seul plaisir de relever une contradiction : nous avons le plus grand besoin de savoir, une fois toutes ces dispositions adoptées, quel intérêt des jeunes gens qui rêvent de servir les collectivités locales ou l’État dans le service public auront à passer le concours à ces postes d’attaché, d’attaché territorial, d’ingénieur territorial ou d’administrateur territorial. Je ne comprends pas votre raisonnement.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Il n’est pas bien grave que vous ne suiviez pas mon raisonnement… En tout état de cause, l’avantage du seuil de 40 000 habitants tient au fait que c’est celui à partir duquel on estime être obligé de faire appel à des compétences bien particulières. C’est ce qui permet de recruter en catégorie A + ; il s’agit bien de postes de direction, d’emplois potentiellement fonctionnels sur lesquels il doit être possible de recruter des contractuels présentant des parcours professionnels particuliers. Nous n’allons pas créer un énième seuil ; c’est là toute la pertinence du raisonnement.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, l’amendement CL460 de Mme Marietta Karamanli et les amendements identiques CL879 de la rapporteure et CL689 de M. Guillaume Gouffier-Cha.

Mme Marietta Karamanli. L’amendement CL460 précise que les décrets en Conseil d’État pris pour appliquer l’ouverture de tous les emplois de direction de la fonction publique au contrat devront fixer les conditions de rémunération individuelle qui ne pourront pas excéder celles prévues par la grille indiciaire et le régime indemnitaire correspondant à l’emploi concerné. Autrement dit, les agents contractuels qui occuperont ces postes ne doivent pas être mieux rémunérés qu’un fonctionnaire occupant le même emploi. C’est un principe auquel nous sommes très attachés.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je partage l’idée de Mme Karamanli : c’est pourquoi mon amendement CL879 propose que les décrets en Conseil d’État pris en application de cet article préciseront les conditions de rémunération des agents contractuels recrutés afin d’occuper des emplois de direction, dans les trois versants de la fonction publique. Ces décrets établiront ainsi un cadre de rémunération applicable à l’ensemble des agents contractuels occupant ces fonctions.

Ces dispositions relèvent du domaine réglementaire : c’est la raison pour laquelle mon amendement renvoie au décret. Je suggère donc à ma collègue de retirer son amendement.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Le groupe La République en Marche salue cet article, qui n’a pas pour objet de favoriser le copinage, mais de diversifier les recrutements dans la haute fonction publique et d’être à même de recruter des compétences rares qui permettront de mieux faire fonctionner nos services publics. Il s’agit aussi de promouvoir des agents contractuels ayant fait les preuves de leurs compétences et qui doivent être mis en avant dans leurs responsabilités. Cela réclame évidemment un certain encadrement : c’est pourquoi notre amendement CL689 précise les conditions de rémunération de ces agents.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Je donnerai un avis de sagesse sur les amendements proposés par Mme la rapporteure et M. Gouffier-Cha. Nous avions prévu dans le décret d’application de l’article d’indiquer les conditions de rémunération des agents. Si les parlementaires souhaitent que la loi fasse explicitement mention de ces éléments, nous y sommes tout à fait ouverts.

L’amendement présenté par Mme Karamanli nous pose une difficulté d’un autre ordre : la rémunération d’un agent est déterminée par rapport à un poste, mais aussi, pour les agents titulaires, par rapport à un parcours professionnel, une ancienneté et un positionnement dans le déroulement de carrière.

En l’état actuel des choses, lorsque l’on doit recruter un agent contractuel, on tient compte évidemment de son parcours personnel et professionnel, sans pouvoir le positionner par analogie à telle ou telle place de manière précise dans une grille indiciaire. De ce fait, poser comme principe strict que la rémunération d’un contractuel ne peut être supérieure à celle d’un agent titulaire revient à ne pas tenir compte de la diversité des parcours de celui ou celle qui va occuper l’emploi, mais ne tient compte que de l’emploi occupé, ce qui peut poser une difficulté d’appréciation.

Le renvoi dans le décret aux conditions de rémunération que propose la rapporteure et M. Gouffier-Cha nous permettra aussi de travailler sur ces questions et de disposer, non pas d’une grille de rémunération des agents contractuels – ce serait du titulariat –, mais d’un certain nombre d’indications et de références permettant un encadrement.

À l’occasion de mes déplacements, j’ai eu l’occasion de rencontrer plusieurs centaines d’agents, et la question m’a régulièrement été posée au sujet des contractuels : « Nous avons déjà des contractuels dans nos services, parmi nos collègues, pourquoi pas plus ? On n’a jamais eu de difficulté à travailler avec eux, mais garantissez-vous qu’ils ne seront pas payés trois fois plus que nous ? » Ce à quoi je répondais que c’était bien notre volonté, mais que je souhaitais également que les contractuels ne soient pas trois fois moins payés que les titulaires… Avec l’encadrement de la rémunération et la fixation d’un référentiel, sans tomber dans un cadre aussi strict que celui que vous proposez, la garantie ira dans les deux sens, vers le haut et vers le bas : car si le recours à un contractuel ne doit pas être l’occasion de surpayer une compétence, il ne doit pas pour autant être l’occasion de la sous-payer.

Les amendements de Mme la rapporteure et de M. Gouffier-Cha ont le mérite de poser une obligation en matière de conditions de rémunération et de référentiel, mais dans des conditions moins « enfermantes » que le strict blocage proposé par l’amendement de Mme Karamanli, qui de surcroît risquerait de créer des difficultés pour la prise en compte des parcours personnels.

M. Éric Poulliat. Au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, je souhaite appeler l’attention de mes collègues de la commission des Lois sur le fait que l’adoption de ces amendements pourrait aboutir à la mise en place d’une sorte de statut des contractuels placés en situation d’agents de direction. Graver dans le marbre les conditions de leur rémunération priverait d’une certaine marge de manœuvre les employeurs territoriaux, par nature défavorables à tout ce qui pourrait bloquer ou rigidifier la relation entre l’employeur et le dirigeant.

Mme Cécile Untermaier. Je suis pour ma part satisfaite des propos du secrétaire d’État, particulièrement lorsqu’il considère que le principe de l’égal accès des contractuels à une même rémunération doit valoir dans tous les champs. Notre amendement visait seulement à faire en sorte que cette exigence soit précisée dans la loi. Par égard pour les intéressés, nous devons affirmer dans la loi que la rémunération ne peut pas tout à la fois être dérogatoire pour le contractuel et déterminée par la grille indiciaire pour le fonctionnaire. Je veux bien que le détail soit précisé dans le décret, mais le principe doit être inscrit dans la loi.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Nous pouvons nous rejoindre sur ce point : les amendements de Mme la rapporteure et de M. Gouffier-Cha posent le principe de l’encadrement des conditions de rémunération. À nous de faire en sorte que le décret soit précis et aille dans le sens que j’ai indiqué.

En écho à ce que vient de dire M. Poulliat, et pour appuyer la demande de retrait de l’amendement de Mme Karamanli, je rappelle que la loi de 2012 prévoyait qu’un décret en Conseil d’État vienne modifier celui qui encadre déjà sommairement la rémunération des agents contractuels. À l’époque, les partenaires sociaux étaient déterminés à aller très loin dans la définition du niveau de rémunération des contractuels, au point d’établir quasiment une grille, avec toutes les contraintes évoquées par M. Poulliat. Le Conseil d’État n’avait pas accepté ce décret, considérant que l’encadrement de la rémunération des contractuels ne devait pas aller au point de s’apparenter à une grille. C’est la raison pour laquelle, dans le décret à venir, nous privilégierons la voie des référentiels.

La Commission rejette l’amendement CL460, puis elle adopte les amendements identiques CL879 et CL689.

La Commission adopte les amendements rédactionnels CL727 et CL728 de la rapporteure.

Ensuite de quoi, la Commission examine, en discussion commune, les amendements CL880 de la rapporteure et CL459 de M. Boris Vallaud.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’amendement CL880 précise que les contrats des agents occupant des emplois de direction ne donnent pas droit à un contrat à durée indéterminée (CDI).

Mme Marietta Karamanli. L’amendement CL459 du groupe Socialistes et apparentés participe du même esprit : les personnes recrutées par contrat sur les emplois de direction dans les trois versants de la fonction publique ne peuvent pas bénéficier d’une transformation de leur CDD en CDI aux termes du contrat.

Toutefois, je m’interroge sur nos méthodes de travail : notre amendement a été déposé avant celui de la rapporteure. Si celui-ci est adopté, il tombera… Cela ne me semble pas respectueux des droits de l’opposition.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Ces amendements sont appelés en discussion commune, ils ne sont pas ordonnés de façon chronologique.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je rappelle que le temps imparti au rapporteur pour déposer ses amendements n’est pas le même que celui dont disposent les commissaires.

Par ailleurs, sur le fond, le terme de « transformation » utilisé dans votre rédaction n’a pas d’existence juridique à proprement parler : il s’agit d’une reconduction.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Je confirme qu’en droit, on parle de reconduction de contrat en contrat à durée indéterminée et non de transformation. Sur le fond, l’objet de ces deux amendements est donc exactement le même. Et je pense même que madame Karamanli acceptera de retirer son amendement puisque la rédaction de la rapporteure est plus adaptée en droit, et que la paternité – la maternité en l’occurrence – peut en être raisonnablement partagée…

Mme Marietta Karamanli. Au-delà de la maternité, je concède que le terme de « reconduction » est préférable ; mais je n’ai pu bénéficier du conseil d’un administrateur de l’Assemblée nationale, je ne suis qu’une simple députée !

Nous acceptons donc de retirer notre amendement au profit de celui de la rapporteure, même si j’en revendique la maternité…

L’amendement CL459 est retiré.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Il s’agit donc d’une maternité partagée ; monsieur Molac voulez-vous en endosser la paternité ? (Sourires.)

M. Paul Molac. Je souhaite surtout obtenir une précision. Je comprends mal pourquoi, lorsque quelqu’un est recruté par contrat, une fois qu’il est formé et « fait l’affaire », on doit le renvoyer au bout d’un certain temps au motif que son contrat arrive à échéance et qu’il n’est pas possible de le réembaucher en CDI. J’avoue que cette logique m’échappe totalement ; lorsque je trouve quelqu’un qui donne satisfaction, je le garde ; s’il ne fait pas l’affaire, je m’en sépare. Nous avions eu la même discussion avec le ministre à propos des auxiliaires de vie scolaire qui s’occupent d’enfants en situation de handicap : une fois qu’ils ont été employés pendant six ans sous deux CDD, on ne peut pas les embaucher en CDI, et ils doivent chercher autre chose. On gâche ainsi de la main-d’œuvre formée !

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Ce que vous dites, monsieur Molac, est vrai pour tous les contrats et toutes les catégories d’emplois. Par contre, les amendements proposés par Mme la rapporteure et Mme Karamanli sur la « non-CDIsation » – on me pardonnera le barbarisme – ne concernent à l’article 7 que les emplois de direction qui, dans la fonction publique territoriale, correspondent à des emplois fonctionnels et pour la fonction publique de l’État, à des emplois de cadres supérieurs. Lorsque vous signez un CDI, vous êtes engagé sur une mission et sur un poste pour une durée indéterminée ; lorsque vous êtes fonctionnaire titulaire, vous êtes « propriétaire » de votre grade et pas de votre emploi. Il est un peu compliqué de lier de manière irrémédiable l’occupation d’un poste de direction ; or c’est seulement de ces emplois de direction dont il est question.

La Commission adopte l’amendement CL880.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CL537 de M. Pierre Cordier.

M. Jean-Louis Masson. Encore une fois, monsieur le secrétaire d’État, je ne comprends pas l’objectif poursuivi par ce projet de loi, qui traduit à mes yeux une forme de mépris à l’endroit de la fonction publique.

Vous retenez le seuil de 40 000 habitants pour le recrutement de contractuels en disant que c’est précisément le niveau à partir duquel on peut recruter des administrateurs territoriaux, et que vous avez besoin de rechercher des compétences chez les contractuels ! Quel respect avez-vous donc pour le concours d’administrateur et pour la fonction publique en général ?

Monsieur le ministre, avec ce texte vous jouez les apprentis sorciers, mais pas celui de Goethe, celui de la Fantasia de Walt Disney ! Que peut-il se passer dans une collectivité au-delà du seuil de 40 000 habitants si l’autorité territoriale se met à recruter des contractuels et à se constituer un hypercabinet ? L’administration ne joue plus le rôle qui lui est dévolu. Dans une collectivité territoriale, l’intérêt est d’avoir un équilibre entre le cabinet et l’administration ; c’est la conjugaison des deux qui en garantit l’efficacité et la réussite.

Quel avenir offre-t-on enfin aux fonctionnaires territoriaux de catégorie A et A + qui passent des concours, les réussissent, deviennent administrateur ou directeur territorial et se voient au bout du compte supplantés par des contractuels ? Quel est leur avenir dans la profession ? Comment tout cela va-t-il finir ? Je ne comprends pas l’objectif poursuivi, caché ou non, de ce projet de loi.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable. Je vous renvoie à l’argumentation que j’ai précédemment développée à l’occasion de l’examen d’un autre amendement.

Par ailleurs, je suis sensible à la question du rôle des DGS que vous évoquez dans l’exposé sommaire de votre amendement : c’est pourquoi j’en ai moi-même déposé un afin d’en préciser le contenu.

M. Hugo Bernalicis. Mon collègue de droite a raison, une fois n’est pas coutume… (Sourires.) Il existe une alchimie intéressante entre les emplois de cabinet et l’administration qui ensuite fait son travail. Et d’ailleurs, pourquoi cela ne vous pose-t-il aucun problème qu’à la fin les contrats ne soient pas reconduits en CDI pour ces emplois de direction ? Tout simplement parce que lorsqu’un changement de majorité surviendra, les copains de votre majorité que vous aurez embauchés n’auront aucune envie de rester : ce qui les intéresse, ce n’est pas d’être au service à l’intérêt général et à la fonction publique, mais bien d’être loyal de celui qui sera élu. Or cela vaut précisément pour les emplois de cabinet, pas pour ceux d’administration ; mais vous confondez tout et vous voulez étendre cette logique à toute la fonction publique.

Nous avons déjà eu ce débat ; mettez-vous à la place de ceux qui ont fait une carrière dans le secteur privé et qui voient leurs amis passés par l’ENA faire aussi facilement des allers-retours entre le public et le privé. C’est une injustice profonde : eux aussi devraient avoir le droit de pouvoir aller prendre une part du gâteau dans le service public et mettre leurs compétences au service de l’intérêt général, comme vous le dites si bien…

Vous être en train de détricoter une idée du service public à la française, qui a fait la grandeur de notre pays, tout cela pour des intérêts particuliers et boutiquiers, et pour quelques amitiés.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’amendement de précision CL729 de la rapporteure.

Ensuite, elle examine, en discussion commune, l’amendement CL79 de M. Raphaël Schellenberger, les amendements identiques CL127 de M. Robin Reda et CL840 de M. Alain Perea, et les amendements CL75 de M. Julien Dive, CL128 et CL129 de M. Robin Reda et CL364 de M. Paul Molac.

M. Robin Reda. Je défendrai ensemble les amendements CL79 et CL127.

Un peu à contre-courant des amendements précédents, j’aurais souhaité les présenter dans un contexte exempt de polémique ; nous proposons d’abaisser le seuil démographique de la strate des collectivités territoriales pouvant recourir à des contractuels pour les emplois de direction.

Pour ma part, j’ai été maire d’une ville de 16 000 habitants, président d’une agglomération de 100 000 habitants et je constate que le besoin de personnels contractuels dans les directions est plus ressenti dans les villes moyennes que dans les grands établissements publics de coopération intercommunale. En effet, les grands EPCI sont attractifs pour ceux qui ont réussi des concours : les jeunes attachés ou administrateurs territoriaux rêvent de rejoindre la strate la plus élevée, et notamment les EPCI.

Cela fait des collectivités de 30 000 à 40 000 habitants des parents pauvres, des villes moyennes moins attractives pour les cadres de la haute fonction publique, avec une masse salariale en grande partie titularisée, peu de rotations des cadres, particulièrement chez les cadres intermédiaires. C’est donc là que le besoin est plus pressant d’attirer des compétences extérieures afin de compléter celles de la fonction publique territoriale de proximité.

C’est aussi une hypocrisie : certaines villes de 10 000 à 40 000 habitants sont des cœurs d’agglomération avec des DGS à double emploi – il me semble que c’est le cas d’Annonay, monsieur le secrétaire d’État. Lorsqu’une ville de 10 000 à 20 000 habitants est elle-même administrée par un DGS d’une agglomération supérieure à 40 000 habitants, cela signifie que certaines strates inférieures à 40 000 habitants auront potentiellement accès à des DG contractuels alors que d’autres en seront privées.

M. Alain Perea. Le seuil de 40 000 habitants ne me convient pas, je l’ai dit à plusieurs reprises. On a considéré que pour ces postes très complexes de direction générale, il fallait prendre dans le « haut du panier », et pour ce faire permettre le recrutement de contractuels à partir du seuil de 40 000 habitants. Je veux bien que l’on soit logique dans le raisonnement, mais encore faut-il qu’il le soit !

Par ailleurs, il est vrai que, dans certaines régions, une commune de 10 000 ou 20 000 habitants n’a pas forcément de poids ; mais dans beaucoup d’autres territoires, une ville de 20 000 ou 30 000 habitants a un rôle tout à fait structurant. Et lorsque l’on dit vouloir donner des compétences à ces collectivités, que l’on prétend vouloir doter les territoires de moyens de fonctionner, il faut avoir le courage d’aller jusqu’au bout et donner véritablement aux territoires les moyens de fonctionner en permettant aux communes de la strate de plus de 10 000 habitants la possibilité de recruter des contractuels.

Ajoutons que, dans les grandes collectivités supérieures à 40 000 habitants, un emploi fonctionnel de DGS ou de DGA, est par nature très généraliste, car il peut s’appuyer sur un DRH et des chefs de service ou autres, alors que dans des collectivités de taille moindre, les DGS et surtout les DGA devront être beaucoup plus spécialisés. C’est la raison pour laquelle on doit pouvoir aller chercher dans le secteur privé des gens présentant des particularités qu’ils pourront mettre à la disposition du service public. Ayons le courage d’aller au bout de notre réforme et abaissons ce seuil à 10 000 habitants, comme le propose mon amendement CL840.

M. Jean-Louis Masson. L’amendement CL75 est défendu.

M. Robin Reda. Les amendements CL128 et CL129 sont de repli.

M. Paul Molac. Le débat porte effectivement sur les seuils ; dans un premier temps, je souhaitais vous interroger sur le seuil de 40 000 habitants, madame la rapporteure, mais vous avez déjà répondu. J’ai proposé dans mon amendement CL364 le seuil de 50 000 sans être certain que cela soit la bonne échelle. Je suis toutefois sensible aux propos de notre collègue Perea, qui me semblent frappés au coin du bon sens. Je retire donc mon amendement et je voterai celui de M. Perea.

L’amendement CL364 est retiré.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. J’essaie de voir clair dans ces propositions de seuil, notamment celles de nos amis Les Républicains… Après nous avoir reproché d’ouvrir les postes de direction aux contractuels, on nous propose maintenant d’abaisser le seuil à 20 000 ou 10 000 habitants. C’est à n’y plus rien comprendre ! Je ne crois pas que les collectivités locales de 10 000 habitants ou plus dysfonctionnent alors que des fonctionnaires sont à leur tête. Bien évidemment, je maintiens mon argumentation en faveur du seuil de 40 000 habitants, qui me semble constituer un bon équilibre. Avis défavorable sur tous ces amendements.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Je me suis déjà exprimé à l’occasion de l’examen d’amendements précédents, et mon avis reste le même.

J’entends la remarque de M. Reda sur les DGS qui font double emploi dans des collectivités de moins de 40 000 habitants. Il a d’ailleurs cité l’exemple que je connais bien d’une collectivité où une administratrice occupe les deux fonctions de directrice générale de la ville et de l’agglomération, avec une ampleur démographique assez importante.

M. Masson a visiblement un problème avec le seuil des 40 000 habitants : après avoir été partisan de son relèvement à 80 000, voilà qu’il prône son rabaissement à 10 000 habitants ; il va nous falloir trouver un autre seuil afin qu’il soit plus à l’aise !

M. Jean-Louis Masson. Je vais éclairer la lanterne de Mme la rapporteure et peut-être celle de M. le secrétaire d’État, car nous sommes tout à fait d’accord.

À partir de 40 000 habitants, aucune collectivité ne rencontre de difficulté pour recruter un DGS en tant qu’administrateur. En revanche, une collectivité de 8 000 ou 10 000 habitants est bloquée au grade d’attaché principal ; il s’agit de lieux souvent reculés, où l’on a du mal à trouver des directeurs généraux.

Autant il y aurait besoin de recruter des contractuels dans de petites communes, qui sont limitées dans le domaine des grades, à moins de les déverrouiller, autant on n’a aucun problème pour recruter des administrateurs dans les communes de 40 000 habitants. Ce qui explique les difficultés rencontrées.

M. Robin Reda. Au-delà des critiques légitimes que nous exprimons, on ne peut pas nous accuser d’aborder ce texte dans un esprit non constructif. La manière dont vous balayez nos arguments avec dédain, madame la rapporteure, en réduisant la personnalité de chacun des parlementaires à son appartenance à un groupe politique afin de relever de prétendues contradictions ne me paraît pas de nature à élever notre débat.

Par ailleurs, je vous demande, monsieur le secrétaire d’État, de réfléchir en vue de la séance publique, et peut-être d’ouvrir un peu plus la concertation sur le sujet : comme Jean-Louis Masson vient à juste titre de le rappeler, c’est dans les collectivités moyennes que le besoin le plus important de combinaison des compétences et des ressources humaines se fait ressentir. Les grandes collectivités n’éprouvent aucune difficulté à attirer les meilleurs cadres, qu’ils proviennent de la fonction publique ou qu’ils soient contractuels.

Les petites collectivités ont une structure particulière qui permet à l’encadrement intermédiaire d’assurer des missions d’encadrement et de service public de proximité. La véritable problématique est celle des collectivités que l’on pourrait qualifier de la classe moyenne, trop pauvres pour accéder à de bons cadres et trop riches pour se contenter de leurs personnels propres. C’est dans cette catégorie que le besoin d’ingénierie et d’encadrement est le plus pressant. C’est pourquoi je vous demande solennellement de réfléchir à deux fois à cette situation, même si cela doit prendre un peu plus de temps que le simple cadre de ce projet de loi. Je rappelle simplement que, depuis le début, nous dénonçons la précipitation qui nous est imposée pour l’examen de ce projet de transformation de la fonction publique avec des propos grandiloquents, alors que les réalités de terrains mériteraient d’être mieux prises en compte.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis navrée, Monsieur Reda, que vous viviez aussi mal le paradoxe que je viens de constater.

Si je comprends bien votre raisonnement, il aurait fallu proposer une fourchette de 10 000 à 40 000 habitants pour l’ouverture aux postes de direction, pas davantage, pour attirer des candidats là où ils font défaut… Mon avis reste défavorable. Je maintiens le seuil à 40 000 habitants.

M. Alain Perea. Je rappelle que l’on compte en France un peu moins de deux cents communes de 40 000 habitants, et mille dans la fourchette de 10 000 à 40 000 habitants.

Nous défendons l’idée qu’un subtil équilibre entre des gens ayant effectué un parcours dans le secteur privé et des gens ayant effectué un parcours dans le secteur public formera de bonnes directions pour les collectivités territoriales. Donnons à ces mille collectivités, souvent situées dans des territoires ruraux ou périurbains, les moyens de se doter de postes de direction et d’équipes de direction à la mesure des projets que nous défendons. Comment peut-on s’arrêter sur le seuil des 40 000 habitants au seul motif que c’est celui qui est retenu pour le recrutement d’administrateurs ? Je suis désolé, je ne comprends pas !

M. Robin Reda. Il n’aurait pas été possible d’établir une fourchette entre 10 000 et 80 000 habitants dans la mesure où les EPCI et collectivités se situant au-delà d’un effectif de 80 000 habitants peuvent déjà recourir à des contractuels. En revanche, il était possible d’abaisser le seuil pour les collectivités les plus grandes qui souhaitent avoir recours à des contractuels si elles ne trouvent pas les cadres adéquats : pourquoi pas ? Mais là encore, la réalité est que les collectivités intermédiaires risquent d’être lésées par cet oubli.

La Commission rejette successivement ces amendements.

Puis elle se saisit des amendements CL17 et CL52 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. Je défendrai en même temps les amendements CL17 et CL52, qui selon moi sont mal placés dans le dérouleur. Compte tenu du sort qui leur sera réservé, je me contenterai d’en présenter l’esprit : l’idée est de prévoir dans la loi un taux maximum d’emplois que les contractuels pourraient pourvoir – nous en avons d’ailleurs discuté lors des auditions.

Il faut conserver des postes sur ces emplois de direction pour des jeunes qui ont passé des concours afin de leur garantir des perspectives de carrière satisfaisantes et faire en sorte que tous ces emplois ne soient pas exclusivement occupés par des contractuels et mis systématiquement en concurrence. Faute de quoi, c’est la vocation de ces jeunes qui passent des concours d’attaché ou d’ingénieur qui va s’éteindre.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’instauration de quotas ne me semble pas être une mesure opportune : elle risque de rigidifier la gestion des ressources humaines au sein des collectivités alors même que l’ambition de ce texte est de desserrer les contraintes de recrutement qui leur sont imposées.

Le recours au recrutement contractuel n’est évidemment en rien une obligation, il n’y a aucun objectif chiffré à atteindre. C’est simplement un moyen dont disposeront les employeurs publics de façon souple, s’ils l’estiment nécessaire, et dans le cadre fixé par la loi.

Je suis donc défavorable à ces deux amendements.

Les amendements CL17 et CL52 sont successivement rejetés.

La Commission adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL730 de la rapporteure.

Elle en vient à l’amendement CL882 de la rapporteure.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Issu des concertations menées avec plusieurs associations de dirigeants de collectivités, notamment le syndicat national des dirigeants des grandes collectivités territoriales (SNDGCT), cet amendement tend à clarifier le rôle dévolu aux directeurs généraux des services des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale.

Au contact direct des exécutifs locaux, les directeurs généraux des services accomplissent des missions essentielles à la mise en œuvre des orientations politiques décidées par les élus, dans le cadre des responsabilités managériales et juridiques qui leur incombent au sein des collectivités.

Il conviendrait ainsi de préciser, au niveau réglementaire, les compétences et fonctions qu’ils exercent. La rédaction retenue pourrait être la suivante : « Sous l’autorité et le contrôle de l’autorité territoriale, le directeur général des services des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, dirige et coordonne l’ensemble des services, prépare et exécute dans le cadre de la légalité, les délibérations, décisions et arrêtés de la collectivité ou de l’établissement. À cette fin, il conseille l’autorité territoriale, assure et coordonne les documents, études ou actes d’exécution au bénéfice des secrétaires élus ou des organes délibérants et des instances décisionnelles et consultatives de la collectivité ou de l’établissement. Il propose à l’exécutif la validation des évaluations professionnelles de l’ensemble des agents. Il est en outre chargé du pilotage des ressources humaines et de veiller à la bonne mise en œuvre du dialogue social. Hors les textes qui le prévoient expressément, un membre de la direction générale peut, à la demande de l’autorité territoriale, représenter la collectivité ou l’établissement sans voix délibérative, dans une instance où ils sont amenés à participer ».

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. C’est un sujet à propos duquel nous avons échangé avec la rapporteure, et qui nous pose une difficulté : nous considérons que les directeurs généraux de service ne disposent pas de pouvoirs propres, mais seulement ceux que leur délèguent les autorités territoriales dont ils relèvent, lesquelles bénéficient de la légitimité conférée par l’élection. Il ne nous paraît pas utile, à ce stade, d’aller au-delà de l’encadrement réglementaire des emplois de direction des collectivités territoriales.

Je demande donc le retrait de cet amendement, en précisant qu’un travail de concertation doit être mené sur les questions de haute fonction publique, il offrira l’occasion d’une nouvelle réflexion à ce sujet en y intégrant les employeurs territoriaux. Les organisations syndicales, que la rapporteure a évoquées, ont défendu leur position, mais celle-ci s’oppose frontalement à celle des employeurs territoriaux, notamment l’Association des maires de France. Je n’imagine pas que nous puissions redéfinir cette relation très particulière entre l’autorité territoriale et son directeur général des services sans une concertation avec les élus directement concernés.

C’est pourquoi, au-delà de l’intérêt à mieux faire connaître ce que recouvrent les fonctions de directeur général des services, je demande le retrait de cet amendement.

M. Éric Poulliat. La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation voit d’un très mauvais œil cet amendement, dans la mesure où les employeurs territoriaux sont farouchement opposés à cette forme d’encadrement du pouvoir de l’autorité territoriale en matière de recrutement, surtout concernant le lien qu’il entretient avec ses directeurs et directeurs généraux.

Comme l’a dit le ministre, cet amendement émane d’un souci corporatiste des directeurs généraux des services de collectivités territoriales, que nous pouvons comprendre ; j’ai moi-même entendu leurs revendications. Mais il apparaît en décalage avec l’esprit du texte qui évite les mesures catégorielles, et il contreviendra fortement au principe de la liberté des autorités territoriales à l’égard de leurs équipes de direction.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je reste convaincue que la situation des directeurs généraux des services, à qui le renforcement de la décentralisation au cours des dernières années a donné de plus en plus de responsabilités, mérite un éclaircissement. J’ai également entendu les représentants des employeurs publics territoriaux, qui reconnaissent aussi la responsabilité des DGS. Les directeurs généraux et les représentants d’un certain nombre de filières – administrateurs, attachés territoriaux – défendent aussi la nécessité d’éclaircir cette relation, certes particulière, mais qui requiert néanmoins un encadrement. Je maintiens mon amendement.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Le groupe La République en Marche soutient l’amendement de la rapporteure. Il apporte une clarification qui aurait pu être faite il y a quelques années, lors de l’évolution du statut de secrétaire général à directeur général.

M. Pascal Brindeau. J’entends l’objectif poursuivi par la rapporteure et les syndicats de directeurs généraux : protéger la fonction de directeur général contre les excès d’autorité possibles de la part d’élus territoriaux. Mais le contenu de l’amendement, qui rédige un décret, relève ou bien d’une fiche de poste, qui doit être déterminée par l’autorité territoriale, ou bien d’éléments purement légaux qui existent déjà, par exemple la validation des évaluations professionnelles.

Autant je comprends l’objectif, autant sa traduction dans cet amendement ne me paraît pas cohérente dans la mesure où il reprend des dispositions législatives déjà existantes ou empiète sur ce qui fonde la relation entre l’employeur public et le directeur général, qui est de toute façon protégé par son statut. Et si un ordre illégal devait lui être donné par l’autorité territoriale, le directeur général est fondé à ne pas l’appliquer, conformément à une jurisprudence très ancienne du Tribunal des conflits.

M. Ugo Bernalicis. Je ne sais pas s’il faut voir dans cet amendement la crainte des futurs contractuels qui ne bénéficieront pas des garanties du statut, mais je ne comprends pas la cohérence de la rapporteure. Elle qui nous expliquait précédemment que l’essentiel était le libre arbitre, qu’il fallait pouvoir s’adapter, être agiles et souples, demande soudain un décret dont la rédaction même est fixée dans l’exposé des motifs. C’est assez innovant, je vous l’accorde ! C’est très clairement un amendement corporatiste, dont je ne vois pas l’intérêt dans ce texte.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte les amendements rédactionnels CL731 et CL732 de la rapporteure.

Elle en vient à l’amendement CL881 de la rapporteure.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet amendement précise que les formations suivies par les agents contractuels recrutés pour occuper des emplois de direction dans la fonction publique hospitalière devront leur permettre d’acquérir l’ensemble des connaissances requises en matière d’organisation et de fonctionnement des services publics.

Ces agents contractuels doivent en effet être pleinement informés de la spécificité des enjeux juridiques et opérationnels entourant la gestion publique, afin de garantir l’exercice de leurs nouvelles fonctions dans les meilleures conditions.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Je m’en remets à la sagesse de la commission. Nous avions d’ores et déjà prévu de nous appuyer sur l’expertise de l’École nationale de la santé de Rennes pour veiller à ce que les contractuels recrutés aux emplois de direction dans les hôpitaux reçoivent la formation ad hoc sur les enjeux spécifiques du monde hospitalier.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte les amendements rédactionnels CL733 et CL734 de la rapporteure.

Elle examine ensuite l’amendement CL762 de Mme Laurence Vichnievsky.

Mme Laurence Vichnievsky. Cet amendement peut paraître modeste au regard des enjeux qui ont été évoqués tout au long de cette journée, mais j’y tiens néanmoins. En l’état actuel du droit, aucune règle n’impose la parité dans la composition des comités d’audition pour la nomination des directeurs d’administration centrale. Afin de garantir une présence égalitaire des femmes au sein de ces comités, dont la composition est fixée par décret, il conviendrait d’inscrire dans la loi le principe de la parité.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Des comités d’auditions ont effectivement été mis en place pour la nomination des chefs de service des administrations de l’État grâce au décret du 24 mai 2016. L’introduction d’une mesure de parité dans la composition de ces comités, qui ne concernent pas tous les emplois laissés à la décision du Gouvernement, relèverait du niveau réglementaire.

Je partage néanmoins l’objectif des auteurs de l’amendement ; peut-être pourrions-nous avoir une orientation du secrétaire d’État à ce sujet ? Je suggère le retrait de cet amendement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Je demande également le retrait de cet amendement, afin de traiter de ce sujet au niveau réglementaire, comme le suggérait la rapporteure. Les conditions de composition des comités d’audition relèvent d’un décret, qui sera modifié.

En l’état actuel des choses, en plus du secrétaire général du Gouvernement ou son représentant, ces comités doivent être composés d’au moins quatre personnes, une appartenant au ministère concerné, une extérieure à ce ministère, une qualifiée dans les domaines de compétence à pourvoir et une justifiant de compétences en matière de ressources humaines. Ces quatre personnes exercent leurs fonctions au sein du comité d’audition à titre gratuit. Il faut trouver un moyen pour féminiser les jurys, nous le faisons et des articles de loi y pourvoient ; il faut également féminiser les comités d’audition, en gardant à l’esprit que l’addition de tous ces critères rend parfois l’exercice un peu compliqué.

Quoi qu’il en soit, cette mesure relève du niveau réglementaire ; je prends l’engagement d’y travailler avec vous pour améliorer la situation.

Mme Laurence Vichnievsky. Je vous remercie de ces précisions, et je vais retirer cet amendement, en souhaitant qu’à l’avenir, notre commission ne s’immisce jamais dans ce qui relève du domaine réglementaire…

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je vous promets d’y veiller attentivement !

L’amendement est retiré.

L’article 7 est adopté, modifié.

Après l’article 7

La Commission examine les amendements CL770 de Mme Barbara Pompili et CL829 de M. Alain Perea.

M. Alain Perea. Depuis que je suis député, j’ai régulièrement affaire à la haute fonction publique, comme vous tous ici. Ce sont toutes des gens très compétents qui ont un vrai fond et font un excellent travail, cela a été dit à plusieurs reprises et je n’y reviendrai pas.

Le problème est qu’au-delà de mon accent, nous ne parlons pas du tout des mêmes choses. Nous ne nous comprenons pas, car nous n’avons pas du tout la même façon d’aborder les sujets, ni les mêmes réalités de terrain ou les mêmes relations avec les citoyens. Tout simplement parce que, au sein d’une certaine sphère, les problèmes ne sont pas les mêmes que dans une commune de 500 habitants comme celle dont j’ai eu à connaître.

L’objet de notre amendement CL770 est de commencer à mettre le doigt sur l’évolution de cette haute fonction publique, en proposant que toutes les personnes en poste de direction d’agents de l’État, notamment dans les administrations centrales, effectuent trente jours de stage ou de présence sur le terrain dans les services déconcentrés relevant de l’administration dont ils assurent la direction.

L’amendement CL829 participe du même esprit.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je comprends le sens de votre amendement, qui rejoint d’ailleurs la nécessité de renforcer la présence des hauts fonctionnaires au contact des usagers du service public dans nos territoires. Je pense que ce sujet sera également abordé dans le cadre de la mission que le Président de la République a récemment confiée à M. Frédéric Thiriez afin de proposer des pistes de réforme de la haute fonction publique.

Cependant, le dispositif prévu par votre amendement impliquerait la réalisation d’une étude préalable afin d’évaluer son caractère véritablement opérationnel et les conséquences que sa mise en place ferait peser sur l’organisation des services centraux et déconcentrés.

Je vous demanderais donc de bien vouloir retirer votre amendement, à défaut avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Je demande également le retrait de cet amendement, pour trois raisons.

Tout d’abord, l’amendement vise les emplois de direction de l’État. Parmi eux, il y a la direction des services déconcentrés. Votre rédaction amènerait à demander à des directeurs de services déconcentrés de faire des stages dans les services déconcentrés…

M. Alain Perea. Cela ne leur ferait pourtant pas de mal !

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. En second lieu, nous nous sommes engagés à affecter les agents publics en priorité sur le terrain plutôt qu’en administration centrale.

Enfin, nous avons mis en place depuis septembre dernier un système d’affectation sur les missions prioritaires pour faire en sorte que celles et ceux qui, diplômés de l’ENA, intègrent les grands corps – inspection des finances, Cour des comptes et Conseil d’État –, soient obligés à une mobilité sur des missions prioritaires après deux ans d’exercice. Cette année, les postes proposés pour les missions prioritaires seront en majorité hors de la région Île-de-France afin que le caractère prioritaire se double d’un caractère déconcentré. Nous faisons un certain nombre de choses, mais le dispositif que vous proposez n’est pas opérant à nos yeux bien que nous comprenions sa logique consistant à s’assurer que les cadres de l’État ont une connaissance du terrain.

M. Alain Perea. Je ne retirerai pas les amendements, pour deux raisons. Tout d’abord, l’un d’eux a été déposé par Mme Pompili, qui ne m’a pas mandaté pour le retirer à sa place, et je crois de plus qu’il faut affirmer notre volonté d’aller dans cette direction, même si cela doit se faire sous d’autres formes.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CL18 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. Monsieur le secrétaire d’État, si l’on en croit l’intitulé de votre projet de loi, vous prétendez transformer la fonction publique, dans le prolongement du Président de la République qui a écrit un livre intitulé Révolution : c’est dire si votre volonté de transformation est censée être profonde.

Nous avons parlé du besoin de recours au contrat, nous avons également parlé des limites et de la précarité de certaines situations contractuelles. Quitte à recourir au contrat, je propose d’innover et, à titre expérimental, d’essayer de mettre en place le contrat de travail unique tel que l’a théorisé notre prix Nobel d’économie Jean Tirole.

Le contrat de travail unique supprimerait la barrière entre les CDD et les CDI et permettrait au salarié de voir ses droits se consolider avec l’ancienneté. Il peut être du rôle de la puissance publique d’innover, et si nous considérons que les propositions de Jean Tirole sont fondées et qu’il y a lieu de s’intéresser à cette piste, l’État pourrait montrer l’exemple.

Je propose de le faire avec la fonction publique hospitalière, qui est sans doute aujourd’hui l’une des fonctions publiques les plus en souffrance, avec de véritables problèmes de recrutement. Nous voyons bien que des dispositifs sont à inventer en termes de passerelles ou de coopération entre le secteur public et le secteur privé. Ce nouveau cadre gagnerait à être expérimenté dans la fonction publique hospitalière.

Voilà qui serait vraiment une transformation, pour ne pas dire une révolution !

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’idée de contrat de travail unique peut être théoriquement intéressante ; encore faudrait-il préalablement en définir précisément les contours et le contenu, ce qui n’est pas le cas en l’état actuel du droit.

Par conséquent, j’émets un avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Même avis que la rapporteure. Peut-être que M. Marleix a-t-il des exemples de centres hospitaliers ayant porté cette demande d’expérimentation ? Aucun ne l’a fait auprès de nous lors des concertations.

M. Olivier Marleix. Il ne nous est pas interdit d’être autre chose qu’une chambre d’enregistrement des desiderata des uns et des autres… La France n’a eu que deux prix Nobel d’économie en cent ans, les réflexions de Jean Tirole méritent le plus grand intérêt. L’État aime beaucoup avoir des idées pour les autres ; il me semble que nous pourrions proposer d’expérimenter et d’innover. Je ne dis pas que nous devrions prendre un hôpital complet et lui imposer de recruter avec le contrat unique, mais nous pouvons essayer de donner du corps au contrat unique d’embauche.

Je reconnais, madame la rapporteure, que tout reste à écrire. J’ai eu la maladresse de renvoyer à un décret ; nous pourrions renvoyer à une ordonnance si cela pose des problèmes juridiques trop compliqués pour l’Assemblée nationale…

La Commission rejette l’amendement.

Article 8 (art. 7 bis [nouveau] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 9-4 [nouveau] de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Création d’un contrat de projet

La Commission est saisie de trois amendements identiques, CL120 de M. Stéphane Peu, CL191 de M. Ugo Bernalicis, CL466 de M. Boris Vallaud.

Mme Marie-George Buffet. L’article 8 vise à créer un nouveau type de contrat à durée déterminée dans la fonction publique : le contrat de projet. Ce contrat, d’un an à six ans, n’ouvre droit ni à la conclusion d’un contrat à durée indéterminée ni à la titularisation, et peut être rompu si son objet ne peut être réalisé, arrive à terme ou prend fin de manière anticipée.

Ce contrat va créer davantage de précarité dans la fonction publique, et je ne vois pas trop quels projets ne pourraient pas être effectués par un fonctionnaire. Il est question de projets d’une durée d’un an, donc assez courts, à six ans, autrement dit plus longs que le mandat d’une collectivité territoriale. Je ne vois pas où est le besoin de créer un tel contrat. D’où notre amendement de suppression CL120.

M. Ugo Bernalicis. Mon amendement CL191 va dans le même sens : je partage l’intervention de Mme Buffet et j’avoue que j’ai été un peu déçu à la lecture du texte de voir qu’il ne s’agit même pas d’un CDI de chantier. Vous n’avez pas copié-collé in extenso les ordonnances sur le code du travail, vous créez le CDD de chantier… Je reconnais que c’est plus logique : celui qui a un CDI de chantier aujourd’hui, s’il va solliciter un prêt auprès d’une banque, s’entend dire que son contrat n’est pas vraiment un CDI. Votre proposition est au moins cohérente, mais je m’interroge sur la création d’un nouveau contrat précaire dans la fonction publique.

Par ailleurs, vous prévoyez de mettre en place une prime de précarité – très bien –, mais uniquement pour les contrats d’une durée inférieure ou égale à un an. Donc tous ceux qui s’engageront dans le fameux contrat de projet pour plus d’un an ne bénéficieront pas de la prime de précarité.

Vous semblez penser que la prime de précarité sera une manière d’effacer la précarité, mais ce n’est pas le cas. La prime de précarité acte la précarité, et la compense un petit peu. Mais la précarité reste la précarité, avec ou sans prime.

Mme Cécile Untermaier. L’amendement CL466 a le même objet. Nous nous interrogeons sur ce contrat de projet. Je pose au secrétaire d’État la question qu’il posait à M. Marleix à propos du contrat de travail unique : à quels contrats pense-t-il, et quelles sont les demandes faites en ce sens ?

Mme Émilie Chalas, rapporteure. J’émets un avis défavorable à ces amendements de suppression de l’article 8 qui prévoit la mise en place d’un contrat de projet au sein des trois versants de la fonction publique.

Le contrat de projet existe dans le secteur privé ; il constitue un levier de recrutement en vue de la réalisation d’une opération définie, puisqu’il permet d’adapter la durée du contrat à la durée prévisionnelle du projet. C’est précisément ce projet qui a motivé le choix de l’employeur de recruter une personne afin de contribuer à sa réalisation.

L’instauration d’un contrat de projet dans la fonction publique permet de répondre au même objectif, en liant le recrutement d’un agent à la mission pour laquelle il a été recruté.

Cette disposition présentera un avantage majeur pour l’administration, en ce qu’elle lui permettra d’internaliser, par le recrutement d’agents sur cette base, des activités qu’elle peut avoir tendance à externaliser et à confier par délégation au secteur privé, non véritablement par choix, mais en raison de l’absence d’outils managériaux lui permettant d’accomplir par elle-même les missions qu’elle souhaite mener à bien. Cela contribuera directement à renforcer les maîtrises d’ouvrages publiques dans la conduite de leurs opérations.

Les employeurs publics pourront ainsi mobiliser des expertises particulières au service des projets qu’ils veulent mettre en œuvre. Par symétrie, ce contrat attirera aussi des travailleurs du secteur privé qui n’ont pas nécessairement envie de s’engager pour toute leur carrière au sein de la fonction publique, mais qui seraient intéressés par la réalisation d’opérations enclenchées par le secteur public et pour lesquelles leurs compétences s’avéreront précieuses.

L’article 8 détermine les principales règles qui encadreront le recours au contrat de projet : une durée, comprise entre un an minimum et six ans maximum ; les motifs de rupture du contrat ; et le principe du versement d’une indemnité de rupture anticipée du contrat, dont les modalités seront fixées par décret en Conseil d’État.

C’est un dispositif équilibré et utile dont il appartiendra aux employeurs publics de se saisir. Je vous confirme l’intérêt pour ce dispositif témoigné par l’ensemble des employeurs publics que j’ai auditionnés. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Je ne pourrai dire mieux que la rapporteure… Je me contenterai de vous donner quelques illustrations potentielles, en restant dans le champ de la fonction publique territoriale.

Ce type de contrat pourrait être utile pour assurer le suivi d’un projet de rénovation urbaine, à l’échelle de quatre, cinq ou six ans, ou encore pour bénéficier du concours d’un spécialiste de l’urbanisme pendant une durée limitée afin de mettre en place un PLUI dans une intercommunalité. Autant de tâches qui requièrent des compétences que l’on peut trouver dans le secteur public, mais dont la collectivité en question n’a pas nécessairement besoin à l’échelle d’une carrière, mais plutôt pour une durée plus limitée, comprise entre un et six ans.

Ces contrats répondront donc à ce type de besoins, et permettront aussi à l’administration de s’adjoindre des compétences issues du secteur privé. Par parallélisme des formes, ils permettront à des hommes et des femmes du secteur privé qui ont les compétences nécessaires de s’impliquer sur un projet pour une durée fixée à l’avance.

Je précise ce point car à la lecture de l’article, on pourrait imaginer que le contrat est signé pour une durée comprise entre un et six ans, alors qu’en réalité il sera signé pour la durée de la mission, laquelle durée fera l’objet d’une évaluation. C’est la raison pour laquelle nous avons introduit, dans le cadre de la concertation avec les organisations syndicales, une indemnité spécifique en cas de résiliation du contrat de manière anticipée par rapport à la durée prévue au moment de sa signature.

Mme Cécile Untermaier. Ce contrat de projet existe déjà, il a été utilisé pour la mise en œuvre de dossiers ANRU : à l’issue du chantier, la personne partait. Quels changements par rapport à la situation actuelle apporte précisément ce contrat ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Permettez-moi un partage d’expérience plutôt qu’une réponse théorique. Souvent, ce sont des contrats équivalents à des cadres A qui occupent les postes de chefs de projets ANRU, pour lesquels il est possible de recruter avec un contrat de trois ans, renouvelable une fois. Si le projet excède cette période et que les personnes sont reconduites, le contrat est automatiquement requalifié en CDI.

Le problème de ce type de contrat est qu’il est très difficile de proposer un contrat de deux ans seulement à quelqu’un que vous avez déjà recruté pour trois ans et dont vous avez encore besoin pour un an ou deux afin de mener à bien le projet de rénovation urbaine. Soit les contrats durent deux fois trois ans, ce qui peut être trop long, soit ils durent trois ans, ce qui peut être trop court.

Ce type de contrat permet de calibrer la durée du contrat à la durée d’une procédure.

La Commission rejette les amendements.

La réunion, suspendue à dix-huit heures dix, reprend à dix-huit heures vingt.

La Commission est saisie de l’amendement CL562 de M. Pascal Brindeau.

M. Pascal Brindeau. Cet amendement vise à encadrer les missions pour lesquelles un contrat de projet peut être mis en place. Le groupe UDI, Agir et indépendants soutient la mise en œuvre de ce contrat qui répond à certains besoins des employeurs territoriaux pour des missions très précises. Il permettra notamment, lorsqu’il n’est pas possible de recruter des fonctionnaires pour une mission, de recruter au sein de la collectivité avec ce type de contrat plutôt que d’externaliser des missions auprès de bureaux d’études.

Toutefois, afin d’éviter que ce contrat de projet ne soit critiqué pour le risque de précarisation qu’il pourrait faire courir à un certain nombre d’agents publics, nous proposons qu’il soit plus encadré.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet amendement reprend la formulation des critères permettant déjà aux employeurs publics de recruter des agents contractuels de catégorie A en lieu et place de fonctionnaires. Ce faisant, il vide de sa substance le dispositif du contrat de projet, puisqu’il s’agit déjà du droit applicable, que l’article 9 du projet de loi étendra aux catégories B et C dans la fonction publique de l’État, et à la seule catégorie B dans la fonction publique territoriale.

Cet amendement priverait donc l’article 8 de tout effet utile – je suppose que c’est d’ailleurs l’objet recherché. Je demande donc son retrait.

M. Pascal Brindeau. J’avoue n’avoir pas compris l’argumentation de la rapporteure. Nous précisons seulement la nature de la mission, nous n’utilisons pas les dispositions légales qui permettent aujourd’hui de recruter par contrat.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. À la lecture de votre amendement, ce sont les mêmes termes qui sont employés.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Par ailleurs, le Gouvernement tient à ce que la possibilité d’avoir recours à un contrat de projet soit la plus large possible. La formulation proposée dans votre amendement est trop restrictive ; d’où notre avis défavorable.

De la même manière, nous souhaitons que l’ensemble des catégories hiérarchiques aient accès au contrat de projet.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL19 de M. Olivier Marleix et CL765 de M. Jean-Pierre Cubertafon.

M. Jean-Louis Masson. L’amendement CL19 précise que le contrat de projet proposé à l’article 8 ne peut être destiné aux catégories C, car les emplois remplis par cette catégorie ne devraient pas être concernés par ce nouveau type de contrat.

Mme Laurence Vichnievsky. L’amendement CL765 est pratiquement identique. Il ressort des discussions que nous venons d’avoir que ces contrats de projet sont destinés à des conducteurs de projet. Du reste, monsieur le secrétaire d’État, vous répondiez précédemment à Mme Untermaier qu’il concernait des équivalents de catégorie A. Si l’on considère les projets que vous avez évoqués, comme la conduite d’un projet d’urbanisme, l’organisation du Tour de France ou des Jeux olympiques, nous nous adressons à des conducteurs de projet. Ce type de contrat ne nous paraît donc pas du tout adapté aux catégories C. C’est pourquoi nous souhaitons limiter le recours aux contrats de projet – dont nous ne contestons pas l’intérêt – aux catégories A et B. Faute de quoi, nous nous exposerions à un risque de détournement et une précarisation pour les emplois de catégorie C.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je ne pense pas qu’il faille exclure les agents de catégorie C du dispositif du contrat de projet.

Certes, en pratique, il semble plus probable que ces contrats de projet concernent majoritairement des agents des catégories A et B, eu égard au degré de qualification professionnelle potentiellement élevée que certaines missions peuvent exiger. Mais les catégories C peuvent tout à fait entrer dans le champ d’application du contrat de projet : des administrations et établissements publics, selon leur domaine d’intervention, peuvent ainsi avoir besoin de recourir à des agents présentant des compétences techniques que détiennent des agents de catégorie C afin de réaliser des opérations ponctuelles présentant une certaine complexité.

On peut ainsi supposer, dans la fonction publique territoriale, qu’une collectivité souhaite mettre en œuvre des dispositifs de désherbage sans utiliser de produits phytosanitaires ; un accompagnement des méthodes et des savoir-faire peut être prévu, auquel cas l’équivalent d’un chef d’équipe peut venir accompagner ce projet. De même, sur un chantier public délégué à des entreprises privées, il peut être nécessaire de recourir à un professionnel du niveau catégorie C pour suivre le chantier. Ces contrats de projet peuvent donc avoir leur pertinence pour les catégories C, particulièrement dans la fonction publique territoriale. Avis défavorable.

M. Raphaël Schellenberger. Dans ce genre de discussion, mieux vaut éviter les exemples… Si l’argument justifiant la création de contrats de projet se résume au fait que les collectivités doivent pouvoir désherber sans pesticides, nous n’irons pas bien loin, car je vois au moins trois ou quatre solutions alternatives qui permettraient de répondre concrètement à ce besoin.

L’esprit de l’amendement déposé par le groupe Les Républicains est que les emplois de catégories C sont les moins bien rémunérés, et par nature les plus précaires. Les moyens d’embaucher pour de courtes périodes existent déjà et suffiront largement à couvrir les besoins, y compris dans la fonction publique territoriale. Nous pensons que les catégories C, de par la nature de leur emploi, doivent être davantage protégées que des catégories A ou B auxquelles le niveau de technicité permet d’être plus mobiles.

Voilà pourquoi il me semble peu opérant qu’un emploi de catégorie C fasse l’objet d’un contrat de projet.

M. Ugo Bernalicis. Je suis d’accord avec ce qui vient d’être dit : il est intéressant d’entendre un député de droite expliquer que l’on esclavagise déjà suffisamment les fonctionnaires de catégorie C pour ne pas trop tirer sur la corde ! Pour dire les choses différemment, brut de décoffrage…

C’est pourtant bien la réalité : à la différence des CDD qui peuvent être conclus aujourd’hui pour des emplois non permanents, en cas de surcharge de travail ponctuelle, le seul intérêt du machin que vous nous proposez tient au fait que vous pourrez virer les gens à la fin de la mission, sans être contraint de respecter la durée exacte d’un CDD… Autrement dit, on aura tout loisir de précariser davantage la situation des gens. On pouvait espérer que cet amendement de repli permettrait de laisser les catégories C à l’abri de cette nouvelle forme de précarité.

Je connais la capacité du Président de la République à faire un projet d’à peu près tout ce qui est possible et imaginable, dans le but de précariser l’intégralité de la fonction publique. Le champ a déjà été ouvert dans le secteur privé avec les CDI de chantier ; je n’ai pas l’impression, madame la rapporteure, que les chiffres de création d’emplois soient suffisamment glorieux pour que vous puissiez vous en enorgueillir.

Mme Marie-George Buffet. Permettez-moi d’intervenir dans cette discussion et, du même coup, de défendre par avance notre amendement CL230 qui vise lui aussi à éviter que le contrat de projet ne s’applique à la catégorie C. Ces employés effectuent des travaux difficiles et perçoivent des salaires très bas. N’ajoutons pas davantage de précarité à leurs conditions de travail. Les exemples que vous citez, madame la rapporteure, ne sont pas opérants : vous évoquez des postes qui relèvent plutôt de la catégorie B que de la catégorie C. Encore une fois, faisons au moins en sorte que ces contrats de projet, contre lesquels je m’élève, ne soient pas imposés aux agents de la catégorie C : c’est un minimum pour le respect des employés des collectivités !

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Le Gouvernement est défavorable à ces amendements, pour les mêmes raisons que celles que la rapporteure a exposées. Nous souhaitons que le champ ouvert soit le plus large possible, y compris pour qu’il soit possible, si nécessaire, de constituer des équipes projet – même si, comme l’a rappelé Mme Vichnievsky, cela concernera le plus souvent des agents des catégories A et B, j’en suis convaincu. Il n’est pas question d’imposer quoi que ce soit, mais simplement de conserver une possibilité ouverte.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je réaffirme qu’il ne s’agit que d’une possibilité offerte à l’employeur public, sans aucune systématicité. Jusqu’à trois options étaient envisageables dans les cas que j’ai cités ; en voilà donc une quatrième. Aucune atteinte n’est portée à l’encontre des fonctionnaires de catégorie C puisqu’ils exercent des missions qui, par nature et par définition, ne sont pas permanentes. Enfin, le projet de loi ouvrira – je suppose que, par cohérence, certains d’entre vous s’y opposeront – le champ des CDD à la fonction publique de l’État. Par concordance, il faut donc étendre la possibilité des contrats de projet aux agents de catégorie C.

La Commission rejette successivement ces deux amendements.

Elle examine l’amendement CL365 de M. Philippe Vigier.

M. Yannick Favennec Becot. Cet amendement vise à faire du contrat de projet un contrat à durée non pas déterminée mais indéterminée, sur le modèle des contrats de chantier déjà évoqués, qui s’achèvent sans délai précis, une fois le chantier achevé.

Le CDI est plus sécurisant, par exemple pour obtenir un logement ou souscrire un emprunt bancaire. Il permet en outre de mobiliser des profils plus variés pour conduire des projets ou des opérations dont le terme ne peut être défini.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis défavorable à la transformation du contrat de projet en CDI sur le modèle du contrat de chantier. Le CDI de chantier tel qu’il existe dans le secteur privé n’est pas réellement transposable dans la fonction publique. Dans le secteur privé, les accords collectifs de branche peuvent prévoir une obligation de réembauche ou de reclassement à la charge de l’employeur à l’échéance du chantier ; à défaut, la fin du chantier constitue un motif de licenciement qui donne droit au versement d’une indemnité au salarié. Par ailleurs, les CDD y sont limités à une durée de dix-huit mois – sauf les contrats ayant un objet défini et réservés aux cadres et ingénieurs, qui peuvent durer jusqu’à trois ans – ce qui implique naturellement de basculer vers le CDI pour des durées plus longues.

Ces modalités ne sont pas appropriées à la fonction publique, au sein de laquelle les CDD ont une durée maximale de trois ans renouvelable une fois, soit six ans au maximum. De plus, les deux cas de figure de fin de CDI de chantier ne sont pas adaptés, car il s’agit pour les employeurs publics de recruter des agents pour une mission strictement définie correspondant à des besoins temporaires, et non d’envisager leur recrutement comme un moyen d’intégration dans la fonction publique. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine les amendements identiques CL230 de M. Stéphane Peu et CL516 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marie-George Buffet. J’ai présumé un peu trop vite que ma précédente intervention servirait de défense de cet amendement CL230 étant donné votre refus d’entendre les arguments concernant le contrat de projet et la catégorie C, qui donne à voir ce qu’est vraiment votre projet de loi. Le rejet de ces amendements relatifs à la catégorie C est injustifié : il donne le sentiment qu’il s’agit d’une opération de déstabilisation de la fonction publique territoriale et de la fonction publique de l’État. Je regrette que face à cette démarche qui aggrave la précarité, aucune protection de la catégorie C ne soit envisagée en se fondant sur la réalité du terrain.

Mme Cécile Untermaier. Notre amendement CL516 a le même objet : nous assistons à une véritable entreprise de déstabilisation de la fonction publique, au point que l’on ne sait plus où ou en est. Pourquoi ce contrat de projet dès lors qu’il peut s’appliquer à la catégorie C ? Ce champ trop vaste le dénature et sème le doute sur un dispositif auquel je n’avais pas d’opposition a priori, sinon la crainte d’un risque de détournement par l’employeur, comme l’a évoqué Mme Vichnievsky. Nous avons ici le souci d’apporter des garanties pour que la précarité que subissent les agents de catégorie C ne soit pas aggravée. Quelles garanties fournirez-vous pour éviter que le contrat de projet ne se retourne contre ces agents en les précarisant davantage ?

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable pour les mêmes raisons que précédemment. J’ajoute que la création de postes relevant de contrats de projet sera naturellement soumise à publicité et qu’à ce titre, la mission, l’objet et la durée potentielle du contrat seront précisés en toute transparence. Il va de soi que la responsabilité de l’exécutif ou de l’organe décidant sera engagée si cette mission est fourvoyée.

Encore une fois, je suis navrée de le redire, l’objectif de ce projet de loi est bien d’ouvrir le recours aux contractuels dans l’ensemble des catégories. Le contrat de projet dans la catégorie C permettra aux personnes ainsi recrutées d’acquérir une expérience valorisée et valorisable pendant une durée allant d’une à six années. Les agents recrutés dans le cadre de contrats de moins d’un an seront quant à eux accompagnés grâce à la prime de précarité. La perspective d’un contrat durant d’un à six ans ne me paraît pas forcément précaire.

La Commission rejette les amendements.

Elle en vient à l’amendement CL367 de M. Philippe Vigier.

M. Yannick Favennec Becot. Il est défendu.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine les amendements identiques CL131 de M. Robin Reda et CL464 de M. Boris Vallaud.

M. Robin Reda. Il serait inconvenant que la fonction publique soit moins-disante par rapport au droit du travail. Pour rendre le CDD de projet plus attractif et en limiter le caractère précaire, je propose par l’amendement CL131 d’en aligner la durée minimale sur celle du CDD « à objet défini » de droit privé, telle qu’elle figure dans le code du travail, c’est-à-dire dix-huit mois.

Mme Marietta Karamanli. L’amendement CL464 est défendu.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Si dans le secteur privé, la durée de dix-huit mois correspond à la durée maximale des CDD, elle n’a pas de réelle signification dans le secteur public. Dans la fonction publique, la durée d’un an est bien connue des employeurs car elle correspond à celle d’un CDD destiné à faire face à une vacance temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire. Dans un souci d’équilibre et de lisibilité du dispositif, la fixation d’une durée minimale d’un an applicable au contrat de projet me semble donc tout à fait pertinente. Avis défavorable.

La Commission rejette les amendements.

Elle en vient à l’amendement CL371 de M. Philippe Vigier.

M. Yannick Favennec Becot. Amendement de cohérence avec les précédents.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL735 de la rapporteure.

Elle examine l’amendement CL133 de M. Robin Reda.

M. Robin Reda. Cet amendement vise à rendre le CDD de projet plus attractif et à en limiter le caractère précaire en prévoyant la renégociation systématique de la rémunération de l’agent concerné au terme de trois années d’exercice au sein de la collectivité en cas de renouvellement.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet amendement me semble satisfait puisqu’une une disposition est déjà prévue en ce sens dans le droit commun – par exemple, pour le versant territorial, à l’article 1-2 du décret du 15 février 1988. Cette renégociation s’appliquera donc aux contrats de projet. Je propose le retrait de l’amendement ; à défaut, avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Même avis. Je confirme que cet amendement est satisfait par le droit commun, qui prévoit une obligation de réévaluation, tous les trois ans, de la rémunération des agents contractuels.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’amendement de précision CL883 de la rapporteure.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL884 de la rapporteure et CL132 de M. Robin Reda.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’amendement CL884 vise à obliger l’employeur à respecter un délai de prévenance fixé par décret avant l’échéance du contrat de projet, afin de garantir à l’agent une visibilité sur le terme de sa mission. Cette disposition s’inspire du droit applicable dans le secteur privé tel que le prévoit l’article L. 1243-5 du code du travail.

M. Robin Reda. Je suis ravi d’être en phase avec Mme la rapporteure et de proposer la même mesure : mon amendement CL132 précise que le délai de prévenance est de deux mois, mais il peut en effet être fixé par décret. L’objectif est toujours le même : rendre le CDD de projet plus attractif et limiter son caractère précaire.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Avis favorable à l’amendement de la rapporteure, qui renvoie à un décret. Ce délai de prévenance sera utile.

M. Ugo Bernalicis. Peut-on savoir quel délai vous avez en tête, monsieur le secrétaire d’État ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Il dépendra avant tout de la concertation avec les partenaires sociaux – les employés et les organisations syndicales. Nous examinerons également les délais prévus dans d’autres hypothèses pour l’harmoniser au mieux. Le délai de deux mois est une piste intéressante, mais elle sera explorée dans le cadre de la concertation.

La Commission adopte l’amendement CL884.

En conséquence, l’amendement CL132 tombe.

La Commission se saisit des amendements identiques CL548 de M. Pierre Cordier et CL615 de M. Rémi Rebeyrotte.

M. Jean-Louis Masson. L’amendement CL548 est défendu.

M. Rémi Rebeyrotte. L’amendement CL615 également.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment.

M. Rémi Rebeyrotte. Je retire mon amendement.

L’amendement CL615 est retiré.

M. Olivier Marleix. L’amendement de la rapporteure que la commission vient d’adopter concernant le délai de prévenance montre que le chef-d’œuvre qu’est le contrat de projet n’est pas encore complètement abouti. Je regrette que M. Rebeyrotte ait retiré son amendement, car une telle réflexion de bon sens mérite d’être partagée.

Une fois de plus, ce contrat de projet a du sens pour la catégorie A ou, le cas échéant, pour des fonctions techniques relevant de la catégorie B. Compte tenu de ses particularités, notamment du fait que sa durée peut être inférieure à celle de la mission, le dispositif ne peut que créer de la précarité. Il va de soi qu’il se trouvera des demandeurs d’emploi qui l’accepteront, mais il ne me semble pas très protecteur de leurs droits, s’agissant d’emplois réellement précaires et compte tenu du faible niveau de rémunération des agents de catégorie C de la fonction publique.

Si l’argument de la rapporteure consiste à juger notre proposition insuffisante car elle s’applique à la fonction publique d’État alors que celle de M. Rebeyrotte concernait la fonction publique territoriale, nous présenterons en séance un amendement qui couvre les trois versants. En tout état de cause, je soutiens l’idée du contrat de mission mais ne nous trompons pas d’objet : limitons-le aux catégories A et B. Nous ne rendrions pas service à la catégorie C en l’englobant dans la mesure.

M. Raphaël Schellenberger. On me pardonnera de prolonger le débat, madame la présidente, mais il me semble utile de s’y attarder puisque presque tous les groupes politiques ont déposé un amendement allant dans le même sens. Je souhaite reprendre l’amendement de M. Rebeyrotte, même si nous proposions une rédaction légèrement différente. Je ne vois pas, en effet, ce qui empêche d’établir qu’il faut protéger les emplois de catégorie C plus que les autres car, d’une certaine manière, ils contribuent à assurer la permanence de l’action de l’État dans les territoires et justifient à ce titre le statut de la fonction publique. Les choix politiques et les projets peuvent varier, mais l’action de l’État, souvent conduite au premier chef par les agents du service du public que sont les employés de catégorie C, est permanente. C’est pourquoi il y a lieu de protéger particulièrement les emplois de cette catégorie.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je maintiens mes arguments et mon avis défavorable.

La Commission rejette les deux amendements.

Elle en vient à l’amendement CL368 de M. Philippe Vigier.

M. Yannick Favennec Becot. Cet amendement de cohérence avec les précédents, qui visaient à instaurer un contrat de projet à durée indéterminée, est défendu, et l’amendement CL369 l’est aussi par la même occasion.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL575 de M. Pierre Cordier.

M. Jean-Louis Masson. Cet amendement vise à ouvrir le contrat de projet aux titulaires par détachement.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Le contrat de projet sera effectivement ouvert aux titulaires par détachement, mais cette précision relève du domaine réglementaire. Je vous propose de retirer l’amendement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Même avis. Je précise que le droit réglementaire en vigueur ne fait pas obstacle au détachement d’un fonctionnaire dans le cadre d’un contrat, sous réserve qu’il ne soit pas détaché dans sa propre administration, sa collectivité ou son établissement public. Votre amendement est donc satisfait.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL552 de M. Pierre Cordier.

M. Jean-Louis Masson. Cet amendement vise à inscrire des dispositions de rupture du contrat de droit commun autres que les seules prévues par l’article 6, à savoir l’arrêt, le terme ou la non-réalisation du projet ou de l’opération.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je partage l’objectif de cet amendement qui rejoint celui de l’amendement de précision que j’ai déposé. Cependant, pour des motifs rédactionnels, et parce que mon amendement CL884 vise les trois versants, je vous propose de retirer le vôtre.

M. Jean-Louis Masson. Je fais confiance à la rapporteure.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL369 de M. Philippe Vigier.

M. Yannick Favennec Becot. Je l’ai défendu.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Elle se saisit alors de l’amendement CL370 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. La valeur professionnelle des contractuels liés par un contrat de projet doit être évaluée, à étapes régulières, au regard du projet à conduire.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Votre amendement est satisfait par le droit en vigueur et relève du domaine réglementaire. J’en demande de retrait.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Même avis. Je précise que nous généraliserons dans d’autres articles l’entretien d’évaluation comme système d’évaluation de la valeur professionnelle, et que cela s’appliquera également aux contrats de projet. Votre amendement est donc satisfait par le droit réglementaire et le sera davantage encore par les articles à venir.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL563 de M. Pascal Brindeau.

M. Pascal Brindeau. Formulé de manière à contourner l’article 40 de la Constitution qui interdit aux parlementaires de déposer des amendements ayant pour effet d’alourdir la charge de l’État, mon amendement CL563 vise en fait à ce que tous les contrats de projet soient assortis d’une prime de fin de mission. C’est la transposition à l’identique de la mesure prévue dans le droit du travail au titre du contrat de mission. Il serait anormal que le secteur public, en particulier l’État, soit moins exemplaire au vu de ce qu’il exige du secteur privé.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Sans évoquer la demande de rapport, je comprends cet amendement d’appel. Je précise que les contrats de projet n’entreront pas dans le champ de la prime de précarité à laquelle le ministre – peut-être le confirmera-t-il en complément de mon intervention – s’est engagé. Elle ciblera en effet les contrats d’une durée inférieure ou égale à un an. Les contrats de projet, dont la durée sera comprise entre un et six ans, n’entreront donc pas dans le champ de cette mesure. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 8 modifié.

Article 9 (art. 3, 4, 6 et 6 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 et art. 16 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017) : Extension du recrutement contractuel pour les emplois permanents de la fonction publique de l’État

La Commission examine les amendements identiques CL246 de M. Ugo Bernalicis et CL469 de M. Boris Vallaud.

Mme Danièle Obono. Dans la continuité des amendements que nous avons défendus précédemment, l’amendement CL246 vise à supprimer l’article 9. Nous nous opposons à l’extension du recours aux contractuels dans la fonction publique de l’État, qui remet en cause le statut des fonctionnaires et les garanties d’intérêt général qu’il protège. L’article tend en effet à étendre le recours aux contractuels à tous les emplois permanents des établissements publics, sauf dans le domaine de la recherche, et aux emplois de toutes les catégories, et non plus de la seule catégorie A, dès lors que la nature des fonctions et les besoins des services le justifient. Il aligne ainsi les dispositions relatives aux contractuels employés dans les autorités administratives indépendantes et dans les autorités publiques indépendantes sur celles de la fonction publique de l’État. De ce fait, il aggrave la précarisation que subissent les contractuels. C’est pourquoi nous demandons sa suppression.

Mme Marietta Karamanli. En effet, l’article 9 élargit la possibilité de recourir à des agents en CDI et ouvre l’ensemble des emplois des établissements publics de l’État – à l’exception des emplois pourvus dans le domaine de la recherche – aux fonctionnaires et aux contractuels en CDD ou en CDI. L’étude d’impact montre que 486 établissements publics seraient concernés, et que huit seulement – le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l’Institut national d’études démographiques (INED), et ainsi de suite – conserveront le principe du recrutement de fonctionnaires.

Les fonctions et besoins des services justifiant le recours à des contractuels seront définis par décret. Il avait été annoncé qu’ils nous seraient précisés lors de l’examen du projet de loi, mais cette promesse n’a pas été tenue. En outre, ouvrir la possibilité de recruter des contractuels en CDD ou en CDI lorsque l’emploi ne nécessite pas une formation statutaire donnant lieu à la titularisation dans un corps de fonctionnaires, soit 31 % des emplois existants dans la fonction publique, donne l’impression que le statut gêne le Gouvernement au regard de l’impératif de continuité du service public, alors même qu’il a précisément été instauré pour respecter cet impératif. C’est une nouvelle contradiction qui nous incite, par l’amendement CL469, à demander la suppression de cet article.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’article 9 permet d’étendre les possibilités de recrutement contractuel dans la fonction publique de l’État. Force est de constater que nous avons une divergence de fond sur cette question de l’ouverture de la fonction publique aux agents contractuels. Je considère que c’est une chance pour l’administration mais aussi pour les agents venus du secteur privé : la diversité des profils dans la fonction publique et la diversification des carrières sont des enrichissements mutuels.

Sur le fond, cet article permet de donner des outils managériaux efficaces aux administrations de l’État en ouvrant notamment la possibilité de recruter des agents contractuels de catégories B ou C lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient. Il n’y a évidemment aucune obligation de recruter des agents contractuels ; il s’agit simplement d’élargir la faculté par laquelle l’administration pourra y recourir.

Cet article étend également la possibilité pour l’administration d’effectuer des primo-recrutements en CDI, ce qui était seulement réservé à des cas limitatifs. Là encore, c’est une double avancée bénéficiant autant aux administrations qu’à la sécurisation de la carrière des agents.

Autant de raisons pour lesquelles je suis défavorable à ces amendements de suppression.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Même avis.

M. Ugo Bernalicis. Autrement dit, un établissement public pourrait, par dérogation au principe, employer 100 % de contractuels. C’est proprement génial ! C’est à se demander comment faire respecter le principe… Quoi qu’il en soit, j’en prends acte. Ce que vous appelez une avancée, une richesse ou une expérience nouvelle constitue finalement un recul pour les usagers du service public, qui n’auront plus face à eux les mêmes garanties dont ils bénéficiaient jusqu’à présent avec des agents sous statut. Vous passez par le biais des établissements publics pour ne pas intervenir frontalement sur le gros morceau, à savoir la fonction publique de l’État, puisque vous réservez les emplois publics permanents aux postes de direction mais, à l’évidence, votre volonté est d’en finir avec le statut, d’en faire une catégorie marginale au sein de l’administration, voire un folklore réservé à quelques dinosaures. Pourtant, il n’y a rien de plus moderne que le statut de la fonction publique à la française – comme la sécurité sociale.

En persistant dans cette logique de filialisation de l’État, vous êtes sur la mauvaise pente : ce projet de loi ne vise pas la transformation de la fonction publique mais sa destruction et la précarisation de la société. C’est une nouvelle forme d’externalisation qui ne dit pas son nom.

M. Raphaël Schellenberger. Nous ne sommes pas opposés à l’introduction d’une certaine souplesse dans le recrutement. Cela étant, la rédaction de cet article – et du projet de loi dans son ensemble – témoigne de l’absence de stratégie gouvernementale concernant le périmètre de l’État. Si les fonctions exercées par les agents publics s’inscrivaient toujours dans le périmètre de l’État, nous discuterions beaucoup moins des possibilités d’assouplissement du statut. En clair, le Gouvernement a totalement abandonné l’idée selon laquelle il faut s’attaquer à la source, c’est-à-dire que l’État s’occupe de beaucoup trop de choses, surtout des choses dont il ne devrait pas s’occuper.

La Commission rejette les amendements.

Elle passe à l’amendement CL226 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement vise à fixer un seuil maximal de contractuels. Dans notre esprit, il y aura toujours des contractuels dans la fonction publique : il peut être nécessaire d’y assurer des fonctions ponctuelles ou des remplacements. Notre objectif n’est donc pas d’éradiquer définitivement l’emploi contractuel mais de le limiter en fixant un plafond de 15 % – la moyenne actuelle étant de 17,5 %. C’est en quelque sorte un plan de résorption de la précarité et un plan de titularisation ; tel est notre état d’esprit. Je suppose que vous me répondrez que cette mesure est orthogonale par rapport à la volonté du Gouvernement ; mais précisément, l’objectif est de montrer l’orthogonalité qui existe entre deux visions de la fonction publique – et du monde –, la vôtre et la nôtre. Il nous semblerait beaucoup plus progressiste – pour employer votre propre langage – de fixer un seuil de 15 % de contractuels, donc de précaires, dans la fonction publique.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je ne partage pas la logique qui sous-tend le principe d’un objectif chiffré du nombre d’agents contractuels ou de fonctionnaires. Rendre notre fonction publique plus forte et efficace, tout comme améliorer la fluidité et la valorisation des parcours professionnels des agents ne dépendent pas de ratios, qui seraient tout aussi rigides qu’inefficaces et complexes à mettre en œuvre en pratique. Avis défavorable.

M. Ugo Bernalicis. Voilà une réponse qui combine tous les mots gagnants : qu’importe leur ordre, cela fait une belle phrase ! Pourquoi pas ? Je pensais que vous me répondriez qu’il existe déjà de très nombreuses personnes employées en CDI dans les administrations, dans des emplois techniques ou d’informaticiens, par exemple – notamment à l’Agence nationale de la sécurité informatique (ANSI), qui a régulièrement recours à des contractuels. Je vous aurais alors répondu qu’il faut ouvrir de nouveaux corps de fonctionnaires et de nouvelles voies de concours, et que la fonction publique en soi n’a pas de limite. Il existe même un principe, celui de la mutabilité, qui permet de s’adapter au « monde qui bouge ». Je pourrais moi aussi faire une belle phrase : « Grâce à la mutabilité dans le service public, nous pouvons nous adapter aux défis d’aujourd’hui et de demain pour être au plus près des préoccupations du terrain », et ainsi de suite. En bref, j’espérais une réponse sérieuse à une proposition sérieuse, qui vise à résorber la précarité en deçà d’un seuil de 15 %, plutôt acceptable à mon sens…

Mme Émilie Chalas, rapporteure. C’est bien la preuve qu’il vous faut éviter de penser à ma place la réponse que je vous apporte…

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte les amendements de coordination identiques CL737 de la rapporteure et CL467 de M. Boris Vallaud.

Elle examine l’amendement CL468 de M. Boris Vallaud.

Mme Cécile Untermaier. Notre amendement vise à réduire le champ du recours aux contrats dans la fonction publique de l’État. C’est en effet un aspect de cet article que nous critiquons, car il envoie un message négatif aux fonctionnaires. Au fond, les fonctionnaires n’ont qu’une envie : évoluer dans leur métier et accompagner l’évolution de la société. Lorsque des innovations surviennent, ils attendent de leurs employeurs qu’ils les encouragent à se former pour leur permettre de s’adapter. Il faudrait réécrire cet article avec prudence pour en réduire le champ et montrer aux fonctionnaires qu’il ne s’agit pas d’un geste de méfiance à leur égard et envers leur capacité à suivre les innovations qui s’imposent à tous, dans tous les secteurs professionnels.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je ne peux que souscrire à ce discours, mais l’amendement lui-même vise à supprimer l’extension du champ du recours aux contractuels dans les emplois de catégorie B et C ainsi que l’assouplissement des conditions permettant d’y recourir. Je ne peux donc qu’y être défavorable, pour les motifs que j’ai exposés.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL76 de M. Julien Dive.

M. Robin Reda. Par cet amendement, Julien Dive souhaite mettre fin au principe selon lequel le recrutement d’un contractuel se fait par défaut si les compétences nécessaires n’ont pas été trouvées au sein du corps des fonctionnaires. Lorsqu’un emploi est à pourvoir et qu’un non-fonctionnaire est plus compétent qu’un fonctionnaire, l’autorité de recrutement doit pouvoir faire le choix de recourir à un contractuel.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet amendement supprime l’alinéa 10 qui assouplit justement, par rapport au droit actuel, les conditions dans lesquelles l’administration peut avoir recours à un recrutement contractuel. Or cet alinéa octroie à l’administration une nouvelle marge d’appréciation des candidatures sur les emplois à pourvoir afin d’évaluer le niveau de l’expertise ou de l’expérience professionnelle requise pour exercer ces fonctions. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Je vous suggère de retirer l’amendement car son application produirait un effet inverse à l’objectif recherché : l’alinéa que vous souhaitez supprimer est précisément celui qui permet de l’atteindre.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL77 de M. Julien Dive.

M. Robin Reda. Le texte prévoit que les contrats seront fixés pour une durée de trois ans et renouvelables pour une durée maximale de six ans. Pour ne pas rebuter les contractuels à qui il est d’abord proposé un contrat à durée déterminée et qui peuvent ensuite devoir attendre six ans avant d’espérer un CDI, nous proposons d’abaisser la durée maximale du CDD.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je ne suis pas favorable à la modification de la durée maximale des CDD avant leur transformation en CDI, soit une durée de trois ans renouvelable une fois dans la limite de six ans. Ces dispositions sont conformes au droit européen tel qu’il résulte de la directive de 1999 et sont depuis lors bien ancrées dans le cadre de gestion des ressources humaines de la fonction publique. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL738 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 9 modifié.

Article 10 (art. 3-3, 25 et 104 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Extension du recrutement contractuel pour les emplois permanents de la fonction publique territoriale

La Commission aborde l’examen de l’amendement CL248 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Toujours dans la continuité de nos précédents amendements de suppression, cet amendement vise à éviter l’extension du recrutement de contractuels dans la fonction publique territoriale car elle remettrait en cause le statut et aggraverait la précarité des contractuels. Il est en effet prévu d’accorder aux collectivités territoriales une possibilité de dérogation afin qu’elles recrutent des contractuels à des postes de catégorie B dans les mêmes conditions que celles qui s’appliquent actuellement aux postes de catégorie A, alors qu’ils sont réservés à des fonctionnaires, d’ouvrir à la contractualisation tous les emplois permanents des communes et groupements de communes de moins de mille habitants et tous les emplois à temps non complet inférieur à 50 % aux autres collectivités territoriales, et d’autoriser les centres de gestion à recruter des contractuels et à les mettre à disposition des collectivités.

Nous estimons que cet article revient à généraliser les dérogations à l’emploi de fonctionnaires, ce qui menace le statut en encourageant le recours aux contrats, notamment précaires. Rappelons que selon le rapport annuel 2018 sur l’état de la fonction publique, les trois cinquièmes des contractuels sont employés en CDD et 72 % de ces CDD sont d’une durée inférieure à un an. Rappelons également que pour le Conseil d’État, l’étude d’impact est insuffisante sur ce point : elle ne contient aucune donnée chiffrée concernant le nombre de fonctionnaires en attente d’affectation, l’impact d’une hausse du nombre de contractuels et la coexistence des deux catégories d’agents – selon le considérant 18 de l’avis du Conseil. Autant de raisons qui nous conduisent à demander la suppression de l’article 10.

Mme George Pau-Langevin. L’amendement CL472 vise également à supprimer l’article 10, qui élargit les possibilités de recourir au contrat dans la fonction publique territoriale.

Nous ne sommes pas contre l’idée de recourir aux agents contractuels lorsque c’est utile. Mais cela doit rester une exception. Or l’article 10 en fait quasiment une règle. Ce n’est souhaitable ni pour le service ni pour le recrutement d’agents de qualité.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Mon avis sera évidemment défavorable à ces amendements de suppression de l’article 10 relatif à la fonction publique territoriale. Cet article s’inscrit dans la suite logique du précédent, dans une optique d’élargissement des facultés de recours au recrutement contractuel, notamment dans les plus petites communes qui peuvent souffrir de sérieuses difficultés d’attractivité et donc de problèmes réels de ressources humaines.

Pour l’ensemble des collectivités, l’article élargit la faculté de recrutement contractuel aux emplois de catégorie B, dès lors que la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient.

Mais surtout, cet article constitue un premier levier d’action afin de lutter efficacement contre le fléau que représente la multiplication de pratiques illégales comme le recours abusif à des vacataires horaires, qui ne bénéficient pas des garanties applicables aux agents contractuels alors que leur emploi satisfait un besoin permanent. Le recours croissant à de faux vacataires n’est pas une solution pérenne pour les collectivités et enferme ces personnes dans la précarité.

L’article 10 permet de répondre à ces enjeux en ouvrant sans condition le recrutement de fonctionnaires et d’agents contractuels pour des emplois à temps incomplet dont la quotité est inférieure à 50 %, sans distinction de seuils démographiques ou de cadres d’emplois. Il va donc dans le bon sens.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Je suis, moi aussi, défavorable à la suppression de cet article. Je rejoins la rapporteure : nous dotons les collectivités d’outils pour lutter contre la multiplication des faux vacataires, soit par l’accès à des contrats plus solides et plus stables, soit par l’accès à des postes de titulaires à temps non complet. Nous avons pléthore d’exemples d’agents dont le maintien dans l’emploi ne dépend que d’un arrêté municipal renouvelé tous les deux ou trois mois, de vacataires payés irrégulièrement ou de contrats courts pour des besoins dits occasionnels, que l’on interrompt pendant deux mois – le temps des vacances scolaires – avant de les reprendre en septembre, en maintenant les personnels dans la précarité. Les outils proposés par cet article permettent de répondre à ces situations.

Cet article permettra aussi de modifier et de conforter les missions des centres de gestion dans leur rôle de groupement d’employeurs : l’alinéa 8 précise dans quelles conditions les centres de gestion pourront s’imposer comme groupement d’employeurs. L’objectif est de permettre à des agents de la fonction publique territoriale de travailler pour plusieurs collectivités, en disposant d’un temps plein avec un employeur unique – le groupement d’employeurs. Cela facilitera leurs relations administratives avec l’employeur, leur donnera de la visibilité et luttera contre la précarité. Cet article vise réellement à sortir les agents disposant de très faibles quotités de la précarité.

M. Olivier Marleix. Avec ces amendements, nous arrivons au terme des dispositions qui concernent le recours au contrat. Dans son avis, le Conseil d’État a pointé l’insuffisance de l’étude d’impact sur ce point, notamment sur les effets concrets qu’auront les dispositions que vous nous proposez d’adopter.

Évidemment, pour les collectivités locales, vous n’êtes pas les mieux placés pour répondre, du fait de leur liberté d’action. On sait qu’un contractuel coûte plutôt plus cher qu’un agent titulaire. Quand on connaît les contraintes que l’État impose aux collectivités locales, tant en termes de dotations que de finances publiques, je ne suis pas sûr que les collectivités locales vont se précipiter pour recourir aux contractuels !

Ainsi, une petite commune de moins de 1 000 habitants qui recrute un contractuel et le garde plus de deux ans peut avoir la surprise de découvrir qu’elle lui doit une indemnisation au titre du chômage, même si le salarié a démissionné. Les collectivités locales avancent prudemment sur le sujet.

Monsieur le secrétaire d’État, je ne comprends toujours pas où vous voulez en venir. Quelle ambition l’État s’assigne-t-il alors qu’il y a aujourd’hui autour de 20 % de contractuels ? Souhaitez-vous atteindre 30, 40, 50 ou 60 % ? Que ferez-vous des outils que vous nous demandez de voter ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Nous n’avons pas d’objectifs chiffrés, monsieur Marleix. Cela n’aurait aucun sens… Certains services et établissements publics de l’État emploient déjà 60 à 100 % de contractuels. Ils fonctionnent et rendent les services qu’on attend d’eux. Certains sont probablement améliorables. Cela passe-t-il par plus ou moins de contractuels ? Pas nécessairement. Cela passe avant tout par des réorganisations et une amélioration de la qualité du service rendu. Nous ne voulons pas nous enfermer dans une logique arithmétique qui consisterait à fixer des seuils ou des plafonds au recrutement de contractuels.

Je le dis et le répéterai jusqu’à la fin de la discussion : il n’y a pas d’objectifs chiffrés.

M. Ugo Bernalicis. Je ne comprends pas : quand un emploi permanent n’est pas pourvu par un fonctionnaire, on peut déjà recruter un contractuel. Vous voulez désormais pouvoir embaucher en primo-recrutement des contractuels à durée indéterminée sur des emplois permanents. Assumez-le ! Arrêtez de prétendre qu’il n’y a pas de fonctionnaires disponibles et qu’il est compliqué de recruter. Sinon, ouvrez des postes aux concours !

L’étude d’impact ne nous fournit aucune indication : il existe un phénomène de « reçus-collés » pour les catégories A – des reçus aux concours qui ne trouvent pas de poste. Est-ce la même chose pour les catégories B et C de la fonction publique territoriale ? N’y avait-il pas d’autres pistes ?

Quant à l’argument des vacations abusives, auxquelles on substitue des contrats à durée déterminée tout aussi précaire, mais tout de même moins, vous avez raison : sur l’échelle du pire, c’est un peu mieux. C’est mieux que si c’était pire, comme je le dis souvent dans cette commission, malheureusement !

Pourquoi ne renforcez-vous pas le contrôle de légalité concernant le recours abusif aux vacataires ? Pourquoi n’ouvrez-vous pas la fonction publique à l’inspection du travail ? Les inspecteurs du travail pourraient alerter sur les abus. Vous pourriez éventuellement prévoir un petit droit à l’erreur – vous le voyez, je suis vos travaux. Qu’en pensez-vous ? Cela ne serait-il pas plus sécurisant et progressiste ? Je vous donne quelques idées…

La Commission rejette les amendements.

Puis elle passe à l’amendement CL822 de M. Alain Perea.

M. Alain Perea. Le présent amendement vise à autoriser les employeurs territoriaux à recruter par voie contractuelle afin de remplacer un fonctionnaire absent pour cause de disponibilité pour convenance personnelle.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je ne comprends pas la plus-value qu’apporterait cet amendement. Le droit applicable permet déjà aux collectivités de procéder au remplacement de fonctionnaires bénéficiant d’une disponibilité pour convenance personnelle. Le recrutement d’un agent contractuel peut alors être envisagé sur le fondement de l’article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984 pour pallier temporairement à une vacance d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire, le contrat étant alors conclu pour une durée maximale d’un an renouvelable une fois. Le recours à l’article 3-3 est également possible, dans des conditions plus souples, comme je l’ai précisé précédemment. Par conséquent, mon avis est défavorable.

M. Alain Perea. Je ne suis pas d’accord ! Actuellement, on utilise abusivement ces dispositions : quand un agent part en disponibilité pour convenance personnelle pour six ans, on passe son temps à mentir au contrôle de légalité, en utilisant des contrats inadaptés.

Je ne vois pas en quoi cela modifierait l’économie du texte que d’offrir aux ressources humaines et au directeur général des services la possibilité de faire signer un contrat sur la durée de l’absence pour convenance personnelle, en toute transparence et en toute légalité. Nous mettrions enfin le droit en phase avec les pratiques. J’ai moi aussi réalisé des auditions : les acteurs de terrain en ont assez de mentir au contrôle de légalité.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient aux amendements identiques CL61 de M. Éric Poulliat, CL585 de M. Pierre Cordier et CL618 de M. Rémy Rebeyrotte.

M. Éric Poulliat. Dans la fonction publique territoriale, en cas de vacance temporaire d’emploi et dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire, il est possible de conclure un contrat d’une durée maximale d’un an, renouvelable une seule fois – soit deux ans au total.

L’amendement CL61 propose de porter à trois ans la durée maximale des contrats. L’intervalle maximum entre l’organisation de deux concours de la fonction publique territoriale étant de trois ans, cet allongement de la durée maximale permettrait aux agents sous contrat, s’ils le souhaitent, de se présenter au concours et d’être le cas échéant recrutés comme fonctionnaire sur le poste qu’ils ont commencé à occuper comme contractuel. Cet allongement de la durée maximale constituera un outil supplémentaire de lutte contre la précarité dans la fonction publique territoriale, en donnant à des agents entrés comme contractuels une possibilité nouvelle d’y rester comme fonctionnaires s’ils sont reçus au concours.

M. Jean-Louis Masson. Dans la fonction publique territoriale, en cas de vacance temporaire d’emploi et dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire, il est possible de conclure un contrat pour les besoins de continuité du service, d’une durée maximale d’un an renouvelable une seule fois. Or le droit de la fonction publique de l’État ouvre la possibilité de conclure des contrats d’une durée supérieure à un an. Cette mesure de simplification et d’harmonisation pourrait être étendue à la fonction publique territoriale et le contrat pourrait être renouvelable deux fois – soit trois ans au total. Tel est l’objet de l’amendement CL585.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis plutôt défavorable à ces amendements d’extension des CDD d’agents recrutés pour faire face à une vacance temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire à une durée totale de trois ans.

La disposition prévue à l’article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984 permettant le recrutement d’un agent contractuel pour un CDD d’un an renouvelable une fois se justifie eu égard au caractère strictement temporaire de la vacance de l’emploi. Je ne pense pas que rendre possible la succession de CDD d’un an soit véritablement efficace afin de lutter contre la précarité au sein de la fonction publique territoriale. En outre, deux ans me semblent un délai raisonnable pour recruter un fonctionnaire.

M. Éric Poulliat. J’entends vos arguments, mais donner l’opportunité à nos contractuels d’intégrer la fonction publique territoriale vise également à réduire la précarité. Ainsi, dans la filière culturelle de la fonction publique territoriale, certains concours importants ne sont organisés que tous les trois ans. Or un agent sera beaucoup plus performant au concours lorsqu’il est en situation d’emploi : il pourra notamment profiter de la préparation au concours – qui pourra être financée par sa collectivité. Il me semblait intéressant d’éviter la coupure, le retour au privé ou à la case Pôle emploi, afin de préparer le concours sereinement : l’amendement permettait d’« héberger » le contractuel avec bienveillance jusqu’à l’organisation d’un nouveau concours.

M. Rémy Rebeyrotte. Je retire mon amendement CL618.

L’amendement CL618 est retiré.

M. Jean-Louis Masson. Madame la rapporteure, il ne s’agit pas de situations exceptionnelles… Il arrive régulièrement de ne pas pourvoir un emploi pendant un ou deux ans dans certaines collectivités, notamment celles qui ne se trouvent pas au sein de métropoles. En outre, il faut trouver un fonctionnaire qui dispose du grade exigé. Enfin, certaines compétences spécifiques, notamment dans la filière informatique, ne sont pas faciles à trouver au bon grade et avec la bonne compétence, ce qui rend parfois les recrutements complexes. Il ne s’agit pas de cas isolés, mais du quotidien de bon nombre de communes.

La Commission rejette les amendements CL61 et CL185.

Elle en vient à l’examen de l’amendement CL470 de M. Boris Vallaud.

Mme Marietta Karamanli. Tout en maintenant les dispositions qui permettent de lutter contre le recours aux faux vacataires, notre amendement propose que l’ouverture au contrat ne puisse concerner les emplois de catégorie B.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet amendement conduirait à supprimer l’extension des possibilités de recrutement aux emplois de catégorie B, lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient. Comme je l’ai déjà expliqué à plusieurs reprises, j’y suis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Même avis. La demande est portée par les employeurs territoriaux. Nous souhaitons maintenir cette possibilité. Nous leur avions même proposé d’inclure les catégories B et C, pour des contrats de deux fois trois ans, comme nous le faisons dans la fonction publique de l’État ou hospitalière. Les employeurs territoriaux ont demandé à ne bénéficier de l’ouverture que pour les catégories B.

Mme Marietta Karamanli. Ce n’est pas ce que nous demandons. Nous maintenons l’amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle passe à l’amendement CL217 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. Dans le but d’assurer une équivalence avec la fonction publique de l’État, il paraît nécessaire de pouvoir recruter par contrat toutes les catégories hiérarchiques de la fonction publique territoriale, et pas seulement les catégories A et B comme le prévoit le projet de loi. L’élargissement des emplois permanents de la fonction publique territoriale à des agents contractuels de catégorie A, B ou C resterait soumis aux deux conditions cumulatives prévues dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 : les besoins du service ou la nature des fonctions doivent le justifier et aucun fonctionnaire n’a pu être recruté.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Nous avons déjà eu cette discussion lors de l’audition de M. le secrétaire d’État sur le projet de loi : l’extension des recrutements contractuels sous la forme de CDD de deux fois trois ans pour les emplois de catégorie C n’était pas une demande expressément formulée par les employeurs territoriaux, ce qui explique la différence avec la mesure d’ouverture prévue pour la fonction publique de l’État.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL372 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. S’il est important de donner plus de souplesse au recrutement de contractuels dans les trois versants de la fonction publique, il est également essentiel de réaffirmer que l’ouverture accrue des emplois permanents aux contractuels ne peut se faire que de manière dérogatoire.

Il est donc proposé de supprimer les dispositions de cet article qui autorisent les communes de moins de 1 000 habitants et leurs groupements à recourir au contrat pour l’ensemble de leurs emplois permanents, quelle que soit la quotité de temps de travail de ces emplois. Les emplois permanents, notamment lorsque la quotité de travail est inférieure à 50 % de la durée légale dans les autres collectivités territoriales, doivent être pourvus par des recrutements de fonctionnaires à temps non-complet. C’est pourquoi nous proposons également la suppression de cette mesure.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Votre amendement, tel qu’il est rédigé, revient à supprimer l’essentiel des dispositions de l’article 10. J’émets donc un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL172 de M. Arnaud Viala.

M. Jean-Louis Masson. Plus de 31 000 communes – soit environ 86 % des communes françaises – ont une population comprise entre 0 et 2 000 habitants. Il ne s’agit pas de « villes », dont le seuil est fixé à 2 000 habitants. Cet amendement vise à ouvrir aux communes et aux groupements de communes de 1 000 à 2 000 habitants la possibilité de recourir à des agents contractuels pour tous les emplois.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je ne suis pas favorable à la hausse du seuil de 1 000 habitants en dessous duquel cet article prévoit que les petites communes peuvent recruter des agents contractuels pour l’ensemble de leurs emplois sans aucune restriction. Il s’agit d’une mesure à caractère dérogatoire, qui englobe d’ores et déjà près de 22 000 communes et concerne potentiellement 70 000 emplois. Mon avis sur l’amendement est donc défavorable.

M. Raphaël Schellenberger. L’exemple des professeurs de musique est très intéressant et leur emploi public pose question. Sans vouloir être péremptoire, je ne pense pas que les communes de moins de 1 000 habitants proposent des emplois publics de professeur de musique. Par contre, dans des communes de moins de 2 000 habitants, on doit pouvoir en trouver. Or ce sont rarement des emplois pourvus à temps plein : il s’agit le plus souvent d’emplois à temps partiel, partagés entre différentes communes. Proposez-vous d’exclure ce cas particulier du dispositif ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Il est effectivement rare que des professeurs de musique soient sur un pupitre à temps plein. C’est pourquoi ils pourront bénéficier des dispositions concernant les titulaires à temps non complet. Le dispositif proposé permet aussi de répondre à ce cas de figure.

Un autre amendement présenté ultérieurement pourra aussi les intéresser : il concerne la mutualisation par le biais des groupements d’employeurs portés par les centres de gestion. Dans ce type d’activité, les agents concernés sont amenés à travailler sur plusieurs sites.

La Commission rejette l’amendement.

Elle passe aux amendements identiques CL885 de la rapporteure, CL62 de M. Éric Poulliat et CL471 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’amendement CL885 a été suggéré par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Il a retenu toute mon attention. Je vais laisser mon collègue Éric Poulliat le défendre en même temps que son amendement CL62.

M. Éric Poulliat. Je vous remercie pour cette élégance, et d’avoir rappelé dans votre exposé sommaire que votre amendement a été inspiré par nos travaux.

L’article 10 a un double objet : d’une part, élargir les possibilités de recruter des personnels contractuels dans la fonction publique territoriale ; d’autre part, assouplir les règles de recrutement sur les emplois à temps non complet.

L’extension de la possibilité de recruter des personnels contractuels pour tous les emplois dans les communes de moins de 1 000 habitants est bienvenue : dans ces petites communes qui emploient très peu de personnel et peuvent avoir des difficultés à attirer des agents, il est nécessaire d’élargir les possibilités de recrutement contractuel.

En revanche, l’extension de la possibilité de recruter des personnels contractuels pour tous les emplois dans les groupements composés de communes dont la population moyenne est inférieure à ce seuil de 1 000 habitants n’a pas la même portée et pourrait même poser problème. On peut même parler de « trou dans la raquette » : ainsi, un EPCI de 50 000 habitants composé de cinquante et une communes qui a une population moyenne par commune de moins de 1 000 habitants pourrait donc, avec la modification proposée par le projet de loi, recruter des contractuels pour tous ses emplois. La portée de cette modification n’a probablement pas été mesurée dans l’écriture initiale du texte.

L’amendement CL62 prévoit donc de limiter la possibilité de recruter des agents contractuels sur tous les emplois aux EPCI de moins de 15 000 habitants. Cette dérogation au principe du recrutement de fonctionnaires sur les emplois permanents, limitée à ces « petits » EPCI, est cohérente avec le seuil retenu pour déterminer la taille minimale des EPCI, en dessous duquel des EPCI peuvent, par dérogation, être constitués dans les territoires peu denses ou de montagne. Au-delà de cette taille, en revanche, il ne paraît pas souhaitable de permettre de façon aussi large le recrutement de personnels contractuels sur tous les emplois.

Mme Marietta Karamanli. L’amendement CL471 a été rédigé dans le même esprit. La raison doit l’emporter s’il est soutenu par Mme la rapporteure et, je l’espère, M. le secrétaire d’État. Nous nous appuyons sur le seuil actuellement prévu pour les EPCI, qui est de 15 000 habitants.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Je m’en remets à la sagesse de la commission.

La Commission adopte les amendements.

Elle en vient à l’amendement CL886 de la rapporteure.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Le présent amendement affirme la compétence de conseil des centres de gestion auprès des communes et établissements publics locaux en matière d’emploi et de gestion des ressources humaines. Cette disposition présente un certain parallélisme avec les attributions dévolues aux groupements d’employeurs dans le secteur privé, telles que prévues par l’article L. 1253-1 du code du travail. Il s’agit de consacrer le rôle essentiel des centres de gestion comme organes de pilotage transversal des ressources humaines à l’échelle locale.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL739 de la rapporteure.

Elle se saisit de l’amendement CL63 de M. Éric Poulliat.

M. Éric Poulliat. Cet amendement est issu des travaux de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. La situation de précarité dans laquelle peuvent se trouver, contre leur gré, certains agents contractuels recrutés dans des collectivités est renforcée par les situations de temps partiel subi. La lutte contre la précarité dans la fonction publique devant rester une priorité du législateur, le présent amendement propose, d’une part, de permettre aux collectivités et à leurs établissements de faire assurer la gestion des agents contractuels qu’ils recrutent à temps non complet par les centres de gestion. Avec l’accord des agents concernés, les centres de gestion pourront mettre ces agents à disposition d’un ou plusieurs autres employeurs publics, dans la limite de la durée légale du travail, avec l’objectif que leur temps de travail se rapproche autant que possible d’un temps complet.

Cette mesure aura également l’intérêt de permettre aux collectivités de bénéficier de mises à disposition d’agents déjà employés dans d’autres collectivités, sans avoir à assurer elles-mêmes le recrutement, ni à gérer les contrats des personnes ainsi mises à disposition.

D’autre part, l’amendement prévoit que la quotité de travail des agents contractuels de la fonction publique territoriale ne saurait être inférieure à 30 % de la durée légale du travail. Une telle durée de travail apparaît en effet contraire à l’intérêt des agents concernés, qui perçoivent une rémunération très faible tout en ayant des contraintes horaires – surtout s’ils travaillent pour plusieurs employeurs ou plusieurs collectivités – souvent difficilement compatibles avec la recherche d’un autre emploi, ainsi qu’à l’intérêt des collectivités elles-mêmes, qui emploient des personnes trop peu présentes dans leur emploi pour être pleinement intégrées à la vie de la collectivité.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Nous avons eu cette discussion à l’occasion des amendements précédents : fixer une quotité horaire minimale applicable aux recrutements contractuels ou titulaires ne permettra pas de résoudre le problème majeur du recours abusif aux faux vacataires, qui ne disposent pas des mêmes droits que les agents contractuels en matière de congés, de formation, de compléments de rémunération ou de reclassement. Par conséquent, mon avis sera défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Je suis du même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte enfin l’article 10 ainsi modifié.

Après l’article 10

La Commission examine l’amendement CL190 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Nous souhaitons faire un point sur la précarité actuelle des agents contractuels dans la fonction publique et demandons une étude sur les conséquences économiques, sociales, physiques et psychologiques pour les personnes concernées d’une absence de titularisation ou de recours à des contrats – tant précaires, tels les CDD, que CDI. Nous voudrions avoir une idée précise des effets de cette précarité sur le fonctionnement des services et de la qualité effective du service public rendu aux usagers par le recours actuel de personnes par le biais du contrat. Nous voudrions disposer d’un chiffrage budgétaire de la titularisation de tous les agents publics contractuels. Aucun bilan ne semble avoir été effectué quant aux effets délétères qui sont relevés par les agents et organisations syndicales, tant sur la situation des contractuels que sur le bon fonctionnement des services. D’où cette demande de rapport.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. La commission des Lois est en règle générale défavorable aux demandes de rapport au Gouvernement pour au moins deux raisons : ils alourdissent les textes de loi sans avoir de réelle portée normative et le Parlement dispose de ses propres moyens d’évaluation. Mon avis sera donc défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL225 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Cette nouvelle demande de rapport au Gouvernement nous semble pertinente. Nous considérons que, malheureusement, en l’état actuel du système, le Parlement n’a pas les moyens de disposer d’autant d’informations précises que le Gouvernement, d’autant que les nombreuses ordonnances prévues par le projet de loi rendent difficile la maîtrise des décisions par le Parlement.

Nous souhaitons avoir un bilan de la loi du 12 mars 2012 dite Sauvadet, dont les résultats ont été décevants en termes de déprécarisation des agents contractuels, afin de prévoir un nouveau plan de titularisation qui atteindrait réellement ses objectifs au regard des erreurs passées.

Nous nous opposons à ce que de telles vagues de contractualisation rapprochent la fonction publique des méthodes du privé, qui favorisent la précarité et remettent en cause les protections statutaires. Il est important de réaliser ce bilan pour faire évoluer la réponse législative dans le sens de l’intérêt général et d’un service public plus adapté aux besoins.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Même avis que précédemment : défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Article 11 (art. 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Faciliter les mouvements de mutation des fonctionnaires de l’État

La Commission aborde l’examen des amendements identiques CL249 de Mme Danièle Obono et CL564 de M. Pascal Brindeau.

Mme Danièle Obono. L’amendement CL249 propose la suppression de l’article 11. Nous nous opposons à l’extension des pouvoirs des autorités compétentes de la fonction publique de l’État en matière de mutations des fonctionnaires, du fait de la suppression de l’avis obligatoire des commissions administratives paritaires (CAP).

Cet article octroie un nouveau pouvoir à l’autorité compétente : elle pourra définir des durées minimales et maximales d’occupation de certains emplois. Il impose à l’autorité compétente d’édicter, en respectant les priorités et après avis des comités sociaux, des lignes directrices fixant les orientations générales et les grandes priorités en matière de mobilité, promotion et valorisation des parcours.

Il s’agit d’une régression dans les droits des fonctionnaires de l’État : les pouvoirs des gestionnaires centraux seront renforcés et ils pourront procéder à des mutations sans demander le moindre avis aux CAP – contrairement à la pratique actuelle – et imposer une durée d’occupation de l’emploi, ce qui ouvre la voie à l’arbitraire et aux discriminations. Ce mouvement est conforté par l’obligation pour les gestionnaires de mettre au point des lignes directrices en matière de mobilité, de promotion et de valorisation des parcours, sans avoir à faire participer les agents à leur élaboration.

M. Pascal Brindeau. L’amendement CL564 de suppression est un amendement de cohérence avec ceux que notre groupe a présentés à l’article 4, qui visaient à maintenir les prérogatives des commissions administratives paritaires en matière de mutations.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. J’émets sans surprise un avis défavorable sur ces amendements de suppression. Premièrement, l’article 11 s’inscrit dans la logique de la réforme des instances consultatives – dont nous avons abondamment discuté lors de l’examen du titre Ier – et du recentrage des attributions des CAP prévu par l’article 4. L’article 11 comprend des mesures de coordination relatives aux mouvements de mutation des fonctionnaires de l’État.

Deuxièmement, cet article permettra à l’administration de fixer la durée minimale et maximale de certains emplois, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État, afin d’améliorer la gestion prévisionnelle des ressources humaines dans certains services.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Même avis.

La Commission rejette les amendements.

Elle en vient à l’amendement CL173 de M. Arnaud Viala.

M. Jean-Louis Masson. La famille est un socle essentiel de notre société. C’est pourquoi notre amendement propose de prendre en compte le besoin de proximité géographique pour les parents seuls avec enfants.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je comprends l’idée qui sous-tend cet amendement, mais sa rédaction excessivement large pourrait recouvrir de multiples situations qui engloberaient indistinctement des enfants majeurs ou mineurs.

J’ajouterai que l’alinéa 3 de l’article 11 rappelle que les affectations tiennent compte des demandes des intéressés et de leur situation familiale, ce qui permet de répondre de façon souple aux cas de figure que vous évoquez. Pour toutes ces raisons, mon avis sera défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL174 de M. Arnaud Viala.

M. Jean-Louis Masson. Les problèmes sociaux et de sécurité ne se posent pas uniquement dans les quartiers urbains visés à l’alinéa 6 de l’article 11 : la notion de « territoire » que nous proposons englobe à la fois les zones urbaines et les zones rurales.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. La rédaction actuelle de l’alinéa 6, qui vise les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, reprend à droit constant la priorité de mutation déjà applicable aujourd’hui, telle que prévue par l’article 60 de la loi du 11 janvier 1984.

Sur le fond, cette rédaction vise les anciennes zones urbaines sensibles, transformées depuis 2015 en quartiers prioritaires de la politique de la ville. Outre les problèmes sociaux – qui existent aussi, bien évidemment, dans de nombreux territoires ruraux –, ces zones se caractérisent surtout par des problèmes majeurs en matière de sécurité. C’est le constat qu’établit le récent rapport de l’Observatoire national de la politique de la ville pour 2018, qui souligne notamment l’existence de faits de délinquance supérieure à la moyenne nationale. Pour ces raisons, mon avis sera défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL474 de M. Boris Vallaud.

Mme George Pau-Langevin. L’article 11 introduit la possibilité pour les employeurs publics de définir des durées minimales et maximales d’occupation de certains emplois. Cette disposition nous paraît intéressante car elle permettra de faire tourner les emplois peu attractifs. Néanmoins, il est nécessaire de fixer la durée minimale d’occupation de ces emplois à trois ans, afin de garantir une certaine stabilité aux fonctionnaires.

Dans certains endroits, il est très difficile de garder les fonctionnaires en poste ; la question de leur remplacement se pose donc très régulièrement. Cette durée minimale nous semble particulièrement utile.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je ne pense pas que la définition d’un seuil minimal uniforme de trois ans soit nécessairement adaptée à la diversité des situations auxquelles sont confrontés les différents services de l’administration.

Le décret en Conseil d’État prévu par l’alinéa 9 de l’article prévoira les conditions d’application de la définition de ces durées minimales ou maximales. Mon avis sera défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Même avis. J’ajoute que nous renverrons cette question aux lignes directrices de gestion des ressources humaines, afin d’adapter la durée minimale aux spécificités de chaque service. Fixer une durée de trois ans de manière uniforme pour tous établissements et structures nous semble un peu contraignant car tous n’ont pas les mêmes problématiques, ni les mêmes besoins de mobilité.

Mme George Pau-Langevin. En Seine-Saint-Denis comme en Guyane – pour prendre des exemples très différents –, on constate pourtant des rotations de fonctionnaires parfois inférieures à un an. Or il est très difficile de s’imprégner des réalités d’un territoire, et d’y remédier en restant si peu de temps en fonction…

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Nous partageons ce constat ; mais plutôt que de fixer des durées uniformes partout, nous voulons les adapter administration par administration, tout en favorisant des dispositifs de fidélisation. Nous le savons, certains territoires sont extrêmement difficiles pour les agents publics : nous avons du mal à les y garder et, souvent, il s’agit de fonctionnaires qui sortent d’école ou dont c’est la première affectation – ils n’ont donc pas d’autre choix.

Laissons les administrations fixer des durées minimales adaptées et travaillons aussi – même si cela relève du pouvoir réglementaire, voire de la gestion quotidienne – aux moyens de fidéliser et de reconnaître les services réalisés dans les territoires les plus difficiles.

M. Raphaël Schellenberger. Ma question porte sur les intentions qu’il y a derrière cet alinéa que je trouve très intéressant, mais pour des raisons inverses : en tant qu’élu d’un territoire particulièrement attractif, c’est la durée maximale qui retient mon attention… Nous avons l’habitude de voir circuler préfets et sous-préfets ; mais, du fait de l’évolution de certains services déconcentrés de l’État, d’autres postes sont devenus particulièrement stratégiques en matière d’action de l’État dans les territoires. Le fait que certains fonctionnaires occupent des postes très longtemps conduit à une différenciation dans l’application du droit – c’est un phénomène que l’on observe souvent dans le domaine de l’urbanisme. Dans les directions départementales des territoires (DDT), une personne peut interpréter le droit de façon totalement différente que dans d’autres départements. J’avais interrogé le Gouvernement par écrit sur cette question ; malheureusement, il n’y a que très peu de moyens de contrôle réel. Pour les directeurs départementaux mais aussi pour des fonctionnaires occupant des postes de niveau inférieur, mais très stratégiques, dans l’organigramme, il importerait de fixer des durées maximales d’occupation afin de s’assurer que, sur l’ensemble du territoire national, le droit s’applique de façon uniforme et non de façon plus ou moins stricte selon les départements.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. C’est précisément l’objectif de l’alinéa 8, dans lequel est évoquée la piste de la fixation d’une durée maximale, à ceci près que nous renvoyons à un décret en Conseil d’État et aux lignes directrices de gestion, pour les mêmes raisons que celles que j’ai évoquées précédemment en réponse à Mme Pau-Langevin.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL740 de la rapporteure.

Elle est saisie de l’amendement CL20 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. Cet amendement appelle une précision de la part de Mme la rapporteure et du secrétaire d’État. Les lignes directrices de gestion, qui auront désormais une base légale, prendront, si je comprends bien, la forme d’un arrêté ministériel publié par chaque ministre gestionnaire. J’aimerais être certain qu’en aucun cas, elles ne pourraient avoir pour effet d’écarter un fonctionnaire prioritaire au titre des alinéas 2 à 7 de l’article 11. Si la réponse est très claire, je suis tout à fait prêt à retirer mon amendement.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Votre amendement me semble satisfait : je vous renvoie à l’alinéa 5 de l’article 14 qui précise que les lignes directrices de gestion en matière de mobilité respectent les priorités énumérées au présent article. Je vous demande donc de bien vouloir retirer votre amendement. À défaut, j’y serai défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Même avis. J’ajoute que les priorités légales d’affectation ont été fixées par la loi et que par la loi, elles s’imposent à tout autre de document qui serait publié, qu’il s’agisse d’un arrêté ou d’un décret. En vertu de la hiérarchie des normes, je vous confirme donc que la priorité légale prend le pas sur la ligne directrice de gestion.

M. Olivier Marleix. Autrement dit, une ligne directrice ne pourra jamais avoir pour effet d’écarter un fonctionnaire prioritaire, monsieur le secrétaire d’État ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Exactement.

M. Olivier Marleix. En ce cas, je retire mon amendement.

L’amendement CL20 est retiré.

La Commission examine enfin l’amendement CL603 de Mme Danielle Brulebois.

M. Rémy Rebeyrotte. Cet amendement est défendu.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’encadrement du dispositif de permutation entre deux agents titulaires proposé par cet amendement présenterait peu de différence avec le système actuel de demande de mutation dans la mesure où l’autorité administrative conserverait la main sur la décision d’affectation. Des procédures de mutations croisées existent déjà au sein de l’administration, ce qui permet de répondre à votre préoccupation. Je vous suggère donc, monsieur Rebeyrotte, de retirer cet amendement.

M. Rémy Rebeyrotte. Je pense que je peux me permettre de retirer cet amendement au nom de Mme Brulebois…

L’amendement CL603 est retiré.

La Commission adopte l’article 11 modifié.

3. Troisième réunion du jeudi 2 mai 2019 à 21 heures 15 (article 12 à après l’article 16)

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.7573490_5ccb4067464b5.commission-des-lois--transformation-de-la-fonction-publique-suite-art-12-a-apres-l-art16-adt--2-mai-2019

Chapitre II Reconnaissance de la performance professionnelle

Article 12 (art. 6, 6 bis, 6 ter A, 6 ter, 6 quinquies, 17 et 23 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 55 et 55 bis [abrogé] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 76 et 125 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 65, 65-1 [abrogé] et 65-2 [abrogé] de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Suppression de la notation et généralisation de l’entretien professionnel comme modalité d’évaluation individuelle des fonctionnaires

La Commission examine l’amendement CL373 de M. Philippe Vigier.

M. Yannick Favennec Becot. Il s’agit de préciser que les entretiens qui permettent d’apprécier la valeur professionnelle des agents devront être menés par le supérieur hiérarchique direct, lequel devra être formé à cet effet.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Votre amendement est satisfait par la pratique, puisque les évaluateurs bénéficient déjà de formations en la matière. Je vous demande donc de bien vouloir le retirer ; à défaut, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL741 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CL374 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Par cet amendement, nous proposons que l’évaluation individuelle du fonctionnaire soit mise en perspective avec le bon accomplissement des missions assignées à l’ensemble du service auquel il appartient. L’évaluation ne peut, en effet, se fonder que sur une obligation de moyen et non sur une obligation de résultat.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. En pratique, l’évaluation individuelle ne s’effectue pas hors-sol ; elle correspond, bien entendu, à l’appréciation de l’activité de l’agent au sein d’un service donné. L’environnement professionnel dans lequel il exerce ses fonctions est donc déjà pris en compte. Les décrets du 28 juillet 2010 et du 16 décembre 2014 prévoient en effet que sont discutés « les résultats professionnels obtenus par le fonctionnaire eu égard aux objectifs qui lui ont été assignés et aux conditions d’organisation et de fonctionnement du service dont il relève ». Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL375 de M. Philippe Vigier.

M. Yannick Favennec Becot. Si les services devant apprécier la valeur professionnelle des agents ne disposent pas en interne d’un supérieur hiérarchique formé à cet effet, l’employeur public doit pouvoir faire appel à un intervenant extérieur à la fonction publique reconnu pour ses compétences en la matière.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis totalement défavorable à cet amendement. Il permettrait en effet d’externaliser l’appréciation de l’activité des agents alors que cette mission relève, par essence, des attributions des personnes en situation d’encadrement.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, elle rejette l’amendement CL137 de M. Robin Reda.

Elle adopte successivement les amendements de coordination CL742 et CL853 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 12 modifié.

Après l’article 12

La Commission est saisie de l’amendement CL205 de M. Jean-Louis Masson.

M. Raphaël Schellenberger. Il convient de supprimer la possibilité pour les statuts particuliers de ne pas prévoir de système de notation, afin de favoriser une culture de l’évaluation commune à l’ensemble de la fonction publique.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cette préoccupation est prise en compte à l’article 12. Demande de retrait.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL206 de M. Jean-Louis Masson.

M. Raphaël Schellenberger. Il s’agit de conforter l’esprit de la loi de 1905 et de faciliter l’application de l’article 25 de la loi de 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires en ajoutant, à l’alinéa 3 de cet article, après le mot : « manifester », les mots : « par son expression, son attitude et sa tenue vestimentaire ».

Mme Émilie Chalas, rapporteure. La manifestation d’opinions religieuses est d’ores et déjà interdite par le droit applicable, eu égard à l’exigence de neutralité qui caractérise de longue date notre fonction publique et qui est réaffirmée à l’alinéa 3 de l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983. Cet amendement n’apporte pas de plus-value. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis, suivant l’avis défavorable de la rapporteure, elle rejette l’amendement CL209 de M. Jean-Louis Masson.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL210 de M. Jean-Louis Masson.

M. Raphaël Schellenberger. Il convient de préciser que les disponibilités ne peuvent excéder cinq ans car, au-delà de cette limite, elles désorganisent les services.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. La disposition proposée ne me paraît pas opportune. Tout d’abord, l’article 52 de la loi de 1984 dispose que les conditions de la mise en disponibilité, sa durée et les modalités de réintégration relèvent du domaine réglementaire. Ensuite, une mise en disponibilité pouvant être demandée pour un grand nombre de motifs différents, elle ne peut être soumise à une durée unique. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL211 de M. Jean-Louis Masson.

M. Raphaël Schellenberger. Nous proposons, là encore, de favoriser une culture commune de l’évaluation afin de favoriser la mobilité des agents au sein de la fonction publique.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet amendement me paraît satisfait par l’article 12. Je demande donc son retrait ; à défaut, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CL212 de M. Jean-Louis Masson.

M. Raphaël Schellenberger. Pour l’avancement d’échelon, il convient de substituer à la primauté de l’ancienneté celle de la valeur professionnelle. La qualité du service public rendu aux administrés commande en effet de faire prévaloir l’engagement professionnel de l’agent plutôt que son ancienneté. Cet amendement me paraît particulièrement important.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Dès lors que vous ne contestez pas l’automaticité de l’avancement d’échelon, il me semble nécessaire que celui-ci demeure soumis à un critère purement objectif, en l’occurrence l’ancienneté. L’article 57 de la loi du 11 janvier 1984 dispose que l’avancement peut être fonction de la valeur professionnelle, mais il me paraît important que cette option demeure subsidiaire. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Article 13 (art. 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 78-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 et art. L. 6152-4 du code de la santé publique) : Encadrement de la rémunération des agents contractuels et prime d’intéressement collectif dans la fonction publique hospitalière

La Commission est saisie de l’amendement CL251 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Par cet amendement, nous proposons de supprimer les bases juridiques qui permettent l’application de régimes d’intéressement collectif dans les trois fonctions publiques. En effet, nous estimons que les budgets des services étant globalisés, l’intéressement se fera probablement – c’est le cas actuellement – par un ajustement à la baisse des rémunérations, de sorte que la prime serait fictive. Surtout, cette pratique relève d’une culture de la mise en concurrence des services de l’État et de rentabilité financière importée du secteur privé qui nous semble particulièrement problématique. En outre, la plupart des études n’ont pas démontré que la mise en œuvre de tels régimes d’intéressement produisait un gain d’efficacité substantiel.

Ceux-ci sont souvent l’enjeu de batailles internes aux services, lorsqu’ils ne sont pas soumis à des modalités parfaitement ubuesques. De fait, l’enveloppe étant trop réduite pour récompenser, parce qu’ils ont bien travaillé, l’ensemble des membres d’un service, il faut faire un choix entre les différentes équipes qui le composent. Ainsi, soit vous les mettez en concurrence, soit vous décidez d’attribuer la prime à une équipe différente chaque année. C’est ubuesque ! De plus, il suffit qu’un agent obtienne sa mutation au mauvais moment pour être privé de la prime qui, pour les personnels administratifs du ministère de l’intérieur, par exemple, s’élève tout de même à 500 euros.

J’ajoute que, dans les administrations où il n’existe pas, l’absence de régime d’intéressement n’empêche pas les services de fonctionner. L’administration pénitentiaire, par exemple, doit demeurer une énigme pour ceux d’entre vous qui sont partisans de l’intéressement collectif. Eh oui, les surveillants font leur travail, même s’ils ne perçoivent pas de prime !

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable. La loi du 5 juillet 2010 a intégré de façon facultative la prise en compte du mérite personnel et des résultats collectifs obtenus par les fonctionnaires dans la composition du régime indemnitaire dont ils bénéficient. Ce n’est pas une obligation mais une simple possibilité, susceptible d’être utilisée selon la fixation d’objectifs et d’indicateurs définis à l’échelle réglementaire.

M. Ugo Bernalicis. Votre réponse est un peu technocratique. La part variable est de plus en plus importante dans le régime indemnitaire, même si la situation diffère d’un ministère à l’autre. Le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) a plutôt sanctuarisé, voire aggravé les choses, à cet égard.

Nous devrions discuter de la manière dont nous pourrions renforcer le socle de la rémunération, plutôt que la part indemnitaire. Actuellement, celle-ci représente souvent une part considérable, de l’ordre de 30 % à 40 %, de la rémunération, de sorte que, dans les administrations où aucune part indemnitaire n’est prévue, les agents perçoivent des salaires de misère – je pense à l’éducation nationale. Ayons donc une discussion globale sur les grilles indiciaires plutôt que d’ajouter des rémunérations à la tête du client, qui créent davantage de difficultés qu’elles n’apportent de solution.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL236 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, nous proposons qu’à l’instar de ce que prévoient les règles en vigueur dans l’économie sociale et solidaire, la différence entre les rémunérations les plus élevées et les rémunérations les plus faibles de la fonction publique ne puisse excéder un écart de un à dix. Si, actuellement, cet écart semble limité en ce qui concerne la part « traitement » de la rémunération des fonctionnaires, l’incertitude demeure, en raison des indemnités et des primes, quant à l’amplitude réelle entre les rémunérations les plus élevées et les moins élevées.

Une telle mesure permettrait d’en finir avec les fantasmes sur les rémunérations extravagantes que percevrait tel ou tel haut fonctionnaire et favoriserait ainsi la salubrité du débat public. J’ajoute qu’elle inciterait au relèvement des bas salaires si l’on considère que le travail fourni par l’agent situé au sommet de la hiérarchie mérite d’être rémunéré par un très haut salaire. De fait, rien n’est possible sans l’ensemble des fonctionnaires, quel que soit leur niveau.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable. Il ne me paraît pas pertinent de fixer par principe un écart maximal de rémunération dans la fonction publique, où les salaires ne sont pas aussi extravagants que vous le laissez entendre. Le dispositif qui renforcera la transparence devrait vous rassurer à cet égard. Il me semble que c’est plutôt en créant la prime de précarité, qui sera versée aux titulaires de CDD d’une durée égale ou inférieure à un an, et en luttant, grâce aux dispositions de l’article 10, contre le recours abusif aux vacataires que nous combattrons efficacement la précarité dans la fonction publique.

Mme Danièle Obono. Madame la rapporteure, je crois que vous avez mal lu notre amendement. Nous proposons de limiter, non pas le niveau maximal des salaires, mais l’écart entre les rémunérations les plus élevées et les rémunérations les plus faibles. Ainsi une augmentation des plus hauts salaires entraînerait automatiquement celle des salaires les plus bas. Cette mesure se justifie par le fait que l’ensemble des personnels concourent à la qualité du service.

Par ailleurs, mon propos ne visait pas à alimenter les fantasmes sur la rémunération des très hauts fonctionnaires mais, au contraire, à répondre aux caricatures, souvent déplacées, qui ont cours dans ce domaine. Le Gouvernement et la majorité n’y sont, du reste, pas étrangers si l’on pense, par exemple, à la révélation de la rémunération de Mme Jouanno, qui visait à décrédibiliser son opposition au grand débat. La mesure que nous proposons permettrait d’assainir le débat public et de renforcer la transparence au sein de la fonction publique.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. J’avais bien compris le contenu de l’amendement. Je confirme mon avis défavorable.

M. Olivier Marleix. La question des plus hautes rémunérations dans la fonction publique mériterait d’être traitée. Je vous renvoie, à ce sujet, à l’enquête réalisée par un grand reporter de L’Obs, Vincent Jauvert, qui a révélé que 700 hauts fonctionnaires étaient mieux payés que le chef de l’État – je ne parle pas, ici, des présidents d’autorité administrative indépendante mais bien de hauts fonctionnaires.

En 2016, j’avais adressé à votre prédécesseur, monsieur le secrétaire d’État, une question écrite pour lui demander combien de hauts fonctionnaires étaient rémunérés « hors échelle lettre », c’est-à-dire entre 4 000 et 12 000 euros nets par mois. La réponse qui m’a été faite m’a un peu sidéré, puisqu’il se trouve que ces hauts fonctionnaires sont au nombre de 70 000 – et je ne parle là que des fonctionnaires civils. Faut-il rappeler qu’on propose de diminuer de 150 le nombre des parlementaires au motif que nous coûtons trop cher ? J’ajoute, et c’est le plus édifiant, que, selon le rapport annuel annexé au projet de loi de finances sur l’état de la fonction publique, le nombre des fonctionnaires rémunérés « hors échelle lettre » était, jusqu’en 1985, de 25 000 ; il a donc augmenté de manière très importante après la décentralisation. Cela soulève tout de même quelques questions.

Monsieur le secrétaire d’État, je vous ai demandé à plusieurs reprises, en vain, comment se répartissaient ces 70 000 plus hauts salaires de la fonction publique, sachant que si l’on réduisait leur nombre de 10 %, on réaliserait une économie de 1 milliard d’euros – cette nouvelle approche de la diminution du poids de la dépense publique mériterait que l’on s’y intéresse. Si je vous pose cette question, c’est parce que le tableau retraçant cette répartition, qui figurait dans le rapport annuel sur l’état de la fonction publique jusque dans les années 1990, a, depuis, mystérieusement disparu. Une réponse précise de votre part permettrait d’éclairer nos débats, notamment sur l’amendement de Mme Obono.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Je vais essayer de vous apporter quelques éléments de réponse, tout en vous précisant d’emblée, monsieur Marleix, que je n’ai pas en tête le chiffre que vous me réclamez ; je vous le ferai donc communiquer.

M. Olivier Marleix. Ce n’est pourtant pas la première fois que je vous le demande !

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Il se trouve qu’un certain nombre de grilles ont été relevées au cours du temps, si bien qu’aujourd’hui, les agents d’un certain nombre de corps et de cadres d’emploi terminent leur carrière « hors échelle lettre ». Un attaché d’administration centrale qui se trouve dans cette situation perçoit un traitement brut mensuel supérieur à 4 079 euros. On peut considérer qu’il s’agit d’une rémunération conséquente au regard de la moyenne des rémunérations en France, mais ce ne sont pas des salaires astronomiques.

Deuxièmement, on intègre le centile des 48 500 fonctionnaires les mieux payés lorsqu’on perçoit un traitement mensuel de 6 410 euros. Je précise cependant qu’en 2016, 42,3 % d’entre eux étaient des praticiens hospitaliers. Il convient donc de relativiser cette donnée. En tout état de cause, on est très loin des niveaux de rémunération du secteur privé. Du reste, la moyenne des rémunérations des fonctionnaires appartenant à ce centile est de 9 500 euros, contre 17 800 euros, soit le double, pour la moyenne du centile des salariés du secteur privé les mieux payés.

Troisièmement, nous donnerons un avis favorable à des amendements que nous examinerons ultérieurement et qui visent à renforcer la transparence. Gérald Darmanin et moi-même l’avons dit, nous sommes hostiles à la publication d’une liste nominative indiquant les salaires à l’euro près. En effet, selon que l’on occupe un poste de directeur d’administration centrale à 40 ans ou à 55 ans, on ne perçoit pas la même rémunération car on n’est pas au même stade de sa carrière. En revanche, nous sommes favorables à la publication de la moyenne du centile ou des dix salaires les plus élevés ainsi qu’à l’élaboration d’une forme de référentiel qui permettrait de connaître – pour les cinq ou dix dernières années, par exemple – la moyenne des rémunérations d’un poste de directeur d’administration centrale.

Enfin, je vous remercie d’avoir souligné la différence entre la rémunération des agents publics, donc des fonctionnaires, et celle des présidents d’autorité administrative indépendante. Les uns perçoivent un traitement, les autres une indemnité : ces deux types de rémunérations ne sont ni comparables ni assujetties aux mêmes règles, notamment en matière de cumul avec une retraite, en tout cas à droit constant.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL743 de la rapporteure.

Puis, suivant l’avis défavorable de la rapporteure, elle rejette l’amendement CL475 de Mme Marietta Karamanli.

Elle en vient aux amendements CL140 et CL139 de M. Robin Reda.

M. Raphaël Schellenberger. Ces deux amendements ont pour objet de rendre obligatoire la prise en compte, actuellement facultative, des résultats professionnels des agents contractuels et des fonctionnaires dans leur rémunération.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable. C’est une souplesse managériale offerte à l’administration, qui doit avoir le choix d’y recourir ou non.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Nous avons considéré que le fait de rendre obligatoire la détermination d’une part variable dans le régime indemnitaire des agents publics pouvait avoir des conséquences sur la structure des rémunérations. Celle-ci est, schématiquement, composée d’une part indiciaire et d’une part indemnitaire, laquelle est soumise à un système de cotisation au régime de retraite très différent. Or, la réforme des retraites, que nous examinerons dans les semaines à venir, a notamment pour objectif d’intégrer cette part indemnitaire dans l’assiette de cotisation. Le passage d’une retraite calculée sur les six derniers mois à un régime par points modifiera nécessairement la manière d’appréhender la structure de la rémunération des fonctionnaires. C’est pourquoi nous avons jugé inutile d’y toucher avant d’aborder la réforme des retraites.

Par ailleurs, nous savons que lorsqu’une part variable est rendue obligatoire, elle se traduit nécessairement, au cours des premières années, par une augmentation de la prime versée aux plus méritants, donc de la masse salariale puisqu’on ne prend pas aux uns pour payer la prime des autres. Imposer une telle obligation serait ainsi contraire à l’effort de modération des dépenses de fonctionnement demandé aux collectivités territoriales. C’est la raison pour laquelle le projet de loi offre simplement la possibilité, qui n’existait pas jusqu’à présent, d’introduire une part variable dans la rémunération des contractuels.

La Commission rejette successivement ces deux amendements.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL250 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Cet amendement tend à supprimer les alinéas 3 à 6 de l’article 13, car nous nous opposons à la création, dans la fonction publique hospitalière, d’un intéressement collectif lié à la qualité du service rendu, intéressement qui pourrait être attribué à l’échelle des services. En effet, nous estimons que les budgets de ces derniers étant globalisés, l’intéressement se fera probablement par un ajustement à la baisse des rémunérations, de sorte que la prime serait fictive. Surtout, cette culture de la mise en concurrence des services et de rentabilité financière est importée du secteur privé et nous semble particulièrement problématique ; elle est, du reste, régulièrement dénoncée par des syndicats tels que la CGT. En outre, dans le contexte actuel, alors que les fonctionnaires hospitaliers revendiquent non seulement une amélioration de leurs conditions de travail mais aussi le dégel du point d’indice, une telle mesure renforcerait leur sentiment d’être méprisés. Comment peut-on en effet vouloir encourager l’émulation dans un secteur où les fonctionnaires font déjà preuve d’une véritable abnégation ?

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Défavorable à cet amendement, qui vise à supprimer la faculté de prévoir, dans la fonction publique hospitalière, un intéressement collectif qui existe déjà dans les deux autres versants de la fonction publique.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 13 modifié.

Après l’article 13

La Commission est saisie de l’amendement CL141 de M. Robin Reda.

M. Raphaël Schellenberger. Par cet amendement, nous proposons que les indemnités des fonctionnaires tiennent compte de leurs résultats professionnels ainsi que des résultats collectifs des services. Il convient en effet de rendre obligatoire ce dispositif aujourd’hui facultatif, afin d’accroître la part de la rémunération au mérite.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL21 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. Cet amendement a trait à un sujet totalement absent de votre projet de loi, celui du pouvoir d’achat des fonctionnaires, dont l’Institut Montaigne estime, dans une étude récente, qu’il a baissé de 10 % au cours des dix dernières années. Or, cette baisse touche, bien entendu, davantage les fonctionnaires de catégorie C que le dernier centile que l’on vient d’évoquer.

Pour remédier à cette situation, nous proposons, compte tenu des limites qui nous sont imposées par l’article 40 de la Constitution, que le Gouvernement remette au Parlement un rapport dans lequel il évaluerait la possibilité de moduler temporairement la revalorisation du point d’indice en fonction des différentes catégories de la fonction publique. De fait, en l’état actuel de la législation, une augmentation du point d’indice s’appliquerait à l’ensemble de la grille et aurait donc un effet minime sur la rémunération du fonctionnaire de catégorie C et un effet maximal sur celle du fonctionnaire rémunéré « hors échelle lettre ». En revanche, si, de manière temporaire, on appliquait au point d’indice un coefficient différent selon la catégorie, les fonctionnaires de catégorie C bénéficieraient davantage de la revalorisation que ceux de la catégorie B qui, eux-mêmes, en profiteraient plus que ceux de la catégorie A, dont le régime indemnitaire est généralement plus favorable.

La question du pouvoir d’achat des fonctionnaires de catégorie C, qui était aussi au cœur de la crise des « Gilets jaunes », est absente de votre projet de loi. Il est temps, me semble-t-il, que nous nous mettions autour de la table pour trouver des solutions.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. La commission des Lois est plutôt défavorable aux demandes de rapport. Qui plus est, dans le domaine que vous évoquez, le Parlement dispose de ses propres moyens d’évaluation. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Le Gouvernement n’envisage pas de « décorréler » la gestion du point d’indice entre les trois versants de la fonction publique, non plus que son évolution entre les différentes catégories, ne serait-ce que parce que, dans le système proposé, même s’il s’appliquait de manière temporaire, des agents qui se trouveraient en haut de la grille de catégorie C et qui, à la faveur d’une promotion, passeraient en catégorie B verraient baisser la valeur du point d’indice qui structure leur revenu.

Je précise que nous avons pris un certain nombre d’engagements. Ainsi, après avoir été gelée pendant un an, l’application du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) a repris son cours : le montant des mesures prises dans ce cadre s’élève, en 2019, à 850 millions d’euros. Cette décision a un effet sur les grilles indiciaires les plus basses, puisque ce sont ces traitements qui bénéficient le plus de la transformation de primes en points. Par ailleurs, nous avons pris un certain nombre de mesures qui ne sont pas d’ordre salarial mais qui participent au pouvoir d’achat. Je pense à la revalorisation, pour la première fois depuis 2006 ou 2007, des tarifs de remboursement kilométrique, qui ont été augmentés de 17 %.

Comme j’ai eu l’occasion de l’évoquer ce matin, nous travaillons aussi sur la question de la protection sociale complémentaire. Les premiers chiffres dont nous disposons en matière d’exonération des heures supplémentaires se sont traduits, pour la seule fonction publique de l’État, qui compte 2,3 millions d’agents sur les 5,5 millions, par un gain de 36 millions d’euros pour le premier trimestre de l’année 2019. Au-delà de ces aspects, je partage votre observation : l’augmentation du point d’indice peut avoir un coût collectif très important pour un rendement individuel extrêmement faible. Il faut avoir en tête qu’une augmentation du point d’indice de 1 % se traduirait par une augmentation de 14 euros pour un traitement de 2 000 euros net et par une dépense publique de 2 milliards d’euros. Nous souhaitons étudier d’autres manières de consolider le pouvoir d’achat que la seule augmentation du point d’indice.

M. Olivier Marleix. Je vous remercie, monsieur le secrétaire d’État, pour votre réponse assez complète et transparente. Nous restons néanmoins sur notre faim ! Les chiffres montrent que le système n’est plus soutenable. Nous pourrions profiter de la dynamique du grand débat national, qui n’a certes pas apporté les réponses escomptées, pour nous mettre autour de la table et revoir le système des grilles. Vous trouverez sans doute des mesures temporaires, comme la défiscalisation des heures supplémentaires – je me réjouis que nous y soyons enfin revenus –, mais ces 36 millions d’euros restent dérisoires au regard de la masse salariale. Il faut trouver des solutions durables.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL233 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Même si je connais la politique de la Commission à l’égard des rapports – à géométrie variable, d’ailleurs –, notre amendement vise à demander au Gouvernement un rapport pour détailler précisément la perte de revenus globale et cumulée pour les agents des trois fonctions publiques due au gel du point d’indice depuis 2008. Selon nos calculs, l’économie réalisée en onze ans est de 119,5 milliards d’euros. On comprend mieux pourquoi le point d’indice est gelé ! Par conséquent, il faut davantage partager les richesses, pour éviter de diminuer le pouvoir d’achat des fonctionnaires, qui font leur travail, alors qu’on voit, dans le même temps, les rémunérations du CAC40 s’envoler et atteindre des montants records d’une année sur l’autre. L’année dernière, ce sont plus de 57 milliards d’euros de dividendes qui ont été versés aux actionnaires !

Or tout le monde bénéficie des structures publiques, des services publics, des avantages publics. C’est d’ailleurs cet écosystème qui attire beaucoup d’investisseurs en France. Il faut que tout le monde passe à la caisse pour le financer. Nous réclamons un chiffrage, parce que nous souhaitons dégeler le point d’indice, dont le gel n’a que trop duré. Si vous cherchez des pistes de financement, sachez que le rapport sur la délinquance financière que le Président de la République a demandé à la Cour des comptes a déjà été réalisé il y a deux mois…

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable.

M. Ugo Bernalicis. J’imagine que vous avez donc d’autres propositions pour augmenter la rémunération des fonctionnaires ! Augmenter le point d’indice nous coûterait plusieurs milliards d’euros : soit vous nous annoncez un gel ad vitam aeternam, ce qui semble être votre projet, soit vous prenez des mesures catégorielles – le secrétaire d’État a mentionné les PPCR, dont il est bien placé pour parler, puisque le protocole a été défini sous la précédente législature. Il était au moins urgent de revoir la grille des catégories C pour éviter que les agents en début de grille ne soient payés en dessous du SMIC !

Alors que les syndicats étaient très favorables à une transformation du régime indemnitaire en points d’indice dans la grille, c’est encore la stratégie des petits pas qui a été retenue. Les cotisations sociales coûtent de l’argent et quand vous désocialisez les heures supplémentaires, vous videz une autre caisse de notre bien commun. En réalité, vous ne faites pas une économie de 36 millions d’euros, mais vous creusez un nouveau trou de 36 millions d’euros. Bravo, monsieur le secrétaire d’État !

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL377 de M. Philippe Vigier.

M. Yannick Favennec Becot. L’amendement risque de ne pas plaire à Mme la rapporteure, puisqu’il s’agit d’une nouvelle demande de rapport, concernant les heures supplémentaires effectuées et non payées dans les différentes fonctions publiques.

Le non-paiement des heures supplémentaires est un véritable fléau, qui porte grandement atteinte au pouvoir d’achat des fonctionnaires et à leur engagement professionnel. À ce jour, près de 300 millions d’euros d’heures supplémentaires ne sont pas payées aux policiers, sans compter la fonction publique hospitalière.

Il est urgent de trouver des solutions concrètes pour mettre un terme à cette situation. Comment faire évoluer la fonction publique sur la voie d’une rémunération fondée sur le critère de l’engagement professionnel et du mérite, sans être en mesure de leur payer les heures supplémentaires dues ou à venir ?

Les demandes de rapport sont justifiées, dans la mesure où ces sujets ne sont pas abordés dans le projet de loi et que nous avons besoin d’un éclairage dessus.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable. Ce n’est évidemment pas une réponse au fond de la question. Si elle doit être examinée, je vous invite à mobiliser les outils à disposition des députés.

M. Ugo Bernalicis. Êtes-vous en train de nous dire que nous allons créer une mission d’information sur les heures supplémentaires dans la fonction publique ?

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Si vous le souhaitez, vous savez qu’il convient d’écrire un courrier à la commission des Lois et que votre demande sera examinée par le bureau de celle-ci, qui se réunit tous les mois. N’hésitez pas !

M. Ugo Bernalicis. Je n’y aurais peut-être pas pensé spontanément, madame la présidente, mais puisque Mme la rapporteure a tendu une perche…

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je vous indique seulement la procédure, monsieur Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Si la procédure se réduisait à une demande par courrier, ça se saurait !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je vous ai précisé qu’il fallait que le bureau de la Commission se réunisse pour statuer sur chaque demande.

M. Ugo Bernalicis. Si les collègues qui ont déposé cet amendement demandent une mission d’information, je les soutiendrai.

La Commission rejette l’amendement.

Article 14 (art. 18, 26 et 58 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 33-3 [nouveau], 39, 78-1 et 79 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 25, 26 et 69 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Établissement des lignes directrices de gestion en matière de promotion et d’avancement

La Commission est saisie des amendements identiques CL252 de Mme Danièle Obono et CL477 de M. Boris Vallaud.

M. Ugo Bernalicis. L’article 14 est l’un de ceux qui viennent restreindre le périmètre des Commission administratives paritaires (CAP). Vouloir se concentrer sur les seuls cas problématiques relève de l’usine à gaz. C’est bien parce que la CAP examine les cas dans sa globalité qu’il est possible de mieux gérer les cas problématiques, notamment pour ce qui concerne la mobilité ou l’avancement. Je crains que ces nouvelles dispositions ne contribuent à augmenter le contentieux local, avec les organisations syndicales, mais aussi auprès du juge administratif. Les services des ressources humaines risquent d’être de plus en plus déconnectés de la réalité syndicale et de celle du terrain, depuis leur tour d’ivoire où ils géreront les lignes directrices et les barèmes à appliquer. D’ailleurs, les barèmes mis en place aux prud’hommes volent progressivement en éclats, sous l’effet de la jurisprudence. Cette piste ne me semble pas pertinente.

Mme Marietta Karamanli. Par cohérence avec ce que nous avons défendu précédemment, à l’article 3, sur la fusion des comités techniques et des comités d’hygiène, ou aux articles 4 et 11, sur la réduction importante des attributions des CAP, nous proposons de supprimer l’article 14, instaurant les lignes directrices de gestion dans la fonction publique, qui va, selon nous, reconfigurer toutes les attributions des instances de dialogue social dans la fonction publique, sur des bases auxquelles nous sommes opposés.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable. Sans revenir en détail sur les dispositions que nous avons déjà évoquées, il est important de comprendre que ce sont ces lignes directrices de gestion qui constituent le cœur de la réforme. Elles détermineront les grands principes et les critères à l’aune desquels les décisions relatives à la carrière des agents seront prises par l’autorité compétente, après avis des comités sociaux des trois versants. Elles seront un objet du dialogue social, dans une perspective de clarté et de transparence. Elles offriront également une visibilité aux agents sur le déroulement de leur carrière au sein de la fonction publique. Elles seront invocables par les agents, conformément au principe défini par la jurisprudence depuis 1970. Leur opposabilité permettra de responsabiliser l’administration dans ses choix de gestion des ressources humaines et de renforcer efficacement les garanties dont disposent les agents quant à l’examen des décisions qui affecteront leur carrière.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Même avis, pour les mêmes arguments.

La Commission rejette les amendements.

Puis elle examine l’amendement CL887 de la rapporteure.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’amendement vise à renforcer la portée des lignes directrices de gestion établies par les autorités compétentes au sein des trois versants. Il consacre ces lignes directrices de gestion en tant que véritable outil de pilotage pluriannuel des ressources humaines. Celles-ci permettront ainsi de décliner la stratégie de management des administrations, dans une perspective transversale nécessaire afin d’anticiper efficacement les multiples évolutions auxquelles seront confrontés les services publics au cours des prochaines années.

Par cohérence, l’amendement permet également d’aligner le régime applicable à la fonction publique de l’État sur celui des fonctions publiques territoriale et hospitalière, qui prévoit l’avis préalable du comité social sur les lignes directrices de gestion édictées par l’autorité compétente.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Elle étudie ensuite, les amendements CL218, CL219, CL220, CL221, CL222, CL223 et CL224 de M. Jean-Louis Masson.

M. Raphaël Schellenberger. Tous ces amendements visent à supprimer plusieurs alinéas de l’article, afin de maintenir la compétence de la commission administrative paritaire, en cas d’avancement de grade, d’échelon ou de promotion interne, dans les trois fonctions publiques.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Par cohérence avec le sens de cette réforme et les débats que nous avons déjà eus, avis défavorable.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL744 de la rapporteure.

Puis elle examine les amendements identiques CL64 de M. Éric Poulliat et CL476 de Mme Marietta Karamanli.

M. Éric Poulliat. Par cet amendement, que je pourrais qualifier de disruptif (Sourires), nous proposons que les lignes directrices de gestion ne soient pas fixées, un peu autoritairement, malgré l’avis du CST, par l’autorité territoriale, mais qu’elles émanent d’une vision commune et partagée des élus, en passant devant l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement. Ainsi, en toute transparence, l’ensemble des dirigeants et des élus seront informés et auront pu délibérer sur le sujet ; quant aux administrés, ils seront tout à fait informés de la façon dont les agents territoriaux sont gérés par l’autorité territoriale.

Mme Marietta Karamanli. Nous proposons de modifier la rédaction de l’alinéa 22, afin d’insister sur la responsabilisation des élus et la transparence, ce qui passe par un débat sur la politique des ressources humaines mais aussi par un partage des visions, dans l’intérêt des élus, de la fonction publique et de ses agents.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Si je comprends le sens de vos amendements, il me semble que leur rédaction peut poser des difficultés vis-à-vis des centres de gestion qui n’ont pas d’organe délibérant et qui seront en charge des lignes de gestion pour les communes membres. Je vous suggère de retirer vos amendements.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Les lignes directrices de gestion des ressources humaines seront rendues publiques par les instances auxquelles participent à parité des représentants de l’employeur, soit des élus de l’assemblée délibérante, et des organisations syndicales. C’est pourquoi nous proposons d’en rester à la rédaction actuelle.

M. Éric Poulliat. Les centres de gestion ne vont pas édicter les lignes directrices à la place des collectivités territoriales, puisqu’elles en restent maîtresses. Je ne vois donc pas où est l’impossibilité. Même si j’entends l’argument de M. le secrétaire d’État, dans la mesure où j’interviens au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, je maintiens l’amendement.

M. Olivier Marleix. La question de M. Poulliat était tout à fait pertinente ! Monsieur le secrétaire d’État, l’article dispose, à l’alinéa 11, que certaines promotions pourraient être subordonnées à « l’occupation préalable de certains emplois ou à l’exercice préalable de certaines fonctions correspondant à un niveau particulièrement élevé de responsabilités ou à des conditions d’exercice difficile ou comportant des missions particulières ». Qu’est-ce qui définira la difficulté des conditions d’exercice ? J’ai, par exemple, été surpris de constater qu’au ministère de l’intérieur, ce qu’on avait l’air de considérer comme les missions les plus difficiles justifiant les promotions les plus rapides, c’était d’avoir travaillé dans le couloir du secrétaire général du ministère de l’intérieur... Cela relève d’appréciations subjectives. Y aura-t-il un arrêté ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Il s’agit d’une reprise d’éléments de droit existants, pour permettre la création d’un grade à accès fonctionnel pour des personnes ayant exercé des missions particulièrement difficiles. La définition de la difficulté relèvera à la fois des lignes directrices de gestion et, le cas échéant, pour la fonction publique de l’État, d’un arrêté ministériel listant les fonctions et les métiers en question. Cela s’inscrit aussi dans le cadre du débat que nous avons rapidement eu tout à l’heure sur les durées minimale et maximale d’occupation des emplois et la fidélisation d’un certain nombre de personnels dans des territoires moins attractifs ou plus difficiles.

La Commission rejette ces amendements.

Puis elle examine l’amendement CL888 de la rapporteure.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’amendement a pour objet de préciser qu’un décret en Conseil d’État définira les modalités de consultation des comités sociaux territoriaux (CST) des collectivités affiliées au centre de gestion sur les lignes directrices de gestion établies en matière de promotion interne. Il convient en effet de garantir la consultation des CST de toutes les collectivités relevant du centre de gestion pour l’établissement des listes d’aptitude relatives à la promotion interne. Leur avis sera ainsi sollicité préalablement à l’avis rendu par le CST du centre de gestion.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL745 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 14 modifié.

Chapitre III

Discipline

Article 15 (art. 66 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, art. 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. 81 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière) : Harmoniser l’échelle des sanctions entre les trois versants de la fonction publique

La Commission examine l’amendement CL253 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Notre amendement vise à supprimer l’article. Sous couvert d’une harmonisation des sanctions entre les trois versants de la fonction publique, vous en venez à durcir l’échelle des sanctions et à créer dans les fonctions publiques d’État et hospitalière une sanction qui n’existe que dans la fonction publique territoriale, qui peut être prise sans saisine de la CAP. En théorie, les sanctions qui ne font pas partie du premier groupe sont prises sur la base d’une saisine de la CAP. Nous ne sommes pas défavorables à une harmonisation, mais elle ne doit, en aucune façon, se faire vers le bas.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’article 15 a en effet pour objet d’harmoniser les échelles de sanctions entre les trois versants de la fonction publique. Il crée une nouvelle sanction d’exclusion temporaire de fonction de trois jours dans les fonctions publiques d’État et hospitalière, comme cela existe dans la fonction publique territoriale. Il s’agit de donner un levier supplémentaire aux encadrants de proximité, l’effet dissuasif des deux autres sanctions du premier groupe – le blâme et l’avertissement – étant assez limité, selon les témoignages que nous avons recueillis lors des auditions. Il s’agit aussi d’éviter que les employeurs publics ne prononcent des exclusions temporaires de quinze jours assorties de sursis de douze ou treize jours et n’appliquent des sanctions du deuxième groupe. Il me semble que l’article propose une meilleure gradation des sanctions, plus équilibrées pour les employeurs publics. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Mêmes avis, pour les mêmes raisons.

M. Ugo Bernalicis. Je ne sais pas s’il s’agit d’une meilleure gradation... Ce qui est sûr, c’est que cette disposition augmente la part d’arbitraire dans les sanctions pour les fonctions publiques d’État et hospitalière. Vous traduisez cela par une responsabilisation des managers de proximité, ce dont je ne doute pas. Mais, en réalité, on augmente l’arbitraire. Pour des exclusions, il est plus sage de passer par la CAP. Ce n’est pas parce que cela se fait déjà dans la fonction publique territoriale qu’il faut l’étendre à tout le monde. Il faudrait plutôt rendre la saisine de la CAP obligatoire pour les trois versants.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle étudie l’amendement CL478 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli. Nous ne nous opposons pas au rapprochement des tableaux des sanctions disciplinaires des trois versants, mais à l’introduction, dans la liste des sanctions du premier groupe, de l’exclusion temporaire des fonctions pour une durée maximale de trois jours pour les fonctions publiques d’État et hospitalière. Les commissions administratives paritaires ne sont pas consultées sur les sanctions relevant du premier groupe. Or l’exclusion temporaire des fonctions, qui a un impact financier sur l’agent, doit être soumise à des garanties procédurales.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Mêmes arguments. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Avis défavorable. Cette mesure est la reprise d’une disposition du projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires d’avril 2016.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, elle adopte l’amendement rédactionnel CL479 de M. Boris Vallaud.

Puis elle adopte l’article 15 modifié.

Après l’article 15

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette successivement les amendements CL480 de Mme Marietta Karamanli et CL437 de M. Philippe Vigier.

Puis elle examine l’amendement CL380 de M. Philippe Vigier.

M. Yannick Favennec Becot. L’amendement vise à demander un rapport sur l’opportunité d’intégrer les primes dans le calcul des retraites des fonctionnaires. Il existe en effet de grandes disparités en matière de retraites entre les différentes administrations et les différentes fonctions publiques.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, elle rejette également l’amendement CL432 de M. Philippe Vigier.

Avant l’article 16

La Commission examine l’amendement CL814 de Mme Laurianne Rossi.

Mme Laurianne Rossi. Cet amendement vise à recentrer la définition du conflit d’intérêts, entre intérêts publics et intérêts privés, sans évacuer pour autant la possibilité que plusieurs intérêts publics se heurtent à plusieurs intérêts privés. Il s’agit de tenir compte de l’interdiction du cumul des mandats, qui nécessite de revoir la définition du conflit d’intérêts figurant dans la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence dans la vie publique.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Aux termes de la loi, constitue un conflit d’intérêts toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions. Votre amendement propose de supprimer de la définition du conflit d’intérêts une situation d’interférence entre plusieurs intérêts publics. Je pense toutefois que, malgré la limitation du cumul des mandats, des situations de conflits d’intérêts publics peuvent exister, entre un contrôleur et un contrôlé, par exemple. Je vous suggère de retirer votre amendement.

L’amendement est retiré.

titre III

Simplifier le cadre de gestion des agents publics

Article 16 (art. 25 ter, 25 septies et 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) : Renforcer la transparence et l’équité des règles en matière de contrôle déontologique

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. L’article 16 porte sur des questions de déontologie. De très nombreux amendements ayant été déposés dessus, je vais synthétiser la position du Gouvernement, de manière à ne pas la rappeler lors de l’examen de chaque amendement.

La situation actuelle est née de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence dans la vie publique, qui vient d’être évoquée par Mme Rossi, et de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. La première a créé la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), une autorité administrative indépendante (AAI) ; la seconde, la Commission de déontologie de la fonction publique dans la forme qu’on lui connaît, rattachée au Premier ministre et dont les membres sont nommés par décret.

Nous avons commencé à travailler pour améliorer le cadre d’examen des situations dites à risque par la Commission de déontologie. Nous proposons ainsi plusieurs modifications importantes. La première, qui tient compte d’un premier bilan d’application de la loi de 2016, vise à circonscrire l’examen systématique des situations déontologiques aux postes qui présentent un risque avéré. Chaque année, 8 000 examens environ sont faits. Certains n’ont pas lieu d’être de manière systématique. Par exemple, il n’est pas utile d’examiner systématiquement la situation au regard de la déontologie d’un enseignant du secondaire de catégorie A qui part travailler dans le privé. S’il partait dans une situation qui posait question en matière de déontologie, rien n’empêcherait son autorité hiérarchique de saisir la Commission de déontologie.

Par ailleurs, nous voulons faire en sorte que la culture de la déontologie et la présence des référents déontologues dans l’ensemble de nos structures permettent d’encadrer et d’accompagner les cas qui ne seraient plus traités par la Commission de déontologie de la fonction publique (CDFP).

Enfin, aujourd’hui, la Commission de déontologie examine de manière systématique un certain nombre de dossiers d’agents publics, lorsqu’ils veulent sortir de la fonction publique. Nous souhaitons systématiser l’examen du retour dans la fonction publique, le risque déontologique étant présent dans un sens comme dans l’autre. Qui plus est, nous tirons les conséquences de l’article 7 : dès lors que l’on peut recruter des contractuels sur des emplois de direction, il n’est pas inutile de systématiser, pour les postes à risque, l’examen de la situation déontologique à l’entrée dans la fonction publique.

De nombreux travaux ont été menés. J’ai cité, dans mon propos liminaire, le rapport de MM. Fabien Matras et Olivier Marleix, ainsi que les propositions de loi qui ont été déposées. J’ai fait part de l’intérêt du Gouvernement pour l’amendement CL709 de M. Matras, qui propose de faire un pas supplémentaire pour renforcer le contrôle de déontologie des agents publics. Il s’agit de rapprocher la Commission de déontologie de la HATVP, avec le maintien, dans cette nouvelle autorité administrative indépendante, de deux collèges : l’un de la HATVP pour celles et ceux qui occupent des fonctions politiques et l’autre consacré à la déontologie des fonctionnaires. Le débat sur l’intérêt d’aller vers un collège unique existe depuis 2016. Le Gouvernement est prêt à voir, d’ici à la séance, sans engagement de réussite – tout le monde sait la complexité de ces questions –, si des travaux complémentaires peuvent être menés et certaines améliorations trouvées.

En l’état actuel, il nous paraît opportun d’adopter l’amendement CL709, qui permettrait également de donner à la Commission de déontologie le statut d’autorité administrative indépendante (AAI), en rejoignant la HATVP. Il y aura un travail supplémentaire à réaliser, d’ici à la séance, puisque, dès lors que la Commission de déontologie devient un collège d’une autorité administratrice indépendante, il est nécessaire de prévoir la désignation de ses membres par la loi. Le Gouvernement s’engage à travailler avec vous pour fixer, d’ici à la séance, dans la loi, sa composition.

M. Matras propose un autre amendement, qui vise à rendre publics les avis de la Commission de déontologie. Le Gouvernement y est favorable, à condition d’adopter le sous-amendement de la rapporteure. Notre objectif est de systématiser la publication des avis, à deux conditions : qu’ils soient anonymes, dans la mesure où, souvent, les réserves des avis positifs sont liées à la nature même de l’entreprise ou au parcours de la personne ; qu’ils aient été suivis d’une nomination effective. Imaginons quelqu’un qui reçoit un avis défavorable, l’administration étant liée par l’avis, cette personne ne peut pas être nommée. Mais rien n’empêche un agent public de démissionner de la fonction publique pour occuper ce poste dans un secteur privé, en faisant fi de l’avis défavorable. Ce cas doit être rendu public. Lorsqu’un agent reçoit un avis favorable, avec ou sans réserves, et qu’il va occuper le poste qu’il convoitait, il faut aussi que cela soit su, en respectant les conditions d’anonymisation des données que j’ai évoquées.

En revanche, lorsqu’un agent public fait preuve de prudence ou de précaution, qu’il interroge la Commission de déontologie pour savoir si elle l’autoriserait à occuper tel ou tel poste et qu’elle lui donne un avis défavorable qu’il respecte, il n’y a pas lieu de rendre publique une telle démarche. De la même manière, si un agent public sollicite un avis, qu’il est favorable et que, pour une raison ou une autre, il ne prend pas le poste, il n’y a pas lieu de rendre publique sa démarche, qui relève de sa vie privée.

Pour résumer, le Gouvernement, en plus des dispositions que j’ai évoquées de circonscrire la saisine automatique de la Commission de déontologie aux postes à risque, mais de créer un contrôle systématique au retour ou à l’entrée, vous propose d’adopter l’amendement CL709 de M. Matras, pour faire de la Commission de déontologie une autorité administrative indépendante, en la rapprochant de la HATVP, et d’adopter la règle de publicité systématique des avis, aux conditions qu’ils soient anonymisés, pour préserver les données sensibles, et que seuls les avis suivis d’une nomination soient rendus publics. D’ici à la séance, nous vérifierons que la rédaction issue de la commission, dans le cas où vous adopteriez les amendements en l’état, s’applique bien à l’ensemble des situations de sortie de la fonction publique – M. Matras craignait que les dispositions issues du sous-amendement ne les couvrent pas intégralement. Si cela n’était pas le cas, nous corrigerions la rédaction pour la séance, de manière à couvrir parfaitement le champ.

La Commission examine l’amendement CL254 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Monsieur le secrétaire d’État, nous ne sommes absolument pas convaincus par votre argumentation et maintenons notre amendement de suppression de l’article ! Nous refusons, en effet, d’encourager le pantouflage dans le secteur privé et de diminuer les compétences effectives de la Commission de déontologie de la fonction publique. Rappelons qu’avec cet article la saisine de la CDFP, qui prononce des avis contraignants, n’est plus le principe, mais devient l’exception, après trois étapes, pour les cas de cessation de fonction et de recrutement de personnes extérieures envisageant de travailler ou ayant travaillé dans le privé.

La Commission de déontologie voit ses cas d’auto-saisine un peu élargis, certes, mais le problème reste entier. Si elle dispose d’un délai de trois mois pour agir, comment peut-elle être informée autrement que par des fuites, provenant de la presse ou des lanceurs d’alerte ? Les déclarations d’intérêts circulent moins bien entre autorité hiérarchique de départ, d’arrivée et HATVP. Enfin, seuls certains fonctionnaires seront désormais soumis à un avis de la Commission de déontologie, lorsqu’ils créent ou reprennent une entreprise, alors que c’était le cas pour tous auparavant.

Toutes ces dispositions participent non pas à renforcer mais à amoindrir les nécessaires exigences de transparence et d’exemplarité de l’État et de ses institutions. L’article 16 du projet de loi facilite le pantouflage partiel des fonctionnaires et limite le contrôle de la Commission de déontologie, ce qui va mécaniquement faire augmenter les conflits d’intérêts. On pourrait ainsi prendre l’exemple de l’actuel secrétaire général de l’Élysée, Alexis Kohler, ou celui d’une affaire qui a commencé il y a à peu près un an, autour d’un certain Alexandre B…

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’article a pour objet non pas de diminuer les compétences, mais au contraire d’augmenter et de renforcer les pouvoirs de la Commission de déontologie. Certes, le périmètre des agents soumis directement à son contrôle est restreint : 80 % des avis de la Commission sont rendus sous forme simplifiée par son président, parce qu’ils ne posent pas de problème. Les dossiers lui seront envoyés après un premier filtrage des référents déontologues, ce qui permettra à la CDFP d’exercer un contrôle plus approfondi sur les dossiers qui lui seront soumis. Conformément aux travaux de nos collègues Fabien Matras et Olivier Marleix, l’article introduit notamment un contrôle du « rétro-pantouflage », soit à l’entrée dans l’administration, et non plus seulement à la sortie, ainsi que des contractuels entrant dans la fonction publique. Il offre également à la CDFP les moyens de rendre son contrôle plus efficace, en permettant, vous l’avez souligné, à son président de s’auto-saisir. Je ne vois donc rien, dans cet article, qui soit de nature à favoriser le pantouflage, comme vous le dites ; bien au contraire.

M. Ugo Bernalicis. La question est simple : Alexis Kohler aurait-il pu procéder de la même manière avec le système que vous comptez mettre en place ? Si la réponse est « non », alors nous tenons une bonne piste. Mais il existe un angle mort, que vous refusez de regarder : qu’en sera-t-il du fonctionnaire qui, ayant reçu un avis défavorable, décide néanmoins de démissionner de la fonction publique pour rejoindre une entreprise ? La déloyauté et le conflit d’intérêts sont manifestes, alors qu’il existe dans le privé des clauses qui empêchent de travailler pour le concurrent ! Vous semblez trouver normal que les fonctionnaires aillent dans le privé partager leurs compétences et leur savoir-faire – en réalité leur carnet d’adresses – comme on en voit des exemples chaque semaine dans Le Canard enchaîné ou dans Mediapart. C’est cela qui détruit les notions de République et d’intérêt général, qui vient attester l’idée que des personnes profitent, pantouflent, font des allers-retours et, au passage, se servent dans les caisses de l’État – celles, aussi, des travailleurs.

Vous nous faites croire que vous améliorez le système alors que, sous couvert de simplification, vous le rabougrissez. Nous ne sommes pas dupes ! Nous ferons des propositions plus formelles en séance.

M. Olivier Marleix. Il était urgent de faire évoluer le dispositif en matière de déontologie. Lors des auditions que nous avons menées avec Fabien Matras dans le cadre de la mission d’information, un chiffre, cité par le président de la HATVP Jean-Louis Nadal, nous a fait bondir : en plus d’un siècle, à peine une dizaine d’affaires liées à des conflits d’intérêts ont donné lieu à poursuites pour délit de pantouflage, l’infraction spécifique aux fonctionnaires. Nous pourrions en faire une lecture très optimiste quant à la situation française, mais aussi concevoir quelque inquiétude sur la largeur des mailles du filet…

Je me réjouis que les amendements de Fabien Matras, qui rejoignent les miens, aient pu convaincre le Gouvernement. Celui-ci les avait écartés lors de l’examen de la loi pour la confiance dans la vie politique, ce qui avait donné lieu à la création d’une mission d’information. Il est temps d’atterrir !

La « fusion-absorption » de la Commission de déontologie et de la HATVP me convient tout à fait. Clairement, la commission a créé un doute, peut-être injuste, sur l’existence d’un certain entre-soi : qu’elle ait été amenée à donner deux avis différents sur le cas d’Alexis Kohler, reprenant le dossier pour donner la réponse que l’on attendait d’elle, n’est pas à inscrire à son crédit… de son côté, la HATVP, dont la création n’avait pas été forcément bien accueillie, accomplit parfaitement sa mission ; elle est, sous l’autorité du président Nadal, incontestée, et son travail rigoureux est reconnu.

J’ai néanmoins une inquiétude sur la dimension quelque peu baroque du dispositif imaginé par Fabien Matras, avec un collège prévu par la loi, l’autre par décret. Il est à mon sens indispensable de conserver l’unicité de la HATVP, sous l’autorité d’un seul président, et de veiller à ne pas disperser les moyens, notamment en personnels. Prenons garde à ne pas affaiblir, à l’occasion de cette réforme, la Haute Autorité, alors qu’il s’agit de la renforcer !

J’entends avec satisfaction, monsieur le secrétaire d’État, que vous êtes d’accord pour faire évoluer le dispositif vers un seul collège. Celui-ci pourrait être élargi en fonction des nouvelles missions et ne pas se limiter aux six magistrats qui composent actuellement la HATVP.

Le dispositif prévu est si baroque que j’ai craint un instant que vous escomptiez sa censure par le Conseil constitutionnel pour manque de cohérence, mais personne n’a l’esprit assez mal placé pour imaginer une telle éventualité ! J’ai un seul souhait, que nous puissions aboutir d’ici la séance à une solution commune, qui serait approuvée à l’unanimité. C’est bien l’esprit dans lequel nous avons travaillé jusqu’ici ; les travaux de notre assemblée s’en trouveraient grandis.

M. Fabien Matras. Pour répondre à nos collègues de La France insoumise sur les cas individuels qu’elle a cités, de manière assez inélégante par ailleurs, la fusion de la HATVP et de la Commission de déontologie rendra assurément les contrôles plus efficaces. Par ailleurs, l’agent qui démissionnerait de la fonction publique après un avis défavorable prendrait le risque d’être poursuivi au pénal, et c’est bien le rôle de la déontologie que de prémunir les agents contre une telle situation. On ne peut interdire à un agent de démissionner, mais il prend cette décision à ses risques et périls.

Monsieur Marleix, nous pouvons acter ce soir la fusion avec deux collèges. Nous débattrons dans l’hémicycle de leur composition – qui doit en effet être définie par la loi – et de la question de la présidence. C’est un beau message que nous enverrions à nos concitoyens si, après l’adoption à l’unanimité de notre rapport, nous adoptions d’un même élan le mécanisme proposé par la rapporteure, le Gouvernement et moi-même. Il nous faut pour cela trouver une position commune, et c’est pourquoi nous avons intérêt à travailler ensemble.

Mme Cécile Untermaier. L’article 16 comporte deux avancées : le contrôle du rétro-pantouflage, et la fusion, sur le principe de laquelle nous sommes très favorables, puisque nous avons déposé un amendement similaire au vôtre.

J’ai toutefois quelques questions à vous poser. S’il me paraît fort sage de rétrocéder les compétences aux référents déontologues, le fait de limiter le contrôle du pantouflage et du rétro-pantouflage aux hauts fonctionnaires, dont la HATVP analyse déjà la déclaration d’intérêts et la déclaration de patrimoine, fait que nous serons en présence de deux collèges, l’un rendant des avis sur des questions qui font nécessairement appel au contenu de la déclaration d’intérêts, l’autre disposant précisément de ces déclarations. C’est la raison pour laquelle il me paraît essentiel que, s’agissant de ces 228 hauts fonctionnaires, l’analyse soit fusionnée – c’est d’ailleurs ce que recommande Jean-Louis Nadal.

La déontologie est illisible, balbutiante ; il faut en diffuser la culture. Depuis sa création, la HATVP a accompli un travail remarquable et ses agents ont fait preuve de modernité. Le moment est venu d’identifier la haute autorité comme tête de réseau de la déontologie. C’était le souhait de mon groupe en 2013, mais il était encore trop tôt, l’instance en étant à ses tout débuts. La HATVP doit désormais être chargée de gérer les conflits d’intérêts et de donner les avis sur le pantouflage et le rétro-pantouflage, elle doit aussi avoir pour rôle de diffuser la culture déontologique.

Il nous reste encore à mieux définir le métier des référents déontologue, dont les contours restent encore vagues.

Je partage le souhait évoqué par Fabien Matras. La déontologie n’est ni de droite ni de gauche. Nous devons trouver un consensus et placer ce travail sous le sceau de l’exigence.

M. Paul Molac. Avec cet article, et je le dis à l’attention de nos collègues de la France Insoumise, nous faisons un pas supplémentaire dans la bonne direction ! Comme le disent les Bretons, Tamm ha tamm e vez graet e vragoù da Yann : toute chose est bonne à prendre…

Quant au fonctionnaire qui décide de faire fi de l’avis défavorable, comment l’empêcher de démissionner et de rejoindre le privé ? Je ne vois guère de solutions, sauf à inscrire une clause de non-concurrence dans le statut de la fonction publique… je compte sur Ugo Bernalicis et son groupe pour faire preuve de créativité et nous proposer un amendement d’ici la séance !

Mme Laurence Vichnievsky. Je suis un peu déstabilisée par l’organisation de nos débats, qui, à la suite d’une déclaration du Gouvernement, prennent la forme d’une discussion générale ! Je rappelle que, sur ces sujets, notre groupe avait été très demandeur lors de l’examen de la loi pour la confiance dans la vie politique et que nous avons beaucoup travaillé sur la déontologie.

Nous défendrons un amendement de fusion, visant à regrouper les fonctions exercées par la Commission de déontologie au sein de la HATVP. Nous n’avons pas retenu l’option des deux collèges, pour deux raisons. La première, c’est qu’il s’agirait d’une juxtaposition sous l’autorité d’un même président, sans culture commune, alors que l’idée est qu’une même instance indépendante traite de l’ensemble des questions déontologiques de la vie publique, qu’il s’agisse d’élus ou de hauts fonctionnaires. La seconde tient au mode de désignation des membres, différents selon les collèges, puisque les uns seraient désignés par la loi, les autres par un décret en Conseil d’État, comme il l’est prévu dans l’amendement de Fabien Matras, ce qui me paraît difficilement imaginable.

J’en déduis que nous devons travailler ensemble ; si nous parvenons à une solution commune d’ici l’hémicycle, j’en serai ravie. Je défends l’option d’une seule et même instance – peut-être sous un nom différent et élargie à d’autres personnalités que des magistrats – car il s’agit d’une même culture.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. J’entends ceux qui souhaitent une même instance, une seule autorité, un seul collège. Le Gouvernement est ouvert à ces demandes, mais il s’agit plus d’un engagement de moyens que de résultats, car les difficultés que poserait une telle fusion sont nombreuses. Si nous parvenons à les résoudre, ce sera tant mieux ; autrement, nous aurons fait un pas important en intégrant la Commission de déontologie à la HATVP, c’est-à-dire en lui conférant le statut d’une AAI.

Le fait que les périmètres concernés ne soient pas les mêmes, y compris s’agissant des fonctionnaires, est l’un des éléments qui rendent complexe une fusion totale, et qu’il convient de regarder attentivement avant de prendre tout engagement. Certains agents publics sont concernés par la Commission de déontologie alors que leur fonction ne les assujettit pas à une obligation vis-à-vis de la HATVP, d’autres relèvent de la HATVP mais pas de la Commission de déontologie. Leur nombre total dépasse de loin celui de 228 agents.

Pour répondre à Ugo Bernalicis et relativiser certains commentaires, je dirai que si l’avis est défavorable, c’est qu’il existe un risque de prise illégale d’intérêts ou de délit d’initié ; si l’agent public prend quand même la décision de démissionner pour occuper le poste privé et que le risque est avéré, il fera l’objet d’une poursuite pénale. L’avis de la commission sera alors versé à l’instruction.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements identiques CL889 de la rapporteure et CL707 de M. Fabien Matras, ainsi que l’amendement CL764 de Mme Laurence Vichnievsky.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Mon amendement s’inscrit dans la droite ligne des travaux de Fabien Matras. Je laisse donc à notre collègue le soin de présenter le sien.

M. Fabien Matras. Il s’agit en fait d’un amendement de coordination, qui précède l’amendement portant article additionnel après l’article 16 et qui traite précisément de la fusion. Le nom que je propose, « Haute Autorité pour la transparence et la déontologie de la vie publique », est ouvert au débat.

Mme Laurence Vichnievsky. Mon amendement diffère d’un seul mot, mais qui compte. Ajouter le mot « déontologie » à la dénomination de la Haute Autorité signifie qu’il y a deux collèges ; cette différence sémantique traduit donc une différence d’approche. Pour ma part, j’ai conservé l’appellation de la HATVP, le reste de l’amendement visant à regrouper au sein de la HATVP les compétences de la Commission de déontologie et à prévoir les coordinations qui en découlent.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. J’entends votre argument, mais dans la philosophie, cette instance, qu’elle soit ou non composée de deux collèges, examinera les questions de transparence et de publicité, en même temps que celles de déontologie. Il ne m’apparaît donc pas que la dénomination que nous proposons traduise nécessairement la coexistence de deux collèges ni qu’elle esquive la possibilité d’envisager un collège unique. Je vous suggère de retirer votre amendement.

J’en profite pour donner mon sentiment sur la discussion générale qui vient d’avoir lieu sur l’article 16. Il me semble que nous pourrions envisager une réunion de travail avec les responsables de chacun des groupes pour rechercher une solution commune et aboutir éventuellement à un collège unique, moyennant une discussion de fond sur la composition de cette instance – car c’est bien là qu’est l’enjeu.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Le Gouvernement demande le retrait de l’amendement CL764 et apporte son soutien aux amendements identiques. Il s’agit d’amendements de coordination qui tiennent compte de l’adoption future d’un amendement ultérieur, un pari d’optimisme lié à la procédure !

Mme Laurence Vichnievsky. Je retire mon amendement, provisoirement.

M. Olivier Marleix. Permettez-moi d’aller dans le sens de Laurence Vichnievsky. Je n’ai pas de droit d’auteur sur la HATVP, je n’appartenais pas à la majorité qui l’a créée et je me réjouis qu’une autre majorité, à laquelle je n’appartiens pas non plus, renforce les prérogatives de cette instance. Pour autant, le mot « déontologie » pose un problème d’application car la HATVP, garante de la transparence de nos institutions, est compétente pour les élus et n’a pas à juger de la déontologie, par exemple, du Président de la République ! Moins on ajoute de mots, mieux on se porte.

L’amendement CL764 est retiré.

La Commission adopte les amendements identiques CL889 et CL707.

En conséquence, les amendements CL35 de M. Olivier Marleix, CL382 de M. Philippe Vigier, CL481 de Mme Cécile Untermaier, CL23 de M. Olivier Marleix, CL383 de M. Paul Molac, CL256 de M. Ugo Bernalicis, CL384 et CL386 de M. Paul Molac, CL482 de Mme Cécile Untermaier, CL760 de Mme Laurence Vichnievsky et CL396 de la rapporteure tombent.

La Commission est saisie de l’amendement CL756 de Mme Laurence Vichnievsky.

Mme Laurence Vichnievsky. Cet amendement vise à rétablir la rédaction de l’article 25 ter de la loi du 13 juillet 1983, en supprimant les alinéas 2, 3 et 4 de l’article 16.

L’alinéa 3 supprime l’identification par la loi de la personne publique destinataire de la déclaration d’intérêts du fonctionnaire dont la nomination est envisagée. Dans l’état actuel du droit, il s’agit de « l’autorité investie du pouvoir de nomination », ce qui paraît logique.

Du fait de la suppression proposée, le fonctionnaire serait seulement tenu de transmettre sa déclaration d’intérêts sans autre précision quant au destinataire de cette transmission. Le texte en résultant serait ainsi privé de tout caractère normatif et donc de sens juridique. L’intelligibilité de la loi ferait défaut.

L’alinéa 4 supprime la disposition selon laquelle, une fois la nomination intervenue, l’autorité de nomination transmet la déclaration d’intérêts au supérieur hiérarchique dont dépend désormais le fonctionnaire. Cette disposition paraît, comme la précédente, relever de la logique administrative la plus élémentaire.

Selon l’étude d’impact, ces suppressions constitueraient seulement un « déclassement », qui reviendrait à faire déterminer les modalités de gestion de la déclaration d’intérêts non plus par la loi mais par le règlement. Le secrétaire d’État pourra peut-être nous expliquer les raisons de ce déclassement. Le Gouvernement se borne à invoquer « les pratiques et les difficultés rencontrées par les ministères », ce qui n’est pas de nature à éclairer le Parlement. Pour ma part, je ne peux accepter cette réduction non justifiée du domaine de la loi.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je vais laisser le ministre répondre plus précisément sur ce point. Environ 8 000 fonctionnaires sont soumis à cette obligation de transmission de leur déclaration d'intérêts. Il ne s'agit pas de supprimer cette obligation mais de renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de préciser les modalités de sa transmission. Je vous demande de retirer cet amendement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Il s’agit de permettre une adaptation en fonction de la taille, de l’importance des effectifs concernés et des particularités des administrations. L’objectif est bien de maintenir cette déclaration.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL255 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Nous proposons de rappeler, à l’article 25 ter de la loi du 13 juillet 1983, que la déclaration d’intérêts doit être transmise à l’autorité hiérarchique dont l’agent dépend dans l’exercice de ses nouvelles fonctions ainsi qu’à la HATVP. Sachant que cet amendement connaîtra le même sort que le précédent, je réitère la question posée par notre collègue Laurence Vichnievsky : pourquoi ce déclassement ? De quelles adaptations s’agit-il ? Quels sont, concrètement, les problèmes rencontrés par les différents ministères ?

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL381 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Cet amendement prévoit que les fonctionnaires concernés joignent systématiquement à la déclaration de situation patrimoniale une déclaration d’intérêts, indispensable pour juger de la pertinence de l’évolution de leur patrimoine.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je ne suis pas certaine que cela soit indispensable à l’appréciation de la HATVP ; les deux populations soumises à ces obligations ne sont pas exactement les mêmes et cela alourdirait le dispositif. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL617 de M. Éric Poulliat.

M. Éric Poulliat. Le fonctionnaire qui occupe un emploi à temps complet peut, à sa demande, être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à accomplir un service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise et à exercer, à ce titre, une activité privée lucrative. Cependant, le délai de deux ans, trois ans au maximum, paraît trop court pour évaluer la viabilité réelle d’une entreprise, les contraintes économiques n’étant véritablement estimables qu’après les deux premières années.

Je propose de porter ce délai à quatre ans, prolongeable d’un an, afin de laisser à l’agent le temps d’estimer la viabilité réelle de son entreprise et de faire un choix éclairé. Dans la mesure où les agents publics pourront être facilement remplacés par les contractuels à temps complet, dont il est prévu d’accroître le nombre, et que la philosophie de ce texte est d’encourager la porosité entre le privé et le public, je ne vois pas les raisons qui pourraient vous amener à rejeter cet amendement.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L'autorisation pour un fonctionnaire d’exercer à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise est de deux ans depuis la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, contre une année auparavant.

Il me semble que cette durée, prolongeable d’un an, suffit largement pour juger de la viabilité du projet d'entreprise. On ne peut installer les fonctionnaires dans une situation temporaire trop longue. Ils peuvent en outre demander une disponibilité pour convenances personnelles, certes sans rémunération, pour mener à bien leur projet. Le cadre est assez protecteur à leur endroit.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’examen de l’amendement CL758 de Mme Laurence Vichnievsky.

Mme Laurence Vichnievsky. Le projet de loi prévoit que les emplois dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions justifient un examen spécifique de la situation du fonctionnaire nommé soient répertoriés dans une liste établie par décret en Conseil d’État. Cet amendement, de nature rédactionnelle, vise à ajouter cette précision à deux dispositions introduites par l’article 16 qui n’en faisaient pas expressément mention.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je ne vois pas d'ambiguïté sur ce point : l’alinéa 45 de cet article précise bien qu’un décret en Conseil d'État fixe la liste des emplois mentionnés au IV, c'est à dire à l'alinéa 21. Je vous demande de bien vouloir retirer cet amendement.

Mme Laurence Vichnievsky. Je ne pense pas que nous nous comprenions.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. L’alinéa 45 prévoit un décret en Conseil d’État pour l’application de l’ensemble de l’article 25 octies. Cela couvre toutes les dispositions, y compris celles que vous pointez dans votre amendement rédactionnel. C’est la raison pour laquelle nous vous suggérons de retirer votre amendement.

L’amendement est retiré.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Une série d’amendements que nous aurions dû examiner maintenant sont tombés tout à l’heure, du fait de l’adoption des amendements CL889 de la rapporteure et CL707 de M. Matras. Mais si certains de leurs auteurs souhaitent s’exprimer, nous les écoutons volontiers.

Mme Cécile Untermaier. Le projet de loi se propose de conforter la Commission de déontologie de la fonction publique, mais ne contient pas d’éléments de réflexion ni d’interrogations sur la composition même de cette commission, actuellement présidée par un conseiller d’État. Indépendamment de la valeur intrinsèque des hauts fonctionnaires qui en font partie, il est pourtant évident, s’agissant de la question majeure du pantouflage et du rétro-pantouflage, que l’on ne peut pas en rester à l’état du projet tel qu’il nous est proposé. C’est pourquoi nous souscrivons aux propositions visant à intégrer cette commission au sein de la HATVP.

M. Olivier Marleix. Permettez-moi seulement un mot sur les collèges. Il va de soi que le mode de désignation du ou des collèges doit être régi par la loi, et il le faut d’ailleurs. Il ne faudrait d’ailleurs pas que l’on en profite pour mettre subrepticement fin au mandat en cours des membres de l’actuelle HATVP.

Il est nécessaire de faire évoluer le profil de la Haute Autorité. Aujourd’hui, elle compte six magistrats, mais elle aura à connaître, demain, de cas déontologiques propres à des fonctionnaires. Sans aller jusqu’à prôner un deuxième collège, je pense qu’il faudra enrichir le collège unique de la HATVP de personnalités ayant une culture plus administrative, tels que des membres ou anciens membres du corps préfectoral, d’anciens directeurs d’administration centrale ou secrétaires généraux de ministères.

Cependant, nous devrons veiller à ce que l’on reste bien dans l’esprit d’une AAI. Régler par décret les modalités de nomination, comme le voulait d’abord Fabien Matras, était tout de même un peu un peu gênant : c’est la loi qui doit prévoir la composition de la HATVP. Quant aux autorités de nomination, elles devront désigner des personnalités qui soient indépendantes, notamment vis-à-vis du pouvoir exécutif.

M. Paul Molac. Tout d’abord, je veux me féliciter que la Commission de déontologie de la fonction publique passe « sous le patronage », si je puis dire, de la HATVP. Mes amendements visaient à calquer, dans une certaine mesure, le mode de fonctionnement de la Commission de déontologie sur celui de la Haute Autorité. Comme ils sont satisfaits, je le suis aussi !

L’amendement CL385, en particulier, visait, pour garantir l’indépendance des membres de la CDFP, à ce que le Parlement exerce pleinement son rôle dans le processus de leur nomination.

M. Fabien Matras. Lorsqu’on parle de la composition de la Commission de déontologie, il me semble impératif qu’on inscrive aussi dans la loi garanties accordées à ses membres, et en particulier le caractère irrévocable de leur mandat, qui feront que la nouvelle autorité soit vraiment une AAI.

La Commission adopte les amendements rédactionnels CL389 et CL390 de la rapporteure.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL896 de la rapporteure, CL708 de M. Fabien Matras et CL757 de Mme Laurence Vichnievsky.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Mon amendement a pour objet de renforcer la diffusion de la culture déontologique de la fonction publique.

Il confie pour cela à la Haute Autorité issue de la fusion de la HATVP et de la CDFP une mission d'accompagnement et d'animation du réseau des référents déontologues créés par la loi du 20 avril 2016. Souvent isolés, notamment lorsqu'ils œuvrent pour le compte de petites collectivités ou établissements hospitaliers, ils doivent pouvoir bénéficier de l'expertise de la Haute Autorité. Celle-ci a d'ailleurs établi un premier guide déontologique, comprenant recommandations et bonnes pratiques, à leur intention.

Dans leur rapport d'information sur la déontologie des fonctionnaires, nos collègues Fabien Matras et Olivier Marleix proposaient pour leur part quelque chose de similaire, avec la création d'une plate-forme d'échanges entre les référents déontologues et la HATVP.

M. Fabien Matras. Il y a, d’une part, la question de l’accompagnement et de la formation des référents déontologues. C’est une piste que nous avions évoquée, Olivier Marleix et moi-même, dans notre rapport. En effet, il n’existe actuellement aucune formation qui leur soit destinée. Le premier alinéa de mon amendement a pour objet d’y remédier.

Le second alinéa prévoit de rendre publics les avis d’incompatibilité, ou de compatibilité avec réserve, mais je ne suis pas du tout opposé à la limite que le ministre a exposée tout à l’heure.

Je vais donc retirer mon amendement au profit d’un amendement de la rapporteure qui viendra un peu plus tard en discussion.

Mme Laurence Vichnievsky. Je crois que je vais faire de même, car nous avions rédigé un amendement très proche, prévoyant l’accompagnement par des référents déontologues et la publicité des avis, mais je comprends qu’un autre amendement a été déposé, précisant les conditions dans lesquelles les avis seront rendus publics. Anticipant la demande de retrait que je sens arriver, je retire dès maintenant mon amendement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Je prends bonne note du retrait des amendements de M. Matras et de Mme Vichnievsky.

Quant à l’amendement de Mme la rapporteure, j’en partage l’objectif. Promouvoir une culture de déontologie est en effet une nécessité. Mais, à ce stade, je formulerai plutôt une demande de retrait, afin de mieux retravailler la question d’ici à la séance publique. La formulation proposée nous semble en effet disjoindre assez largement les questions de déontologie et les politiques des ressources humaines des administrations concernées. Nous préférerions donc que cet amendement soit réécrit, dans le cadre des compromis qui seront trouvés sur la nouvelle Haute Autorité.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis prête à retirer mon amendement.

M. Olivier Marleix. La rapporteure a évoqué tout à l’heure, si ma mémoire est bonne, la Haute Autorité « issue de la fusion de la HATVP et de la CDFP ». Cette expression me gêne, car elle laisserait supposer que la loi crée une nouvelle Haute Autorité qui n’a rien à voir avec la précédente...

Je voudrais que le ministre nous rassure, à ce stade de nos débats, sur le fait que ni le Gouvernement ni la majorité n’ont l’intention de mettre un terme anticipé au mandat des membres du collège de l’actuelle Haute Autorité pour la transparence de la vie publique et sur le fait que, s’il y a projet de fusion, c’est bien d’une absorption de la CDFP par la HATVP qu’il s’agit – en un mot, qu’il n’y a pas de projet caché de révocation des membres de la HATVP actuelle.

M. Ugo Bernalicis. Je m’associe à la question de notre collègue Marleix, mais je voudrais aussi prolonger les questions soulevées à propos des référents déontologues. Qu’est-il prévu pour leur garantir une certaine forme d’indépendance, notamment vis-à-vis de leur supérieur hiérarchique ? Comptez-vous mettre en place une protection particulière, et laquelle ?

Mme Cécile Untermaier. La discussion avançant, l’inquiétude monte. C’est pourquoi je voudrais être rassurée sur le point de savoir si la HATVP continuera, après des débuts difficiles, de couler des jours heureux, et s’il n’est bien question eu aucune manière de modifier cette autorité indépendante que le législateur a entourée d’un niveau d’exigence élevé.

Nous ne voudrions pas, en effet, que la HATVP fasse les frais d’une absorption de la Commission de déontologie. Il est donc clair que notre groupe se rangera à l’idée d’une fusion qui soit, comme je l’ai dit, une absorption. Il ne me semble pas convenable d’imaginer deux autorités indépendantes fonctionnant en parallèle. La seule autorité indépendante est la HATVP, qui jouira à l’avenir des prérogatives qui étaient jusque-là celles de la Commission de déontologie, dans un périmètre que vous définirez.

Je crois que c’est un point de la discussion extrêmement important, sur lequel nous devons obtenir des réponses claires.

M. Fabien Matras. Je partage ces préoccupations et voudrais vous livrer quelques explications. La majorité envisage en effet une fusion entre la CDFP et la HATVP, mais en aucun cas les missions ou la composition de cette dernière ne sont remises en cause. C’est bien la Commission de déontologie qui va intégrer l’AAI qu’est aujourd’hui la HATVP. Plutôt que d’être rattachée à Matignon comme elle l’est aujourd’hui, elle gagnera à cette intégration des garanties d’indépendance.

Telle est la volonté de la majorité au nom de laquelle je parle. Le Gouvernement va répondre pour ce qui le concerne, mais, en tout cas, il ne s’agit aucunement de fusionner les deux entités pour revenir sur les compétences de la HATVP ou pour l’affaiblir, alors qu’elle fait un travail formidable, ainsi que M. Marleix l’a dit plusieurs fois. Quant aux membres actuels de la HATVP, je ne peux pas vous répondre sur ce point.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. M. Matras a dit l’essentiel. Le dispositif qui propose d’intégrer la Commission de déontologie à la HATVP pour en faire un collège de cette dernière recueille un avis favorable du Gouvernement, et adoption n’entraîne ni la fin des fonctions, ni la révocation, ni la modification de la HATVP telle qu’elle existe.

Si nos travaux, dans les quinze jours qui viennent, nous permettent d’aller plus loin, vers un seul collège, la question sera réglée de fait. Cela entraînera, en l’occurrence, des modifications. Mais si nous conservons deux collèges, le dispositif proposé par M. Matras n’aura pas de conséquences sur le périmètre, la durée des fonctions ni la composition de la HATVP.

Les amendements sont retirés.

La Commission examine ensuite l’amendement CL24 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. Par cet amendement, je demande la publicité des avis qui seront rendus demain par la HATVP. Je félicite le ministre pour la proposition qu’il nous a faite, et que je partage totalement. Effectivement, je pense qu’il n’y a aucune raison de rendre publics des avis qui sont donnés dans le cadre d’une espèce de rescrits, en cas de départ d’un agent.

En revanche, dans d’autres cas, il faut savoir sortir du débat sur l’anonymisation. Certes, dans mon amendement, j’ai moi-même employé le terme, en pensant à ce que fait aujourd’hui l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM), qui publie, par exemple, les déclarations d’intérêts des membres du collège et même, je crois, de ses salariés. L’anonymisation ne vaut que lorsqu’il y a atteinte à la vie privée d’un tiers, notamment du conjoint d’une personne visée par la loi. Si son conjoint a des intérêts, effectivement, la personne doit le déclarer, mais sans que le grand public ait nécessairement à le savoir. Ainsi, l’ANSM n’anonymise que ce qui concerne la personne concernée « par ricochet », si je puis dire.

En revanche, monsieur le ministre, si je peux comprendre que vous ayez l’intention de conserver une anonymisation plus systématique, je trouve que cela n’a pas lieu d’être. Même l’ANSM ne le fait pas ! Pourquoi serions-nous moins-disants pour des fonctionnaires qui partent pantoufler dans le privé ? Ce petit jeu n’a, de toute façon, qu’une portée extrêmement limitée. Il n’est pas très compliqué d’aller reconstituer les parcours pour savoir qui est parti et où. Les choses se savent toujours plus ou moins.

Je crois que la transparence a une vertu. M. Bernalicis évoquait tout à l’heure le cas du fonctionnaire qui démissionnerait pour chercher à contourner l’avis de la Commission de déontologie. Très clairement, il tomberait tout de même sous le coup de la loi pénale. Il n’a donc pas intérêt à le faire ! Mais il serait encore mieux que les choses soient publiées. Monsieur le ministre, puisque vous êtes dans un état d’esprit de grande ouverture ce soir, consentez ce tout petit effort supplémentaire, afin que nous sortions de cet anonymat qui n’a vraiment aucune raison d’être, s’agissant des membres visés par la loi.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Le droit existant évoque déjà l’anonymat. Il ne s’agit donc pas de reculer par rapport à ces dispositifs qui protègent les personnes concernées. Je suis assez d’accord pour la publicité des avis de la commission, indispensable à la diffusion de sa doctrine, mais je proposerai, après l’alinéa 34, un amendement un peu plus restrictif, aux termes duquel seules les personnes qui ont effectivement rejoint un poste faisant l’objet de la consultation verront publié l’avis les concernant.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Comme Mme la rapporteure, je formulerai une demande de retrait au profit de son amendement qui, au-delà de la précision qu’elle y a apportée, est coordonné avec la rédaction de l’amendement CL709. Dans la perspective de la séance, cela nous permettra de gagner un peu de temps légistique.

Je pense que la différence entre la publication d’une déclaration d’intérêts et la publication d’un avis est assez importante. La publication d’une déclaration d’intérêts permet de rendre public le fait qu’un individu donné n’a pas de conflit d’intérêts avec le poste qu’il occupe, tandis que la publication de l’avis porte sur la possibilité de mutation ou de mobilité d’une personne d’un poste vers l’autre. Souvent, la Commission de déontologie émet des avis favorables, mais assortis de réserves qui font référence au secteur d’activité ou à la nature de l’activité d’une entreprise ou d’un établissement éventuellement rejoint.

Au-delà de la personne concernée par cette mobilité potentielle, ces avis peuvent revêtir un caractère stratégique pour le développement propre de l’entreprise considérée. Je ne mets pas sur le même plan le fait de rendre publique une déclaration d’intérêts et de rendre public un avis sur la mobilité d’une personne, ainsi que les réserves qui peuvent l’accompagner quand il est favorable.

M. Olivier Marleix. Au cours des auditions conduites avec Fabien Matras, il est apparu qu’il avait un vrai problème : celui de l’absence de suivi de avis par les secrétaires généraux des ministères. L’administration ne s’assure pas toujours, en effet, que les interdits prononcés par la Commission de déontologie sont suivis d’effet.

Il y a donc une vraie nécessité à ce que les anciens collègues ou collaborateurs d’un fonctionnaire parti dans le privé puissent demain, en tout état de cause, savoir que la personne en question s’est vu opposer une interdiction d’entrer en relation avec eux par la HATVP.

Cela étant, je retire mon amendement au profit d’une rédaction plus adéquate.

L’amendement est retiré

La Commission examine l’amendement CL257 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Nous proposons d’insérer, à l’alinéa 17, après le mot « privé », les mots : « tout autre emploi de la fonction publique qui pourrait induire un conflit d’intérêts par rapport à l’organisme d’origine ou celui de sa nouvelle affectation, tout État étranger, toute organisation internationale ». L’amendement a pour objectif d’intégrer les conflits d’intérêts public-public comme point de vigilance déontologique.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Il me semble que nous avons déjà conforté la notion de conflit d’intérêt « public-public ». Votre amendement me semble donc satisfait. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL682 de M. Éric Poulliat.

M. Éric Poulliat. La Commission de déontologie de la fonction publique a notamment pour rôle de prévenir la prise illégale d’intérêt dans une entreprise privée, en contrôlant la compatibilité de l’activité nouvelle d’un agent avec les fonctions administratives qu’il a exercées durant les trois dernières années précédentes au sein de la fonction publique.

L’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires précise à ce sujet qu’est assimilée à une entreprise privée « toute entreprise publique exerçant son activité dans un secteur concurrentiel et conformément aux règles du droit privé ».

Se pose cependant la question des entreprises publiques chargées de l’exploitation d’un monopole public. Elles ont une activité locale et territoriale, à l’occasion de laquelle elles entrent en contact avec les agents territoriaux. Il est évident que des enjeux financiers peuvent interférer, notamment pour un agent territorial qui aurait connu des problématiques de cette entreprise publique lors de ses précédentes fonctions administratives. Des situations qui heurtent le respect des règles déontologiques peuvent alors apparaître.

Nous proposons donc de supprimer le critère du « secteur concurrentiel », afin que la Commission de déontologie soit compétente pour donner un avis sur la situation de tout agent ayant exercé des fonctions administratives en partance pour une entreprise publique, et ce même lorsque celle-ci est en situation de monopole public.

Un avis défavorable reviendrait à dire qu’il ne saurait y avoir de conflit d’intérêts avec une entreprise publique en situation de monopole. Ce serait, vous en conviendrez, assez baroque.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. J’entends bien l’argumentaire développé, mais je crois que la consécration du conflit d’intérêts « public-public » couvre ces cas, de sorte que votre amendement est satisfait. À défaut d’un retrait, je serai au regret d’émettre un avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Actuellement, la Commission de déontologie exerce deux types de contrôles. D’abord un contrôle de déontologie, pour s’assurer que l’activité envisagée par l’agent ne le conduira pas à méconnaître ses obligations déontologiques de dignité, d’impartialité, d’intégrité et de laïcité. Puis un contrôle du point de vue pénal, qui vise à s’assurer que l’agent ne se retrouvera pas dans une situation de prise illégale d’intérêt.

La prise illégale d’intérêt ne peut être caractérisée que dans une entreprise privée, étant assimilée à celle-ci toute entreprise publique opérant dans un secteur concurrentiel conformément aux règles de droit privé. Pour les départs vers le secteur privé, la Commission est compétente pour tout départ dans une entreprise privée ou organisme de droit privé ; elle est également compétente pour se prononcer sur le départ dans les entreprises publiques chargées d’un monopole public.

Cependant, lorsque l’entreprise ou l’organisme n’est pas dans un secteur concurrentiel, nous considérons que la question de la prise illégale d’intérêt est inopérante. En ce cas, la Commission de déontologie reste compétente pour le contrôle déontologique, mais non pour le contrôle pénal. Ainsi, l’amendement que vous présentez est satisfait, dans la mesure où, dans le cas d’un départ vers une entreprise publique en monopole public, la Commission de déontologie est compétente pour le contrôle de déontologie, mais non pour le contrôle pénal, qui n’a pas de base établie.

C’est la raison pour laquelle je formule une demande de retrait.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL391 et CL392 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CL387 de M. Philippe Vigier.

M. Paul Molac. Cet amendement vise à lutter contre le pantouflage, qui nuit au service public. Le départ des fonctionnaires vers le privé ne doit être autorisé qu’après dix années obligatoirement effectuées au sein de la fonction publique, sans possibilité de compensation financière pour ne pas effectuer ce nombre d’années.

Je propose ainsi d’étendre une obligation qui existe déjà pour certaines parties de la fonction publique.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cela irait contre le développement de la mobilité que nous souhaitons encourager par ce texte. La durée prévue par les textes actuels est suffisante. Avis défavorable.

M. Fabien Matras. Je pense que nous pourrons trouver un compromis sur cette question de la « pantoufle », au moment de la discussion dans l’hémicycle, sans aller jusqu’à interdire le départ des fonctionnaires.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL388 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. L’objet de l’article 16 du projet de loi est de simplifier le contrôle porté par la Commission de déontologie de la fonction publique. Il prévoit cependant que l’autorité hiérarchique saisie de la demande d’un fonctionnaire qui souhaite cesser ses fonctions soumette celle-ci à l’avis préalable de la Commission de déontologie lorsque le fonctionnaire occupe un emploi dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient.

Certains fonctionnaires sont en effet soumis à une obligation de déclaration d’intérêts. Cette obligation est justifiée en raison du niveau hiérarchique ou de la nature des fonctions qu’ils occupent. Il est donc logique que ces mêmes fonctionnaires voient leur situation étudier de manière plus formelle par la Commission de déontologie lorsqu’ils cessent définitivement ou temporairement leurs fonctions.

Le présent amendement vise à le préciser.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Ces fonctionnaires seront effectivement dans le champ du décret prévu par le présent article. Je ne crois donc pas que votre précision soit vraiment utile. Demande de retrait.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL414 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Il s’agit de porter à six ans le champ temporel d’application du contrôle opéré par la Commission de déontologie de la fonction publique ou par le déontologue référent sur les nominations à un emploi de directeur d’administration centrale ou de dirigeant d’un établissement public de l’État dont la nomination relève d’un décret en conseil des ministres ou sur les nominations à un emploi dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Il est toujours envisageable d’allonger à quatre, à cinq ou à dix ans le délai de contrôle, mais je ne suis pas sûre que cela soit vraiment pertinent. Il faut fixer une limite. Une durée trop longue n’est pas de nature à favoriser la mobilité entre fonction publique et secteur privé.

M. Paul Molac. Je maintiens mon amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL393, CL394 et CL395 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CL759 de Mme Laurence Vichnievsky, qui fait l’objet du sous-amendement CL899 de la rapporteure.

Mme Laurence Vichnievsky. Mon amendement vise à obliger l’administration à se conformer à tous les avis de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, dès lorsqu’ils concernent les situations individuelles prévues au II de l’article 25 octies, au lieu du seul cas mentionné au 4° du II.

La loi en vigueur, non modifiée sur ce point, limite en effet cette obligation aux seuls avis rendus dans les cas de création ou reprise d’entreprise, ou de cessation temporaire ou définitive des fonctions afin d’exercer une activité privée lucrative.

Dans un souci de cohérence, je prévoyais que l’obligation de recueil des observations de l’agent concerné avant publicité de l’avis soit étendu à l’ensemble des cas individuels mentionnés ci-dessus, c’est-à-dire ceux pour lesquels un avis conforme est requis.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je trouve votre amendement très intéressant, mais il inclut le 2° du dispositif consistant à formuler des recommandations lorsque l’administration est saisie pour l’application de cet article de situations individuelles autres que celles mentionnées. Il me semble qu’il vaut mieux s’en tenir aux 3°, 4° et 5°. Sous réserve de l’acceptation de mon sous-amendement, j’émettrai un avis favorable à l’adoption de votre amendement.

Mme Laurence Vichnievsky. J’en suis d’accord.

La Commission adopte le sous-amendement.

Puis elle adopte l’amendement ainsi sous-amendé.

La Commission examine en discussion commune les amendements CL82 de M. Patrick Hetzel et CL483 de Mme Cécile Untermaier.

M. Raphaël Schellenberger. Nous avons déjà eu d’importants échanges à propos des points dont traite l’amendement CL82 – à la fois des précisions de M. le secrétaire d’État et des discussions avec notre collègue Marleix. Il est donc défendu.

Mme Cécile Untermaier. Il s’agit d’obliger la Commission à publier ses avis– anonymisés.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Par l’amendement CL897, je vous proposerai tout à l’heure, chers collègues, de prévoir que la Commission publie les avis rendus si le poste ayant fait l’objet du contrôle de compatibilité est effectivement pourvu. Je vous invite donc à retirer ces amendements ; à défaut, j’y serai défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. L’amendement CL897 permettra effectivement la publicité de l’avis lorsque la demande d’avis a été suivie d’une nomination. Je demande donc le retrait des amendements CL82 et CL483.

L’amendement CL483 est retiré.

La Commission rejette l’amendement CL82.

La Commission en vient à l’amendement CL872 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je prie Mme Untermaier de retirer cet amendement, au profit de mon amendement CL897.

L’amendement est retiré.

La Commission se saisit de l’amendement CL484 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Il s’agit de rapprocher les pratiques de la Commission de déontologie de la fonction publique de celles du Conseil d’État, en rendant obligatoirement publics les avis rendus. Cela dit, comme c’est un amendement de repli par rapport au précédent, je le retire également.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL897 de la rapporteure.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet amendement vise à rendre publics les avis rendus par la Haute Autorité au titre de ses fonctions de contrôle déontologique des agents publics, à condition que les agents ont effectivement pris le poste ayant fait l’objet du des contrôle de compatibilité. Il s’agit là d’une recommandation de longue date, qui doit permettre de diffuser la doctrine en la matière. Il complète à cette fin l’article 25 octies qui ne prévoit pour l’instant que la simple possibilité d’une publication en cas d’incompatibilité ou de compatibilité avec réserve. Cette proposition fait directement écho aux travaux de mon collègue Fabien Matras.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Le Gouvernement est favorable à cet amendement.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL85 de M. Patrick Hetzel.

M. Raphaël Schellenberger. En réalité, le dispositif que nous sommes en train d’imaginer vise à contrôler la situation du fonctionnaire au départ de la fonction publique vers le privé. On la recontrôle éventuellement à son retour dans la fonction publique, mais rien ne nous garantit que pendant qu’il exerce son activité dans le privé il ne se met pas en situation de conflit d’intérêts ni ne se comporte de manière déontologiquement discutable. Par cet amendement, nous proposons qu’un fonctionnaire qui « pantoufle » prenne rendez-vous tous les ans avec la Haute Autorité. Il s’agit de s’assurer que tout va bien.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis d’accord sur le principe, mais je vous invite à retirer cet amendement au profit de l’amendement CL36.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. L’amendement CL36 est un amendement de M. Marleix.

M. Raphaël Schellenberger. Si vous m’assurez, madame la rapporteure, que vous êtes favorable à l’amendement de mon collègue, je retire l’amendement CL85.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. On n’est jamais sûr de rien, cher collègue. C’est tout de même un sujet délicat… (Sourires.)

M. Raphaël Schellenberger. Très bien, je maintiens l’amendement CL85 !

La Commission rejette l’amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CL36 de M. Olivier Marleix, qui fait l’objet du sous-amendement CL900 de la rapporteure.

M. Olivier Marleix. L’amendement CL36 est issu des travaux menés dans le cadre de la mission que Fabien Matras et moi avons conduite. Il s’agit de faire en sorte que l’agent en disponibilité atteste une fois par an qu’il respecte bien les réserves exprimées par la Haute Autorité. Cela leur fera au moins une « piqûre de rappel ».

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Si cet amendement devait être adopté, il faudrait que le mot « commission » soit remplacé par les mots « Haute Autorité » pour tenir compte du changement de dénomination que nous avons décidé. C’est le sens du sous-amendement de coordination CL900.

M. Fabien Matras. Cher Olivier Marleix, peut-être pourrions-nous travailler d’ici à la séance à une solution plus large, qui tienne compte d’autres aménagements soumis à la discussion.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. J’approuve les propos de M. Matras. Entre l’amendement CL897, que vous venez, mesdames et messieurs les députés, d’adopter, et les amendements CL708 et CL709 de M. Matras, dont je pense que vous les adopterez aussi, c’est un nouveau cadre que vous définissez. Les dispositions tendant à édicter un régime de sanction et de contrôle mériteraient donc un travail plus approfondi et une coordination, en vue d’une solution plus large. Je vous propose donc, monsieur Marleix, de retirer votre amendement CL36.

M. Olivier Marleix. J’aurais préféré que l’on adopte l’amendement CL36, mais je veux bien, à titre exceptionnel, ce soir, être constructif. (Sourires.)

L’amendement est retiré.

La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL397 et CL398 de la rapporteure.

Puis elle en vient à l’amendement CL415 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Je considère que l’exigence de dignité et d’impartialité, d’intégrité et de probité édictée à l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 implique que l’agent contractuel qui ne respecte pas l’avis rendu par la Commission de déontologie perde pour dix ans, et non seulement pour trois ans comme c’est le cas aujourd’hui, toute possibilité d’être recruté.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Nous pouvons en discuter, mais si cette durée de trois ans n’a pas été remise en cause par la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, c’est parce qu’elle correspond à un bon équilibre.

Je suis donc plutôt défavorable à l’amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL399 de la rapporteure.

Puis elle se saisit de l’amendement CL37 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. Je propose d’édicter une sanction dont seraient passibles les fonctionnaires qui ne déféreraient pas aux injonctions de la Commission de déontologie ou de ne pas lui communiquer les informations et pièces utiles à l’exercice de sa mission.

Si l’on ne respecte pas l’avis de la Commission de déontologie, on risque de commettre une faute pénale : le délit de prise illégale d’intérêt. Cependant, si on continue à entrer allègrement en contact avec ses anciens collègues, ce n’est pas sanctionné, car ce n’est pas une prise illégale d’intérêts. Il s’agit donc de garantir l’effectivité des injonctions de la HATVP.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Vous proposez d’étendre au contrôle de la compatibilité des fonctions exercées par la Commission de déontologie les peines prévues à l’article 25 sexies de la loi du 13 juillet 1983 lorsqu’un fonctionnaire ne répond pas aux injonctions de la HATVP en matière de déclaration de patrimoine. C’est une proposition intéressante mais je crains que cela ne soit plus compatible, compte tenu de la fusion que nous avons décidée, avec les peines prévues par la loi du 11 octobre 2013. Je vous propose de retirer cet amendement et de réexaminer la question en vue de la séance.

M. Fabien Matras. Ce point est fondamental : si le fait de ne pas respecter les règles édictées n’est pas sanctionné, cela créera rapidement des difficultés. Cependant, dans le cadre de cette refonte un peu plus globale du système de déontologie à laquelle nous procédons, quelques jours de réflexion peuvent être nécessaires. Par ailleurs, vous proposez que la sanction encourue soit d’un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende. Cela peut aussi mériter une discussion, que l’on veuille s’aligner sur les sanctions prévues en cas de manquement aux obligations de déclaration auprès de la HATVP – trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende – ou conserver un régime dérogatoire pour les agents de la fonction publique. Dans cette dernière hypothèse, je m’interroge : si les deux autorités fusionnent, peut-on vraiment prévoir deux sanctions différentes selon que la personne concernée appartient à une catégorie ou à l’autre. Des sanctions pénales me paraissent en tout cas indispensables.

M. Olivier Marleix. Je le retire, dès lors qu’il s’agit de trouver une rédaction pertinente.

En matière de déontologie, on a un peu trop tendance à inscrire dans la loi des obligations sans jamais les assortir de sanctions. Ainsi, les collectivités locales de plus de 10 000 habitants ont l’obligation de mettre en place une procédure de recueil des signalements effectués par des lanceurs d’alertes, mais, en l’absence de sanctions, ce ne sont que 5 % des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et 10 % des communes qui remplissent cette obligation…

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL400 de la rapporteure.

Elle examine ensuite l’amendement CL485 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Aux termes du projet de loi, les prérogatives des référents déontologues seraient renforcées puisqu’ils auraient à prendre des décisions importantes pour un certain nombre de fonctionnaires. Il nous paraît donc pertinent de donner une existence normée à cette fonction. Nous proposons qu’elle soit inscrite dans les différents répertoires des métiers en vigueur dans la fonction publique. Cela permettra notamment des formations adéquates.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Nous sommes d’accord pour encadrer et mieux accompagner cette fonction nouvelle de référent déontologue, mais il ne s’agit pas forcément de fonctionnaires. Il peut s’agir de magistrats, de retraités, d’avocats, etc. Par ailleurs, la question relève du pouvoir règlementaire.

M. Ugo Bernalicis. Un premier pas serait déjà cette inscription des répertoires des métiers. Il faudrait un cadre qui permette à ces référents déontologues d’exercer leur fonction. Globalement, que prévoyez-vous ? Il faudrait déjà veiller à ce que les référents déontologues eux-mêmes remplissent leur rôle dans des conditions déontologiquement acceptables, en étant relativement indépendants de leur propre hiérarchie. Instaurez-vous cette fonction simplement pour nous faire plaisir et puis « on verra bien » ?

Mme Cécile Untermaier. C’est un vrai sujet. Le projet de loi donne vraiment une existence aux référents déontologues, qui seront les acteurs de la diffusion d’une culture déontologique. Or nous ne savons même pas qui ils sont. L’inscription dans les différents répertoires ne vise évidemment pas à en faire des fonctionnaires – nous savons bien que des magistrats, des retraités, toutes sortes de gens sont actuellement référents déontologues. Il s’agit de normer la mission qui leur sera confiée Cette proposition n’est pas seulement la mienne. La HATVP elle-même y souscrit.

M. Fabien Matras. Mme Untermaier nous demande ce que nous allons faire pour encadrer les référents déontologues. Pour ma part, je pense que la question n’est pas de les encadrer mais de les accompagner davantage. Cela peut passer par des formations, qui n’existent pas aujourd’hui, par une mise en réseau, qui n’existe pas aujourd’hui, par la possibilité pour eux d’avoir des contacts plus fréquents avec la Commission de déontologie, ce qui n’existe pas forcément.

Cela étant, le référent déontologue n’est pas là pour interdire ou autoriser un agent à exercer un emploi dans le privé, à partir, à créer une activité. C’est là le rôle du chef de service, qui doit prendre ses responsabilités. S’il ne le fait pas et qu’est commis un délit d’initié ou une prise illégale d’intérêt, le chef de service sera responsable d’avoir laissé faire.

Le déontologue intervient pour sa part en tant que conseil, en tant qu’expert qualifié ; c’est ainsi que j’envisage les choses. Ne pensons pas que la déontologie vise à interdire ou autoriser, elle vise à protéger les agents publics et à leur éviter de se placer dans une situation qui pourrait les exposer à des poursuites pénales. Il n’est pas forcément nécessaire de fixer un cadre très strict, il s’agit d’accompagner.

J’aurai ainsi également répondu à M. Bernalicis, qui avait posé deux fois la question.

M. Ugo Bernalicis. J’ignore si la comparaison est appropriée mais prenons l’exemple des départements de la conformité ou du contrôle prudentiel des banques. Pour que les opérations faites en interne soient l’objet d’un contrôle interne, deux chaînes hiérarchiques distinctes sont mises en place. Il ne s’agit pas de bloquer les opérations, il s’agit de donner un avis au supérieur hiérarchique, qui prendra sa décision. Cette organisation, cette architecture, avec une séparation, permet à ceux qui rendent des décisions de conformité ou de non-conformité de le faire avec la plus grande liberté d’analyse et d’appréciation. Ainsi, ils ne sont pas contraints par un schéma hiérarchique à remettre systématiquement des avis conformes ou non-conformes.

Comment donc entendez-vous donner un minimum d’indépendance aux référents déontologues ? L’accompagnement et la formation, c’est mieux que rien, mais cela me semble quand même un peu léger.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Les missions et le cadre dans lequel s’inscrivent ces référents déontologues sont fixés par le décret du 10 avril 2017, dont l’article 2 précise à la fois qui peuvent être ces référents et les modalités de l’exercice de leur mission.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Effectivement, ce décret fixe déjà un cadre. C’est évidemment avec la volonté d’en respecter la lettre et l’esprit que l’ensemble des ministères ont déployé les référents déontologues.

Quant à la manière dont on voit leur rôle dans les administrations, les collectivités, les établissements publics hospitaliers, je souscris à 100 % aux propos tenus par M. Matras. Leur rôle, notamment du point de vue de la culture déontologique, de la protection et du conseil, fait que ce n’est pas sur eux que pèsera la responsabilité d’un choix ou d’une nomination. Celle-ci incombe toujours au supérieur hiérarchique, en application des dispositions en vigueur et de celles que nous renforçons. Le référent déontologue ne remplit qu’une mission de conseil et d’accompagnement, même si celle-ci est importante par ailleurs.

Mme Cécile Untermaier. Si l’on parle d’accompagner les déontologues, il faut quand même savoir de quoi on parle, de qui on parle, de quelle mission on parle.

Par ailleurs, d’un point de vue réglementaire, dans la fonction publique territoriale, les référents déontologues sont inscrits dans un répertoire des métiers. Il faut que ce soit le cas pour les trois versants de la fonction publique ou pour aucun. Une mesure réglementaire s’impose pour harmoniser cela.

La Commission rejette l’amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CL83 de M. Patrick Hetzel.

M. Raphaël Schellenberger. Par cet excellent amendement, mon collègue Hetzel propose de soumettre les potentiels secrétaires généraux ou délégués généraux des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes aux contrôles que nous venons de mettre en place pour un certain nombre de hauts fonctionnaires. Cela me semble logique et cohérent vu les pouvoirs croissants qui sont conférés à ces structures administratives.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Il me semble que ces fonctions seront inscrites sur la liste édictée par décret en Conseil d’État, car cela relève du pouvoir réglementaire. Je demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, j’y serai défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL486 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Cet amendement m’est inspiré par l’excellent travail mené par Fabien Matras et Olivier Marleix et par certains propos tenus dans le cadre de la mission qui leur avait été confiée, selon lesquels l’ampleur du phénomène d’aller-retour des fonctionnaires vers le privé était mal connue. La Commission de déontologie de la fonction publique pourrait élaborer chaque année un suivi statistique des allers-retours des fonctionnaires entre l’administration et le secteur privé. Les chiffres seraient rendus publics et notre information s’en trouverait améliorée.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis entièrement d’accord pour que le public dispose d’informations plus précises sur ce point. Le rapport de la future Haute Autorité devra comprendre ces éléments. Nous compléterons les missions de cette future instance en séance. Dans cette attente, je vous propose de retirer votre amendement. Vous pourrez le représenter, nous pourrons aussi examiner cela lors de notre réunion de travail.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Je m’associe à la demande de retrait, pour les raisons données par Mme la rapporteure.

J’apporterai une nuance. Le suivi des retours n’étant pas systématique, les statistiques sont pauvres et il serait utile d’aller vers plus d’informations. Cependant, d’un point de vue méthodologique, il faut prendre le temps de la construction des indicateurs et des circuits de remontée des informations ; nous n’en disposons pas forcément aujourd’hui.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 16 modifié.

Après l’article 16

La Commission examine en discussion commune les amendements CL207 et CL208 de M. Jean-Louis Masson et l’amendement CL488 de Mme Cécile Untermaier.

M. Raphaël Schellenberger. Par l’amendement CL207, mon collègue Jean-Louis Masson veut assurer la publicité des décisions relatives à la déontologie des fonctionnaires.

Quant à l’amendement CL208, il est défendu.

Mme Cécile Untermaier. Cet amendement concerne la Haute autorité de la transparence et de la vie publique ; il vise à rendre publics les avis d’incompatibilité ou avis de compatibilité assortis de réserves prononcées par cette dernière.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’adoption de l’amendement CL899 satisfait ces amendements. J’en demande le retrait.

Mme Cécile Untermaier. Je ne suis pas sûre que l’amendement de la rapporteure satisfasse ces amendements.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Nous avons adopté un amendement qui rend obligatoire la publicité des avis concernant les postes qui ont été effectivement pourvus. Il me semble que c’est un bon compromis.

Les amendements sont retirés.

La Commission en vient à l’amendement CL813 de Mme Laurianne Rossi.

Mme Laurianne Rossi. Cet amendement vise à renforcer à la fois le statut et les attributions des référents déontologues. Il répond en partie aux inquiétudes exprimées à l’instant par Cécile Untermaier et Ugo Bernalicis sur leur indépendance.

Je propose ainsi, d’une part, de reconnaître aux référents déontologues la possibilité de solliciter l’avis de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique sur une question d’ordre déontologique, cet avis demeurant bien entendu confidentiel. Par ailleurs, je propose de les faire bénéficier d’une décharge partielle de service, afin de leur permettre d’exercer en toute autonomie et indépendance leur mission de conseil, à l’instar des représentants syndicaux.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je vous propose de renvoyer cette question des dispositifs d’accompagnement des référents déontologues au groupe de travail et à la discussion dans l’hémicycle.

M. Ugo Bernalicis. La proposition de Mme Rossi accroît les capacités du référent déontologue à exercer sa mission, en lui accordant notamment une décharge partielle de temps de travail.

Pour ce qui concerne le décret de 2017, il est assez flou et il n’interdit pas que le référent déontologue fasse partie de la même chaîne hiérarchique que ceux avec lesquels il va devoir rendre un avis. Il est même précisé qu’un chef de service peut nommer déontologue une personne de son service placée sous son autorité.

Le décret de 2017 offre la possibilité de prendre comme référent déontologue quelqu’un d’extérieur à l’administration concernée, mais il n’en fait pas une doctrine. C’est ensuite une question de choix : soit on préfère avoir des avis extérieurs indépendants, fiables et offrant toutes les garanties d’impartialité ; soit on assume que ces avis puissent être délivrés en interne, avec les problématiques que j’ai soulevées tout à l’heure.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. La première partie de l’amendement me semble partiellement satisfaite par l’amendement CL708 de M. Matras que nous avons adopté.

En ce qui concerne la décharge, dans la mesure où peuvent être nommés référents déontologues des agents exerçant une activité à titre accessoire, des retraités ou des personnels extérieurs à l’administration, votre amendement n’est pas opérant pour l’ensemble des déontologues, en tout cas dans sa rédaction actuelle.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL489 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Cet amendement vise à renforcer la diffusion de la culture déontologie en demandant à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique de publier annuellement une synthèse de ses avis et conseils donnés en matière déontologique.

Dans une conférence donnée à l’ENA en mars 2013, M. Jean-Marc Sauvé, alors vice-président du Conseil d’État, déclarait : « La culture déontologique n’est pas innée. Elle ne peut reposer sur la seule conscience individuelle des agents publics. » Il semble donc essentiel que les organes en charge du contrôle déontologique comme la HATVP participent à diffuser cette culture en permettant à l’administration et aux responsables publics d’avoir accès à leurs conseils.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Nous sommes d’accord sur le principe, mais je crains que, tel qu’il est rédigé, votre amendement ne s’insère mal dans la loi de 2013. Nous souhaitons néanmoins retravailler cette disposition d’ici la séance, car je partage votre souhait de voir mieux diffusée la doctrine de la Haute Autorité, et donc d’enrichir le contenu de son rapport d’activité annuel. Dans l’attente, c’est une demande de retrait.

Mme Cécile Untermaier. Nous souhaitons précisément ajouter à l’article 20 de la loi du 11 octobre 2013, qui énumère les missions de la HATVP, la diffusion de la culture déontologique. Cela me paraît d’autant plus important que nous souhaitons que la HATVP joue en la matière un véritable rôle de tête de réseau.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je ne suis pas à convaincre sur le fond : c’est une question de forme et de rédaction. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient aux amendements identiques CL66 de M. Éric Poulliat et CL487 de Mme Cécile Untermaier.

M. Éric Poulliat. Cet amendement prévoit que le bilan annuel des centres de gestion, prévu à l’article 23 de la loi du 26 janvier 1984, inclura désormais obligatoirement un point sur leur activité au titre de leur mission de référent déontologue auprès des administrations locales. Cette évolution permettra, d’une part, de mesurer l’activité des centres de gestion en matière de déontologie, et, d’autre part, de mieux diffuser la culture déontologique dans tous les territoires, en s’assurant de la cohérence globale des recommandations déontologiques d’un territoire à l’autre.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je partage l’objectif de ces amendements, qui présentent néanmoins un défaut de rédaction. Je pense que nous pourrons en rediscuter dans l’hémicycle.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Si je partage, comme la rapporteure, l’objectif de vos amendements, la manière dont ils sont formulés conduirait les centres de gestion à rendre un bilan sur les référents déontologues pour l’ensemble des collectivités du département ou de leur ressort territorial.

Je vous propose donc de les retirer pour les redéposer à l’article 23, qui concerne les compétences des centres de gestion. Cela permettra qu’ils s’appliquent aux collectivités qui sont affiliées aux centres de gestion et qui relèvent de leur compétence en matière de référents déontologues. Nous émettrons en séance un avis favorable.

Les amendements sont retirés.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL84 de M. Patrick Hetzel, CL709 de M. Fabien Matras et CL763 de Mme Laurence Vichnievsky.

M. Raphaël Schellenberger. Ayant compris que l’amendement CL709 va être adopté, je retire l’amendement CL84.

M. Fabien Matras. Je voudrais d’abord expliquer pourquoi nous proposons la mise en place de deux collèges. Cela part du constat que, globalement la HATVP est compétente pour les élus, et la Commission de déontologie pour les agents publics. Ensuite, leurs missions ne sont pas non plus les mêmes, puisque, comme le rappelait Olivier Marleix, la HATVP n’a pas pour fonction de contrôler la déontologie mais de rendre la vie publique plus transparente, la Commission de déontologie ayant, quant à elle, pour objet la déontologie et la prévention des conflits d’intérêts. Il nous a donc semblé que cela justifiait l’existence de deux collèges.

Par ailleurs, d’un point de vue déontologique, un agent public, qui n’est pas forcément un haut fonctionnaire mais qui, du fait des fonctions qu’il occupe, est fortement exposé à un risque de conflit d’intérêts, doit-il passer devant le même collège que le ministre de la fonction publique ou que les députés ?

Cela étant, je ne suis pas arc-bouté sur le fait qu’il y ait deux collèges, l’important étant que nous en discutions et que nous parvenions à une position commune dans l’hémicycle.

Mme Laurence Vichnievsky. Nous avons, pour ce qui nous concerne, écarté l’option d’un double collège, pour deux raisons que j’ai déjà évoquées. La première c’est qu’il s’agit d’une fusion a minima qui se limite en réalité à la personne du président, les deux structures étant juxtaposées au sein d’une entité unique. La seconde, c’est que la composition actuelle de la HATVP dont les membres sont élus par le Conseil d’État, la Cour de cassation et la Cour des comptes, et désignés par les présidents des deux assemblées, après avis conforme des commissions des lois, garantit l’indépendance et la neutralité de cette autorité administrative indépendante, ce qui n’est pas le cas de la CDFP, dont les membres sont nommés par décret pris sur le rapport du ministre chargé de la fonction publique.

J’ai cru comprendre que le ministre souhaitait que nous adoptions l’amendement de Fabien Matras, ce qui implique que je retire le mien. Ce n’est pas possible, car nous ne pouvons voter pour un amendement qui prévoit, dans son exposé des motifs, que la composition du collège pour la déontologie est renvoyée à un décret en Conseil d’État. S’il s’agit de retravailler cette proposition, les deux amendements doivent être retirés, sachant que la fusion est déjà actée par le vote de l’article 16.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. De nombreux points restent encore à débattre mais, au stade où nous en sommes, nous devons d’ores et déjà caler un certain nombre de choses pour ne pas partir dans le vague. Je donne donc un avis favorable à l’amendement CL709, tout en réitérant l’engagement de réunir un groupe de travail avant la séance pour réfléchir à la proposition d’un collège unique faite par Mme Vichnievsky, qui a retenu toute mon attention.

Il faudrait également aborder lors de cette réunion la question de la date de création de ce collège, sachant que les instances actuelles sont en cours de mandat, la question de la nomination du ou de la présidente, celle du renouvellement ou du non-renouvellement du mandat, et encore la question des sanctions, du contenu du rapport annuel, de la déclaration d’intérêts de patrimoine des contractuels et enfin de l’accompagnement des déontologues.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Comme je l’indiquais, je suis favorable à l’amendement CL709, qui pose les bases d’un compromis, en consacrant à nos yeux l’essentiel, à savoir l’accès de la Commission de déontologie au statut d’autorité administrative indépendante, puisqu’elle rejoint le giron de la HATVP.

Madame Vichnievsky, j’ai pris l’engagement d’inclure dans la loi, d’ici la séance, la composition et les modalités de désignation des membres du collège consacré à la déontologie, car cela ne doit plus dépendre d’un décret.

J’ai entendu les difficultés pouvant résulter de la fusion, notamment dans le cas de certains agents publics qui peuvent être exposés à des risques de conflit d’intérêts, sans relever de ce qu’on appelle parfois la haute fonction publique ou de certaines fonctions politiques, et pour qui se pose la question d’être soumis au même régime que les catégories relevant aujourd’hui de la compétence de la HATVP – je pense, par exemple à des agents de catégorie B, voire très rarement de catégorie C, qui se trouvent exposés à des risques de conflit d’intérêts en tant que chefs d’un service de marchés publics dans une collectivité de petite taille. Cela fait partie des difficultés que je soulignais dans mon propos liminaire sur l’article 16, et qui expliquent que je me sois d’abord engagé sur une obligation de moyens plutôt que sur une obligation de résultats.

Mme Marietta Karamanli. Malgré toutes ces explications, nous avons un problème de méthode. Compte tenu des discussions soulevées par les différents amendements, dont certains ont été retirés pour être éventuellement retravaillés d’ici la séance, l’horizon est assez flou, et il nous est difficile de travailler dans ces conditions. La rapporteure a énoncé un certain nombre de questions qu’elle souhaitait voir retravaillées, et le ministre appelle à soutenir l’amendement CL709 qui lui paraît une bonne base de travail ; nous aurions préféré que ce travail soit fait en amont. Il est compliqué en effet de retravailler pour la séance des amendements qui ont été retirés, sans savoir exactement sur quelle base se fonder. C’est une inquiétude que j’exprime, davantage qu’une critique.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Le dispositif de la majorité est rédigé et prêt. Ce dont nous discutons c’est d’une proposition, présentée aujourd’hui devant notre commission et émanant des rangs du MoDem, des Républicains et de votre propre groupe, d’installer un collège unique. Pour ma part, je ne fais qu’y faire écho. Je ne comprends donc pas vos critiques sur notre méthode, puisque nous vous entendons et que nous envisageons même une réunion de travail la semaine prochaine pour aller plus loin.

M. Raphaël Schellenberger. Nous sommes plutôt de bonne foi et avons tous envie d’avancer ensemble sur ce sujet où il n’y a plus matière à conflit.

Cependant, je rejoins Mme Karamanli, car la proposition que nous mettons sur la table ne sort pas d’un chapeau : cela fait deux ans que nous en parlons, et nous vous l’avions soumise pour la première fois lors de l’examen du premier texte de loi dont nous avons discuté, en juillet 2017. Ne réinventez donc pas l’histoire. Vous acceptez simplement de faire un pas vers une proposition que nous défendons depuis bientôt deux ans. Ce pas, vous le faites tardivement, ce qui rend compliqué techniquement d’aboutir dès ce soir à une rédaction correcte.

L’amendement CL84 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL709. L’article 16 bis est ainsi rédigé.

En conséquence, l’amendement CL763 tombe.

1. Première réunion du vendredi 3 mai 2019 à 9 heures 30 (après l’article 16 à après l’article 22)

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.7574440_5ccbebdab2b3c.commission-des-lois--transformation-de-la-fonction-publique-suite-3-mai-2019

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Mes chers collègues, avant de reprendre nos travaux là où nous nous sommes arrêtés hier soir, je cède la parole à la rapporteure.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. À la suite des discussions que nous avons eues hier sur les questions de déontologie, je voudrais signaler que notre groupe de travail se réunira mardi prochain à midi pour avancer sur des propositions autour desquelles nous pourrions éventuellement nous rejoindre.

Après l’article 16 (suite)

La Commission est saisie de l’amendement CL376 de M. Philippe Vigier.

M. Yannick Favennec Becot. Je propose de plafonner la rémunération des fonctionnaires et des agents contractuels, tous traitements, indemnités et suppléments confondus, à la hauteur de l’indemnité perçue par le Premier ministre. Les rémunérations particulièrement élevées de certains agents publics sont difficiles à justifier. Elles posent des problèmes d’équité et de cohérence avec celles des autres fonctionnaires.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Alors que nous souhaitons ouvrir la fonction publique aux meilleurs talents et faciliter les allers-retours avec le secteur privé, comment attirer ces talents si nous ne les rémunérons pas en fonction de leurs compétences et des exigences des postes concernés ? Chacun sait que l’indemnité versée au Premier ministre, qui ne constitue pas un salaire, n’est pas un référentiel pour le secteur privé – loin de là. Je propose de ne pas retenir un tel encadrement, et j’émets donc un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL692 de la présidente Yaël Braun-Pivet, CL753 de M. Sylvain Waserman, CL51 et CL22 de M. Olivier Marleix.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Mon amendement vise à renforcer la transparence salariale dans la haute fonction publique en requérant du Gouvernement qu’il rende compte annuellement et publiquement des niveaux de rémunération pratiqués.

Le projet de loi comporte plusieurs dispositions relatives à la transparence et à l’équité du cadre de gestion des agents publics : c’est un axe fort de la réforme que vous proposez, monsieur le ministre. Lors de votre audition le 10 avril dernier, je vous ai interrogé, avec Olivier Marleix, sur l’opportunité de nouvelles mesures en faveur d’une plus grande transparence salariale dans la haute fonction publique. Vous avez répondu que vous étiez favorable à un renforcement de la transparence et je salue, une fois encore, l’engagement que vous avez pris.

L’amendement CL692, qui a le soutien de l’ensemble du groupe La République en Marche, est issu du travail collectif mené avec Fabien Matras, à la suite du rapport qu’il a rédigé avec Olivier Marleix. Nous pourrons ainsi répondre à un important enjeu démocratique : les contribuables doivent être informés des niveaux de la rémunération effectivement perçue par les agents publics. Une information sur les plus hauts niveaux de salaire, qui a déjà été demandée à plusieurs reprises, contribuera à une plus grande transparence de la vie publique et, par conséquent, à la confiance des citoyens dans leur administration. Enfin, cela permettra de mieux rendre compte des différences qui existent avec les salaires versés dans le secteur privé pour des fonctions comparables et de dissiper, sans doute, quelques fantasmes.

Les caractéristiques de cet amendement lui permettront d’être effectif et d’assurer la nécessaire protection des agents concernés. Le rapport que nous demandons concernera la totalité des éléments de la rémunération effectivement versée aux 1 % des agents le mieux rémunérés. La haute fonction publique reste aujourd’hui mal définie, mais cet échantillon de 1 % paraît représentatif. Tous les agents, titulaires et contractuels, seront concernés, dans chaque versant de la fonction publique. C’est essentiel pour avoir une analyse claire des niveaux de rémunération. Enfin, l’amendement vise à garantir le respect de la vie privée des agents. Il ne sera publié qu’un référentiel permettant d’avoir une information générale et anonymisée. On pourrait, peut-être, se montrer plus ambitieux encore, tout en gardant à l’esprit qu’une transparence absolue constitue une limite, mais je pense que cet amendement permettra de répondre aux questionnements légitimes de nos concitoyens.

M. Sylvain Waserman. Le groupe MODEM est tout à fait d’accord avec l’idée qu’il faut attirer les meilleurs talents dans la haute fonction publique, car nous avons besoin qu’elle soit performante, et avec l’exigence citoyenne de transparence. Nous nous sommes demandé en quoi elle doit consister. Avant de siéger ici, j’ai dirigé une entreprise de 300 personnes. Tous les ans, j’avais l’obligation, de par la loi, de communiquer mon propre salaire et celui des dix personnes les mieux payées, ainsi que la répartition entre les femmes et les hommes en leur sein. C’est une exigence saine qui existe dans le privé. Nous pensons que la moindre des choses est d’exiger aussi cette transparence quand il s’agit d’argent public. L’amendement CL753 vise donc à étendre à la fonction publique les obligations de transparence que nous avons adoptées pour l’ensemble des acteurs économiques.

M. Olivier Marleix. Je voudrais rectifier la rédaction de mon amendement CL51, qui est un peu moins ambitieux, dans son esprit, que celui de notre présidente. Il ne devrait concerner que les effectifs des agents publics de l’État, dans la mesure où il fait référence à un rapport communiqué au Parlement en annexe de la loi de finances. Cet amendement peut être complémentaire du CL692. Il n’y a donc pas de raison que l’un fasse tomber l’autre.

J’essaie de respecter la jurisprudence de la commission des Lois, qui n’aime pas les demandes de rapports, en me rattachant à celui relatif à l’état de la fonction publique qui est déjà remis au Parlement en annexe de la loi de finances. Ce rapport comportait jusqu’aux années 1990 un tableau présentant la répartition des emplois rémunérés « hors échelle lettre », c’est-à-dire les plus hautes rémunérations de l’État, selon les ministères et les catégories de lettres.

Ce tableau donnait une idée assez précise des effectifs concernés, dans le respect d’un certain anonymat. C’est important pour le pilotage de la dépense publique, car ces emplois représentent des enjeux financiers majeurs. La réflexion n’a peut-être pas été suffisamment poussée sur ce sujet dans le cadre de la réforme de l’État. Quand on demande au secrétaire général d’un ministère de faire des économies, il se trouve qu’il a plutôt tendance à penser aux emplois au bout de la chaîne plutôt qu’à ceux du directeur de son cabinet, du directeur adjoint et des chargés de mission. Comme ces emplois coûtent très cher, il serait utile pour le pilotage de la dépense publique d’avoir de nouveau un tel tableau en annexe au projet de loi de finances, comme ce fut le cas pendant de longues années.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Peut-on considérer que vous avez également défendu votre amendement CL22 ?

M. Olivier Marleix. Tout à fait, car c’est une autre version du même amendement. Pour ceux que cela intéresse, j’ai retrouvé la dernière publication de ce rapport, qui date de 1985. C’était assez précis et éclairant.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. C’est en effet une demande légitime de nos concitoyens : ils souhaitent y voir un peu plus clair sur cette question des rémunérations qui font l’objet de fantasmes totalement irrationnels. Il s’agirait surtout de publier des informations plutôt que de rédiger un rapport en tant que tel. Je trouve néanmoins que l’on pourrait affiner le dispositif, qui vise les 1 % des agents le mieux rémunérés dans la fonction publique. On pourrait établir une symétrie plus rigoureuse avec les données qui sont publiées sur les rémunérations les plus élevées dans le secteur privé et apporter un certain nombre de précisions selon les versants de la fonction publique. Il ne faudrait pas aboutir à des données très facilement individualisables dans les plus petites collectivités territoriales. J’émets un avis favorable à l’amendement CL692, étant entendu que nous pourrons apporter des précisions en séance, et un avis défavorable aux autres amendements en discussion commune.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Je demande le retrait des amendements CL753, CL51 rectifié et CL22 au profit de celui de la présidente de la commission des Lois. Le Gouvernement souhaite également mettre à profit la séance publique pour apporter plusieurs précisions relatives à la comparaison avec le secteur privé – les chiffres que j’ai évoqués hier devant votre Commission sont tirés d’une étude comparative de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) dont on peut s’inspirer –, au niveau moyen des dix, quinze ou vingt plus hautes rémunérations dans chaque ministère, afin d’avoir une véritable analogie avec le privé, à la répartition entre les femmes et les hommes, ainsi qu’à l’ampleur et aux raisons de l’accès de certains agents à ce que M. Marleix appelle la rémunération « hors échelle lettre » – comme je l’ai indiqué, c’est souvent dû à un rehaussement des grilles indiciaires. Le Gouvernement est également ouvert – mais cela nécessite un travail de rédaction – à l’intégration dans ce rapport d’éléments d’analyse sur le versant hospitalier et le versant territorial, de manière à ce que la transparence des rémunérations publiques ne soit pas circonscrite à la seule fonction publique d’État.

M. Sylvain Waserman. Je retire volontiers mon amendement. L’idée d’un comparatif entre l’argent public et l’argent privé me tient à cœur et la répartition femmes-hommes me semble également indispensable en ce qui concerne ces indicateurs. Je voudrais vous remercier, car je pense que nous allons faire un pas majeur sur le plan de la transparence. Nous l’avons déjà fait dans le monde politique, et la haute fonction publique, à laquelle nous tenons, doit le faire également. Cela permettra, on l’a dit avant moi, de mettre fin à un certain nombre de fantasmes et au sensationnalisme que l’on trouve dans certains médias sur ce sujet.

M. Olivier Marleix. Je vais aussi retirer mes amendements, en demandant au ministre de s’engager à ce que celui de notre présidente soit complété, même s’il est déjà très bien rédigé, cela va de soi. (Sourires.) On peut apporter un certain nombre de précisions. Il ne faudrait pas se contenter d’une cote mal taillée, d’une analyse présentant seulement des moyennes. Nous voulons des éléments précis, notamment afin de mesurer l’impact budgétaire et sur la masse salariale de l’État et des collectivités locales.

M. Paul Molac. Je veux soutenir l’idée avancée par Olivier Marleix. Si l’on obtient un rapport fumeux, dépourvu d’éléments concrets, on va nous dire que l’on « noie le poisson » et que l’on n’est pas clair. Il y a des fantasmes. Dans ma circonscription, certains pensent que j’ai de quoi appointer un chauffeur qui m’amènerait à toutes les manifestations où je me rends, ce que le train de vie d’un député ne permet évidemment pas ! Un tableau, même s’il peut faire l’objet d’une interprétation, permettrait d’avoir des éléments factuels et clairs. Je trouve que cette idée n’est pas mauvaise. Même si un simple tableau a besoin d’explications et que l’on peut aussi fantasmer à son sujet, cela nous amènerait quand même à davantage de transparence. Si cela doit susciter un débat public, qu’il ait lieu et que les gens s’expriment. Autrement, on voit tout et, parfois, n’importe quoi.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Le groupe La République en Marche est attaché à améliorer la transparence et à réaliser les avancées les plus larges et les plus visibles possibles pour nos concitoyennes et nos concitoyens. Nous rejoignons donc la position de la rapporteure et du ministre : il faut poursuivre les échanges sur ce sujet d’ici à la séance publique, notamment en ce qui concerne la répartition hommes-femmes et la comparaison entre les trois versants de la fonction publique à propos des plus hautes rémunérations.

Mme Cécile Untermaier. Nous soutenons cette démarche de transparence qui vise à mieux piloter la dépense publique. Je trouve que ces différents amendements sont en réalité très complémentaires. Celui de M. Waserman a notamment le mérite de prévoir un dispositif équivalent à celui que les entreprises doivent appliquer, et il est rédigé d’une façon extrêmement concrète : il fait référence aux dix personnes les mieux rémunérées dans chaque ministère et précise bien qu’il s’agit des rémunérations totales, y compris les avantages de toute nature. Si nous ne sommes pas exhaustifs, on nous reprochera un défaut de transparence. Je plaide donc pour que l’on prenne en considération cet amendement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Je voudrais dire à Mme Untermaier que c’est ce que nous allons faire, grâce au travail qui doit avoir lieu d’ici à la séance. M. Marleix a raison de préciser que le Gouvernement et la rapporteure ont vocation à compléter la rédaction de l’amendement CL692, sans prétendre l’améliorer, car il est déjà parfait (Sourires). Le tableau évoqué par M. Marleix était une annexe qui n’est plus publiée depuis que la loi organique relative aux lois de finance (LOLF) est appliquée. Jusque-là, cette publication concernait l’ensemble des emplois par corps, par cadres d’emploi, dans la fonction publique territoriale, et par grades. La LOLF a supprimé ce dispositif. La présentation d’un rapport annuel du Gouvernement, comme le demande l’amendement CL692, trouve plus facilement grâce à nos yeux qu’un retour à des procédures qui n’ont plus cours.

Les amendements CL753, CL51 et CL22 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement CL692. L’article 16 ter est ainsi rédigé.

Elle examine ensuite les amendements CL752 et CL754 de M. Sylvain Waserman.

M. Sylvain Waserman. Je vais présenter ensemble les amendements CL752 et CL754 si vous le permettez. Outre les avancées majeures que nous venons d’imaginer pour la fonction publique, il paraît indispensable que les agences de l’État, les agences publiques, les autorités administratives indépendantes (AAI) et les autorités publiques indépendantes (API) répondent aussi à une exigence de transparence. Je ne sais pas si cela peut entrer dans le cadre ouvert avec l’adoption de l’amendement CL692, mais nous militons pour que toutes ces agences, au nombre de quelque deux cents, publient la rémunération totale et les avantages de toute nature de leurs présidents, de leurs directeurs généraux ou secrétaires généraux, ainsi que le montant global des rémunérations et des avantages de toute nature versé aux dix personnes les mieux rémunérées, en précisant le nombre de femmes et d’hommes parmi ces dix plus hautes rémunérations. Il ne s’agit pas d’être créatif outre mesure mais d’appliquer ce qui existe aujourd’hui dans toute entreprise.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. En ce qui concerne l’amendement CL752, je pense que les travaux prévus autour de l’amendement CL692 répondront à votre demande. S’agissant de l’amendement CL754, je précise que les rémunérations des présidents des AAI sont déjà publiques. Je demande donc le retrait de ces amendements.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Je demande le retrait de ces amendements pour des raisons identiques. Les fonctionnaires de l’État travaillant dans ces agences entreront dans le champ de l’amendement CL692. Les présidents des AAI, pour leur part, ne sont pas des fonctionnaires : ils perçoivent des indemnités, qui sont déjà publiques via les « jaunes budgétaires ». Il serait de bon ton de ne pas mélanger dans le même rapport des éléments de rémunération liés à l’occupation d’un emploi public et à celle d’une fonction publique donnant lieu à une indemnité, d’autant que la transparence est déjà assurée. Le Gouvernement donnera par ailleurs un avis favorable à d’autres amendements qui visent à encadrer la rémunération des présidents des AAI : nous répondrons à cette préoccupation par d’autres dispositions.

M. Sylvain Waserman. Dans l’attente des travaux complémentaires qui doivent avoir lieu en vue de la séance publique, je vais retirer ces deux amendements, en me réservant la liberté de les redéposer si le résultat des échanges ne permet pas d’aboutir.

Les amendements sont retirés.

La Commission examine les amendements CL80 de M. Raphaël Schellenberger et CL697 de M. Guillaume Gouffier-Cha.

M. Raphaël Schellenberger. Cet amendement prévoit que l’indemnité versée au président d’une AAI ou d’une API n’est pas cumulable avec une pension ou une retraite de la fonction publique. Il me paraît important d’adopter ce principe. Même si j’entends bien que l’on ne doit pas confondre indemnité et traitement, je crois qu’il faut s’interroger, en termes de déontologie, sur le cumul de la rémunération versée aux présidents de ces structures avec une retraite de la fonction publique – c’est quand même assez particulier.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis d’accord sur le principe, mais je vous demande de retirer votre amendement au profit de l’amendement CL697 de M. Gouffier-Cha qui répond au même objectif tout en me paraissant plus précis. Sinon, j’émettrai un avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Même avis. Sur la question de l’encadrement des rémunérations, je précise que le Gouvernement apportera son soutien à l’amendement CL697. D’ici à la séance, nous souhaitons avancer vers un dispositif d’écrêtement pour les présidents d’AAI qui bénéficieraient par ailleurs du versement d’une pension de retraite.

J’appelle l’attention des membres de la Commission sur une particularité. Certains souhaiteraient que l’on ne puisse pas – et l’amendement de M. Schellenberger aurait cet effet – cumuler la perception d’une indemnité liée à la présidence d’une AAI et celle d’une pension. Le Gouvernement est plus favorable à un système d’écrêtement. Si l’on allait vers une interdiction stricte du cumul d’une pension de retraite et d’une indemnité, je pense que cela poserait d’autres questions pour toutes celles et tous ceux qui bénéficient aujourd’hui d’un régime d’indemnité, en particulier les élus. En l’état actuel du droit, ils peuvent, quel que soit le montant de leurs indemnités, et je sais qu’elles ne sont pas souvent comparables avec celles dont nous parlons, les cumuler avec leur droit à pension. Nous préférons un dispositif d’écrêtement sur lequel nous vous proposerons de travailler.

M. Olivier Marleix. La rapporteure a estimé que l’amendement déposé par M. Gouffier-Cha était plus précis que celui de M. Schellenberger. Or ce n’est clairement pas le cas. L’amendement CL80, comme le ministre vient de le dire, interdit le cumul alors que l’amendement CL697 prévoit que la fixation ou la revalorisation de l’indemnité de fonction « tient compte » de la pension de retraite. Vous inventez une sorte de maximum vieillesse – un peu comme il existe un minimum vieillesse complétant les petites retraites – pour des retraités dont l’indemnité serait alors différenciée. Je n’y suis pas opposé, à titre personnel, mais le dispositif proposé par M. Schellenberger est peut-être plus radical et surtout je ne comprends pas bien ce que veut dire « tient compte » : cela manque un peu de précision, et les explications du ministre ne nous ont pas vraiment éclairés sur ce point. Dans quelle mesure tiendra-t-on compte de la pension de retraite ? Y aura-t-il une récupération sur succession ? (Sourires).

M. Guillaume Gouffier-Cha. Nous avons en commun de nous interroger sur cette question : comment prendre en compte le cumul entre la rémunération versée au titre de la présidence d’une AAI et la perception d’une pension de retraite, tout en gardant en tête ce que vient de dire le ministre à propos de l’impact possible sur d’autres publics, tout particulièrement les élus ? L’amendement CL697 permettrait de mettre en place un système d’écrêtement plutôt que de non-cumul, ce qui nous paraît plus efficace et plus pertinent.

M. Paul Molac. J’ai bien compris qu’il est question des fonctionnaires. Si l’on adoptait le même dispositif pour les élus, je ne suis pas sûr que l’on en trouverait très facilement. Certains d’entre eux sont en effet à la retraite, et touchent souvent des pensions peu élevées. Si on les obligeait à choisir entre leur pension et leur indemnité de maire, qui peut représenter moins de 1 000 euros par mois, ce ne serait pas tenable. Il n’y aurait plus de maires.

Mme Cécile Untermaier. Ces amendements vont tout à fait dans le bon sens, et je remercie leurs auteurs. Je trouve que l’on devrait inscrire la notion d’écrêtement dans le texte, car elle est importante. Cela pourrait concerner les pensions de retraite, mais aussi d’autres indemnités, versées par ailleurs. Ne nous focalisons pas uniquement sur les pensions. Raisonnons plutôt sur un tout, les indemnités et les pensions, en utilisant la notion d’écrêtement, que l’on connaît bien et que l’on manie déjà pour les députés – il faut aussi la revisiter.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. C’est pour les raisons évoquées par M. Molac que le Gouvernement n’est pas favorable à une interdiction stricte du cumul, mais plutôt à un écrêtement permettant d’écarter le risque qui a été évoqué pour celles et ceux qui perçoivent soit des petites pensions soit des petites indemnités. L’amendement de M. Gouffier-Cha prévoit qu’il faut tenir compte de la pension de retraite, ce qui renvoie à un décret : c’est l’idée de l’écrêtement. Si l’on peut introduire clairement, d’ici à la séance, cette notion dans l’article du projet de loi qui va prévoir le décret, nous y serons tout à fait favorables. Cela permettra d’atteindre la clarté attendue par les uns et par les autres.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Afin d’éclairer le débat et d’éviter que l’on mélange les questions, je tiens à préciser qu’il y a d’un côté les fonctionnaires, pour lesquels un dispositif assurant la transparence sera proposé en séance, et que, de l’autre côté, en ce qui concerne le cumul et l’écrêtement, il ne s’agit que des présidents des structures.

M. Sylvain Waserman. Ce que je comprends est qu’il y a aujourd’hui une exception aux règles de droit commun en matière de cumul emploi-retraite pour certaines fonctions. C’est au titre de cette exception que le Défenseur des droits, pour reprendre cet exemple cité dans la presse, peut cumuler 15 000 euros d’indemnité et 15 000 euros de retraite. C’est une exception. Pourquoi ne pas y mettre fin, tout simplement ?

M. Raphaël Schellenberger. Ce n’est pas une exception.

M. Sylvain Waserman. J’ai peut-être mal compris, mais il me semblait qu’il y avait une dérogation au droit commun en matière de cumul emploi-retraite pour certaines fonctions, notamment la participation à des activités juridictionnelles ou assimilées, ou encore à des instances consultatives ou délibératives. C’est ce que prévoit l’alinéa 3 de l’article L. 86 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

M. Raphaël Schellenberger. Ce sont des indemnités qui sont versées en l’occurrence, et non des traitements. C’est d’ailleurs tout le problème. Est-il normal que la présidence de telles structures, qui pourrait nécessiter un niveau d’indemnisation aussi élevé, a priori, fasse l’objet d’indemnités ? Mon amendement est certes plus strict et plus ferme, ce qui peut conduire à d’autres questions, mais il y a peut-être lieu de les poser. Quand on préside une autorité administrative indépendante ou une autorité publique indépendante, doit-on percevoir un traitement ou une indemnité ? Cela me dérange qu’on finisse par tout mélanger en pensant que l’indemnité du président d’une telle structure est identique, en tout cas juridiquement, à celle versée à un élu qui est à la tête d’un exécutif local et qu’il faut donc traiter la question d’une manière un peu particulière, afin d’éviter que l’on « sucre » la retraite d’un fonctionnaire qui deviendrait maire d’une commune de 500 habitants et toucherait 400 euros d’indemnité par mois. Je suis évidemment d’accord pour l’éviter. Le problème est que l’on est en train de mélanger des sujets complètement différents. Il faudrait, à mon sens, créer un statut différent de celui des élus locaux pour des gens qui n’en sont pas. Ils doivent bénéficier d’une indépendance et d’une autonomie par rapport au pouvoir exécutif, mais ils ne sont pas des élus. Je rappelle, au passage, que les règles de cumul pour les indemnités versées aux élus, qui existent encore, malgré la fin du cumul des mandats, ne permettront jamais d’atteindre le niveau qui est celui des présidents des autorités administratives indépendantes. Le niveau d’indemnisation d’un élu reste plafonné à 1,5 fois celui d’un parlementaire – ce que je ne remets pas en cause. On n’arrive pas, et de loin, aux 15 000 euros versés au Défenseur des droits, par exemple.

La Commission rejette l’amendement CL80.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, elle adopte ensuite l’amendement CL697 de M. Guillaume Gouffier-Cha. L’article 16 quater est ainsi rédigé.

Puis elle est saisie de l’amendement CL247 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Nous proposons de lutter contre les rémunérations manifestement excessives dans les autorités administratives indépendantes (AAI) et les autorités publiques indépendantes (API), permises par l’usage abusif de recrutements sur contrats, en faisant en sorte que les personnes ainsi employées voient désormais leur rémunération – tant le salaire que les primes – limitée par la progression indiciaire et le montant des rémunérations variables prévues dans leur corps d’origine, les agents contractuels recrutés au sein des mêmes structures voyant, eux, leur rémunération limitée par celle des emplois équivalents dans la fonction publique.

Nous estimons en effet qu’un certain nombre d’autorités usent, et parfois même abusent, du cadre juridique dérogatoire au droit commun en recrutant largement sur contrat, comme le souligne le rapport de décembre 2017 de la Cour des comptes. Par exemple, en 2016, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) employait 382 contractuels et 16 fonctionnaires, soit 23 % de fonctionnaires en moins et 23 % de contractuels en plus par rapport à 2011.

Par ailleurs, l’usage de la position de « détachés sur contrat » est critiqué, car il permet une hausse exorbitante et indue des rémunérations des fonctionnaires – dont la Cour des comptes demande une meilleure justification et gestion –, qui sont excessivement plus avantageuses que dans les autres services publics.

C’est pourquoi nous proposons de limiter cette liberté contractuelle en bornant les rémunérations fixes et variables des fonctionnaires et contractuels recrutés par contrat dans ces institutions, afin que celles-ci ne soient pas des lieux de « contrats indûment dorés » avec des salaires démesurés comparés à leurs équivalents.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Bien évidemment, nous sommes tout à fait d’accord pour limiter les abus relevés par la Cour des comptes, c’est pourquoi le « jaune » budgétaire que j’ai évoqué tout à l’heure doit nous donner des informations précises sur la gestion des AAI et il nous appartient à nous, parlementaires, d’être particulièrement vigilants sur ce point.

Nous proposerons ultérieurement un amendement visant à ce qu’un décret vienne encadrer les pratiques, très variables d’une autorité à l’autre, relatives à la rémunération des membres des AAI.

Tel qu’il est rédigé, je crains que votre amendement soit difficile à appliquer. Je vous invite par conséquent à le retirer, et émettrai à défaut un avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Même avis.

Mme Danièle Obono. Mme la rapporteure pourrait-elle me préciser en quoi notre proposition serait difficile à appliquer ?

En tout état de cause, j’insiste sur le fait que notre amendement a un double enjeu : d’une part, celui de la contractualisation, d’autre part celui de la rémunération.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Nous ne souhaitons pas remettre en cause les modalités de recrutement des agents qui travaillent au sein des AAI, notamment pour qu’elles puissent continuer à recruter au moyen de détachements.

Par ailleurs, en proposant, comme vous le faites dans votre amendement, de limiter la liberté contractuelle, vous méconnaissez le principe d’indépendance des AAI, un principe qui fait justement leur spécificité. Pour ce qui est du décret, les notions d’encadrement et de référentiel auquel il se réfère permettent le maintien du principe d’indépendance.

Je maintiens donc la demande de retrait de cet amendement au profit d’autres dispositions que nous allons examiner dans un instant, notamment l’amendement CL696.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Maintenez-vous votre amendement, madame Obono ?

Mme Danièle Obono. Je le maintiens.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL755 de M. Sylvain Waserman et CL696 de M. Guillaume Gouffier-Cha.

M. Sylvain Waserman. Parmi les exceptions aux règles de droit commun du cumul emploi-retraite prévues par l’article L. 86 du code des pensions, on trouve les activités entraînant la production d’œuvres de l’esprit, ainsi que la participation aux activités juridictionnelles ou assimilées, ou à des instances consultatives ou délibératives réunies en vertu d’un texte législatif ou réglementaire.

Nous estimons que cette exception, qui permet un cumul intégral des revenus tirés de la retraite et de ceux tirés de l’emploi, n’a pas lieu d’être, et proposons donc de la supprimer : tel est l’objet de l’amendement CL755.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Une question s’est posée au cours des derniers mois, relative à l’encadrement des rémunérations des présidents et des cadres dirigeants au sein des autorités administratives indépendantes. Dans un rapport publié le 12 février 2018, la Cour des comptes a souligné que les rémunérations au sein de ces organismes étaient insuffisamment encadrées.

Nous inspirant des travaux de notre collègue de la commission des Finances, Stella Dupont, nous proposons avec l’amendement CL696 d’aligner le régime d’encadrement des dirigeants des AAI sur le modèle qui avait été mis en place il y a quelques années pour les établissements publics administratifs (EPA), c’est-à-dire de fixer par décret, de façon transparente, l’encadrement de ces rémunérations – une solution qui permettrait également de plafonner ces rémunérations.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis favorable à l’amendement CL696, et j’invite M. Waserman à retirer le sien.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Même avis. Les amendements CL755 et CL696 sont très proches, et ce n’est qu’en raison d’une légère différence de rédaction que notre préférence va au second et que nous demandons le retrait du premier.

M. Sylvain Waserman. Sommes-nous bien d’accord sur le fait qu’il n’est pas seulement question de la rémunération, mais bien du cumul emploi-retraite ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Si c’est nécessaire pour assurer la lisibilité de la loi, nous compléterons cette disposition en vue de la séance publique, mais je vous confirme notre intention de traiter la situation du cumul emploi-retraite.

L’amendement CL755 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL696. L’article 16 quinquies est ainsi rédigé.

Elle est saisie de l’amendement CL238 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. L’amendement CL238 a pour objet de lutter contre le cumul de responsabilités et les conflits d’intérêts au sein des conseils d’administration.

Pour cela, il est proposé deux séries de mesures. Il s’agit, d’une part, de retirer aux représentants d’intérêts des grandes entreprises le droit de siéger immédiatement dans des instances de régulation publiques qui régulent des domaines particulièrement importants, en instaurant un délai de carence de cinq ans, et de mettre ainsi fin à des pratiques de pantouflage qui permettent à des personnes ayant occupé des fonctions publiques de pouvoir bénéficier du carnet d’adresses qu’elles ont constitué et de l’utiliser dans le privé pour leur intérêt personnel ; d’autre part, d’interdire le cumul de plus de deux mandats dans les conseils d’administration de sociétés commerciales – ou un seul si la société est présente sur un marché réglementé – et d’imposer que seuls deux mandats successifs d’administrateurs deviennent légaux dans les établissements publics industriels et commerciaux ainsi que le secteur privé.

Cela répond à la fois à la nécessité d’une plus grande transparence et à celle d’encadrer des pratiques que nous estimons préjudiciables au service de l’intérêt général, car susceptibles d’être à l’origine de conflits d’intérêts.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Pour ce qui est du délai de carence de cinq ans que vous voulez instaurer avant que d’anciens représentants d’intérêts puissent siéger au sein d’une AAI, je vous rappelle que la loi prévoit déjà que les membres des AAI, mais aussi les dirigeants, transmettent leur déclaration d’intérêts à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) – cette dernière appréciant s’il existe ou non un conflit d’intérêts. Je ne crois donc pas utile de créer une telle restriction aux nominations, dont beaucoup sont d’ailleurs effectuées après avis des commissions permanentes du Parlement.

En ce qui concerne le second point, à savoir la limitation du cumul des mandats dans les sociétés commerciales, il s’agirait d’une atteinte à la liberté d’entreprendre, un principe auquel notre majorité est attachée.

La mesure que vous proposez me semble donc inutile et disproportionnée, ce qui me conduit à émettre un avis défavorable.

M. Fabien Matras. Comme l’a dit la rapporteure, une déclaration est faite auprès de la HATVP. Par ailleurs, chacun des membres des autorités administratives indépendantes a l’obligation de ne pas se retrouver en situation de conflit d’intérêts, ladite situation étant constitutive d’un délit pénal. Ce débat pourrait être intéressant dans le cadre de la fusion que nous évoquions hier : il conviendrait de déterminer comment répartir l’encadrement proposé pour les présidents ou les membres d’AAI.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL39 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. L’article 432-13 du code pénal définit la prise illégale d’intérêts applicable aux fonctionnaires et aux agents publics en faisant interdiction à ces personnes d’avoir un lien d’intérêt quel qu’il soit – contrat, conseil, détention d’actions ou de participations – pendant un délai de trois ans avec une entreprise au sein de laquelle elles auraient précédemment exercé une mission de contrôle ou de surveillance, ou formulé des avis ou recommandations.

En février 2007, juste avant l’élection présidentielle – un contexte propice à l’adoption de dispositions assouplissant les obligations déontologiques, peut-être parce que les parlementaires ont alors d’autres préoccupations – une disposition de la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique est venue modifier le code pénal, ce qui est déjà suspect en soi, afin de tempérer l’application de l’article 432-13. La modification apportée consistait à préciser que, pour qu’il y ait prise d’intérêts, les personnes concernées doivent avoir « effectivement exercé » les fonctions de contrôle, de surveillance ou de conseil au sein des entreprises qui les rémunéraient pour cela. Cette restriction est source de confusion car elle signifie, par exemple, qu’un directeur général du Trésor qui ne serait pas personnellement présent au conseil d’administration de la Banque publique d’investissement (BPI), mais s’y ferait représenter, pourrait ensuite passer des contrats avec un grand fonds d’investissement sans que ce soit pour autant constitutif d’une prise illégale d’intérêts.

L’amendement CL39 vise à supprimer cet assouplissement apporté à la loi en 2007. Je précise qu’en un siècle, il n’y a eu que dix cas de mise en cause de fonctionnaires ou d’élus sur le fondement de l’article 432-13 du code pénal : on ne peut donc raisonnablement considérer qu’il définisse trop largement la notion de prise illégale d’intérêts.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Par cet amendement, vous proposez d’étendre le champ des personnes pouvant être condamnées pour prise illégale d’intérêts en supprimant la notion de fonctions « effectivement exercées ».

Je ne crois pas utile de remettre en cause l’équilibre qui avait été ainsi trouvé il y a dix ans, c’est pourquoi j’émets un avis défavorable à cet amendement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Même avis. Je précise que les juges vérifient la totalité des éléments qui leur sont soumis. Le fait que le dispositif prévu à l’article 432-13 du code pénal ne donne que rarement lieu à une procédure ne saurait donc constituer un indicateur du fait que ce dispositif est défaillant.

En tout état de cause, comme l’a dit la rapporteure, nous sommes attachés à l’équilibre trouvé en 2007, c’est pourquoi je suis moi aussi défavorable à cet amendement.

M. Olivier Marleix. Je vous invite, madame la rapporteure, à prendre connaissance des travaux parlementaires ayant conduit en 2007 à l’adoption de la disposition que je dénonce : vous constaterez qu’il n’y a pas véritablement eu de débat, et que c’est à la faveur d’un amendement adopté in extremis qu’on a cru bon de rendre service à certaines personnes en écartant pour elles le risque de prise illégale d’intérêts.

Par ailleurs, le très faible nombre de procédures engagées sur le fondement de l’article 432-13 du code pénal montre que le dispositif prévu par cet article est très insuffisant. Il n’était donc absolument pas justifié de l’affaiblir encore, comme on l’a fait il y a dix ans, en adoptant de façon subreptice une disposition permettant de considérer que, lorsque le fonctionnaire se faisait représenter lors des conseils d’administration, n’examinait pas lui-même les dossiers, ou déléguait ses attributions à un sous-directeur, la prise illégale d’intérêts n’est pas constituée.

Mme Cécile Untermaier. J’ignorais tout de cette mesure scélérate prise en 2007 et qui, comme cela ressort des explications de M. Marleix, est venue réduire de façon maladroite et inopportune le champ de la prise illégale d’intérêts. La notion de fonction « effectivement exercée » est beaucoup trop vague, et je ne vois d’ailleurs pas en quoi le fait pour un fonctionnaire d’avoir délégué certaines de ses attributions à un subalterne suffirait à exclure la qualification de prise illégale d’intérêts.

Je suis tout à fait d’accord pour considérer qu’il convient de purifier le dispositif en revenant à la rédaction antérieure à 2007. Il reviendra ensuite au juge d’apprécier si les fonctions qu’il est reproché à une personne d’avoir exercées entraient effectivement dans son champ de compétences.

Pour ma part, je soutiendrai cet amendement.

Mme Laurence Vichnievsky. Les fonctions que j’ai précédemment exercées me conduisent à soutenir la position exprimée par Olivier Marleix, car je considère que nous devons revenir à plus de lisibilité et de clarté dans la définition de la prise illégale d’intérêts, en éliminant le doute qui affecte son interprétation depuis la modification intervenue en 2007. Comme vous le savez, l’interprétation du droit pénal est stricte, ce qui justifie la nécessité de revenir à une rédaction compréhensible et évidente pour tous.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. J’entends bien la suggestion de M. Marleix consistant à ce que nous examinions les travaux parlementaires ayant conduit en 2007 à l’adoption de la modification de l’article 432-13 du code pénal.

Cela dit, je confirme que nous sommes attachés à l’équilibre trouvé à l’époque dans la double définition de la prise illégale d’intérêts et du conflit d’intérêts et je maintiens l’avis défavorable à l’amendement CL39.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL42 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. Toujours avec l’objectif de réduire, pour les personnes se rendant coupables d’une prise illégale d’intérêt, le risque d’être sanctionnées à ce titre, la loi de 2007 que j’ai évoquée précédemment a fait passer de cinq à trois ans le délai pendant lequel un fonctionnaire ne peut exercer une activité, quelle qu’elle soit – contrat, conseil, détention d’actions – dans une entreprise dont il aurait, dans l’exercice de ses fonctions, eu le contrôle ou la surveillance, sous peine de contrevenir à l’article 432-13 du code pénal. Il semble que l’on ait voulu permettre aux personnes concernées de pouvoir retourner pantoufler au plus vite, ce qui en dit long en termes de morale publique…

Je rappelle que, quand on prend une décision au nom de l’État ou d’une collectivité, on doit la prendre en pensant uniquement à l’intérêt général, et non à l’argent qu’on va gagner en allant ensuite pantoufler au sein d’une entreprise avec laquelle on a eu des liens. Je propose par conséquent de rétablir la durée de cinq ans durant laquelle il est interdit à un fonctionnaire de retourner pantoufler au sein d’une entreprise où il a précédemment exercé des fonctions de contrôle ou de surveillance en tant que fonctionnaire.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Nous avons déjà eu ce débat hier, lors de l’examen de l’article 16. Dans une société où tout s’accélère, y compris la vie des entreprises et des collectivités, la durée de trois ans me semble constituer un bon équilibre, qu’il me paraît nécessaire de préserver. J’émets donc un avis défavorable à cet amendement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Je précise que ce qui a justifié en 2007 de passer de cinq à trois ans, c’est le fait que la durée de cinq ans était la plus longue de tous les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la plupart d’entre eux retenant une durée d’une ou deux années, voire aucun délai.

Par ailleurs, le fait de retenir une durée trop longue pose également un problème en termes d’attractivité. Si on peut légitimement s’opposer à l’idée du pantouflage visant à gagner beaucoup d’argent, on peut également admettre qu’un certain nombre de fonctions exposées – je pense par exemple à la direction d’une administration centrale – sont rarement occupées pendant plus de trois ou quatre ans. Si on souhaite que ces fonctions au service de l’État soient occupées par des fonctionnaires du meilleur niveau, il faut donc leur permettre d’exercer ensuite dans le même secteur – celui où ils excellent – dans un délai raisonnable car, à défaut, on risque que ces postes n’attirent que des personnels en fin de carrière.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL786 de M. Philippe Vigier et CL242 de Mme Danièle Obono.

M. Paul Molac. La probité des fonctionnaires et la confiance des citoyens dans le service public exigent que le casier judiciaire des personnes qui souhaitent intégrer la fonction publique soit vierge de toute mention incompatible avec l’exercice de leurs futures fonctions. La probité des fonctionnaires et la confiance des citoyens dans le service public des fonctionnaires exigent également que, pour devenir fonctionnaire, une personne ait satisfait à ses obligations fiscales. L’amendement CL786 vise à rendre obligatoires ces deux conditions préalables à l’obtention du statut de fonctionnaire.

Mme Danièle Obono. Par l’amendement CL242, nous proposons de lutter contre la corruption au sein des services publics en s’opposant aux nominations à la tête des sociétés publiques de personnes condamnées pour certains délits économiques et financiers. Cet amendement fait obligation aux représentants de l’État dans les organes délibérants des entreprises publiques ou à capitaux significativement publics de s’opposer à la nomination aux fonctions de président ou de directeur général de toute personne condamnée ou mise en examen des chefs de crime ou de certains délits économiques ou financiers.

En amont du débat sur la loi de moralisation de la vie publique de 2017, le Gouvernement avait affirmé qu’il souhaitait « limiter les choses qui ne sont pas illégales, mais ne sont pas acceptables » et ainsi faire entrer la France « dans un nouveau monde, un monde de règles précises qui rétablissent la confiance dans les acteurs publics. »

La loi et les usages demeurent toutefois silencieux sur les nominations des présidents et directeurs généraux des entreprises publiques et des entreprises dans lesquelles l’État détient une participation significative. Notre amendement vise à pallier cette lacune.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Pour ce qui est de l’amendement CL786, je rappelle que le bulletin n° 1 comprend l’ensemble des condamnations d’une personne, y compris lorsqu’elle était mineure, et que son usage est strictement réservé à la justice. Quant au bulletin n° 2, il comprend un nombre suffisant de condamnations pour apprécier la probité du candidat à une fonction publique. Enfin, pour ce qui est des obligations fiscales, je crois que les obligations prévues par l’article 5 sont suffisantes.

Il me semble tout de même délicat d’être beaucoup plus exigeant avec les fonctionnaires qu’avec les élus en la matière. Je suis donc défavorable à cet amendement.

Pour ce qui est de l’amendement CL242, nous partageons tous votre souci de moralisation, mais nous ne pouvons écrire une interdiction aussi générale et absolue dans la loi et limiter de la sorte la capacité d’appréciation du représentant de l’État dans les sociétés publiques.

En outre, vous ne précisez pas les modalités d’information, pour le représentant de l’État, de la commission de ces crimes ou délits de la part de la personne dont la nomination est envisagée. Je suis donc également défavorable à cet amendement.

La Commission rejette successivement les amendements

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL241 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, nous proposons de réformer le statut des fonctionnaires pour une meilleure neutralité de la fonction publique.

Cet amendement pose ainsi pour principe que lorsqu’un fonctionnaire a signé un engagement de servir – durant dix années pour les élèves de l’École normale supérieure ou de l’École nationale d’administration, ou pendant une durée égale au triple de sa formation dans la limite de cinq ans pour la fonction publique hospitalière –, il ne puisse être effectué une mobilité ou une disponibilité dans le secteur privé lucratif durant cette même période d’engagement à servir. Si un fonctionnaire souhaite travailler dans le secteur privé avant la fin de son engagement de servir, il devra ainsi démissionner, perdre sa qualité de fonctionnaire, et le cas échéant rembourser tout ou partie de sa formation.

Les fonctionnaires ne doivent en aucun cas pouvoir « pantoufler » dans le privé lucratif, que ce soit dans le cadre de la mobilité statutaire ou dans le cadre d’une demande de disponibilité, avant d’avoir complété leur engagement de servir l’État.

Je précise que, pour mettre fin aux pantouflages en cours, l’interdiction d’autorisation d’une mise en disponibilité dans le secteur privé pour ces fonctionnaires doit être effective dès le lendemain de la promulgation de la loi.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Aujourd’hui, le fonctionnaire soumis à une obligation de servir – par exemple durant dix ans pour l’ENA, comme vous l’avez dit, et durant huit ans pour les ingénieurs des mines – peut quitter provisoirement la fonction publique au bout de quatre ans.

S’il ne revient pas ensuite accomplir la période d’engagement qui lui reste, il devra payer la fameuse « pantoufle », c’est-à-dire les frais de scolarité. Je ne vois pas de raison de remettre en cause ces dispositions alors que nous voulons faciliter, tout en les contrôlant, les allers et retours entre le public et le privé.

Je suis donc défavorable à cet amendement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Je précise qu’un décret a été signé le 27 mars dernier, qui limite à cinq ans la disponibilité et oblige un fonctionnaire de retour de disponibilité à effectuer au minimum dix-huit mois dans son administration d’origine – après les quatre premières années évoquées par la rapporteure – avant de pouvoir solliciter une éventuelle nouvelle disponibilité.

Comme vous le voyez, nous avons encore renforcé l’encadrement dont bénéficiait déjà le dispositif. Je suis donc également défavorable à cet amendement.

M. Fabien Matras. La majorité n’est pas favorable au fait d’interdire à un agent public de quitter la fonction publique ou de bénéficier d’une mobilité, même dans le délai qui le soumettrait au paiement de la pantoufle. En revanche, Olivier Marleix et moi-même avions précédemment mis l’accent, dans notre rapport d’information de janvier 2018 sur la déontologie des fonctionnaires et l’encadrement des conflits d’intérêts, sur le fait qu’à l’heure actuelle, la pantoufle n’est pas systématiquement payée, ce qui constitue un vrai problème. Nous entendons y remédier en séance et, si le groupe La France insoumise est d’accord, je propose que nous travaillions ensemble à la mise au point d’une solution sur ce point.

Mme Danièle Obono. Nous sommes ouverts à la discussion, mais je voudrais cependant apporter une précision au sujet de notre amendement : il ne s’agit pas tant d’interdire que d’obliger à faire un choix entre le secteur public et le secteur privé. Il nous semble que, durant le laps de temps où le fonctionnaire s’engage à servir, ce choix doit devenir définitif afin que la personne concernée respecte son engagement à l’égard de la puissance publique. Pour nous, c’est du bon sens que de considérer que lorsqu’on prend un engagement, on doit le tenir jusqu’au bout, a fortiori quand il s’agit du service public.

La Commission rejette l’amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CL573 de M. Pascal Brindeau.

M. Pascal Brindeau. Je propose d’encadrer le recours à la disponibilité pour convenances personnelles. La disponibilité est parfois d’office, parfois de droit, parfois subordonnée à l’intérêt du service, et vous pourrez peut-être m’opposer ce fait pour rejeter ma proposition, mais il s’agirait de ne pas accorder aux agents publics de mise en disponibilité d’une durée inférieure à une année. Dans les collectivités territoriales, pour toutes sortes de raisons – projets associatifs, projets purement personnels… –, certains agents demandent à être placés trois mois en disponibilité, puis ils demandent plusieurs fois le renouvellement de ce placement en disponibilité, jusqu’à un an. Cela ne permet pas à l’employeur d’organiser dans de bonnes conditions leur remplacement, puisqu’un agent doit pouvoir, au terme d’une absence d’une durée inférieure à un an, retrouver le poste précis qu’il occupait. En revanche, si l’agent est absent plus d’un an, il est possible de lui donner un autre poste à son retour.

Voilà qui est plus souple du point de vue de la gestion des ressources humaines par la collectivité.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Comme vous l’avez pressenti, cher collègue, je suis défavorable à cet amendement. Nous voulons fluidifier les parcours et je ne crois pas que les mises en disponibilité désorganisent à ce point les services. Cela fonctionne bien.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Je suis également défavorable à cet amendement.

Finalement, le dispositif est assez proche de celui du congé sans solde du secteur privé, et nous ne voulons pas prévoir des durées différentes selon que l’on travaille dans le privé ou le public. Par ailleurs, la mise en disponibilité pour convenances personnelles peut procéder de considérations extrêmement variées : un projet professionnel, un problème personnel ou familial, parfois la nécessité, après la naissance d’un enfant, d’attendre qu’un mode de garde soit accessible, qu’une place se libère en crèche ou qu’une assistante maternelle soit disponible. Voilà pourquoi nous ne souhaitons pas imposer une durée minimale d’un an.

M. Pascal Brindeau. Je comprends ces arguments, mais il s’agit parfois pour l’agent de pouvoir faire un choix sans en assumer les risques. Il se dit : « Si cela ne marche pas, je pourrai toujours réintégrer ma collectivité, et si je reviens au bout de moins d’un an je peux même retrouver mon poste ! » Cette facilité ne me paraît pas une solution très équilibrée qui ménagerait à la fois l’intérêt de l’agent et celui de l’employeur.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL782 de M. Yannick Favennec Becot.

M. Yannick Favennec Becot. Cet amendement vise à ce que les fonctionnaires amenés à exercer des fonctions électives au sein d’un exécutif local ou dans le cadre d’un mandat national ou européen ne puissent demander, pour conserver leurs droits à la retraite et à l’avancement dans leur corps d’origine, à être placés en détachement. C’est une question d’équité.

Il s’agit d’éviter une forme de démocratie à deux vitesses : d’un côté, ceux qui viennent du privé ; de l’autre, ceux qui sont issus de la fonction publique. C’est en outre une demande que j’ai entendue de nombreuses fois dans le cadre du grand débat national, dans les réunions auxquelles j’ai pu participer dans ma circonscription. Cette disposition permettrait d’envoyer un message positif à nos concitoyens, qui attendent de leurs élus non seulement la transparence mais aussi le respect d’une certaine déontologie. Tel est l’esprit de cet amendement et des trois amendements suivants.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’indépendance des membres du Parlement à l’égard du Gouvernement s’oppose à ce que les fonctionnaires élus bénéficient d’un avancement au choix pendant leur mandat ou d’une reconstitution de leur carrière à l’issue de leur mandat. Certes, un fonctionnaire peut être placé en position de détachement pendant la durée de son mandat, situation plus avantageuse que celle d’élus issus du secteur privé, mais cette différence s’explique par le fait que le fonctionnaire continuer à servir la collectivité lorsqu’il est élu. Je ne vois pas de raison de mettre fin à cette situation.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Même avis que Mme la rapporteure. Nous ne souhaitons pas remettre en cause l’équilibre auquel nous sommes parvenus, notamment par des modifications intervenues assez récemment, et le traitement différencié des parlementaires en matière de disponibilité ou de détachement.

M. Olivier Marleix. Je soutiens l’amendement de M. Favennec Becot. Dans la pratique, chaque fois qu’un fonctionnaire devenu personnalité politique fait le choix du détachement pour continuer à bénéficier d’un avancement dans son corps d’origine, cela fait scandale. Je ne vous citerai pas les noms de tous ceux qui sont concernés, mais un ami proche, pour qui j’ai beaucoup d’estime, et qui a passé assez peu de temps dans un grand corps, s’est conformé à cette nouvelle pratique qui consiste à opter pour la disponibilité pendant l’exercice de son mandat. Plus aucun élu de premier plan ne se risquerait à faire autrement. Plutôt que de laisser certains courir le risque d’être rattrapés un jour par ce genre de problème, il serait beaucoup plus sain d’imposer que ce soit la règle.

Peut-être faudrait-il être plus précis et arrêter des seuils mais nous ne parlons que de fonctionnaires dont l’engagement politique devient un jour une activité à temps plein. La solution proposée par M. Favennec Becot me paraît très sage, et elle correspond déjà à la pratique imposée par la pression de l’opinion. Mettons donc la loi en conformité avec les attentes et avec la pratique.

Mme Cécile Untermaier. Je croyais que la règle était déjà telle que M. Favennec Becot voudrait qu’elle soit. Nous nous sommes battus au cours du précédent quinquennat pour que les fonctionnaires élus au Parlement soient non plus en détachement mais en disponibilité. Il faut que cette règle s’impose à tout le monde politique. Ce serait un signal important, et ce n’est pas demander un grand sacrifice.

Nous sommes donc très favorables à la disposition proposée.

M. Yannick Favennec Becot. M. Marleix jugeait pertinent d’arrêter un seuil. Pour ma part, je pense à un seuil de 20 000 habitants.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. J’invite à la prudence, et je confirme que le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

Certes, la question peut être posée, nous avons toujours un objectif de moralisation, mais, indépendamment du fond, les seuils proposés ne semblent pas pertinents. Ainsi, les fonctionnaires ne pourraient demander à être placés en détachement pour exercer un mandat de maire, sans précision. Il faudrait un seuil… mais, quand bien même nous retiendrons celui d’une population de 20 000 habitants, l’indemnité maximale se situe autour de 3 000 ou 3 500 euros, et qu’elle ne permet pas de cotiser à la sécurité sociale, ni à un régime de retraite général, ni pour l’allocation de retour à l’emploi (ARE).

Le 25 avril dernier, le Président de la République a pris l’engagement de travailler rapidement et avant les municipales sur un statut de l’élu. Je suis convaincu qu’une disposition comme celle que vous proposez s’inscrirait plus facilement dans ce débat. Nous savons par ailleurs qu’il est assez rare que des élus fassent voter par leur conseil municipal une indemnité égale à 100 % du montant maximal – ils ne veulent pas s’exposer à la vindicte populaire.

À ce stade, nous sommes favorables au maintien des équilibres auxquels nous sommes parvenus, notamment aux termes de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, avec une différence entre les parlementaires et les autres élus. Si cette question doit être abordée, ce doit vraiment être en lien avec l’engagement présidentiel sur le statut de l’élu, notamment la protection sociale de celles et ceux qui exercent des mandats locaux et qui, au contraire des parlementaires, ne bénéficient pas d’un système de protection sociale.

M. Yannick Favennec Becot. Monsieur le secrétaire d’État, le statut de l’élu, c’est un peu l’Arlésienne. Alors qu’on en parle depuis des années, quelle que soit la majorité en place, on ne voit jamais rien venir. J’ai bien entendu les propos du Président de la République, mais, comme saint Thomas, je ne crois que ce que je vois.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient aux amendements CL583, CL783 et CL784 de M. Yannick Favennec Becot.

M. Yannick Favennec Becot. Par l’amendement CL583, je propose que les fonctionnaires démissionnent de la fonction publique lorsqu’ils sont amenés à exercer des fonctions électives au sein d’un exécutif local ou dans le cadre d’un mandat national ou européen, et qu’ils ne puissent demander à être placés en détachement, ni être mis en disponibilité. Il existe une jurisprudence en la matière : le ministre Bruno Le Maire l’a fait.

L’amendement CL783, pour sa part, impose cette démission aux seuls fonctionnaires des catégories A et B.

Enfin, l’amendement CL784 dispose que les fonctionnaires appelés à exercer des fonctions ministérielles sont d’office placés en disponibilité le temps de leurs fonctions au sein du gouvernement. Pendant cette période, leurs droits à la retraite et à l’avancement ne sont pas pris en compte. Ils réintègrent leur corps d’origine lorsqu’ils quittent le Gouvernement. Cet amendement prévoit par ailleurs le placement d’office en disponibilité des fonctionnaires de catégorie C lorsqu’ils sont amenés à exercer des fonctions au sein de l’exécutif d’un exécutif local, ou d’un mandat national ou européen ; pendant cette période, leurs droits à la retraite et à l’avancement ne sont pas pris en compte mais ils réintègrent leur corps d’origine, lorsqu’ils quittent ces fonctions ou cessent d’exercer ces mandats.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Pour les raisons déjà indiquées, je suis défavorable à ces amendements.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Même avis.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle étudie ensuite l’amendement CL787 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Afin de prévenir les conflits d’intérêts, je propose d’imposer aux personnes nommées par le Président de la République à des fonctions d’intérêt général l’obligation de remettre une déclaration d’intérêts aux commissions permanentes des assemblées chargées de les auditionner. Cela permettrait tout simplement à celles-ci d’être pleinement éclairées au moment de donner leur avis.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. C’est le rôle de la HATVP que de recueillir de telles déclarations. En outre, les réponses aux questionnaires que nous envoyons aux personnes sur la nomination desquelles nous devons nous prononcer sont publiques, de même que leurs auditions. Cet amendement soulevant donc un « non-sujet », j’y suis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL237 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Cet amendement, qui va un peu dans le même sens que celui que nous venons d’examiner, est inspiré d’une proposition de loi déposée par la sénatrice Marie-Noëlle Lienemann pour lutter contre les conflits d’intérêts dans l’exercice de hautes responsabilités d’intérêt général, par exemple les emplois à la décision du Président de la République. C’est aussi un thème tout à fait d’actualité.

Nous proposons que les personnes concernées soient dans l’obligation de déposer une déclaration faisant apparaître les intérêts détenus à la date de leur nomination et dans les cinq années précédant cette date, ainsi que la liste des activités professionnelles ou d’intérêt général, même non rémunérées, qu’elles envisagent de conserver. Nous proposons aussi de leur interdire de détenir des intérêts dans une société qu’elles seraient chargées de contrôler dans le cadre de la nomination. Elles ne devraient pas non plus exercer ni avoir exercé, au cours des cinq années précédentes, des fonctions de direction au sein d’une société qu’elles seraient chargées de contrôler. Il leur serait également interdit, dans les trois années suivant la cessation de leurs fonctions, de participer aux délibérations d’une société qu’elles auraient contrôlées.

Le droit en vigueur comporte des « trous dans la raquette », qui ont pu susciter un émoi compréhensible. Nous proposons d’y remédier et d’assurer une plus grande transparence jusqu’aux plus hautes fonctions de l’État.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Toutes les personnes que vous citez figurent d’ores et déjà parmi celles énumérées dans le décret prévu à l’article 25 ter de la loi du 13 juillet 1983, introduit dans celle-ci par la loi 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires – cela concerne 8 000 personnes. Je vous prie donc de retirer cet amendement, satisfait ; à défaut, j’y serai défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL41 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. Le sujet n’est pas sans lien avec la mission que Fabien Matras et moi-même avons conduite. Un certain nombre de professeurs de droit que nous avons auditionnés nous ont fait remarquer que l’application de la loi « Sapin II » a donné lieu assez rapidement à des dérives.

Nous avions essayé de définir ce qu’était un représentant d’intérêts, un lobbyiste. Nous hésitions. Fallait-il viser ceux dont l’« activité principale ou régulière » d’influer sur la décision publique en entrant en communication avec l’administration ? Ou fallait-il viser ceux dont c’est l’activité « principale ou accessoire » ? Le qualificatif « régulière » avait été retenu. N’étaient censées sortir du champ des règles applicables aux représentants d’intérêts ainsi définis que très peu d’exceptions – dont les associations d’élus faisaient partie.

Las ! Le décret pris le 9 mai 2017 a en réalité permis de faire sortir tout un tas de personnes du champ d’application de la loi et de leur permettre d’exercer des activités de lobbying à temps partiel. Dès lors que l’activité n’a pas un caractère régulier, c’est-à-dire si vous ne vous y livrez que trois ou quatre fois par an, ou moins de la moitié de votre temps, vous avez le droit de faire du lobbying, d’influer sur l’administration, sans que l’on puisse vous opposer les dispositions de la loi « Sapin II », notamment les obligations relatives au répertoire des représentants d’intérêt.

Ce n’était évidemment pas l’intention du législateur et ce lobbying pose aujourd’hui problème. Lorsque je présidais la commission d’enquête sur les décisions de l’État en matière de politique industrielle, les représentants d’une grande banque d’affaires m’ont dit que, même s’ils avaient des contacts avec les pouvoirs publics, ils ne faisaient cela qu’à temps partiel, moyennant quoi ces obligations relatives à la transparence de la vie publique ne les concernaient pas.

Il nous faut rédiger plus explicitement ces dispositions. Un représentant d’intérêts, c’est une personne qui se livre à cette activité à titre principal ou accessoire ; même si elle ne le fait que quelques fois dans l’année, elle doit être soumise aux obligations édictées par la loi « Sapin II ». Tel est le sens de cet amendement.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. La définition retenue à l’article 18-2 de la loi du 11 octobre 2013 est suffisamment large et englobante. Le répertoire des représentants d’intérêts tenu par la HATVP comprend aujourd’hui plus de 1 300 organismes représentants d’intérêts. Il me semble que nous pouvons nous en satisfaire.

Je suis défavorable à cet amendement.

Mme Laurence Vichnievsky. Je soutiens encore une fois l’amendement de mon collègue Marleix. Cette limitation n’est pas compréhensible. Même si vous ne rencontrez les pouvoirs publics que deux ou trois par an, votre influence peut être très forte. Sylvain Waserman me faisait observer qu’on limite évidemment le nombre de contacts que l’on peut avoir avec les personnes que l’on doit influencer, et l’influence n’est pas proportionnelle au nombre de rencontres avec un décideur.

Les dispositions en vigueur posent problème. Nous devrions les rédiger autrement, de manière à englober des situations de conflit d’intérêts évidentes.

M. Olivier Marleix. C’est vraiment un sujet important. La loi « Sapin II » honore l’Assemblée nationale. À l’époque, la question avait donné lieu à un assez long débat juridique. Nous avons passé une journée entière – Mme Untermaier était présente – à définir la notion de représentant d’intérêts.

Le législateur prend soin de préciser de manière très stricte qui il entend exonérer des obligations édictées – ce sont notamment les associations d’élus, les associations à but cultuel, les organisations syndicales – et, subrepticement, à la faveur d’une formulation un peu ambiguë, un décret… Soyons clairs : la banque d’affaires qui veut influer pour obtenir du Gouvernement une décision de vente d’une grande entreprise dans le cadre d’une fusion-acquisition d’un montant quelques dizaines de milliards d’euros peut faire son lobbying sans être soumise à aucune obligation déclarative ! Ce n’est pas tenable.

Vous ne pouvez, madame la rapporteure, balayer le problème d’un revers de main. Nombre de spécialistes de ces sujets s’intéressent à la question. D’ici à la séance, je redéposerai cet amendement, parce qu’il faut vraiment y revenir, c’est trop important.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Chers collègues, il ne s’agit pas de balayer le problème d’un revers de main, mais, tel que votre amendement est rédigé, non seulement il s’appliquerait à l’exemple de lobbying bancaire que vous décrivez mais il suffirait de s’être une fois dans sa vie livré à cette activité pour être considéré comme lobbyiste toute sa vie. Je crains donc que l’amendement ne soit inopérant.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL239 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Nous proposons de lutter contre les conflits d’intérêts et les pratiques de pantouflage en interdisant aux anciens fonctionnaires ou agents publics de devenir représentants d’intérêts auprès d’institutions pour lesquelles ils ont travaillé et imposant un délai de cinq ans avant que l’exercice, dans le secteur privé, d’activités de conseil entretenant un lien direct ou indirect avec les missions de service public de leurs anciennes fonctions ne leur soit possible. Il me semble impensable que la loi puisse autoriser de telles pratiques de lobbying en tant que représentant d’intérêts privés auprès d’institutions au sein desquelles on a travaillé. Si la loi valide l’existence même d’une telle pratique, cela signifie que des intérêts privés peuvent recruter des agents bien introduits et connaissant le fonctionnement de l’institution. Cela pourrait aussi laisser penser que tout fonctionnaire peut envisager un futur passage vers le privé en tant que lobbyiste auprès de l’institution pour laquelle il travaille.

Pour prévenir les situations de conflit d’intérêts et garantir l’engagement du fonctionnaire au service de l’intérêt général, il faut encadrer de tels départs vers le secteur privé.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Nous avons déjà largement abordé ce sujet lors de l’examen de l’article 16 lui-même. Je ne suis pas favorable à l’édiction d’interdictions aussi générales. Les situations s’apprécient au cas par cas. Je suis donc défavorable à cet amendement.

Mme Danièle Obono. Excusez-moi, madame la rapporteure, mais je ne propose pas d’édicter une interdiction générale. L’amendement est assez précis et relève du bon sens : il faut passer par un petit « sas de décompression » avant de représenter des intérêts privés auprès de l’institution pour laquelle on travaille… Cela ne me semble pas si vague et, en l’occurrence, l’argument que vous avancez pour rejeter cet amendement me paraît un peu hors de propos. Nous en rediscuterons en séance.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL788 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. De nombreuses législations visent à prévenir les conflits d’intérêts dans des situations spécifiques, par exemple celles de membre de la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI), de gouverneur ou sous-gouverneur de la Banque de France, de membre de la Commission de régulation de l’énergie ou de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires. Avec la loi du 11 octobre 2013, des dispositions plus générales concernent les élus.

Le projet de loi soumis à notre examen concerne les fonctionnaires. Il nous semble nécessaire qu’un cadre plus général visant à prévenir les conflits d’intérêts s’applique à l’ensemble des postes sur lesquels le pouvoir de nomination du président de la République s’exerce, après avis public, en application de l’article 13 de la Constitution, de la commission permanente compétente de chaque assemblée.

M’inspirant du modèle retenu pour les membres de la HADOPI, je propose d’interdire la nomination par le Président de la République à des fonctions d’intérêt général de personnes qui, pendant les trois ans précédant leur nomination, auraient exercé une activité privée en lien avec ce rôle d’intérêt général.

Le II applique à ces fonctions l’interdiction déjà faite aux membres d’exécutifs et aux fonctionnaires d’avoir pendant les trois années qui suivent la cessation de leurs fonctions des intérêts privés dans des entreprises avec lesquelles ils ont eu un lien lorsqu’ils étaient en fonction.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Tout cela est déjà prévu. Les personnes que vous évoquiez entrent dans le champ de l’article 25 ter de la loi du 13 juillet 1983 et transmettent leurs déclarations d’intérêts et de patrimoine à la HATVP. Je ne suis pas favorable à ce que l’on y ajoute une interdiction aussi générale que celle que vous proposez.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL785 de M. Philippe Vigier, CL751 de M. Sylvain Waserman et CL40 de M. Olivier Marleix.

M. Yannick Favennec Becot. L’amendement CL785 porte sur un sujet que nous avons déjà abordé au cours de nos débats. Nous y reviendrons très certainement en séance publique et je le considère comme défendu, madame la présidente.

M. Sylvain Waserman. Nous avons déjà vu que la solution était soit l’écrêtement de la rémunération, soit le droit commun pour le cumul emploi-retraite. Privilégierez-vous l’écrêtement, monsieur le secrétaire d’État ?

Rappelons qu’aujourd’hui le droit commun s’applique sauf pour les activités intellectuelles relevant du code de la propriété intellectuelle, les artistes et le fameux 3° du I de l’article L. 86 du code des pensions civiles et militaires, soit la « participation aux activités juridictionnelles ou assimilées, ou à des instances consultatives ou délibératives réunies en vertu d'un texte législatif ou réglementaire ». Nous nous interrogeons sur la pertinence de conserver cette exception au droit commun dans le texte.

M. Olivier Marleix. Je dois dire que je ne comprends pas les raisons pour lesquelles mon amendement a été mis en discussion commune avec ces deux autres amendements relatifs au cumul emploi-retraite, car il concerne non pas les retraités mais des fonctionnaires très actifs. Subrepticement, comme c’est souvent le cas pour les arrangements avec la déontologie ménagés pour la haute fonction publique de notre pays, on a introduit dans une loi relative à la réforme de l’apprentissage et à la formation professionnelle une disposition qui permet, de manière tout à fait étonnante, à des hauts fonctionnaires qui partent pantoufler dans le privé de bénéficier d’avantages équivalents à ceux qui sont octroyés aux fonctionnaires en détachement, autrement dit de continuer à profiter des avancements. Autrement dit, un inspecteur des finances peut travailler dans une banque d’affaires ou un conseiller d’État dans un cabinet d’avocat d’affaires comme s’il était en détachement alors qu’il est en disponibilité.

Je suis surpris que cette disposition n’ait pas été considérée comme un cavalier lors de l’examen du projet de loi. Le Conseil d’État y avait été, dans son avis, tout à fait défavorable.

Il serait sage de revenir sur cette mesure, dont personne ne s’est encore aperçu si ce n’est ceux qu’elles intéressent, avant qu’elle fasse davantage scandale dans notre pays.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Pour les deux premiers amendements, mes arguments seront les mêmes que ceux que j’ai développés précédemment : avis défavorable.

S’agissant de votre amendement, monsieur Marleix, j’aurais tendance à dire que cette disposition contribue à une plus grande fluidité des parcours entre public et privé, mais j’imagine que M. le secrétaire d’État a une réponse plus complète à vous fournir.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Monsieur Waserman, j’ai indiqué tout à l’heure que nous étions favorables à un dispositif d’écrêtement. La nécessité de permettre le cumul, même de façon limitée, implique de conserver la dérogation. Il faut donc que cette exception puisse être maintenue. Nous travaillerons sur ce sujet ensemble.

Monsieur Marleix, je veux bien que l’on dise que certaines dispositions sont votées au Parlement subrepticement, mais, en l’occurrence, la mesure que vous visez figurait dans le projet de loi initial déposé par la ministre Muriel Pénicaud. Les commissions qui ont examiné le texte ont donc eu tout loisir de se pencher dessus. Il ne s’agit pas d’un ajout auquel le Gouvernement aurait procédé en catimini au beau milieu de la nuit.

Cette loi, promulguée le 5 septembre 2018, portait sur la liberté de choisir son avenir professionnel ; cette disposition sur les mobilités y avait donc toute sa place. Elle a donné lieu à un décret d’application, publié le 27 mars dernier, dans lequel la période de disponibilité a été ramenée de dix à cinq ans.

Pourquoi proposons-nous pendant cette durée d’aligner le dispositif de la disponibilité sur celui du détachement ?

Il y a d’abord un intérêt en termes de mobilité. Nous constatons que les agents publics qui font droit à une demande de disponibilité pour convenances personnelles pour aller vivre une aventure professionnelle dans le secteur privé ne reviennent pas ou dans des proportions très réduites dans la fonction publique, du fait notamment de l’écart salarial. Le fait de bénéficier d’un avancement de carrière, comme pour le détachement, pendant une durée de cinq ans constitue un argument supplémentaire pour favoriser leur retour et mettre à profit l’expérience qu’ils auront acquise, au service de la fonction publique.

Outre la réduction de dix ans à cinq ans, nous avons posé la règle selon laquelle le renouvellement de la disponibilité ne pourra intervenir qu’après un retour effectif de dix-huit mois dans l’administration d’origine.

Enfin, le régime de disponibilité peut être lié à l’exercice professionnel dans le secteur privé. Dans ce cas, nous avons prévu que lorsque c’est possible, les responsabilités exercées dans le secteur privé soient prises en compte dans le parcours professionnel des agents publics pour l’accès au grade et la mobilité fonctionnelle.

Il peut aussi être lié à d’autres motifs. J’en citerai deux en particulier : le congé parental après l’arrivée d’un enfant ; la mutation contrainte du conjoint. Dans ce dernier cas, le fonctionnaire qui a suivi son conjoint ne trouve pas forcément de poste public vacant. Il se met alors en disponibilité, soit qu’il cesse de travailler, soit qu’il trouve un poste dans le privé.

Il y a donc deux raisons principales qui motivent cette disposition : inciter les agents à revenir dans le secteur public pour bénéficier de leur expérience ; garantir les droits à déroulement de carrière à ceux qui ont demandé un congé pour convenances personnelles afin de concilier vie professionnelle et vie personnelle.

M. Sylvain Waserman. La suppression de l’exception n’empêcherait nullement de cumuler deux fonctions. La seule question est de savoir si le cumul permet d’additionner l’ensemble des deux revenus ou si ce sont les règles de droit commun qui s’imposent. À quel titre devrions-nous conserver une exception pour ces activités particulières ? Tout le monde, je le rappelle, a le droit de travailler en étant retraité, il y a simplement un mécanisme de droit commun qui limite le montant de la pension de retraite grâce à un écrêtement modulé en fonction des revenus supplémentaires.

M. Olivier Marleix. J’entends bien, monsieur le secrétaire d’État, que la disposition que j’évoquais a fait l’objet d’un arbitrage en haut lieu, qu’elle procède d’un choix politique assumé et qu’elle n’a pas été introduite subrepticement dans la loi. Je ne comprends d’ailleurs pas pourquoi elle n’a pas été plutôt inscrite dans un texte relatif à la fonction publique, dont les articles 108 à 110 visent clairement les mobilités professionnelles vers le privé. Donner les avantages du détachement au fonctionnaire qui va pantoufler, je trouve cela pour le moins baroque et audacieux. Une personne après dix ans passés dans le secteur privé où elle aura gagné beaucoup d’argent pourra revenir dans son corps d’origine et bénéficier d’une promotion comme conseiller d’État ou inspecteur général des finances. Cela posera un jour ou l’autre des problèmes en matière de morale publique et de déontologie.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Monsieur Waserman, j’entends vos arguments, mais nous avons besoin de cette exception. Nous allons approfondir la question.

Je rappelle, monsieur Marleix, que la durée de la disponibilité a été réduite à cinq ans. Par ailleurs, il n’existe en droit que deux motifs de disponibilité : pour créer une entreprise ; pour convenances personnelles, ce qui recouvre tant les raisons familiales que l’emploi dans une entreprise privée.

L’amendement CL751 est retiré

La Commission rejette successivement les amendements CL785 et CL40.

Elle examine ensuite l’amendement CL240 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Nous proposons que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur les mesures mises en œuvre pour obtenir le remboursement du montant des traitements et indemnités perçues lors de leur scolarité par les anciens élèves de l’École normale supérieure, l’École nationale d’administration et l’École polytechnique bénéficiant d’une mise en disponibilité et n’ayant pas respecté leur engagement de rester au service de l’État pendant la durée minimale prévue par décret.

Nous savons que, par choix politique, vous refusez systématiquement tous les rapports demandés par l’opposition et que vous choisissez ceux qui vous conviennent le mieux mais il serait important d’évaluer ce type de pratiques. Elles mettent en cause le sens de l’engagement des élèves des grandes écoles, ce qui pose problème y compris en termes de finances publiques. Cela serait fort utile dans le débat actuel.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable. Je vous renvoie à l’excellent rapport sur la haute fonction publique de notre collègue sénateur Pierre-Yves Collombat.

Mme Danièle Obono. Je ne doute pas de l’excellence du rapport de notre collègue, mais nous formulons des demandes précises et nous n’avons pas trouvé d’informations dans la littérature existante. Nous reviendrons certainement sur ce sujet lors de l’examen du texte en séance publique.

La Commission rejette l’amendement.

Article 17 : Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de simplifier et moderniser diverses dispositions relatives à la protection sociale des agents publics

La Commission examine les amendements identiques CL121 de M. Stéphane Peu, CL258 de M. Ugo Bernalicis, CL493 de Mme Marietta Karamanli et CL 565 de M. Pascal Brindeau.

M. Stéphane Peu. Nous nous opposons au recours aux ordonnances s’agissant de sujets aussi sensibles pour le fonctionnement de notre fonction publique que la protection sociale complémentaire, les mi-temps thérapeutiques, les règles applicables à l’aptitude physique lors d’un recrutement. Il nous semble nécessaire que l’Assemblée nationale puisse en débattre.

Mme Danièle Obono. Le recours aux ordonnances pour réformer la couverture complémentaire des agents publics est totalement inopportun. La réforme des institutions médicales et des droits en matière de santé dans la fonction publique nécessite débats et concertations au Parlement.

Mme Marietta Karamanli. Nous nous opposons au recours aux ordonnances pour des questions essentielles qui touchent à la protection sociale complémentaire, à la santé, comme dans le présent article, ou encore à la négociation locale – article 5 – et à la formation – article 22. Dans la perspective de la réforme de notre Règlement et de la réforme constitutionnelle, il faut réaffirmer le rôle des parlementaires dans le débat démocratique.

M. Pascal Brindeau. Nous regrettons que des questions aussi importantes que la protection sociale complémentaire, la médecine préventive ou le reclassement ne puissent faire l’objet d’un débat parlementaire. Nous nous interrogeons sur la méthode retenue par le Gouvernement. Ce sont des questions auxquelles beaucoup d’études et de réflexions sont consacrées, y compris dans des rapports parlementaires. En outre, nous nous étonnons que tout au long de la phase de concertation qui a duré près d’un an et demi, le parcours professionnel des agents publics n’ait pas été pris en compte dans son intégralité dans les différents versants de la fonction publique. Il faudrait savoir pourquoi.

Par ailleurs, certaines ordonnances seront prises dans un délai de douze mois ; d’autres dans un délai de quinze mois. Or pour le sixième alinéa, aucun délai n’est prévu. J’aimerais savoir pourquoi.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’article 17 a pour objet d’habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans le domaine de la protection sociale complémentaire, des instances médicales et de la médecine agréée, du temps partiel thérapeutique et du congé pour maternité ou adoption.

Le champ de l’habilitation est certes vaste mais il est suffisamment précis. Le Conseil d’État n’a rien trouvé à redire à ce titre. Beaucoup de ces sujets ont été très largement balisés dans des rapports récents émanant de différentes inspections mais aussi dans le rapport de notre collègue Marie-Pierre Rixain consacré au congé maternité. Dans d’autre cas, le Gouvernement a diligenté des missions pour élaborer des diagnostics.

Tout cela justifie pleinement le recours aux ordonnances. Avis défavorable à ces amendements de suppression.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Tant la protection sociale complémentaire que la médecine et la santé au travail sont des sujets importants. La concertation ouverte il y a plus d’un an s’est d’abord concentrée sur les quatre thèmes fixés par le Premier ministre à l’issue du Comité interministériel de la transformation publique (CITP) du 1er février 2018. Ils ne prenaient pas en compte ces éléments mais cela ne nous a pas empêchés de travailler sur l’intégralité des parcours d’agents. Nous avons publié plusieurs décrets : sur le congé d’invalidité temporaire imputable au service pour permettre de mieux accompagner les agents ayant subi un accident du travail ; sur les périodes préparatoires au reclassement pour favoriser le maintien dans l’emploi de personnels déclarés inaptes. Par ailleurs, nous avons travaillé sur d’autres cheminements professionnels de l’ensemble des agents publics.

Avec Gérald Darmanin, nous avons demandé aux trois inspections générales de rédiger un rapport sur la protection sociale complémentaire. Il s’agissait de faire un état des lieux exhaustif de l’ensemble des situations, qui sont extrêmement hétérogènes. D’un versant à l’autre comme entre employeurs d’un même versant ou au sein d’un même employeur, il existe des différences. Nous avons aussi demandé que le rapport traite des écueils ou problèmes juridiques qui peuvent se présenter. Si nous allons vers un principe de participation obligatoire, il faut savoir si cela relèverait toujours de l’action sociale ou plutôt de la politique salariale, avec les effets que cela implique en termes de fiscalisation – le débat s’est posé dans le secteur privé. Nous avons souhaité également que soient étudiées les différentes possibilités : contrat groupe, contrat individuel, abondement labellisation. Le rapport nous sera remis prochainement et j’ai pris l’engagement qu’il serait transmis aux employeurs publics et aux partenaires sociaux ainsi qu’au Parlement.

Sur la question de la santé au travail, indépendamment de ce que j’ai déjà évoqué – j’aurais pu ajouter les dispositions de la loi du 5 septembre 2018 sur le handicap –, nous avons demandé à Charlotte Lecocq, députée du Nord qui a travaillé sur la santé au travail dans le secteur privé, d’élargir sa réflexion au secteur public pour formuler des propositions sur la prévention des risques psychosociaux, la capacité des employeurs publics à se doter de médecins de prévention – nous savons qu’il s’agit d’un important enjeu aujourd’hui –, la réforme des instances médicales et celle des outils permettant le reclassement et l’accompagnement des agents.

Si nous avons choisi de recourir aux ordonnances, c’est parce que nous avons besoin d’un temps de concertation supplémentaire. Nous savons les uns et les autres que les textes de loi sur la fonction publique ne sont pas fréquents. C’est une façon d’avancer sur ces sujets, de donner suite à un débat sans attendre un nouveau projet de loi.

S’il y a des délais différents pour les ordonnances, c’est pour une raison simple. C’est une demande qui a été formulée tant par les employeurs publics que par les organisations syndicales. Nous avons fixé ensemble les délais qui nous semblaient les plus opportuns, thème par thème. Pour le dialogue social, tout comme pour la protection sociale, le délai est plus long, compte tenu des impacts financiers, alors que pour d’autres habilitations, nous pourrons aller plus vite.

Enfin, j’ai indiqué hier que je souhaitais travailler sur les ordonnances non seulement avec les partenaires sociaux mais aussi avec les parlementaires de manière qu’il y ait une association qui aille plus loin que la simple ratification par le Parlement. Je sais pertinemment le sentiment de dépossession qu’entraîne chez les parlementaires le recours aux ordonnances. J’ai pu l’éprouver moi-même lors des deux quinquennats précédents, particulièrement lorsque j’étais dans la majorité – 280 ordonnances ont été alors publiées.

Il est nécessaire de donner du temps supplémentaire à la concertation puis de lui conférer une traduction législative.

Mme Marietta Karamanli. Monsieur le secrétaire d’État, nous avons écouté avec attention les arguments que vous avez avancés. Vous évoquez votre volonté de donner plus de temps à la concertation. Mais qu’en est-il des parlementaires de l’opposition ? Ils ne sont jamais associés. La concertation serait-elle donc menée uniquement au sein de la majorité ? Vous discutez bien avec les syndicats qui ne sont pas d’accord avec vous, pourquoi ne pas faire de même avec les parlementaires qui ne sont pas de votre bord ?

M. Pascal Brindeau. Monsieur le secrétaire d’État, pourriez-vous me répondre au sujet de l’alinéa 6 ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Monsieur Brindeau, les ordonnances visées au sixième alinéa, qui correspond au 5° du I, seront prises dans un délai de douze mois comme l’indique le II du même article : « Les ordonnances prévues aux 3°, 4° et 5° du I sont prises dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi. »

M. Stéphane Peu. Monsieur le secrétaire d’État, vous avez dit qu’il y aurait une consultation des parlementaires pour rédiger les ordonnances. À la suite de Marietta Karamanli, je vous demande lesquels.

Par ailleurs, conditionnez-vous la rédaction de ces ordonnances à un accord des organisations syndicales et un consensus sur leur contenu ? Ou est-ce comme pour la loi une simple consultation ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Tant Mme Karamanli que M. Peu ont posé la question de l’association des parlementaires. Je trouve que la mise en place d’un conseil de la réforme pour suivre la loi du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance (ESSOC) a été une bonne chose. Je suis ouvert à une association avec l’ensemble des parlementaires, qu’ils appartiennent à la majorité ou à l’opposition.

Il s’agira, monsieur Peu, de concertation et de consultation. Nous n’avons pas retenu la logique des accords majoritaires qui prévalaient pour les Accords de Bercy. Elle s’appliquera toutefois pour la conclusion du protocole d’accord sur l’égalité femmes-hommes que nous évoquerons tout à l’heure.

La Commission rejette les amendements.

Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL401 et CL402 de la rapporteure.

Puis elle est saisie de l’amendement CL403 de la rapporteure.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Il s’agit également d’un amendement rédactionnel.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Il ne s’agit pas d’un simple amendement rédactionnel, à notre sens. La suppression des mots « et de médecine préventive » exclurait la possibilité de mutualisation des services de prévention, propre à la fonction publique d’État, avec ceux de la médecine préventive de la fonction publique territoriale. Les deux occurrences « médecine de prévention » et « médecine préventive » ont leur raison d’être : l’une relève de la FPE, l’autre de la FPT.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. En ce cas, je retire mon amendement.

L’amendement CL403 est retiré.

La Commission en vient à l’examen de l’amendement CL490 de M. Boris Vallaud.

Mme Marietta Karamanli. Par cet amendement, nous souhaitons préciser le contenu de l’ordonnance relative aux services de médecine de prévention et de médecine préventive, afin qu’elle garantisse l’amélioration et l’effectivité de la prise en charge de tous les agents en matière de médecine préventive.

Actuellement, la France ne compte que 4 900 médecins du travail pour assurer l’ensemble de la prise en charge des salariés du secteur privé et des agents publics et l’on peine à en recruter, du fait du manque d’attractivité de ce métier. Cet amendement vise donc à modifier la rédaction de l’alinéa 3 et à préciser qu’il faut « améliorer et rendre effective la prise en charge de tous les agents publics ». Cela doit passer par une politique volontariste de recrutement.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Nous partageons votre souhait d’une meilleure prise en charge des agents publics, mais la rédaction que vous proposez aurait pour effet de restreindre le champ de l’ordonnance. Je vous invite donc à retirer votre amendement.

Mme Marietta Karamanli. Nous améliorerons cette rédaction !

L’amendement CL490 est retiré.

La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL404 et CL405 de la rapporteure.

Elle en vient à l’examen de l’amendement CL491 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli. Cet amendement vise à préciser que l’ordonnance qui étendra les possibilités de recours au temps partiel pour raison thérapeutique pourra permettre l’octroi de ce dernier sans condition d’arrêt maladie préalable.

Cette possibilité a déjà été donnée aux assurés du régime général par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019. Il s’agit de l’étendre.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. C’est effectivement une bonne idée et l’étude d’impact du projet de loi fait bien référence au PLFSS : cette extension sera donc prévue par l’ordonnance. Votre amendement étant satisfait, je vous invite à le retirer.

Mme Marietta Karamanli. Puisque je n’ai pas vu l’ordonnance, je le maintiens.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL406 et CL407 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 17 modifié.

La réunion, suspendue à onze heures quarante, est reprise à onze heures cinquante.

Après l’article 17

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL599 de M. Stéphane Mazars et CL777 de M. Sacha Houlié.

M. Sacha Houlié. Mon amendement est complémentaire de celui que j’ai présenté hier, et un peu plus ambitieux, puisque son objectif est que les collectivités territoriales prennent davantage en compte, dans leurs délibérations, les politiques de prévention, de santé et de protection sociale. Il propose d’intégrer à la section d’investissement du budget des collectivités les dépenses qu’elles engagent au titre de la prévention, de la santé et de la protection sociale des agents.

Parce que l’article 40 de la Constitution ne nous permet pas de proposer l’application immédiate de cette mesure, nous demandons, dans un premier temps, que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur les effets économiques qu’elle aurait.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Plusieurs d’entre vous ont soulevé cette question et nous avons également été sollicités par quelques employeurs publics territoriaux, qui demandent à faire sortir des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales, dont chacun sait qu’elles sont très strictement encadrées, les dépenses en matière de santé. Je crois que c'est avant tout aux collectivités de faire les bons choix en la matière et d’assumer ainsi leurs responsabilités vis-à-vis de leurs personnels. Mais vous pouvez fort bien, en tant que parlementaires, vous saisir de cette question sans demander un rapport au Gouvernement. Avis défavorable

M. Sacha Houlié. J’aimerais que l’on travaille sur cette question, mais l’article 40 nous en empêche. Je retire néanmoins mon amendement.

Les amendements sont retirés.

La Commission examine l’amendement CL789 de M. Philippe Vigier.

M. Paul Molac. Cet amendement concerne le jour de carence. Le rapport Bérard-Oustric-Seiller relatif aux arrêts de travail a été rendu au Premier ministre le 20 février. L’une de ses recommandations phares est d’instaurer une égalité de traitement entre la fonction publique et les employeurs privés quant à l’application du jour de carence : un jour pour tous, non compensable par les institutions de prévoyance.

Aujourd’hui, les fonctionnaires sont finalement moins bien traités que les salariés du privé, puisqu’on estime que le jour de carence ne s’applique qu’à 20 % de ces derniers. Pour les 80 % restants, il est directement couvert par l’entreprise. Les fonctionnaires se voient donc appliquer des conditions plus difficiles que dans le privé. L’article 40, encore une fois, nous oblige à demander un rapport sur la question.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Article 18 (art. 7-1 et 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) : Harmoniser le temps de travail dans la fonction publique territoriale

La Commission est saisie des amendements identiques CL118 de M. Stéphane Peu, CL259 de M. Ugo Bernalicis et CL566 de M. Pascal Brindeau.

M. Stéphane Peu. C’est tout de même un beau hasard que Le Figaro, dont l’estime pour la fonction publique est bien connue, ait publié, la veille de la présentation de ce projet de loi en conseil des ministres, un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) sur le temps de travail des fonctionnaires. En réalité, personne n’est dupe et tout le monde sait bien que ce calendrier ne doit rien au hasard.

Le rapport de l’IGF a immédiatement été contesté, aussi bien pour sa méthodologie que pour les conclusions rapides qu’il proposait. Un rapport de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) sur le temps de travail des fonctionnaires – qui exclut les enseignants, parce que leur temps de travail obéit à des modes de calcul particuliers – montre que les fonctionnaires travaillent, en moyenne, 1 637 heures par an à temps complet, ce qui est supérieur à la durée légale, fixée à 1 607 heures.

Avec cet article, vous voulez imposer aux collectivités locales de revenir sur des accords qu’elles ont conclus en matière de temps de travail.

Premièrement, cela remet en cause le principe de l’autonomie de gestion des collectivités locales. Deuxièmement, si l’on entre un peu dans le détail de ces accords locaux, on s’aperçoit qu’ils ont souvent été dictés par les nécessités de l’organisation du service ou par la prise en compte de la pénibilité du travail, notamment pour certains agents de catégorie C. Nous sommes donc farouchement opposés à la remise en cause de ces accords. Enfin, votre focalisation sur le temps de travail des fonctionnaires est une manière de les jeter en pâture à l’opinion et de décrier, encore un peu plus, la fonction publique. Malgré toutes ces campagnes de dénigrement, un sondage paru ce matin montre qu’elle reste très largement reconnue et appréciée par nos concitoyens.

Pour toutes ces raisons, nous demandons, par l’amendement CL118, la suppression de cet article.

Mme Danièle Obono. Notre amendement CL259 vise également à supprimer l’article 18. Celui-ci s’inscrit dans une stratégie globale du Gouvernement pour augmenter le temps de travail, comme les récentes déclarations du Président de la République l’ont confirmé. Celui-ci ne cesse en effet de répéter que les Françaises et les Français travaillent moins que leurs voisins, ce qui n’est pas vrai.

Les Françaises et les Français travaillent déjà beaucoup et produisent énormément de richesses, dans le secteur privé, mais aussi dans le service public, qui constitue un pan essentiel de l’économie, par les services et les activités productives qui y sont rattachés. Si l’on veut avoir une vraie réflexion sur la question du temps de travail, il faut commencer par prendre en compte, y compris dans la fonction publique, le problème des dérogations abusives, de la surcharge de travail qui est parfois imposée aux travailleurs et de la souffrance au travail.

Cela vaudrait mieux que vos tentatives de remise en cause du travail et de l’engagement des fonctionnaires. Sous couvert d’harmoniser la durée de travail dans la fonction publique territoriale en supprimant les régimes dérogatoires antérieurs à la loi de 2001, vous cherchez en réalité à supprimer des équivalents temps plein annuels travaillés (ETPT) dans la fonction publique. C’est pourquoi nous demandons la suppression de cet article.

M. Pascal Brindeau. L’amendement CL566 vise également à supprimer l’article 18.

De deux choses l’une : ou bien le Gouvernement considère qu’il faut que les collectivités territoriales soient soumises à la règle des 1 607 heures, auquel cas il doit prendre ses responsabilités et imposer cette règle en l’inscrivant dans le marbre de la loi ; ou bien il laisse la liberté aux collectivités territoriales de déroger à cette règle, soit parce que des accords ont été conclus avant 2001, soit parce que des sujétions particulières commandent une organisation du travail différente.

La solution que vous avez choisie, qui consiste à imposer aux collectivités la renégociation des accords déjà signés et, qui plus est, dans l’année suivant le renouvellement électoral, semble difficile à envisager du point de vue du dialogue social. Que les élections entraînent un changement de majorité ou qu’elles reconduisent l’équipe sortante, dans les deux cas, il sera très difficile d’engager aussitôt, avec les organisations syndicales, une concertation sur un sujet aussi polémique.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je ne vais pas me lancer dans une discussion sur les méthodes de travail et de calcul de l’Inspection générale des finances et de la Cour des comptes.

Dans la fonction publique territoriale, la règle des 1 607 heures s'applique sur la base de l'article 1er du décret du 12 juillet 2001, pris en application de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984, relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.

L'article 7-1 précise ainsi que « les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents des collectivités territoriales et des établissements publics mentionnés au premier alinéa de l'article 2 sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites applicables aux agents de l’État, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements. »

Pour ne pas méconnaître le principe de libre administration des collectivités territoriales, les règles relatives au temps de travail sont fixées par délibération des collectivités, dans les limites applicables à la fonction publique de l’État.

Par dérogation aux règles de droit commun, le même article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit néanmoins la possibilité de maintenir des régimes de travail inférieurs à la durée légale, à la double condition qu'ils aient été mis en place antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique territoriale, et que cette dérogation ait été formalisée par une décision expresse de l'organe délibérant de la collectivité, après avis du comité technique.

Il ne s'agit donc pas de nier la pénibilité, les horaires atypiques ou la libre administration des collectivités locales, mais simplement de faire appliquer la loi. Les Français, en effet, ne comprennent pas les différences de traitement injustifiées. Mon avis est donc défavorable sur ces trois amendements.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Je suis également défavorable à ces amendements, pour les raisons que je vais exposer.

Premièrement, la loi sur la réduction du temps de travail a autorisé, par son article 7-1, les collectivités ayant conclu des protocoles d’accord avant 2001 à les maintenir en vigueur avec une durée inférieure à 1 607 heures tant qu’ils ne seraient pas révisés. Les chambres régionales des comptes, dans les examens des comptes des collectivités auxquels elles procèdent régulièrement, pointent cette disposition et soulignent que certaines collectivités ont un temps de travail inférieur à 1 607 heures. De très nombreuses collectivités ont pris les devants et renégocié leurs protocoles pour revenir à 1 607 heures, mais d’autres ne l’ont pas fait. Nous proposons, par la loi, d’amener toutes les collectivités à délibérer sur ce sujet dans un délai d’un an à compter, non pas de la promulgation de la loi, mais du renouvellement de l’assemblée délibérante. Nous partons du principe que le travail pourra être engagé entre la promulgation du texte et le renouvellement de l’assemblée délibérante mais que ce dossier, qui est assez engageant, est plutôt un dossier de début de mandat. Nous veillerons, dans ce cadre, à ce que l’ensemble des sujétions particulières que M. Stéphane Peu a évoquées – le travail fractionné, le travail le week-end ou de nuit – soit pris en compte. Nous ne prétendons pas imposer 1 607 heures à tout le monde de manière brutale : comme dans le secteur privé, il sera tenu compte des sujétions propres à certains emplois.

Deuxièmement, certains d’entre vous ont évoqué le rapport de l’IGF sur le temps de travail qui porte, je le rappelle, sur la fonction publique d’État, alors que l’article 18 concerne la fonction publique territoriale. Ce rapport écarte de son analyse les personnels qui ont un rythme ou un temps de travail particuliers, qu’il s’agisse des personnels en uniforme ou des enseignants : au total il porte sur 1,1 million des 2,3 millions d’agents que compte l’État. Sur ce 1,1 million, 330 000 ne travaillent pas 1 607 heures : 190 000 d’entre eux se trouvent dans cette situation parce qu’ils sont soumis à des sujétions particulières que nous ne remettons pas en cause, mais 120 000 autres agents sont dans cette situation pour des raisons qui s’expliquent moins, voire pas du tout. Le Gouvernement est évidemment prêt à faire appliquer la loi dans ses propres services, comme il demande qu’elle soit appliquée dans les collectivités territoriales. C’est la raison pour laquelle nous avons choisi cette méthode.

J’ajoute que, parallèlement à ce projet de loi, nous aurons l’occasion d’ici l’année prochaine, dans le cadre réglementaire – parce que cela relève du règlement – de proposer aux représentants des employeurs et aux organisations syndicales un projet de décret pour harmoniser les autorisations spéciales d’absence en raison d’un mariage, du décès d’un proche ou de l’arrivée d’un enfant. Aujourd’hui, les règles sont extrêmement différentes d’un employeur à l’autre et nous pensons que ce serait une mesure d’équité et d’égalité que de fixer le nombre de jours d’absence spéciale auquel un agent public peut prétendre à l’occasion d’un événement familial. Avis défavorable.

M. Olivier Marleix. Je dois dire que le décalage entre la nature de nos débats et la question que nous devrions réellement affronter me fait un peu sourire. J’ai l’impression, tel Hibernatus, de me réveiller après vingt ans de sommeil : et, vingt ans après, la seule ambition de M. Gérald Darmanin, c’est de faire appliquer la loi « Aubry ». C’est assez stupéfiant ! Sans doute est-ce la conséquence de quelque tropisme lillois, mais ce n’est pas du tout ce qui devrait nous préoccuper… L’urgence, c’est de réduire la dépense publique en travaillant plus. Certaines collectivités locales, certains départements sont déjà revenus à un temps de travail de trente-neuf heures dans la fonction publique. On a connu des époques où le recours aux heures supplémentaires était massif et où le temps de travail pouvait aller bien au-delà de trente-cinq heures. Débattre aujourd’hui de l’application de la loi Aubry est parfaitement ubuesque.

Avec cet article, vous faites des rodomontades, vous montrez du doigt les collectivités locales – plus que l’État, d’ailleurs – pour donner l’impression que vous êtes des réformateurs mais, en réalité, vous ne réformez rien. Vous avez renoncé à réformer réellement la fonction publique, vous avez renoncé à trouver des moyens de faire travailler davantage les agents publics. Cela doit évidemment se faire dans le dialogue social en imaginant des contreparties, comme l’amélioration de la couverture des complémentaires de santé, qui est une vraie question pour les catégories C. Mais vous ne réformez rien, ni au niveau des collectivités locales, ni au niveau de l’État.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Monsieur Marleix, votre famille politique et vous-même souhaitez faire travailler les fonctionnaires trente-neuf heures. La question que je souhaite vous poser est la suivante : voulez-vous les faire travailler trente-neuf heures payées trente-cinq ou trente-neuf heures payées trente-neuf ?

M. Olivier Marleix. Ce que nous proposons, c’est le retour aux trente-neuf heures dans le cadre du dialogue social. Il faut qu’il y ait une concertation et que l’on propose des contreparties. Mais ne faisons pas croire aux Français que notre objectif est de faire appliquer les trente-cinq heures. Vous ne vous rendez pas compte du décalage entre ce débat et la réalité ! Vous êtes censé, monsieur le secrétaire d’État, faire partie d’un gouvernement libéral et réformateur mais, sur ce sujet, vous ne l’êtes pas. À titre personnel, en tout cas, vous restez un parfait socialiste – et je le dis avec beaucoup de respect. Cette position idéologique me surprend davantage de la part de M. Gérald Darmanin.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Tropisme lillois pour tropisme lillois, « quand c’est flou, c’est qu’il y a un loup »… (Sourires.)

La Commission rejette les amendements.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL408 de la rapporteure.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL567 de M. Pascal Brindeau et CL590 de M. Yannick Favennec Becot, ainsi que les amendements identiques CL67 de M. Éric Poulliat et CL494 de Mme Marietta Karamanli.

M. Pascal Brindeau. L’amendement CL567 vise à accorder un délai plus long aux collectivités locales pour renégocier les accords sur le temps de travail : nous proposons de leur laisser deux ans à compter du renouvellement général des assemblées délibérantes. Ce délai paraît plus sain du point de vue du dialogue social. Vous nous avez dit, monsieur le secrétaire d’État, que les collectivités pourront mettre à profit le temps qui s’écoulera entre la promulgation de la loi et les élections municipales pour commencer à travailler sur cette question. Cette approche me paraît très théorique : vous savez très bien, pour avoir été un élu local, que plus on s’approche de l’échéance municipale, moins on est tenté d’ouvrir des dossiers explosifs, particulièrement avec les partenaires sociaux.

M. Yannick Favennec Becot. Dans le même esprit que l’amendement précédent, notre amendement CL590 propose de fixer ce délai à dix-huit mois. C’est une mesure de prudence vis-à-vis des nouvelles équipes qui arriveront l’année prochaine dans les mairies : ce délai d’un an risque d’être trop court et de les mettre dans une situation difficile.

M. Éric Poulliat. Comme cela a déjà été dit, le délai d’un an accordé aux collectivités en vue de l’harmonisation du temps de travail à 1 607 heures paraît trop court pour permettre aux nouvelles équipes élues de négocier dans de bonnes conditions de nouveaux accords en matière de temps de travail. De plus, les nouveaux régimes de temps de travail, qui seront susceptibles d’avoir un impact budgétaire et comptable, ne peuvent pas entrer en application à n’importe quelle date de l’année.

C’est pourquoi l’amendement CL67 prévoit, d’une part d’allonger à dix-huit mois le délai laissé aux collectivités après les renouvellements généraux de leurs assemblées pour définir de nouvelles règles relatives au temps de travail, d’autre part de différer l’application de ces nouvelles règles, dans tous les cas, au 1er janvier qui suivra leur adoption, afin d’aligner les calendriers budgétaires avec le dialogue social.

Mme Marietta Karamanli. Mon analyse est exactement la même que celle de M. Éric Poulliat : un délai plus long introduirait un peu de souplesse. Les collectivités qui seront prêtes pourront appliquer les nouveaux accords dès le 1er janvier 2021, mais un délai supplémentaire de six mois pourra, dans certains cas, faciliter la discussion et la préparation de cette mesure. Tel est l’objet de l’amendement CL494.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. À ce stade, je souhaite que l’on en reste à la rédaction du texte. Avis défavorable sur les trois amendements.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Même avis. Je précise qu’entre la promulgation de la loi et le renouvellement, plusieurs mois s’écouleront, qui pourront être consacrés à la préparation de cette mesure. Et l’année qui suivra l’élection nous semble être un délai suffisant.

M. Pascal Brindeau. Et si les collectivités ne délibèrent pas dans l’année qui suit, que se passera-t-il ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Elles seront dans l’illégalité.

La Commission rejette successivement les amendements.

En conséquence, les amendements identiques CL68 de M. Eric Poulliat et CL868 de Mme Marietta Karamanli tombent.

La Commission examine l’amendement CL772 de M. Denis Masséglia.

Mme Danielle Brulebois. L'obligation de renégocier les accords locaux sur le temps de travail conclus antérieurement à l’adoption de la norme des 1 607 heures annuelles dans l’année qui suit le renouvellement des exécutifs fait l’impasse sur les raisons qui ont prévalu à la négociation de tels accords. Je songe à la pénibilité et aux sujétions particulières de certains emplois dans les collectivités et établissements publics locaux, tels que les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) ou les services ouverts en continu, y compris la nuit et le week-end. Je songe également aux faibles marges de manœuvre financières et statutaires pour compenser la disponibilité et la souplesse en cas d’aléa, d’urgence ou d’événement exceptionnel.

Le temps de travail doit être réduit en tenant compte de la pénibilité pour préserver la santé des agents, comme c’est fort heureusement le cas depuis 2002 dans la fonction publique hospitalière. Cet amendement prévoit d’appliquer la définition du temps de travail qui figure dans le code du travail, à savoir trente-cinq heures par semaine, et de le réduire en cas de pénibilité et d’horaires atypiques.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet amendement me semble trop prescriptif. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 18 modifié.

Après l’article 18

La Commission examine l'amendement 283 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, issu d'une sollicitation de la CGT, nous proposons de mettre fin à l’inégalité de traitement constatée entre les agents des différents versants de la fonction publique et de mettre la France en conformité avec la charte européenne des droits sociaux en matière de droit à la grève.

Il s’agit de réinstaurer dans la fonction publique de l’État, les dispositions de l’article 2 de la loi du 19 octobre 1982, introduisant la possibilité de grève de courte durée au cours de la journée. Cette mesure permettrait en outre une meilleure ouverture des services publics aux usagers.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Nous ne partageons pas du tout ce souhait d'instaurer le droit de grève de courte durée dans la fonction publique d'État. Avis défavorable.

Mme Danièle Obono. Nous aurons la discussion en séance mais vous n'avez rien dit, madame la rapporteure. Nous vous relancerons sur le sujet en séance mais votre réponse est assez lamentable : défavorable parce que vous n’êtes pas d'accord et puis c'est tout. Les syndicats apprécieront. Ils ont déjà vu à quel point vous avez poussé au dialogue à l’occasion de la préparation de ce projet de loi.

La Commission rejette l'amendement.

Elle en vient à l’amendement CL495 de M. Boris Vallaud.

Mme Marietta Karamanli. Nous sommes partis du constat que de nombreux agents demandaient la possibilité de faire du télétravail. Cet amendement tend à permettre aux employeurs publics d'autoriser l'agent qui en fait la demande à effectuer une période ponctuelle de télétravail, après accord du chef de service. En l’état actuel de la réglementation, les employeurs ne peuvent pas répondre à ces demandes : on ne prend en compte que le télétravail effectué de manière régulière et durable. Si nous voulons accompagner la transformation et la modernisation des services, nous devons faciliter le télétravail ponctuel qui est compatible avec certaines missions.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Nous avons déjà largement débattu de ce sujet hier. Nous avons adopté un amendement sur le télétravail qui renvoie aux comités sociaux. En ce qui concerne le droit à la déconnexion, nous avons renvoyé à la séance pour avoir un dispositif qui maintienne les règles des services publics régaliens, notamment en matière de sécurité. Je demande le retrait de votre amendement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. La référence de l'amendement est la loi du 12 mars 2012 sur le télétravail effectué de manière régulière ou ponctuelle. Depuis 2017, la règle s'applique de manière inversée : l'accès au télétravail est de droit et il revient à l'employeur, public ou privé, de démontrer qu’il pose une difficulté. Les règles que nous imposons, y compris à nos propres services, font que votre demande est satisfaite depuis 2017, au moment où nous avons en quelque sorte inversé la charge de la preuve, s’agissant de l'intérêt d'avoir recours ou non au télétravail. En outre, nombre d'administrations proposent actuellement des dispositifs de télétravail et des jours flottants, ce qui caractérise la nature relativement irrégulière de la répartition, la seule limite étant la continuité du service et l'organisation qui préside à celle-ci.

Mme Marietta Karamanli. J'entends bien les explications de M. le secrétaire d’État mais il semble y avoir une différence entre la théorie et la pratique. Le sujet est revenu à plusieurs reprises lors des auditions. Je veux bien vous croire, monsieur le secrétaire d’État, mais la loi rencontre apparemment des difficultés d’application. Je vais donc maintenir mon amendement et nous reviendrons sur le sujet en séance pour le tirer au clair.

La Commission rejette l'amendement.

Puis elle passe à l’amendement CL285 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, issu d'une sollicitation de la CGT, nous proposons de limiter l’interdiction du droit de grève, un droit constitutionnel.

Pour la majorité et même le secrétaire d’État, il semble que droit de grève ne soit qu’un inconvénient de plus dans la grande marche de la libération de toutes les énergies possibles. Néanmoins, nous pensons qu’il faudrait revoir les règles appliquées aux agents de l’administration pénitentiaire. Ces agents ont récemment exprimé des revendications, y compris sur un mode qui peut sembler très frontal et virulent. Une révision de la limitation du droit de grève pourrait permettre d’améliorer ces modes de revendication.

Tel est le sens de cet amendement sur lequel je suppose que la rapporteure n'aura absolument pas d'avis. Elle n’a d’avis sur rien et elle ne fait qu'exécuter ce qu'on lui demande.

M. Jean-François Eliaou. Oh !

Mme Danièle Obono. Nous le représenterons en séance afin d’interpeller au moins l'opinion publique à défaut d’avoir un avis de la majorité qui, de toute évidence, n’en a sur rien du tout.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Nous ne souhaitons pas revenir sur le champ du droit de grève et il n'a jusqu'alors pas été question de sujets sectoriels dans ce texte. Avis défavorable.

Mme Danièle Obono. Et le secrétaire d’État ?

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Il n'est pas obligé de donner un avis sur chaque amendement, comme vous avez pu le constater depuis deux jours.

Mme Danièle Obono. Il n’a pas d’avis sur la question ?

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Cela ne veut pas dire qu'il n'a pas d'avis, madame Obono. N'interprétez pas les pensées des uns et des autres, contentez-vous des vôtres…

La Commission rejette l'amendement.

Article 19 (art. 12-4, 14 et 18-2 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) : Fusion de centres de gestion et rapport annuel du centre national de la fonction publique territoriale au Parlement

La Commission examine les amendements identiques CL109 de M. Stéphane Peu et CL260 de M. Ugo Bernalicis.

M. Stéphane Peu. En présentant cet amendement de suppression de l’article 19, je voudrais insister sur deux aspects qui nous préoccupent.

Après la conférence de presse du Président de la République, nous avions compris que l'heure était venue de lier l'avenir de la fonction publique à une plus grande proximité avec les territoires. La possibilité de fusion des centres départementaux de gestion à une échelle régionale est, à l'évidence, une mesure tout à fait contraire au principe de proximité. Dans certains cas, cela peut aboutir à un fort éloignement des centres de gestion et donc à une réduction des possibilités de formation pour certains fonctionnaires. Cet article nous semble aller à l’encontre de la proximité tant vantée ces derniers temps.

En outre, ces fusions ne se font pas obligatoirement à moyens constants. Au contraire, on sent une logique budgétaire de réduction des moyens.

Pour au moins ces deux raisons – accroissement de l’éloignement et réduction des moyens –, nous proposons la suppression de cet article.

Mme Danièle Obono. Cet article permet aux centres de gestion départementaux volontaires et situés dans la même région de fusionner, créant ainsi un centre interdépartemental de gestion qui se substituerait à eux.

Sur la base du volontariat mais sans garantie pour les usagers et les employés, le Gouvernement souhaite une nouvelle fois utiliser la recette miracle des synergies et autres formules vides de sens et surtout de vision politique, pour diminuer les emplois publics sans garantie d’amélioration du service public.

Étant donné la taille des régions actuelles, ces centres interdépartementaux pourraient avoir à traiter une surface géographique immense. Cet article ne correspond pas à la réalité du terrain auquel vous prétendez être si fortement attachés.

Pour toutes ces raisons, nous proposons sa suppression.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. La mutualisation des missions des centres de gestion se fait de façon assez hétérogène sur le territoire. Or là où ils ont mutualisé leurs missions, ils sont désormais capables de développer des expertises pointues dans certains domaines et d'offrir ainsi des services de plus grande qualité aux collectivités et à leurs agents.

Il s'agit d'aller plus loin que la simple mutualisation en rendant possible – et non pas obligatoire – la fusion, selon le modèle éprouvé des centres interdépartementaux de la région Île-de-France.

L'introduction dans la loi de cette faculté nouvelle est donc de nature à encourager les centres à s'inscrire dans une dynamique de rapprochement plus grande.

Cette proposition figurait dans le rapport sur la formation et la gestion des carrières des agents des collectivités territoriales, remis par nos collègues Jacques Savatier, député de la Vienne, et Arnaud de Belenet, sénateur de Seine-et-Marne, au Premier ministre, le 12 février dernier.

Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. J'ajoute que l’une des premières applications de cette fusion sur la base du volontariat – la rapporteure a eu raison d’y insister –, concernera le rapprochement des deux centres de gestion du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, dans le cadre de la mise en place de la nouvelle collectivité d'Alsace.

La Commission rejette les amendements.

Puis elle examine l’amendement CL69 de M. Éric Poulliat.

M. Éric Poulliat. L'article 19 inscrit dans la loi l’obligation pour le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) de remettre au Parlement un rapport annuel sur son activité et sur l’utilisation de ses ressources. La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation propose que ce rapport consacre des développements spécifiques aux formations dispensées en formation initiale et continue, et en matière de déontologie.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. C’est une excellente proposition. Avis favorable.

La Commission adopte l'amendement.

Elle en vient à l’amendement CL892 de la rapporteure.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet amendement vise à encourager la coordination au niveau régional des centres de gestion.

Pour l’exercice de leurs missions organisées à un niveau au moins régional, les centres de gestion élaborent actuellement une charte qui désigne le centre chargé de la coordination et qui détermine les modalités d'exercice des missions gérées en commun.

Il est proposé de remplacer cette charte par un schéma régional ou interrégional de coordination, de mutualisation et de spécialisation.

Cette proposition, issue du rapport d'information du Sénat de juin 2018 sur les enjeux de l'évolution de la fonction publique territoriale, renforce, tout en ne modifiant pas la structure actuelle du réseau des centres de gestion, la collaboration entre les centres de gestion d'un même ressort territorial.

Ainsi, ce schéma précisera quelles sont les missions exercées par le centre coordonnateur pour le compte des autres centres et les missions exercées par un ou plusieurs centres pour le compte des autres. Il définira également les moyens mis en commun pour l'exercice des missions régionalisées.

Cette proposition permet, tout en conservant la proximité des territoires, de soutenir le mouvement de mutualisation et de spécialisation des expertises et la qualité des prestations des centres de gestion.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Je suis favorable à cet amendement ainsi qu’aux amendements CL890 et CL891 de la rapporteure. En application des propositions du rapport Savatier-Belenet, ils contribuent à mieux structurer les centres de gestion au niveau régional et à les mettre dans une relation contractualisée ou conventionnelle avec les délégations régionales du CNFPT. De cette façon, ils favorisent la création de trois têtes de pont matière fonction publique : l'agence régionale de santé (ARS) pour la fonction publique hospitalière, des plateformes régionales de ressources humaines pour l'État, et le binôme CNFPT-centres de gestion à l'échelle de chaque région.

M. Pascal Brindeau. Mon intervention va apparaître un peu comme une discussion générale sur le sujet du CNFPT et des centres de gestion. Si je comprends la logique de mutualisation et de regroupement des centres de gestion, je trouve que c'est presque un acte manqué. Le projet pourrait être plus ambitieux en matière de rapprochement. Les missions du CNFPT et des centres de gestion peuvent se chevaucher. Dans un rapport, l’Inspection générale des finances avait envisagé la fusion en un même établissement public. C’était une hypothèse parmi d'autres pour éviter que certaines de ces missions soient parfois presque concurrentielles. Il est faux d'imaginer que le CNFPT ne s’occupe que de formation et les centres de gestion seulement de la gestion des carrières des fonctionnaires publics territoriaux. Certaines missions sont communes. Elles ont parfois été retissées un peu dans un texte de 2017.

Je n’ai pas eu le temps de rédiger des amendements sur le sujet avant l’examen en Commission mais je le ferai sans doute pour la séance. Il est important que nous ayons un débat sur cette logique de mutualisation et sur la création éventuelle d’un grand établissement public unique pour gérer la totalité du parcours professionnel des agents publics territoriaux.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. En prévoyant une convention de répartition des compétences et l'articulation des compléments entre le CNFPT et les centres de gestion, région par région, l’amendement CL891 de la rapporteure contribue à l’atteinte de votre objectif. Il permet une adaptation au niveau de chaque région, en fonction de la taille et des problématiques d'emploi des territoires.

Quant au rapport de l’Inspection générale des finances, il écarte le principe de la fusion en tant que telle, pour des raisons de coût et d’organisation. En caricaturant un peu, les cendres de gestion, au niveau départemental, ressemblent à un syndicat d'élus administrant un service à destination des collectivités, alors que le CNFPT est organisé de manière paritaire avec un établissement public national. La fusion de deux modèles aussi différents serait à la fois longue, complexe et coûteuse. Le mieux risque d’être l'ennemi du bien. La clarification région par région, proposée par l’amendement CL891, nous paraît plus opportune.

La Commission adopte l'amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL890 de la rapporteure.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Toujours dans la même logique de régionalisation, cet amendement vise à introduire l'obligation pour le centre de gestion coordonnateur à un niveau au moins régional de conventionner avec le CNFPT, afin d'articuler leurs actions territoriales.

Sont plus particulièrement visés par ces conventions : le domaine de l'organisation des concours et des examens professionnels mis en œuvre par les centres de gestion pour les catégories A, B et C et par le CNFPT pour la catégorie « A+ » ; la prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi ; le reclassement des fonctionnaires devenus inaptes ; le domaine relatif à l'emploi territorial.

La Commission adopte l'amendement.

Puis elle examine l’amendement CL891 de la rapporteure.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Toujours selon la même logique, cet amendement vise à compléter la liste des missions qui peuvent être confiées aux centres de gestion au niveau régional.

Cet élargissement correspond à des missions qui peuvent être exercées à un niveau régional car faisant appel à une expertise assez pointue et qui ne nécessite pas une proximité départementale.

On y trouve notamment, nous en avons longuement parlé, une mission d'appui aux référents déontologues.

La Commission adopte l'amendement.

Puis elle examine l’amendement CL791 de M. Philippe Vigier.

M. Yannick Favennec Becot. Un centre de gestion de département, c’est un centre de ressources essentiel pour les collectivités. Permettre sa fusion avec un centre de gestion d'un département limitrophe ou en un centre interdépartemental unique compétent sur les territoires des centres de gestion auxquels il se substitue, revient à isoler davantage les collectivités et à fragiliser la fonction publique territoriale. Le caractère volontaire de cette fusion ne change rien au risque qui existe pour les collectivités territoriales et pour la fonction publique territoriale. Pour nous, membres du groupe Libertés et Territoires, la proximité est source d'efficacité. C'est pourquoi nous proposons la suppression de cette mesure.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. La fusion n'est jamais une obligation mais elle me semble indispensable pour disposer d'expertises plus pointues et rendre ainsi un meilleur service aux collectivités, notamment aux plus petites. C'est tout le sens de cet article et de ce que nous venons d'adopter. Avis défavorable.

La Commission rejette l'amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL409 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 19 modifié.

Article 20 (art. 4, 6, 19 et 79 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière) : Simplification de certaines mesures relatives à la gestion des emplois de la fonction publique hospitalière

La Commission est saisie de l'amendement CL261 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. C’est un amendement de suppression car nous nous opposons à la mise en concurrence des hôpitaux à travers une contractualisation et une gestion déconcentrée des fonctionnaires hospitaliers.

Cet article 20 prévoit la possibilité de recruter par contrat pour les emplois supérieurs hospitaliers, qui n’ont pas obligation d’être organisés en corps, ce qui ouvre la voie à la fin de l’École des hautes études en santé publique (EHESP) pour que les emplois supérieurs hospitaliers soient occupés par des contractuels chasseurs de coûts.

Il prévoit aussi la déconcentration de la gestion des corps et emplois autres que ceux des personnels de direction et des directeurs et directrices de soin, permettant au gestionnaire d’un établissement de recruter et gérer les praticiens hospitaliers de manière très libre car même les mutations n’auront plus besoin de passer par le niveau central, avec le risque inhérent de ne plus avoir une bonne répartition sur le territoire selon les besoins.

Nous estimons qu’une gestion nationale est une garantie d’égalité et de bonne affectation sur le territoire national. Cette gestion de plus en plus liée aux établissements met en concurrence les établissements de santé et ne garantit pas une bonne allocation sur le territoire national, alors qu’il existe des difficultés de recrutement dans des déserts médicaux et que le secteur hospitalier est mobilisé depuis plusieurs mois sur ces difficultés que vous allez accentuer avec cet article.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Nous avons déjà longuement débattu de la contractualisation lors de l’examen de l'article 7.

Il s'agit ici d'en assurer la bonne application dans la fonction publique hospitalière. Ce sont ainsi 81 emplois, actuellement dévolus à des directeurs d'hôpital, qui seraient ouverts à des contractuels, portant le total des postes ouverts à 365 emplois.

Pour ce qui concerne le deuxième point, il s'agit de déconcentrer, dans un souci de simplification, certains actes de gestion des emplois de direction du centre national de gestion vers les établissements eux-mêmes.

La gestion des carrières de près de 5 000 directeurs nécessite en effet la production massive, chaque année, de décisions individuelles ou collectives par le centre national de gestion.

Il n'apparaît pas pertinent que des décisions sans véritable incidence sur la carrière des agents soient centralisées au niveau national.

Je ne vois donc là rien qui soit de nature à renforcer la concurrence entre les établissements de santé.

Avis défavorable.

La Commission rejette l'amendement.

Puis elle adopte l’article 20 sans modification.

Après l’article 20

La Commission est saisie des amendements CL310 et CL311 de M. Sacha Houlié.

M. Sacha Houlié. L’amendement CL311 a pour objet d’élargir la faculté ouverte aux centres hospitaliers universitaires de créer des filiales pour assurer des prestations de service qui ne sont pas les missions premières du service public hospitalier, par le biais de services publics industriels et commerciaux.

L’amendement CL310 précise le cadre d’exercice des services industriels et commerciaux pour les établissements publics de santé, en leur offrant la possibilité de recruter des personnels avec des contrats de droit privé.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Dans ce texte, nous évitons les dispositions sectorielles. L’amendement CL311 ne me semble pas être le meilleur véhicule législatif pour parler de ce sujet.

S’agissant de l’amendement CL310, les établissements de santé qui ont le statut d’établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) peuvent déjà recruter selon les dispositions du code du travail.

C’est pourquoi je demande le retrait de ces amendements. À défaut, j’émettrais un avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Même avis. Ce débat a eu lieu pendant la préparation ou l'examen de la loi santé. La conclusion avait à peu près la même que celle que la rapporteure propose.

M. Sacha Houlié. Je vais les retirer mais je tiens à apporter une précision. Il y a plusieurs établissements publics administratifs, notamment l'Agence de la biomédecine, l'Établissement français du sang (EFS) et l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES). En leur qualité d’établissements publics administratifs, ils peuvent recruter sous des statuts de droit privé. C’était une manière d’élargir cette possibilité.

Les amendements sont retirés.

La Commission examine l’amendement CL312 de M. Sacha Houlié.

M. Sacha Houlié. Cet amendement tend à rendre efficace le contrôle qui s’exerce pour vérifier que les fonctionnaires hospitaliers respectent l'interdiction du cumul d'activités. Pour compléter leurs revenus, certains agents dont les revenus sont modestes, notamment quand ils ont des emplois à temps partiel subi, cherchent une autre activité, ce qui est interdit. Les établissements de santé ont des difficultés à exercer un contrôle effectif. Il est proposé qu’ils puissent demander des données à l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) pour éviter l'embauche de personnels qui ont déjà un emploi et ainsi mieux protéger leurs patients.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Ce sujet nous préoccupe tous mais, lors de l'examen du projet de loi relatif à l'organisation et à la transformation du système de santé, il y a quelques semaines, notre assemblée a déjà rejeté cette proposition qui soulève de nombreuses difficultés. Demande de retrait ou avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Même avis. La proposition de M. Houlié fait écho à des réflexions menées notamment par le directeur général de l'Assistance publique Hôpitaux de Paris. L’objectif de détection des cas de fraude peut être partagé mais l’accès aux fichiers de l'URSSAF, tel que vous le proposez, nous pose des difficultés de méthode ou de traitement de données.

La Commission rejette l’amendement.

titre Iv

FAVORISER LA MOBILITé et accompagner les transitions professionnelles des agents publics

Chapitre Ier Formation, mobilité

Avant l’article 21

La Commission examine l’amendement CL25 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. Parmi les réformes que vous ne faites pas, monsieur le secrétaire d’État, figure la fusion des corps. Vous prétendez simplifier la gestion de la fonction publique mais elle restera compliquée du fait de la multiplicité des quelque cinq cents corps qui composent les trois versants, véritables freins à une mobilité qui serait plus naturelle si le nombre de corps était réduit.

L’amendement CL25 vise à ouvrir le débat ; il est issu de propositions figurant dans le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique rédigé par Jean-Ludovic Silicani et remis à Éric Woerth. L’idée est d’enclencher une réforme systémique – pour reprendre un terme que le Gouvernement aime employer – de la fonction publique en créant notamment des corps transversaux qui permettraient aux agents de passer plus facilement d’un versant à l’autre. En effet, votre projet de loi est paradoxal : intégrer la fonction publique de l’État sera plus facile pour un employé du secteur privé que pour un agent de la fonction publique territoriale. Cet amendement vous invite à mener une réforme plus ambitieuse.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis très sensible à l’objectif de cette proposition. J’espère que cette question sera abordée dans le cadre des travaux de la mission Thiriez, annoncée par le Président de la République, non seulement s’agissant de la haute fonction publique mais aussi sur le plan statutaire. Sur le fond, nos positions sont proches, monsieur Marleix, ce qui me semble être plutôt une bonne chose. J’émets naturellement un avis défavorable à l’amendement en l’état, mais la question doit être posée.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL568 de M. Pascal Brindeau.

M. Pascal Brindeau. Cet amendement invite à envisager la fonction publique de manière globale sans se cantonner aux cinq chapitres du projet de loi, dont les contours ont été définis préalablement. Il vise – c’est une proposition parmi d’autres – à rendre obligatoire la tenue d’un entretien à mi-carrière pour évaluer les souhaits, les perspectives et les besoins de formation – voire de conversion – de l’ensemble des agents et pour envisager la deuxième partie de leur carrière. Il s’agit de tenir compte de la gestion des âges de la vie dans la fonction publique et de donner aux agents des trois versants la possibilité de se projeter vers son parcours professionnel dans son ensemble. La linéarité des carrières qui prévalait encore il y a quelques années a presque disparu et n’existera évidemment plus dans les années à venir.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cette proposition est très intéressante mais elle est de portée réglementaire. Je vous propose de retirer l’amendement ; à défaut, avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. La proposition peut être partagée mais, au-delà de son caractère réglementaire, j’ai une difficulté avec la fixation de l’entretien en question à l’âge de quarante-cinq ans, car ce n’est pas forcément l’âge de la vie le plus approprié selon les carrières. Deux dispositions sont susceptibles d’atteindre votre objectif : la première consiste à supprimer la notation et à généraliser l’entretien annuel d’évaluation professionnelle. La seconde est liée à une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance ; je pressens donc les critiques dont elle pourra faire l’objet. Quoi qu’il en soit, nous avons intégré à la concertation syndicale la définition de modalités d’accès particulières à un droit à la formation renforcé – un plan investissement compétences (PIC) pour la fonction publique, en quelque sorte, même si l’analogie n’est pas adaptée – à l’intention des agents qui ont reçu la formation initiale la plus faible et qui sont les plus exposés au risque de reclassement, des agents en situation de handicap qui connaissent des difficultés particulières de maintien dans l’emploi, et des agents occupant des postes à usure professionnelle liés à la notion de pénibilité. Le fait que ces trois paramètres fassent partie du champ de la négociation nous permettra de les intégrer dans l’ordonnance avec davantage de souplesse qu’un entretien unique en milieu de carrière tel que vous le proposez. Je vous demande donc de retirer l’amendement à la faveur de ces explications.

M. Pascal Brindeau. J’entends cet argumentaire et je retire l’amendement. Je précise simplement que l’entretien annuel d’évaluation ne saurait être confondu avec un ou plusieurs entretiens de la sorte, quel que soit l’âge retenu. L’entretien que je propose, en effet, doit être consacré à la question de l’évolution du parcours professionnel, au reclassement le cas échéant voire au changement de service, de direction ou de versant. À mon sens, cet entretien doit naturellement se faire avec le supérieur hiérarchique direct et la direction des ressources humaines, mais aussi avec un référent extérieur capable de porter un regard objectif sur les souhaits de chaque agent.

L’amendement est retiré.

Article 21 (art. 22 quater de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 2-1 de la loi n° 84–594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. L. 6323–3 du code du travail) : Garantir la portabilité des droits liés au compte personnel de formation en cas de mobilité entre les secteurs publics et privé

1. La Commission examine l’amendement CL262 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Cet amendement vise à supprimer l’article car nous nous opposons à la portabilité et à la monétisation des droits acquis. Ces mesures favoriseraient leur départ vers le secteur privé et une forme de régression de leur droit à la formation. La monétisation constitue selon nous un appel majeur au secteur marchand. Les salariés y seront perdants : alors qu’une heure de formation coûte entre 35 et 40 euros selon les syndicats, le Gouvernement la valorise à 15 euros. Autrement dit, les salariés en paieraient forcément une partie de leur poche.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet article vise tout simplement à tirer les conséquences de la monétisation des droits à la formation instaurée pour les salariés par la loi du 5 septembre 2018. Pour ce faire, il ouvre la possibilité pour les agents publics de convertir en heures des droits précédemment acquis en euros au titre d’une activité privée et supprime les références aux différents rythmes d’alimentation et plafonds du compte personnel de formation (CPF), renvoyant ses modalités d’application à un décret en Conseil d’État. Je ne vois là aucun recul des droits des agents publics. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL540 de Mme Catherine Fabre.

Mme Catherine Fabre. Cet amendement vise à mettre le CPF à la main de la personne concernée afin qu’elle puisse faire valoir ses droits sans solliciter son employeur pour y accéder, y compris dans la fonction publique. Cela ne peut se faire qu’à la condition que la continuité du service fourni par l’administration soit assurée.

L’amendement obéit au principe fondamental, selon moi, de l’autonomie de l’individu en matière d’utilisation de ces droits et du CPF. Il me semble nécessaire de le conserver pour les agents publics afin d’aboutir au système le plus intégré qui soit et à des droits à la formation similaires quel que soit le statut des personnes concernées.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je comprends vos arguments mais, dans la fonction publique, la formation s’effectue pendant le temps de service, contrairement au secteur privé. Il est donc indispensable de recueillir l’avis préalable de l’autorité hiérarchique. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Demande de retrait, pour les mêmes motifs. J’ajoute que les modalités de financement de la formation continue dans les trois versants de la fonction publique sont très différentes des modalités qui prévalent dans le secteur privé. Il n’existe pas de dispositif de mutualisation des fonds pour permettre à un agent public de demander un financement sans avoir à se préoccuper des moyens et des capacités de son employeur, en particulier les collectivités de petite taille. Je vous sais très attachée à ce que les agents publics, comme les salariés du secteur privé, puissent avoir accès sans frein et sans distinction à l’usage de leur CPF, mais il existe des employeurs publics de tailles différentes qui doivent eux-mêmes assurer le financement des formations tout en respectant un pilotage budgétaire dans le respect des enveloppes dont ils disposent. Vous présenterez dans un instant un autre amendement qui vise à faciliter l’accès à la formation et à tenir compte du CPF, qui me semble plus efficace que celui-ci, trop périlleux pour les employeurs publics de petite taille.

Mme Catherine Fabre. Soit. A ce stade, je retire l’amendement tout en espérant que le débat sur la mutualisation des fonds sera ouvert.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL410 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CL545 de Mme Catherine Fabre.

Mme Catherine Fabre. Cet amendement, auquel M. le secrétaire d’État a fait référence à l’instant, vise à assurer l’information claire et explicite des agents publics concernant l’existence de leur CPF et la manière de l’activer et de l’utiliser. En effet, 87 % des salariés ne connaissent même pas l’existence de ce compte. De ce fait, le droit individuel à la formation est théorique et peu concret. Je propose donc que comme dans le secteur privé, cette information soit assurée lors de l’entretien annuel. Par parallélisme des formes avec le code du travail, je propose également que cette disposition soit précisée dans la loi.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 21 modifié.

Article 22 : Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour réformer la formation des agents publics

La Commission est saisie de l’amendement CL569 de M. Pascal Brindeau.

M. Pascal Brindeau. Cet amendement vise à supprimer l’article, dont l’objet est d’habiliter le Gouvernement à recourir aux ordonnances afin de légiférer sur la question de la formation, qui est centrale pour la fonction publique. Le 1° de l’article vise notamment à « organiser le rapprochement et modifier le financement des établissements publics et services qui concourent à la formation des agents publics ». Je traduis : il s’agit du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et des centres de gestion, évoqués au débat précédent. Ces questions doivent faire l’objet d’un débat parlementaire approfondi plutôt que d’être renvoyées à des ordonnances dont, de surcroît, le délai de ratification est de trois mois.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cette habilitation est très importante pour notre majorité. Il s’agit de développer une synergie entre les écoles qui concourent à la formation des cadres des trois versants – l’ENA, l’Institut national des études territoriales (INET) et l’École des hautes études de la santé publique (EHESP) – et de renforcer ainsi une culture commune de l’encadrement au sein de la fonction publique.

Il s’agit également d’éviter les freins au changement que peut constituer la méconnaissance des différents environnements administratifs, mais aussi de faciliter les mobilités géographiques et fonctionnelles afin de diversifier les parcours professionnels et les mobilités entre les trois versants – j’y suis personnellement très attachée.

Il s’agit enfin de favoriser l’évolution professionnelle des agents les plus fragiles en leur permettant d’accéder plus facilement aux qualifications.

Le champ de l’habilitation est certes vaste, mais il est assez précis et incontournable. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL832 de M. Alain Perea.

M. Alain Perea. J’ai bien compris que cet article était très important pour notre majorité, et n’ai donc pas osé proposer sa suppression. Néanmoins, le CNFPT, au-delà de sa mission de formation, est la seule école du service public territorial. On a trop souvent tendance à confondre la fonction publique et le service public, comme le montrent bon nombre des débats que nous avons depuis deux jours. Alors que l’on s’interroge constamment sur le service public local et territorial qu’il faut rendre, je souhaite que les députés soient beaucoup plus étroitement associés à la réforme de cette grande école qu’est le CNFPT, pour un service public local de qualité qui produira des effets sur la gestion des ressources humaines.

L’amendement ne vise donc pas à supprimer l’article mais à prévoir un rapport pour que nous définissions ensuite ensemble le service public local que nous souhaitons et les écoles que nous voulons établir à ces fins.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Nous disposons d’un nombre suffisant de rapports sur ce sujet, notamment de la part de nos collègues sénateurs. En outre, nous recevrons bientôt celui de la mission Thiriez à laquelle le Président de la République s’est engagé à ce que les parlementaires soient associés. À ce stade, cela me semble suffire ; il est temps de passer à l’action, comme l’a rappelé le Président de la République dans son intervention de la semaine dernière. Demande de retrait ou avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL833 de M. Alain Perea.

M. Alain Perea. L’idée consistant à englober les trois écoles peut s’entendre, mais pourquoi ne demander un rapport qu’au CNFPT et non aux deux autres écoles ? L’amendement vise à étendre à la fonction publique d’État et à la fonction publique territoriale les demandes qui seront faites au CNFPT dans l’ordonnance.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable : la fonction publique territoriale relève du champ de l’habilitation relative à la transformation de la formation, dont il est important qu’elle puisse être conçue et débattue dans les instances ad hoc afin que la formation soit également réformée dans ce versant de la fonction publique.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. En effet, l’ordonnance concernera les trois versants, tant en ce qui concerne la formation que le recrutement et la gestion des carrières. D’autre part, une disposition est prévue pour demander un rapport au CNFPT sur l’utilisation de ses fonds et de ses moyens. S’agissant des écoles de formation de la fonction publique d’État comme l’ENA, l’École polytechnique, les écoles nationales des douanes et d’autres – il en existe une quinzaine –, la mesure est déjà en vigueur puisque le projet de loi de finances contient systématiquement des « jaunes » budgétaires qui présentent ces rapports financiers. Il s’agit donc d’une disposition qui vise à placer l’INET au même niveau d’exigence que les autres écoles, et non à lui demander quelque chose qui ne serait pas demandé aux autres.

L’amendement est retiré.

La Commission se saisit des amendements CL792 et CL793 de M. Philippe Vigier.

M. Yannick Favennec Becot. L’amendement CL792 vise à ajouter le renforcement de la formation des agents à l’utilisation du numérique comme levier de transformation des administrations, pour répondre tout à la fois aux enjeux de l’ouverture des données publiques et de l’accès aux services publics, mais aussi à ceux de la protection des données personnelles suite à l’entrée en vigueur du Règlement européen sur la protection des données (RGPD).

Quant à l’amendement CL793, il vise à ajouter le renforcement de la formation des agents à la maîtrise d’une langue étrangère, cette compétence devenant de plus en plus essentielle dans un environnement mondialisé, notamment européen.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. Cette proposition ne relève pas du domaine législatif. Les pistes sont intéressantes, mais si la loi recensait tous les thèmes de formation des écoles, elle contiendrait une liste un peu longue. Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable.

M. Yannick Favennec Becot. M. le secrétaire d’État m’a convaincu ; je retire les amendements.

Les amendements sont retirés.

La Commission adopte l’article 22 sans modification.

Après l’article 22

La Commission examine l’amendement CL609 de Mme Danielle Brulebois.

Mme Danielle Brulebois. Je présente, en même temps que mon amendement CL609, les amendements CL605, CL606, CL607 et CL610, car tous les cinq visent à favoriser le développement de l’apprentissage dans la fonction publique.

À l’heure où l’apprentissage est au cœur de nos préoccupations et où le Gouvernement en a fait une priorité en relançant la mobilisation générale, il faut que l’État et les collectivités locales soient exemplaires en matière d’accompagnement des jeunes vers la vie active. En effet, comme le montrent de nombreux rapports, la fonction publique peine à s’engager dans la voie de l’apprentissage. En 2017-2018, il n’y avait que 9 480 apprentis dans la fonction publique de l’État, alors que l’objectif visé en 2012 était déjà de 10 000. Il s’agit pourtant d’un éventail de métiers important qui couvre tous les secteurs d’activité, sachant que la mission de service public existe dans tous les domaines.

Nous sommes tous souvent sollicités par des jeunes qui ne trouvent pas de maîtres de stage. Il est important de lever les freins existants afin de développer l’apprentissage dans la fonction publique. C’est pourquoi l’amendement CL609 vise à encourager les jeunes à s’engager dans la voie de l’apprentissage dans la fonction publique en tenant compte de l’ancienneté qu’ils ont acquise lors de leur formation en alternance, comme c’est le cas dans le secteur privé où l’ancienneté est prise en compte lors d’une embauche au terme de la période d’apprentissage.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. La loi « égalité et citoyenneté » a déjà prévu la possibilité pour les apprentis de se porter candidats aux troisièmes concours. Il est en effet opportun de soulever la question et j’espère que les travaux à venir faciliteront l’accès des apprentis aux concours. Je vous propose donc de retirer l’amendement ; à défaut, avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics. L’amendement CL610 est satisfait par le droit existant. D’autre part, la proposition qu’elle fait pose problème car de façon générale, la règle veut que les services pris en compte pour ouvrir l’accès à un concours interne soient effectués dans le cadre de contrats de droit public ; or les contrats d’apprentissage sont de droit privé.