rapport sur le projet de loi organique, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, pour la régulation de la vie publique (n°99).

– d’une part, tous les candidats sont astreints au dépôt d’une déclaration de situation patrimoniale auprès du Conseil constitutionnel, à peine de nullité de la candidature ([159]) ;

– d’autre part, tous les candidats prennent l’engagement, en cas d’élection, de déposer deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant l’expiration du mandat ou, en cas de démission, dans un délai d’un mois après celle-ci, une nouvelle déclaration de situation patrimoniale, publiée au Journal officiel de la République française dans les huit jours de son dépôt ([160]).

B. Les évolutions issues de la loi du 11 octobre 2013

La loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a apporté à ce dispositif des modifications qui témoignent à la fois d’un changement de philosophie et d’une impossibilité, pour le législateur organique, à exiger une transparence maximale au risque de remettre en cause la liberté de l’électeur.

Le régime initial prévoyait la publication par le Conseil constitutionnel, en même temps que la proclamation des résultats de l’élection, de la seule déclaration de situation patrimoniale du nouvel élu. Les déclarations produites par les candidats non élus leur étaient retournées. Il s’agissait, alors, de disposer d’éléments d’appréciation sur le comportement du Président de la République au cours de son mandat, les deux déclarations successives (à l’entrée et à la sortie) permettant d’apprécier les évolutions de son patrimoine.

À partir de l’élection présidentielle de 2017, ce sont les déclarations remises par tous les candidats, préalablement transmises à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, qui sont publiées « au moins quinze jours avant le premier tour de scrutin ». La procédure ne vise désormais plus seulement à apprécier le comportement du Président de la République en fonction mais également à informer l’électeur sur le patrimoine des candidats de façon à éclairer son vote.

En outre, la déclaration de situation patrimoniale établie par le Président de la République à l’issue de son mandat est également transmise à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

C. Un cadre constitutionnel strict défini par le Conseil constitutionnel

La publication des déclarations de situation patrimoniale par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, et non par le Conseil constitutionnel qui se borne à les collecter, permet-elle de conclure que la HATVP exerce un contrôle sur celles-ci ? L’article L.O. 135-1 du code électoral exige une déclaration « exhaustive, exacte, sincère et certifiée sur l’honneur ». La Haute Autorité jouit de larges prérogatives de contrôle, notamment prévues à l’article L.O. 135-3 du même code pour l’examen de la situation des parlementaires, mais la loi du 6 novembre 1962 n’en fait aucunement mention. Il ne s’agit cependant pas d’un oubli commis par le législateur organique, mais de la conséquence d’une décision du Conseil constitutionnel.

Dans sa rédaction adoptée par le Parlement, l’article 9 de la loi organique de 2013 prévoyait bien que la Haute Autorité porterait une appréciation sur les déclarations de situation patrimoniale :

– pour celle des candidats, elle pouvait assortir la publication de « toute appréciation qu’elle estime utile quant à l’exhaustivité, à l’exactitude et à la sincérité de la déclaration, après avoir mis à même l’intéressé de présenter ses observations » ;

– pour celle du Président de la République sortant, il était prévu qu’elle « constate que cette déclaration n’est pas exhaustive, exacte ou sincère ou [que], si elle constate une évolution de situation patrimoniale pour laquelle elle ne dispose pas d’explications suffisantes, elle rend public ce constat, après avoir mis à même l’intéressé de présenter ses observations ».

Le Conseil constitutionnel a censuré ces deux dispositions. Dans sa décision n° 2013-675 du 9 octobre 2013, il a considéré la publication des déclarations de situation conforme à la Constitution ([161]) sous réserve du respect de l’égalité du suffrage – c’est-à-dire de la liberté de choix de l’électeur. Or ce principe lui est apparu méconnu dès lors que « le législateur a conféré à [la Haute Autorité] le pouvoir d’intervenir dans la campagne électorale, dans les derniers jours de celle-ci, dans des conditions qui pourraient porter atteinte à l’égalité devant le suffrage » ([162]). Dans le commentaire de cette décision publié aux Cahiers du Conseil constitutionnel il est indiqué que « la publication de ces déclarations de situation patrimoniale intervient très peu de temps avant l’élection : au moins quinze jours avant le premier tour de scrutin pour les premières ; dans les huit jours de son dépôt qui intervient deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant l’expiration du mandat ou, en cas de démission, dans un délai d’un mois après celle-ci pour la seconde » ([163]).

La Constitution s’oppose donc à un contrôle des déclarations de situation patrimoniale des candidats à l’élection présidentielle dès lors qu’il en résulterait, pour la Haute Autorité, un pouvoir d’influence sur les intentions de vote peu avant les opérations électorales. La même analyse est appliquée à la déclaration du Président de la République en fin de mandat.

D. Un cadre juridique contourné

Les interrogations sur la probité de certains candidats à l’occasion de l’élection présidentielle du printemps 2017 relativisent la portée de la décision précitée du 9 octobre 2013

En premier lieu, la décision du Conseil constitutionnel de proscrire l’analyse des patrimoines des candidats par la Haute Autorité a été indirectement mise en échec par les compétences dont dispose celle-ci au titre de son contrôle sur les parlementaires et les membres du Gouvernement. Ainsi, si la déclaration de situation patrimoniale de M. Emmanuel Macron, produite en tant que candidat à l’élection présidentielle et publiée par la Haute Autorité le 22 mars 2017, ne pouvait donner lieu à aucune appréciation de sa part, il en allait différemment de la déclaration remise le 28 octobre 2016, conformément à l’article 4 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, dans les deux mois suivant la cessation de ses fonctions au Gouvernement ([164]). Or, c’est bien dans le cadre de la campagne présidentielle que la Haute Autorité a été amenée à formuler une appréciation sur l’évolution du patrimoine du candidat ([165]).

En second lieu, l’élection présidentielle de 2017 a montré que des soupçons relatifs aux patrimoines des candidats pouvaient déclencher des investigations judiciaires susceptibles d’avoir une influence sur les opérations électorales. Ainsi que l’écrit le Gouvernement dans l’étude d’impact jointe au projet de loi ordinaire ([166]) : « Différentes affaires judiciaires sont récemment survenues en matière de probité impliquant des élus ayant agi dans le cadre de leurs fonctions. En particulier, deux candidats à l’élection présidentielle ont été mis en cause entre décembre 2016 et mars 2017 : le premier, dans le cadre d’une information judiciaire des chefs d’abus de confiance et recel de ce délit, escroquerie en bande organisée, faux, usage de faux et travail dissimulé ; le second a fait l’objet d’une mise en examen des chefs de détournement de fonds publics, complicité et recel, complicité et recel d’abus de biens sociaux (…) ».

II. Les dispositions du projet de loi

L’article 1er du projet de loi organique modifie la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel direct en ce qui concerne les modalités de publication et d’appréciation de la déclaration de situation patrimoniale du seul Président de la République sortant.

A. Un avis de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Le Gouvernement souhaite donner la capacité à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique d’émettre valablement une appréciation sur la déclaration de situation patrimoniale produite par le Président de la République en fin de mandat. Le b) de l’article 1er prévoit la publication d’un « avis » sur la seule « variation de la situation patrimoniale entre le début et la fin de l’exercice des fonctions présidentielles » (et non plus, comme le Conseil constitutionnel s’y était opposé en 2013, un éventuel « constat » de défaut d’exhaustivité, d’exactitude ou de sincérité de la déclaration).

Cette disposition a vocation à améliorer l’information des citoyens, dont la lecture de la déclaration de situation patrimoniale serait éclairée par l’avis de la Haute Autorité.

Afin de prévenir l’intervention de cette instance dans le processus électoral, notamment si le Président de la République sortant venait à solliciter un second mandat, l’article 1er procède également à une modification du calendrier de dépôt et de publication de la déclaration.

B. Des délais de dépôt anticipés

Le Conseil constitutionnel s’est opposé au mécanisme retenu par le législateur organique en 2013 au motif que celui-ci donnait à la HATVP « le pouvoir d’intervenir dans la campagne électorale, dans les derniers jours de celle-ci » ([167]). Tout dispositif prévoyant la publication d’un avis de la Haute Autorité peu avant le premier tour de l’élection présidentielle encourrait donc les mêmes risques de censure.

C’est la raison pour laquelle le Gouvernement a fait le choix d’un dépôt plus en amont de la fin des fonctions présidentielles, de façon à éloigner la date de publication de la déclaration de celle des opérations de vote : entre trois et quatre mois avant l’expiration du mandat, au lien de un à deux mois actuellement, pour une publication assortie de l’avis de la Haute Autorité quinze jours après ([168]).

Conformément aux règles prévues à l’article 7 de la Constitution, le premier tour de l’élection présidentielle « a lieu vingt jours au moins et trente-cinq jours au plus avant l’expiration des pouvoirs du Président en exercice » ([169]). Dans ces conditions, l’avis de la HATVP serait rendu public au moins quarante jours avant le premier tour ([170]).

calendrier d’une élection présidentielle dans les conditions prévues par l’article 1er du projet de loi organique

Source : commission des Lois de l’Assemblée nationale.

Dans son étude d’impact, le Gouvernement estime que « dans ces conditions, ces dispositions ne conféreront pas à la Haute Autorité le pouvoir d’intervenir dans la campagne électorale, dans les derniers jours de celle-ci, dans des conditions qui pourraient porter atteinte à l’égalité devant le suffrage dans le cas où le Président de la République se présenterait à sa propre succession ». Elles seraient donc conformes à la jurisprudence constitutionnelle.

C. Un régime de contrôle différencié

Le dispositif présenté par le Gouvernement a pour singularité d’instituer un régime différencié de contrôle de la déclaration de situation patrimoniale des candidats à l’élection présidentielle selon leurs fonctions passées.

L’article 3 de la loi référendaire du 6 novembre 1962 tel que modifié par l’article 1er du projet de loi organique ne prévoit, en droit, que deux hypothèses :

– si le candidat est le Président de la République en fonction, la Haute Autorité émet un avis sur la variation de sa situation patrimoniale entre le début et la fin de ses fonctions ;

– pour tout autre candidat, la Haute Autorité se borne à publier la déclaration de situation patrimoniale et ne dispose d’aucune prérogative.

Il convient toutefois de considérer que les candidats à l’élection présidentielle peuvent, selon toute probabilité, être assujettis au contrôle de la Haute Autorité au titre d’autres fonctions. Tel est notamment le cas :

– des membres ou anciens membres du Gouvernement (articles 4 à 7 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) ;

– des élus locaux et des représentants de la France au Parlement européen (article 11 de la même loi) ;

– des parlementaires (article L.O. 135-1 du code électoral).

La situation dans laquelle un candidat se trouverait contraint de transmettre à la Haute Autorité deux déclarations de situation patrimoniale dans un laps de temps limité – la première au titre de l’élection à venir, la seconde pour ses fonctions passées – est tout à fait concevable. Or, alors même que les calendriers se confondraient, la Haute Autorité disposerait sur la seconde de pouvoirs de contrôle particulièrement étendus. En effet, l’article 4 de la loi du 11 octobre 2013 précitée exige des ministres une telle déclaration dans les deux mois de la cessation de leur fonction, tandis que l’article L.O. 135-1 du code électoral l’impose aux parlementaires dans les six à sept mois avant l’expiration de leur mandat.

Prérogatives de la haute autorité pour le contrôle de la situation patrimoniale des candidats à l’élection présidentielle

Source : commission des Lois de l’Assemblée nationale.

Par ailleurs, si tant la loi du 11 octobre 2013 que le code électoral prévoient que lorsqu’une personne « a établi depuis moins de six mois une déclaration de situation patrimoniale en application [de l’une ou de l’autre], aucune nouvelle déclaration […] n’est exigée », aucune référence n’est faite à la loi du 6 novembre 1962 et à l’élection présidentielle. Cette disposition n’est donc pas applicable à l’élection présidentielle.

D. Des coordinations diverses

Le c) du 1° du I de l’article 1er du projet de loi organique opère une coordination avec le 1° du I de l’article 9 du projet de loi ordinaire rétablissant la confiance dans l’action publique. Cette disposition crée au sein du code électoral un nouvel article L. 52-7-1 limitant les conditions dans lesquelles les personnes physiques peuvent accorder des prêts et avances remboursables aux candidats. Cette règle sera donc désormais applicable à l’élection présidentielle.

Par ailleurs, l’article 4 de la loi référendaire du 6 novembre 1962 renvoie aux règles du code électoral en vigueur à sa dernière modification. Pour la prise en compte des évolutions apportées par le projet de loi ordinaire aux modalités de financement des campagnes électorales, le 2° du I actualise cette référence ([171]).

Le II prend en compte la modification de l’article 4 de la loi du 6 novembre 1962 qui interviendra au plus tard le 31 décembre 2019, en application de la loi organique n° 2016-1047 du 1er août 2016 rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France.

III. Une disposition approuvée par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a approuvé l’article 1er du projet de loi organique.

Elle a cependant adopté un amendement du rapporteur prévoyant que la publicité de la déclaration de situation patrimoniale du Président de la République en fin de mandat serait assurée dans le respect de sa vie privée. Cette précision assure le retrait des informations n’intéressant pas les citoyens, comme elles le sont déjà pour les parlementaires, conformément au III de l’article L.O. 135-2 du code électoral.

La commission des Lois du Sénat a également procédé à une coordination en insérant dans le présent article une référence au d) du 1° du I de l’article 9 bis du projet de loi ordinaire, relatif au droit au compte des candidats aux élections.

IV. La position de la commission des Lois

À l’initiative de la rapporteure, la Commission a souhaité revenir sur l’élargissement de l’avis de la Haute Autorité sur la déclaration de situation patrimoniale du Président de la République en fin de mandat. Bien que l’anticipation du dépôt de cette déclaration permette d’éloigner sa publication de la date des opérations électorales, ce qui est de nature à renforcer sa constitutionnalité, il n’en reste pas moins que cette rédaction élargie était celle que le Conseil constitutionnel avait censurée en 2013. En outre, l’inégalité induite entre les candidats, quoiqu’elle prenne appui sur des situations différentes, n’a pas paru souhaitable dans le cadre d’un affrontement électoral, alors même que certains candidats pourraient échapper totalement au contrôle de la HATVP s’ils n’occupaient auparavant aucune fonction publique ou politique.

Par ailleurs, la Commission a adopté avec l’avis favorable de la rapporteure deux amendements identiques de M. Erwan Balanant et de Mme Cécile Untermaier portant de quinze à trente jours le délai imparti à la HATVP pour la production de son avis.

Enfin, en cohérence avec les dispositions adoptées pour les élus locaux à l’article 1er du projet de loi ordinaire et pour les parlementaires à l’article 2 B du projet de loi organique, la Commission a adopté un amendement de Mme Paula Forteza pour exiger que le casier judiciaire des candidats à la présidence de la République soit vierge de certaines mentions de condamnation ([172]).

*

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL109 de la rapporteure.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL1 de Mme Cécile Untermaier et CL100 de M. Erwan Balanant.

Mme Cécile Untermaier. Il s’agit simplement de rallonger le délai imparti à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pour prononcer l’avis qu’elle doit rendre sur la déclaration de patrimoine du chef de l’État en fin de mandat.

Cela répond à une demande de Jean-Louis Nadal, qui a souhaité que la HATVP puisse disposer d’un mois au lieu de quinze jours.

M. Philippe Latombe. L’argumentation est la même.

Mme la rapporteure. Avis favorable à cet amendement.

La Commission adopte ces amendements.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL110 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement propose la suppression des mots : « l’exhaustivité, l’exactitude, la sincérité ».

Son objet est relatif au périmètre de l’avis rendu par la HATVP sur le patrimoine du président sortant. Il existe un risque que l’avis émis par cette autorité puisse être interprété par le Conseil constitutionnel comme une interférence avec le libre choix de l’électeur, comme l’indique l’étude d’impact, si le Président en fonction sollicite un second mandat.

Pour cette raison, il est proposé que la HATVP se limite à un avis sur la variation de patrimoine, sans que des investigations soient conduites sur l’ensemble des éléments de la déclaration.

De plus, rappelons que les autres candidats à l’élection, eux, ne verront pas leur patrimoine analysé par la HATVP. Il est normal que le Président sortant soit traité différemment, mais pas au point de créer une forme d’inégalité d’accès à l’information en pleine campagne électorale

Nous estimons que l’avis de la Haute Autorité doit être limité à un examen portant sur la variation du patrimoine.

M. Arnaud Viala. Cet amendement me paraît tout à fait légitime et judicieux. Il me semble pourtant que cette disposition devrait être étendue aux autres élus ainsi qu’aux autres candidats soumis à déclaration de patrimoine devant la HATVP.

En clair, aujourd’hui un parlementaire sortant qui déclare son patrimoine voit cette déclaration mise à disposition du public à la préfecture de son département d’élection. Comme vous venez de l’exposer, cela crée une rupture d’équité par rapport aux autres candidats à la même fonction qui, candidats pour la première fois, n’ont pas déposé de déclaration publique de patrimoine.

M. Olivier Dussopt. Nous ne voterons pas cet amendement, car vous avez apporté des restrictions au droit de communication de la HATVP tel qu’il avait été adopté par le Sénat, mais aussi aux possibilités d’appréciation de l’autorité au sujet de la transmission d’un certain nombre de dossiers et de ses instructions, et maintenant à l’examen de la déclaration de patrimoine du président sortant.

Vous revenez ainsi sur des prérogatives de la HATVP, comme s’il y avait une volonté de brider son action, et de restreindre sa latitude d’action et d’investigation.

Mme la rapporteure. Il ne s’agit nullement de restreindre l’action de la HATVP. Bien au contraire, nous souhaitons l’enserrer dans un dispositif qui soit tenable. Nous avons entendu M. Nadal, qui n’a pas souhaité que l’autorité dispose de la possibilité d’effectuer un examen aussi poussé des comparaisons des déclarations du Président de la République.

La Commission adopte l’amendement.

Ensuite, elle examine l’amendement CL60 de Mme Paula Forteza.

Mme Paula Forteza. Il s’agit d’appliquer aux candidats à l’élection présidentielle les dispositions que nous avons adoptées il y a quelques heures pour les candidats aux autres élections : la personne qui représentera l’ensemble des Français, et occupera les plus hautes responsabilités de la République, doit d’autant plus être soumise à cette exigence d’exemplarité.

Mme la rapporteure. Afin de demeurer dans la logique de nos débats de ce matin, j’émets un avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL111 de la rapporteure.

Ensuite, elle adopte l’article 1er modifié.

titre ier bis dispositions relatives aux membres du gouvernement

Article 1er bis (art. 5 de l’ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l’application de l’article 23 de la Constitution) Limitation de la durée de l’indemnisation des anciens ministres

I. L’état du droit

L’article 5 de l’ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l’application de l’article 23 de la Constitution a prévu qu’un ancien membre du Gouvernement devait percevoir pendant six mois, à compter de la fin de ses fonctions, une indemnité d’un montant égal au traitement alloué en qualité de membre du Gouvernement. Il suffit, pour cela, qu’il n’ait pas retrouvé une activité rémunérée.

L’article 7 de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013, relative à la transparence de la vie publique, a ramené la durée de cette indemnisation à trois mois.

II. La disposition adoptée par le Sénat

L’article 1er bis du projet de loi organique est issu de l’adoption en commission des Lois d’un amendement du sénateur Jean-Pierre Grand. Il précise que l’indemnisation à laquelle peut prétendre un ancien membre du Gouvernement, tout en demeurant plafonnée à trois mois, ne saurait excéder la durée de ses fonctions.

Cette disposition n’a fait l’objet d’aucun amendement en séance publique.

Régime d’indemnisation des anciens membres du Gouvernement

Dans le dispositif issu du Sénat

Source : commission des Lois de l’Assemblée nationale.

III. La position de la commission des Lois

La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par la rapporteure.

*

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL112 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 1er bis modifié.

Après l’article 1er bis

La Commission se saisit de l’amendement CL21 de M. Xavier Breton.

M. Xavier Breton. Cet amendement vise à élargir à la fonction de ministre l’interdiction de cumul de mandats afin de ne plus voir de ministres chargés de fonctions exécutives locales. Cette promesse avait été faite par plusieurs candidats à la dernière élection présidentielle ; il est temps de la traduire dans la loi, et ce texte constitue une bonne occasion. de le faire.

Mme la rapporteure. Cet amendement soulève une vraie question, mais il porte sur un sujet d’ordre constitutionnel qui n’a pas sa place dans ce projet de loi.

En revanche, nous en rediscuterons lors de la révision constitutionnelle. L’avis est donc défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Article 1er ter (nouveau) (art. 1er bis [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l’application de l’article 23 de la Constitution) Contrôle du bulletin n° 2 du casier judiciaire des personnes pressenties pour entrer au Gouvernement

L’article 1er ter résulte d’un amendement présenté par M. Erwan Balanant et adopté par la commission des Lois de l’Assemblée nationale contre l’avis de la rapporteure. Il modifie l’ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l’application de l’article 23 de la Constitution pour prévoir un contrôle du bulletin n° 2 du casier judiciaire des personnes susceptibles d’entrer au Gouvernement. Si ce bulletin fait état d’une condamnation de nature criminelle ou délictuelle, la nomination ne peut avoir lieu.

L’article 9 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique prévoit que tout membre du Gouvernement, à son entrée en fonction, fait l’objet d’une procédure de vérification de sa situation fiscale diligentée par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). En cas de manquement constaté, celle-ci prévient le Président de la République et, sauf à ce qu’il soit l’auteur dudit manquement, le Premier ministre. Toutefois, la loi laisse les deux chefs de l’exécutif seuls décisionnaires quant à d’éventuelles mesures de sanction.

Le dispositif proposé est beaucoup plus ambitieux :

– il n’intervient pas au moment de la nomination mais préalablement à celle-ci ;

– il fait défense au Président de la République et au Premier ministre de procéder à la nomination au Gouvernement si le bulletin n° 2 du casier judiciaire de la personne pressentie n’est pas vierge.

Une telle ingérence de la loi dans la composition du Gouvernement pourrait porter atteinte au principe de séparation des pouvoirs. Par ailleurs, cette disposition apparaît éloignée du champ de la loi organique prévue à l’article 23 de la Constitution, qui porte sur « les conditions dans lesquelles il est pourvu au remplacement des titulaires de mandats, fonctions ou emplois » que quitte une personne nommée au Gouvernement.

*

La Commission examine l’amendement CL97 de M. Erwan Balanant.

Mme Isabelle Florennes. Il s’agit de garantir que les membres du Gouvernement sont exempts de toute condamnation pénale délictuelle ou criminelle, ce qui paraît essentiel à l’objectif poursuivi par le présent projet de loi organique, ainsi que de renforcer les exigences de transparence et de probité des hommes qui incarnent et exercent les pouvoirs des institutions.

Mme la rapporteure. J’émets un avis défavorable, car nous considérons qu’il n’y a besoin d’aucune disposition légale pour permettre au Gouvernement d’obtenir un formulaire B2 à cette fin. En effet, il ne s’agit pas d’une élection, mais d’une nomination.

M. Philippe Latombe. Ce qui importe ici, par-delà le formulaire B2, c’est le parallélisme des formes. Dans les articles précédents, nous avons décidé qu’il fallait pouvoir fournir un extrait de casier judiciaire, en termes d’image, il serait préférable que les membres du Gouvernement puissent justifier d’un casier B2 vierge.

Là encore il s’agit d’affichage, nous voulons aller jusqu’au bout de la démarche par parallélisme des formes, quand bien même il ne s’agit pas d’une élection, mais d’une nomination.

Mme Delphine Batho. Nous avons adopté cette disposition pour les parlementaires. Ici la question n’est donc pas de savoir si un Président de la République et un Premier ministre qui nomment un gouvernement peuvent ou non vérifier le casier B2. Ce qui importe, c’est que quelqu’un dont le casier B2 ne serait pas vierge ne puisse pas être nommé ministre, ce n’est pas la même chose.

Mme la rapporteure. Il ne s’agit absolument pas du même dispositif. Nous avons adopté aujourd’hui des dispositions portant sur un casier B2 vierge d’un certain nombre d’infractions dont nous avons dressé la liste. Or cet amendement se borne à mentionner un casier judiciaire B2 ne comportant aucune condamnation pour crime ou délit ; le champ est beaucoup plus large et excède celui des mesures que nous avons adoptées. C’est pourquoi je maintiens mon avis défavorable.

M. Olivier Dussopt. Aujourd’hui, nous avons adopté des amendements comportant des appréciations et des engagements susceptibles d’être revus en séance publique.

Pour le parallélisme des formes, je pense que nous pourrions adopter cet amendement, posant ainsi pour un éventuel ministre l’obligation de ne pas s’être rendu coupable de tel ou tel crime ou délit. À l’occasion de la séance, nous pourrions tous déposer un amendement reprenant la liste dans les mêmes termes que celle que nous avons déterminée ce matin. Nous l’avons fait pour d’autres amendements avec le même engagement ; je ne vois pas pourquoi nous renverserions la méthode en renvoyant cet amendement à la séance publique.

La Commission adopte l’amendement.

L’article 1er ter est ainsi rédigé.

M. Olivier Dussopt. J’interviens sur la base de l’article 58 du Règlement de l’Assemblée nationale qui concerne le déroulement de nos travaux. Cet amendement a été considéré comme adopté à l’issue de plusieurs épreuves, alors qu’il l’était dès la première. Au cours de cette journée, nous avons ainsi été conduits à procéder à des seconds votes, des troisièmes votes, et même, ce matin, pour la première fois depuis neuf ans que j’ai la chance de siéger dans cette Commission, à un vote par assis-debout.

Nous sommes à l’Assemblée nationale, et lorsque le vote est appelé, que ce soit vous ou quiconque qui préside la séance, si les députés de la majorité ne lèvent pas la main lorsque vous appelez les votes contre, l’amendement est adopté. Il n’y a pas lieu de recompter, et nous ne sommes pas là pour rappeler les uns et les autres à leurs obligations ou leur volonté de participer ou non à un vote.

Ce mode de fonctionnement à l’occasion des votes est à mes yeux totalement inédit. Je n’ai jamais eu à vivre une telle situation, et je crois qu’en dix ans, sous la présidence de Jean-Luc Warsmann, de Jean-Jacques Urvoas et celle de Dominique Raimbourg, la nécessité de revérifier un vote a dû se produire deux ou trois fois au maximum. Or ce chiffre est déjà dépassé aujourd’hui.

Pour la sérénité de nos débats en commission, alors qu’il y a, si j’ose dire, une session de rattrapage en séance publique, il me semble qu’au moment où le vote est appelé, il est ce qu’il est, et que la présidence – car je ne souhaite pas personnaliser le débat – ne dispose pas de la possibilité de faire revoter autant de fois que nécessaire afin d’atteindre un objectif qui conviendrait à tel ou tel.

M. Stéphane Mazars, président. Monsieur Dussopt, je prends acte de vos propos, venant de quelqu’un qui possède une expérience que je n’ai pas… Je fais au mieux ; j’ai fait répéter le vote car nous sommes nombreux, et vous pouvez me concéder qu’il est particulièrement difficile, de la place où je me trouve, de voir si les bras sont levés ou non.

Lorsqu’à l’instant j’ai appelé les votes favorables, il y a eu des bras levés, et j’ai aussitôt appelé les votes défavorables, il y a encore eu des bras levés. Je n’ai pas eu le temps de compter que l’on annonçait déjà l’adoption de l’amendement ! Je préside une commission, j’ai tout de même le souci de compter moi-même sans m’en remettre à l’appréciation spontanée d’un côté ou de l’autre.

S’il faut parfois reprendre les choses, ce que je suis désolé d’avoir été conduit à faire, c’est afin que tout soit bien fait car, ce qui importe, c’est qu’à chaque fois s’exprime un vote conforme à la volonté des membres de la Commission.

TITRE II

Dispositions relatives AUX PARLEMENTAIRES

Chapitre Ier A (nouveau) Dispositions relatives à l’indemnité parlementaire

Article 2 A (nouveau) (art. 4 de l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement) Sanction de la perception de rémunérations publiques illégales par des parlementaires

L’article 2 A résulte d’un amendement de la rapporteure adopté par votre commission. Il prend acte des violations répétées de l’interdiction de cumul de rémunérations publiques par des parlementaires et confie aux assemblées le soin d’édicter un régime de sanctions visant à y mettre fin.

Cette disposition répond à une préoccupation consubstantielle au parlementarisme français, apparue dans le droit avant même la République. Deux décrets du 7 novembre 1789 et du 10 janvier 1790 de l’Assemblée constituante interdisaient ainsi à ses membres d’accepter des pouvoirs publics « aucune place, même celle de ministre, aucun don, pension, traitement ou emploi, même en donnant leur démission ».

L’objectif est poursuivi dès les débuts de la Ve République puisque le premier alinéa de l’article 4 de l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement, dont la rédaction n’a jamais varié, dispose : « L’indemnité parlementaire est exclusive de toute rémunération publique ». Les exceptions admises aux alinéas suivants touchent aux pensions civiles et militaires, aux traitements afférents à la Légion d’honneur et à la médaille militaire, et au cumul d’indemnités attachées à l’exercice de mandats ou de fonctions locales – sous condition d’écrêtement.

Il est hors de doute que la perception d’indemnités, rémunérations, gratifications de toute autre nature revêt, de la part de députés ou de sénateurs, un caractère illégal. Pourtant, la presse se fait fréquemment l’écho de rétributions perçues en contrepartie d’activités publiques officielles, y compris lorsque celles-ci sont exercées en qualité de membre du Parlement ([173]). Le législateur s’en était d’ailleurs ému au cours de la discussion de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ([174]). Il avait alors modifié l’article L.O. 145 du code électoral afin d’y ajouter un alinéa final indiquant : « Un député désigné en cette qualité dans une institution ou un organisme extérieur ne peut percevoir à ce titre aucune rémunération, gratification ou indemnité. »

Il faut croire que cette disposition, qui n’est entré en vigueur que le 19 juin dernier, n’a pas satisfait les sénateurs, qui l’ont répétée à l’article 8 ter du présent projet de loi organique, pour préciser que le pouvoir réglementaire ne peut attraire un parlementaire au sein d’un organisme extérieur.

Afin de mettre un terme aux violations répétées de cette interdiction, la commission des Lois a adopté le dispositif préconisé par la rapporteure. Il dispose que le règlement de chaque assemblée prévoit :

– une sanction pour le parlementaire rémunéré à tort, qui devrait normalement inclure une répétition de l’indu ;

– un défèrement à la Cour de discipline budgétaire et financière par le président de l’assemblée concernée, comme le permet l’article L. 314-1 du code des juridictions financières, afin que celle-ci réprime le paiement irrégulier ordonné par l’organisme public fautif.

Ce mécanisme de responsabilité devrait à la fois conduire les parlementaires à refuser une rétribution illégale et dissuader les dirigeants d’organismes publics de la leur proposer.

*

La Commission examine l’amendement CL9 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Il s’agit d’interdire aux parlementaires de cumuler une indemnité parlementaire avec une autre indemnité publique résultant de la présence ès qualités dans une entité publique – Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), Radio France, Caisse des dépôts et consignations (CDC)…

Mme la rapporteure. J’ai déposé un amendement CL113 qui a exactement le même objet, et qui précise en outre que les assemblées doivent veiller à l’application et à la mise en œuvre de ces règles, ainsi qu’à la sanction de leur violation.

M. Philippe Gosselin. Je ne vois pas pourquoi on priverait de cette indemnité le parlementaire qui réalise un travail effectif dans une instance où il représente ès qualités le Parlement, alors que l’article 7 bis du projet de loi ordinaire consacre justement la possibilité de verser, par exemple aux présidents de Commission, des indemnités spéciales et indemnités de fonction complémentaires – que nous venons tout juste, en outre, d’assujettir à l’impôt sur le revenu, auquel elles échappaient depuis toujours. La polémique lancée par Mediapart ne me paraît pas fondée.

Mme Cécile Untermaier. Un président de Commission travaille pour l’Assemblée nationale !

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL113 de la rapporteure, et l’article 2 A est ainsi rédigé.

Après l’article 2 A

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement CL20 de M. Xavier Breton.

Chapitre Ier Dispositions relatives aux conditions d’éligibilité et inéligibilités

Article 2 B (nouveau) (art. L.O. 127-1 [nouveau] du code électoral) Éligibilité au Parlement conditionnée par l’absence de certaines mentions de condamnation sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire

L’article 2 B est issu d’un amendement de Mme Paula Forteza adopté par la commission des Lois de l’Assemblée nationale.

Il conditionne à l’absence de certaines mentions de condamnation sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire l’éligibilité à l’Assemblée nationale, au Sénat et, par association, au Parlement européen, en cohérence avec les dispositions adoptées à l’article 1er du projet de loi ordinaire pour les élections locales et à l’article 1er du projet de loi organique pour l’élection à la Présidence de la République ([175]).

*

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement CL59 de Mme Paula Forteza.

L’article 2 B est ainsi rédigé.

Article 2 (art. L.O. 136-4 [nouveau], L.O. 176, L.O. 178 et L.O. 319 du code électoral) Contrôle de la régularité de la situation fiscale des parlementaires

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 prévoit, à l’entrée en fonction d’un député ou d’un sénateur, que l’administration transmette dans le mois qui suit une attestation de sa situation fiscale (nationale et locale) au bureau de l’assemblée concernée. En cas de manquement, le parlementaire serait tenu de régulariser sa situation sans délai ou d’introduire un recours contentieux. Dans le cas contraire ou une fois une décision de justice rendue, il reviendrait au bureau de saisir le Conseil constitutionnel qui prononcerait sa déchéance.

Dernières modifications législatives intervenues

Il n’existe aucune procédure systématique de vérification de la situation fiscale des parlementaires à leur prise de fonction, contrairement à ce que prévoit la loi pour les ministres – sans autre sanction toutefois que l’information du Président de la République et du Premier ministre.

Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a réduit les transmissions d’attestation aux seuls cas d’irrégularité. Il a également prévu un délai d’un mois entre l’information du parlementaire et l’engagement d’une procédure de sanction afin de permettre une éventuelle régularisation.

Il a souhaité conférer au bureau de chacune des deux assemblées une marge d’appréciation dans la décision de saisir le Conseil constitutionnel, et que ce dernier ne prononce une déchéance qu’en cas de manquement d’une particulière gravité : le débat en séance publique l’a conduit, à la demande du Gouvernement, à renoncer à la première prétention.

Enfin, le Gouvernement a fait voter par le Sénat une peine maximale d’inéligibilité de trois ans à la suite de la décision du Conseil constitutionnel de mettre fin au mandat.

Modifications apportées par la commission des Lois

La Commission a modifié le dispositif de vérification de situation fiscale issu du Sénat dans un sens identique à l’article 13 du projet de loi ordinaire régissant les parlementaires européens (suppression du dialogue précontentieux, absence d’appréciation d’opportunité dans la saisine du juge, inéligibilité prononcée pour toutes les élections). Les attestations de situation fiscale établies par l’administration seront transmises au déontologue de l’assemblée concernée. Enfin, l’inéligibilité provoquera une élection partielle et non un remplacement par le suppléant du démissionné d’office.

I. L’État du droit

Le droit actuel comprend des dispositifs spécifiques de contrôle de la situation fiscale des parlementaires. Issu de l’article 1er de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, l’article L.O. 135-1 du code électoral impose à tout député ([176]) d’adresser à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, dans les deux mois suivant son entrée en fonction, une déclaration de situation patrimoniale dont la Haute Autorité apprécie l’exhaustivité, l’exactitude et la sincérité.

Conformément à l’article L.O. 135-2, l’administration fiscale lui communique « tous les éléments lui permettant d’apprécier l’exhaustivité, l’exactitude et la sincérité de [cette] déclaration, notamment les avis d’imposition de l’intéressé à l’impôt sur le revenu et, le cas échéant, à l’impôt de solidarité sur la fortune ». L’article L.O. 135-3 autorise la Haute Autorité à :

– demander au député communication des déclarations souscrites au titre des impôts sur le revenu et sur la fortune, ainsi que celles de son conjoint – qu’il y ait ou non communauté de biens entre eux – et, à défaut de réponse, les obtenir directement de l’administration fiscale ;

– demander à l’administration fiscale d’exercer son droit de communication ([177]) pour recueillir toutes informations utiles à l’accomplissement de sa mission de contrôle.

La Haute Autorité ne procède cependant pas à un contrôle fiscal du parlementaire au moment de son élection, contrairement à ce que prévoit l’article 9 de la loi n°2013-907 relative à la transparence de la vie publique pour les membres du Gouvernement : « Tout membre du Gouvernement, à compter de sa nomination, fait l’objet d’une procédure de vérification de sa situation fiscale […] au titre de l’impôt sur le revenu et, le cas échéant, de l’impôt de solidarité sur la fortune. Cette procédure est placée sous le contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. ([178]) »

II. Les dispositions du projet de loi

L’article 2 du projet de loi organique crée une procédure garantissant qu’un député ou un sénateur, à la date de son entrée en fonction, satisfait à ses obligations en matière de déclaration et de paiement des impositions dont il est redevable.

Un nouvel article L.O. 136-4 est inséré à cette fin dans le code électoral ([179]). Il prévoit que l’administration fiscale transmette au bureau de l’assemblée concernée une attestation relative à la situation de chaque parlementaire dans le mois suivant son entrée en fonction ([180]).

L’attestation porterait uniquement sur le respect des obligations de déclaration et de paiement et couvrirait l’ensemble des impositions, nationales comme locales, dont est redevable le parlementaire. Considérant le nombre d’attestations à émettre et le faible délai imparti pour ce faire, le Conseil d’État a souligné dans son avis sur le projet de loi organique que « l’administration ne pourra pas procéder dans ce délai d’un mois à une vérification exhaustive de la situation fiscale des parlementaires concernés mais fera uniquement un relevé des informations fiscales disponibles les concernant ([181]) ». En conséquence, l’attestation ne vaudrait qu’à la date de sa délivrance, n’exclurait pas la découverte ultérieure d’un manquement, et ne saurait constituer une décision administrative faisant grief.

L’attestation serait adressée au bureau de l’Assemblée nationale et au député concerné ([182]). En cas de manquement, il devrait :

– soit mettre « sans délai » sa situation fiscale en conformité avec les dispositions applicables ;

– soit entrer ou demeurer en contentieux avec l’administration fiscale, ce qui suspendrait la régularisation à une décision juridictionnelle définitive.

En cas d’irrégularité, le Conseil constitutionnel, saisi par le bureau, peut déclarer le parlementaire démissionnaire d’office. La rédaction initiale du projet de loi organique présente ici trois difficultés :

– comme l’a relevé la commission des Lois du Sénat, elle est « ambiguë sur l’existence ou non d’un pouvoir d’appréciation du bureau de chaque assemblée, informé d’une situation de non-conformité d’un député ou d’un sénateur, pour en saisir le Conseil constitutionnel ([183]) ». Le bureau a-t-il vocation à prévenir l’encombrement du Conseil constitutionnel par des irrégularités minimes, ou a-t-il au contraire compétence liée dès que surgir un manquement ? Le rapporteur du Sénat indique que l’intention du Gouvernement inclinait vers la seconde branche de l’alternative, mais cette appréciation ne lie aucunement le Parlement ;

– le Conseil d’État a obtenu du Gouvernement, « afin de garantir la proportionnalité de cette sanction » la substitution du « constat par le Conseil constitutionnel de la déchéance du mandat parlementaire » par « une faculté pour le Conseil constitutionnel de prononcer une démission d’office, en fonction de la gravité des manquements constatés et non régularisés ([184]) ». Cette capacité d’appréciation pose question. Elle est prévue par le code électoral en cas d’irrégularité dans le compte de campagne du parlementaire, c’est-à-dire pour la répression d’une irrégularité administrative ([185]) ou d’une manœuvre frauduleuse ([186]) dont l’importance peut effectivement varier. En revanche, dès lors qu’il s’agit de constater a posteriori une inéligibilité ([187]) ou de sanctionner un manquement à l’obligation de déclaration à la Haute Autorité ([188]), le législateur organique ne laisse au Conseil constitutionnel aucune latitude pour apprécier les faits ou moduler la peine consécutive d’inéligibilité ;

– enfin, aucune inéligibilité n’est prévue après la démission d’office. Il en résulte que la « proportionnalité de la sanction » recherchée par le Gouvernement sur le Conseil d’État ne peut être garantie au moyen d’une modulation de la peine prononcée. Le parlementaire démissionné est également laissé libre de faire immédiatement acte de candidature pour retrouver ses fonctions.

III. Une disposition modifiée par le Sénat

Sur proposition de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat a amendé le dispositif proposé par le Gouvernement dans l’objectif d’alléger les volumes de transmission et de garantir les droits des parlementaires dont l’irrégularité de la situation serait alléguée par l’administration fiscale.

Plutôt qu’une communication d’attestation pour l’ensemble des parlementaires, quelle que soit la situation fiscale de chacun, le dispositif sénatorial propose de limiter l’information du bureau de l’assemblée concernée aux seuls cas d’irrégularité ne faisant pas l’objet d’une procédure contentieuse – cette dernière précision étant ajoutée au nom du droit au recours effectif dont bénéficie tout contribuable.

Afin de prévenir les erreurs de bonne foi et garantir le respect du principe du contradictoire, la transmission d’une attestation de non-conformité au bureau serait précédée d’une discussion d’un mois avec l’intéressé. Le parlementaire pourrait ainsi soit dissiper un éventuel malentendu, soit régulariser sans délai ses manquements.

Les pouvoirs du bureau sont ainsi définis : « L’administration fiscale informe le bureau de l’Assemblée nationale de la situation. Si le bureau de l’Assemblée nationale constate que le député n’est pas en conformité avec [ses] obligations, il saisit le Conseil constitutionnel. » Rien n’indique cependant dans quelles conditions et après quels raisonnements le bureau, informé d’un manquement par le fisc, pourrait s’abstenir d’un constat de non-conformité.

Enfin, le Conseil constitutionnel conserverait un pouvoir d’appréciation sur l’opportunité de mettre fin, ou non, au mandat du parlementaire. Le Sénat limite cependant fortement cette perspective en la conditionnant à un « manquement d’une particulière gravité ».

En séance publique, le Gouvernement a présenté un amendement poursuivant un triple objectif :

– assortir la démission d’office prononcée par le Conseil constitutionnel d’une inéligibilité d’une durée maximale de trois ans ;

– revenir sur la marge d’appréciation dont bénéficie le bureau de l’assemblée concernée pour saisir le Conseil constitutionnel ;

– prévoir la fin du mandat pour tout manquement constaté, quelle que soit sa gravite.

Le Sénat a consenti aux deux premières modifications, mais la troisième a été rejetée par sous-amendement du rapporteur en ce sens.

IV. La position de la commission des Lois

La Commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle de la rapporteure ainsi que trois amendements de fond prévoyant :

– à l’initiative du Gouvernement avec l’avis favorable de la rapporteure, de rendre destinataire des attestations de situation fiscale le déontologue de l’assemblée concernée, qui pourrait trouver utilité à ces pièces pour l’accomplissement de sa mission et conseiller le parlementaire sur l’attitude à adopter dans sa relation avec l’administration fiscale ;

– à l’initiative du Gouvernement, de supprimer le dialogue précontentieux d’un mois inséré par le Sénat pour réintégrer le parlementaire européen dans le droit commun et d’exclure toute appréciation de l’opportunité d’une saisine du Conseil constitutionnel par le bureau. Un sous-amendement de la rapporteure a précisé que l’inéligibilité déclarée à la suite d’un manquement aux obligations fiscales valait pour toutes les élections, et non pour le seul mandat de parlementaire ;

– sur proposition de la rapporteure, d’exclure l’hypothèse d’un remplacement du parlementaire dont la démission d’office est décidée par son suppléant, et de tenir en conséquence une élection partielle pour pourvoir à sa succession.

*

La Commission examine l’amendement CL96 de M. Erwan Balanant.

M. Philippe Latombe. Il s’agit d’un amendement de cohérence. Considérer la probité des élus sous le seul angle fiscal, alors que le Sénat vient d’adopter des dispositions pénales consistant en une peine complémentaire d’inéligibilité pour toute personne condamnée, entre autres, pour harcèlement sexuel ou moral, ne semble en effet pas logique.

Mme la rapporteure. Défavorable. Nous avons tranché la question du casier judiciaire en adoptant l’amendement CL59.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL106 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Cet amendement que les attestations fiscales soient également transmises au déontologue de l’Assemblée nationale. Je ne pense pas que cela soulève de difficulté particulière.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL32 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Nous proposons d’étendre aux sénateurs et aux membres du Conseil économique, social et environnemental (CESE) l’exigence, imposée aux députés, de produire une attestation de satisfaction de leurs obligations fiscales. L’article 2, en effet, ne mentionne que ces derniers, alors même qu’il est écrit à l’article 11 que l’article 2 est applicable aux sénateurs. S’il ressort de l’exposé des motifs et de l’avis du Conseil d’État que les membres du Gouvernement nouvellement nommés sont soumis à une procédure de vérification fiscale, nous estimons que les parlementaires doivent être soumis à une obligation similaire.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Le Président de la République a annoncé une révision constitutionnelle, par laquelle le CESE, en particulier, verrait son fonctionnement et ses missions profondément modifiés. Ce n’est pas le temps de procéder à une telle modification.

M. Ugo Bernalicis. Raison de plus, au contraire, pour le faire maintenant, ne serait-ce qu’afin de donner un signal clair ! Nous ne pouvons préjuger, au demeurant, du contenu de la révision constitutionnelle annoncée. Et si le CESE doit voir ses missions étendues, il serait bon qu’il ait des obligations similaires à celles des autres assemblées.

M. Arnaud Viala. Je ne vois pas comment on pourrait imaginer que les députés soient visés par une mesure nécessitant une modification constitutionnelle, alors que les sénateurs en seraient exclus au motif, précisément, que cela relève d’une révision constitutionnelle. Votre argument ne tient pas, madame la rapporteure.

Mme la rapporteure. Les articles L.O. 296 et 297 du code électoral disposent que toutes les dispositions de cet ordre applicables aux députés le sont ipso facto aux sénateurs.

Mme Delphine Batho. La rédaction est tout de même étrange. J’ajoute que le renouvellement du Sénat interviendra après l’examen de la loi par le Conseil constitutionnel et sa promulgation.

Mme la rapporteure. L’article L.O. 297 du code électoral est ainsi libellé : « Les dispositions du chapitre IV du titre II du livre Ier du présent code sont applicables aux sénateurs. » Il figure au chapitre III visant les incompatibilités.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement de précision CL114 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CL74 de M. Arnaud Viala.

M. Arnaud Viala. Il s’agit encore d’une proposition d’extension, visant cette fois tous les élus amenés à prendre des décisions en matière fiscale. L’histoire récente nous a malheureusement montré que c’est au moment où ils sont devenus ministres que l’on s’est rendu compte que certains n’étaient pas en règle avec le fisc, alors qu’ils avaient exercé des fonctions d’élu, parlementaire ou non, sans avoir à subir ces vérifications.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Il y a 640 000 élus en France, et nous ne pouvons demander à l’administration fiscale de leur délivrer à tous un quitus fiscal !

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL140 du Gouvernement, qui fait l’objet du sous-amendement CL146 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. L’amendement du Gouvernement est la transposition d’une disposition que nous avons votée dans le projet de loi ordinaire. Le sous-amendement, outre des améliorations rédactionnelles, dispose que les parlementaires déclarés inéligibles à l’issue de la vérification de leur situation fiscale le sont pour toutes les élections et non pour les seuls mandats à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Il s’agit de rétablir les dispositions proposées par le Gouvernement prévoyant, pour la clarté et l’efficacité du dispositif, que chaque situation fiscale, conforme ou non, donne lieu à la production d’une information : il convient alors d’attester que l’examen de la situation fiscale de tous les élus a bien été fait. À cette fin, l’organe chargé de la déontologie parlementaire serait systématiquement informé des conclusions de l’administration fiscale après examen du dossier de chaque élu.

Par ailleurs, la mise en conformité des élus avec leurs obligations fiscales ne peut se concevoir que dans le cadre du droit commun. En cas de divergence de vues avec l’administration fiscale, le parlementaire conserve en particulier la possibilité, comme tout contribuable, de faire valoir son analyse, avec toutes les garanties attachées à la procédure fiscale.

M. Arnaud Viala. Qu’un parlementaire déclaré inéligible le soit également pour ses autres mandats va à l’encontre de ce que vous m’avez répondu pour justifier votre opposition à l’amendement précédent, par lequel je proposais d’étendre le dispositif à tous les élus qui ont à prendre des décisions en matière fiscale.

Votre sous-amendement constitue une rupture d’égalité entre les élus. Le Conseil constitutionnel aura à se prononcer sur le fait qu’un parlementaire, en raison des vérifications particulières dont il fait l’objet au titre de son mandat d’élu de la Nation, pourrait être privé de son mandat local, alors qu’un simple élu local, non soumis à ces vérifications, pourrait, lui, continuer à assurer le sien alors même qu’il serait en infraction.

M. Philippe Gosselin. Les sénateurs sont-ils également visés par le même « effet miroir » que vous avez invoqué tout à l’heure, madame la rapporteure ? Il me semble que l’équité le commande.

Mme la rapporteure. Oui, ils le sont.

Quant à la supposée rupture d’égalité alléguée par M. Viala, le Conseil constitutionnel se prononcera en effet puisque la loi organique lui sera automatiquement soumise.

M. Pierre-Henri Dumont. Si le sous-amendement est voté, certains candidats à une élection locale verront leur situation fiscale examinée et d’autres non. C’est une vraie rupture d’égalité.

La Commission adopte successivement le sous-amendement, puis l’amendement ainsi modifié.

Elle examine ensuite l’amendement CL117 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Il serait anormal que le député déclaré inéligible pour irrégularité fiscale soit remplacé par son suppléant. Mon amendement vise à y parer.

M. Philippe Gosselin. Il s’agirait d’une forme de sanction, d’autant moins justifiable qu’une peine est, en principe, individuelle, comme la faute qu’elle sanctionne.

M. Arnaud Viala. La situation fiscale du titulaire ne concerne en rien le suppléant, et vice-versa. Nous nous engageons là sur un terrain juridique de plus en plus mouvant.

Mme Delphine Batho. Je profite de cet échange pour présenter l’amendement CL13, qui vient normalement en discussion avant l’article 3 mais qui est étroitement lié à notre débat.

L’idée initiale, qui avait déjà fait l’objet de plusieurs amendements à des textes antérieurs, est celle du quitus fiscal : il s’agit, en d’autres termes, de vérifier, au moment du dépôt de candidature – en préfecture pour les élections législatives –, que le candidat a bien payé ses impôts. Ce qui nous est proposé aujourd’hui, c’est une vérification a posteriori, susceptible d’entraîner l’inéligibilité de députés qui viendraient d’être élus, provoquant autant d’élections législatives partielles. Je ne suis pas sûre que le Gouvernement et la majorité aient bien mesuré la portée de cette disposition, notamment en cas de majorité fragile, voire relative, à l’Assemblée nationale...

Je ne dis pas cela pour défendre le remplacement automatique du député fautif par son suppléant – je trouve au contraire le non-remplacement plutôt logique – mais pour souligner qu’un autre mécanisme, tel que celui que nous proposons, est à la fois possible et plus simple – même s’il exige de l’administration fiscale, c’est vrai, la délivrance d’un nombre élevé d’attestations.

La Commission adopte l’amendement CL117.

Elle adopte ensuite l’article 2 modifié.

Après l’article 2

La Commission examine l’amendement CL11 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Je retire cet amendement, étant donné notre décision, dans le projet de loi ordinaire, relative au bulletin numéro 2 du casier judiciaire.

L’amendement est retiré.

Article 2 bis A (nouveau) (art. L.O. 135-2 du code électoral) Suppression d’une double incrimination pour la divulgation illégale de déclaration à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Depuis la loi organique du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, l’infraction de publication ou divulgation illégale d’une déclaration, information ou observation transmise à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique fait l’objet d’une double incrimination. Les mêmes faits peuvent être réprimés :

– de l’amende de 45 000 euros prévue par l’article L.O. 135-2 du code électoral pour les parlementaires et par le II de l’article 12 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 pour les autres personnes assujetties à l’obligation de déclaration ;

– d’une peine d’un an d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende sur le fondement de l’article 26 de la même loi du 11 octobre 2013, qui renvoie à l’article 226-1 du code pénal.

L’amendement présenté par le Gouvernement, qui a reçu l’avis favorable de la rapporteure, a pour objet d’abroger les dispositions de l’article L.O 135-2 du code électoral au profit des seules dispositions de l’article 26 de la loi du 11 octobre 2013, pour mettre fin à cette double incrimination.

*

La Commission examine l’amendement CL107 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Il s’agit, comme nous l’avons fait ce matin dans le projet de loi ordinaire, de corriger une malfaçon législative : l’édiction d’une double incrimination, avec des peines différentes, pour une même infraction, à savoir la divulgation des déclarations transmises à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Le Gouvernement propose, et je l’en approuve, de supprimer la peine d’amende, très élevée, et de conserver la peine d’emprisonnement.

La Commission adopte l’amendement.

L’article 2 bis A est ainsi rédigé.

Après l’article 2 bis A

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement CL73 de M. Arnaud Viala.

Article 2 bis (art. L.O. 132 du code électoral) Inéligibilité des titulaires de fonctions de direction dans des sociétés d’économie mixte ou des sociétés publiques locales

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 bis fait de l’exercice par un parlementaire de fonctions de direction dans des sociétés d’économie mixte ou des sociétés publiques locales un motif d’inéligibilité, alors qu’il constitue aujourd’hui un simple cas d’incompatibilité.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2011-410 du 14 avril 2011 relative à l’élection des députés et sénateurs a allongé de six mois à un an la durée durant laquelle l’exercice antérieur de certaines fonctions dans une circonscription électorale emporte l’inéligibilité, et complété la liste des fonctions concernées afin d’y ajouter les postes de direction des services d’une collectivité territoriale.

Modifications apportées au Sénat

L’article 2 bis a été introduit par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de M. Jacques Bigot.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative de M. Erwan Balanant, la commission des Lois a supprimé le dispositif proposé par le Sénat.

I. L’État du droit

Pour se présenter aux élections législatives et sénatoriales, un candidat ne doit pas être dans un cas d’inéligibilité ou d’incapacité prévu par la loi. À la différence des incompatibilités qui se bornent à interdire à un parlementaire élu d’exercer certaines activités, les inéligibilités constituent un obstacle à la validité de l’élection.

A. Les inéligibilités tenant à la personne

Ne peuvent être élues député ou sénateur les personnes :

– déclarées inéligibles, conformément à l’article L.O. 128 du code électoral, soit par le juge administratif (articles L. 118-3 et L. 118-4), soit par le Conseil constitutionnel (articles L.O. 136-1 à L.O. 136-3) ;

– placées sous tutelle ou curatelle (article L.O. 129) ;

– qui ne justifient pas avoir satisfait aux obligations imposées par le code du service national (article L.O. 131).

B. Les inéligibilités tenant aux fonctions exercées

Comme les incompatibilités, ces inéligibilités manifestent le souci du législateur organique de dégager le parlementaire de tout lien de dépendance vis-à-vis des pouvoirs publics ou des intérêts privés. Le code électoral, profondément remanié sur ce point par l’article 1er de la loi organique du 14 avril 2011 relative à l’élection des députés et sénateurs ([189]), fixe la liste des fonctions concernées ([190]).

S’agissant des fonctionnaires de l’État, des collectivités territoriales ou des établissements publics, l’inéligibilité est circonscrite à un ressort territorial précis, sauf pour le Défenseur des droits et ses adjoints ainsi que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté qui sont inéligibles dans toutes les circonscriptions pendant la durée de leurs fonctions (article L.O. 130).

Les préfets ne peuvent être élus dans toute circonscription comprise en tout ou partie dans le ressort dans lequel ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de trois ans à la date du scrutin (I de l’article L.O. 132).

Dans les autres cas liés à l’exercice de fonctions territoriales qui sont énumérés à l’article L.O. 132 du code électoral, la durée de l’inéligibilité est limitée à un an. En particulier, ne peuvent être élus dans toute circonscription comprise en tout ou partie dans le ressort dans lequel ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins d’un an à la date du scrutin :

« 20° les directeurs généraux, directeurs généraux adjoints, directeurs, directeurs adjoints et chefs de service du conseil régional, de la collectivité territoriale de Corse, du conseil général, des communes de plus de 20 000 habitants, des communautés de communes de plus de 20 000 habitants, des communautés d’agglomération, des communautés urbaines et des métropoles ;

« 21° directeurs généraux, directeurs généraux adjoints et directeurs des établissements publics dont l’organe délibérant est composé majoritairement de représentants des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités mentionnés au 20° ;

« 22° les membres du cabinet du président du conseil régional, du président de l’Assemblée de Corse, du président du conseil exécutif de Corse, du président du conseil général, des maires des communes de plus de 20 000 habitants, des présidents des communautés de communes de plus de 20 000 habitants, des présidents des communautés d’agglomération, des présidents des communautés urbaines et des présidents des métropoles. »

La jurisprudence considère que cette liste est limitative et que les articles du code électoral doivent être strictement interprétés.

II. Le dispositif introduit par le sénat

Adopté par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative du sénateur Jacques Bigot, l’article 2 bis ajoute à la liste des inéligibilités du II de l’article L.O. 132 « les directeurs généraux, directeurs généraux adjoints et directeurs des sociétés publiques locales et des sociétés d’économie mixte » locales « dont l’organe délibérant est composé majoritairement de représentants des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités mentionnés au 20° ». Cette inéligibilité serait donc limitée à un an.

Au plan formel, les sociétés publiques locales (SPL), comme les sociétés d’économie mixte locales (SEML), dont les statuts sont respectivement fixés aux articles L. 1531-1 et L. 1521-1 à L. 1525-3 du code général des collectivités territoriales, revêtent la forme juridique d’une société anonyme. Leur organisation et leur fonctionnement doivent être conformes au droit commun des sociétés tel que défini dans le code du commerce ; en particulier, les actionnaires se réunissent en assemblée générale et il n’y a pas d’« organe délibérant ». Par ailleurs, le capital de ces sociétés est intégralement (cas des SPL) ou majoritairement (cas des SEML) détenu par des collectivités territoriales. La référence à la composition majoritaire de représentants de collectivités territoriales paraît donc superfétatoire, voire comporterait un risque d’a contrario.

Plus fondamentalement, aucune fonction sociale ne constitue aujourd’hui un cas d’inéligibilité ; pour prévenir ce type de conflit d’intérêt, le législateur organique privilégie le mécanisme de l’incompatibilité. Ainsi, l’article L.O. 147-1, introduit en 2014 ([191]), prévoit déjà une incompatibilité entre le mandat parlementaire et l’exercice de fonctions de président ou vice-président du conseil d’administration d’un établissement public local (EPL), d’une société d’économie mixte (SEM), d’une société publique locale (SPL) ou d’une société publique locale d’aménagement (SPLA).

III. La suppression de ce dispositif par la commission des Lois

Jugeant que l’introduction d’une inéligibilité visant les titulaires de fonctions de direction dans les SEM et les SPL porterait une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté de choix des électeurs, la commission des Lois a suivi l’avis de la Rapporteure et adopté un amendement de suppression déposé par M. Erwan Balanant.

*

La Commission examine l’amendement CL98 de M. Erwan Balanant.

M. Philippe Latombe. Nous souhaitons supprimer cet article, ajouté par le Sénat et visant à ajouter, aux cas d’inéligibilité énumérés à l’article L.O. 132 du code électoral, une inéligibilité liée à la fonction de directeur général ou de directeur général adjoint de société publique locale (SPL) ou de société d’économie mixte (SEM) dont les actionnaires majoritaires sont des collectivités territoriales. Le législateur ne saurait en effet priver un citoyen du droit d’accéder « à toutes dignités, places et emplois publics », dont il jouit en vertu de l’article VI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, que dans le but impérieux de préserver le libre-arbitre de l’électeur. Les motifs d’inéligibilité prévus à l’article L.O. 132 visent en effet des fonctions auxquelles est attaché un pouvoir d’autorité publique ou juridictionnelle de nature à pouvoir influencer l’électeur, ce qui n’est pas le cas d’un directeur de SEM ou de SPL.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 2 bis est supprimé.

Après l’article 2 bis

La Commission examine l’amendement CL62 de Mme Paula Forteza.

Mme Paula Forteza. Nous proposons, par cet amendement, de limiter le nombre de mandats successifs à un maximum de trois, afin de donner corps à l’idée de renouvellement que porte notre groupe. Mme la garde des Sceaux nous ayant toutefois expliqué hier que ce sujet serait traité dans le cadre de la révision constitutionnelle, nous allons le retirer.

Mme Sandrine Mörch. Je tiens à souligner combien cette mesure est attendue par nos concitoyens, et combien il importe donc que nous confirmions notre intention de tenir rapidement cet engagement de campagne du Président de la République et de la majorité. C’est un gage de dynamisme démocratique et de renouvellement des acteurs de la vie politique, qui permettra au Parlement de mieux refléter la diversité sociale de la population et favorisera l’engagement de nos citoyens en leur permettant un accès plus facile aux mandats publics.

M. Ugo Bernalicis. Je suis déçu que l’amendement soit retiré, car je l’aurais voté, et aurais même proposé d’aller plus loin, en fixant la limite à deux mandats consécutifs. Nous en reparlerons en séance, car je ne vois pas la nécessité d’attendre.

M. Philippe Gosselin. Il est sage de retirer l’amendement, car il est manifestement inconstitutionnel, en l’état actuel des textes. Toute atteinte à la liberté du citoyen de se présenter à une élection et à celle de choisir ses représentants nécessite en effet une disposition constitutionnelle.

M. Dominique Potier. Je soutiens l’idée d’une limitation des mandats et vous invite même à vous interroger, mes chers collègues, quand le moment sera venu, sur une possible rétroactivité. Comprendrait-on que quelqu’un qui a déjà huit mandats à son actif, par exemple, puisse en faire encore trois ?

L’amendement est retiré.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement CL13 de Mme Delphine Batho.

Chapitre II

Dispositions relatives aux incompatibilités

Article 3

(art. L.O. 135-1 du code électoral)

Champ de la déclaration d’intérêts et d’activités des parlementaires

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 complète les éléments d’information devant figurer dans la déclaration d’intérêts et d’activités remise par les députés et les sénateurs, afin de garantir le respect de l’incompatibilité entre le mandat parlementaire et le contrôle d’une société de conseil créée par l’article 6 du projet.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a fusionné la déclaration d’activités professionnelles et d’intérêt général avec la déclaration d’intérêts, et fixé les modalités de dépôt de la nouvelle déclaration.

Modifications apportées au Sénat

Les sénateurs n’ont adopté que des modifications rédactionnelles.

Modifications adoptées par la commission des Lois

La Commission a adopté cet article sans modification.

I. L’État du droit

Le I de l’article L.O. 135-1 du code électoral prévoit que le parlementaire nouvellement élu adresse au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) ainsi qu’au Bureau de l’assemblée concernée une déclaration d’intérêts et d’activités « faisant apparaître les intérêts détenus à la date de son élection et dans les cinq années précédant cette date, ainsi que la liste des activités professionnelles ou d’intérêt général, même non rémunérées, qu’il envisage de conserver ».

Créée par l’article 1er de la loi organique du 11 octobre 2013 ([192]), cette déclaration est le produit de la fusion de deux documents préexistants :

– la déclaration d’activités professionnelles et d’intérêt général, prévue à l’origine pour permettre le contrôle du respect des incompatibilités applicables aux membres du Parlement. Cette déclaration, dont le régime a, depuis, été précisé et renforcé, a été créée par une loi organique de 1972 ([193]), adoptée peu de temps après l’affaire dite de la « Garantie foncière ». Avant la réforme de 2013, le premier alinéa de l’article L.O. 151-2 du code électoral disposait ainsi que, dans le mois suivant son entrée en fonction, « tout député dépose sur le bureau de l’Assemblée nationale une déclaration certifiée sur l’honneur exacte et sincère comportant la liste des activités professionnelles ou d’intérêt général, même non rémunérées, qu’il envisage de conserver ou attestant qu’il n’en exerce aucune » ;

– la déclaration d’intérêts, apparue plus récemment, en dehors de tout fondement législatif. À l’Assemblée nationale, le principe de l’établissement d’une déclaration d’intérêts a été posé à l’article 4 de la décision du Bureau du 6 avril 2011 relative au respect du code déontologie des députés ([194]). Au Sénat, la mise en place de déclarations d’intérêts a été décidée par le Bureau le 14 décembre 2011 ([195]).

Les éléments devant être mentionnés dans la nouvelle déclaration sont énumérés par le III de l’article L.O. 135-1 ([196]). Il s’agit des :

– activités professionnelles donnant lieu à rémunération ou gratification exercées à la date de l’élection ;

– activités professionnelles ayant donné lieu à rémunération ou gratification exercées au cours des cinq dernières années ;

– activités de consultant exercées à la date de l’élection et au cours des cinq dernières années ;

– participations aux organes dirigeants d’un organisme public ou privé ou d’une société à la date de l’élection ou lors des cinq dernières années ;

– participations financières directes dans le capital d’une société à la date de l’élection ;

– activités professionnelles exercées à la date de l’élection par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin ;

– fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts ;

– autres fonctions et mandats électifs exercés à la date de l’élection ;

– noms des collaborateurs parlementaires ainsi que les autres activités professionnelles déclarées par eux ;

– activités professionnelles ou d’intérêt général, même non rémunérées, que le parlementaire envisage de conserver durant l’exercice de son mandat.

II. Le droit proposÉ

L’article 3 complète les informations qui figurent dans la déclaration d’intérêts et d’activités que les parlementaires doivent remettre à la HATVP et au Bureau de l’assemblée concernée, pour y ajouter les « participations directes ou indirectes conférant le contrôle dans des sociétés dont l’activité consiste principalement dans la fourniture d’activités de conseil ».

C’est, en effet, au Bureau de chaque assemblée qu’il revient de prendre les mesures appropriées en cas de méconnaissance par un parlementaire des règles de fond relatives aux incompatibilités professionnelles et aux conflits d’intérêts. Il convient donc de compléter la liste des activités soumises à déclaration pour permettre le contrôle effectif de la nouvelle incompatibilité créée par l’article 6 du présent projet de loi organique, qui interdit d’acquérir ou de conserver le contrôle d’une société de conseil.

Au Sénat, cet article 3 n’a fait l’objet que de modifications d’ordre rédactionnel.

Il n’a pas été modifié par la commission des Lois de l’Assemblée nationale.

*

La Commission examine l’amendement CL33 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Nous proposons de supprimer l’article 3, qui marque un recul par rapport à l’interdiction, pour un député, de cumuler son indemnité parlementaire avec d’autres revenus et, a fortiori, d’exercer une activité professionnelle – autre que liée aux œuvres de l’esprit – en plus de son mandat. Une telle interdiction serait particulièrement justifiée s’agissant d’activités de conseil ou de lobbying, ou de participations directes ou indirectes permettant de contrôler des sociétés dont le conseil ou le lobbying constitue l’activité principale, un tel mélange des genres étant intolérable. La simple remise à la HATVP d’une déclaration d’intérêts et d’activités est largement insuffisante.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Une interdiction générale de cumul d’un mandat parlementaire avec des fonctions de conseil serait sans aucun doute jugée disproportionnée par le Conseil constitutionnel.

M. Philippe Gosselin. En effet, les interdictions générales et absolues sont généralement prohibées.

M. Ugo Bernalicis. « Il est interdit d’interdire »…

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 3 sans modification.

Après l’article 3

La Commission est saisie de l’amendement CL34 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Cet amendement vise à définir des conditions de probité strictes, non seulement pour les candidats aux élections, mais aussi pour les ministres et secrétaires d’État, pour les membres de leurs cabinets, et pour les membres du CESE. Nous considérons que, pour prétendre à la dignité de telles fonctions, ces personnes doivent être vierges de tout crime ou délit.

Mme la rapporteure. Nous avons déjà largement débattu du casier judiciaire. Avis défavorable.

M. Ugo Bernalicis. J’appelle votre attention particulière sur le 27° de la liste des condamnations visées par notre amendement, qui concerne les sévices graves ou actes de cruauté envers les animaux, prévus aux articles 521-1 et 521-2 du code pénal. Je précise incidemment que c’est vous, madame la rapporteure, qui m’avez donné cette idée... L’adoption d’une telle disposition constituerait un signal intéressant ?

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle aborde l’amendement CL37 de M. Ugo Bernalicis.

M. Bastien Lachaud. Cet amendement vise à limiter à deux le nombre d’élections successives possibles à un même mandat. J’ai bien entendu l’argument selon lequel une telle mesure relèverait de la loi constitutionnelle, mais je pense, pour ma part, qu’une loi organique suffit. Des propositions de loi organique allant dans le même sens ont d’ailleurs déjà été déposées au Sénat – même si elles n’ont pas encore été examinées. Je ne vois donc pas pourquoi nous ne pourrions pas profiter de la présente discussion pour limiter le cumul dans le temps. Si d’aventure c’était contraire à la Constitution, le Conseil constitutionnel nous le dirait, et il serait toujours temps, à l’automne, de revoter cette disposition à la faveur de la révision constitutionnelle.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL36 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement vise à mettre fin au cumul des mandats, aussi bien dans l’espace que dans le temps. Notre pays compte suffisamment de citoyennes et de citoyens pour que les mandats soient répartis entre un plus grand nombre d’entre eux et pour que chacun puisse s’investir dans la vie publique. C’est ainsi que l’ensemble de notre société sera sensibilisée aux notions d’intérêt général, de vivre-ensemble et de participation à la vie collective.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Elle se penche ensuite sur l’amendement CL38 de M. Ugo Bernalicis.

M. Bastien Lachaud. Cet amendement tend à interdire aux parlementaires de cumuler leur indemnité avec d’autres revenus, et donc d’exercer, en sus de leur mandat, une activité professionnelle, hormis celles liées aux œuvres de l’esprit. Il s’agit, en d’autres termes, d’obliger les parlementaires à se consacrer entièrement à leur mandat. En toute honnêteté, je ne vois pas, même si cela ne fait qu’un mois que nous sommes élus, comment un député pourrait exercer sérieusement son mandat, tant ici qu’en circonscription, tout en effectuant une autre tâche par ailleurs. L’adoption de cet amendement de bon sens serait de nature, pour le coup, à redonner à nos concitoyens confiance en l’action publique.

Mme la rapporteure. Je vous rejoins sur un point : depuis que nous avons été élus, je ne vois pas comment, à titre personnel, je pourrais cumuler les fonctions que j’exerce actuellement avec une activité privée – mais je conçois tout à fait que d’autres puissent le faire. Edicter, comme vous le proposez, une interdiction générale et absolue excéderait manifestement ce qui est nécessaire pour protéger la liberté de choix de l’électeur comme l’indépendance de l’élu et pour prévenir les risques de conflit d’intérêts.

Adopter cet amendement reviendrait à changer la conception même de la fonction parlementaire, qui n’est pas un métier mais un mandat. Les députés de La République en marche sont issus de la société civile. Certains d’entre nous souhaitent continuer à exercer, à temps très partiel, leur activité professionnelle ; le lien qu’ils conserveront avec leur métier d’origine n’est pas forcément une mauvaise chose pour l’exercice même de leur mandat parlementaire.

Pour ces raisons, j’émets un avis défavorable à cet amendement.

M. Philippe Gosselin. Une telle interdiction, générale et absolue, irait à l’encontre de l’objectif recherché. Si l’on veut des députés qui se renouvellent régulièrement et qui restent en phase avec la société civile, se pose inévitablement la question de leur reconversion à l’issue de leur mandat. Or, si vous demandez à un chirurgien, à un travailleur indépendant ou même à certains salariés de suspendre totalement leur activité professionnelle, ils en auront perdu la pratique au bout de quelques années.

M. Régis Juanico. Si nous avons mis fin au cumul d’un mandat parlementaire avec un mandat exécutif local, c’est que nous savions que la plupart des élus qui exerçaient l’un et l’autre faisaient mal leur travail de parlementaire, car ils privilégiaient naturellement leur mandat local, qui les plaçait au contact direct de leurs électeurs.

S’agissant des rémunérations, je suis favorable à ce que soit très clairement affirmé le principe d’une étanchéité forte entre l’exercice du mandat parlementaire et celui de toute activité professionnelle. J’observe au passage que les fonctionnaires, eux, ne peuvent continuer, une fois élus, à exercer leur fonction.

M. Philippe Gosselin. Certes, mais ils sont alors en disponibilité et peuvent retrouver leur poste à l’issue de leur mandat.

M. Régis Juanico. Il existe par ailleurs des dérogations au profit de certaines professions libérales – celles de médecin et d’avocat, notamment.

J’estime pour ma part que si des parlementaires exerçant une activité dans le secteur privé souhaitent continuer à se former et entretenir leurs compétences, ils peuvent très bien le faire sans être rémunérés, de façon gracieuse ou en suivant des formations continues. Le principe de la double rémunération, en revanche, me paraît choquant parce qu’il introduit une inégalité et qu’il favorise les conflits d’intérêt.

M. Pierre-Henri Dumont. Ce débat soulève deux questions. La première est celle du statut de l’élu, la seconde est celle de l’inégalité entre privé et public. Quand on travaille dans le secteur public, il est beaucoup plus simple de retrouver son travail après avoir achevé ou perdu son mandat. Dans le privé, il faut en revanche démissionner pour exercer celui-ci. On risquerait donc, en adoptant l’amendement, d’introduire une discrimination entre élus.

Mme Caroline Abadie. Il me semble que l’on confond des choses qui n’ont rien à voir. Le problème est-il que l’élu passe du temps à autre chose que son mandat ? C’est le cas, entre autres, de tous ceux – et celles – qui ont des enfants ! Le temps n’est donc pas le problème – et certains élus sont peut-être mieux organisés que d’autres. Si, par contre, c’est une question de salaire, que fait-on des personnes qui ont créé des entreprises, qui gagnent leur vie grâce à elles et qui y ont investi leur temps, leur argent et leur énergie ? Si elles devaient tout abandonner pour avoir le droit d’exercer un mandat parlementaire, cela risquerait de favoriser les professionnels de la politique.

M. Philippe Gosselin. C’est pourquoi je disais à l’instant que cet amendement va à l’encontre du but recherché.

M. Thomas Rudigoz. La volonté de ne pas réserver l’exclusivité aux professionnels de la politique est ce qui a animé notre mouvement politique. M. Juanico a cité le régime qui s’applique à la fonction publique, mais c’est justement le reproche souvent fait aux élus qui en sont issus par ceux qui viennent du secteur privé ! Tant que nous n’aurons pas instauré un vrai statut de l’élu, qui permette aux personnes issues du privé de retrouver leur emploi, il sera difficile d’édicter des interdictions telles que celle qui est proposée.

Je relève au passage une double contradiction dans le discours que tiennent nos collègues du groupe La France insoumise et M. Juanico. Si l’on allait jusqu’au bout de leur logique, il faudrait interdire tout cumul d’activités, y compris artistiques, cinématographiques ou autres… D’autre part, la loi votée sous l’ancienne législature n’interdit pas le cumul d’un mandat parlementaire avec un simple mandat local non exécutif ; cela me paraît raisonnable, mais si vous souhaitez interdire tout cumul dans le temps et dans l’espace, allez jusqu’au bout en interdisant aux parlementaires d’exercer le moindre mandat local !

M. Dominique Potier. J’adresserai tout d’abord une remarque aimable à la rapporteure. Madame, vous dites parfois vous exprimer au nom des députés du groupe La République en marche. Pour ma part, je n’ai jamais entendu, sous la législature précédente, le moindre rapporteur, de quelque sensibilité qu’il fût, faire une telle allusion. Il existe une séparation très claire entre l’animateur d’un groupe sur tel ou tel texte, et le rapporteur, qui est au service de l’intérêt général, du débat et du texte qu’il rapporte. Je me permets de vous le dire car cela vous est arrivé deux ou trois fois et ce n’est pas innocent sur le plan symbolique.

J’en viens au fond de vos propos. Vous dites que vous, députés du groupe La République en marche, venez de la société civile. Ayant été paysan pendant vingt-cinq ans, je n’ai aucune leçon à recevoir à cet égard. En réalité, si la majorité précédente était globalement composée d’une élite publique, celle d’aujourd’hui est plutôt constituée d’une élite privée, et aucune des deux n’est supérieure à l’autre. Il s’agit dans les deux cas d’élites. Le vrai problème réside dans la rupture sociologique entre nous, parlementaires, et les milieux populaires. Je fais partie des députés qui viennent de ces milieux, qui ont gravi les échelons grâce à l’éducation populaire et à la bienveillance d’une famille modeste – et nous sommes nombreux dans ce cas. Bref, encore une fois, personne n’a de leçons à donner sur l’origine professionnelle – publique ou privée – des parlementaires. La réalité est que nous ne représentons pas la France populaire : ce drame nous impose l’humilité. La solution à ce problème ne relève pas de cette loi, mais d’une politique d’égalité des chances, d’éducation populaire et d’éducation civique.

Je proposerai quant à moi, après l’article 4, l’amendement CL4 qui m’a été inspiré par mon propre parcours : je n’ai pas attendu 2017 puisque, dès 2012, je me suis appliqué la règle du non-cumul entre mon mandat parlementaire et tout mandat local.

J’ai fait preuve, en outre, d’une certaine sobriété financière dans l’exercice de mon mandat et j’affirme aujourd’hui, avec l’autorité de l’expérience, que lorsqu’on est député, on travaille à 100 % pour la République. Il n’y a aucun conflit, ni d’agenda ni d’intérêts, qui tienne. J’estime que l’on doit pouvoir continuer à exercer son métier lorsque que c’est une passion. Il m’arrive d’aller donner un coup de main à la ferme coopérative dont je viens, mais je le fais à titre gratuit. On peut tout aussi bien continuer à opérer comme chirurgien sans avoir besoin d’une rémunération. Nous gagnons trois fois le revenu médian des Français ; c’est bien assez ! Si nous voulons vraiment représenter les Français, il nous faut renoncer à tout appât du gain, considérer que la République nous a très bien dotés, et ne jamais avoir à dire à nos concitoyens que nous n’avons pas le temps d’assumer tel ou tel aspect de notre mandat parce que nous exerçons parallèlement une activité professionnelle !

Comme vous le savez, on a doté les parlementaires d’un certain nombre, sinon de privilèges, du moins d’avantages leur permettant de se déplacer dans toute la France et d’exercer correctement leur mission – notamment à l’aide de collaborateurs.

M. Philippe Gosselin. Ce n’est nullement un privilège : cela fait partie des moyens permettant aux parlementaires d’exercer leur mandat !

M. Dominique Potier. C’est un privilège au sens littéral, mais je préfère ne pas jouer sur les mots et je vous accorde qu’il s’agit de moyens alloués aux élus de la Nation. À l’époque, on a jugé nécessaire d’attribuer à ces derniers un certain niveau de rémunération pour éviter la corruption. Mais l’expérience a montré que, loin de l’éviter, il pouvait aussi la susciter… Je propose pour ma part une autre philosophie, en vertu de laquelle une certaine ascèse – une rémunération limitée à trois fois le revenu médian – nous protège mieux de la corruption. L’œuvre est autre chose que la rémunération : c’est elle qui compte d’abord.

Mme Delphine Batho. Je formulerai deux remarques. Premièrement, les députés sont aujourd’hui dans une situation inégalitaire, puisque les uns prennent un risque sur le plan professionnel, et les autres non. D’autre part, lorsque certains d’entre nous affirment que le cumul du mandat parlementaire avec une activité professionnelle permet de garder le contact avec la vie réelle, j’ai l’impression d’entendre mot pour mot l’argument qui avait été opposé il y a dix ans à la poignée de députés – dont j’étais – qui se battaient contre le cumul des mandats.

Il faut aujourd’hui aller au bout de la logique du non-cumul, et c’est pourquoi il eût été préférable de commencer par la révision constitutionnelle. On en revient toujours, en effet, à la question de savoir quelle est notre conception du député du XXIe siècle. Pour moi, ce dernier est un citoyen qui, à un moment de sa vie, se consacre exclusivement à son travail de parlementaire, à l’abri de toute influence financière qui proviendrait de quelque activité rémunérée que ce soit.

Mme Danièle Obono. Je souhaite répondre, puisque nous avons été interpellés quant à la cohérence globale de nos amendements. Nos propositions visent toutes, vous l’aurez remarqué, à instaurer une logique de non-cumul dans le temps et dans l’espace. L’objectif est d’éviter que les élus conservent leurs mandats pendant quarante ans et, en conséquence, perdent tout contact avec le monde professionnel.

Je suis par ailleurs tout à fait d’accord avec ce qui vient d’être dit concernant le statut de l’élu : si le mandat parlementaire n’est pas un métier, il constitue une responsabilité particulière, et il convient de ménager des transitions entre ce mandat et le retour à la vie professionnelle.

Il y a, c’est vrai, une forme d’inégalité entre ceux qui viennent du public et ceux qui sont issus du privé, mais l’appartenance à la fonction publique ne dispense pas de se former ni d’entretenir ses savoir-faire, et les fonctionnaires qui réintègrent les cadres au terme de leur mandat ne choisissent pas leur poste, ne reprennent pas purement et simplement leurs fonctions antérieures. C’est pourquoi il serait nécessaire de ménager des transitions.

Enfin, je m’associe à ce qui a été dit concernant la représentativité. Nous avons justement déposé un amendement, qui a pu faire sourire car sa forme était, je le reconnais, sans doute imparfaite, et qui visait à résoudre le problème soulevé par notre collègue Potier en facilitant la représentation de certaines catégories socioprofessionnelles au sein du Parlement. Nous représentons actuellement, moi y compris, une forme d’élite, qu’elle soit issue du secteur public ou du secteur privé. Si nous voulons faire évoluer la teneur de nos débats et la manière dont nous appréhendons la réalité du pays, il faut que les personnes concernées au premier chef par les lois que nous votons soient aussi aux premières loges de notre assemblée.

M. Philippe Gosselin. Il est très bon que nos collègues du groupe de la France insoumise défendent, comme ils l’ont fait à plusieurs reprises, les œuvres de l’esprit, mais les œuvres des mains ne sont pas moins nobles que les premières. Je n’apprécie guère ce distinguo qui me paraît condescendant.

La Commission rejette l’amendement CL38.

Articles 4 à 6,6 bis (nouveau), et 7 à 8

(art. L.O. 146, L.O. 146-1, L.O. 146-2 [nouveau], L.O. 151-1 et L.O. 151-2 du code électoral)

Incompatibilité du mandat parlementaire avec certaines activités de conseil

Résumé du dispositif et effets principaux

Les articles 4 à 8 modifient le régime des incompatibilités destinées, d’une part, à assurer l’indépendance des députés et des sénateurs vis-à-vis de l’exécutif et, d’autre part, à les protéger contre d’éventuelles tentations d’abus de mandat :

– l’article 4 complète la liste des entreprises et entités dans lesquelles un parlementaire ne peut exercer des fonctions de direction, ni détenir un mandat à la tête des organes de gestion, d’administration, de direction ou de surveillance ;

– l’article 5 restreint la possibilité pour un parlementaire d’exercer une activité de conseil à titre individuel ;

– l’article 6 prévoit l’interdiction, dans certains cas, d’acquérir ou de conserver le contrôle d’une société de conseil ;

– l’article 7 laisse au parlementaire qui se trouve dans cette situation au jour de son élection un délai de trois mois pour se mettre en conformité ;

– l’article 8 donne compétence au Bureau de l’assemblée concernée pour vérifier le respect des règles d’incompatibilité définies à l’article 3.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a ajouté plusieurs cas nouveaux d’incompatibilité du mandat parlementaire avec des activités privées.

Modifications apportées au Sénat

L’article 7 a été précisé par la commission des Lois du Sénat pour laisser un délai de trois mois, afin de régulariser sa situation, au parlementaire concerné par l’interdiction de continuer à exercer le contrôle d’une telle structure.

Les autres articles ont fait l’objet de modifications rédactionnelles.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative de la rapporteure, la commission des Lois a inséré dans le projet de loi un nouvel article 6 bis créant une incompatibilité entre le mandat parlementaire et l’activité de représentant d’intérêts pour le compte de l’une des entités énumérées à l’article L.O. 146 du code électoral.

I. L’État du droit

L’article 25 de la Constitution réserve à la loi organique le pouvoir de déterminer, notamment, les activités et fonctions incompatibles avec le mandat parlementaire ainsi que l’autorité chargée de contrôler ces prescriptions.

Rassemblées au sein du chapitre IV du titre II du livre Ier du code électoral ([197]), ces incompatibilités sont le reflet d’une sédimentation progressive de règles communes à l’ensemble des parlementaires ([198]). Édictées d’abord dans le domaine des fonctions publiques, électives ou non, elles ont été par la suite étendues à certaines responsabilités exercées dans le secteur privé.

Cette protection contre les conflits d’intérêts est d’autant plus efficace que la sanction est lourde : tout député ou sénateur n’ayant pas renoncé aux fonctions incompatibles avec son mandat dans un délai de trente jours est déclaré démissionnaire d’office par le Conseil constitutionnel ([199]).

A. la compatibilité entre le mandat parlementaire et les activités privées

À la différence des fonctions publiques non électives ([200]), le principe est ici celui de la compatibilité, tandis que l’incompatibilité demeure exceptionnelle. Cependant, l’évolution du rôle de l’État et le poids de certains intérêts dans la vie collective ont conduit le législateur à interdire aux parlementaires l’exercice de fonctions déterminées dans des catégories d’entreprises limitativement énumérées.

B. Des incompatibilités protectrices

1. La prohibition du cumul avec des fonctions de direction ou d’administrateur dans des entreprises publiques

Le I de l’article L.O. 145 du code électoral interdit aux parlementaires, pour la durée de leur mandat, d’exercer certaines fonctions, limitativement énumérées, « dans des entreprises nationales ou des établissements publics nationaux ». Il vise à prévenir toute entorse à la séparation des pouvoirs, s’agissant d’organismes placés sous la dépendance de la puissance publique. Cependant, cette incompatibilité ne s’applique pas aux parlementaires désignés en cette qualité comme membres de conseils d’administration, en application des textes organisant ces entreprises ou établissements.

Malgré son imprécision, la typologie retenue paraît renvoyer, d’une part, aux sociétés commerciales régies par le livre II du code de commerce et dont la majorité du capital est détenu par des personnes publiques et, d’autre part, aux établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) et à certains établissements publics administratifs (EPA) relevant de la tutelle de l’État. Il appartient, toutefois, au Conseil constitutionnel d’apprécier chaque cas d’espèce[201].

Plus floues encore sont les fonctions rendues incompatibles par ce dispositif organique : président, directeur général et directeur général adjoint, membre de conseil d’administration. L’existence d’un directeur général n’est obligatoire que dans les sociétés anonymes ayant opté pour un modèle moniste (avec un conseil d’administration et sans conseil de surveillance). Quant aux établissements publics de l’État, la diversité de leurs statuts aboutit à une variété de titres – directeurs, directeurs généraux ou principaux ; directeurs généraux adjoints ou délégués – correspondant en réalité à des fonctions équivalentes. Là encore, c’est au Conseil constitutionnel qu’il revient de donner des définitions juridiques précises à ces expressions, pour partie empruntées au droit des sociétés et à la jurisprudence commerciale, dans une matière d’interprétation stricte.

Cette première incompatibilité peut être rapprochée de l’article LO. 147-1, introduit en 2014 ([202]), qui interdit aux parlementaires l’exercice de fonctions de président ou vice-président du conseil d’administration d’un établissement public local (EPL), d’une société d’économie mixte (SEM), d’une société publique locale (SPL) ou d’une société publique locale d’aménagement (SPLA).

2. L’incompatibilité avec des fonctions de direction ou d’administrateur dans certaines entreprises privées

a. Un champ d’application relativement étendu

En dehors des cas particuliers des entreprises nationales et des établissements publics nationaux précédemment évoqués, l’article L.O. 146 n’interdit le cumul avec des fonctions de direction – chef d’entreprise, président de conseil d’administration, président et membre du directoire, président de conseil de surveillance, administrateur délégué, directeur général, directeur général délégué ou gérant – que lorsque celles-ci sont exercées dans des « sociétés, entreprises ou établissements » présentant l’une des particularités suivantes :

– le bénéfice d’avantages de la part de l’État ou d’une collectivité publique sous forme de garanties d’intérêts, subventions ou orme équivalente, sauf lorsque ces avantages découlent d’une législation ou d’une réglementation générale ;

– un objet « principalement » ([203]) financier (société agréée comme établissement de crédit) ou faisant appel public à l’épargne (société dont les titres sont cotés sur un marché), y compris les sociétés qui, bien que civiles, fonctionnent comme des sociétés par actions faisant appel public à l’épargne ([204]) ;

– une activité consistant dans l’exécution de travaux, la prestation de fournitures ou de services « destinés spécifiquement à ou devant faire l’objet d’une autorisation discrétionnaire de la part » ([205]) de l’État, d’une collectivité ou d’un établissement public ou d’une entreprise nationale ou d’un État étranger ;

– une activité lucrative consistant en l’achat ou la vente de terrains destinés à des constructions, de promotion immobilière ou, à titre habituel, de construction d’immeubles en vue de leur vente ;

– le fait d’être une filiale détenue, à hauteur de plus de la moitié du capital, par des sociétés, entreprises ou établissements appartenant à l’une des quatre catégories précédentes.

Le législateur organique a complété cette liste, en 2013 ([206]), afin d’interdire désormais l’exercice de fonctions de direction dans :

– les holdings et, plus généralement, les sociétés et organismes exerçant un contrôle effectif sur une société, une entreprise ou un établissement relevant de l’une des quatre premières catégories ([207]) ;

– et les sociétés d’économie mixte.

b. Cas particuliers

Conformément à l’article L.O. 147, un parlementaire ne peut pas accepter, en cours de mandat, une fonction de membre du conseil d’administration ou de surveillance dans l’un des établissements, sociétés ou entreprises visés à l’article L.O. 146. A contrario, le code électoral n’interdit donc pas à un parlementaire, qui exerçait de telles fonctions antérieurement à son mandat, de les conserver.

Par ailleurs, le dernier alinéa de l’article L.O. 146 étend l’incompatibilité à l’exercice d’une direction de fait sur les sociétés ou entités précédemment énumérées. Le Conseil constitutionnel a été conduit à préciser la notion de direction de fait comme devant s’entendre de la participation à la conduite générale de l’entreprise, active, régulière et comportant la prise de décisions ([208]).

3. L’encadrement des activités d’avocat et de conseil

Les professions d’avocat et de conseil sont également visées par des incompatibilités qui tendent à éviter les conflits d’intérêts.

a. Le cumul avec la profession d’avocat

Les scandales survenus sous la IIIème République sont à l’origine d’une législation interdisant aux parlementaires exerçant la profession d’avocat l’accomplissement de certains actes, soit en raison de la qualité des parties, soit en raison de la nature des affaires.

L’article L.O. 149 leur interdit de plaider directement ou indirectement (par le biais d’un associé ou d’un collaborateur) contre l’État, les sociétés nationales, les collectivités ou établissements publics, sauf devant la Haute Cour ou la Cour de justice de la République. Il leur est également défendu de plaider dans des affaires « à l’occasion desquelles des poursuites pénales sont engagées devant les juridictions répressives pour crime ou délit contre la Nation, l’État et la paix publique ou en matière de presse ou d’atteinte au crédit ou à l’épargne ».

b. Le cumul avec une activité de conseil

Depuis 1995 ([209]), l’article L.O. 146-1 interdit à un parlementaire de débuter une activité de conseil qu’il n’exerçait pas avant le début de son mandat. Une exception est prévue pour les « professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé » : même si elle concerne, également, les experts-comptables ou les notaires, elle vise d’abord la profession d’avocat, du fait des modalités particulières d’accès à la profession pour les parlementaires ([210]).

En complément, la dernière phrase du premier alinéa du I de l’article L.O. 145 leur interdit de consulter pour le compte des entreprises nationales et établissements publics nationaux, tandis que l’article L.O. 149 prohibe l’acceptation, en cours de mandat, d’une fonction de conseil au profit des entreprises ayant des relations spécifiques avec les personnes publiques, un objet financier ou une activité de promotion immobilière visée à l’article L.O. 146. Cette dernière interdiction a été étendue par la loi organique du 11 octobre 2013 précitée, qui a supprimé l’exception jusqu’alors prévue au profit des clients dont le parlementaire était habituellement le conseil avant son élection.

4. Les autres incompatibilités professionnelles

La loi organique du 11 octobre 2013 a interdit aux parlementaires d’exercer toute fonction de membre d’une autorité administrative indépendante, sauf s’ils y ont été désignés en leur qualité de député. Elle a également rendu incompatibles les fonctions de président d’une autorité administrative indépendante. Ces nouvelles incompatibilités ont été insérées à la fin du I de l’article L.O. 145 qui traite davantage des fonctions de direction ou d’administrateur dans des entreprises publiques.

Elle a, par ailleurs, inséré, au II du même article L.O. 145, une interdiction de principe de toute rémunération, gratification ou indemnité perçue au titre d’une fonction exercée au sein d’une institution ou d’un organisme extérieur en qualité de parlementaire. Ces dernières dispositions sont modifiées par l’article 8 ter du présent projet de loi organique.

C. contrôle et sanction des incompatibilités constatées lors de l’élection d’un parlementaire

Conformément à l’article L.O. 151-2 du code électoral, le Bureau de chaque assemblée est compétent pour examiner si les activités déclarées par un député ou un sénateur, à l’occasion du dépôt de la déclaration d’intérêts et d’activités prévue à l’article L.O. 135-1, sont compatibles avec le mandat parlementaire.

L’intervention du Bureau est préparée, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, par une délégation constituée en son sein et chargée d’instruire les dossiers. Le Bureau examine les déclarations présentées sur le rapport du président de cette délégation ; il peut demander des compléments d’information.

En cas de doute sur la compatibilité des fonctions ou activités exercées, le Bureau – tout comme le garde des Sceaux ou le parlementaire lui-même – saisit le Conseil constitutionnel. Si ce dernier conclut à une situation d’incompatibilité, le parlementaire concerné doit régulariser sa situation dans les trente jours, sous peine d’être déclaré démissionnaire d’office de son mandat par le Conseil constitutionnel.

Depuis 1959, le Conseil constitutionnel a rendu trente décisions relatives aux incompatibilités parlementaires. Il a conclu à quatorze reprises à l’incompatibilité des activités dont il était saisi avec le mandat parlementaire.

II. Le droit proposé

Une interdiction générale du cumul d’un mandat parlementaire avec des fonctions de conseil serait sans doute jugée disproportionnée par le Conseil constitutionnel. Celui-ci avait estimé, à propos de la loi de 2013 qui poursuivait cet objectif, que le législateur avait institué « des interdictions qui, par leur portée, excèdent manifestement ce qui est nécessaire pour protéger la liberté de choix de l’électeur, l’indépendance de l’élu ou prévenir les risques de confusion ou de conflits d’intérêts » ([211]).

Afin de contourner cette difficulté, le projet de loi organique combine plusieurs nouvelles interdictions particulières. Dans son avis rendu public, le Conseil d’État a estimé que ces dispositions, qui « s’appliquent à des situations dans lesquelles les risques de confusion ou de conflits d’intérêts sont avérés », n’excédaient pas ce qui est nécessaire à la prévention de tels risques.

A. L’interdiction de débuter une activité de conseil en cours de mandat, y compris pour les professions réglementées

L’article L.O. 146-1 du code électoral interdit déjà à un parlementaire de commencer à exercer une activité de conseil qui n’était pas la sienne avant le début de son mandat. Sans remettre en cause cette interdiction de principe, le 1° de l’article 5 supprime l’exception jusqu’alors prévue pour les membres d’une profession libérale soumise à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé.

En outre, l’article 6 insère un nouvel article L.O. 146-2 dont le premier alinéa prévoit d’interdire à un parlementaire, pendant son mandat, d’acquérir le contrôle d’une entreprise « dont l’activité consiste principalement dans la fourniture de conseils ».

B. L’encadrement plus strict des activités de conseil débutées antérieurement au mandat

Le 2° de l’article 5 complète l’article L.O. 146-1 pour rendre incompatible avec le mandat parlementaire la poursuite d’une activité de conseil commencée moins de douze mois avant l’élection. Il s’agit ainsi d’éviter la création d’une activité de conseil dans les mois qui précèdent l’élection du parlementaire, destinée à tourner l’interdiction de débuter une telle activité en cours de mandat. Il faut relever que, jusqu’aux modifications introduites par la loi du 25 avril 2016 ([212]) de modernisation de diverses règles applicables aux élections, cette durée correspondait à celle de la campagne électorale.

Pour encadrer les activités plus anciennes, l’article 4 allonge la liste des sociétés, entreprises ou établissements, figurant à l’article L.O. 146, dans lesquelles un parlementaire ne peut ni accepter, ni conserver des fonctions de direction ou un mandat à la tête des organes de gestion, d’administration, de direction ou de surveillance. Il y ajoute les « sociétés, entreprises ou organismes dont l’activité consiste principalement à fournir des conseils » aux entreprises et entités relevant de l’une des sept catégories précédemment énumérées, tandis que le 3° de l’article 5 interdit la fourniture de conseils dans ces mêmes entreprises et entités.

À titre complémentaire, l’article 6 interdit à un parlementaire de continuer à exercer le contrôle d’une entreprise dont l’activité consiste principalement dans la fourniture de conseils (trois derniers alinéas du nouvel article L.O. 146-2) :

– s’il a acquis ce contrôle moins de douze mois avant son élection (1°) ;

– ou si l’activité de cette entreprise consiste principalement à fournir des conseils aux entreprises mentionnées à l’article L.O. 146 (2°).

C. L’obligation de se mettre en conformité avec ces nouvelles incompatibilités

L’article 7 modifie l’article L.O. 151-1 afin de permettre à un parlementaire qui se trouve en situation d’incompatibilité au regard du nouvel article L.O. 146-2 de se mettre en conformité. Il lui appartiendra d’abandonner le contrôle de la société de conseil en cause dans un délai de trois mois. Les conditions sont donc plus favorables que pour les autres incompatibilités, y compris celles modifiées par le présent projet de loi organique, pour lesquelles le délai reste fixé à trente jours.

Ce délai court à compter de l’entrée en fonctions, et non de l’élection, afin de ne pas interdire à une personne élue comme suppléant d’un parlementaire et appelée à remplacer ce dernier de conserver le contrôle d’une société de conseil acquis plus d’un an avant le début de son mandat, à une date à laquelle elle n’était pas encore devenue parlementaire. En cas de contestation de l’élection du député ou du sénateur, le délai de trois mois court à compter de la date de la décision du Conseil constitutionnel.

L’article 8 fonde la compétence du Bureau de l’assemblée concernée pour vérifier la compatibilité des participations détenues par le parlementaire, qui font l’objet d’une déclaration conformément à l’article L.O. 135-1 tel que modifié par l’article 3 du projet de loi organique, avec son mandat. Ces dispositions conditionnent la mise en œuvre effective de l’incompatibilité introduite par le nouvel article L.O. 146-2 et relative au contrôle de sociétés de conseil. Elles permettront, le cas échéant, au Conseil constitutionnel de sanctionner ces situations par la démission d’office du parlementaire.

III. Les modifications opérées par le sÉnat

À l’initiative de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement à l’article 7 du projet de loi organique afin de mieux distinguer l’interdiction d’acquérir, au cours du mandat, le contrôle d’une structure dont l’activité consiste principalement dans la fourniture de conseils, d’une part, et l’interdiction, dans certaines conditions, de continuer à exercer le contrôle d’une telle structure, d’autre part.

Dans le premier cas, l’interdiction serait d’application immédiate à compter de l’entrée en vigueur de la loi. Dans le second, le parlementaire disposerait de trois mois pour régulariser sa situation.

Pour le reste, les articles 3 à 8 n’ont fait l’objet au Sénat que de modifications rédactionnelles.

IV. Les nouvelles dispositions introduites par la commission des Lois

Au-delà des amendements rédactionnels adoptés aux articles 5 et 7 du projet de loi, votre Commission a souhaité compléter le régime des incompatibilités parlementaires.

En l’état du droit, l’article L.O. 146 ne prohibe que le cumul avec des fonctions de direction dans des entreprises ou organismes limitativement énumérés. Cette interdiction particulière est complétée et renforcée par le présent projet de loi. Toutefois, elle n’inclut pas la représentation des intérêts (c’est-à-dire le lobbying) pour le compte de ces mêmes entités, alors même que le législateur a voté dans la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dite « Sapin 2 ») une définition précise de cette activité et la mise en place d’un registre de déclaration.

Sur proposition de la rapporteure, votre commission des Lois a donc créé, à l’article 6 bis, une nouvelle interdiction de cumuler une activité de représentant d’intérêts avec le mandat parlementaire pour le compte de l’une des entités énumérées à l’article L.O. 146. Ce nouveau cas d’incompatibilité est introduit dans le code électoral grâce à un nouvel article L.O. 146-3.

Les articles 3, 4, 6 et 8 n’ont, en revanche, fait l’objet d’aucune modification.

*

Article 4

La Commission examine l’amendement CL39 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Nous proposons, par cohérence avec nos amendements précédents, de supprimer l’article 4.

Je souhaiterais répondre à la dernière remarque de Philippe Gosselin : si nous avons visé les œuvres de l’esprit, c’était notamment pour envisager que les parlementaires puissent rendre compte de leur action en publiant des ouvrages. Nous proposerons éventuellement, en séance, des amendements plus précis et plus percutants à ce sujet.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 4 sans modification.

Après l’article 4

La Commission examine l’amendement CL4 de M. Dominique Potier.

M. Dominique Potier. Cet amendement s’inscrit dans la logique soutenue par notre ancien collègue René Dosière, qui défendait l’idée d’un plafonnement global des indemnités électives afin de dissuader les élus de cumuler plusieurs mandats.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Article 5

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement CL40 de Mme Danièle Obono.

Puis elle étudie l’amendement CL14 de Mme Delphine Batho.

Mme Delphine Batho. Cet amendement, qui reprend une proposition de loi dont j’ai eu l’honneur d’être l’auteure, vise à inscrire dans le présent projet de loi organique l’engagement pris par le candidat Emmanuel Macron, désormais Président de la République, d’interdire le cumul entre le mandat de député et tout exercice d’une fonction de conseil.

Nous sommes aujourd’hui dans une situation totalement hypocrite, que vous nous proposez de remplacer par une nouvelle hypocrisie. Le régime actuel des incompatibilités interdit aux députés de créer une activité de conseil, mais leur permet de l’exercer si elle a été créée avant leur élection. C’est ainsi qu’un de nos anciens collègues a pu créer un cabinet de conseil quatre jours avant d’accéder à son mandat ! Il nous est proposé, à cet article, d’imposer un délai d’un an avant l’élection – un an au lieu de quatre jours… Or, à notre sens, c’est le cumul même de la fonction de conseil avec l’exercice d’un mandat parlementaire qui permet d’organiser la corruption, en rémunérant un député pour l’influence qu’il exercera sur les travaux parlementaires. C’est pourquoi nous voulons poser le principe d’une interdiction stricte.

L’argument de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, que l’on ne manquera pas de nous opposer, me semble irrecevable pour deux raisons. D’abord parce que la rédaction proposée n’est pas exactement la même que celle qui avait été censurée en 2013 par le Conseil. Ensuite parce que nous allons débattre, cet automne, d’une révision constitutionnelle : ce qui valait pour les dispositions relatives au casier judiciaire que nous avons votées ce matin au cours de la discussion du projet de loi ordinaire vaut aussi pour le présent amendement.

Politiquement et moralement, la mesure que nous proposons devrait être au cœur de ce projet de loi organique.

Mme la rapporteure. J’émets un avis défavorable, car il s’agit d’une interdiction générale et absolue, qui a été, comme vous l’avez rappelé, censurée par le Conseil constitutionnel. Le dispositif figurant à cet article nous paraît raisonnable en ce qu’il n’interdit pas de façon générale le cumul avec une activité de conseil, mais prévoit un délai d’un an garantissant que l’activité de conseil a effectivement commencé bien avant le début du mandat, voire avant que l’intéressé ait même envisagé de se présenter à l’élection.

Mme Delphine Batho. Je répondrai par une remarque plus politique. L’actuelle majorité, durant toute la campagne présidentielle et législative, a fait de l’interdiction du cumul de la fonction de conseil avec le mandat de député la pierre angulaire de son discours sur la moralisation de la vie publique. Et vous nous dites maintenant qu’il faut être « raisonnable » : cela veut-il dire qu’il faudrait accepter une petite dose de corruption ? Il faut savoir que 71 des candidats de La République en marche aux élections législatives exerçaient une fonction de conseil ! Votre position n’est pas acceptable.

Quant à l’argument de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, ce n’est pas, encore une fois, un obstacle insurmontable. L’amendement qu’a présenté Dominique Potier tout à l’heure est une bonne solution.

Mme la rapporteure. Vous laissez entendre que, si quelqu’un exerce une activité de conseil, il est par là-même quelque peu corrompu. J’espère que vos mots ont dépassé votre pensée ?

Mme Delphine Batho. Non seulement ils n’ont pas dépassé ma pensée, mais je persiste et signe : quand un parlementaire est rémunéré 200 000 euros par Axa, je regrette de le dire, mais cela s’appelle de la corruption.

La Commission rejette l’amendement CL14.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL118 de la rapporteure.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, elle rejette l’amendement CL75 de M. Arnaud Viala.

Elle adopte enfin l’article 5 modifié.

Après l’article 5

La Commission examine l’amendement CL5 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Il s’agit d’élargir la liste des incompatibilités pour prévenir les conflits d’intérêts. Cet amendement m’a été suggéré par l’organisation non gouvernementale (ONG) Transparency International France : il me paraît utile, dans un souci de transparence précisément, de le signaler. La disposition proposée consiste notamment à interdire aux députés toute activité de représentation d’intérêts.

Mme la rapporteure. Votre amendement rejoint mon amendement CL119 après l’article 6, qui est rédigé un peu différemment. Je vous propose donc de le retirer à son profit.

L’amendement est retiré.

Article 6

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette successivement l’amendement CL41 de Mme Danièle Obono et l’amendement CL76 de M. Arnaud Viala.

Elle adopte l’article 6 sans modification.

Après l’article 6

La Commission examine l’amendement CL61 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Il s’agit d’un amendement de repli par rapport à l’amendement CL5 après l’article 5, qui interdisait toute activité rémunérée en dehors du mandat parlementaire. Nous proposons de plafonner les revenus tirés des activités annexes, comme cela se fait, par exemple, aux États-Unis. La limite envisagée est de 50 % de l’indemnité parlementaire, mais nous sommes naturellement prêts à en discuter.

Cet amendement a pour but de prévenir les conflits d’intérêts et d’identifier le mandat parlementaire comme activité principale du député, auquel celui-ci doit consacrer l’essentiel de son temps. L’activité professionnelle ne peut être qu’annexe ou subsidiaire. Elle est envisagée comme un terrain de repli dans la perspective de la fin du mandat.

Mme la rapporteure. J’avais réfléchi à un dispositif plus complet qui reprenne votre idée, mais ma réflexion n’a pu parvenir à maturité. Pour cette raison, je vous propose que nous ayons ce débat en séance et que nous menions une étude plus approfondie sur les modalités et les plafonds à retenir.

La Commission rejette l’amendement.

Article 6 bis (nouveau)

La Commission adopte l’amendement CL119 de la rapporteure. L’article 6 bis est ainsi rédigé.

Après l’article 6 bis

La Commission est saisie de l’amendement CL8 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Cet amendement reprend l’une des dispositions de la proposition de loi organique déposée par notre ancien collègue René Dosière le 22 mai 2007. Il tend à limiter le cumul des rémunérations perçues par des personnes titulaires de plusieurs mandats au montant de leur indemnité de base, au lieu d’une fois et demie comme actuellement. Cette même règle vaudrait pour les élus qui siègent au conseil d’administration d’un établissement public local, du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), au conseil d’administration ou au conseil de surveillance d’une société d’économie mixte (SEM) locale.

Mme la rapporteure. Avis défavorable.

M. Dominique Potier. Je fais appel à votre discernement, mes chers collègues. Pourquoi rejeter cet amendement sans même argumenter, alors qu’il est frappé au coin du bon sens ? Il pose simplement le principe selon lequel la rémunération globale mensuelle qu’un élu touche au titre de ses différents mandats est plafonnée à 5 000 euros environ au lieu de 8 000 euros actuellement.

Il serait tout à l’honneur de notre commission d’adopter cette mesure simple, très appréciée, élaborée par ce très fin connaisseur de la vie publique qu’est René Dosière.

C’est la première fois que je vois, sur un projet de loi censé être consensuel, aussi peu d’amendements de l’opposition acceptés, alors même que nous nous efforçons d’être bienveillants et constructifs.

Mme Cécile Untermaier. Je constate que le groupe La République en marche s’accroche à des dispositifs anciens auxquels nous essayons depuis longtemps de mettre un terme. Nous nous battons pour le non-cumul des mandats et leur limitation dans le temps, et lorsque nous vous proposons de mettre un terme à des cumuls d’indemnités, vous vous y refusez. Les citoyens jugeront.

M. Philippe Latombe. Le groupe du MODEM est favorable à cet amendement, frappé du sceau du bon sens. Cette proposition, inspirée des travaux de René Dosière, est totalement transpartisane.

M. Thomas Rudigoz. Je ne vais pas polémiquer à cette heure, mais j’estime que les propos de nos collègues socialistes sont un peu excessifs, d’autant qu’ils ont été aux affaires pendant cinq ans et qu’à aucun moment ils n’ont été capables de faire voter de telles dispositions. Il y a eu pendant des années et des années, mes chers collègues, au sein de votre formation politique, des élus locaux extrêmement importants qui ont cumulé mandats et indemnités, et vous n’avez rien fait. Inutile, donc, de nous donner des leçons aujourd’hui !

Mme Paula Forteza. Nous avons discuté d’un amendement très proche au sein de notre groupe, mais nous n’avons pas encore trouvé de consensus. Nous allons continuer à en débattre.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL6 de M. Dominique Potier.

M. Dominique Potier. Notre amendement est ainsi rédigé : « L’indemnité parlementaire est exclusive de toute autre rémunération issue d’une activité professionnelle ou d’un autre mandat électif exercés durant le mandat parlementaire, à l’exception des rémunérations tirées des activités artistiques, intellectuelles ou scientifiques » – cette dernière précision étant dictée par le souci de conformité à la Constitution.

Je le retire après l’avoir exposé, pour ne pas allonger notre débat.

L’amendement est retiré.

La Commission rejette ensuite l’amendement CL7 de Mme Cécile Untermaier.

Article 7

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL120 de la rapporteure.

L’amendement CL77 de M. Arnaud Viala est retiré.

La Commission adopte l’article 7 modifié.

Article 8

La Commission adopte l’article 8 sans modification.

Article 8 bis

(art. L.O. 144 du code électoral, art. 1er de l’ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote et art. 2 de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique)

Interdiction des parlementaires en mission

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 8 bis supprime les missions temporaires confiées aux parlementaires par le Gouvernement, ce procédé étant jugé contraire au principe de la séparation des pouvoirs.

Dernières modifications législatives intervenues

Cet article reprend une proposition de loi de M. Jacques Mézard adoptée en février 2016 en première lecture par le Sénat.

Modifications apportées au Sénat

L’article 8 bis a été introduit en séance publique à l’initiative du sénateur François Bonhomme.

Modifications adoptées par la commission des Lois

Cet article n’a fait l’objet que de modifications rédactionnelles.

I. L’État du droit

Reprenant l’article 13 de l’ordonnance du 24 octobre 1958 portant loi organique relative aux conditions d’éligibilité et aux incompatibilités parlementaires ([213]), l’article L.O. 144 du code électoral ([214]) pose le principe selon lequel « les personnes chargées par le Gouvernement d’une mission temporaire peuvent cumuler l’exercice de cette mission avec leur mandat de député pendant une durée n’excédant pas six mois ». Cette disposition est rendue applicable aux sénateurs par l’article L.O. 297.

Ces missions permettent aux parlementaires désignés de remplir des fonctions d’étude, de réflexion et de proposition. La mission est confiée à un député ou un sénateur par un décret visant expressément l’article L.O. 144, complété par une lettre de mission définissant l’objet de celle-ci.

La mission que le parlementaire se voit confier par le Gouvernement n’a aucune incidence sur la détention de son mandat. Comme le Conseil constitutionnel l’a relevé en 1989, « le parlementaire appelé à effectuer une mission temporaire à la demande et pour le compte du Gouvernement continue d’appartenir au Parlement » ([215]).

La loi organique a, toutefois, ménagé au parlementaire en mission la possibilité de déléguer exceptionnellement son droit de vote à un de ses collègues dans le cadre de l’article 27 de la Constitution. Cette faculté peut être utilisée à tout moment durant la mission temporaire, sous réserve du respect des formes de la délégation prévue par l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote ([216]).

Selon les données recueillies par la rapporteure, 91 nominations de députés en mission ont été effectuées sous la XIVème législature, contre 74 au cours des cinq années précédentes.

II. Le Dispositif introduit par le sÉnat

L’incompatibilité instituée par l’article L.O. 144 du code électoral soulève des interrogations au regard du principe de séparation des pouvoirs. En l’absence de restriction particulière sur la nature de la tâche confiée, la pratique des parlementaires en mission peut en effet conduire ceux-ci à exercer des missions de représentation du Gouvernement, voire des fonctions administratives.

Cette incompatibilité est également difficilement compréhensible dans ses modalités : pourquoi une fonction qui serait compatible avec le mandat parlementaire pendant six mois deviendrait incompatible au terme de ce délai ?

En outre, les modalités particulières de remplacement – par leur suppléant – des parlementaires dont la mission dépasserait les six mois peuvent conduire à des désignations qui ne présentent qu’une finalité électorale.

Ces différentes raisons avaient convaincu le Sénat d’adopter, le 3 février 2016, en première lecture, une proposition de loi de M. Jacques Mézard visant à supprimer les missions temporaires confiées aux parlementaires par le Gouvernement ([217]). Le texte n’avait toutefois pas été inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.

Dans le cadre du présent projet de loi, sur la proposition de M. François Bonhomme et plusieurs de ses collègues, le Sénat a adopté un amendement abrogeant l’article L.O. 144 du code électoral, modifiant les modalités de remplacement des députés et sénateurs aux articles L.O. 176 et L.O. 319, et procédant à plusieurs coordinations dans l’ordonnance du 7 novembre 1958 précitée ainsi que dans la loi organique du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ([218]).

À l’Assemblée nationale, la commission des Lois n’a pas remis en cause le dispositif introduit par le Sénat, n’adoptant qu’un unique amendement rédactionnel.

*

La Commission est saisie de l’amendement CL108 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. L’article 8 bis introduit par le Sénat supprime les missions temporaires confiées aux parlementaires par le Gouvernement en application de l’article L.O. 144 du code électoral. Il reprend une proposition de loi organique de M. Jacques Mézard adoptée en première lecture par le Sénat le 3 février 2016.

Le Gouvernement n’est pas favorable à cette suppression. Il fait valoir que le recours à des parlementaires pour l’exercice de telles missions permet d’associer en amont des députés et des sénateurs pour étudier des questions qui pourront ensuite faire l’objet, par exemple, de projets de loi.

Cette pratique soulève pourtant des interrogations au regard du principe de la séparation des pouvoirs. En l’absence de restriction sur la nature de la tâche confiée, cela peut conduire les parlementaires à exercer des missions de représentation du Gouvernement, voire des fonctions administratives.

Quant au Gouvernement, il peut solliciter des hauts fonctionnaires ou des personnalités qualifiés s’il souhaite recueillir un avis d’expert sur un sujet donné. Il ne lui est pas nécessaire de disposer, pour cela, de parlementaires dont il pourrait superviser l’activité.

Les parlementaires doivent plutôt se consacrer aux tâches de contrôle de l’exécutif, dans le cadre des missions d’information ou des commissions d’enquête.

M. Philippe Gosselin. Vous vous contredisez, madame la rapporteure !

Mme la rapporteure. Pas du tout : j’ai d’abord exposé la position du Gouvernement, puis la mienne, qui est défavorable à l’amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL121 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 8 bis modifié.

Article 8 ter

(art. L.O. 145 du code électoral)

Réserver à la loi la possibilité de prévoir la participation de parlementaires à des organismes extraparlementaires

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 8 ter pose le principe selon lequel seule la loi peut prévoir la participation de parlementaires au sein d’organismes extraparlementaires. En conséquence, les désignations par voie réglementaire des députés et des sénateurs ne sont plus autorisées à compter de la fin des mandats en cours.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a prévu la gratuité des fonctions exercées dans un organisme extraparlementaire.

Modifications apportées au Sénat

L’article 8 ter a été introduit en séance publique à l’initiative du rapporteur M. Philippe Bas.

Modifications adoptées par la commission des Lois

Sur la proposition de la rapporteure, la commission des Lois a prévu une entrée en vigueur différée de quelques mois avant de priver de base les désignations de parlementaires dans des organismes extérieurs.

I. L’État du droit

Le II de l’article L.O. 145 du code électoral, introduit par l’article 2 de la loi organique du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ([219]), autorise tout membre de l’Assemblée nationale et, par renvoi de l’article L.O. 297, tout sénateur, à siéger ès qualités de parlementaire dans « une institution ou un organisme extérieur ». Il impose, toutefois, la gratuité des fonctions exercées.

Lorsqu’un texte, qui peut être législatif ou réglementaire, prévoit la participation de parlementaires à l’un de ces organismes extraparlementaires ([220]), leur désignation est effectuée soit par l’assemblée concernée, sur proposition d’une ou plusieurs commissions permanentes, soit par son Président, soit par les commissions directement, conformément aux dispositions des articles 26 et 27 du Règlement de l’Assemblée nationale et de l’article 9 du Règlement du Sénat.

Selon les informations transmises à la rapporteure, il existait, au début de la XVème législature, 191 organismes extraparlementaires, au sein desquels 429 députés étaient appelés à siéger.

La présence de députés au sein de ces organismes est prévue par :

– des dispositions législatives dans 106 d’entre eux ;

– des dispositions exclusivement réglementaires dans les 85 autres.

II. Le Dispositif introduit par le sÉnat

En mars 2015, MM. Roger Karoutchi et Alain Richard, rapporteurs du groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat, avaient formulé la recommandation que soit limitée la dispersion des sénateurs dans divers organismes afin d’encourager leur participation effective aux travaux de la Haute assemblée.

Comme le relève l’exposé des motifs de l’amendement présenté par le rapporteur M. Philippe Bas, la présence de parlementaires dans ces organismes pose également une question de principe. En effet, au nom de la séparation des pouvoirs, la présence d’un parlementaire au sein d’un organisme extraparlementaire devrait toujours être prévue par la loi, et non pas seulement par un décret.

Or, selon le relevé réalisé par le rapporteur du Sénat, on dénombrerait aujourd’hui plus de quatre-vingt-dix organismes prévoyant la présence de députés et de sénateurs par décret.

Le I du présent article pose donc le principe selon lequel seule la loi peut prévoir la participation de parlementaires au sein d’organismes extraparlementaires. Il modifie, à cette fin, l’article L.O. 145. Il s’appliquerait aux députés et, par renvoi, aux sénateurs.

Au plan juridique, cette disposition crée donc une incompatibilité entre le mandat parlementaire et l’exercice de fonctions au sein d’un organisme extérieur prévues par une disposition autre que législative – un décret, un arrêté mais aussi une convention internationale. Ce faisant, elle ne méconnaît pas l’habilitation que le législateur organique tient du premier alinéa de l’article 25 de la Constitution.

Dans un souci de sécurité juridique, le II précise qu’un parlementaire qui a été désigné dans un organisme extraparlementaire par voie règlementaire serait autorisé à poursuivre ses fonctions pour la durée pour laquelle il a été désigné.

À l’Assemblée nationale, ces dispositions ont été complétées par la commission des Lois afin de reporter au 1er juillet 2018 leur entrée en vigueur.

*

La Commission examine l’amendement CL78 de M. Arnaud Viala.

M. Arnaud Viala. Cet amendement fait partie d’une série de propositions suscitées par le caractère clairement antiparlementaire du projet de loi. On ne peut pas prétendre rétablir la confiance dans la vie publique en étant autant focalisé sur l’activité des seuls parlementaires. C’est insupportable !

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL123 et l’amendement de précision CL122 de la rapporteure.

L’amendement CL103 du Gouvernement tombe.

La Commission adopte l’article 8 ter modifié.

Chapitre III Dispositions relatives à la « réserve parlementaire » et à la « réserve ministérielle »

Article 9 (art. 7 et 11-1 [nouveau] de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances) Dotation de soutien à l’investissement des communes et de leurs groupements

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 9, tel qu’il a été proposé par le Gouvernement, supprime la pratique de la « réserve parlementaire ». Jusqu’alors cette pratique permettait aux parlementaires de financer des projets au bénéfice des collectivités territoriales et du monde associatif, par le truchement du Gouvernement, les responsables des programmes budgétaires se conformant au souhait exprimé par le Parlement.

Dernières modifications législatives intervenues

Afin de rendre transparente la pratique de la réserve, la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a créé le 9° de l’article 54 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui impose la publication, en annexe du projet de loi de règlement, de la liste des subventions accordées aux collectivités territoriales et aux associations, en précisant le nom du bénéficiaire, le montant versé, la nature du projet financé, le programme budgétaire concerné et le nom du membre du Parlement, du groupe politique ou de la présidence de l’assemblée qui a proposé la subvention.

Modifications apportées au Sénat

Opposé à la suppression « sèche » de la réserve parlementaire, le Sénat a fait le choix de la légaliser au niveau organique en créant une nouvelle dotation de soutien à l’investissement des communes et de leurs groupements au sein de la mission budgétaire Crédits non répartis. Seraient éligibles :

– les projets que les députés et sénateurs proposent pour répondre aux besoins des communes et groupements de communes ainsi que de leurs établissements publics (ex : CCAS, caisses des écoles…) afin de financer des projets d’investissement ne présentant pas un caractère permanent, dont le montant ne peut excéder 20 000 euros et 50 % du montant total du projet (amendement adopté en commission des lois à l’initiative du rapporteur) ;

– les projets que les députés et sénateurs proposent pour répondre aux besoins d’investissement des établissements français d’enseignement à l’étranger et des organismes publics et privés qui concourent aux actions de soutien et d’accompagnement aux Français établis hors de France en matière scolaire, de bienfaisance et de solidarité, et en matière de développement culturel, ainsi que de développement économique de la France (amendement adopté en séance publique à l’initiative du rapporteur).

Concrètement, chaque année, le bureau de chaque assemblée adresserait au Gouvernement la liste des projets que les députés et sénateurs souhaitent voir financer en année n+1 à partir des crédits de la nouvelle dotation en précisant, pour chaque projet, le nom de l’éventuel bénéficiaire, le montant proposé, la nature du projet et le nom du membre du Parlement à l’origine de cette proposition. Le 31 mai de l’année n+2, le Gouvernement publierait la liste des projets en ayant bénéficié au cours du précédent exercice en open data.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative de la rapporteure, la commission des Lois a supprimé le dispositif proposé par le Sénat. En conséquence, la réserve parlementaire est supprimée à compter de l’exercice 2018 comme le proposait le Gouvernement. En revanche, le dispositif de transparence prévu par le 9° de l’article 54 de la LOLF est maintenu jusqu’en 2024 afin de pouvoir contrôler les subventions accordées au titre de la réserve parlementaire jusqu’en 2017 et dont le versement peut s’échelonner jusqu’au 31 décembre 2023 pour certaines opérations.

La « réserve parlementaire » est une pratique politique née en 1973 au bénéfice de l’Assemblée nationale et en 1989 au bénéfice du Sénat où elle est dénommée « dotation d’action parlementaire ».

Elle consiste en une enveloppe de crédits, négociée avec le Gouvernement lors de l’examen de la loi de finances initiale, mise à la disposition des chacune des assemblées et permettant aux députés et sénateurs de financer divers projets d’intérêt local ou associatifs. Cette pratique permet de contourner, de manière consensuelle, l’article 40 de la Constitution qui interdit toute initiative dépensière des parlementaires. Elle s’assimile à une « convention de la Constitution » selon les termes employés par le Conseil d’État. Elle a atteint 81 millions d’euros pour l’Assemblée nationale et 53 millions d’euros pour le Sénat en 2016 (moins de 0,05 % du budget de l’État) ([221]).

En théorie, la seule volonté du Gouvernement de ne plus faire droit aux demandes des parlementaires devrait donc suffire à faire disparaître la réserve parlementaire. Néanmoins, le I de l’article 9 présenté par le Gouvernement proposait de formaliser cette interdiction, lui conférant ainsi une portée impérative et symbolique. Fort logiquement, le II de l’article 9 initial abrogeait concomitamment le 9° de l’article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, introduit par la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, qui prévoit une publication, en annexe du projet de loi de règlement (dont l’objet est de rendre compte de l’exécution des lois de finances), de la répartition des subventions attribuées par les parlementaires.

Opposé à la suppression « sèche » de la réserve parlementaire, le Sénat a proposé un amendement de rédaction globale tendant à légaliser cette pratique.

I. Le droit en vigueur

Comme l’explique Mme Éline Lemaire, maître de conférence en droit public à l’Université de Bourgogne-Franche-Comté, dans un récent article : « le dispositif de la réserve parlementaire est un parfait exemple de la pratique politique « saisie » par le droit : elle a, pendant près de quarante ans, existé en marge du droit écrit qui prohibe les initiatives parlementaires ayant pour effet de diminuer les recettes publiques ou d’augmenter les dépenses publiques (…). Vivement décriée en raison de son opacité, [elle] a récemment vu son statut juridique précisé sous l’impulsion conjointe des parlementaires et du Gouvernement, mais aussi par la jurisprudence administrative » ([222]).

A. Une « convention de la Constitution » longtemps critiquÉe en raison de son opacitÉ et soupçonnÉe d’alimenter le clientÉlisme politique

Concrètement, le dispositif de la réserve parlementaire repose sur une définition préalable des « besoins » des parlementaires de la majorité et de l’opposition, centralisés au sein de la commission des Finances de chaque assemblée par le Président et le Rapporteur général. Il donne lieu ensuite au dépôt d’un amendement de crédits du Gouvernement lors de l’examen de la loi de finances, lequel fixe le montant de l’enveloppe accordée et sa répartition « conformément au souhait émis par les commissions ». Ce sont donc les députés et les sénateurs (ou leur groupe politique) qui ont le pouvoir de décider de l’emploi de ces crédits de manière discrétionnaire. Lorsque les subventions sont destinées aux collectivités territoriales, les crédits budgétaires sont inscrits sur l’action n° 1 Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales du programme 122 Concours spécifiques et administration de la mission Relations avec les collectivités territoriales, rattachée au ministère de l’intérieur ([223]). Les autres subventions versées aux associations ou fondations sont inscrites sur les programmes budgétaires relevant des ministères auxquels les demandes seront adressées.

Les subventions ne sont généralement versées aux bénéficiaires qu’une fois le projet réalisé ou en cours de réalisation. Toutefois, les délais d’instruction des dossiers ou les demandes de modification des membres du Parlement peuvent conduire à un décalage entre l’année d’octroi de la subvention par le Parlement et celle de son versement effectif. Certaines subventions – en particulier celles versées aux collectivités territoriales – peuvent également être versées par tranche, sous forme d’acomptes, dans un délai ne pouvant excéder sept années. En effet, le bénéficiaire de la subvention dispose d’un délai de deux ans maximum à partir de la date de notification de la préfecture pour commencer la réalisation du projet, avec possibilité d’une prorogation d’un an maximum. De plus, le projet doit être réalisé dans un délai de quatre ans maximum à compter de la date de déclaration du début d’exécution. Toutes les demandes de paiement doivent avoir été présentées pendant cette période. Cela étant, soulignons que ce délai a été ramené à quatre ans par l’article 140 de la loi de finances initiale pour 2017, sans possibilité de prolongation. Les projets financés au titre de la réserve parlementaire à partir de l’année 2017 doivent donc être exécutés dans ce délai raccourci.

Cette procédure permet donc de contourner si ce n’est la lettre du moins l’esprit de l’article 40 de la Constitution, qui pose le principe de l’irrecevabilité financière des initiatives parlementaires et aux termes duquel : « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ». En l’occurrence, l’amendement de crédits étant déposé par le Gouvernement, la règle est aisément contournée.

En soi, ce procédé relève du fonctionnement régulier des institutions dans un régime parlementaire rationnalisé : il est fréquent que des initiatives parlementaires qui risquerait d’être déclarées irrecevable au titre de l’article 40 de la Constitution soit finalement portées par le Gouvernement car leur objet est légitime. Il « témoigne de l’unité non pas simplement organique, mais également programmatique entre le Gouvernement et sa majorité, caractéristique de l’agencement parlementaire des institutions » ([224]).

En revanche, ce qui est plus problématique est que l’exécution de la « réserve parlementaire » heurte certaines dispositions de la loi organique n° 2011-692 relative aux lois de finances du 1er août 2002 – la LOLF – dans la mesure où l’ordonnancement des dépenses dépend des « souhaits » des parlementaires d’allouer des subventions à destination des collectivités territoriales ou de personnes privées (associations), mais relève de la seule responsabilité du responsable du programme budgétaire qui l’exécute. Ce dernier perd donc de facto une part de la liberté de gestion qui lui est pourtant reconnue par le II de l’article 7 la LOLF (à travers le mécanisme de fongibilité asymétrique) ([225]).

Toutefois, d’autres tempéraments à la liberté de gestion des responsables de programme sont prévus par la loi organique relative aux lois de finances ou résultent de la pratique budgétaire, au premier rang desquels figure la mise en réserve de crédits (8 % des crédits votés en loi de finances initiale) et les pratiques de surgels et d’annulations de crédits en cours d’exercice qui réduisent d’autant la marge de manœuvre des responsables de programme. La critique de la « réserve parlementaire » en la matière mérite donc d’être relativisée d’autant que les montants en cause restent limités.

Comme le souligne l’étude d’impact du projet de loi et plus encore l’article précité de Mme Eline Lemaire, la réserve parlementaire était en revanche beaucoup plus critiquable en raison du secret qui l’entourait. Ignorée de la plupart des députés ou sénateurs, sa mise en œuvre était centralisée par les présidents et rapporteurs généraux des deux commissions des Finances sans qu’aucune règle ne vienne commander la redistribution des crédits entre les parlementaires. Les hauts responsables pouvaient s’accorder la meilleure part du « butin », la distribution être discrétionnaire, l’opposition ignorée... Aucune information ne filtrait non plus quant à l’utilisation des crédits de la réserve par les parlementaires en bénéficiant.

C’est la raison pour laquelle cette pratique a été largement dénoncée par des parlementaires ([226]) comme par le Groupe d’États contre la corruption du Conseil de l’Europe (GRECO) ([227]) et de nombreuses associations citoyennes au titre du risque de clientélisme, de conflit d’intérêts, d’achat de votes... Nombreux étaient ceux qui la considéraient comme indigne du fonctionnement de nos institutions et de notre démocratie et qui réclamaient une transparence complète sur les montants, les modalités de répartition, la liste et la nature des projets subventionnés, le nom des bénéficiaires... Il aura fallu attendre près de 40 ans pour que ces critiques soient prises en considération par le monde politique.

La Cour des comptes ([228]) a par ailleurs jugé que la part de la réserve parlementaire consacrée aux subventions pour travaux divers d’intérêt local destinée aux collectivités territoriales, attribuée entre 2006 et 2012, nécessitait une réforme profonde en raison de la constatation de nombreuses difficultés financières et de son cadre peu performant.

Celle-ci pointait tout d’abord des « insuffisances dans l’ouverture et la gestion des crédits ouverts » au titre de la réserve parlementaire (manque de transparence, gestion relevant du chef du cabinet du ministre de l’intérieur ou du chef du bureau du cabinet, lesquels sont placés en dehors de la hiérarchie administrative). Elle constatait un emploi ne correspondant pas toujours aux objectifs affichés et un cadre règlementaire parfois non respecté (40 % des dossiers examinés ne comportaient pas toutes les pièces justificatives requises ou portaient sur des dépenses inéligibles faute d’un contrôle de conformité approfondi par les services de l’État).

La Cour des comptes jugeait également le dispositif « peu performant » en raison de l’attribution de subventions récurrentes répondant à un « phénomène d’abonnement » incompatible avec leur caractère en principe exceptionnel et constatait un manque de coordination avec d’autres dispositifs classiques d’intervention.

Elle soulignait enfin la « gestion coûteuse » de ce dispositif, évaluant à 85 équivalents temps plein travaillés (ETPT) les effectifs mobilisés pour la gestion de ces subventions au sein du ministère de l’intérieur. Le coût moyen de mise en œuvre, pour les seules « rémunérations et charges sociales », représentait environ 385 euros par subvention versée, tandis que le coût de gestion de ces subventions représente plus de 2,5 fois le coût de la gestion de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR).

En conclusion, la Cour des comptes préconisait de réorienter une part significative des crédits alloués vers des programmes et des actions budgétaires adaptés aux politiques publiques que l’État entend soutenir dans le cadre de la décentralisation (DETR ou autres dispositifs d’aide) et sous réserve des efforts attendus en matière de maitrise de la dépense publique.

B. Une pratique devenue plus transparente sous la derniÈre lÉgislature

La « réserve parlementaire » a évolué vers davantage de transparence à l’initiative de M. Claude Bartolone, à son arrivée à la présidence de l’Assemblée nationale au printemps 2012. Ainsi décida-t-il d’imposer une répartition équitable de la réserve entre les députés de la majorité et ceux de l’opposition. Il institua également la publicité des sommes allouées et de leurs bénéficiaires sur une page spécifiquement dédiée du site internet de l’Assemblée nationale.

Cette démarche en faveur de la transparence de la « réserve parlementaire » a été confirmée par le tribunal administratif de Paris qui, dans une décision du 23 avril 2013, opéra un revirement de jurisprudence ([229]) en autorisant la communication des « documents existants sous forme électronique (…) produits ou reçus par l’administration (…) relatifs aux opérations administratives de mise en œuvre des décisions d’utilisation de la « réserve parlementaire » » ([230]).

Les modalités de répartition de la réserve parlementaire

À l’Assemblée nationale, chaque député, de la majorité comme de l’opposition, peut proposer l’attribution de subventions à hauteur de 130 000 euros en moyenne, une modulation pouvant intervenir à l’intérieur et à l’initiative de chaque groupe politique.

Les membres du Bureau de l’Assemblée nationale disposent d’une réserve de 140 000 euros, les vice-présidents, les questeurs, les présidents de groupe et les présidents de commission de 260 000 euros, le Président de l’Assemblée nationale de 520 000 euros.

Au Sénat, depuis le 11 mars 2015, le Bureau a prévu qu’une dotation institutionnelle, dotée de 3 millions d’euros, serait gérée de façon collégiale par le Président et les vice-présidents. Elle vise à soutenir des actions d’intérêt général au niveau national ou à l’international et à venir en aide aux collectivités territoriales victimes de catastrophes naturelles ou d’événements graves justifiant un effort de solidarité.

Le reste de la dotation parlementaire (53,26 millions d’euros) est affecté aux groupes politiques au prorata de leurs effectifs, soit 153 046 euros par sénateur. Chaque groupe répartit ensuite librement entre ses membres la somme qui lui a été attribuée.

Le principe de la publicité de l’usage des crédits alloués au titre de la « réserve parlementaire » a finalement acquis valeur organique avec l’adoption, à l’unanimité, d’un amendement sénatorial lors de l’examen de la loi organique du 11 octobre 2013 précitée. L’article 54 de la LOLF a été modifié de façon à insérer un 9° qui prévoit la publication en annexe du projet de loi de règlement de la liste des subventions accordées aux collectivités territoriales et aux associations, en précisant le nom du bénéficiaire, le montant versé, la nature du projet financé, le programme budgétaire concerné et le nom du membre du Parlement, du groupe politique ou de la présidence de l’assemblée qui a proposé la subvention.

Le Conseil constitutionnel a validé ce dispositif, considérant que ces dispositions n’avaient « pas pour effet de permettre qu’il soit dérogé aux règles de recevabilité financière des initiatives parlementaires prévues par l’article 40 de la Constitution », permettant ainsi à la pratique de la « réserve parlementaire » d’être légalisée ([231]).

II. La rÉforme proposÉe

A. La suppression de la « rÉserve parlementaire » proposÉe par le Gouvernement

Malgré les efforts de transparence sur l’utilisation de la « réserve parlementaire » depuis 2013, les critiques restent vives quant à la survivance de cette pratique.

De nombreuses propositions de loi organique ont d’ailleurs été déposées tant au Sénat qu’à l’Assemblée nationale depuis 2013 pour réformer ou supprimer la « réserve parlementaire » ([232]) mais elles n’ont jamais été discutées.

Le Gouvernement a donc proposé de mettre un terme à cette pratique alimentant la défiance à l’égard des représentants de l’action publique en précisant qu’elle permettrait de dégager une économie brute de 146 millions d’euros. Le Gouvernement s’est néanmoins engagé à réallouer « une partie de cette économie » au bénéfice des petites communes et des territoires ruraux « dans le cadre de dispositif d’intervention existants » afin « d’assurer la publicité et l’objectivité des conditions d’allocations ». Cet engagement serait concrétisé dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2018.

Selon les informations transmises à votre rapporteure par le ministère de l’intérieur, le Gouvernement réfléchirait à redéployer les crédits jusqu’alors fléchés vers les collectivités territoriales sur les trois principales dotations dédiées à l’investissement des communes et de leurs groupements que sont : la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien à l’investissement local (la DSIL) et la dotation politique de la ville (DPV). Ces trois dispositifs sont régis par des règles de calcul différentes et cherchent à répondre à des problématiques distinctes en matière d’investissement. Au cours de son audition devant la commission des Lois, Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, a ajouté que : « Au-delà de ces pistes, il faut aussi que nous puissions avancer parallèlement sur la question des associations » ([233]).

B. La lÉgalisation de la pratique de la rÉserve parlementaire proposÉe par le Sénat

À l’initiative du Président et rapporteur de la commission des Lois, M. Philippe Bas, et du rapporteur général de la commission des Finances, M. Albéric de Montgolfier, le Sénat a refusé la suppression « sèche » de la réserve parlementaire proposée par le Gouvernement.

Le Sénat considère, en effet, que, depuis 2013, toutes les garanties ont été apportées pour assurer la répartition équitable de la réserve entre les parlementaires et la transparence nécessaire sur les projets financés ([234]).

Répondant aux critiques émises par la Cour des comptes sur l’utilisation de la réserve, le Sénat souligne que « la procédure administrative avait précisément été très sensiblement améliorée ces dernières années grâce au dynamisme des équipes en charge de l’exécution de la réserve au ministère de l’intérieur » et à la dématérialisation des procédures mise en œuvre depuis 2016 ([235]). Il estime aussi que « les critères de recevabilité des demandes de subvention ne se distinguent pas, en droit, de ceux applicables aux subventions de l’État pour des projets d’investissement ». Ces critères sont définis, notamment, par le décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l’État pour les projets d’investissement ainsi que par l’arrêté des ministres de l’intérieur et du budget du 2 octobre 2002 ([236]).

Le Sénat observe enfin que la « réserve parlementaire » apporte un soutien important aux petites collectivités territoriales dans un contexte de réduction de leurs moyens, qu’elle irrigue le tissu associatif, contribue à la cohésion sociale et conforte la réalisation des actions de certains programmes budgétaires.

Dans ce contexte et compte tenu de l’absence d’engagement concret du Gouvernement pour maintenir les crédits destinés à l’ensemble de ces actions, il a proposé une rédaction globale de l’article 9 destinée à légaliser la pratique de la réserve parlementaire en l’orientant exclusivement sur le soutien à l’investissement des communes et de leurs groupements et aux actions de soutien et d’accompagnement des Français établis hors de France.

Le I du présent article propose d’inscrire dans la maquette budgétaire prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) une nouvelle dotation au sein de la mission Crédits non répartis qui comporte déjà une dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, et une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations, et d’en préciser les modalités d’attribution (alinéas 1 à 6).

Le mécanisme repose sur le postulat que le Gouvernement proposerait dès le projet de loi de finances le montant des crédits qu’il souhaite inscrire au titre de cette nouvelle dotation de soutien à l’investissement des communes et de leurs groupements, ce dernier étant seul à pouvoir décider de la dépense publique en vertu de la Constitution.

Une fois cette étape passée, la procédure serait prévue par un nouvel article 11-1 de la LOLF.

Le I de ce nouvel article précise que chaque année, le bureau de chaque assemblée transmettrait au Gouvernement une liste de projets ayant vocation à être soutenus par cette dotation (alinéas 7 et 8).

S’agissant du financement des projets des communes et de leurs groupements, le Sénat prévoit six critères concernant leur nature (investissement matériel ou immatériel, caractère exceptionnel, caractère non permanent), leur finalité (mise en œuvre d’une politique d’intérêt général) et leurs modalités de mise en œuvre (interdiction de cumuler les subventions parlementaires, délai d’exécution inférieur à sept ans). Les subventions issues de la dotation seraient soumises à un double seuil : elles ne pourraient pas représenter plus de 50 % du projet et 20 000 euros (alinéas 9 à 15).

La liste des projets précise, pour chaque projet proposé, le nom de l’éventuel bénéficiaire, le montant proposé, la nature du projet, le nom du membre du Parlement à l’origine de cette proposition, et est publiée en « open data », c’est à dire dans un format ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement de données (alinéa 16).

Conformément à la Constitution, le Gouvernement serait seul compétent pour attribuer les crédits de la dotation dont il aura lui-même proposé le montant dans le projet de loi de finances, après avoir vérifié que les projets proposés respectent les critères précités.

En conséquence, le II du nouvel article 11-1 de la LOLF prévoit qu’avant le 31 mai de chaque année, le Gouvernement publiera en open data la liste des projets ayant bénéficié, au cours du précédent exercice, du présent dispositif (alinéa 17).

Enfin, à l’initiative du rapporteur en séance publique, le III du même article précise que la procédure prévue au I est applicable aux projets que les députés et sénateurs proposent pour répondre aux besoins d’investissement des établissements français d’enseignement à l’étranger et des organismes publics et privés qui concourent aux actions de soutien et d’accompagnement des Français établis hors de France en matière scolaire (comme les Alliances françaises), de bienfaisance, de solidarité, et en matière de développement culturel, ainsi que de développement économique de la France (telle les chambres de commerce françaises à l’étranger). Cette préoccupation sénatoriale correspond en effet à la pratique actuelle puisqu’en 2016, le deuxième poste de subventions proposées par les sénateurs au titre de la réserve était destiné à financer les programmes Diplomatie culturelle et d’influence (pour 1,4 million d’euros), Français à l’étranger et Affaires consulaires (0,5 million d’euros) ou encore Aide au développement (0,65 million d’euros).

Le II du présent article supprime, par coordination, le 9° de l’article 54 de la LOLF relatif au contenu des annexes du projet de loi de règlement dans la mesure où le II du nouvel article 11-1 de la LOLF prévoit déjà la publication en open data de la liste des projets financés par la nouvelle dotation créée par le Sénat selon les mêmes critères que ceux visés au 9° de l’article 54.

Enfin, le III prévoit une entrée en vigueur du dispositif à compter du 1er septembre 2017, l’objectif du Sénat étant d’utiliser cette nouvelle dotation dès l’examen du prochain budget.

C. La suppression de la rÉserve parlementaire adoptée par la commission des lois

Après un long débat, la commission des Lois a adopté un amendement présenté par votre rapporteure proposant de supprimer la réserve parlementaire à compter de l’exercice 2018.

Par rapport au projet de loi initial, la commission a néanmoins maintenu en vigueur le dispositif de transparence prévu par le 9° de l’article 54 de la LOLF jusqu’en 2024 afin de pouvoir contrôler les subventions accordées au titre de la réserve parlementaire jusqu’en 2017 et dont le versement peut s’échelonner jusqu’au 31 décembre 2023 pour certaines opérations.

*

La Commission est saisie de l’amendement CL65 de M. Xavier Breton.

M. Xavier Breton. L’objet de cet amendement est de supprimer l’article remplaçant la réserve parlementaire par un dispositif de soutien. Nous avons commencé à en débattre précédemment, et les accusations de clientélisme portées contre la réserve parlementaire ne se justifient absolument pas ; c’est pourquoi nous proposons la suppression de l’article 9.

M. Philippe Latombe. Pour notre part, nous sommes favorables à la suppression de la réserve parlementaire.

Mme la rapporteure. Je suis opposée à la réserve parlementaire. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques CL124 de la rapporteure et CL141 du Gouvernement, les amendements CL42 de M. Ugo Bernalicis, CL99 et CL 102 de M. Erwan Balanant.

Mme la rapporteure. Mon amendement a pour objet de supprimer la réserve parlementaire, tout en maintenant le dispositif de transparence de l’utilisation de ladite réserve jusqu’à l’extinction des projets déjà engagés, en 2024.

M. Bastien Lachaud. Nous considérons que les députés n’ont pas à distribuer une somme à leur discrétion. La suppression de la réserve parlementaire était un élément de notre programme à l’élection présidentielle, nous proposons de la mettre en application.

Mme Isabelle Florennes. Les députés du MODEM, pour leur part, sont pour la suppression immédiate de la réserve parlementaire, sans attendre 2024.

Mme la rapporteure. La date de 2024 correspond à la fin des engagements déjà pris, mais la suppression est immédiate. La réserve peut financer des projets pouvant durer jusqu’à sept ans. L’amendement que je propose prévoit en conséquence de maintenir la transparence de l’utilisation de cette réserve jusqu’à la fin des projets en question, c’est-à-dire en 2024.

M. Philippe Latombe. C’est la formulation de l’amendement CL124, prévoyant une abrogation « à compter du 1er janvier 2024 », qui suscitait nos interrogations.

M. Arnaud Viala. Pour la clarté de nos débats, je voudrais reconstituer l’argumentation de la rapporteure. Elle nous a indiqué être opposée à la réserve parlementaire parce qu’elle n’est pas transparente…

Mme la rapporteure. Je n’ai pas dit cela !

M. Arnaud Viala. Vous l’avez dit au cours de la discussion du projet de loi ordinaire. Et, par cet amendement, vous proposez maintenant que l’on maintienne le dispositif de transparence existant. Voilà qui donne une idée de votre parti pris idéologique en faveur de la suppression de ce fonds !

Nous sommes en train de prendre une décision qui correspond à des engagements que vous avez souscrits, mais qui fait fi de l’utilité de la réserve parlementaire. Les crédits de celle-ci servent tout simplement à faire en sorte que des projets puissent voir le jour dans des territoires qui n’ont pas accès à d’autres financements.

À vous entendre, nous devrions supprimer ce fonds sans avoir la moindre idée du dispositif de substitution que vous envisagez : nous en avons eu une illustration parfaite tout à l’heure à propos des commissions de distribution de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), sujet sur lequel vous étiez en contradiction totale avec les propos tenus par la garde des sceaux hier.

Le préjudice pour les territoires sera énorme, il faut que cela soit clairement affirmé. En défendant ce dispositif, nous ne défendons pas un mécanisme permettant au parlementaire d’agir pour sa réélection, mais la capacité de l’État à accompagner, à travers ses élus nationaux, des projets au bénéfice des territoires.

Sur tous les articles que nous venons de discuter, la vision que nous avons de la France a été totalement occultée. On peut toujours dire qu’un député est un élu de la Nation, qui doit se préoccuper de sujets nationaux – c’est vrai et j’y souscris –, mais on peut aussi se demander si la France est uniquement un tout à partir duquel on organise la vie de nos concitoyens, ou si elle est aussi l’addition de dynamiques territoriales qui s’expriment pour la plupart à travers des acteurs locaux publics ou privés très engagés, qui mènent un certain nombre de projets au bénéfice de leurs concitoyens, avec des moyens très limités, et qui ont besoin que la solidarité nationale s’exerce dans leur direction.

En supprimant de manière aussi hâtive la réserve parlementaire ainsi que d’autres dispositifs, on affaiblit considérablement l’expression des territoires. Nous le regretterons, et vous le regretterez.

M. Philippe Gosselin. L’amendement du Gouvernement et de la rapporteure trahit une méconnaissance totale de la réserve parlementaire, qui représente un « coup de pouce » donné à un certain nombre de petites collectivités. Dans beaucoup de territoires ruraux, certaines communes n’ont pas d’autres moyens, et la réserve offre un cadre beaucoup plus souple que la DETR. Pour les subventions liées aux contrats de territoire, on peut s’adresser au conseil départemental ou à la région ; pour le contrat de ruralité ou les fonds européens, les critères sont très précis.

L’intérêt de la réserve parlementaire est d’offrir cette petite souplesse qui permet d’attribuer, pour des projets qui n’entrent dans aucun autre cadre, ce petit coup de pouce, souvent pour des communes rurales. Quand vous apportez 3 000 ou 4 000 euros pour un projet routier, pour le réaménagement du cimetière, ou pour l’accessibilité de quelques bâtiments publics, cela donne vraiment de l’oxygène ; ce n’est pas du clientélisme.

Quant aux subventions aux associations, n’allez pas vous imaginer qu’il s’agisse de demandes considérables : c’est l’association des parents d’élèves locale qui fait un déplacement pédagogique avec les enfants et qui a besoin de payer 1 000 euros le transport en car que la commune ne peut pas prendre en charge ; quand des élèves viennent visiter l’Assemblée nationale, on paie le car pour leur permettre de venir à Paris. C’est le club de judo, la restauration du patrimoine, autant de petits éléments d’intervention qui créent une dynamique locale.

Si c’était du clientélisme, de l’achat de votes, nous serions beaucoup plus nombreux que cela, à droite comme à gauche, à siéger ici, et il n’y aurait jamais d’alternance dans les départements et les régions, car les hommes-liges qui auraient bénéficié de ces subventions rééliraient les sortants !

Ouvrez les yeux sur cette petite capacité d’intervention qui donne à l’Assemblée nationale et au Sénat autre chose que le pouvoir de la parole : un pouvoir plus concret d’agir et d’aider.

M. Ugo Bernalicis. Nous avions proposé deux amendements qui ont été déclarés irrecevables car, apparemment, ils créeraient une charge. Je demande à ce qu’ils soient réintégrés à la discussion, ou que l’on interroge la commission des Finances.

L’un prévoyait qu’un jury national citoyen répartisse les crédits restants pour 2017, sur le modèle des jurys locaux que certains connaissent dans leur circonscription. Le second prévoyait que des jurys départementaux gèrent la réserve parlementaire actuelle.

Mais, au fond, on se trompe de débat. Je comprends l’intérêt de financer telle ou telle action, et j’y souscris. Mais c’est parce que nous sommes dans une situation de disette, de misère des finances publiques locales, que nous en venons à avoir de tels comportements, et ce n’est pas souhaitable. Il faut augmenter les dotations de fonctionnement des collectivités locales, et si l’on souhaite de la participation citoyenne et un fléchage des crédits, imposons un pourcentage de budget participatif dans toutes les collectivités locales. Voilà comment résoudre cette équation.

Et je maintiens ma question sur nos amendements. De toute façon, ils ne passeront pas et vous voterez contre, donc il ne vous coûte rien de les laisser en discussion !

M. David Habib. Nous avons été nombreux à saluer l’intervention d’un député de La République en marche, pour qui il était incongru d’évoquer la réserve parlementaire dans le débat sur le statut de l’élu, et qui jugeait nécessaire un débat préalable sur notre vision de la fonction parlementaire pour les dix ou vingt années à venir, suite à l’interdiction du cumul des mandats.

Beaucoup avaient acquiescé à cette intervention, et je souhaite que nous ayons ce débat. J’ai été vice-président de l’Assemblée nationale, et je ne me sentais pas en situation de faiblesse lorsque j’incitais le Gouvernement à réfléchir davantage à une proposition qu’il faisait à l’Assemblée. Nous contribuons à éclairer le Gouvernement en lui disant que nous avons besoin de temps pour trouver un dispositif qui viendrait se substituer à la réserve parlementaire. Notre collègue de la France insoumise évoque l’augmentation des dotations. Je lui demande de m’entendre sur ce sujet : il y a des projets que nous sommes incapables de financer parce qu’ils n’entrent pas « dans les clous », parce que le droit commun ne prévoit pas les dispositifs de subvention adaptés. Cela existe dans tous les domaines, dans tous les secteurs de l’action publique.

Forts d’une expérience que nous avons acquise, ne privez pas les territoires les plus éloignés, composés de communes très rurales et à très faible démographie, qui cherchent à assurer, par un cumul de dotations, les moyens de faire face à des demandes sociales exprimées par leurs habitants. Le désaccord qui existe entre nous est peut-être fondé sur un problème de communication. D’abord, le terme de « réserve » est déplorable. Il ne recouvre pas la réalité des faits et crée de la suspicion dans l’opinion publique. Prenons le temps du débat, retirons cet article de la discussion qui va commencer lundi dans l’hémicycle. Cela ne présage en rien notre décision collective future. Ne commettons pas une erreur irréversible qui serait mal comprise par nos administrés.

Mme Paula Forteza. Le débat ne porte pas sur les besoins : nous les comprenons tous. Si tous les députés du groupe La République en Marche sont très sensibles à ce tissu associatif local, qui a besoin de financements et de soutien, ils estiment que la réserve parlementaire n’est pas le moyen adéquat. Il s’agit ici d’un contournement de l’article 40 de la Constitution, qui a été toléré jusqu’à maintenant mais qui ne peut plus l’être.

Nous avons interpellé la ministre, à qui nous avons demandé de nous apporter des précisions sur la manière dont ces fonds seront redirigés avant le vote.

M. David Habib. Pour l’instant, vous n’êtes pas capable de le dire !

Mme Paula Forteza. Elle a confirmé être en train de travailler sur ce dossier.

M. Philippe Gosselin. Dans l’attente, restons prudents !

Mme Caroline Abadie. Notre volonté n’est pas de priver de ces fonds les associations de nos territoires.

Force est de constater, monsieur Gosselin, que vous aimez emmener des élèves des écoles à l’Assemblée nationale. Mais, comme vous ne pouvez sûrement pas emmener toutes les écoles, vous devez faire des arbitrages, ce qui crée des inégalités. Dans les territoires, il y aura toujours des gens qui ont davantage de capacité que d’autres à demander quelque chose.

Comme l’a dit à l’instant Mme Forteza, la ministre a promis d’apporter des précisions.

Enfin, vous dites que les Français ont besoin de ces fonds. Pourtant, ils nous ont élus alors que la suppression de la réserve parlementaire faisait partie de notre programme.

M. Philippe Gosselin. Vous croyez encore à cela ?

M. Dominique Potier. Je demande la parole…

M. Stéphane Mazars, président. Monsieur Potier, nous avons abordé longuement ce sujet hier en présence de la garde des Sceaux et nous en avons reparlé tout à l’heure.

M. Dominique Potier. Cela fait un quart d’heure que je demande la parole !

Mme Cécile Untermaier. La présence de cet article jette le discrédit sur la réserve parlementaire, que nous n’avons pourtant aucune raison de considérer comme un sujet de honte. Je puis vous assurer que je n’ai ressenti aucune gêne dans les campagnes électorales à propos la réserve parlementaire, bien au contraire. J’ai même constitué, pour la gestion de cette réserve, un jury citoyen qui a permis de dynamiser de façon formidable l’activité des associations comme celle des communes rurales. Nous avons reçu l’ensemble des porteurs de projets un samedi entier, avec un jury citoyen tiré au sort et respectant la parité hommes-femmes. Nous avons auditionné ces porteurs de projets, en présence de la presse afin de garantir la transparence. Ce fut une révélation de la richesse de ce terroir. C’était le seul outil à notre disposition, qui plus est non encombré de tout l’aspect procédurier auquel nous nous heurterions avec le fonds proposé par le Sénat.

Associons un dispositif original, celui des jurys citoyens, à la réserve parlementaire, faisons travailler les parlementaires dans ces espaces de vie qui sont fracturés, car c’est aussi notre mission. Ne considérons pas que la DETR résoudra tous les problèmes. Nous sommes dans des interstices essentiels qui correspondent précisément à nos missions sur le terrain.

Je rejoins la proposition de mon ami Rémy Rebeyrotte et celle de David Habib qui consiste à prendre notre temps. On ne m’a pas pénalisée parce que j’avais utilisé la réserve parlementaire et, je le répète, je n’ai aucune honte à l’avoir fait.

M. Dominique Potier. Monsieur le président, j’ai demandé la parole !

M. Stéphane Mazars, président. J’ai donné la parole à tout le monde, même à ceux qui, comme vous, ne sont pas membres de la commission des Lois. Tout le monde doit jouer le jeu.

M. Dominique Potier. J’ai levé la main à plusieurs reprises pour demander la parole. Je n’ai jamais été ostracisé de la sorte. Nous sommes tous des parlementaires, quelle que soit la Commission à laquelle nous appartenons, et nous avons tous le même droit d’expression. Seul le droit de vote est réservé aux membres de la Commission.

M. Stéphane Mazars, président. Tout à l’heure, vous avez mis en avant de nombreuses vertus auxquelles nous avons tous plutôt souscrit. Vous n’avez pas besoin de rappeler, à chaque fois, votre expérience passée aux nouveaux députés que nous sommes. J’estime maintenant que le débat est clos.

Nous étions convenus, lors de la suspension de séance, avec M. Gosselin, M. Dussopt et Mme Untermaier, que le débat sur la réserve parlementaire avait déjà eu lieu.

Mme Delphine Batho. Monsieur le président, l’article 37 de notre règlement dispose que tous les députés peuvent participer à tous les travaux de toutes les Commissions, y déposer des amendements et s’y exprimer à égalité avec leurs autres collègues. S’agissant des prises de parole, il n’y a donc pas de distinction à faire entre les membres de la commission des Lois et les autres.

M. Stéphane Mazars, président. Madame Batho, il est deux heures du matin.

M. David Habib. C’est vous qui en êtes responsable, ce n’est pas nous !

Mme Danièle Obono. C’est votre majorité qui a décidé cette procédure !

M. Stéphane Mazars, président. Nous sommes collectivement responsables de cette situation.

M. Ugo Bernalicis. Monsieur le président, j’ai posé une question au sujet de nos amendements. Je souhaite obtenir une réponse.

La Commission adopte les amendements identiques CL124 et CL141, et l’article 9 est ainsi rédigé.

En conséquence, les amendements CL42 de M. Ugo Bernalicis, CL99 et CL102 de M. Erwan Balanant, CL30 de M. Xavier Breton, CL17 et CL18 de M. Martial Saddier, CL95 de Mme Michèle de Vaucouleurs, CL79, CL80 et CL81 de M. Arnaud Viala, CL19 de M Martial Saddier et CL82 de M. Arnaud Viala tombent.

M. Philippe Gosselin. On vient donc de supprimer la réserve parlementaire, mais on ne sait pas par quoi elle sera remplacée !

Mme la rapporteure. Je souhaite répondre à M. Bernalicis. Le président de la commission des Finances a considéré que vos amendements créaient une charge publique au regard de l’article 40 de la Constitution. Je me suis rangée à son avis, mais vous pourrez l’interroger en séance.

Après l’article 9

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement CL22 de M. Xavier Breton.

Chapitre IV Renforcement des obligations de publicité de la « réserve ministérielle »

Article 9 bis

Transparence de la « réserve ministérielle »

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 9 bis, introduit à l’initiative du rapporteur de la commission des Lois et du rapporteur général de la commission des Finances du Sénat, est la consécration légale d’une pratique mise en œuvre par le ministère de l’Intérieur depuis 2013 consistant à rendre publique, en « open data », les critères d’éligibilité et la liste de l’ensemble des subventions accordées, au cours du précédent exercice, par le ministre de l’intérieur, pour des travaux divers d’intérêt local au titre de la « réserve ministérielle ».

Cette liste précise, pour chaque subvention, le nom du bénéficiaire, le montant versé, la nature du projet financé et le nom du ministre, du membre du Parlement ou de l’élu local l’ayant proposée.

Modifications adoptées par la commission des Lois

La commission des Lois a adopté l’article 9 bis introduit par le Sénat sous réserve d’un amendement de précision.

I. Le droit en vigueur

La réserve ministérielle relève de la procédure budgétaire de droit commun, conformément à l’article 7-IV de la loi organique n° 2011-692 relative aux lois de finances (LOLF) qui prévoit que les crédits ouverts sont mis à la disposition des ministres.

À titre principal, ces crédits sont inscrits en projet de loi de finances au sein de la mission Relations avec les collectivités territoriales sur le programme 122 Concours spécifiques et administration. Ces crédits doivent être exclusivement utilisés pour accorder des subventions aux projets d’investissement des collectivités territoriales. Ils sont mis à la disposition du ministre de l’Intérieur en application de l’article 44 de la LOLF, sur proposition de membres du Gouvernement, de parlementaires ou le cas échéant d’élus locaux.

Les subventions accordées concernent principalement des projets d’investissements physiques (travaux de construction, de rénovation, de réhabilitation, d’amélioration, de mise aux normes, de réparation, acquisitions immobilières, équipement en matériel) ([237]).

Toutefois, il ressort du référé de la Cour des comptes du 27 novembre 2014 ([238]) que de 2010 à mai 2012, plus de 70 % des crédits ont été engagés à l’initiative des services de la Présidence de la République, une partie des crédits restants l’étant à l’initiative des services du Premier ministre ou du ministre des finances. Depuis, la Présidence de la République n’intervient plus, mais une partie des crédits aurait continué à répondre à des besoins exprimés par les ministres de l’économie et du budget en 2013 uniquement.

D’un montant de 5,3 millions d’euros au 13 juillet 2017, l’utilisation de la réserve ministérielle varie en fonction des besoins exprimés comme le montre le tableau ci-après.

Utilisation de la réserve ministérielle par le ministre de l’Intérieur depuis 2012

La subvention est versée en fonction de l’état d’avancement du projet, des demandes de paiement présentées et des justificatifs produits. Au maximum le versement s’étalera sur 7 années (2 + 1 pour commencer et 4 pour achever) sachant que 82% des subventions sont versées dans les 3 ans suivant l’année d’attribution de la subvention. Par ailleurs la subvention n’est pas forfaitaire mais son montant final est calculé par application du taux fixé dans l’arrêté attributif à la dépense réelle, plafonnée à la dépense subventionnable prévisionnelle. En cas d’abandon du projet, de non réalisation dans les délais réglementaires ou de début d’exécution antérieur à la date de complétude du dossier, la subvention est annulée sans possibilité de réaffecter la subvention sur un autre projet.

II. La réforme proposée

Le présent article additionnel a pour objet d’inscrire dans la loi organique la publication de la « réserve ministérielle » avant le 31 mai de chaque année avec, pour chaque subvention, le nom du bénéficiaire, le montant versé, la nature du projet financé et le nom du ministre, du membre du Parlement ou de l’élu local l’ayant proposé et d’imposer sa publication sous forme de données ouvertes.

En novembre 2014, la Cour des comptes recommandait déjà d’étendre aux subventions attribuées au titre de la réserve ministérielle les dispositions prévues par l’article 11 de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 ou, a minima, de rendre compte de façon détaillée dans le rapport annuel de performances de l’emploi de ces crédits.

En réalité cet article légalise une pratique engagée depuis août 2013 puisque les subventions accordées au titre de la réserve ministérielle sont publiées sur le site internet du ministère de l’Intérieur ([239]). Les données publiées mentionnent d’ores-et-déjà la collectivité bénéficiaire, le département concerné, la nature détaillée du projet subventionné, le coût total du projet, le montant de la subvention accordée et les noms et prénoms de l’intervenant.

En outre, une page d’informations relatives à la réserve ministérielle, à l’attention des parlementaires, des collectivités territoriales et des préfectures, est disponible sur le site internet du ministère de l’intérieur ([240]).

La commission des Lois a adopté l’article 9 bis introduit par le Sénat sous réserve d’un amendement de précision présenté par votre rapporteure.

*

La Commission est saisie de l’amendement CL83 de M. Arnaud Viala.

M. Arnaud Viala. Cet amendement vise à supprimer l’article 9 bis. Je ne vois pas pourquoi on maintiendrait la réserve ministérielle alors que l’on vient de supprimer la réserve parlementaire.

J’espère que nos concitoyens seront sensibles à la réponse que la rapporteure m’apportera. Je n’ai aucun doute sur son avis, et je vous livre l’explication qu’elle va me fournir. Dire qu’il s’agit d’une modification qui ne relève pas de la présente loi mais d’une loi qui arrivera peut-être un jour est absolument inadmissible et faux. Si vous conservez au ministre la capacité à octroyer des fonds, tout en considérant que la réserve parlementaire est un dispositif trop opaque et doit donc être supprimé, cela montre, madame la rapporteure, à quel point les raisons que vous avez avancées sont fallacieuses et relèvent du syllogisme total.

M. Philippe Latombe. Nous sommes favorables à la suppression de la réserve ministérielle pour une raison de parallélisme des formes. Rien ne justifie que l’on supprime l’une et non l’autre. L’amendement est donc parfaitement conforme à l’esprit de la loi.

Mme la rapporteure. Monsieur Viala, vous préjugez ma réponse qui ne sera pas du tout celle que vous avez annoncée ! Je ne suis pas favorable à cet amendement, en effet, mais pour d’autres raisons, que je vais vous exposer et que je vous remercie d’écouter.

La réserve ministérielle n’est pas une pratique, contrairement à la réserve parlementaire. Ce que l’on appelle la réserve ministérielle correspond à l’action n° 1 du programme budgétaire 122 « Concours spécifiques et administration » qui figure dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Or, on ne peut pas supprimer une action ou un programme budgétaire. Le Gouvernement ayant le monopole de la maquette budgétaire, qui se décline en missions, programmes et actions, il n’est pas possible d’adopter des amendements qui prôneraient la suppression de la réserve ministérielle. Si vous voulez supprimer les crédits de l’action n° 1 du programme 122, il faudra le faire en loi de finances, en baissant le montant des crédits du programme 122 du montant inscrit par le Gouvernement pour l’action n° 1.

Les amendements visant à « supprimer la réserve ministérielle » ne peuvent donc pas prospérer. C’est la raison pour laquelle j’émettrai un avis défavorable sur l’ensemble de ces amendements.

M. Dominique Potier. Je voudrais apporter mon soutien à l’initiative, prise par le groupe La République en Marche, de supprimer la réserve parlementaire pour la convertir en d’autres fonds, mais nous devons aussi apporter des garanties quant au fait que la réserve ministérielle sera traitée de la même manière. Sinon, ce serait créer une situation totalement inique.

La réserve parlementaire a beaucoup de défauts, et c’est pourquoi il faut la supprimer, mais au moins est-elle répartie équitablement entre tous les territoires. Nous savons tous, en revanche, que la réserve ministérielle est orientée en fonction des affinités des élus de tel ou tel territoire avec la majorité au pouvoir. Il serait tout simplement indécent de supprimer l’une et de maintenir l’autre : aucune explication de nature technique ne peut être satisfaisante. La garde des Sceaux a répondu que ces questions relèvent du budget et non de cette loi, mais des réponses doivent être apportées par le Gouvernement, au plus tard en séance.

Sans vouloir donner de leçons à qui que ce soit, j’ai pour ma part supprimé symboliquement la réserve parlementaire en l’attribuant aux intercommunalités de mon territoire, qui en disposent à leur guise, sur décision des assemblées communautaires souveraines. Le fonds de secours est ainsi géré par des collectivités d’une manière tout à fait démocratique, et indépendante de toute influence du député. Cela ne m’a pas nui lors des dernières élections, alors que j’avais déjà installé ce système depuis quatre ans.

Je voudrais vraiment adresser une mise en garde : supprimer la réserve parlementaire sans faire de même pour la réserve ministérielle reviendrait à créer, aux yeux de l’opinion publique, une injustice absolue que personne ne sera en mesure d’expliquer. Ce ne sont pas des arguments techniques qui sont nécessaires à ce stade, madame la rapporteure, mais un engagement politique de créer dès le projet de loi de finances les conditions permettant de convertir ces crédits en un fonds d’intervention locale, souple et agile.

M. Olivier Dussopt. Majorité après majorité, depuis très longtemps, environ 80 % de la réserve ministérielle sont attribués dans des circonscriptions où sont élus des députés de la majorité. Il y a non seulement une question de parallélisme des formes dans la volonté de supprimer la réserve parlementaire et la réserve ministérielle, mais aussi le fait que l’outil le plus discrétionnaire et le plus déséquilibré dans son usage serait sinon maintenu aux dépens d’un outil égalitaire : toutes les circonscriptions, hormis celles des vice-présidents de l’Assemblée et des présidents de Commission, bénéficient des mêmes sommes au titre de la réserve parlementaire.

Vous nous avez dit, madame la rapporteure, que l’on ne peut pas supprimer la réserve ministérielle car elle fait l’objet d’une inscription sur un programme budgétaire, mais les crédits de la réserve parlementaire sont eux aussi versés par des ministères. Où les crédits de la réserve parlementaire sont-ils donc inscrits budgétairement, et pourquoi ce qui est possible dans un cas ne le serait-il pas dans l’autre ?

M. Philippe Gosselin. C’est exactement le sens de la question que je voulais poser. La rapporteure évoque la question des programmes budgétaires en ce qui concerne la réserve ministérielle, mais les conditions sont les mêmes pour la réserve dite parlementaire, qui fait l’objet d’inscriptions et de votes à l’occasion de la loi de finances. J’aimerais avoir connaissance des articles et des programmes concernés afin d’établir un parallèle entre les deux.

Mme la rapporteure. Pour éclairer les débats, je précise aussi que la réserve ministérielle représente aujourd’hui 5 millions d’euros, ce montant étant en baisse tendancielle.

M. Philippe Gosselin. Ce n’est pas une question de montants, mais de principes.

Mme la rapporteure. C’est aussi une question de montants quand la réserve parlementaire s’élève à 150 millions environ. Par ailleurs, tous les ministres peuvent utiliser leurs crédits dans la limite des plafonds votés par le Parlement.

M. Arnaud Viala. Comment ? Mais alors il n’y a qu’à supprimer le Parlement !

M. Pierre-Henri Dumont. La réserve parlementaire est beaucoup plus transparente : elle passe par plusieurs filtres sur le plan local et au niveau du ministère de l’intérieur, avant d’être mise en open data, ce qui n’est absolument pas le cas de la réserve ministérielle. Certains points que vous évoquez peuvent se comprendre, car nous voudrions peut-être aussi conserver cette réserve si nous étions dans la majorité, mais votre argumentation n’est pas fondée et elle fait peser un sérieux doute sur le but recherché.

M. Régis Juanico. Je vais sans doute faire une remarque de béotien, n’ayant passé que cinq ans à la commission des Finances, mais les arguments invoqués au sujet de la réserve ministérielle ne tiennent pas, pour des raisons liées au parallélisme des formes : on peut décider en loi de finances, qui a le monopole de ce type de dispositions, de supprimer ou non la réserve ministérielle et la réserve parlementaire, mais on ne peut pas avoir une argumentation différente dans les deux cas, car ce sont les mêmes mécanismes budgétaires.

Par ailleurs, les chiffres que vous évoquez concernent l’ensemble de la réserve parlementaire, Sénat et Assemblée confondus. Pour celle-ci, il s’agissait de 81 millions d’euros en 2015. J’ai été rapporteur des crédits de la vie associative : 40 millions allaient au soutien à la vie associative dans nos territoires, dont 20 % pour les associations culturelles, 17 % pour les associations de solidarité et 15 % pour les associations sportives. Allez expliquer aux 16 millions de bénévoles de notre pays pourquoi ils vont perdre ces 40 millions d’euros de soutien, qui correspondent à des demandes de crédits non reconductibles, pour des projets exceptionnels !

Sur cette réserve parlementaire qui porte très mal son nom, nous avons réussi ces dernières années à faire de la transparence et à créer un système égalitaire et public, que l’on peut encore améliorer grâce à des jurys citoyens afin d’assurer une organisation plus participative dans les territoires. Nous sommes donc en train de faire une grave erreur.

M. David Habib. Je demande que l’on nous donne, de manière très objective, les chiffres exacts de la réserve ministérielle. Vous avez indiqué, madame la rapporteure, qu’il s’agirait de cinq millions d’euros, mais nous avons le sentiment que c’est largement sous-estimé par rapport à la réalité des moyens mis à la disposition des membres du Gouvernement pour agir sur le territoire – d’ailleurs utilement, nous ne le contestons pas.

J’appelle nos collègues à bien considérer qu’en renonçant à la réserve parlementaire et en confirmant la réserve ministérielle, on accroîtrait une fois de plus le déséquilibre en faveur de l’exécutif. C’est un phénomène que nous sommes beaucoup à avoir noté, dans tous les groupes, depuis le mois de juin dernier. Nous y reviendrons en séance.

Je le dis d’autant plus que j’ai voté la confiance : je ne suis pas dans une situation d’opposition naturelle à ce Gouvernement et à cette majorité, mais nous ne pouvons pas accepter que l’on refuse le débat. Nous le ferons porter en séance sur le statut des parlementaires en demandant le retrait de l’article relatif à la réserve parlementaire, comme l’a d’ailleurs souhaité un collègue du groupe La République en Marche. Nous irons jusqu’au bout dans l’hémicycle pour dénoncer ce qui constitue pour nous une atteinte grave à la vie démocratique et à l’aménagement du territoire dans ce pays.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL45 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Je suis d’accord avec la suppression de la réserve parlementaire, pour des raisons qui ne sont pas exactement les mêmes que celles de nos collègues de La République en Marche. J’entends, bien sûr, les arguments qui ont été avancés quant à l’utilité de cette réserve, mais il nous semble qu’il faudra discuter des choix globaux d’austérité et de non-financement des associations et d’un certain nombre de services publics à l’occasion de la loi de finances, dans le contexte budgétaire qui a encore été réaffirmé cette année.

Par cohérence avec le choix de supprimer la réserve parlementaire, nous proposons de rédiger ainsi le nouvel article 9 bis : « Il est mis fin à la pratique de la "réserve ministérielle", consistant en l’ouverture de crédits en lois de finances par l’adoption d’amendements du Gouvernement reprenant des propositions de membres du Gouvernement en vue du financement d’opérations déterminées. »

Le signal donné jusque-là, avec le soutien de la majorité, consiste à protéger l’exécutif et à maintenir des pratiques qui ne sont pas suffisamment transparentes et méritent autant que d’autres le reproche d’être discrétionnaires. On cible encore une fois les parlementaires, ce qui renforce le problème de confiance que vous essayez de traiter. Tout cela n’est pas seulement intenable médiatiquement, en termes de communication, mais aussi politiquement : allez donc expliquer aux citoyens et aux citoyennes que l’on applique des règles aux parlementaires mais pas aux ministres.

C’est pourquoi je vous invite à adopter cet amendement.

Mme Maina Sage. Je ne suis pour la suppression ni de la réserve parlementaire, ni de celles du Président de la République et des ministres. Ces budgets d’intervention sont utiles et leur souplesse d’utilisation permet d’être plus efficace dans l’action menée au quotidien. Le Gouvernement a aussi besoin de ces fonds d’intervention.

Vous avez invoqué une certaine opacité, que nous contestons : il y a un contrôle a priori, les fonds sont soumis à la loi de finances et ils sont suivis en direct par le ministère qui les attribue, en direct aussi, à des associations.

Ce qui me dérange est la suppression pure et simple de ces outils, sans propositions d’amélioration ni d’étude d’impact approfondie de leur utilisation, mais avec des propos que je trouve un peu subjectifs.

J’aurais plutôt souhaité que la majorité propose un aménagement et des améliorations pour utiliser ces dispositifs, peut-être en renforçant la transparence. J’ai cité ce que l’on peut faire jusqu’en Polynésie. S’il y a peut-être eu de mauvais exemples, il ne faut pas en faire une généralité.

Cet outil ne pèse franchement pas grand-chose au regard du budget de la nation. J’aurais préféré que vous fassiez des propositions visant à renforcer la transparence plutôt que de passer d’un argument à l’autre au risque que votre raisonnement ne tienne plus debout.

Il est aujourd’hui logique que le Parlement demande que s’applique une forme de réciprocité concernant les autres réserves. La situation actuelle est un non-sens : vous continuez à protéger la réserve ministérielle avec des arguments exactement opposés à ceux que vous venez de présenter pour supprimer la réserve parlementaire !

J’espère qu’en séance nous pourrons évoluer sur ce sujet, et aboutir à des propositions constructives qui prendront en compte les aspects positifs de ces outils.

Mme la rapporteure. Je suis défavorable à l’amendement.

M. Ugo Bernalicis. En 2017, pour l’action n° 1 du programme 122, des crédits sont ouverts en loi de finances initiale à hauteur de 27 360 815 euros. La somme n’est pas négligeable.

Cela dit, ce n’est pas l’utilité de ces fonds qui est en cause, mais le caractère discrétionnaire, et donc potentiellement inégalitaire, de leur distribution. Nous ne cherchons pas à réduire des crédits dans l’absolu ; nous souhaitons que ces crédits soient utilisés de façon plus égalitaire. Nous sommes opposés à la pratique des réserves, et nous ne sommes pas favorables à l’ouverture des crédits correspondants en loi de finances.

Mme la rapporteure. Monsieur Bernalicis, l’action n° 1 comporte des crédits ministériels et de nombreux crédits de la réserve parlementaire destinés aux collectivités. Le montant que vous nous citez est consolidé. Pour obtenir un montant précis des sommes engagées par le seul ministère, je vous invite à consulter son site internet ou à lire mon rapport.

M. Arnaud Viala. Madame la rapporteure, vous rendez-vous compte que vous nous avez expliqué qu’il était impossible de revenir sur la réserve ministérielle parce qu’elle était inscrite dans la loi de finances d’une façon différente de la réserve parlementaire, et que vous affirmez à l’instant que les deux figurent dans le même programme – ce que nous avions déjà souligné ?

Il est deux heures et demie du matin. Nous sommes dans cette salle parce que nous n’avons pas pu siéger hier soir, au motif que vous aviez d’autres engagements avec le Président de la République et votre groupe. Nous avons décidé ensemble de poursuivre l’examen du texte cette nuit, à condition de conserver le sérieux et la rigueur que nos concitoyens attendent de nous. Si quelqu’un ce soir n’a plus ce sérieux et cette rigueur, madame la rapporteure, c’est bien vous ! Des réponses lapidaires et totalement fausses qui ne tiennent compte de rien et se contredisent les unes après les autres, j’en ai assez entendu !

M. Philippe Latombe. Nous avons été favorables à la suppression de la réserve parlementaire, et nous souhaiterions, au nom d’un certain parallélisme, que soit également supprimée la réserve ministérielle – que ce soit par l’adoption de cet amendement ou d’un autre.

Il s’agit de rétablir un équilibre entre l’exécutif et les parlementaires. Ces derniers ont fait un effort s’agissant de leur propre réserve ; l’exécutif peut prendre sa part. J’ajoute que le montant des crédits engagés ne risque pas de créer de profonds déséquilibres sur le territoire.

Nous pourrons toujours débattre en séance sur les réserves, de façon générale, mais, ce soir, il nous appartient de revenir à un équilibre qui nous permettrait d’avancer.

M. Stéphane Mazars, président. Monsieur Viala, nous avons siégé durant seize heures déjà sur ce texte, et il est effectivement plus de deux heures trente du matin. Il peut y avoir des « coups de mou », mais ne créons pas de problèmes où il n’en existe pas.

Vous étiez présents lorsque nous avons décidé avec les représentants de tous les groupes de poursuivre jusqu’à la fin du texte. Vous y étiez favorable.

M. Arnaud Viala. À condition que l’on soit sérieux !

M. Stéphane Mazars, président. Nos débats restent sérieux, et ce n’est pas parce que vous estimez avoir relevé une discordance – car il ne s’agit que d’une appréciation personnelle – que vous pouvez remettre en cause notre capacité collective à aller au bout de nos travaux.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite les amendements identiques de précision CL125 de la rapporteure et CL105 du Gouvernement.

Puis elle adopte l’article 9 bis modifié.

Titre II bis Dispositions relatives aux obligations dÉclaratives

Article 9 ter

(art. L.O. 135-1 du code électoral, 7-3 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature et 10-1-2 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature)

Délai de transmission d’une nouvelle déclaration de situation patrimoniale à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique et transfert de dispositions intéressant les membres du Conseil supérieur de la magistrature

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 9 ter porte de six mois à un an le délai durant lequel les parlementaires ou les membres du Conseil supérieur de la magistrature sont dispensés d’adresser une nouvelle déclaration de situation patrimoniale à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Il procède, par ailleurs, au transfert des dispositions intéressant ces derniers dans la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature prévoyait le dépôt par les magistrats des juridictions judiciaires ainsi que par les membres du Conseil supérieur de la magistrature d’une déclaration de situation patrimoniale. Cette obligation, pour les premiers, a été censurée par le Conseil constitutionnel.

Modifications apportées au Sénat

L’article 9 ter a été introduit par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur.

En séance publique, il n’a fait l’objet que d’un amendement de coordination.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative du Gouvernement, la commission des Lois a restreint le droit de communication de la HATVP pour sa mission de contrôle des membres du Conseil supérieur de la magistrature.

I. L’État du droit

A. La prévention des conflits d’intérêts dans la sphère publique

À compter de 2013, le législateur a adopté plusieurs instruments de prévention et de règlement des conflits d’intérêts auxquels sont assujettis des publics variés :

– les lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique ([241]), qui concernent, notamment, les membres du Gouvernement, les parlementaires nationaux ou européens, les titulaires de fonctions exécutives locales, les membres d’une autorité administrative indépendante (AAI) ou d’une autorité publique indépendante (API) et certains emplois publics ;

– la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires ([242]), qui inclut dans son champ d’application les agents publics, militaires et fonctionnaires ainsi que les membres des juridictions administratives et financières ;

– la loi organique du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature ([243]), qui vise les magistrats des juridictions judiciaires ainsi que les membres du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) ;

– et, dernièrement, la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle ([244]), qui concerne les juges des tribunaux de commerce.

Les régimes des déclarations d’intérêts et de situation patrimoniale, auxquelles sont soumis ces différents publics, se distinguent essentiellement par les modalités de publication ou non de celles-ci ; le tableau ci-après en dresse une synthèse.

publicité des déclarations de patrimoine et d’intérêts

Source : commission des Lois.

(a) Conséquence de la censure prononcée par la décision n° 2013-675 DC du 9 octobre 2013.

(b) Conséquence de la réserve d’interprétation formulée dans la décision n° 2013-676 DC du 9 octobre 2013.

(c) Obligation limitée au vice-président et aux présidents de section du Conseil d’État, présidents de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel.

(d) Obligation limitée au premier président, au procureur général et aux présidents de chambre de la Cour des comptes.

(e) Conséquence de la censure prononcée par la décision n° 2016-732 DC du 28 juillet 2016.

Le législateur organique a créé, pour les membres du CSM, un mécanisme très proche de celui institué pour les agents publics, militaires et fonctionnaires ou les membres des juridictions administratives et financières. Les déclarations de patrimoine, en particulier, sont contrôlées par la même autorité administrative indépendante, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). En revanche, le Conseil constitutionnel a censuré ([245]) les dispositions de la loi organique du 8 août 2016 créant une obligation d’établir une déclaration de situation patrimoniale pour les seuls chefs de cour et chefs de juridiction, sous le contrôle de la HATVP, au motif d’une rupture d’égalité entre les magistrats, tout en admettant cette même obligation pour les membres du Conseil supérieur de la magistrature dans leur intégralité.

B. Les obligations déontologiques pesant sur les magistrats judiciaires et les membres du conseil supérieur de la magistrature

L’article 26 de la loi organique du 8 août 2016 a introduit dans l’ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 ([246]) trois nouveaux articles 7-1 à 7-3 qui transposent aux magistrats judiciaires les instruments créés par les lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013 et par la loi du 20 avril 2016 précitées.

En complément, ses articles 42 et 43 ont inséré un nouvel article 10-1 dans la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature ([247]) qui soumet les membres du CSM à l’obligation de déposer une déclaration d’intérêts et une déclaration de situation patrimoniale, dans les conditions déterminées aux articles 7-1 à 7-3 précités.

1. La déclaration d’intérêts

L’article 7-1 de l’ordonnance statutaire prévoit, plus particulièrement, que les magistrats veillent à prévenir et à faire cesser sans délai les situations de conflit d’intérêts. Le conflit d’intérêts y est défini comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction » ([248]).

L’article 7-2 impose à tout magistrat ([249]) l’obligation de remettre une déclaration d’intérêts dans les deux mois qui suivent l’installation dans ses fonctions. Il crée un collège de déontologie des magistrats de l’ordre judiciaire, qui peut être sollicité pour avis sur la déclaration lorsqu’il existe un doute sur une éventuelle situation de conflit d’intérêts, comme il en existe pour la juridiction administrative, conformément à l’article L. 131-5 du code de justice administrative. Il précise également le contenu des déclarations d’intérêts alors que la loi du 20 avril 2016 renvoyait, dans ce domaine, à un décret en Conseil d’État.

La remise de la déclaration d’intérêts donne lieu à un entretien déontologique. Cette déclaration demeure confidentielle, afin de tenir compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui a censuré comme portant une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée la publicité des déclarations d’intérêts de « personnes exerçant des responsabilités de nature administrative et n’étant pas élues par les citoyens » ([250]).

Reprenant, sur ce point, la loi du 20 avril 2016, l’article 7-2 prohibe toute mention dans la déclaration d’intérêts des opinions ou des activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques du magistrat, sauf lorsque leur révélation résulte de la déclaration de fonctions ou de mandats exercés publiquement. Des dispositions pénales sanctionnent, par ailleurs, la méconnaissance des obligations déclaratives ou la divulgation du contenu des déclarations d’intérêts.

2. La déclaration de situation patrimoniale

Le nouvel article 7-3, dans la rédaction soumise au contrôle a priori du Conseil constitutionnel, imposait à certains magistrats ([251]) l’établissement d’une déclaration de situation patrimoniale. Six alinéas ont été déclarés non conformes à la Constitution au motif qu’il en résultait une différence de traitement entre ces magistrats et les autres magistrats exerçant des fonctions en juridiction ([252]). Le Conseil constitutionnel n’a, en revanche, pas censuré les autres dispositions de l’article 7-3, qui concernaient, par renvoi, les membres du CSM.

Le contenu de la déclaration de situation patrimoniale est similaire à celui prévu par l’article 4 de la loi du 11 octobre 2013. Le soin de recueillir et de contrôler ces déclarations est confié à la HATVP ; celles-ci devront être remises par les magistrats dans les deux mois qui suivent l’installation dans leurs fonctions, puis dans les deux mois qui suivent la cessation de ces fonctions, afin de permettre la détection d’éventuelles évolutions inexpliquées du patrimoine.

Comme c’est le cas pour les membres des juridictions administratives et financières, la déclaration de situation patrimoniale des membres du CSM n’est pas communiquée aux tiers.

II. LE dispositif introduit par le Sénat

A. L’augmentation du délai de mise à jour des déclarations de situation patrimoniale

Le I de l’article L.O. 135-1 du code électoral dispense d’adresser une nouvelle déclaration, sauf modification substantielle, pendant un délai de six mois, lorsqu’une personne a adressé une déclaration de situation patrimoniale à la HATVP. Cette mesure de souplesse reste valable même si celle-ci est désignée à des fonctions impliquant normalement une telle déclaration.

Le I du présent article étend ce délai à un an s’agissant des parlementaires ou des membres du conseil supérieur de la magistrature, pour lesquels ces règles sont définies par la loi organique. Cette évolution donne suite aux propositions formulées par la HATVP dans ses rapports d’activité pour 2015 et 2016.

Des dispositions analogues ont été insérées par les sénateurs à l’article 2 ter du projet de loi pour les élus locaux, les membres du Gouvernement, les fonctionnaires, les militaires et les magistrats administratifs et financiers.

B. La recodification des dispositions relatives aux membres du Conseil supérieur de la magistrature

Le II du présent article opère un transfert des dispositions relatives à la déclaration de situation patrimoniale vers la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature, tandis que le III abroge celles qui avaient été insérées au sein l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

Si, indubitablement, ce transfert améliore la cohérence des textes relatifs à la magistrature, il entérine la situation résultant de la censure du Conseil constitutionnel. Pour autant, la logique serait de rétablir, dans un prochain texte, une obligation de déclaration de situation patrimoniale pour l’ensemble des magistrats judiciaires, sur le modèle des dispositions votées en 2016 pour les magistrats administratifs ou financiers.

III. Les modifications apportées par la commission des Lois

Le II du présent article, dans la rédaction modifiée par le Sénat en séance publique, dote la HATVP d’un droit de communication propre pour sa mission de contrôle des membres du Conseil supérieur de la magistrature. Ce droit, prévu par renvoi à celui dont dispose l’administration fiscale sur le fondement du livre des procédures fiscales, est très étendu.

La commission des Lois a donc adopté un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la rapporteure, prévoyant que la HATVP pourra demander à l’administration fiscale d’exercer le droit de communication dont celle-ci dispose. Un amendement similaire, quoique moins restrictif, a été adopté à l’article 9 quater.

*

La Commission est saisie de l’amendement CL104 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Avis favorable à cet amendement, qui s’inscrit dans le prolongement de dispositions votées dans le projet de loi ordinaire. L’article 9 ter porte de six mois à un an le délai durant lequel les parlementaires ou les membres du Conseil supérieur de la magistrature sont dispensés d’adresser une nouvelle déclaration de situation patrimoniale à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Il procède, par ailleurs, au transfert des dispositions intéressant ces derniers dans la loi organique du 5 février 1994 relative au Conseil supérieur de la magistrature.

Par cohérence avec l’amendement déposé à l’article 9 quater, le Gouvernement souhaite restreindre le droit de communication directe de la HATVP.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 9 ter modifié.

Article 9 quater

(art. L.O. 135-3 du code électoral)

Exercice par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique d’un droit de communication sans médiation de l’administration fiscale

I. Une disposition insérée par le Sénat

Issu d’un amendement du sénateur François Bonhomme adopté par la commission des Lois du Sénat, l’article 9 quater du projet de loi organique modifie l’article L.O. 135-2 du code électoral pour le mettre en cohérence avec l’article 2 quater du projet de loi ordinaire.

Il autorise la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique à faire un usage direct de son droit de communication, sans l’intermédiation de l’administration fiscale prévue à l’article 6 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ([253]), pour le contrôle des déclarations produites par les parlementaires. Cette évolution correspond à une demande de la Haute Autorité qui, dans son rapport d’activité pour l’année 2016, réclamait un droit de communication autonome « susceptible de limiter la redondance des procédures patrimoniales et des procédures fiscales, qui suscitent parfois l’incompréhension de déclarants confrontés à des demandes successives sur des éléments similaires ».

En séance publique, le Gouvernement a souhaité limiter ce droit de communication autonome de la HATVP aux seuls établissements bancaires et entreprises d’assurance-vie. Cet amendement s’est heurté à l’avis défavorable du rapporteur et à l’opposition du Sénat.

II. La position de la commission des Lois

La Commission, sur avis favorable de la rapporteure, a adopté un amendement du Gouvernement accordant un droit de communication direct à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique dans ses seules relations avec les établissements bancaires et les compagnies d’assurance. Les communications avec d’autres tiers restent soumises à l’intermédiation de l’administration fiscale.

Votre Commission a considéré que cette évolution était souhaitable, mais excessivement rapide : il semblait délicat de confier d’un bloc la faculté pour la HATVP d’exercer un droit de communication comparable à celui dont bénéficient les autorités judiciaires.

Par cohérence, une modification de même effet a été portée sur l’article 9 quater du projet de loi ordinaire.

*

La Commission examine l’amendement CL136 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Avis favorable. Il est probablement excessif de conférer à la HATVP un droit de communication comparable à celui dont disposent les membres de l’administration fiscale et de l’autorité judiciaire, comme l’a fait le Sénat.

Le Gouvernement propose que la HATVP puisse s’adresser directement aux banques et aux compagnies d’assurances. C’est en pleine cohérence avec ses missions de vérification des intérêts et des patrimoines. Pour les demandes plus rares et sollicitant des opérateurs de taille plus modeste, le droit de communication passera toujours par l’intermédiaire de l’administration fiscale.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 9 quater modifié.

Article 9 quinquies (supprimé)

(art. 9-1 nouveau de l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social)

Déclarations de situation patrimoniale et d’intérêt des membres du Conseil économique, social et environnemental

Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit à l’initiative de M Zocchetto et les membres du groupe Union centriste, l’article 9 quinquies a pour objet de soumettre les membres du Conseil économique, social et environnemental aux mêmes obligations déclaratives à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) que les parlementaires.

Les modifications apportées par la commission des Lois

La Commission a supprimé cet article.

I. Une disposition insérée par le Sénat

Le présent article additionnel, introduit en séance publique, au Sénat, par M. Zocchetto et les membres du groupe Union centriste vise à soumettre les membres du Conseil économique, social et environnemental (CESE) aux mêmes obligations déclaratives que les parlementaires. Les membres du CESE devraient donc adresser personnellement une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêts à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique dans les conditions prévues aux articles L.O. 135-1 à L.O. 135-5 du code électoral.

Il convient de rappeler que les articles 69 et suivants de la Constitution précisent le rôle du CESE, le mode de désignation de ses membres et son mode de saisine. Ils opèrent de larges renvois à la loi organique. L’introduction par voie d’amendement d’une obligation déclarative présente donc un risque d’annulation par le Conseil constitutionnel.

En effet, dans une décision n° 2016-732 DC du 28 juillet 2016 concernant la loi organique relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature, le Conseil constitutionnel a censuré une disposition équivalente imposant à ses propres membres de se conformer à ces mêmes obligations déclaratives, qui avait été introduite par voie d’amendement. Il a fait valoir que les dispositions du projet de loi organique initial déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale n’avaient pas été prises sur le fondement de l’article 63 de la Constitution relatif au Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel considère ainsi que : « S’il est loisible au législateur organique de modifier ou compléter les obligations qui s’imposent aux membres du Conseil constitutionnel, les dispositions, qui ont été introduites par voie d’amendement en première lecture à l’Assemblée nationale, sont prises sur le fondement de l’article 63 de la Constitution. Par conséquent, elles ne présentent pas de lien, même indirect, avec les dispositions du projet de loi organique déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, qui sont prises sur le fondement des articles 13, 64 et 65 de la Constitution. Adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires ».

Par un raisonnement analogue, on peut considérer que la disposition introduite par voie d’amendement au Sénat pourrait être considérée comme ayant été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution, dans la mesure où le présent projet de loi organique déposé sur le bureau du Sénat ne l’a pas été sur le fondement des articles 69 et 71 de la Constitution relatif au CESE.

II. La position de la commission des Lois

Par l’adoption de deux amendements de la rapporteure et du Gouvernement, la Commission a jugé que l’article 9 quinquies avait le caractère de cavalier, et décidé sa suppression.

*

La Commission est saisie des amendements identiques CL126 de la rapporteure, et CL137 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Il s’agit de supprimer l’article 9 quinquies, qui risque d’être considéré comme un cavalier législatif car il n’entre pas dans le champ de l’habilitation de la loi organique.

M. Ugo Bernalicis. En cohérence avec notre amendement qui visait les membres du CESE, je suis favorable au maintien de l’article 9 quinquies et je voterai contre ces amendements.

La Commission adopte les amendements.

En conséquence, l’article 9 quinquies est supprimé.

Après l’article 9 quinquies

La Commission examine l’amendement CL12 de M. Dominique Potier.

M. Dominique Potier. Devant le Congrès, à Versailles, le président Macron a cité Simone Veil pour évoquer l’effectivité de la loi. L’effectivité ne se confond pas avec l’efficacité technicienne et économique, mais pose plutôt une question : la loi est-elle vraiment juste et bonne ?

Pour répondre à cette question, des indicateurs de développement humain ont été mis en place au niveau international. Ils doivent permettre de prendre en compte des facteurs aussi essentiels que la réduction des inégalités, le respect de la dignité humaine ou les externalités environnementales afin d’évaluer le but ultime d’une loi.

La loi du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques a d’ores et déjà prévu que les politiques publiques devaient être évaluées au regard de leur contribution au développement humain. Mais la loi ordinaire ne suffit pas, et ces indicateurs ne sont quasiment jamais utilisés. Je vous propose en conséquence de les faire figurer dans la loi organique. Ils devraient enrichir les études d’impact afin que nous évaluions correctement les mesures que nous adoptons.

Ce dispositif qui ne coûte rien peut constituer notre boussole politique commune. L’éthique et les indicateurs de développement humain ne sont pas des drapeaux que l’on hisse sur des mats ; ils devraient être les gouvernails de la vie publique.

Mme la rapporteure. Cela est très joliment dit, et je vous rejoins sur le fond de l’amendement. Il pose un petit problème par rapport au champ du projet de loi organique, dans lequel il n’entre pas vraiment, et c’est pour cette seule raison que j’émets un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

titre iii dispositions relatives au mÉdiateur du financement des candidats et des partis politiques

Article 10

(tableau annexé à la loi n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution)

Avis du Parlement sur l’exercice par le président de la République de son pouvoir de nomination du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 10 soumet la nomination du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, dont la création est prévue par l’article 10 du projet de loi ordinaire, à la procédure prévue au cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2017-54 du 20 janvier 2017 relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes a prévu de soumettre à l’avis des commissions parlementaires l’ensemble des nominations des présidents des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Modifications apportées au Sénat

Les sénateurs n’ont adopté que des modifications rédactionnelles.

Modifications adoptées par la commission des Lois

Cet article n’a fait l’objet que de modifications de coordination.

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République a introduit un dispositif de contrôle par le Parlement des nominations effectuées par le Président de la République, en ce qui concerne les emplois ou fonctions qui se caractérisent par « leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation ». Les commissions permanentes compétentes à l’Assemblée nationale et au Sénat sont ainsi conduites à se prononcer sur la personne pressentie ; lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois-cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions, cette nomination ne peut avoir lieu.

La loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 prise pour l’application de ces dispositions a ainsi prévu de soumettre pour avis au Parlement la nomination des présidents de certaines autorités administratives indépendantes nommés par le Président de la République, tel que le président de l’Autorité des marchés financiers ou celui de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique. Les nominations concernées sont énumérées dans un tableau annexé à la loi organique. Celui-ci a été complété, depuis lors, à plusieurs reprises.

L’article 10 du projet de loi ordinaire prévoit que le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques sera nommé par décret du Président de la République, après avis des commissions permanentes des deux assemblées « compétentes en matière de lois électorales » et du gouverneur de la Banque de France.

Il convient d’inscrire ces modalités de désignation dans la loi organique, en complétant le tableau annexé précédemment mentionné.

Au Sénat, cet article 10 n’a fait l’objet que de modifications d’ordre rédactionnel.

À l’Assemblée nationale, la commission des Lois n’a adopté qu’un amendement de coordination.

*

La Commission se saisit de l’amendement CL138 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Cet amendement, auquel je suis favorable, vise à rétablir la mention, dans le tableau annexé, du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 10, ainsi modifié.

TITRE IV

Dispositions diverses et transitoires

Avant l’article 11

La Commission examine l’amendement CL58 de M. Xavier Breton.

M. Xavier Breton. Cet amendement vise à renforcer la publicité des indemnités de fonction et des rémunérations perçues par les élus locaux lorsqu’ils appartiennent au conseil d’administration d’établissements publics, du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), ou encore d’une société d’économie mixte locale.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Cet amendement renvoie à la question du cumul de rémunération des élus locaux ; il n’est dans le champ de la loi organique que parce que ces dispositions concernent des collectivités d’outre-mer à statut organique.

M. Philippe Gosselin. Il ne s’agit pas ici du cumul, me semble-t-il, mais de la publicité des revenus. Ce n’est pas la même chose.

La Commission rejette l’amendement.

Article 11

Modalités d’entrée en vigueur de l’article 2 relatif à la vérification de la situation fiscale des parlementaires

I. Les dispositions du projet de loi

L’article 11 du projet de loi organique prévoit les modalités d’entrée en vigueur de l’article L.O. 136-4 du code électoral dans sa rédaction issue de l’article 2.

Le Gouvernement a proposé d’appliquer cette procédure à l’ensemble des mandats en cours à la date de publication de la loi organique. Un délai de trois mois serait imparti à l’administration fiscale pour établir, pour chaque parlementaire, l’attestation prévue à l’article 2 constatant s’il satisfait ou non, à cette date et en l’état des informations disponibles, aux obligations de déclaration et de paiement des impôts dont il est redevable.

L’article 11 exempte de cette procédure les sénateurs appartenant à la série renouvelable en septembre 2017 ([254]). En effet, ceux-ci ont vocation :

– soit à quitter le Parlement avant le délai de trois mois imparti à l’administration fiscale pour attester de leur situation ;

– soit à voir leur mandat renouvelé en septembre 2017 et à entrer dans le périmètre de l’article 2, qui prévoit que l’attestation fiscale soit communiquée dans le mois suivant l’élection.

II. Une disposition modifiée à la marge par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a approuvé le principe d’une vérification de la situation fiscale des parlementaires en fonction. Elle a simplement souhaité, en adoptant un amendement en ce sens du rapporteur, que l’ensemble des sénateurs soit soumis à une même procédure afin de préserver une « égalité de traitement ([255]) » entre eux.

L’application du dispositif serait donc la suivante :

– pour les députés, l’administration fiscale disposerait de trois mois à la date d’entrée en vigueur de la loi organique pour communiquer les attestations correspondantes ;

– pour les sénateurs, l’administration fiscale disposerait également de trois mois, mais à compter de leur entrée en fonction à la suite du prochain renouvellement, soit le 2 octobre 2017.

III. La position de la commission des Lois

La Commission a adopté deux amendements de la rapporteure.

L’un est de précision, fixant l’entrée en application pour les sénateurs au 2 octobre 2017, jour de l’entrée en fonctions des élus du renouvellement de septembre.

L’autre dispose que l’attestation de situation fiscale est établie à la date d’application du dispositif, et non à la promulgation de la loi organique. En effet, pour ce qui concerne les sénateurs, c’eût été grandement inutile d’établir l’existence d’un manquement régularisé avant l’entrée en application du dispositif, éteignant la procédure avant même qu’elle ne commence.

*

La Commission étudie l’amendement CL46 de Mme Danièle Obono.

M. Bastien Lachaud. En cohérence avec nos amendements précédents, nous souhaitons que l’article 2 de la loi organique s’applique également aux sénateurs dont le mandat s’achèvera au mois de septembre 2017.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. La loi organique ne sera pas promulguée avant, au mieux, la fin du mois d’août. À partir de cette date, l’administration aura trois mois pour produire une attestation de situation fiscale. Cela voudrait dire que le Conseil constitutionnel ne connaîtrait qu’en 2018 des cas des sénateurs qui ne le sont plus depuis l’automne 2017, avec pour seule sanction possible une inéligibilité – alors qu’ils ne seront plus élus !

M. Ugo Bernalicis. Ce serait toujours ça de pris !

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements de précision CL128 et CL129 de la rapporteure.

Elle adopte ensuite l’article 11 modifié.

Article 12 Modalités d’entrée en vigueur des dispositions renforçant les incompatibilités

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 12 reporte l’entrée en vigueur de certaines des nouvelles incompatibilités créées par les articles 4 à 6. Il organise le dépôt des déclarations complémentaires d’activités prévues par l’article 3 du présent projet de loi organique.

Dernières modifications législatives intervenues

Sans objet.

Modifications apportées au Sénat

Les sénateurs n’ont adopté que des modifications rédactionnelles.

Modifications adoptées par la commission des Lois

Cet article n’a fait l’objet que de modifications rédactionnelles.

Le I du présent article tire les conséquences des modifications apportées par l’article 3 au contenu des déclarations d’intérêts et d’activités prévues au I de l’article L.O. 135-1 du code électoral. Il impose à tout parlementaire de compléter, dans les trois mois suivant la promulgation de la loi organique, la déclaration qu’il a adressée au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) ainsi qu’au bureau de l’assemblée à laquelle il appartient.

Les députés entrés en fonction le 20 juin 2017 doivent remettre leur déclaration initiale au plus tard le 20 août. En fonction de la date de promulgation du texte organique, ils seront donc conduits soit à adresser une seule déclaration initiale, intégrant les nouveaux éléments demandés, soit à compléter leur déclaration initiale par une déclaration complémentaire. En revanche, les sénateurs élus au mois de septembre prochain pourront faire figurer les nouveaux éléments dans leur déclaration initiale tandis que leurs collègues dont le mandat n’était pas renouvelable en 2017 devront, dans tous les cas, adresser une déclaration complémentaire.

Le II fixe au 2 octobre 2017 la date d’entrée en vigueur de l’interdiction, prévue par l’article 4, de diriger des « sociétés, entreprises ou organismes dont l’activité consiste principalement à fournir des conseils » aux sociétés ou entités énumérées par l’article L.O. 146 du code électoral. Les parlementaires concernés disposeraient ensuite de trois mois pour régulariser leur situation.

Le III prévoit une application immédiate, dès l’entrée en vigueur de la loi, de :

– l’interdiction, prévue à l’article 5, pour un parlementaire, de commencer l’exercice d’une fonction de conseil qui n’était pas la sienne avant le début de son mandat (1° de l’article L.O. 146-1) ;

– l’interdiction, résultant du même article, de la fourniture de conseils aux entreprises et entités « sensibles » (3° de l’article L.O. 146-1) ;

– l’interdiction, prévue par l’article 6, de contrôler des sociétés fournissant des conseils à ces mêmes entreprises et entités (2° de l’article L.O. 146-2).

Il laisse toutefois, dans les deux derniers cas, un délai de trois mois aux parlementaires pour se mettre en conformité avec ces interdictions.

En complément, le IV interdit expressément aux parlementaires qui bénéficiaient de l’exception en faveur de certaines professions libérales, dans l’état du droit antérieur au présent projet de loi organique, de commencer à exercer une fonction de conseil.

Enfin, le V reporte au premier renouvellement de l’assemblée à laquelle il appartient suivant le 1er janvier 2019 l’entrée en vigueur de l’interdiction, ajoutée par l’article 5, pour un parlementaire de poursuivre une activité de conseil qui aurait été initiée dans les douze mois précédant le premier jour du mois de l’élection (2° de l’article L.O. 146-1) et de l’interdiction d’exercer le contrôle d’une société de conseil acquis dans les douze mois précédant le premier jour du mois de l’élection (1° de l’article L.O. 146-2).

Selon l’étude d’impact accompagnant le projet de loi organique ([256]), ce report vise à prévenir, en particulier dans l’hypothèse d’une dissolution de l’Assemblée nationale, la situation dans laquelle un parlementaire se verrait reprocher d’avoir commencé dans les douze mois précédant le premier jour de son mandat une activité incompatible alors que cette interdiction n’aurait pas été prévue par les textes depuis au moins un an.

Lors de la lecture au Sénat, cet article 12 n’a fait l’objet que de modifications rédactionnelles. Il en a été de même lors de son examen par la commission des Lois de l’Assemblée nationale.

*

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement CL48 de M. Ugo Bernalicis.

Elle adopte ensuite les amendements rédactionnels CL130, CL131 et CL132 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 12 modifié.

Article 13

Poursuite de l’exécution des crédits ouverts au titre de la « réserve parlementaire »

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit que le dispositif proposé à l’article 9 (suppression de la pratique de la réserve parlementaire et abrogation du 9° de l’article 54 de la loi organique relative aux lois de finances) ne soit pas applicable aux crédits ouverts avant l’exercice 2018.

Dernières modifications législatives intervenues

Aucune

Modification apportées au Sénat

Le Sénat n’a pas modifié cet article malgré le fait qu’il ait entièrement réécrit l’article 9 du présent projet de loi pour légaliser la pratique de la réserve parlementaire tout en l’encadrant davantage.

Modifications adoptées par la commission des Lois

Sur proposition de la rapporteure, la Commission a adopté cet article sans modification.

Initialement, le présent article prévoyait que le dispositif proposé à l’article 9 (suppression de la pratique de la réserve parlementaire et abrogation du 9° de l’article 54 de la loi organique relative aux lois de finances)([257]) ne soit pas applicable aux crédits ouverts avant l’exercice 2018.

Cette modalité d’entrée en vigueur différée, suggérée par le Conseil d’État dans son avis n° 3933323 ([258]), devait permettre l’exécution des lois de finances antérieures conformément aux votes exprimés par le Parlement pour solder les décisions de subventionnement engagées jusqu’à la fin de l’année 2017. Selon l’étude d’impact annexée au présent projet de loi organique, 25 140 opérations sont actuellement ouvertes.

S’agissant des subventions pour travaux divers d’intérêt local inscrites sur la ligne Travaux divers d’intérêt général de l’action n° 1 du programme 122 Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales, le ministère de l’Intérieur a transmis à votre rapporteure le montant des crédits de paiement restant à verser au titre de la réserve parlementaire et de la réserve ministérielle par millésime ci-après :

Montant des crédits de paiement restant à verser au titre de la réserve parlementaire et ministérielle

En l’état du droit, les bénéficiaires de la réserve parlementaire disposent d’un délai de deux ans - prorogeable un an - pour débuter le projet, puis d’un délai de quatre ans non prorogeable pour le terminer. En conséquence, l’exécution des dossiers déposés au titre de la réserve de 2017 devait pouvoir se poursuivre jusqu’en 2024, malgré la suppression de la réserve parlementaire prévue par l’article 9. C’est la raison pour laquelle, à l’initiative de la rapporteure, la commission des Lois a prévu, à l’article 9 du projet de loi organique, de n’abroger le dispositif de transparence des subventions accordées au titre de la réserve parlementaire qu’à compter du 1er janvier 2024.

La Commission a adopté cet article 13 sans modification.

*

La Commission adopte l’article 13 sans modification.

Article 14 Application du présent projet de loi à tout le territoire de la République

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit que les dispositions du projet de loi organique s’appliquent aussi bien en métropole que dans l’ensemble des outre-mer.

Modification au Sénat

À l’initiative du rapporteur, le dispositif initial a été supprimé au motif que les lois de « souveraineté » s’appliquent nécessairement à l’ensemble du territoire de la République. En revanche, le Sénat a considéré que, pour l’application de l’article 2 du présent projet de loi modifié relatif au contrôle par l’administration fiscale du respect par un parlementaire, au moment de son entrée en fonction, il était nécessaire de préciser que l’administration fiscale compétente localement dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie devrait transmettre, dans les mêmes conditions que l’administration fiscale compétente au niveau national, l’attestation au regard de la législation et de la réglementation applicables localement.

Modifications adoptées par la commission des Lois

Sur proposition de la rapporteure, la Commission a adopté cet article sans modification.

Par cette disposition, le Gouvernement entendait préciser que le projet de loi organique s’appliquait aussi bien en France métropolitaine que dans l’ensemble des outre-mer, y compris dans les collectivités territoriales régies par l’article 74 de la Constitution relevant du principe de spécialité législative (Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, îles Wallis et Futuna) et en Nouvelle-Calédonie, laquelle est régie par le titre XIII de la Constitution. Rappelons en effet que dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte), les lois et règlements sont applicables de plein droit au titre du principe de « l’identité législative ».

Toutefois, à l’initiative de son rapporteur, le Sénat a rappelé que les dispositions législatives qui, en raison de leur objet, sont nécessairement destinées à régir l’ensemble du territoire de la République, généralement qualifiées de « lois de souveraineté », sont applicables de plein droit, sans qu’une mention expresse soit requise à cette fin. Il en est ainsi des lois organiques dans la mesure où elles ne portent pas sur des matières spécifiques à une collectivité ou une catégorie de collectivités. Dès lors, le Sénat a supprimé le dispositif initial.

Toutefois, il l’a remplacé afin de prévoir les adaptations rendues nécessaires par l’adoption de l’article 2 du projet de loi organique, créant un article L.O. 136-3 du code électoral relatif au contrôle par l’administration fiscale du respect par un parlementaire, au moment de son entrée en fonction, des obligations de déclaration et de paiement des impôts dont il est redevable.

En effet, dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, la compétence fiscale n’appartient pas à l’État : l’administration fiscale relève donc des autorités locales.

C’est pourquoi, par souci d’égalité entre les parlementaires, le Sénat a précisé que, pour la mise en œuvre de cette disposition, l’administration fiscale compétente localement dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie devrait transmettre, dans les mêmes conditions que l’administration fiscale compétente au niveau national, l’attestation au regard de la législation et de la réglementation applicables localement.

Sur proposition de la rapporteure, la Commission a adopté cet article 13 sans modification.

*

La Commission adopte l’article 14 sans modification.

Après l’article 14

La Commission rejette successivement les amendements CL66, CL68, CL67 et CL69 de M. Gosselin.

Puis elle examine les amendements CL50 de Mme Danièle Obono et CL49 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Nous souhaitons l’instauration d’un référendum « révocatoire » : ce serait à notre sens une manière de renouer le lien de confiance avec les citoyens. Certes, nos mandats sont représentatifs et non impératifs. Mais nous avons trop souvent vu un décalage, parfois non négligeable, entre les promesses électorales et les actes des élus. Le quinquennat précédent nous a montré que l’on pouvait sans difficulté ne pas faire ce que l’on avait promis, voire faire le contraire : les institutions de la Ve République permettent de s’en tirer à bon compte.

Ce référendum révocatoire, ce n’est pas la remise en cause permanente du mandat électoral – dans les pays où il existe, il est assez peu utilisé. C’est une sorte d’épée de Damoclès « amicale », qui contraint l’élu à tenir ses promesses. D’ailleurs, même s’il tient ses promesses et qu’il est pourtant déclaré démissionnaire d’office à la suite d’un référendum révocatoire, ce n’est pas très grave : c’est le peuple souverain qui en aura décidé. Et nous ne reconnaissons pas d’autre souverain que le peuple !

Cette disposition permettrait de montrer à tous nos concitoyens que les élus ne sont que l’émanation de leur volonté.

Mme la rapporteure. Je vous propose de retirer vos amendements, qui ont d’ailleurs trait au droit de pétition et non au référendum révocatoire ; à défaut, j’y serai défavorable. Ces amendements pourront être présentés lorsque nous débattrons de la future réforme de la Constitution, mais ils n’ont pas leur place ici. Le Président de la République a annoncé au Congrès qu’il souhaitait des avancées sur le droit de pétition ; nous aborderons ces sujets dès la rentrée en commission des Lois.

La Commission rejette successivement les deux amendements.

Elle examine ensuite les amendements CL64 et CL57 de M. François Ruffin.

M. Bastien Lachaud. La très forte abstention enregistrée lors des récentes élections législatives l’a montré : celles-ci ont perdu de leur intérêt du fait de l’inversion du calendrier électoral intervenue en 2002. Elles ne servent plus maintenant aux Français qu’à donner un blanc-seing au Président de la République. Dès lors, le Parlement devient une chambre d’enregistrement.

Nous proposons donc de disjoindre les élections législatives de l’élection présidentielle, afin de rendre tout son rôle au Parlement et de redonner confiance aux citoyens dans l’action des parlementaires. Ces deux amendements ont donc toute leur place dans ce projet de loi organique.

Mme la rapporteure. Je souhaite le retrait de ces amendements, faute de quoi j’émettrai un avis défavorable. Il s’agit d’un sujet institutionnel sérieux, dont les implications sont majeures – mais ils n’ont à mon sens aucun lien avec ce dont nous débattons aujourd’hui. Encore une fois, nous aurons tout le loisir d’approfondir ces sujets en commission des Lois, puisque nous aurons la chance de travailler dans quelques mois sur une vraie, une grande réforme constitutionnelle. Je ne doute pas que nous aborderons ces points de la façon la plus complète.

La Commission rejette successivement les deux amendements.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CL70 de M. François Ruffin.

M. Bastien Lachaud. Cet amendement tend, conformément à l’article 27 de la Constitution, à punir sévèrement toute personne qui tenterait d’intimider ou de dissuader un parlementaire d’exercer pleinement son mandat, de manière personnelle et en toute indépendance d’esprit.

Je ne reviens pas sur la prééminence de l’exécutif sur le législatif que nous constatons depuis l’inversion du calendrier ; mais l’influence et les pressions du premier sur les parlementaires d’un groupe sont évidentes, puisque les membres de ce groupe sont même menacés de sanction si jamais ils s’écartaient d’une position collective. On entend même des menaces venues d’un parti extérieur au Gouvernement…

En imposant une telle discipline de groupe, on méconnaît la lettre et l’esprit de la Constitution, alors que « tout mandat impératif est nul » et que « le droit de vote des membres du Parlement est personnel ».

Cet amendement consiste, en résumé, à rendre leurs pleins pouvoirs aux parlementaires.

M. Philippe Gosselin. Viseriez-vous les visiteurs du soir à l’hôtel de Clermont ?

Mme la rapporteure. Avis défavorable. On ne saurait empêcher une majorité d’exprimer des opinions convergentes. À vrai dire, je ne comprends guère le sens de cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL72 de M. François Ruffin.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement, tel un retour de l’émission « Vis ma vie » – mais cette fois dans la loi organique –, vise à donner à l’Assemblée les prérogatives nécessaires pour organiser des stages d’observation obligatoires, même si j’en vois déjà certains qui voudraient s’y soustraire, arguant du fait qu’ils viennent de la société civile. Si nous venons tous de la société civile, c’est qu’il n’y a pas – ou peu – d’anciens militaires ici… mais nous aurons sans doute un jour un débat sur cette notion. Quant à moi, je considère que je ne viens pas de la société civile, car j’avais déjà une carte dans un parti politique ; voilà le critère que nous retenons.

C’est donc un amendement de cohérence avec celui que j’ai défendu sur le même sujet lors de l’examen du projet de loi ordinaire. Je suis certain que nos collègues du groupe Les Républicains voteront de nouveau favorablement.

Mme la rapporteure. Je ferai preuve d’autant de cohérence que vous, monsieur Bernalicis, en vous rappelant que nous n’avons pas besoin de ce genre de stages pour savoir ce qu’est la vraie vie ! Avis défavorable.

M. Philippe Gosselin. Autrefois, on disait que « la terre ne ment pas » ; lire dans l’exposé des motifs de l’amendement que viennent de présenter nos collègues du groupe France insoumise que « le terrain ne ment pas » m’épate, même à une heure aussi tardive.

La Commission rejette l’amendement.

Article 15 (nouveau) (art. L.O. 1112-13 du code général des collectivités territoriales et art. 159 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) Application au référendum local des dispositions de l’article 9

Résumé du dispositif et effets principaux

Adopté sur proposition de la rapporteure, le présent article rend applicables au référendum local, auquel peut décider de recourir l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale, les sanctions pénales en cas de non-respect des dispositions relatives au financement des campagnes électorales.

L’article 9 du projet de loi modifie l’article L.113-1 du code électoral, qui prévoit les sanctions pénales en cas de non-respect des dispositions relatives au financement des campagnes électorales.

Or, l’article L.O. 1112-13 du code général des collectivités territoriales rend applicables au référendum local certaines des sanctions prévues à cet article du code électoral. La commission des Lois a donc adopté un amendement de la rapporteure, afin de mettre en cohérence le code général des collectivités territoriales avec la nouvelle rédaction du code électoral.

S’agissant du cas particulier du référendum local applicable en Polynésie française, cet amendement a procédé à l’adaptation des dispositions de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française ([259]).

*

La Commission adopte les amendements de coordination CL133 de la rapporteure et CL139 du Gouvernement. L’article 15 est ainsi rédigé.

Article 16 (nouveau) (art. 196 et 197 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) Extension à certains élus de Nouvelle-Calédonie des incompatibilités parlementaires applicables à certaines activités de conseil

Résumé du dispositif et effets principaux

Adopté à l’initiative de votre rapporteure, l’article 16 rend applicables les dispositions relatives aux incompatibilités parlementaires à certains élus néo-calédoniens.

Adopté par la commission des Lois, sur proposition de votre rapporteure, le présent article étend les incompatibilités applicables aux parlementaires, introduites par les articles 6 à 8 du projet de loi, aux membres d’une assemblée de province ou du congrès de Nouvelle-Calédonie. Il modifie, dans ce but, la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ([260]).

Il permet également :

– d’allonger le délai de mise en conformité laissé aux membres d’une assemblée de province ou du congrès qui exerceraient le contrôle d’une société de conseil ;

– d’étendre leur déclaration d’activité afin qu’ils indiquent s’ils détiennent une participation leur conférant le contrôle d’une société de conseil.

*

La Commission examine les amendements CL142, CL144, CL145 et CL143 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Nous allons examiner une série d’amendements de coordination relatifs à la Nouvelle-Calédonie pour les deux premiers, à la Polynésie française pour les deux suivants.

La Commission adopte l’amendement CL142. L’article 16 est ainsi rédigé.

Article 17 (nouveau) (art. 64, 114 et 161 de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) Adaptation des dispositions relatives aux « emplois familiaux » des collaborateurs de cabinet aux institutions de Nouvelle-Calédonie

Résumé du dispositif et effets principaux

Adopté à l’initiative de votre rapporteure, le présent article prévoit les adaptations nécessaires à l’application des dispositions relatives à l’encadrement des emplois familiaux des collaborateurs, aux institutions de Nouvelle-Calédonie.

Les articles 114 (présidence et gouvernement), 64 (président et membres du Congrès) et 161 (présidents et vice-présidents des assemblée de province) de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie précisent que ces derniers sont soumis, dans les mêmes conditions, aux obligations de déclaration applicables aux personnes mentionnées, respectivement, aux 2° et 3° du I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Le présent amendement complète ces trois articles des mêmes dispositions que celles relatives aux membres du Gouvernement et aux élus métropolitains prévues par les articles 3 et 4 du projet de loi n° 106 pour la confiance dans la vie publique, relatifs à l’encadrement des emplois familiaux des collaborateurs de cabinet.

*

La Commission adopte l’amendement CL144.

L’article 17 est ainsi rédigé.

Article 18 (nouveau) (art. 86 et 129 de la loi organique n°2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) Adaptation des dispositions relatives aux « emplois familiaux » des collaborateurs de cabinet aux institutions de Polynésie française

Résumé du dispositif et effets principaux

Adopté à l’initiative de votre rapporteure, le présent article prévoit les adaptations nécessaires à l’application des dispositions relatives à l’encadrement des emplois familiaux des collaborateurs, aux institutions de Polynésie française.

Les articles 86 (présidence et gouvernement) et 129 (président de l’assemblée de la Polynésie) de la loi organique n°2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française précisent que ces derniers sont soumis, dans les mêmes conditions, aux obligations de déclaration applicables aux personnes mentionnées, respectivement, aux 2° et 3° du I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Le présent amendement complète ces trois articles des mêmes dispositions que celles relatives aux membres du Gouvernement et aux élus métropolitains prévues par les articles 3 et 4 du projet de loi n° 106 pour la confiance dans la vie publique, relatifs à l’encadrement des emplois familiaux des collaborateurs de cabinet.

*

La Commission adopte l’amendement CL145. L’article 18 est ainsi rédigé.

Article 19 (nouveau) (art. 111 et 112 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) Extension à certains élus de Polynésie française des incompatibilités parlementaires applicables à certaines activités de conseil

Résumé du dispositif et effets principaux

Adopté à l’initiative de la rapporteure, l’article 19 rend applicables les dispositions relatives aux incompatibilités parlementaires à certains élus polynésiens.

Sur proposition de votre rapporteure, la commission des Lois a adopté le présent article qui modifie la loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française ([261]).

Le I étend le domaine des incompatibilités résultant de l’activité de conseil aux représentants à l’assemblée de la Polynésie française.

Le II allonge le délai de mise en conformité des représentants à l’assemblée de la Polynésie française qui disposeraient du contrôle d’une société de conseil. Il étend leur déclaration d’activité afin qu’ils indiquent s’ils détiennent une participation leur conférant le contrôle d’une telle société.

Le III est relatif aux dispositions transitoires de ces nouvelles incompatibilités et interdictions pour les représentants à l’assemblée de la Polynésie française.

*

La Commission adopte l’amendement CL143. L’article 19 est ainsi rédigé.

Intitulé du projet de loi organique

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL134 de la rapporteure, CL31 de Mme Danièle Obono, CL71 de M. Xavier Breton et CL101 de M. Erwan Balanant.

M. Philippe Latombe. Notre argumentaire sera semblable à celui que nous avons défendu concernant le titre du projet de loi ordinaire. Nous préférons le terme de « transparence » à celui de « régulation ». Surtout, nous souhaitons remplacer l’expression « vie publique » par « vie politique », car nous traitons principalement des mandats électifs, et donc de la vie politique plutôt que publique, ce dernier terme pouvant prêter à confusion dans l’esprit des citoyens et des électeurs. Encore une fois, nous n’avons pas abordé la vie publique au sens large mais seulement la vie politique. Peut-être, madame la rapporteure, pourrions-nous trouver un terrain d’entente en retenant l’expression « confiance dans la vie politique » ; ce compromis nous agréerait.

Mme la rapporteure. Compte tenu du titre qui a été adopté pour le projet de loi ordinaire, il convient d’adopter le même pour la loi organique. Nous pourrons toujours revenir sur ce débat en séance afin de choisir le titre le plus approprié.

M. Ugo Bernalicis. Le Président de la République et le Premier ministre font régulièrement référence à la Révolution française ; le Président de la République a même cité les Girondins lors de la récente Conférence des territoires. Nous nous honorerions à tisser ce même fil historique en utilisant l’expression de « vertu républicaine » qui convient le mieux, à condition de faire l’effort d’augmenter cette loi d’une ambition plus large, comme nous avons essayé de vous en convaincre tout au long de nos débats.

M. Xavier Breton. Nous proposons de rétablir le terme de « confiance » dans le titre ; cet amendement avait du sens au terme du débat sur le projet de loi ordinaire mais, à l’issue du débat sur le projet de loi organique et, en particulier, après la suppression de la réserve parlementaire et le maintien de la réserve ministérielle, la notion de confiance en a pris un coup.

M. Rémy Rebeyrotte. Je suggérerai, pour ma part, la formule de compromis suivante : « favorisant la confiance dans l’action politique ».

La Commission adopte l’amendement CL134.

En conséquence, le titre est ainsi rédigé et les amendements CL31, CL71 et CL101 tombent.

La Commission adopte l’ensemble du projet de loi organique modifié.

*

En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter le projet de loi (n° 106) et le projet de loi organique (n° 105) pour la confiance dans la vie publique dans le texte figurant dans les documents annexés au présent rapport.

PERSONNES ENTENDUES ou consultÉes PAR LA RAPPORTEURE

Assemblée nationale

–– M. René Dosière, ancien député

–– Mme Noëlle Lenoir, ancienne déontologue de l’Assemblée nationale

–– M. Ferdinand Mélin-Soucramanien, ancien déontologue de l’Assemblée nationale

Ministères

–– Ministère de la justice

–– Ministère de l’intérieur

–– Ministère de l’action et des comptes publics

Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ([262])

–– M. Jean-Louis Nadal, président

–– Mme Élodie Cuerq, responsable de la communication et des relations institutionnelles

–– M. Yann Adusei, chargé de communication

Agence française anticorruption

–– M. Gérald Begranger, directeur adjoint

Commission nationale des comptes de compagne et des financements politiques

–– M. François Logerot, président

–– M. Régis Lambert, secrétaire général

Compagnie nationale des commissaires aux comptes

–– M. François-Xavier Poussière, commissaire aux comptes, membre du groupe de travail « Partis et groupements politiques »

–– M. François Hurel, délégué général

Transparency International France ([263])

–– M. Marc-André Feffer, président

–– Mme Elsa Foucraut, responsable du plaidoyer

Conseil national du numérique

–– Mme Sophie Pène, vice-présidente

–– M. Benoît Thieulin, membre

Regards citoyens (1)

–– M. Benjamin Ooghe-Tabanou, administrateur

–– Mme Suzanne Vergnolle, administratrice

Ligue internationale contre le racisme et l'antisémitisme

–– M. Alain Jakubowicz, président

–– M. Mario Stasi, premier vice-président

ANTICOR

–– M. Éric Alt, vice-président

Association des régions de France

–– M. Étienne Blanc, premier vice-président de la région Auvergne-Rhône-Alpes, délégué aux finances, à l’administration générale, aux économies budgétaires et aux politiques transfrontalières

–– Mme Marie-Reine du Bourg, conseillère aux relations parlementaires

Association des maires de France (1)

–– M. Philippe Laurent, secrétaire général

–– Mme Geneviève Cerf-Casau, chef du service Administration et gestion locales

Assemblée des départements de France

–– M. Dominique Le Mener, ancien député

–– Mme Ann-Gaëlle Werner-Bernard, chargée des relations avec le Parlement

CFTC collaborateurs parlementaires

–– M. Gonzague de Chantérac, responsable CFTC

Syndicat national des collaborateurs parlementaires – SNCP-FO

–– M. Thierry Besnier, secrétaire général

–– M. Michael Levy, secrétaire général-adjoint

Association française des collaborateurs parlementaires – AFCP

–– M. Nicolas Thibault, président

Cercle des Collaborateurs et Attachés Parlementaires – CCAP

–– Marianne Darmon, co-présidente

► Par ailleurs, la rapporteure a pris l’attache du Président de l’Assemblée nationale, des trois questeurs et des présidents de tous les groupes politiques.

CONSULTATION

Lors de la réunion du mardi 11 juillet 2017, la présidente de la commission des Lois, Mme Yaël Braun-Pivet, a signalé l’existence d’une consultation publique en ligne sur les projets de loi organique et ordinaire, conduite par l’association Parlement et Citoyens :

https://parlement-et-citoyens.fr/project/retablir-la-confiance-dans-l-action-publique/presentation/presentation-3

Elle a invité les membres de la Commission à prendre connaissance des résultats de cette consultation, considérant qu’ils pouvaient utilement éclairer leur réflexion. Une synthèse de ces résultats est accessible à l’adresse suivante :

https://parlement-et-citoyens.fr/media/default/0001/03/016a9d529e14a7e89d2fde9dcadd46c0c1acaa29.pdf

Fiche n° 1 : Des lois successives pour la transparence de la vie politique

Les préoccupations relatives à la préservation de l’indépendance et de la probité des responsables politiques sont anciennes. C’est déjà dans ce but que, par deux décrets du 7 novembre 1789 et du 10 janvier 1790, l’Assemblée constituante interdisait à ses membres d’accepter des pouvoirs publics « aucune place, même celle de ministre, aucun don, pension, traitement ou emploi, même en donnant leur démission ».

Les activités privées sont également concernées puisque la loi du 20 novembre 1883, approuvant des conventions entre l’État et des compagnies de chemin de fer, a prévu que « tout député ou sénateur qui, au cours de son mandat, acceptera les fonctions d’administrateur d’une compagnie de chemin de fer sera, par ce seul fait, considéré comme démissionnaire et soumis à la réélection ». Ces incompatibilités sont peu à peu étendues, par exemple par la loi organique du 24 janvier 1972 prohibant la direction de sociétés financières faisant appel à l’épargne ou de sociétés de promotion immobilière.

À l’époque contemporaine, la transparence de la vie politique française a surtout avancé à la suite de scandales politico-financiers.

Les lois du 11 mars 1988 relatives à la transparence financière de la vie politique obligent les élus à remplir une déclaration de patrimoine au début et à la fin du mandat ; une enquête est menée en cas d’enrichissement suspect. Un organe de contrôle ad hoc est créé, composé de hauts-magistrats, mais qui n’a pas compétence pour les parlementaires : la Commission pour la transparence financière de la vie politique (CNTFVP). Toutefois, les déclarations ne sont pas publiques, les conjoints ne sont pas concernés et les conflits d’intérêts ne sont pas recherchés.

La loi du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques a institué une commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

La loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite « loi Sapin », a souhaité clarifier les comptes des partis politiques et prévenir les cas de corruption.

La loi du 28 juin 1994 relative à certaines modalités de nomination dans la fonction publique de l’État et aux modalités d’accès de certains fonctionnaires ou anciens fonctionnaires à des fonctions privées a abordé la question des conflits d’intérêts entre public et privé dans les sphères les plus élevées de l’administration.

Le 19 janvier et le 8 février 1995, deux lois organique et ordinaire relatives à la déclaration de patrimoine des responsables publics ont renforcé les compétences de la CNTFVP, qui devient le seul organe de contrôle de la transparence de la vie publique, parlementaires et dirigeants d’entreprise publique compris.

La loi du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique a sanctionné pénalement les déclarations frauduleuses et les entraves à l’action de la CNTFVP.

Les lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique ont marqué un tournant dans le contrôle de la probité des élus. Elles ont remplacé la CNTFVP par une autorité indépendante, la Haute Autorité pour la transparence de la vie politique (HATVP). Elles ont instauré de nouvelles obligations de déclaration de patrimoine et d’intérêts – publiques ou non selon les cas – pour de nombreux élus et personnels travaillant pour le pouvoir politique ou en charge d’importantes missions de service public. Elles ont créé, enfin, un parquet national financier et donné une définition de la notion de conflit d’intérêts.

La loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin 2 », a prévu la création de l’Agence française anticorruption et d’un registre public des représentants d’intérêts auprès des pouvoirs publics. Sur le plan pénal, elle a instauré une peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité en répression de certains délits portant atteinte à la probité des responsables publics.

*

Il doit être relevé que, depuis quinze ans, de nombreuses mesures ont également été prises au sein des assemblées parlementaires, notamment en matière de déontologie.

Le Bureau de l’Assemblée nationale a ainsi décidé, à la fin de l’année 2010, sur proposition de son Président, M. Bernard Accoyer, de confier une réflexion sur la prévention des conflits d’intérêts à un groupe de travail composé de membres du Bureau, du président de la commission des Lois et de deux représentants par groupe politique.

Leurs propositions aboutirent à une décision du Bureau du 6 avril 2011, prise à l’unanimité, qui institua un code de déontologie, un déontologue chargé d’assurer le respect des principes ainsi énoncés et des obligations déclaratives nouvelles.

Ces dispositions ont trouvé un prolongement dans le Règlement de l’Assemblée nationale, aux articles 80-1 et suivants, introduits par la résolution n° 437 du 28 novembre 2014.

Parallèlement aux initiatives prises à l’Assemblée nationale, le Sénat s’est également doté de règles déontologiques propres. Le 25 novembre 2009, son Bureau a décidé de créer un comité de déontologie parlementaire, comprenant un sénateur de chaque groupe politique. Saisi par le Président du Sénat ou par le Bureau, ce comité rend des avis sur des situations particulières ou sur des problématiques plus générales relatives à l’éthique parlementaire.

En mai 2011, un rapport d’information du groupe de travail sur les conflits d’intérêts, conduit par M. Jean-Jacques Hyest, alors Président de la commission de Lois, a formulé une série de recommandations en la matière – non limitées d’ailleurs à la seule sphère parlementaire.

Le 14 décembre 2011, le Bureau du Sénat a instauré, à son tour, des déclarations d’intérêts, fusionnées avec les déclarations d’activités déjà existantes.

Fiche n° 2 : LES Modalités de recrutement des collaborateurs du Président de la République, des membres du Gouvernement, des parlementaires et des autorités territoriales

Fiche n° 3 : Le statut du collaborateur dans vingt-cinq parlements étrangers

Synthèse des réponses au questionnaire adressé par l’Assemblée nationale au réseau d’information

du Centre européen de recherche et de documentation parlementaires en mars 2017

Fiche n° 4 : LA Prise en charge des frais liés à l’exercice du mandat de député dans les parlements étrangers

Dans les principales démocraties, les parlementaires sont défrayés pour les dépenses liées à leur mandat. Mais les parlements étrangers n’ont pas tous suivi la même voie : certains, à l’instar de la France, privilégient le versement d’une indemnité forfaitaire, d’autres, comme les pays de tradition anglo-saxonne, le remboursement sur notes de frais.

A. Le système de l’indemnité forfaitaire

Ce sont le Bundestag allemand et le Parlement européen qui ont mis en place les systèmes de prise en charge des frais liés au mandat les plus proches du modèle français.

1. La prise en charge des frais des députés par le Bundestag allemand

À côté d’une indemnité parlementaire proprement dite, soumise à l’impôt sur le revenu, qui s’élève à 9 327,21 euros par mois depuis juillet 2016, et d’un crédit collaborateur de 20 870 euros (part employeur des cotisations sociales non comprise), le député allemand perçoit une indemnité forfaitaire de frais de mandat, non imposable, égale à 4 318,38 euros par mois.

Cette indemnité, revalorisée chaque année au 1er janvier, permet de couvrir, entre autres, les frais d’installation et de fonctionnement de la permanence du député en circonscription, les frais d’hébergement à Berlin, les frais de déplacement autres que ceux qui sont directement pris en charge par le Bundestag, ainsi que les frais de mission sur le territoire de la République fédérale.

Il n’existe pas de définition précise des dépenses qui peuvent être imputées sur cette indemnité et aucun justificatif n’est exigé pour son versement. En revanche, l’indemnité peut être minorée en cas d’absence du député (réduction de 200 euros pour absence non excusée à une séance plénière, de 100 euros en cas de non-participation à un scrutin nominal).

2. La prise en charge des frais des députés par le Parlement européen

En plus d’une indemnité parlementaire brute de 8 484 euros avant impôts et d’un crédit collaborateur de 24 164 euros par mois, les députés européens bénéficient d’une indemnité forfaitaire pour frais généraux de 4 342 euros par mois. Elle est destinée à couvrir les frais qui ne sont pas directement pris en charge par le Parlement européen. Le Parlement verse également aux députés une indemnité forfaitaire de 306 euros par jour pour couvrir l’ensemble des autres frais auxquels ils font face lors des périodes d’activités parlementaires, à condition qu’ils attestent de leur présence en signant un des registres officiels ouverts à cet effet.

Le Bureau du Parlement européen a précisé en 2010 dans un document de deux pages, intitulé « Dépenses imputables sur l’indemnité de frais généraux », les principaux frais qui peuvent donner lieu à imputation sur l’indemnité forfaitaire pour frais généraux. En cas de doute, le parlementaire est invité à prendre l’attache des services du Parlement européen.

L’indemnité forfaitaire pour frais généraux est réduite de moitié si les députés ne prennent pas part à plus de la moitié des votes par appel nominal les jours des votes en plénière, même s’ils sont présents.

3. Autres exemples

En Suisse, les élus des deux chambres fédérales reçoivent chaque année une contribution aux dépenses de personnel et matériel d’environ 30 797 euros (2 566 euros par mois), qu’ils peuvent dépenser comme ils le souhaitent et même conserver. L’utilisation de cette indemnité ne fait l’objet d’aucun contrôle.

Les députés espagnols touchent une « compensation », indemnité qui, à l’instar de l’IRFM, est destinée à couvrir des dépenses liées à l’activité parlementaire. Non imposable, cette compensation est de 1 823,86 euros par mois pour les députés de provinces autres que Madrid, et de 870,56 euros pour les députés de la Province de Madrid. Son utilisation ne fait l’objet d’aucun contrôle.

En Finlande, les membres de la chambre unique, l’Eduskunta, bénéficient d’une indemnité pour dépenses professionnelles, dont le montant varie de 986 à 1 809 euros par mois et qui n’est pas imposable.

Enfin, les membres de la Chambre des représentants belge perçoivent également une indemnité forfaitaire pour frais exposés de 2 048 euros par mois et non imposable. L’utilisation de cette indemnité, qui vise à couvrir les frais inhérents à la fonction de parlementaire, ne fait l’objet d’aucun contrôle.

B. Le remboursement sur notes de frais

Au Royaume-Uni, aux États-Unis et au Canada, il n’existe pas d’indemnité représentative des frais de mandat à caractère forfaitaire. Le principe du remboursement sur note de frais s’applique.

1. L’originalité du système britannique

À côté de l’indemnité de fonction de base, qui est de 7 211 euros par mois et soumise à l’impôt sur le revenu, les frais engagés par les députés de la Chambre des Communes font l’objet d’un remboursement en fonction d’une liste de dépenses autorisées et de critères très stricts. La grande originalité du système tient à son externalisation.

À la suite du scandale des faux frais révélé par le Daily Telegraph en mai 2009, le « Parliamentary Standards Act » a soumis le remboursement des notes de frais des parlementaires à un contrôle au cas par cas et à une transparence totale :

– une autorité administrative indépendante, « l’Independant Parliamentary Standards Authority » (IPSA), rattachée au Parlement, est chargée, depuis 2010, de verser les indemnités des membres du Parlement et de définir les dépenses éligibles au remboursement. Elle élabore à cette fin un document recensant l’ensemble des types de frais et les règles de prise en charge ainsi que, le cas échéant, les plafonds annuels de remboursement. Ce document (« MPs’Scheme of Business Costs and Expenses ») est actualisé tous les ans ; le nouveau schéma pour la période 2017-2018, qui comporte 60 pages, prendra effet à partir d’avril prochain ;

– l’IPSA récolte, traite et publie l’intégralité des notes de frais des parlementaires. Elle emploie 79 personnes à temps et son budget annuel avoisinait les 7 millions d’euros en 2015. Plus de 50 000 notes de frais sont ainsi publiées chaque année, avec le nom du parlementaire concerné, la date et le type de dépense, une description sommaire, le montant demandé et le montant remboursé ;

– un Compliance Officer, indépendant de l’IPSA, est chargé de mener toutes les investigations nécessaires, à la demande d’un parlementaire, d’un particulier ou de sa propre initiative, pour déterminer si un remboursement indu a été effectué au profit d’un parlementaire. Une infraction, punie d’une amende et d’un an d’emprisonnement, a été créée pour sanctionner les parlementaires qui auraient demandé un remboursement en sachant que les éléments fournis à l’appui de cette demande étaient faux.

Les frais couverts et remboursées par l’IPSA relèvent de budgets distincts non fongibles. L’IPSA distingue les frais de personnel, les frais d’hébergement, les frais liés au bureau et à la permanence, les frais de déplacements, les frais de fin de mandat et les frais divers. De manière générale, comme il s’agit principalement de remboursements aux frais réels, le dispositif de fixation des dépenses et de leurs plafonnements est assez complexe. Il repose notamment sur le critère d’appartenance ou non à la zone de Londres (qui comprend quatre-vingt-seize circonscriptions).

Les frais remboursés à la Chambre des communes britannique

– Les frais de personnel ;

– Les frais d’hébergement ;

Les députés n’appartenant pas à la zone de Londres peuvent obtenir le remboursement de trois types de dépenses : de frais d’hôtel (sur une base forfaitaire), de frais de location ou de frais associés lorsqu’ils sont propriétaires. Les dépenses de location sont plafonnées à 26 146 euros environ par an (avec un supplément pour personnes à charge). Ce montant correspond à la location d’un appartement d’une chambre dans les quartiers londoniens centraux de Westminster ou de Lambeth. Les frais associés couvrent les intérêts d’hypothèques et diverses dépenses liées à l’habitation pour un maximum de 10 166 euros par an.

Les députés de la zone de Londres reçoivent une indemnité de vie à Londres, de 4 388 euros par an qui fait l’objet d’un versement mensuel sur le traitement, majorée pour vingt-trois parlementaires qui vivent dans l’extrême périphérie de la zone.

– Les frais de location, de fonctionnement et d’équipement des bureaux et permanences des députés sont pris en charge dans la limite d’une enveloppe annuelle de 31 592 euros, pour les députés de la zone de Londres, et de 28 548 euros pour les autres. Elle est abondée de 6 893 euros pour les députés élus la première fois uniquement la première année de mandat. Les députés disposent d’une certaine latitude dans le choix de leurs dépenses. L’IPSA a toutefois établi une liste de dépenses non éligibles dans laquelle figure à titre d’exemple les boissons alcoolisées.

– Les frais de déplacement ne sont pas plafonnés, mais ils doivent être justifiés. Tous les frais de déplacement par utilisation des transports publics sont remboursés. Pour les trajets en véhicule personnel, le remboursement est forfaitaire. De manière générale, le dispositif est très complexe car il intègre de multiples critères : distances de la circonscription à Londres, motifs du déplacement, distances au sein de la circonscription ou horaires.

Donnent lieu à remboursement : les « routine travel » (trajet par route directe entre le Palais de Westminster, la circonscription et le domicile principal), ainsi que les trajets à l’intérieur de la circonscription, les autres trajets sur le territoire du Royaume-Uni directement liés au mandat et certains déplacements en Europe.

Les frais liés à la fin du mandat peuvent être pris en charge dans la limite de 55 150 euros pour les députés de la zone de Londres et de 53 950 euros pour les autres.

– Enfin, sous la rubrique « frais divers », d’autres dépenses peuvent être prises en charge, telles que des dépenses liées à un handicap.

2. La prise en charge des frais des membres du Congrès des États-Unis

À côté de leur indemnité de fonction de 160 149 euros par an depuis 2009, les membres du Congrès américain disposent, pour la prise en charge des frais liés à l’exercice de leur mandat, d’un budget annuel très conséquent.

À la Chambre des représentants, le montant de l’allocation de représentation des membres (« The Members’ Representational Allowance » ou MRA), qui a baissé depuis 2010, variait en 2016 de 1 113 208 euros à 1 275 669 euros, avec une moyenne de 1 169 506 euros.

Il s’agit d’un plafond de remboursements, calculé à partir de trois composantes qui sont fongibles :

– un crédit collaborateur égal pour tous les représentants ;

– un crédit destiné à couvrir les frais de mandat, composé d’une part forfaitaire, d’une part variable en fonction de la distance de la circonscription par rapport à Washington et d’une part variable en fonction du prix des bureaux en circonscription ;

– une prise en charge des frais de courrier, variable selon les circonscriptions.

Les catégories de dépenses autorisées ont été précisées par les organes de direction de la Chambre et les représentants disposent d’un guide (« the Members’ Congressional Handbook »). Ils doivent adresser l’ensemble de leurs demandes de remboursement à l’administration qui les instruit. L’ensemble des dépenses fait l’objet d’un rapport trimestriel public.

Les sénateurs américains disposent pour leur part d’un plafond de crédits « the Senators’ Official Personnel and Office Expense Account » (SOPOEA), qui comprend trois différentes composantes : pour les dépenses de gestion et de personnel, pour l’assistance législative et pour les dépenses officielles. Seul le plafond de crédits pour l’assistance législative est le même pour tous les sénateurs. Les deux autres plafonds de crédit varient en fonction de la population de l’État que le sénateur représente et de la distance de la circonscription par rapport au district de Washington. En 2016, le montant du SOPOEA variait de 2 773 277 euros à 4 388 191 euros, le plafond de crédits moyen étant de 3 008 936 euros. Comme les représentants, les sénateurs doivent adresser leurs demandes de remboursement, avec les pièces justificatives, à leur administration, qui assure la publication de leurs dépenses.

3. La prise en charge des frais au Canada

Les députés canadiens ont droit à une indemnité de fonction, fixée à 9 820 euros par mois et actualisée chaque année. En outre, ils peuvent prétendre au remboursement des frais exposés dans l’exercice de leurs fonctions dans la limite d’enveloppes fixées chaque année par le Bureau, en fonction de la nature des dépenses. Enfin, chaque député reçoit aussi soixante-quatre points de déplacement par exercice pour couvrir les frais de transport, du député et de ses voyageurs autorisés. Ce système assure l’équité dans l’attribution des ressources de déplacement aux députés, quel que soit l’éloignement de leur circonscription.

Les dépenses éligibles au remboursement et les modalités de leur prise en charge sont fixées par le Règlement administratif des députés adopté par le Bureau et précisées dans un manuel des « Allocations et services aux députés ». Toutes les demandes de remboursement, accompagnées des justificatifs, sont examinées par l’administration de la Chambre qui s’assure de leur conformité. Le président de la Chambre des communes rend public, sur le site Web du Parlement du Canada, tous les trimestres, un rapport sur les dépenses de chaque député.

Fiche n° 5 : Le régime EN VIGUEUR des incompatibilités parlementaires

A. Les fonctions publiques électives incompatibles avec le mandat parlementaire

1. Les fonctions exécutives locales

L’article L.O. 141-1 du code électoral interdit le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député. Sont visées les fonctions de :

– président et vice-président de conseil régional ou de l’Assemblée de Corse, président et membre du conseil exécutif de Corse ;

– président et vice-président de conseil départemental, de l’assemblée de Guyane ou de l’assemblée de Martinique ; de président et de membre du conseil exécutif de Martinique ;

– président, vice-président et membre du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ou de la Polynésie française ; président et vice-président du congrès de la Nouvelle-Calédonie, de l’assemblée de la Polynésie française, de l’assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna, du conseil territorial de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon ou d’une assemblée de province de la Nouvelle-Calédonie ; membre du conseil exécutif de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

– maire, maire d’arrondissement, maire délégué et adjoint au maire ;

– président et vice-président d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ;

– président et vice-président d’un syndicat mixte, y compris les pôles d’équilibre territorial et rural, ou de l’organe délibérant de toute autre collectivité territoriale créée par la loi ;

– président et membre du bureau de l’Assemblée des Français de l’étranger et de vice-président de conseil consulaire.

Ces dispositions entrent en vigueur, conformément à l’article 12 de la loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014, à compter du premier renouvellement de l’assemblée à laquelle le parlementaire concerné appartient suivant le 31 mars 2017. Pour les députés, le renouvellement s’entend des élections législatives des 11 et 18 juin 2017. Pour l’ensemble des sénateurs, il s’entend des élections sénatoriales du 24 septembre 2017.

2. Les mandats locaux

Conformément à l’article L.O. 141, le mandat de député est incompatible avec l’exercice de plus d’un des mandats suivants :

– conseiller régional, conseiller à l’Assemblée de Corse ;

– conseiller départemental, conseiller de Paris, conseiller à l’assemblée de Guyane, conseiller à l’assemblée de Martinique ;

– conseiller municipal d’une commune de 1 000 habitants et plus.

Tout député élu sénateur ou tout sénateur élu député cesse de ce fait même d’appartenir à la première assemblée dont il était membre.

Un député ne peut cumuler son mandat parlementaire avec celui de représentant au Parlement européen.

B. Les fonctions publiques non électives incompatibles

Outre les fonctions de membres du Gouvernement pour lesquelles l’article 23 de la Constitution prévoit l’incompatibilité, est interdit le cumul avec le mandat de parlementaire :

– des fonctions de membre du Conseil constitutionnel (article L.O. 139 du code électoral) ;

– des fonctions de magistrat, les fonctions juridictionnelles autres que celles prévues par la Constitution et les fonctions d’arbitre, de médiateur ou de conciliateur (article L.O. 140) ;

– de toutes les fonctions publiques non-électives ([265]), sauf pour les professeurs titulaires de chaire ou, dans les départements d’Alsace et de Moselle, de ministre des cultes (article L.O. 142) ;

– des fonctions conférées par un État étranger ou une organisation internationale (article L.O. 143) ;

– de l’exercice d’une mission temporaire confiée par le Gouvernement et excédant une durée de six mois (article L.O. 144) ;

– des fonctions de président, de membre du conseil d’administration, de directeur général ou de directeur général adjoint dans une entreprise nationale ou un établissement public national, ainsi que les fonctions de conseil auprès de ces entreprises ou de ces établissements (deux premiers alinéas du I de l’article L.O. 145) ;

– des fonctions de président d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante (dernier alinéa du I de l’article L.O. 145).

C. Les fonctions sociales incompatibles

1. Dans le secteur parapublic

Un parlementaire ne peut exercer les fonctions de président et de vice-président (article L.O. 147-1) :

– du conseil d’administration d’un établissement public local ;

– du conseil d’administration du Centre national de la fonction publique territoriale ou d’un centre de gestion de la fonction publique territoriale ;

– du conseil d’administration ou du conseil de surveillance d’une société d’économie mixte locale ;

– du conseil d’administration ou du conseil de surveillance d’une société publique locale ou d’une société publique locale d’aménagement ;

– d’un organisme d’habitations à loyer modéré.

2. Les activités privées

– les fonctions de chef d’entreprise, de président de conseil d’administration, de président et de membre de directoire, de président de conseil de surveillance, d’administrateur délégué, de directeur général, directeur général délégué ou gérant (article L.O. 146) exercées dans :

a) les sociétés, entreprises ou établissements jouissant, sous forme de garanties d’intérêts, de subventions ou, sous forme équivalente, d’avantages assurés par l’État ou par une collectivité publique sauf dans le cas où ces avantages découlent de l’application automatique d’une législation générale ou d’une réglementation générale ;

b) les sociétés ayant principalement un objet financier et faisant publiquement appel à l’épargne, ainsi que les sociétés civiles autorisées à faire publiquement appel à l’épargne et les organes de direction, d’administration ou de gestion de ces sociétés ;

c) les sociétés ou entreprises dont l’activité consiste dans l’exécution de travaux, la prestation de fournitures ou de services destinés spécifiquement à ou devant faire l’objet d’une autorisation discrétionnaire de la part d’une collectivité ou d’un établissement public ou d’une entreprise nationale ou d’un État étranger ;

d) les sociétés ou entreprises à but lucratif dont l’objet est l’achat ou la vente de terrains destinés à des constructions, quelle que soit leur nature, ou qui exercent une activité de promotion immobilière ou, à titre habituel, de construction d’immeubles en vue de leur vente ;

e) les sociétés dont plus de la moitié du capital est constituée par des participations de sociétés, entreprises ou établissements visés aux quatre premiers cas ci-dessus. Cet alinéa ne mentionne pas en revanche les sociétés qui détiennent de telles participations (décision du Conseil constitutionnel n° 2004-19 I du 23 décembre 2004). Il convient donc d’exclure de son champ d’application, conformément au principe d’application stricte du régime des incompatibilités, les fonctions décrites ci-dessus occupées au sein de ces sociétés ;

d) les sociétés et organismes exerçant un contrôle effectif sur une société, une entreprise ou un établissement mentionnés aux quatre premiers cas ci-dessus ;

e) les sociétés d’économie mixte.

En cours de mandat, un parlementaire ne peut pas accepter une fonction de membre du conseil d’administration ou de surveillance dans l’un des établissements, sociétés ou entreprises visés ci-dessus.

Par ailleurs, un parlementaire n’est pas autorisé à commencer à exercer une fonction de conseil qui n’était pas la sienne avant le début de son mandat. Cette interdiction n’est pas applicable aux membres des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé.

fiche n° 6 : la réserve parlementaire EN 2016

À l’Assemblée nationale

Montant global distribué: 81 053 646 euros

Nombre de subventions accordées : 16 546 subventions

Moyenne des subventions versées : 4898,68 euros

Subvention maximale : 250 000 euros[266]

Subvention minimale : 300 euros[267]

Au Sénat

Montant global distribué : 53 312 552 euros

Nombre de subventions accordées : 7 342 subventions

Moyenne des subventions versées : 7261,31 euros

Subvention maximale : 250 000[268]

Subvention minimale : 245[269]

Assemblée nationale

Nota : Ces chiffres ne tiennent pas compte des subventions versées directement par les groupes parlementaires et par le président de l’Assemblée nationale (3 761 000 euros).

Sénat

Nota : Les dotations institutionnelles ne sont pas prises en compte (2 214 954 euros).

Assemblée nationale

Parmi les 5343 subventions ≤ 1500 : 4088 sont égales à 1000 ; 103 < 1000 ; 8 < 500.

Parmi les 19 subventions > 100 000 euros, 5 viennent du Président de l’Assemblée nationale.

Sénat

Assemblée nationale

FOCUS sur le programme 122

Le programme 122 (action 1 : aides exceptionnelles aux collectivités territoriales) est celui qui reçoit le plus de subventions au titre de la réserve parlementaire par les députés soit 39 639 317 euros.

96 % des subventions sont destinées aux communes, 2,75 % aux EPCI, 1,4 % aux syndicats communaux ou intercommunaux et 0,1 % aux centres communaux d’action sociale. Au total c’est 4 854 subventions qui sont allouées par les députés dans le cadre du programme 122.

Sénat

FOCUS sur le programme 122

Le programme 122 (action 1 : aides exceptionnelles aux collectivités territoriales) concentre les subventions sénatoriales au titre de la réserve parlementaire avec un montant total de 43 322 290 euros.

96 % des subventions sont destinées aux communes, 2,26 % aux EPCI, 1,3% aux syndicats communaux ou intercommunaux, 0,3 % aux centres communaux d’action sociale. Au total c’est 5 853 subventions qui sont allouées par les sénateurs dans le cadre du programme 122.

Assemblée nationale

Sénat

fiche n° 7 : la réserve ministérielle en 2015 et 2016

Données générales

 La réserve ministérielle a diminué en montant de 35,42% de 2015 à 2016.

 Le montant moyen des subventions allouées a diminué de 36,06% de 2015 à 2016.

NB : 2 conseils départementaux, 8 syndicats, 10 communautés de communes et 180 communes

NB : 1 CCAS (30 000€), 4 syndicats intercommunaux, 9 communautés de communes et 188 communes.

NB : Ces 8 départements concentrent à eux seuls 46,69 % des subventions sur les 50 départements bénéficiaires.

NB : Ces 5 départements concentrent à eux-seuls 41,22% des subventions sur les 50 départements bénéficiaires.

([1]) Voir fiche n° 1.

([2]) https://en-marche.fr/emmanuel-macron/le-programme/vie-politique-et-vie-publique

([3]) Décision n° 82-146 DC du 18 novembre 1982, Loi modifiant le code électoral et le code des communes et relative à l’élection des conseillers municipaux et aux conditions d’inscription des Français établis hors de France sur les listes électorales.

([4]) Articles L.O. 136-1 et L.O. 136-3 du code électoral. L’article L.O. 136-2 frappe d’inéligibilité le parlementaire qui refuse de remplir ses obligations de déclaration auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

([5]) Articles L. 118-3 et L. 118-4 du code électoral.

([6]) Au titre de l’article 131-26-1 du code pénal, lorsque la personne condamnée à un délit exerçait une fonction de membre du Gouvernement ou un mandat électif public au moment des faits, la peine d’inéligibilité peut être portée à dix ans.

([7]) Art. 159 de la loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992 relative à l’entrée en vigueur du nouveau code pénal et à la modification de certaines dispositions de droit pénal et de procédure pénale rendue nécessaire par cette entrée en vigueur.

([8]) L’ancien article L. 5 du code électoral prévoyait ainsi :

« Ne doivent pas être inscrits sur la liste électorale :

1° les individus condamnés pour crime ;

2° ceux condamnés à une peine d’emprisonnement sans sursis, ou à une peine d’emprisonnement avec sursis d’une durée supérieure à un mois, assortie ou non d’une amende, pour vol, escroquerie, abus de confiance, délits punis des peines du vol, de l’escroquerie ou de l’abus de confiance, soustraction commise par les dépositaires de deniers publics, faux témoignage, faux certificat prévu par l’article 161 du code pénal, corruption et trafic d’influence prévus par les articles 177, 178 et 179 du code pénal, ou attentats aux mœurs prévus par les articles 330, 331, 334 et 334 bis du code pénal, ou faux en écriture privée, de commerce ou de banque prévus par les articles 150 et 151 du code pénal, délits prévus par les articles 425, 433, 437 et 488 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales ;

3° ceux condamnés à plus de trois mois d’emprisonnement sans sursis, ou à une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à six mois avec sursis, pour un délit autre que ceux énumérés au 2°, sous réserve des dispositions de l’article L. 8 ;

3° bis ceux condamnés pour infraction aux articles L. 86 à L. 88, L. 91 à L. 104, L. 106 à L. 109, L. 111 à L. 113 et L. 116 ;

4° ceux qui sont en état de contumace (…) ; »

([9]) « La Loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ».

([10]) Cour de cassation, chambre criminelle, 26 novembre 1997, n° 96-83792.

([11]) Conseil constitutionnel, décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999, Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, considérant n° 41.

([12]) Conseil constitutionnel, décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005, Loi précisant le déroulement de l’audience d’homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

([13]) Voir le point 3.1 de l’étude d’impact jointe au présent projet de loi : « Dès lors qu’une telle mesure pourrait s’analyser comme une peine d’incapacité automatique, peine privative de droit s’appliquant quand bien même la juridiction n’aurait pas décidé de condamner le coupable à une peine complémentaire d’inéligibilité lorsque celle-ci est encourue, sa constitutionnalité apparaît fragile ».

([14]) Propositions de loi visant à instaurer une obligation de casier judiciaire vierge pour les candidats à une élection, rapport de Mme Fanny Dombre-Coste au nom de la commission des Lois de l’Assemblée nationale (n° 4408) déposé le 25 janvier 2017.

([15]) L’article 5 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors », prescrit ainsi : « Nul ne peut avoir la qualité de fonctionnaire […] le cas échéant, si les mentions portées au bulletin n° 2 de son casier judiciaire sont incompatibles avec l’exercice des fonctions ».

([16]) Dans sa décision n° 2012-278 QPC du 5 octobre 2012, le Conseil a jugé conforme à la Constitution l’article 16 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, aux termes duquel les personnes qui présentent leur candidature à l’École nationale de la magistrature doivent notamment « être de bonne moralité ». Les juges ont estimé que « les dispositions contestées ont pour objet de permettre à l’autorité administrative de s’assurer que les candidats présentent les garanties nécessaires pour exercer les fonctions des magistrats et, en particulier, respecter les devoirs qui s’attachent à leur état ; qu’il appartient ainsi à l’autorité administrative d’apprécier, sous le contrôle du juge administratif, les faits de nature à mettre sérieusement en doute l’existence de ces garanties ».

([17]) Cette évolution législative a traduit la proposition n° 18 du rapport du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, M. Jean-Louis Nadal, intitulé « Renouer la confiance publique » (2015).

([18]) L’article 14 de la Déclaration de 1789 proclame que, « pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ».

([19]) Propositions de loi organique (texte adopté n° 902) et ordinaire (texte adopté n° 901) visant à instaurer une obligation de casier judiciaire vierge pour les candidats à une élection.

([20]) Cette disposition, issue de l’article 10 de la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique, avait d’ailleurs été soumise au Conseil constitutionnel. Celui-ci, dans sa décision n° 95-363 DC du 11 janvier 1995, Loi relative au financement de la vie politique, n’y avait consacré aucun développement et avait mentionné, dans le considérant n° 10, « qu’aucun de ces articles ne porte atteinte à une règle ou à un principe de valeur constitutionnelle ».

([21]) Concussion, corruption passive et trafic d’influence commis par des personnes exerçant une fonction publique, prise illégale d’intérêts, atteintes à la liberté d’accès et à l’égalité des candidats dans les marchés publics et les contrats de concession, soustraction et détournement de biens.

([22]) Rapport d’information n° 518 (2010-2011) déposé, au nom de la commission des Lois du Sénat, le 12 mai 2011.

([23]) André Vitu, Jurisclasseur pénal (fascicule 20).

([24]) L’article 175 du code pénal de 1810 dispose : « Tout fonctionnaire, tout officier public, tout agent du gouvernement, qui, soit ouvertement, soit par actes simulés, soit par interposition de personnes, aura pris ou reçu quelque intérêt que ce soit, dans les actes, adjudications, entreprises ou régies dont il a ou avait, au temps de l’acte, en tout ou en partie, l’administration ou la surveillance, sera puni d’un emprisonnement de six mois au moins et de deux ans au plus, et sera condamné à une amende qui ne pourra excéder le quart des restitutions et des indemnités, ni être au-dessous du douzième.

Il sera de plus déclaré à jamais incapable d’exercer aucune fonction publique.

La présente disposition est applicable à tout fonctionnaire ou agent du gouvernement qui aura pris un intérêt quelconque dans une affaire dont il était chargé d’ordonnancer le paiement ou de faire la liquidation. »

([25]) La loi du 11 octobre 2013 précitée a porté la peine d’amende, qui était auparavant de 75 000 euros, à ses niveaux actuels.

([26]) Voir à ce propos, pour plus de précision, le rapport pour une nouvelle déontologie de la vie publique de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, présenté par MM. Jean-Marc Sauvé, Didier Migaud et Jean-Claude Magendie en janvier 2011 (pp. 30-33).

([27]) Cass. crim., 7 octobre 1976, bull. crim. n° 285.

([28]) Du point de vue administratif, les délibérations auxquelles ont participé des personnes en situation de prise illégale d’intérêt sont nulles de plein droit. L’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales prévoit explicitement que « sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ».

([29]) Par exemple, un maire qui s’associe à d’autres personnes pour exploiter, en vertu d’une concession, des sources d’eau chaude propriété de la commune, commet une prise illégale d’intérêts (Cass. Crim, 5 juin 1890, Pagez).

([30]) Cet intérêt moral peut être caractérisé par la volonté de soutenir un enfant : ainsi d’un maire qui avait contracté avec une société dont les associés étaient des prête-noms de son fils afin de lui fournir du travail. (Cass. crim., 20 février 1995, pourvoi n° N 94-81.186).

([31]) Ainsi lorsqu’un maire livre des fournitures à une commune en faisant établir les mandats de paiement au nom d’un prête-nom (Cass. crim. 10 avril 1897, Mauguin).

([32]) La participation d’élus aux délibérations attribuant des subventions à des associations qu’ils président par ailleurs constitue un délit de prise illégale d’intérêt. Le fait que les élus n’en ont retiré aucun profit personnel (en l’espèce, ils ne perçoivent aucune rémunération à ce titre) et que l’intérêt pris et conservé n’est pas en contradiction avec l’intérêt communal (en l’espèce, l’insertion des jeunes des communes) est sans incidence sur la qualification du délit (Cass. crim., 22 octobre 2008, pourvoi n° 08-82068).

([33]) Le délit est constitué si le maire préside le conseil municipal dans une séance portant sur l’attribution de terrains communaux à une société chargée d’un projet d’intérêt général. Le maire avait un intérêt direct, compte tenu de l’implantation de sa propriété par rapport aux travaux envisagés et de l’augmentation de celle-ci qui allait en résulter : un accord verbal avait été passé avec la société, avant la délibération, aux termes duquel les reliquats de parcelles non utilisés seraient revendus au maire (Cass. crim., 19 mars 2008, n° 07-84288).

([34]) Le délit « se consomme par le seul abus de la fonction, indépendamment de la recherche d’un gain ou de tout autre avantage personnel » (Cass. crim., 2 novembre 1961, Jean-Joseph).

([35]) L’article 432-17 du code pénal autorise le juge à adjoindre à la peine principale une interdiction des droits civils, civiques et de famille (pour dix ans), l’interdiction d’exercer une fonction publique (définitivement), la confiscation des produits de l’infraction, ainsi que l’affichage de la décision de condamnation.

([36]) Proposition de loi de M. Bernard Saugey visant à réformer le champ des poursuites de la prise illégale d’intérêts des élus locaux.

([37]) Jean-Marie Brigant, « Affaires, conflits d’intérêts, probité,... Cachez cette prise illégale d’intérêts que je ne saurais voir », Droit pénal n° 1, Janvier 2012, étude 3, point n° 12.

([38]) L’article 1er du code de procédure pénale prévoit que « l’action publique pour l’application des peines est mise en mouvement et exercée par les magistrats ou par les fonctionnaires auxquels elle est confiée par la loi. » Or, le Procureur général qui a en charge la défense de l’intérêt général est en principe le magistrat qui apprécie la nécessité d’engager des poursuites.

([39]) L’article 112 de cette loi prévoyait ainsi, à propos du délit général de fraude fiscale, que « les poursuites seront engagées à la requête de l’administration compétente ».

([40]) Dans le cas de tels montages, la qualification des faits peut être difficile et l’administration fiscale dispose des compétences techniques en la matière pour transmettre des dossiers étayés au ministère public.

([41]) Dans son arrêt Talmon du 20 février 2008, la Cour de Cassation considère en effet que le délit de blanchiment constitue une « infraction générale, distincte et autonome ». Les poursuites peuvent être engagées par le ministère public, y compris si cette infraction est commise par l’auteur d’un délit de fraude fiscale.

([42]) Elle se compose ainsi depuis le 1er janvier 2015 de huit conseillers d’État, de huit conseillers maîtres à la Cour des comptes, de huit magistrats honoraires à la Cour de Cassation et de quatre personnalités qualifiées. Elle est, par ailleurs, présidée par un conseiller d’État élu par l’assemblée générale du Conseil d’État.

([43]) En 2015, 1 061 dossiers ont été transmis à l’appréciation de la CIF, dont 100 dossiers d’enquête fiscale. 5% des avis ont été défavorables à l’engagement de poursuites.

([44]) « La lutte contre la fraude fiscale : des progrès à confirmer », Rapport public annuel de la Cour des comptes, tome II, février 2016.

([45]) Décision n° 2016-555 QPC du 22 juillet 2016.

([46]) Un dispositif identique avait été adopté par le Sénat au cours de la navette sur la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « Sapin II », avant d’être supprimé à l’initiative du Gouvernement à l’Assemblée nationale.

([47]) Voir le commentaire de l’article 1er bis du projet de loi pour une description de cette incrimination qui ne peut concerner les parlementaires dans les activités directement attachées à leur mandat.

([48]) En application de l’article 25 de la Constitution, la définition des incompatibilités appartient au législateur organique.

([49]) Ont successivement occupé la fonction M. Jean Gicquel (2011-2012), Mme Noëlle Lenoir (2012-2014) et M. Ferdinand Mélin-Soucramanien (2014-2017).

([50]) L’article 61 de la Constitution, alinéa premier, impose un contrôle obligatoire des lois organiques et des règlements de l’Assemblée nationale, du Sénat et du Congrès.

([51]) Dans le monde judiciaire, le déport permet d’éviter la récusation prévue à l’article L. 731-1 du code de l’organisation judiciaire et à l’article 668 du code de procédure pénale. Pour la justice administrative, c’est l’article R. 721-1 du code de justice administrative qui organise le déport : « Le membre de la juridiction qui suppose en sa personne une cause de récusation ou estime en conscience devoir s’abstenir se fait remplacer par un autre membre que désigne le président de la juridiction à laquelle il appartient ou, au Conseil d’État, le président de la section du contentieux. »

([52]) La participation d’un élu local à une délibération et, a fortiori, la prise de décision alors qu’il se trouve en situation de conflit d’intérêts a pour double effet d’engager la responsabilité pénale de la personne concernée au titre de la prise illégale d’intérêts (art. 432-12 du code pénal) et d’anéantir l’acte administratif en question (art. L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales).

([53]) Les quelques procédures étrangères de déport des parlementaires, que mentionne le rapport du Sénat sur le présent projet de loi (Canada, Australie, Suède et Finlande), font l’objet de procédures extrêmement complexes et, en pratique, sont rarement mises en œuvre.

([54]) Article 26, premier alinéa, de la Constitution.

([55]) Article 27, alinéas 1 et 2, de la Constitution.

([56]) Article 5 du code de déontologie de l’Assemblée nationale.

([57]) « Est puni de trois ans d’emprisonnement et d’une amende de 200 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction, le fait, par une personne ayant été chargée, en tant que membre du Gouvernement, membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante, titulaire d’une fonction exécutive locale, fonctionnaire, militaire ou agent d’une administration publique, dans le cadre des fonctions qu’elle a effectivement exercées, soit d’assurer la surveillance ou le contrôle d’une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée ou de formuler un avis sur de tels contrats, soit de proposer directement à l’autorité compétente des décisions relatives à des opérations réalisées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions, de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans l’une de ces entreprises avant l’expiration d’un délai de trois ans suivant la cessation de ces fonctions. Est punie des mêmes peines toute participation par travail, conseil ou capitaux dans une entreprise privée qui possède au moins 30 % de capital commun ou a conclu un contrat comportant une exclusivité de droit ou de fait avec l’une des entreprises mentionnées au premier alinéa. »

([58]) Décret n° 2014-865 du 1er août 2014 pris en application de l’article 2-2 du décret n° 59-178 du 22 janvier 1959 relatif aux attributions des ministres.

([59]) Décret n° 2017-1088 du 29 mai 2017 pris en application de l’article 2-1 du décret précité n° 59-178 du 22 janvier 1959.

([60]) Point n° 15 : « Le Conseil d’État considère que le principe de la séparation des pouvoirs découlant de l’article 16 de la Déclaration de 1789, qui est applicable au Gouvernement comme l’a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2011-192 QPC du 10 novembre 2011, n’autorise pas le législateur à intervenir dans l’organisation du Gouvernement… ».

([61]) « Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n’est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution. »

([62]) Objet de l’amendement n° 278, adopté par le Sénat lors de la séance publique du 11 juillet 2017.

([63]) Créée au niveau réglementaire en 1991, la commission de déontologie a été consacrée à l’article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite « loi Sapin ».

([64]) Article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors ».

([65]) Objet de l’amendement n° 163 rect. ter, adopté par le Sénat lors de la séance publique du 11 juillet 2017.

([66]) Objet de l’amendement n° 164 rect. bis, adopté par le Sénat lors de la séance publique du 11 juillet 2017.

([67]) Compte-rendu des débats de la séance publique du 11 juillet 2017 sur l’amendement n° 238 rect.

([68]) L’administration fiscale dispose de soixante jours pour transmettre à la Haute Autorité les informations requises.

([69]) Voir par exemple l’article intitulé « Les entourages des chefs de l’État de Mac-Mahon à Valéry Giscard d’Estaing », revue Histoire@Politique, Presses de Sciences Po 2009/2 (n° 8), ou encore « Le règne des entourages : Cabinets et conseillers de l’exécutif », ouvrage collectif sous la direction de MM. Jean-Michel Eymeri-Douzans, Xavier Bioy et Stéphane Mouton, Presses de Sciences Po, 2015.

([70]) Fiche n° 2 relative aux modalités de recrutement des collaborateurs du Président de la République, des membres du Gouvernement, des parlementaires et des autorités territoriales.

([71]) Décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l’État pris pour l’application de l’article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ; https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000699956.

([72]) Décret n°48-1233 du 28 juillet 1948 portant règlement d’administration publique en ce qui concerne les cabinets ministériels ; https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000847219.

([73]) Décret n°2001-1148 du 5 décembre 2001 instituant une indemnité pour sujétions particulières des personnels des cabinets ministériels ; https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000005631774.

([74]) Décret n° 2017-1063 du 18 mai 2017 relatif aux cabinets ministériels ; https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000034764560 (dix pour un ministre, huit pour un ministre délégué et cinq pour un secrétaire d’État, sous le contrôle du premier ministre). Depuis 2007, le plafond des effectifs des cabinets ministériels était fixé par circulaire du Premier ministre à l’occasion de la nomination de chaque nouveau gouvernement, mais il fût rarement respecté.

([75]) Voir http://www.conseil-etat.fr/content/download/102779/1027456/version/1/file/Avis%20n393324.pdf.

([76]) Voir la recommandation du Conseil de l’Organisation de coopération et de développement économiques sur l’intégrité publique, C(2017)5 du 26 janvier 2017 http://webnet.oecd.org/OECDACTS/Instruments/ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=353&Lang=fr&Book=False

([77]) Conseil constitutionnel, 20 janvier 1981, Loi renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes, décision n° 80-127 DC.

([78]) Résolution modifiant le règlement de l’Assemblée nationale du 28 novembre 2014, http://www.assemblee-nationale.fr/14/ta/ta0437.asp

([79]) Conseil constitutionnel, décision n° 2014-705 du 11 décembre 2014, http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2014/2014-705-dc/decision-n-2014-705-dc-du-11-decembre-2014.142832.html.

([80]) Conseil constitutionnel, commentaire de la décision n° 2014-705 du 11 décembre 2014, http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/download/2014705DC2014705dc_ccc.pdf

([81]) Cass., soc., 18 février 2004, n° 02-60.567, UNSA-USCP.

([82]) P. Avril, J. Gicquel, J.-E. Gicquel, « Droit parlementaire », LGDJ, 5ème édition, 2014.

([83]) Entre juillet 2013 et avril 2016, 11 rencontres se sont tenues, auxquelles se sont ajoutées des réunions de travail associant des organisations de collaborateurs et les services administratifs de l’Assemblée nationale. De nombreuses mesures ont été prises, de nature financière, pratiques (règles de circulation autour de l’hémicycle, carte d’identité professionnelle, « référent harcèlement », possibilité de réserver des salles, publication des noms des collaborateurs sur une page du site internet…) ou en faveur de la formation professionnelle (ouverture des formations internes, protocole triennal avec le Centre national de la fonction publique territoriale, création d’une procédure de validation des acquis de l’expérience pour obtenir un master 2 « Affaires publiques – administration politique » de l’Université Paris 1, création d’un nouveau cycle de formation à l’Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice).

([84]) Article 19 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique de l’Etat.

([85]) Article 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique territoriale

([86]) Article 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires de la fonction publique hospitalière.

([87]) Voir l’exposé sommaire de l’amendement n° 149 rect. bis présenté par M. Zocchetto et les membres du groupe union centriste, http://www.senat.fr/amendements/2016-2017/609/Amdt_149.html.

([88]) Voir, par exemple, Conseil constitutionnel, décision n° 87-232 DC du 7 janvier 1988.

([89]) Voir le commentaire de l’article 3 de la loi ordinaire dans le présent rapport.

([90]) Article 18, alinéa 2 du Règlement de l’Assemblée nationale, introduit par une résolution du 28 novembre 2014, et article 102 du Règlement du Sénat, introduit par une résolution du 13 mai 2015. Pour connaître les modalités concrètes, voir par exemple la fiche de synthèse n° 80 : « Les collaborateurs des députés », en ligne sur le site internet de l’Assemblée nationale : http://www2.assemblee-nationale.fr/decouvrir-l-assemblee/role-et-pouvoirs-de-l-assemblee-nationale/les-autres-structures-de-soutien-a-l-activite-parlementaire/les-collaborateurs-de-deputes.

([91]) Voir la fiche n° 3 annexée au présent rapport comparant les principales caractéristiques des statuts des collaborateurs en France et dans 25 parlements étrangers ayant répondu au questionnaire, et en particulier les règles applicables aux « emplois familiaux ».

([92]) Pour l’Assemblée nationale, voir la page : http://www2.assemblee-nationale.fr/qui/liste-des-collaborateurs-par-depute ; Pour le Sénat, voir la page : http://www.senat.fr/pubagas/liste_senateurs_collaborateurs.pdf.

([93]) Voir le commentaire de l’article 3 dans le présent rapport.

([94]) Voir le commentaire de l’article 3 de la loi ordinaire dans le présent rapport.

([95]) Voir, pour le détail, l’étude d’impact du présent projet de loi portant sur les articles 3 à 6.

([96]) Décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale.

([97]) Voir la liste des élus locaux concernés à l’article 11 de la loi n° 2013-907 sur le site : https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000028056315.

([98]) Réponse du ministre de l’intérieur le 17 août 2010 à la question écrite n° 75550 de M. Grosdidier François : http://questions.assemblee-nationale.fr/q13/13-75550QE.htm.

([99]) Cour de cassation, chambre criminelle, 21 juin 2000, pourvoi n° 99-86871 ; Cass. Crim. 8 mars 2006, pourvoi n° 05-85276 ; voir également les exemples cités par l’observatoire SMACL des risques de la vie territoriale :http://www.observatoire-collectivites.org/IMG/pdf/Prise_illegale_d_interets_et_ressources_humaines_1_observatoire-collectivites-org.pdf

([100]) Cour de cassation, chambre criminelle, 21 mars 2012, pourvoi n° 11-83813.

([101]) Voir le commentaire de l’article 3 dans le présent rapport.

([102]) Voir le commentaire de l’article 3 dans le présent rapport.

([103]) Cour de cassation, chambre sociale, 20 octobre 1988, pourvoi n° 86-41.127.

([104]) Correspondance entre les dispositions anciennes et nouvelles du code du travail, édition 2017 du code Dalloz.

([105]) Cour d’appel d’Aix en Provence, 6 novembre 2014, n° 13/15528.

([106]) Voir les dictionnaires juridiques Social Lefebvre 2017, Lamy Social du travail 2017, Répertoire du droit du travail Dalloz 2016 (Jean-François Paulin), Base de données juridique Lexbase 2016, Jurisclasseur du droit du travail 2016 (Patrick Morvan).

([107]) Conseil constitutionnel, décision n° 2013-366 QPC du 14 février 2014.

([108]) Conseil constitutionnel, décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001.

([109]) Conseil constitutionnel, décision n° 2014-705 DC du 11 décembre 2014.

([110]) Décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale.

([111]) Voir le commentaire de l’article 5 dans le présent rapport.

([112]) Voir le commentaire de l’article 6 dans le présent rapport.

([113]) Voir le commentaire de l’article 6 sur ce point dans le présent rapport.

([114]) Deux revalorisations sont intervenues le 1er juillet 2016 et le 1er février 2017, l’IRFM étant indexée sur la valeur du point de la fonction publique.

([115]) Cet article dispose que les allocations spéciales pour frais sont « toujours réputées utilisées conformément à leur objet et ne peuvent donner lieu à aucune vérification de la part de l’administration » fiscale.

([116]) Décision n° 2012-4715 AN du 1er mars 2013, cons. 4.

([117]) Décisions n° 2013-4793 AN (infirmation du rejet du compte) et n° 2013-4795 AN (confirmation du rejet du compte) du 1er mars 2013.

([118]) Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

([119]) Voir, sur ce point, le rapport d’activité 2016 de la HATVP, pp.58-63.

([120]) Le compte-rendu de cette réunion est consultable sur le lien suivant :

http://www.assemblee-nationale.fr/14/agendas/cr-bureau.asp

([121]) Ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

([122]) Étude d’impact du projet de loi, p. 64.

([123]) Voir la fiche n° 4.

([124]) Étude d’impact du projet de loi, p. 65.

([125]) Avis n° 393324 du 12 juin 2017.

([126]) Ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement.

([127]) Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

([128]) Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique

([129]) Le Conseil constitutionnel a, par exemple, censuré des dispositions prévoyant que le Premier ministre est tenu de prendre dans un délai préfix un décret d’approbation ou de refus d’approbation d’actes dans le domaine du droit pénal intervenant dans le champ de compétences du pouvoir réglementaire (décision n° 2015-721 DC du 12 novembre 2015).

([130]) Loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

([131]) Loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats.

([132]) Outre-mer, il suffit de présenter un candidat.

([133]) Le rattachement des parlementaires est désormais rendu public sur le site de l’Assemblée nationale et du Sénat.

([134]) Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

([135]) Une exception est cependant prévue pour les cotisations versées par les élus nationaux ou locaux.

([136]) Décision n° 89-271 DC du 11 janvier 1990, cons. 16 et 17.

([137]) Etude d’impact du projet de loi, p. 78.

([138]) Décret n° 90-606 du 9 juillet 1990 modifié par le décret n° 2014-715 du 26 juin 2014.

([139]) Se reporter au commentaire de l’article 8.

([140]) Jusqu’en 2011, l’élection des sénateurs échappait aux obligations de la loi, ce qui était justifié par la nature particulière de la campagne pour cette élection qui s’adresse à un collège restreint, composé lui-même d’élus, et n’exige pas le déploiement de moyens de propagande coûteux. La loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique a mis fin à cette exclusion, notamment en introduisant un plafonnement des dépenses.

([141]) Contre un an auparavant.

([142]) Décision n° 2013-26 du 11 juillet 2013, Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 10 et 17 juin 2012.

([143]) Par exemple, pour les élections législatives, le plafond est de 38 000 euros par candidat, majoré de 0,15 euro par habitant de la circonscription. Il est actualisé, pour la dernière fois en 2009, en fonction de l’inflation (application d’un coefficient multiplicateur de 1,26). Concrètement, pour une circonscription de 130 000 habitants, le plafond est, pour chaque candidat, de 72 450 euros ([130 000 x 0,15 + 38 000] x 1,26). Le remboursement maximal par l’État est de 47,5 %, soit 34 413 euros.

([144]) Pour les élections européennes, le seuil est fixé, dans chacune des grandes circonscriptions, à 3 % des suffrages exprimés.

([145]) Loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats.

([146]) Avis n° 393324 du 12 juin 2017.

([147]) Décret n°2000-820 du 28 août 2000 relatif à l’organisation des travaux de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et aux indemnités susceptibles d’être allouées au président, aux membres, aux collaborateurs et aux rapporteurs de cette commission.

([148]) Étude d’impact, p. 84.

([149]) Voir notamment le quatorzième rapport d’activité de la CNCCFP pour l’année 2011.

([150]) Loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.

([151]) Articles R. 39-6 à R. 39-10 du code électoral.

([152]) Directive UE n° 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, transposée par l’ordonnance n° 2016-1635 du 1er décembre 2016.

([153]) Loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

([154]) Loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution.

([155]) L’article 2 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen précise que « l’élection des représentants au Parlement européen […] est régie par le titre Ier du livre Ier du code électoral ». Le chapitre VIII de celui-ci donne compétence à la juridiction administrative pour connaître du contentieux électoral.

([156]) Article 6 de la loi du 7 juillet 1977 précitée.

([157]) Rapport d’activité pour 2016, p.31.

([158]) Elles ont notamment été modernisées par les lois organiques n° 95-63 du 19 janvier 1995 relative à la déclaration de patrimoine des membres du Parlement et aux incompatibilités applicables aux membres du Parlement et à ceux du Conseil constitutionnel, et n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Le premier texte créait la commission pour la transparence de la vie politique quand le second constitue, avec la loi ordinaire n° 2013-907 du même nom, l’acte de naissance de l’actuelle Haute Autorité pour la transparence de la vie politique.

([159]) La déclaration patrimoniale exigée des candidats est identique à celle produite par les parlementaires en application de l’article L.O. 135-1 du code électoral. Les philosophies divergent cependant dans la mesure où, en matière présidentielle, l’obligation est une condition de régularité de la candidature alors que, pour les députés et sénateurs, elle ne s’impose qu’aux seuls élus.

([160]) L’engagement présente une nature politique et morale, de portée juridique limitée : la loi organique ne prévoit aucune sanction à sa violation.