rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, de transformation de la fonction publique (n°1802).

I. L’état du droit

Une étude menée par le Centre d’études de l’emploi et du travail pour le compte de la DGAFP et le Défenseur des droits a montré l’effet négatif de la maternité sur la carrière des femmes. Cet effet s’accroît avec le nombre d’enfants ([290]).

effet de la naissance d’un enfant sur le salaire journalier, le nombre d’heures et le salaire horaire ds femmes et des hommes selon le secteur d’appartenance, trois années après la naissance

Source : panel tous salariés, 1994-2011.

Lecture : au sein de la FPE, les mères ayant donné naissance à leur premier enfant perçoivent un salaire journalier (en équivalent temps plein), trois années après cette naissance, en moyenne 2.6 % inférieur à celui perçu par les femmes n’ayant pas encore donné naissance à un enfant. La naissance d’un deuxième enfant engendre une perte additionnelle de salaire journalier en moyenne de 3.5 % trois années après cette naissance et celle d’un troisième enfant une perte supplémentaire de salaire journalier de 12.4 %

* : ces résultats concernant la FPH sont à considérer avec précaution en raison du faible nombre de pères de trois enfants considérés (moins de 50).

Note : les effets de la naissance des enfants sur le salaire journalier, le nombre d’heures et le salaire horaire ont été estimés de façon indépendante. Il en résulte une différence d’estimation entre l’effet sur le salaire par équivalent plein-temps (journalier) d’une part et le cumul des effets sur le volume de travail et le salaire horaire d’autre part.

Source : Centre national d’études de l’emploi et du travail, Écarts de rémunérations entre les femmes et les hommes dans la fonction publique : sous le prisme des inégalités de genre, 10 mars 2015, étude conduite pour le compte de la DGAFP et du Défenseur des droits.

Le congé parental est la position du fonctionnaire qui est placé hors de son administration ou service d’origine pour élever son enfant.

Cette position est accordée de droit sur simple demande du fonctionnaire après la naissance ou l’adoption d’un enfant. Le congé parental prend fin au plus tard au troisième anniversaire de l’enfant ou à l’expiration d’un délai de trois ans à compter de l’arrivée au foyer de l’enfant, âgé de moins de trois ans.

Dans cette position, le fonctionnaire n’acquiert pas de droit à la retraite, il conserve ses droits à l’avancement d’échelon pour leur totalité la première année, puis réduits de moitié. Le congé parental est considéré comme du service effectif dans sa totalité la première année, puis pour moitié les années suivantes. Cette situation est fortement pénalisante pour la carrière des femmes, qui représentent plus de 90 % des fonctionnaires prenant ce congé.

II. Le dispositif proposé

Le I du présent article met en œuvre pour la fonction publique de l’État – loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État – la mesure 3.4 de l’accord du 30 novembre 2018 relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique, visant à supprimer les inégalités dans les déroulements de carrière en neutralisant l’impact des congés familiaux sur la rémunération et les déroulements de carrière et la mesure 3.6 garantissant le respect de l’égalité entre les femmes et les hommes dans les procédures d’avancement.

Le 1° complète l’article 51 afin de prévoir qu’en cas de disponibilité pour élever un enfant, le fonctionnaire conserve, pendant une durée maximale de cinq ans, ses droits à l’avancement. Cette période est assimilée à des services effectifs dans le corps.

Le 2° modifie l’article 54 afin de maintenir les droits à avancement, dans la limite d’une durée de cinq ans pour l’ensemble de sa carrière, au lieu précédemment d’une conservation des droits pour leur totalité la première année, puis réduits de moitié. De même, il est prévu que cette période est assimilée à des services effectifs dans le corps alors qu’auparavant, seule la première année était comptabilisée intégralement, les autres années étaient considérées pour moitié.

Le 3° instaure un article 54-1 (nouveau), pour permettre une prise en compte de la disponibilité pour élever un enfant et du congé parental en matière d’avancement et de service effectif dans la limite de cinq ans.

Le 4° ajoute un nouvel alinéa à l’article 58, précisant qu’il est tenu compte de la situation des femmes et des hommes dans les corps et grades concernés, dans le cadre des nouvelles lignes directives de gestion introduite par le présent projet de loi. En outre, le tableau annuel d’avancement précise la part respective des femmes et des hommes dans le vivier des agents promouvables et celle parmi les agents promus.

Le II du présent article met en œuvre les mêmes mesures que celles prévues au I au sein de la fonction publique territoriale – loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Pour ce faire, le 1° modifie l’article 72 afin d’instaurer la prise en compte des droits à avancement dans la limite de cinq ans et à des services effectifs en cas de disponibilité pour élever un enfant.

Le 2° modifie l’article 75 afin de permettre le maintien des droits à avancement et la prise en compte comme service effectif dans la limite de cinq ans en cas de congé parental.

Le 3° instaure un article 75-1 (nouveau) précitée, pour permettre une prise en compte de la disponibilité et du congé parental en matière d’avancement et de service effectif dans la limite de cinq ans.

Le 4° ajoute un troisième alinéa à l’article 79 permettant la prise en compte de la situation des femmes et des hommes dans les corps et grades concernés, dans le cadre des nouvelles lignes directives de gestion introduite par le présent projet de loi.

Le III du présent article met en œuvre les mêmes mesures que celles prévues au I et au II au sein de la fonction publique hospitalière – loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

Le 1° complète l’article 62 afin de prévoir qu’en cas de disponibilité pour élever un enfant, le fonctionnaire conserve, pendant une durée maximale de cinq ans, ses droits à l’avancement. Cette période est assimilée à des services effectifs dans le corps.

Le 2° modifie l’article 64 afin d’instaurer la prise en compte des droits à avancement dans la limite de cinq ans et à des services effectifs en cas de disponibilité pour élever un enfant.

Le 3° instaure un article 64-1 (nouveau), pour permettre une prise en compte de la disponibilité pour élever un enfant et du congé parental en matière d’avancement et de service effectif dans la limite de cinq ans.

Le 4° ajoute un nouvel alinéa à l’article 69 permettant la prise en compte de la situation des femmes et des hommes dans les corps et grades concernés, dans le cadre des nouvelles lignes directives de gestion introduite par le présent projet de loi.

III. La position de la commission

La Commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels de votre rapporteure.

*

Chapitre II

Favoriser l’égalité professionnelle pour les travailleurs

en situation de handicap

Article 34 (art. 6 sexies de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 27 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, art. 35 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art. 27 de la loi n° 86–33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière) Développement du parcours professionnel des personnes en situation de handicap et amélioration de la prise en compte des aménagements nécessaires lors du déroulement des concours et examens

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise, d’une part, à encourager le développement du parcours professionnel des personnes en situation de handicap et, d’autre part, à faciliter la mise en œuvre des aménagements en faveur des candidats handicapés lors du déroulement des épreuves des concours et examens.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées prévoit, pour les employeurs publics, le versement d’une contribution au Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique en cas de non-respect du taux légal de 6 % d’emploi de personnes en situation de handicap prévu par l’article L. 5212-2 du code du travail.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

I. L’état du droit

L’article 6 sexies de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dispose que les employeurs des trois fonctions publiques prennent, en fonction des besoins dans une situation concrète, les mesures appropriées pour permettre aux travailleurs handicapés d’accéder à un emploi ou de conserver un emploi correspondant à leur qualification, de l’exercer et d’y progresser ou pour qu’une formation adaptée à leurs besoins leur soit dispensée, sous réserve que les charges consécutives à la mise en œuvre de ces mesures ne soient pas disproportionnées, notamment compte tenu des aides qui peuvent compenser en tout ou partie les dépenses supportées à ce titre par l’employeur. Ces mesures comprennent notamment l’aménagement de tous les outils numériques concourant à l’accomplissement de la mission des agents, tels que les logiciels métiers et de bureautique ainsi que les appareils mobiles.

Le taux d’emploi légal s’établit à 5,49 % dans les trois versants de la fonction publique en 2017.

Le concours représente le mode de recrutement de droit commun pour les personnes en situation de handicap, même si un dispositif dérogatoire de recrutement direct sans concours a été créé dans les trois versants de la fonction publique par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l’emploi des travailleurs handicapés. Chacune des lois statutaires de la fonction publique pose à cet effet le principe d’un aménagement des épreuves par dérogation aux règles normales de déroulement des concours et examens.

II. Le dispositif proposé

Le I du présent article modifie l’article 6 sexies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée, afin de renforcer les obligations des employeurs publics en vue de garantir l’égalité professionnelle pour les personnes en situation de handicap.

Parmi les obligations incombant aux employeurs sont ajoutés « le développement d’un parcours professionnel », « l’accès à des fonctions de niveau supérieur » et le fait de bénéficier « d’une formation adaptée à leur besoin tout au long de leur vie professionnelle ».

Le II modifie l’article 27 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État.

Le 1° supprime la référence à l’orientation en milieu ordinaire de travail par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées afin d’avoir une acception plus large des personnes en situation de handicap susceptibles de bénéficier des aménagements prévus lors des concours et examens.

Le 2° supprime la référence aux seuls moyens physiques des candidats afin de prendre en compte toutes les formes de handicap. En effet, la situation actuelle crée une différence de traitement entre les personnes en fonction du type de handicap dont elles souffrent, ce qui est contraire aux dispositions de l’article 6 sexies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée ainsi qu’à la directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail.

Il permet par ailleurs aux candidats de bénéficier d’une durée plus longue pour préciser les aménagements requis puisque la demande devra être faite « préalablement au déroulement des épreuves » et non plus lors de l’inscription. Un décret en Conseil d’État doit permettre de fixer les modalités d’application de cette disposition.

Le 3° remplace la référence aux fonctionnaires handicapés par les « agents publics en situation de handicap » afin que l’ensemble des agents publics – fonctionnaires et contractuels – dans cette situation bénéficient des aménagements prévus par l’article 6 sexies.

Le III modifie l’article 35 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et procède aux mêmes modifications que celles apportées à l’article 27 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée.

Le 1° propose les mêmes modifications que le 1° du II.

Le 2° procède aux mêmes modifications que le 2° du II.

Le 3° procède à la même modification que le 3° du II.

Le IV modifie l’article 27 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et procède aux mêmes modifications que celles apportées à l’article 27 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée.

Le 1° propose les mêmes modifications que le 1° du II.

Le 2° procède aux mêmes modifications que le 2° du II.

Le 3° procède à la même modification que le 3° du II.

III. La position de la commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

*

Article 35 Introduction à titre expérimental d’un mécanisme dérogatoire de détachement pour les personnes en situation de handicap

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit, à titre expérimental, un mécanisme dérogatoire de détachement afin de permettre aux fonctionnaires en situation de handicap d’accéder aux emplois relevant d’un corps de niveau supérieur ou de catégorie supérieure, sous réserve d’avoir accompli une certaine durée de services publics.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

I. lE DISPOSITIF proposé

L’article 13 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires pose le principe selon lequel le détachement ou l’intégration directe a lieu entre corps et cadres d’emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable.

Le premier alinéa introduit, à titre expérimental du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2025, un mécanisme dérogatoire de détachement permettant aux fonctionnaires en situation de handicap d’accéder aux emplois relevant d’un corps de niveau supérieur ou de catégorie supérieure, sous réserve d’avoir accompli une certaine durée de services publics. Au terme du détachement, qui peut être renouvelé, le fonctionnaire peut être intégré dans le corps concerné.

Cette rédaction prend en compte une observation du Conseil d’État. Celui-ci a en effet souligné, dans son avis sur le présent texte, que « [s]i tel mécanisme de discrimination positive peut, dans son principe, répondre à un motif d’intérêt général susceptible de fonder une atteinte au principe d’égalité et s’il est en l’espèce entouré de certaines garanties, le Conseil d’État souligne les lacunes de l’étude d’impact qui aurait pu être davantage documentée quant au nombre d’agents concernés et à la nature des difficultés rencontrées, afin de mieux établir la justification d’une telle dérogation au droit commun. Il considère qu’il est préférable de ne lui donner qu’un caractère temporaire afin de pouvoir en mesurer les effets, au terme d’une période de six ans, avant d’en envisager la pérennisation. » ([291])

Le deuxième alinéa renvoie à un décret en Conseil d’État les conditions d’application de ce détachement. Le contenu de ce décret est néanmoins assez précisément encadré puisqu’il devra fixer :

– la durée de services publics exigée des candidats ;

– les modalités d’appréciation de l’aptitude professionnelle préalable au détachement ainsi que celles préalables à l’intégration ;

– la durée minimale du détachement ;

– les conditions éventuelles du renouvellement du détachement.

Le décret devra par ailleurs fixer la composition de la commission chargée d’apprécier l’aptitude professionnelle du fonctionnaire.

Le troisième alinéa prévoit qu’une évaluation du dispositif sera présentée au Parlement un an avant son terme.

II. La position de la commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

*

Article 36 Entrées en vigueur différées

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit l’entrée en vigueur différée de certaines dispositions du projet de loi ainsi que la mise en place de plusieurs mesures transitoires.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté quatre amendements rédactionnels de votre rapporteure ainsi qu’un amendement de coordination du Gouvernement.

I. LE dispositif proposé

Le premier alinéa prévoit l’entrée en vigueur du II de l’article 2 relatif à la représentation des établissements publics de coopération intercommunale au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) lors du prochain renouvellement général de leurs assemblées délibérantes, soit en mars 2020.

Le deuxième alinéa prévoit l’entrée en vigueur de l’article 3 relatif à la création des comités sociaux lors du prochain renouvellement général des actuels comités techniques et CHSCT prévu en décembre 2022.

Les alinéas trois à six prévoient plusieurs mesures transitoires entre l’entrée en vigueur du projet de loi et décembre 2022 :

– les comités techniques seront seuls compétents pour examiner les questions relatives aux projets de réorganisation de service ;

– les comités techniques et les CHSCT pourront être réunis conjointement afin d’examiner des questions communes. Le cas échéant, l’avis rendu par la formation conjointe remplacera ceux du comité technique et du CHSCT ;

– les comités techniques seront compétents pour examiner les lignes directrices de gestion.

Le septième alinéa précise que le I de l’article 10 de l’ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 relatif aux CHSCT dans la fonction publique hospitalière sera abrogé lors de la mise en place des comités sociaux d’établissement en décembre 2022.

Le huitième alinéa prévoit que l’article 4 relatif à la réorganisation des commissions administratives paritaires s’appliquera en vue de l’élaboration des décisions individuelles prises au titre de l’année 2021.

Les alinéas neuf à onze précisent que les décisions individuelles relatives aux mutations et aux mobilités ne relèvent plus des attributions des commissions administratives paritaires (CAP) dès le 1er janvier 2020 au sein des versants territorial et hospitalier. En outre, la suppression de l’architecture par corps et grade des CAP et la faculté de créer des CAP inter-catégorie entreront en vigueur lors du prochain renouvellement de ces instances.

L’alinéa 12 prévoit que les articles 7, 9 et 10 relatifs à l’ouverture des recrutements contractuels entreront en vigueur à compter du lendemain de la publication des dispositions réglementaires prises pour l’application de l’article 6 relatif à la mise en place d’une procédure permettant de garantir l’égal accès aux emplois publics.

L’alinéa 13 prévoit que les dispositions de l’article 11 relatives aux décisions de mutation dans la fonction publique de l’État s’appliqueront aux décisions individuelles prenant effet à compter du 1er janvier 2020.

L’alinéa 14 prévoit que l’article 12 relatif à la généralisation de l’entretien professionnel ([292]) dans la fonction publique hospitalière entrera en vigueur le 1er janvier 2021.

L’alinéa 15 prévoit que les dispositions de l’article 14 relatives aux lignes directrices de gestion applicables aux orientations générales en matière de mobilité dans la fonction publique de l’État s’appliqueront aux dispositions individuelles prises à compter du 1er janvier 2020.

L’alinéa 17 précise que les dispositions relatives à la composition des conseils de discipline de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière entreront en vigueur après le prochain renouvellement général des instances.

L’alinéa 18 précise que les saisines de la commission de déontologie enregistrées avant l’entrée en vigueur de l’article 16 seront régies par les dispositions actuellement applicables.

L’alinéa 20 prévoit que les dispositions de l’article 21 relatives au compte personnel de formation entrent en vigueur à compter de la publication des mesures réglementaires nécessaires et au plus tard le 1er janvier 2020.

L’alinéa 21 prévoit que les dispositions de l’article 23 qui diminuent le coût de la contribution patronale pour pensions pesant sur l’employeur d’accueil dans certains cas s’appliqueront aux mises à disposition et détachements prononcés ou renouvelés avec prise d’effet à compter du 1er janvier 2020.

L’alinéa 22 prévoit que les plans d’action en matière d’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes devront être élaborés d’ici le 31 décembre 2020.

S’agissant du dispositif de nominations équilibrées prévu par l’article 30, l’alinéa 23 prévoit que ses dispositions entreront en vigueur à compter du prochain renouvellement général des collectivités territoriales et EPCI et, s’agissant du CNFPT, à compter du renouvellement de son conseil d’administration.

II. La position de la commission

La Commission a adopté quatre amendements rédactionnels de votre rapporteure ainsi qu’un amendement de coordination du Gouvernement.

audition de M. olivier dussopt, secrétaire d’état auprès du ministre de l’action et des comptes publics

Réunion du mercredi 10 avril 2019 à 9 heures 30

Lors de sa réunion du mercredi 10 avril 2019, la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République auditionne M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics.

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.7522579_5cad98faeb9d3.commission-des-lois--m-olivier-dussopt-secretaire-d-etat-aupres-du-ministre-de-l-action-et-des-co-10-avril-2019

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Monsieur le secrétaire d’État, nous sommes ravis de vous accueillir au sein de la commission des Lois, que vous connaissez bien. Vous allez nous présenter le projet de réforme de la fonction publique. Cette audition ne vaut pas discussion générale. Après votre intervention, les députés qui le souhaitent pourront vous poser des questions d’une durée n’excédant pas deux minutes.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Madame la présidente, mesdames, messieurs les députés, je suis très heureux de retrouver la commission des Lois pour cette audition sur le projet de loi de transformation de la fonction publique. Permettez-moi d’excuser l’absence de Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, retenu au conseil des ministres.

Le projet de loi que je vais vous exposer a été présenté au conseil des ministres le 27 mars dernier. Il répond à l’objectif de transformation de l’action publique, que défend le Président de la République, ainsi qu’aux orientations dessinées par le Premier ministre, à l’occasion du comité interministériel de la transformation publique du 1er février 2018. Il représente une profonde modernisation de la gestion des ressources humaines de la fonction publique, mais aussi un outil, une condition nécessaire pour mettre en œuvre les autres transformations publiques dans chaque périmètre ministériel, ainsi que dans les autres versants de la fonction publique.

Dès lors que l’on s’intéresse à la question des ressources humaines de la fonction publique, il faut rappeler que l’on évoque 5 500 000 agents publics, dont 1 million de contractuels, et avoir en tête que neuf agents sur dix sont quotidiennement au contact avec les usagers, sous des formes diverses, pour l’exercice de leurs missions. Nous savons, parce que les organisations représentatives nous l’ont dit, mais aussi parce que j’ai eu l’occasion d’organiser de nombreuses réunions avec les agents, territoire par territoire, sans filtres ni conditions, qu’ils sont attachés à l’exercice de leur mission et ont à cœur de rendre un service de qualité. À chacun de mes déplacements, j’ai entendu des agents soucieux d’évoluer professionnellement dans la fonction publique, parfois de mettre fin à un sentiment d’assignation à résidence professionnelle, et certains même envisager une seconde carrière dans le secteur privé.

Dans le même temps, nos concitoyens expriment de fortes attentes, que nous avons pu mesurer à l’occasion du grand débat, sur la capacité des services publics à répondre à leurs besoins, à être réactifs, à garantir la continuité qui est au cœur de leur engagement. Les employeurs publics, pour leur part, comme les élus, nous ont fait part de leur volonté de bénéficier d’outils managériaux nouveaux et de voir les outils actuels améliorés. Ils nous ont surtout demandé de leur faire confiance et de leur accorder de l’autonomie dans les fonctions qui leur incombent et pour les réformes qu’ils ont à mener.

Au regard de ces exigences, nous devons répondre à un triple enjeu : offrir aux agents publics de nouveaux droits et de nouvelles perspectives d’évolution professionnelle ; accorder aux employeurs publics, élus ou encadrants, une plus forte autonomie dans le recrutement et la gestion de leurs équipes ; apporter une nouvelle souplesse, mais aussi des outils de décloisonnement, pour améliorer la réactivité et l’efficacité du service public. Il faut inventer une nouvelle souplesse, pour être plus efficaces, mais aussi apporter de nouveaux droits et des perspectives professionnelles à tous les agents.

Ce projet de loi est avant tout le fruit d’une année de concertations avec les neuf organisations syndicales et les employeurs du versant hospitalier comme territorial. Il s’inscrit dans un cadre, une volonté clairement affichée : ne pas remettre en cause le statut défini par la loi de 1983, auquel nous sommes attachés, ainsi qu’aux valeurs qui le sous-tendent et qui caractérisent l’engagement dans la fonction publique. Mais nous sommes aussi attachés à le moderniser et à le rénover, pour lui permettre de s’adapter à des contraintes nouvelles, que ce soient des évolutions technologiques ou territoriales ou celles des besoins exprimés par les usagers.

Avant de vous présenter les principales dispositions du texte, je dirai un mot sur sa méthode d’élaboration et la concertation conduite depuis quinze mois. Toutes les organisations syndicales ont pris part jusqu’au bout à la concertation, qui a pris la forme de plusieurs dizaines de réunions, pendant plusieurs centaines d’heures. Ces organisations étaient aussi présentes dans les instances : les conseils supérieurs des trois versants du secteur public, comme le Conseil commun de la fonction publique, qui a été saisi pour avis. Ces instances ont eu à examiner environ trois cents amendements, déposés par les employeurs, ainsi que par la CFDT et l’UNSA, les autres organisations syndicales ayant fait le choix de ne pas en présenter. À la demande de ces deux syndicats, j’avais accordé un délai supplémentaire pour le dépôt d’amendement, de manière à permettre leur examen et la défense des différentes positions.

Si l’on met de côté les amendements de suppression d’articles du texte, dont la défense a été l’occasion de présenter un certain nombre de positions de principe, nous avons pris en compte la moitié des amendements déposés par les deux syndicats, soit en introduisant des dispositions nouvelles dans le texte – rôle du conseiller syndical dans certaines procédures ou amélioration de l’accès à la formation pour certains agents particulièrement fragiles –, soit en nous engageant à les prévoir dans les décrets d’application, dans la mesure où le droit de la fonction publique relève pour une grande part du domaine réglementaire.

S’agissant des employeurs publics, nous avons fait le choix de la coconstruction avec la fédération hospitalière de France et les employeurs territoriaux. Je me suis appuyé sur la coordination des employeurs territoriaux, lancée par Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, qui réunit l’ensemble des associations représentatives d’élus locaux, par strates, à commencer par les trois plus connues, l’Association des régions de France (ARF), l’Assemblée des départements de France (ADF) et l’Association des maires de France (AMF). Nous avons prévu des possibilités de différenciation pour la fonction publique territoriale. Par exemple, sur l’élargissement de la possibilité de recours aux contrats, sur la rupture conventionnelle ou sur des sujets relatifs à la formation, nous avons veillé à ce que les dispositions que nous vous présentons aujourd’hui soient coconstruites. Elles l’ont été à tel point que ce sont les amendements mêmes des employeurs territoriaux qui ont été intégrés dans le texte.

Tout cela témoigne d’une volonté de consultation et de concertation que nous allons poursuivre sous des formes différentes, à l’occasion du débat parlementaire, en souhaitant qu’il soit l’occasion d’autres enrichissements.

Sur le fond, le texte est organisé autour de cinq piliers. Le premier a trait au dialogue social, que nous souhaitons à la fois plus stratégique et recentré sur des enjeux qualitatifs. Notre volonté est également de le simplifier : il existe actuellement 22 000 instances de dialogue différentes – parfois avec des organisations contradictoires – couvrant les 5,5 millions d’agents. Nous souhaitons déconcentrer les décisions, notamment en matière de mobilité, et recentrer l’instance unique que nous allons créer par fusion des comités techniques (CT) et des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) sur les grands enjeux de chacune des catégories de personnel concernées.

Ces nouvelles dispositions vont permettre aux employeurs publics et aux encadrants de recruter directement les compétences dont ils ont besoin et qu’ils auront choisies : les commissions administratives paritaires (CAP) n’examineront plus les dossiers individuels de mobilité des agents publics. Les nouvelles instances de dialogue social – notamment l’instance unique susmentionnée – auront à définir les règles de portée générale et les voies de recours spécifiques. Ainsi, en matière d’accès à la mobilité ou à la promotion, les règles seront définies au sein d’instances uniques par le biais du dialogue social et seront ensuite appliquées par les encadrants. Bien entendu, les agents publics auront toujours des possibilités de recours internes et, le cas échéant, contentieux.

Nous souhaitons aussi décentraliser le dialogue social et permettre la conclusion d’accords majoritaires au niveau local, indépendamment ou non d’un accord national. C’est un levier important pour permettre à tous les acteurs locaux du dialogue social de travailler ensemble sur certaines thématiques, qu’il faudra arrêter en lien avec les partenaires sociaux. C’est d’ailleurs l’objet d’une des demandes d’habilitation à légiférer par ordonnance.

Le deuxième pilier du projet de loi vise à développer des leviers managériaux pour que l’action publique soit plus efficace. Le premier objectif de ce second pilier – et sans doute une des mesures les plus discutées – concerne le recours aux contractuels. Cette ouverture n’est pas nouvelle : un million d’agents sont déjà contractuels et ils servent avec la même intensité, les mêmes droits et les mêmes devoirs que les fonctionnaires, comme le prévoit l’article 30 du statut de 1983.

Cet élargissement du recours aux contrats va garantir une plus grande diversité des profils, faciliter les recrutements – notamment dans les métiers pour lesquels les écoles de service public ne proposent pas de formation –, mais aussi répondre aux besoins des employeurs publics qui, de manière récurrente, nous indiquent ne pas toujours trouver les compétences et les profils dont ils ont besoin dans le vivier des agents titulaires.

Cette mesure rendra possible le recrutement de cadres de haut niveau aux compétences rares, qui peuvent souhaiter s’engager pour le service public, non pas pour toute une carrière, mais de manière plus limitée dans le temps – ainsi pour les emplois de direction ou les contrats de projet. Ces derniers seront ouverts dans les trois fonctions publiques, pour mobiliser des compétences externes afin de conduire ou mettre en œuvre un projet spécifique, pendant une durée inférieure à six ans. Par exemple, un maire qui souhaite mettre en place un plan de rénovation urbaine et a besoin d’un spécialiste pendant quatre à cinq ans, ou pendant la durée d’un programme, pourra y recourir. Il n’y aura aucune obligation, simplement la volonté de faciliter son recours, en assouplissant les conditions d’accès.

Parallèlement, nous souhaitons mieux lutter contre la précarité des contractuels. C’est pourquoi nous élargissons le recours à l’emploi contractuel et titulaire pour l’exercice de missions qui nécessitent un service à temps non complet – durant le temps périscolaire ou la cantine par exemple – et ainsi supprimer le recours parfois abusif aux vacations.

Dans la même logique managériale, nous voulons renforcer l’évaluation et la reconnaissance de l’engagement professionnel : la notation sera supprimée afin que l’entretien d’évaluation professionnelle se généralise et que l’évaluation soit plus qualitative.

Nous voulons aussi faciliter, sans la rendre obligatoire, l’intégration de parts variables dans la rémunération. Ce sera désormais possible pour les contractuels, alors que seuls les titulaires peuvent actuellement y prétendre. Des mécanismes d’intéressement collectif pourront être mis en place dans la fonction publique hospitalière, comme dans les deux autres fonctions publiques.

Le troisième pilier du texte vise à la fois à renforcer l’équité, mais aussi l’égalité, entre les agents. L’équité suppose l’alignement des régimes de temps de travail – certaines collectivités appliquent actuellement des protocoles inférieurs à 1 607 heures. L’équité, c’est le renforcement et la modification du cadre d’examen des situations de déontologie, en prenant en compte l’expérience des deux dernières années, afin que l’examen de déontologie soit centré sur les métiers à risques, pas seulement à la sortie de la fonction publique, mais aussi au retour ou à l’entrée dans la fonction publique, à la suite du recrutement de contractuels sur des postes considérés comme sensibles.

L’égalité, c’est aussi travailler, et avoir un peu de temps pour le faire dans la concertation, grâce à des habilitations à légiférer par ordonnance sur la protection sociale complémentaire, sur la prévention des risques psychosociaux ou la réforme du système de formation.

Le quatrième pilier touche à la mobilité entre fonctions publiques, mais aussi avec le secteur privé. Il s’agit d’abord de garantir la portabilité des droits – du contrat à durée indéterminée, du compte personnel de formation et par le biais d’un mécanisme de conversion pour celles et ceux qui font des allers-retours entre le secteur public et le secteur privé. Il convient ensuite de prévoir un dispositif global d’accompagnement en cas de restructuration de services : accompagnement personnalisé et renforcé, mise en place d’une priorité d’affectation locale pour permettre à un fonctionnaire dont le poste serait supprimé – quelle qu’en soit la raison – de rester fonctionnaire, en changeant de ministère ou de service déconcentré et en s’appuyant sur un congé de transition professionnelle lui permettant d’être formé à ce nouveau métier.

En outre, nous allons proposer d’ouvrir le mécanisme de la rupture conventionnelle aux contractuels de droit public et, à titre expérimental, aux agents titulaires de la fonction publique. Nous l’avions envisagé pour la fonction publique d’État (FPE) et la fonction publique hospitalière (FPH). À l’issue de la concertation, les employeurs et l’une des organisations syndicales nous ont proposé de l’expérimenter également dans la fonction publique territoriale. Par ce biais, nous souhaitons faciliter les deuxième ou troisième carrières dans le secteur privé, en donnant aux agents publics les mêmes garanties qu’aux salariés – le bénéfice d’une indemnité de rupture et de l’assurance chômage.

Enfin, le cinquième pilier vise à renforcer l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes. Il s’agit de transposer dans la loi le protocole d’accord du 30 novembre 2018 sur l’égalité entre les femmes et les hommes, signé par les employeurs des trois fonctions publiques et par sept des neuf organisations syndicales. Des plans d’action devront obligatoirement être adoptés pour traiter les écarts de rémunération et prévenir les violences et discriminations sexistes et sexuelles. Le dispositif de nominations équilibrées sera renforcé pour les emplois de direction. Il conviendra que la répartition femmes-hommes des promotions et avancements au choix soit conforme à la répartition femmes-hommes des effectifs concernés dans le corps ou le cadre d’emploi.

Nous plaidons également pour le maintien des primes et indemnités versées par les collectivités territoriales aux agents durant les congés de maternité, d’adoption, de paternité ou d’accueil de l’enfant. Nous proposerons de supprimer le jour de carence pour les femmes enceintes, de la déclaration de grossesse au départ en congé de maternité.

Indépendamment du protocole sur l’égalité femmes-hommes, certaines dispositions visent à favoriser l’égalité professionnelle des agents en situation de handicap : nouvelles obligations pour les employeurs en matière de lutte contre les discriminations, reconnaissance de nouveaux handicaps susceptibles de bénéficier d’aménagement d’épreuves lors des concours, création d’une procédure de promotion dérogatoire élargie par le biais de la suppression de la référence au seul handicap physique. Cette volonté d’inclusion complétera utilement les dispositions déjà adoptées à l’occasion de la loi sur la liberté de choisir son avenir professionnel défendue par la ministre du travail Muriel Pénicaud.

Le projet de loi n’épuise pas les thématiques relatives à la fonction publique puisque des concertations sont aussi ouvertes sur l’attractivité des concours – qui relèvent du champ réglementaire –, importante pour garantir l’attractivité des métiers de la fonction publique. Nous réfléchissons également au développement de l’apprentissage et au renforcement de la politique de prévention et de santé au travail.

En conclusion, le projet de loi que je vous propose répond à nos objectifs : trouver de nouvelles souplesses et moderniser le statut de la fonction publique, tout en garantissant de nouveaux droits aux agents, et notamment le droit fondamental de mieux maîtriser leur parcours et leur vie professionnels, voire d’envisager – pour ceux qui le souhaitent – une deuxième ou une troisième carrière, dans le secteur public ou privé.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le projet de loi de transformation de la fonction publique que la commission des Lois examinera au début du mois de mai est une réforme attendue par nos concitoyens et par les 5,5 millions de femmes et d’hommes qui travaillent chaque jour pour le service public. Le titre de ce projet de loi poursuit une ambition très claire : transformer la fonction publique, non pas pour renier ses fondements, mais pour mettre en œuvre les moyens nécessaires à sa modernisation.

Cet impératif de modernisation s’inscrit précisément dans un contexte où les fonctionnaires sont souvent la cible de critiques injustes et de stigmatisations qui alimentent un climat de défiance nauséabond. Nous devons toutes et tous être fiers de notre fonction publique et des agents qui y travaillent : leur engagement au service de l’intérêt général doit être salué. Quel que soit leur domaine d’intervention, au sein de l’État, dans les collectivités ou à l’hôpital, nous pouvons compter sur leur professionnalisme et leur dévouement en faveur du bien public. Ils sont les chevilles ouvrières de nos décisions politiques, dans un souci de neutralité, d’expertise et de service. Il me paraît particulièrement important de le rappeler, à l’heure où il est parfois trop courant et trop facile de participer à un exercice stérile de « fonctionnaire-bashing » d’autant plus insupportable qu’il méconnaît la réalité.

Nous construisons cette réforme avec eux, pour eux ; ne laissons pas croire que nous œuvrons contre eux. Aucune réforme ne rayonne lorsqu’elle est portée contre une partie de nos concitoyens. Ce texte et le travail parlementaire à venir œuvrent à libérer, à protéger et à unir. Monsieur le secrétaire d’État, ce texte a fait l’objet d’un long cycle de concertations que vous avez conduites depuis plus d’un an, entre autres avec les organisations syndicales et les représentants des employeurs des trois versants de la fonction publique. Les enjeux qui entourent cette réforme sont nombreux. Ils suscitent à la fois des espoirs, mais aussi des inquiétudes. Notre devoir collectif est d’y répondre, dans le cadre d’un débat parlementaire approfondi qui, je l’espère, sera à la hauteur des défis auxquels la fonction publique est aujourd’hui confrontée.

Je ne reviendrai pas dans le détail sur chacune des mesures que contient ce projet de loi, qu’il s’agisse de la réforme des instances de concertation, du développement du recours au contrat, de la mobilité, de l’accompagnement des transitions professionnelles ou des mesures en faveur de l’égalité.

À titre personnel – et je pense que la plupart de mes collègues partagent cet avis –, je me félicite de l’exemption du jour de carence pour les femmes enceintes prévue par l’article 32. C’est une avancée concrète, que j’appelais de mes vœux depuis près de deux ans.

D’autres avancées sont indispensables. Les nombreuses auditions que je mène en tant que rapporteure soulignent un besoin de clarification ou d’approfondissement du texte.

Développer une véritable stratégie managériale dans la fonction publique n’est pas un gros mot. Comme je l’ai déjà souligné dans l’avis budgétaire que j’ai rendu sur le programme « Fonction publique » du projet de loi de finances pour 2019, le management n’est pas un concept réservé à la sphère privée : parce que les fonctionnaires mettent en œuvre nos politiques publiques, le sens de l’action doit être porté ; la situation et les envies des agents doivent être entendues. C’est une réalité du quotidien – notamment dans les services publics de proximité – que vivent chaque jour des milliers d’agents publics qui exercent des fonctions d’encadrement technique ou intermédiaire. Les prochaines semaines seront utiles afin de réfléchir aux propositions que j’aurais l’opportunité de vous présenter lors de l’examen du texte en commission des Lois, qu’il s’agisse d’outils supplémentaires ou de dispositifs d’évaluation.

À ce stade, monsieur le secrétaire d’État, je souhaiterais vous interroger sur plusieurs sujets essentiels abordés par le projet de loi. L’article 22 entend habiliter le Gouvernement à prendre différentes mesures relatives aux modalités de recrutement, à la formation, au développement d’une culture commune et à la mobilité des trois versants de la fonction publique. Pouvez-vous nous préciser vos intentions en la matière ? Cette question touche également aux évolutions relatives à la haute fonction publique : quelles sont les perspectives envisagées par le Gouvernement ?

Par ailleurs, en lien avec la réforme de l’apprentissage dans le secteur privé qui modifie notamment les modalités de financement, quels sont les engagements du Gouvernement afin de garantir le développement de l’apprentissage dans la fonction publique ?

L’article 17 habilite le Gouvernement à réformer par ordonnance les règles relatives à la protection de la santé des agents publics. Pouvez-vous nous préciser quelles avancées pourront être opérées en matière de médecine préventive et de complémentaire santé ?

L’article 6 du projet de loi pose le principe d’un égal accès à l’emploi public applicable au recrutement contractuel. Un décret précisera les modalités de cette procédure. Cela inquiète les employeurs publics. Quels en seront les contours ?

Enfin, promouvoir l’égalité des chances doit constituer l’un des piliers de notre action. L’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dispose que tous les citoyens « sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics ». Il nous appartient de faire davantage en ce domaine. Je me réjouis que le titre V du projet de loi apporte de nombreuses garanties en matière d’égalité professionnelle, afin de réduire les inégalités qui minent la carrière des agents. Mais, monsieur le secrétaire d’État, ne pourrait-on pas aller plus loin, en renforçant par exemple le dispositif des classes préparatoires intégrées aux écoles du service public, afin de consacrer une véritable égalité des chances ?

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La transparence salariale est un sujet qui a été abordé à de nombreuses reprises dans le grand débat. Certes, la transparence absolue a ses limites, mais quelles évolutions seraient nécessaires pour retisser le lien de confiance entre les citoyens et leur administration, afin que les rémunérations soient plus transparentes, notamment dans la haute fonction publique ?

M. Guillaume Gouffier-Cha. Après dix-huit mois de concertation, le projet de loi de transformation de la fonction publique a été présenté en conseil des ministres le 27 mars dernier. En préambule, au nom du groupe La République en Marche, je salue le travail que vos équipes et vous-même avez réalisé, ainsi que la disponibilité dont vous avez fait preuve.

Nous partageons votre constat et vos objectifs. Trois questions intéressent plus particulièrement le groupe La République en Marche : comment ce projet de loi s’inscrit-il au sein d’« Action publique 2022 », programme lancé au début du quinquennat afin d’accélérer la transformation de la fonction publique ?

Les différentes ordonnances prévues dans le projet de loi concernent des sujets majeurs : l’organisation du dialogue social, la formation professionnelle ou la santé des agents et la médecine du travail. Nous portons une vigilance particulière sur ces sujets. Pourriez-vous nous préciser le périmètre exact des ordonnances, leur contenu et leurs modalités d’exécution ?

Pour les questions touchant à la haute fonction publique, et plus particulièrement à la déontologie, je laisserai la parole à notre collègue Fabien Matras, qui travaille sur le sujet depuis deux ans.

Les dispositions du projet de loi relatives à l’égalité entre les femmes et les hommes et aux droits des femmes qui font suite au protocole adopté le 30 novembre dernier marquent de réelles avancées. Mais ne pensez-vous pas que nous pouvons aller plus loin, notamment concernant les plans d’action et les nominations équilibrées ?

M. Olivier Marleix. Je regrette que nous soyons privés d’une discussion générale, d’autant que la rapporteure a pu s’exprimer cinq minutes alors que les groupes d’opposition n’auront droit qu’à deux minutes chacun !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Vous n’êtes pas privé de discussion générale : nous sommes convenus qu’elle aurait lieu le 2 mai, avant l’examen des articles !

M. Olivier Marleix. Il reste que la rapporteure parle cinq minutes, sans doute parce qu’elle est de la majorité, alors que les oppositions n’ont que deux minutes pour poser leurs questions…

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La rapporteure dispose de cinq minutes parce qu’elle est rapporteure.

M. Olivier Marleix. Monsieur le secrétaire d’État, d’où vient cette volonté de supprimer les CAP pour les mesures dites favorables – si tant est qu’un refus de mutation ou d’avancement soit une mesure favorable pour l’agent ? Les associations d’élus que nous avons auditionnées ne le demandent pas et considèrent même que la CAP est un lieu qui garantit l’examen équitable de la situation de chaque agent dans les collectivités territoriales. Je comprends qu’au sein de certains ministères, notamment celui de l’éducation nationale, le système soit largement perfectible mais, même en supprimant les compétences des CAP sur les mutations et les avancements, il vous restera un million d’agents à gérer ! Par quoi allez-vous les remplacer et comment seront réalisés les mouvements ? Les enseignants, les fonctionnaires de police attendent des réponses précises, que votre texte n’apporte pas.

Ma deuxième question concerne la déontologie. Avec Fabien Matras, nous avons réalisé une mission d’information et notre rapport a été adopté à l’unanimité en commission. Pourtant, nous ne retrouvons pas nos propositions dans le projet de loi. Au contraire, on recule ! Nous préconisions par exemple la fusion de la Commission de déontologie avec la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) afin d’assurer une véritable indépendance, comme c’est le cas pour tous les élus. Pourquoi ne pas avoir retenu cette proposition ? Préférez-vous rester dans l’entre-soi ?

Nous réclamions également la publicité des décisions de la commission de déontologie ; ce n’est pas davantage repris dans le projet de loi.

Enfin, en quoi cette réforme contribue-t-elle à la réduction de la dépense publique ? Y avez-vous renoncé ?

Ma dernière question prolongera celle de la présidente : j’ai découvert avec stupéfaction que notre pays compte 70 000 fonctionnaires civils d’État, rémunérés en hors échelle lettre, ce qui représente, primes incluses, plus de 5 000 euros nets par mois. Il y en avait 25 000 avant la décentralisation. Comment expliquer cette évolution, monsieur le secrétaire d’État ? Une réduction de 10 %, ce serait 1 milliard d’euros d’économies !

Mme Laurence Vichnievsky. Monsieur le secrétaire d’État, je vous remercie pour cet exposé et la facilité avec laquelle nous pouvons travailler avec vous. Nous ferons valoir notre position dans le cadre de la discussion générale du 2 mai, mais avons d’ores et déjà quelques questions précises.

L’article 3 du projet de loi prévoit de fusionner les comités techniques et les CHSCT. Cette fusion entraînera-t-elle une diminution sensible et conséquente des représentants du personnel, élus ou désignés ? C’est une crainte de beaucoup d’organisations syndicales.

S’agissant de l’article 13, le problème tenant à la différenciation des rémunérations a largement été évoqué, notamment dans la fonction publique hospitalière. Évidemment, une infirmière travaillant à Paris ou à Clermont-Ferrand n’a pas les mêmes charges. Comment le prendre en compte ? Certains employeurs publics sont contraints de recourir à des moyens quasiment illégaux pour favoriser leurs agents, sous peine de ne plus pouvoir en recruter.

Enfin, monsieur le secrétaire d’État, notre regret majeur est que la haute fonction publique ne soit pas concernée par ce projet de loi. C’est pourquoi nous serons très attentifs au contenu de l’article 16 qui appellera plusieurs questions de mon collègue Vincent Bru. Certaines des fonctions dévolues à la nouvelle commission placée auprès du Premier ministre ne pourraient-elles pas être confiées aux juridictions administratives ou financières, celles-ci ayant récemment joué un rôle protecteur en matière de conflit d’intérêts ?

M. Pierre Morel-À-L’Huissier. Concernant la transparence et l’équité, avez-vous tenu compte des travaux de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique et des différentes commissions de déontologie ? A-t-on une vision globale des problématiques liées aux flux entre secteur public et secteur privé ?

S’agissant des incompatibilités et inéligibilités, vous parlez aussi de transparence et souhaitez la garantir, tout en simplifiant. Mais tous les sujets ont-ils été traités ? Seriez-vous prêts à accepter des amendements ?

Mme Marietta Karamanli. Quelques observations préalables sur la méthode. Pour commencer, le groupe Socialistes et apparentés, comme les organisations syndicales représentatives, considère que, s’il y a bien eu une cinquantaine de réunions de concertation, celles-ci n’ont pas permis d’engager un vrai dialogue.

D’autre part, le projet de loi renvoie certains sujets très importants – santé, protection sociale, conditions de travail, formation – à des ordonnances. Notre groupe le regrette, tant sur le fond que sur la forme : le recours aux ordonnances vient contredire le principe de la discussion avec tous les agents, mais aussi le débat public et contradictoire assuré par l’Assemblée nationale.

Enfin, nous déplorons votre choix de la procédure accélérée.

Sur le fond, réformer la fonction publique, c’est réformer un élément déterminant de l’État, ses ressources humaines permanentes et ses compétences administratives et techniques. Le texte ne traite pas de la gestion de la fonction publique et n’apporte pas une vision du sens de l’engagement des agents. Dans son avis, le Conseil d’État constate d’ailleurs que « la multiplication des possibilités, déjà nombreuses, de recruter des agents contractuels, sans qu’il soit possible de dégager des modifications proposées des critères simples et clairs, ne contribue pas à la lisibilité du dispositif ni à la bonne appréciation de ses conséquences ».

Pouvez-vous nous dire ce qui ressort de l’évaluation des dispositions existantes en matière de recours aux contractuels ? Qu’attendez-vous de la multiplication des dispositifs ? Combien de contrats et de contractuels sont actuellement recensés dans les trois fonctions publiques ? Quelle est leur proportion par rapport aux agents titulaires et quelle est leur rémunération moyenne et médiane ?

Parmi les dispositions que vous envisagez de prendre par ordonnance, quelles grandes orientations entendez-vous promouvoir dans le domaine de la couverture santé complémentaire – souvent, les agents sont moins bien couverts en matière de prévoyance – et dans celui, essentiel, de la formation, afin de permettre aux agents d’évoluer dans leur carrière et afin d’améliorer la qualité du service ?

M. Ugo Bernalicis. Je rejoins ma collègue : vous évoquez les organisations syndicales et le dialogue, mais votre discours ressemble fortement à celui que l’on nous a tenu sur le projet de loi de réforme de la justice ! Des heures de discussions, de débats, d’échanges et, à la fin, vous vous êtes mis tout le monde à dos… Continuez ainsi, vous êtes une fois de plus sur la bonne voie !

Certes, nous nous félicitons des derniers articles du projet de loi en matière d’égalité femmes-hommes, de la suppression du jour de carence pour le congé maternité, de la valorisation du congé parental et des dispositions concernant le handicap. Sur ces mesures-là au moins, vous pourrez compter sur notre soutien.

Mais nous déplorons le recours massif aux ordonnances et votre volonté de recruter des contractuels sur des emplois permanents. Certes, vous précisez bien que ce sera par dérogation, pour rassurer tout le monde, mais sans fixer ni seuil ni objectifs. Qu’est-ce qui empêchera que 100 % des emplois de direction soient pourvus par des contractuels ? Il en sera de même pour tous les emplois dans les établissements publics. On voit bien ce qui nous attend par la suite…

Du reste, pourquoi vous focaliser sur les emplois de direction, monsieur le secrétaire d’État ? Si les contractuels, c’est si génial, si souple, si cela améliore l’agilité et libère les énergies, pourquoi ne pas avoir ouvert le recrutement de contractuels à tous les emplois permanents ? Voilà qui aurait été ambitieux et aurait vraiment transformé la fonction publique ! Les avez-vous restreints aux seuls emplois de direction pour les réserver aux copains et aux copines, à tous vos amis qui travaillent dans le secteur privé, mais qui aimeraient bien donner un coup de main pour mettre en place vos réformes ? Peut-être craignent-ils d’être un peu trop mal payés s’ils devenaient fonctionnaires… Ils préféreraient des postes de contractuels pour pouvoir négocier leurs rémunérations. Est-ce cela votre objectif ?

Monsieur le secrétaire d’État, où est la simplification quand vous créez une telle diversité entre contractuels et titulaires ? En quoi est-il plus simple de gérer à la fois des contractuels et des titulaires ? En quoi est-il plus simple de gérer des rémunérations différentes ? En quoi est-il plus simple de gérer des évolutions de carrière différentes ? En quoi est-ce plus simple de gérer des mobilités différentes ? Je ne vous suis pas, monsieur le secrétaire d’État : c’est plus complexe. Mais c’est plus facile pour recruter les copains !

M. Stéphane Peu. À mon tour de le relever, après mes deux collègues : cela devient une habitude de légiférer contre l’unanimité des acteurs ! Pourtant, avec ce que nous avons vécu au cours des derniers mois, je croyais la méthode révolue…

Le 15 mars, le Conseil commun de la fonction publique s’est réuni et les neuf organisations syndicales – qu’elles aient amendé ou non votre projet de loi – ont voté contre. Même les organismes représentant les employeurs se sont abstenus. Pas un seul n’a approuvé votre projet de loi. Ce qui pose tout de même un problème : prétendre faire le bonheur à la place des gens, voire contre eux, est une idée qui devrait être depuis longtemps jetée aux poubelles de l’histoire – et c’est moi qui vous le dis ! Votre projet de loi est engagé sur de très mauvais rails.

Autre mauvaise habitude : l’absence d’étude d’impact. Nous ne savons pas où nous allons. Pas davantage de visions prospectives dans votre propos liminaire : pardonnez-moi de vous le dire, mais on est plus dans un discours de directeur des ressources humaines (DRH) que dans celui d’un ministre de la République ! Forcément, tout cela laisse un goût un peu amer.

Je souhaiterais vous poser deux questions, car à défaut d’une étude d’impact, peut-être disposez-vous d’une étude prospective.

Vous prétendez vouloir maintenir le statut tout en élargissant le recours à la contractualisation. Nous sommes nombreux ici à avoir géré des collectivités locales, des organismes HLM ou à avoir été employeurs dans la fonction publique ; nous avons pu constater que, dans certains secteurs, le statut de la fonction publique a progressivement été éteint en ouvrant la possibilité de recruter des contractuels. Êtes-vous capable de nous dire, études prospectives à l’appui, si, dans dix ans il y aura plus ou moins de fonctionnaires au statut ?

Par ailleurs, sachant que 20 % de la population active de ce pays est composée de fonctionnaires, avez-vous conduit une étude comparative entre les secteurs public et privé sur les mérites du statut pour la mobilité des salariés ; n’est-il pas plus performant dans le secteur public que dans le secteur privé ? Pour ma part, je soutiens que le statut de la fonction publique est un meilleur garant de la mobilité des salariés que ne l’est celui de droit privé.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Vous remarquerez que j’ai concédé aux orateurs des groupes un temps de parole assez large ; il n’en sera pas de même pour les interventions à titre personnel, qui seront limitées à deux minutes.

M. Yannick Favennec Becot. Merci, madame la présidente, de m’accueillir ponctuellement dans votre commission ; je poserai quatre questions à M. le secrétaire d’État.

Votre réforme propose un nouveau contrat de projet spécifique à la fonction publique, qui s’inscrira dans une durée limitée, sans ouvrir droit à un contrat à durée déterminée ni à une titularisation. Sa durée minimale sera d’un an et ne pourra excéder au maximum six ans ; le groupe Libertés et Territoires s’inquiète de la précarité qu’un tel contrat entraînera. Il semble en effet qu’une personne pourra successivement être engagée sur la base de ce type de contrat pour des projets qui s’enchaîneront sans jamais bénéficier de la garantie de l’emploi ; elle n’aura donc jamais de visibilité au-delà de six ans.

Par ailleurs, la durée minimale d’un an paraît très contraignante : un projet peut nécessiter une embauche pour une durée plus limitée. Pourriez-vous nous rassurer sur cet aspect ?

Vous indiquez encore que cette réforme permettra à certains de nos concitoyens issus du secteur privé de s’engager dans le service du public pour un temps de leur parcours professionnel. Comment envisagez-vous de financer les salaires de ces personnes venues du privé, alors que les salaires dans le secteur privé ne sont pas les mêmes que ceux de la fonction publique ?

Vous voulez renforcer les mécanismes de reconnaissance de la performance professionnelle des agents publics : comment cette évaluation sera-t-elle réalisée ? Sur la base de quels critères ?

Enfin, vous souhaitez généraliser l’entretien professionnel afin d’apprécier la valeur professionnelle des fonctionnaires ; cet entretien concernera-t-il aussi les contrats de projet ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État chargé de la fonction publique. Madame la présidente, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie pour toutes ces interventions, et particulièrement celles et ceux qui ont apporté un soutien au texte ou à certaines de ses dispositions.

Madame la rapporteure, nous sommes effectivement déterminés à mieux encadrer les questions de recrutement. Faciliter le recours aux contractuels doit s’accompagner du respect du principe de l’égal accès à l’emploi public, qui nécessite d’être attentif à deux points.

Le premier est la transparence ; nous avons franchi un pas depuis le 28 décembre dernier avec la publication d’un décret qui oblige chaque employeur public à rendre publique toute offre d’emploi vacant, titulaire et contractuel, de plus d’un an, sur un espace numérique commun nommé Place de l’emploi public. Nous pensions qu’à peu près 5 000 offres d’emplois vacants seraient ainsi rendues publiques, or nous en comptons 9 000 aujourd’hui, ce qui démontre que les employeurs jouent le jeu et respectent cette obligation, alors que le site n’est véritablement opérationnel que depuis le 15 février.

Ce décret veille à ce que la procédure de recrutement soit respectueuse de l’égalité de traitement en précisant un certain nombre de modalités : les candidats doivent être entendus par un jury composé des mêmes personnes, de façon à garantir un examen objectif sur les questions de compétences et d’objectivation des compétences requises ou encore sur les questions de constitution minimale de dossiers, ce qui renvoie d’ailleurs à un certain nombre de propositions pouvant notamment porter sur la déontologie et une déclaration simplifiée d’intérêts.

Nous devons ensuite veiller à ce que ces procédures soient adaptées à la taille de l’administration employeur. Nous ne pouvons pas imposer les mêmes mécanismes à une commune de quelques milliers d’habitants, qui ne dispose pas nécessairement d’un service RH, et à une métropole, une région, un département ou encore un opérateur de l’État. C’est pourquoi le décret prévoira cette possibilité de différenciation.

Seront concernées les différentes catégories hiérarchiques, y compris la haute fonction publique pour les emplois de direction ; et pour ce qui est de la possibilité de recruter des contractuels sur des emplois de direction dans les trois versants, nous veillerons tout particulièrement à la question des compétences. La fonction publique hospitalière nécessite un travail particulier, en lien avec les référentiels du type de ceux établis par l’École des hautes études en santé publique de Rennes.

Nous souhaitons par ailleurs développer l’apprentissage. On dénombre un peu plus de 14 000 apprentis dans la fonction publique ; l’objectif est d’augmenter ce nombre et de favoriser ce type de formation. Il faut toutefois noter que cela ne relève pas du domaine de la loi, mais plutôt de celui du règlement, et nous nous heurtons à ce sujet à plusieurs difficultés.

La première tient aux modalités de financement de l’apprentissage dans la fonction publique ; les employeurs publics ne bénéficient pas des mêmes avantages que les employeurs privés en matière d’exonération de cotisations ou de primes au recrutement d’apprentis.

Par ailleurs, lorsqu’un apprenti achève son cycle de formation, sa seule possibilité d’intégration à la fonction publique est, soit la titularisation par voie de stage dans le premier échelon de la catégorie C, ce qui est très peu attractif ; soit le concours externe, ce qui implique un premier groupe d’épreuves particulièrement académiques, pour lesquelles ils ne sont pas nécessairement formés, en tout cas pas aussi bien que d’autres candidats issus d’autres cycles de formation, notamment universitaire.

Nous devons donc prévoir des concours adaptés et des modalités de recrutement différentes ; à cet égard, j’ai eu cette année l’occasion d’ouvrir un cycle de concertations avec les organisations syndicales et les employeurs sur l’organisation et la nature des concours dans les trois versants, ainsi que sur le type d’épreuves présentées. Les questions relatives au concours relèvent certes du domaine réglementaire, mais je peux vous assurer que vous y serez associés à chaque fois que vous le souhaiterez.

L’article 16 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnances une série de mesures relevant du domaine de la santé et de la couverture sociale complémentaire des agents publics.

Force est de constater une inégalité flagrante : les agents du secteur public ne bénéficient que très rarement d’une véritable aide de leur employeur à la souscription d’un contrat en matière de protection sociale complémentaire santé ou prévoyance. Certains ministères participent à des contrats individuels ou prévoient des contrats de groupe, certains employeurs territoriaux également. La situation est encore plus hétérogène dans la fonction publique hospitalière.

Nous avons donc demandé aux trois inspections un rapport afin de dresser un panorama exhaustif de la situation et de son hétérogénéité et d’identifier les écueils juridiques à éviter ou à garder à l’esprit, notamment le fait qu’une participation obligatoire serait assimilée à un élément de la rémunération, donc passible de l’impôt, contrairement à une participation volontaire qui peut relever de l’action sociale et donc échapper à l’imposition.

Ce rapport nous sera remis prochainement pour être immédiatement transmis à l’ensemble des partenaires sociaux ; l’habilitation à légiférer par ordonnances nous permettra de disposer d’un délai de dix-huit mois pour avancer avec les partenaires, les employeurs et les représentants du personnel. Nous avions initialement prévu un délai de neuf mois, mais les organisations syndicales nous ont demandé un peu plus de temps, ce qui nous a paru légitime pour un sujet aussi important que la protection sociale complémentaire.

S’agissant de la santé, avec Gérald Darmanin et le Premier ministre, j’ai demandé à la députée Charlotte Lecocq, qui a travaillé sur ce sujet pour ce qui touchait à l’emploi privé, de poursuivre ses travaux sur la partie emploi public. Il s’agit de redonner de l’attractivité aux métiers de la médecine de prévention, de faciliter les reclassements et le maintien dans l’emploi, et de veiller à ce que l’ensemble des agents publics puissent bénéficier d’une prévention des risques psychosociaux à la hauteur des besoins ; force est de constater que, globalement, c’est loin d’être le cas. Nous allons donc commencer à travailler avec Mme Lecoq ; ensuite seulement, nous pourrons réformer les instances médicales.

Chacun sait qu’on ne présente pas au Parlement des projets de loi portant réforme de la fonction publique tous les deux ou trois ans ; les intervalles sont beaucoup plus longs. Or la formation, la médecine professionnelle, la protection sociale complémentaire et la déconcentration ou décentralisation du dialogue social méritent une concertation approfondie. La procédure des ordonnances permettra de disposer du temps nécessaire à la conduite de ces concertations sur ces quatre sujets et de donner à leurs résultats force de loi.

Je suis totalement ouvert à l’idée que les conditions dans lesquelles se présenteront ces ordonnances soient précisées par le législateur. Cet engagement que je prends aujourd’hui vaut pour la concertation, mais il vaudra également pour les objectifs à atteindre et les ambitions poursuivies, afin que les volontés politiques de l’Assemblée nationale soient parfaitement traduites dans le cadre de cette habilitation.

Enfin, madame la rapporteure, vous avez évoqué la question du renforcement de la préparation au concours, et notamment celle du développement des classes préparatoires intégrées. Cela relève du domaine réglementaire, mais sachez que nous y sommes extrêmement favorables. J’ai, pour ce qui me concerne, une préférence pour les préparations dispensées dans le cadre des Instituts de préparation à l’administration générale (IPAG), qui préparent leurs élèves stagiaires à des concours. En effet, en cas d’échec, les IPAG, contrairement aux classes préparatoires intégrées, ont le mérite d’être diplômants ; ainsi l’investissement dans le temps de préparation au concours peut faire l’objet d’un diplôme qui sera valorisable dans d’autres parcours professionnels.

Vous avez évoqué, ainsi que d’autres de vos collègues, madame la présidente, la question de la transparence salariale. Cela rejoint les questions de déontologie posées par MM. Gouffier-Cha et Marleix portant sur la transparence des plus hautes rémunérations de la fonction publique.

Je rappelle tout d’abord quelques éléments de contexte pour dire qu’il ne faut pas fantasmer sur le niveau de rémunération des plus hauts fonctionnaires, et comparer le niveau moyen de rémunération d’un cadre supérieur de la fonction publique avec celui d’un cadre du secteur privé. Le traitement tourne autour de 6 500 euros par mois pour un cadre supérieur de la haute fonction publique ; pour un même niveau de responsabilité, le salaire dans le secteur privé atteint 9 500 à 10 000 euros. Et lorsque l’on compare le 1 % de salariés du secteur privé et le 1 % d’agents publics les mieux rémunérés, on s’aperçoit que la rémunération des premiers avoisine 18 000 euros brut par mois, contre 9 500 à 10 000 euros brut par mois pour les seconds. C’est ce qui ressort d’une étude de l’INSEE. L’écart de rémunération est donc conséquent, et cela souligne le fait que nous cherchons à recruter des profils excellents sur des postes de responsabilité, alors qu’une difficulté d’attractivité en matière salariale existe déjà.

Nous sommes favorables à un approfondissement en matière de transparence. Les autorités administratives indépendantes, qui parfois sont au cœur des débats, sont déjà tenues de rendre public le niveau de rémunération de leurs présidents ; par ailleurs, les traitements des plus hauts fonctionnaires sont généralement reconstituables, mais nous pouvons progresser dans ce domaine.

En revanche, je ne suis pas favorable à la publication de listes nominatives mentionnant la rémunération à l’euro près de ceux qui sont concernés, mais je suis très favorable à la publication de référentiels indiquant combien, dans tel ministère, un poste de direction d’administration centrale est rémunéré, suivant une échelle de salaire resserrée suffisamment explicite pour donner une indication claire. Nous pourrions ainsi progresser ; je sais que de nombreux députés travaillent sur ce sujet, notamment MM. Matras et Marleix qui ont publié un rapport voilà quelques mois. Pour avoir discuté longuement avec Fabien Matras, je sais que des propositions ont été formulées, notamment en matière de transparence et déontologie, auxquelles nous saurons donner suite.

J’associe à cette idée la question de la déontologie, sur laquelle plusieurs orateurs se sont exprimés. Le bilan de la Commission nationale de déontologie de la fonction publique depuis 2016 est d’ores et déjà positif, mais peut être amélioré.

La loi du 21 avril 2016 relative à la déontologie dans la fonction publique a prévu un contrôle systématique des situations sous l’angle de la déontologie pour un très grand nombre de fonctions et de métiers. Le nombre de dossiers devant être examinés par la Commission a explosé pour atteindre plus de 8 000, au point que leur instruction présente une véritable difficulté. Par conséquent, bon nombre des postes qui font l’objet d’un contrôle systématique à la sortie du public vers le privé ne présentent pas de risque déontologique, alors que d’autres, qui le mériteraient, en sont exempts.

C’est la raison pour laquelle j’envisage – et je compte beaucoup sur les travaux de Fabien Matras et les discussions que j’ai eues avec lui – de restreindre le champ du contrôle automatique aux seuls métiers présentant de véritables risques, mais, en revanche, d’améliorer le système en prévoyant un certain contrôle « retour », pour l’heure non systématique et soumis à l’appréciation du chef de service. Mais si nous ouvrons les emplois de direction à des contractuels, nous devrons prévoir un contrôle à l’entrée, même si celle-ci n’est que temporaire ou intervient dans le cadre d’un autre parcours. Nous pouvons encore progresser dans le domaine de la publication des avis ainsi que sur la possibilité de sanctions à l’égard de ceux qui n’auraient pas pris en compte les avis défavorables.

Monsieur Gouffier-Cha, ce texte s’inscrit bien dans la volonté de réforme et de modernisation de l’action publique et du programme Action publique 2022. C’est l’une des briques de ce programme, dont fait partie l’adoption l’année dernière de la loi pour une société de confiance, qui a bouleversé un certain nombre d’aspects quasi culturels de l’action publique, avec le droit à l’erreur et au rescrit, et cette injonction de bienveillance plutôt que de contrôle faite à l’administration. Nous travaillons aujourd’hui sur la question des ressources humaines, car il n’y a pas de service public sans agents, et dans les prochains mois nous nous attacherons à mettre au point des textes réglementaires portant sur l’organisation territoriale de l’État et la manière de garantir la présence du service public sur le territoire. Ce projet de loi permettra aussi la mise en œuvre de ces transformations ainsi que de ces nouvelles organisations ; c’est en cela qu’il s’inscrit dans le programme Action publique 2022.

S’agissant de l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, je pense comme vous que nous pouvons aller plus loin, à deux nuances près.

Je tiens d’abord à souligner les progrès réalisés grâce au protocole du 30 novembre dernier par rapport à celui du 8 mars 2013, en insistant sur la nouvelle obligation que nous envisageons, représentative de la répartition femmes-hommes dans les promotions et les avancements au choix. Malheureusement, nous éprouvons une certaine difficulté, dans bien des ministères, et cela ne vaut d’ailleurs pas seulement pour la fonction publique de l’État, à tenir nos engagements de nominations équilibrées entre femmes et hommes aux emplois de direction.

Ceux qui butent sur cette obligation nous répondent souvent qu’avec un vivier parfois très masculin, il peut être difficile de trouver des femmes à nommer aux emplois de direction. La meilleure façon de constituer un vivier de candidats plus équilibré et mieux réparti entre les femmes et les hommes est de garantir l’accès à l’avancement et la promotion à tout le monde de la même manière. Il n’est donc plus acceptable de voir des corps composés pour 80 % de femmes et 20 % d’hommes et dans lesquels l’attribution des promotions, les avancements au choix bénéficient pour 80 % à des hommes et pour 20 % à des femmes. Il faut encore veiller à ce que cette répartition des promotions et des avancements soit représentative, avec évidemment une marge d’appréciation comme il est d’usage en matière de nomination équilibrée et de la répartition femmes-hommes dans les corps et établissements concernés.

La seconde nuance, au-delà des progrès mêmes réalisés grâce au protocole, tient au fait que celui-ci a été négocié et adopté par l’ensemble des employeurs et sept des neuf organisations syndicales, et qu’il est ainsi adossé à un équilibre issu de cette négociation. Aller plus loin peut évidemment être intéressant ; mais je reste, d’une certaine manière, le gardien de cet équilibre obtenu dans la négociation formelle majoritaire entre les parties prenantes.

Je crois avoir répondu à la question sur la déontologie posée par M. Marleix, à l’exception peut-être du sujet de la fusion de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) avec la Commission nationale de déontologie de la fonction publique. Cette fusion ne nous paraît pas forcément opportune, car les publics concernés ne sont pas les mêmes. Mais nous sommes ouverts à cette réflexion ; peut-être trouverons-nous les voies et moyens de trouver un accord sur cette question, d’améliorer le système de contrôle, et d’en garantir l’indépendance.

S’agissant des commissions administratives paritaires (CAP) et de la réforme du dialogue social, nous souhaitons modifier profondément les règles du dialogue social dans le domaine de la mobilité et de la promotion. Pour l’heure, trois types d’instances coexistent : les comités techniques, qui travaillent sur l’organisation des services et parfois sur les questions de rémunération, les comités d’hygiène et sécurité qui travaillent uniquement sur les questions d’hygiène et de sécurité, et enfin les CAP, qui examinent les dossiers individuels à l’aune de règles que leurs membres n’ont pas fixées.

À aucun moment il n’est prévu que les partenaires sociaux soient véritablement et officiellement associés à la définition des règles d’accès à la mobilité ou à la promotion. Nous souhaitons que l’instance unique que nous créons dispose clairement de cette compétence et puisse délibérer de ces questions. La délibération confère un caractère en quelque sorte opposable à ces lignes directrices de gestion qui s’appliquent dans le domaine de la promotion et de la mobilité. Dès lors que c’est opposable et transparent, que cela fait l’objet d’une publication du barème – ce à quoi nous veillerons y compris par voie réglementaire –, dès lors qu’une possibilité de recours est garantie pour les agents, il nous semble possible de laisser l’employeur prendre un certain nombre de décisions en matière de mobilité et de promotion, ce qui permettra de gagner du temps.

Je prends un exemple, qui évidemment est peut-être le pire, mais illustre bien la situation : lorsque, dans un service déconcentré d’État, un emploi devient vacant et que vous souhaitez recruter quelqu’un qui n’est pas de la même catégorie hiérarchique, pas de la même zone géographique, et ne vient pas du même ministère, il faut recueillir l’avis de huit services, avec le risque que certains avis soient contradictoires. La durée moyenne de cette procédure pour pouvoir procéder au recrutement est de huit à quatorze mois, ce qui nuit à la continuité du service.

C’est la raison pour laquelle nous inventons un nouveau système qui garantit la transparence et l’association des partenaires sociaux à la définition de ces règles, qui assure la possibilité de recours, mais permet de gagner du temps et de sortir aussi parfois, vous l’avez évoqué à demi-mot, d’un certain nombre d’habitudes de gestion ou de coalitions, si l’on me permet d’utiliser ce terme.

Mme Vichnievsky a évoqué la fusion des comités techniques avec les comités d’hygiène et sécurité, qui n’est effectivement pas sans conséquence sur la question des moyens syndicaux et des droits ; cette question fait déjà l’objet d’une discussion avec les intéressés. Nous avons prévu les ajustements nécessaires, en fonction de ce qui existera, pour garantir les moyens de fonctionnement et d’existence des organisations syndicales, car le Gouvernement et les employeurs ont besoin d’interlocuteurs solides et légitimes ; nous devons également revoir un certain nombre de dispositions qui, au fil du temps, se sont sédimentées ; on s’aperçoit, ici où là, par exemple que les moyens syndicaux ne sont pas calculés en fonction des effectifs du moment, mais sur ceux d’avant la RGPP… Un travail considérable reste donc à faire pour tenir ces objectifs de bon fonctionnement des organisations syndicales et d’ajustement des moyens ; tout cela fera l’objet d’une concertation spécifique.

Nous prévoyons des possibilités de différenciation de rémunération sans pour autant les rendre obligatoires, ce qui consiste en l’introduction d’une part variable dans la rémunération des contractuels, chose interdite aujourd’hui. Sur le plan réglementaire, nous veillerons aussi à ce que, en matière de déploiement du RIFSEEP (Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel), les choses soient plus simples : pour l’instant, les collectivités locales ne peuvent mettre en œuvre ce dispositif auprès des cadres d’emploi qui leur appartiennent qu’après que l’État l’a appliqué en homologie à ses propres corps d’emploi. Autrement dit, nous allons délier les calendriers.

Nous veillerons, madame Vichnievsky, à faciliter ces possibilités de différenciation ; il n’en demeure pas moins, et cela fait écho à ce que je disais tout à l’heure au sujet du niveau de rémunération, que la différence entre le secteur public et le secteur privé est réelle, et je ne suis absolument pas convaincu que les employeurs publics disposent des moyens financiers pour s’aligner sur le secteur privé. Ce qui renvoie à d’autres questions relatives à l’attractivité et la question de l’engagement, tant pour les contractuels que pour les titulaires.

Toujours à propos de la haute fonction publique et de la déontologie, une remarque sur les conflits d’intérêts : autant leur traitement, lorsque les faits sont avérés ou suspectés, mérite à mon sens une instruction judiciaire, autant il ne me paraît pas utile à ce stade d’en judiciariser la prévention. La HATVP comme la Commission de déontologie ne relèvent pas aujourd’hui de ce processus et font correctement leur travail de prévention ; je reste convaincu que l’on peut maintenir ce système, quitte à l’améliorer pour le rendre plus efficace en matière de prévention, en réservant le traitement judiciaire aux faits qui sembleraient avérés ou feraient l’objet d’une enquête après le travail de signalement de ces autorités.

M. Morel-À-L’Huissier a évoqué, et cela fait écho à la conversation que j’ai eue avec votre collègue Francis Vercamer, les dispositions du code électoral et des questions d’incompatibilité et d’inéligibilité des élus ; si j’ai bien compris, la situation diffère selon que l’on est fonctionnaire d’une commune ou d’une intercommunalité, et élu d’une commune ou d’une intercommunalité. Nous n’avons pas encore examiné cette question, dont je dois avouer qu’elle a surgi à l’occasion de cet échange avec M. Vercamer il y a seulement quelques heures ; nous allons continuer à travailler et voir si nous pouvons apporter des réponses.

Plusieurs questions ont ensuite été posées, notamment par Mme Karamanli, sur la qualité du dialogue social. Nous avons eu de longs moments de discussion, et je peux vous assurer que nous avons intégré beaucoup de propositions des organisations syndicales. Au-delà des 50 % d’amendements ou presque acceptés dans le cadre de la consultation des instances, l’avant-projet de loi avait intégré de nombreuses dispositions. Ainsi en est-il de la neutralisation de l’impact des congés parentaux sur le déroulement de la carrière, qui répond à une demande syndicale : en l’état actuel des textes, lorsqu’un agent public prend un congé parental, son avancement est réduit de 50 % en année 2 et en année 3. Le rôle du conseil syndical en matière d’accompagnement des recours, des procédures disciplinaires et des futures procédures de rupture conventionnelle relève aussi de cette discussion avec les organisations syndicales.

Il en est de même pour ce qui touche à la formation et au renforcement de l’accès au droit de trois publics dont nous considérons qu’ils peuvent rencontrer plus de difficultés que les autres : les agents publics dont la formation initiale est la moins élevée, les agents publics en situation de handicap et les agents publics qui occupent notamment, dans la fonction publique territoriale, des postes à usure professionnelle. Cela aussi s’inscrit dans cette volonté de dialogue avec les organisations syndicales. De même que la composition de la formation spécialisée « hygiène et sécurité », assortie de la possibilité d’un mandatement pour les postes de suppléant notamment afin de valoriser les expertises existant dans leur sein, ou encore de l’amélioration des conditions d’emploi en matière de contrat de projet. Les exemples sont légion, je ne vais pas tous les citer, nous aurons l’occasion d’y revenir lors du débat et à l’occasion de l’examen des amendements. Je n’en reconnais pas moins qu’un certain nombre de points de désaccord subsistent, notamment au sujet du rôle des CAP, qui peuvent justifier tel ou tel positionnement par rapport au texte.

On dit parfois que « biscuit avalé n’a plus de goût » ; dès lors que des dispositions, qui répondent à de réelles demandes, sont acquises et inscrites dans l’avant-projet ou le projet de loi, plus personne n’en parle… Mais cela ne signifie pas qu’il ne faille pas en rappeler la paternité, à plus forte raison lorsqu’elle est d’origine syndicale.

Un million d’agents contractuels sont employés dans la fonction publique, autrement dit à peu près 20 % des salariés en France relèvent de l’article 32 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Cet article dispose que les agents contractuels sont soumis aux mêmes devoirs, aux mêmes engagements, et bénéficient des mêmes droits que les agents titulaires, ce qui est aussi une réponse à ceux qui s’inquiètent d’un recrutement plus important de contractuels.

Nous ne prévoyons pas de fixer un minimum ou un maximum de recrutement d’agents contractuels, pour une raison toute simple ; certains services ne comptent que 3 % ou 4 % de contractuels, et parfois aucun, alors que d’autres en comptent beaucoup plus, et le recours aux contractuels n’est ni un gage de réussite ni un gage d’échec. C’est pourquoi nous ouvrons cette possibilité sans imposer aucune obligation ; nous permettons simplement aux uns et aux autres d’y recourir.

Nous disposons d’un exemple très révélateur en termes d’évaluation : dans le cadre de la loi de programmation militaire (LPM), nous avons, pour la première fois, autorisé, à titre expérimental et dans quatre régions, le recrutement de personnels de catégorie B dans les domaines de l’analyse de données et de l’informatique sur des contrats de deux fois trois ans. Ces postes étaient vacants depuis vingt-quatre à trente-six mois : nous avions même eu connaissance de cas de lauréats du concours organisé par le ministère des armées, qui avaient renoncé aux postes qu’on leur offrait parce qu’ils ne souhaitaient pas accepter l’affectation géographique proposée ; ce qui était parfaitement leur droit. Nous avons ouvert cette possibilité de recrutement contractuel et les postes sont aujourd’hui pourvus : nous avons trouvé dans ces territoires des personnes compétentes en matière d’analyse de données et d’informatique, qui n’avaient pas passé le concours, ne souhaitaient pas nécessairement le passer, mais qui voulaient continuer à vivre et à travailler dans la région où ils avaient grandi, où ils s’étaient installés, alors même que les lauréats aux concours ne souhaitaient pas y aller.

On peut trouver une forme de réponse dans les concours nationaux localement affectés, mais cela ne suffit pas : l’exemple des douanes montre que, même pour des concours interrégionaux, nous rencontrons parfois ces difficultés liées à des refus ou des renoncements au bénéfice du concours.

Vous avez été plusieurs à évoquer la formation de la fonction publique de l’État et de la fonction publique territoriale. L’appareil de formation de l’État a été renforcé, il y a un an, par la publication d’un schéma de formation continue des agents de l’État, doté de 1,5 milliard d’euros répartis sur la durée du quinquennat ; c’est la somme la plus importante qui lui a jamais été consacrée. Nous voulons encore assurer la parfaite effectivité du compte personnel de formation pour tous les agents des trois fonctions publiques, afin de garantir une véritable égalité des droits.

En ce qui concerne la fonction publique territoriale, nous avons à faire un travail de clarification des compétences entre les centres de gestion et le CNFPT (Centre national de la fonction publique territoriale) pour l’accompagnement de l’apprentissage dans les collectivités territoriales, même si la loi de 2016 lui a confié cette mission d’accès global à la formation.

Nous avons besoin d’un peu de temps pour nous appuyer notamment sur les conclusions du rapport de MM. Jacques Savatier et Arnaud de Belenet sur la formation et la gestion des carrières des agents des collectivités territoriales, remis au Premier ministre le 12 mai dernier, et travailler avec les acteurs concernés. Mais notre objectif est bien d’améliorer l’accès à la formation ; j’ajoute que ce que j’ai dit il y a un instant au sujet de l’accès renforcé à la formation pour les agents considérés comme les plus fragiles s’inscrit dans ce cadre, et sera prévu par cette ordonnance.

Je crois avoir répondu à M. Bernalicis en ce qui concerne les droits et les devoirs des contractuels. Je précise simplement, pour le rassurer – si je peux y arriver – que si nous ne voulons pas créer une grille indiciaire pour les contractuels, un référentiel sera mis en place pour éviter les sur-rémunérations, mais aussi les sous-rémunérations. Certains agents que j’ai rencontrés craignaient que les contractuels soient mieux rémunérés qu’eux pour assurer les mêmes tâches ; mais il faut également veiller à ce que le recours aux contrats ne soit pas l’occasion de sous-payer une compétence.

M. Peu m’a posé plusieurs questions auxquelles je crois aussi avoir répondu, notamment les CAP. J’ajoute qu’il n’y a aucune volonté d’extinction du statut : sinon, nous ne pourrons pas travailler à la revalorisation et à l’amélioration de l’attractivité des concours, que nous voulons maintenir.

M. Stéphane Peu. Ma question était de savoir si vous aviez des éléments prospectifs. Il n’y a pas d’étude d’impact.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Il y en a une, et le Conseil d’État l’a considérée de bonne qualité – c’est dans son avis. Elle fait 349 pages. Je vais vous la dédicacer et vous la remettre.

M. Stéphane Peu. Je l’ai lue ! Ne prenez pas ce ton-là pour me répondre. J’ai aussi lu l’avis du Conseil d’État, que je pourrais commenter pour vous. Il est beaucoup moins favorable que vous ne voulez le croire, même s’il reste poli, comme c’est la règle dans cette maison. Il y a matière à trouver dans cette étude d’impact beaucoup d’éléments pour ceux qui s’opposent fortement à votre réforme, comme je le fais. Il n’y a pas de perspectives sur les dix prochaines années, alors que ce fut le cas pour d’autres réformes de la fonction publique.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Je ne partage pas votre point de vue en ce qui concerne l’avis du Conseil d’État, qui est favorable. Vous avez dit à plusieurs reprises qu’il n’y a pas d’étude d’impact. Or elle est là : vous ne pouvez pas dire qu’elle n’existe pas. Enfin, si nous avions fait une prospective sur dix ans, d’une part cela n’aurait pas eu de sens puisqu’il s’agit de possibilités et non d’obligations, et d’autre part vous nous auriez reproché de poser un objectif quantitatif en matière de recours aux contrats. Nous voulions peut-être éviter cet écueil… En tout cas, je garde l’étude d’impact à votre disposition, et nous pourrons continuer à en parler.

M. Yannick Favennec Becot a évoqué deux sujets à propos desquels je n’ai pas encore apporté de réponse. S’agissant de l’évaluation, oui, nous voulons supprimer la note car nous considérons qu’elle est parfois infantilisante et que ce n’est plus une méthode d’évaluation. Nous entendons généraliser l’entretien d’évaluation professionnelle, ce qui nécessite aussi de prévoir la formation de celles et ceux qui seront amenés à conduire les entretiens. Cela implique également, et je le fais avec Agnès Buzyn, de réaliser un travail particulier dans le secteur hospitalier, où il existe un lien assez automatique entre la note et la rémunération ainsi que l’avancement professionnel. Nous travaillons à ce que l’entretien d’évaluation permette de garder la maîtrise de ces outils.

Pour ce qui est du contrat de projet, nous souhaitons qu’il s’agisse d’un CDD pour une raison précise. Depuis la loi de 2012, quand on reste six ans dans un même poste au sein de la fonction publique, le contrat devient automatiquement un CDI. Nous ne voulons pas introduire de confusion entre les différents modèles. En revanche, si un agent est renouvelé au-delà de six ans, il aura le droit d’obtenir un CDI – cela correspondra alors à un choix de l’employeur.

Permettez-moi également de souligner une forme de contradiction ou de paradoxe dans votre intervention. Vous craignez une forme de précarité en parlant d’une échelle de quatre ou cinq ans, et vous dites dans le même temps qu’une durée minimale d’un an vous paraît trop contraignante. Nous avons prévu cette mesure, à la demande des organisations syndicales, pour éviter que le contrat de projet ne soit une machine à contrats courts. Nous avions en tête l’exemple, ou plutôt le contre-exemple, de l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), qui avait généralisé des types de contrats de quelques jours, sans fixer leur nombre – par définition, ou presque, le nombre de jours de fouille n’est pas connu à l’avance. Cela ne nous paraît pas un bon système, car c’est trop précaire. Nous avons donc prévu une durée minimale d’un an.

Par ailleurs, je précise que le contrat de projet sera conclu pour une durée prévisionnelle. Il est hors de question de dire à un agent contractuel qu’il est là pour une durée comprise entre un ou six ans. Il faudra indiquer, si la mission dure quatre ans ou quatre ans et demi, que le contrat est conclu pour cette durée. Dans le cadre du dialogue social, nous avons prévu une indemnité particulière en cas de rupture anticipée par rapport à la date prévisionnelle du contrat, de manière à donner de la visibilité et une garantie aux agents qui seraient victimes d’une rupture anticipée, quel qu’en soit le motif.

Mme Yaël Braun-Pivet. Nous allons entamer une nouvelle série de questions.

M. Stéphane Peu. Le secrétaire d’État n’a pas répondu sur la mobilité.

M. Fabien Matras. Nous traversons une période où les citoyens sont de plus en plus attachés à un exercice irréprochable de l’action publique. C’est sur la base de ce constat que nous avons choisi de faire de la moralisation de la vie publique le premier texte de cette législature. Dès notre élection, nous avons adopté une loi qui impose légitimement aux élus certaines règles visant à assurer la transparence et un exercice irréprochable de leur mandat. Or les élus ne sont pas les seuls à être au service de l’intérêt général. Cela vaut aussi pour les agents de l’administration. Pour les uns comme pour les autres, cela ne doit pas nous conduire à franchir la frontière de la suspicion généralisée. Dans l’immense majorité des cas, les nouvelles règles ne viennent que formaliser des comportements déjà exigeants et irréprochables.

Comme nous nous y étions engagés, la présidente de la commission des Lois a décidé de créer une mission d’information sur la déontologie des fonctionnaires dès la rentrée 2017. Olivier Marleix et moi-même avons remis un rapport, adopté à l’unanimité de cette commission, dans lequel nous sommes arrivés à la conclusion que, d’une part, le système tel qu’il est issu des dernières avancées législatives fonctionne mais que, d’autre part, des ajustements sont nécessaires pour assurer son efficacité. Nous pensons notamment que l’indépendance de l’autorité en charge de lutter contre les conflits d’intérêts doit être améliorée, que les allers-retours entre le secteur public et le secteur privé doivent être contrôlés et que la transparence doit être la règle.

Je voudrais vous remercier, monsieur le secrétaire d’État, pour la méthode de concertation que vous avez appliquée. Nous avons pu échanger à de nombreuses reprises, comme vous l’avez dit, et je tiens à vous assurer de toute l’implication de la majorité sur les questions de déontologie. Nous sommes plusieurs députés à travailler sur ce sujet depuis des mois, à la suite du travail déjà accompli avec M. Marleix. Sans entrer dans le détail des ajustements que nous défendons, je voudrais savoir quel est votre sentiment. De quelle manière appréhendez-vous ce volet indispensable de la réforme de la fonction publique qu’est, à mon sens, la déontologie ?

Mme Typhanie Degois. Ma question porte sur l’article 18 du projet de loi, qui concerne le temps de travail des fonctionnaires territoriaux. L’Inspection générale des finances (IGF) a rendu, le 26 mars dernier, à la demande de votre ministère, un rapport qui conclurait que 310 000 fonctionnaires d’État travailleraient moins que le seuil légal de 1 607 heures par an. La suppression des exceptions existant dans la fonction publique de l’État représenterait, selon l’IGF, une économie de 30 000 postes. Alors que l’article 18 du projet de loi porte exclusivement sur la fonction publique territoriale, à l’heure actuelle, entendez-vous l’étendre aux fonctionnaires de l’État ? Sinon, quelles mesures comptez-vous adopter pour garantir que ces derniers travaillent bien en conformité avec le seuil légal ?

M. Sacha Houlié. J’ai trois questions à vous poser, monsieur le secrétaire d’État.

Vous avez déjà répondu, en partie, à la première, qui concerne le statut de la fonction publique et le fait que les dispositions figurant dans le texte ne prévoient pas sa remise en cause. C’est un sujet sur lequel portait la majeure partie des discussions que vous avez eues et que nous avons pu avoir avec les partenaires sociaux. J’aimerais que vous précisiez les contours du texte et ce qu’il n’a pas vocation à comporter. Je pense au plan de transformation de la fonction publique : s’il y a un objectif chiffré, il ne fait pas état d’une nécessité absolue en ce qui concerne la réduction du nombre d’agents. Pouvez-vous nous dire que cela ne figure pas dans le texte que nous allons examiner ?

En ce qui concerne le titre IV, que vous avez présenté comme un alignement des modalités applicables aux agents de la fonction publique sur celles des salariés, j’aimerais savoir si, au-delà des règles relatives aux mutations et au droit à la formation, on ne pourrait pas aller plus loin pour ce qui est des droits des agents publics, notamment en introduisant un droit à la prime de précarité à la fin d’un contrat. La fonction publique est souvent l’employeur le plus précarisant sur le plan de la qualité du travail. Ne pourrait-on prévoir, comme on l’a fait en 2013 pour les salariés du privé, que l’employeur a obligation de fournir une mutuelle ? Ce serait un alignement des régimes et des droits.

Ma dernière question, déjà abordée par plusieurs collègues, concerne la haute fonction publique. De nombreux travaux ont été réalisés en la matière. M. Tourret nous a fait part de ceux qu’il a conduits, avec vous, sur ce sujet. Pouvez-vous nous dire si vous avez avancé, et en particulier s’il est prévu un rapprochement des différentes écoles qui concourent à la formation des agents de la fonction publique et de la haute fonction publique, et si quelque chose est envisagé à propos de l’affectation des agents, afin qu’ils aient les mêmes préoccupations et les mêmes remontées que les élus que nous sommes, quand nos concitoyens nous saisissent dans nos permanences ?

M. Rémy Rebeyrotte. À travers ce projet de loi, vous nous proposez d’accompagner l’évolution de la société et d’essayer de maintenir l’attractivité de nos trois fonctions publiques aux yeux des nouvelles générations. C’est un enjeu majeur et le Centre national d’évaluation des normes (CNEN), qui est composé des grandes associations représentant les collectivités territoriales et les élus locaux, ne s’y est pas trompé : il a voté pour votre projet de loi à l’unanimité, moins une voix, fait assez exceptionnel dans le cadre du CNEN.

Les centres départementaux de gestion de la fonction publique territoriale se caractérisent par une grande hétérogénéité dans leurs dimensions, qui est notamment fonction de celle du département concerné et du nombre de communes, mais aussi en ce qui concerne leur capacité à accompagner les nouvelles missions de nos fonctions publiques. Plusieurs présidents de centres de gestion m’ont interpellé et m’ont fait part de leur souhait de voir émerger une structure nationale un peu plus solide que l’actuelle fédération, pour harmoniser l’organisation des concours et assurer une péréquation entre les grands centres de gestion et les plus petits, à l’intérieur du système. Il faudrait peut-être avoir, en quelque sorte, un pôle « ressources » de référence, qui aiderait notamment les plus petits centres de gestion à opérer leur transformation et à se mettre encore davantage au service des collectivités mais aussi de la fonction publique territoriale. Certains appellent à la création d’un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC). Sans aller jusque-là, quel est votre point de vue sur cette question ?

M. Jean-Louis Masson. Monsieur le secrétaire d’État, vous avez fait état d’un certain nombre de réunions de concertation que vous avez personnellement présidées. Le fait que neuf syndicats aient rejeté votre texte, comme mes collègues Peu et Bernalicis l’ont déjà souligné, m’interpelle comme beaucoup d’autres députés. Je voudrais simplement savoir si c’est aussi le cas pour vous. Le fait que l’ensemble des organisations syndicales rejette votre texte est-il un détail ?

Ce texte est défendu avec des arguments qui peuvent être amers pour un certain nombre d’agents. Pour que cette réforme soit une réussite, nos fonctionnaires doivent être mieux considérés et donc mieux rémunérés. Pour paraphraser l’ancien Président de la République Nicolas Sarkozy, je suis pour travailler plus ou mieux, mais pas en gagnant moins… Vous n’avez pas évoqué cette question. Je vous la pose donc : envisagez-vous dans le cadre de cette réforme, en vue de mobiliser les fonctionnaires, de reconsidérer la grille indiciaire et de prévoir des avancées en matière de salaire, d’une manière ou d’une autre, pour que cette réforme puisse être acceptée ?

M. Arnaud Viala. Je m’étonne, en préambule, qu’une réforme de la fonction publique ne se place à aucun moment du point de vue de l’usager. J’ai regardé avec attention la manière dont le projet de loi est construit et les chapitres que vous avez présentés : j’observe que le service rendu à l’usager n’est pas une préoccupation au moment où vous vous apprêtez à réformer la fonction publique. Cela m’interpelle et j’aimerais donc vous interroger sur ce sujet.

J’ai une question précise au sujet du chapitre IV, qui concerne la formation et la mobilité des agents de la fonction publique. Vous avez évoqué un certain nombre de points, mais je pense que le sujet va bien au-delà. Les agents de la fonction publique se heurtent à une rigidité extrême sitôt qu’il s’agit d’évoluer au sein de leur propre administration et évidemment d’une fonction publique à l’autre, si jamais telle est leur intention, ou de faire valoir un certain nombre d’acquis s’ils envisagent de quitter la fonction publique pour le privé. Cet aspect revêt une importance particulière au moment où, quoi qu’on en dise par ailleurs, les carrières deviennent plus longues. Pouvez-vous nous préciser ce que vous avez imaginé pour faciliter les évolutions des agents des fonctions publiques pendant leur carrière ?

M. Vincent Bru. Dans le cadre du mouvement des « gilets jaunes » et du grand débat national voulu par le Président de la République, nous avons beaucoup entendu parler du souhait de nos concitoyens d’une plus grande transparence dans la fonction publique et d’un rétablissement de la confiance. La présidente l’a dit, et d’autres intervenants l’ont également souligné. J’ai deux questions sur ce sujet.

S’agissant des rémunérations de la très haute fonction publique, dont vous avez un peu parlé, on aimerait en savoir plus sur les avantages liés aux fonctions exercées, notamment les rémunérations principales des agents. Certains sont rémunérés mais n’ont pas réellement d’emploi. Est-ce un phénomène important ? Nos concitoyens ont été choqués, comme vous le savez, par les rémunérations versées dans certains organismes publics, autorités administratives indépendantes et autres, et par le cumul des rémunérations et des retraites. Même si c’est un peu en dehors du projet de loi, quelles mesures comptez-vous adopter pour prendre véritablement à bras-le-corps ce problème qui préoccupe nos concitoyens ?

S’agissant des conflits d’intérêts, et comme c’était déjà le cas lorsque nous avons adopté la loi pour la confiance dans la vie politique, je trouve que l’article 16 ne va pas suffisamment loin. La commission de déontologie de la fonction publique est rattachée au Premier ministre. Seriez-vous d’accord pour aller plus loin en ce qui concerne son indépendance statutaire, sa composition et peut-être ses pouvoirs ? Si j’ai bien compris, elle rend des avis simples, et non des avis conformes. Ne peut-on pas se prémunir davantage contre les conflits d’intérêts ?

M. Hervé Saulignac. Il est important de commencer à se projeter en avant à propos des effets de ce texte. Afin de ne pas tenir un propos trop généraliste, monsieur le secrétaire d’État, je comptais vous parler plus particulièrement de la Direction générale des finances publiques (DGIFP), d’autant qu’il était prévu d’auditionner M. Darmanin en même temps que vous. Beaucoup de gens se demandent si l’on ne va pas bientôt créer le premier service sans agents, ce qui serait un paradoxe au moment où les Français réclament plus de justice fiscale. Ils veulent que l’on s’occupe de la fraude et que l’administration garde une proximité, mais on voit au contraire des fermetures de trésoreries dans le cadre extrêmement romantique d’une « géographie revisitée » – très jolie manière de camoufler des fermetures –, une dématérialisation extrêmement poussée et des procédures de travail à l’évidence dégradées, qui vont à l’encontre de l’objectif que l’on peut assigner à ce service, à telle enseigne que l’on peut envisager sa quasi-extinction, à je ne sais quel horizon. Ce service est pourtant au cœur du pacte républicain. Nombreux sont ceux qui considèrent aujourd’hui que la DGFIP est à l’os, si vous voulez bien me pardonner cette expression. Pourriez-vous nous assurer que ce service ne va pas recevoir le coup de grâce avec cette réforme ? Je pense que ce serait une grave erreur politique.

Mme Emmanuelle Ménard. J’ai lu votre projet de loi visant à réformer la fonction publique et je dois dire que je partage un certain nombre d’idées qui y sont développées. Il me semble néanmoins qu’il reste quelques lacunes ou interrogations à propos desquelles je suis impatiente de recueillir vos lumières. Je vais vous les livrer en vrac.

Je ne vous cache pas mon étonnement quand je vois que ce projet de loi ne s’attaque pas à ces niches qui prospèrent dans notre administration, en particulier celle de l’État – je veux parler, bien sûr, de la haute administration. Dans le cadre du grand débat, de nombreux Français ont fait savoir qu’ils voudraient rendre publics et plafonner les salaires des hauts fonctionnaires. L’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) a publié, le 21 février dernier, une enquête très fouillée dont il ressort que pas moins de 48 500 agents, représentant les 1 % les mieux payés, touchent au moins 6 410 euros nets par mois. Beaucoup d’entre eux se trouvent dans la fonction publique hospitalière, mais le reste des emplois les mieux payés est essentiellement au sein de l’État, où le salaire net moyen s’élève à 10 500 euros pour les directeurs d’administration et les postes à la discrétion du Gouvernement, par exemple. Or je n’ai rien vu sur ce sujet dans votre projet de loi. On pourrait aussi prendre l’exemple des fonctionnaires de notre institution, l’Assemblée nationale, ce qui aurait notamment le mérite de mettre fin à tous les fantasmes qui circulent à propos d’elle. Je suppose que je ne suis pas la seule députée à avoir été interpellée sur cette question durant le grand débat.

Vous expliquez, s’agissant du titre premier, votre volonté de fusionner les comités techniques et les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). Le but est tout à fait compréhensible à mon sens, mais les modalités ne sont pas très claires. Y aura-t-il une réduction du nombre de représentants ? Par ailleurs, quelles seront leurs nouvelles compétences ?

Le titre II évoque la possibilité d’avoir recours plus facilement aux contractuels. C’est très bien, mais il me semble que vous l’envisagez pour les catégories A, B et C dans la fonction publique d’État et seulement pour les catégories A et B en ce qui concerne la fonction publique territoriale. Qu’en est-il, et pourquoi cette distinction ?

Ma dernière question, par manque de temps, concerne le titre V et l’égalité hommes-femmes. Une fois encore, ce sont surtout de beaux discours. Vous proposez de demander aux collectivités territoriales un plan d’action annuel pour l’égalité hommes-femmes, assorti de pénalités financières ; mais c’est encore un plan, un de plus, alors que les collectivités territoriales n’en peuvent plus. Ce que vous prévoyez est extrêmement contraignant : le délai laissé pour la mise en œuvre est très court et les pénalités envisagées en cas de défaillance très lourdes. Je rappelle que l’on demande un rapport sur l’égalité hommes-femmes, un rapport sur l’état de la collectivité, tous les deux ans, un bilan social et bientôt le bilan annuel prévu par le titre I, qui sera présenté au nouveau comité social territorial. Cela fait beaucoup, ce qui est dommage s’agissant d’un texte qui dit vouloir simplifier et assouplir.

J’aurais bien d’autres questions à vous poser, mais ce sera pour une prochaine fois. (Sourires.)

M. Didier Paris. Parmi les éléments fondamentaux de ce projet de loi, il y a notamment la mobilité entre les fonctions publiques – de l’État, territoriale et hospitalière – mais aussi entre la fonction publique, quelle qu’elle soit, et le secteur privé. C’est évidemment une évolution très significative en ce qui concerne le regard que l’on peut porter sur la fonction publique et les attentes de nos concitoyens. Néanmoins, cela peut créer une zone d’inquiétude, ou d’angoisse, pour certains fonctionnaires, notamment s’il y a une expérimentation portant sur la rupture conventionnelle pour les fonctionnaires ou les titulaires de CDD ou de CDI. Pourriez-vous revenir sur ce sujet afin d’apporter des clarifications sur les modalités – une partie du dispositif devant être adopté par ordonnance –, les bornes et la logique selon laquelle ces évolutions fondamentales seront mises en œuvre dans le cadre de ce texte ou dans celui des dispositions réglementaires qui seront adoptées en complément ?

Mme Émilie Guerel. Merci, monsieur le secrétaire d’État, pour la présentation que vous avez faite de cette réforme majeure. Dans le cadre de la transformation de la fonction publique, il est prévu de renforcer la place des contractuels. Je partage tout à fait cette ambition, puisque le nombre de contractuels ne s’élève qu’à environ 1 million aujourd’hui, ce qui place notre pays dans une position singulière en Europe. Toutefois, comment garantir l’équilibre entre fonctionnaires et contractuels au sein de l’administration ? Entre autres pistes à suivre, ne pourrait-on instaurer un quota de contractuels dans les administrations, a minima, par exemple pour les emplois de direction ?

M. Christophe Blanchet. Dans le cadre du quatrième axe du projet de loi, relatif à la mobilité, il faut aussi permettre aux fonctionnaires de se rendre disponibles pour aller dans le secteur privé. Il existe dans ce secteur un congé sabbatique sans solde, qui est encadré par la loi : la période du congé ne doit pas excéder un an, il faut avoir été présent dans l’entreprise depuis trente-six mois, et on doit avoir cumulé six années de travail sans interruption. Quelle est votre position sur une éventuelle transposition de ce dispositif dans toute la fonction publique ? Si votre réponse est positive, comment envisagez-vous de l’appliquer – dans les mêmes termes ou non – à la haute fonction publique ?

M. Robin Reda. Avec ce projet de loi, vous allez donner des outils pour moderniser la fonction publique, à certains égards, mais certainement pas pour la transformer. Au prétexte de l’urgence, vous oubliez l’éléphant dans la pièce, qui est la réforme des rémunérations et des retraites. Je comprends la nécessité d’une répartition du dialogue social. On oublie aussi, ou en tout cas on ne veut pas voir, pour le moment, les questions que vous traiterez ensuite par ordonnance. J’ai entendu vos réponses. La négociation collective, la participation des employeurs au financement des garanties de protection sociale, les congés et le temps partiel pour raison thérapeutique, sont évidemment des questions que nos fonctionnaires se posent aujourd’hui.

Un autre sujet plus fondamental me semble oublié dans ce projet de loi, pour le moment, et qui méritera d’être discuté : c’est la dimension humaine du management. Je pense notamment à la fonction publique territoriale, où l’enjeu n’est pas moins la contractualisation des grands postes de direction que la montée en puissance de l’encadrement intermédiaire.

Vous inscrivez dans le texte les notions de projet collectif et de valorisation collective des agents, mais en les réservant à la fonction publique hospitalière, alors que la territoriale en a certainement bien besoin. J’aimerais savoir de quelle manière on pourrait étendre les notions d’intéressement collectif et de projets collectifs aux trois versants de la fonction publique.

Mme Danièle Obono. Je voudrais d’abord revenir rapidement sur ce que nous considérons comme une remise en cause du statut de la fonction publique, malgré vos dénégations, plus ou moins fermes. Il faut rappeler que le statut des fonctionnaires est le résultat de luttes sociales et républicaines, un acquis issu du gouvernement d’union nationale qui a suivi le programme du Conseil national de la Résistance : il ne protège pas simplement les fonctionnaires, mais aussi l’intérêt général et la République. Le ou la fonctionnaire est au service de l’intérêt général alors que les salariés sont au service de l’employeur en application d’un contrat. Remettre en cause cette spécificité lierait l’agent public à des intérêts particuliers. C’est une des raisons centrales de notre opposition à ce texte.

Comme l’a indiqué notre collègue Ugo Bernalicis, il y a néanmoins des questions sur lesquelles nous pourrions contribuer positivement, notamment la lutte contre les discriminations, que vous avez mise en avant. Mais là aussi, nous avons relevé un certain nombre de contradictions et de manques criants.

Il y a en particulier une contradiction majeure entre les déclarations d’intention concernant la lutte contre les discriminations sexistes et le fait de fragiliser l’accès au statut de fonctionnaire, c’est-à-dire la sécurité de l’emploi, alors que les contrats de catégorie C touchent surtout les femmes. Celles-ci représentent 62 % de la fonction publique, mais seulement 40 % des emplois de catégorie A +. Par ailleurs, 23 % des femmes sont à temps partiel, contre 5 % des hommes. On compte 61 % de femmes dans la fonction publique territoriale, notamment dans les emplois du soin aux personnes – le taux atteint 77 % chez les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM). Ce sont des contrats précaires pour beaucoup. Selon nous, la lutte contre les discriminations passe par une sécurisation des emplois qui touchent plus les femmes et qui sont plus précaires. La remise en cause du statut des fonctionnaires va à l’encontre de cet objectif.

Pour ce qui est des manques criants dans ce texte, il n’y a rien ou presque en ce qui concerne la lutte contre les discriminations raciales dans l’accès à l’emploi public et dans l’emploi lui-même, alors que le rapport remis en 2016 par M. L’Horty pointait un certain nombre de problèmes graves. Je note aussi qu’aucune des considérations du Défenseur des droits sur ce sujet n’est prise en compte.

Pouvez-vous nous expliquer ces manques et ces contradictions ?

Mme Laurence Vichnievsky. Ma question est très brève. Dans le cadre de l’article 16 du projet de loi, qui nous occupe beaucoup, il est prévu, comme c’est déjà le cas actuellement, que les personnes quittant la fonction publique pour exercer une activité dans le secteur privé doivent faire l’objet d’un avis a priori. Existe-t-il des contrôles a posteriori, et si ce n’est pas le cas, pourrait-on imaginer les mettre en place ? Une question peut se poser non pas au moment du départ, mais très peu de temps après.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. La dernière question de Laurence Vichnievsky fait écho à votre intervention, monsieur Matras. L’excellent rapport que vous avez produit avec Olivier Marleix sur la déontologie des fonctionnaires et l’encadrement des conflits d’intérêts contient des pistes qui doivent être expertisées et discutées, notamment la fusion de la commission de déontologie de la fonction publique – CFDP – avec la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique – HATVP.

Sur trois points, nous sommes attentifs et ouverts aux propositions des parlementaires. Nous souhaitons améliorer le fonctionnement de la commission de déontologie en recentrant son travail sur les postes les plus sensibles à cet égard ; pour les autres, la loi de 2016 prévoit que le supérieur hiérarchique peut, en cas de doute, saisir la commission. Nous voulons aussi mettre en œuvre un contrôle au retour de l’agent, pour le moment facultatif puisque soumis à l’appréciation du supérieur. Par ailleurs, nous souhaitons créer un contrôle à l’entrée : il serait assuré par la commission pour les postes les plus exposés, mais pourrait prendre, pour les autres, la forme d’une déclaration d’intérêts simplifiée. Toute prise de fonction serait ainsi accompagnée des garanties nécessaires, afin de protéger tant l’agent public, ou le contractuel, que le chef de service.

Il nous faut aussi améliorer la publicité des avis de la CFDP en précisant, ce qui répond à la question de Vincent Bru, que ces avis émanant de l’administration, qu’ils engagent l’employeur public et ont un caractère prescriptif. La difficulté, et c’est un aspect sur lequel nous pourrions travailler, tient au fait qu’il existe peu de modalités de sanction, pour ne pas dire aucune, si un avis défavorable n’est pas suivi d’effet. L’article 16 du projet de loi pose ces orientations, mais je ne doute pas qu’il sera enrichi par les débats et les amendements que vous proposerez.

Mme Thyphanie Degois m’a interrogé sur le temps de travail. L’article 18 vise à supprimer les régimes dérogatoires à la durée légale du travail de 1 607 heures antérieurs à la loi du 3 janvier 2001 et impose aux collectivités concernées de redéfinir de nouveaux cycles de travail. Ne sont pas concernés les régimes établis pour tenir compte de sujétions spécifiques, comme le travail fractionné, de nuit, le dimanche. Les collectivités disposeront d’un délai d’un an à compter du prochain renouvellement des assemblées délibérantes, ce qui permettra aux nouvelles équipes municipales, départementales ou intercommunales de se saisir de ce projet dès leur prise de fonction.

Un rapport de l’inspection générale des finances, publié en février, montre que 310 000 agents de l’Etat travaillent moins de 1 607 heures. Précisons que cette étude ne porte que sur 1,1 million des 2,3 millions d’agents d’État ; les enseignants, soumis à des régimes horaires spécifiques, en sont par exemple exclus. Il ressort que si près de 120 000 agents bénéficient de compensations horaires liées aux sujétions inhérentes à l’exercice de leur fonction, la durée de travail des 190 000 autres n’est pas justifiée. Le Gouvernement pourra prendre des engagements pour corriger ces situations, sachant qu’elles relèvent essentiellement du domaine réglementaire ; le Parlement sera informé des efforts mis en œuvre dans ce domaine.

Monsieur Sacha Houlié, je vous confirme que le statut de la fonction publique n’est pas remis en cause. Nous en gardons scrupuleusement les principes, les valeurs et les articles fondamentaux, convaincus qu’il est utile et qu’il traduit l’engagement des agents publics, contractuels ou titulaires. Le statut offre par ailleurs, aux agents comme aux employeurs, des outils dont certains sont parfois peu connus. Toutes les dispositions ne sont pas appliquées, certaines sont parfois tombées dans l’oubli ; il nous appartient de les remettre en lumière afin que chacun puisse s’en saisir.

Le projet de loi comporte des avancées en matière d’alignement public/privé : je pense notamment à la portabilité des droits, aux mesures de lutte contre la précarité, à la possibilité de signer des contrats longs ou de recruter des titulaires, y compris pour des postes qui nécessitent des temps non complets, comme dans le périscolaire. Le fait qu’il s’agisse de régimes juridiques différents rend ardue la question de l’accompagnement des fins de contrat. Le cadre des contrats de droit public est maintenu, leur durée peut aller jusqu’à trois ans.

Madame Ménard m’a demandé pourquoi la possibilité de signer des contrats de deux fois trois ans était ouverte aux catégories A, B et C dans la FPE et la FPH, et uniquement aux catégories A et B dans la FPT. La réponse est très simple : les représentants des employeurs, les associations d’élus locaux que j’ai consultés n’ont pas souhaité que cette disposition concerne la catégorie C. Fidèle à l’engagement que j’ai pris sur la coconstruction, je respecte cette volonté. Je vous sens dubitative…

Mme Emmanuelle Ménard. Cela ne correspond pas à ce que j’entends sur le terrain.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. … mais c’est la seule réponse que je peux vous faire à ce stade pour expliquer cette différenciation.

La formation des hauts fonctionnaires et les conditions d’accès aux grands corps doivent retenir notre attention. Cette question ne peut se réduire à la seule École nationale d’administration, elle concerne toutes les écoles et les trois versants. L’égalité d’accès, que nous devons garantir, renvoie à la question des classes préparatoires intégrées et des instituts de préparation à l’administration générale (IPAG). Le dispositif ENA+2, expérimenté depuis quelques mois, oblige les hauts fonctionnaires ayant intégré deux ans plus tôt les grands corps à occuper un poste défini comme prioritaire, à Paris et dans les services déconcentrés. Cela permet aux administrations de bénéficier de la compétence et de l’expertise des élèves sortis dans le haut du classement et de garantir à ces derniers une expérience opérationnelle.

Le Président de la République et le Premier ministre ont demandé aux membres du Gouvernement, aux personnalités qualifiées, aux parlementaires et à tous ceux qui le souhaitent de réfléchir à ces questions, afin d’apporter une réponse aux remarques formulées dans le cadre du grand débat, qu’il s’agisse de la transparence des rémunérations ou encore de la possibilité, pour les directeurs des AAI, de cumuler leurs émoluments avec d’autres revenus – retraite ou revenus tirés d’autres activités. Peut-être devra-t-on effectivement envisager un écrêtement.

Monsieur Rebeyrotte, tout le monde s’accorde à dire que l’offre des centres départementaux de gestion de la fonction publique territoriale est très hétérogène et dépend de la taille des équipes, de leur engagement ou de leur expérience. Nous avons demandé au député Jacques Savatier et au sénateur Arnaud de Belenet de nous faire des propositions. Le centre national de la fonction publique territoriale – CNFPT –, tout comme la fédération nationale des centres de gestion – FNCDG – sont associés à cette démarche. Dans le cadre des ordonnances, nous pouvons travailler à des mesures visant à mieux coordonner l’action de la délégation régionale du CNFPT et celle des centres de gestion, à améliorer les schémas de mutualisation des centres de gestion au niveau régional et à clarifier les flux financiers et la répartition des compétences entre les deux entités.

Pour répondre à ces trois enjeux, je ne suis pas certain qu’il faille créer un établissement national ou une structure juridique différente de la fédération. Nous pouvons procéder autrement et avancer, en lien avec les centres de gestion. Il faut garder à l’esprit que la FNCDG est administrée par les élus, alors que le modèle du CNFPT est paritaire : c’est une différence fondamentale, à laquelle peuvent se heurter les tentatives de rapprochement.

À Jean-Louis Masson, qui a dû nous quitter, je répondrai que ce texte ne touche pas aux grilles indiciaires : cette discussion ne relève pas de la loi mais du dialogue social.

Si Arnaud Viala était encore présent, je lui dirais que la question de la prise en compte de l’usager dépend essentiellement de la loi ESSOC, dont l’objet est de changer les rapports entre usagers et administrations. Les dispositions du projet de loi relatives au reclassement ou à la continuité du service visent à libérer du temps et accroître la présence des agents au guichet, afin qu’il soit répondu plus rapidement aux besoins des usagers.

Arnaud Viala a également posé une question importante sur l’accompagnement des agents vers le secteur privé. Les départs seront toujours sur la base du volontariat. Nous souhaitons améliorer les conditions d’accès à l’indemnité de départ volontaire et permettre l’accès à la rupture conventionnelle. Celle-ci sera accompagnée d’une allocation de retour à l’emploi, sur un principe d’auto-assurance et donc d’autofinancement par les employeurs. Nous veillons également à la conversion public-privé du compte personnel de formation afin de garantir la portabilité des droits acquis au moment du passage d’un secteur à l’autre, voire des allers-retours.

Monsieur Blanchet, ce que vous proposez existe déjà : cela s’appelle la disponibilité pour convenance personnelle. Lors du conseil des ministres du 27 mars, j’ai présenté un décret qui vise à faciliter les retours après l’exercice de ce droit. Contrairement au détachement, qui garantit l’avancement et le déroulement de la carrière, la disponibilité pour convenance personnelle s’accompagne d’un gel de l’avancement. Il est prévu que l’avancement sera maintenu pour les fonctionnaires souhaitant faire valoir ce droit pour occuper un poste dans le privé, suivre un conjoint muté ou élever un enfant, pour peu que leur absence n’excède pas cinq ans. Cette disposition apparaît également comme un outil de réduction des inégalités salariales entre les femmes et les hommes, dans la mesure où ce sont majoritairement les femmes qui sont amenées à faire usage de ce droit.

Monsieur Saulignac, vous m’avez interrogé sur la DGFIP. Nous nous éloignons du texte, mais je vous réponds avec plaisir ! Je partage votre constat : en dix ans, 1 200 perceptions, soit un tiers environ, ont fermé. Nous construisons un nouveau réseau, avec l’ambition d’instaurer de nouvelles méthodes. Les plans annuels d’aménagement et de restructuration des services, qui n’offraient aucune visibilité aux élus – nous l’avons constaté dans un département qui nous est cher –, deviendront pluriannuels. Notre deuxième objectif est d’augmenter le nombre de points de contact, grâce à des permanences conventionnées, fixes et organisées dans le temps, dans le cadre des maisons de service au public, afin de garantir un contact physique avec les usagers.

Les services des finances publiques ont déjà consenti beaucoup d’efforts, dans tous les départements. Il n’y aura pas d’extinction de service, ni de l’accueil. Celui-ci sera même renforcé, quitte à en modifier les conditions. De nombreuses perceptions expérimentent l’accueil sur rendez-vous, qui évite de longues attentes aux usagers et leur permet d’être accueillis par un agent spécialisé dans le sujet qui les concerne. La technique du contre-appel entre la prise de rendez-vous et le rendez-vous effectif permet souvent, en apportant un éclaircissement, d’éviter un déplacement inutile.

Dans les prochaines semaines, à l’initiative de Gérald Darmanin, nous annoncerons les principes de la réforme et demanderons à l’ensemble des directeurs départementaux des finances publiques de travailler avec les élus locaux et les parlementaires pour bâtir la carte du réseau des finances publiques en 2022 et en définir les étapes. Nous intégrons à cette réflexion la situation professionnelle des agents, dont nous savons qu’elle n’est plus acceptable dans un certain nombre de points de contact où ils peuvent se retrouver seuls et isolés lorsque les autres ETP ne sont pas pourvus, faute de recrutement ou à cause de congés pour raison médicale. J’aurai à m’occuper assez directement du département qui nous est cher.

Madame Ménard, l’instance unique que nous envisageons de créer – le comité social d’administration, territorial ou d’établissement – aura pour compétence l’organisation et le fonctionnement des services, c’est une reprise intégrale de la compétence des comités techniques. Il aura un rôle stratégique en matière d’orientation des politiques de ressources humaines – accès au recrutement, à la formation, à la mobilité, à la promotion, égalité professionnelle, gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Le comité sera consulté sur les lignes directrices de gestion en matière de mobilité, de promotion et de valorisation des parcours professionnels. Il reprendra enfin intégralement les compétences des CHSCT en matière de protection, de santé physique et mentale, d’hygiène et de sécurité ; nous avons veillé à ce qu’aucune ne disparaisse dans la fusion des deux instances.

Monsieur Houlié, je vous confirme que ce texte ne comporte aucun objectif quantitatif en matière de suppression, ni même d’ailleurs de création d’emplois, puisque cela relève de la loi de finances.

Monsieur Paris, la rupture conventionnelle n’est pas le seul outil de mobilité, nous avons aussi prévu de généraliser l’affectation en position normale d’activité. De fait, et pour répondre à Stéphane Peu, nous pouvons faire mieux en termes de mobilité : actuellement, seuls 4 % des agents changent de poste chaque année et 0,4 % changent de versant. La mobilité est très limitée, et bien moindre que dans le secteur privé. Permettez-moi de prendre un exemple très technique, mais le texte l’est tout autant : aujourd’hui, un employeur territorial désireux de recruter en détachement un agent de l’État devra, en tant qu’employeur territorial, cotiser au titre de la retraite à hauteur de 32 % ; s’il désire procéder à une intégration directe, il devra cotiser au même niveau que l’Etat, soit 76 %. Nous souhaitons neutraliser ce différentiel de 40 points de cotisation, qui renchérit considérablement le poste.

Pour la rupture conventionnelle, nous prévoyons une procédure d’homologation, comme dans le secteur privé. Les agents pourront bénéficier de l’allocation de retour à l’emploi grâce à l’auto-assurance, ce qui permet de réguler le système et d’éviter les recours abusifs. Durant toute la procédure, l’agent pourra être accompagné du conseiller syndical de son choix. En cas de rejet par l’agent de la proposition, le conseiller aura pour rôle d’alerter, afin que l’agent ne fasse pas l’objet de représailles liées à ce refus. C’était une demande des organisations syndicales, que nous avons intégrée.

Madame Guerel, nous ne prévoyons pas de quotas de contractuels, ni minimums, ni maximums : le recours aux contractuels est une possibilité, non une obligation.

Robin Réda a demandé que la mise en œuvre d’un intéressement collectif ne soit pas uniquement réservée à la FPH. Il se trouve que des dispositions prévoyant l’intéressement collectif existent déjà pour la FPE et la FPT ; elles sont peu connues et gagneraient à être mises en lumière. L’article 13 ne vise qu’à harmoniser les dispositions entre les trois versants.

Votre rapporteure, Émilie Chalas, est l’auteure d’un excellent rapport pour avis sur le PLF 2019 qui traite de la question du management dans la fonction publique. Nous pourrions envisager ensemble un certain nombre de mesures visant à la formation préalable des agents appelés à exercer des fonctions d’encadrement.

Le champ des ordonnances, Marietta Karamanli l’a souligné, est effectivement très étendu. Je le répète, nous ménagerons un temps de concertation avec les organisations syndicales, les employeurs publics, les parlementaires qui le souhaitent. Si le Parlement souhaite préciser les conditions de l’habilitation, les objectifs et les modalités de concertation, je me montrerai très ouvert aux propositions. Nous partageons les mêmes objectifs.

Sans espérer vous convaincre, madame Obono, je vous répète que le statut de la fonction publique n’est pas remis en cause. En matière de luttes contre les violences et les discriminations sexistes et sexuelles, nous souhaitons généraliser les dispositifs de signalement à l’ensemble des employeurs, y compris par mutualisation pour les plus petits d’entre eux. Nous veillons à ce qu’ils soient parfaitement appliqués.

Vous avez évoqué le « rapport L’Horty » : nous avons travaillé avec cette équipe sur les discriminations sexistes ou sexuelles au recrutement ou dans l’exercice quotidien, sur les risques de discriminations fondées sur l’orientation sexuelle ou l’identité de genre. Nous attendons la suite de leurs travaux, sur les autres discriminations, notamment raciales. Nous veillons à ce que la fonction publique soit exemplaire en la matière. Les premiers travaux montrent que, dans ce domaine comme dans d’autres – inégalités de rémunération, d’accès aux emplois de direction, inégalités d’accès à l’emploi pour les personnes en situation de handicap –, elle n’a pas à rougir par rapport au secteur privé. Mais le fait d’être un peu meilleur ne signifie pas que c’est suffisant, et il y a encore beaucoup de progrès à faire !

Mme Coralie Dubost. Ma question revient sur plusieurs sujets déjà évoqués : lutte contre les discriminations, transparence ou relations avec les élus. Je rassemblerai ces sujets sous le vocable de responsabilité sociétale des organisations : tous ces termes se rapportent aux relations avec les parties prenantes, qu’elles soient internes ou externes, et à la méthodologie employée. Or qui dit méthodologie dit aussi indicateurs et référentiels. Je crois savoir que certaines collectivités ont déjà engagé des démarches de labellisation en matière de diversité pour mettre en place des plans d’action et des politiques de diversité dédiées.

Une telle démarche est-elle envisagée de manière plus générale dans toutes les fonctions publiques ? Je crois savoir que dans la fonction publique hospitalière, ces pratiques sont peu usuelles. Est-il envisagé de spécifiquement sensibiliser à ce sujet, et d’accompagner ? L’État envisage-t-il d’adopter son propre référentiel – à l’image du label européen d’excellence en matière de gouvernance (ELOGE) élaboré par le Conseil de l’Europe – afin de suivre l’évolution en matière d’égalité femmes-hommes, de discrimination sur un autre critère ou de politique de responsabilité sociétale de manière générale ?

Mme Catherine Fabre. Ce projet de loi offre de nombreuses possibilités pour dynamiser et diversifier les trajectoires de carrière des agents de la fonction publique. Je souhaite vous interroger sur les ponts existants entre votre vision et celle que nous avons portée il y a six mois dans la loi pour choisir son avenir professionnel, dont j’ai été rapporteure du volet formation professionnelle et apprentissage.

Je tiens à rappeler la nécessité de développer un pilotage stratégique de la formation professionnelle par filières métiers, en déployant une véritable gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

Je souhaite également revenir sur le droit individuel à la formation, qui existe depuis plusieurs années. L’enjeu est de lui donner toute son effectivité, et qu’il ne reste pas purement théorique. Les individus devraient pouvoir acquérir des compétences indépendamment de la volonté de leur employeur, ce qui me paraît important pour la sécurisation de leur parcours et leur bien-être au travail. En quoi cette réforme de la fonction publique permettra-t-elle de faire progresser le droit individuel pour les agents ? Quelle est votre vision à dix ans ? Faut-il organiser la création de fonds dédiés au compte personnel de formation ?

S’agissant du développement du pilotage stratégique d’une prospective, il se traduit par la création d’opérateurs de compétences chargés de développer une analyse prospective, avec des plans de formation stratégiques et l’accompagnement des établissements pour l’innovation pédagogique. J’aimerais connaître votre vision à moyen terme : est-il prévu de créer un opérateur chargé d’accompagner des établissements pour l’innovation pédagogique, ainsi que les ministères et les différentes fonctions publiques, dans une vision stratégique ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Madame Dubost, nous partageons vos objectifs en matière de responsabilité sociétale des organisations. Il existe des procédures de labellisation dans les ministères : labellisation diversité et labellisation égalité. Ces labels font l’objet d’un travail, et la moitié des ministères ont obtenu cette labellisation ou sont sur le point de l’obtenir. L’autre moitié travaille à l’élaboration de leur dossier de candidature.

Nous développons aussi ces actions en lien avec les collectivités : nombre d’entre elles ont rejoint cette démarche de labellisation ou de normalisation, y compris dans le cadre de démarches ISO. Nous avons à travailler pour aller plus avant dans le secteur hospitalier, dans lequel il reste des marges de progression.

Parmi les ministères ayant obtenu ces labels, certains représentent beaucoup d’emplois. C’est le cas des ministères économiques et financiers – tout le pôle de Bercy –, le ministère de l’intérieur, le ministère des affaires étrangères, l’ensemble des ministères sociaux. Tous sont déjà inscrits dans ce processus de labellisation.

Sur la question spécifique de l’égalité femmes-hommes, nous nous inspirons de la loi présentée par Muriel Pénicaud, qui définit un référentiel pour mesurer les écarts d’accès aux emplois de direction ou en matière de salaires. Mais celui que nous retenons s’en distingue notablement dans la mesure où il comporte beaucoup plus de critères et d’indices dans le faisceau que celui retenu dans le secteur privé. Nous l’avons présenté aux partenaires sociaux et aux employeurs publics lors d’une réunion qui s’est tenue au début du mois de mars 2019, et ils l’ont très bien accueilli. Tous se sont accordés à dire que notre démarche serait certainement plus pointue pour mesurer ces inégalités et les localiser dans l’espace et un certain nombre de corps.

Nous sommes très attentifs sur ce sujet, et les plans de réduction des inégalités que nous avons inscrits dans la loi permettront aussi d’y contribuer. Je précise que les plans de réduction des inégalités seront obligatoires à partir de 20 000 habitants, mais les collectivités en deçà de ce seuil ne seront pour autant dispensées d’aucune obligation en matière d’égalité femmes-hommes : l’obligation de présentation du rapport de situation comparée devant les instances est identique, que la population dépasse 20 000 habitants ou non. Il en est de même s’agissant de la répartition équilibrée des promotions entre les femmes et les hommes. La seule obligation supplémentaire pour les collectivités de plus de 20 000 habitants tient à la formalisation de ce plan et à sa présentation devant les instances.

J’en viens à votre dernière question, madame Fabre. Si nous partageons votre objectif, il nous faut tenir compte de difficultés d’ordre essentiellement technique. Nous garantissons la conversion du compte personnel de formation entre public et privé lors des passages d’un secteur à l’autre, qui peuvent être nombreux lors d’une carrière.

En revanche, le financement de la formation dans le secteur privé est extrêmement différent de celui qui existe dans le secteur public, et les modalités d’accès le sont aussi. Cela nous invite à rester prudents en la matière à ce stade du texte, mais nous sommes ouverts à toutes les améliorations possibles pour assurer une véritable continuité entre le système de formation et les droits à la formation dans le secteur public et le secteur privé. Je sais que, pour avoir beaucoup travaillé sur ce sujet avec mes équipes et mon cabinet, vous en mesurez les difficultés et les enjeux.

La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences fait partie des nouvelles attributions que nous octroyons à l’instance unique, alors qu’elle n’était exercée de manière formelle par aucune des instances jusqu’à présent. Après la promulgation du texte, l’instance unique devra nécessairement travailler sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, et donc sur les perspectives de reconversion et de reclassement, pour des secondes et des troisièmes carrières, au bénéfice d’agents qui peuvent être usés ou dont le poste serait mis en cause par des évolutions technologiques.

J’ajoute que je suis très heureux de deux choses. La première ne relève pas de la loi : je veux parler du schéma de formation continue des agents de l’État, crédité d’1,5 milliard d’euros sur le quinquennat, qui permettra d’apporter des solutions de reclassement et d’accompagnement des mobilités fonctionnelles, géographiques et personnelles.

La deuxième est que les organisations syndicales et les employeurs de la fonction publique territoriale ont proposé de prévoir l’équivalent d’un « Plan d’investissement compétences », ou PIC, pour les agents dont la formation initiale est la moins importante, ceux en situation de handicap ou ceux qui occupent des postes à usure professionnelle. C’est une belle manière de mieux accompagner ces agents qui ont le plus de difficultés à envisager cette reconversion et cette deuxième partie de carrière. Il faudra en assurer la bonne articulation avec d’autres dispositions réglementaires sur l’accompagnement et la prévention des situations d’inaptitude, sur l’accès à la formation et le maintien dans l’emploi.

Mme la présidente. Monsieur le secrétaire d’État, je vous remercie d’avoir été aussi complet.

Comptes rendus des débats

Lors de ses réunions des jeudis 2 et vendredi 3 mai 2019, la Commission examine, en première lecture, le projet de loi de transformation de la fonction publique.

1. Première réunion du jeudi 2 mai 2019 à 9 heures 30 (discussion générale puis avant l’article premier à article 4)

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.7566840_5cca9c15819b1.commission-des-lois--transformation-de-la-fonction-publique-2-mai-2019

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Mes chers collègues, nous entamons ce matin l’examen du projet de loi relatif à la modernisation de la fonction publique. Nous avons d’ores et déjà, comme vous le savez, réalisé l’audition du secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics, à qui vous aviez posé un certain nombre de questions.

Ce matin, nous procéderons donc uniquement à une courte discussion générale. Monsieur le ministre, puis-je vous demander de tenir un propos introductif assez bref ? Puis nous entendrons pour environ cinq minutes les orateurs des groupes, ainsi que les rapporteurs des différentes délégations. Ensuite, nous procéderons à l’examen des 750 amendements dont nous sommes saisis.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Mesdames et messieurs les députés, madame la présidente, j’ai eu l’occasion de présenter le projet de loi devant votre commission le 10 avril dernier, lors d’une audition.

Je rappellerai donc simplement que ce texte est articulé autour de cinq titres. Il procède d’abord d’une volonté affichée et affirmée d’un dialogue social simplifié, concentré sur l’essentiel et permettant d’associer les représentants du personnel aux décisions les plus importantes. Puis le titre II est consacré à la recherche d’une nouvelle souplesse dans le recrutement, notamment grâce à l’élargissement des conditions de recours aux contractuels et à la lutte contre la précarité en matière de contrats de droit public. Le titre III exprime la volonté de mettre en place de nouveaux outils d’équité. Cela passe par l’ouverture de travaux sur la protection sociale complémentaire, sur les questions de médecine professionnelle, de temps de travail et de formation, dans les trois versants de la fonction publique.

Quant au titre IV, il vise à améliorer les mobilités : les mobilités choisies, bien évidemment, mais aussi ce qu’on pourrait appeler parfois des mobilités contraintes, à l’occasion de mutations d’office ou de restructurations de services, que nous devons mieux accompagner, notamment dans la fonction publique de l’État, qui n’est pas, c’est le moins que l’on puisse dire, un employeur tout à fait exemplaire en la matière.

Enfin, le titre V du projet de loi vise à inscrire dans la loi les dispositions issues du protocole d’accord intervenu le 30 novembre 2018 en matière d’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique, ainsi qu’un certain nombre de dispositions elles aussi relatives à des questions d’égalité – je pense notamment à l’accueil et au maintien dans l’emploi public des personnes en situation de handicap.

Je remercie la rapporteure pour le travail que nous avons conduit jusqu’à présent, et souligne qu’un grand nombre des propositions qu’elle porte avec d’autres – je pense notamment à Guillaume Gouffier-Cha – permettront d’enrichir substantiellement le texte, de renforcer son impact et son efficacité.

Le Gouvernement, pour sa part, a déposé une quinzaine d’amendements, de précision ou de coordination. Il s’agit, par exemple, de mieux définir les conditions d’accès des agents publics à l’allocation de retour à l’emploi et, partant, à l’assurance chômage, ainsi que d’étendre ou d’adapter les dispositions du texte, notamment en matière de dialogue social, à certains établissements que l’on pourrait qualifier d’hybrides, dans la mesure où ils accueillent en leur sein des personnels de droit public et des personnels de droit privé, comme par exemple les agences régionales de santé (ARS).

Mme Emilie Chalas, rapporteure. Ayant déjà eu l’occasion de m’exprimer lors de l’audition du ministre il y a deux semaines, je concentrerai mon intervention, madame la présidente, sur quelques sujets que j’estime essentiels : la précarité, la déontologie et la rupture conventionnelle.

Ce projet de loi de transformation de la fonction publique nous donne l’occasion d’œuvrer en faveur de l’égalité, principe qui s’impose, bien sûr, en matière d’accès à la fonction publique et de lutte contre les discriminations, mais qui doit aussi s’appréhender vis-à-vis de l’extérieur, c’est-à-dire en comparaison avec les règles applicables dans le secteur privé. Or, précisément, il est un domaine dans lequel une injustice demeure, c’est celui de la précarité, notamment des personnels de catégorie C, qui sont souvent les plus fragiles. Sans tomber dans les stéréotypes, ces personnels sont souvent des femmes seules avec enfants à charge, sujet auquel le Gouvernement est particulièrement sensible.

Le code du travail prévoit, dans le secteur privé, le versement d’une prime de précarité s’élevant à 10 % de la rémunération brute du salarié en contrat à durée déterminée à l’échéance de celui-ci, tandis que, dans la fonction publique, aucune disposition similaire n’existe aujourd’hui pour les agents contractuels. Voilà un exemple flagrant d’inégalité de traitement manifeste, à situation professionnelle identique. Face à ce constat, j’ai proposé, comme d’autres collègues issus d’horizons politiques différents, d’instaurer le versement d’une prime de précarité pour les contrats à durée déterminée (CDD) de courte durée dans la fonction publique. J’ai été confrontée, comme eux, à l’obstacle de la recevabilité financière, mais cela n’altère en rien ma détermination sur ce sujet.

Je souhaite donc savoir, monsieur le ministre, si le Gouvernement est disposé à prendre l’engagement ferme de mettre en place le versement d’une prime de précarité en faveur des agents contractuels dont le CDD, d’une durée inférieure ou égale à douze mois, arrive à échéance, hors contrats saisonniers et contrats de projet, à hauteur de 10 % de la rémunération brute versée à l’agent.

Le cas échéant, je proposerai cette mesure lors du débat dans l’hémicycle, car ce serait une avancée importante, et plus que légitime, pour nombre de nos concitoyens. Il y va de la responsabilité et de l’exemplarité sociale de l’ensemble des employeurs publics.

J’en viens à la déontologie, sujet qui nous tient tous particulièrement à cœur. Nos collègues Fabien Matras et Olivier Marleix ont rendu l’année dernière, au nom de notre commission, un excellent rapport sur la question et feront plusieurs propositions, comme beaucoup d’entre vous, pour compléter le projet de loi qui nous est soumis.

Le premier sujet est la fusion de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et de la Commission de déontologie de la fonction publique (CDFP), évoquée depuis longtemps et proposée par plusieurs amendements. Nous sommes nombreux ici à y être favorables, pour des raisons évidentes d’unité de la doctrine, ainsi que de renforcement de l’indépendance et de l’expertise de l’autorité chargée de ces questions. Le groupe La République en Marche et moi-même proposerons plusieurs dispositions en ce sens, sachant que nous nous réservons la possibilité de compléter ces amendements en séance pour préciser la composition de la nouvelle autorité et ses missions.

Le deuxième sujet est celui de la publicité des avis en matière de déontologie : nous y sommes également tous favorables, selon des modalités sensiblement différentes.

Sur ces deux questions, étant donné leur importance et notre volonté partagée d’avancer, j’espère que nous nous retrouverons, d’ici l’examen du texte en séance, sur des positions communes, au-delà de nos clivages politiques.

Enfin, je suis tout à fait favorable à l’instauration d’une rupture conventionnelle pour les fonctionnaires. Je me réjouis donc que le présent projet de loi l’introduise, à titre expérimental, à l’article 26. Néanmoins, il m’a semblé que cet article n’était pas assez encadré et n’offrait pas de garanties suffisantes aux fonctionnaires. J’ai donc déposé un amendement permettant de mieux définir la rupture conventionnelle, de prévoir le principe d’une homologation et d’un montant minimum de l’indemnité de rupture, et d’affirmer le principe du libre consentement des parties.

Je voudrais, en conclusion, aborder un dernier sujet essentiel en termes de lisibilité et d’accessibilité du droit : la codification du droit de la fonction publique. Monsieur le ministre, me confirmez-vous votre accord pour avancer sur cette question ? La codification permettrait de reconnaître la situation des fonctionnaires, qui ne disposent pas de l’équivalent du code du travail applicable aux salariés du privé, de graver dans le marbre l’importance, la spécificité et l’unité de la fonction publique française. Elle nous permettrait également d’y voir plus clair, car lorsque l’on rassemble les dispositions, on voit les incohérences, ce qui ne fonctionne pas, ce qu’il faut dépoussiérer, toutes choses indispensables lorsque l’on veut moderniser et transformer la fonction publique. Il y a donc un vrai enjeu opérationnel, pour les fonctionnaires comme pour les employeurs publics, mais j’y vois aussi, et surtout, l’affirmation de symboles forts de l’importance et de la qualité de notre fonction publique.

M. Eric Poulliat, au nom de la délégation aux collectivités locales et à la décentralisation. Les Français nous ont rappelé le besoin de la présence des services publics dans les territoires, au plus proche d’eux. Ce projet de loi a précisément fait l’objet d’une concertation longue et intense avec les organisations syndicales et les employeurs, notamment territoriaux.

Je tenais à souligner la qualité des échanges, notamment la volonté d’un traitement transversal et d’une prise en compte réelle des besoins des employeurs territoriaux. Se réjouissant de la décentralisation, la délégation aux collectivités territoriales est heureuse de se saisir pour avis de ce projet de loi et rappelle qu’elle a été animée par une préoccupation double : celle de prendre en compte les problématiques spécifiques des collectivités territoriales, qui sont, rappelons-le, de différents niveaux et de tailles très diverses ; celle d’assurer un juste équilibre entre les besoins des employeurs territoriaux et les droits des agents.

Je tiens à rappeler aussi, au nom de la délégation, que les ordonnances prévues dans ce projet de loi concernent des champs qui intéressent particulièrement les employeurs territoriaux, sur des sujets comme la précarité des agents de catégorie C, la complémentaire santé, la santé au travail ou encore l’accès et l’organisation des concours.

C’est pourquoi nous participons à cette discussion avec joie. Nous rappelons qu’il faut faire de la fonction publique territoriale un outil de proximité au service des citoyens, en la dotant de levier managériaux souples et efficaces, qui permettent à ses agents, même temporaires, de s’enrichir de la culture territoriale et de la dimension humaine du service public.

Mme Laurence Gayte, au nom de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes. Je me contenterai d’attirer votre attention sur trois points. D’abord, je me réjouis de l’importance qui a été accordée à l’égalité professionnelle dans ce projet de loi. Je pense qu’il est important de le souligner. Ensuite, je note aussi les avancées en la matière et la prise en compte de tous ces enjeux ; je salue la qualité des échanges avec le Gouvernement sur ces sujets. Enfin, je vous indique que les amendements déposés par la délégation me donneront l’occasion de revenir sur tous ces points.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Au groupe La République en Marche, nous sommes attachés au service public, aux femmes et aux hommes qui assurent leur fonctionnement au quotidien, qu’ils soient titulaires ou contractuels. C’est pourquoi nous soutenons ce projet de loi de transformation de la fonction publique, projet tant attendu par toutes et tous sur le terrain. C’est aussi pourquoi nous nous devons de le discuter de manière responsable, en pensant en permanence aux plus de 5 millions d’agents qui font vivre nos services publics.

Les agents publics sont présents dans la vie de chaque Française et de chaque Français. Ce sont plus de 2,45 millions d’agents fonctionnaires de l’État, 1,18 million de fonctionnaires hospitaliers et 1,9 million de fonctionnaires territoriaux qui sont au service de nos concitoyens, dont près de neuf sur dix à leur contact direct. Par leur engagement et leur professionnalisme, ils contribuent au quotidien à la cohésion sociale et territoriale de notre pays.

Or, depuis de nombreuses années, trop de normes et de lourdeurs entravent leur action et le bon fonctionnement des services publics, les premiers à le dire étant les agents eux-mêmes. Je l’ai constaté moi-même lors des nombreux échanges que j’ai eus avec les agents des trois versants, comme lors de votre venue en février dans le Val-de-Marne, monsieur le ministre, ou à l’occasion des nombreuses auditions que nous avons menées avec notre rapporteure ou sur le terrain au cours des dernières semaines. Face à l’évolution rapide de leur métier, le sens de leurs missions et de leur engagement doit être aujourd’hui conforté face à un statut qui ne leur offre pas la reconnaissance et les perspectives professionnelles escomptées. De nouvelles attentes se font jour pour aller vers une fonction publique plus attractive et plus réactive, des parcours professionnels plus diversifiés et une plus grande prise en considération de la qualité de vie au travail.

Tout en réaffirmant notre attachement au statut des fonctionnaires et à ses valeurs, ce projet de loi nous propose d’aller plus loin dans la modernisation du statut et la mise à disposition de leviers pour permettre aux agents de mieux exercer leur mission. Nous saluons cette démarche pragmatique et exigeante. Pour atteindre ses objectifs, ce projet de loi promet un dialogue social plus stratégique et efficace, dans le respect des garanties des agents publics. Il développe les leviers managériaux pour une action publique plus efficace. Il simplifie et garantit la transparence et l’équité du cadre de gestion des agents publics. Il favorise la mobilité et accompagne les transitions professionnelles. Il renforce l’égalité entre les femmes et les hommes, et permet de mieux lutter contre les violences sexistes et sexuelles au travail.

Les grands axes de ce projet de loi sont clairs et cohérents et nous débattrons de leur contenu exact durant les jours à venir, avec sérieux et ambition pour notre fonction publique. Monsieur le ministre, au-delà de ces objectifs que nous partageons, le groupe La République en Marche a eu à cœur de travailler principalement sur trois grands axes.

Premièrement, nous nous sommes attachés au renforcement du dialogue social et à sa lisibilité, comme à son positionnement sur les questions plus stratégiques. Nous vous proposerons de densifier les compétences de la nouvelle instance que représente le comité social, notamment à travers la prise en considération des questions d’égalité entre les femmes et les hommes, ainsi que les problématiques de transition numérique.

Deuxièmement, nous défendons l’objectif de renforcer l’encadrement du recrutement des contractuels dans la fonction publique, mais également la lutte contre la précarité. Nous souhaitons, comme l’a dit il y a un instant notre rapporteure, mettre en place, dans le secteur public, la prime de précarité pour les contrats à durée déterminée. Je sais que nos travaux, dans les jours qui viennent, nous permettront d’aboutir sur ce sujet.

Troisièmement, dans la droite ligne des valeurs qui nous ont conduits à construire le mouvement La République en Marche, dans la continuité de la loi sur la moralisation de la vie politique que nous avons adoptée au début de cette législature, nous vous proposerons plusieurs amendements pour renforcer la transparence et la déontologie dans le secteur public. Nous proposerons notamment de fusionner la HATVP et la Commission de déontologie au sein d’une seule et même autorité indépendante. Je tiens tout particulièrement à saluer les travaux de notre collègue Fabien Matras sur le sujet, car ils nous ont permis d’avancer.

Enfin, particulièrement attentifs aux travaux qui ont été menés par notre rapporteure, nous tenons à soutenir sa proposition de création d’un code de la fonction publique. Au nom du groupe La République en Marche, je vous demande, monsieur le ministre, de bien vouloir reprendre cette proposition et nous proposer, lors de nos échanges, des amendements allant dans ce sens.

M. Olivier Marleix. Pour la fonction publique, le projet du candidat Emmanuel Macron était « libérer et protéger ».

Pour « libérer », on comprend. Votre projet de loi facilite pour les employeurs le recours aux contractuels en ajoutant du dérogatoire au principe du recrutement sous statut. Ces perspectives sont plutôt bonnes à prendre. Elles posent néanmoins des problèmes auxquels votre texte n’apporte pas de réponse.

Ainsi, l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen proclame « l’égal accès aux emplois publics. » Concrètement, comment sera-t-il assuré dans un système qui va banaliser le recours au contrat de gré à gré ? Le fait de recopier dans la loi ce principe déjà inscrit dans la Constitution est un peu tautologique. La loi ne devrait pas rappeler cette finalité, mais devrait fixer les règles garantissant le respect de ce principe, c’est-à-dire ce que dit l’article 34 de la Constitution. À ce stade, vous ne le faites pas.

Le recours aux contrats à durée déterminée (CDD) que sont les contrats de mission correspond probablement à un besoin pour des fonctions d’encadrement ou des fonctions très techniques, mais il ne convient pas, à l’évidence, au recrutement des personnels de catégorie C. Avec eux, vous ne ferez finalement qu’ajouter à la précarité que vous prétendez par ailleurs combattre. Je note que le Gouvernement est d’ailleurs en pleine contradiction : il propose aux partenaires sociaux de pénaliser le recours aux CDD, mais facilite, pour lui-même et pour les collectivités territoriales ou les hôpitaux, le recours aux mêmes contrats courts…

Je relève enfin le risque d’une fonction publique à deux vitesses. Par exemple, je pense aux postes de direction, hors emplois fonctionnels, qui sont déjà ouverts dans les collectivités locales. Ils étaient l’apanage des lauréats du concours d’ingénieur ou d’attaché. Quel intérêt auront des jeunes désormais à passer ces concours ?

En réalité, bien plus qu’une « réforme systémique », vous organisez un « mitage » du statut. Il aurait été préférable de définir préalablement les missions de l’État, des hôpitaux, des collectivités, qui ont vocation à être exercées par des agents titulaires, car il y a un enjeu évident de neutralité, de garantie d’une forme d’indépendance par rapport aux pressions politiques, et celles pour lesquelles il n’y a pas les mêmes précautions à prendre, voire pour lesquelles, au contraire, il y a besoin de plus d’adaptabilité. Le Conseil d’État, dans son avis, relève que « la multiplication des possibilités déjà nombreuses de recruter des contractuels sans qu’il soit possible de dégager des modifications proposées des critères simples et claires ne contribue pas à la lisibilité du dispositif ni à la bonne appréciation de ses conséquences ». Bref, c’est la politique de Gribouille.

Au bout du compte, il y a un vrai doute sur la crédibilité de cette transformation. Il y a déjà environ 20 % de contractuels dans la fonction publique. Quel sera l’impact de votre réforme ? Vous ne le dites pas, ce que je constate après avoir consulté attentivement l’étude d’impact du projet de loi. Et, comme un contractuel coûte généralement plus cher à l’employeur, et notamment aux collectivités territoriales aujourd’hui soumises à des contraintes fortes, on peut avoir un doute sur la portée réelle de votre réforme.

L’autre ambition, c’était « protéger ». Là, c’est peu dire que le compte n’y est pas. Vous réduisez comme peau de chagrin le rôle des commissions administratives paritaires (CAP). D’où vient cette volonté de supprimer les CAP pour les mesures dites favorables ? Si tant est qu’un refus de mutation ou d’avancement soit une mesure favorable pour l’agent… Les associations d’élus employeurs que nous avons auditionnées ne le demandent pas et considèrent même que la CAP est un lieu qui garantit l’examen équitable de la situation de chaque agent dans les collectivités territoriales. Chez beaucoup d’élus, on sent un vrai attachement à ces moments de partage où toutes les situations sont passées en revue. Je comprends bien qu’au sein de certains ministères, notamment celui de l’éducation nationale, le système des CAP soit trop lourd. Mais les avancements peuvent se déconcentrer. Ils le sont déjà parfois, même si l’on peut sans doute faire plus.

Mais quelles garanties allez-vous donner aux enseignants, aux fonctionnaires de police ? Quelles règles d’équité ? Je pense notamment aux mutations d’une région à l’autre. C’est un sujet qui inquiète beaucoup et sur lequel je ne trouve pas, pour l’instant, de réponse dans votre texte. Votre texte est assez imprécis sur ces sujets et n’apporte pas de garanties suffisantes.

En l’état, dans la rédaction du projet de loi, on peut par exemple s’inquiéter que les lignes directrices de gestion entrent en concurrence, pour les mutations, avec les cas prioritaires énoncés par la loi. Il faudra lever cette ambiguïté pendant le débat.

Le risque d’arbitraire existe plus dans la fonction publique qu’ailleurs. Parce que l’absence de critère de rentabilité y permet des décisions non rationnelles. S’y ajoutent les risques liés aux alternances politiques. Je note que le Conseil d’État vous met en garde contre le risque d’appauvrissement du dialogue social.

Finalement, le plus gênant, dans ce texte, c’est ce qu’il ne contient pas. La rapporteure a déjà mis le doigt sur ce point et je l’en remercie. Par exemple, il ne comporte pas de dispositions sur le pouvoir d’achat des fonctionnaires, qui a baissé de 10 % en dix ans. Quelles perspectives donnez-vous à ceux qui ont les plus faibles rémunérations ? Je pense notamment aux personnels de catégorie C.

Rien non plus sur la réforme des cadres d’emploi, qui aurait permis plus de souplesse entre les catégories de fonction publique. Avec votre texte, il sera plus facile d’aller du privé au public, et vice versa, que de la fonction publique de l’État à la fonction publique territoriale !

Rien non plus, ou presque, à ce stade, sur la déontologie.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Monsieur le député, je vous prie de conclure…

M. Olivier Marleix. Le ministre et la rapporteure ont pu s’exprimer !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Les orateurs des groupes disposent de cinq minutes…

M. Olivier Marleix. Enfin, et surtout, il n’y a rien, dans votre texte, qui permette de réduire la dépense publique. Ce devrait pourtant être l’objectif n°1 de toute réforme en la matière. Rien sur les 39 heures ! La seule ambition de M. Darmanin, c’est d’appliquer, vingt ans après, la loi Aubry – sans doute un tropisme lillois ! (Sourires.)

Je déplore qu’il n’y ait rien non plus sur la transparence des très hautes rémunérations dans la fonction publique. On compte pourtant non moins de 70 000 emplois rémunérés hors échelle lettres. Ce chiffre est passé de 25 000 à 70 000 depuis 1985… Cette évolution mérite des explications. La rigueur ne doit pas être pratiquée seulement en bout de chaîne, dans les territoires, mais également dans les administrations centrales.

Mme Laurence Vichnievsky. C’est avec intérêt que le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés (MODEM) accueille ce projet de loi visant à moderniser la fonction publique.

Il me semble important de souligner tout d’abord que le Gouvernement a fait le choix de ne pas remettre en cause le statut de la fonction publique, considérant qu’il s’agissait d’une protection nécessaire à l’accomplissement des missions de service public.

En revanche, ce texte permet un recours accru à la contractualisation. C’est une évolution positive. Il ne s’agit pas d’opposer fonctionnaires et contractuels mais, au contraire, de leur permettre d’agir en complémentarité : il faut pouvoir recruter le profil adéquat au poste à pourvoir, en faisant appel à des compétences qui ne figurent pas forcément dans le vivier de la fonction publique. C’est notamment l’objet du contrat de projet, créé par l’article 8 du projet de loi.

Je me permets, à ce sujet, de souligner ce que Mme la rapporteure a évoqué tout à l’heure – car nous, parlementaires, sommes contraints par l’article 40 de la Constitution. Il faut prévoir des aménagements en vue de sécuriser les fins de contrat, avec des indemnités adéquates. L’employeur public ne peut être moins disant que le secteur privé.

L’une des réformes majeures de ce texte, par ailleurs, est de permettre aux fonctionnaires l’exercice, au cours d’une même carrière, d’expériences professionnelles plus nombreuses et plus variées. Pour rester attractive et efficace, la fonction publique doit prendre en compte, elle aussi, les changements intervenus dans l’ensemble de la société en matière de parcours professionnels. La fonction publique doit faciliter la mobilité de ses agents entre les différents versants de la fonction publique et entre secteur public et secteur privé.

Cette plus grande fluidité des parcours doit nécessairement s’accompagner d’un renforcement du contrôle déontologique. Le groupe MODEM fera plusieurs propositions en ce sens. Nous sommes notamment favorables à une fusion de la commission de la déontologie de la fonction publique et de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), sous l’égide de cette dernière. Le recours à une autorité administrative indépendante, tant dans son mode de fonctionnement que dans la désignation de ses membres, comme c’est le cas aujourd’hui pour la Haute Autorité, nous paraît fournir les meilleures garanties.

Encore faut-il que les avis rendus par la Haute Autorité soient contraignants pour l’administration, c’est-à-dire pour l’autorité de nomination, et qu’ils soient rendus publics, pour répondre à l’attente légitime de nos concitoyens, qui exigent plus de transparence. C’est pourquoi, outre un amendement général sur l’intégration de Commission de déontologie de la fonction publique (CDFP) au sein de la Haute Autorité, nous présenterons des amendements étendant à l’ensemble des saisines relatives à des situations individuelles le principe de l’avis conforme et la règle de la publicité de ces avis.

Par ailleurs, nous proposerons, comme d’autres collègues, plusieurs amendements visant à renforcer la transparence des rémunérations au sein des autorités administratives, des autorités publiques indépendantes et de la haute fonction publique, ainsi qu’à encadrer le cumul des pensions de retraite des fonctionnaires avec une autre rémunération.

Enfin, nous proposerons des amendements destinés à réduire les inégalités de rémunération entre les femmes et les hommes, ainsi qu’à favoriser la parité des nominations dans les postes de la haute fonction publique.

Mme Marietta Karamanli. Comme nous l’avons dit lors de l’audition du ministre, et comme nous le rappellerons de manière plus approfondie aujourd’hui, le projet de loi dont nous débattons a pour prétention de transformer notre fonction publique. Mais ce projet appelle tout d’abord trois observations de méthode de la part du groupe Socialistes et apparentés.

D’une part, s’il y a bien eu une cinquantaine de réunions de concertation, je rappelle que, selon les organisations syndicales représentatives, qui sont un élément de notre démocratie et qui participent à la transparence des décisions, ces réunions n’ont pas permis d’engager un vrai dialogue. D’autre part, sur un certain nombre de points, le projet renvoie à des ordonnances, ce que notre groupe regrette tant au fond que sur la méthode. Sur le fond, le débat public et contradictoire par notre assemblée constitue un élément d’appropriation des enjeux et des dispositions. Le recours aux ordonnances vient donc contredire le principe de la discussion avec l’ensemble des agents. Or, la santé, la protection sociale, les conditions de travail, la formation, qui sont des éléments essentiels de l’attractivité, sont exclues du texte, donc d’une discussion collective.

Enfin, une nouvelle fois, alors même que le discours évoque le renforcement des droits du Parlement, ce projet sera examiné en procédure accélérée… L’exception à une double lecture par les deux ensembles parlementaires devient la norme, en contradiction avec le principe posé par l’article 45 de notre Constitution !

Sur le fond, je souhaite exprimer, au nom de mon groupe, la réflexion suivante : réformer la fonction publique, c’est réformer un élément déterminant de l’État, ses ressources humaines permanentes et ses compétences administratives et techniques. Force est pourtant de constater que le texte ne traite que de la gestion de la fonction publique et qu’il comporte de nombreuses dispositions visant simplement à supprimer des emplois pérennes, pour continuer à recruter des contractuels, sans aucune vision du sens de l’engagement des agents !

Partir du présupposé que la méthode de la fonction publique à la française est inadaptée, sans se demander pourquoi nos concitoyens choisissent d’y travailler et de donner ainsi un sens à leur activité malgré des rémunérations qui restent parfois faibles pour un niveau de qualification élevé, ne manque pas d’interroger.

Dans un rapport établi en 2016 par France Stratégie, alors présidé par Jean Pisani-Ferry, étaient critiquées les réformes dites paramétriques, en ce qu’il s’agit de réformes de circonstance, visant uniquement à régler un problème. En l’occurrence, il s’agit ici du nombre jugé trop important de fonctionnaires, et de leurs statuts jugés trop rigides. Mais on nous explique que l’on va régler une question bien plus large, en ajoutant des dispositions complémentaires à des dispositions supplémentaires… S’il y a une crise des services publics, ce n’est pas le nouveau management public promu ici qui va la régler.

Il y a, à l’inverse, un risque réel de déstabiliser un système en ne réglant pas la question de l’attractivité d’une carrière où le service aux autres reste un élément d’engagement et, je le souligne, de qualité. Le Conseil d’État, dans son avis, constate que la multiplication des possibilités, déjà nombreuses, de recruter des agents contractuels, sans qu’il soit possible de dégager des modifications proposées des critères simples et clairs, ne contribue pas à la lisibilité du dispositif ni à la bonne appréciation de ses conséquences. Si le Conseil d’État, spécialiste du droit de la fonction publique, fait ce constat, bon nombre d’entre nous peuvent le faire également.

Je voudrais terminer par un certain nombre de questions, que nous aurons l’occasion d’approfondir. Ce projet de loi ne supprime pas le statut des fonctionnaires, c’est vrai, mais il multiplie les dérogations à ce statut et affaiblit son attractivité. Lutte-t-il, pour autant, contre la précarité qui touche les agents contractuels ? Non, il l’aggrave même. Renforce-t-il davantage le dialogue social ? Non, il l’affaiblit, par la réduction de nombreuses attributions des instances de dialogue social. Améliore-t-il des règles déontologiques ? Non, il marque aussi un recul important.

Peut-on parler, comme certains l’ont fait, d’une « loi travail » de la fonction publique ? J’entendais la rapporteure indiquer qu’une codification permettrait de reconnaître la situation des fonctionnaires qui ne disposent pas de l’équivalent du code du travail des salariés du privé. Mais, si ce texte est adopté, ce code pourrait aussi bien s’appliquer à eux !

Monsieur le ministre, je regrette que, lors de votre audition, alors que j’attendais de vous beaucoup de réponses, nous n’ayons obtenu que des réponses techniques, insuffisamment étayées par une vision politique.

M. Pascal Brindeau. Le contexte de crise sociale que notre pays vit depuis plusieurs mois, et même les conclusions du grand débat, montrent les attentes très fortes de nos concitoyens envers la puissance publique en général, ainsi qu’un besoin de services publics de proximité.

Chacun est bien conscient que l’environnement juridique, technique, technologique, économique que connaissent à la fois les collectivités territoriales, mais aussi l’État et la fonction publique hospitalière, a fait considérablement évoluer les métiers de la fonction publique, et que les parcours professionnels des agents publics et leurs besoins n’ont rien à voir avec ce qu’ils étaient il y a seulement quinze ou dix ans.

Personne ne conteste aujourd’hui la nécessité de faire évoluer, d’adapter, de réformer et de moderniser la fonction publique dans son ensemble, ainsi que le droit qui régit le statut. Le Gouvernement a affirmé un certain nombre d’ambitions à travers un grand nombre de déclarations du Premier ministre et des ministres en charge de ces questions. Nous avons assisté à un peu plus d’une année de consultations et de préparation du texte qui nous est aujourd’hui soumis.

Mais, à sa lecture, on a le sentiment que le Gouvernement est resté au milieu du gué. En effet, même s’il y a cinq grands chapitres dans le projet, l’ensemble des enjeux actuels de la fonction publique n’y sont pas traités. Est notamment omis le problème qui nous semble majeur : celui de son attractivité par rapport au secteur privé.

On recherche dans ce texte le sens profond et l’orientation réelle de la réforme que vous voulez mener. On comprend bien, dans un certain nombre de cas, l’esprit qui consiste à transposer en quelque sorte dans le secteur public le droit du travail et le droit qui régit le secteur concurrentiel – je pense au dialogue social, notamment, ou au recours accru aux contrats. Mais cela ne passe pas par un choix clair au sein des métiers et des fonctions qui régissent le secteur public. Il fallait soit conserver et réaffirmer le statut, ce qui était cependant en contradiction, dans une certaine mesure, avec le recours accru aux contrats, soit, pour certains métiers ou certaines missions, dire clairement qu’ils ne relèveront plus demain du statut tel qu’on le connaît aujourd’hui, pour un certain nombre de raisons qu’on pourrait expliquer.

Ensuite, le projet de loi est percuté par les annonces toutes récentes du Président de la République, à savoir, par exemple, la suppression de l’École nationale d’administration (ENA). Cette question n’est évidemment pas traitée dans ce projet de loi, ce qui soulève le problème du recrutement futur d’un certain nombre d’agents de l’État qui relèvent aujourd’hui de cette école. Il en va de même de l’abandon a priori de l’objectif de suppression des 120 000 fonctionnaires qui était dans le programme d’Emmanuel Macron ; il percute aussi le projet de loi tel qu’il est aujourd’hui présenté.

À l’UDI aussi, nous regrettons, comme nous l’avons fait sur un certain nombre de textes, le recours systématique et, de notre point de vue, non justifié aux ordonnances sur des sujets extrêmement importants, tels que les organismes chargés de la gestion de la carrière et de la formation des agents publics, ou encore l’environnement social et la médecine professionnelle.

Nous avons donc déposé un certain nombre d’amendements, tout comme d’autres groupes, pour obtenir plus de protection d’un certain nombre d’agents recrutés par contrat. Nous envisageons, par exemple, même si nous tombons ce faisant sous le coup de l’article 40, la création d’une indemnité de fin de mission pour les nouveaux contrats de mission, à l’instar du secteur privé.

Nous avons également déposé des amendements sur la transparence de la rémunération des hauts fonctionnaires. Ils reprennent d’ailleurs les propositions de la proposition de loi de notre collègue Thierry Benoit. Nous avons déposé aussi des amendements sur le devenir de l’ENA, sujet cher à mon collègue Michel Zumkeller, qui, lui aussi, a déposé une proposition de loi visant à supprimer et à remplacer l’École nationale d’administration.

M. Ugo Bernalicis. Vous n’avez pas osé, dans le titre de ce projet de loi de « transformation » de la fonction publique, parler de « modernisation » de la fonction publique, mais je sens bien que nous allons beaucoup parler de souplesse et d’agilité – c’est une sorte de yoga mental. Je n’en tiens pas moins à vous féliciter, monsieur le secrétaire d’État, mesdames et messieurs les députés de la majorité : vous avez quand même, encore une fois, réussi à vous mettre 100 % des organisations syndicales à dos. Personne n’y était parvenu ; vous-mêmes, après l’avoir déjà fait avec le projet de loi de réforme de la justice, récidivez. J’espère que vous n’allez pas renouveler cela jusqu’à la fin de votre mandat, car cela risquerait de précipiter celle-ci. Neuf organisations syndicales refusent ce texte.

Certes, vous proposez quelques avancées réelles – pour l’égalité entre les femmes et les hommes, contre les discriminations – mais, pas plus que la revalorisation du traitement des catégories ou la mise en place d’une prime de précarité, elles ne feront oublier l’essentiel : ce texte est une attaque en règle contre le statut de la fonction publique, qui deviendra demain l’exception et non plus la règle, tant vous multipliez les dérogations qui permettraient qu’un emploi public permanent soit occupé non par un fonctionnaire titulaire mais par un contractuel – certes en contrat à durée indéterminée.

Cela me fait penser que l’objectif n’est peut-être pas tant d’augmenter le nombre de contractuels en soi – c’est une étape. Nous en sommes déjà à 18 % de contractuels, peut-être y en aura-t-il demain 40 % ou 50 %. Je ne sais pas si vous avez un objectif chiffré – on se rappelle celui de la suppression de 120 000 postes, il semble que le Président de la République vous ait un peu rabroué à ce propos. Votre préoccupation, c’est de mieux « profiler », d’avoir les profils les plus adéquats aux missions. En campagne, le candidat Emmanuel Macron avait effectivement annoncé une sorte de spoil system à la française, avec un passage en revue de tous les directeurs d’administration centrale, à la suite duquel ceux-ci auraient été confirmés dans leurs fonctions ou non, en fonction de leur adhésion au projet politique d’Emmanuel Macron. Cela tranche avec la conception de la fonction publique qui prévalait, selon laquelle les serviteurs de l’État, y compris aux postes de direction, sont globalement loyaux et suivent les ordres donnés, moyennant quoi il n’est pas besoin de tous les changer du jour au lendemain. Sans doute avez-vous essayé, monsieur le secrétaire d’État, de changer quelques directeurs d’administration centrale – nous connaissons l’exemple du préfet de police – mais, globalement, il n’y a pas eu beaucoup de changements. Peut-être le statut a-t-il été un frein, peut-être le corps préfectoral s’est-il mobilisé pour éviter de subir des jeux de chaises musicales, peut-être le seul moyen qui vous reste est-il de légiférer pour ouvrir les emplois permanents à des contractuels, en commençant par les emplois de direction.

À la place d’un directeur d’administration centrale, j’aurais aujourd’hui un peu peur, et je me dépêcherais d’aller dans le privé. Certes, beaucoup le font déjà, pour revenir ensuite, mais c’est un autre problème – il faudrait, à mon sens, renforcer la Commission de déontologie de la fonction publique, même fusionnée avec la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Votre deuxième objectif est de continuer à décliner cette idéologie du new public management selon laquelle les méthodes du privé seraient, par principe, en vertu de quelque dogme, meilleures que celles du public, selon laquelle il faudrait donc les dupliquer dans la fonction publique. Vous reprenez en l’occurrence la méthode des « ordonnances travail », pour aboutir à la fusion du comité technique et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). Vous prétendez que la question de la souffrance au travail sera mieux prise en compte, mais on se demande bien comment, alors que moins de temps y sera consacré et que les délégués syndicaux siégeront dans la nouvelle instance avec une double casquette. Aujourd’hui, des délégués syndicaux se consacrent à cette mission d’hygiène et de sécurité, et cela se passe souvent très bien ; Les directeurs des ressources humaines et les administrations sont globalement contents, et personne ne vous demandait cette fusion.

Quant à la réforme des CAP, elle ne fait que manifester plus nettement encore ce que nous savions déjà : vous n’aimez pas les fonctionnaires ni les syndicalistes.

La méthode des ordonnances est une nouvelle fois utilisée, notamment à propos de la formation initiale et de la formation continue, avec une habilitation extrêmement large, qui peut permettre de réformer l’ENA – ou de la « supprimer », pour reprendre les mots du Président de la République qui connaît lui-même la question. Bien sûr, il faudrait que les titulaires des postes de direction reflètent mieux la sociologie du pays, mais peut-être une réforme du concours eût-elle amplement suffi. Bref, nous nous opposerons à vous sur l’essentiel de ce texte, aux côtés des syndicats, notamment le 9 mai prochain.

Mme Elsa Faucillon. Effectivement, avec ce projet de loi de transformation de la fonction publique, vous n’attaquez pas frontalement le statut de la fonction publique. Vous le faites quand même de manière plus grossière que nous ne l’aurions imaginé et tout indique que vous préparez l’extinction de ce statut.

Notre groupe n’est pas attaché au statut de la fonction publique en raison d’une simple filiation historique – Maurice Thorez, Anicet Le Pors… – ni comme à un simple acquis que nous voulons défendre. Nous considérons que c’est un modèle pour l’avenir. Le fonctionnaire, selon nous, doit être régi par un statut, des dispositions réglementaires, être soumis non à un contrat mais à la loi, dans le but d’œuvrer à l’intérêt général. Nous croyons aussi aux vertus du concours, qui permet d’assurer l’impartialité et l’égalité dans le recrutement. Nous croyons que le statut doit être protecteur, garantir la neutralité du service public et permettre de responsabiliser l’agent public afin que celui-ci puisse rendre compte de sa mission à la société.

Pour préparer cette extinction, le texte reprend à bon compte tous les poncifs néolibéraux, des sortes de lubies, les poncifs du new public management. J’évoquerai notamment le recours massif aux agents contractuels, y compris pour occuper des emplois permanents ou des postes de direction. L’obsession est toujours la même : le salut viendrait du secteur privé. Évidemment, cela revient à nier l’immensité des compétences de nos fonctionnaires et leur dévotion pour nos services publics, qu’ils portent souvent à bout de bras, sans moyens, sans soutien de la puissance publique.

Cela nous expose surtout à un risque accru de conflit d’intérêts, de clientélisme et de captation de l’action publique par l’oligarchie financière.

Rappelons tout de même que, depuis leur mise en place, les quatre titres qui composent le statut général de la fonction publique ont connu plus de deux cents modifications législatives, plus de trois cents au niveau réglementaire. C’est assez souligner que la vertu cardinale d’adaptabilité de la fonction publique et des textes qui la régissent s’est concrétisée à grande échelle. Oui, le statut doit en permanence être adapté ; il n’a, en revanche, pas besoin d’être attaqué. Le statut, c’est avant tout une garantie pour les citoyens et les citoyennes, la garantie d’une fonction publique qui assure l’égalité de traitement de toutes et tous, qui évite les dérives de toutes sortes. Les véritables carcans, l’insupportable rigidité sont plutôt le fait de ceux qui, en prêchant le recours massif à l’emploi instable, placent les personnels concernés dans des situations de dépendance iniques.

Procède également des poncifs que j’évoquais l’instauration d’un contrat de projet au caractère ô combien précaire, qui me rappelle mes premières années d’engagement, contre le contrat première embauche (CPE), tandis que la fusion des CHSCT et CT, sur le modèle des ordonnances travail, marque une attaque contre la démocratie sociale – on voit que le Gouvernement s’inscrit dans d’autres filiations que nous. J’évoquerai encore une attaque contre les instances paritaires, avec la réduction drastique du rôle des CAP. Il n’est pas question de rester stoïque face à cette démolition en règle, d’une ampleur que nous jugeons inégalée. L’urgence sociale et l’urgence écologique exigent de la puissance publique une prise en considération de ce qui relève de l’intérêt collectif, de l’intérêt général. L’époque actuelle appelle à plus de service public, à plus de démocratie. Pour cela, il faut des hommes et des femmes, pour les faire vivre avec neutralité, pour assurer leur solidité, leur adaptabilité et leur proximité.

Ce texte n’y contribue en aucun cas. À notre sens, il aggravera au contraire les fractures existantes.

M. Yannick Favennec Becot. Mes chers collègues, les membres du groupe Libertés et Territoires attendent de cette réforme qu’elle renforce l’efficacité de la fonction publique dans les territoires, tout en améliorant la carrière des fonctionnaires, que ce soit en termes de mobilité, de rémunération ou de retraite.

Nous souhaitons que cette réforme s’articule autour de trois piliers ; l’un relatif à la déconcentration et à la décentralisation, avec une plus grande mobilité des fonctionnaires entre les trois versants de la fonction publique ; un autre axé sur la carrière des fonctionnaires, afin de favoriser leur évolution, d’améliorer leur rémunération et d’assurer un calcul des retraites plus équitable entre les différentes fonctions publiques ; un dernier pilier consacré au renforcement de la déontologie.

Par ailleurs, le groupe Libertés et Territoires dénonce le recours aux ordonnances sur des points majeurs comme l’organisation du dialogue social, la formation professionnelle, la santé des agents ou encore la médecine du travail. Il est indispensable que le débat parlementaire permette de préciser le périmètre exact des ordonnances, leur contenu et les modalités de leur exécution.

Enfin, nous tenons à souligner l’absence de mesures en matière de déontologie dans la haute fonction publique.

La réforme de la fonction publique est, selon nous, l’occasion pour le Gouvernement de répondre aux attentes des Français et des agents publics. Or, telle qu’elle se présente, la réforme répond plus à un objectif comptable qu’à un véritable mouvement de transformation de la fonction publique pour la préparer aux enjeux de demain. La véritable question qui se pose est celle de savoir quelle fonction publique nous voulons – et non pas combien de fonctionnaires en moins nous voulons. Cela pose inévitablement la question des compétences qui doivent être assumées par l’État et de celles qui doivent être assumées par les collectivités territoriales. Or, à l’heure où l’Assemblée nationale entame l’examen de ce projet de loi, nous ne connaissons pas précisément les contours du mouvement de décentralisation et de déconcentration annoncé par le Président de la République la semaine dernière. Par ailleurs, la transformation de la fonction publique nécessite de prendre en compte le volet numérique, notamment en matière de formation, ce que ne fait pas votre projet de loi.

Nous tenons également à appeler à la plus grande vigilance en ce qui concerne le contrat de projet, qui ne doit pas conduire à une plus grande précarité des agents. C’est bien là notre inquiétude.

Le groupe Libertés et Territoires tient également à saluer le volet consacré à l’égalité professionnelle. Il regrette cependant le flou qui entoure un certain nombre de dispositions, notamment en matière d’égalité salariale.

Quant au dialogue social, une instance unique, le comité social – d’administration, territorial ou d’établissement –, est instituée dans les trois versants de la fonction publique, afin de débattre des sujets d’intérêt collectif. Cette instance est issue de la fusion des actuels comités techniques et comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail. Le groupe Libertés et Territoires n’est pas opposé au principe de cette instance unique mais il souhaite que cela contribue au renforcement du dialogue social et de la transparence. Aussi attendons-nous des contreparties concrètes à cette fusion.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. J’ai relevé un certain nombre de questions, auxquelles je vais essayer d’apporter des éléments de réponse. Je terminerai par les interrogations de Mme la rapporteure sur un certain nombre de points importants, sinon sensibles.

Beaucoup d’entre vous, mesdames et messieurs les députés, ont évoqué la question du statut. Mme Faucillon, il y a un instant, évoquait l’attachement aux missions et les dizaines ou centaines d’ajustements et d’adaptations du statut. J’aurais pu souscrire à son propos, hors l’appréciation portée sur ce projet de loi – mais j’aurais parlé de dévouement plutôt que de dévotion. Nous avons précisément veillé à ce que les éléments les plus fondamentaux du statut ne soient pas remis en cause. L’avis du Conseil d’État, important parce qu’il permettait de garantir en droit le respect des principes du statut, vient l’illustrer. Ainsi, dans le dix-septième considérant de l’avis rendu, le Conseil d’État estime que le principe de l’occupation des emplois permanents par des agents titulaires édicté à l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 est maintenu. De même, alors que nous considérons qu’il est fondamental pour le statut de garantir le droit à la participation des agents, le Conseil d’État, dans son neuvième considérant, estime que les modalités que nous envisageons garantissent tout à fait son exercice.

Une crainte est parfois exprimée au sujet du lien entre le maintien du statut et le recrutement de contractuels. C’est d’abord faire fi de deux éléments. Tout d’abord, la fonction publique comprend aujourd’hui près de 20 % de contractuels. Personne ne pense que cela remet en cause le statut ni la capacité à servir. Ensuite, l’article 32 de loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dispose – c’est un point fondamental – que les agents contractuels, quelle que soit la nature de leur contrat, bénéficient des mêmes droits et de la même protection et sont soumis aux mêmes devoirs que les agents titulaires.

Je tiens aussi à souligner qu’aucun quota ni plancher ni plafond n’est prévu à aucun article de la loi. Si nous donnons une nouvelle liberté aux employeurs publics ainsi qu’aux Françaises et aux Français, il serait tout à fait contre-productif de fixer un nombre minimum de contractuels, comme il serait inutile d’en fixer un nombre maximum. Aujourd’hui, des services, des établissements fonctionnent avec 0 %, 2 %, 5 % de contractuels, d’autres avec plus de 70 % de contractuels. Nous devons donc permettre cette adaptation sans leur imposer des critères arithmétiques.

Si le Gouvernement demande effectivement une habilitation à légiférer par voie d’ordonnances sur la déconcentration et la décentralisation du dialogue social, la santé au travail, la protection sociale complémentaire et la formation, c’est que ce sont des sujets ardus. J’ai dit, lors de mon audition, que nous devons aussi avoir des temps de concertation spécifique, et que j’étais ouvert à l’association des parlementaires – comme à celle des organisations syndicales et des représentants des employeurs – à l’élaboration de ces ordonnances et, au-delà, à celle des textes réglementaires d’application de ce projet de loi.

Je précise, puisque M. Bernalicis a évoqué la question, que cette habilitation permettra d’intégrer, le moment venu, si nous les retenons, les propositions que formulera M. Thiriez dans son rapport sur la haute fonction publique, pas seulement l’ENA mais toute la haute fonction publique, son recrutement, sa formation, la gestion des carrières. Cela fait partie des objectifs fixés par le Président de la République.

M. Marleix s’inquiète légitimement de l’égal accès à l’emploi public. Garanti par la Constitution, rappelé par la loi de 1983, ce principe trouve deux applications dans le cadre de cette réforme. La première tient à un décret déjà pris, daté du 28 décembre 2018, relatif à l'obligation de publicité des emplois vacants sur un espace numérique commun aux trois fonctions publiques, qui fixe les modalités de la publication des offres d’emplois titulaires ou contractuels de plus d’un an et la durée de vacance au terme de laquelle il est possible de recruter un contractuel. La deuxième tient à un décret d’application prévu par le projet de loi, visant à encadrer les procédures de recrutement. J’aurai l’occasion d’y revenir lorsque nous débattrons de l’article 6, pour préciser ce qui pourrait être intégré au décret, notamment en termes de composition du dossier de candidature et de définition des modalités d’examen des candidatures. Il me semble par exemple absolument impératif que tous les candidats soient auditionnés par le même jury, dans la même composition, puisque c’est un des principes de l’égal accès.

Quant aux compétences des comités sociaux, je souscris aux propos de M. Gouffier-Cha sur la nécessité de les densifier, mais je tiens à vous rassurer : si vous craignez que les lignes directrices de gestion des ressources humaines soient en contradiction avec les priorités légales d’affectation, cette inquiétude n’est pas fondée. Les priorités légales d’affectation sont fixées par la loi, tandis que les lignes directrices sont arrêtées par les comités sociaux dans les termes et selon les procédures prévus par le projet de loi. Par définition, ces lignes directrices de ressources humaines n’ont pas de valeur légale. Les priorités légales d’affectation ont une valeur, une puissance juridique évidemment supérieure, et s’imposeront aux lignes directrices.

J’ai entendu différentes appréciations, plutôt positives, sur la question de l’égalité entre les femmes et les hommes. Je sais qu’un certain nombre d’amendements visent à préciser quelques mesures. Je voudrais simplement dire, au risque de me prêter à un exercice périlleux devant vous, que ce protocole d’accord sur l’égalité entre les femmes et les hommes a été conclu par sept des neuf organisations syndicales représentatives et par l’intégralité des employeurs des trois versants. Il s’agit donc d’un protocole équilibré, qui résulte d’une longue concertation et d’une longue négociation. Vous ne serez donc pas surpris si je m’attache particulièrement à veiller, lors de l’examen des amendements, à ce que la loi transcrive fidèlement cet accord.

Il faut effectivement, madame la députée Faucillon, travailler sur la question des concours, de leur attractivité, de leur mode d’organisation et de la diversification des voies d’accès au titulariat de la fonction publique, mais cela relève intégralement du domaine réglementaire. Une concertation inscrite à l’agenda social pour 2019 nous permettra d’avancer. Je pense notamment à l’idée de créer des concours adaptés – pardonnez-moi si le terme manque de précision –, pour donner à ceux qui sont formés en apprentissage dans la fonction publique la possibilité d’accéder au titulariat sans être renvoyés, comme c’est le cas aujourd’hui, au seul concours externe, avec les difficultés qu’ils peuvent rencontrer du fait du caractère académique ou universitaire du premier groupe d’épreuves.

Monsieur Favennec Becot, une réflexion est effectivement en cours sur l’organisation territoriale de l’État et la déconcentration. Les modalités du dialogue social et de la déconcentration de décisions de gestion prévues par ce texte sont aussi en adéquation avec cette volonté de déconcentration et de rapprochement de la décision du terrain. Dans quelques semaines, le Premier ministre aura l’occasion de s’exprimer à ce sujet.

Vous avez raison, monsieur le député, de relever que le texte ne comporte pas d’objectifs chiffrés en matière d’emploi. Je ne reviens pas sur les déclarations du Président de la République, qui a donné à ces décisions politiques la primauté sur la question des effectifs ; cela paraît évidemment très logique. De surcroît, ce texte n’a jamais comporté de dispositions tendant à la suppression ou à la création d’emplois. Il s’agit des outils de gestion des ressources humaines.

Je termine par quelques points évoqués par Mme la rapporteure et M. Gouffier-Cha. Nombre d’entre vous, mesdames et messieurs les députés, souhaitent un code de la fonction publique, c’est une demande importante, que j’ai entendue. Cela procède à la fois d’un souci de lisibilité, de la volonté de regrouper les éléments de droit qui concernent le statut et ses principes et de procéder à une forme de simplification – la codification, on le sait, est l’occasion de retravailler un certain nombre de coordinations. Il est vrai, M. Gouffier-Cha l’a dit, que la codification se fait généralement par voie d’ordonnances, après habilitation. Je vous confirme donc que le Gouvernement demandera au Parlement, lors de l’examen en séance, de bien vouloir l’habiliter à prendre une ordonnance de codification des textes de la fonction publique pour donner suite à l’initiative du groupe majoritaire.

Quant à la rupture conventionnelle, Mme la rapporteure a dit souhaiter améliorer, par voie d’amendement, les conditions dans lesquelles elle peut avoir lieu. Le Gouvernement se montrera extrêmement ouvert à ses propositions, pour sécuriser les agents mais aussi les employeurs.

En matière de déontologie, madame la rapporteure, monsieur Gouffier-Cha, madame Vichnievsky, nous sommes ouverts à l’idée de travailler sur un écrêtement des rémunérations non pas des fonctionnaires mais de celles et ceux qui sont amenés à présider des autorités administratives indépendantes et qui, par ailleurs, bénéficient d’autres sources de revenus, de même que nous sommes ouverts à l’idée de travailler à un meilleur encadrement des nominations. Par ailleurs, en 2016, à l’occasion de l’examen du texte sur la déontologie et les droits des fonctionnaires, la question d’une fusion, d’un rapprochement de la Commission de déontologie, rattachée au Premier ministre, et de la HATVP, autorité administrative indépendante, avait été posée ; le débat n’est pas récent. Je tiens à souligner que les publics concernés sont différents, et accèdent aux responsabilités en vertu de règles différentes ; cela nécessite un traitement qui reste différencié. Le Gouvernement a pris note avec beaucoup d’attention de l’amendement CL709 de M. Matras, qui ne l’a pas surpris, étant donnés le rapport qu’il a remis avec M. Marleix et la proposition de loi qu’il a déposée, vu les nombreux échanges que nous avons eus avec lui. Cet amendement a pour objet de permettre de rapprocher la Commission de déontologie et la HATVP, de faire en sorte que la Commission de déontologie accède au rang d’autorité administrative indépendante, tout en préservant une possibilité d’instruction et d’examen des dossiers différenciée, pour tenir compte des différences entre les publics concernés. Cette solution nous paraît extrêmement intéressante. Il faut y regarder de plus près et creuser cela.

Nous devons aussi travailler, d’ici à la séance, sur la publication des avis. Il faut que les deux autorités dont nous parlons puissent publier les avis dans certaines conditions. Il me paraît intéressant de le faire, que l’avis ait été favorable ou non, lorsque la personne tenue de consulter l’instance en question accède à l’emploi à propos duquel elle le faisait. En revanche, lorsque tel ou tel agent public ou élu sollicite une autorité de contrôle pour obtenir un avis en vue d’une éventuelle nomination ou d’une éventuelle candidature, c’est une démarche de prudence qui, à mon sens, ne justifie pas que l’avis soit rendu public, soit que l’avis fût défavorable et ait été respecté, soit qu’il fût favorable et suivi d’une nomination, soit qu’il fût favorable et non suivi d’une nomination – on peut être intéressé par une fonction et y renoncer ensuite, il n’est pas nécessaire de rendre cela public.

Quant à la précarité, je ne méconnais pas, bien évidemment, l’application de l’article 40 de la Constitution, qui explique le sort réservé aux amendements tendant à créer une prime de précarité pour les agents contractuels de la fonction publique. D’ici à la séance, nous avons quelques jours pour travailler sur un amendement du Gouvernement visant à instaurer une prime de précarité pour les contrats d’une durée égale ou inférieure à un an, dans des conditions qui devront être définies. Un certain nombre de pistes ont été évoquées par Mme la rapporteure et M. Gouffier-Cha. C’est important, parce que nous ne pouvons pas demander aux employeurs privés de se comporter de manière exemplaire quand il s’agit de recourir aux contrats de courte durée si les employeurs publics peuvent, eux, multiplier les contrats courts.

La Commission en vient à l’examen des articles.

Avant l’article 1er

La Commission examine l’amendement CL33 de Mme Alice Thourot.

Mme Alice Thourot. Cet amendement vise à codifier les dispositions applicables aux trois fonctions publiques. Aujourd’hui, il n’existe pas de code de la fonction publique. Les dispositions concernées sont éparses, très nombreuses et peu lisibles pour les agents. En clair, il s’agit de simplifier et d’améliorer l’accès au droit de la fonction publique.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je souscris, chère collègue, à l’idée de codifier à droit constant l’ensemble des dispositions relatives à la fonction publique, c’est effectivement un enjeu réel de lisibilité et d’accessibilité du cadre juridique – législatif et réglementaire – dans lequel évolue la fonction publique.

Cependant, cet amendement ne présente pas, en soi, de véritable portée puisqu’il est nécessaire, pour atteindre cet objectif, d’habiliter le Gouvernement à procéder à la codification par ordonnance, immense chantier qui nécessite une forte mobilisation des services de l’État pendant plusieurs mois. M. le secrétaire d’État ayant précisément annoncé le dépôt d’un amendement visant à habiliter le Gouvernement, je vous invite à retirer le vôtre.

Mme Alice Thourot. Merci, madame la rapporteure, monsieur le secrétaire d’État, pour l’attention accordée à la question que je soulève par cet amendement. Compte tenu de l’engagement pris, je le retire, avec l’espoir de pouvoir en rediscuter en séance, et de voter en faveur d’un amendement du Gouvernement.

L’amendement est retiré.

TITRE Ier

Promouvoir un dialogue social plus stratÉgique et efficace dans le respect des garanties des agents publics

Article 1er (art. 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) : Principe de participation des fonctionnaires

La Commission examine les amendements identiques CL102 de M. Stéphane Peu, CL178 de M. Ugo Bernalicis, CL193 de M. Jean-Louis Masson et CL441 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Elsa Faucillon. Sous couvert de réaffirmer le principe constitutionnel de participation des agents publics par l’intermédiaire de leurs délégués au fonctionnement des services publics, cet article vise, à nos yeux, à supprimer la mention prévoyant l’examen par les syndicats des décisions individuelles relatives aux carrières. Il procède d’une volonté de réduire le poids de la démocratie sociale au sein de la fonction publique afin de donner la part belle aux managers. Nous réaffirmons pour notre part nos convictions et notre attachement à une fonction publique de carrière et pas à cette fonction publique d’emploi dont le projet de loi creuse le sillon.

M. Ugo Bernalicis. Il est étrange que le texte de ce projet de loi s’ouvre sur un tel article, comme si l’objectif de cette transformation de la fonction publique était de réduire la capacité des syndicalistes à se prononcer sur les décisions individuelles dans des organes dont je rappelle qu’ils ne sont que consultatifs et n’ôtent rien aux capacités de décision de l’administration. Les différents services des ressources humaines sont d’ailleurs très heureux de pouvoir discuter ainsi de toutes les décisions individuelles, des mutations, des avancements ou encore des réductions d’ancienneté. Un certain nombre de mes anciens collègues se le demandent : comment cela se passera-t-il concrètement ? Si ne sont plus examinées que les décisions problématiques, il y aura finalement beaucoup plus de contentieux et beaucoup plus de difficultés, et les syndicats seront bien moins en mesure de connaître la situation globale. On voudrait compenser cela par ces fameuses lignes directrices mais rien n’empêchait de prendre une disposition permettant une discussion globale sur des lignes directrices tout en maintenant les actuelles CAP ! Voilà qui aurait apporté une véritable plus-value. Il aurait été possible de discuter des enjeux de service et des trajectoires collectivement avec les syndicats. Tout le monde parle de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, sans qu’on ne la voie jamais à l’œuvre ; ce n’est pas dans une CAP restreinte que nous pourrons en discuter, ni dans l’instance issue de la fusion du CT et du CHSCT. Finalement, vous voulez renforcer un certain autoritarisme, qui n’est même pas souhaité par les cadres de la fonction publique.

M. Jean-Louis Masson. J’ai du mal à comprendre. Alors que vous disiez, monsieur le secrétaire d’État, dans votre propos liminaire, qu’il est important d’associer les fonctionnaires aux décisions qui les concernent, vous proposez de retirer aux commissions administratives paritaires leur compétence en matière de promotion et d’avancement. Ce n’est pas logique. En outre, ayant présidé pendant dix-sept ans, et jusqu’à une date récente, une collectivité importante, j’ai toujours trouvé intéressant d’écouter les propositions des commissions administratives paritaires sur ces sujets.

Pour moi, ce que vous proposez n’est pas une avancée. Je ne comprends même pas pourquoi vous le proposez, et je suis impatient d’entendre vos explications.

Mme Marietta Karamanli. Nous proposons de supprimer cet article qui a mobilisé contre lui l’ensemble des organisations syndicales. Au-delà de la méthode – il n’est issu d’aucun dialogue –, il remet en question un principe essentiel en vertu duquel les uns et les autres, représentant les agents, pouvaient discuter, présenter leurs arguments, échanger avec les employeurs dans le cadre d’une structure. Sous couvert de promouvoir le dialogue social, vous réduisez paradoxalement le nombre des instances avec la fusion des comités techniques et des CHSCT et vous retirez aux commissions administratives paritaires plusieurs de leurs attributions. C’est contradictoire.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis évidemment défavorable à ces amendements de suppression de l’article 1er, lequel réaffirme le principe constitutionnel de participation des fonctionnaires, tel que prévu à l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983. Cet article permet en effet d’étendre le principe de participation des fonctionnaires à la définition des orientations en matière de politique de ressources humaines au sein des administrations dans lesquelles ils travaillent. C’est bien sûr l’objet de la création des comités sociaux qui constitueront les véritables enceintes du dialogue social de proximité, dans une perspective de pilotage transversal des ressources humaines.

Ce principe de participation, loin d’être abandonné, est donc enrichi par cette réforme. Les représentants syndicaux participeront directement à la définition de la stratégie globale mise en œuvre par l’administration et feront entendre leur voix et leurs positions sur tous les sujets liés à la gestion des ressources humaines au sein de ces comités sociaux, notamment sur les lignes directrices de gestion des ressources humaines, qui détermineront de façon claire et transparente les critères d’examen des décisions individuelles affectant les carrières des agents. J’ajoute que la mise en œuvre des lignes directrices de gestion fera l’objet d’un bilan devant les comités sociaux, sur la base des décisions individuelles, ce qui renforce bien évidemment le pouvoir de contrôle des représentants syndicaux sur ces sujets.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Le Gouvernement est évidemment défavorable à ces amendements de suppression.

Cet article 1er rappelle et réaffirme le principe de participation, tel que défini par l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Le Conseil d’État, je l’ai dit, a considéré qu’en droit le dispositif proposé ne remet pas en cause le principe de participation et vient le confirmer.

Lors de l’examen des articles 3 et 4, nous aurons l’occasion de revenir sur les questions de la compétence des CAP et des lignes directrices de gestion des ressources humaines. Cela étant, en l’état actuel du dialogue social, les comités techniques ne se prononcent peu, voire pas – et plutôt pas que peu, sur les questions relatives aux règles générales d’accès à la mobilité ou à la promotion, à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, à l’évolution des métiers et des carrières, les comités d’hygiène et de sécurité n’ont pas cette compétence et les CAP se bornent, pour l’essentiel, à vérifier que les dossiers individuels présentés sont conformes à des règles arrêtées sans concertation par l’administration.

Le modèle que nous proposons, avec la fusion des CHSCT et des CT en une instance unique, et avec les compétences que nous donnons aux comités sociaux, permettra aux organisations syndicales et aux représentants de l’administration de discuter, de délibérer et de voter sur les lignes directrices de gestion des ressources humaines, à la fois en termes de GPEC, d’évolution des carrières, de règles d’accès à la mobilité et à la promotion. En termes de dialogue social, il est plus intéressant pour les uns et les autres de participer à l’élaboration de règles générales plutôt que de consacrer autant de temps à l’examen de situations individuelles. Par ailleurs, cela permettra de gagner du temps – actuellement, dans 92 % des cas, c’est un avis favorable qui est rendu –, sans être lié par les contraintes du calendrier et les rythmes de réunions des différentes CAP. Notre volonté est à la fois de réaffirmer le principe de participation édicté à l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983 et de nous doter d’un modèle plus efficace.

M. Olivier Marleix. Le problème que soulèvent les auteurs de ces amendements de suppression n’est évidemment pas le principe de participation des agents. C’est la suppression de ce cadre de la participation qu’étaient jusqu’à présent les CAP. Et Jean-Louis Masson vous posait très simplement la question : pourquoi donc ?

En vingt ans de vie d’élu local ou de vie professionnelle dans le service public local, je n’ai jamais entendu des élus ni des employeurs locaux demander la suppression des CAP. Il est très précieux, quand on gère une collectivité qui emploie 2 000 agents, d’avoir un écho de la situation de l’agent le plus éloigné. Toutes les situations sont passées en revue, c’est un moment d’équité, en même temps qu’une garantie très importante pour les agents.

Certes, les agents conserveront leur droit de recours, qui existe indépendamment de ce que vous proposez, mais vous supprimez un cadre de dialogue social extrêmement important, suppression que personne n’a jamais demandée. Je vous repose donc la question de Jean-Louis Masson : d’où vous vient cette idée ? Pourquoi ?

M. Ugo Bernalicis. J’appuie la question. C’est clairement une énigme ! Au sein de l’État, aucun directeur des ressources humaines (DRH), ni aucun de mes anciens collègues chargés de telles fonctions n’a émis le souhait d’une telle suppression ou d’une focalisation sur les contentieux. Vous avez évoqué les 92 % d’avis favorables des CAP, mais ils sont liés à l’analyse concomitante des 8 % ! Cela permet des échanges. Demain, vous allez rigidifier 92 % des situations et mettre en concurrence les 8 % restant, alors qu’ils connaissent des problèmes ou ne sont pas contents de leur mutation…

En réalité, comment cela va-t-il se passer dans les administrations ? Localement, les DRH vont rencontrer les syndicats dans un cadre informel pour éviter d’éventuels contentieux. On va donc passer du cadre formalisé existant à des discussions informelles, partout, en fonction des appétences des uns et des autres et de leur capacité à discuter, échanger, négocier. Les syndicats n’auront plus de vision d’ensemble des mouvements, juste le cadre général des lignes directrices. Ce n’est pas satisfaisant.

Loin de nous l’idée de dire qu’il ne faut pas de discussion sur les lignes directrices, au contraire. Il serait même intéressant de discuter d’un contrat de service, qui n’intégrerait pas seulement la thématique des ressources humaines, mais toutes les dimensions du service. En effet, la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) n’est pas seulement un sujet de « ressources humaines ». Elle s’inscrit dans une réflexion sur l’avenir du service dans lequel on travaille et sa vision à moyen et long termes. Le contrat de service pourrait faire l’objet d’une discussion en comité technique, le volet « ressources humaines » étant décliné en CAP.

Cela ne tient qu’à nous, mais aussi aux administrations, de le vouloir. En filigrane, – je l’ai entendu dans la bouche de certains députés de La République en Marche, voire du ministre –, vous estimez que les syndicats sont peu transparents et peu disposés à discuter de ces sujets. Ce n’est pas vrai ! Ils demandent justement à pouvoir ouvrir cette discussion. Ce n’est pas ce que vous faites avec ce texte…

M. Boris Vallaud. Comme d’autres collègues, j’ai présidé toutes ces instances dans des administrations de l’État ou des collectivités locales. Elles sont fondamentales en termes de management et de projets de service. Aucun employeur ne réclame cette fusion. De même, les acteurs du dialogue social, dont vous passez votre temps à chanter les louanges, nous disent lorsque nous les recevons qu’en dépit des amendements qu’ils ont formulés sur le projet de loi lorsqu’ils se sont prêtés à la négociation, ils n’ont pas été entendus. Mis à l’épreuve du dialogue social que vous prônez, vous ne vous y livrez pas avec sincérité.

En outre, même si nous n’en sommes qu’au début, je voudrais vous faire partager le résultat des premières auditions que j’effectue en tant que co-rapporteur d’évaluation des ordonnances réformant le code du travail avec Laurent Pietraszewski. Nous avons déjà reçu des organisations de salariés. Je vous rappelle que la loi défendue par Mme Muriel Pénicaud visait au « renforcement du dialogue social ». Quand on leur demande si c’est bien le cas, deux ans après sa mise en œuvre, ils répondent sans ambages par la négative. Seule la ministre peut encore prétendre – ce ne sont que des mots – que la réforme du code du travail commence à porter ses fruits ! La réalité est toute autre : le dialogue social, les moyens des organisations de salariés et le débat sur les sujets relevant de la stratégie de l’entreprise pâtissent lourdement de la mise en place des comités sociaux et économiques. La suppression des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) nuit à la sécurité et à la santé au travail.

Or le présent projet est très inspiré de ce qu’a fait Mme Pénicaud il y a deux ans. En tant que parlementaires, nous serions coupables de ne pas tenir compte du travail d’évaluation en cours qui, pour l’instant, tire des conclusions calamiteuses en termes de qualité et de progrès du dialogue social . J’ai peur que nous n’empruntions ce même mauvais chemin pour la fonction publique…

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. J’ai déjà apporté des éléments d’explication et nous aurons l’occasion d’y revenir aux articles 3 et 4. Nous voulons gagner du temps : dans les services déconcentrés, les délais de mutation sont parfois de huit à quatorze mois. Cela nuit à la continuité du service. Notre objectif est de simplifier le dispositif, tout en garantissant les droits des agents, y compris par la publicité des barèmes et des critères. Cela répond à l’une de vos inquiétudes, monsieur Bernalicis. Nous formalisons aussi le droit de recours, même s’il est évident qu’il est déjà inscrit dans le droit.

Vous m’interpellez sur la qualité du dialogue social et évoquez les amendements déposés devant les instances de consultation. En faisant exception des amendements de suppression, qui visaient à rappeler une opposition de principe – tout à fait légitime –, la moitié des amendements proposés par les deux organisations syndicales qui en ont déposé ont connu un sort favorable, soit par intégration à l’avant-projet de loi, soit par des engagements de travail réglementaire. On ne peut pas dire que le dialogue social a été vain ; il a au contraire été particulièrement fructueux, notamment pour ceux des syndicats qui ont joué le jeu.

La Commission rejette les amendements.

Elle en vient à l’amendement CL440 de M. Boris Vallaud.

M. Boris Vallaud. Cet amendement de repli vise à compléter le périmètre de mise en œuvre du principe de participation, afin de tenir compte de la reconfiguration des instances de dialogue social dans la fonction publique.

Alors que les futurs comités sociaux d’administration, territoriaux ou d’établissement seront consultés pour la définition des lignes directrices de gestion en matière de mutations, de mobilités, de promotion et d’avancement, l’article 1er ne fait pas référence à cette nouveauté, sachant que la notion d’« orientations en matière de politique de ressources humaines » utilisée par cet article ne correspond pas exactement au périmètre des lignes directrices de gestion.

D’ailleurs, l’étude d’impact de l’article le dit explicitement : « il renforce le dialogue social sur de nouveaux objets de dialogue social liés à la définition des orientations en matière de politique de ressources humaines ou à la définition de lignes directrices de gestion en matière de mutations, de mobilités, de promotion et d’avancement ».

Je rappelle que nous ne sommes pas favorables à l’article 1er, dont nous avons demandé la suppression…

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je ne partage pas votre lecture. Votre amendement est satisfait par la rédaction de l’article 3 du projet de loi qui prévoit explicitement la compétence des comités sociaux sur les lignes directrices de gestion en matière de mobilité et de promotion et valorisation des parcours professionnels. Je vous demanderai de bien vouloir le retirer. À défaut, mon avis sera défavorable.

M. Ugo Bernalicis. L’amendement de M. Vallaud est un bon amendement. Il supprime la notion de liste établie par décret en Conseil d’État, évitant ainsi de restreindre les décisions individuelles à un contentieux spécifique. Je le voterai.

Nous ne sommes pas contre une discussion sur les lignes directrices de gestion des ressources humaines, au contraire. Mais quand le secrétaire d’État souligne que deux organisations syndicales ont « joué le jeu » et amendé l’avant-projet de loi, c’est faux ! Je les ai rencontrées : elles font grève, rejettent le texte en bloc et toutes les deux demandent son retrait. Elles ont simplement tenté de sauver les meubles et, comme nous, déposé des amendements de repli, mais cela ne les satisfait pas. Alors, évitez de les mettre dans votre escarcelle, comme si le dialogue social avait fonctionné !

M. Boris Vallaud. Monsieur le secrétaire d’État, vous aurez noté que la journée du 9 mai sera un mouvement unitaire. Votre appétit de dialogue social ne saurait donc être satisfait…

Madame la rapporteure, vous indiquez que les dispositions sont prévues à l’article 3. Le prévoir dès l’article 1er ne dégraderait pas le projet de loi. Je vous suggère donc de soutenir l’amendement, puisqu’il ne contredit pas l’article 3, et vous invite à le voter !

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL417 de M. Jean-François Cesarini.

M. Alain Perea. Vous parlez beaucoup des bienfaits des CAP mais, pour avoir géré jusqu’à 1 000 agents de la fonction publique, je peux témoigner des problèmes que l’on peut rencontrer, avant et après les CAP. Je ne veux pas rallonger les débats – ils vont être suffisamment longs. Dans l’hémicycle, nous aurons le temps d’expliquer tous les dysfonctionnements que cet article va contribuer à régler.

Pour autant, nous entendons les inquiétudes. Notre amendement vise donc à substituer à la liste établie par décret en Conseil d’État toutes les décisions individuelles concernant la carrière des fonctionnaires, afin de les rassurer et de souligner l’intérêt que le Parlement y porte.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Par cohérence avec la réforme globale de l’architecture des instances de concertation dont nous allons discuter lors de l’examen des amendements aux prochains articles, je suis défavorable à cet amendement, qui s’oppose aux évolutions de l’organisation et des attributions des CAP que propose le projet de loi.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 1er sans modification.

Après l’article 1er

La Commission examine l’amendement CL167 de M. Stéphane Peu.

Mme Elsa Faucillon. Cet amendement prévoit que les propositions et avis des fédérations syndicales émis au moment de la préparation des lois, décrets et règlements concernant les fonctionnaires devaient être ajoutés en annexe de l’exposé des motifs afin que le législateur puisse en prendre connaissance. Ce serait un apport intéressant. En outre, cela fait suite à un amendement censé consacrer la participation des fonctionnaires.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Il n’est pas utile de placer en annexe de l’exposé des motifs l’ensemble des procès-verbaux de séance des conseils supérieurs saisis sur chaque projet de loi ou d’ordonnance : les conseils supérieurs assurent déjà la publicité de leurs travaux. Ainsi, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) met en ligne sur son site internet l’ensemble des dossiers et des communiqués de presse afin d’indiquer les votes et les positions des organisations syndicales sur les projets de texte.

La Commission rejette l’amendement.

Article 2 (art. 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et art. 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Nouvelle faculté de saisine unique du Conseil commun de la fonction publique et représentation des plus grandes communes et de leurs établissements publics intercommunaux (EPCI) au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

La Commission examine l’amendement CL103 de M. Stéphane Peu.

Mme Elsa Faucillon. Nous sommes opposés à l’éloignement du lieu de la consultation par rapport à l’administration de rattachement des personnels concernés. Nous proposons donc la suppression de cet article qui affaiblit le rôle des conseils supérieurs des trois versants de la fonction publique. Chaque conseil supérieur doit être consulté sur tous les projets de textes ou de rapports qui intéressent la situation des agents de chaque versant de la fonction publique.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis défavorable à cet amendement de suppression de l’article 2 qui, je le rappelle, prévoit deux dispositions distinctes.

Il vise à permettre la saisine unique du Conseil commun de la fonction publique (CCFP) lorsqu’un projet de texte comporte à la fois des dispositions communes à au moins deux fonctions publiques et des dispositions applicables à l’une des trois fonctions publiques, à la condition que ces dispositions présentent un lien avec les dispositions communes. Il s’agit d’une mesure de rationalisation qui permet de fluidifier le processus de consultation. Cela ne diminue en rien la représentation de chaque versant puisqu’ils sont tous représentés au sein du CCFP, ainsi consacré comme structure transversale du dialogue social inter-fonctions publiques.

L’article 2 modifie également la composition du collège des employeurs territoriaux au sein du CSFPT afin d’intégrer la représentation des établissements publics de coopération intercommunale et de garantir celle des plus grandes communes – par décret pour ces dernières. Intégrer les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) au sein du collège employeurs du CSFPT me paraît tout à fait justifié, eu égard à la place et au rôle croissant qu’ils détiennent dans nos territoires.

Mme Elsa Faucillon. La représentativité n’est pas la même dans les trois versants et cet élément est remis en cause par le projet de loi.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL518 de M. Pierre Cordier.

M. Jean-Louis Masson. Afin de mieux garantir le fonctionnement autonome du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, il est proposé, en cas de saisine du Conseil commun, d’ajouter l’accord préalable du président du CSFPT pour toute disposition relative à la fonction publique territoriale.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet amendement reprend une disposition qui a été écartée par le Conseil d’État dans son avis. Elle aurait placé le président du CSFPT en situation de porte-à-faux vis-à-vis des membres qui le composent.

C’est la raison pour laquelle il a été explicitement prévu que la nouvelle faculté de saisine du Conseil commun ne puisse être mise en œuvre qu’à la condition que les dispositions spécifiques à l’un ou l’autre des versants ne soient pas dépourvues de lien avec les dispositions communes que comporte le projet de texte. Mon avis est donc défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL179 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Nous proposons de supprimer l’alinéa 4 qui permet au Conseil commun de court-circuiter les trois autres en cas de sujet transversal. Je ne suis pas opposé à ce que le Conseil commun se prononce sur les sujets transversaux mais cela devrait venir après les discussions dans les conseils des trois fonctions publiques. En effet, les règles, la discussion et la représentation syndicale ne sont pas les mêmes. Les conseils propres à chaque grande fonction publique permettent de soulever des points plus précis, alors que le propos est plus ramassé en Conseil commun.

Selon vous, cela tombe sous le sens que ce dernier reprenne les sujets transversaux, tout comme cela tombe sous le sens que les CAP se concentrent sur les 8 % d’avis défavorables. Nous ne sommes pas d’accord, ce n’est pas comme cela que le dialogue social – que vous souhaitez développer – fonctionne !

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Pour les raisons précédemment soulignées, j’émets un avis défavorable. Contrairement à ce qui est indiqué dans l’exposé sommaire de votre amendement, les représentants des organisations syndicales sont majoritaires au sein du Conseil commun : ils sont trente, contre dix-huit représentants des employeurs répartis entre les trois versants. Il n’y a donc aucune volonté de faire taire qui que ce soit, mais simplement celle d’organiser le dialogue social au niveau le plus pertinent.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle se saisit de l’amendement CL180 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, nous proposons que le Conseil commun de la fonction publique et que les conseils supérieurs des fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière soient aussi consultés sur les projets de lois de finances (PLF) et les projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), ainsi que les projets de loi rectificatifs de ceux-ci.

En effet, ces conseils regroupent les experts et expertes des trois fonctions publiques. Ils doivent d’ores et déjà statuer sur les conditions d’exercice des fonctionnaires et agents publics dans leurs missions de service public. En outre, ils doivent nécessairement connaître, et donner leur avis, sur les moyens – humains et financiers – effectivement alloués pour réaliser ces missions.

Or les politiques de réduction des moyens – révision générale des politiques publiques, modernisation de l’action publique, Action publique 2022 –, qui affectent les conditions de travail et d’exercice du service public, passent par les PLF et PLFSS qui déterminent les grandes masses d’emplois et de budgets affectés pour le fonctionnement des services publics. Leur point de vue permettrait peut-être d’éclairer le débat parlementaire. Il nous semble important qu’ils jouent une part plus importante dans ce dialogue.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Les conseils supérieurs et le Conseil commun ont compétence pour connaître de tout projet de loi dérogeant ou modifiant les lois statutaires et tout projet d’ordonnance ou de décret qui a une incidence sur la situation statutaire des fonctionnaires ou sur les règles générales de recrutement et d’emploi des agents contractuels. Outre l’alourdissement du processus de consultation que générerait cette expérimentation, quelle serait la plus-value, étant donné que les conseils sont déjà compétents sur les projets qui concernent leur versant ? Mon avis sera donc défavorable.

Mme Danièle Obono. Savoir si, dans un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, on retire des moyens dans un budget où l’on flèche les dépenses selon une vision comptable ou plutôt selon une vision qui défend l’intérêt général, concerne directement les conditions de travail et la capacité à assurer les missions de service public. Ce n’est pas une simple question technique ou de statut. Il s’agit de permettre l’exercice du service public par les fonctionnaires, les premiers et premières à savoir comment fonctionnent les services, car ils sont au contact du public et peuvent évaluer la réalité du service rendu.

Notre amendement est donc tout à fait pertinent. Votre réponse est contradictoire avec la démarche que semble vouloir engager le Président de la République – il a relayé ce discours auprès de ses ministres : il veut être beaucoup plus à l’écoute, y compris des fonctionnaires. Notre amendement vous permettrait d’anticiper sa demande, afin que les conseils jouent une part plus importante dans le débat parlementaire, qui deviendrait ainsi plus représentatif. Nous maintenons l’amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL181 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Nous proposons que les quatre conseils incluent des usagers du service public, et non uniquement des représentants des employeurs et des syndicats. Cela permettrait de faire évoluer le service public dans son ensemble : en effet, bien souvent, les administrations semblent hermétiques aux remarques des usagers sur les services qui leur sont rendus. Certes, on met en place ici ou là de petits questionnaires de satisfaction. Mais cette troisième voix, celle des associations d’usagers du service public – déjà présentes dans d’autres instances –, serait utile pour enrichir la discussion.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Les compétences exercées par les conseils nécessitent une expertise et une connaissance fine des enjeux auxquels la fonction publique est confrontée. C’est le cas des représentants syndicaux et des représentants des employeurs publics, qui personnalisent les deux facettes du dialogue social dans le cadre de ces conseils. Mon avis sera donc défavorable.

M. Ugo Bernalicis. Les usagers seraient donc des tocards qui ne comprennent rien et qui n’ont pas le droit d’exprimer un avis, voire d’acquérir des compétences sur le fonctionnement des administrations ? Mais que faites-vous des associations qui défendent les précaires, de celles qui défendent les usagers du service public ? Ainsi, les comités d’usagers de lignes de TER sont régulièrement interrogés : que pensent-ils des trains qu’ils prennent ? Comment cela se passe-t-il ? Qu’en est-il des horaires ?

Les usagers ne sont pas plus bêtes que d’autres. Ils savent s’organiser. Si on leur donne les moyens de s’exprimer, ils s’en saisiront avec pertinence. En outre, cela permettrait de disposer d’un regard moins technique, moins centré sur le fonctionnement et les rouages administratifs et d’élargir un peu les œillères avec lesquelles les discussions internes à l’administration sont parfois conduites.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie ensuite de l’amendement CL182 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Nous proposons que les quatre conseils – le Conseil commun de la fonction publique et les trois conseils supérieurs des fonctions publiques d’État, territoriale et hospitalière – soient composés à parité de femmes et d’hommes. En effet, les compositions actuelles semblent toujours marquées par un déséquilibre, tant parmi les membres permanents que suppléants. Cette mesure concrète ferait progresser la parité.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet amendement propose un dispositif de parité obligatoire au sein de chaque conseil supérieur : si je souscris à l’objectif final qui consiste à garantir une représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des conseils – même si le quota 50/50 peut apparaître un peu rigide –, les modalités opérationnelles sont de niveau réglementaire. Ainsi, le décret du 29 septembre 2016 prévoit le respect d’une proportion minimale de 40 % de personnes de chaque sexe parmi les représentants du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, cette disposition étant applicable au 1er janvier 2019.

Je vous demanderai donc de bien vouloir retirer votre amendement. À défaut, mon avis sera défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL194 de M. Jean-Louis Masson et CL153 de M. Benjamin Dirx.

M. Jean-Louis Masson. L’amendement CL194 vise à instaurer une meilleure représentativité des collectivités territoriales au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, en prévoyant que les représentants des collectivités territoriales sont majoritaires par rapport aux représentants des organisations syndicales de fonctionnaires territoriaux. Nous souhaitons également la présence des présidents d’établissements publics de coopération intercommunale lors de l’élection des représentants des collectivités territoriales, tel que le projet de loi le prévoyait initialement.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis défavorable à l’amendement CL194 qui mettrait fin sans véritable justification au caractère paritaire de la représentation au sein du CSFPT. Sa composition est équilibrée : vingt représentants des employeurs publics locaux et vingt représentants des organisations syndicales. Cet équilibre est sain.

Concernant l’amendement CL153, vous avez raison, mais la coordination rédactionnelle suggérée par notre collègue Masson après l’article 2 est plus complète.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. L’avis du Gouvernement est défavorable sur l’amendement CL194 car il remet en cause le principe paritaire des conseils supérieurs.

Je demanderai aux auteurs de l’amendement CL153 de bien vouloir le retirer, car la loi du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral a déjà procédé au remplacement des termes « conseils généraux » par « conseils départementaux ». La délégation interministérielle en charge de la légistique y travaille. Plusieurs amendements similaires ont été déposés, sur lesquels mon avis sera identique.

L’amendement CL153 est retiré.

La Commission rejette l’amendement CL194.

Elle examine ensuite l’amendement CL442 de Mme Marietta Karamanli.

M. Hervé Saulignac. Notre amendement précise la composition du collège des présidents d’EPCI qui participe à l’élection des représentants des collectivités au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Il prévoit que ce collège soit uniquement composé de présidents d’EPCI à fiscalité propre, en excluant les présidents d’EPCI sans fiscalité propre – comme les syndicats de communes, par exemple.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis favorable à cet amendement de précision.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Le Gouvernement y est également favorable. La modification de la composition du collège des employeurs a été pensée en lien avec les associations d’élus, le collège des employeurs et son président, Philippe Laurent. Il s’agit d’intégrer les EPCI dans les représentants des employeurs, pour tenir compte de leur montée en puissance et du nombre désormais important d’équivalents temps plein qui leur sont rattachés. Mais nous souhaitions ne prendre en compte que les EPCI à fiscalité propre – les principaux en termes de compétences et d’enjeux managériaux.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL430 de M. Pierre Cordier.

M. Jean-Louis Masson. Afin de garantir un dialogue social de qualité, il est indispensable de maintenir les règles de paritarisme et le parallélisme des votes entre les collèges. Ainsi, au sein du CSFPT, en cas de vote défavorable unanime, les représentants syndicaux ont la possibilité de renvoyer un projet de texte. Il serait légitime d’ouvrir le même droit au collège des employeurs territoriaux.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Ces dispositions de nature opérationnelle relèvent du domaine réglementaire, puisqu’elles sont déterminées à l’article 14 du décret du 10 mai 1984. Mon avis sera donc défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 2 modifié.

Après l’article 2

La Commission examine l’amendement CL195 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. Il s’agit de remplacer les mots « conseil général » par « conseil départemental » dans la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis favorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Comme je l’ai déjà indiqué, la loi de 2013 précitée a déjà prévu une disposition balai. Votre demande est donc satisfaite. Je vous demanderai de bien vouloir retirer votre amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL286 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement est issu d’une sollicitation de la Confédération générale du travail (CGT). Certes, elle n’a pas joué le jeu en Conseil commun et n’a pas déposé d’amendements, mais nous les a transmis et nous en avons repris certains. Nous proposons de rétablir le droit de vote des représentants syndicaux au conseil d’administration du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) sur tous les points ayant trait à la formation. Il est étrange de consacrer le droit à la participation, mais pas sur tous les sujets – notamment la formation. Nous proposons de corriger cette erreur. Monsieur le secrétaire d’État, madame la rapporteure, au vu de vos envolées lyriques sur le droit à la participation à l’article 1er du projet de loi, je ne doute pas que vous donnerez un avis favorable à cet amendement de bon sens de la CGT !

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Les délibérations du conseil d’administration du CSFPT sur les taux de cotisation et de prélèvement supplémentaire supportés par les collectivités afin de financer le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) concernent en premier chef les représentants des employeurs publics : il est donc légitime que le droit de vote sur ces questions budgétaires leur soit réservé. Mon avis sera défavorable.

M. Ugo Bernalicis. « Touche pas au grisbi ! » Dès que l’on parle de gros sous, les représentants du personnel peuvent repasser ! Je ne suis pas d’accord : le droit à la participation, c’est aussi la participation aux questions budgétaires. Je ne vois pas en quoi cela poserait un problème…

La Commission rejette l’amendement.

Article 3 (art. 12, 13, 15, 15 bis [nouveau], 16 [abrogé], 17, 19, 21, 34 et 43 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 7-1, 8, 12, 23, 32, 32-1 [nouveau], 33, 33-1, 33-2 [nouveau], 35 bis, 49, 57, 62, 88, 97, 100-1 et 120 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, art. 11, 25, 27 bis, 41, 49-2 et 104 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, art. L. 3641-4, L. 3651-3, L. 5111-1, L. 5111-7, L. 5211-4-1, L. 5211-4-2 et L. 5219-12 du code général des collectivités territoriales, art. L. 6133-7, L. 6135-1, L. 6143-2-1, L. 6143-5, L. 6144-3, L. 6144-3-1, L. 6144-3-2, L. 6144-4, L. 6144-5, L. 6144-6-1 et L. 6414-2 du code de la santé publique et art. L. 14-10-2 et L. 315-13 du code de l’action sociale et des familles) : Fusion du comité technique et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) en une instance unique de concertation

La Commission examine les amendements identiques CL119 de M. Stéphane Peu, CL183 de M. Ugo Bernalicis, CL450 de M. Boris Vallaud, CL557 de M. Pascal Brindeau et CL838 de M. Paul Molac.

Mme Elsa Faucillon. Dans la droite ligne des ordonnances réformant le code du travail, vous souhaitez fusionner les comités techniques et les CHSCT en un comité social. Lors de la séance publique, nous argumenterons plus longuement. Je me contenterai ici de souligner que les élus vont devoir être compétents sur des sujets beaucoup plus larges et divers qu’auparavant, ce qui entraînera une moins bonne défense des personnels. C’est pourquoi l’amendement CL119 vise à supprimer l’article 3.

Mme Danièle Obono. L’amendement CL183 vise à s’opposer à la création de comités sociaux dans les trois versants de la fonction publique, en remplacement des actuels comités techniques (CT) et comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT).

L’article 3 prévoit la diminution du nombre des formations spécialisées : les CHSCT ne seront créés qu’au-delà de trois cents agents pour la fonction publique territoriale et qu’au-delà d’un chiffre défini par décret pour la fonction publique hospitalière et la fonction publique de l’État – contre cinquante agents actuellement.

C’est également une dégradation et une limitation des compétences des comités par rapport à l’existant. Ainsi, les nouvelles formations spécialisées – ex-CHSCT – ne seront plus compétentes sur les projets de réorganisation de service.

Toutes ces mesures amplifient la dégradation des conditions de travail et de la représentation des salariés, dans la droite ligne de la casse initiée par les ordonnances de 2017. C’est pourquoi nous demandons la suppression de l’article 3.

M. Boris Vallaud. L’amendement CL450 vise à supprimer l’article 3, qui reconfigure les instances de dialogue social dans la fonction publique, en fusionnant les comités techniques et les CHSCT pour former les comités sociaux – d’administration, territoriaux ou d’établissement selon les versants. Cela représentera un recul pour la prévention en matière de santé et de conditions de travail. Il en est de même avec la réduction importante des attributions des commissions administratives paritaires, qui ne se pencheront plus que sur certaines décisions individuelles.

Je le redis, les similitudes entre les ordonnances réformant le code du travail de Mme Pénicaud et le projet présenté par Olivier Dussopt sont claires… Or les premières auditions des organisations de salariés dressent un tableau peu flatteur de la mise en œuvre des ordonnances s’agissant du renforcement du dialogue social et de la meilleure prise en compte des questions de sécurité et d’hygiène au travail. Il n’y a là aucun progrès ! Le pragmatisme et l’efficacité ne peuvent prévaloir sur le dialogue social, qui peut certes être long, mais est aussi de qualité.

La mise en œuvre des ordonnances est un fiasco au regard des objectifs initialement affichés. Vous affichez à nouveau les mêmes ; je crains que nous n’aboutissions au même résultat…

M. Pascal Brindeau. L’amendement CL557 vise essentiellement à maintenir les CHSCT, plus particulièrement au sein de la fonction publique territoriale, pour plusieurs raisons. Ces comités sont de création récente et leurs bienfaits n’ont pas encore été évalués. En outre, au sein de ces instances, les représentants du personnel et des collectivités territoriales bénéficient de formations spécifiques obligatoires sur les sujets d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail. Dans de nombreuses collectivités territoriales, cela permet à l’employeur public d’être proactif dans l’amélioration des conditions de travail individuelles – ergonomie des postes par exemple – ou collectives – meilleur environnement de travail des agents par exemple.

Enfin, le CHSCT est seul habilité à traiter de sujets nominatifs – ni le comité technique ni, demain, le comité issu de la fusion, ne peuvent citer nominativement des agents.

Nous souhaitons donc le maintien de cette instance particulière.

M. Paul Molac. L’amendement CL838 tend également à supprimer cet article, comme le demandent la totalité des syndicats de la fonction publique, car la santé, la sécurité et le bien-être des agents sont en cause. N’oublions pas que 5 % d’entre eux sont en burn out sévère et que, par ailleurs, l’insertion professionnelle des personnes en situation de handicap est présentée comme grande cause du quinquennat.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je vais prendre le temps de répondre en détail car l’article 3 est important.

La réorganisation des instances de concertation par la fusion des comités techniques et des CHSCT en une instance unique – le comité social – présente trois avantages majeurs en termes de simplification, d’efficacité et de représentation.

C’est une mesure de simplification, d’abord, car la création des comités sociaux permettra de rassembler au sein d’une même instance l’essentiel des sujets qui concernent la vie des agents publics dans leur administration. Actuellement, la répartition des compétences entre les comités techniques et les CHSCT peut être complexe, car ces instances détiennent plusieurs attributions communes, tels les sujets relatifs à l’organisation et au fonctionnement des services ou aux évolutions des technologies et des méthodes de travail. Il en résulte un certain enchevêtrement de compétences qui n’améliore en rien la qualité du dialogue social, mais au contraire complexifie ce dernier. Il nourrit d’ailleurs de nombreux contentieux de nature purement procédurale, ce qui soulève ainsi une question d’efficacité – c’est mon deuxième point.

L’enjeu d’efficacité consiste à ne plus devoir solliciter de façon redondante les consultations respectives des comités techniques et des CHSCT : l’unicité du dialogue social se trouve ainsi consacrée à travers le comité social. La jurisprudence administrative avait notamment considéré, dans un arrêt rendu par le Conseil d’État le 2 juillet 2014, que la consultation du CHSCT était simplement facultative lorsqu’une question relève du champ de compétence des deux instances, ce qui induisait une forme de hiérarchie au profit du comité technique. Par ailleurs, le comité social connaîtra des questions relatives à l’ensemble des domaines d’attribution des actuels comités techniques et CHSCT : il n’y aura aucune restriction du périmètre de la consultation. La spécificité des questions d’hygiène et de sécurité est également préservée, grâce à la création de formations spécialisées en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail.

Enfin, il s’agit aussi d’un progrès en matière de représentation, puisque tous les membres des comités sociaux seront élus, alors que les agents ne désignent pas les membres des actuels CHSCT, puisqu’ils sont nommés par les organisations syndicales.

Pour l’ensemble de ces raisons, je suis défavorable aux amendements de suppression.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Le Gouvernement est lui aussi défavorable à ces amendements et je partage tous les arguments de Mme la rapporteure. J’ajouterai seulement trois points.

D’abord, en matière de formation aux enjeux de sécurité et de conditions de travail, nous avons prévu dans le texte – et ce sera évidemment précisé dans le décret – qu’en l’absence de formation spécialisée, tous les membres de l’instance unique bénéficieront d’une formation aux enjeux d’hygiène et de sécurité, comme c’était le cas jusqu’à présent pour les seuls membres des CHSCT. Lorsqu’il existe une formation spécialisée, l’ensemble de ses membres bénéficieront de cette formation, comme aujourd’hui dans les CHSCT. J’ajoute que le congé de formation syndicale relatif à ces questions, qui n’existait pas dans toute la fonction publique, est élargi à l’ensemble des trois versants. Cela permet de garantir une formation et d’éviter une perte d’acuité sur ces sujets.

Ensuite, la création de la formation spécialisée en matière d’hygiène et de sécurité sera obligatoire dans tous les établissements publics dépassant le seuil de 300 équivalents temps pleins travaillés, mais il faut préciser que les employeurs – je pense notamment aux collectivités territoriales – qui souhaiteraient, même s’ils sont au-dessous du seuil, sur la base du volontariat, créer une formation spécialisée, pourront évidemment le faire : c’est l’obligation qui intervient au-delà du seuil de 300.

Enfin, en réponse à M. Molac, concernant le handicap, je précise que l’article 34 du projet de loi nous permettra d’y revenir : en complément de dispositions notamment relatives au financement du Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), que nous avions intégrées dans la loi du 5 septembre 2018, défendue par Muriel Pénicaud, cet article comporte des mesures destinées à favoriser le maintien dans l’emploi, le remplacement et la prévention des situations d’inaptitude.

M. Ugo Bernalicis. Monsieur le ministre, vous dites que les membres des comités sociaux qui n’auront pas de formation spécialisée se verront tout de même dispenser une formation aux questions d’hygiène et de sécurité. Je comprends que vous vouliez assurer cette formation car on passerait quand même de 2 054 CHSCT à 1 214 formations spécialisées. Autrement dit, il y aura un gros trou dans la raquette et, dans de nombreux endroits, on ne discutera plus d’hygiène et de sécurité.

Comme vous le savez, les réunions des comités techniques et des CHSCT durent souvent une journée entière et débordent même parfois sur la soirée. Vous aurez beau fusionner les instances, ce sera toujours pareil. Votre comité social se réunira-t-il pendant deux ou trois jours pour balayer l’intégralité des sujets qui étaient auparavant examinés dans différentes instances ? On sait très bien que non : les réunions vont être ramassées, il va falloir aller vite et aborder les différents sujets de manière stratégique. Qui plus est, les élus auront plusieurs casquettes.

Par ailleurs, oui, c’est une bonne chose que, dans les CHSCT, les syndicats désignent leurs représentants : en fonction des sujets qui sont traités, ils peuvent mandater tel ou tel de leurs syndiqués, plus au fait des questions. Surtout, cela leur donne une certaine souplesse, avec le jeu des mutations, qui entraînent des arrivées et des départs, au contraire de ce qui se passe dans les comités techniques, dont l’organisation est plus rigide.

Du reste, le système actuel est extrêmement récent : on a assez peu de reculs sur la mise en place des CHSCT, notamment dans la fonction publique de l’État. De plus, tout le monde en est content : tout le monde est satisfait des sujets qui sont abordés dans les CHSCT et de la manière dont les discussions s’y déroulent. Contrairement à la caricature qu’il m’a été donné d’entendre, dans les CHSCT, on ne discute pas seulement de la manière dont on va déplacer une armoire.

Bref, vous êtes en train de casser quelque chose qui fonctionne, une nouvelle fois par dogmatisme et par souci de parallélisme avec la casse en règle du code du travail à laquelle vous vous êtes livrés pour les travailleurs du privé.

M. Robin Reda. La question sous-jacente qui se pose est celle de la formation et de la montée en puissance de l’encadrement intermédiaire, notamment dans la fonction publique territoriale. En effet, les réunions des CT et des CHSCT sont polluées par des sujets très terre à terre et qui, en réalité, empêchent d’avoir une vision globale, stratégique et d’intérêt collectif de l’organisation des services de la fonction publique. Sur le fond, je ne suis pas du tout opposé à la fusion des CT et des CHSCT, mais je considère qu’il faut être très vigilant à ce que le caractère nécessairement plus général du nouveau comité social soit pris en compte dans la formation des agents qui encadrent, sur le terrain, toutes celles et tous ceux qui sont amenés à connaître de sujets personnels ou collectifs liés à l’organisation des services.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Je partage l’attention que porte M. Reda à la formation de l’encadrement : l’amélioration de la qualité de vie au travail est, en définitive, la meilleure façon d’éviter d’avoir à traiter de ces sujets dans les comités sociaux.

Je voudrais apporter deux précisions sur l’organisation des formations spécialisées. D’abord, nous avons accédé à une demande des organisations syndicales concernant leur composition : les membres titulaires des formations spécialisées seront désignés par les organisations syndicales parmi les titulaires ou les suppléants – les uns et les autres étant élus – de l’instance unique, mais les suppléants pourront, eux, être mandatés. Ainsi, les syndicats pourront désigner aux postes de suppléants des experts qu’ils comptent en leur sein.

M. Ugo Bernalicis. Vous êtes grands seigneurs !

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Ensuite, nous avons prévu d’établir une cartographie précise, de manière à ce que, pour les établissements publics ayant plusieurs sites présentant des niveaux d’exposition à des risques professionnels différents, il puisse y avoir des formations spécialisées différentes. Cela donnera plus de souplesse et d’efficacité au dispositif en matière de prévention des risques professionnels.

La Commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CL184 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, nous proposons de renforcer la parité aux élections professionnelles dans la fonction publique, pour éviter qu’un genre se voie de fait sous-représenté après s’être vu attribuer des places non éligibles. Il s’agirait d’introduire un principe d’alternance dans la liste des candidatures. En effet, en l’état actuel du droit, les listes de candidats aux élections professionnelles sont composées d’un nombre de femmes et d’hommes correspondant à la part de femmes et d’hommes représentés au sein de l’instance concernée. Cela a certes permis, dans une certaine mesure, de renforcer la parité lors des dernières élections professionnelles, qui ont eu lieu en novembre et décembre 2018, mais nous pensons qu’il faut poursuivre dans cette logique en posant un principe d’alternance : une candidate femme, un candidat homme – et ainsi de suite.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Comme vous le disiez, la loi du 20 avril 2016 dispose que les listes de candidats aux élections professionnelles doivent être composées d’un nombre de femmes et d’hommes correspondant à la part de femmes et d’hommes représentés au sein de l’instance concernée. La première application a eu lieu lors des élections professionnelles de novembre et décembre 2018. En pratique, il me paraît compliqué d’imposer un principe d’alternance entre femmes et hommes dans chaque liste, car le nombre de candidates et de candidats dépend justement de la proportion de femmes et d’hommes dans chaque service, laquelle n’est pas nécessairement la même. En outre, je sais que les organisations syndicales travaillent déjà à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes au sein des listes qu’elles proposent. Pour ces raisons, je vous demande de retirer votre amendement ; à défaut, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est alors saisie de l’amendement CL347 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Afin de garantir l’application des prescriptions légales relatives à l’égalité professionnelle, il est important de confier au comité social d’administration des attributions en la matière.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je souscris à l’objectif ; c’est d’ailleurs pourquoi j’ai déposé un amendement en ce sens. La rédaction de votre amendement est un peu restrictive car elle ne concernerait que la fonction publique de l’État. Je vous demande donc de retirer votre amendement au profit de mon amendement CL874.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL711 de la rapporteure.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques CL874 de la rapporteure et CL687 de M. Guillaume Gouffier-Cha, ainsi que l’amendement CL100 de Mme Laurence Gayte.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’amendement CL874 vise à inclure les enjeux relatifs à l’égalité professionnelle et à la lutte contre les discriminations dans le champ d’intervention des comités sociaux au sein des trois versants de la fonction publique. Ces questions spécifiques doivent apparaître explicitement comme étant l’un des domaines d’attribution de ces instances consultatives, afin de consacrer la prise en compte de ces enjeux dans le dialogue social.

M. Guillaume Gouffier-Cha. L’amendement CL687 a lui aussi pour objet d’inclure les enjeux relatifs à l’égalité professionnelle – notamment entre les femmes et les hommes – et à la lutte contre les discriminations dans le champ d’intervention des comités sociaux au sein des trois versants de la fonction publique. Ces questions spécifiques doivent apparaître explicitement comme étant l’un des domaines d’attribution de ces instances consultatives, afin de consacrer la prise en compte de ces enjeux dans le dialogue social.

Mme Laurence Gayte. L’objectif de l’amendement CL100 est exactement le même. Je me réjouis de constater que la recommandation de la délégation aux droits des femmes a été largement reprise et que la question de l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes est désormais clairement identifiée comme un enjeu à part entière, y compris dans les discussions entre les partenaires sociaux. Il me paraît indispensable que ce point puisse faire l’objet d’un échange dédié au moins une fois par an dans les nouveaux comités sociaux d’administration. Mon amendement rejoint les amendements identiques, mais ces derniers s’insèrent peut-être mieux dans le texte. J’attends donc vos observations.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Le Gouvernement approuve l’objectif poursuivi à travers ces trois amendements, tout en proposant de se rallier à l’amendement de Mme la rapporteure et à l’amendement identique.

Je tiens à préciser, pour que personne n’en soit surpris le moment venu, que je déposerai en séance un amendement purement rédactionnel. Les auteurs des trois amendements parlent des « enjeux » et des politiques d’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes. Nous proposerons en séance de remplacer ce terme par le mot « actions », de manière à assurer la cohérence de la rédaction par rapport à d’autres dispositions législatives et à donner une définition plus précise.

La Commission adopte les amendements identiques CL874 et CL687.

En conséquence, l’amendement CL100 tombe.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL559 de M. Pascal Brindeau.

M. Pascal Brindeau. C’est un amendement de repli par rapport à mon amendement de suppression. Il s’agit de réaffirmer la spécificité non seulement de l’instance en elle-même, mais du travail qui est fait au sein des CHSCT, dont l’esprit n’est pas du tout le même que celui des comités techniques, y compris lorsque les élus territoriaux ou les représentants du personnel sont les mêmes dans les deux formations.

J’ai bien entendu la réponse de M. le ministre concernant la formation des membres de la future formation spécialisée du comité social. Je répète qu’à l’heure actuelle, ce n’est que devant le CHSCT que peuvent être évoquées les situations individuelles nominatives, puisque les comptes rendus de ses réunions ne sont pas rendus publics, tandis que les comptes rendus des réunions de CT le sont obligatoirement. Comment ces questions vont-elles pouvoir être abordées, dès lors que la formation spécialisée restera de toute façon un élément du comité social de la collectivité ?

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet amendement vise à supprimer l’ensemble des compétences du futur comité social en matière de protection de la santé physique et mentale, d’hygiène, de sécurité des agents, d’organisation et d’amélioration des conditions de travail, c’est-à-dire l’ensemble des attributions dévolues aux actuels CHSCT. Je ne peux qu’émettre un avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Même avis. Pour répondre à la question de M. Brindeau, les compétences des CT et des CHSCT sont intégralement reprises par l’instance unique, y compris la capacité à examiner des situations individuelles. Là où existera une formation spécialisée, c’est elle qui aura cette capacité ; en l’absence d’une telle formation, c’est l’instance plénière qui en aura la possibilité, comme c’est le cas actuellement quand il n’y a pas de CHSCT.

M. Pascal Brindeau. J’entends bien, mais le caractère public des débats au sein de cette instance va rendre impossible l’évocation d’une situation nominative.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. La possibilité sera donnée à la formation spécialisée d’évoquer un cas nominatif, comme le peut actuellement le CHSCT. Ses membres auront une obligation de secret et de discrétion professionnelle, comme c’est le cas aujourd’hui, et il sera impossible de faire apparaître au compte rendu les informations nominatives permettant d’identifier les personnes. Nous reprenons exactement le droit existant.

M. Olivier Marleix. L’exposé des motifs de l’article 3 traite de la fusion des CT et des CHSCT, mais il importe de réaliser un travail d’analyse – auquel, à titre personnel, je n’ai pas pu me livrer – pour voir si toutes les compétences et tous les pouvoirs du CHSCT, qu’ils aient été fixés par la loi ou par le règlement, sont repris. Certaines dispositions sont extrêmement précises – je pense notamment au pouvoir d’enquête du CHSCT en cas d’accident du travail. M. le ministre peut-il prendre l’engagement, devant notre commission, que toutes les dispositions qui concernent le CHSCT ont vocation à être reprises ? Autrement dit, il convient de s’assurer que le nouveau comité ne sera pas moins-disant en termes de prévention et de protection de la santé et de l’hygiène au travail.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. La réponse est oui – en cela, j’anticipe d’ailleurs sur l’amendement CL443 de Mme Karamanli. Les compétences des CT et des CHSCT sont fixées à la fois par la loi et par des décrets. Nous faisons en sorte de procéder à une cartographie des compétences qui soit une reprise totale, par la loi lorsqu’il s’agit d’éléments législatifs et par décret pour ce qui relève du domaine réglementaire. Je prends donc l’engagement devant la commission des lois de veiller à ce que la reprise soit intégrale. Je prendrai de nouveau le même engagement au banc du Gouvernement lorsque nous aurons à évoquer cet article en séance.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL443 de Mme Marietta Karamanli et CL348 de M. Paul Molac.

Mme Marietta Karamanli. J’ai écouté avec attention ce que M. le ministre vient de répondre au sujet du précédent amendement et j’ai bien entendu l’engagement qu’il a pris. L’amendement CL443 vise justement à préciser les compétences des comités sociaux d’administration, territoriaux et d’établissement, en y incluant les questions relatives à la prévention des risques professionnels, à la protection de la santé physique et mentale, et à l’amélioration des conditions de travail et de respect des prescriptions légales. Monsieur le ministre, vous devriez accepter d’émettre un avis favorable sur cet amendement dont l’objectif est de compléter les compétences de la future instance, car cela correspond à l’intention que vous avez manifestée.

M. Paul Molac. L’amendement CL348 vise à préciser les compétences de la nouvelle instance, en indiquant qu’elle aura à connaître des questions relatives à la prévention des risques professionnels. En effet, ceux-ci ne sont pas spécifiquement recouverts par la notion de « sécurité » au travail, puisqu’ils peuvent être d’ordre mécanique – contraintes posturales, gestes répétitifs –, physiques – on pense notamment au niveau sonore – ou encore psychologiques – harcèlement, agressions verbales, stress.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. S’agissant de l’amendement CL443, pour des raisons de rédaction, je pense que les sujets relatifs à l’accès des femmes aux emplois publics ne doivent pas nécessairement être inclus au sein du périmètre des questions d’hygiène et de sécurité. C’est d’ailleurs pour cette raison que j’ai déposé un amendement dont l’objet est de viser spécifiquement l’égalité professionnelle et la lutte contre les discriminations parmi les attributions du comité social. Je demande le retrait de l’amendement ; à défaut, avis défavorable.

En ce qui concerne l’amendement CL348, la notion de « risques professionnels » est incluse dans celles de « santé physique et mentale » et de « sécurité des agents dans leur travail », qui figurent explicitement à l’alinéa 10 de l’article 3. Là encore, je demande le retrait de l’amendement ; à défaut, avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Le Gouvernement demande lui aussi le retrait de ces amendements, pour les raisons évoquées.

Je précise de nouveau, comme je l’ai fait en réponse à M. Marleix, que l’intégralité des compétences sera reprise soit dans la loi, par les dispositions que nous proposons, soit par le décret – je réitère, à cet égard, l’engagement que j’ai pris de veiller à ce que celui-ci reprenne exactement les compétences prévues actuellement.

Mme Marietta Karamanli. Nous maintenons tout de même notre amendement et suivrons le débat en séance.

M. Paul Molac. Quant à moi, je retire le mien.

L’amendement CL348 est retiré.

La Commission rejette l’amendement CL443.

Elle examine ensuite l’amendement CL875 de la rapporteure.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet amendement vise à renforcer le déploiement du télétravail dans les trois versants de la fonction publique, ainsi qu’à définir, dans chaque administration, collectivité territoriale et établissement des dispositifs de régulation des outils numériques, tout en adaptant leurs modalités de mise en œuvre aux spécificités de l’environnement professionnel dans lequel les agents exercent. Il appartiendra ainsi aux comités sociaux de définir les règles applicables en la matière, à chaque niveau pertinent.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Le Gouvernement considère que l’amendement est satisfait, puisque les règles relatives au télétravail, de même que les enjeux relatifs à la régulation des outils numériques en dehors du temps de travail sont abordés, dans le cadre des comités sociaux, sous l’angle de l’organisation du travail et des conditions de travail. Je demande donc, à ce stade, le retrait de cet amendement. Nous verrons si nous pouvons améliorer les choses d’ici à la séance.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Le groupe La République en Marche se félicite de cet amendement de la rapporteure, tant nous sommes attentifs aux sujets liés au numérique. Ces derniers doivent être pris en compte par la nouvelle instance. Nous allons donc l’adopter et nous proposerons même, en séance, d’aller plus loin, notamment en ce qui concerne le droit à la déconnexion, en prenant en compte le souci de concilier la nécessité de continuité du service public et les nouveaux enjeux que soulève le numérique.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Au vu de la position de mon groupe, je maintiens mon amendement.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL349 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Si le statut des fonctionnaires garantit l’égalité de traitement entre les agents à toutes les étapes de la carrière, les écarts de rémunération dans la fonction publique n’en sont pas moins bien réels. D’après les dernières données fournies par la direction générale de l’administration et de la fonction publique, l’écart moyen de salaire net est de 18 % environ en 2015, avec néanmoins de fortes disparités entre les trois fonctions publiques. Ces inégalités proviennent essentiellement de deux facteurs : la difficulté d’accéder aux emplois aux rémunérations les plus élevées et la différence de volume horaire, notamment à la suite de la naissance d’un enfant.

Il convient donc d’agir sur ces deux facteurs aggravants afin de parvenir à l’égalité salariale entre les femmes et les hommes dans la fonction publique – raison pour laquelle cet amendement vise à préciser que la nouvelle instance devra veiller au respect des prescriptions légales concernant l’accès des femmes à tous les emplois et à la prise en compte des situations liées à la maternité.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Même réponse que précédemment : pour des raisons de rédaction, je pense que les questions relatives à l’accès des femmes aux emplois publics ne doivent pas nécessairement être incluses dans le périmètre des questions d’hygiène et de sécurité. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Le Gouvernement demande le retrait de cet amendement et, à défaut, émettra un avis défavorable, dans la mesure où la commission vient d’adopter l’amendement CL874 de la rapporteure, qui a inscrit l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes au nombre des compétences des comités sociaux pour les trois versants de la fonction publique. La demande de M. Molac me paraît donc satisfaite. Peut-être même est-il plus satisfaisant que le sujet soit traité dans l’instance elle-même plutôt que dans la formation spécialisée.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL445 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli. Cet amendement vise à consacrer explicitement un droit à la déconnexion au bénéfice des agents publics des trois versants. Un tel droit a déjà été introduit pour le secteur privé en janvier 2017 : il serait donc normal qu’on ouvre la même possibilité aux agents publics.

À défaut d’accord négocié, l’autorité administrative devra élaborer une charte définissant les modalités de l’exercice du droit à la déconnexion et prévoira la mise en œuvre, à destination des agents et du personnel d’encadrement et de direction, des actions de formation et de sensibilisation à un usage raisonnable des outils numériques. C’est une préoccupation importante aujourd’hui à tous les niveaux.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je comprends le sens de votre proposition. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle j’ai déposé un amendement sur ce sujet, adopté précédemment.

Cela étant, je pense qu’il est nécessaire d’être très prudent quant à la notion de droit à la déconnexion dans la fonction publique, eu égard aux spécificités évidentes de nombreux emplois, notamment ceux ayant trait aux activités régaliennes de l’État, comme la sécurité. Dans ces conditions, je vous propose de retirer votre amendement. À défaut, avis défavorable. Nous travaillerons à la question d’ici à la séance.

Mme Marietta Karamanli. Dire que l’on va réfléchir d’ici à la séance, demander le retrait de l’amendement et laisser entendre qu’on déposera soi-même un amendement en tant que rapporteure, ce n’est pas une réponse, je vous le dis franchement. Vous pourriez très bien émettre un avis favorable en attendant de voir ce que vous proposerez au moment de la séance.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La rapporteure est libre de ses avis.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Merci, madame la présidente !

Mme Cécile Untermaier. Vous dites que c’est une affaire complexe, que le statut de la fonction publique suppose l’exercice de certaines missions sensibles, ce qui appelle une approche du numérique différente de celle que l’on a dans le secteur privé, mais tout cela, vous en conviendrez, ne doit pas nous empêcher de réfléchir à la question. Je récuse les termes de la réponse : nous devons être extrêmement allants dans ces domaines. La question du numérique est devant nous – et même derrière nous pour certains –, et il serait un peu gênant que nous n’ayons pas, dans ce texte, une réflexion partagée. Le fait que le sujet soit complexe plaide précisément en faveur d’une réflexion. Je partage donc l’avis de ma collègue : nous plaidons pour l’adoption de cet amendement, de sorte que le sujet soit vraiment sur la table et que nous y réfléchissions ensemble.

M. Ugo Bernalicis. Nos collègues socialistes ont fondamentalement raison, d’autant que, dans les souffrances au travail qui existent aujourd’hui, beaucoup concernent les cadres, qui sont connectés à leur téléphone et à leur ordinateur professionnels en permanence, disponibles quasiment vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sans bénéficier du régime d’astreinte, par exemple, ni recevoir la moindre compensation. Cela prend une ampleur phénoménale, comme s’il était normal que quelqu’un réponde à vingt-deux heures à un message que son chef lui a envoyé à vingt et une heures, avant la réunion prévue dans le service le lendemain matin à neuf heures. Des discussions sur ces sujets doivent avoir lieu dans l’instance dont il est ici question. Nos collègues ont donc raison de les aborder de la sorte.

Mme Cécile Untermaier. Vous nous donnez le sentiment que nos interventions vous ennuient ? Si c’est le cas, dites-le nous !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Ce n’est absolument pas comme cela que les choses se passent dans cette commission, madame Untermaier, et vous le savez très bien.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine alors l’amendement CL444 de M. Boris Vallaud.

M. Boris Vallaud. Cet amendement vise à permettre aux comités sociaux d’administration, territoriaux et d’établissement d’être informés sur les incidences des principales décisions à caractère budgétaire sur la gestion des emplois. En effet, ces décisions sont directement liées à d’autres questions sur lesquelles les comités sociaux sont consultés, comme les orientations en matière de politique de ressources humaines ou les questions d’organisation et de conditions de travail. Cette information supplémentaire me semble donc nécessaire à l’exercice des fonctions que vous leur confiez par ailleurs.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je pense que votre préoccupation est satisfaite par les alinéas 6 à 8 de l’article 3, qui englobent l’ensemble des questions relatives à la gestion des emplois, incluant par nature celles qui se poseraient consécutivement à la prise de décisions d’ordre budgétaire. Demande de retrait ; à défaut, avis défavorable.

M. Boris Vallaud. Je trouve assez audacieux de faire une interprétation pour ainsi dire jurisprudentielle de ces dispositions qui sont tout sauf claires. Nous proposons justement de les clarifier. Si vous avez le sentiment que ce que nous proposons va dans le sens de ce qui est déjà supputé dans votre lecture d’un certain nombre d’alinéas, vous ne verrez pas d’inconvénient à l’adoption de cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL350 de M. Philippe Vigier.

M. Yannick Favennec Becot. Cet amendement vise à permettre aux comités sociaux d’administration d’avoir connaissance de la gestion des emplois au sein de chaque administration à travers l’usage qui est fait du cadre d’emplois régi par un décret en Conseil d’État, relativement aux modalités de recrutement, de nomination et de titularisation, des règles d’avancement et de promotion interne.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Sur le fond, je pense que vos préoccupations sont satisfaites par les attributions des comités sociaux d’administration, qui auront ainsi à connaître des questions relatives au fonctionnement et à l’organisation des services, ainsi que des orientations stratégiques en matière de gestion des ressources humaines.

Sur la forme, je pense que l’utilisation de la formule « cadre d’emplois » n’est pas appropriée dans le cas de la fonction publique de l’État, au sein de laquelle le cadre de gestion de la carrière des fonctionnaires se structure plutôt par corps. Je vous propose donc de retirer votre amendement ; à défaut, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL712 de la rapporteure.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL351 de M. Paul Molac et CL446 de M. Boris Vallaud.

M. Paul Molac. Tous les agents, quel que soit leur statut et quels que soient les effectifs de l’administration ou de l’établissement public concerné, devraient pouvoir bénéficier d’une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité, de conditions de travail et d’égalité professionnelle. C’est une sécurité pour l’agent, mais aussi pour ceux qui travaillent à ses côtés.

Nous avons adopté récemment une proposition de loi visant à lutter notamment contre l’arrêt cardiaque. Le problème, quand un événement de cet ordre se produit, est de trouver la bonne personne au bon endroit, en l’occurrence la personne qui est capable d’utiliser un défibrillateur, quand il y en a un. Or, force est de constater que, dans la fonction publique, tous les personnels ne sont pas formés aux gestes qui sauvent. J’en sais quelque chose : durant toute ma carrière de fonctionnaire, qui a duré une vingtaine d’années, je n’ai jamais reçu quelque formation que ce soit en la matière.

M. Boris Vallaud. L’amendement CL446 vise à fixer dans la loi le nombre d’agents au-dessus duquel il est obligatoire d’instituer au sein des comités sociaux d’administration, territoriaux ou d’établissement, une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail (FSSCT) – en l’occurrence, 50 agents.

Dans sa version actuelle, l’article 3 fusionne les CT et les CHSCT en une nouvelle instance de dialogue social, dénommée « comité social d’administration » dans la fonction publique de l’État, « comité social territorial » dans la fonction publique territoriale et « comité social d’établissement » dans la fonction publique hospitalière. Il prévoit l’institution, dans ces comités, d’une FSSCT de façon obligatoire au-dessus d’un certain seuil. Dans la fonction publique territoriale, le seuil est fixé à 300 agents ; dans la fonction publique de l’État et la fonction publique hospitalière, il serait fixé par décret en Conseil d’État. Le seuil de 300 agents est identique à celui qui est retenu dans le code du travail. Nous proposons d’abaisser le seuil.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Contrairement à ce qui se passe dans la fonction publique territoriale, où le seuil de l’effectif requis – qui s’élèvera à 300 agents – doit être fixé au niveau législatif, dans la fonction publique de l’État et dans la fonction publique hospitalière, la détermination du seuil au-delà duquel la mise en place d’une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail est obligatoire relève du niveau réglementaire, ce qui explique le renvoi à un décret en Conseil d’État.

Cette disposition présente une symétrie avec le droit applicable dans le secteur privé, pour lequel l’article L. 2315-36 du code du travail précise qu’une commission de santé, sécurité et conditions de travail doit être instituée au sein du comité social et économique pour les entreprises de plus de 300 salariés.

Je précise que cette disposition n’interdit pas la création facultative de formations spécialisées pour les administrations présentant des effectifs inférieurs au seuil requis, dès lors que l’implantation géographique des services ou l’existence de risques professionnels particuliers le justifient.

Pour les administrations dans lesquelles il n’y aura pas de formation spécialisée, l’intégralité des compétences des actuels CHSCT sera bien entendue exercée par le comité social. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Je précise que le décret d’application pour la fonction publique de l’État et pour la fonction publique hospitalière fixera le seuil à 300 agents – comme dans la fonction publique territoriale. Le seuil sera donc le même pour les trois versants.

M. Boris Vallaud. Je répète que ce seuil ne nous paraît pas adapté : 300 agents, c’est considérable. À mon avis, peu de préfectures atteignent ce seuil, ce qui veut dire qu’il n’y aura pas de formation dans des entités qui sont autonomes. Au fond, fixer le seuil à 50 agents paraissait davantage de nature à faire prospérer la prévention en matière de sécurité, de santé et d’hygiène au travail.

M. Paul Molac. Je maintiens également mon amendement. Vous dites que la disposition relève du domaine réglementaire, mais ce n’est pas bien grave : dans la hiérarchie des normes, le pouvoir législatif, que nous représentons, peut très bien dire au pouvoir réglementaire qu’il veut ceci ou cela et pas autre chose. En ce qui concerne le seuil, le chiffre de 300 agents me paraît aussi très important.

La Commission rejette successivement les amendements.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, elle rejette successivement les amendements CL352, 353 et 354 de M. Paul Molac.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL713 de la rapporteure.

Elle examine ensuite l’amendement CL773 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Cet amendement traite des indicateurs de la qualité de vie au travail, sujet éminemment important. Il y aurait, dit-on, une dégradation générale de la qualité de vie au travail. Or les appréciations sont incertaines et on a du mal à définir des indicateurs, comme je l’ai démontré dans mon rapport pour avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale. La question est d’autant plus cruciale que l’augmentation du nombre d’années de cotisations pour la retraite nous met dans une situation de vieillissement qui expose davantage aux risques. On constate d’ailleurs que, très souvent – pas toujours pour ces raisons-là, mais en partie –, des personnes partent à la retraite avant d’avoir atteint l’âge légal ou d’avoir le nombre d’années de cotisations requis. Mon amendement vise à faire en sorte qu’un travail approfondi puisse avoir lieu dans les comités sociaux des trois secteurs, pour évaluer chaque année les indicateurs existants et, selon les lieux, proposer des indicateurs spécifiques.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je comprends le sens de votre amendement, mais je pense que cette disposition est prématurée, dans la mesure où la mise en place des indicateurs de qualité de vie au travail (QVT) est en cours dans la fonction publique, comme en a témoigné, très récemment, le lancement de la plateforme numérique « Santé travail fonction publique », conçue par l’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (ANACT). En conséquence, je vous propose de retirer votre amendement ; à défaut, avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Le Gouvernement demande lui aussi le retrait de cet amendement. Comme vient de l’expliquer Mme la rapporteure, les indicateurs QVT n’existent pas encore dans la fonction publique. Il paraît donc prématuré de les intégrer dans le texte. En plus des initiatives évoquées par Mme la rapporteure, j’ouvrirai au troisième trimestre une concertation sur la question. Ce sera l’occasion de formaliser les indicateurs, de manière à les utiliser ensuite comme une piste d’amélioration des conditions de vie de chacun de nos agents sur son lieu de travail.

M. Éric Alauzet. Puisque l’ouvrage est sur le métier, il est important d’en parler. J’ai donc bien fait de soulever la question, et je l’évoquerai de nouveau en séance. Il est bon d’agir très en amont : on a moins de surprises à la fin… Je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL839 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Cet amendement vise à maintenir les compétences actuelles des CAP. En supprimer une grande part est une erreur car les syndicats, qui ont aussi à faire valoir la bonne marche du service, ont un regard sur l’administration et sont en mesure d’en expliquer les décisions. Lorsqu’un fonctionnaire reçoit la même réponse de la part de l’administration et des syndicats, la décision administrative s’en trouve légitimée : cela évite les recours devant le tribunal administratif. La suppression des compétences des CAP créera de nombreux problèmes.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cet amendement remet profondément en cause les dispositions du projet de loi. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL355 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Les circonstances permettant de déroger à l’élection des représentants du personnel siégeant aux comités sociaux d’administration doivent être précises et exhaustives. Il convient d’éviter l’ambiguïté issue de la rédaction du projet de loi et de ne retenir que les circonstances relatives à l’insuffisance des effectifs ou à la nature de l’instance.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Les cas où il pourra être dérogé à l’élection seront précisées par le décret pris en Conseil d’État, le motif de l’insuffisance des effectifs étant un exemple. Il conviendra en effet de tenir compte de la diversité et de la spécificité de certains comités techniques actuels, dont la composition ne procède pas directement d’une élection mais d’une extrapolation à partir de la composition d’un autre comité technique dont le ressort est plus large ou plus étroit. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte successivement l’amendement de cohérence CL714 et l’amendement de coordination CL843 de la rapporteure.

Elle examine, en discussion commune, les amendements identiques CL123 de M. Stéphane Peu, CL447 de Mme Marietta Karamanli, CL558 de M. Pascal Brindeau, CL774 de M. Éric Alauzet et CL811 de M. Paul Molac ainsi que les amendements CL448 de M. Boris Vallaud, CL53 de M. Éric Poulliat et CL520 de M. Pierre Cordier.

Mme Elsa Faucillon. Il sera difficile de compenser la perte du CHSCT, dont la suppression entraînera la disparition du budget dédié et l’amenuisement du rôle de ses représentants formés ; nous proposons a minima d’abaisser le seuil de création d’une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail (FSSCT) au sein du comité social territorial de 300 à 50 agents.

Mme Cécile Untermaier. Au regard de la diversité des situations dans les collectivités territoriales, le seuil retenu de 300 agents nous semble excessif ; nous proposons nous aussi de l’abaisser à 50 agents.

M. Pascal Brindeau. Le seul argument du Gouvernement est que le seuil de 300 salariés est celui qui a été retenu dans le secteur privé. Il convient pourtant d’affirmer la spécificité des CHSCT, surtout dans la fonction publique territoriale. Et si l’on peut entendre que les questions de sécurité, de conditions de travail et d’hygiène seront prises en compte par le comité social territorial lorsque la création d’une formation spécialisée ne sera pas obligatoire, on peut craindre de voir se créer un système à deux vitesses, où ces sujets ne seront pas abordés de la même façon, où les décisions seront différentes selon la taille des collectivités, et où, en définitive, on sera en retrait sur les questions de conditions de travail.

M. Paul Molac. Je l’ai dit précédemment, tous les agents devraient bénéficier d’une telle formation. Abaisser le seuil à 50 agents me semble un minimum, pour tenir compte des services peu étoffés de certaines administrations.

M. Boris Vallaud. L’amendement CL448 est un amendement de repli, qui vise à abaisser le seuil de 300 à 150 agents. Nous ne revenons pas sur nos arguments, nous nous en tenons à notre constance et à notre obstination !

M. Éric Poulliat. S’il est préférable de retenir des seuils identiques pour des dispositifs similaires applicables dans les secteurs privé et public, les auditions ont montré que le seuil de 300 agents, dans la fonction publique territoriale, est trop élevé. En effet, de nombreux postes comportent des risques particuliers en matière de santé, de sécurité ou de conditions de travail, qui requièrent la mise en place d’une formation spécialisée. Il suffirait de publier un décret abaissant le seuil à 200 agents dans les trois versants de la fonction publique pour harmoniser les dispositifs.

M. Jean-Louis Masson. Il convient de rappeler que 76 % des agents de la fonction publique territoriale appartiennent à la catégorie C – une part plus élevée encore dans les communes – et qu’ils sont nombreux à occuper des postes à risques ou à hauts facteurs de pénibilité. Cet amendement propose de fixer le seuil à 200 agents, celui-là même en vigueur pour la création des CHSCT dans les collectivités avant 2010.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je me suis déjà exprimée sur le niveau du seuil à l’occasion d’amendements portant sur la fonction publique de l’État. Par cohérence, j’émets un avis défavorable sur ces amendements.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. J’ajoute que la création de la formation spécialisée ne sera pas obligatoire, mais toujours possible pour ceux qui le souhaitent, en deçà de ce seuil. Par ailleurs, lors des concertations que nous avons menées avec les associations d’élus et les collectivités, certains ont proposé de relever le seuil à 350 agents, à l’image du seuil d’affiliation obligatoire aux centres de gestion. Nous avons néanmoins retenu le seuil de 300 agents, afin d’harmoniser et de couvrir davantage de collectivités.

M. Olivier Marleix. Monsieur le secrétaire d’État, vous avez tenté de nous expliquer que rien ne changerait du fait de ces fusions, mais nous tenons là un exemple contraire. Alors que le CHSCT était obligatoire au-dessus de 50 agents, la formation spécialisée ne sera obligatoire qu’au-dessus de 300 agents. C’est un changement très important et le dispositif proposé est moins disant pour ce qui est des questions de sécurité et de conditions de travail. Cela est d’autant plus regrettable que la grande majorité des personnels appartiennent à la catégorie C et qu’ils sont plus exposés aux risques en raison des fonctions techniques qu’ils exercent ou les produits qu’ils manipulent. Il est dommage que ce texte marque un recul dans la protection des agents par rapport à la loi Sauvadet, qui avait abaissé le seuil de création du CHSCT de 200 à 50 agents.

La Commission rejette les amendements identiques CL13, CL447, CL558, CL774 et CL811, puis, successivement, les amendements CL448, CL53 et CL520..

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL715 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CL356 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Cet amendement propose de ne pas faire figurer dans l’article la notion non pertinente d’« impact sur les personnels », dans la mesure où celle-ci est consubstantielle à toute décision relative à l’organisation et au fonctionnement des services, à l’égalité professionnelle et aux évolutions des administrations.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable, étant précisé qu’une mention similaire sera prévue pour les comités sociaux des fonctions publiques de l'État et hospitalière par voie réglementaire.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’examen de l’amendement CL357 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Il s’agit d’un amendement de cohérence.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 716 de la rapporteure.

En conséquence, l’amendement CL521 de M. Pierre Cordier tombe.

La Commission examine l’amendement CL55 de M. Éric Poulliat.

M. Éric Poulliat. Comme l’amendement CL445 de Mme Karamanli dont nous avons déjà débattu, cet amendement issu des travaux de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation propose d’inscrire dans les attributions des comités sociaux territoriaux la définition des modalités d’exercice par les agents de leur droit à la déconnexion et la mise en place de dispositifs de régulation de l’utilisation des outils numériques.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL449 de Mme Marietta Karamanli, CL56 de M. Éric Poulliat et CL358 de M. Paul Molac.

M. Hervé Saulignac. L’article 3 ne reprend pas la rédaction de l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984, qui précisait le contenu du rapport que l'autorité territoriale devra présenter, au moins tous les deux ans, au comité social territorial. C’est l’objet de cet amendement qui prévoit aussi que le rapport dresse le bilan des promotions, des mobilités et des ruptures conventionnelles – introduites dans la fonction publique par l’article 26 du projet de loi.

M. Éric Poulliat. Cet amendement, issu de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, reprend les dispositions de l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984 et les complète en prévoyant notamment un bilan des recrutements et des avancements ainsi que des mobilités depuis ou vers d’autres employeurs publics.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Ces amendements sont satisfaits par la rédaction de l’alinéa 48 qui prévoit que la mise en œuvre des lignes directrices de gestion fait l’objet d’un bilan, sur la base des décisions individuelles, devant le comité social. Je vous demande de bien vouloir les retirer, faute de quoi j’émettrai un avis défavorable.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL717 de la rapporteure.

Puis elle en vient à l’amendement CL703 de M. Pierre Cordier.

M. Jean-Louis Masson. Alors qu’aucune étude d’impact n’a été réalisée, l’attribution d’un crédit de temps syndical en lieu et place des autorisations spéciales d'absence aurait des conséquences importantes sur le fonctionnement des collectivités territoriales. Il convient de supprimer l’alinéa 56.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable : l’alinéa 56 reprend, par simple coordination, les dispositions prévues par l’article 33-1 de la loi du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale en matière d'exercice des mandats syndicaux au sein des CHSCT.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL718 et CL719 de la rapporteure.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL359 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. La dimension médico-sociale doit être englobée dans l’offre territoriale, qui ne doit pas se limiter aux soins.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cette rédaction me paraît excessivement large et pas nécessairement adaptée aux enjeux de terrain auxquels sont confrontés les établissements.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL720 de la rapporteure.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL859 du Gouvernement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Au regard des effectifs parfois très limités de certains groupements de coopération sanitaire de moyens, il apparaît utile d’introduire la possibilité de ne pas constituer de comité social d’établissement et de prévoir qu’un comité social commun puisse être constitué.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis favorable à l'ouverture de cette faculté aux groupements de coopération sanitaire.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL721 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CL360 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. L’alinéa 97 modifie l’article L. 6144-4 du code de la santé publique et précise les conditions d’élection des représentants du personnel siégeant aux comités sociaux des établissements publics de santé, sans toutefois définir le mode de scrutin, comme c’est le cas du texte en vigueur. C’est l’objet de cet amendement.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je ne pense pas que cette précision soit judicieuse pour les comités sociaux, dans la mesure où certains scrutins peuvent s’organiser non pas de façon nominative mais sur la base de sigles.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL361 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Contrairement au texte en vigueur, l’article 3 ne prévoit pas que le personnel sera consulté s’il est dérogé à l’élection des représentants du personnel siégeant aux comités sociaux des établissements publics de santé. Cela pourrait se justifier, dans la mesure où cette dérogation ne serait due qu’à une insuffisance de personnel, le seuil étant défini par décret en Conseil d’État. Toutefois, la nouvelle rédaction laisse la porte ouverte à d’autres motifs de dérogation.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Comme évoqué précédemment, le décret prévoira explicitement l’ensemble des cas où il ne peut y avoir d'élection. Je ne citerai que le cas de la création d’un organe commun à deux établissements de santé, se superposant aux organes existants : il n’y aura pas lieu de procéder à une autre élection car la composition du nouvel organe pourra être déterminée à partir d’une agrégation des suffrages.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL722 de la rapporteure.

Puis elle est saisie de l’amendement CL858 du Gouvernement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Au sein des établissements publics de santé, il n’existe pas de structure spécifique aux professions médicales et pharmaceutiques où pourraient être traitées les questions relatives à la sécurité, à l’hygiène et aux conditions de travail. Cet amendement vise à tenir compte de cette spécificité propre au secteur hospitalier, à permettre de continuer à assurer cette représentation croisée au sein des instances représentatives des personnels : il prévoit que les représentants des personnels médecins, pharmaciens et odontologistes pourront siéger au sein de la formation spécialisée et y disposer d’une voix délibérative.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis favorable à cette mesure permettant la représentation du personnel médical au sein de la FSSCT.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’examen de l’amendement CL865 du Gouvernement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Il s’agit de faire en sorte que les compétences du comité technique « universitaire » actuel soient exercées par une formation spécialisée au sein du comité social d’administration ministériel de l’enseignement supérieur et de la recherche.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL362 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Il s’agit d’un amendement en cohérence avec notre amendement CL359.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Elle adopte successivement l’amendement de coordination CL844, l’amendement rédactionnel CL845 et l’amendement de coordination CL723 de la rapporteure.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL866 du Gouvernement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Il s’agit de l’un des amendements que j’ai annoncés dans mon propos liminaire et qui prévoit de créer des formations spécialisées dans des établissements à statuts particuliers.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement de coordination CL706 de la rapporteure.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Nous souscrivons à cet objectif de coordination et y travaillerons d’ici la séance.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’examen de l’amendement CL245 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, nous proposons que soit expérimenté un espace de travail socle pour les agents publics, inspiré des dispositions du code du travail visant à réduire les risques de santé et les risques psycho-sociaux, à l’origine de bien des souffrances exprimées par les agents.

Un nombre minimum de mètres carrés pour chaque espace de travail, l’accès à la lumière naturelle et la proximité d’un espace de convivialité et de repos devraient concourir à réduire la charge et les difficultés ressenties par bon nombre de fonctionnaires dans l’exercice de leur mission.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis défavorable à cet amendement, non sur l’objectif visé, que nous partageons tous, mais sur le fait d’utiliser un texte normatif pour y insérer des dispositions de nature déclarative, sans effet juridique.

L’aménagement des espaces de bureaux relève des sujets dont doivent débattre les acteurs du dialogue social au sein de l’administration, au plus près des spécificités et des réalités de chaque service, en l’adaptant, dans la mesure du possible, aux besoins exprimés par les agents. C’est un élément du dialogue social dont se saisiront justement les comités sociaux.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

Après l’article 3

La Commission examine les amendements CL856, CL861 et CL864 du Gouvernement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Ces amendements portent sur des transpositions relatives respectivement à l’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), aux agences régionales de santé (ARS) qui accueillent en leur sein des salariés de statut privé et de statut public, et à l’établissement public Voies navigables de France (VNF)

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte successivement les amendements. Les articles 3 bis, 3 ter et 3 quater sont ainsi rédigés.

Puis elle est saisie de l’amendement CL800 de M. Jean-Félix Acquaviva.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je comprends le sens de cet amendement, j’en partage la philosophie. Il est primordial que chaque collectivité se saisisse de l’ensemble des sujets « ressources humaines » (RH) afin de débattre de la stratégie globale qu’elle compte mener dans ces domaines. C’est aujourd’hui le cas dans le versant territorial, grâce au rapport sur l’état de la collectivité présenté et débattu tous les deux ans au sein du comité technique. Mais je fais aussi le constat de l’insuffisance des outils actuels, en raison de leur caractère fragmentaire et peu efficient.

Je pense que ces enjeux supposent la refonte globale des différents rapports que doit produire l’administration afin d’aboutir à la rédaction d’un bilan unique RH, qui servira d’outil de pilotage annuel permettant d’agréger les données clefs de chaque administration et de brosser un panorama complet de tous les sujets RH afin notamment de réinterroger les lignes directrices de gestion décidées par les autorités compétentes.

Cette évolution, qui devra concerner les trois versants, suppose des coordinations pour construire un dispositif efficace, à la fois clair et solide. Je mène avec le Gouvernement et ses services un travail à ce sujet, que j’espère pouvoir conclure en vue de l’examen de ce texte en séance. Je vous propose donc de retirer cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL809 de M. Sacha Houlié.

M. Sacha Houlié. Cet amendement, issu de discussions avec des mutuelles de fonctionnaires de la territoriale, vise à inscrire à l’ordre du jour des assemblées délibérantes des collectivités la stratégie en matière de ressources humaines. Alors que certaines collectivités comptent un nombre conséquent d’agents, et qui sera appelé à croître encore du fait des fusions, du regroupement et de la mutualisation des moyens, il est important que ces questions soient débattues au vu et au su de tous et que le bien-être des agents soit pris en compte. De ce point de vue, je crois tout à fait utile la coordination entre les élus, qu’ils appartiennent à la majorité ou à l’opposition.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je partage la philosophie de cet amendement. Comme je l’ai expliqué à M. Favennec Becot, un projet de bilan unique RH est en cours de rédaction pour la séance. Il constituera un outil de pilotage plus intéressant que ne le sont les rapports successifs, souvent mal ou peu utilisés. Je vous propose de retirer cet amendement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. J’ajoute que j’ouvrirai des discussions sur la protection sociale complémentaire, sur la base d’un rapport des inspections qui nous sera remis prochainement, dont les partenaires sociaux seront saisis et les parlementaires tenus informés. Cette mission d’information a fourni l’occasion de rencontrer et d’entendre la voix des organismes mutualistes.

L’amendement est retiré.

Article 4 (art. 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 13, 14 et 14 bis [nouveau] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 28 et 30 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, art. 14, 20-1, 21, 45, 87 et 119 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 et art. L. 5211-4-1, L. 5211-4-2, L. 5212-33, L. 5214-28 et L. 5216-9 du code général des collectivités territoriales) : Réorganisation des commissions administratives paritaires

La Commission examine les amendements identiques CL112 de M. Stéphane Peu, CL185 de M. Ugo Bernalicis, CL453 de Mme Marietta Karamanli, CL560 de M. Pascal Brindeau et CL812 de M. Paul Molac.

Mme Elsa Faucillon. Cet article est symptomatique de la volonté du Gouvernement de transformer la fonction publique en fonction publique d’emplois. Selon les poncifs libéraux de l’exposé des motifs, la réduction drastique des commissions administratives paritaires (CAP) se justifie car il convient de « déconcentrer les décisions individuelles au plus près du terrain » et de « doter les managers des leviers de ressources humaines nécessaires à leur action ». Les députés communistes, profondément attachés à la préservation d’une fonction publique de carrière – seule à même de concourir à la mise en œuvre de l’intérêt général –, sont opposés en tous points à cet article.

Mme Danièle Obono. Nous nous opposons à ce que les CAP des trois fonctions publiques voient, au détour de la réforme, leurs compétences régresser. En effet, cet article prévoit que les CAP ne seront plus consultées avant les prises de décisions relatives aux carrières des fonctionnaires, mais uniquement comme instances consultatives. Les CAP ne porteront plus sur les corps ou les cadres d’emplois mais sur les catégories, ce qui conduira à réduire l’expertise et à diminuer le nombre de représentants syndicaux.

Le Gouvernement souhaite faciliter le pouvoir des gestionnaires en enlevant le pouvoir de contrôle des représentants du personnel, en leur retirant les compétences relatives à l’avancement, à la mobilité et à la mutation, alors même que ces décisions souvent discrétionnaires peuvent être l’objet de discriminations de toutes sortes. Le Conseil d’État a pointé ainsi explicitement le risque d’un « appauvrissement du dialogue social ».

L’intention du Gouvernement est claire : supprimer des emplois dans les CAP pour les redéployer dans des fonctions « d’appui aux projets d’évolution professionnelle et de mobilité » revient à affaiblir le contrôle des gestionnaires par les représentants du personnel, et à le remplacer par une fonction de soutien en ressources humaines.

Les économies seraient de 40 000 euros brut par ministère. Cette démarche boutiquière et comptable amoindrira la démocratie sociale. Les CAP sont une garantie de protection pour les agents et doivent, à ce titre, être renforcées.

Mme Cécile Untermaier. Cet article 4 est un élément important du texte, puisqu’il traite du dialogue social. En réalité, il concourt à l’affaiblir, en réduisant les compétences des CAP. Notons que toutes les organisations syndicales sont opposées à ces dispositions, ce qui doit nous alerter.

Les CAP sont les socles admis par tous, traitant de l’individu dans sa vie professionnelle et même familiale, puisque l’on y traite des mutations. Concrètement, les CAP ne seront plus compétentes sur des sujets aussi majeurs que la mutation, l’avancement et la promotion

Il nous est demandé de légiférer à l’aveugle, sans connaître les projets de décrets qui listeront les attributions des CAP. Le Gouvernement s’était pourtant engagé à les publier en même temps que la présentation du projet de loi. Peut-être le secrétaire d’État nous éclairera-t-il sur ce point ?

Pour conclure, il faut rappeler qu’aucune instance sociale n’est décisionnelle dans la fonction publique. Réduire les compétences des CAP, c'est réduire l'acceptabilité des décisions prises par les employeurs publics. Nous ne sommes pas opposés à une modernisation des CAP, mais à ce stade, nous souhaitons proposer un amendement de suppression afin d’engager le débat.

M. Pascal Brindeau. Monsieur le secrétaire d’État, vous avez expliqué à l’article 1er que l’objectif du texte était d’alléger les procédures et de raccourcir les délais s’agissant des décisions concernant les carrières. Ici, vous renvoyez ces décisions à la responsabilité directe de l’employeur public, en supprimant le filtre que constitue le dialogue syndical, et bien que les lignes de gestion et les critères seront discutés par le comité social. Dans le même temps, vous faites de la commission paritaire une instance d’appel des décisions défavorables, à la demande des agents. Les CAP continueront d’être embouteillées, mais par des procédures d’appel.

Or les agents comprennent mieux la décision qui leur est défavorable lorsque c’est une instance extérieure qui en a délibéré ; ils la comprendront moins bien lorsque l’employeur – ou le manager – leur annoncera abruptement une décision unilatérale. Je ne vois pas en quoi ces nouvelles dispositions constituent un progrès en matière de dialogue social et je crains que nous assistions à un développement du contentieux.

M. Paul Molac. Il s’agit d’un amendement de cohérence par rapport à notre amendement de suppression de l’article 3. Je pense que cela n’ira pas dans le sens d’une pacification des rapports entre les agents et leur chef de service.

Quand une instance externe décide que quelqu’un ne peut être promu ou ne peut avoir la mutation dont il rêvait depuis un certain temps, on l’accepte. Quand c’est le chef de service qui prend la même décision, il a intérêt à être remarquable ! Certes, beaucoup le sont, mais il y en a aussi quelques-uns après lesquels, chaque fois qu’ils passent quelque part, il faut recoller les morceaux, parce qu’ils ont mis un désordre terrible en faisant la promotion de leurs copains, de sorte qu’on se retrouve avec des procédures devant le tribunal administratif. Pour ma part, je pense que vous mettez même les chefs de service en difficulté.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis évidemment défavorable à ces amendements de suppression, car j’estime que cet article s’inscrit dans la logique de la réforme des instances de concertation et de la création des lignes directrices de gestion prévue par l’article 14.

Le fonctionnement de nos CAP est perfectible. J’entends dire que tout va très bien, qu’il n’y a rien à modifier, qu’il ne faut surtout toucher à rien… Je pense au contraire que les constats que nous pouvons faire aujourd’hui justifient pleinement une refonte des CAP. Le rapport rendu par le Conseil d’État en 2003 et le rapport Pêcheur de 2013 soulignent conjointement la rigidité du cadre des CAP et les lourdeurs de fonctionnement qu’il implique. Les CAP de la fonction publique de l’État sont aujourd’hui structurées par corps, ce qui contribue directement au cloisonnement et au réflexe corporatiste que nous dénonçons régulièrement et à juste titre. Aussi l’article 4 prévoit-il que les CAP seront désormais organisées par catégorie, comme dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière.

Dans le même souci de simplification, la structuration des CAP par groupe hiérarchique dans ses deux versants sera supprimée, ce qui permettra d’assouplir les règles de composition des CAP, lesquelles imposent jusqu’à présent aux organisations syndicales de présenter des candidats appartenant à différents groupes hiérarchiques, ce qui, selon les effectifs d’agents, n’est pas toujours aisé. En matière de compétences, leur champ d’attribution sera effectivement recentré sur les décisions individuelles défavorables, telles que les refus de titularisation, le licenciement en cas de refus de trois postes successifs pour le fonctionnaire mis en disponibilité ou le refus de formation et de congé de formation professionnelle ou syndicale. Les CAP sont aujourd’hui compétentes pour beaucoup de décisions individuelles qui ne présentent aucune difficulté réelle, ce qui freine sans raison la dynamique RH dans les administrations, comme l’exemple des décisions relatives à la mutation ou à la mobilité le démontre bien trop souvent.

Elles ne connaîtront plus des décisions individuelles en matière d’avancement, de promotion, de mutation et de mobilité. Mais il faut rappeler que toutes ces décisions seront désormais prises à l’aune des lignes directrices de gestion que le comité social, devenu l’instance unique du dialogue social, examinera pour avis. Les lignes directrices seront communiquées aux agents ; elles seront invocables et opposables à l’administration. Les critères seront transparents, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui, puisque l’ancienneté prime très souvent sur l’appréciation des mérites propres à chaque fonctionnaire, ce que les CAP se contentent souvent d’avaliser en pratique et ce dont personne ne peut se réjouir, me semble-t-il.

Cette modernisation des instances est un véritable levier de transformation RH de l’administration, qui participe directement à sa modernisation. Avis défavorable sur tous ces amendements de suppression.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. Même avis. La rapporteure, dans sa réponse, a dit pour quelles décisions les CAP demeureront compétentes. Je confirme que le décret et les différents textes d’application reprendront les éléments qu’elle a énoncés.

J’ajoute que nombre d’entre vous ont cité la troisième phrase du onzième considérant de l’avis du Conseil d’État, qui appelle à veiller à la qualité du dialogue social. C’est un objectif que nous partageons. Mais les deux premières phrases du même considérant soulignent l’importance de cette réforme, qui s’inscrit dans la ligne des recommandations de l’étude annuelle du Conseil d’État pour 2003. Il y avait révélé les insuffisances et les rigidités des modes de gestion des fonctionnaires de l’État.

La deuxième phrase, en particulier, précise que, sans se heurter à aucun obstacle juridique, cette réforme est de nature à remédier à de nombreux effets négatifs sur la mise en œuvre du régime juridique actuel. La réforme que nous présentons vise en effet à simplifier, tout en garantissant le respect des droits des agents, ainsi que la publicité des avis, si ce dernier point peut répondre à l’interrogation ou à l’inquiétude de M. Brindeau. J’ajoute même que nous travaillerons à des barémisations, afin que les choix soient les plus objectifs possibles.

M. Olivier Marleix. Dans certains cas, les CAP étaient probablement tout à fait perfectibles. D’ailleurs, il faut reconnaître qu’au sein de l’État, un certain nombre de ministères ont fait des efforts pour accélérer les mouvements.

Je sais, par exemple, que le ministère de l’intérieur l’a fait, en organisant dans certains cas deux CAP par an plutôt qu’une seule, de façon à éviter que des postes restent vacants pendant plus d’un an, le temps qu’il y ait de nouveaux candidats. Mais, en l’occurrence, on a un peu le sentiment que vous jetez le bébé avec l’eau du bain. Vous supprimez les CAP partout, y compris là où personne ne vous l’a jamais demandé…

Lorsque j’étais directeur des services d’une collectivité de 2 000 agents, j’étais heureux de disposer de cet instrument extrêmement précieux qui me donnait la certitude de pouvoir discuter avec les organisations syndicales de toutes les situations et de tout passer en revue. C’est aussi extrêmement rassurant pour les personnels.

Mais ce que je comprends encore moins, c’est comment tout cela va fonctionner. Prenons l’exemple des CAP de mutation, dans la fonction publique de l’État. Vous me dites qu’elles examineront désormais les décisions d’appel. Mais si, entre-temps, quelqu’un a été nommé sur le poste auquel vous postuliez, l’appel devant la CAP vous fera « une belle jambe » ! Le million de fonctionnaires de l’éducation nationale se demande toujours à quelle sauce il sera mangé. Il est très important que vous nous disiez comment, demain, un enseignant pourra être muté d’une région à une autre. Les postes seront-ils publiés par chaque rectorat, auquel il faudra envoyer sa candidature afin qu’il l’examine sur la base d’un barème-points ? Comment tout cela fonctionnera-t-il ? Nous n’avons pas eu, pour l’instant, d’éléments de réponse.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics. L’exemple de l’éducation est un exemple intéressant, car c’est sans doute le seul ministère employeur à avoir besoin de décider l’affectation géographique de plusieurs centaines de milliers d’agents à une même date dans l’année. Cela dit, d’autres ministères, comme l’intérieur que vous avez évoqué, ou encore la gendarmerie, ont systématisé des pratiques de nomination à des dates relativement fixes dans l’année.

Pour le ministère de l’éducation nationale, nous travaillons, avec Jean-Michel Blanquer, sur les questions de barèmes et de publicité des critères, en reprenant une partie des éléments qui existent aujourd’hui. Rien dans le texte ne remet en cause une pratique désormais acquise, à savoir le tableau des mutations. Il y a aujourd’hui tout un travail de préparation de ce tableau, qui est ensuite soumis, pour chacune des décisions individuelles qu’il comporte, à l’avis des CAP.

À l’avenir, la définition des lignes directrices de gestion des ressources humaines permettra de connaître le barème, les critères et les priorités, qui seront rendues publiques. La préparation du tableau de mutation n’est donc pas remise en cause, mais nous gagnerons du temps sur l’étape actuelle de sa présentation devant les CAP.

La Commission rejette les amendements.

2. Deuxième réunion du jeudi 2 mai 2019 à 15 heures (article 4 à article 12)

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.7570872_5ccae7bb448a0.commission-des-lois--transformation-de-la-fonction-publique-suite-2-mai-2019

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Mes chers collègues, nous reprenons nos travaux là où nous les avons laissés ce matin, c’est-à-dire à l’article 4 du projet de loi de transformation de la fonction publique. Nous avions, je vous le rappelle, rejeté les amendements tendant à la suppression de l’article.

Article 4 (suite) (art. 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 13, 14 et 14 bis [nouveau] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 28 et 30 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, art. 14, 20-1, 21, 45, 87 et 119 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 et art. L. 5211-4-1, L. 5211-4-2, L. 5212-33, L. 5214-28 et L. 5216-9 du code général des collectivités territoriales) : Réorganisation des commissions administratives paritaires

La Commission est saisie de l’amendement CL451 de M. Boris Vallaud.

Mme Marietta Karamanli. Cet amendement ouvre la possibilité d’organiser les commissions administratives paritaires (CAP) par corps ou par catégorie hiérarchique. Cette souplesse permettrait de respecter les particularités qui peuvent exister entre et au sein des trois fonctions publiques.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Comme je l’ai déjà indiqué, je pense que la création dans la fonction publique de l’État de CAP par catégorie et non plus par corps est une avancée nécessaire sur laquelle il ne convient pas de revenir. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL196 de M. Jean-Louis Masson et CL416 de M. Jean-François Cesarini.

M. Jean-Louis Masson. L’amendement CL196 souligne l’importance pour les fonctionnaires de conserver la possibilité de former un recours relatif à leur avancement auprès de l’organe supérieur, le Conseil supérieur de la fonction publique de l’État.

M. Alain Perea. L’amendement CL416 est défendu.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Ces amendements visent à maintenir les attributions des CAP en matière d’avancement. Comme je l’ai expliqué précédemment, je ne peux y être favorable : l’intérêt de cette réforme est de clarifier les critères qui détermineront les décisions individuelles affectant la carrière des agents, dont celles relatives à l’avancement, grâce à la mise en œuvre de lignes directrices de gestion qui seront communiquées aux agents et opposables à l’administration.

La Commission rejette ces amendements.

Elle est saisie de l’amendement CL197 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. La création d’une commission administrative paritaire unique pour plusieurs catégories hiérarchiques en cas d’insuffisance des effectifs ne nous paraît pas fondée : des agents de la fonction publique de l’État de catégorie C seraient amenés à apprécier la situation d’agents de catégorie A, notamment en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle, alors qu’ils méconnaissent les responsabilités qui leur incombent. Cette possibilité n’est donc ni souhaitable ni envisageable.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. La faculté de création d’une CAP unique pour plusieurs catégories hiérarchiques sera circonscrite à des cas rares, uniquement lorsque l’insuffisance des effectifs le justifie. Le principe général restera celui de la structuration des CAP à l’échelle de chacune des catégories A, B et C, comme c’est aujourd’hui le cas dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL363 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Amendement de cohérence : il importe de préciser le mode de scrutin selon lequel les représentants du personnel aux CAP sont élus.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Favorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL420 de M. Jean-François Cesarini et CL452 de Mme Marietta Karamanli, les amendements identiques CL198 de M. Jean-Louis Masson et CL418 de M. Jean-François Cesarini, et les amendements CL419 de M. Jean-François Cesarini et CL199 de M. Jean-Louis Masson.

M. Alain Perea. L’amendement CL420 est défendu, de même que les amendements CL418 et CL419.

Mme Marietta Karamanli. La mobilité, la mutation, l’avancement, la promotion méritent d’être débattues. Elles relèvent de la concertation et du dialogue social et démocratique. Nous voulons faire en sorte, par notre amendement de repli CL452, que les CAP redeviennent compétentes en ces domaines.

M. Jean-Louis Masson. Afin que les décisions individuelles liées aux avancements de grade soient soumises à l’avis des commissions administratives paritaires, l’adjonction de la référence à l’article 58 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État nous paraît nécessaire. Tel est l’objet de l’amendement CL199.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Pour les raisons que j’évoquais avant notre pause, l’avis est défavorable à ces amendements qui visent à neutraliser le recentrage des attributions des CAP prévu par l’article 4.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Tout à l’heure, nous avons donné un avis défavorable aux amendements de suppression de l’article 4. Et nous sommes également défavorables à ces amendements présentés comme étant de repli, mais qui visent à rétablir des dispositions que l’article 4 supprime par ailleurs… Autrement dit, madame Karamanli, votre repli a des effets assez conséquents, convenez-en !

Mme Marietta Karamanli. Nous faisons des efforts, monsieur le secrétaire d’État, car nous considérons qu’il faut pouvoir parvenir au consensus qui n’a pas su être trouvé avec les organisations syndicales. À chaque rentrée scolaire, il y a des cas individuels de mutation à traiter. Faute de ménager un espace de discussion, le projet de loi risque d’opacifier la procédure : son caractère contradictoire serait amoindri alors qu’il est aussi nécessaire dans la fonction publique.

La Commission rejette successivement ces amendements.

Elle en vient à l’amendement CL199 de M. Jean-Louis Masson

M. Jean-Louis Masson. Je retire cet amendement qui n’aurait eu de sens que si l’article 1er avait été supprimé.

L’amendement CL199 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL200 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. La création d’une commission administrative paritaire unique pour plusieurs catégories hiérarchiques en cas d’insuffisance des effectifs n’est pas pertinente, comme j’ai déjà eu l’occasion de le souligner. D’où la suppression proposée de l’alinéa 15.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’avis est à nouveau défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL525 de M. Pierre Cordier.

M. Jean-Louis Masson. Cet amendement est défendu.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL202 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. Afin que les décisions individuelles liées aux promotions internes, aux avancements de grade et au tableau annuel d’avancement dans la fonction publique territoriale soient soumises à l’avis des commissions administratives paritaires, l’adjonction des références aux articles 39, 78 et 80 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale nous paraît nécessaire. Nous considérons en outre qu’il importe de supprimer la référence à l’article 46 de cette même loi pour ne pas entraver le pouvoir de nomination aux emplois de l’autorité territoriale et la libre administration des collectivités territoriales.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Par cohérence, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL201 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. Cet amendement est retiré, du fait de l’adoption de l’article 1er.

L’amendement CL201 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL49 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. Le groupe Les Républicains attache une grande importance à cet amendement. Nous voulons bien entendre votre argumentation sur l’intérêt pour l’État de simplifier le mode de fonctionnement des CAP : la lourdeur des procédures est assez incontestable. Toutefois, les employeurs publics locaux ne font pas le même constat. J’ai eu l’occasion de m’entretenir avec Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT), qui me confirmait que cette évolution n’était pas souhaitée par les collectivités territoriales. La plupart d’entre elles sont en effet attachées aux CAP en tant que lieu de dialogue et de concertation pour examiner individuellement le plus grand nombre de situations.

Notre amendement propose de laisser la faculté aux collectivités territoriales qui le désirent de continuer à fonctionner comme elles le font aujourd’hui. Nous sommes dans une République décentralisée. Pourquoi forcer les collectivités locales à changer une pratique qui fonctionne parfaitement à ce jour ?

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cette possibilité de maintien des compétences des CAP dans la seule fonction publique territoriale nuirait à la cohérence et à la lisibilité de la réforme, qui vise justement à rationaliser le cadre de gestion dans l’ensemble des versants de la fonction publique. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Je partage l’avis de la rapporteure. En outre, votre solution poserait des difficultés pour les collectivités dans le choix des centres de gestion auxquels elles devraient obligatoirement s’affilier. Votre argument sur la libre administration des collectivités territoriales serait donc assez largement remis en cause par votre modèle à géométrie variable…

M. Olivier Marleix. Je ne partage pas l’argument avancé par la rapporteure qui prône une organisation qui n’aurait qu’une seule tête. C’est d’ailleurs un travers que l’on retrouve tout au long de ce texte : au nom de la rationalisation et de la simplification, il tend à casser des initiatives décentralisées. C’est notamment le cas à l’article 2, lorsque vous permettez au président du Conseil supérieur de la fonction publique d’État, autrement dit le ministre de la fonction publique, de se dispenser de demander l’avis du CSFPT. Sous couvert de simplification, on sent bien la volonté recentralisatrice qui transparaît dans ce texte. Je ne sais même pas si cela facilitera la vie de la direction générale de l’administration de la fonction publique (DGAFP). Pourquoi ne pas accepter que les collectivités locales continuent à s’administrer librement ? Je vous parle, monsieur le secrétaire d’État, des collectivités qui ont leur propre CAP et qui n’ont jamais réclamé la suppression de cette instance de dialogue.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL823 de M. Alain Perea.

M. Alain Perea. Pour nos collègues qui ne sont pas spécialistes, je précise que l’avancement à l’ancienneté dans la fonction publique dépend de quotas spécifiques à chaque grade gérés par les CAP. Si nous supprimons l’intervention de ces commissions, il nous paraît cohérent de supprimer aussi la règle des quotas.

Cela permettrait de donner plus de responsabilités et de souplesse aux acteurs locaux, qu’il s’agisse d’élus, de fonctionnaires ou de représentants des fonctionnaires.

Plus important encore, cela permettrait de prendre en compte le cas des petites collectivités territoriales où l’avancement risque d’être bloqué. Si le changement de grade ne se fait qu’au bout de quatre recrutements et qu’il n’y a qu’un seul employé, celui-ci ne pourra jamais changer de grade. Cette logique de quotas relève d’une histoire de la fonction publique aujourd’hui dépassée.

Mme Émilie Chalas, rapporteur. Je comprends la philosophie de cet amendement, monsieur Perea. Toutefois, je ne pense pas qu’il soit opportun de supprimer cette disposition. Le projet de loi prévoit que ce quota sera fixé par l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale après avis du comité social territorial, ce qui relève donc de l’appréciation de la collectivité elle-même, au plus près des réalités de la gestion des ressources humaines auxquelles elle est confrontée.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Même avis. Le projet de loi permet aux collectivités de fixer des quotas qui tiennent compte des rythmes de recrutement. Les collectivités qui relèvent de centres de gestion procéderont en lien avec les comités sociaux territoriaux du fait de la procédure d’association. Je pense que l’amendement que vous proposez est satisfait par cette liberté nouvelle offerte à chaque autorité territoriale.

M. Alain Perea. Je retire l’amendement.

L’amendement CL823 est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL529 de M. Pierre Cordier.

M. Jean-Louis Masson. L’article 4 du projet de loi redéfinit le champ de compétences des CAP. Leur avis préalable sur les questions liées aux transferts d’agents entre collectivités est, entre autres, supprimé. Si le champ des questions d’ordre individuel sur lesquelles les CAP sont obligatoirement consultées pour avis doit être réduit, nous estimons que les questions relatives aux transferts d’agents en cas de mutualisation ou de restitution de compétences doivent demeurer de la compétence de ces instances.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable, par cohérence.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL862 du Gouvernement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Cet amendement vise à modifier la représentation des employeurs hospitaliers au sein de la commission administrative paritaire nationale corps et emplois des personnels de direction et des directeurs de soins. Il donne la possibilité à l’organisation la plus représentative des établissements hospitaliers de proposer la désignation d’un ou de plusieurs représentants parmi les membres siégeant au sein de la CAP nationale et ce, au titre de l’administration. Cette disposition est issue d’une concertation avec les employeurs hospitaliers qui ont souhaité améliorer leur représentation.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis favorable à cette mesure de coordination.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL203 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. Afin que les décisions individuelles liées aux promotions internes et aux avancements de grade dans la fonction publique hospitalière soient soumises à l’avis des commissions administratives paritaires, l’adjonction de références aux articles 35, 68 et 69 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière nous apparaît nécessaire.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est enfin saisie de l’amendement CL574 de M. Pascal Brindeau.

M. Pascal Brindeau. Cet amendement est dans le même esprit que ceux qui visent à éviter que tout le champ des règles d’avancement échappe aux CAP : nous voulons inverser la logique du projet de loi qui fait de la CAP une sorte de chambre d’appel après conflit. Il s’agirait de faire en sorte que la CAP puisse être saisie à la demande des représentants du personnel, préalablement à la décision liée à l’avancement d’un agent.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis défavorable : cet amendement aurait pour effet potentiel de neutraliser la portée de la réforme des CAP.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 4 modifié.

Après l’article 4

La Commission est saisie de l’amendement CL857 du Gouvernement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Il s’agit d’un amendement de cohérence relatif à l’éducation nationale.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

L’article 4 bis est ainsi rédigé.

Elle examine ensuite, en discussion commune, l’amendement CL522 de M. Pierre Cordier, les amendements identiques CL533 de M. Pierre Cordier et CL612 de M. Rémy Rebeyrotte et l’amendement CL876 de la rapporteure.

M. Jean-Louis Masson. L’amendement CL522 vise à supprimer la nouvelle commission consultative paritaire chargée de représenter les contractuels. Ce dédoublement des instances n’est pas souhaitable. Il peut être porteur de lourdeurs administratives et contribuer à un manque de visibilité.

Je défends en même temps l’amendement CL533, madame la présidente.

M. Rémy Rebeyrotte. L’amendement CL612 est également défendu.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Les commissions consultatives paritaires (CCP) dans la fonction publique territoriale sont organisées par catégorie, comme le précise le décret du 23 décembre 2016 relatif aux commissions consultatives paritaires et aux conseils de discipline de recours des agents contractuels de la fonction publique territoriale.

Les difficultés de mise en place de ces nouvelles instances à la suite des élections professionnelles de décembre 2018 sont dues en partie au faible nombre d’agents contractuels par catégorie, notamment en raison de l’absence de candidats.

Pour la fonction publique de l’État et la fonction publique hospitalière, les règles relatives aux CCP sont déterminées uniquement par décret ; pour la fonction publique territoriale, c’est l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 qui définit le cadre des CCP. Dans un objectif de simplification, nous proposons par l’amendement CL876 de modifier ledit article afin de mettre en place une CCP unique par collectivité ou établissement public compétent pour l’ensemble des agents contractuels, sans distinction de catégorie.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Les CCP existent dans la fonction publique de l’État et dans la fonction publique hospitalière depuis quelques années et ont été mises en place dans la fonction publique territoriale lors des élections professionnelles du 6 décembre dernier.

À cette occasion, nous avons pu constater à quel point il a été difficile pour les organisations syndicales et pour les employeurs territoriaux d’installer ces instances, souvent faute de candidats. On comprend aisément que des contractuels recrutés pour un, deux ou trois ans, à droit constant, aient du mal à s’engager pour un mandat de quatre ans.

Les CCP ont toutefois l’intérêt de permettre au personnel contractuel de disposer d’un lieu au sein duquel les questions les concernant peuvent être discutées. Nous avons dit aux organisations syndicales et aux employeurs que nous souhaitions faire un bilan de la mise en place de ces commissions. Ce qui suppose que l’intégralité des instances soit reconstituée après les élections.

Plutôt que de supprimer purement et simplement les CCP pour les intégrer aux CAP comme certains d’entre vous le proposent, votre rapporteure propose dans son amendement CL876 une CCP unique qui regrouperait l’ensemble des contractuels, quel que soit leur grade ou leur cadre d’emploi. Cette solution me paraît plus pertinente. Ce lieu d’expression serait plus facile à construire au moment des élections que des CCP par catégorie.

Je suis donc défavorable aux autres amendements en discussion commune.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je ne suis pas défavorable à l’objectif final d’une fusion des CAP et de CCP. Je comprends la logique qui sous-tend cette évolution, notamment dans une perspective d’unification des instances et de simplification des cadres de gestion. Elle me semble toutefois prématurée à ce stade.

L’amendement CL612 est retiré.

La Commission rejette les amendements CL522 et CL533.

La Commission adopte l’amendement CL876.

L’article 4 ter est ainsi rédigé.

Elle en vient à l’amendement CL860 du Gouvernement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. La loi statutaire de 1984 ne prévoit pas de période transitoire en cas de fusion des collectivités ou d’établissements publics. L’amendement du Gouvernement comble cette lacune en définissant des modalités d’organisation et de réélection des instances de dialogue.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avis favorable.

M. Pascal Brindeau. Le délai d’un an fixé dans cet amendement me semble un peu court. Nous savons que l’année qui suit la décision de fusion des établissements publics de coopération intercommunale est particulièrement dense puisque les EPCI doivent choisir les compétences qu’ils conservent ou qu’ils transfèrent. Leur imposer en plus la charge d’organiser en plus des élections professionnelles me semble compliqué. Ne pourrait-on pas fixer un délai de deux ans ?

La Commission adopte l’amendement.

L’article 4 quater est ainsi rédigé.

Article 5 : Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de favoriser la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique

La Commission est saisie des amendements identiques CL104 de M. Stéphane Peu, CL126 de M. Robin Reda, CL186 de M. Ugo Bernalicis, CL204 de M. Jean-Louis Masson, CL455 de M. Boris Vallaud et CL561 de M. Pascal Brindeau.

Mme Marie-George Buffet. L’article 5 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de quinze mois, « toutes dispositions relevant du domaine de la loi afin de favoriser, aux niveaux national et local, la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique ». Le champ de l’habilitation est donc très large. Il englobe des sujets de grande importance. L’ordonnance définira les autorités compétentes pour négocier, fixera les modalités d’articulation entre les différents niveaux de négociations, la condition des accords, les cas et conditions dans lesquels les accords majoritaires disposent d’une portée ou d’effets juridiques.

Nous considérons que ce recours aux ordonnances n’est pas acceptable. C’est pourquoi nous proposons par l’amendement CL104 la suppression de cet article.

M. Robin Reda. Monsieur le secrétaire d’État, vous avez dit vous-même lors de notre première discussion générale que ce projet de loi était le résultat de quinze mois de concertation. Vous en demandez quinze supplémentaires pour de nouvelles concertations sur l’habilitation à prendre par ordonnance des mesures favorisant le dialogue social. Cela prouve bien que l’urgence n’était pas si évidente : vous auriez pu vous donner davantage de temps pour élaborer un projet de loi beaucoup plus ambitieux transformant en profondeur nos trois fonctions publiques.

Il y a, en outre, quelque chose d’antinomique à vouloir reporter la discussion pour la négociation dans l’entre-soi des ordonnances alors que des discussions avec les représentants de la nation auraient été appréciées.

Autant de raisons qui nous conduisent, par notre amendement CL126, à demander la suppression de l’article 5.

M. Ugo Bernalicis. Je ne sais pas si les organisations syndicales ont vraiment envie de continuer à négocier compte tenu des résultats auxquels vous avez abouti : neuf organisations sur neuf sont opposées à votre projet de loi. Elles seraient davantage rassurées si elles pouvaient échanger avec l’opposition et la majorité sur des dispositions discutées au Parlement et faire évoluer ce texte.

Je ne pense pas que le recours aux ordonnances soit la bonne méthode, sauf si votre volonté est de vous opposer aux organisations syndicales ou de chercher à faire les choses « à votre sauce » sans chercher leur assentiment. Si c’est la voie que vous poursuivez, continuez, c’est bien parti… Nous proposons donc, par notre amendement CL186, de supprimer l’article 5.

M. Jean-Louis Masson. Mon amendement CL204 est défendu. Je n’ai rien à ajouter aux excellents arguments avancés par Robin Reda.

M. Hervé Saulignac. Le Parlement est dépossédé de son droit à légiférer sur des questions pourtant essentielles : la négociation au niveau local, la formation, la santé. Tout ce qui peut conduire notre République à s’appuyer sur une fonction publique solide et protégée ne semble plus devoir intéresser notre assemblée. C’est la raison pour laquelle nous nous opposons nous aussi au recours aux ordonnances et demandons, par notre amendement CL455, la suppression de cet article.

M. Pascal Brindeau. Par principe, le recours aux ordonnances n’est pas bien accueilli par les parlementaires que nous sommes et il nous paraît encore plus problématique s’agissant de tels enjeux. Vouloir, d’un côté, favoriser le dialogue social autour d’accords nationaux et locaux, susceptibles d’avoir des répercussions majeures sur les droits essentiels des salariés et agents publics et sur leurs conditions de travail et, de l’autre, évincer le Parlement de ces négociations nous paraît contradictoire. D’où notre amendement CL561.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’article 5 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans trois domaines : clarifier l’identité des personnes habilitées à négocier et les domaines sur lesquels peut porter la négociation, définir l’articulation des accords nationaux avec les accords locaux, définir la portée juridique des accords conclus. Cela nécessite la poursuite de nombreuses concertations avec les syndicats et les employeurs publics, notamment territoriaux, ainsi qu’une expertise juridique particulièrement approfondie puisque ces enjeux questionnent directement la dimension statutaire de la fonction publique et l’évolution du dialogue social en son sein.

Dans ces conditions, eu égard au délai de quinze mois prévu par l’habilitation, le recours à l’ordonnance me semble justifié. Avis défavorable à ces amendements de suppression.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. La décentralisation du dialogue social et la possibilité de conclure des accords majoritaires locaux dans les établissements publics sont des questions qui sont apparues à la fin du cycle de concertation avec les organisations syndicales. C’est la raison pour laquelle il importe de définir l’échelon auquel un accord local peut être conclu et l’échelon auquel la primauté de l’accord national doit être respectée. J’ajoute qu’à chaque fois qu’il y a un accord national, l’accord local ne saurait évidemment que le décliner ou l’améliorer et en aucun cas le dégrader en faisant du moins-disant.

Dans l’avant-projet, nous avions prévu un délai plus court pour la rédaction de l’ordonnance. C’est à la demande des organisations syndicales, au sein des instances de concertation, que nous avons porté le délai à quinze mois car elles considéraient qu’il fallait davantage de temps pour fixer la liste des champs ouverts aux accords locaux.

M. Ugo Bernalicis. Je m’étonne, monsieur le secrétaire d’État, de vous entendre dire que les organisations syndicales ont souhaité ouvrir la discussion sur les accords locaux : c’est plutôt l’inverse qui m’a été rapporté… Je trouve un peu étrange d’avoir consacré plusieurs mois à la concertation et de découvrir dans la dernière ligne droite que de tels sujets devaient être traités par ordonnance. Je vous invite à travailler d’ici à la séance à un texte complet et à vous passer du recours aux ordonnances. Ce sera mieux pour tout le monde, pour les parlementaires comme pour les syndicalistes.

Vous dites encore qu’un accord local ne peut être que plus favorable qu’un accord national. Si vous en êtes persuadé, je pense que vous ne verrez aucun inconvénient à donner un avis favorable aux amendements qui viennent le préciser. Si ce n’est pas le cas, nous aurons la confirmation que vous voulez utiliser la même méthode que pour les ordonnances « travail », autrement dit faire du moins-disant au motif qu’on se sera mis d’accord au niveau local pour faire moins bien que ce qui se faisait niveau national. Excusez-moi, monsieur le secrétaire d’État, ne pas croire un traître mot de ce que vous racontez.

M. Olivier Marleix. Monsieur le secrétaire d’État, c’est une des caractéristiques de ce projet de loi de renvoyer de manière systématique aux ordonnances. On peut comprendre que dans certains domaines, y recourir soit nécessaire mais on comprend moins qu’en un an de concertation, à travers une cinquantaine de réunions, vous n’ayez pas été en mesure d’identifier les échelons pertinents pour négocier et conclure les accords. J’ai rarement vu des projets de loi d’habilitation aussi sommaires : le législateur est très peu appelé à encadrer cette négociation. Il s’agit pourtant de questions importantes comme la détermination de ce qui revient au niveau local et ce qui appartient au niveau national ou la fixation des modalités d’appréciation de la validité des accords majoritaires.

Comme vient de le dire Ugo Bernalicis, je pense qu’on gagnerait à ce que vous précisiez le champ de l’habilitation, en prévoyant un peu plus de garde-fous.

Quant à votre argument, madame la rapporteure, selon lequel ces questions sont juridiquement trop complexes pour qu’on laisse les parlementaires en décider, il me laisse pantois. Quelle image avez-vous donc du travail parlementaire ?

La Commission rejette les amendements.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL725 de la rapporteure.

Elle en vient à l’amendement CL454 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Cécile Untermaier. Nous souhaitons par cet amendement préciser le champ de l’habilitation. Nous voulons nous assurer à l’alinéa 3 que les négociations engagées à un niveau ne pourront que préciser ou améliorer l’économie générale d’un accord conclu au niveau supérieur. Vous avez laissé entendre, monsieur le secrétaire d’État, qu’il en serait ainsi, mais mieux vaut l’inscrire dans la loi.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Ce sera précisément l’objet et le but de l’ordonnance que de définir les règles applicables en matière d’articulation des accords juridiques conclus aux niveaux inférieur et supérieur. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Avis défavorable ou demande de retrait. L’article 8 bis de la loi du 13 juillet 1983, que nous ne remettons pas en cause, indique que tout accord conclu à un niveau inférieur ne peut que préciser un accord conclu au niveau national ou en améliorer l’économie générale. Votre amendement est donc parfaitement satisfait dans la mesure où ne touchons en rien à ce dispositif.

M. Ugo Bernalicis. Je dois dire que je suis un peu perdu, parce que nous venons d’entendre des arguments assez contradictoires. Vous parlez, madame la rapporteure, de l’articulation entre le national et le local, ce qui laisse à penser que, dans certains domaines, sans doute particuliers, les accords conclus au niveau local pourront être différents de ceux conclus au niveau national – pour ne pas dire moins-disants. Monsieur le secrétaire d’État, vous nous assurez, quant à vous, que vous ne remettrez pas en cause, dans les ordonnances, l’article 8 bis de la loi de 1983. Vous nous donnez votre parole, mais il nous semblerait préférable d’écrire en toutes lettres dans la loi que vous ne toucherez pas à cet article. Si tel est effectivement votre objectif, mieux vaut l’écrire : cela nous évitera de vous faire des procès d’intention.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Les procès d’intention peuvent être faits dans les deux sens… Ce n’est pas ma parole que je vous donne, mais celle du Gouvernement : il ne sera pas touché à l’article 8 bis. Mme la rapporteure a néanmoins raison d’évoquer la question de l’articulation entre le national et le local, car nous devons la prévoir pour les cas où il n’y aurait pas d’accord national, mais seulement des accords locaux. Il n’y a aucune contradiction entre la position de la rapporteure et la mienne : vous aurez l’occasion de vous en rendre compte sur chacun des amendements et des articles de ce texte. Je répète que le Gouvernement est très attaché à l’article 8 bis de la loi de 1983.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL187 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement vise à préciser que les dispositions introduites à l’article 5 doivent se faire « sans diminution effective du seuil de représentativité du caractère majoritaire des accords d’ores et déjà prévu par le dernier alinéa de l’article 8 bis de la loi de 1983 ». Nous voulons préserver la disposition qui prévoit qu’un accord n’est valide que s’il a été approuvé par au moins 50 % des organisations syndicales. C’est un garde-fou important, notamment pour les accords locaux : vous venez de nous dire, monsieur le secrétaire d’État, que des accords locaux pourraient être conclus même en l’absence d’un accord national, ce qui n’est pas pour nous rassurer.

Monsieur le secrétaire d’État, vous nous avez donné votre parole, mais vous ne seriez pas le premier à prendre un engagement et à ne pas le tenir par la suite. La loi, elle, est opposable, et je maintiens qu’il serait préférable d’écrire tout cela noir sur blanc. Pardonnez-moi d’accorder davantage de crédit aux textes que nous votons ici qu’à vos paroles…

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Avec les mêmes arguments que sur l’amendement précédent, je rappellerai que c’est l’objet même de l’ordonnance que de préciser les modalités d’appréciation du caractère majoritaire. J’espère que nous aurons un débat parlementaire riche et constructif sur le contenu des ordonnances lors de l’examen du projet de loi de ratification.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement CL726 rédactionnel de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CL877 de la rapporteure.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Le présent amendement permet de préciser le contenu de l’habilitation du Gouvernement et de prévoir de manière explicite la mise en place d’un dispositif d’homologation des accords majoritaires conclus dans la fonction publique, dispositif dont la validité a été reconnue par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. J’aimerais, monsieur le secrétaire d’État, connaître votre position sur ce sujet.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Il faut rappeler d’abord que l’objectif de l’article 5 est de promouvoir le rôle et la culture de la négociation et d’en développer la pratique, en particulier aux niveaux de proximité qui constituent le quotidien des agents. Nous devons rechercher les raisons du faible recours à la négociation et définir des pistes d’amélioration. Dans cet article, nous n’excluons pas de recourir à une procédure d’homologation, qui intégrerait le principe de l’accord majoritaire, tel que le propose le rapport Fournier de 2002. Toutefois, le Conseil constitutionnel a cantonné les procédures d’homologation conformes à la Constitution aux seules mesures de portée limitée. Il nous semble donc nécessaire d’approfondir l’analyse juridique de cet outil et d’en définir les conditions d’usage avant d’en confirmer l’utilisation. C’est la raison pour laquelle nous souhaitons, à ce stade, en rester aux modalités d’approbation. Je vous invite donc, madame la rapporteure, à retirer cet amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CL281 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement, qui traduit une demande de la CGT, propose de rendre la négociation obligatoire, d’une part lorsqu’un accord national doit être décliné au niveau local, d’autre part lorsque la demande d’un thème de négociation émane de l’ensemble des organisations syndicales représentatives.

Puisque vous vous dites très attachés au dialogue social, vous ne pourrez voir que d’un bon œil cette obligation de négociation, notamment lorsque la demande émane de l’ensemble des organisations syndicales représentatives. On caricature souvent les organisations syndicales en prétendant qu’elles ne font que s’opposer au Gouvernement et que leur action est contre-productive. Avec cette disposition, vous auriez la démonstration qu’elles savent aussi se mettre d’accord pour faire surgir des sujets de discussion.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Cher collègue, au risque de vous décevoir, je ne crois pas à l’introduction d’une obligation de négocier. Je vois d’ailleurs une forme de contradiction dans les termes mêmes de cette expression, dans la mesure où la négociation suppose par principe un accord de volontés, du moins sur l’idée même d’y recourir. Sur le fond, les travaux que le Gouvernement mènera, dans le cadre de l’ordonnance, sur la conclusion d’accords dans la fonction publique permettront de définir un nouveau cadre de négociation, dans un objectif de clarté et d’efficacité. Avis défavorable.

Mme Marie-George Buffet. Ce débat nous montre les effets négatifs du travail par ordonnance : vous nous répondez, madame la rapporteure, que nous pourrons débattre de ces questions au moment de la loi de ratification des ordonnances, mais il aurait été plus simple de nous présenter aujourd’hui un projet de loi complet, sur lequel nous aurions pu avoir une vraie discussion. Au lieu de cela, vous reportez le débat à l’examen de la loi de ratification. C’est tout le problème des ordonnances, et cela ne va pas dans le sens de la simplification du travail parlementaire voulue par le Président.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Madame Buffet, je sais que ma réponse ne vous satisfera pas totalement. J’ai indiqué, lors de l’audition du 10 avril, que j’associerai à la préparation des ordonnances, non seulement les organisations syndicales et les représentations des employeurs, mais aussi les parlementaires. Il ne s’agira certes pas d’un débat parlementaire, mais je tiens à ce que les parlementaires soient associés à cette concertation, de façon à ce que la discussion ne se limite pas à la seule ratification de l’ordonnance.

M. Ugo Bernalicis. Que proposez-vous exactement, monsieur le secrétaire d’État ? De délocaliser la commission des Lois pour discuter avec les organisations syndicales des futures ordonnances ? Nous pourrions aussi inviter les organisations syndicales ici, cela irait plus vite.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Disons que vous m’habilitez à organiser cette consultation dans les formes qui conviennent. (Sourires.)

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 5 modifié.

TITRE II

Transformer et simplifier la gestion

des ressources humaines

Chapitre Ier

Donner de nouvelles marges de manœuvre aux encadrants dans le recrutement de leurs collaborateurs

Section I

Élargir le recours aux contrats

Avant l’article 6

La Commission examine l’amendement CL456 de M. Boris Vallaud.

M. Hervé Saulignac. Cet amendement vise à insérer un nouvel article dans le statut général des fonctionnaires. Il nous semble important, au moment où l’on va recourir de manière beaucoup plus importante aux contractuels, d’envoyer quelques signaux aux fonctionnaires qui ont travaillé dur pour préparer leur concours et qui vont voir arriver autour d’eux, à des fonctions diverses et importantes, des agents qui n’auront pas connu le même parcours qu’eux.

Le Gouvernement, avec l’élargissement massif de l’ouverture au contrat, va considérablement réduire l’attractivité du statut des fonctionnaires, ce qui aura pour conséquence un affaiblissement des leurs perspectives de carrière. C’est la raison pour laquelle nous voulons préciser que les dispositions introduites par votre texte ne doivent pas entraver le développement et le parcours professionnels, la mobilité, la promotion ainsi que l’accès aux différents niveaux de qualification existants des fonctionnaires.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je perçois une forme de crainte dans cet amendement de principe, qui semble considérer l’ouverture des facultés de recrutement contractuel comme une menace, alors que je l’envisage, à titre personnel, comme une chance et une opportunité pour moderniser notre fonction publique. Il ne fait aucun doute que les fonctionnaires sauront se prévaloir de leur expérience et de leurs qualités professionnelles. J’émets donc, par cohérence, un avis défavorable sur cet amendement.

M. Ugo Bernalicis. La discussion commence mal, mais elle a le mérite de montrer que votre projet de créer deux voies d’accès à la fonction publique, loin de simplifier les choses, va les compliquer à tous les étages, puisque vous allez devoir gérer deux systèmes concurrents. Imaginez la situation du gestionnaire d’équipe qui aura sous sa responsabilité, sur deux postes à peu près équivalents, un fonctionnaire titulaire et un contractuel ! Même s’ils font le même travail, ils ne seront pas payés de la même façon, n’auront pas les mêmes possibilités de mobilités, ni le même régime du point de vue des ressources humaines. Cela va être un casse-tête monstrueux ! Et vous osez nous parler de simplification et de modernisation ?

Vous avez dit, lors d’un débat, que si le Gouvernement l’avait voulu, il aurait fait passer tout le monde au statut de contractuel et que s’il ne le fait pas, c’est qu’il ne veut pas le faire. À la limite, j’aurais mieux compris cette décision ; elle aurait au moins eu le mérite de la cohérence. Mais là, vous allez créer un vrai micmac. L’amendement de notre collègue a le mérite de rappeler que le concours et le statut de fonctionnaire doivent apporter certaines garanties aux agents de la fonction publique. Cela ne signifie pas que les contractuels font moins bien leur travail, mais seulement qu’ils n’ont pas les mêmes garanties à faire valoir que les fonctionnaires, particulièrement dans certaines situations critiques, que ce soit dans l’intérêt de l’administration ou de l’intérêt général.

Mme Cécile Untermaier. Au cours des auditions que nous avons menées, j’ai vivement ressenti la crainte des fonctionnaires face à l’arrivée de contractuels. Plutôt que de balayer cette crainte, il faut essayer de la comprendre, et surtout rassurer les fonctionnaires. Alors qu’ils ont passé des concours parfois très difficiles, quelle que soit la catégorie à laquelle ils appartiennent, ils ne comprennent pas qu’on puisse les mettre en concurrence avec des contractuels.

Il ne s’agit pas de remettre en cause le principe de la contractualisation, qui existe déjà dans un certain nombre de fonctions bien identifiées. Mais comment allons-nous organiser ces deux voies parallèles ? Quel intérêt présentera désormais le concours, si l’on peut atteindre les mêmes catégories d’emploi par la voie contractuelle ? Je ne cherche pas à faire de polémiques, mais il me semble que c’est une vraie question et qu’il faut y répondre.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je comprends que cette disposition suscite un débat, et nous devons l’avoir, mais je vous rappelle que les contractuels représentent déjà 18 à 20 % des personnels, soit un sur cinq, dans les trois versants de la fonction publique. Pour répondre à vos inquiétudes, monsieur Bernalicis, je vous dirai que les gestionnaires d’équipe et les managers, qu’ils soient de catégorie A ou intermédiaire, savent parfaitement gérer cet état de fait. Il est rare que les différences de statut créent des difficultés au sein des équipes et je ne crois pas que les contractuels fassent moins bien leur travail que les titulaires.

Vous parlez des garanties qui tiennent au statut des fonctionnaires. Comme je l’ai déjà indiqué, ce sont précisément ces garanties qui permettront aux fonctionnaires de défendre la qualité de leur travail, notamment lorsqu’ils déposeront leur candidature à des postes également ouverts aux contractuels.

Enfin, madame Untermaier, je ne crois pas que l’état d’esprit que vous décrivez soit celui de l’ensemble des fonctionnaires. Vous en avez entendu un certain nombre, mais j’en ai entendu d’autres au cours des soixante-dix auditions menées par le groupe de travail sur la fonction publique et de celles que j’ai menées comme rapporteure sur ce texte. J’en ai rencontré aussi durant le tour de France qui m’a menée dans tous les territoires de l’hexagone et qui m’a fait rencontrer des centaines d’agents. Je peux vous dire que nous sommes loin de la situation que vous décrivez de manière caricaturale.

Mme Marietta Karamanli. Madame la présidente, madame la rapporteure, je suis désolée, mais la réalité n’est pas tout à fait celle que vous décrivez.

D’abord, il faut rappeler que la proportion de contractuels au sein de la fonction publique est demeurée assez stable dans le temps.

Ce que je regrette, surtout, c’est qu’il ne soit pas question dans ce texte de l’intérêt général. Alors que c’est une valeur cardinale pour les fonctionnaires, on ne la retrouve pas toujours chez les contractuels, précisément parce qu’ils n’ont pas le même statut. Vous êtes en train de passer très vite, et sans débat, sur un sujet pourtant essentiel, et nous ne pouvons pas l’accepter.

Si vous ne pouvez pas nous répondre sur ce point, madame la rapporteure, peut-être M. le secrétaire d’État pourra-t-il le faire ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. L’article 7 ouvre la possibilité de recruter des contractuels sur des emplois de direction. Cela nous paraît une bonne mesure, puisqu’elle nous permettra de diversifier les profils des agents de la fonction publique, tout en offrant à des hommes et des femmes qui relèvent du secteur privé l’occasion de mettre leur expérience au service de l’action publique pendant quelques années, sans nécessairement s’inscrire à l’échelle d’une carrière. L’article 32 du statut prévoit les mêmes droits et les mêmes devoirs pour les contractuels et pour les titulaires.

J’ajoute que cet article va également ouvrir des perspectives de carrière, au sein des établissements publics dans lesquels ils travaillent, aux agents publics qui sont en CDI depuis de longues années et qui, parce qu’ils ne sont pas titulaires, ne pouvaient jusqu’ici accéder à des emplois de direction.

Je le répète, il s’agit selon nous d’une bonne mesure, puisqu’elle permettra à la fois de diversifier les profils des personnes recrutées sur les emplois de direction et d’offrir de nouvelles perspectives à celles et ceux qui sont en CDI.

M. Ugo Bernalicis. Monsieur le secrétaire d’État, vous savez qu’il existe une voie d’accès à la fonction publique qui vise précisément à recruter des profils originaux venant du secteur privé : il s’agit du troisième concours, qui s’ajoute au concours interne et au concours externe. Du reste, certains candidats au concours externe ont déjà eu une expérience dans le privé, et les oraux permettent justement de faire sortir du lot les gens qui ont des parcours atypiques et des compétences particulières à faire valoir dans nos administrations.

Je ne crois donc pas qu’il soit nécessaire de faciliter le recrutement de personnes venues du secteur privé – dans la haute administration, on se plaint plutôt du pantouflage que de l’inverse – sauf, naturellement, si le but est de pouvoir placer les copains. Si tel est votre objectif, alors il faut effectivement voter les articles 6 et 7 ! En effet, les « copains » qui viennent dans l’administration n’ont pas envie d’être soumis aux contraintes inhérentes au statut de la fonction publique : le gel du point d’indice, les règles de mobilité, qui font qu’on ne peut pas faire ce qu’on veut comme on veut quand on veut, les principes de neutralité, de loyauté, de continuité du service public et d’intérêt général. Je me doute bien que les personnes qui viendront en CDI sur des emplois de direction dans la fonction publique pour servir telle majorité changeront de travail quand une autre majorité arrivera au pouvoir : je peux le comprendre, car cela répond à une certaine logique, mais ce n’est pas celle du service public à la française, qui a fait la force de l’État, de la fonction publique française et de toutes les garanties qui y sont associées.

Vous êtes en train de détruire l’idée même du service public, ce qui est un peu dommage pour un ancien socialiste – mais ce ne sera pas la première fois… Nous pouvons déjà parfaitement, par la voie du concours, faire entrer des profils originaux dans la fonction publique. Quant aux contractuels, l’immense majorité d’entre eux est en CDD aujourd’hui, et c’est bien le problème. Prenez le cas des policiers, des adjoints de sécurité. Normalement, ils peuvent passer en CDI au bout de six ans de service, mais on s’arrange en général pour leur dire, juste avant qu’ils aient atteint six ans d’ancienneté, qu’ils ne pourront pas être embauchés tant qu’ils n’auront pas passé le concours de gardien de la paix. On pourrait les titulariser, on pourrait réfléchir à un moyen de titulariser les personnels qui sont en CDI depuis trop longtemps. Voilà un débat qui serait intéressant ! Mais ce n’est pas votre choix.

Mme Marietta Karamanli. Monsieur le secrétaire d’État, vous nous avez parlé des emplois de direction, mais cela concerne l’article 7, alors que nous sommes en train de débattre de l’article 6. Le nombre de contractuels dans la fonction publique a connu une relative stagnation au cours des dix dernières années puisqu’il est passé de 16 % en 2007 à 17,6 % aujourd’hui – et non à 20 %. Autrement dit, l’évolution n’est pas énorme. Par ailleurs, les lois dites « Sauvadet » et « Lebranchu » – vous connaissez bien cette dernière, puisque vous l’avez accompagnée – contenaient également des plans de titularisation pour les contractuels. Ce n’est pas le cas de votre loi, et c’est un problème à mes yeux.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Vous avez raison, madame Karamanli : je suis allé un peu vite en besogne en évoquant trop tôt l’article 7. Pour répondre aux remarques qui ont été faites, je dirai d’abord que le recours aux contractuels n’est pas contradictoire avec la préservation du statut des fonctionnaires. Comme je l’ai dit ce matin, nous travaillons actuellement à la réorganisation des concours, qui relève du niveau réglementaire, au développement des concours de troisième voie, ainsi qu’à la modification des critères donnant accès au concours interne. Je ne crois pas que ce travail, que nous menons parallèlement à ce projet de loi, soit antinomique avec le recrutement de contractuels. En cela, je partage le point de vue de la rapporteure.

Madame Karamanli, vous avez évoqué le plan de titularisation contenu dans la loi du 12 mars 2012. Ce plan de titularisation a consisté en l’organisation de nombreux concours, pour lesquels 128 000 emplois réservés avaient été identifiés comme pouvant faire l’objet d’une titularisation de celles et ceux qui les occupaient, ou de toute personne réunissant les critères pour accéder au concours sur emplois réservés. Lorsque nous avons fait le bilan de ce plan de titularisation il y a quelques mois, nous avons constaté que seules 58 000 personnes avaient été titularisées. Nous avions organisé plusieurs dizaines de concours et, pour une bonne moitié d’entre eux, il y avait eu moins de candidats que de postes ouverts, ce qui pose la question de l’attractivité même du statut de fonctionnaire titulaire. Je vous parle d’une période qui s’étend de 2012 à 2019, au cours de laquelle des majorités différentes se sont succédé.

Nous n’avons pas voulu procéder de la même manière, car un nouveau plan de titularisation se serait probablement heurté aux mêmes difficultés. En revanche, nous travaillons, par voie réglementaire, à rendre les carrières plus attractives dans la fonction publique, mais aussi à améliorer les modalités de recrutement et les voies de la titularisation.

La Commission rejette l’amendement CL456.

Article 6 (art. 32 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) : Mise en place d’une procédure de recrutement d’agents contractuels garantissant l’égal accès aux emplois publics

La Commission est saisie des trois amendements identiques CL113 de M. Stéphane Peu, CL188 de Mme Danièle Obono et CL536 de M. Pierre Cordier, tendant à supprimer l’article 6.

Mme Marie-George Buffet. En permettant un recours accru aux contractuels dans la fonction publique, le projet de loi tourne le dos à la conception française de la fonction publique de carrière, au profit de la fonction publique d’emploi. Or le statut de fonctionnaire est un atout pour la mise en œuvre de la loi dans notre pays et pour l’égal accès aux droits et aux devoirs des citoyens et des citoyennes.

Pourquoi ? D’abord, parce que ce statut évite l’instauration d’un rapport de domination entre une hiérarchie et les fonctionnaires, entre un pouvoir politique et les fonctionnaires. Ensuite, parce que le statut permet d’œuvrer à l’intérêt général sans subir la pression de la précarité. Cela permet, en outre, de garantir une égalité de traitement. En encourageant la contractualisation dans la fonction publique, vous allez petit à petit grignoter le statut. Dans certaines entreprises publiques, on a vu peu à peu diminuer la proportion de ceux qui avaient le statut de fonctionnaire, tandis que la précarité des salariés augmentait.

Par ailleurs, je n’accepte pas l’idée selon laquelle il faudrait des contractuels pour moderniser la fonction publique. Nos fonctionnaires sont pleinement capables, si on leur donne les outils et les moyens nécessaires, de s’adapter aux défis de notre époque et d’y faire face avec leurs compétences et leur dévouement, au service de l’intérêt général et de l’État. Encore faut-il que nous soyons capables de valoriser les métiers de la fonction publique, en offrant à ces hommes et à ces femmes qui sont au service de la République et de l’État la reconnaissance qu’ils méritent, en leur garantissant une évolution de carrière, un bon niveau de salaire et une possibilité de formation continue.

Pour toutes ces raisons, nous demandons, par l’amendement CL113, la suppression de cet article.

Mme Danièle Obono. L’amendement CL188 vise également à supprimer l’article 6, car nous sommes opposés au remplacement des fonctionnaires par des contractuels au sein de la fonction publique. Derrière l’apparence louable d’instaurer une égalité d’accès aux emplois publics pour les contractuels, cet article consacre un principe qui fait déjà partie de notre droit positif, en y ajoutant des dérogations qui soulèvent des incertitudes.

En effet, vous prévoyez une procédure de recrutement pour les contractuels sur des emplois permanents qui permettra de garantir l’égal accès aux emplois publics dans les trois versants de la fonction publique. Mais vous précisez que les modalités de cette procédure, définies par décret en Conseil d’État, pourront être adaptées « au regard du niveau hiérarchique, de la nature des fonctions ou de la taille de la collectivité territoriale ou de l’établissement public ».

Cet article va consacrer le mouvement de contractualisation de la fonction publique en détaillant la procédure de recrutement des agents contractuels. Il participe donc, selon nous, à un alignement du public sur le privé et constitue une atteinte au service public, dont il menace la neutralité.

Vous prétendez défendre le principe de l’égalité d’accès aux emplois publics, mais un flou total entoure les modalités de recrutement et les éventuelles dérogations. De plus, les emplois à la discrétion du Gouvernement pourront échapper à cette procédure de recrutement, ce qui risque de favoriser le népotisme et de multiplier les conflits d’intérêts à des postes élevés. Or le débat public montre que c’est un enjeu important aux yeux d’un grand nombre de nos concitoyens et de nos concitoyennes. Nous ne défendons pas le statut pour le statut, mais pour les garanties et les protections qu’il offre aux agents et la qualité du service rendu. Pour toutes ces raisons, nous demandons la suppression de cet article.

M. Jean-Louis Masson. Nous avons le sentiment que vous avancez masqués avec ce texte, et particulièrement avec cet article. Le fait d’encadrer la procédure de recrutement pourrait être interprété comme un défi lancé aux exécutifs locaux, que l’on accuse parfois de faire des recrutements à visée électoraliste, ce qui est absurde, parce que les présidents des exécutifs locaux sont très soucieux de la bonne gestion de leur commune et de l’adéquation des contractuels aux emplois qui sont proposés.

Vous avancez masqués, disais-je, car on voit bien que votre véritable objectif est de remplacer les fonctionnaires par des contractuels. Si vous le disiez franchement, nous pourrions au moins en débattre, mais vous agissez d’une manière particulièrement perfide. Je suis d’accord avec plusieurs de mes collègues, qui sont pourtant éloignés de ma sensibilité politique : vous avez entrepris de déconstruire la fonction publique, qui est engagée au service de la République, et je ne peux m’en satisfaire. C’est pourquoi notre groupe demande, par l’amendement CL536, la suppression de l’article 6.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. L’article 6 pose le principe que le recrutement d’agents contractuels en vue de pourvoir des emplois permanents s’effectue au terme d’une procédure qui permet de garantir l’égal accès aux emplois publics selon des modalités fixées par voie réglementaire.

Il s’agit de consacrer dans la loi un principe de transparence corrélé au principe d’égal accès aux emplois publics que proclame l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et dont le Conseil constitutionnel garantit le respect, quel que soit le mode de recrutement.

Il est donc tout à fait logique de fixer un cadre pour la procédure de recrutement contractuel, puisque les employeurs publics seront libres d’y recourir dans un nombre croissant de situations. C’est une exigence de transparence et d’égalité qui suppose, d’une part, la mise en œuvre d’une publicité optimale des emplois à pourvoir et, d’autre part, la détermination de critères de sélection objectifs, afin de ne distinguer que les mérites et les talents propres à chacun.

Enfin, madame Buffet, vous avez dit qu’il fallait pouvoir travailler dans la fonction publique sans subir la pression de la précarité. L’introduction de la prime de précarité pour les contractuels va évidemment lever cette inquiétude. Par ailleurs, la modernisation de la fonction publique ne passera pas seulement par le recrutement de contractuels : de nombreuses autres dispositions contenues dans ce texte contribueront à moderniser la fonction publique et il est évident que nous n’avons nullement l’intention de résumer la modernisation à l’ouverture aux contractuels.

J’émets un avis défavorable sur ces trois amendements.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Lorsqu’on parle du recrutement de contractuels, on imagine souvent qu’il va s’agir de multiplier les contrats courts. Or, comme j’ai eu l’occasion de le dire ce matin, nous trouverons, d’ici la séance, un dispositif pour encadrer et sanctionner le recours à ces contrats courts.

Par ailleurs, on oublie souvent de dire que le recrutement de contractuels peut aussi prendre la forme de contrats courts. Il était déjà possible, dans la fonction publique hospitalière, de procéder à des primo-recrutements en CDI. Avec ce texte, nous élargissons cette possibilité à la fonction publique de l’État. Les employeurs territoriaux avec lesquels Gérald Darmanin et moi-même avons eu des discussions assez longues nous ont dit qu’ils ne souhaitaient pas bénéficier d’un élargissement des possibilités de primo-recrutement en CDI, et nous en avons tenu compte.

J’aimerais, enfin, répondre aux craintes exprimées par Mme Marie-George Buffet d’une extinction progressive du statut. Certes, nous facilitons le recrutement de contractuels, mais nous travaillons parallèlement à accroître l’attractivité des concours et à réformer les écoles qui forment les fonctionnaires – et pas seulement les hauts fonctionnaires. Nous avons déjà lancé ce programme de réforme des écoles : au cours des dernières semaines, nous avons par exemple acté la réforme du cycle de formation des instituts régionaux d’administration, les IRA, qui prendra effet dès la rentrée prochaine. Si nous réformons les écoles de service public et si nous travaillons à l’attractivité et à l’organisation des concours, c’est précisément parce que nous voulons préserver les voies de recrutement de titulaires.

Vous avez dit, madame Buffet, qu’il existait des entreprises publiques où la part des fonctionnaires avait fondu. Vous aviez sans doute en tête l’ancienne administration des PTT : cette évolution s’explique par le fait qu’il n’y avait plus d’entrée par le titulariat, alors qu’aujourd’hui, nous maintenons le recrutement de titulaires. Je rappelle, enfin, que nous maintenons l’article 3 de la loi de 1983, qui affirme le principe de l’occupation des emplois permanents par des agents titulaires.

M. Ugo Bernalicis. Décidément, les choses seraient plus claires si vous disiez que vous voulez faire passer l’ensemble des fonctionnaires sous statut de contractuels !

Vous voulez mettre des contractuels à la place des titulaires, mais vous vous dites que ce n’est pas aussi simple que cela et qu’il ne faudrait pas embaucher n’importe qui n’importe comment. Donc vous fixez une règle pour garantir l’égal accès à l’emploi public. Vous vous dites aussi que vous ne pouvez pas les rémunérer n’importe comment, et vous définissez une grille de salaire. Et comme il faut aussi prévoir des règles de mobilité, vous en créez ! Résultat, vous avez pour ainsi dire dupliqué le statut de la fonction publique à destination des contractuels. C’est, du reste, ce qu’ont fait certaines administrations comme Pôle Emploi où les contractuels, en tout cas les « historiques », se retrouvaient avec un quasi-statut de la fonction publique.

On voit bien que votre projet, c’est de vous passer du concours pour recruter qui vous voulez. Les règles vont être plus ou moins les mêmes que pour les marchés publics : quand vous êtes en dessous d’un certain seuil, la mise en concurrence se limite à faire trois devis. Là, ce sera la même chose : on mettra le poste en ligne, on constatera qu’il y a eu deux ou trois candidatures et on sélectionnera le CV qu’on voudra. On donnera ainsi la pseudo-garantie d’une égalité d’accès à l’emploi public. À ceci près que vous n’en saurez rien : un recrutement direct n’offrira jamais les mêmes garanties qu’un recrutement sur concours.

Quant à la réforme des concours, dites-nous, monsieur le secrétaire d’État, ce que vous comptez faire ! C’est un sujet qui m’intéresse beaucoup, mais les ordonnances renvoient malheureusement ces questions aux calendes grecques. S’agissant de la réforme des IRA, je peux déjà vous dire qu’elle ne rencontrera pas le succès que vous escomptez. La formation initiale dispensée dans les instituts régionaux d’administration, qui était auparavant de deux ans, est passée à un an et vous la ramenez à six mois, parce que vous trouvez que cela coûte trop cher. Or vous avez un petit problème qui s’appelle l’éducation nationale, parce que les gens qui devront travailler en établissement public local d’enseignement (EPLE) doivent être dans le cycle de mutation de septembre…

M. Paul Molac. Je vous remercie, monsieur le secrétaire d’État, de nous avoir donné des éclaircissements, car j’avoue que je me suis posé beaucoup de questions à la lecture de cet article. J’ai craint qu’il ne favorise le copinage : est-ce que les maires n’allaient pas désormais propulser tel de leurs amis au poste de DGS ? Même si la plupart des élus sont vertueux, je vous l’accorde, il peut arriver que certains d’entre eux se laissent guider par l’affect ou leurs liens d’amitié. L’introduction de garde-fous est donc plutôt de nature à me rassurer, même si j’aimerais en savoir plus.

M. Olivier Marleix. Monsieur le secrétaire d’État, cet article est très intéressant, car il révèle l’espèce d’entre-deux dans lequel vous vous trouvez. Comme cela a déjà été dit, on ne comprend pas bien où vous voulez aller : vous avancez subrepticement sur un sujet qui mériterait pourtant une attitude plus franche. De deux choses l’une : ou bien le recours aux contractuels demeurera exceptionnel, auquel cas ces dispositions ne sont même pas nécessaires – c’est d’ailleurs ce que le Conseil d’État vous a dit : le pouvoir réglementaire peut apprécier qui il veut recruter ; ou bien vous voulez aller vers une généralisation du recours aux contractuels et vous vous dites que vous devez quand même respecter la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui prévoit un égal accès des citoyens aux charges publiques.

Mais si votre but est bien celui-ci, ce n’est pas de cette manière qu’il faut vous y prendre. La Constitution dispose clairement, dans son article 34, que la loi fixe les règles concernant « les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires ». Si vous voulez vraiment élargir les modes de recrutement à la fonction publique par voie contractuelle, il faut aller au bout et c’est à la loi de fixer des règles. Vous ne pouvez pas vous contenter de ce machin hybride : un copier-coller de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et le renvoi à un décret en Conseil d’État, sans savoir ce qu’il y aura dedans.

Madame la rapporteure, vous avez évoqué le principe de transparence. Je suis désolé, mais je n’en vois pas trace dans cet article. Il faut que la loi soit plus précise et qu’elle fixe des règles claires : ces emplois feront-ils, oui ou non, l’objet de publicité ? Les critères de recrutement seront-ils, oui ou non, rendus publics, comme c’est le cas pour les marchés publics ? Vous ne dites rien de tout cela et vous restez dans une sorte d’entre-deux. Malheureusement, cela donne un sentiment de bricolage.

Mme Cécile Untermaier. Nous n’avons pas déposé d’amendement de suppression de cet article, parce que la volonté de fixer des règles de procédure pour l’accès à un emploi donné nous apparaissait plutôt comme une bonne chose. Cela me semble une condition indispensable, mais non suffisante.

Vous renvoyez à un décret, mais nous souhaiterions en savoir davantage sur son contenu. Par ailleurs, vous parlez d’une « procédure » garantissant l’égal accès aux emplois publics. Qu’entendez-vous par là ? S’agit-il d’une procédure de sélection ? C’est en tout cas ce que nous demandons : il faut que la loi précise clairement la nature de cette procédure, dans la mesure où nous sommes en train de toucher au statut de la fonction publique. Je ne dis pas qu’il s’agit d’un texte sacré, mais il est tout de même protégé par la Constitution et nous devons faire preuve d’une grande prudence.

C’est une bonne chose que le Gouvernement rappelle le principe de l’égal accès aux emplois publics, mais comment garantir cette égalité d’accès à des personnes ayant des statuts aussi différents que les fonctionnaires et les contractuels ? C’est une vraie question. Que signifie l’égal accès, dès lors que l’on a deux dispositifs totalement différents ? J’attends vos éclaircissements sur ce sujet.

La Commission rejette les amendements identiques.

La Commission est saisie de l’amendement CL159 Mme Coralie Dubost.

Mme Coralie Dubost. Tel que rédigé, l’article 6 commence par l’exception avant d’énoncer le principe. Nous proposons d’inverser cette rédaction, ne serait-ce que pour une raison symbolique compte tenu de toutes les craintes exprimées même si, à mon avis, elles sont injustifiées. Dans le secteur privé, il existe de nombreuses procédures qui permettent un recrutement non discriminatoire, fondé sur des compétences objectives, sans verser dans le copinage. Il me semble néanmoins qu’il serait préférable de poser d’abord le principe et ensuite l’exception. J’avoue avoir besoin d’éclaircissements sur le choix de la rédaction actuelle.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Dans la mesure où la rédaction actuelle prévoit explicitement que les emplois laissés à la décision du Gouvernement sont clairement hors du champ d’application de l’article, je ne vois pas l’intérêt de la reformulation proposée. Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Même avis. Nous avons voulu poser le principe de l’élargissement des possibilités de recours au contrat mais en précisant d’emblée que les emplois dits supérieurs ou à la discrétion du Gouvernement n’étaient pas concernés. En termes de rédaction pure, cela nous paraît plus cohérent avec le reste du droit.

Cela étant, votre amendement renvoie à certaines questions comme celle qui vient d’être posée par Mme Untermaier : comment garantir l’égal accès et organiser la procédure de sélection ? En fait, « sélection » est un terme réducteur. Ce mot peut renvoyer à un concours avec des items très objectifs alors que dans l’intégralité des processus de recrutement, nous sommes davantage dans une appréciation des compétences des candidats par un jury ou par un directeur des ressources humaines lorsque le recrutement est effectué par une seule personne.

Un décret, publié le 28 décembre dernier, pose l’obligation générale de publicité des emplois vacants. Cette obligation concerne les emplois de titulaires et les emplois contractuels de plus d’un an – nous n’avons pas voulu l’étendre aux contrats de remplacement, notamment pour des raisons pratiques.

Ce décret vient compléter le décret du 9 mai 1995 sur le délai entre l’ouverture et la clôture des inscriptions, les modalités d’accusé de réception de la candidature et la possibilité de modifier le dossier jusqu’à la date de candidature.

En termes d’égalité d’accès, il est aussi indiqué que les candidats doivent tous être auditionnés par le même jury quand il y en a un, quelle que soit sa composition. Un des critères de l’égalité réside dans le fait que ceux qui effectuent le choix soient les mêmes pour tous les candidats, autrement dit qu’il n’y ait pas de jurys à géométrie variable. Cela peut actuellement arriver et le texte nous permet de mettre fin à ces pratiques.

Dans le futur décret d’application du texte, nous voulons préserver une forme de souplesse : dans la fonction publique territoriale par exemple, nous ne pouvons pas imposer les mêmes modalités de recrutement à une collectivité de quelques centaines d’habitants et à une autre de taille très importante, y compris pour des raisons de capacités d’organisation des services. En revanche, nous devons veiller à ce qu’il y ait des caractéristiques permanentes et des points communs, qu’il s’agisse de la composition du dossier de candidature, des modalités et conditions d’examen de ces dossiers, des précisions sur une éventuelle convocation à un entretien, de la fiche de poste, de l’établissement des grilles d’évaluation des candidatures, du processus de validation ou de sélection des candidats, de l’articulation entre candidats titulaires et contractuels : le projet donne aux recruteurs le choix entre des candidats titulaires ou contractuels pour certains postes, mais pour d’autres types de fonctions, nous en restons au principe dérogatoire de constat de la vacance d’offres de candidatures de titulaires.

Dans le futur décret, nous préciserons aussi les modalités d’une nouvelle déclaration de vacance en cas de recrutement infructueux et d’encadrement de la déclaration d’infructuosité de la procédure de recrutement.

Pour résumer, le décret du 28 décembre 2018 complète celui du 9 mai 1995, et un deuxième décret sera publié, en application du présent texte, qui comportera les éléments que j’ai mentionnés. Pour des raisons purement rédactionnelles, nous écartons d’emblée la question des nominations en conseil des ministres. Pour le reste, nous faisons en sorte que le texte et les futurs décrets garantissent le principe d’égal accès à l’emploi public pour tous les candidats.

C’est ce qui justifie ma demande de retrait. J’espère avoir aussi apporté quelques éléments de réponse aux interrogations qui ont été exprimées sur les modalités de sélection.

Mme Coralie Dubost. Au bénéfice de ces explications, je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL457 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli. Cet amendement du groupe Socialistes et apparentés vise à préciser la nature de la procédure pour le recrutement des agents contractuels, en disposant qu’il s’agit d’une procédure de sélection. Cet élément essentiel est rappelé dans le statut général de la fonction publique. Nous ne sommes pas contre l’article 6, je le répète, mais nous pensons qu’il faut apporter des précisions et des garanties.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je comprends le sens de cet amendement mais j’émets un avis défavorable. La notion de procédure inclut bien sûr les modalités stricto sensu de sélection des candidats, mais revêt un sens plus large, qui correspond finalement au cadre du recrutement contractuel au sein duquel figure, par exemple, le principe de publicité des vacances et des créations d’emplois, conformément à un impératif de transparence. J’espère que cette explication rassurera M. Marleix.

Mme Cécile Untermaier. Monsieur le secrétaire d’État, j’ai bien entendu vos explications, mais l’existence d’une procédure de sélection signifie seulement qu’il y a une procédure de nature à départager divers candidats sur des critères connus au préalable. Vous voulez un dispositif large et adaptable aux collectivités mais cela ne change rien aux modalités de publicité, de délais et autres.

Il me semble important que les agents et les contractuels de la fonction publique sachent qu’il y aura une procédure de sélection. C’est déjà compliqué de faire comprendre à des fonctionnaires qu’ils vont se trouver en concurrence avec des contractuels pour un poste qu’ils ont vocation à occuper ; ce serait un manquement de ne pas préciser très clairement dans le texte qu’il y aura une procédure de sélection objective. Cela ne coûte finalement pas grand-chose que de le rajouter.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Le problème n’est pas tant sur le fond – une procédure de recrutement implique une sélection – que sur la forme : le mot « sélection » renvoie à des modalités plus restrictives que celui de « procédure ». En vous donnant des éléments du décret, je songeais notamment aux petites collectivités territoriales qui n’ont pas forcément les moyens d’organiser ce qui s’apparenterait à un concours, mais qui pourraient plutôt porter une appréciation des compétences des uns et des autres.

Nous pouvons donc nous retrouver sur l’idée mais le fait d’écrire « procédure de sélection » pourrait devenir trop enfermant et contraignant. Nous préférons garantir les fondamentaux que sont l’égalité d’accès et l’égalité des candidats entre eux.

Mme Marietta Karamanli. Monsieur le secrétaire d’État a évoqué la nécessité d’une appréciation lors des recrutements. Le dictionnaire Larousse donne une définition similaire du terme de sélection : « action de choisir les personnes ou les choses qui conviennent le mieux ». C’est la même chose que l’appréciation.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL101 de Mme Laurence Gayte.

Mme Laurence Gayte. Le Gouvernement a pris la mesure des biais existant au moment d’un recrutement et il a mis en place des modules de formation spécifiques pour tous les jurys de concours. La lutte contre les discriminations – notamment celles qui sont fondées sur le sexe et le genre – passe d’abord par une prise de conscience des stéréotypes avec lesquels nous vivons quotidiennement. Mieux identifiés, ils sont mieux combattus et ainsi nous pourrons assurer un recrutement exclusivement fondé sur le mérite et les compétences.

La Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances souhaite que les personnes assurant le recrutement des contractuels aient également accès à ces formations. Le projet de loi prévoit que le recrutement s’assurera de l’égal accès des candidats. La formation visée ne pourrait que contribuer à l’atteinte effective de cet objectif constitutionnel.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je partage l’objectif de cet amendement mais je précise que ces formations à destination des recruteurs existent déjà en l’état actuel du droit, sans qu’il soit nécessaire de l’insérer ici dans la loi. Je vous propose donc de retirer votre amendement.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Cette possibilité est prévue à l’article 6 de la loi de 1983. Le droit existant, y compris d’un point de vue réglementaire, le précise. Cela sera réaffirmé dans le décret que nous aurons à prendre en application de l’article 6.

Depuis ma prise de fonctions aux côtés de Gérald Darmanin, nous avons veillé à sensibiliser tous les jurys de recrutement de titulaires ou de contractuels à ces questions de refus des discriminations. Nous avons aussi organisé des campagnes de testing pour vérifier que l’identité de genre et l’orientation sexuelle n’étaient pas des critères discriminants pour l’entrée dans tel ou tel corps ou catégorie d’emplois. C’est un chantier auquel nous attachons beaucoup d’importance.

L’amendement est retiré.

La Commission examine les amendements identiques CL878 de la rapporteure et CL688 de M. Guillaume Gouffier-Cha.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Dans mon propos liminaire sur l’article 6, j’évoquais la transparence. L’amendement CL878 devrait rassurer quelques-uns d’entre vous : il rappelle la nécessité de garantir la publicité des vacances et créations d’emplois. Ce principe de transparence, dont les juridictions contrôlent le respect, doit structurer les modalités de la procédure qui seront précisées par décret en Conseil d’État en vue de garantir l’égal accès aux emplois publics.

M. Guillaume Gouffier-Cha. Au quotidien, les agents titulaires et contractuels de la fonction publique travaillent ensemble et je suis persuadé qu’ils remplissent leur mission avec le même attachement aux valeurs qui régissent notre fonction publique et les services publics. Si nous sommes attachés à l’ouverture et à l’élargissement au contrat, c’est dans un souci d’améliorer le fonctionnement de nos services publics et de répondre à des besoins criants. Dans ce cadre, nous sommes attachés à la transparence et à un encadrement des règles de recrutement afin de garantir un égal accès aux emplois publics. C’est pourquoi nous avons déposé l’amendement CL688.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Les quatre lois statutaires et le décret du 28 décembre 2018 prévoient déjà le principe de publicité et de transparence. Cela étant, ce décret s’arrête à des modalités sur la publicité et la transparence. Il peut être de bon aloi de réaffirmer dans la loi, comme le proposent Mme la rapporteure et M. Gouffier-Cha, le principe de la transparence pour l’ensemble des recrutements. Même si je considère que ces amendements sont assez largement – pour ne pas dire pleinement – satisfaits, j’émets un avis de sagesse.

M. Olivier Marleix. Au moment de mon intervention sur l’insuffisance des garanties apportées pour être conforme à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, je n’avais pas connaissance de l’amendement de la rapporteure, je l’avoue. Cet amendement me réjouit mais je pense que le législateur intervient, une fois encore, a minima : on pose une règle, la publicité, entraînant plus ou moins de transparence. S’agissant des emplois permanents dont il est question à l’article 6, on aurait pu aller un peu plus loin, notamment sur les critères. En légiférant si peu et en revoyant au Conseil d’État, je me demande si nous ne tombons pas dans l’incompétence négative.

La Commission adopte les amendements.

Puis elle adopte l’article 6 modifié.

Après l’article 6

La Commission est saisie de l’amendement CL26 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. Cet amendement vise à pointer une incohérence du texte. Une fois encore, nous sommes dans un entre-deux. Contrairement à ce qu’il semble annoncer quand il communique sur ce texte, le Gouvernement n’a pas fait le choix d’un recours au contrat en parallèle du recours au statut. S’il a vraiment la volonté d’élaborer deux modes de recrutement équivalents, il doit en tirer toutes les conséquences. Comme l’avait suggéré Jean-Ludovic Silicani dans un rapport il y a quelques années, il faut alors réécrire la loi de 1983 et prévoir deux voies d’accès aux fonctions publiques.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je ne suis pas favorable au retournement conceptuel qu’opère cet amendement. Je crois nécessaire de maintenir le principe posé par l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983, à savoir que les emplois permanents sont pourvus par des fonctionnaires, sauf dérogation prévue par une disposition législative : c’est en cela que le statut de la fonction demeure d’actualité et qu’il constitue la première porte d’entrée dans la fonction publique. Cela n’empêche évidemment pas de le moderniser et de développer d’autres voies d’accès, notamment par l’élargissement des facultés – car il ne s’agit aucunement d’obligations – de recourir à des agents contractuels. Il ne s’agit pas d’avoir à choisir entre des agents tous contractuels ou tous fonctionnaires, il s’agit de laisser le libre arbitre aux employeurs publics en fonction de leurs besoins de service.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Monsieur Marleix, votre amendement ne me surprend pas puisque, début avril 2019, vous avez donné une interview dans laquelle vous posiez la question du maintien du statut pour l’ensemble des fonctions et des métiers de l’État.

Nous avons une conviction : le maintien du statut – ce que nous voulons –, passe par le maintien de l’article 3 de la loi 1983 qui pose le principe de l’occupation des emplois permanents par des agents titulaires. Avec un petit peu de malice, je note que M. Masson nous a reproché de vouloir revenir sur ce principe posé à l’article 3 et par le fait de remettre en cause le statut. C’est un peu différent de ce que vous proposez avec cet amendement.

Nous sommes favorables au maintien de l’article 3 même si, comme l’a dit Mme la rapporteure, nous travaillons à élargir les dérogations – j’insiste sur ce terme – pour le recrutement des contractuels.

M. Ugo Bernalicis. Monsieur Marleix, c’est comme les sessions extraordinaires à l’Assemblée nationale : c’est une dérogation mais, finalement, elles sont systématiques… Là, c’est pareil. Le Gouvernement et la rapporteure avancent masqués. Leur objectif est bien celui que vous pouviez poursuivre lorsque vous vous interrogiez sur le périmètre et l’utilité du statut de la fonction publique.

M. Olivier Marleix. Monsieur le secrétaire d’État, notre vision est très claire. Nous vous reprochons d’avancer un peu à tâtons, masqué. En fait, vous ne proposez pas de transformer la fonction publique, vous proposez une espèce de mitage progressif du statut : vous rajoutez des dérogations aux cinq qui existent déjà pour le recrutement de contractuels.

Pour notre part, nous sommes favorables à une vraie réflexion sur ce que doit être demain le périmètre de la fonction publique. Comme Mme Buffet, je pense que certaines fonctions sont extrêmement importantes – cela ne doit pas vous faire sourire – et pour lesquelles il faut une garantie de neutralité pour l’usager du service public. On imagine assez mal des agents des services fiscaux tentés d’être instrumentalisés par leur hiérarchie pour fournir certains éléments en violant la loi au passage. Pour certaines fonctions, le service public ne peut être exécuté que par des personnels sous statut, vous ne nous ferez pas dire le contraire. En revanche, ce statut n’est pas forcément nécessaire pour d’autres missions – on le voit quand le recours aux contractuels dépasse déjà largement le taux de 20 % – et on peut avoir besoin de plus d’agilité pour le recrutement à des fonctions de direction.

Nous vous reprochons de ne pas avoir fait ce travail et de rester dans une espèce d’entre-deux. Cet amendement est une incitation un peu provocatrice à une clarification absente de ce texte. Vous ajoutez de la confusion. Dans son avis, le Conseil d’État a d’ailleurs eu des mots très durs à ce sujet : « la multiplication des possibilités, déjà nombreuses, de recruter des agents contractuels, sans qu’il soit possible de dégager des modifications proposées des critères simples et clairs, ne contribue pas à la lisibilité du dispositif ni à la bonne appréciation de ses conséquences. »

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL458 de M. Boris Vallaud.

M. Hervé Saulignac. Il y a quelques instants, la rapporteure a dit qu’il fallait laisser aux employeurs leur libre arbitre dans le recrutement. Est-ce une phrase malheureuse qui lui a échappé ? En tout cas, il n’y a actuellement pas de libre arbitre laissé aux employeurs en matière de recrutement. Et dans l’intérêt du service public, et donc des Français, nous ne souhaitons pas que leur soit laissé un libre arbitre.

C’est tout l’objet de cet amendement garde-fou, prudentiel, que vous ne pouvez qu’approuver : il dit tout simplement que, dans le statut général de la fonction publique, il y a impossibilité de réserver un emploi public à un agent contractuel, en cas de vacance. Cela ne veut pas dire qu’il ne peut pas, dans certaines conditions, être confié à un contractuel. Cela veut dire qu’il ne peut pas être, par avance, réservé un contractuel.

Pour quelle raison nous semble-t-il important d’introduire cette mesure prudentielle ? On voit le risque, notamment dans les collectivités territoriales : des exécutifs pourraient constituer une forme d’administration politique. Personne ne peut souhaiter cela pour la République. Avec le concours, la République recrute ses serviteurs indépendamment de toute autre considération que leurs compétences. Avec le contrat, c’est à peu près l’inverse… Nous voulons nous prémunir d’une forme de dérive : on ne peut pas remplacer des fonctionnaires statutaires par des contractuels au motif que nous laisserions leur libre arbitre aux employeurs.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. La notion de libre arbitre était particulièrement choisie : lors de nos échanges, vous nous opposez souvent la libre administration des collectivités territoriales… Et à vous entendre, elle serait quasiment au-dessus des lois ! Je vous renvoie à la responsabilité des élus locaux qui, en conscience et vertu de leur libre arbitre, vont recruter en ouvrant les postes à des fonctionnaires et à des contractuels sans présupposés. Ils choisiront la compétence, l’opportunité qu’ils estimeront nécessaire en confiance parce qu’ils ont la libre administration et parce qu’ils ont la confiance de leurs électeurs.

M. Hervé Saulignac. C’est extrêmement dangereux !

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Le droit actuel, notamment les lois de 1983, 1984 et 1986, interdisent de réserver un emploi à un contractuel. Nous donnons plus de liberté d’avoir recours à des contractuels sans jamais autoriser à réserver un emploi à un contractuel. En l’état du droit, votre amendement est déjà satisfait.

La Commission rejette l’amendement.

Article 7 (art. 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 53 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Extension de la possibilité de recrutement contractuel sur les emplois de direction de la fonction publique

La Commission examine les amendements identiques CL105 de M. Stéphane Peu, CL189 de M. Ugo Bernalicis et CL463 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marie-George Buffet. Cet article autorise le recrutement de contractuels pour les emplois de direction de l’État, des collectivités territoriales et des établissements de la fonction publique hospitalière.

Ce dispositif avait déjà été introduit dans la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel avant d’être censuré par le Conseil constitutionnel en tant que cavalier législatif.

L’étude d’impact est très claire sur les objectifs du dispositif : « La disposition envisagée vise à la fois à diversifier les viviers de recrutement dans l’encadrement supérieur et dirigeant de la fonction publique et à favoriser la fluidification des parcours professionnels entre le secteur privé et le secteur public. »

Si elle peut sembler séduisante, cette idée comporte de nombreux risques : confusion des finalités du privé et du public, multiplication des conflits d’intérêts, captation de l’action publique par des intérêts privés.

Revenons sur cette notion de libre arbitre, madame la rapporteure. Un maire peut choisir entre un contractuel et un fonctionnaire, mais il y a une différence entre les deux. Le fonctionnaire est protégé par son statut ; le contractuel est tenu d’appliquer les directives de celui qui l’a choisi, ce qui peut le mettre en difficulté, quelles que soient sa bonne foi et ses compétences, entre, d’un côté, le respect de la loi et des valeurs de la République et, d’un autre côté, les exigences de celui qui l’a embauché en usant de son libre arbitre. C’est pour cela qu’il faut un statut des fonctionnaires à même de garantir leur indépendance et leur capacité à résister à des pressions politiques.

M. Ugo Bernalicis. Au début, je me suis posé une question sur cet article : pourquoi les emplois de direction ? C’est clairement la volonté du Président de la République, du candidat Emmanuel Macron, de faire le ménage au sein de l’administration de de l’État et des administrations centrales pour y avoir des gens complètement loyaux au sens politique du terme, des serviteurs zélés de la politique du Gouvernement, s’écartant peut-être d’un libre arbitre qui pourrait leur être salutaire et qui, pour le coup, est bien davantage garanti par le statut.

Finalement, je me suis dit : ne serait-ce pas pour placer à des postes à responsabilité certains copains qui gravitent dans de grandes entreprises comme Vinci, Bouygues, Total, Sanofi, bref, tous ceux qui ont financé la campagne du Président de la République ? (Murmures.) J’entends dire derrière moi qu’ils sont beaucoup mieux payés dans ces entreprises. C’est tout le problème ! C’est pour cela qu’il faut avoir recours aux contractuels puisque, dans le contrat, vous pouvez discuter de votre niveau de rémunération, ce que vous ne pouvez pas faire avec ces fichues grilles indiciaires de la fonction publique. Je sais que vous n’aimez pas les rigidités, les freins, les ennuis, les embêtements. Là, vous avez l’occasion de vraiment libérer les énergies des copains – qui peuvent évidemment être des copines, ne voyez aucune distinction de genre dans mon propos.

Je crois que c’est vraiment la volonté du chef de l’État. Le secrétaire d’État Dussopt la poursuit d’une drôle de manière. Je ne savais pas que c’était dans son ADN politique ; mais lui-même s’étant recasé comme un ami, peut-être est-ce la poursuite d’un engagement récent…

C’est pourquoi, par notre amendement CL189, nous nous opposons formellement et intégralement à cet article 7, peut-être plus qu’à d’autres. J’adjure les directeurs et les cadres des hautes administrations de se défendre et de ne pas laisser leurs seuls subordonnés aller manifester !

Mme Marietta Karamanli. Nous aussi, par notre amendement CL493, souhaitons la suppression de cet article. Il ne s’agit pas ici de nous opposer d’une manière dogmatique au recours à des agents contractuels dans la fonction publique ; nous reconnaissons qu’il peut répondre à des besoins. Cependant, la loi du 13 juillet 1983 précise clairement que le recours à des contractuels est une dérogation en cas de besoin de compétences très particulières.

Mon collègue Ugo Bernalicis a rappelé certains éléments problématiques de cet article. Il ouvre des emplois de direction aux agents contractuels, en sortant du cadre dérogatoire. L’étude d’impact montre que le nombre de postes concernés passerait de 638 à 3 800 dans la fonction publique de l’État, de 1 522 à 2 700 dans la fonction publique territoriale, et de 284 à 365 dans la fonction publique hospitalière. On voit bien où se trouvent les enjeux. En revanche, l’étude d’impact ne nous permet pas de mesurer clairement les conséquences de cet article sur l’organisation et sur l’esprit même qui anime la fonction publique.

Nous sommes contre cet article, monsieur le secrétaire d’État, parce que la priorité d’un projet de loi sur la fonction publique doit être de donner du sens aux missions des fonctionnaires. Cela n’apparaît pas et nous craignons le pire avec cette ouverture de postes de direction aux contractuels.

Mme Émilie Chalas, rapporteure. Je suis là encore – et sans surprise, je le concède – défavorable à ces amendements de suppression.

Je tiens à rappeler que certains emplois de direction de la fonction publique sont déjà ouverts aux recrutements contractuels dans les trois versants. Le présent article vise à élargir le périmètre des emplois de direction susceptibles d’être pourvus par des agents contractuels en rendant ainsi accessibles les emplois de direction de l’État, les emplois fonctionnels des collectivités et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plus de 40 000 habitants – contre 80 000 actuellement –, et les emplois supérieurs hospitaliers. Les chiffres cités par Mme Marietta Karamanli sont à rapporter au nombre total de 5 millions de fonctionnaires.

Cette mesure s’inscrit pleinement dans la volonté de décloisonner la fonction publique, en favorisant les mobilités avec le secteur privé. L’administration ne doit pas être un vase clos ni se recroqueviller sur elle-même.