Qui va définir par ailleurs ce que sont des liens directs personnels ? À partir de quand sommes-nous dans ce cas ? un échange de regards ? un dîner chez des amis communs ? plus si affinités ? Nous voilà en train d’instaurer une police des mœurs et des relations humaines, ce qui va bien au-delà de la nécessité, que nul ne conteste, de mieux encadrer l’emploi des collaborateurs parlementaires.
Pour moi, cet encadrement passe d’abord par la création d’un statut du collaborateur, qui précise sans doute les compétences requises, soit en termes de diplômes, soit en termes de validation des acquis de l’expérience. Sans oublier que les postes de collaborateurs sont d’une nature très particulière : ce ne sont pas des emplois salariés classiques, du fait du mandat politique exercé par l’employeur. Cela requiert de la part du collaborateur une disponibilité qui va bien au-delà des horaires de bureau et exige que s’établisse entre l’employeur et le salarié une relation de confiance. J’entends que cette relation de confiance est possible au-delà du cercle familial mais, en l’occurrence, les réponses que vous proposez ne sont pas les bonnes – même si c’est une vraie question, j’en conviens.
M. Philippe Latombe. L’article 3 parle des « membres de la famille ». Le degré de parenté qui était précisé dans le texte d’origine a disparu. Avez-vous envisagé de le faire apparaître ?
Mme Lætitia Avia. Il apparaît clairement, à la lecture de l’amendement, que les personnes visées par ces emplois familiaux sont bien les conjoints ou les personnes à qui l’on est lié par un lien de filiation. Il s’agit certes de lutter contre les emplois fictifs, en écho à l’actualité récente, mais ce n’est pas le sujet cœur de ce texte : il a surtout pour vocation de remettre les choses en ordre et d’en finir avec la pratique qui veut que l’on aille chercher parmi ses proches ses collaborateurs. C’est une demande de nos concitoyens.
Mme Paula Forteza. La question du statut du collaborateur est effectivement très importante, mais nous allons nous y pencher plus tard. Le dispositif imaginé par la rapporteure nous paraît beaucoup plus équilibré, précis et efficace contre le népotisme que ce que proposait le Sénat.
M. Raphaël Schellenberger. En posant la question du « qui » au lieu de celle du « pour quoi faire », on se trompe de question. L’essentiel en effet est d’avoir des collaborateurs qui fassent ce pourquoi l’on a besoin d’eux.
Alors qu’on prétend vouloir renforcer le rôle des parlementaires, on imagine ici toute une série de mesures qui limitent leurs moyens au lieu de les renforcer, en leur interdisant d’employer des personnes, non pas du fait de leur manque de qualités, de compétences ou d’engagement, mais simplement parce qu’elles sont qui elles sont. Nous devons être plus rationnels et nous rapprocher de ce qui existe dans le droit du travail, à savoir l’établissement d’une fiche de poste et la définition d’une relation hiérarchique claire avec l’employeur. Cela permettra de mettre en adéquation un profil et un besoin, selon des critères différents pour chacun, car il n’y a pas de règle en la matière : certains députés ont leur secrétariat à l’assemblée et un juriste dans leur circonscription, ou vice-versa. Le travail parlementaire est loin d’être uniforme, et cette liberté est fondamentale.
M. Michel Zumkeller. Assimiler emploi familial et emploi fictif est un raccourci. Ce sont deux choses très différentes. Si l’on veut donc mieux cadrer l’emploi des collaborateurs parlementaires, cela passe certes par la création d’un statut, dans lequel figurent des conditions de diplôme, comme le suggère à juste titre Jean-Luc Warsmann, mais il faut surtout que l’Assemblée nationale et le Sénat jouent leur rôle. Sinon, ou sera la limite ? Mieux vaudra ne pas tomber ami avec son assistant parlementaire, sinon on sera obligé de le virer ! Ou bien nous sommes des employeurs indépendants et nous nous débrouillons seuls en assumant ce que nous faisons ; ou bien il y a un statut et les assemblées vérifient qu’il est respecté. Méfions-nous surtout des sirènes des médias et du populisme ambiant : cela ne nous mènera à rien, et on nous en demandera toujours plus. Il faut trouver un juste milieu : que chacun assume sa part et surtout que l’on s’assure de l’effectivité du travail.
Mme Cécile Untermaier. Nous devons choisir entre la version du Sénat et celle de la rapporteure. La première est sans doute excessive par certains aspects, mais elle est cohérente. Au contraire, le second étage de votre dispositif, madame la rapporteure, n’est pas tenable, ni en ce qui concerne les emplois de personnes à qui nous lient des liens personnels ni en ce qui concerne les « emplois croisés ». Un collaborateur de cabinet sera ainsi tenu de confesser entretenir des liens directs avec un autre membre du Gouvernement ! On est visiblement dans l’excès. Je voterai résolument contre cet amendement.
M. Olivier Marleix. Je rends hommage à l’effort de notre rapporteure pour redéfinir le périmètre des interdictions, qui doivent être circonscrites à la famille proche. Je rejoins Mme Untermaier : la rédaction du Sénat était incontestablement trop large, mais la seconde catégorie proposée par la rapporteure paraît bancale, en tout cas très aléatoire, notamment lorsqu’il s’agit d’une personne avec laquelle on entretient des liens personnels directs. Je me rallierais donc volontiers à l’amendement de la rapporteure, à la condition qu’il soit sous-amendé.
M. Pacôme Rupin. J’ai entendu que l’on qualifiait les parlementaires d’employeurs indépendants. Gardons-nous cependant des amalgames : à la différence des véritables employeurs indépendants, nous avons un statut d’élu et donc des comptes à rendre à nos concitoyens, a fortiori dès lors que l’argent que nous dépensons dans le cadre de notre mandat est de l’argent public.
Quant aux personnes qu’il est interdit d’embaucher, n’oublions pas que ce pays regorge de talents et que ce texte doit nous inciter à voir au-delà du cercle restreint de notre famille proche – laquelle est certes un soutien indispensable –, ce qui permettra en tout cas de couper court à tout soupçon d’embauche motivé par un désir d’enrichissement du foyer. Au moins les choses, de ce point de vue, seront-elles claires.
M. Cédric Roussel. Nous perdons beaucoup de temps à essayer de définir le cadre des emplois familiaux ; nous devrions plutôt nous intéresser aux liens qui peuvent exister entre notre administration et le secteur bancaire, par exemple. Une fois de plus, on va jeter l’opprobre sur les parlementaires tout en laissant dans l’ombre des liaisons qui se révèlent parfois dangereuses : on peut citer le cas de Bruno Bézard qui, après avoir été directeur général du Trésor et directeur général des finances publiques, dirige désormais un fonds d’investissement franco-chinois – une commission de déontologie s’est réunie, mais elle a finalement laissé faire… Et qu’en est-il de Robert Ophèle qui vient d’être nommé président de l’Autorité des marchés financiers (AMF), alors même qu’il serait le beau-père de Julien Denormandie, secrétaire d’État auprès du ministre de la Cohésion des territoires ? Situation pour le moins étonnante si cette information était confirmée !
M. Philippe Gosselin. Une affaire à suivre ! C’est bien pour cela qu’il aurait été intéressant d’évoquer les conflits d’intérêts lors de notre réunion de ce matin !
M. Cédric Roussel. Je le répète, nous ne concentrons pas notre attention sur les questions les plus intéressantes.
M. Erwan Balanant. Au-delà de l’actualité, le sujet dont nous débattons, et qui préoccupe les Français depuis un moment, n’est autre que le népotisme – la définition même de la pratique consistant à faire travailler une personne de sa famille en la rémunérant avec de l’argent public. Dès lors, il nous revient de fixer le curseur déterminant jusqu’à quel degré de proximité familiale cette pratique est permise – je considérais pour ma part que la solution adoptée par le Sénat était assez satisfaisante.
Une fois le curseur fixé se pose la question de l’effectivité du travail fourni. Si la plupart des députés qui viennent d’être élus ont à cœur d’accomplir un travail de qualité, ce qui implique de s’entourer de collaborateurs fournissant des prestations réelles, je rejoins ce que vient de dire M. Schellenberger sur la nécessité de travailler sur des profils de postes et de compétences, mais aussi sur l’intérêt, rappelé par M. Zumkeller, qu’il y aurait à intégrer dans les règlements intérieurs de l’Assemblée et du Sénat la définition du rôle des collaborateurs parlementaires, c’est-à-dire quels sont à la fois leurs missions, mais aussi les moyens de contrôler l’effectivité de leur travail. Je rappelle que les collaborateurs de certaines assemblées sont tenus de badger pour justifier de leur présence – c’est le cas au Parlement européen, par exemple.
M. Philippe Gosselin. Et en circonscription ?
M. Erwan Balanant. Certes, on ne va pas demander aux parlementaires de badger en circonscription, mais pourquoi ne pas envisager des appels téléphoniques de contrôle, effectués de manière aléatoire ?
M. Philippe Gosselin. C’est du flicage ! Il faudrait que des administrateurs de l’Assemblée appellent les députés au téléphone pour vérifier ce qu’ils sont en train de faire ?
M. Erwan Balanant. Il faut savoir si l’on a la volonté de contrôler, et le cas échéant s’en donner les moyens – les parlementaires qui n’ont rien à se reprocher n’ont d’ailleurs rien à redouter de la mise en place d’un tel dispositif. En tout état de cause, nous devons trouver le moyen de rassurer l’opinion publique sur ces pratiques.
Mme Danièle Obono. Le népotisme ne consiste pas à employer des membres de sa famille, mais à mettre en œuvre des procédés visant à les favoriser sur le plan professionnel, au détriment d’autres personnes. C’est dans cette optique que certaines propositions, ayant pour objet de définir des profils de postes ou de mettre en place un statut des collaborateurs, visent à clarifier les processus de sélection. Notre rôle n’est pas seulement de rassurer nos concitoyens : il faut également que nous proposions la mise en place de modes de fonctionnement transparents et démocratiques, qui nous permettent de mieux travailler.
Plutôt que de nous perdre dans des débats interminables sur la définition de la famille – sans remonter aux Romains, chacun a là-dessus sa propre conception –, concentrons-nous sur les propositions objectives dont nous disposons, et sur lesquelles nous pouvons nous mettre d’accord rapidement.
M. Marc Le Fur. Je déplore que, du fait de certaines dérives, on en vienne à remettre en cause si profondément le travail des parlementaires.
Il me semble que certains de nos collègues commettent un contresens en considérant que le député s’inscrit dans une quelconque hiérarchie : en réalité, il n’est placé ni sous l’autorité de l’administration ni sous celle du président de l’Assemblée ; il n’a de comptes à rendre qu’à ses électeurs. Dès lors, je ne vois pas sur quel fondement nous pourrions mettre en place un système de contrôle de l’activité des uns et des autres. En revanche, nous devons nous efforcer d’améliorer la transparence en matière d’activité des députés, afin que les électeurs puissent être parfaitement informés sur ce point : chaque électeur doit ainsi être en mesure d’obtenir des renseignements précis sur la présence de son député à l’Assemblée et, plus généralement, sur son activité. Nous avons déjà fait quelques progrès dans ce domaine.
Par ailleurs, je constate que les dispositifs figurant aux articles 3 et 4 ne font aucune différence entre les députés et les ministres, dans le sens où il est proposé de leur appliquer les mêmes règles, ce qui paraît assez logique. Mais si le député n’a que des collaborateurs parlementaires, le ministre ne s’appuie pas seulement sur les membres de son cabinet : il dirige une administration et nomme des directeurs – même si, juridiquement, ceux-ci sont nommés par le Premier ministre, c’est lui qui les propose. Dès lors, à partir du moment où on veut faire un parallèle avec les députés, les règles applicables aux membres des cabinets des ministres doivent en toute logique s’imposer également à leurs directeurs d’administration centrale et à toutes les personnes placées directement sous leur autorité.
M. Didier Paris. Cet amendement nous confronte à une double obligation. La première, très claire, consiste à répondre à l’exigence de transparence de l’opinion publique. La seconde est de le faire sur la base de règles aussi objectives que possible – exigence à laquelle le I de l’amendement de la rapporteure répond parfaitement. Nous débattons de notions certes complexes – la vie de chacun n’est pas toujours simple à faire rentrer dans un texte de loi –, mais objectives en ce qu’elles peuvent être définies clairement. En l’occurrence, l’amendement propose de restreindre au premier cercle l’interdiction faite à un membre du Gouvernement d’employer un membre de sa famille à son cabinet.
Le II de l’amendement, applicable au second cercle, pose quant à lui une exigence de transparence, de nature un peu différente. Sa définition est nécessairement plus vague, peut-être un peu plus floue, ce qui nécessitera éventuellement de la ré-évoquer en séance publique. À cette réserve près, cet amendement me paraît globalement répondre à la fois aux exigences de l’opinion publique et au souci d’objectivité et de transparence qui est le nôtre.
Mme la rapporteure. Les différentes interventions sur l’amendement CL130 mettent en évidence la difficulté majeure qui survient lorsqu’on entreprend de sérier la famille en distinguant les personnes pouvant être employées par un membre du Gouvernement au sein de son cabinet de celles qui ne doivent pas l’être. Il me paraît en tout cas essentiel d’affirmer clairement qu’un parlementaire, un membre du Gouvernement ou d’une collectivité territoriale ne peut pas employer son épouse, ses parents ou ses enfants et les rémunérer sur des fonds publics.
Cela dit, la définition retenue par le Sénat du cercle familial, assortie d’une aussi lourde sanction pénale – trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende –, me paraît beaucoup trop large. C’est la raison pour laquelle le II de mon amendement prévoit une obligation de déclaration, donc de transparence, pour les personnes faisant partie d’un cercle familial plus étendu : quand un membre du Gouvernement voudra embaucher son frère ou le fils de son ex-compagne, par exemple, il devra déclarer cette situation à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) afin d’éviter que l’embauche concernée puisse paraître dissimulée, et dès lors suspecte. Une autorité indépendante – la HATVP pour les membres du Gouvernement, l’organe chargé de la déontologie parlementaire, au sein de chaque assemblée – sera chargée de s’assurer que la situation n’est pas source de conflit d’intérêts, en vérifiant que le contrat de travail correspond à une prestation réellement effectuée, par une personne disposant des compétences pour occuper l’emploi qui lui est confié ; on peut même imaginer que cette instance vérifie que la rétribution accordée correspond au niveau de rémunération usuel d’un collaborateur de même ancienneté, employé pour la même fonction.
Je suis d’accord pour considérer que l’on ne peut éluder les questions relatives au statut du collaborateur parlementaire au sens large, et qu’il faut faire en sorte de bannir toutes les pratiques pouvant s’apparenter à du népotisme. Afin de répondre à toutes ces exigences, nous avions fait le choix d’un dispositif qui nous paraissait la fois plus souple et correspondant davantage aux situations pouvant se présenter dans la réalité.
J’entends vos remarques sur la difficulté de définir les personnes avec lesquelles on entretient un lien personnel direct ; je suis tout à fait disposée à supprimer ou préciser cette mention si vous la jugez susceptible de semer la confusion et poser des problèmes d’application.
Sous ces réserves, je maintiens que plus nous serons transparents, plus nous serons en mesure d’écarter la suspicion pouvant naître dans l’esprit de nos concitoyens devant certaines situations. Je ne suis pas opposée à ce que nous discutions des termes du II de l’amendement afin de tenter de trouver ensemble une rédaction convenant à tout le monde – nous avons le temps de le faire avant la séance publique – mais, dans l’immédiat, afin de ne pas en rester à la liste retenue par le Sénat, à la fois trop large et ne couvrant pas le champ des possibles – et en l’absence d’autre amendement proposant de modifier cette liste – je vous propose d’adopter l’amendement CL130, qui prévoit un dispositif répondant à nos préoccupations tout en paraissant réaliste en termes d’application.
M. Stéphane Mazars, président. Je vais maintenant mettre aux voix l’amendement CL130, en rappelant que la rapporteure s’est déclarée ouverte à une discussion sur le II de cet amendement avant la séance publique – nous avons jusqu’à vendredi soir pour nous mettre d’accord sur ce point.
M. Raphaël Schellenberger. Ne vaudrait-il pas mieux adopter un sous-amendement, plutôt que de voter un amendement qui ne convient à personne ?
M. Stéphane Mazars, président. L’idée d’un bricolage autour d’une table ne me paraît pas satisfaisante. Vous avez jusqu’à vendredi soir pour déposer un amendement pour la séance.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 3 est ainsi rédigé et les amendements CL119, CL74, CL120 et CL121 tombent.
Après l’article 3 et article 3 bis (art. 8 bis A [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) Conditions d’emplois des collaborateurs parlementaires
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 3 bis résulte d’un amendement adopté par le Sénat, à l’initiative du rapporteur de la commission des Lois après un avis de sagesse du Gouvernement. Il introduit dans l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires des dispositions générales sur les conditions d’emploi des collaborateurs parlementaires.
Il est ainsi précisé que :
– les parlementaires peuvent employer sous contrat de droit privé des collaborateurs qui les assistent dans l’exercice de leurs fonctions et dont ils sont les employeurs directs (I) ;
– ces derniers bénéficient à ce titre de crédits affectés à la rémunération de leurs collaborateurs (II) ;
– le bureau de chaque assemblée s’assure de la mise en œuvre d’un dialogue social entre les représentants des parlementaires employeurs et les représentants des collaborateurs parlementaires (III).
Dernières modifications intervenues
La résolution n° 437 du 28 novembre 2014 a introduit dans le Règlement de l’Assemblée nationale un nouvel article 18 prévoyant déjà les dispositions mentionnées aux I et II du présent article. Dans sa décision n° 2014-705 du 11 décembre 2014, le Conseil constitutionnel avait toutefois censuré l’introduction d’un « statut » des collaborateurs au sein du Règlement (proposé par le III du présent article) au motif que ces dispositions « ne sont relatives ni à l’organisation ou au fonctionnement de l’Assemblée nationale, ni à la procédure législative, ni au contrôle de l’action du Gouvernement, et ne sont pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans le règlement de l’Assemblée nationale ».
L’article 102 bis du Règlement du Sénat modifié par une résolution du 13 mai 2015 prévoit également les dispositions mises en œuvre par les I et II du présent article.
Modifications adoptées par la commission des Lois
À l’initiative de Mmes Paula Forteza et Naïma Moutchou et de l’ensemble des membres du groupe La République en marche, la Commission a adopté un amendement, sous amendé par la rapporteure, qui :
– consacre l’instauration d’un « statut » des collaborateurs parlementaires en confiant au bureau de chacune des deux assemblées la mise en place d’un cadre d’emplois et la définition des missions. Ce statut pourra être défini à travers le dialogue social prévu par l’article 3 bis ;
– introduit l’obligation pour les parlementaires de contrôler l’exécution des tâches confiées à leurs collaborateurs dans des conditions à définir dans le cadre du dialogue social.
Adopté en séance publique, au Sénat, à l’initiative du rapporteur, M. Philippe Bas, après un avis de sagesse du Gouvernement, l’article 3 bis du projet de loi introduit dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires des dispositions générales sur les conditions d’emploi des collaborateurs parlementaires. Les I et II du présent article reprennent des dispositions figurant déjà dans les règlements des deux assemblées. Le III reprend au sein de l’ordonnance du 17 novembre 1958 une disposition que les députés avaient souhaité inscrire dans leur règlement mais qui avait été censurée par le Conseil constitutionnel au motif qu’elle n’entrait pas dans le champ du règlement d’une assemblée parlementaire.
I. le droit en vigueur
La reconnaissance juridique du rôle des collaborateurs au sein des assemblées parlementaires françaises est récente.
À l’Assemblée nationale, elle résulte de la résolution n° 437 du 28 novembre 2014 adoptée à l’initiative du Président Claude Bartolone ([78]), laquelle a été partiellement censurée par le Conseil constitutionnel. Le Sénat a repris les mêmes dispositions à l’article 102 bis de son règlement par une résolution du 13 mai 2015.
L’article 4 de la résolution de l’Assemblée nationale transmise au Conseil constitutionnel modifiait l’article 15 du règlement relatif au pouvoir des questeurs en y insérant un nouveau deuxième alinéa qui habilitait les questeurs à « déterminer et mettre en œuvre les conditions du dialogue social et de la négociation d’un statut des collaborateurs parlementaires avec les organisations de ceux-ci ».
L’article 5 de cette résolution modifiait l’article 18 du même règlement relatif aux services de l’Assemblée nationale en y insérant un nouveau second alinéa ainsi rédigé́ : « Les députés peuvent employer sous contrat de droit privé des collaborateurs parlementaires, qui les assistent dans l’exercice de leurs fonctions et dont ils sont les seuls employeurs. Ils bénéficient à cet effet d’un crédit affecté à la rémunération de leurs collaborateurs. Ces collaborateurs bénéficient d’un statut, négocié́ avec les organisations de collaborateurs, dans les conditions fixées par les questeurs ».
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 1er décembre 2014, en application de l’article 61, alinéa 1er, de la Constitution, de cette résolution. Considérant que les dispositions de l’article 4 et la dernière phrase de l’article 5 « ne sont relatives ni à l’organisation ou au fonctionnement de l’Assemblée nationale, ni à la procédure législative, ni au contrôle de l’action du Gouvernement, [le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions] ne sont pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans le règlement de l’Assemblée nationale ; que, par suite, l’article 4 et la dernière phrase insérée dans l’article 18 du règlement par l’article 5 de la résolution doivent être déclarés contraires à la Constitution ; que le surplus de l’article 5 n’est pas contraire à la Constitution » ([79]).
Dans le commentaire de cette décision publié aux Cahiers du Conseil constitutionnel est citée la fiche de synthèse n° 82 de l’Assemblée nationale relative aux collaborateurs de députés dans laquelle il est rappelé que ([80]) : « Le principe de base est celui du député-employeur : le collaborateur est le salarié du député, non celui de l’Assemblée nationale. De ce principe, dont la portée a été renforcée en 2002 par la possibilité offerte aux députés de gérer directement leur crédit collaborateur, découle l’ensemble des règles et dispositifs qui organisent la relation du député avec son ou ses collaborateurs :
– le député a la qualité d’employeur : il recrute librement ses collaborateurs, licencie, fixe les conditions de travail et le salaire de son personnel, dans le respect des dispositions du code du travail ;
– les collaborateurs sont recrutés sur la base d’un contrat de travail de droit privé. En règle générale, il s’agit de contrats de travail à durée indéterminée, mais le député peut recruter des collaborateurs sur la base de contrats à durée déterminée (dans les conditions fixées par le code du travail) ou conclure des contrats spécifiques lorsqu’un fonctionnaire est détaché auprès de lui en application des lois portant statut des fonctionnaires. Le contrat à durée indéterminée perdure en cas de réélection du député employeur ; en revanche, il est rompu lors de la fin de mandat du député ou en cas de dissolution ;
– des contrats types, dont les clauses sont approuvées par les questeurs, sont mis à la disposition des députés par le service de la gestion financière et sociale. Ils comportent deux stipulations directement liées au mode de gestion du crédit collaborateur : la première, relative à l’objet du contrat, dispose que « le député-employeur, agissant pour son compte personnel, engage le salarié qui lui est juridiquement et directement subordonné et a toute sa confiance, pour l’assister à l’occasion de l’exercice de son mandat parlementaire » ; la seconde précise que « la cessation, pour quelque cause que ce soit, du mandat du député-employeur constitue une juste cause de rupture du contrat ».
En cas de différend entre le député-employeur et son collaborateur, le conseil des prud’hommes est seul compétent – comme pour tout litige opposant un salarié et son employeur au sein d’une entreprise privée ».
Il est également rappelé que le principe du député́-employeur a été confirmé par la Cour de cassation qui a jugé, dans un arrêt du 18 février 2004, qu’« il n’existe aucune unité de direction sur les collaborateurs parlementaires » et que « les députés composant l’Assemblée nationale ne constituent pas une unité́ économique et sociale » ([81]).
Il est fait référence, enfin, à l’ouvrage de MM. Pierre Avril, Jean et Jean-Eric Gicquel selon lequel l’objet des règlements des assemblées est : « d’organiser le fonctionnement interne des assemblées, les procédures suivies dans leurs délibérations et la discipline de leurs membres... Ce sont des règles juridiques dont les autorités de l’assemblée assurent l’application » ([82]).
La conclusion de ce commentaire est que les règles du droit du travail applicables aux collaborateurs des députés, liés à ces derniers par des contrats de droit de privé, ne relèvent pas du domaine du règlement des assemblées.
II. la réforme proposée
1. Le texte adopté par le Sénat
Le présent article additionnel, résultant de l’adoption d’un amendement du rapporteur au Sénat, M. Philippe Bas, en séance publique après un avis de sagesse du Gouvernement propose :
– d’inscrire, dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les dispositions figurant déjà à l’article 18 du règlement de l’Assemblée nationale et à l’article 102 bis du règlement du Sénat (I et II) selon lesquelles les parlementaires « peuvent employer sous contrat de droit privé des collaborateurs qui les assistent dans l’exercice de leurs fonctions et dont ils sont les employeurs directs. Ils bénéficient à cet effet d’un crédit affecté à la rémunération de leurs collaborateurs ». Ces dispositions, déjà en vigueur, n’appellent pas de commentaire sur le fond, même s’il est possible de s’interroger sur l’opportunité de « remonter » au niveau législatif des dispositions figurant dans les règlements des assemblées. On peut considérer que ce choix revêt une valeur symbolique à l’égard des collaborateurs parlementaires dont le rôle est essentiel et mérite d’être souligné ;
– de consacrer au niveau législatif la mise en place d’un dialogue social entre les représentants des parlementaires employeurs et les représentants des collaborateurs parlementaires (III), cette disposition, en revanche, ne trouvant pas sa place dans les règlements des assemblées.
Ce point est plus important. Il s’inscrit dans le prolongement de la décision du Conseil constitutionnel du 11 décembre 2014 précitée, en vertu de laquelle les règles du droit du travail des collaborateurs parlementaires doivent figurer dans la loi. Surtout, il consacre la nécessité d’instaurer un dialogue social entre les représentants des députés ou sénateurs employeurs et les représentants des collaborateurs parlementaires, lequel n’est apparu que récemment à l’Assemblée nationale.
En effet, les organisations syndicales et associations de collaborateurs parlementaires réclament depuis longtemps l’institution d’un « statut » des collaborateurs, idéalement sous la forme d’une convention collective afin de sécuriser leur relation de travail avec les députés.
Sous la dernière législature, cette préoccupation a été prise en compte par les questeurs de l’Assemblée nationale qui ont engagé des négociations avec les représentants des collaborateurs. Ces négociations ont abouti à l’amélioration de la situation des collaborateurs grâce à diverses mesures ([83]).
Néanmoins, la question de la négociation d’un statut ou d’une convention collective entre les collaborateurs parlementaires et les députés, compte tenu de la nature particulière du député-employeur, restait complexe. Le collège des questeurs de l’Assemblée nationale a donc confié à deux avocats la réalisation d’une étude juridique sur l’ensemble de ces questions. Leur rapport a été présenté en juin 2015 et recommandait plusieurs scénarii, en particulier la conclusion d’un accord collectif inter-employeurs – qui aurait été négocié par une structure associative mais signé ensuite par chaque député, des représentants des salariés étant désignés dans le cadre d’élections ad hoc définies par voie législative.
Les réflexions se sont poursuivies tout au long de l’année 2015 afin de répondre aux préoccupations des collaborateurs, notamment sur la question du temps de travail, en dégageant une option permettant de recueillir l’assentiment des différents groupes politiques.
Finalement, un consensus a été trouvé le 9 février 2016 pour négocier un accord de branche grâce à la création d’une association de députés-employeurs de l’Assemblée nationale, habilitée à mandater le collège des questeurs pour négocier avec les organisations syndicales de salariés qui bénéficiaient d’une présomption de représentativité jusqu’en 2017 (du fait de leur affiliation à un syndicat lui-même représentatif au plan national et interprofessionnel, en vertu du système légal transitoire prévu au niveau des branches professionnelles). Ce système a permis d’éviter de passer par une mesure législative comme le proposait le rapport des avocats.
L’assemblée constitutive de l’« Association des députés-employeurs pour la négociation collective concernant les collaborateurs de députés », ayant pour but exclusif « la négociation et la conclusion d’accords collectifs de travail », s’est tenue le 27 avril 2016. L’association a déposé ses statuts à la préfecture de police deux jours plus tard (en avril 2017, 80 % des députés y adhéraient). Le conseil d’administration, composé des questeurs, membres de droit, ainsi que d’un député par groupe parlementaire, a compétence pour toute décision relative à la négociation ou la conclusion d’un accord collectif – après consultation de l’assemblée générale s’agissant des décisions de conclusion, de révision ou de dénonciation de l’accord.
Le premier accord collectif signé entre l’association des députés-employeurs de l’Assemblée nationale et trois organisations syndicales de collaborateurs de députés (CFDT, CFTC, SNCP-FO) est entré en vigueur le 1er mars 2017. Il comporte plusieurs mesures (introduction d’un dispositif de forfait en jours, rétablissement d’une indemnité destinée à compenser la précarité afférente à la rupture du contrat des collaborateurs en raison de la fin du mandat, consécration de régimes indemnitaires et sociaux existants favorables aux collaborateurs, demande expresse auprès du ministère du travail pour garantir la représentativité des syndicats de collaborateurs après 2017, réunions de suivi de la mise en œuvre de l’accord). Cet accord collectif reste en vigueur sous la nouvelle législature, les députés adhérents réélus continuant de l’appliquer et les nouveaux députés pouvant adhérer à l’association.
L’existence d’un dialogue social entre les représentants des parlementaires employeurs et ceux des collaborateurs parlementaires ne fait donc plus débat à l’Assemblée nationale depuis 2016. Le III du présent article a néanmoins le mérite d’encadrer sa mise en œuvre au niveau législatif en confiant cette mission au bureau de chacune des deux assemblées.
2. La consécration d’un statut des collaborateurs parlementaires par la commission des Lois
À l’initiative de Mmes Paula Forteza et Naïma Moutchou et de l’ensemble des membres du groupe La République en marche, la Commission a adopté un amendement, sous-amendé par votre rapporteure, complétant l’article 3 bis par deux alinéas.
D’une part, votre Commission a souhaité consacrer l’instauration d’un « statut » des collaborateurs parlementaires en confiant au bureau de chacune des deux assemblées la mise en place d’un cadre d’emplois et la définition des missions. Ce statut pourra être défini à travers le dialogue social prévu par l’article 3 bis et conduire à l’élaboration de fiches de poste, à la définition des compétences requises des collaborateurs parlementaires…
D’autre part, votre Commission a précisé que les parlementaires sont tenus de contrôler l’exécution des tâches confiées à leurs collaborateurs. L’objectif visé est de protéger tant les collaborateurs que les parlementaires en cas d’accusation d’emploi fictif ou abusif dès lors qu’ils auront les moyens de démontrer la réalité du travail effectué.
*
La Commission examine l’amendement CL8 de M. Philippe Gomès, qui fait l’objet d’une présentation commune avec les quatre amendements à l’article 3 bis : l’amendement CL71 de Mme Paula Forteza, qui fait l’objet d’un sous-amendement CL199 de la rapporteure, l’amendement CL47 de Mme Danièle Obono, l’amendement CL131 de la rapporteure et l’amendement CL91 de M. Xavier Breton.
M. Philippe Gomès. L’amendement CL8 vise à introduire la possibilité de créer un statut de la profession de collaborateur parlementaire en précisant les conditions de la création d’un tel statut au sein de notre assemblée, conformément aux dispositions du code du travail relatives au dialogue social entre les représentants des employeurs et des salariés.
Mme Paula Forteza. L’amendement CL71 a pour objet d’inscrire le statut de collaborateur parlementaire dans l’ordonnance régissant le fonctionnement des assemblées parlementaires, avec le double objectif d’offrir de meilleures conditions de travail aux collaborateurs parlementaires, sur qui repose une grande partie du travail parlementaire, et de permettre un contrôle de leurs compétences grâce à l’établissement de fiches de postes.
Mme la rapporteure. Le sous-amendement CL199 vise à consacrer l’instauration d’un statut des collaborateurs parlementaires à travers la mise en place d’un cadre d’emplois des collaborateurs parlementaires et la définition de leurs missions, conformément à l’objectif poursuivi par l’amendement.
Pour ce faire, ce sous-amendement procède à trois modifications. Il supprime l’alinéa 3 de l’amendement CL71, qui présente des difficultés légistiques et juridiques : la première phrase reprend le sens de l’alinéa 1er de l’article 3 bis – qui n’est pas modifié, de sorte qu’il y a une répétition malvenue ; la troisième phrase répète le droit en vigueur, puisque le contentieux du droit du travail des collaborateurs parlementaires relève déjà exclusivement des prud’hommes, ce qui est le droit commun ; enfin, le régime de retraite des collaborateurs relève du régime général de droit commun, et il n’y a pas de raison d’instaurer un régime de retraite spécial.
L’alinéa 3 est remplacé par une disposition précisant que les parlementaires sont tenus de contrôler l’exécution des tâches confiées à leurs collaborateurs afin de prémunir les collaborateurs et les députés contre toute accusation d’emplois fictifs dès lors qu’ils seront en mesure de présenter des justifications. Cela supposera notamment d’établir des fiches de postes, dont le contenu pourra être négocié dans le cadre du dialogue social.
M. Ugo Bernalicis. L’amendement CL47 procède du même état d’esprit, mais il va un peu plus loin dans le détail de la définition du statut des collaborateurs parlementaires, en précisant dans son II que le statut devra déterminer les compétences requises, les salaires minima, les modalités d’organisation du temps de travail, la santé au travail, la formation professionnelle et les règles relatives à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.
Par ailleurs, nous proposons que ces différents aspects soient négociés dans le cadre d’une convention collective : même si, malheureusement, nous évoquons des dispositions dont personne ne sait ce qu’elles vont devenir une fois que les ordonnances sur le droit du travail auront été prises par le Gouvernement, il nous paraît nécessaire d’aller dans le sens d’un renforcement de la convention collective, afin d’éviter que la négociation et le dialogue de gré à gré entre le député et son collaborateur puissent déroger à la convention collective.
M. Raphaël Schellenberger. Si j’entends la nécessité de répondre à la préoccupation de nos concitoyens de s’assurer que les collaborateurs d’élus occupent des emplois réels, je ne suis pas convaincu pour autant de l’intérêt d’inscrire dans la loi que les parlementaires sont tenus de contrôler l’exécution des tâches confiées à leurs collaborateurs. Nous devons en effet veiller à ne pas dévoyer et ridiculiser les travaux de notre Commission en intégrant au texte qui nous est soumis des notions – notamment celle d’emploi fictif – qui n’ont pas vocation à y figurer, et contribueraient par leur présence à une inflation normative qu’il nous a été demandé de limiter. Si je suis tout à fait d’accord pour confier aux bureaux des assemblées le soin de créer un statut des collaborateurs de parlementaires, un tel degré de précision ne me semble pas relever du domaine de la loi.
Mme la rapporteure. Il y a unanimité pour considérer que nous devons avancer sur le statut des collaborateurs parlementaires, à qui incombe une tâche lourde et complexe, et qui sont soumis à de fortes pressions. Dans le cadre de nos auditions, nous avons rencontré de nombreuses associations de collaborateurs de parlementaires, et avons tenu compte de leurs observations pour rédiger l’amendement CL71 et le sous-amendement CL199. Nous pensons qu’il ne faut pas aller aussi loin dans la loi que le proposent les membres du groupe de la France insoumise dans leur amendement CL47, en fixant de façon trop précise le cadre des négociations à venir avec les collaborateurs parlementaires, mais je suis heureuse que nous nous retrouvions sur le principe. Il nous semble suffisant de prévoir qu’il reviendra aux parlementaires de contrôler l’exécution des tâches confiées à leurs collaborateurs, en laissant aux bureaux des assemblées le soin de préciser, dans le cadre du dialogue social, les différents éléments ayant vocation à entrer dans la définition du statut des collaborateurs – énumérés dans le cadre de l’amendement CL47.
L’amendement CL8 est retiré, de même que l’amendement CL131 de la rapporteure à l’article 3 bis.
La Commission adopte le sous-amendement CL199.
Puis elle adopte l’amendement CL71 sous-amendé.
En conséquence, l’article 3 bis est ainsi rédigé et les amendements CL47 et CL91 tombent.
Article 3 ter (supprimé) (art. 9 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique de l’État, art. 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique territoriale et art. 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires de la fonction publique hospitalière) Accès des collaborateurs parlementaires aux concours internes des trois versants de la fonction publique
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 3 ter résulte d’un amendement adopté par le Sénat à l’initiative des groupes communiste, républicain et citoyen et du groupe centriste, avec un avis favorable de la commission des Lois et de sagesse du Gouvernement.
Il introduit la possibilité pour les collaborateurs parlementaires d’être recrutés dans la fonction publique par la voie des concours internes ouverts aux agents publics pouvant justifier d’une durée minimale d’exercice, validant une expérience professionnelle. Cette voie d’accès au concours interne concernerait la fonction publique de l’État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.
Dernières modifications législatives intervenues
Actuellement, les collaborateurs parlementaires peuvent accéder aux trois versants de la fonction publique par la voie du troisième concours dans les conditions prévues au 3° de l’article 19 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique de l’Etat, de l’article 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique territoriale et de l’article 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires de la fonction publique hospitalière.
Modifications adoptées par la commission des Lois
La Commission a supprimé cet article.
Le présent article propose d’ouvrir la possibilité aux collaborateurs parlementaires, contractuels de droit privé, d’accéder aux trois versants de la fonction publique par la voie du concours interne, actuellement réservée aux seuls agents publics, étant précisé qu’ils peuvent déjà y accéder par la voie du troisième concours ouvert aux agents du secteur privé, aux élus et aux personnes employés dans le secteur associatif.
I. Le droit en vigueur
Il existe trois possibilités en France pour devenir fonctionnaire au sein de la fonction publique de l’État ([84]), de la fonction publique territoriale ([85]) et de la fonction publique hospitalière ([86]) :
– le concours externe ouvert aux candidats justifiant de certains diplômes ou ayant accompli certaines études ;
– le concours interne réservé aux fonctionnaires de l’État, aux militaires et, dans les conditions prévues par les statuts particuliers, aux agents contractuels de droit public ainsi qu’aux candidats qui justifient d’une durée de services dans une administration, un organisme ou un établissement d’un État membre de la Communauté européenne ou partie à l’accord sur l’espace économique européen dont les missions sont comparables à celles des administrations et des établissements publics dans lesquels les fonctionnaires de l’État français exercent leurs fonctions, et qui ont, le cas échéant, reçu dans l’un de ces États une formation équivalente à celle requise par les statuts particuliers pour l’accès aux corps considérés ;
– le troisième concours ouvert aux candidats justifiant de l’exercice, pendant une durée déterminée, d’une ou de plusieurs activités professionnelles, quelle qu’en soit la nature, d’un ou de plusieurs mandats de membre d’une assemblée élue d’une collectivité territoriale ou d’une ou de plusieurs activités en qualité de responsable, y compris bénévole, d’une association.
Les collaborateurs parlementaires, qui sont employés directement par les parlementaires dans le cadre d’un contrat de droit privé, entrent dans la catégorie des « candidats justifiant de l’exercice, pendant une durée déterminée, d’une ou de plusieurs activités professionnelles, quelle qu’en soit la nature » et peuvent donc accéder aux trois versants de la fonction publique par la voie du troisième concours ou du concours externe s’ils disposent des diplômes ou des niveaux d’études requis.
II. La réforme proposée
Le présent article propose de permettre aux collaborateurs parlementaires de devenir fonctionnaires par la voie des concours internes dans les trois versants de la fonction publique.
Deux points méritent d’être soulignés.
Tout d’abord, on peut s’interroger sur le caractère suffisant du lien de cet article additionnel avec le projet de loi présenté par le Gouvernement : il existe un risque de censure au titre des cavaliers législatifs si le Conseil constitutionnel est saisi du présent projet de loi.
Par ailleurs, les auteurs de cet article additionnel le justifient par la situation particulière dans laquelle se trouvent les collaborateurs parlementaires : employés directement par les députés sous contrat de droit privé, ils soulignent qu’« ils sont rémunérés au moyen de fonds issus de deniers publics. Ils assistent les parlementaires dans l’accomplissement de leurs fonctions de législation, d’évaluation et de contrôle, fonctions qui sont toutes énumérées par la Constitution. Ils concourent, par leur action, à permettre aux élus nationaux de faire vivre le principe, lui aussi constitutionnel, du pluralisme. Enfin, ils sont employés, soit directement par des élus, soit par des associations composées exclusivement d’élus, c’est-à-dire des employeurs dont l’activité est exclusive de tout intérêt économique ou commercial. Ils devraient donc pouvoir bénéficier d’un régime de droit public assimilable à celui d’un fonctionnaire » ([87]). Un autre argument avancé au cours des débats est que les collaborateurs de cabinet des ministres ou des autorités territoriales sont recrutés comme agents publics non contractuels et peuvent donc, s’ils remplissent les conditions d’ancienneté, accéder aux trois versants de la fonction publique par la voie du concours interne.
Toutefois, le dispositif proposé crée une situation plus favorable aux collaborateurs parlementaires qu’aux autres candidats aux concours de la fonction publique. On peut douter, en conséquence de sa compatibilité avec le principe constitutionnel d’égal accès aux emplois publics.
Le Conseil constitutionnel considère de façon constante que « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit » ([88]).
Or, en l’espèce, les collaborateurs parlementaires seront, parmi les candidats susceptibles de se présenter au troisième concours, les seuls à pouvoir se présenter en même temps, pour accéder au même poste, aux trois voies de concours d’accès à la fonction publique.
À l’initiative du Gouvernement, la Commission a donc supprimé cet article.
*
La Commission est saisie de l’amendement CL122 du Gouvernement.
Mme la rapporteure. L’amendement CL122 a pour objet de supprimer l’article 3 ter, qui vise à ouvrir le bénéfice du concours interne de la fonction publique aux collaborateurs parlementaires.
Cette disposition n’a pas de rapport direct avec le projet de loi. Elle rompt l’équilibre entre les trois voies d’accès aux concours de la fonction publique, à savoir le concours externe pour tous, à condition d’être titulaire des diplômes requis ; le concours interne pour les agents contractuels ou fonctionnaires de la fonction publique et pour les militaires ; enfin, le troisième concours pour tous les salariés de droit privé, les élus locaux et les personnes travaillant dans le secteur associatif.
En permettant aux collaborateurs de passer aussi bien le concours interne que le concours externe et le troisième concours, la disposition votée par le Sénat crée une rupture d’égalité entre les candidats.
M. Marc Le Fur. Un fonctionnaire peut aussi passer le troisième concours grâce à son activité associative. Certes, ce serait une première d’ouvrir la possibilité de passer un concours interne à quelqu’un qui n’est membre d’aucune des trois fonctions publiques, mais je voudrais mettre en exergue ce qu’ont vécu des centaines de collaborateurs de députés battus : le renouvellement de l’Assemblée a laissé entre 1 100 et 1 200 collaborateurs sans perspective. Il ne me semble pas illégitime, y compris sur le plan social, d’anticiper ce type de difficultés, mais également d’inciter des jeunes de qualité à venir vers nous en leur ouvrant d’autres perspectives : la fonction de collaborateur parlementaire n’est pas une vie pour l’éternité. C’est une expérience enrichissante, pour l’employeur comme pour le collaborateur ; ce pourrait être demain un enrichissement pour les administrations également si on permettait à ces collaborateurs de passer les concours internes. En tout cas, la question est pertinente.
M. Arnaud Viala. Le Sénat a cherché par cette disposition à travailler sur le statut des collaborateurs. Vous n’en voulez pas. Du coup, la seule disposition en tout et pour tout que la commission des Lois de l’Assemblée nationale adoptera en leur faveur aura été d’obliger leurs députés employeurs à vérifier qu’ils travaillent ou pas ! Voilà la seule contrainte que nous nous serons infligée, après quinze jours à discuter de la réforme, particulièrement complexe, du code du travail ! Et qui plus est, sur proposition de la rapporteure ! Qu’en penseront les Français ? Franchement, les bras m’en tombent !
Mme Émilie Chalas. Il serait dépourvu de sens d’ouvrir aux collaborateurs la possibilité de se présenter à des concours internes ; ce serait créer un précédent dont nombre d’autres filières, se prévalant de leur expérience – car c’est cela que le Sénat entend valoriser –, se saisiront aussitôt pour entrer dans la fonction publique. Ce serait une erreur stratégique. Les collaborateurs parlementaires, forts de l’expérience qu’ils auront acquise à nos côtés, pourront accéder à bien d’autres carrières par la suite sans user de ce privilège d’accès très contestable – et qui sera à coup sûr très contesté à l’avenir.
M. Olivier Dussopt. Je partage l’avis de notre collègue Marc Le Fur : d’autres catégories de personnes peuvent déjà accéder aux trois concours, de manière simultanée ou presque. Il ne s’agit pas d’accorder à nos collaborateurs un privilège, à moins que nous considérions que la voie d’accession par le concours interne est plus facile et donc moins valorisante. Ne parlons donc pas de privilège, mais de précédent. La précarité des fonctions de celles et ceux qui nous accompagnent au quotidien justifie que nous leur offrions cette opportunité.
Mme Isabelle Florennes. Nous sommes favorables au texte du Sénat. Pour toutes les raisons qui viennent d’être évoquées, il me semble important d’ouvrir ces passerelles. Peut-être pourrait-on seulement envisager une durée minimale d’occupation de la fonction de collaborateur ?
M. Marc Le Fur. C’est la règle de droit commun : cinq ans.
Mme Isabelle Florennes. Si une durée minimale de droit commun de cinq ans s’applique, nous sommes opposés à la suppression du texte du Sénat.
M. Éric Poulliat. Sans parler de privilège, il me semble que ce serait tout de même un non-sens d’ouvrir le concours interne aux anciens collaborateurs, alors que le troisième concours est précisément destiné à ceux qui n’ont jamais exercé dans la fonction publique.
M. Cédric Roussel. La précarité subie par les collaborateurs justifie à mes yeux l’ouverture à eux des concours internes eu égard à leur précarité, d’autant qu’ils la subissent par vagues : ils se retrouvent nombreux à être lâchés brutalement sur le marché du travail à intervalles réguliers. Ajoutons que les missions qu’ils exercent auprès des parlementaires et au sein des assemblées sont aussi des missions d’intérêt général ; à ce titre, ils pourraient bénéficier de ce droit.
M. Raphaël Schellenberger. Les modalités d’accès à la fonction publique – en tout cas la fonction publique territoriale ou d’État, je connais moins bien la fonction publique hospitalière – permettent déjà à des gens de devenir fonctionnaire sans avoir jamais passé de concours. Il ne me paraît pas si scandaleux d’offrir une opportunité supplémentaire à ceux qui auront été pendant cinq ans nos collaborateurs. La leur refuser, c’est aussi mépriser l’expérience qu’ils auront acquise en travaillant à nos côtés à l’élaboration des politiques publiques.
Mme la rapporteure. Nous ne méprisons certes pas cette expérience, mais la voie du troisième concours leur est d’ores déjà ouverte, comme à toute personne ayant travaillé dans le secteur privé. Je ne peux pas laisser dire qu’un grand nombre de gens sont autorisés à se présenter aux trois de concours : ce n’est pas exact. Quand un fonctionnaire se présente au troisième concours, c’est parce qu’il est par ailleurs un élu, par exemple, et c’est en cette qualité qu’il est autorisé à y postuler. Les mots ont un sens.
Ouvrir les concours internes à des salariés de droit privé serait extrêmement dangereux. Demain, ce seront les collaborateurs parlementaires, après-demain, les avocats collaborateurs… Et qui après après-demain ? Pour toutes ces catégories de salariés, il y a la voie du troisième concours, où ils peuvent faire valoir leur compétence, leur expérience et la qualité de leur travail. Nous ne leur fermons pas la voie de la fonction publique.
M. Raphaël Schellenberger. Tout à l’heure on nous disait qu’embaucher comme collaborateurs des membres de sa famille c’était du népotisme, voilà qu’on nous oppose maintenant que ce sont des salariés de droit privé !
Mme la rapporteure. Précisément, ce sont des salariés de droit privé.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 3 ter est supprimé.
Article 4 (art. 8 bis [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) Interdiction de l’emploi de membres de la famille des parlementaires – conséquences juridiques et financières
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 4 interdit à un parlementaire de compter au sein de son cabinet des membres de sa famille (conjoint, pacsé ou concubin / parents, enfants, frères et sœurs / grands parents, petits-enfants et enfants de ses frères et sœurs) ou de sa belle-famille (parents, enfants, frères et sœurs de son conjoint, pacsé ou concubin / conjoint, pacsé ou concubin des parents, enfants, frères et sœurs) à travers :
– la création d’un nouveau délit conduisant à une peine de 3 ans de prison et 45 000 euros d’amende en cas de violation de cette interdiction ;
– l’illégalité de l’acte de nomination et la cessation de plein droit du contrat de travail ;
– l’obligation, pour le parlementaire ou l’autorité territoriale, de rembourser les sommes versées au membre de sa famille comme collaborateur de cabinet (interdiction d’obtenir restitution de la part du collaborateur).
Il prévoit également l’obligation, pour le collaborateur parlementaire, de déclarer ses liens familiaux auprès du bureau de chaque assemblée lorsqu’il a un lien familial avec un autre parlementaire.
Dernières modifications législatives intervenues
Aucune disposition légale ne limite la liberté de recrutement des parlementaires.
Modifications apportées au Sénat
À l’initiative de son rapporteur en commission des Lois, le Sénat a renvoyé au bureau (et non pas au règlement) des assemblées le soin de déterminer les modalités de remboursement des sommes versées à un collaborateur familial ainsi que les déclarations d’emplois familiaux croisés. Il a également rendu ces déclarations accessibles au public.
Après avoir voté la suppression du présent article en séance publique, le Sénat a rétablit cet article en seconde délibération sous réserve de la prise en considération d’un amendement de M. Bonhomme qui a interdit à un parlementaire d’employer comme collaborateur parlementaire son remplaçant et les personnes élues sur la même liste que lui, sous peine des mêmes sanctions et d’un amendement de M. Richard qui a prévu que le bureau de chaque assemblée puisse rendre accessible au public l’information sur les emplois croisés.
Modifications adoptées par la commission des Lois
À l’initiative de la rapporteure, la Commission a resserré l’interdiction d’employer un membre de sa famille sous peine de sanctions pénales et financières au conjoint, enfants et parents ainsi qu’aux enfants et parents de son conjoint.
À l’image du dispositif retenu par le Sénat pour les « emplois croisés », elle a introduit un mécanisme de transparence permettant de recruter tout autre membre ou ancien membre de sa famille ou de sa belle-famille ainsi que toute personne avec laquelle un député ou un sénateur entretient un lien personnel direct, à la condition de le déclarer au bureau et à l’organe parlementaire chargé de la déontologie dans l’assemblée à laquelle il appartient. L’organe parlementaire chargé de la déontologie pourra, s’il constate que cet emploi caractérise un manquement aux obligations déontologiques du parlementaire, lui enjoindre d’y mettre fin. L’injonction est rendue publique.
Enfin, elle a étendu le dispositif de contrôle des emplois croisés à l’hypothèse dans laquelle le collaborateur parlementaire entretient un lien personnel direct avec un autre parlementaire et confié à l’organe parlementaire chargé de la déontologie dans chaque assemblée une mission de contrôle assortie d’un pouvoir d’injonction pour mettre fin à tout manquement déontologique.
Miroir de l’article 3 applicable aux membres du Gouvernement, le présent article décline, pour les parlementaires, l’interdiction de recruter des collaborateurs au sein de son cercle familial, à laquelle s’ajoute l’interdiction de recruter son suppléant et les personnes élues sur la même liste que lui, sous peine de sanctions pénales et financières (I). Il décline aussi l’obligation, pour un collaborateur parlementaire, de déclarer ses liens familiaux avec un autre parlementaire auprès de son parlementaire-employeur et du bureau de l’assemblée dans laquelle il travaille, lequel peut rendre accessible au public cette information (II). Il introduit, pour ce faire, un nouvel article 8 bis dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
Le dispositif proposé poursuit le même objet : lutter contre le népotisme en politique. Il soulève les mêmes questions ([89]).
I. Le droit en vigueur
Les parlementaires peuvent recruter toute personne de leur choix pour les assister dans l’exercice de leurs fonctions.
Aucune exigence de qualification professionnelle n’est exigée à l’Assemblée nationale pour être collaborateur parlementaire. Au Sénat le collaborateur doit être titulaire du baccalauréat ou disposer de quinze années d’expérience professionnelle.
Dans les deux assemblées, leurs tâches sont définies par le parlementaire, seul à pouvoir contrôler l’effectivité de leur travail. En effet, les collaborateurs sont employés directement par les parlementaires dans le cadre d’un contrat de droit privé au sens du code du travail. Ils sont soumis aux règles complémentaires fixées par le bureau et le conseil de questure de chaque assemblée.
Les parlementaires bénéficient d’un crédit affecté à la rémunération de leurs collaborateurs relevant du budget de chacune des assemblées, conformément aux dispositions de leur règlement intérieur ([90]). Depuis 2002, les députés peuvent choisir de gérer directement ce crédit ou confier un mandat de gestion « déléguée » à l’Assemblée nationale. Dans ce cas, le service de la gestion financière et sociale impute, sur les instructions de chaque député, les rémunérations des collaborateurs et effectue, pour le compte du député, les actes de gestion tels que l’établissement des bulletins de paye, le paiement des salaires et des charges y afférant, l’élaboration et la transmission aux organismes compétents des déclarations sociales et fiscales. Il n’exerce, à ce titre, qu’une fonction de prestataire de services. Au Sénat, l’Association pour la gestion des assistants de sénateurs (AGAS) s’occupe de la gestion administrative, salariale et sociale des collaborateurs.
Il ressort des réponses à un questionnaire adressé par l’Assemblée nationale au réseau d’information du Centre européen de recherche et de documentation parlementaires en mars 2017 qu’un tel régime est courant : tel est le cas en Allemagne, au Royaume-Uni, en Autriche, en République tchèque, en Lituanie, en Suisse, aux États-Unis, au Canada ou au Québec, par exemple ([91]).
Toutefois, dans certaines chambres, ce sont les groupes politiques qui disposent d’une allocation, proportionnelle à leur effectif, pour recruter des collaborateurs qu’ils mettent en partie à disposition de leurs membres. C’est le cas au Congrès espagnol ou au Parlement norvégien (le Storting). Le Parlement finlandais (l’Eduskunta) prévoit un système alternatif : le parlementaire bénéficie soit d’un collaborateur personnel, employé et payé directement par le Parlement, mais recruté sur sa proposition, soit d’un collaborateur partagé avec un autre parlementaire, recruté par son groupe. La Chambre des représentants belge a mis en place un système mixte : les groupes bénéficient de collaborateurs qu’ils choisissent et qui sont employés directement par la Chambre, et chaque représentant dispose par ailleurs d’un collaborateur qu’il recrute.
Au Parlement européen, les députés peuvent aussi recruter deux catégories de collaborateurs : des « assistants accrédités » qui sont juridiquement employés directement par le Parlement européen et qui travaillent dans ses locaux ; des assistants locaux qui sont employés dans un des États membres de l’Union européenne et disposent d’un contrat de travail ou de prestations de services, directement conclu avec le député, selon le droit national. Les assistants accrédités sont des contractuels de droit public et sont soumis à une partie des dispositions applicables aux fonctionnaires du Parlement tandis que les assistants locaux relèvent du droit privé avec des conditions d’emploi moins encadrées.
S’agissant plus précisément de la possibilité de recruter ou non des membres de sa famille, les règles divergent entre l’Assemblée nationale et le Sénat.
Ainsi, un député peut librement recruter un ou plusieurs membres de sa famille, la seule limite étant que le salaire brut du collaborateur conjoint, pacsé, ascendant ou descendant est limité à la moitié du crédit collaborateur (9 618 euros brut par mois en gestion déléguée ou 14 487 euros brut par mois en gestion directe). À la veille du changement de législature, 14,21 % des députés employaient un membre de leur famille. Le passage à la XVe législature a entrainé la rupture de 83 contrats familiaux au sens du présent article. Subsistent 28 contrats familiaux au 1er juillet 2017 sorte que 5,2 % des députés continuent d’employer un membre de leur famille.
En revanche, un sénateur ne peut recruter qu’un seul membre de sa famille, définie comme « le conjoint, les ascendants, les descendants et les conjoints de ceux-ci », son salaire brut étant limité au tiers du crédit collaborateur (soit 2 546,31 euros par mois), éventuellement majoré de 25 % si ce collaborateur dispose d’un domicile fiscal différent du sénateur avec lequel il a un lien familial. Au 31 décembre 2016, l’on comptait 90 contrats familiaux au sens du présent article.
Dans les deux chambres, la liste des collaborateurs parlementaires employés par chaque député et sénateur est publiée sur une page dédiée de leur site internet ([92]).
Cette situation peut être comparée aux règles applicables dans les 25 parlements étrangers ayant répondu au questionnaire précité de l’Assemblée nationale :
– 11 chambres autorisent le recrutement des membres de la famille sans restriction légale ou règlementaire (Pays-Bas, Espagne, Finlande, Danemark, Ancienne République de Macédoine, République tchèque, Pologne) ;
– 4 chambres adoptent un système mixte autorisant le recrutement d’au moins un membre de sa famille sous certaines conditions (Royaume-Uni jusqu’en 2020, Québec, Allemagne, Géorgie) ;
– 10 chambres interdisent le recrutement de membres de la famille (Parlement européen, Autriche, Hongrie, Belgique, Roumanie, États-Unis, Canada, Slovaquie, Lettonie et Croatie). Cela étant, la définition du champ de cette interdiction varie d’un pays à l’autre.
En France, si le principe est la liberté de recrutement des collaborateurs parlementaires, des obligations de transparence pèsent depuis peu sur les parlementaires. En effet, la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique leur impose de préciser, dans leur déclaration d’intérêts et d’activités transmise à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), « les activités professionnelles exercées à la date de l’élection par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin » et d’indiquer « les noms des collaborateurs parlementaires ainsi que les autres activités professionnelles déclarées par eux ».
II. la rÉforme proposÉe
A. Une interdiction absolue de recruter un membre de sa famille comme collaborateur parlementaire
Le I du présent article propose d’interdire aux parlementaires de compter des membres de leur famille ou de leur belle-famille au sein de leur cabinet, sous peine de sanction pénale et financière.
La définition de la famille retenue aux alinéas 1 à 6 est identique à celle commentée à l’article 3 puisqu’elle inclut :
– le conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ;
– les parents, enfants, frères et sœurs ainsi que les conjoints, partenaires liés par un pacte civil de solidarité ou concubins ;
– les grands-parents, leurs petits-enfants et les enfants de leurs frères et sœurs ;
– les parents, enfants et frères et sœurs de leur conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin.
La violation de cette interdiction emporte plusieurs conséquences :
– la cessation de plein droit du contrat du collaborateur (alinéa 7). Il convient de relever qu’initialement le projet de loi prévoyait la cessation de plein droit des contrats des collaborateurs ministériels et des collaborateurs de cabinet des autorités territoriales, lesquels sont assimilés à des agents non titulaires de droit public, tandis qu’il prévoyait la nullité de plein droit du contrat du collaborateur parlementaire qui relève du droit privé. La commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur, a néanmoins privilégié la cessation de plein droit dudit contrat par parallélisme des formes avec les dispositions relatives aux collaborateurs des membres du Gouvernement et des autorités territoriales ;
– l’obligation de rembourser les sommes versées au collaborateur en violation de cette interdiction, selon des modalités définies par le bureau des assemblées pour les parlementaires (alinéa 8). Il est précisé qu’aucune restitution des sommes versées ne peut être exigée du collaborateur ministériel ;
– enfin et surtout, la condamnation à une peine de trois d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende d’un parlementaire (alinéa 9) qui méconnaîtrait l’interdiction mentionnée précédemment.
Ce dispositif pose les mêmes questions que celles déjà évoquées dans le commentaire de l’article 3 quant au champ de la « famille » retenu, aux difficultés de contrôle et au risque de ne pas couvrir certains cas d’emplois de collaborateurs tout aussi problématiques du point de vue du conflit d’intérêt que l’emploi d’un collaborateur familial ([93]).
C’est la raison pour laquelle, à l’initiative de la rapporteure, votre Commission a resserré l’interdiction d’employer un membre de sa famille sous peine des sanctions pénales et financières prévues par le projet de loi, au conjoint (ou partenaire lié par un PACS ou concubin), enfants et parents ainsi qu’aux enfants et parents de son conjoint (ou partenaire lié par un PACS ou concubin) et introduit un mécanisme de transparence permettant de recruter tout autre membre ou ancien membre de sa famille ou de sa belle-famille ainsi que toute personne avec laquelle un parlementaire entretient un lien personnel direct, à la condition de le déclarer au bureau et à l’organe parlementaire chargé de la déontologie dans l’assemblée à laquelle il appartient. L’organe parlementaire chargé de la déontologie pourra, s’il constate que cet emploi caractérise un manquement aux obligations déontologiques du parlementaire, lui enjoindre d’y mettre fin. L’injonction sera rendue publique.
B. Une déclaration obligatoire en cas d’« emplois croisés » entre les parlementaires
Le II du présent article (alinéa 11) introduit un dispositif de déclaration équivalent en cas d’emplois croisés de collaborateurs familiaux entre parlementaires qui couvre deux hypothèses :
– lorsqu’un parlementaire (un député par exemple) emploie un membre de la famille d’un collègue de la même assemblée (un député en l’occurrence) ;
– lorsqu’un parlementaire (un sénateur par exemple) emploie un membre de la famille d’un collègue de l’autre assemblée (un député en l’occurrence).
Dans le projet de loi initial, les collaborateurs parlementaires concernés par cette déclaration avaient l’obligation d’informer sans délai de cette embauche la HATVP ainsi que le parlementaire employeur tandis que les conditions de mise en œuvre de ce régime déclaratif étaient renvoyées au règlement de chaque assemblée.
Au nom de la séparation des pouvoirs, le Sénat a précisé, sur proposition de son rapporteur, que les « emplois croisés » seraient déclarés auprès du bureau de chaque assemblée plutôt qu’à la HATVP, considérant qu’il avait seul compétence pour la prévention et le traitement des conflits d’intérêts parlementaires, avec l’appui de l’organe chargé de la déontologie.
De plus, toujours à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, le Sénat a souhaité que les déclarations d’emplois croisés soient accessibles au public, selon des modalités qui devront être prévues par le bureau de chaque assemblée.
On observera que les assemblées qui proscrivent les emplois familiaux n’ont dans l’ensemble pas mis en place de dispositifs particuliers pour s’assurer que l’interdiction n’est pas contournée par le biais d’emplois croisés. À la Chambre des représentants américaine, cependant, les collaborateurs doivent indiquer auprès de l’administration du Congrès tout lien de parenté ou de proximité avec un membre ou un employé du Congrès. Un formulaire en ligne est disponible à cet effet ; tout changement de lien doit être notifié dans les mêmes formes.
À l’initiative de votre rapporteure, le dispositif de contrôle des emplois croisés a été étendu par votre Commission à l’hypothèse dans laquelle le collaborateur parlementaire entretient un lien personnel direct avec un autre parlementaire. De plus, elle a confié à l’organe parlementaire chargé de la déontologie dans chaque assemblée le soin de vérifier que cet emploi croisé ne constitue pas un manquement aux obligations déontologiques du parlementaire employeur. Cet organe s’est également vu conférer un pouvoir d’injonction pour y mettre fin si tel est le cas. Cette injonction sera rendue publique.
*
La Commission examine les amendements CL17 de M. Arnaud Viala et CL132 de la rapporteure, ainsi que les amendements identiques CL52 de Mme Danièle Obono et CL94 de M. Philippe Latombe
M. Arnaud Viala. Je serai bref, puisque nous avons déjà discuté de cette question en examinant l’article 3. Au-delà de la notion d’emploi fictif, nous sommes à la recherche d’un cadrage sur la notion d’enrichissement personnel de celui qui est en mesure de mobiliser des fonds publics pour employer des gens travaillant à ses côtés.
C’est pourquoi il me semble justifié d’introduire une distinction à travers le concept de foyer fiscal élargi, en l’occurrence aux conjoints, aux enfants du conjoint et aux petits-enfants, de manière à couper court aux discussions compliquées que nous avons eues à l’occasion de l’article 3.
Au demeurant, votre deuxième alinéa, qui repose sur la notion de lien personnel, me semble trop flou : tous les députés réélus qui ont à leurs côtés des collaborateurs, avec qui ils ont pendant cinq ans partagés douze mètres carrés de bureaux ou échangé cinquante SMS par jour, ou qui les ont déclarés comme amis sur Facebook, devront en faire la déclaration à la HATVP… Dans tous les cas, il y a un lien personnel direct. Les effectifs de la Haute autorité devront être multipliés par douze ou par vingt-quatre !
Revenons à la raison d’être de ce texte : éviter les emplois fictifs et l’enrichissement personnel. Ce n’est pas en retenant des périmètres très larges que nous parviendrons à nos fins.
Mme la rapporteure. Je précise que, dans le cas des parlementaires, la déclaration n’est pas faite à la HATVP, mais au déontologue de l’Assemblée nationale. L’amendement CL132 décline pour les parlementaires le même dispositif que celui que nous avons adopté à l’article 3 pour les membres du Gouvernement. Comme tout à l’heure, j’entends bien vos remarques sur le lien personnel direct et je suis prête à redéfinir le périmètre de cette disposition. Mais je maintiens que ce dispositif offre davantage de souplesse et de transparence, et permet de couvrir beaucoup plus de situations que le texte du Sénat.
M. Philippe Latombe. L’alinéa 5 évoque l’interdiction d’employer son suppléant ou une personne élue sur la même liste que soi. Est-il couvert par votre appréciation du lien direct ? En 1996, dans une réponse à une question parlementaire, le ministre de l’intérieur avait indiqué que le suppléant n’a pas d’existence juridique par lui-même et qu’il ne peut démissionner de son mandat de suppléant, bien que celui-ci n’en soit pas vraiment un. Il y a donc une inconstitutionnalité à dire que l’on pourrait l’exclure de la fonction d’assistant parlementaire.
Mme la rapporteure. Effectivement, le suppléant ferait partie des personnes avec lesquelles le député entretient un lien personnel direct. Mais le dispositif proposé n’interdit absolument pas de l’employer : vous êtes simplement tenu de déclarer l’embauche de votre suppléant. Ce système de transparence est précisément de nature à lever les doutes et les suspicions.
La Commission adopte l’amendement CL132.
En conséquence, les amendements CL17, CL52 et CL94 tombent.
La Commission en vient à l’amendement CL123 du Gouvernement.
Mme la rapporteure. Cet amendement a seulement pour objet d’apporter une précision juridique. La notion de « cessation de contrat » n’existe pas en droit privé. D’où le remplacement de « cessation » par « nullité ».
La Commission adopte l’amendement CL123 du Gouvernement.
Puis elle adopte l’article 4 modifié.
Après l’article 4
La Commission examine l’amendement CL14 de Mme Marietta Karamanli.
Mme Cécile Untermaier. L’amendement CL14 tend à ce que chaque assemblée détermine des règles destinées à contrôler l’effectivité du travail réalisé par les collaborateurs employés par les parlementaires. Nous proposons par ailleurs qu’elle soit systématiquement informée par les parlementaires de l’activité de leurs collaborateurs, faite avec leur accord ou dont ils sont eux-mêmes informés, au profit d’une organisation ou d’un parti politique, si cette situation peut laisser présumer qu’ils y réalisent une prestation de travail en parallèle de leur activité de collaborateur, elle doit également en avoir connaissance. Des situations particulières sont actuellement en cours d’examen, qui laissent à penser que cette pratique est possible et peut se traduire par des charges indues supportées par les assemblées.
Mme la rapporteure. Le premier alinéa de votre amendement recouvre le contenu de l’article 3 bis tel que nous venons de l’adopter. Pour le deuxième alinéa, je souscris à son contenu.
M. Olivier Dussopt. Vous proposez donc de le sous-amender ?
Mme la rapporteure. Je vous propose de le retirer afin de le redéposer en séance, en ne reprenant que le second alinéa, afin qu’il puisse être débattu et adopté, si une majorité de députés en est d’accord évidemment.
L’amendement est retiré.
Article 5 (art. 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) Interdiction de l’emploi de membres de la famille des élus locaux – conséquences juridiques et financières
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 5 interdit aux élus locaux de compter dans leur cabinet des membres de leur famille (conjoint, pacsé ou concubin / parents, enfants, frères et sœurs / grands parents, petits-enfants et enfants de ses frères et sœurs) ou de leur belle-famille (parents, enfants, frères et sœurs du conjoint, pacsé ou concubin / conjoint, pacsé ou concubin des parents, enfants, frères et sœurs) à travers :
– la création d’un nouveau délit conduisant à une peine de 3 ans de prison et 45 000 € d’amende en cas de méconnaissance de cette interdiction ;
– l’illégalité de l’acte de nomination et la cessation de plein droit du contrat de travail ;
– l’obligation, pour le parlementaire ou l’autorité territoriale, de rembourser les sommes versées au membre de sa famille comme collaborateur de cabinet (interdiction d’obtenir restitution de la part du collaborateur).
Dernières modifications législatives intervenues
Aucune disposition légale ne limite la liberté de recrutement des parlementaires pour composer leur cabinet.
Modifications apportées au Sénat
À l’initiative de son rapporteur, le Sénat a procédé à des améliorations rédactionnelles.
Modifications adoptées par la commission des Lois
À l’initiative de la rapporteure, la Commission a resserré l’interdiction d’employer un membre de sa famille sous peine des sanctions pénales et financières prévues par le projet de loi, au conjoint, enfants et parents ainsi qu’aux enfants et parents de son conjoint. Elle a précisé que les sommes versées en violation de cette interdiction ne peuvent être exigée du collaborateur de l’autorité territoriale à l’instar des règles applicables aux collaborateurs ministériels et parlementaires.
Elle a également introduit un mécanisme de transparence permettant de recruter tout autre membre ou ancien membre de sa famille ou de sa belle-famille ainsi que toute personne avec laquelle l’autorité territoriale entretient un lien personnel direct, à la condition de le déclarer à la HATVP. Celle-ci pourra, si elle constate que cet emploi caractérise un conflit d’intérêt, enjoindre à l’autorité territoriale d’y mettre fin. L’injonction sera rendue publique.
Le présent article décline, pour les élus locaux, l’interdiction de recruter des collaborateurs au sein de son cercle familial sous peine de sanctions pénales et financières. À l’instar des articles 3 et 4 respectivement applicables aux membres du Gouvernement et aux parlementaires, le dispositif proposé vise à lutter contre le népotisme en politique et soulève les mêmes questions ([94]).
Il faut toutefois souligner l’absence d’obligation de déclaration des emplois croisés à l’égard des collaborateurs de cabinet des autorités territoriales (emploi d’un membre de la famille d’une autorité territoriale dans le cabinet d’une collectivité voisine). En effet, d’après l’étude d’impact, une telle disposition serait « inapplicable et disproportionnée pour les recrutements croisés entre les différentes collectivités territoriales (environ 50 000 employeurs territoriaux sont autorisés par la loi à recruter des collaborateurs de cabinet) ».
I. Le droit existant
A. Le principe de la liberté de recrutement des collaborateurs des autorités territoriales
Mentionnée par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, « l’autorité territoriale » est l’employeur des agents publics locaux. Dépourvue de définition légale, cette notion correspond, concrètement, aux présidents des assemblées délibérantes (maires, présidents du conseil départemental, présidents du conseil régional), des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et des établissements publics administratifs (EPA) locaux. La France compte environ 50 000 autorités territoriales.
L’article 110 de la loi précitée permet à l’autorité territoriale, pour former son cabinet, de recruter librement un ou plusieurs collaborateurs et de mettre librement fin à leurs fonctions. Ce sont des agents non titulaires de droit public, même s’ils ont par ailleurs la qualité de fonctionnaire. Les fonctions qu’ils occupent correspondent à un emploi non permanent. La nomination de non-fonctionnaires à ces emplois ne leur donne donc aucun droit à être titularisés dans un grade de la fonction publique territoriale.
Ces collaborateurs ne rendent compte qu’à l’autorité territoriale auprès de laquelle ils sont placés. Celle-ci décide des conditions et des modalités d’exécution du service qu’ils accomplissent auprès d’elle. Pour autant, cela ne saurait interdire aux juridictions compétentes et aux autorités administratives chargées du contrôle de légalité d’exercer leurs missions dans les conditions de droit commun.
Le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales rappelle ce principe de liberté, qui emporte la définition par l’autorité territoriale des conditions et des modalités d’exécution du service qu’ils accomplissent auprès d’elle, ainsi que du montant de la rémunération. Ce décret détermine également le nombre maximal de collaborateurs que l’autorité territoriale peut recruter, en fonction de l’importance démographique lorsqu’il s’agit d’une commune, d’un département ou d’une région ; en fonction du nombre de fonctionnaires employés s’agissant de leurs établissements publics administratifs ([95]).
Pour être recruté comme collaborateur de cabinet, les personnes doivent satisfaire aux conditions énumérées à l’article 2 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 modifié relatif aux agents non titulaires territoriaux ([96]) : jouissance des droits civiques, absence de mention au bulletin n° 2 du casier judiciaire incompatible avec l’exercice des fonctions, position régulière au regard du code du service national de l’État et respect de la limite d’âge dans la fonction publique (67 ans). Il n’existe, en revanche, aucune condition de diplôme, de grade ou d’expérience pour ce type de recrutements.
Deux particularités doivent être soulignées :
– aucun recrutement de collaborateur de cabinet ne peut intervenir en l’absence de crédits disponibles au chapitre budgétaire et à l’article correspondants ;
– le recrutement des collaborateurs de cabinet est soumis à la décision de l’organe délibérant de l’autorité territoriale concernée.
En l’état du droit, il n’existe aucune règle spécifique encadrant le recrutement de collaborateurs issus du cercle familial de l’autorité territoriale. L’étude d’impact n’apporte pas d’information précise quant à la fréquence des « emplois familiaux » au sein des cabinets des autorités territoriales.
B. Les tempéraments légaux à la liberté de recrutement de collaborateurs de cabinet au sein du cercle familial dans les collectivités territoriales
Si le principe demeure la liberté de recrutement des collaborateurs de cabinet, deux tempéraments légaux entourent toutefois ce recrutement au sein du cercle familial.
Tout d’abord, les lois organiques n° 2013-906 et 2013-907 du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique ont imposé à certains élus locaux ([97]) de préciser, dans leur déclaration d’intérêts et d’activités transmise à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), « les activités professionnelles exercées à la date de l’élection par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin ».
Outre cette obligation de transparence de nature préventive et informative, le recrutement d’un membre de sa famille par un membre du Gouvernement, un parlementaire ou une autorité territoriale peut, dans certains cas, tomber sous le coup de l’article 432-12 du code pénal relatif au délit de prise illégale d’intérêt, aux termes duquel : « Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction ».
Le Gouvernement considère que cette disposition peut conduire à interdire aux autorités territoriales de recruter un membre de leur famille en tant qu’agent non titulaire au sein des services de la collectivité qu’elles président. Dans une réponse à une question sénatoriale, il précise en effet que : « Les conditions de recrutement au sein de la fonction publique territoriale sont en premier lieu, comme pour les autres fonctions publiques, présidées par le principe d’égal accès aux emplois publics. Ensuite, elles sont encadrées par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, laquelle prévoit que les emplois publics territoriaux sont prioritairement pourvus par la voie du concours. Ce n’est que dans des cas limitativement énumérés que les collectivités peuvent avoir recours au recrutement d’un agent non titulaire. Quelle que soit l’hypothèse envisagée, c’est l’exécutif qui détient le pouvoir de nomination et à qui il revient de choisir la candidature retenue pour pourvoir l’emploi vacant. S’agissant du cas où un maire souhaiterait recruter un parent, la voie contractuelle et celle du recrutement direct sans concours sont indissociables d’un risque pénal résultant de l’intérêt moral qu’aurait ce maire à recruter un membre de sa famille. En effet, il convient de faire une lecture combinée des dispositions statutaires applicables à la fonction publique territoriale et celles résultant, d’une part, de l’article 432-12 du code pénal définissant la prise illégale d’intérêt et, d’autre part, de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, lesquelles tendent à écarter ce type de recrutement. En ce qui concerne l’état actuel de la jurisprudence de la Cour de cassation, le délit est caractérisé par la prise d’un intérêt matériel ou moral, direct ou indirect, et se consomme par le seul abus de la fonction, indépendamment de la recherche d’un gain ou de tout autre avantage personnel » ([98]).
La jurisprudence relative à la condamnation d’élus locaux, sur le fondement de la prise illégale d’intérêt, pour avoir recruté des membres de leur famille en tant qu’agents non titulaires de la collectivité qu’ils présidaient, en violation des dispositions de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée est, en effet, relativement fournie ([99]).
Toutefois, la question se pose de savoir si le simple fait de recruter un membre de sa famille comme collaborateur de cabinet – et non comme agent public de la collectivité territoriale au sein des services de la collectivité – suffit à constituer un délit au sens de l’article 432-12 du code pénal.
Les arrêts de la chambre criminelle de la Cour de cassation permettent d’en douter. Dans un arrêt du 21 mars 2012, la Cour a condamné le président de la commission permanente de Polynésie française pour avoir recruté sa concubine en qualité de directrice de cabinet au motif « que l’embauche a été faite sans contrepartie de travail de la part de la prévenue » et qu’elle « n’avait pas les capacités pour remplir cette mission ». Elle en déduit « qu’en l’état de ces constatations, procédant de son appréciation souveraine, la cour d’appel, qui a caractérisé les délits en tous les éléments, tant matériels qu’intentionnel, a justifié sa décision » ([100]).
Cette interprétation restrictive des éléments constitutifs du délit de prise illégale d’intérêt confirmerait que les autorités territoriales sont en principe libres de recruter comme collaborateurs de cabinet les personnes de leur choix, y compris au sein de leur entourage familial, dès lors que l’emploi n’apparaît ni fictif ni totalement injustifié au regard des compétences requises.
Par analogie, on peut considérer que cette interprétation vaudrait également pour les membres du Gouvernement ou les parlementaires lorsqu’ils recrutent leurs collaborateurs.
L’interdiction légale de recruter des membres de sa famille comme collaborateur de cabinet pour lutter contre le népotisme en politique, telle que proposée par le présent projet de loi, n’apparaît donc pas superflue, de même que la création d’un délit spécifique en cas de méconnaissance de cette interdiction.
II. La réforme proposée
Le I du présent article modifie l’article 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée pour interdire aux autorités territoriales qui s’entourent d’un cabinet de compter parmi leurs collaborateurs des membres de leur famille ou de leur belle-famille sous peine de sanction pénale et financière.
La définition de la famille retenue aux alinéas 1 à 8 est identique à celle commentée à l’article 3 s’agissant de l’interdiction des emplois familiaux des membres du Gouvernement ([101]) puisqu’elle inclut :
– le conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ;
– les parents, enfants, frères et sœurs ainsi que les conjoints, partenaires liés par un pacte civil de solidarité ou concubins ;
– les grands-parents, petits-enfants et enfants de leurs frères et sœurs ;
– les parents, enfants et frères et sœurs de leur conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin.
La violation de cette interdiction emporte plusieurs conséquences :
– la cessation de plein droit du contrat du collaborateur (alinéa 9) ;
– l’obligation de rembourser les sommes versées au collaborateur, selon des modalités définies par décret en Conseil d’Etat. Il est précisé qu’aucune restitution des sommes versées ne peut être exigée du collaborateur ministériel (alinéa 10) ;
– enfin et surtout, la condamnation à une peine de trois d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende d’une autorité territoriale qui méconnaîtrait l’interdiction mentionnée précédemment (alinéa 11).
Ce dispositif pose les mêmes questions que celles déjà évoquées dans le commentaire de l’article 3 quant au champ de la « famille » retenu, aux difficultés de contrôle et au risque de ne pas couvrir certains cas d’emplois de collaborateurs tout aussi problématiques du point de vue du conflit d’intérêt que l’emploi d’un collaborateur familial ([102]).
Des améliorations légistiques ont par ailleurs été apportées à l’initiative du rapporteur du Sénat aux alinéas 12 à 14.
Le II du présent article précise que ces dispositions sont applicables aux autorités territoriales de la commune et du département de Paris ainsi qu’à ceux de la Ville de Paris à compter du 1er janvier 2019 (alinéa 15).
À l’initiative de la rapporteure, votre commission des Lois a resserré l’interdiction d’employer un membre de sa famille sous peine des sanctions pénales et financières prévues par le projet de loi, au conjoint, enfants et parents ainsi qu’aux enfants et parents de son conjoint. Elle a précisé que les sommes versées en violation de cette interdiction ne peuvent être exigées du collaborateur de l’autorité territoriale à l’instar des règles applicables aux ministres et aux parlementaires.
Elle a également introduit un mécanisme de transparence permettant de recruter tout autre membre ou ancien membre de sa famille ou de sa belle-famille ainsi que toute personne avec laquelle l’autorité territoriale entretient un lien personnel direct, à la condition de le déclarer à la HATVP. Celle-ci pourra, si elle constate que cet emploi caractérise un conflit d’intérêt, enjoindre à l’autorité territoriale d’y mettre fin. L’injonction sera rendue publique.
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La Commission examine l’amendement CL133 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. L’amendement CL133 décline le dispositif applicable aux emplois familiaux au cas des autorités territoriales, en prévoyant, là encore, un contrôle de la HATVP. Je réitère mon engagement à revenir sur la mention relative aux liens personnels directs. J’attends vos propositions en ce sens.
M. Bastien Lachaud. Je m’interroge sur la recevabilité de cet amendement. La HATVP va bien être amenée à contrôler la véracité des déclarations ; pour ce faire, il va falloir recruter. Du coup, cet amendement ne contrevient-il pas à l’article 40 de la Constitution, en faisant naître une nouvelle charge publique ? De deux choses l’une : ou bien elle se contentera de classer les déclarations, ou bien il y aura un contrôle effectif, et il faudra recruter. Mais cela ne peut pas être les deux.
M. Philippe Gomes. L’application de ce dispositif aux collectivités de Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis et Futuna requiert, selon un avis du Conseil d’État, une consultation des assemblées locales, du fait des dispositions particulières qui les régissent. Il convient donc de préparer rapidement les textes de telle sorte qu’on ne puisse imaginer que les dispositifs appliqués aux exécutifs locaux soient différents dans les territoires du Pacifique.
Mme Élodie Jacquier-Laforge. L’alinéa 15 de l’article 5 précise que ces dispositions seront applicables à Paris à compter du 1er janvier 2019. J’aimerais avoir des éclaircissements sur ce point…
M. Robin Reda. Nous avons vu précédemment que ce texte écartait largement de son champ d’application la fonction publique ; il en va de mêmes ici pour la fonction publique territoriale. L’article 5 comme votre amendement ne visent que les emplois de cabinet, qui ne sont pas les plus nombreux ; qui plus est, la notion d’emploi de cabinet est souvent contournée dans les collectivités territoriales afin de laisser subsister des emplois de proximité. Du coup, on va laisser perdurer des situations que l’on sera incapable de contrôler, avec des personnes qui ne seront pas directement rattachées à l’élu, mais qui pourront, par ailleurs, être titulaires de la fonction publique. Et l’on ne dit rien de titulaires qui feraient partie de la famille de l’autorité territoriale… Là encore, on peut y voir la démonstration que ce sont les élus que l’on veut abattre et que l’on n’entend pas faire cas de la situation des fonctionnaires.
M. Olivier Marleix. Les dispositions prévues sont-elles cohérentes avec ce que prévoit le code pénal ? Il me semble que le recrutement de membres de l’entourage par des élus locaux est d’ores et déjà condamné pour prise illégale d’intérêts.
M. Olivier Dussopt. Le 6 juillet, le tribunal correctionnel du Rhône a en effet condamné un élu qui avait recruté sa sœur comme directrice générale des services ; elle-même a été condamnée, en première instance, pour recel de prise illégale d’intérêts, avec suspension de la fonction publique. La question de M. Marleix rejoint celle que nous avons posée et témoigne de la complexité de la situation, tant pour les collaborateurs de cabinet que pour les contractuels des services de communication, par exemple.
Mme la rapporteure. S’agissant de la possible création d’une charge publique, l’article 40 ne saurait être invoqué, car l’amendement n’ajoute pas de nouvelle mission ni n’exige de nouvelles compétences de la HATVP : nous restons dans son cœur de métier. Une simple déclaration ne saurait nécessiter un recrutement important de personnel.
La métropole du Grand Paris fait seulement l’objet d’un alinéa de coordination. Pour la Nouvelle-Calédonie, un amendement de coordination interviendra un peu plus loin. Pour ce qui est de la prise illégale d’intérêts, M. Dussopt a très bien répondu et je vous renvoie à mon rapport sur ce point.
M. Philippe Gomes. Votre amendement de coordination ne concerne que les communes, non les exécutifs locaux des territoires ou provinces. Je renouvelle donc ma demande.
Mme la rapporteure. Nous avons déposé les mêmes amendements dans la loi organique.
M. Philippe Gosselin. Mais ils ne couvrent pas davantage le cas des exécutifs locaux.
La Commission adopte l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL134 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement corrige un oubli, semble-t-il, dans le projet de loi en prévoyant que, à l’instar du dispositif applicable aux membres du Gouvernement et aux parlementaires, les sommes versées en violation de l’interdiction mentionnée au I soient remboursées par l’autorité territoriale employeuse et non par le collaborateur concerné.
M. Philippe Latombe. Pourquoi ne pas avoir remplacé le mot « cessation » dans l’alinéa 9 par celui de « nullité », comme vous l’avez proposé tout à l’heure à l’article 4, d’autant qu’il est dit expressément que ce n’est pas le collaborateur qui doit rembourser ?
Mme la rapporteure. Le terme de nullité s’applique aux contrats de droit privé ; le mot « cessation » concerne les contrats des agents publics.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 5 modifié.
Article 5 bis (nouveau) (art. 122-18-1 et L. 163-14-4 [nouveaux] du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) Adaptation des dispositions relatives aux « emplois familiaux » aux autorités territoriales de Nouvelle-Calédonie
Résumé du dispositif et effets principaux
Adopté à l’initiative de votre rapporteure, cet article additionnel vise à prendre les adaptations nécessaires à l’application des dispositions relatives aux « emplois familiaux » des collaborateurs de cabinet, aux élus des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de Nouvelle-Calédonie.
En application du 10° de l’article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, l’État est compétent pour édicter les règles relatives à l’administration des communes et de leurs établissements publics.
Cet article additionnel procède aux coordinations nécessaires pour l’application des nouvelles règles encadrant les emplois de collaborateurs des autorités territoriales prévues par l’article 5 du présent projet de loi, en Nouvelle-Calédonie.
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La Commission examine l’amendement CL197 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. L’amendement CL197, qui concerne les communes de Nouvelle-Calédonie, interdit au maire de compter parmi les membres de son cabinet des membres de sa famille en ligne directe.
La Commission adopte l’amendement CL197.
Article 5 ter (nouveau) (art. 72-6 de l’ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements administratifs) Adaptation des dispositions relatives aux « emplois familiaux » aux autorités territoriales de Polynésie française
Résumé du dispositif et effets principaux
Adopté à l’initiative de votre rapporteure, cet article additionnel prévoit les adaptations nécessaires à l’application des dispositions du présent projet de loi relatives aux emplois familiaux des collaborateurs, aux autorités territoriales de Polynésie française.
L’État est compétent en matière de fonction publique communale de Polynésie française. Ces agents communaux ne sont pas régis par les textes de la fonction publique territoriale métropolitaine mais par l’ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs.
L’article 72-6 de cette ordonnance est le pendant de l’article 110 de la loi relative à la fonction publique territoriale de 1984 qui est modifié par l’article 5 du présent projet de loi.
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La Commission examine l’amendement CL196 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. L’amendement de coordination CL196 vise à prévoir les adaptations nécessaires à l’application des dispositions de ce projet de loi à la fonction publique communale de Polynésie française.
La Commission adopte l’amendement CL196.
Article 6 Modalités du licenciement des collaborateurs « familiaux » de parlementaires ou d’autorités territoriales
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 6 introduit une nouvelle procédure ad hoc de licenciement des collaborateurs parlementaires et des collaborateurs des autorités territoriales en raison de la nouvelle interdiction des emplois familiaux résultant des articles 4 et 5 du projet de loi.
L’employeur disposerait de 15 jours pour notifier le licenciement au collaborateur familial dont le contrat prendrait fin au plus tard dans un délai de deux mois à compter de la publication de la présente loi (nullité du contrat du collaborateur parlementaire et cessation du contrat du collaborateur territorial). La période de préavis expirerait en tout état de cause à l’issu du délai de deux mois.
Les collaborateurs bénéficieraient des indemnités légales (indemnité de licenciement, indemnité compensatrice de congés payés, indemnité compensatrice de préavis) et se verraient remettre les documents de fin de contrat (certificat de travail, reçu pour solde de tout compte, attestation d’assurance chômage).
Dernières modifications législatives intervenues
Aucune disposition légale ne régit spécifiquement les motifs et la prcédure de licenciement des collaborateurs parlementaires.
L’article 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précise les motifs du licenciement des collaborateurs de cabinet des autorités territoriales. La procédure est prévue par le décret n° 88-145 du 15 février 1988.
Modifications apportées au Sénat
Sur proposition de son rapporteur, le Sénat a allongé le délai pour notifier le licenciement à deux mois à compter de la « promulgation de loi » et prévu que la notification intervienne par lettre recommandée avec demande d’avis de réception.
Il a introduit la possibilité pour les collaborateurs d’exécuter leur préavis (trois mois maximum) ou de choisir de percevoir l’indemnité compensatrice de préavis correspondante.
Il a précisé que le licenciement des collaborateurs parlementaires repose sur un motif « spécifique » prévu par la loi et donne lieu à la cessation du contrat plutôt qu’à son annulation, à l’exception des collaboratrices en état de grossesse.
Modifications adoptées par la commission des Lois
À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a adopté deux amendements de précision, l’un prévoyant que les documents de fin de contrat puissent être remis non à l’occasion de la notification du licenciement mais à l’issue du préavis, conformément à la pratique habituelle, c’est-à-dire au moment où le contrat prend fin, l’autre privilégiant le terme « publication » à celui de « promulgation ».
L’article 6 du projet de loi prévoit une procédure de licenciement ad hoc permettant de mettre un terme aux contrats familiaux en cours des collaborateurs du Parlement (I) et des autorités territoriales (II), dans des conditions préservant la proportionnalité de l’atteinte aux contrats par rapport au motif d’intérêt général poursuivi, conformément aux exigences du Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi.
I. La procédure applicable aux collaborateurs parlementaires
A. Les motifs de licenciement traditionnels des collaborateurs parlementaires
Comme il a été indiqué dans le commentaire de l’article 4 du présent rapport, les collaborateurs parlementaires sont directement employés par les députés dans le cadre d’un contrat de droit privé.
Il n’existe aucune disposition légale régissant la rupture du contrat d’un collaborateur parlementaire.
La jurisprudence reconnaît néanmoins deux motifs de licenciement des collaborateurs parlementaires :
– le licenciement pour « motif personnel », dont la cause est inhérente à la personne du salarié (faute, inaptitude, maladie ou insuffisance professionnelle) ;
– le licenciement en raison de la rupture du mandat, qui peut résulter du décès du parlementaire, d’un jugement prononçant son inéligibilité, de la fin de son mandat ou de son élection dans une autre assemblée. La rupture du mandat constitue une « cause réelle et sérieuse » et n’est pas inhérente à la personne du salarié. Les contrats de collaborateurs précisent d’ailleurs, à titre d’information, que « Les parties reconnaissent expressément que la cessation, pour quelque cause que ce soit, du mandat du député-employeur, constitue une juste cause de rupture du contrat ».
Dans les deux cas, la procédure de licenciement suivie est celle prévue par le code du travail en cas de licenciement pour motif personnel, à savoir : convocation à un entretien préalable par lettre recommandée ou remise en main propre, entretien préalable de licenciement dans un délai d’au moins cinq jours après remise de la convocation, notification du licenciement par lettre recommandée avec accusé de réception au moins 2 jours ouvrables après la date de l’entretien préalable et préavis pouvant aller jusqu’à deux mois.
À ce jour, la Cour de cassation n’admet pas le licenciement pour motif économique d’un collaborateur parlementaire. En effet, depuis un arrêt du 20 octobre 1988 ([103]), elle considère que : « les dispositions du code du travail relatives au contrôle des licenciements pour motif économique ne s’appliquaient pas à un sénateur qui emploie un assistant, l’exercice d’un mandat parlementaire n’étant pas au nombre des entreprises énumérées aux articles L. 321-3 ancien et suivants de ce code [devenu l’article L. 1233-1 nouveau du code du travail] ([104]) ». Cette jurisprudence a été confirmée en 2014 par la Cour d’appel d’Aix-en-Provence ([105]) qui a jugé que : « Les dispositions du code du travail relatives aux licenciements pour motif économique ne s’appliquent pas à un député qui emploie un assistant parlementaire, l’exercice d’un mandat parlementaire n’étant pas au nombre des entreprises énumérées aux articles L.1233-1 et suivants du code du travail ». De la même manière, la doctrine considère que le parlementaire-employeur n’entre pas dans le champ des entreprises au sens du code du travail et ne peut donc licencier un collaborateur pour motif économique ([106]).
Il en résulte que si les dispositions relatives au licenciement économique ne sont pas applicables à un député qui emploie un collaborateur parlementaire, la procédure de licenciement à mettre en œuvre en cas de rupture du mandat ne peut qu’être calquée sur celle du licenciement pour motif personnel, la loi ne prévoyant que deux procédures à ce jour.
B. La création d’un motif spécifique de licenciement et d’une procédure ad hoc
Le I du présent article vise à résoudre cette difficulté, s’agissant de l’interruption des emplois familiaux, en introduisant un nouveau motif de licenciement des collaborateurs parlementaires que le Sénat a qualifié de « spécifique » sur proposition de son rapporteur.
Ce motif spécifique est la rupture du contrat fondée sur l’article 4 du projet de loi qui prohibe désormais ces emplois. Le présent article précise que « ce motif spécifique constitue une cause réelle et sérieuse ».
Sont visés l’ensemble des collaborateurs entrant dans le champ de la « famille » du parlementaire qui l’emploie au sens de l’article 4 du présent projet de loi. Le Sénat a toutefois adopté un amendement précisant qu’une salariée en état de grossesse ou de congé de maternité verra son licenciement différé jusqu’à l’expiration de la période légale de protection (soit dix semaines après la fin du congé de maternité). À la date de la rédaction du présent rapport, 28 collaborateurs de députés et environ 90 collaborateurs de sénateurs sont concernés.
Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d’État a rappelé que le Conseil constitutionnel exige que les atteintes portées à des situations acquises soient « justifiées par un motif impérieux d’intérêt général » ([107]) et « qu’elles ne doivent pas priver de garanties légales les exigences constitutionnelles » ([108]). Or, le Conseil d’État a estimé que le dispositif d’interdiction des emplois familiaux prévu à l’article 4 constituait un tel motif impérieux d’intérêt général et qu’en portant à deux mois le délai dans lequel les contrats devenus illégaux en raison de la publication de la loi devaient prendre fin, les exigences constitutionnelles tenant aux garanties légales étaient respectées.
La procédure de licenciement des collaborateurs familiaux concernés par le présent article est également dérogatoire au droit commun.
Initialement, il était proposé que :
– le parlementaire notifie le licenciement au collaborateur parlementaire concerné dans un délai de quinze jours à compter de la publication de la loi et lui remette dans le même délai les documents de fin de contrat (certificat de travail, reçu pour solde de tout compte, attestation d’assurance chômage) ;
– la période qui s’écoule entre la notification du licenciement et l’expiration du délai de deux mois constitue le délai de préavis quel que soit le délai de préavis légal ou conventionnel prévu jusqu’alors ;
– le collaborateur bénéficie des indemnités légales (indemnité de licenciement, indemnité compensatrice de congés payés, indemnité compensatrice de préavis), supportées par chaque assemblée dans les conditions fixées par leur règlement.
À l’initiative de son rapporteur, le Sénat a modifié ce dispositif afin :
– d’allonger le délai pour notifier le licenciement à deux mois à compter de la « promulgation » de la loi ;
– de préciser que la notification du licenciement intervienne par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ;
– d’autoriser les collaborateurs à exécuter leur préavis (trois mois maximum) ou, à défaut, de percevoir l’indemnité compensatrice de préavis correspondante ;
– de supprimer la référence aux règlements des assemblées dont le contenu doit se limiter à l’organisation et au fonctionnement de l’institution, à la procédure législative et au contrôle de l’action du Gouvernement ([109]).
Enfin, et par cohérence, le présent article précise que le parlementaire n’est pas responsable pénalement lorsque l’infraction prévue à l’article 4 du projet de loi (interdiction des emplois familiaux) est commise pendant le délai de notification et le délai de préavis prévus par le I du présent article.
À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a adopté deux amendements de précision, l’un prévoyant que les délais courent à compter de la « publication » de la loi (et non à compter de sa « promulgation »), l’autre permettant que les documents de fin de contrat puissent être remis non à l’occasion de la notification du licenciement mais à l’issue du préavis, conformément à la pratique habituelle, c’est-à-dire au moment où le contrat prend fin.
II. La procédure applicable aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales
A. Le droit du licenciement des collaborateurs des autorités territoriales en vigueur
À la différence des collaborateurs parlementaires, les collaborateurs de cabinet des autorités territoriales – non fonctionnaires – sont assimilés à des agents contractuels de la fonction publique territoriale.
L’article 110 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée précise que : « L’autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre librement fin à leurs fonctions. La nomination de non-fonctionnaires à ces emplois ne leur donne aucun droit à être titularisés dans un grade de la fonction publique territoriale ».
La procédure de licenciement applicable est définie par le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ([110]). Elle s’inspire des dispositions du code du travail en prévoyant l’organisation d’un entretien préalable au licenciement, la notification de la décision par lettre recommandée avec demande d’avis de réception et la transmission d’un certificat de travail. Le collaborateur licencié perçoit une indemnité de licenciement et une indemnité compensatrice de congés payés. Ces indemnités sont à la charge de la collectivité territoriale ou de l’établissement public qui a prononcé le licenciement. La durée du préavis est fixée à huit jours pour le collaborateur justifiant d’une ancienneté de six mois, à un mois pour une ancienneté égale ou supérieure à six mois et inférieure à deux ans, et à deux mois pour une ancienneté égale ou supérieure à deux ans. Aucune indemnité compensatrice de préavis n’est toutefois prévue pour les agents non titulaires de la fonction publique territoriale.
En cas de contentieux, l’affaire est portée devant le juge administratif, qui exerce un contrôle restreint sur la décision de licenciement mais un contrôle normal sur la procédure suivie par l’employeur.
B. La création d’un nouveau motif de licenciement et d’une procédure ad hoc
Le II du présent article prévoit que le contrat de droit public liant les collaborateurs familiaux des autorités territoriales à leur collectivité d’emploi prend fin de plein droit en cas de contrariété avec l’article 5 du présent projet de loi ([111]).
À l’instar des garanties nouvelles apportées par le Sénat au bénéfice des collaborateurs parlementaires, le Sénat a modifié le dispositif applicable aux collaborateurs des autorités territoriales de la manière suivante.
Le II du présent article prévoit désormais que l’autorité territoriale notifie le licenciement à son collaborateur, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception (ce qui n’était pas précisé initialement), dans les deux mois (et non plus dans les quinze jours) suivant la promulgation (et non plus la publication) de la loi. Les documents de fin de contrat (certificat de travail, reçu pour solde de tout compte, attestation d’assurance chômage) lui sont remis dans le même délai.
Il est précisé qu’une salariée en état de grossesse ou de congé de maternité verra son licenciement différé jusqu’à l’expiration de la période légale de protection (soit dix semaines après la fin du congé de maternité).
Il est également indiqué que les collaborateurs pourront exécuter le préavis prévu par la règlementation applicable (trois mois maximum) ou, à défaut, percevoir l’indemnité compensatrice de préavis correspondante. Cette disposition générale concerne donc les agents non titulaires de la fonction publique territoriale, par dérogation au droit commun.
Enfin, et par cohérence, l’autorité territoriale n’est pas responsable pénalement lorsque l’infraction prévue à l’article 5 du projet de loi (interdiction des emplois familiaux) est commise pendant le délai de notification et le délai de préavis prévus par le I du présent article.
On soulignera que l’étude d’impact ne précise pas le nombre de collaborateurs familiaux susceptibles d’être licenciés par les autorités territoriales à la suite de la promulgation de la loi. Auditionnées par votre rapporteure, les associations d’élus locaux n’ont pas non plus été en mesure de fournir un ordre de grandeur en la matière.
*
La Commission examine l’amendement CL135 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Amendement de précision.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL136 de la rapporteure.
La Commission en vient à l’amendement CL84 de M. Xavier Breton.
M. Xavier Breton. L’amendement CL84 propose d’élargir le délai de régularisation concernant l’interdiction des emplois familiaux pour le porter au 31 décembre 2017. L’application de l’interdiction des emplois familiaux aux contrats en cours apparaît particulièrement brutale. Cette mise en conformité avec la loi sera très contraignante pour les élus concernés – je précise que je n’en fais pas partie – qui devront licencier des collaborateurs avec qui ils ont noué une relation de confiance et travaillé conjointement parfois depuis des années. Trouver un remplaçant et préparer la transition entre l’ancien collaborateur et le nouveau ne peut se faire dans la précipitation suivant un calendrier aussi serré.
Mme la rapporteure. Le texte initial prévoyait un délai de quinze jours. Il a été porté à deux mois par le Sénat auquel peut s’ajouter un possible préavis de trois mois. Nous en sommes donc déjà à un délai de cinq mois, ce qui nous semble suffisant, d’autant que les articles que nous avons adoptés tout à l’heure réduisent considérablement le champ de l’interdiction et des licenciements probables. Aussi nous paraît-il raisonnable de nous en tenir au dispositif déjà voté.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CL85 de M. Xavier Breton.
M. Xavier Breton. Même logique que pour l’amendement précédent : il s’agit de donner plus de temps, quatre mois après la promulgation de la loi au lieu de deux, aux parlementaires et aux membres d’exécutifs locaux pour signifier leur licenciement à leurs collaborateurs touchés par l’interdiction des emplois familiaux. En clair, il accorde un délai supérieur à l’élu concerné à la fois pour faire partir ceux qui doivent partir et faire venir ceux qui doivent les remplacer.
Mme la rapporteure. Même avis défavorable que précédemment.
La Commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement de précision CL137 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 6 modifié.
Article 6 bis Accompagnement des collaborateurs parlementaires licenciés
Résumé du dispositif et effets principaux
À l’initiative de son rapporteur, M. Philippe Bas, et de Mme Cartron, le Sénat a adopté un amendement portant article additionnel instituant un parcours professionnel personnalisé au profit des collaborateurs licenciés pour un motif autre que personnel.
Ce dispositif, qui devra être précisé par décret, comporte d’une part des mesures d’accompagnement et de formation renforcées mises en œuvre par Pôle emploi, d’autre part une indemnisation chômage supérieure à l’indemnisation de droit commun, sur le modèle du contrat de sécurisation professionnelle ouvert aux salariés licenciés pour motif économique.
L’objectif est de permettre à tous les collaborateurs (y compris ceux qui seront licenciés en raison du lien familial avec leur employeur) de bénéficier du régime favorable du licenciement pour motif économique, sans pour autant leur appliquer les règles de ce licenciement, dans la mesure où un député ou un sénateur ne constitue pas une « entreprise ».
Dernières modifications législatives intervenues
Aucune disposition légale ne prévoit l’accompagnement des collaborateurs dans le cadre d’une procédure de licenciement.
Modifications adoptées par la commission des Lois
À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a introduit un motif sui generis de licenciement des collaborateurs en raison de la fin du mandat ainsi qu’une procédure adaptée, au I-A du présent article.
Elle a également simplifié et sécurisé le dispositif d’accompagnement personnalisé des collaborateurs parlementaires licenciés pour un motif autre que personnel, en leur donnant la possibilité d’y accéder directement auprès de Pôle emploi, plutôt que par l’intermédiaire du député-employeur, dans des conditions fixées par décret.
Introduit en commission des Lois à l’initiative du rapporteur, M. Philippe Bas, et complété en séance publique à l’initiative de Mme Cartron, l’article 6 bis du projet de loi tend à mieux accompagner les collaborateurs parlementaires licenciés en fin de mandat ou du fait de la loi, à l’instar de ce qui est proposé pour les collaborateurs « familiaux ».
L’objectif est de permettre aux collaborateurs parlementaires de bénéficier d’un dispositif ad hoc reprenant les principes du contrat de sécurisation professionnelle prévu aux articles L. 1233-65 à L. 1233-70 du code du travail qui n’est ouvert qu’aux salariés licenciés pour motif économique. Or, tel n’est pas le cas des collaborateurs parlementaires dans la mesure où le parlementaire-employeur n’est pas une entreprise au sens du code du travail ([112]).
I. Le dispositif introduit au sÉnat
Le I du présent article fixe les principes de ce parcours d’accompagnement. Le I bis précise les obligations du parlementaire-employeur et la procédure à suivre. Le II précise les droits du collaborateur parlementaire qui en bénéficie. Le III précise le mode de financement de ce dispositif ad hoc. Le IV prévoit la substitution de Pôle Emploi au parlementaire-employeur en cas de manquement de ce dernier et les modalités de recouvrement des sommes destinées au financement de ce dispositif auprès de ce dernier.
1. Les principes du dispositif d’accompagnement personnalisé des collaborateurs parlementaires licenciés
Le I du présent article pose le principe selon lequel les collaborateurs qui l’acceptent peuvent bénéficier d’un parcours d’accompagnement personnalisé, qui débute par une phase de pré-bilan, d’évaluation des compétences et d’orientation professionnelle en vue de l’élaboration d’un projet professionnel.
Ce dispositif leur est proposé lorsqu’ils sont licenciés pour un motif « autre que personnel », c’est-à-dire en cas de rupture du contrat du fait de la cessation du mandat ou du fait de la loi s’agissant des collaborateurs familiaux encore en fonction.
Cette rédaction confirme de manière implicite que les collaborateurs parlementaires ne peuvent faire l’objet d’un licenciement pour motif économique, ce qui justifierait un dispositif ad hoc.
Cet accompagnement personnalisé serait assuré par Pôle emploi dans des conditions prévues par décret. De la même manière, les mesures d’accompagnement et d’appui au projet professionnel, ainsi que les périodes de formation et de travail qui pourront être proposées aux collaborateurs parlementaires, seront précisées par décret.
2. Les obligations des parlementaires-employeurs
À la suite de l’adoption des amendements présentés par Mme Cartron en séance publique, le I bis fixe les obligations des parlementaires-employeurs :
– chaque parlementaire-employeur sera tenu de proposer au collaborateur qu’il envisage de licencier le bénéfice du dispositif d’accompagnement ;
– il devra également l’informer par écrit du motif sur lequel repose la rupture du contrat en cas d’acceptation du dispositif.
Le I bis précise ensuite les conséquences de l’acceptation du parcours d’accompagnement par le collaborateur :
– elle emporte rupture du contrat de travail sans préavis ni indemnité compensatrice de préavis. Le délai de réflexion du collaborateur ainsi que les conditions de son adhésion au dispositif d’accompagnement sont renvoyés à un décret ;
– le collaborateur perçoit l’indemnité de licenciement (s’il remplit les conditions d’ancienneté) ainsi que toute indemnité conventionnelle qui aurait été due en cas de licenciement économique au terme du préavis. En revanche, il ne perçoit pas d’indemnité compensatrice de préavis (puisque le contrat est rompu dès la fin du délai de réflexion pour accepter le dispositif). L’employeur verse à Pôle emploi l’équivalent de l’indemnité que le salarié aurait perçue s’il n’avait pas bénéficié du dispositif. Toutefois, si ce montant est supérieur à 3 mois de salaire, la fraction de l’indemnité supérieure aux 3 mois de salaire est versée au salarié, dès la rupture du contrat de travail.
3. Le statut du collaborateur parlementaire bénéficiaire du dispositif d’accompagnement
Le II prévoit que le collaborateur est – comme le salarié qui bénéficie d’un CSP – placé sous le statut de stagiaire de la formation professionnelle.
S’il a plus de douze mois d’ancienneté à la date du licenciement, il perçoit, pendant une période maximale de douze mois, une allocation équivalente à l’allocation de sécurisation professionnelle versée au bénéficiaire d’un CSP, selon des conditions définies par décret (soit 75% du salaire brut).
En tout état de cause, le montant de cette allocation est supérieur au montant de l’allocation d’assurance des travailleurs involontairement privés d’emploi mentionnée à l’article L. 5422-1 du code du travail (aide au retour à l’emploi).
Le versement de l’allocation est immédiat, sans délai d’attente ni différé d’indemnisation.
4. Le financement du dispositif d’accompagnement par le versement de l’indemnité compensatrice de préavis
Le III précise que chaque assemblée contribue, pour le compte du parlementaire-employeur – c’est-à-dire en gestion déléguée – au financement du dispositif d’accompagnement, en versant à Pôle Emploi, et sous son contrôle, l’équivalent de l’indemnité compensatrice de préavis du collaborateur parlementaire, dans la limite de trois mois de salaire majorés de l’ensemble des cotisations et contributions obligatoires afférentes. Les conditions d’exigibilité de ce versement seront précisées par décret.
5. L’intervention de Pôle Emploi en cas de défaillance du parlementaire-employeur
Le IV prévoit que Pôle Emploi se substitue au collaborateur parlementaire dans l’hypothèse où le parlementaire-employeur n’aurait pas respecté ses obligations, à charge pour Pôle Emploi de recouvrir les sommes dues pour le compte de l’État auprès du parlementaire.
II. Les modifications adoptÉes par la commission des lois
1. La clarification du dispositif de licenciement des collaborateurs en raison de la cessation du mandat parlementaire
À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a introduit un motif sui generis de licenciement des collaborateurs en raison de la fin du mandat.
Actuellement, les collaborateurs licenciés en raison de la fin du mandat parlementaire le sont selon la procédure du licenciement pour motif personnel. Cela entraîne une confusion entre le motif du licenciement (la fin du mandat) et la procédure de licenciement (celle du motif personnel). Cette confusion peut laisser croire à un futur employeur que le collaborateur est responsable de son licenciement alors que tel n’est pas le cas ([113]).
Le I-A du présent article, introduit par votre Commission, dispose que la cessation du mandat du parlementaire constitue un motif spécifique de licenciement du collaborateur dont la cause est réelle et sérieuse.
Il introduit une procédure de licenciement ad hoc adaptée reposant sur :
– la notification du licenciement dans un délai de cinq jours francs à compter du lendemain du dernier jour du mandat ;
– une dispense légale d’exécution du préavis ;
– un droit aux indemnités légales (indemnité de licenciement, indemnité compensatrice de congés payés, indemnité compensatrice de préavis) ;
– la remise des documents de fin de contrat ainsi qu’une attestation d’assurance chômage.
2. La simplification du parcours d’accompagnement des collaborateurs parlementaires licenciés
Validant le dispositif introduit par le Sénat, votre Commission, suivant la proposition de la rapporteure, a simplifié et sécurisé le parcours d’accompagnement personnalisé des collaborateurs parlementaires, en leur permettant d’y accéder directement auprès de Pôle emploi.
Il est désormais prévu que, dans des conditions définies par décret, Pôle emploi propose et assure directement les prestations relatives au dispositif d’accompagnement du collaborateur parlementaire.
Il n’en demeure pas moins que le collaborateur, s’il souhaite bénéficier de ce parcours d’accompagnement, devra reverser à Pôle emploi tout ou partie du montant de son indemnité compensatrice de préavis à titre de contribution, afin de financer le dispositif, comme prévu par le Sénat. Le montant de cette contribution ne peut néanmoins excéder celui de l’indemnité compensatrice de préavis.
*
La Commission examine l’amendement CL138 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement vise à introduire un motif sui generis de licenciement des collaborateurs parlementaires en raison de la fin du mandat. Chacun sait que la fin de mandat est parfois brutale, inattendue, et que les collaborateurs perdent du jour au lendemain leur emploi. Actuellement, les conditions de cessation de cet emploi sont régies par la procédure de licenciement pour motif personnel. Cela entraîne une confusion entre le motif du licenciement – qui est en réalité la fin du mandat – et la procédure de licenciement, celle du motif personnel. Cette confusion peut laisser croire à un futur employeur que le collaborateur est responsable de son licenciement, alors que tel n’est évidemment pas le cas.
Il est donc proposé de clarifier cette situation en créant un nouveau motif de licenciement des collaborateurs sui generis, la fin du mandat parlementaire, et d’instaurer une procédure de licenciement adaptée à cette situation.
M. Olivier Dussopt. Madame la rapporteure, vous proposez un motif réel et sérieux. Avez-vous mesuré l’intérêt social qu’aurait pour nos collaborateurs un licenciement pour motif économique ? Ce serait plus utile et plus protecteur pour les salariés. Nous avons franchi un grand pas tout à l’heure en adoptant l’amendement CL71. La fin du mandat s’apparente finalement à la perte pour le député employeur individuel des crédits collaborateurs lui permettant de salarier un collaborateur : on peut y voir un motif économique.
Mme la rapporteure. Le dispositif adopté par le Sénat permet d’avoir un parcours d’accompagnement des collaborateurs licenciés sur le modèle du contrat de sécurisation professionnelle et de ne pas appliquer le dispositif de licenciement économique qui n’est pas adapté à la situation précise des collaborateurs parlementaires, et surtout à celle des parlementaires employeurs qui ne sont pas des entreprises au sens du code du travail.
La Commission adopte l’amendement.
Elle en vient à l’amendement CL139 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. C’est la suite logique de l’amendement précédent : le Sénat a prévu un parcours personnalisé permettant aux collaborateurs licenciés de bénéficier d’un accompagnement et de formations renforcées ainsi que d’une indemnisation plus avantageuse en cas de chômage sur le modèle du contrat de sécurisation professionnelle.
De façon à simplifier et sécuriser le dispositif, l’amendement donne la possibilité à tout collaborateur demandeur d’emploi d’y accéder directement auprès de Pôle emploi, en prévoyant sa mise en place par Pôle emploi, dans des conditions fixées par décret.
M. Marc Le Fur. Je déposerai en séance publique un amendement qui prévoira qu’à la suite d’échecs électoraux de leur employeur, le licenciement des collaborateurs soit qualifié de licenciement économique. Cela s’assimile à l’arrêt de l’activité d’une entreprise, et le licenciement économique est plus avantageux pour la personne que le licenciement pour motif personnel.
En fait, il existe, dans notre droit, le licenciement personnel et le licenciement économique. Toutes les entreprises, quel que soit leur statut, peuvent provoquer un licenciement de nature économique. Ce n’est pas possible lorsque l’employeur n’est pas une entreprise, qu’il n’a pas de finalité financière. Les deux cas concernés sont les employés de maison et nos collaborateurs. Aussi paradoxal que cela puisse paraître, on les place dans une situation très défavorable.
Nous avons fait évoluer les choses dans le bon sens lors de la précédente législature parce que nous entrevoyions les difficultés qu’ils pourraient rencontrer à l’avenir – mais on ne pouvait pas imaginer qu’il y aurait un aussi grand renouvellement de députés. La solution la plus simple consiste à aller vers un licenciement économique au terme du mandat. Bien évidemment, la procédure du licenciement personnel demeure en cas de difficultés, en cours de mandat, entre le collaborateur et l’employeur qui est le député.
Je crois que votre objectif est bien de trouver une solution plus favorable aux collaborateurs. La bonne solution, c’est d’être très cohérent. Jusqu’à présent, le licenciement économique ne s’appliquait pas à nous parce que nous ne sommes pas une entreprise. Je proposerai que le licenciement économique puisse s’appliquer en cas d’échec électoral ou de départ de l’employeur pour des raisons diverses. En tout état de cause, cette proposition aurait plus de poids si vous la proposiez vous-même.
Mme Alice Thourot. S’il s’agit d’un licenciement économique, comment satisfait-on à l’obligation de reclassement ? Cela me paraît compliqué… Ce serait dévoyer le texte que de considérer un licenciement pour cause de fin de mandat comme un licenciement économique quand on voit à quel point le critère économique d’un licenciement est apprécié sévèrement par les conseils de prud’hommes.
M. Marc Le Fur. Il n’y aura pas d’appréciation de la part des prud’hommes puisque la loi elle-même prévoira que le terme du mandat pour échec électoral générera un licenciement économique. Rappelons qu’actuellement des centaines de collaborateurs sont sur le carreau…
Mme la rapporteure. On ne peut pas nous reprocher de ne pas être les défenseurs des collaborateurs. Nous avons tous à cœur d’améliorer leur situation et de rechercher les meilleurs dispositifs. C’est le sens des amendements que nous avons déposés.
Le licenciement économique n’est pas reconnu actuellement par la Cour de cassation. Nous ne sommes pas des entreprises…
M. Marc Le Fur. Mais on peut l’introduire dans la loi !
M. Philippe Gosselin. C’est à nous d’écrire la loi !
Mme la rapporteure. Nous vous proposons un dispositif qui apporte toutes les garanties possibles aux collaborateurs à la fin du mandat du parlementaire. Ce serait penser que les futurs employeurs ne seraient pas très futés que d’imaginer que le collaborateur parlementaire dont la fonction a cessé du fait de l’échec du député pourrait considérer qu’il y aurait une autre cause de licenciement que la cessation du mandat… Nous partageons le même objectif, celui de créer un vrai statut et d’accorder une vraie protection aux collaborateurs parlementaires. C’est ce que nous faisons avec cet amendement.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 6 bis modifié.
TITRE IV DiSPOSITIONS RELATIVES À L’INDEMNITÉ DES MEMBRES DU PARLEMENT
Article 7 (art. 4 sexies [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, art. L. 136-2 du code de la sécurité sociale, art. 81 du code général des impôts) Définition par chaque assemblée parlementaire des règles relatives au remboursement des frais de mandat de ses membres
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 7 prévoit que chaque assemblée parlementaire détermine les règles relatives au remboursement des frais de mandat de ses membres, sur présentation de justificatifs. Ce dispositif aurait vocation à se substituer au versement de l’actuelle indemnité représentative de frais de mandat (IRFM).
Dernières modifications législatives intervenues
L’IRFM est mentionnée au a du 3° du II de l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale, issu de la loi de finances pour 1991 (n° 90-1168 du 29 décembre 1990) et tendant à assujettir les sommes versées à la contribution sociale généralisée.
Modifications apportées au Sénat
L’article 7 a été réécrit par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur, afin de préciser qu’il revenait au Bureau de chaque assemblée de définir les règles relatives au remboursement des frais de mandat et de dispenser les parlementaires de l’avance des frais.
Il a, de nouveau, été réécrit en séance publique, sur la proposition du rapporteur, afin de laisser au Bureau de chaque assemblée le choix entre trois possibilités, en fonction de la nature des frais :
– le remboursement sur justificatifs des dépenses du député ;
– la prise en charge directe par l’assemblée ;
– un système d’avance.
Modifications adoptées par la commission des Lois
Cet article a été réécrit, sur proposition de votre rapporteure et des membres du groupe LREM, afin de préciser et de compléter le régime de prise en charge des frais élaboré par le Sénat.
I. L’État du droit
A. L’Objet et Le montant de l’IRFM
L’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) est une allocation destinée à couvrir forfaitairement l’ensemble des frais afférents à l’exercice du mandat parlementaire, qui ne sont pas directement pris en charge ou remboursés. Elle ne constitue pas, au sens de l’article 25 de la Constitution, une « indemnité » et ne relève donc pas du domaine de la loi organique, contrairement à l’indemnité parlementaire et à l’indemnité de fonction.
À l’Assemblée nationale, son origine remonte à la création, en 1970, d’une « indemnité d’aide dactylographique », devenue, en 1995, « indemnité de secrétariat ». Elle a été instituée sous sa forme actuelle par un arrêté du Bureau du 23 avril 1997.
En 2017, son montant net, par député, s’élève à 5 372,80 euros ([114]). Au Sénat, celui-ci s’élève à 6 109,89 euros nets.
Si l’IRFM supporte la CSG et la CRDS (a du 3° du II de l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale), elle n’est pas soumise à l’impôt sur le revenu, en application du principe posé par l’article 81 du code général des impôts ([115]).
B. l’utilisation de l’IRFM
Jusqu’à une période récente, aucune règle ne détaillait les frais pouvant être imputés sur l’IRFM. Plusieurs décisions ont été prises récemment afin d’encadrer son utilisation.
1. La loi ou la jurisprudence prohibent déjà certains usages de l’IRFM
En 2013, le Conseil constitutionnel a proscrit l’affection de l’IRFM « au financement d’une campagne électorale à laquelle le député est candidat » ([116]). Il a, en particulier, jugé qu’un candidat ne pouvait utiliser ces sommes comme apport personnel pour financer sa campagne, sous peine de rejet de son compte de campagne par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ([117]).
Cette jurisprudence a été reprise et complétée par l’article L. 52-8-1 du code électoral, introduit par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ([118]). Cet article dispose « qu’aucun candidat ne peut utiliser, directement ou indirectement, les indemnités et les avantages en nature mis à disposition de leurs membres par les assemblées parlementaires pour couvrir les frais liés à l’exercice de leur mandat ».
Dans le cadre du contrôle des comptes des partis et groupement politiques, la CNCCFP a également eu l’occasion de rappeler que l’IRFM – qui se rapporte à l’exercice du mandat parlementaire et qui, à ce titre, est exonérée de l’impôt sur le revenu – ne pouvait en aucun cas être utilisée pour payer un don ou une cotisation ouvrant droit à une réduction d’impôt.
En outre, lors de l’examen des déclarations de situation patrimoniale de fin de mandat, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) vérifie que l’IRFM n’a pas servi à accroître le patrimoine personnel du parlementaire ([119]). Dans le cas contraire, elle peut formuler des observations, voire saisir le Procureur de la République lorsqu’elle soupçonne la commission d’une infraction pénale.
2. Les règles définies par le Bureau de l’Assemblée nationale
Comme son homologue du Sénat, le Bureau de l’Assemblée nationale a été conduit à encadrer plus strictement l’utilisation de l’IRFM par les députés.
Ainsi, en octobre 2012, il a mis un terme définitif à la possibilité pour un député de procéder à un transfert du crédit collaborateur vers l’IRFM.
À la fin de la XIIIème législature, le Collège des Questeurs a décidé que les députés non réélus devraient reverser à l’Assemblée nationale la partie non consommée de leur IRFM, une fois les derniers frais de mandat payés. Cette obligation a continué à prévaloir depuis lors, y compris en cas de cessation du mandat en cours de législature ; elle a été consacrée par le Bureau dans le Règlement budgétaire, comptable et financier.
Le Bureau de l’Assemblée nationale est allé plus loin, lors de sa réunion du 18 février 2015 ([120]), en définissant des règles impératives d’utilisation de l’IRFM. Un nouvel article 32 bis inséré dans l’Instruction générale du Bureau a ainsi dressé une liste de cinq catégories de dépenses autorisées :
– les frais liés à la permanence (à sa location comme à son fonctionnement) et à l’hébergement du député ;
– les frais de transport du député (dont l’acquisition et l’utilisation d’un véhicule) et de ses collaborateurs ;
– les frais de communication ;
– les frais de représentation et de réception ;
– les frais de formation du député et de ses collaborateurs.
Ces dispositions interdisent également l’imputation sur l’IRFM de toute dépense afférente à une nouvelle acquisition de biens immobiliers, qu’ils soient destinés à héberger la permanence ou à tout autre usage.
Elles ont institué une procédure de déclaration : chaque député est désormais tenu, une fois par an, avant le 31 janvier, d’adresser au Bureau une déclaration attestant sur l’honneur qu’il a utilisé l’IRFM au cours de l’année précédente conformément aux règles établies par le Bureau.
Aux fins de contrôle, le Président de l’Assemblée nationale peut, après avis du Bureau, saisir le déontologue d’une demande d’éclaircissements concernant la situation d’un député, avec pour mission de lui en faire rapport. Le Bureau « statue sur la situation du député au vu de ce rapport et prend les mesures appropriées ».
II. Le droit PROPOSé
A. Mettre fin à une « source de suspicion pour les citoyens »
L’article 7 du projet de loi insère un nouvel article 4 sexies dans l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ([121]). Dans sa version initiale cet article renvoyait à chaque assemblée parlementaire le soin de définir « les conditions dans lesquelles les frais de mandat réellement exposés par chaque député et sénateur lui sont remboursés, dans la limite de plafonds qu’elle détermine, sur présentation de justificatifs de ces frais ».
Bien que d’application immédiate, dès la promulgation du texte, ces dispositions sont subordonnées à l’édiction de règles par l’Assemblée nationale et le Sénat déterminant la nature des frais éligibles, les plafonds éventuellement applicables et les modalités du remboursement sur présentation des justificatifs, ainsi qu’à la mobilisation des ressources humaines et techniques nécessaires.
Selon l’étude d’impact, il s’agit de renforcer l’encadrement de la prise en charge des frais de mandat « en substituant à un versement a priori d’une somme mensuelle soumise à des conditions d’utilisation fixées par les assemblées un remboursement a posteriori sur présentation de justificatifs. Le remboursement sur la base de justificatifs permettra à chaque assemblée de contrôler que les frais engagés correspondent bien à des frais de mandat et d’éviter une confusion entre le traitement du parlementaire et cette indemnité. Afin de préserver l’autonomie des assemblées, celles-ci décideront des éléments constitutifs des frais de mandat et fixeront un plafond de remboursement » ([122]).
À titre de comparaison, le système allemand, analogue au régime actuel de l’IRFM, le dispositif mis en place au Royaume-Uni basé sur le principe d’un remboursement des frais réels, ainsi que le régime indemnitaire des sénateurs et représentants américains sont très rapidement évoqués par l’étude d’impact. Ils sont présentés plus en détail dans le présent rapport ([123]).
B. Un nouveau dispositif de remboursement des frais
La procédure proposée pour couvrir les frais de mandat des députés et des sénateurs serait la suivante :
a) le parlementaire procèderait à la dépense en avançant les fonds sur ses deniers personnels ;
b) il devrait transmettre, dans un délai préalablement défini, un justificatif aux services de son assemblée qui contrôleraient que la dépense correspond bien au remboursement d’un frais de mandat ;
c) après vérification, chaque assemblée rembourserait les dépenses à ses membres.
Les assemblées seraient seules compétentes pour garantir la bonne application de ces nouvelles modalités de remboursement des frais de mandat. Ce dispositif, comme au demeurant l’actuel, écarte toute possibilité de contrôle de la part de l’administration fiscale.
L’étude d’impact précise, en effet, que « des remboursements de frais ne constituent pas des revenus imposables et n’ont donc pas à être déclarés à l’administration fiscale. Par ailleurs, celle-ci ne dispose pas d’un droit de vérification à l’égard des assemblées. Il est donc exclu qu’elle apprécie si les remboursements de frais du mandat assurés par les assemblées correspondent réellement à des dépenses relatives à l’exercice du mandat » ([124]).
En conséquence, l’administration fiscale ne pourrait en aucun cas, lors de la déclaration d’impôt du parlementaire, requalifier des frais de mandat en « avantages en nature », sous peine d’attenter au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs et de l’autonomie des assemblées parlementaires qui en découle. Cette interprétation a été confirmée par le Conseil d’État dans son avis sur le présent projet de loi ([125]).
III. LeS modifications opérées par le sénat
À l’initiative de son rapporteur, la commission des lois du Sénat a adopté, une nouvelle rédaction de l’article 7.
Il est prévu que le bureau de chaque assemblée fixe les conditions d’application des nouvelles dispositions législatives. Cette rédaction maintenait la double exigence de plafonds et de justificatifs, mais écartait le principe d’un remboursement et donc celui d’un contrôle a priori, dans le souci, selon l’exposé des motifs de l’amendement, de ne pas entraver excessivement l’exercice du mandat parlementaire et de limiter les coûts de gestion induits.
Le Sénat y est revenu, en séance publique, à l’initiative du rapporteur, afin de laisser le choix au Bureau de chaque assemblée entre trois possibilités, en fonction de la nature des frais :
– le remboursement sur justificatifs des dépenses du député (cas général) ;
– la prise en charge directe par l’assemblée (notamment pour des dépenses importantes : déplacements, informatique, etc.) ;
– un système d’avance, considéré comme résiduel (pour l’amorçage du système de remboursement et les petites dépenses).
Dans cette rédaction, cet article procède à plusieurs coordinations, dont l’une, au a du 3° du II de l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale, met fin à l’assujettissement à la CSG et à la CRDS des sommes versées aux parlementaires au titre des frais de mandat.
IV. La réécriture opérée par la commission des lois
À l’initiative de la rapporteure, de Mmes Paula Forteza et Naïma Moutchou et des membres du groupe La République en marche, la commission des Lois a adopté une nouvelle rédaction de l’article 7.
Sans remettre en cause l’équilibre général trouvé par le Sénat, ce dispositif prévoit la compétence du Bureau de chaque assemblée pour arrêter la liste des frais autorisés et pour définir un système de contrôle et de traçabilité confié, à l’Assemblée nationale, au déontologue, et au Sénat, au comité de déontologie. Bien que cela ne soit pas du niveau législatif, la rapporteure a indiqué que ces contrôles pourraient par exemple prendre la forme de vérifications aléatoires de comptabilité ou d’une certification par un commissaire aux comptes.
Les trois formes de prise en charge des frais de mandat sont expressément mentionnées, sans hiérarchie. Il reviendra donc au Bureau de chaque assemblée d’arrêter des règles en phase avec la transparence souhaitée par le législateur.
*
La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL200 de la rapporteure, CL25 de M. Michel Zumkeller et CL96 de M. Philippe Latombe identiques, CL15 de Mme Marietta Karamanli, CL40 de M. Olivier Marleix et CL73 de Mme Paula Forteza.
Mme la rapporteure. Ces amendements ont trait à l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) qui a fait l’objet de nombreuses discussions au Sénat, parfois de fantasmes. Il a paru nécessaire au Gouvernement, aux sénateurs et maintenant à nous-mêmes, de revoir le dispositif dans sa totalité afin de poursuivre trois objectifs indispensables : la traçabilité, le contrôle et la certification.
Nous ne pouvons plus fonctionner avec une indemnité globale dont l’utilisation n’aurait pas besoin d’être justifiée dans le détail. Aussi souhaitons-nous remplacer le dispositif existant.
Nous proposons d’entériner la fin de l’IRFM et sa mention dans le code de la Sécurité sociale, de renvoyer largement au bureau de chacune des assemblées et donc de poser dans la loi les principes qui présideront à l’utilisation de l’indemnité. Cette solution permet de préserver l’autonomie des deux assemblées, chaque bureau décidant des éléments constitutifs des frais de mandat et fixant un plafond de remboursement.
En concertation avec les questeurs des deux assemblées, nous avons conservé une souplesse nécessaire au dispositif. Certaines dépenses, comme les équipements informatiques, font aujourd’hui l’objet d’une prise en charge directe par l’Assemblée ou le Sénat ; il faut en tenir compte. De même, il est nécessaire de permettre le versement d’une avance dans certains cas.
Le dispositif que nous proposons prévoit donc trois formes de prise en charge des frais : le remboursement sur justificatifs, la prise en charge directe et un système d’avance. Nous mettons également en place un contrôle obligatoire dont le bureau de chaque assemblée fixera les modalités. Pour ma part, j’imagine que nous pourrions procéder à un système de contrôle aléatoire des comptabilités que les députés seront conduits à tenir ; nous souhaitons également que ces comptabilités soient certifiées dans un cadre qui resterait à définir.
Nous inviterons le bureau de chaque assemblée à définir de façon plus stricte les dépenses autorisées et celles qui ne le sont pas, de telle sorte que tout un chacun puisse être assuré que les dépenses que nous effectuons en tant que députés le sont bien dans le cadre de l’exercice de notre mandat.
M. Michel Zumkeller. Chacun ici reconnaît que le système actuel n’est pas satisfaisant. Je rappelle que le groupe UDI avait proposé, en 2012, des amendements visant à le contrôler. À l’époque, nous n’avions été que très peu suivis. Aussi sommes-nous très heureux que ce dossier avance.
Il y a une option que vous n’avez pas envisagée, celle de la fiscalisation. Il pourrait être cohérent de fondre l’indemnité parlementaire et l’IRFM, de les fiscaliser, et de considérer les parlementaires comme des personnes réalisant des bénéfices non commerciaux. Nous aurions peut-être des frais à déduire et ce serait l’administration fiscale qui effectuerait le contrôle.
Le système que vous évoquez pose un réel problème : qui va contrôler ? Combien va-t-il coûter ? Comment cela va-t-il se passer ? Charger le bureau de chaque assemblée de ce travail nécessitera un contrôle très pointu qui engendrera des frais et le recrutement de personnels. Est-ce vraiment le rôle de l’Assemblée nationale de contrôler des factures les unes après les autres ? Nous n’en sommes pas persuadés. Voilà pourquoi nous souhaitons que soit étudiée cette option de fiscalisation qui permettrait au parlementaire de déduire éventuellement des frais qui seront vérifiés par les services des impôts. Ce serait le meilleur moyen d’aboutir à la transparence, et c’est ce que nous proposons dans notre amendement CL25.
M. Philippe Latombe. Nous souhaitons trouver un système qui soit le plus simple, le plus transparent et le plus cohérent possible. Il ne s’agit pas de transférer la totalité du contrôle à l’administration fiscale : elle vérifiera la déductibilité ou non des frais.
Notre amendement CL96 prévoit que la comptabilité soit déposée et agrée par un organisme extérieur. Au cours des auditions, nous avons entendu les représentants des commissaires aux comptes nous dire qu’il leur était tout à fait possible de certifier les comptes des députés. Ce système permettrait de faire entrer les députés dans un régime de droit commun, celui du droit fiscal, avec la possibilité de déduire ou non en fonction des instructions fiscales, et d’aboutir à la transparence. Instaurer un système de contrôle des factures a priori revient à installer une vraie usine à gaz alors que la fiscalisation a l’avantage de simplifier les choses.
M. Régis Juanico. L’amendement CL15 cosigné par Mme Karamanli, Mme Untermaier et M. Potier vise à renforcer la transparence et le contrôle des dépenses des parlementaires dans le cadre de l’IRFM de façon réaliste, et d’abord en disant que l’on peut aller plus loin que ce qui a été déjà fait.
À l’Assemblée nationale, le cadre de l’utilisation de l’IRFM a été précisément défini en février 2015 par le bureau. L’IRFM concerne tout ce qui touche à la location des permanences – jadis on pouvait acheter un bien immobilier avec l’IRFM, ce qui n’est plus possible – les frais d’hébergement, de transport, de communication, de représentation – par exemple l’achat de médailles, de coupes, de couronnes – et de formation des députés et des collaborateurs. Ont été ajoutées à ces dépenses précisément définies la rémunération des collaborateurs en cas de dépassement du crédit collaborateur, les cotisations au groupe politique et le remboursement de certaines prestations fournies par l’Assemblée nationale. Le bureau de l’Assemblée a également prévu – mais vous me direz que c’est peut-être insuffisant – que les députés doivent attester sur l’honneur qu’ils utilisent l’IRFM conformément aux règles qui ont été définies. Enfin, est prévue l’obligation, en fin d’année, en cas de reliquat d’IRFM, de le reverser à l’Assemblée nationale.
Nous proposons concrètement que chaque député puisse tenir une comptabilité, par grandes dépenses, qui correspondent aux critères définis en 2015 que je viens d’évoquer et que celle-ci soit transmise chaque année à un expert-comptable ; celui-ci devra certifier que ces dépenses ont été bien utilisées dans le cadre défini. Ensuite, nous prévoyons que l’Assemblée nationale effectue un contrôle aléatoire, suffisamment dissuasif sur cinq ans, de l’ensemble des députés. Mais ce ne doit pas être un contrôle systématique et a priori comme l’a proposé le Sénat : cela représenterait un travail énorme qui exigerait de recruter de nouveaux fonctionnaires. Or les députés ont plutôt besoin de moyens humains pour contrôler l’action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques.
Le système que nous proposons permet d’aller beaucoup plus loin en matière de transparence et de contrôle de nos dépenses d’IRFM. Il paraît plus simple et plus adapté qu’une usine à gaz qui mobiliserait de nombreux fonctionnaires à l’Assemblée nationale.
M. Olivier Marleix. Je souscris pleinement à l’objectif de ces amendements ; nous partageons tous la volonté d’améliorer la transparence dans l’utilisation de l’indemnité représentative des frais de mandat, et la nécessité que les parlementaires rendent compte devant les organes de chacune des assemblées.
À la différence de la proposition de M. Juanico, ma version ne va pas jusqu’à ériger le parlementaire en comptable. Nous faisons déjà beaucoup de métiers en tant que députés, y ajouter l’activité de comptable alourdirait considérablement ce quotidien. J’ai beaucoup d’estime pour les experts-comptables, mais je ne sais pas s’il faut aller jusque-là…
Mon amendement CL40 permettrait à chaque assemblée de définir un régime plus souple, répondant à l’exigence de transparence. Il est proposé que les parlementaires remettent à l’organe désigné par leur assemblée un relevé de comptes, et que l’on justifie de toutes les dépenses qui y figurent. Un relevé de comptes permet un traçage très précis de toutes les dépenses sans aucune contrainte comptable supplémentaire. Pourquoi recruter des fonctionnaires alors que nos banques savent très bien organiser tout cela ?
Mme Paula Forteza. Nous retirons notre amendement CL73 en faveur du CL200 présenté par la rapporteure. La position de principe du groupe est de considérer que l’IRFM n’est pas un revenu complémentaire, comme l’impliquerait la fiscalisation, mais bien qu’elle correspond à des frais de mandat qui doivent être justifiés. Les modalités seront fonction des types de dépenses, afin que chaque assemblée puisse organiser de façon plus précise et plus flexible le contrôle des frais.
Dans tous les cas, le contrôle sera obligatoire. Sa mise en œuvre impose que les dépenses éligibles soient définies plus précisément qu’aujourd’hui, comme le prévoit l’amendement CL200. Nous proposons également l’intervention d’un tiers extérieur, qui renforcerait l’exigence de contrôle, et du déontologue de chaque assemblée, dont nous proposons par ailleurs de renforcer les pouvoirs.
L’amendement CL73 est retiré.
Mme Lætitia Avia. J’entends les arguments en faveur d’une fiscalisation, mais comme cela a été rappelé, elle reviendrait à augmenter l’enveloppe de l’indemnité parlementaire. Nous avons beaucoup parlé, hier, en présence de la garde des Sceaux, de notre identité : quels députés voulons-nous être ? Voulons-nous être les députés qui augmentent leur indemnité parlementaire sous couvert d’une fiscalisation ? À titre personnel, ma réponse est négative. Nous voulons rationaliser l’utilisation de l’argent public, et déterminer dans quelle mesure les frais engagés entrent dans le cadre de l’exercice du mandat.
J’entends dire que nous allons créer une usine à gaz, mais ces obligations sont les mêmes que celles qui pèsent sur chaque chef d’entreprise : dans une société, il faut parfois faire régler quelques factures par la comptabilité de l’entreprise, parfois on engage des frais qui sont ensuite remboursés, et d’autres fois on utilise la carte bancaire de l’entreprise. Les obligations créées par cet amendement sont exactement les mêmes que celles qui pèsent sur chaque chef d’entreprise.
N’oublions pas non plus l’exigence de contrôle, extrêmement importante dans ce texte. Les modalités de contrôle seraient à définir par les bureaux des assemblées, sans pour autant s’interdire – il est même fortement suggéré – le recours à un expert-comptable. Cet amendement répond à des exigences de transparence, de cohérence à l’égard de ce qui est demandé à nos concitoyens, et de contrôle.
M. Bruno Questel. Nous sommes ici pour faire le droit, mais nous faisons aussi de la politique. Je crains qu’une fiscalisation de l’IRFM ne déclenche une réaction immédiate de nos concitoyens. Je vois d’ici le leitmotiv de la presse – qui nous adore : « Ils se doublent leurs indemnités ! » Je rappelle que bien que l’utilisation de l’IRFM soit encadrée, les parlementaires sont totalement libres d’utiliser un bien propre pour ne pas supporter de dépense de loyer : du coup, certains pourraient ramener à un niveau minime la ponction effectuée sur une indemnité portée à près de 12 000 euros. Il s’en suivrait une inégalité inéluctable entre parlementaires. La proposition de la rapporteure me paraît poser des règles de transparence, de lisibilité et de contrôle.
Mme la rapporteure. Je propose à la Commission d’adopter l’amendement CL200, qui prévoit un dispositif juste et à même de répondre à toutes les interrogations.
M. Marc Le Fur. Sur cette affaire d’IRFM, soit nous trouvons une solution interne à l’Assemblée et au Sénat, soit nous trouvons une solution banalisée.
La solution interne, que vous proposez, maintient l’entre-soi. Elle organise un autocontrôle.
L’amendement que présente notre collègue Zumkeller me semble meilleur, car nos concitoyens attendent que nous ayons un régime comparable à l’ensemble des personnes dans la même situation. Des centaines de milliers de personnes ont des frais professionnels et déduisent de leurs revenus tous ceux qu’ils peuvent justifier. Pour ce faire, ils sont en relation non pas avec la corporation à laquelle ils appartiennent, mais avec les services fiscaux.
Pour l’IRFM, nous avons essayé de trouver des formules, toujours plus contraignantes pour les députés, mais toujours dans l’entre-soi. La seule formule à moyen terme est de prévoir un statut banalisé, comme tout le monde. Des milliers de gens ont des frais professionnels, ils les déduisent et les justifient. Et s’il y a un problème, l’administration fiscale noue un dialogue, et il est possible de se justifier. Cela présente enfin un autre intérêt : celui de ne pas livrer tout cela en pâture à l’opinion.
Nous ne pouvons plus rester dans l’entre-soi, il nous faut franchir cette étape. C’est la seule façon d’être crédibles aux yeux de nos concitoyens.
Mme Cécile Untermaier. Il faut effectivement s’interroger sur l’entre-soi, comme vient de le faire notre collègue. Si le contrôle est renvoyé aux bureaux des assemblées, nous resterons entre nous.
L’amendement présenté par la rapporteure me convient globalement, le nôtre n’est là que pour inciter à instaurer un contrôle aléatoire avec un expert-comptable venant certifier les comptes. Il faut nous assurer de la publication des décisions qui seront prises par l’Assemblée comme par le Sénat suite à ces contrôles. N’envoyons pas le message que nous réglons ces questions entre nous. Les décisions des bureaux sont publiées ; encore faut-il en assurer une publicité assez large pour rassurer les citoyens sur le travail effectué à ce sujet.
M. Guillaume Vuilletet. Nous atteignons un équilibre avec le texte qui nous est proposé, et je voudrais revenir sur les propos de notre collègue Le Fur. Non, nous ne sommes pas tout à fait comme les autres ; à tel point que nous avons une caisse de Sécurité sociale spéciale. Parce que pour que l’Assemblée soit indépendante, elle doit se contrôler elle-même. C’est la garantie de son statut et du nôtre. Nous ne criminalisons pas notre fonction, nous montrons à l’opinion que nous pouvons être transparents ; ce n’est pas la même chose.
M. Erwan Balanant. Il faut trouver l’équilibre entre la transparence que nous devons à nos concitoyens, nos capacités et l’efficacité du dispositif. Les deux solutions sont séduisantes. La fiscalisation permet de sortir d’un règlement au sein de l’Assemblée, et nous donne le même régime que tout le monde. Mais le signal qui pourrait être perçu, c’est celui d’une augmentation de nos indemnités. Il faut le prendre en compte, les citoyens ne comprendraient pas. Ce n’est pas nécessairement vrai : on verra bien, une fois déduits les frais de chacun, que le net est le même. Et certains députés pourront s’engager au-delà de ce que nous avons actuellement.
Mais ce n’est pas parce que l’Assemblée règle la question au sein du bureau que nous sommes dans l’entre-soi, si les règles sont précises et connues de nos concitoyens, il n’y a plus d’entre-soi, nous avons expliqué comment les choses fonctionnaient. Cet élément a aussi l’avantage de maintenir une stricte séparation des pouvoirs.
Entre ces deux solutions, je ne sais pas laquelle choisir. Les deux me paraissent répondre aux objectifs de transparence et d’efficacité.
M. Guillaume Larrivé. L’argument de la séparation des pouvoirs que vient d’invoquer notre collègue me semble très pertinent : une fiscalisation impliquerait un contrôle du pouvoir exécutif sur ce que nous faisons. Le pouvoir exécutif a des agents qui exerceraient un contrôle au cas par cas sur la nature des dépenses, et j’y vois le risque d’une atteinte à la liberté d’action du Parlement.
L’amendement de la rapporteure n’est pas très éloigné d’un point d’arrivée qui peut être accepté. J’aurais volontiers proposé un sous-amendement, mais malheureusement cela ne relève pas de la loi mais du règlement de notre assemblée : pour que votre solution fonctionne, il faudrait que le bureau soit constitué de manière pluraliste, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui… Ce n’est pas un point de détail, parce qu’il serait assez légitime que le principal groupe d’opposition puisse participer à la définition des conditions pratiques dans lesquelles tout cela sera mis en œuvre.
L’amendement CL200 est adopté.
En conséquence, l’article 7 est ainsi rédigé et les amendements CL25, CL96, CL15, CL40, CL18, CL19, CL21, CL13, CL20 et CL141 tombent.
Article 7 bis (art. 80 undecies du code général des impôts) Imposition des indemnités de fonction complémentaires versées à certains parlementaires exerçant des fonctions particulières
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 7 bis vise à soumettre à l’impôt sur le revenu les indemnités de fonction complémentaires versées à certaines autorités des assemblées parlementaires (membres du bureau, présidents des groupes politiques et présidents des commissions).
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 63 de la loi de finances pour 2017 (n° 2016-1917 du 29 décembre 2016) a soumis l’indemnité de fonction versée aux parlementaires à l’impôt sur le revenu.
Modifications apportées au Sénat
L’article 7 bis a été introduit par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative des trois questeurs du Sénat.
Modifications adoptées par la commission des Lois
Cet article n’a fait l’objet que de modifications rédactionnelles.
I. L’État du droit
Les députés et les sénateurs perçoivent une indemnité parlementaire. Celle-ci comprend trois éléments :
– l’indemnité parlementaire de base, fixée par référence au traitement des fonctionnaires occupant les emplois les plus élevés de l’État ; elle est égale à la moyenne du traitement le plus bas et du traitement le plus haut des fonctionnaires de la catégorie « hors échelle » – soit, à l’Assemblée nationale, au 1er février 2017, un montant brut mensuel de 5 599,80 euros ;
– l’indemnité de fonction, égale au quart de son montant, soit 1 441,95 euros ;
– l’indemnité de résidence, également accordée à tous les agents de la fonction publique, qui représente 3 % du montant brut mensuel de l’indemnité parlementaire de base, soit 167,99 euros.
Les deux premières composantes sont définies par l’ordonnance du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement ([126]).
Au plan fiscal, l’indemnité parlementaire de base et l’indemnité de résidence sont imposées suivant les règles applicables aux traitements et salaires, conformément à l’article 80 undecies du code général des impôts. Depuis les modifications introduites par l’article 63 de la loi de finances pour 2017 ([127]), l’indemnité de fonction l’est également dans les mêmes conditions.
Par ailleurs, les titulaires de différents postes à l’Assemblée nationale et au Sénat perçoivent des indemnités de fonction complémentaires, aussi appelées « indemnités spéciales », destinées à compenser des sujétions attachées à l’exercice de certaines fonctions. Elles ne sont pas prévues par la loi organique et uniquement mentionnées par le a du 3° du II de l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale, qui les définit, à l’instar de l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM), comme des sommes versées « à titre d’allocation spéciale pour frais par les assemblées à tous leurs membres ».
Les indemnités de fonction complémentaires sont plafonnées à 1,5 fois le montant cumulé de l’indemnité parlementaire et de l’indemnité de fonction. À l’Assemblée nationale, leur montant brut mensuel est le suivant :
– président : 7 267,43 euros ;
– questeurs : 5 003,57 euros ;
– vice-présidents : 1 038,20 euros ;
– présidents de commission et rapporteurs généraux de la commission des finances et de la commission des affaires sociales : 879,59 euros ;
– président de la commission spéciale chargée d’apurer les comptes : 879,59 euros ;
– président de l’Office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques : 879,59 euros ;
– secrétaires du Bureau : 692,14 euros.
Ces indemnités sont exonérées d’impôt sur le revenu, sur le fondement du 1° de l’article 81 du code général des impôts : elles sont considérées comme une allocation spéciale destinée à couvrir les frais inhérents à la fonction ou à l’emploi et effectivement utilisée conformément à son objet.
En revanche, elles sont soumises à la CSG et à la CRDS conformément à l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale déjà mentionné.
II. Le dispositif introduit par le sénat
Introduit par la commission des Lois du Sénat, sur la proposition de MM. Bernard Saugey, Jean-Léonce Dupont et Dominique Bailly, questeurs, l’article 7 bis vise à rendre imposables les indemnités de fonction complémentaires selon les règles de droit commun applicables aux traitements et salaires prévues à l’article 80 undecies du code général des impôts. Cette disposition s’appliquerait aux indemnités perçues à compter du 1er janvier 2018.
Selon les auteurs de l’amendement, les indemnités de fonction complémentaires s’apparentent davantage à un supplément de rémunération qu’à une allocation pour frais d’emploi. Cette différence justifierait un traitement distinct de celui de l’IRFM, laquelle vise à permettre aux parlementaires de faire face aux dépenses liées à l’exercice de leur mandat.
Elle conduirait également à tenir les indemnités de fonction complémentaires à l’écart du dispositif de contrôle et de transparence mis en place par l’article 7 pour la seule IRFM.
À l’Assemblée nationale, la commission des Lois n’a apporté au présent article que des modifications rédactionnelles.
*
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL142 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 7 bis modifié.
TITRE IV bis A DiSPOSITIONS RELATIVES À la nomination DES MEMBRES DU Gouvernement
Article 7 ter A (art. 8-1 [nouveau] de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Procédure préalable à la nomination des membres du Gouvernement
Résumé du dispositif et effets principaux :
L’article 7 ter A conditionne la nomination d’un membre du Gouvernement à la transmission :
– d’informations rassemblées par la HATVP sur le respect des obligations en matière de déclaration d’intérêts ou d’activité, de déclaration patrimoniale, de gestion par un tiers des instruments financiers et de prévention ou cessation de tout conflit d’intérêts ;
– d’une attestation fiscale attestant du respect des obligations de déclaration et de paiement des impositions dues.
Dernières modifications législatives intervenues :
Il s’agit d’un dispositif nouveau.
Modifications apportées au Sénat :
L’article 7 ter A a été introduit en séance publique à l’initiative du rapporteur M. Philippe Bas.
Modifications adoptées par la commission des Lois
Cet article n’a fait l’objet que de modifications rédactionnelles.
Adopté en séance par le Sénat, à l’initiative du rapporteur de la commission des Lois, avec un avis favorable du Gouvernement, le présent article donne un fondement législatif aux vérifications auxquelles il est aujourd’hui procédé préalablement à la nomination des membres du Gouvernement.
Inscrite dans la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ([128]), sous la forme d’un nouvel article 8-1, cette procédure prévoirait la transmission au Président de la République d’informations sur une personne que celui-ci envisage de nommer au sein du Gouvernement. Ces informations seraient également transmises au Premier ministre, une fois nommé, s’agissant du choix des autres membres du Gouvernement.
D’une part, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) serait autorisée à communiquer des éléments en sa possession permettant de déterminer :
– si cette personne est en conformité, le cas échéant, avec ses obligations déclaratives (transmission d’une déclaration d’intérêts, d’une déclaration d’intérêts d’activités ou d’une déclaration de situation patrimoniale) ou de justifier d’une gestion par un tiers désintéressé de ses instruments financiers ;
– si elle est susceptible d’être placée en situation de conflit d’intérêts en raison de sa nomination ;
– et quelles mesures permettraient de prévenir ou faire cesser cette situation de conflit d’intérêts.
D’autre part, il est créé une dérogation au secret fiscal afin de permettre à l’administration fiscale de transmettre une attestation relative à la situation de l’intéressé, de même nature et sous les mêmes réserves que celle prévue pour les députés, sénateurs et représentants français au Parlement européen par l’article 2 du projet de loi organique et l’article 13 du présent projet de loi.
La commission des Lois n’a adopté, sur cet article 7 ter A, que deux amendements de portée rédactionnelle.
*
La Commission adopte les amendements rédactionnels CL144 et CL143 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 7 ter A modifié.
TITRE IV bis DiSPOSITIONS RELATIVES aux frais de réception et de représentation des membres du gouvernement ainsi qu’à leur situation fiscale
Article 7 ter B (supprimé) (art. 8-1 [nouveau] de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Conditions de prise en charge des frais de réception et de représentation des membres du Gouvernement
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 7 ter B, introduit en séance publique à l’initiative du rapporteur M. Philippe Bas, prévoit qu’un décret en Conseil d’État définisse les conditions de prise en charge des frais de réception et de représentation des membres du Gouvernement, sur présentation de justificatifs. Ce décret déterminera également les plafonds à respecter.
Modifications adoptées par la commission des Lois
La Commission a supprimé cet article, sur la proposition du Gouvernement soutenue par la rapporteure.
Adopté en séance par le Sénat, à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, contre l’avis du Gouvernement, le présent article prévoit qu’un décret en Conseil d’État définisse les conditions de prise en charge des « frais de réception et de représentation » des membres du Gouvernement, sur présentation de justificatifs, ainsi que les plafonds à respecter.
En prévoyant que le Premier ministre est tenu de prendre un décret pour réglementer certaines dépenses liées à l’exercice des fonctions ministérielles, ce dispositif paraît, au regard de la jurisprudence ([129]), méconnaître le principe de la séparation des pouvoirs et les dispositions de l’article 21 de la Constitution.
Sur le fond, les dépenses liées à l’exercice des fonctions ministérielles, notamment les frais de réception, de représentation ou de déplacement, sont prises en charge par l’État, à l’exclusion de toute dépense à caractère personnel des ministres.
Contrairement à l’indemnité représentative des frais de mandat (IRFM) des parlementaires, qui prend la forme d’une avance, ces dépenses sont imputées sur un programme au sein d’une mission du budget général, pour lequel le Parlement vote un montant limitatif de crédits dans le cadre de la loi de finances annuelle. Elles font l’objet d’un contrôle de gestion et sont soumises au visa du contrôleur budgétaire et comptable ministériel ; elles sont retracées dans les rapports annuels de performance, qui accompagnent la loi de règlement, et peuvent être contrôlées par les rapporteurs spéciaux des commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat.
Pour ces raisons, la commission des Lois a adopté, avec l’avis favorable de la rapporteure, un amendement de suppression du présent article.
*
La Commission est saisie de l’amendement de suppression CL124 du Gouvernement.
Mme la rapporteure. L’article 7 ter B, adopté contre l’avis du Gouvernement, prévoit qu’un décret en Conseil d’État définit les conditions de prise en charge des « frais de réception et de représentation » des membres du Gouvernement, sur présentation de justificatifs, ainsi que les plafonds à respecter.
En prévoyant que le Premier ministre est tenu de prendre un décret pour réglementer certaines dépenses liées à l’exercice des fonctions de ministre, ce dispositif méconnaît les dispositions de l’article 21 de la Constitution.
Sur le fond, les dépenses liées à l’exercice des fonctions ministérielles, notamment les frais de réception, de représentation ou de déplacement, sont prises en charge sur le budget du ministère. Il n’y a pas d’avance comme pour l’IRFM.
Les crédits budgétaires ainsi dépensés peuvent faire l’objet de contrôles par les rapporteurs spéciaux des commissions des Finances.
Le dispositif voté par le Sénat ne nous paraît pas utile ; c’est la raison pour laquelle nous vous proposons de voter l’amendement de suppression de cet article.
M. Olivier Marleix. C’est un sujet important. Le Gouvernement nous demande de revenir sur un apport qui nous paraissait intéressant, au risque de remettre en cause le consensus trouvé au Sénat sur ce projet de loi. Il s’agissait d’établir une forme de parallélisme entre le sort réservé aux parlementaires et celui réservé aux ministres sur l’usage de leurs frais de fonctionnement courant.
L’histoire politique récente nous rappelle qu’un certain nombre d’excès peuvent faire scandale dans l’opinion publique, et nous sommes ici pour éviter que ces scandales se reproduisent. Ce fut par exemple le cas de l’achat de cigares par un ministre il y a sept ou huit ans, ou de trajets en avion de l’ETEC plus ou moins justifiés pour un autre ministre.
Ces sujets existent, et refuser de légiférer sur ce point fait courir le risque que de tels scandales se renouvellent. Je suis prêt à parier que ce sera malheureusement le cas dans les mois qui viennent, quels que soient les efforts, si aucun encadrement n’est décidé.
Vous n’avez pas opposé la séparation des pouvoirs précédemment, lorsque nous avons interdit aux ministres de recruter des membres de leur famille. Je ne comprends donc pas bien pourquoi elle viendrait faire obstacle dans ce cas précis. J’y vois plutôt un argument de mauvaise foi.
L’objectif de transparence doit être le même s’agissant d’un député ou d’un ministre, et il n’est pas satisfait par le contrôle de gestion. Il s’agit d’un contrôle interne très rigoureux de la dépense engagée par le cabinet ministériel pour le compte du ministre ; à ceci près que, à ma connaissance, ces informations ne sont pas rendues publiques ou sont très difficiles à trouver.
Cet ajout du Sénat qui imposait la même transparence aux frais de représentation des ministres me paraissait tout à fait bienvenu ; il est regrettable que le Gouvernement ferme la porte à cette proposition.
M. Ugo Bernalicis. Je ne comprends pas cette proposition de suppression. Pour avoir été fonctionnaire dans le domaine financier, je voyais passer toutes les factures dans le cadre des frais de représentation. Un travail a été fait au nom de l’État depuis plusieurs années pour encadrer ces frais de représentation à tous les niveaux, dans les directions des corps publics d’État comme dans le corps préfectoral, où plusieurs abus s’étaient produits il n’y a pas si longtemps que cela. Aujourd’hui, des justificatifs sont demandés et des plafonds de dépenses ont été fixés. Ce n’est d’ailleurs pas si contraignant, puisque certaines dépenses effectuées par le corps préfectoral pourraient encore être discutées – pour le dire poliment.
Il me semble de bonnes logique que ce qui s’impose déjà au sein de l’appareil d’État à tous les niveaux et qui va être appliqué au Parlement soit également étendu au Gouvernement ; et, pas plus que mon collègue dont je souscris au raisonnement, je ne comprends l’argument de la séparation des pouvoirs. Je suis contre cet amendement ; si le Gouvernement y tient, libre à lui de le défendre en séance publique.
M. Guillaume Larrivé. Comme nous tous, je suis très attentif au principe de séparation des pouvoirs. Je ne suis pas sûr que nous le méconnaissions en l’espèce, car l’article 7 ter B, tel que le Sénat l’a voté à l’initiative de Philippe Bas dont on connaît l’attachement aux règles juridiques, ne règle pas la question des frais de réception, mais renvoie à un décret le soin de les définir. Autrement dit, la loi ne ferait que renvoyer au Gouvernement le soin de définir son propre régime de frais… Je ne pense pas que nous soyons frontalement opposés au principe de séparation des pouvoirs entre le législatif et l’exécutif.
Au-delà, il serait bon que ce projet de loi ordinaire fasse l’objet d’un contrôle du Conseil constitutionnel. Le projet de loi organique sera d’office soumis au Conseil, mais il me semble que le président de l’Assemblée ou celui du Sénat devraient le saisir des questions très importantes soulevées par le projet de loi ordinaire, pour bien s’assurer que tous les principes constitutionnels sont respectés.
Mme la rapporteure. On ne peut pas dire que ces dépenses s’effectuent sans aucun contrôle. Les rapporteurs spéciaux des commissions des Finances disposent de pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place, et ils les exercent. Qui plus est, prévoir un tel dispositif revient à enjoindre au Gouvernement de prendre un décret, et le Conseil constitutionnel a déjà jugé que le législateur ne pouvait pas agir de la sorte.
M. Philippe Gosselin. Ce matin, vous avez rendu un avis favorable sur un amendement un peu spécieux et susceptible de susciter l’ire du Conseil constitutionnel… Or cette fois-ci, alors que le risque me semble équivalent, vous rendez un avis défavorable. J’ai du mal à suivre votre logique de constitutionnaliste, et nous aurons du mal à faire passer le message qu’il peut exister deux poids, deux mesures, et deux régimes différents applicables aux uns ou aux autres.
Prenons le risque, et laissons le président de l’Assemblée nationale ou celui du Sénat saisir le Conseil. Une partie du dispositif – la loi organique – sera soumise de droit à son examen ; il me semblerait très bien qu’il en aille de même pour la loi ordinaire. Au bénéfice de cet inventaire que le Conseil constitutionnel ne manquerait pas d’exercer, il serait préférable de ne pas supprimer l’article 7 ter B.
M. Stéphane Mazars, président. Je rappelle que ce matin, la rapporteure a rendu un avis favorable avec réserves, en renvoyant à la discussion dans l’hémicycle.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 7 ter B est supprimé.
M. Guillaume Larrivé. Je tiens à souligner, au nom du groupe les Républicains, à quel point le vote émis à l’instant montre que la transparence est à géométrie variable… Les députés sont volontaires pour faire jouer cette transparence, mais je constate que le groupe La République en Marche refuse de l’appliquer au Gouvernement, et sur ordre du Gouvernement. Son amendement de suppression vient consolider une certaine opacité des frais de fonctionnement des différents ministères, et je trouve regrettable que la majorité s’arrête au milieu du gué.
Article 7 ter (art. 9 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Extension du champ de la procédure de vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement
Résumé du dispositif et effets principaux :
L’article 7 ter étend le champ des impositions susceptibles de faire l’objet d’une vérification de situation fiscale pour les membres du Gouvernement.
Dernières modifications législatives intervenues :
L’article 9 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a donné un fondement légal à la procédure de vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement.
Modifications apportées au Sénat :
L’article 7 ter a été introduit par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur.
Modifications adoptées par la commission des Lois
Cet article n’a fait l’objet que de modifications rédactionnelles.
L’article 9 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a organisé une tradition républicaine en vertu de laquelle chaque ministre fait, « à compter de sa nomination », l’objet d’une procédure de vérification de sa situation fiscale au titre de l’impôt sur le revenu et, le cas échéant, de l’impôt de solidarité sur la fortune.
La procédure est « placée sous le contrôle » de la Haute autorité de la transparence de la vie publique (HATVP) qui, lorsqu’elle constate qu’un membre du Gouvernement ne respecte pas ses obligations fiscales, en informe le Président de la République, ainsi que le Premier ministre lorsqu’il s’agit d’un autre membre du Gouvernement.
En pratique, la HATVP saisit le directeur général des finances publiques (DGFiP) pour vérifier la situation fiscale du nouveau Gouvernement dans un délai d’un mois après la nomination (33 ministres et secrétaires d’État en mai et juin 2017). L’administration fiscale informe ensuite régulièrement la HATVP de ses investigations.
Alors que le contrôle était jusqu’alors limité aux deux principaux impôts déclaratifs, la commission des Lois du Sénat, sur la proposition de son rapporteur, a souhaité inclure l’ensemble des impositions dont les membres du Gouvernement sont redevables dans le champ de la procédure de vérification de situation fiscale qui s’applique d’ores et déjà à eux.
À l’Assemblée nationale, la commission des Lois n’a adopté qu’un amendement rédactionnel au présent article.
*
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL146 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 7 ter modifié.
Après l’article 7 ter
La Commission est saisie d’un amendement CL23 de M. Jean-Luc Warsmann.
M. Michel Zumkeller. Par cet amendement, il est proposé d’introduire une responsabilité financière pour les membres du Gouvernement, qui n’existe pas, et qui permettrait d’éviter certaines dérives.
Concrètement, dans certains cas, des ministères effectuent des dépenses non prévues. En cas de contrôle de la Cour des comptes, ils se réfugient derrière le fait que c’est une demande du ministre, et comme le ministre n’a pas de responsabilité financière, cela passe sans aucun contrôle. Dans le cadre de la transparence, cet amendement propose une très bonne solution.
M. Marc Le Fur. Nous en avons débattu lors de la discussion de la loi d’habilitation à légiférer par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, puisque j’avais déposé un amendement tendant à ce que les ministres relèvent désormais de la Cour de discipline budgétaire et financière.
Aujourd’hui, parmi les ordonnateurs, seuls les fonctionnaires relèvent de cette juridiction, pas les ministres. Cette situation pouvait se justifier à un moment où les ministres relevaient d’une juridiction spécifique, la Cour de Justice de la République. Le Président de la République a annoncé il y a quinze jours son intention de la faire disparaître. Si la juridiction d’exception disparaît, il faut que la juridiction ordinaire s’applique aux ministres. Ce parallélisme est une évidence.
Le Gouvernement et la rapporteure ont bien voulu convenir qu’il existait un problème ; si nous n’adoptons pas cette solution, le ministre n’aura aucune responsabilité de nature judiciaire sur ses actes budgétaires. Il ne sera pas responsable devant la Cour de Justice de la République, qui aura disparu, ni devant la Cour de discipline budgétaire.
Mme la rapporteure. Je me suis déjà exprimée sur ce sujet. Je demande le retrait de cet amendement.
M. Michel Zumkeller. Et pour quelle raison ?
M. Stéphane Mazars, président. Retirez-vous votre amendement ?
M. Michel Zumkeller. Non, je n’ai aucune raison de le retirer !
La Commission rejette l’amendement.
titre v dispositions relatives au financement de la vie politique
Chapitre Ier Dispositions applicables aux partis et groupements politiques
Avant l’article 8
La Commission examine l’amendement CL97 de Mme Isabelle Florennes.
Mme Isabelle Florennes. En l’absence de définition légale des partis politiques, la jurisprudence du Conseil d’État considère comme un parti politique tout groupement soumis à la loi sur le financement des partis politiques : autrement dit, la condition pour être un parti politique est de recevoir des financements en tant que parti politique ! Il nous apparaît aujourd’hui indispensable, à la suite notamment de l’audition de M. René Dosière, que la loi apporte une définition claire des partis politiques, le flou actuel permettant une explosion du nombre de partis : de 20 en 1990, nous sommes passés à 451 en 2016. C’est ce à quoi vise cet amendement.
Mme la rapporteure. Avis défavorable.
L’article 4 de la Constitution énonce un principe d’égalité entre les partis politiques, qui « concourent à l’expression du suffrage ». Le Conseil constitutionnel a jugé possible, en 1988, de conditionner le bénéfice du financement public à des critères d’audience politique – 1 % des voix dans 50 circonscriptions pour la première fraction. Mais des restrictions plus importantes seraient probablement censurées.
D’autre part, votre dispositif n’aboutirait pas à une diminution du nombre total de partis. Il en exclurait simplement certains du champ du financement public, et donc des contrôles de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).
M. Erwan Balanant. Où est le problème de constitutionnalité ? Nous visons évidemment ici les micro-partis, qui ne présentent jamais le moindre candidat à aucune élection. Cette situation est incongrue. Présenter des candidats, n’est-ce pas la raison d’être d’un parti politique ?
M. Ugo Bernalicis. Et les anarchistes ? (Sourires.)
Mme Isabelle Florennes. Il ne nous a pas paru opportun de relever les seuils, comme le proposait M. Dosière. Cet amendement ne vise qu’à préciser la définition d’un parti politique. Je ne comprends pas en quoi cela pourrait être inconstitutionnel.
M. Guillaume Larrivé. L’argument de la rapporteure est à mon sens tout à fait pertinent. L’article 4 de la Constitution dispose que « les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage », que ceux-ci « se forment et exercent leur activité librement » et « doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ». Voilà la définition d’un parti politique. Je comprends bien l’intention du groupe Modem. Mais vous posez des conditions restrictives : pourquoi un parti politique devrait-il nécessairement mobiliser des adhérents et présenter des candidats aux élections, comme vous voulez le leur imposer ? Vous excluriez ainsi un parti qui serait une sorte de think tank : participant uniquement au débat d’idées, alimentant le débat public, il concourt pourtant à l’expression du suffrage. Il entre dans le champ de l’article 4 de la Constitution ; mais il n’entrerait pas dans celui de votre amendement. Votre définition m’apparaît trop restrictive au regard du principe de liberté garanti par la Constitution.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle se saisit de l’amendement CL50 de M. Xavier Breton.
M. Xavier Breton. Mon amendement reprend également une proposition de M. Dosière. Nous devons nous inquiéter de cette explosion du nombre de partis : 20 en 1990, 250 en 2000, plus de 450 aujourd’hui ! Cette situation conduit nos concitoyens à s’interroger sur la nature des partis politiques. J’entends vos arguments sur la constitutionnalité ; mais nous avons approuvé ce matin même un amendement qui présentait des risques du même ordre. Nous demandons à tout le moins un engagement à travailler sur cette question : il faut mettre fin à la prolifération des partis, qui affaiblit notre démocratie.
Mme la rapporteure. Avis défavorable. Au cours de nos auditions, M. François Logerot, président de la CNCCFP, s’est dit tout à fait opposé à ce type de mesures, considérant que cela ferait sortir du champ de son contrôle les micro-partis ou certains groupements politiques. Cet amendement manquerait sa cible. Il vaut donc mieux s’abstenir.
La Commission rejette l’amendement.
Article 8 (art. 11, 11-1, 11-2, 11-3, 11-3-1 [nouveau], 11-4, 11-5, 11-7, 11-8, 11-9, 11-10 [nouveau] et 19 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie publique, art. 10 de la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats) Règles de financement des partis et groupements politiques
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 8 modifie la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique en prévoyant : le recueil de l’ensemble des ressources d’un parti ou groupement politique par un mandataire financier ; l’encadrement des prêts consentis à des partis politiques et la certification de leurs comptes ; l’information de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ; des sanctions pénales.
Dernières modifications législatives intervenues
Voir la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats.
Modifications apportées au Sénat
L’article 8 a fait l’objet de cinq modifications de fond par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur :
– les modalités d’information de la CNCCFP en cas de prêt à un parti ou de remboursement d’un prêt ont été renforcées ;
– la délivrance par le bénéficiaire d’un reçu fiscal au donataire a été étendue aux cotisations versées à un parti ;
– le recours à l’open data a été rendu obligatoire pour la publication par la CNCCFP des comptes des partis et de leurs annexes ;
– le quantum de peines pour l’ensemble des infractions résultant du défaut de transmission à la CNCCFP a été relevé ;
– les contrats de prêt consentis par des personnes physiques et des personnes morales avant l’entrée en vigueur de la loi ont été exclus.
La commission a également adopté un amendement de M. Hugues Portelli instituant une sanction pénale à l’encontre du dirigeant de fait ou de droit du parti qui n’aurait pas rempli ces obligations.
Enfin, en séance publique, cet article a encore fait l’objet de modifications tendant à interdire à une personne physique qui n’est pas française ou résidente de verser un don à un parti politique (à l’initiative de M. Jean-Yves Leconte), à préciser le champ des partis concernés (Gouvernement), tout en excluant les petites structures (M. Leconte), et à assurer l’application du dispositif outre-mer (rapporteur).
Modifications adoptées par la commission des Lois
Deux amendements ont été adoptés, à l’initiative du Gouvernement, afin de réintroduire une publication au Journal officiel des comptes de campagne, en plus de l’open data, et garantir l’anonymat des prêteurs aux partis politiques. Un troisième amendement a modifié l’échelle des sanctions pénales prévues dans cet article 8, afin de garantir une progressivité satisfaisante.
I. L’État du droit
L’article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958 énonce que les partis et groupements politiques « se forment et exercent leur activité librement ». Ce principe de liberté, constitutionnellement garanti, justifie qu’aucune déclaration ou autorisation ne soit nécessaire pour créer un parti politique.
Les seules formalités concernent les formations qui souhaitent bénéficier du financement prévu par la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique ([130]), modifiée à plusieurs reprises et, dernièrement, par la loi du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats ([131]).
En 2017, on recensait 496 partis ou groupements tenus, dans le cadre de la loi du 11 mars 1988, de déposer leurs comptes annuels.
A. Le financement public des partis et groupements politiques
Le financement public des partis politiques prend la forme d’une aide publique de l’État, régie par les articles 8 à 10 de la loi du 11 mars 1988, dont le montant est voté en loi de finances (68,7 millions d’euros pour 2017). Cette aide publique est partagée en deux fractions égales :
– la première fraction est attribuée aux partis et groupements politiques qui ont présenté des candidats ayant obtenu chacun 1 % des suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions lors du plus récent renouvellement de l’Assemblée nationale ([132]) ;
– la seconde est attribuée aux partis et groupements bénéficiaires de la première fraction proportionnellement au nombre des membres du Parlement qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre, y être inscrits ou s’y rattacher ([133]).
B. Le financement privé des partis et groupements politiques
Au titre de leur financement privé, les partis politiques ne peuvent recueillir des fonds que par l’intermédiaire d’un mandataire, qui est soit une personne physique déclarée à la préfecture, soit une association de financement agréée par la CNCCFP.
Les partis ne peuvent recevoir ni don, ni avantage financier, ni avantage en nature d’une personne morale, de droit public comme de droit privé, de droit français comme de droit étranger, y compris sous la forme de biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont pratiqués habituellement.
Une exception existe au profit des partis politiques eux-mêmes, qui peuvent connaître des échanges de flux financiers entre eux, conformément au troisième alinéa de l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988.
Les dons des personnes physiques sont autorisés dans la limite de 7 500 euros par an. Depuis la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ([134]), cette limite s’applique par personne physique et les cotisations des adhérents aux partis politiques ([135]) sont prises en compte dans le plafond.
Tout don de plus de 150 euros doit être versé par chèque, virement, prélèvement automatique ou carte bancaire. Quel que soit le montant du don, le mandataire délivre un reçu au donateur sur un imprimé édité par la CNCCFP. Sur présentation de ce reçu, le donataire peut bénéficier d’une réduction d’impôt, dans les conditions détaillées supra.
En moyenne, les dons représentent 10 % des recettes des partis – proportion qui varie de 3 à 20 % selon les partis – et les cotisations des adhérents 15 % – proportion variant de 7 à 20 %. Quant aux contributions des élus, elles atteignent 17 % (variation de 5 à 37 %). Parmi les autres ressources, figurent, éventuellement, les emprunts consentis par les établissements de crédit ou les particuliers.
À compter de l’exercice 2018, l’article 8 de la loi du 6 mars 2017 a prévu que la CNCCFP publierait désormais aussi des informations relatives aux emprunts souscrits ou consentis par les partis ou groupements politiques ; conformément à la dernière phrase de l’alinéa 2, seraient ainsi rendus publics les « montants consolidés […] répartis par catégories de prêteurs, types de prêts et pays d’établissement ou de résidence des prêteurs ainsi que l’identité des prêteurs personnes morales ».
Il impose, pour ce faire, la transmission à la CNCCFP de nouveaux éléments figurant dans les annexes aux comptes des partis et groupements politiques :
– les montants et conditions d’octroi des emprunts souscrits ou consentis ;
– l’identité des prêteurs ;
– et les flux financiers entre les partis et les candidats tenus d’établir un compte de campagne.
C. Le contrôle des comptes des partis et groupements politiques
L’article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 impose aux partis de tenir une comptabilité, qui doit retracer « tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux de tous les organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement détient la moitié du capital social ou des sièges de l’organe d’administration ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ».
Les comptes de ces partis sont arrêtés chaque année ; ils sont certifiés par deux commissaires aux comptes et déposés dans le premier semestre de l’année suivant celle de l’exercice à la CNCCFP, qui assure leur « publication sommaire » au Journal officiel. Toutefois, s’agissant des partis dont les ressources annuelles ne dépassent pas 230 000 euros, l’article 7 de la loi du 6 mars 2017 précitée a limité l’exigence de certification à un commissaire aux comptes.
La CNCCFP n’est donc pas un « juge des comptes » des partis : la certification est faite par des commissaires aux comptes et il revient seulement à la Commission d’en vérifier la cohérence d’ensemble (bilan, compte de résultat et annexe ; justificatifs de recettes présentés par le mandataire).
En réalité, et contrairement à une idée reçue, les comptes des partis politiques ne sont pas contrôlés en vertu de la liberté constitutionnelle de fonctionnement qui leur est reconnue.
En cas de méconnaissance des obligations comptables des partis, constatée par la CNCCFP (absence de dépôt des comptes dans le délai légal, comptes non certifiés, comptes ayant fait l’objet d’un refus de certification par les commissaires aux comptes, etc.), plusieurs sanctions, éventuellement cumulatives, sont prévues :
– le parti perd le droit, pour l’année suivante, au bénéfice de l’aide publique (en particulier, un parlementaire ne peut plus s’y rattacher) ;
– le parti perd le droit de financer une campagne électorale ou un autre parti politique ;
– le parti redevient en quelque sorte une association de droit commun et se retrouve soumis au contrôle de la Cour des comptes et à la réglementation des associations subventionnées, en application de l’article 10 de la loi du 11 mars 1988 ;
– les dons et cotisations à son profit ne peuvent, à compter de l’année suivante, ouvrir droit à réduction d’impôt, ce qui revient à pénaliser le donateur et donc indirectement le parti ;
– la CNCCFP peut également retirer l’agrément de l’association de financement, aboutissant à priver le parti de la possibilité de recevoir des dons, jusqu’à la désignation d’un nouveau mandataire financier.
L’article 9 de la loi du 6 mars 2017 a ouvert à la CNCCFP la possibilité de moduler les sanctions qu’elle prononce et leur durée en cas de manquement aux obligations comptables pour assurer une meilleure proportionnalité entre les motifs du constat et ses conséquences juridiques.
II. LE droit PROPOSé
S’il procède à une large réécriture de la loi du 11 mars 1988, l’article 8 conserve l’essentiel du régime actuel, en le complétant par cinq mesures principales.
A. le recueil de l’ensemble des ressources du parti par le mandataire financier
Actuellement, seul le mandataire peut recueillir, sur un compte bancaire ou postal unique qu’il a ouvert, les dons des personnes physiques consentis à un parti ou groupement politique. Cette obligation de recourir à un mandataire a été jugée conforme à l’article 4 de la Constitution ([136]). Les autres ressources financières, y compris les cotisations d’élus, sont versées directement au parti ou groupement politique bénéficiaire, généralement sous la responsabilité d’un trésorier.
Dans le souci d’accroître « la transparence et la qualité de la gestion financière et comptable des partis » ([137]), les 1°, 2°, 3° et 8° du I du présent article modifient les articles 11, 11-1, 11-2 et 11-8 de la loi du 11 mars 1988 pour imposer le recueil par le mandataire financier de l’ensemble des ressources financières du parti ou groupement politique.
Seraient concernés :
– l’aide publique prévue aux articles 8 à 9-1 de la loi du 11 mars 1988 ;
– les dons des personnes physiques ;
– les cotisations des adhérents ;
– les contributions des élus ;
– les contributions des autres partis politiques ;
– les produits de manifestations et colloques et contributions spécifiques ;
– les produits d’exploitation ;
– les produits financiers ;
– les produits exceptionnels tels que les legs ;
– les prêts ;
– la dévolution de l’excédent des comptes de campagne d’un candidat.
Lors de son audition par la rapporteure, le président de la CNCCFP a toutefois souligné que les comptes du mandataire n’avaient pas d’identité propre et étaient déjà retracés dans les comptes annuels du parti ou groupement. Il a estimé que cette nouvelle obligation n’apporterait aucune garantie supplémentaire et pointé le risque de marginalisation du trésorier.
B. l’encadrement des prêts consentis par des personnes physiques
Le nouvel article 11-3-1, inséré par le 4° du I du présent article dans la loi du 11 mars 1988, limite à cinq ans la durée et plafonne le montant des prêts accordés par les personnes physiques à des partis politiques, en renvoyant à un décret en Conseil d’État le soin de fixer ce plafond et les « conditions d’encadrement » de façon à garantir qu’ils ne constituent pas un don déguisé.
Il renforce les garanties pour le prêteur puisque le parti ou groupement devra fournir à ce dernier des éléments d’information relatifs aux caractéristiques du prêt (taux d’intérêt, montant total du prêt, durée, modalités et conditions de remboursement du prêt) et aux conséquences d’une éventuelle défaillance de sa part.
Le a du 5° du I modifie, par ailleurs, le troisième alinéa de l’article 11-4 de cette loi afin d’interdire aux personnes morales de consentir des prêts aux partis et groupements politiques. Pourront toutefois déroger à cette interdiction les partis et groupements eux-mêmes, ainsi que les établissements de crédit ou les sociétés de financement dès lors qu’ils ont leur siège social dans un État membre de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen.
Cette même interdiction s’appliquera aux États étrangers et personnes morales de droit étranger, à l’exception des établissements de crédit et sociétés de financement déjà cités, conformément aux dispositions ajoutées par le c du même 5° à l’avant-dernier alinéa de l’article 11-4.
C. les modalités de certification des comptes des partis
Le 7° du I réécrit l’article 11-7 de la loi du 11 mars 1988, qui définit les obligations comptables communes aux partis ou groupements bénéficiaires d’un financement public direct et à ceux ayant désigné un mandataire, dont il étend l’application à l’ensemble des partis ou groupements au sens de l’article 4 de la Constitution. En revanche, il ne revient pas sur l’allégement de l’obligation de certification des comptes introduit, pour les partis et groupements politiques dont les ressources ne dépassent pas 230 000 euros, par la loi du 6 mars 2017 précitée.
Des dispositions nouvelles imposent que la comptabilité des partis et groupements politiques soit désormais tenue selon un référentiel unique, défini par l’Autorité des normes comptables. Cette évolution bienvenue est destinée à assurer une uniformisation des comptes déposés à la CNCCFP et une mise en œuvre facilitée des contrôles.
Par ailleurs, le périmètre de consolidation des comptes des partis et groupements politiques est étendu aux organismes, sociétés ou entreprises « satellites » : fédérations locales, sections, etc. Ces derniers sont intégrés dès lors que le parti ou groupement en question détient la moitié du capital social ou des sièges de l’organe d’administration et exerce un « pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ».
D. l’information de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques
Le don d’une personne physique à un parti ou groupement politique donne lieu à la délivrance d’un reçu par le mandataire. Ce reçu permet au donateur de bénéficier du crédit d’impôt ouvert par l’article 200 du code général des impôts, à hauteur des deux tiers du montant du don.
Le 5° du I du présent article complète, à l’article 11-4, les obligations d’information de la CNCCFP pesant sur les partis ou groupements politiques, sous la forme d’une liste des donateurs assortie du montant des dons devant être communiquée chaque année, dans les conditions que déterminera un décret en Conseil d’État. Cette obligation est toutefois déjà prévue par un décret, qui a été modifié pour tenir compte des informations supplémentaires collectées par la Commission suite à l’article 15 de la loi du 11 octobre 2013 ([138]).
En outre, alors que les comptes et leurs annexes sont publiés, chaque année, par la CNCCFP au Journal officiel sous une forme « sommaire », la nouvelle rédaction proposée prévoit une publication intégrale.
E. la création de sanctions pénales en cas de violation des règles relatives au financement de la vie politique
Les 6° et 9° du I étendent le champ des infractions en cas de violation des règles relatives au financement de la vie politique, et aggravent le quantum des peines encourues.
Les peines prévues par l’article 11-5 de la loi du 11 mars 1988 en cas de violation des règles relatives aux dons aux partis et groupements politiques, actuellement d’un an d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende, sont portées à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende.
Les mêmes peines seraient désormais applicables en cas de manquement aux nouvelles règles relatives aux prêts consentis par les personnes physiques (article 11-3-1 de la loi du 11 mars 1988) ou les personnes morales (article 11-4).
Les manquements aux obligations d’information de la CNCCFP sont également érigés en infraction, et des sanctions pénales dissuasives prévues. L’absence de communication par les partis et groupements politiques des informations énumérées aux articles 11-4 et 11-7 de la loi du 11 mars 1988 (liste unique des donateurs et cotisants ainsi que les montants concernés, informations relatives aux emprunts souscrits ou consentis, pièces comptables ou justificatifs, etc.) serait ainsi punie de trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende. Par exception, l’absence de transmission des informations relatives aux prêts consentis par une personne physique (copie du contrat de prêt avec des personnes physiques et état de remboursement de ces prêts) serait passible d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.
Ces modifications dotent la CNCCFP, comme celle-ci l’avait demandé dans son rapport d’activité pour 2015, des moyens de contraindre les partis et groupements politiques à transmettre leurs pièces comptables et justificatives.
III. LeS modifications opérées par le sénat
Outre des améliorations rédactionnelles, visant notamment à harmoniser la référence à la notion de « partis et groupements politiques », ou relatives aux modalités d’application du présent article outre-mer, les sénateurs ont adopté de nombreuses modifications, certes plus ponctuelles.
A. Les modalités d’information de la CNCCFP en cas de prêt à un parti ou de remboursement d’un prêt sont renforcées
Sur la proposition de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat a complété le projet de loi afin de prévoir que la copie du contrat de prêt soit transmise l’année de sa conclusion.
B. Le régime des prêts déjà consentis par des personnes morales aux partis et groupements politiques est précisé
Afin de ne pas remettre en cause les emprunts déjà souscrits, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de son rapporteur excluant l’application de ces nouvelles règles aux contrats de prêt consentis par des personnes physiques et des personnes morales avant l’entrée en vigueur de la loi.
C. L’encadrement des dons et cotisations versés à un parti est réaffirmé
Sur la proposition de son rapporteur, la commission des Lois a étendu la délivrance d’un reçu aux cotisations versées par des militants ou des élus, dès lors que celles-ci ouvrent déjà droit aux mêmes avantages fiscaux et sont soumises, par principe, aux mêmes exigences légales, notamment le plafond annuel pour une même personne physique.
Les sénateurs ont, par ailleurs, adopté en séance, à l’initiative de M. Jean-Yves Leconte, sénateur représentant les Français établis hors de France, et avec l’avis favorable du rapporteur comme du Gouvernement, le principe de l’interdiction pour une personne physique qui n’est pas de nationalité française, ou résidente en France, de verser un don à un parti politique.
D. LeS Autres modifications
En séance publique, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement destiné à revenir au champ d’application des obligations comptables actuellement en vigueur, c’est-à-dire, d’une part, les partis et groupements politiques qui bénéficient d’un financement public et, d’autre part, ceux qui se soumettent au dispositif prévu par les articles 11 à 11-4 de la loi du 11 mars 1988.
Sur la proposition de M. Jean-Yves Leconte, avec l’avis favorable du rapporteur mais contre celui du Gouvernement, il a entendu limiter l’obligation de consolidation comptable aux organisations satellites les plus significatives, en renvoyant à un décret le soin de déterminer des critères basés par exemple sur la taille, le volume des recettes ou le nombre d’adhérents.
Suivant la proposition de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat a, enfin, créé une nouvelle infraction afin de sanctionner l’omission de tenue d’une comptabilité et son défaut de transmission à la CNCCFP par un parti ou groupement politique et voté un quantum de peines identique – trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende – pour l’ensemble des infractions résultant d’un défaut de transmission à la CNCCFP.
À titre de comparaison, on rappellera que le manquement d’un représentant d’intérêt à l’obligation de déposer auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) les informations qu’il est tenu de communiquer, en application des article 18-1 et suivants de la loi du 11 octobre 2013 précitée, n’est passible que d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. Il en est de même de l’obligation pour les parlementaires et membres du Gouvernement de déposer une déclaration de situation patrimoniale auprès de la même autorité en vertu de l’article L.O. 135-1 du code électoral.
Pour garantir à ces sanctions leur efficacité, notamment dans le cas des partis « mis en sommeil » qui ne disposent plus d’aucuns fonds, la commission a adopté, suivant l’avis favorable de son rapporteur, un amendement de M. Hugues Portelli instituant une sanction pénale à l’encontre du dirigeant de fait ou de droit du parti ou groupement qui n’aurait pas rempli ses obligations.
IV. LeS amendements adoptés par la commission des Lois
À l’Assemblée nationale, la commission des Lois a apporté plusieurs modifications de forme et de fond au présent article. Ces dernières ont consisté à :
– rétablir la publication des comptes annuels des partis et groupements politiques au Journal officiel, à l’initiative du Gouvernement et avec l’avis favorable de la rapporteure ;
– ne pas prévoir la publication de la liste des prêteurs personnes physiques afin de protéger leur droit au respect de la vie privée et leur liberté d’opinion, à nouveau sur la proposition du Gouvernement et avec l’avis favorable de la rapporteure ;
– ramener à un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende le quantum de peine pour les infractions relatives à des obligations d’information de la CNCCFP (non dépôt des comptes, non réponse à une demande...).
*
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL147, CL148 et CL149, tous trois de la rapporteure.
Puis elle examine l’amendement CL79 de M. Erwan Balanant.
M. Philippe Latombe. Cet amendement tend à mettre fin à toutes les activités bancaires des partis politiques. Ceux-ci n’ont pas vocation à se substituer aux établissements bancaires. Certains micro-partis, on le sait, ne sont là que pour effectuer des opérations bancaires auprès d’autres partis, moyennant rémunération ; mais ils ne présentent pas, eux, de candidats. Ce sont eux que nous visons. C’est la suite logique de notre proposition d’inscrire dans la loi une définition un peu plus stricte du parti politique, et donc de mieux réguler les financements.
Mme la rapporteure. Avis défavorable. Vous semblez considérer que le financement des partis devrait uniquement émaner d’établissements bancaires. Or, aujourd’hui, la difficulté d’accès au crédit est réelle – c’est d’ailleurs pour cette raison que nous prévoyons des dispositifs destinés à faciliter cet accès. Se limiter aux seuls financements bancaires empêcherait certains partis de se financer : ce n’est pas l’objectif de cette loi.
La Commission rejette l’amendement.
Elle se saisit ensuite de l’amendement CL68 de M. Ugo Bernalicis.
M. Ugo Bernalicis. Le problème posé par l’amendement précédent, c’étaient les intérêts, pas le prêt lui-même…
Notre amendement CL68 vise à rendre publique la liste de ceux qui ont fait aux partis des dons dépassant 3 000 euros – nous aurions aussi bien pu écrire 2 500, d’ailleurs. L’existence de ces gros donateurs peut en effet éveiller des suspicions de conflits d’intérêts. Quand on voit que s’organisent des soirées réservées à des personnes capables de donner 7 500 euros à un candidat, on s’inquiète du financement de certaines campagnes.
Mme la rapporteure. Avis défavorable. Il faut respecter la vie privée des donateurs, qui ne souhaitent pas forcément voir rendu public leur engagement politique. En revanche, la liste des donateurs est transmise à la CNCCFP, qui peut contrôler le respect des dispositions légales. Ce système me paraît tout à fait opérant.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CL86 de M. Xavier Breton.
M. Xavier Breton. Cet amendement vise à astreindre les micro-partis qui ne bénéficient ni de l’aide publique, ni de cotisations de particuliers, aux mêmes obligations de contrôle que celles qui s’imposent aux partis ou groupements qui, eux, en bénéficient. Nous ne faisons que reprendre une préconisation de la commission des Lois du Sénat.
Mme la rapporteure. Avis défavorable. Seuls les partis bénéficiant du financement public direct ou indirect sont aujourd’hui astreints à cette obligation. L’élargissement que vous proposez me paraît contraire au principe de liberté et à l’article 4 de la Constitution.
M. Fabien Roussel. Cet amendement me paraît plein de bon sens, et je pensais que la rapporteure l’accepterait.
Un amendement proposait de définir ce qu’est un parti, et une définition devra être donnée.
Mme Isabelle Florennes. L’amendement a été rejeté…
M. Fabien Roussel. Nous allons nous battre pour qu’il y ait une définition ! En tout cas, tous les partis doivent pouvoir être contrôlés, tout comme le sont les associations.
M. Michel Zumkeller. Sur le fond, c’est une loi de transparence, dites-vous. Or, chacun comprend bien que si l’on n’impose pas la moindre contrainte aux micro-partis, il n’y aura pas de transparence ! On nous répond systématiquement que nous portons atteinte à la liberté de je ne sais qui ou de je ne sais quoi : ce n’est pas une réponse ! Si vous ne voulez pas d’une loi de transparence, renonçons, rentrons chez nous et tout ira bien. Si c’est une loi de transparence, alors celle-ci doit concerner aussi les micro-partis, et ils doivent être contrôlés, même s’ils n’ont pas de financement public.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL150 de la rapporteure.
Elle examine ensuite l’amendement CL125 du Gouvernement.
Mme la rapporteure. Il s’agit d’un amendement quasi-rédactionnel. L’ajout dans le texte d’une obligation de publication en open data des comptes des partis politiques a malencontreusement fait disparaître la publication au Journal officiel… Il s’agit de la rétablir.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte alors l’amendement rédactionnel CL152 de la rapporteure.
Puis elle se saisit de l’amendement CL179 du Gouvernement.
Mme la rapporteure. Le Sénat a prévu que la CNCCFP publierait la liste des prêteurs que lui adressent les partis politiques. Au regard du droit au respect de la vie privée, il convient d’anonymiser la liste qui sera publiée, en agrégeant les montants par catégories de prêteurs et types de prêts.
M. Olivier Dussopt. Tout à l’heure, vous avez refusé un amendement présenté par le groupe de la France insoumise relatif à la publicité des donateurs. Le groupe Nouvelle Gauche présentera dans un instant un amendement similaire. Et vous nous proposez ici, à l’initiative du Gouvernement, de garder secrète l’identité des personnes privées qui financeraient par des prêts – et non par des dons ! – une campagne électorale. Seule l’identité des personnes morales, c’est-à-dire des établissements bancaires, serait rendue publique.
Nous parlons ici de campagnes législatives, mais aussi présidentielles, et donc de montants très importants. Les prêts ne sont pas limités : telle ou telle personne privée, extrêmement fortunée, pourrait donc prêter un, deux, quatre, cent millions d’euros à un candidat à l’élection présidentielle sans que son nom soit rendu public ? Je veux bien entendre que vous voulez protéger la vie privée, mais si l’on souhaite plus de transparence, et a contrario si l’on souhaite éviter telle ou telle influence dans la sphère publique, alors la publicité me paraît légitime. Encore une fois, nous parlons ici de prêts, qui ne sont pas plafonnés.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL153 de la rapporteure.
En conséquence, l’amendement CL195 du Gouvernement tombe.
Puis la Commission adopte l’amendement rédactionnel CL155 de la rapporteure.
Elle se saisit alors de l’amendement CL154 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement a pour objet de rétablir une échelle des peines cohérente. Le projet de loi crée différentes infractions pénales en cas de violation des dispositions de la loi de 1988 sur le financement des partis politiques. Le Sénat a systématiquement rehaussé le quantum des peines à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende.
Pour respecter le principe de proportionnalité, je vous propose donc de ramener ce quantum à un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende pour les infractions relatives à des obligations d’information de la CNCCFP, telles que l’absence de dépôt des comptes ou de réponse à une demande.
La Commission adopte l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL49 de Mme Danièle Obono.
M. Ugo Bernalicis. Notre amendement CL49 vise à imposer des sanctions en cas de non-production de documents requis ou de fraude, y compris si celle-ci est révélée a posteriori.
Mme la rapporteure. Vous proposez de sanctionner pénalement la transmission de fausses informations à la CNCCFP. Celle-ci nous a fait savoir qu’elle souhaitait disposer d’infractions dissuasives pour obtenir la communication des pièces comptables. En revanche, elle dispose déjà, aux termes de la loi de 1988, d’une palette de sanctions en cas de fraude comptable : ainsi, le parti perd le droit, pour l’année suivante, au bénéfice de l’aide publique, de même que le droit de financer une campagne électorale ou un autre parti politique ; il redevient en quelque sorte une association de droit commun et se retrouve soumis au contrôle de la Cour des comptes ; les dons et cotisations à son profit ne peuvent plus, à compter de l’année suivante, ouvrir droit à réduction d’impôt, ce qui revient à pénaliser le donateur et donc indirectement le parti. Enfin, la CNCCFP peut retirer l’agrément de l’association de financement, aboutissant à priver le parti de la possibilité de recevoir des dons, jusqu’à la désignation d’un nouveau mandataire financier.
Ces dispositions paraissent suffisantes. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL156 de la rapporteure.
La Commission adopte alors l’article 8 modifié.
Après l’article 8
La Commission examine l’amendement CL42 de M. Régis Juanico.
M. Régis Juanico. Depuis 1988, nous avons su bâtir, par une quinzaine de textes, une législation en matière de financement des partis politiques et des campagnes électorales rigoureuses. Elle permet d’apporter un financement public aux partis politiques. Il me semble qu’il faudra s’intéresser aux critères et faire bouger les curseurs : 450 partis et micro-partis, ce n’est tout simplement pas possible.
Notre législation permet également d’imposer la transparence des ressources et des dépenses, et elle encadre le financement privé. J’avais, en 2010, présenté une proposition de loi relative à la transparence de la vie publique, qui visait à plafonner le montant des dons des personnes physiques à 7 500 euros par personne et par an, tous partis politiques confondus ; cette disposition a été adoptée en 2013. Notre législation permet aussi de plafonner les dépenses électorales des candidats, et de contrôler le respect de ces plafonds : on se souvient qu’en 2012, un candidat bien connu a vu son compte de campagne rejeté et ses dépenses de campagne n’ont pas été remboursées.
Il y a un aspect sur lequel nous pouvons encore progresser : celui de la transparence des dons des personnes physiques aux partis politiques et aux campagnes électorales. Notre amendement porte sur les dons supérieurs à 2 500 euros, c’est-à-dire un tiers du plafond. Les citoyens ont le droit de savoir qui sont les principaux contributeurs à la campagne d’un candidat ; ils doivent savoir si ces candidats, une fois élus, gouvernent bien au nom de l’intérêt général et pas au nom du respect d’intérêts privés. Pour conduire la transition énergétique, interdire les perturbateurs endocriniens ou d’autres substances toxiques, voter une loi bancaire, l’action des élus ne doit pas être entravée par des liens d’intérêts.
Telles sont les raisons pour lesquelles nous proposons de rendre public le nom de ceux qui auront fait des dons aux partis politiques supérieurs à 2 500 euros. L’Allemagne procède ainsi, au-delà de 3 000 euros. C’est ce que nous avons fait, avec Benoît Hamon, pendant la campagne présidentielle – certes, avec très peu de dons supérieurs à 2 500 euros… (Rires.) En tout cas, beaucoup moins que d’autres candidats !
Je note que, lors de la campagne présidentielle, le candidat Macron ne s’était pas opposé au principe de la publicité des donateurs ; il avait seulement estimé qu’en l’état de la législation, il ne pouvait pas rendre public le nom de ses grands donateurs… Nous proposons tout simplement de changer la loi et de garantir la transparence.
M. Pacôme Rupin. Nous avons la chance de disposer d’une législation qui fixe un plafond à 7 500 euros. Cela évite les excès. Néanmoins, il me paraît important de respecter une certaine discrétion vis-à-vis d’un donateur qui ne souhaite pas forcément que chacun connaisse sa sensibilité politique, ce qui pourrait avoir des conséquences pour lui. C’est pourquoi je suis opposé à cet amendement.
Mme la rapporteure. Je n’ai rien à ajouter aux propos de M. Rupin. Avis défavorable.
Article 8 bis (supprimé) (art. 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique) Possibilité pour les parlementaires de ne pas contribuer au financement des partis politiques
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 8 bis, adopté en séance par les sénateurs à l’initiative de M. Philippe Dominati, permet au parlementaire ne souhaitant pas soutenir un parti politique de voir sa contribution déduite de la seconde fraction de l’aide publique.
Dernières modifications législatives intervenues
Les critères de l’aide publique aux partis politiques ont été modifiés en dernier lieu par l’article 14 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
Modifications adoptées par la commission des Lois
À l’initiative du Gouvernement, avec un avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.
Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat, contre l’avis de la commission des Lois et du Gouvernement. Il ouvre une dérogation pour un parlementaire ne souhaitant pas contribuer au financement des partis au titre de la deuxième fraction de l’aide publique – celle attribuée aux partis et groupements proportionnellement au nombre de députés et sénateurs qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre, y être inscrits ou s’y rattacher ([139]). Sa contribution serait alors déduite du montant de cette dernière.
Cet article 8 bis a été supprimé par la commission des Lois, sur proposition du Gouvernement et avec l’avis favorable de la rapporteure.
*
La Commission examine l’amendement CL180 du Gouvernement.
Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je vous demande de supprimer cet article, comme vous le propose le Gouvernement par cet amendement. En effet, le projet de loi n’a pas pour objet de réduire le montant des aides publiques qui sont attribuées aux partis politiques mais seulement d’assurer un financement plus transparent de la vie politique. Au Sénat le Gouvernement et la Commission étaient défavorables à cet article 8 bis, d’où cet amendement de suppression.
M. Ugo Bernalicis. Je me suis interrogé sur les raisons qui ont justifié l’introduction de cet article, étant donné qu’une dépense non réalisée est le plus souvent réintégrée dans le budget général de l’État. Or, j’ai cru comprendre qu’il existait une obligation faite aux parlementaires de s’affilier à un groupe, ce que j’ignorais, n’ayant jamais auparavant été ni élu, ni non-inscrit. Il me semble donc que cet article est plutôt salutaire pour tous ceux qui souhaitent ne pas reverser une partie de leur aide à un groupe politique. À quel titre les parlementaires non-inscrits, qui ne sont pas représentés dans un groupe politique, devraient-ils être contraints de reverser une partie de leur enveloppe à un groupe ? En clair, cet article répond à une demande qui existe dans les assemblées et il faut selon moi le maintenir.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 8 bis est supprimé.
Chapitre II Dispositions applicables aux campagnes électorales
Article 9 (art. L. 52-7-1 [nouveau], L. 52-8, L. 52-10, L. 52-12, L. 113-1, L. 388, L. 392, L. 393, L. 558-37, L. 558-46 et L. 562 du code électoral et art. 15 de la loi n° 2016-1048 du 1er août 2016 rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales) Règles de financement des campagnes électorales
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 9 modifie les dispositions du code électoral relatives au financement des campagnes et des candidats sur trois points :
– l’encadrement des prêts consentis à des partis ;
– la transmission à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) de la liste complète des donateurs, avec les montants de leurs dons ;
– le renforcement des sanctions pénales en cas de violation des règles relatives aux campagnes électorales.
Dernières modifications législatives intervenues
Voir la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats.
Modifications apportées au Sénat
L’article 9 a été modifié par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur, afin de relever le quantum de peines pour l’ensemble des infractions résultant du défaut de transmission à la CNCCFP.
La Commission a également adopté un amendement de M. Jean-Pierre Grand visant à préciser les indications obligatoires devant figurer sur les documents d’appel aux dons des candidats dans le cadre de leur campagne électorale.
En séance, deux amendements ont été adoptés pour interdire à une personne physique qui n’est pas française ou résidente de verser un don à un candidat (à l’initiative de M. Jean-Yves Leconte) et assurer l’application outre-mer (rapporteur).
Modifications adoptées par la commission des Lois
Par cohérence avec l’article 8, la Commission a modifié, à l’initiative de la rapporteure, l’échelle des sanctions pénales, afin de garantir une plus grande progressivité.
I. L’État du droit
Les règles intéressant le financement des campagnes électorales concernent l’ensemble des élections, nationales comme locales ([140]). Elles ne s’appliquent pas à l’élection des conseillers municipaux et à celle des conseillers communautaires dans les communes de moins de 9 000 habitants.
Conformément à la nouvelle rédaction de l’article L. 52-4 du code électoral, issue de l’article 2 de la loi n° 2016-508 du 25 avril 2016 de modernisation de diverses règles applicables aux élections, la période couverte porte sur les six mois ([141]) qui précèdent l’élection, « jusqu’à la date du tour de scrutin où l’élection a été acquise ». L’ensemble des recettes collectées et les dépenses engagées en vue de l’élection pendant cette durée doivent être retracées dans un compte de campagne – sauf pour les candidats ayant obtenu moins de 1 % des suffrages exprimés.
Le compte doit avoir été visé par un expert-comptable, ce qui constitue une garantie supplémentaire de sa sincérité et de sa cohérence formelle.
L’absence de dépôt du compte est sanctionnée par le prononcé de l’inéligibilité du candidat, sa démission d’office s’il a été élu ou l’annulation de son élection si celle-ci a été contestée. Lors des élections législatives de 2012, le Conseil constitutionnel a sanctionné d’une année d’inéligibilité l’absence de dépôt du compte dans les délais ([142]).
Le candidat n’a pas le droit de manipuler lui-même les fonds, mais doit recourir à un mandataire financier, qui peut être une personne physique ou une association. Le mandataire est tenu d’ouvrir un compte bancaire unique qui devra retracer la totalité des opérations financières liées à la campagne électorale.
Les dépenses électorales sont plafonnées, selon des modalités qui varient en fonction de chaque type d’élection et du nombre d’habitants de la circonscription ([143]).
Ces dépenses sont partiellement remboursées par l’État, afin de préserver l’égalité des candidats. Le remboursement est limité à 47,5 % du plafond légal de dépenses et varie en fonction du niveau réel des dépenses électorales de chaque candidat. En outre, il ne peut excéder le montant des dépenses exposées personnellement par le candidat pour éviter un enrichissement sans cause.
Pour bénéficier de ce remboursement, le candidat doit avoir obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour de scrutin ([144]) et avoir respecté la législation sur le financement des campagnes : si le compte de campagne est rejeté, ou si le plafond des dépenses a été dépassé, les dépenses ne sont pas remboursées.
C’est la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), instituée à l’article L. 52-14 du code électoral, qui arrête le montant du remboursement forfaitaire. Il lui appartient, sous le contrôle du juge, de :
– retirer du compte celles des dépenses qui ne peuvent être regardées comme effectuées en vue de l’élection ;
– et moduler le montant du remboursement dans les cas où des irrégularités ont été commises, sans pour autant entraîner le rejet du compte de campagne.
Les recettes électorales sont, elles aussi, strictement encadrées. L’article L. 52-8 pose une interdiction générale des dons des personnes morales, de droit privé (entreprises, associations) ou de droit public (collectivités territoriales), qui ne comporte qu’une exception en faveur des partis et groupements politiques.
Les dons des personnes physiques sont autorisés mais leur montant est plafonné : une personne physique, dans le cadre d’une même élection, ne peut contribuer à la campagne d’un ou plusieurs candidats pour plus de 4 600 euros. Les dons de plus de 150 euros doivent être versés par chèque, virement, prélèvement automatique ou carte bancaire. Tous ces dons doivent figurer au compte de campagne. Aux dernières élections législatives, les dons représentaient 17 % des recettes des candidats.
Pour chaque don, le mandataire financier doit délivrer un reçu détaché d’un carnet à souche numéroté, édité par la CNCCFP. Sur présentation de ce reçu, le donataire peut bénéficier d’une réduction d’impôt, en application du 3° de l’article 200 du code général des impôts (66 % du montant du don, dans la limite de 20 % du revenu imposable).
Le dépassement du plafond des dons justifie le rejet du compte de campagne. Il en va de même pour la méconnaissance de la règle du versement des dons de plus de 150 euros. L’essentiel des ressources provient de l’apport personnel des candidats (73 % aux dernières législatives). Cet apport personnel est constitué par un ou plusieurs emprunts dont le remboursement interviendra lorsque le candidat aura perçu l’aide financière de l’État.
En application de l’article 4 de la loi du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats ([145]), la CNCCFP est désormais tenue de rendre publiques, en complément de la publication de chaque compte de campagne sous une forme simplifiée, des informations relatives aux emprunts souscrits par les candidats ou candidats têtes de liste pour financer leur campagne.
II. LE droit PROPOSé
Le présent article étend aux campagnes électorales les modifications introduites à l’article 8 pour encadrer le financement des partis et groupements politiques.
A. L’encadrement des prêts
Le 1° du I insère un nouvel article L. 52-7-1 dans le code électoral qui encadre les prêts consentis par les personnes physiques dans le cadre des campagnes électorales et du recueil des soutiens.
Comme pour le financement des partis et groupements politiques, il limite à cinq ans la durée et plafonne le montant des prêts accordés par les personnes physiques. Le candidat doit informer le prêteur des caractéristiques du prêt (taux d’intérêt, montant total, durée, modalités et conditions de remboursement).
La CNCCFP serait informée annuellement de l’état de remboursement du prêt et serait destinataire d’une copie du contrat de prêt en annexe du compte de campagne.
Il est, par ailleurs, proposé d’interdire aux personnes morales de consentir un prêt à un candidat, avec la même exception concernant les établissements de crédit ou les sociétés de financement ainsi que les partis et groupements politiques (2° du I modifiant l’article L. 52-8). L’interdiction s’appliquera également aux États étrangers et personnes morales de droit étranger, à l’exception des établissements de crédit et des sociétés de financement.
L’ensemble de ces dispositions est repris à l’article L. 558-37 relatif au recueil des soutiens dans le cadre d’un référendum d’initiative partagée prévu à l’article 11 de la Constitution (6° du I).
B. Le renforcement des obligations comptables
Le 3° du I réécrit l’article L. 52-10 afin de prévoir la transmission à la CNCCFP, par l’association de financement électorale ou le mandataire financier, de la liste complète des donateurs, avec les montants de leurs dons, afin de renforcer son contrôle sur le respect des plafonds légaux de don pour les personnes physiques.
C. Des sanctions pénales dissuasives
Le 5° du I du présent article renforce les sanctions pénales en cas de violation des règles relatives aux campagnes électorales.
La nouvelle rédaction de l’article L. 133-1 relève d’un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende le quantum des peines applicables à diverses infractions aux règles applicables au financement d’une campagne électorale – le dépassement des plafonds légaux, le non-respect des formalités d’établissement des comptes de campagne, la minoration volontaire d’éléments comptables au compte de campagne – mais aussi au déroulement de cette campagne (affichages et publicités commerciales illégaux, diffusion d’un numéro d’appel téléphonique ou télématique gratuit, etc.).
Il est également proposé de créer des infractions réprimant la violation des nouvelles règles applicables aux prêts consentis par des personnes physiques ou par des personnes morales, créées par le présent article 9. Les peines correspondantes sont fixées à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende.
Par ailleurs, comme pour l’infraction constituée en cas de défaut de transmission à la CNCCFP des informations relatives aux prêts accordés aux partis et groupements politiques, est créée une infraction pour les candidats à raison des mêmes faits. Celle-ci serait sanctionnée d’une peine d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.
III. LeS modifications opérées par le sénat
Par cohérence avec les modifications apportées à l’article 8, le présent article a été amendé par les sénateurs sur plusieurs points.
À l’initiative de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat a relevé à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende le quantum des peines applicables pour l’ensemble des infractions résultant du défaut de transmission à la CNCCFP.
La commission a également adopté un amendement de M. Jean-Pierre Grand visant à préciser les indications obligatoires devant figurer sur les documents d’appel aux dons des candidats dans le cadre de leur campagne électorale. Il convenait, à cet égard, de modifier l’article L. 52-9 du code électoral qui prescrit la mention sur ces documents des plafonds applicables et des sanctions encourues en cas de dépassement, afin de garantir le droit à l’information des personnes physiques cotisantes ou donatrices et d’éviter des dépassements de plafond accidentels.
En séance, deux amendements supplémentaires ont été adoptés par les sénateurs :
– le premier, à l’initiative de M. Jean-Yves Leconte, pour interdire à une personne physique qui n’est pas française, ou résidente en France, de verser un don à un candidat ;
– le second du rapporteur de la commission des Lois afin d’assurer l’application du présent article outre-mer.
IV. LeS amendements adoptés par la commission des Lois
Outre des modifications rédactionnelles, la commission des Lois a adopté un amendement de la rapporteure visant, par cohérence avec celui voté à l’article 8, à garantir la proportionnalité des peines prévues pour les manquements à l’obligation d’information de la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques (CNCCFP).
*
La Commission examine l’amendement CL51 de M. Ugo Bernalicis.
M. Ugo Bernalicis. Cet amendement est semblable à un précédent amendement relatif à la publication de l’identité des donateurs aux campagnes lorsque les dons dépassent 3 000 euros – c’est le seuil en vigueur en Allemagne, un pays souvent pris pour modèle, ce qui, une fois n’est pas coutume, nous convient.
Mme la rapporteure. Avis défavorable : je ne reviens pas sur les explications que j’ai déjà données tout à l’heure concernant la publicité des donateurs et l’atteinte à la vie privée.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL162 de la rapporteure.
Elle examine l’amendement CL83 de Mme Élodie Jacquier-Laforge.
Mme Élodie Jacquier-Laforge. Cet amendement vise à mettre fin à toutes les activités bancaires des partis politiques, conformément à une recommandation de M. Dosière.
Mme la rapporteure. Même avis défavorable que précédemment.
M. Ugo Bernalicis. Ce n’est pas l’activité de prêt bancaire qui est en cause, mais plutôt son caractère spéculatif ; là est l’essentiel. Peut-être pourrons-nous envisager de déposer un amendement conjoint avec nos collègues du Modem pour empêcher cette activité spéculative : pourquoi créer des désaccords inutiles si l’on peut s’entendre ?
M. Erwan Balanant. Il nous semble étonnant qu’un parti politique puisse se livrer à des activités bancaires, a fortiori vis-à-vis d’autres partis. Si nous allons jusqu’au bout de la démarche en instituant une banque de la démocratie et un médiateur, alors ces questions seront résolues. Nos collègues du groupe de la République en marche devraient donc réfléchir à cet amendement, faute de quoi nous risquerions, comme les membres du groupe France insoumise, de commencer à nous lamenter du fait que tous nos amendements sont rejetés.
La Commission rejette l’amendement CL83.
Puis elle examine l’amendement CL159 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement vise à assurer une cohérence avec l’amendement adopté à l’article 8, destiné à garantir la proportionnalité des peines prévues pour les manquements à l’obligation d’information de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). Je vous propose donc de ramener de trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros à un an d’emprisonnement et 15 000 euros le quantum de peine en cas de violation des obligations d’information.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CL160 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. C’est un amendement rédactionnel.
M. Ugo Bernalicis. Je profite du fait que nous débattions de la question des prêts bancaires pour poursuivre mon raisonnement : je regretterais que l’on interdise aux partis politiques de prêter de l’argent à taux zéro à leurs candidats, c’est-à-dire de consentir des avances à titre gracieux à ceux de leurs candidats qui peinent à financer leur campagne, et que cela ait pour effet d’obliger lesdits candidats à se tourner vers les établissements bancaires qui, eux, appliquent forcément des taux d’intérêts. Dans le contexte de contrainte et d’austérité budgétaire que nous connaissons, il serait plus judicieux de favoriser les circuits de prêts à taux zéro plutôt que de s’orienter systématiquement vers le circuit bancaire, fût-ce avec l’aide d’un médiateur.
La Commission adopte l’amendement CL160.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL161 de la rapporteure.
Elle en vient à l’amendement CL82 de M. Erwan Balanant.
M. Erwan Balanant. Il porte sur le même sujet.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’article 9 modifié.
Après l’article 9
La Commission examine l’amendement CL41 de M. Régis Juanico.
M. Régis Juanico. Il est défendu.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CL24 de M. Xavier Breton.
M. Xavier Breton. Puisque ce texte a notamment pour objet de mieux encadrer le financement de la vie politique, l’amendement reprend l’une des propositions formulées par M. Dosière face à la création, constatée lors des élections législatives, de pseudo-partis dont le seul but est de bénéficier de l’aide publique. Nous proposons donc de resserrer les critères d’attribution de la première fraction de cette aide publique versée chaque année aux partis et groupements politiques en imposant d’avoir obtenu au moins 2,5 % des suffrages exprimés dans un minimum de cent circonscriptions.
M. Ugo Bernalicis. La démarche consistant à relever ce seuil, déjà évoquée tout à l’heure, est intéressante, car il existe en effet des organisations politiques qui se créent spontanément pour « troller » l’élection, parfois en l’affichant ouvertement, et qui reçoivent des fonds publics dont on ignore comment elles les utilisent concrètement et si elles les destinent même à une activité politique.
Néanmoins, notre réflexion sur le financement des partis politiques doit dépasser la seule question des seuils. Pendant la campagne présidentielle, nous avions par exemple proposé qu’un parrainage citoyen remplace les cinq cents parrainages d’élus, afin d’éviter la profusion excessive de candidats tout en garantissant le financement public des partis. Pour présenter une candidature aux élections législatives, il faudrait ainsi recevoir le parrainage d’une fraction – par exemple 2,5 % – des électeurs par voie de pétition, ce qui permettrait de s’assurer que les candidats représentent des idées et qu’ils peuvent ouvrir droit à des crédits au même titre que les autres groupements politiques.
Si je formule cette proposition dans le débat global, c’est moins pour m’opposer à l’amendement en tant que tel que pour envisager les choses différemment et nous extraire de la logique politique dans laquelle nous nous trouvons. C’est tout le problème de ce texte et de la révision constitutionnelle qui viendra plus tard : il faut tenir compte du système politique dans sa globalité – d’où notre proposition d’assemblée constituante pour une VIe République. En effet, en conjuguant le scrutin proportionnel, le vote obligatoire, la reconnaissance du vote blanc, les effets politiques d’un vote blanc majoritaire, l’adossement du financement public à ces règles voire l’attribution d’une enveloppe identique – un droit de tirage, en quelque sorte – à chaque candidat en sus du prêt, nous considérerions l’activité politique de notre pays sous un jour nouveau. C’est pourquoi je peine à prendre position sur tel seuil et tel point particulier, qui s’insèrent difficilement dans la réflexion politique globale.
M. Régis Juanico. Il me semble que nous devons commencer à déplacer le curseur au sujet du financement public des partis politiques. Nous avons tous constaté des abus dans nos campagnes respectives, où se présentaient parfois jusqu’à quinze candidats, certains sans affiche officielle, sans propagande, sans profession de foi. Autrement dit, le système est aujourd’hui utilisé de manière abusive par certaines formations qui ne présentent pas des candidats en vue de les faire élire mais tout simplement pour accéder à un tiroir-caisse public. Notre ancien collègue René Dosière avait effectué ces dernières années un travail sérieux et reconnu de tous ; malgré le risque d’inconstitutionnalité, je crois que nous devons avancer et durcir les conditions d’obtention de l’aide publique.
Mme la rapporteure. Les auditions nous ont permis d’expliciter toutes ces questions de financement. Il se trouve que la première fraction de l’aide publique n’est accordée qu’à une quarantaine de partis politiques, dont treize en métropole ; il ne s’agit donc pas d’une multitude de partis. Reposons les termes du débat : la révision constitutionnelle à venir touchera nécessairement à un certain nombre de questions relatives au financement des partis politiques. L’occasion sera plus appropriée pour aborder ces sujets complexes auxquels on ne saurait donner ici une réponse satisfaisante. C’est pourquoi j’émets un avis défavorable à cet amendement.
La Commission rejette l’amendement CL24.
Article 9 bis (art. L. 52-6 et L. 52-6-1 [nouveau] du code électoral) Conditions d’ouverture et de fonctionnement du compte bancaire ou postal pour une campagne électorale
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 9 bis facilite l’ouverture et le fonctionnement d’un compte bancaire ou postal pour le mandataire du candidat, ou d’une liste de candidats, à une élection.
Dernières modifications législatives intervenues
Voir la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats.
Modifications apportées au Sénat
L’article 9 bis a été introduit par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur.
En séance publique, le Gouvernement a fait adopter une réécriture du dispositif pour en améliorer l’efficacité.
Modifications adoptées par la commission des Lois
Cet article n’a fait l’objet que de modifications rédactionnelles.
En complément des dispositions figurant à l’article 10 du projet de loi, le présent article, adopté par la commission des Lois du Sénat sur la proposition de son rapporteur, vise à rendre effectif le droit au compte bancaire pour les campagnes électorales. Il introduit un nouvel article L. 52-6-1 dans le code électoral, comportant deux mesures inspirées du droit au compte ouvert aux particuliers, inscrites à l’article L. 312-1 du code monétaire et financier.
En cas de refus d’ouverture d’un compte, l’établissement de crédit serait tenu de communiquer au mandataire les motifs du refus, gratuitement et par écrit. Cette formalisation du refus permettrait au mandataire de solliciter la Banque de France pour qu’elle désigne un établissement de crédit de substitution.
Afin d’éviter des manœuvres dilatoires, d’autant plus préjudiciables que la campagne électorale est entamée et que le candidat engage des dépenses, il était également prévu qu’au terme d’un délai de quinze jours à compter de la demande d’ouverture de compte, le silence gardé par l’établissement de crédit saisi vaille refus.
En outre, le présent article renvoie, sur le modèle du droit au compte, à un décret le soin de déterminer les prestations de base qui doivent être proposées lors de l’ouverture d’un compte par un établissement de crédit.
En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de réécriture du Gouvernement, sous-amendé par le rapporteur de la commission des Lois :
– le dispositif aux termes duquel l’absence de réponse de l’établissement de crédit valait refus a été supprimé car il aboutissait à priver le mandataire des pièces justificatives nécessaires pour déclencher le mécanisme de droit au compte auprès de la Banque de France ;
– il a été ajouté un renvoi, s’agissant des prestations de base que l’établissement de crédit est tenu de proposer, aux services bancaires mentionnés au III de l’article L. 312-1 du code monétaire et financier et dont la liste précise est fixée à l’article D. 312-5-1 du même code.
Cet article 9 bis n’a fait l’objet, en commission des Lois, que d’une modification rédactionnelle.
*
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL163 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 9 bis modifié.
Après l’article 9 bis
La Commission examine l’amendement CL76 de M. Xavier Breton.
M. Xavier Breton. Cet amendement reprend une préconisation de la CNCCFP concernant l’obligation de rotation des commissaires aux comptes. En effet, le nombre de commissaires aux comptes, qui est passé de deux à un dans les petits partis, a été allégé de manière sans doute opportune, mais le risque existe d’un renouvellement du même commissaire et d’une absence de rotation, d’où la possibilité que se créent des liens trop étroits entre le parti et le commissaire en question, qui mettraient en cause son indépendance. Nous proposons donc que s’applique le principe de la rotation des commissaires, leur mandat étant remis en jeu à échéance.
Mme la rapporteure. Lors de son audition, nous avons soumis cette idée au responsable de la compagnie nationale des commissaires aux comptes ; il nous a répondu que l’on éprouve déjà beaucoup de peine à trouver des commissaires aux comptes qui acceptent de certifier les comptes des partis. De ce fait, cette proposition, bien qu’intéressante, serait impraticable dans la plupart des cas. Avis défavorable.
M. Charles de Courson. Mme la rapporteure a jeté un voile pudique sur les raisons pour lesquelles il est difficile de trouver des commissaires aux comptes. Songez que certains comptes de campagne ont été certifiés alors qu’ils comportaient au moins un tiers de fausses factures ; si la justice existait encore dans ce pays, le commissaire aux comptes sauterait ! En somme, accepter d’être le commissaire aux comptes d’un parti politique est un exercice à haut risque – et ne parlons pas de la fonction de trésorier, encore plus risquée. Mieux vaut donc préserver la situation telle qu’elle est, étant donné que nous peinons déjà à trouver des commissaires aux comptes sans la rotation proposée.
La Commission rejette l’amendement.
Chapitre II bis Dispositions relatives à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques
Article 9 ter (supprimé) (art. L. 52-14 du code électoral) Assistance de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques par des magistrats financiers
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 9 ter vise à permettre à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) de bénéficier du concours de magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes en activité ou honoraires pour l’exercice de ses missions.
Dernières modifications législatives intervenues
Voir la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats.
Modifications apportées au Sénat
L’article 9 ter a été introduit par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur. En séance publique, il n’a fait l’objet que d’un amendement de précision.
Modifications adoptées par la commission des Lois
À l’initiative de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.
Introduit par la commission des Lois du Sénat, sur proposition de son rapporteur, le présent article vise à permettre à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) de bénéficier du concours de magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, en activité ou honoraires, pour l’exercice de ses missions. Ces dispositions sont présentées comme une alternative à la certification par la Cour des comptes des comptes annuels des partis et groupements politiques qui figurait dans l’avant-projet de loi et qui a été disjointe par le Conseil d’État ([146]).
Toutefois, s’agissant des comptes de campagne, le décret n° 2000-820 du 28 août 2000 ([147]) permet déjà à la CNCCFP de recruter, pour trois ans, des rapporteurs occasionnels chargés d’une première instruction des dossiers ; on compte ainsi 150 à 200 magistrats et fonctionnaires des ministères financiers, en activité ou en retraite, en fonction à la Commission.
Dans ces conditions, la commission des Lois a préféré, sur la proposition de sa rapporteure, supprimer le présent article.
*
La Commission examine l’amendement CL164 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement vise à supprimer l’article. Introduit par la commission des Lois du Sénat sur proposition de son rapporteur, il a pour objet de permettre à la CNCCFP de bénéficier du concours de magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, en activité ou honoraires, pour l’exercice de ses missions. Ces dispositions sont présentées comme une alternative à la certification par la Cour des comptes des comptes annuels des partis et groupements politiques qui figurait dans l’avant-projet de loi et qui a été disjointe par le Conseil d’État. Toutefois, s’agissant des comptes de campagne, le décret n° 2000-820 du 28 août 2000 permet déjà à la CNCCFP de recruter, pour trois ans, des rapporteurs occasionnels chargés d’une première instruction des dossiers ; on compte ainsi 150 à 200 magistrats et fonctionnaires des ministères financiers, en activité ou en retraite, en fonction à la commission. Dans ces conditions, je vous propose de supprimer cet article inutile.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 9 ter est supprimé.
Chapitre III Accès au financement et pluralisme
Article 10 Création d’un médiateur du financement des candidats et des partis politiques
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 10 institue un « médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques », chargé d’une mission de conciliation avec les banques et pouvant être saisi par les candidats et partis ayant vu leur demande de prêt rejetée.
Dernières modifications législatives intervenues
Il s’agit d’un dispositif nouveau.
Modifications apportées au Sénat
L’article 10 a été modifié par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur, afin d’étendre la mission du médiateur aux difficultés rencontrées par les mandataires financiers ou les associations de financement pour l’ouverture d’un compte bancaire et de modifier par cohérence sa dénomination. La procédure de nomination a été remaniée pour donner au gouverneur de la Banque de France un pouvoir de proposition.
La commission a également adopté un amendement de M. Jean-Pierre Grand précisant que le rapport d’activité du médiateur serait annuel.
Modifications adoptées par la commission des Lois
La Commission a adopté deux modifications de l’article 10 : la première, proposée par le Gouvernement avec l’avis favorable de la rapporteure, visait principalement à revenir à la procédure de nomination prévue dans le projet de loi initial, et la seconde, à l’initiative de Mme Élodie Jacquier-Laforge, à prévoir que le médiateur agit « dans un délai raisonnable ».
I. L’État du droit
En application des articles L. 52-5 et L. 52-6 du code électoral, le mandataire d’un candidat à une élection, qu’il s’agisse d’une personne physique – « mandataire financier » – ou d’une association de financement électorale, est tenu d’ouvrir un compte retraçant l’ensemble des opérations financières. La méconnaissance de cette obligation peut conduire au rejet du compte par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).
Comme le rappelle l’étude d’impact ([148]), la CNCCFP signale, depuis quelques années ([149]), les difficultés rencontrées par les mandataires des candidats aux élections pour ouvrir un compte bancaire et par les candidats eux-mêmes pour obtenir des prêts bancaires.
A. Le droit au compte bancaire
L’article 13 de la loi du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique ([150]) a créé, à l’article L. 52-6 du code électoral, un « droit au compte », reconnu au mandataire financier d’un candidat :
« Tout mandataire financier a droit à l’ouverture de ce compte, ainsi qu’à la mise à disposition des moyens de paiement nécessaires à son fonctionnement, dans l’établissement de crédit de son choix. L’ouverture de ce compte intervient sur présentation d’une attestation sur l’honneur du mandataire qu’il ne dispose pas déjà d’un compte en tant que mandataire financier du candidat ».
Les modalités de mise en œuvre de ce dispositif ont été précisées par voie réglementaire ([151]). En application de l’article R. 39-6 du code électoral, un établissement de crédit qui refuse à un mandataire financier l’ouverture d’un compte de dépôt doit remettre à ce dernier une attestation de refus. L’établissement est également tenu de l’informer de la possibilité de saisir la Banque de France afin d’exercer ce « droit au compte ».
La Banque de France, après que le mandataire financier lui a transmis les documents requis, désigne alors, en tenant compte des souhaits du mandataire financier et des parts de marché des établissements bancaires, l’établissement qui sera tenu de lui ouvrir un compte.
Lors de son audition par la rapporteure, le président de la CNCCFP a néanmoins souligné que, malgré ce dispositif juridique complet, l’effectivité de ce droit se heurte encore à des difficultés. La Commission a ainsi été saisie d’une centaine de cas lors des élections municipales de 2014, départementales de 2015 et législatives de 2017, dans lesquels, même après intervention de la Banque de France, les mandataires se heurtaient aux manœuvres dilatoires de certains établissements pour délivrer l’attestation de refus, ou encore ne parvenaient à obtenir des moyens de paiement.
B. L’Accès à l’emprunt bancaire
La CNCCFP a également souligné que la loi du 14 avril 2011 n’avait pas résolu les difficultés d’accès au crédit bancaire, qui se nourrissent en partie seulement du manque d’effectivité du droit à l’ouverture d’un compte (pas d’emprunt sans compte bancaire).
En l’absence d’éléments statistiques, ces difficultés ne peuvent être mesurées qu’indirectement, à travers le recul de l’emprunt bancaire relevé par la Commission nationale lors des dernières élections régionales, où la part de l’emprunt bancaire dans le financement a été ramenée de 52,0 % en 2010 à 35,2 % en 2015, et lors des dernières élections municipales, où elle est passée de 27,7 % en 2008 à 21,28 % en 2014.
Ces difficultés peuvent s’expliquer par la combinaison de plusieurs risques spécifiques liés au financement de campagnes électorales ou de partis politiques : des risques d’insolvabilité des candidats liés aux règles du remboursement public des frais engagés, des contraintes réglementaires supplémentaires pour les « personnalités politiquement exposées » prévues par la directive européenne du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme ([152]) et des risques pour la réputation des établissements qui prêteraient ou refuseraient de prêter à un parti politique.
II. Le droit PROPOSé
La création d’un « médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques » s’inspire de celle, en 2008, du médiateur du crédit pour les entreprises, dans le cadre des mesures de soutien à l’économie à la suite de la crise financière. À la différence de cette forme de médiation, qui repose sur un accord de place conclu avec les principaux établissements de crédit représentés par la Fédération bancaire française et possède un champ limité, il est proposé de créer un organisme nouveau, doté d’un fondement législatif.
A. Les missionS du médiateur du crédit
Chargé de « concourir, en facilitant le dialogue entre les candidats à un mandat électif et les partis et groupements politiques d’une part, les établissements de crédit et les sociétés de financement d’autre part, au financement légal et transparent de la vie politique » (I dans la rédaction initiale du présent article), le médiateur est investi d’une mission de conciliation, à l’exclusion de tout pouvoir coercitif à l’égard des établissements de crédit. Il pourra être saisi par tout candidat, parti ou groupement politique (II) ayant vu rejetée une demande de prêt.
Pour lui permettre d’accomplir sa mission, le IV rend inopposable au médiateur du crédit le secret bancaire protégé par l’article L. 511-33 du code monétaire et financier.
En outre, le V impose au médiateur du crédit de remettre un rapport au Parlement « dans lequel il fait un bilan de son activité et peut présenter des recommandations relatives au financement des candidats et partis ou groupements politiques ».
B. La nomination du médiateur du crédit
Le médiateur serait nommé pour un mandat de six ans non renouvelable, conformément au III du nouvel article 16-1.
Afin de garantir la neutralité et la compétence de la personnalité choisie, il est proposé que le médiateur du crédit soit nommé par le Président de la République après avis du gouverneur de la Banque de France et des commissions permanentes compétentes du Parlement, selon la procédure prévue par le cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution.
III. LeS modifications opérées par le sénat
Le présent article a fait l’objet de plusieurs modifications par la commission des Lois du Sénat.
À l’initiative du rapporteur, M. Philippe Bas, elle a d’abord regroupé ces dispositions dans un nouvel article 16-1 de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique ([153]).
Les missions du médiateur ont été étendues aux difficultés rencontrées par un mandataire financier ou une association de financement de parti ou groupement politique pour l’ouverture d’un compte bancaire ou postal (nouveau II bis de l’article 16-1). Par cohérence, sa dénomination a été modifiée en « médiateur du financement des candidats et des partis politiques ».
Il a été précisé (II ter) que les constatations que le médiateur pourrait faire ou les déclarations qu’il pourrait recueillir dans le cadre de sa mission seraient couvertes par le secret qui, dans le cadre d’une action civile, ne saurait être levé qu’avec l’accord des parties.
La Commission a également adopté un amendement de M. Jean-Pierre Grand précisant que le rapport d’activité du médiateur déposé au Parlement serait annuel.
Enfin, suivant la proposition de son rapporteur, la commission des Lois a réaménagé la procédure de nomination prévue au III :
– elle a supprimé une mention de la commission compétente pour entendre la personnalité pressentie, par coordination avec l’article 11 du projet de loi ;
– et elle a transformé l’avis simple du gouverneur de la Banque de France sur cette désignation en un pouvoir de proposition, sous la forme d’une liste de trois noms parmi lesquels le président de la République devrait choisir le médiateur.
IV. LeS amendements adoptés par la commission des Lois
La commission des Lois de l’Assemblée nationale a souhaité, sur la proposition du Gouvernement et avec l’avis favorable de la rapporteure, revenir au texte initial du projet de loi sur deux points : la procédure de désignation et la dénomination du médiateur.
Par ailleurs, elle a adopté, toujours avec l’avis favorable de la rapporteure, un amendement de Mme Élodie Jacquier-Laforge imposant au médiateur d’agir dans « des délais raisonnables ».
*
La Commission examine l’amendement CL181 du Gouvernement.
Mme la rapporteure. Cet amendement vise à rétablir le nom du médiateur « du crédit » aux candidats et aux partis politiques, comme le prévoyait le texte initial. Le Sénat a étendu les missions du médiateur aux difficultés rencontrées par un mandataire financier ou une association de financement de partis ou groupements politiques pour l’ouverture d’un compte bancaire ou postal. Par cohérence, sa dénomination a été modifiée en « médiateur du financement des candidats et des partis politiques ». Par ailleurs, les sénateurs ont réaménagé la procédure de nomination en transformant l’avis simple du gouverneur de la Banque de France sur cette nomination en un pouvoir de proposition sous la forme d’une liste de trois noms parmi lesquels le Président de la République devrait choisir un médiateur.
Le Gouvernement entend rétablir son texte initial sur ces deux derniers points. Il est vrai que la procédure de nomination retenue peut paraître baroque et assez difficile à mettre en œuvre. J’émets donc un avis favorable à l’amendement.
M. Philippe Latombe. Permettez-moi de dresser une analogie avec le dispositif actuel relatif au médiateur du crédit, auquel le code monétaire et financier confie la compétence non seulement sur le financement des entreprises mais aussi sur l’ouverture d’un compte. Il ne saurait en effet y avoir de quelconque financement si aucun compte n’a préalablement été ouvert.
Le Sénat avait introduit l’idée selon laquelle le médiateur du crédit pourrait être un médiateur du financement mais, pour ce faire, il doit également être compétent s’agissant de l’ouverture d’un compte bancaire à des fins d’activités politiques, ce qui est actuellement hors du champ du médiateur de la Banque de France. Dans ces conditions, le rétablissement proposé par cet amendement pose un problème que le Sénat a cherché à corriger en modifiant le périmètre d’action du médiateur tel qu’il était prévu. Je suis donc favorable à ce que l’on maintienne la notion d’action du médiateur tout à la fois en matière de financement et d’ouverture d’un compte bancaire.
M. Charles de Courson. Mme la rapporteure pourrait-elle nous expliquer à quoi sert le médiateur ? Il n’a au fond qu’un pouvoir de conciliation.
M. Ugo Bernalicis. C’est un agent du dialogue, proche du terrain.
M. Charles de Courson. Tout cela est sympathique, mais on ne saurait obliger une banque qui ne veut pas prêter d’argent à le faire. La véritable question à poser est la suivante : pourquoi les banques ne veulent-elles pas prêter ? Chacun le sait : c’est parce que certains partis politiques connaissent des faillites à répétition. La Société générale, par exemple, a interdit à toutes ses succursales de consentir des prêts et de nombreuses banques ne souhaitent plus se livrer à cette activité. Se pose en outre le problème de leur image : en prêtant à tel ou tel parti, elles donnent l’impression d’afficher une obédience, ce qui dessert leurs intérêts commerciaux au point que certaines ont interdit tout financement des partis politiques.
Ne serait-il pas plus sage de s’orienter vers un fonds de garantie plutôt qu’un médiateur ? Que pourra faire le médiateur, en effet ? J’étais trésorier d’un parti ; un beau matin, la Société générale nous a fait savoir qu’elle ne consentait plus de prêts aux partis politiques suite aux affaires survenues à l’UMP ; le parti socialiste pourrait aussi bien être mis en cause. Voilà le problème de fond. Mieux vaudrait donc créer un fonds de garantie en loi de finances en le dotant de quelques millions d’euros afin de garantir partiellement les prêts pour inciter les banques à prêter.
M. Erwan Balanant. Ce sera le rôle de la banque de la démocratie.
M. Charles de Courson. Non, ce n’est pas une banque qu’il faut : les campagnes électorales ne sont pas des marchés solvables. Quoi qu’il en soit, madame la rapporteure, ne sommes-nous pas en train d’errer ? La solution proposée ne me semble pas être la bonne. Avez-vous pris contact avec les grandes banques, le Crédit agricole par exemple ?
Mme la rapporteure. Nous essayons par ce texte de trouver de nouveaux dispositifs permettant de faciliter l’accès au financement des campagnes électorales, d’où la création du médiateur du crédit, d’une part, et de la banque de la démocratie, d’autre part. S’agissant de l’amendement en discussion, il n’est pas proposé de modifier le périmètre élargi par le Sénat pour le médiateur, mais seulement d’en rétablir l’intitulé et d’en modifier le mode de nomination. Je confirme donc mon avis favorable.
M. Bastien Lachaud. S’agissant du mode de nomination, le Sénat avait tenté une ouverture en confiant au gouverneur de la Banque de France la capacité de donner trois noms limitant le pouvoir de choix du Président de la République. Nous constatons donc un nouveau recul démocratique, le pouvoir de nomination du médiateur revenant au seul Président de la République.
La Commission adopte l’amendement CL181. En conséquence, l’amendement CL165 de la rapporteure devient sans objet.
Puis la Commission adopte l’amendement rédactionnel CL166 de la rapporteure.
Elle passe à l’amendement CL88 de Mme Élodie Jacquier-Laforge.
Mme Élodie Jacquier-Laforge. Cet amendement vise à fixer un délai raisonnable de réponse pour l’ouverture d’un compte de campagne. Si je n’ai pas souhaité qualifier ce délai, c’est parce que je souhaitais que la Commission se saisisse de cette question pour, ensuite, fixer un délai précis en séance publique. Il est vrai, comme l’a indiqué M. de Courson, que les banques répondent parfois négativement, voire pas du tout, moyennant des manœuvres dilatoires que certains ont peut-être connues – consistant à prétendre que le conseiller reviendra dans trois semaines ou qu’il rappellera. Je propose donc de fixer un « délai raisonnable » de réponse, positive ou négative, de la banque, ce qui éviterait de saisir ensuite le médiateur ou, s’il faut le saisir, de disposer de la date de la notification pour le faire.
M. Ugo Bernalicis. Nous semblons manquer d’imagination et nous butons sur un problème : les intérêts particuliers ne se confondent pas toujours avec l’intérêt général. En l’occurrence, l’intérêt général consiste à ce que des candidats aux élections puissent ouvrir un compte et obtenir un prêt pour être en situation d’égalité vis-à-vis de leurs concurrents.
Tout d’abord, il se pose un problème de rupture d’égalité dès lors que l’on instaure tout à la fois un plafond remboursable et un plafond total, car certains ont les moyens de dépasser le plafond remboursable et d’autres non. L’inégalité entre eux est flagrante. Dans un monde idéal, peut-être pourrions-nous envisager que le plafond remboursable corresponde en réalité à une sorte de droit de tirage ouvert à égalité pour tous les candidats dès lors qu’ils auraient obtenu leur parrainage citoyen. On résoudrait ainsi deux problèmes : celui de la surabondance de candidats, qui semble importuner certains collègues, mais aussi celui du coût de l’élection et de l’inégalité entre les candidats. En effet, les intérêts bancaires, in fine, sont intégrés aux comptes de campagne ; autrement dit, le recours aux banques coûte de l’argent, en plus des intérêts. Ce serait donc une mesure de salubrité publique que d’aller dans la direction que j’ai indiquée, même si nous en sommes extrêmement éloignés. Je me contente de tracer des pistes afin que nous menions une réflexion collective sur ce sujet.
M. Aurélien Pradié. Deux questions se posent à nous : la première concerne l’ouverture du compte, la seconde le financement de la campagne électorale. La question de l’ouverture du compte est résolue par l’article 10 : ce n’est pas le médiateur qui la règle, mais la Banque de France. Ce n’est d’ailleurs pas une disposition très originale, même si elle est saine, car elle vaut aussi en droit commun : tout concitoyen auquel une banque a refusé l’ouverture d’un compte pour des raisons diverses et variées est en droit de saisir la Banque de France qui, elle, peut imposer l’ouverture du compte. Cette disposition est étendue aux candidats aux élections, et c’est une évolution significative qui devrait permettre à tous les candidats d’accéder à un compte bancaire.
Quant au financement de la partie nécessaire pour mener une campagne électorale, nul ne saurait nier qu’il constitue une difficulté. Si l’on veut établir une véritable égalité devant les suffrages, les candidats doivent disposer des moyens nécessaires pour se présenter face aux électeurs. Ce sujet est loin d’être anecdotique : c’est d’ailleurs pour cela que la loi prévoit le remboursement, au-delà d’un certain seuil, des frais de campagne. Il manque néanmoins un élément : l’avance des frais. Il ne me paraît pas opportun de créer une banque de la démocratie qui est vouée à l’échec, et parce que nous finirons quoi qu’il en soit par nous appuyer sur un fonds de garantie. Je propose une autre hypothèse, sans savoir encore comment l’appliquer : tout comme la Banque de France peut imposer l’ouverture d’un compte bancaire, nous pourrions imaginer que lorsqu’un candidat essuie plusieurs refus de financement du plafond remboursable par l’État, c’est-à-dire le montant que la loi met à sa disposition pour conduire sa campagne, le médiateur pourrait choisir une banque dans la circonscription, comme il le fait pour l’ouverture d’un compte, et lui demander de financer la part remboursable par l’État. Dans le cas où les comptes de campagne seraient rejetés, alors le candidat en serait personnellement responsable et devrait assumer le remboursement des frais engagés. En clair, il n’est pas nécessaire d’inventer un mécanisme farfelu ; nous pouvons nous appuyer sur ce qui existe, dans l’esprit de la règle relative à l’ouverture imposée d’un compte bancaire.
Mme la rapporteure. Je rappelle que le droit au compte existe depuis 2011 pour les partis politiques et, en effet, plusieurs candidats se sont heurtés, au cours de la récente campagne électorale, à certaines difficultés. Je suis, dès lors, favorable à l’idée d’introduire la notion de délai raisonnable : il est indispensable de pouvoir ouvrir un compte bancaire.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 10 modifié.
Article 11 (tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution) Désignation de la commission permanente compétente pour examiner la candidature à la fonction de médiateur du financement des candidats et des partis politiques
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 11 est une mesure de coordination avec l’article 10 du projet de loi organique qui prévoit un avis du Parlement sur l’exercice par le Président de la République de son pouvoir de nomination du médiateur du crédit du financement des candidats et des partis politiques.
Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes a prévu de soumettre à l’avis des commissions parlementaires l’ensemble des nominations des présidents des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.
Modifications apportées au Sénat
Les sénateurs n’ont adopté que des modifications rédactionnelles.
Modifications adoptées par la commission des Lois
Cet article n’a fait l’objet que de modifications de coordination.
Le présent article confie, au sein de chaque assemblée parlementaire, à la commission compétente en matière de lois électorales – c’est-à-dire les deux commissions des Lois – le soin d’émettre un avis, après une audition publique, sur la nomination du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques. Il complète, à cette fin, le tableau annexé à la loi du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution ([154]).
Cette disposition est la conséquence de l’ajout de cette fonction à la liste de celles soumises à la procédure du dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution par l’article 10 du projet de loi organique.
Au Sénat, puis à l’Assemblée nationale, ces dispositions n’ont fait l’objet que d’aménagements rédactionnels ou de coordinations.
*
Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement CL182 du Gouvernement.
Puis elle adopte l’article 11 modifié.
Article 12 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour créer une structure dédiée ou un mécanisme de financement en cas de défaillance avérée du marché
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 12, dans sa version initiale, habilitait le Gouvernement à créer par ordonnance une « banque de la démocratie », qui pourra être un établissement doté de la personnalité morale, être adossée à un établissement de crédit existant ou prendre la forme d’un mécanisme de financement spécifique, dont la mission sera de consentir des prêts, avances ou garanties.
Dernières modifications législatives intervenues
Il s’agit d’un nouveau dispositif.
Modifications apportées au Sénat
La commission des Lois du Sénat a, à l’initiative notamment de son rapporteur, supprimé le dispositif.
Modifications adoptées par la commission des Lois
Cet article a été rétabli dans une rédaction légèrement resserrée.
Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d’État avait critiqué, en des termes sévères, ce dispositif et pointé l’insuffisance de l’étude d’impact jointe, estimant que : « en raison de la très grande indétermination des choix du Gouvernement qui demande au Parlement une habilitation à légiférer avant même d’avoir fait procéder à une étude préalable de faisabilité, il ne lui est pas possible d’apprécier l’adéquation de la mesure envisagée au regard des objectifs annoncés ».
Ces critiques ont justifié l’adoption par la commission des Lois du Sénat de trois amendements de suppression, de son rapporteur, de la commission des Finances et de M. Jean-Pierre Grand. Le présent article n’a pas été rétabli en séance.
Sur la proposition du Gouvernement et avec l’avis favorable de la rapporteure, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a rétabli cet article 12, dans un texte proche de celui du projet initial.
Le Gouvernement serait donc habilité, pendant douze mois, à légiférer pour que les candidats, partis et groupements politiques puissent, « en cas de défaillance avérée du marché », assurer le financement « des campagnes électorales pour les élections présidentielles, législatives, sénatoriales et européennes » par l’obtention de prêts, avances ou garanties. Le texte initial, un peu plus large, visait le financement « des campagnes électorales et de la vie politique ».
*
La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL183 du Gouvernement et CL106 de Mme Marielle de Sarnez.
M. Philippe Latombe. Par le biais de l’amendement CL106, nous souhaitons rétablir le texte prévoyant la création d’une banque de financement de la vie politique – nous sommes par conséquent heureux que le Gouvernement propose un amendement allant dans le même sens. Il est par ailleurs prévu que les modalités de la création de ladite banque relèveraient d’ordonnances présentées dans les douze mois.
En outre, la possibilité d’ouvrir un compte et d’accéder à des financements beaucoup plus facilement renforcerait le pluralisme.
Mme la rapporteure. L’amendement du Gouvernement est presque identique à celui du groupe du Mouvement démocrate et apparentés, mais, pour des raisons de procédure, il est plus sûr au plan constitutionnel.
M. Philippe Latombe. Pour les raisons que vient d’indiquer la rapporteure, nous retirons l’amendement CL106.
L’amendement CL106 est retiré.
M. Bastien Lachaud. Je ne comprends pas l’urgence qu’il y aurait à légiférer par ordonnances. Les élections européennes de 2019 seront la prochaine échéance électorale. Nous pourrions par conséquent tout à fait créer, comme pour les questions de pantouflage, par exemple, une commission qui proposerait à la représentation nationale un projet bien ficelé.
M. Philippe Gosselin. Je m’interroge également sur la nécessité de légiférer par ordonnances même si j’ai bien conscience que c’est en ce moment à la mode. Mais puisqu’on nous annonce un « paquet » à venir, le troisième pied du trépied – je préfère parler de triptyque –, ou je ne sais quels autres éléments pour lesquels il ne semble pas y avoir d’urgence, pourquoi se précipiter pour créer une banque dont l’utilité, soyons honnêtes, n’est pas totalement démontrée ? Il s’agit d’un « machin » compliqué à gérer. Ne nous dessaisissons pas de nos compétences.
Mme Cécile Untermaier. Et cela d’autant plus que, vous l’avez tous lu, le Conseil d’État est très réservé sur l’habilitation à légiférer par voie d’ordonnances, faisant valoir l’absence de travail du Gouvernement en amont. Ce dossier n’est absolument pas prêt. Il faudrait que le Gouvernement se montre beaucoup plus précis. Le groupe Nouvelle gauche est donc défavorable au rétablissement de cet article.
Mme Paula Forteza. Le groupe La République en Marche va au contraire voter cet amendement qui prévoit un dispositif très important pour garantir le pluralisme politique, ainsi que l’affirme le Modem. Nous allons demander au Gouvernement, en séance publique, davantage de détails sur l’exécution de cette mesure.
M. Stéphane Mazars, président. M. de Courson m’a fait parvenir un sous-amendement ainsi rédigé : « À l’avant-dernier paragraphe, après le mot "financement", ajouter les mots : "ou d’un fonds de garantie" ».
M. Charles de Courson. À lire son amendement, on voit bien que le Gouvernement n’est pas sûr de ce qu’il va faire, ne serait-ce que par l’emploi du verbe « pouvoir » : « Ce dispositif peut prendre la forme d’une structure dédiée […] » – ce qui signifie qu’il pourrait prendre d’autres formes. Le texte proposé est donc un peu vaseux. Ne pourrions-nous donc pas ajouter, comme je le propose, les mots : « ou d’un fonds de garantie », après les mots : « mécanisme spécifique de financement » ?
Le texte poursuit : « […] le cas échéant adossé à un opérateur existant, […] » – on voit là tout de suite qui on va « taper » : la Caisse des dépôts et consignations. Or je crois bien plus à un mécanisme tel qu’un fonds de garantie, lequel inciterait à prendre quelque risque. Quel est en effet le risque d’un banquier ? C’est que le candidat réunisse moins de 5 % des suffrages et qu’un parti politique fasse faillite à la suite d’une raclée subie aux élections puisque, en gros, les partis dépendent du financement public. En outre, la banque risque d’être assimilée à tel parti qu’elle financerait, ce qui explique sa réticence. De nombreux partis ont conclu un accord bancaire pour permettre à tous leurs candidats – en particulier ceux qui ne franchiront pas le seuil de 5 % des voix – de financer leur campagne avec la garantie du parti.
Reste, j’y insiste, qu’on voit bien que le Gouvernement ne sait pas trop ce qu’il va faire.
M. Stéphane Mazars, président. Votre sous-amendement soulève une question de recevabilité qui ne peut pas être tranchée dans la précipitation, son adoption pouvant être interprétée comme un élargissement du champ de l’habilitation, initiative que ne peut prendre un parlementaire.
M. Philippe Gosselin. Quitte à nous dessaisir, au moins faudrait-il connaître, ne serait-ce que dans les grandes lignes, quelles sont les intentions du Gouvernement. Le deuxième paragraphe évoque bel et bien une faculté : on ne sait pas si le dispositif sera un fonds, une structure dédiée ou une autre formule. C’est tellement flou que j’y vois un loup.
La Commission adopte l’amendement CL183.
L’article 12 est ainsi rétabli.
titre vi dispositions relatives aux représentants au parlement européen
Article 13 (art. 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ; art. 5-3 [nouveau], 6 et 26 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen) Extension aux représentants français au Parlement européen des incompatibilités relatives à l’exercice de fonctions de conseil
I. L’application aux représentants de la France au Parlement européen des dispositions de l’article 2 du projet de loi organique relatives à la vérification de la situation fiscale des parlementaires
A. Les dispositions initiales du projet de loi
Comme pour les députés et les sénateurs, le 1° du II de l’article 13 prévoit qu’un représentant français au Parlement européen reçoit de l’administration fiscale, dans le mois suivant son entrée en fonction, une attestation relative au respect de ses obligations fiscales en matière de déclaration et de paiement de ses impôts nationaux et locaux. Là encore, cette procédure n’équivaut pas à une vérification de situation fiscale et ne permet pas d’exclure la découverte ultérieure d’un manquement dans le cadre d’une procédure de droit commun.
La procédure prévue est similaire à celle applicable aux parlementaires nationaux, dont elle ne s’écarte que sur deux points :
– dès lors qu’il n’est pas envisageable que le fisc communique des informations de nature fiscale au bureau du Parlement européen, majoritairement composé de représentants étrangers, ce rôle est dévolu au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ;
– la fin de mandat serait prononcée par le Conseil d’État, juge de l’élection des représentants français au Parlement européen ([155]), et non par le Conseil constitutionnel, juge des élections parlementaires nationales.
Le III permet une application immédiate du dispositif aux députés européens en cours de mandat, selon les modalités prévues pour les députés nationaux à l’article 11 du projet de loi organique.
B. Des coordinations apportées par le Sénat
En commission des Lois à l’initiative du rapporteur, puis en séance publique par amendement du Gouvernement sous-amendé par le rapporteur, le Sénat a apporté au dispositif les mêmes évolutions qu’à celui de l’article 2 :
– limitation des transmissions de l’administration fiscale au président de la Haute Autorité aux seules attestations de non-conformité ;
– délai d’un mois laissé au représentant pour dissiper une incompréhension ou régulariser sa situation ;
– possibilité pour le Conseil d’État de prononcer, en fonction de la gravité du manquement, une peine d’inéligibilité pour une durée maximale de trois ans.
C. La position de la commission des Lois
La Commission a adopté deux amendements de précision rédactionnelle de la rapporteure ainsi qu’un amendement du Gouvernement visant à :
– rendre destinataire des attestations de situation fiscale le président de la HATVP qui pourrait trouver utilité à ces pièces ;
– supprimer le dialogue précontentieux d’un mois inséré par le Sénat pour réintégrer le parlementaire européen dans le droit commun ;
– exclure toute appréciation de l’opportunité d’une saisine du Conseil d’État par le président de la HATVP.
Cet amendement gouvernemental a été sous-amendé par la rapporteure pour préciser que les décisions d’inéligibilité prises par le Conseil d’État valent pour toutes les élections et non pour le seul Parlement européen.
II. L’application aux représentants de la France au Parlement européen des incompatibilités instituées par le projet de loi organique
A. Les dispositions initiales du projet de loi
L’article 7.3 de l’Acte du 20 septembre 1976 portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct stipule que « chaque État membre peut étendre les incompatibilités applicables sur le plan national » à ses représentants au Parlement européen, sous la seule réserve – exprimée à l’article 8 – de ne pas « globalement porter atteinte au caractère proportionnel du mode de scrutin ». La France applique ainsi aux députés européens les incompatibilités auxquelles sont soumis députés et sénateurs ([156]) ; ils disposent de trente jours pour mettre fin à une éventuelle situation d’incompatibilité. Dans le cas contraire, tout électeur peut saisir le Conseil d’État qui prononce sa démission d’office.
L’article 13 du projet de loi ordinaire étend aux représentants français au Parlement européen les incompatibilités créées par les articles 3 à 8 du projet de loi organique :
– le I ordonne la mention, dans la déclaration d’intérêts et d’activités de ces représentants, des participations directes ou indirectes leur conférant le contrôle d’une société, d’une entreprise ou d’un organisme dont l’activité consiste principalement dans la fourniture de conseil ;
– le 2° du II accorde trois mois pour céder les participations conférant le contrôle d’une structure dont l’activité consiste principalement dans la fourniture de conseil ou pour en confier la gestion à un tiers.
B. Des coordinations apportées par le Sénat
Conformément aux modifications apportées à l’article 7 du projet de loi organique, la commission des Lois a distingué, sur proposition du rapporteur, l’interdiction d’acquérir, au cours du mandat, le contrôle d’une structure dont l’activité consiste principalement dans la fourniture de conseils, d’une part, et l’interdiction, sous certaines conditions, de continuer d’exercer le contrôle d’une telle structure, d’autre part. Dans le premier cas, l’interdiction serait immédiate à compter de l’entrée en vigueur de la loi ; dans le second, le parlementaire disposerait de trois mois pour régulariser sa situation.
C. La position de la commission des Lois
La Commission n’a pas souhaité modifier le dispositif issu du Sénat.
III. L’extension des dispositions de l’article 13 à l’outre-mer
Le 3° du II permet l’application outre-mer de ces dispositions.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL167 de la rapporteure.
Elle examine ensuite l’amendement CL184 du Gouvernement, qui fait l’objet du sous-amendement CL198 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. L’amendement du Gouvernement a pour objet de supprimer le dialogue précontentieux et le pouvoir d’opportunité du président de la HATVP pour déférer au juge un manquement aux obligations fiscales.
Le dispositif envisagé est équilibré : soit le parlementaire mis en cause par l’administration fiscale conteste cette analyse, soit il régularise sa situation. Il n’y a pas d’autre solution. Le délai d’un mois de discussion imposé par le Sénat n’a guère de justification.
L’amendement supprime aussi toute possibilité pour le président de la HATVP de décider ou non de saisir le Conseil constitutionnel. Cette appréciation doit relever non d’un organe politique mais du juge qui décidera d’une sanction proportionnée à la faute.
Je vous propose un sous-amendement pour préciser que l’inéligibilité prononcée vaut pour tous les mandats électifs et non pour le seul mandat parlementaire.
La Commission adopte le sous-amendement.
Puis elle adopte l’amendement sous-amendé.
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL168 et CL170, de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 13 ainsi amendé.
Article 13 bis (nouveau) (art. 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Obligation pour le déontologue de l’Assemblée nationale de déposer une déclaration d’intérêt et une déclaration de situation patrimoniale
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 13 bis soumet le déontologue de l’Assemblée nationale à l’obligation de déposer une déclaration d’intérêts et une déclaration de situation patrimoniale auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique. Il a été introduit à l’initiative de la rapporteure.
Afin de les placer au-dessus de tout soupçon, la commission des Lois, sur la proposition de sa rapporteure, a adopté un amendement pour soumettre « les membres de l’organe chargé de la déontologie parlementaire dans chaque assemblée » à l’obligation de déposer une déclaration d’intérêts et une déclaration de situation patrimoniale auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). En pratique, cette disposition ne concernera que le déontologue de l’Assemblée nationale puisque le comité de déontologie est exclusivement composé de sénateurs, déjà soumis à cette obligation au titre de leur mandat parlementaire.
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La Commission examine l’amendement CL172 de la rapporteure
Mme la rapporteure. Il est proposé de soumettre les déontologues de l’Assemblée nationale et du Sénat à l’obligation de déposer une déclaration d’intérêts et une déclaration de situation patrimoniale. Plus que tout autre et autant que nous, les déontologues doivent être au-dessus de tout soupçon.
La Commission adopte l’amendement.
L’article 13 bis est ainsi rédigé.
Article 13 ter (nouveau) (art. 12 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Publicité des déclarations de situation patrimoniale des représentants français au Parlement européen
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 13 ter prévoit la mise à disposition en préfecture des déclarations de situation patrimoniale des représentants français au Parlement européen.
Comme l’a relevé le rapport pour 2016 de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) ([157]), les représentants français au Parlement européens ne sont pas soumis au même régime de publicité que les autres parlementaires français : si les déclarations d’intérêts des uns et des autres sont publiées sur le site de la Haute Autorité, les déclarations de situation patrimoniale des seconds sont consultables en préfecture tandis que celles des premiers demeurent confidentielles.
La commission des Lois, sur proposition de la rapporteure, a souhaité imposer la publicité des déclarations de situation patrimoniale de chaque représentant français au Parlement européen, sous la forme de la mise à disposition dans toutes les préfectures de sa circonscription d’élection.
*
Elle en vient à l’amendement CL171 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Le présent amendement vise à étendre l’exigence de publicité aux déclarations de situation patrimoniale des représentants français au Parlement européen, sous la forme de la consultation en préfecture.
Comme l’a relevé le rapport pour 2016 de la HATVP, rien ne justifie que les députés européens ne soient pas soumis au même régime de publicité que les autres parlementaires français.
La Commission adopte l’amendement.
L’article 13 ter est ainsi rédigé.
Article 14 Modalités d’entrée en vigueur de la modification des déclarations d’intérêts et d’activités et des incompatibilités parlementaires pour les représentants français au Parlement européen
L’article 14 du projet de loi détermine les modalités d’entrée en vigueur des évolutions des déclarations d’intérêts et d’activités et des nouvelles incompatibilités édictées à l’article 13 pour les représentants français au Parlement européen.
La commission des Lois du Sénat s’est bornée à adopter un amendement de clarification rédactionnelle.
En séance publique, aucun amendement n’a été adopté ni même déposé.
entrée en vigueur – représentants français au Parlement européen
| Disposition | Article du code électoral (par renvoi de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977) | Entrée en vigueur |
| Obligation de compléter sa déclaration d’intérêts et d’activités en mentionnant le contrôle d’une structure dont l’activité consiste « principalement » dans la fourniture de conseils | Art. L.O. 135-1 | Trois mois après l’entrée en vigueur de la loi |
| Interdiction de diriger une structure dont l’activité consiste « principalement » à conseiller les sociétés, entreprises, établissements ou organismes « sensibles » mentionnés à l’article L.O. 146 du code électoral | Art. L.O. 146, 8° | Entrée en vigueur de la loi avec, ensuite, un délai de mise en conformité de trois mois |
| Interdiction d’exercer une fonction de conseil qui n’était pas la sienne avant le début du mandat | Art. L.O. 146-1, 1° | Entrée en vigueur de la loi |
| Interdiction de poursuivre une activité de conseil initiée moins d’un an avant l’entrée en fonction du parlementaire | Art. L.O. 146-1, 2° | Prochain renouvellement du Parlement européen (mai 2019) |
| Interdiction de fournir des prestations de conseil aux sociétés, entreprises, établissements ou organismes « sensibles » mentionnés à l’article L.O. 146 du code électoral | Art. L.O. 146-1, 3° | Entrée en vigueur de la loi avec, ensuite, un délai de mise en conformité de trois mois |
| Interdiction d’acquérir le contrôle d’une structure dont l’activité consiste « principalement » dans la fourniture de conseils | Art. L.O. 146-2, premier alinéa | À compter de l’entrée en vigueur de la loi |
| Interdiction d’exercer le contrôle d’une structure dont l’activité consiste « principalement » dans la fourniture de conseils, si ce contrôle a été acquis moins d’un an avant l’entrée en fonction du parlementaire | Art. L.O. 146-2, 1° | Prochain renouvellement du Parlement européen (mai 2019) |
| Interdiction d’exercer le contrôle dans une structure dont l’activité consiste « principalement » à conseiller les sociétés, entreprises, établissements ou organismes « sensibles » mentionnés à l’article L.O. 146 du code électoral | Art. L.O. 146-2, 2° | Entrée en vigueur de la loi avec, ensuite, un délai de mise en conformité de trois mois |
| Interdiction aux parlementaires qui bénéficiaient de la dérogation « professions libérales » de débuter une fonction de conseil qui n’était pas la leur avant l’entrée en vigueur de la loi | Ancien art. L.O. 146-1 du code électoral | Entrée en vigueur de la loi |
Source : commission des lois du Sénat
La commission des Lois de l’Assemblée nationale a adopté trois amendements de nature rédactionnelle de la rapporteure, mais n’a apporté aucune modification de fond à la rédaction issue du Sénat.
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La Commission adopte successivement les trois amendements rédactionnels CL173, CL174, CL175, de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 14 modifié.
Après l’article 14
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement CL58 de Mme Danièle Obono.
Article 15 (supprimé) Possibilité pour l’ensemble des parlementaires de la circonscription de participer à la commission de dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR)
I. Une disposition insérée par le Sénat
L’article 15 du projet de loi est issu d’un amendement adopté en séance publique par le Sénat à l’initiative de M. Bruno Retailleau, avec le soutien du rapporteur mais contre l’avis du Gouvernement.
La présence des parlementaires au sein de la commission d’élus prévue à l’article L. 2334-37 du code général des collectivités territoriales, dite « commission DETR », est limitée à quatre par département. Dans les départements comptant plus de quatre parlementaires, l’Assemblée nationale et le Sénat désignent deux députés et deux sénateurs.
L’article 15 vise à ouvrir la commission à l’ensemble des sénateurs et députés du département et à lui permettre de rendre un avis décisionnel à une majorité des trois cinquièmes dès le premier euro dépensé, sans seuil minimum, alors que ses avis sont actuellement consultatifs.
Il a été présenté en séance publique au Sénat comme une mesure correctrice à la suite de la suppression de la réserve parlementaire proposée par le Gouvernement à l’article 9 du projet de loi organique.
II. La position de la commission des Lois
La Commission a considéré que les parlementaires, représentants de la Nation, sont élus pour édicter la loi et pour contrôler l’action publique dans le cadre du Parlement. Ils peuvent contribuer à la délibération dans les territoires, comme les autres élus, en siégeant dans les commissions à caractère consultatif. Mais ils n’ont pas vocation à prendre part à des instances décisionnelles à l’échelle départementale.
Hiérarchiser les investissements locaux en milieu rural est noble, mais c’est une autre mission que celle pour laquelle sont désignés députés et sénateurs. Ainsi semble-t-il difficilement justifiable que les parlementaires représentent une majorité des membres de la « commission DETR » ; or, suivant ce principe, un département très peuplé comme le Nord ne pourrait admettre la présence de ses trente-deux parlementaires (vingt-et-un députés et onze sénateurs) qu’en conviant un nombre supérieur de représentants des collectivités locales, de sorte que la commission compterait alors plus d’une centaine de membres et se réunirait dans des conditions sensiblement dégradées.
En conséquence, la Commission a adopté deux amendements de suppression du Gouvernement et de la rapporteure.
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La Commission examine les deux amendements identiques CL176 de la rapporteure et CL185 du Gouvernement.
Mme la rapporteure. Ces deux amendements visent à supprimer l’article 15 prévoyant que l’ensemble des parlementaires d’un département siègent au sein des commissions de dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR). En effet, il nous semble que dans certains départements, comme le Nord, qui compte 32 parlementaires à raison de 21 députés et 11 sénateurs, il serait très compliqué de faire fonctionner une commission locale. Surtout, on romprait l’équilibre des élus travaillant au sein de ces commissions. Nous pensons donc que les dispositions en vigueur concernant la composition desdites commissions sont tout à fait satisfaisantes.
M. Arnaud Viala. Sans préjuger de la suite de nos travaux, en particulier de l’examen de l’article de la loi organique concernant la réserve parlementaire, j’ai entendu hier la garde des Sceaux nous dire, ici, que si cette dernière devait être supprimée, un des mécanismes de substitution serait la DETR, et que les parlementaires qui ne bénéficient plus de la réserve devraient être associés aux décisions relatives à la DETR.
Mme la rapporteure. C’est déjà le cas aujourd’hui.
M. Arnaud Viala. Pas du tout, pas ès qualités. Certains d’entre nous siègent dans les commissions DETR parce qu’ils sont des élus locaux, présidents d’intercommunalités, maires, conseillers départementaux. Ensuite, que le pouvoir discrétionnaire de certains préfets permette à des parlementaires de siéger en tant que tels au sein desdites commissions, je n’en sais rien, mais, j’y insiste, leur composition telle que prévue par la loi en vigueur ne comprend pas les députés ni les sénateurs.
La question posée par la garde des Sceaux lors de son audition par la commission était de savoir comment les parlementaires allaient pouvoir être associés à l’attribution des fonds de la DETR, lesquels, je le répète, se substitueraient à la réserve parlementaire ; il y a donc là une incohérence avec votre volonté d’exclure cette possibilité par la suppression de l’article 15, au motif, pour le dire rapidement, que le dispositif pourrait créer une forme de conflit d’intérêts.
Plusieurs députés. Il a raison !
M. David Habib. Dans le droit fil de ce que vient de déclarer notre collègue Viala, je confirme que les parlementaires aujourd’hui membres d’une commission DETR le sont au titre d’une fonction élective locale. Les dispositions relatives à l’interdiction du cumul des mandats entraîneront donc la disparition des parlementaires au sein de ces commissions. J’ai été président de l’association des maires de mon département et, avec le préfet, nous avons conduit les travaux de la commission DETR, laquelle fixe les objectifs de subventions par type de projet – elle n’arrête pas de liste de projets. Car il y a une confusion, y compris de la part de la garde des Sceaux : la commission départementale choisit entre les écoles et les mairies, entre les stades et les églises, mais elle ne détermine pas les projets éligibles au titre de la DETR. J’ajoute pour finir que le choix de ces projets, dans chaque département, relève de la seule autorité du préfet.
M. Philippe Gosselin. Je tiens également à appeler votre attention sur la contradiction entre les propos de la garde des Sceaux, hier, et la volonté de la majorité, aujourd’hui, de supprimer l’article 15. J’entends que l’adoption de cet article risque de provoquer des déséquilibres mais cela montre bien que la solution de la DETR pour éventuellement remplacer la réserve parlementaire n’est absolument pas la bonne. Le Gouvernement se prend ainsi les pieds dans le tapis en nous promettant un gentil strapontin au sein de la commission DETR et, en même temps, en rayant notre présence par la suppression de l’article 15. De surcroît, l’exposé des motifs précise que l’avis de la commission n’est requis que pour les subventions de plus de 150 000 euros, condition qui ne correspondrait pas au fonctionnement de la réserve parlementaire puisque nous attribuons des subventions de quelques milliers d’euros. Et la somme de 150 000 euros dépasse de toute façon celle que peut recevoir un député au titre de la réserve pour l’année complète. La majorité fera donc ce qu’elle veut mais elle est en pleine contradiction.
Mme la rapporteure. La loi dispose que siègent au sein des commissions DETR quatre parlementaires ès qualités. Seulement, l’entrée en vigueur de ce texte, prévue pour 2017, a été repoussée au 1er janvier 2018. Il est donc faux de prétendre que le dispositif législatif ne prévoit pas la présence de parlementaires en tant que tels au sein de ladite commission.
M. Philippe Gosselin. Vous venez de rappeler que la loi entrera en vigueur dans six mois !
Mme la rapporteure. Encore une fois, on ne peut pas revenir sans cesse sur des textes votés…
M. Philippe Gosselin. C’est pourtant ce que vous faites.
Mme la rapporteure. …avant même qu’ils n’entrent en vigueur. C’est bien pourquoi je maintiens mon amendement.
Mme Cécile Untermaier. Que sera le député du non-cumul ? Il n’y aura plus de député-maire, plus de député-conseiller départemental. Or, il nous faut garder un lien avec les autres acteurs du territoire. Quelle vision aurons-nous du terrain si vous supprimez ainsi tous les points d’ancrage grâce auxquels nous pouvons mener un travail constructif à l’Assemblée ?
M. Philippe Gosselin. La majorité est en train de fabriquer des élus hors sol.
Mme Cécile Untermaier. Il ne s’agit pas pour les députés de surveiller les commissions en question, d’en prendre le contrôle, mais seulement d’être associés à la réflexion sur le terrain. C’est que nous devons être en mesure de défendre au niveau national les aspirations des populations. Si, à partir de 2018, des parlementaires participent aux travaux des commissions DETR, c’est fort bien, même si je comprends qu’on ne doive pas déséquilibrer ces commissions, encore que s’il ne s’agit que d’organismes de réflexion, d’organismes consultatifs, alors allons-y. Reste qu’il nous faut changer les règles du jeu car le député de demain ne sera pas le député d’hier.
M. Olivier Dussopt. Si l’application de la loi en question a été reportée de 2017 à 2018, ce n’est pas le résultat d’un vote mais parce que nos assemblées n’ont pas désigné les représentants destinés à siéger au sein des commissions DETR. En effet, les modalités de désignation par l’Assemblée ne sont pas établies.
Par ailleurs, Cécile Untermaier a raison d’insister sur l’importance de la DETR. Nous allons passer du temps, sans doute, à discuter de la réserve parlementaire qui représente 80 millions d’euros par an pour l’Assemblée alors que le montant de la DETR, que nous avons augmenté à deux reprises, est d’un milliard d’euros dont 200 millions consacrés au fonds de soutien à l’investissement local (FSIL), soit 800 millions d’euros nets pour la DETR.
J’en profite pour regretter qu’à l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2016, on ait supprimé 216 millions d’euros de crédits de paiement sur la DETR, concernant en particulier la dotation de soutien aux investissements locaux et la dotation politique de la ville, ce qui signifie qu’à la fin de l’année, les engagements pris devant les élus en matière de soutien à l’investissement ne seront pas tenus.
M. Thibault Bazin. La proximité est une question de fond. Il s’agit de redonner confiance à la majorité de la population qui souhaite que les élus nationaux ne soient pas déconnectés des réalités locales. Le rôle du député est vraiment d’établir ce lien entre le national – l’action de l’État – et le local. Le député est ainsi fondé à donner son avis, y compris quand l’État engagera des fonds en des matières stratégiques. La revalorisation de la place du député est en tout cas très importante au sein de notre démocratie.
M. Pacôme Rupin. Vous avez raison, mes chers collègues, de vous interroger sur l’avenir du rôle du député, en particulier sur son ancrage local, auquel je suis favorable. Il ne me paraît toutefois pas nécessaire qu’existe une réserve parlementaire ou bien que soit prise une décision budgétaire pour donner une réalité à cet ancrage quand il suffit de s’impliquer dans les dossiers, de défendre ses concitoyens, de recevoir des maires, de parler avec eux. À chacun ses compétences : le rôle du député est de représenter ses concitoyens à l’Assemblée pour faire la loi. Dans ce cadre, le lien local est utile pour recueillir les avis et expliquer le travail législatif.
M. Bruno Questel. La richesse des territoires est constituée de la diversité des communes et les plus petites d’entre elles, qui comptent entre trente et cent habitants, étaient celles qui sollicitaient le plus leur sénateur pour qu’on installe ici une bouche d’incendie, qu’on répare là la porte de l’église… Je n’ai pas votre expérience de député mais, assistant parlementaire pendant vingt ans, je connais moi aussi quelque peu cette réalité.
Je rappellerai que les mentalités évoluent sur la question de la réserve parlementaire. Si nous ne nous en tenons pas aux orientations annoncées, si nous ne répondons pas à l’impérieuse nécessité de modifier notre approche du mandat parlementaire et d’en finir avec un clientélisme réel (Protestations),…
M. Arnaud Viala. Ça suffit !
Un député. C’est ridicule et insultant !
M. Bruno Questel. …nous aurons des difficultés. Il est intéressant de constater, au passage, que vous n’acceptez pas qu’on vous dise certaines choses et cela peut du reste expliquer les résultats de juin dernier !
M. Ugo Bernalicis. Je suis un peu embêté par cette discussion car nous sommes pour la proportionnelle intégrale ! Et, favorables au renforcement des pouvoirs de la commune, nous ne souhaitons pas qu’on ajoute un échelon local supplémentaire. Les commissions dont il est ici question existent, des fonds sont votés par la représentation nationale ; il ne me semble donc pas infondé que les parlementaires participent aux travaux de ces commissions.
Madame la rapporteure, vous avez pris l’exemple du Nord qui, alors que l’Ariège compte deux députés – membres du groupe La France insoumise –, en élit pour sa part 21, ce qui est sans doute plus compliqué pour la commission DETR. La proposition du Sénat, aux termes de laquelle tous les parlementaires doivent siéger, n’est-elle pas, en fin de compte, la plus raisonnable, la plus pragmatique ?
Mme la rapporteure. J’ai un autre exemple : le Loiret dont la commission DETR compte 23 élus. Aussi, si les 9 parlementaires du département participaient à ses travaux, les effectifs de la commission augmenteraient de 40 %. Or, il faut veiller à respecter un certain équilibre au sein de la commission, afin que les avis qu’elle émet soient représentatifs de la pensée et de l’expérience de chaque élu. Le dispositif qui va entrer en vigueur en 2018 et qui prévoit la présence de députés et de sénateurs au sein de ces commissions me semble efficient et il ne m’apparaît pas souhaitable de le modifier.
M. Pierre-Henri Dumont. J’ai le sentiment que deux conceptions du rôle du député s’opposent. La première exprime la vision d’un député de terrain, sachant que si le clientélisme était si répandu, les partis traditionnels auraient gardé leur majorité et les candidats En marche n’auraient pas été élus si nombreux. La seconde évoque un député « hors-sol », qui serait plus souvent à Paris que dans sa circonscription, élu pour voter la loi, absent du terrain et ne se préoccupant pas de ce qui s’y passe. Mais la question qui nous occupe n’est pas celle-là ! Dans ma circonscription, des villages de 200 habitants ont besoin de la réserve parlementaire ou de la DETR pour construire une aire de jeu car le maire n’a pas les fonds permettant de la financer. Il faut donc un coup de pouce et je ne considère pas qu’il s’agisse de clientélisme. Pour en revenir aux amendements proposés, comment les parlementaires seront-ils désignés ? S’ils le sont par les présidents des deux Chambres, il s’en suivra une uniformisation des représentants dans les départements et la voix des oppositions ne sera pas entendue. Mieux vaut adopter le mécanisme proposé par les sénateurs, auquel je suis très favorable.
M. Rémy Rebeyrotte. La question qui nous agite demande un débat de fond sur ce qu’est aujourd’hui un parlementaire : l’affrontement entre la conception du parlementaire façon IVème République et la conception du député de la Vème République, assistant social et animateur de sa circonscription censé régler les problèmes administratifs, n’a jamais cessé. En l’espèce, ne conviendrait-il pas de supprimer du texte tout ce qui a trait à la réserve parlementaire ?
Mme Véronique Louwagie. Je partage cette opinion. Traiter de la réserve parlementaire dans un texte qui vise à réguler la vie publique, c’est jeter l’opprobre sur les membres du Parlement. Hier, au cours de la réunion de la commission des finances, qui était saisie pour avis de l’article 9 du projet de loi organique, le lien entre les parlementaires et les territoires a été évoqué par l’ensemble des familles politiques, et il a été dit qu’en contrepartie de la modification à venir de la réserve parlementaire, les parlementaires pourraient siéger à la commission d’attribution de la DETR. Les députés connaissent très bien les territoires et ce qui distingue les différentes communes de leur circonscription ; ils ont une vision globale utile pour orienter les travaux de ces commissions. Aussi, je ne comprends pas les réticences de la rapporteure à l’idée que nous siégions dans ces commissions d’attribution que, grâce à notre ancrage local, nous pouvons éclairer.
M. Guillaume Vuilletet. Deux sujets se superposent de manière malheureuse. Des fonds sont nécessaires pour financer des projets communaux qui, sans cela, n’existeraient pas. La question mérite que l’on s’y arrête, mais c’est tout autre chose de dire que l’on est un député de terrain simplement parce que l’on a une cassette dont on est libre de distribuer le contenu à telle collectivité ou à telle autre, sans considération de sa capacité à porter des projets. Il est arrivé à ceux d’entre nous qui ont été élus locaux ou membres d’associations locales de demander à bénéficier de ces fonds et s’ils y sont parvenus c’est que leurs arguments ont touché le député ou le sénateur concerné et non parce que le parlementaire en question avait une vision immanente de la manière dont les fonds dont il disposait devaient être distribués. Il faut des fonds et il faut que le député soit sur le terrain, mais que le député ait une cassette à distribuer est autre chose.
Mme Danièle Obono. Plusieurs sujets se télescopent, effectivement, car si des problèmes de financement se posent aux collectivités territoriales, c’est parce que l’État ne compense pas à due concurrence l’augmentation des charges, et cela concerne les députés au premier chef : une telle situation est de la responsabilité des parlementaires, comptables de choix budgétaires tels que les communes sont contraintes de quémander des fonds qui ne devraient pas leur être alloués en fonction de l’entregent de telle association ou de tel élu local mais en fonction de leurs besoins. Tout cela résulte bien d’une politique nationale : la non–compensation des charges transférées aux collectivités par les lois de décentralisation.
Mme Émilie Chalas. L’engagement a été pris pendant la campagne électorale de supprimer la réserve parlementaire. Le sujet vient donc à propos, mais on pourrait imaginer d’introduire le principe d’une représentation en pourcentage des parlementaires dans les commissions d’attribution de la DETR.
Je veux aussi contester l’idée que la connaissance du terrain serait l’apanage des députés élus de longue date : répondant à la volonté de renouveau des électeurs, grâce à leur expérience professionnelle, à leur parcours, les députés de la République en marche connaissent eux aussi très bien le terrain ! Enfin, le lien avec le territoire ne se limite pas à un lien financier.
M. Aurélien Pradié. C’est en ces lieux que l’enveloppe affectée à la DETR est décidée. Il y a donc un sens à ce que les députés qui l’ont votée siègent ensuite dans les commissions d’attribution pour vérifier la bonne application de la loi. J’espère, chers collègues, que lorsque nous débattrons du prochain projet de loi de finances, vous rechignerez à voter les fonds alloués à la DETR, de l’argent qui deviendra potentiellement sale lorsqu’il arrivera dans les territoires ! Je peux comprendre que des propos passionnés s’expriment, mais j’invite ceux qui n’ont jamais siégé dans une commission d’attribution de la DETR à ne pas porter de jugement hâtif. Pourquoi un député ayant un ancrage local devrait-il intrinsèquement être soupçonné de clientélisme ? En allouant 200 000 euros à la construction d’une crèche, on fait sans doute plaisir au maire mais, surtout, on contribue à l’aménagement du territoire. Dans les commissions DETR, on fixe les grands principes de l’aménagement de notre pays
M. Stéphane Mazars, président. Je vous incite à recentrer le débat – nous traiterons ultérieurement de la réserve – et vous invite à la concision.
Mme Maina Sage. J’entends parler depuis ce matin de deux conceptions du député qui s’opposeraient ; or, elles se complètent car le travail de terrain, donc le fait de siéger dans diverses commissions, enrichissent notre travail à l’Assemblée nationale et le rendent plus efficace – je l’ai constaté en Polynésie. Si nous sommes complètement détachés du quotidien, nous passerons à côté de ce que nous pensons être des détails et qui ne le sont pas. D’autre part, ce que j’ai entendu à propos de la réserve parlementaire m’a fortement déplu. Ce n’est pas parce que quelques exemples de mauvaise utilisation ont été fortement médiatisés qu’il faut généraliser. Pour ce qui me concerne, je soumets l’attribution de ma réserve à deux jurys distincts. Dans l’un siège, outre les politiques, le Haut-Commissaire ; l’autre est un jury publique, qui se prononce en ligne par un vote citoyen. Je proposerai, en séance publique, une évolution de ce type. Plus fondamentalement, ne soyez pas jusqu’au-boutistes : ce n’est pas parce que vous avez pris un engagement en campagne que vous devez vous fermer complètement aux propositions des autres. Si vous avez décidé la suppression de toute possibilité d’amendement, donc de toute possibilité d’opposition, supprimez donc l’Assemblée, ce sera plus simple !
M. Régis Juanico. Dans une Assemblée de députés qui ne cumuleront plus les fonctions électives, la question est plus large que de savoir ce que doit devenir la DETR : pour chaque texte sur lequel nous serons appelés à nous prononcer, nous devrons nous poser la question de savoir quel sera le rôle du député, alors même qu’il a été élu au suffrage universel direct, ce qui lui donne une légitimité démocratique plus forte que celle d’autres élus locaux, élus sur des listes. Tout levier d’action au niveau local ne peut être balayé, car nous devons avoir notre mot à dire dans le contrôle de l’application des dispositions que nous votons en notre qualité de parlementaires. La DETR a été créée parce que les maires nous ont dit que la réduction des dotations de l’État était insupportable et devait être compensée, et son enveloppe a été revalorisée ces dernières années.
En ma qualité de rapporteur spécial des crédits Sport, jeunesse et vie associative, j’ai obtenu il y a deux ans par un amendement à la loi de finances de rendre éligibles à la DETR les projets de construction d’équipements sportifs, ce qui ne se pouvait auparavant. En tant que parlementaire et ancien rapporteur spécial de ces crédits, je veux pouvoir contrôler quelles suites ont été données à cette disposition nouvelle. Il est important que nous ne nous ligotions pas les mains et que nous ayons encore notre mot à dire sur les orientations, sans quoi plus personne ne tiendra compte de notre avis sur le terrain.
M. Éric Poulliat. Bien sûr, les députés du XXIème siècle ne vivent pas hors sol et je suis favorable à ce qu’ils participent aux travaux de certaines commissions, mais cela ne doit pas être uniquement dans une logique de distribution de fonds. À entendre certains, on pourrait croire que si l’on n’a pas quinze ans d’expérience, on n’a pas son mot à dire ; ce n’est pas ce qu’ont pensé les électeurs. Il y a une forme de conservatisme à considérer que les collectivités locales seraient condamnées à attendre des dotations d’un élu national, alors que d’autres solutions existent : on peut aider les communes à avancer vers une forme d’aménagement du territoire, notamment par des fusions. (Vives exclamations.)
Mme la rapporteure. Le débat sur l’article 15 relatif à la composition de la DETR a dérivé sur la réserve parlementaire, qui figure dans l’article 9 de la loi organique et dont nous aurons donc l’occasion de débattre plus avant dans la nuit. Je confirme que la loi prévoit que des députés et des sénateurs siégeront dans les commissions d’attribution de la DETR. Nous devrons réfléchir au statut de l’élu, d’autant que la réforme constitutionnelle à venir va rebattre les cartes pour ce qui concerne les liens entre les élus et les territoires, mais je ne pense pas que l’article 15 de ce texte soit le véhicule adapté à ce débat. La réserve parlementaire n’étant pas supprimée puisque la disposition n’a pas été votée, il me paraît baroque sinon ubuesque de prétendre réaffecter des crédits qui n’ont pas encore été supprimés. Je vous invite donc, en ma qualité de rapporteure, à adopter les amendements de suppression de l’article.
La Commission adopte les amendements identiques CL176 et CL185.
En conséquence, l’article 15 est supprimé.
Après l’article 15
La Commission est saisie de l’amendement CL57 de M. Ugo Bernalicis.
M. Ugo Bernalicis. Par cet amendement, nous proposons d’abaisser le droit de vote à 16 ans. À cet âge, on a le droit d’être émancipé, de travailler – et cela dès 14 ans pour les apprentis –, de voter aux élections professionnelles et d’exercer l’autorité parentale, mais pas celui de participer aux élections qui conditionnent l’avenir du pays. Cette proposition, qui est dans le droit fil de notre programme de campagne, élargirait et rajeunirait le corps électoral.
Mme la rapporteure. Le sujet est sans rapport avec le texte. Nous en débattrons lors de l’examen de la réforme constitutionnelle. Dans l’intervalle, avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL53 de Mme Danièle Obono.
M. Bastien Lachaud. Si l’on veut réguler la vie publique, il convient de mettre fin aux conflits d’intérêts entre le secteur public et le secteur privé. Les interdictions de cumul qui touchent les élus doivent, par cohérence, être étendues aux membres des conseils d’administration des sociétés commerciales. C’est le sens de l’amendement.
Mme la rapporteure. Avis défavorable à une disposition touchant au droit commercial, sans relation avec le texte.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle est saisie de l’amendement CL98 de M. François Ruffin.
M. Ugo Bernalicis. Par souci de moraliser la vie publique, l’obligation de probité faite aux parlementaires, aux hauts fonctionnaires et aux membres du Gouvernement devrait aussi s’appliquer aux mandataires sociaux des entreprises publiques ou de celles dont l’État détient plus de 10 % du capital. Chacun admettra que l’éventuelle nomination de personnes qui auraient des démêlés avec la justice, en particulier pour des raisons financières, serait gênante. Tel est le sens de l’amendement.
Mme la rapporteure. Je suis navrée : on ne peut interdire à quelqu’un d’exercer des fonctions de ce type simplement parce qu’il est mis en examen. C’est ce qui me conduit à exprimer un avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CL54 de M. Ugo Bernalicis.
Mme Danièle Obono. La majorité entend circonscrire notre débat à la question de la vie politique, mais on peut tout à fait avoir de cette dernière une vision large, qui englobe notamment la représentativité des organisations d’employeurs qui siègent dans des commissions paritaires et doivent être soumises aux mêmes règles de transparence que les organisations de salariés. Pourquoi les premières bénéficieraient-elles de conditions plus avantageuses, comme celles que leur a octroyées la loi El Khomri ?
Nous proposons donc qu’elles prouvent qu’elles sont représentatives en organisant des élections, qui seraient le gage de plus pluralité, de diversité et de transparence.
Mme Lætitia Avia. On peut débattre du champ de ce texte, mais cet amendement est manifestement hors sujet, comme ceux qui suivent.
Mme la rapporteure. Outre la question du champ de la loi se pose celle du champ des compétences de notre Commission : je vous invite à déposer plutôt de tels amendements devant la commission des Affaires sociales. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL55 de Mme Danièle Obono.
M. Bastien Lachaud. Nous traitions d’une loi de moralisation. La morale, c’est bien, mais c’est une notion individuelle. Il y a une autre logique, à laquelle nous souscrivons, c’est celle de la vertu. Mais, pour y parvenir, l’ensemble de la société doit être vertueuse. Il faut lutter tant contre les corrupteurs que contre les corrompus. Nos amendements s’inscrivent donc pleinement dans la logique de ce texte.
Comment une société serait-elle vertueuse quand des chefs d’entreprise gagnent cent fois le SMIC en une journée ? Aussi demandons-nous, dans le sillage de la Confédération européenne des syndicats, qu’un écart d’un à ingt soit respecté entre les plus hauts et les plus bas salaires. Voilà qui serait vertueux, qui irait à l’encontre de la recherche effrénée de profits et permettrait de lutter contre la corruption.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CL56 de Mme Danièle Obono.
M. Bastien Lachaud. Nous revenons à la question du verrou de Bercy. L’amendement vise à supprimer la commission des infractions fiscales en retirant au ministre des Finances le pouvoir discrétionnaire de poursuite de ces infractions. Nous voulons également étendre la durée de prescription de 12 à 25 ans.
Mme la rapporteure. Nous avons déjà débattu de cette question du verrou de Bercy. Quant à la prescription, c’est une loi du 16 février de cette année qui l’a fixée à douze ans. La modifier déjà serait préjudiciable à la sécurité et à la stabilité juridiques.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL75 de M. François Ruffin.
M. Ugo Bernalicis. Cet amendement a trait à la composition de notre assemblée. Des progrès ont été accomplis dans le sens de la parité entre les hommes et les femmes ? Eh bien, nous voulons aussi la parité sociale. L’homogénéité sociologique de notre assemblée constitue en effet un problème, du point de vue de la représentativité.
Comment voulons-nous procéder ? Prenons l’exemple des employés. S’ils constituent 22 % de la population active, nous proposons d’imposer qu’au moins 11 % des candidatures soient issues de leurs rangs, soit la moitié de leur part dans la population active. Aujourd’hui, des catégories socio-professionnelles restent en effet trop peu représentées à l’Assemblée nationale. Or, nous connaissons le rôle que jouent les déterminants sociologiques dans les prises de décision collective.
Mme la rapporteure. Vous n’êtes pas sans savoir qu’une réforme constitutionnelle fut nécessaire pour favoriser la parité entre les hommes et les femmes. Votre proposition, prenant la forme d’un amendement à une loi ordinaire, est donc inconstitutionnelle. Le sujet n’en demeure pas moins digne d’être abordé dans le cadre de la révision constitutionnelle à venir.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL77 de M. François Ruffin.
M. Ugo Bernalicis. Au cas où ils l’ignoreraient, je rappelle à nos collègues de la majorité qu’ils ne sont pas obligés de suivre l’avis de la rapporteure…
Nous proposons cette fois d’interdire de mandat les personnes qui ont joué un rôle de dirigeant ou de représentant dans des sociétés anonymes passant par les paradis fiscaux. Nous savons ce qu’ont révélé les LuxLeaks ou les Panama Papers.
Selon l’ONG Oxfam et son rapport de mars 2017 intitulé « Banques en exil : comment les grandes banques européennes profitent des paradis fiscaux », les vingt plus grandes banques européennes réaliosent un quart de leurs bénéfices dans des pays où l’imposition est faible, voire inexistante, parfois sans aucun employé sur place. Ce rapport démontre qu’elles déclarent un euro sur quatre de leurs bénéfices dans les paradis fiscaux, soit un total de 25 milliards d’euros pour l’année 2015.
Tous les gens qui sont passés par ce genre de trafic, qui volent l’argent de la Nation, ne méritent pas d’être à des postes de responsabilité. J’espère que notre amendement peut contribuer à étendre votre imaginaire sur ce que doit être la vertu dans l’action publique, qui va bien au-delà de la gestion quotidienne de l’Assemblée nationale ou du Sénat.
Mme la rapporteure. Avis défavorable. La situation des dirigeants de sociétés privées est sans lien avec le texte.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL59 de M. Ugo Bernalicis.
M. Bastien Lachaud. Comment parler de vertu sans parler de la presse ? On a vu que, dans certaines affaires, Mediapart a pu se substituer à l’administration fiscale.
Il est donc important de protéger l’autonomie et l’indépendance de la presse des pressions gouvernementales et financières. A cette fin, nous proposons que les présidents de France Télévisions, de Radio France et de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France soient élus par l’Assemblée nationale et par le Sénat, plutôt que désignés par le Président de la République.
Mme la rapporteure. Je saisis mal pourquoi le choix de ces dirigeants serait détaché de la vie politique s’ils étaient désignés par les assemblées parlementaires plutôt que par le président de la République.
M. Bastien Lachaud. Je suis étonné – et même inquiet – que vous ne fassiez pas la différence entre le fait du prince et un débat public sur une décision de ce type.
Mme la rapporteure. Avis défavorable, d’autant que nous sommes très éloignés du sujet du projet de loi.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CL60 de Mme Danièle Obono.
Mme Danièle Obono. N’en déplaise à notre rapporteure, nous persistons à penser que ce projet ne saurait traiter seulement des parlementaires. Il est par exemple indispensable de s’intéresser également aux médias car le discrédit qui frappe la vie publique passe aussi par ces derniers.
Le non-respect des obligations de transparence des publications de presse quant à leur actionnariat n’est pas sanctionné en pratique. Certaines publications sont détenues par une holding, sur l’actionnariat de laquelle aucune information n’est fournie, ce qui anéantit les dispositions de la loi de 1986. Prenons l’exemple de L’Opinion, détenu par une holding secrète dont il a fallu que Mediapart révèle l’existence.
L’amendement a pour objet, d’une part, de faire de chaque lecteur le dépositaire d’un droit de connaître qui détient effectivement une publication, d’autre part de durcir les sanctions pénales en cas de non-respect, enfin de préciser la notion de détention de titre de presse pour ceux appartenant à un groupe.
Son adoption devrait concourir à davantage de transparence, donc de confiance des citoyens dans l’action publique.
Mme la rapporteure. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL61 de Mme Danièle Obono.
Mme Danièle Obono. Dans la continuité des précédents, cet amendement vise à s’opposer à la concentration dans le secteur de la presse, alors que 90 % des organes de presse sont détenus par neuf milliardaires, ce qui n’est guère favorable à la confiance dans le pluralisme et dans la liberté des choix éditoriaux, donc dans la vitalité du débat démocratique.
L’amendement tend à diviser par deux le plafond de chalandise des radios, tant en termes de zone desservie que d’audiences potentielles cumulées terrestres, à abaisser de sept à deux le nombre d’autorisations d’émettre des chaînes de télévision détenues par une même personne, hors chaînes publiques, à abaisser de moitié les seuils pour mettre en œuvre la règle anti-concentration horizontale, dit « deux sur trois », en créant un nouveau cas d’exclusion pour les détenteurs de publications non quotidiennes d’information politique et générale.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL81 de M. Ugo Bernalicis.
M. Ugo Bernalicis. C’est un peu l’amendement Vis ma vie ! On déplore souvent la déconnexion des parlementaire avec le terrain. Cet amendement vise à les obliger, ainsi que les membres du Gouvernement, à faire régulièrement des stages d’observation, en immersion, par exemple dans un hôpital public ou dans un commissariat de police.
J’ai, pour ma part, passé une semaine à l’hôtel de police de Lille, certes dans un autre cadre – ce n’était pas lors d’une garde à vue ! En tout cas, l’expérience s’est révélée instructive.
Bien sûr, quand nous parlons de visites sur le terrain, par exemple celle de la ministre de la Santé dans un hôpital, nous pensons plus à une observation auprès du personnel soignant qu’auprès de la direction : il s’agit bien de prendre le pouls du terrain.
Mme la rapporteure. À la faveur des dernières élections, le mouvement En Marche ! s’est attaché à investir comme candidats des personnes issues de la société civile et ayant des expériences variées. Nous n’avons donc pas besoin d’un dispositif de ce genre, même s’il est toujours utile de faire des stages. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Intitulé du projet de loi
La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL178 de la rapporteure, CL27 de Mme Danièle Obono, CL95 de M. Xavier Breton et CL99 de Mme Isabelle Florennes.
Mme la rapporteure. Ces amendements nous donnent l’occasion de discuter du titre du projet de loi. La question a déjà suivi un chemin sinueux. Le Sénat en a fait un projet de loi relatif à la « régulation » de la vie publique. Pour ma part, je pense que le mot « régulation » est inapproprié. Je propose de revenir à celui de « confiance » en intitulant le texte « loi pour la confiance dans la vie publique », sans préciser s’il s’agit de la rétablir, de renouer avec elle ou de la favoriser.
M. Bastien Lachaud. J’ai déjà eu l’occasion de le dire, nous préférons quant à nous parler de « loi de vertu républicaine », exigence qui s’impose à tous, quelle que soit la morale personnelle dont l’individu se réclame.
Car des personnes peuvent avoir des morales différentes, au sens où leur fondement philosophique ou religieux est différent. La société politique n’a pas à se mêler de ce niveau où la conscience individuelle choisit la morale qu’elle entend suivre. Car c’est le niveau où se construit la liberté de conscience qui définit l’individu lui-même. De la même manière que l’État n’a pas à s’en occuper, ceux qui mettent en œuvre une morale personnelle n’ont pas à chercher à l’imposer aux autres.
À partir de là, on doit dire de la vertu qu’elle est surtout un principe d’action gouvernant la vie en société, un principe conforme à l’intérêt général qui est bon pour tous, quand il est mis en œuvre et auquel l’on s’astreint soi-même à titre personnel. La vertu est donc la passerelle entre ce qui est bon pour tous et ce qui est bon pour soi. C’est pourquoi nous proposons de mettre en avant cette notion dans le titre de la loi, en conformité avec l’ensemble des amendements que nous avons défendus.
M. Philippe Gosselin. Aux termes « pour la régulation de la vie publique », nous préférons quant à nous « favorisant la confiance dans l’action publique ». Le rétablissement de la confiance laisserait en effet entendre qu’un seul texte y suffira. Nous sommes plus prudents. Quant à la notion de régulation, elle paraît par trop économique, nous en sommes tous d’accord. Nous vous proposons donc de favoriser la confiance dans l’action publique, même si l’on pourrait se contenter d’évoquer l’action politique, puisque nous avons écarté les amendements concernant la fonction publique.
Mme Isabelle Florennes. Dans la continuité des lois du 11 octobre 2013, nous proposons pour notre part de parler de « loi de transparence de la vie politique », ce qui exprimerait plus clairement l’objectif du projet et évite de l’étendre à toute la vie publique.
M. Ugo Bernalicis. À mon sens, « confiance » est un mot fourre-tout qui sonne un peu creux, on le voit quand on cherche à faire revenir la confiance sur les marchés afin de faire baisser les taux d’intérêt. C’est purement incantatoire. Parler de « vertu » serait préférable car c’est une notion qui nous vient de l’histoire de la Révolution française et qui a longtemps obnubilé les débats.
Permettez-moi de vous citer un passage d’un livre de Jules Barni, député de Lille sous la Troisième République, qui siégeait avec Gambetta et Victor Hugo : « On voit combien il est juste de dire avec Montesquieu que la vertu est le principe du gouvernement républicain. Et elle est à la République ce que le vice est au despotisme ». C’est bien le vice et les corrompus que nous essayons de combattre ; c’est bien la vertu qui doit donc être au cœur de notre action politique.
M. Pacôme Rupin. Le concept de vertu est intéressant mais ne jetons pas le mot confiance. Car nous nous sommes précisément enfoncés dans une forme de défiance. Nos concitoyens nous l’ont dit : ils ne font plus confiance à leurs élus. C’est donc la confiance qu’il faut rétablir. La vertu, c’est un sujet plus large…
Quant à nous, nous restons concentrés sur l’objectif de la confiance, en cohérence avec nous-mêmes. Au demeurant, la confiance n’est pas seulement importante au niveau politique, mais aussi au niveau économique. Quand les salariés, les entrepreneurs, les investisseurs ont confiance dans l’avenir, ils prennent plus de risques et un cycle de croissance, un cercle vertueux, s’amorcent.
M. Rémy Rebeyrotte. Nous entendons les élus de la France insoumise dire que nous n’allons pas assez loin. J’en venais presque à craindre qu’ils proposent d’appeler ce texte « loi de petite vertu »… Pour ma part, j’attache une grande importance au choix du mot « politique » : outre qu’il permet de clore le débat sur la fonction publique, réhabiliter la politique, avec toute sa noblesse, me paraît opportun.
M. Xavier Breton. Il n’y a pas lieu de passer trop de temps sur le titre, même si cela est symbolique. Il faut aussi se méfier des titres prétentieux, qui donnent l’impression que l’on refait le monde.
Le verbe « rétablir » peut porter à polémique ; nous pouvons nous retrouver sur le terme de confiance ; nous entendons aussi l’intérêt de reprendre le mot « vertu », qui tient une grande place dans l’histoire des idées politiques.
Mme Lætitia Avia. Ce texte sera le premier texte de fond que nous aurons examiné ; il est fondateur et parle de nous et de notre mandat. Il me semble qu’il est important de conserver cette idée de confiance puisque c’est ce que nous voulons porter et demander à nos concitoyens pour les cinq prochaines années.
Mme Danièle Obono. Comme la garde des Sceaux, Mme Avia a insisté sur l’importance et la force du symbole. De notre point de vue, il y a une incohérence entre cette présentation très emphatique et le résultat : un texte qui ne porte que sur la vie parlementaire, en dépit de quelques timides incursions sur le Gouvernement et le Président de la République.
Si nous voulions être clairs et précis, il faudrait bien parler de vertu : cela serait cohérent avec la vision d’ensemble que nous avons proposée de ce qu’il faudrait faire et vers quoi s’engage cette Assemblée renouvelée ; cette Assemblée qui porte une histoire. Une ambition plus grande, voilà ce que nous continuerons de défendre dans l’hémicycle, en tentant de la traduire par d’autres mots que celui de « confiance », qui est surtout incantatoire.
Pensons aussi à nos concitoyennes et concitoyens : qu’entendront-ils d’autre que des mots fourre-tout dans lesquels chacun met un peu ce qu’il veut ? Ne risque-t-on pas d’alimenter encore la désaffection démocratique en employant le mot « confiance » alors que, précisément, les gens n’ont pas confiance ? Ce dialogue de sourds ne permettra certainement pas de montrer symboliquement que les choses vont changer.
Nous pourrions aussi débattre du mot « politique » : la politique, c’est l’organisation de la vie dans la cité, ce qui inclut nombre d’actrices et d’acteurs, bien au-delà des seuls parlementaires. On voit, là aussi, l’écart qu’il y a entre l’ambition affichée et la réalité de ce qu’adopte la majorité.
M. Philippe Latombe. Nous étions partisans d’utiliser le mot « transparence » plutôt que « confiance », sur lequel nous pourrions toutefois nous retrouver. Le mot « publique » nous pose davantage problème. Nos débats ont largement porté sur la définition de ce qui entrait ou non dans le champ de la loi : à chaque fois, en rejetant des amendements, le choix a été fait de restreindre le champ du texte à la vie politique plutôt qu’à l’action publique.
Il ne faudrait pas que nos concitoyens en conçoivent une déception car, au-delà de la sémantique, ce qui importe, c’est l’affichage de la loi et de son périmètre.
Nous pourrions soutenir votre amendement, Madame la rapporteure, si nous avions confiance dans la vie politique, mais c’est précisément ce dernier mot qui nous gêne car notre conception des choses est bien plus large que celle du texte.
M. Arnaud Viala. Je pense effectivement qu’il faut appeler les choses par leur nom et que nous nous trouvons à l’instant de vérité puisque nous sommes en train de définir le message de synthèse qui sera adressé à nos concitoyens. Leur faire croire que cette loi les fera renouer avec la confiance dans l’action publique relève du mensonge : si nous voulons être honnêtes avec eux, il faut leur dire que ce texte a pour seul objet la restriction du travail parlementaire !
M. Dominique Potier. Albert Camus disait que « Mal nommer les choses c’est ajouter aux malheurs du monde », il faut éviter l’enflure, et rester précis. La proposition de notre collègue Latombe me paraît parfaitement adaptée : elle dit le périmètre de la loi, et ne ment pas sur ce qu’elle contient.
Je voudrais dire à notre collègue qui parle d’une loi fondatrice historique qu’il conviendrait de prendre un peu de recul. Je voudrais rappeler que nous avons certainement mal fait beaucoup de choses dans le précédent quinquennat, mais la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin 2 », la lutte contre les paradis fiscaux, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) sont des progrès manifestes qui nous ont élevés au niveau des standards européens, parfois en position de pionniers.
À chaque fois, nous avons alors vu la puissance des lobbies privés s’opposer à nous, alors que ces textes imposaient une réelle transparence, qui permet aujourd’hui tous les rappels qu’ont faits nos collègues du groupe La France insoumise. Ce sont là des acquis du dernier quinquennat.
Il faut donc relativiser ; il y a eu quelques scandales inacceptables à droite comme à gauche, il fallait apporter des corrections ; mais la fondation d’une vie publique plus solide doit avant tout servir à renforcer une puissance publique vis-à-vis d’une puissance privée qui fait l’objet d’un contrôle très faible de la part du politique. C’est notre véritable défi, et l’épreuve de vérité pour vous, le groupe La République en marche, sera celle du contrôle de la puissance privée par la puissance publique, et non pas les petits ajustements moraux auxquels nous nous livrons à l’instant. Bref, nous devons retrouver le sens des réalités.
Mme Paula Forteza. Je rejoins mes collègues sur l’importance qu’il y a à revenir au terme de « confiance », par ailleurs, il me semble que le compromis proposé par la rapporteure est très intéressant, car, le titre proposé par le Gouvernement comporte le mot « rétablissement », qui semble bien ambitieux, et ne rend pas compte de ce qui est en train d’être adopté. En disant que nous agissons « pour », nous nous inscrivons ainsi dans un mouvement, que nous compléterons avec la réforme constitutionnelle qui approche.
La Commission adopte l’amendement CL178.
En conséquence, les amendements CL27 de Mme Danièle Obomo, CL95 de M. Xavier Breton et CL99 de M. Erwan Balanant tombent.
La Commission adopte ensuite l’ensemble du projet de loi modifié.
examen des articles du projet de loi organique
titre ier dispositions relatives au président de la république
Article 1er
(art. 3 et 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel direct ; art. 3 de la loi organique n° 2016-1047 du 1er août 2016 rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France)
Déclaration du patrimoine du Président de la République
I. L’état du droit
A. Le régime issu de la loi du 11 mars 1988
Le régime des déclarations patrimoniales relatives à l’élection présidentielle a été créé par l’article 1er de la loi organique n° 88-226 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique. Il figure au I de l’article 3 de la loi référendaire n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel.
Si les règles applicables aux parlementaires, également conçues par les « lois de transparence » de 1988, ont évolué au cours des trente dernières années ([158]), le cadre législatif relatif à l’élection présidentielle est, au contraire, demeuré relativement stable jusqu’en 2013. Il se compose de deux éléments :